Descentralizao da gesto da gua REBECCA ABERS E KARINA DINO JORGE

Descentralizao da Gesto da gua: Por que os comits de bacia esto sendo criados?*
REBECCA ABERS ** KARINA DINO JORGE ***

1. INTRODUO
Historicamente, a gesto de guas no Brasil se desenvolveu de forma fragmentada e centralizada. A gesto era fragmentada em funo de cada setor (energia eltrica, agricultura irrigada, saneamento, etc.) realizar seu prprio planejamento e medidas. Era centralizada em decorrncia dos governos estaduais e federal definirem a poltica sem que houvesse a participao dos governos municipais, dos usurios da gua e da sociedade civil. Durante os anos 80, tcnicos e especialistas brasileiros discutiram intensamente a necessidade de mudar esse cenrio, com a criao de um sistema integrado e descentralizado de gesto. Debates internacionais e nacionais coincidiam quanto definio dos princpios bsicos de um novo modelo: a gesto seria descentralizada para o nvel de bacia hidrogrfica; integraria todas as polticas setoriais envolvidas na gesto da gua; envolveria os usurios da gua e a sociedade civil no processo decisrio; e trataria a gua como um bem de valor econmico, e no mais como uma ddiva inesgotvel da natureza.1

O material apresentado neste trabalho est baseado na pesquisa que foi realizada pelo Projeto dgua e que contou com o apoio da Fundao John D. e Catherine T. MacArthur, da fundao William e Flora Hewwelett, do Fundo Setorial de Recursos Hdricos (CTHIDRO) do Ministrio de Cincia e Tecnologia, e da Fundao nacional de Cincias (Nacional Science Foundation), no mbito do Grant Nmero 107314. Agradecemos os comentrios sobre as verses anteriores deste trabalho de Maria Carmen Lemos, Margaret Keck, Ricardo Guttierez, e o parecerista annimo da revista Ambiente e Sociedade. ** Pesquisadora Associada, Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas, Universidade de Braslia e Coordenadora Tcnica do Projeto Marca dgua. FINATEC Campus Universitrio Darcy Ribeiro Asa Norte Braslia DF 70910-900 Tel: 61 3034 2488 Email: abers@solar.com.br *** Tcnica do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais - IBAMA e Pesquisadora do Projeto Marca dgua. Recebido em 04/2005 Aceito em 09/2005.

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No Brasil, esses princpios foram adaptados. O valor econmico da gua seria reconhecido atravs da introduo de um novo instrumento de gesto: a cobrana pelo uso da gua. A cobrana teria a funo no somente de promover o uso racional da gua, ao associar seu uso a um valor econmico, mas tambm seria um meio de gerar recursos para investimento na gesto da gua em cada bacia. A descentralizao integrada e participativa seria realizada atravs da criao de dois entes pblicos em cada bacia: os comits de bacia hidrogrfica e as agncias de bacia. Os comits teriam a representao do poder pblico, usurios, e da sociedade civil, sendo um novo frum privilegiado de deliberao. As agncias seriam os braos executivos desses comits. Dentre outras atribuies, os comits seriam responsveis pela determinao dos preos e da aplicao dos recursos da cobrana pelo uso da gua. As agncias dariam o apoio tcnico e administrativo ao processo decisrio, realizariam a cobrana e executariam os projetos. Alm de ser o principal meio de gerar recursos para a gesto da gua em cada bacia, a cobrana seria chave para a sustentabilidade de um novo sistema decisrio descentralizado e participativo. O inciso XIX do artigo 21 da Constituio Federal de 1988 obriga o governo federal a criar um sistema nacional de gesto de recursos hdricos. No entanto, como a Carta Magna tambm dividiu a dominialidade da gua entre estados e Unio, a criao de um novo sistema descentralizado no pode ser definida apenas por lei federal.2 Em 1991, So Paulo tornou-se o primeiro estado a aprovar sua lei de recursos hdricos.3 Embora So Paulo tenha se baseado nos princpios acima descritos, deixou sem regulamentao aspectos cruciais, como os mecanismos de cobrana. Entre 1991 e 1997, 14 estados criaram legislaes sobre recursos hdricos, que, em muitos casos eram semelhantes lei paulista, com a criao de comits participativos de bacia hidrogrfica e da cobrana pelo uso da gua. Nessa poca, tramitou um projeto de lei no Congresso Nacional que tambm incorporou estas idias e que resultou na Lei n 9.433, de 1997, conhecida como a Lei das guas. Depois da aprovao dessa lei, onze estados elaboraram suas polticas de recursos hdricos. Roraima o nico estado que ainda no aprovou sua lei de guas.4 Em princpio, este conjunto de leis deveria levar ao estabelecimento de um sistema descentralizado de gesto, com base nas bacias hidrogrficas e articulado com rgos de gesto em nvel federal e estadual. No entanto, verificaram-se vrios obstculos na implementao dessas leis. Primeiro, a dupla dominialidade da gua criou muitas indefinies quanto ao papel dos diferentes nveis da federao na gesto da gua. Segundo, a maioria dos estados carece de capacidade tcnica em aspectos cruciais para a operacionalizao das decises dos comits, tais como a implantao de sistemas relativos outorga, s informaes, ao monitoramento e fiscalizao. Terceiro, ainda persistem indefinies relativas ao estabelecimento da cobrana. Na falta de regulamentao de questes essenciais, como no caso dos mecanismos que garantem o retorno do recurso s bacias de origem que esto sob controle dos comits, observa-se que apenas um governo estadual instituiu a cobrana mais ou menos nos moldes da proposta de gesto descentralizada (o Rio de Janeiro, em 2004). O nico estado que implantou a cobrana at 2004 foi o Cear, onde a mesma ocorre de forma

