SOLUCIONES LABORALES PARA EL

SECTOR PÚBLICO

¿DESNATURALIZACIÓN DEL RÉGIMEN

DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
DE SERVICIOS - RECAS?
A propósito del II Pleno Jurisdiccional Supremo
en materia laboral
Eduardo BARTRA CHOCLOTT(*)

Recientemente, el II Pleno Jurisdicccional Supremo en materia laboral ha

tratado como uno de los temas más trascendentales los supuestos de invali-
dez de la contratación administrativa de servicios. Ante el vacío del Decreto
EJECUTIVO
RESUMEN

Legislativo N° 1057 respecto de la posibilidad de “desnaturalización” de di-

chos contratos, los jueces estuvieron a cargo de precisar en qué casos estos
contratos son suscritos de manera irregular, siendo el objeto de este informe
recapitular los fundamentos expuestos por el Tribunal Constitucional y la
Corte Suprema.

Introducción jornada máxima de trabajo, descanso semanal

Cuando el Tribunal Constitucional emitió la,
desde mi punto de vista, cuestionable senten-
cia recaída en el Expediente N° 00002-2010-
TC/PI de fecha 7 de setiembre de 2010 re-
conociendo al régimen de contratación
administrativa como uno de naturaleza laboral
“especial”, muchas veces surgió la interrogan-
te de saber hasta dónde era realmente laboral.
Esta duda surgió más aún porque el supremo
INFORME ESPECIAL
obligatorio, remuneración, acceso a un siste-
ma de seguridad social en salud y pensiones,
huelga, sindicación, entre otros.
En tal contexto, el propio Tribunal Consti-
tucional y la Corte Suprema de la República
emitieron distintas sentencias a través de las
cuales pretendieron esclarecer un poco más la
real dimensión de la naturaleza laboral que le
fuera reconocida al Recas; sin embargo, el Tri-

bunal Constitucional normalmente emitía sen-

intérprete concluyó que el Recas no era un ré-
gimen complementario de aquellos regula-
dos por los Decretos Legislativos N° 276 y
N° 728 empleados en la Administración Pú-
blica, sino que se trataba de un régimen que
responde a reglas propias y autónomas, pese
a que se le reconocían derechos previstos en
los decretos legislativos antes indicados como
tencias que resaltaban la naturaleza autónoma
del régimen mientras que la Corte Suprema
planteaba interpretaciones de mayor corte la-
boral a favor de demandantes que tenían la
condición de CAS.
Tal es así, que en el II Pleno Jurisdiccional
Supremo en materia laboral, publicado en el

(*) Abogado titulado de la Universidad de San Martín de Porres, con estudios de maestría en Derecho del Trabajo en la misma
casa de estudios y con especialización en gestión pública. Con experiencia profesional en materia laboral en el Sector Público y
con experiencia en docencia en gestión pública.

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SOLUCIONES LABORALES PARA EL SECTOR PÚBLICO
diario oficial El Peruano el día 4 de
julio de 2014, se han previsto su-
puestos de invalidez del contrato
CAS cuando anteriormente ya se en-
contraba dentro de una relación la-
boral, ya sea por la forma o por los
hechos; motivo por el cual, surge la
interrogante: ¿es posible la desnatu-
ralización de un contrato administra-
tivo de servicios?
I. Base legal
• Decreto Legislativo N° 1057, que
regula el Régimen Especial de
Contratación Administrativa de
Servicios.
• Decreto Supremo N° 075-2008-
PCM, que aprueba el Reglamento
del Decreto Legislativo N° 1057
que regula el Régimen Especial
de Contratación Administrativa
de Servicios.
• Decreto Supremo N° 065-2011-
PCM, que establece modificacio-
nes al Reglamento del Régimen
de Contratación Administrativa
de Servicios.
II. Análisis
Como se señaló en la introducción
del presente artículo, en la STC Exp.
N° 00002-2010-TC/PI de fecha 7
de setiembre de 2010(1), el Tribunal
Constitucional reconoció al Régi-
men de Contratación Administrativa
de Servicios como un régimen labo-
ral especial; precisando que:
a) No resulta inconstitucional con-
siderar al Decreto Legislativo
N° 1057 como una norma de De-
recho Laboral, dado que puede
coexistir con los regímenes gene-
rales existentes.
b) El régimen regulado por el De-
creto Legislativo N° 1057 no es
complementario de los regíme-
nes previstos en los Decretos Le-
gislativos N° 276 y N° 728 dado
que tiene sus propias reglas de
118 SOLUCIONES LABORALES Nº 80 / Agosto 2014
contratación, por lo que se le señalado en el fundamento 4: “Con-
puede considerar como un sis- secuentemente, en el proceso de am-
tema de contratación laboral paro no corresponde analizar si con
independiente. anterioridad a la suscripción del con-
trato administrativo de servicios, los
Posteriormente, el Tribunal Cons- contratos civiles que suscribió la de-
titucional emitió sentencias en las mandante fueron desnaturalizados,
que resaltaba la particularidad del ré- pues en el caso de que ello hubiese
gimen CAS y por las que no se po- ocurrido, dicha situación de frau-
dían aplicar instituciones propias de de constituiría un periodo inde-
los regímenes 276 y 728. Tal es el pendiente del inicio del contrato
caso de la STC Exp. N° 03818-2009- administrativo de servicios, lo que
PA/TC de fecha 12 de octubre de es constitucional”.
2010(2) en la que el supremo intérpre-
te manifestó que a un personal sujeto Posteriormente, el Tribunal Consti-
al Régimen CAS le ampara un siste- tucional resaltó el carácter laboral
ma de protección reparador de natu- especial del CAS en la STC Exp.
raleza resarcitoria, motivo por el cual N° 2690-2011-PA/TC de fecha 5
se prevé el pago de una indemniza- de setiembre de 2011(3), a través de
ción por resolución injustificada del la cual dejó en claro la naturaleza
contrato; sin embargo, no se le re- temporal del contrato administra-
conoce un sistema reparador restitu- tivo de servicios en los siguientes
torio, dado que sería contradictorio términos:
con el carácter temporal del régimen
que a un personal CAS se le repon- “(…) cabe señalar que con los
ga como personal permanente de la contratos administrativos de
entidad. servicios y adendas obrantes de
fojas 60 a 80, queda demostrado
Cabe indicar que dicha posición fue que el demandante ha mantenido
posteriormente ratificada en la STC una relación laboral a plazo de-
Exp. N° 03082-2010-PA/TC de fe- terminado, que culminó al vencer
cha 10 de noviembre de 2010, que el plazo de duración de la última
resolvió la demanda de amparo in- adenda. Por lo tanto, habiéndose
terpuesta por doña Mariana Amelia cumplido el plazo de duración del
Chapoñán Romero contra la Muni- referido contrato, la extinción de
cipalidad Provincial de Santa, en la la relación laboral del demandan-
que solicita su reposición al cargo de te se produjo en forma automáti-
obrera del área de parques y jardi- ca, conforme lo señala el literal
nes de la Municipalidad. Un aspec- h) del numeral 13.1 del Decreto
to resaltante de dicha sentencia fue lo Supremo N° 075-2008-PCM”.
(1) La sentencia resolvió el proceso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cinco mil ciudadanos
en contra del Decreto Legislativo N° 1057 que regula el Régimen Especial de Contratación Adminis-
trativa de Servicios, impugnando los artículos 1, 2, 3, 5, 6.1, 6.2 del Decreto Legislativo N° 1057 y su
Reglamento, por vulnerar los siguientes artículos de la Constitución Política: 2.2 Derecho a la igual-
dad ante la Ley, 104 Delegación de facultades, 23 Tercer y cuarto párrafo: El Estado y el Trabajo, 24
Derechos laborales del trabajador, 25 Jornada ordinaria de trabajo, 26.1 Principio de igualdad
de oportunidades sin discriminación, 27 Protección del trabajador frente al despido arbitrario, 42
Derecho de sindicalización de los trabajadores públicos, y 103 Cuarto párrafo: Prohibición de abuso
de derecho.
(2) Mediante la cual se resolvió la demanda de amparo interpuesta por Roy Marden Leal Maytahuari
contra el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) de San Martín.
(3) Mediante la cual se resolvió la demanda de amparo interpuesta por Carlos Ricardo Neira Sebastiani
contra la Municipalidad Provincial de Trujillo, en la que solicitó que se declare la nulidad del despi-
do arbitrario y por consiguiente se ordene su reposición en el cargo de Apoyo Técnico en la Gerencia
de Desarrollo Social. Cabe indicar que el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda.