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centralizada, sem a participao dos comits de bacia, sem a criao de agncias e sem a garantia de retorno do recurso bacia onde foi arrecadado. Em nvel federal, a cobrana foi iniciada em 2003 na bacia do Paraba do Sul, como experincia piloto. Somente em 2004, em funo desta experincia, a legislao federal definiu de forma mais especfica a natureza jurdica das agncias de bacia e garantiu que os recursos voltassem s bacias de origem atravs de uma lei sobre contratos de gesto com essas agncias. Este avano legal deve acelerar a instituio da cobrana em bacias federais, mas no resolve o problema em nvel estadual (ABERS e KECK, 2005).5 Considerando que o sistema de gesto ainda est pouco institucionalizado e, principalmente, que os mecanismos operacionais da cobrana pelo uso da gua ainda esto indefinidos, a criao dos novos organismos de gesto em nvel de bacia, que dependem tanto desses aspectos, surpreende pela forma como tem avanado. Em 2004, existiam 91 comits de bacia estaduais e 6 federais instalados. Na ausncia da cobrana, esses organismos se dedicam a uma grande variedade de outras atividades, como a elaborao de planos de bacia, a resoluo de conflitos, a discusso de projetos dos governos estaduais e federal, a promoo de parcerias locais, a realizao de aes de educao ambiental, etc.6 Este artigo pretende contribuir para o entendimento dos fatores que levaram criao de tantos comits de bacia num contexto de baixa institucionalizao dos instrumentos de gesto, que deveriam ser necessrios para que estes organismos tivessem sustentabilidade econmica e poltica. O trabalho se baseou principalmente em dados coletados ao longo dos ltimos dois anos pelo Projeto Marca dgua.7 Aps uma breve discusso sobre a descentralizao poltica, buscando na literatura alguns conceitos que subsidiaram nossa interpretao do processo de criao de comits, o artigo apresenta dados de duas pesquisas realizadas pelo Projeto: a primeira um cadastro dos comits de bacia existentes, realizado em setembro de 2003. Trata-se de um esforo coletivo de membros do Projeto que, em um perodo muito curto, coletaram um pequeno conjunto de informaes sobre a quase totalidade de comits existente na poca (85 de um total de 90); a segunda uma pesquisa muito mais profunda sobre um nmero bem menor de comits. Esta ltima foi realizada entre 2002 e 2003, como complemento a uma rodada de pesquisa qualitativa realizada em 23 bacias no ano de 2001, e envolveu o preenchimento de um questionrio que sistematizou algumas das informaes analisadas na fase anterior. Embora mais de 20 questionrios tenham sido preenchidos, optamos aqui por examinar 15 comits de bacia e 1 comit em processo de formao. 8 A partir da anlise de dados elementares, mas de grande representatividade, aliada aos dados mais aprofundados (e complementados por extensas informaes qualitativas) sobre uma pequena parcela no representativa do universo, foi possvel formular algumas hipteses sobre as razes pelas quais os comits esto sendo criados.

2. DESCENTRALIZAO
Desde a dcada de 1980, a descentralizao se tornou palavra de ordem no cenrio internacional de polticas pblicas. A maioria dos pases em desenvolvimento

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tem promovido reformas que delegam maior poder poltico aos nveis territoriais mais locais (DILLINGER, 1998 apud AGRAWAL e RIBOT, 2000:1). Distinta da mera desconcentrao, na qual atores locais continuam subordinados ao poder central, a descentralizao poltica se refere transferncia de poder decisrio aos agentes que prestam contas s populaes locais, normalmente atravs de eleies (AGRAWAL e RIBOT, 2000:5). Defensores da descentralizao argumentam que essa nova alocao de poder decisrio implica na reduo de custos de transao, no melhor aproveitamento de informaes, na maior capacidade de adaptao s necessidades locais e de adequao dos custos em relao aos benefcios. Outros ainda defendem a descentralizao como um mecanismo de democratizao, pressupondo que a sociedade local ter maior capacidade de controlar as decises polticas em nvel local do que em nvel central (AGRAWAL & RIBOT, 2000; CAMPBELL, 2003; TENDLER, 1997:144-146). A crescente literatura que analisa experincias empricas de descentralizao, no entanto, mostra que nem sempre mais eficiente nem mais democrtico. A eficincia prejudicada em duas circunstncias: quando instituies locais no tm capacidade tcnica ou administrativa de deliberar ou executar efetivamente, ou quando os interesses polticos locais so caracterizados por clientelismo, corrupo ou outras padres que fazem com que as decises polticas no sigam as prioridades tcnicas. A democracia prejudicada quando elites locais conseguem monopolizar os processos decisrios ou quando a sociedade civil local no bem organizada (AGRAWAL e RIBOT, 2000; ARRETCHE, 1996; BLAIR 2000; BRANNSTROM, 2004; RIBOT, 2002; MANOR, 1999). Para AGRAWAL e RIBOT (2000), descentralizao somente pode resultar em democratizao quando existem mecanismos de downward accountability, (responsabilidade para baixo), ou seja, mecanismos que garantam que as populaes locais controlem as decises e aes dos agentes decisrios descentralizados. No Brasil, a criao de conselhos participativos locais aparece como uma possvel forma de garantir tal controle. Desde os anos 80, diversas polticas setoriais brasileiras tm passado por reformas que combinam a descentralizao com a instituio de conselhos: educao, habitao, sade, assistncia social, meio ambiente e recursos hdricos (DAGNINO, 2002; CARVALHO & TEIXEIRA, 2000; SANTOS JUNIOR, RIBEIRO & AZEVEDO, 2004). No entanto, a literatura emprica sobre essas experincias em geral crtica, mostrando que os conselhos tm seus prprios problemas de accountability. As razes so vrias: que a sociedade em geral no capaz de controlar seus representantes, que os grupos mais poderosos tendem a capturar a representao nos conselhos, que as regras de eleio dos membros ou de definio de agenda acarretam maior poder ao governo do que aos representantes da sociedade, ou que os conselhos no tm poder, na prtica, para controlar as decises (BLAIR, 2000; OXHORN, 2001; TEIXEIRA, 1997; 2000). Ainda com essas ressalvas, parece razovel argumentar que a criao de conselhos, juntamente com a descentralizao, um passo positivo no sentido de democratizar as polticas pblicas. A maioria dos estudos sobre descentralizao ora consideram suas justificativas, ora avaliam seus impactos (AGRAWAL & RIBOT, 2000; BLAIR, 2000;