Sin embargo, un primer cambio en el
análisis de las controversias plantea-
das por un personal sujeto al Recas
lo definió la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema en la Ca-
sación Laboral N° 3409-11-Lamba-
yeque(4), en cuyo sexto considerando
señaló lo siguiente:
“Sexto.- Dentro de este contex-
to, este Supremo Tribunal cons-
tata una motivación insuficiente
en ambas instancias de mérito; en
principio porque a pesar de que
uno de los puntos centrales –por
no decir el principal– del escrito
de demanda es la ‘desnaturaliza-
ción de la contratación civil’ a la
que estuvo sujeta la demandan-
te, antes y después del periodo en
que se le contrató bajo la moda-
lidad del contrato administrativo
de servicios, se omite todo abor-
damiento respecto de dicho extre-
mo; en segundo término, porque
la referencia hecha en las sen-
tencias a los pronunciamientos
emitidos por el Tribunal Cons-
titucional, específicamente los
recaídos en los Expedientes
N°s 00002-2010-PI/TC y 03818-
2009-PS/TC, no revela en modo
alguno a los jueces pronunciar-
se en cada caso concreto sobre
la procedencia de la desnatu-
ralización de un contrato de lo-
cación de servicios que precede
a un contrato administrativo
de servicios, pues estos contie-
nen su propias peculiaridades
que no siempre son acogidas
y abordadas en las sentencias
constitucionales a las que se ha
hecho mención; máxime si de la
fundamentación jurídica esgrimi-
da en la demanda se alega la vul-
neración constitucional de los ar-
tículos 22 y 27 de la Constitución
Política del Estado; y, en tercer
lugar, porque esta exigencia en la
motivación de las sentencias de
mérito, en casos como el presen-
te, no resulta inoficiosa en tan-
to se discuten dos valores consti-
tucionales, cual es, el derecho al
trabajo (en su manifestación de
INFORME ESPECIAL
estabilidad laboral y vocación de en las instancias de mérito, no
continuidad de la relación labo- pueden ser sino concebidas en el
ral) y por el otro, la observancia marco de una relación de subor-
a las normas públicas - seguridad dinación y dependencia (conside-
jurídica (que tienen por finali- rando duodécimo de la sentencia
dad el reordenamiento del apara- de vista); en ese sentido, la utili-
to estatal en el área de recursos zación de una contratación civil
humanos)”. (servicios no personales) por es-
pacio de cerca de diez años y en
Posteriormente, en la Casación La- circunstancias típicas de un con-
boral N° 1642-2012-La Libertad(5) trato de trabajo –como se ano-
de fecha 30 de julio de 2012, la Sala tó– desnaturaliza la esencia mis-
Constitucional y Social Permanen- ma de las labores para las que fue
te de la Corte Suprema reconoció la contratada la demandante, con-
invalidez de un contrato administrati- virtiendo así el vínculo que unió
vo de servicios cuando anteriormen- a las partes en uno de naturaleza
te ya existía una relación laboral, ya laboral, tal y como se ha conclui-
sea por desnaturalización de contra- do en la recurrida.
tos por servicios no personales o lo-
cación de servicios, o cuando medien Décimo cuarto.- En este marco
contratos modales (plazo fijo); con fáctico y jurídico reseñado pre-
lo que desbarataba cualquier po- cedentemente, la utilización de
sibilidad de que con la suscripción una contratación administra-
del CAS por parte del trabajador tiva de servicios no resultaba
se ha producido el consentimiento aplicable, en principio porque
del trabajador y la novación en la la demandante ya venía gozan-
relación habida entre las partes(6). La do –en la práctica y en aplica-
Corte Suprema, al respecto, indica: ción del principio de primacía
de la realidad– de un estatuto la-
“Décimo tercero.- En el presen- boral protector bajo los alcances
te caso, la demandante –como se del régimen laboral de la activi-
anotó inicialmente– ha suscri- dad privada (Decreto Legislativo
to contratos por servicios no per- N° 728); y, en este devenir su
sonales desde setiembre de mil contratación no podía ser renova-
novecientos noventa y ocho al da por otra, que si bien ha sido