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BRANNSTROM, 2004; CAMPBELL 2003; OXHORN, 2001; RIBOT, 2002). Alguns ainda analisam porque os atores centrais tendem a resistir descentralizao (RIBOT, 2002). No entanto, h poucos estudos sobre os motivos que levam os governos centrais a promover a descentralizao em determinados momentos, ou que fazem os atores, em nveis territoriais mais locais, aceitarem maiores responsabilidades. Entre os poucos estudos que examinam as causas da descentralizao esto os que a percebem como resultado de barganhas polticas nas quais diferentes atores polticos buscam acesso a recursos. Um exemplo desta abordagem est em WILLIS, et alli, (1999), que examina os processos de descentralizao fiscal, ou seja, a transferncia de recursos do governo central para nveis mais locais. Os autores argumentam que o Brasil tem os mais altos nveis de descentralizao fiscal da Amrica Latina porque a estrutura fragmentada dos partidos polticos e as regras do sistema eleitoral fortalecem as elites locais e regionais, que exigem que o governo nacional lhes d autonomia e recursos. A caracterizao da descentralizao enquanto resultado de barganha entre foras polticas regionais/locais e centrais dentro das instituies partidrias no parece ser suficiente quando a descentralizao envolve no somente a transferncia de recursos, mas tambm a transferncia de responsabilidades. Entender o porqu da descentralizao requer compreender no somente porque o governo central cede poder, mas tambm porque o governo local aceita novas responsabilidades. Em estudo sobre a descentralizao de polticas sociais nos anos 90, ARRETCHE (2000) argumenta que quando se trata de aceitar maiores responsabilidades para a implementao de polticas pblicas, os atores locais precisam ser incentivados. Segundo a autora, a transferncia de responsabilidades nas polticas pblicas para nveis territoriais mais locais somente ocorre quando se estabelece uma relao custo-benefcio positivo para esse fim. Assim, municpios ou estados somente aceitaro a responsabilidade para novos programas se os custos (polticos, tcnicos e financeiros) desta responsabilidade so compensados pelos benefcios (principalmente polticos) de control-los. A autora mostra que os programas de descentralizao melhor implementados ou seja, em que um maior nmero de estados ou municpios aceitaram as novas responsabilidades e criaram os novos mecanismos decisrios exigidos, especialmente os conselhos foram no somente os que incluram o repasse de novos recursos para os municpios e estados, mas tambm os que envolveram atividades tecnicamente simples de realizar e que trataram de assuntos que prefeitos ou governadores acreditariam ser de importncia poltica. Segundo ARRETCHE, a descentralizao bem sucedida quando ocorre dentro de um programa intencional, no qual o governo central cria incentivos para que os estados e municpios arquem com os novos programas. Assim, preciso no somente que as foras locais exijam maiores poderes, mas tambm que o governo central aja de forma pr-ativa, propiciando condies para que os atores locais aceitem a descentralizao. Em muitos casos, os atores locais resistem descentralizao porque no h incentivos suficientes adoo de novas responsabilidades. Na poltica de recursos hdricos, h um grande problema em relao a tais incentivos. Teoricamente, o incentivo a favor da descentralizao viria da cobrana

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pelo uso da gua. O poder de definir preos e prioridades de investimento dos recursos da cobrana seria a principal fonte da fora poltica dos comits, um grande incentivo para que sejam criados pelo estado e para a participao da sociedade civil e dos usurios. No entanto, como notado anteriormente, a cobrana praticamente no foi implementada em nvel estadual, pelo menos no de acordo com o modelo que daria fora aos comits de bacia. Ento o que incentiva a onda de criao de comits? A literatura sobre descentralizao geralmente considera que se trata de um processo linear (de cima para baixo), no qual os governos centrais devolvem poderes aos nveis mais locais. Na rea de recursos hdricos, esse processo mais complexo. Primeiro, porque o processo de descentralizao ocorre simultaneamente em dois nveis, nacional e estadual, com a criao de organismos de bacia tanto para as guas federais quanto para as guas estaduais. Segundo, porque a descentralizao no envolve a transferncia de poder para as instncias mais locais j existentes (como o municpio), mas prope a criao de uma nova esfera territorial, a bacia hidrogrfica.9 Terceiro, porque a descentralizao tem um carter semivoluntrio na maioria dos estados, nada obriga que os comits sejam criados em todas as bacias hidrogrficas. O resultado que a criao dos comits parece ocorrer de acordo com mltiplas lgicas: em alguns casos, por bacias especficas serem identificadas como prioridade por parte do poder pblico; em outros casos, porque atores locais se organizaram; em alguns estados, como parte de um programa de implantao de comits em todo o territrio, e assim por diante. Nas pginas a seguir, discutiremos com mais detalhe esta variedade de lgicas e, no final do trabalho, proporemos algumas hipteses que explicariam por que, em um contexto com grande diversidade de motivaes, aparecem dezenas de organismos deliberativos que so, pelo menos formalmente, muito semelhantes.

3. UM RETRATO DOS COMITS

Embora algumas fontes afirmem existir nmero ainda maior,10 no momento de elaborao deste texto, identificamos 91 comits estaduais j criados, instalados e com seus membros empossados, alm de 6 comits federais. O cadastro de comits elaborado pelo Projeto Marca dgua em setembro de 2003 incluiu 85 destes comits estaduais, ou seja, 93,4% dos hoje existentes. Assim, a anlise dos dados desse cadastro produz um retrato bastante representativo dos comits estaduais. Os comits cadastrados apresentam grande variao no que se refere ao tamanho das bacias sob sua jurisdio, como indica a Tabela 1. Verificamos que 30% dos comits esto em bacias de at 5.000 km, mais da metade esto em bacias de 5.000 at 20.000 km e 15% esto em bacias maiores do que 20.000 km .11 A menor bacia cadastrada foi a da Lagoa da Conceio, incorporando apenas parte do municpio de Florianpolis, e a maior bacia cadastrada foi a do rio Paracatu, em Minas Gerais, com mais de 40.000 km. Dos comits cadastrados, 28% se localizam em bacias predominantemente rurais, 11% em bacias predominantemente urbanas e 55% em bacias que incluam reas urbanas e rurais. Tambm foi observado que 14% dos comits estaduais se localizam em reas litorneas. A Tabela 2 mostra que mais de 40% das

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bacias pesquisadas sofrem de problemas de enchentes, um tero possui problemas de escassez e 70% apresentam problemas de qualidade de gua. Enquanto 18% (15 bacias) declararam no sofrer nenhum destes problemas, quase a metade das bacias pesquisadas (41 bacias) sofre mais de um dos problemas. Tabela 1: Tamanho da Bacia
Tamanho (Km) At 5.000 De 5.000 a 10.000 De 10.000 a 20.000 De 20.000 a 60.000 Total Nmero de Comits 24 (30%) 18 (22%) 27 (33%) 12 (15%) 81 (100%)

A informao no foi disponvel para 4 comits Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca dgua, 2003.

Tabela 2: Problemas Existentes nas Bacias

Problema Enchentes Escassez Qualidade da gua Nenhum destes problemas Nmero de Comits 35 (42%) 27 (32%) 59 (70%) 15 (18%)

*Pergunta de resposta mltipla; A informao no foi disponvel para um comit. Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca dgua, 2003.

Como se pode verificar na Tabela 3, So Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Minas Gerais possuam 76 % dos comits estaduais existentes. A predominncia de comits nesses estados vem decrescendo, tendo em vista que em 2001, eles possuam quase 90% dos comits estaduais no Brasil. Tambm, vem crescendo o nmero de comits estaduais formados na Regio Nordeste. Quanto Regio CentroOeste, h atualmente apenas um comit de bacia na regio, que, infelizmente, no foi coberto pelo cadastro.

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Tabela 3: Estado dos Comits

Regio/Estado Regio Nordeste CE PE SE BA Regio Sudeste ES MG RJ SP Regio Sul PR SC RS Total Nmero de Comits 13 (15%) 7 (8%) 4 (5%) 1 (1%) 1 (1%) 41 (48%) 3 (4%) 16 (19%) 1 (1%) 21 (25%) 31 (36%) 3 (4%) 12 (14%) 16 (19%) 85 (100%)

Fonte: Cadastro de Comits, Projeto Marca dgua, 2003.

Com base nos dados coletados, constata-se que a criao de comits estaduais se acelerou depois de 1997, aps a aprovao da Lei Nacional. Como mostra a Tabela 4, 69% dos comits cadastrados foram instalados entre 1998 e 2003. Essa acelerao se deve, em parte, ao fato de que muitos estados apenas criaram suas leis de gua aps a aprovao do marco legal representado pela lei nacional. No entanto, a criao de comits tambm se acelerou nos estados onde j havia leis de recursos hdricos. Por exemplo, 14 dos 16 comits mineiros, 13 dos 16 comits gachos e 11 dos 12 comits catarinenses foram criados de 1998 em diante, apesar destes estados j terem leis de recursos hdricos desde 1993 (caso de Santa Catarina) e 1994 (caso de Minas Gerais e Rio Grande do Sul). Ao nos indagarmos sobre o porqu dessa acelerao, encontramos duas hipteses: de um lado, o timing natural do processo de instalao de um novo sistema de recursos hdricos, que exige alguns anos entre a aprovao da lei e a criao dos primeiros comits; por outro lado, tambm provvel que a aprovao da lei nacional tenha fortalecido as leis estaduais existentes, legitimando o modelo de descentralizao da gesto de recursos hdricos.

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Tabela 4: Ano de instalao dos Comits Estaduais (Tomada de Posse Membros)

Ano de instalao 1988-1994 1995-1997 1998-2001 2002-2003 Total Nmero de Comits 9 (11%) 17 (20%) 35 (41%) 24 (28%) 85 (100%)

Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca dgua, 2003.

A instalao de um comit no significa que ele esteja efetivamente funcionando. O cadastro do Projeto Marca dgua contm apenas um indicador do funcionamento dos comits: o nmero de reunies plenrias que ocorreram entre a sua instalao e a data do cadastro (setembro de 2003). Esse indicador deve ser interpretado com cautela, pois a atividade de alguns comits se concentra em cmaras tcnicas ou grupos de trabalhos e no em reunies de todos os membros. Ainda assim, reunir a plenria pelo menos duas vezes por ano parece ser um critrio mnimo para se identificar os comits que existem efetivamente (e no apenas formalmente). A Tabela 5 apresenta o nmero mdio de reunies por ano em cada comit, excluindo os comits criados em 2003, j que alguns foram instalados logo antes do cadastro. Enquanto pouco mais de um quarto dos comits se reuniu menos de 03 vezes ao ano (na mdia), aproximadamente o mesmo nmero de comits teve 05 ou mais reunies anuais. O que mais se destaca nessa tabela, no entanto, que grande parcela dos comits pesquisados (quase 30% do total) no informou o nmero de reunies at ento ocorridas. impossvel determinar com segurana, a partir dos dados disponveis, porque tantos comits no responderam a esta pergunta. Podemos apenas desenvolver algumas hipteses: a no resposta pode demonstrar uma falta de conhecimento das lideranas atuais quanto histria do prprio comit; pode demonstrar a falta de registro e documentao da memria do organismo; ou ainda pode refletir um constrangimento em declarar que o comit no tem, de fato, se reunido com freqncia. Todas estas hipteses indicariam a existncia de problemas ou fragilidades no desempenho efetivo do comit.