treinta de junio de dos mil ocho, calificada por el Tribunal Consti-
realizando funciones de regis- tucional como ‘laboral’, no pre-
tradora; labores que en el mar- dica respecto del personal depen-
co de las competencias asignadas diente del Estado, los mismos
al Registro Nacional de Identi- derechos que aquellos adscritos
ficación y Estado Civil - Reniec al régimen privado. Así las cosas,
son indudablemente permanen- el recurso planteado por la de-
tes y que, conforme se concluyó mandada deviene en infundado,
(4) Recurso de casación interpuesto por Iliana del Milagro Balladares Bustamante contra la sentencia de
vista de fecha 1 de agosto de 2011, que revocó la sentencia apelada de fecha 25 de abril de 2011, que
declaró infundada la demanda y reformándola la declaró improcedente.
(5) Recurso de casación interpuesto por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - Reniec
contra la sentencia de vista de fecha 7 de marzo de 2012, que confirmando la sentencia apelada de
fecha 16 de setiembre de 2012 declara fundada en parte la demanda de pago de beneficios sociales
y otro, revocándola en el extremo que declara fundada la excepción de incompetencia por el periodo
julio de 2008 a la fecha de interposición de la demanda, reformándola declararon infundado.
(6) Cabe indicar que el Tribunal Constitucional, en distintas sentencias, había señalado que tanto el pri-
mer periodo (la prestación de servicios bajo contratos de locación o contrato de trabajo sujeto a mo-
dalidad) como el segundo (prestación de servicios bajo el CAS) son independientes, por lo que con
la suscripción del CAS por parte del trabajador se ha producido el consentimiento del trabajador y la
novación en la relación habida entre las partes.
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SOLUCIONES LABORALES PARA EL SECTOR PÚBLICO
máxime si se ha demostrado
fehacientemente conforme la
motivación esgrimida por la sen-
tencia de vista objeto del presen-
te recurso y que es compartida
por este Supremo Tribunal, que
la demandante antes de la sus-
cripción de los contratos admi-
nistrativos de servicios - CAS
ostentaba respecto de su emplea-
dora un contrato de trabajo a pla-
zo indeterminado y como tal ha-
bía incorporado a su patrimonio
de derechos subjetivos todos los
otorgados por el régimen laboral
privado, entre los que destacan la
vocación de continuidad (perma-
nencia) del vínculo; razón por la
cual –además– no podía modifi-
car este status laboral, en aplica-
ción del Principio de Irrenuncia-
bilidad de Derechos y Principio
Protector; criterio que además
ya ha sido expuesto por este Su-
premo Tribunal en la Casación
N° 07-2012-La Libertad, de fe-
cha once de mayo de dos mil
doce”.
En tal contexto, la Corte Suprema
reconoce la invalidez de un contra-
to administrativo de servicios que
se haya suscrito con posterioridad,
cuando ya existía una relación la-
boral; sin embargo, ¿ello constitu-
ye la desnaturalización del referido
contrato?
Tomemos en cuenta un aspecto, en
la Casación Laboral N° 1642-2012-
La Libertad el principio aplicable
para el caso del personal CAS fue el
denominado principio de continui-
dad, bajo la premisa que anterior-
mente dicho personal ya se encon-
traba dentro de una relación laboral
indeterminada.
Al respecto, el principio de continui-
dad ha sido expuesto en la Casación
Laboral N° 1162-2013-Junín(7) emi-
tida por la Sala de Derecho Cons-
titucional y Social Permanente de
la Corte Suprema, en la que seña-
ló que el citado principio considera
al contrato de trabajo como uno de
120 SOLUCIONES LABORALES Nº 80 / Agosto 2014
duración indefinida, haciéndolo re-
sistente a las circunstancias que pue-
dan alterar ese carácter, de tal manera
que el trabajador pueda seguir pres-
tando sus servicios si es esa su vo-
luntad y mientras exista la fuente de
trabajo.
De igual modo, el tratadista Américo
Plá Rodríguez desarrolló en su obra
“Los Principios del Derecho del Tra-
bajo”(8) la proyección o alcance de