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Tabela 5: Mdia de Reunies por Ano (Comits Estaduais Criados Antes de 2003)
Mdia de Reunies por Ano No informou De 0 a 1,9 De 2 a 2,9 De 3 a 3,9 De 4 a 4,9 De 5 a 5,9 6 e mais Total Nmero de Comits 22 (28%) 8 (10%) 14 (18%) 6 (8%) 10 (13%) 7 (9%) 12 (15%) 79 (100%)

Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca dgua, 2003.

4. ESTUDOS DE CASO O PROCESSO DE CRIAO DE COMITS

A anlise sobre o processo de criao de comits focalizou um conjunto de 15 comits j criados e 1 comit em processo de formao. Como se pode verificar da Tabela 6, que apresenta os dados do Cadastro discutidos na seo anterior para cada comit, a seleo de comits nesta segunda pesquisa privilegia a variao regional em detrimento de uma distribuio representativa do universo de comits registrados pelo cadastro. Assim, enquanto um quarto das bacias examinadas aqui se localiza nas regies Nordeste e Centro-Oeste, estas regies apresentavam em 2001 apenas 8% dos comits criados no Brasil. Essa escolha facilita a observao das variadas formas como tm sido criados os comits, mas no devemos nos equivocar ao presumir que estes 16 organismos representam o universo dos comits.

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Tabela 6: Dados do Cadastro Para as Bacias de Estudo de Caso

Comit Estado Ano de Tamanho da Bacia Instalao KM Mdio Jaguaribe Baixo Jaguaribe Pirapama Salitre Paracatu CE CE PE BA MG 1999 1999 1998 2001 1998 9.534 8.066 600 13.468 41.000 Problemas na Bacia Reunies por ano (Mdia)

No. de Escassez EnchentesQualidade Municpios de gua 13 9 7 9 16 X X X X X X X X X 2,80 1,80 4,50 6,67 No informou

Velhas Pomba Muria Alto Tiet Paraba do Sul Ribeira do Iguape e Litoral Sul Lagoa da Conceio Itaja Santa Maria Gravata Sinos Cuiab

MG RJ/MG SP SP SP

1998 2001 1994 1994 1996

28.000 16.015 5.985 13.500 23.310

51 67 36 34 23 X X X

X X X

X X X X

No informou 1,67 No informou 2,80 4,88

SC SC RS RS RS MT

2000 1998 1993 1989 1988 Ainda no criado

80 15.000 15.754 2.020 4.002 120.000

1 47 7 8 32 30 X X X X X X

X X X X

9,00 2,00 5,10 11,33 9,88 0

Fonte: Cadastro de Comits, Projeto Marca dgua, 2003

4.1. Motivos de Criao Uma primeira questo que os estudos de caso examinaram se refere s razes pelas quais os comits esto sendo criados. Para investigar essa questo, pedimos aos pesquisadores do Projeto Marca dgua que investigassem as principais motivaes para a criao do organismo que estavam pesquisando. As opes de resposta

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incluram uma srie de problemas ambientais e hdricos, a inteno dos governos estaduais de se adequar a leis e a necessidade de criar comits para conseguir financiamentos ou se adequar a contratos com agncias internacionais. Como demonstra a Tabela 7, na grande maioria dos casos, a criao de comits est associada inteno de resolver problemas concretos na bacia, como o agravamento de problemas ambientais, conflitos entre usos da gua ou a ocorrncia de algum evento crtico. Tabela 7. Motivaes de Criao dos Comits Estudos de Caso. (Resposta Mltipla)
Principais motivaes para a criao do comit Nmero de Comits 2 Evento crtico (inundao, vazamento acidental de leo, seca acentuada, etc). Agravamento das condies ambientais da bacia (comprometimento gradativo 8 da qualidade ou escassez de gua, etc). 9 Conflito pelo uso da gua 10 Atendimento a lei estadual ou federal 1 Possibilidade de acesso a recursos financeiros 1 Exigncia ou recomendao relacionada concesso de emprstimo internacional 16 Total Fonte: Projeto Marca dgua

No entanto, na maioria dos comits pesquisados, a sua criao tambm resultou de outras motivaes. Na maioria dos casos, uma das principais motivaes para a criao desses comits foi a vontade do governo estadual de se adequar s novas leis de recursos hdricos. A motivao financeira parece menos importante. Embora os organismos de cooperao internacional, como o BID e o Banco Mundial, tenham promovido a criao de comits e, como veremos a seguir, tm financiado vrios dos organismos estudados em apenas um caso o pesquisador associou a criao do comit com o objetivo principal de atender as exigncias de um rgo desse tipo. Da mesma forma, embora rgos governamentais, especialmente a Agncia Nacional de guas, tm colocado a existncia de comits como requisito para o recebimento de apoio financeiro, apenas em um caso esta possibilidade foi considerada pelo pesquisador como um dos motivos principais de criao do comit. Em sntese, entre os comits estudados aqui, podemos ver que a grande maioria nasce em resposta a algum problema especfico, e no apenas para atender a exigncias legais ou financeiras, embora em muitos casos essas exigncias tambm contribuam para que sejam criados.

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4.2 Iniciativa de criao A iniciativa de criao de comits de bacia pode partir de diversos tipos de atores, atuando sozinhos ou em articulao com outros segmentos. A Tabela 8 mostra que atores ligados sociedade civil (incluindo organizaes no governamentais, universidades e movimentos sociais), governos estaduais, prefeituras e usurios podem estar por trs da criao de comits de bacia. O governo estadual aparece com maior freqncia entre os que tomaram a iniciativa para a criao: 12 comits nas 16 bacias consideradas. Em alguns casos, esta iniciativa resultou de uma poltica oficial de criao de comits; e em outros, das aes independentes de tcnicos estaduais. Em 6 casos, o governo estadual foi o nico segmento identificado como responsvel pela criao do organismo. Usurios participaram do movimento de se criar o comit em 6 dos casos. A iniciativa de criao partiu de prefeituras em cinco casos e da sociedade civil tambm em cinco casos. Em mais da metade dos casos estudados, atores de mais de um desses quatro segmentos estiveram envolvidos na criao desses organismos de bacia. Tabela 8: Iniciativa de Criao dos Comits Estudos de Caso
Quem tomou a iniciativa para a formao do comit? Somente o Governo Estadual Governo Estadual e Prefeituras Governo Estadual e Usurios Governo Estadual e Entidades da Sociedade Civil* Governo Estadual, Prefeituras, Entidades da Sociedade Civil e Usurios Prefeituras e Usurios Somente Entidades da Sociedade Civil Total Nmero de Comits 6 1 1 2 2 2 1 16

* Sociedade Civil abrange ONG, Universidade e/ou Movimento Social Fonte: Projeto Marca dgua

A constatao de que entidades da sociedade civil tomaram a iniciativa de criar comits em apenas 6 dos casos surpreende, tendo em vista que em 10 bacias os pesquisadores detectaram a existncia de um movimento social ligado a recursos hdricos ou a meio ambiente anterior formao do comit. Ou seja, em 4 das bacias estudadas,

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tais movimentos existiram, mas no foram responsveis pela criao dos comits, embora quase sempre participassem dos mesmos depois de implantados. Seria interessante pesquisar mais profundamente porque movimentos que lutam contra problemas relacionados gua e ao meio ambiente nem sempre se envolvem em processos de criao de comits. Seria resultado de falta de conhecimento da iniciativa? De uma percepo de que um comit no solucionaria os problemas? De conflitos ou da falta de alianas polticas com grupos envolvidos na iniciativa? Ou existiriam outras razes para o no envolvimento de movimentos sociais no momento de criao de um comit?

4.3. OPOSIO E DESCONFIANA

Os estudos tambm procuraram identificar os atores mais desconfiados, reticentes ou opositores iniciativa de criao do organismo, com resultados bastante interessantes. Apenas em quatro casos o respondente afirmou no existir nenhum setor contrrio ao processo. Nas outras bacias, verifica-se uma clara correlao inversa entre quem tomou a iniciativa e quem desconfiou do processo. Em todos os 6 casos onde o pesquisador constatou que setores da sociedade civil demonstraram desconfiana em relao ao processo, observou-se que os comits foram criados a partir da iniciativa do governo estadual. Nas palavras de um pesquisador, acreditavam que estavam sendo inseridos numa poltica de cooptao poltica. Por sua vez, em dois casos onde a criao do comit partiu de organizaes civis, identificou-se a desconfiana de alguns atores dentro do governo estadual. Em um caso, o conflito foi mais regional, com os representantes do trecho alto da bacia mostrando-se mais resistentes, por entenderem que o processo estava sendo controlado por grupos de outras partes da bacia. Em outra bacia, o consrcio intermunicipal que j existia se sentiu ameaado pela proposta do governo estadual de criar um comit na mesma bacia. Enquanto estes grupos claramente demonstraram desconfiana, os estudos associaram outros tipos de atores com oposio direta ao comit. Em trs casos, observaram-se grupos polticos locais e prefeituras que se opunham ao comit, por entend-lo como uma ameaa aos mecanismos tradicionais de se fazer poltica. Por exemplo, o pesquisador escreveu com relao a uma bacia nordestina:
devido cultura e tradio coronelista permeadas nas relaes polticas da regio, o setor de poderes pblicos municipais, Prefeituras e Cmaras de Vereadores, buscavam resolver seus problemas por meio de acordos polticos e troca de favores... muitas dessas lideranas interpretam [a criao do comit] como uma ao que diminui seus poderes e seu poder de barganha poltica.

Outros pesquisadores identificaram a oposio de determinados grupos econmicos, especialmente agricultores, que se preocupavam com a possibilidade do comit prejudicar suas atividades. Em um caso, detectou-se a oposio de tcnicos e polticos em rgos do estado com vises tradicionais sobre a gesto de recursos hdricos, que contestaram a viso alternativa dos grupos envolvidos na criao do comit.

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4.4 APOIO TCNICO E FINANCEIRO