este principio que se traduce en las
siguientes consecuencias: i) prefe-
rencia por los contratos de duración
indefinida; ii) amplitud para la ad-
misión de las transformaciones del
contrato; iii) facilidad para mantener
el contrato a pesar de los incumpli-
mientos o nulidades en que se haya
incurrido; iv) resistencia a admitir la
rescisión unilateral del contrato por
voluntad patronal; v) interpretación
de las interrupciones de los contra-
tos como simples suspensiones; y,
vi) prolongación del contrato en ca-
sos de sustitución del empleador.
Asimismo, el Tribunal Constitucio-
nal hizo referencia al mencionado
principio en la STC Exp. N° 02450-
2012-PA/TC en los siguientes térmi-
nos: “8. Del artículo transcrito puede
señalarse que en el régimen laboral
peruano el principio de continuidad
opera como un límite a la contrata-
ción laboral por tiempo determina-
do. Por ello, este Tribunal, en la STC
Exp. N° 1874-2002-AA/TC, precisó
que hay una preferencia por la con-
tratación laboral por tiempo indefini-
do respecto de la duración determina-
da, la que tiene carácter excepcional
y procede únicamente cuando las la-
bores que se van a prestar (objeto del
contrato) son de naturaleza temporal
o accidental”.
Por lo tanto, queda claro que no es
posible la desnaturalización de un
(7) Tercer fundamento de la sentencia casatoria.
(8) PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del Derecho de Trabajo. 2ª edición, Ediciones De
Palma, Buenos Aires, 1978, pp. 150 a 240.
contrato administrativo de servi-
cios, considerando que tiene sus pro-
pias reglas y no es complementa-
rio de los regímenes regulados por
los Decretos Legislativos N° 276 y
N° 728 aplicables en la Administra-
ción Pública. Lo que sí es posible es
que un contrato administrativo de
servicios carezca de validez, cuan-
do anteriormente el personal que
ha suscrito dicho contrato ya goza-
ba de una relación laboral indeter-
minada, ya sea por desnaturaliza-
ción de contratos por servicios no
personales o locación de servicios,
o cuando medien contratos moda-
les (plazo fijo).
Consideramos que dicha posición ha
sido ratificada en el II Pleno Juris-
diccional Supremo en materia labo-
ral, publicado en el diario oficial El
Peruano el día 4 de julio de 2014, en
el que el Pleno acordó por mayoría
que existe invalidez de los contratos
administrativos de servicios, de ma-
nera enunciativa –entre otros– en los
siguientes supuestos:
a) Cuando se verifica que, previo a
la suscripción del contrato CAS,
el trabajador tenía una relación
laboral de tiempo indeterminado
por desnaturalización de la con-
tratación modal empleada.
b) Cuando se verifica que pre-
via a la suscripción del contrato
CAS, el locador de servicios te-
nía, en los hechos, una relación
laboral de tiempo indeterminado
encubierta.
En consecuencia, no es posible la
desnaturalización de un contrato
administrativo de servicios, sino –más
bien– su invalidez cuando anterior-
mente ya existía una relación laboral
en la forma o en los hechos, en aplica-
ción del principio de continuidad.

Conclusiones
1. No es posible la desnaturaliza-
ción de un contrato administra-
tivo de servicios, considerando
que tiene sus propias reglas y no
es complementario de los regí-
menes regulados por los Decre-
tos Legislativos N° 276 y N° 728
aplicables en la Administración
Pública. Lo que sí es posible es
que un contrato administrativo
de servicios carezca de validez,
cuando anteriormente el perso-
nal que ha suscrito dicho contra-
to ya gozaba de una relación la-
boral indeterminada, ya sea por
desnaturalización de contratos
por servicios no personales o lo-
cación de servicios, o cuando
INFORME ESPECIAL
medien contratos modales (pla-
zo fijo).
2. El órgano jurisdiccional ha aplica-
do el principio de continuidad para
resolver aquellas controversias en
las que se ha alegado la invalidez
de un contrato CAS, bajo la premi-
sa que anteriormente dicho perso-
nal ya se encontraba dentro de una
relación laboral indeterminada.
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