A criao de um comit de bacia normalmente se constitui de uma srie de encaminhamentos: a definio da sua composio, um processo de seleo dos membros, a oficializao do comit por parte do governo, a posse de seus membros e a eleio da sua primeira diretoria. A maioria das leis estaduais estabelece diretrizes bsicas relativas composio dos comits e ao processo de seleo de seus membros, mas no define quem responsvel pela organizao do processo de instalao desses organismos de bacia. Isso talvez explique porque h uma grande variao na forma como estes procedimentos ocorrem. Em alguns casos, os responsveis pela criao do comit tiveram acesso a algum apoio tcnico e financeiro, possibilitando a organizao de amplas reunies preparatrias, a elaborao de um cadastro de potenciais membros e as atividades de capacitao. Em outros casos, a organizao do comit dependeu da fora voluntria dos atores responsveis por sua criao. A maioria dos comits estudados recebeu apoio tcnico-organizacional externo para a sua criao. Alguma organizao providenciou tcnicos especializados, espao fsico, agentes de mobilizao e outros recursos destinados ao processo de disseminao de informaes, identificao de atores e realizao de reunies preparatrias. Na maior parte dos casos, esse apoio foi fornecido diretamente por rgos estaduais (11 casos). Em outros dois casos, o apoio foi dado por um consrcio municipal na bacia e pela universidade federal do estado, respectivamente. Em apenas trs dos casos estudados, no existiu apoio externo; a organizao dependeu da reunio de foras voluntrias dos grupos envolvidos na criao do comit. Isso ocorreu nos comits Gravata, Sinos e Itaja, onde atores da sociedade civil em parceria com tcnicos estaduais nos primeiros dois casos criaram o comit com os recursos destes mesmos grupos. Tabela 9: Fontes de Apoio Financeiro Estudos de Caso (Resposta Mltipla)
Fontes de apoio financeiro Organizaes No Governamentais Universidades Empresas/Usurios Consrcios intermunicipais e prefeituras Governo estadual Governo Federal Organismos de cooperao internacional Nenhum Total Fonte: Projeto Marca dgua Nmero de comits 3 2 3 4 8 1 6 1 16

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Em relao doao de recursos financeiros ou cesso de espao fsico, material, xerox, pessoal tcnico e outros recursos, percebemos que os governos estaduais foram o setor que mais apoiou financeiramente a criao dos organismos de bacia estudados (Tabela 9). Em segundo lugar esto os projetos de cooperao internacional, que tambm aparecem como importante fonte de financiamento, apoiando a criao de 6 dos comits estudados.

4.5. CARACTERSTICAS DO PROCESSO DE CRIAO

O estudo levantou vrias informaes sobre o processo de criao de comits que podem ajudar a determinar em quais casos envolveu apenas a realizao de um procedimento formal, e em quais ocorreu um processo mais aprofundado de mobilizao anterior instalao do comit. Todos os comits organizaram algum tipo de mobilizao antes da escolha de seus membros. Houve, assim, convocaes pblicas e reunies que visavam divulgar a proposta e os objetivos do comit e mobilizar as entidades que poderiam concorrer s vagas. Novamente, o que se constata a diversidade. O nmero de reunies anteriores criao dos organismos variou entre 3 e mais de 48. Em algumas bacias, realizaram-se reunies de mobilizao em cada municpio. Em outras, ocorreram eventos em trechos da bacia. Em alguns casos, reunies iniciais levaram eleio de um comit provisrio ou um grupo organizador que se responsabilizou pela organizao posterior do processo, pela definio da composio e pelo estatuto do comit. Em outras bacias, tais decises foram tomadas em seminrios mais amplos ou simplesmente pelo grupo de atores que iniciou o processo. Como mostra a Tabela 10, o processo de mobilizao pode envolver diversos tipos de evento. Em sete bacias, os organizadores realizaram mais de um destes tipos de evento. Tabela 10: Tipos de Reunies Anteriores Criao do Comit Estudos de Caso (Resposta Mltipla)
Tipo de reunio Reunies iniciais de trabalho com atores estratgicos Encontros intersetoriais regionais Encontros setoriais ou por segmento Seminrios de informao e sensibilizao Outros tipos de reunies Total Fonte: Projeto Marca dgua Nmero de comits 11 5 3 8 3 16

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Alm de realizar reunies abertas ao pblico, em algumas bacias foi produzido um cadastro de entidades habilitadas a se candidatar a membros do comit. Em apenas 4 dos 16 comits houve uma tentativa formal de identificar potenciais membros antes do processo de mobilizao, com a inteno de garantir que todas as entidades interessadas fossem chamadas para as reunies. Na primeira dessas bacias, foi utilizado um cadastro pr-existente produzido pelo consrcio intermunicipal j organizado na bacia. Na segunda, ampliou-se a pesquisa feita em uma tese de doutorado sobre a bacia. Na terceira, um grupo de pesquisa universitria realizou um estudo. No ltimo caso, uma empresa de consultoria foi contratada para ajudar os organizadores do comit a elaborar um cadastro. Em mais quatro casos, um cadastro foi montado durante o prprio processo de mobilizao, atravs da inscrio de participantes em reunies que ocorreram antes da escolha dos membros dos comits. Este tipo de cadastro ao longo da mobilizao ajudou a garantir que todas as entidades envolvidas na mobilizao pudessem ser informadas sobre reunies para eleger membros e aes posteriores do comit. No restante dos casos estudados, nenhum tipo de cadastramento ocorreu durante o perodo de formao do organismo de bacia.

4.6. TIPOS DE PROCESSOS DE CRIAO

A comparao entre os 16 comits examinados nesse trabalho ratifica a concluso de que uma grande variedade de situaes impulsiona a criao de comits de bacia. Em cada caso, o apoio e a iniciativa tm origem diversa ou advm da confluncia de diferentes atores. Na tentativa de organizar esta diversidade, pode-se dividir os comits estudados em dois grandes grupos: os que se formaram a partir de mobilizaes locais e os que foram criados principalmente em funo de programas ou financiamentos externos bacia. Um pequeno nmero dos comits estudados (dados qualitativos possibilitam identificar quatro) foi criado por grupos locais, sem muito apoio externo, com a finalidade de encontrar solues para problemas concretos. So organizaes no governamentais, prefeituras, associaes comerciais, ou universidades. Em alguns casos, esse processo incluiu tcnicos do governo estadual, que trabalhavam no como representantes do governo, mas como indivduos comprometidos (GUTIERREZ, 2002; 2004). A iniciativa de criar estes comits ocorreu principalmente a partir da ao de atores locais. Podemos cham-los de casos de ao coletiva local. Em outros casos, verificamos que a criao do comit ocorreu no contexto de um programa ou de uma poltica definida fora da bacia. Em So Paulo e no Rio Grande do Sul, o governo estadual criou comits em todas as bacias do territrio. Em Minas Gerais e no Cear, o governo foi mais seletivo, promovendo a criao de comits em bacias consideradas pelo governo estadual como de maior interesse. Em seis das bacias estudadas, ainda houve a influncia direta de organismos internacionais de financiamento, que procuraram associar a concesso de financiamentos s tentativas de melhorar a gesto de recursos hdricos.

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No entanto, muitos dos comits estudados no se enquadram totalmente em nenhum destes dois grupos, pois resultam de uma confluncia simultnea de esforos locais e externos. Por um lado, h casos em que mobilizaes ou aes locais foram viabilizadas apenas quando se conseguiu o apoio de organizaes externas ao comit. Um exemplo disso o comit da Lagoa da Conceio, em Florianpolis, onde a mobilizao de atores da sociedade civil local foi incentivada pela Secretaria Nacional de Recursos Hdricos e que, posteriormente, ganhou o apoio tcnico do rgo ambiental estadual para a formao do comit (FRANK, 2002). Por outro lado, h algumas experincias em que a iniciativa local se confunde com aes mais amplas. Nestas bacias, como na Bacia do Alto Tiet em So Paulo, os fundadores estavam trabalhando ao mesmo tempo em nvel local e estadual. Buscava-se, para demonstrar a viabilidade da proposta, construir experincias pilotos nas bacias onde havia maior mobilizao local (KECK e JACOBI, 2002; ABERS e KECK, 2005).

5. CONCLUSES
A variedade de motivaes e iniciativas de criao de comits intrigante, pois primeira vista sugere a inexistncia de uma lgica sistemtica por trs da criao de quase 100 comits de bacia no Brasil. Certamente desafia a sugesto de ARRETCHE (2000) de que a descentralizao participativa avana somente no contexto de um programa amplo e consistente de incentivos financeiros ou polticos que convencem atores locais de que vale a pena criar novas instncias e aceitar novas responsabilidades. Para ARRETCHE, ... a existncia de polticas deliberadas, explcitas e eficientemente desenhadas para obter a adeso dos governos locais, uma condio necessria ao sucesso de um processo amplo e abrangente de transferncia de funes de gesto de polticas sociais (Ibid: 244). Para a autora, um conjunto efetivo de incentivos (Ibid: 245) incluiria tanto os financeiros quanto os polticos. Os financeiros podem, por exemplo, dar poder decisrio a estncias locais sobre a alocao de recursos oramentrios. Os polticos podem entregar responsabilidades a atores locais que so percebidas por aqueles como assuntos de relevncia local que teriam a capacidade tcnica e financeira de resolver. No caso da descentralizao de recursos hdricos, a variedade de processos de criao est associada, no entanto, justamente falta de um conjunto efetivo de incentivos sistemticos do tipo que ARRETCHE descreve. A cobrana pelo uso da gua, se implementada, representaria um incentivo financeiro forte, j que daria aos comits o poder de definir quanto cobrar e de decidir sobre como alocar os recursos arrecadados. Todavia, o exerccio dessa competncia tem um futuro incerto, j que depende da regulamentao legal que tem se desenvolvido de forma muito lenta na grande maioria dos estados.12 possvel identificar vrios casos nos quais a criao de comits est associada a outros tipos de incentivos financeiros. Em seis casos considerados neste estudo, a criao do comit ocorreu no mbito de investimentos financiados por organismos internacionais. No entanto, longe de ser um programa nico de incentivo a comits por parte dos organismos internacionais, em cada bacia

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uma instituio diferente atuou com objetivos bastante diversificados. Nos trs comits paulistas includos na amostra, tambm se pode citar o incentivo criado pelo Fundo de Recursos Hdricos (FEHIDRO), cujos recursos so alocados conforme as deliberaes dos comits de bacia. No entanto, em nenhum outro estado existe um programa deste tipo. Assim, podemos dizer que embora a maioria dos comits estudados se beneficiassem de algum tipo de incentivo financeiro, estes no faziam parte de um programa sistemtico do tipo que ARRETCHE descreve. Ainda verificamos que em 7 das 16 bacias os comits foram criados na ausncia de qualquer incentivo financeiro. Em relao aos incentivos polticos, possvel constatar que as leis de gua do aos comits poucos poderes concretos. A cobrana, a competncia vista por muitos como da maior importncia para os comits, ainda no foi implementada. Com algumas excees especficas a determinados estados,13 os outros poderes dos comits tendem a ser pouco tangveis. Aprovar o plano de recursos hdricos da bacia atribuio do comit em quase todos os estados - tem implicaes polticas ambguas quando se leva em conta que o poder pblico tem freqentemente ignorado planos deste tipo.14 Outras competncias dos comits no tm garantias de que sero cumpridas: faltam mecanismos legais que assegurem que decises relacionadas arbitrao de conflitos sejam respeitadas pelos atores envolvidos ou que os rgos gestores submetam suas decises sobre obras hdricas deliberao de comits. Em entrevistas com membros de comits, comum ouvir reclamaes de que o estado no enxerga esses organismos como rgos pblicos legtimos e no respeita as decises. Ou seja, se no contexto atual, os comits no tm poder legal significativo e efetivo, improvvel que ter acesso a esse poder seja um incentivo suficiente para explicar a criao destes fruns. Como explicar a criao de um significativo nmero de comits de bacia em contextos to diversos, nos quais incentivos financeiros existem em alguns casos e em outros, no, e onde incentivos polticos concretos e imediatos so difceis de identificar? A seguir, apresentaremos quatro fatores que podem explicar a onda de criao de comits nestas condies. Primeiro, apesar da cobrana no existir, a expectativa de que possa vir a se tornar realidade pode ser um incentivo indireto, mas tambm sistemtico. Alguns grupos podem acreditar que vale a pena agir antes da implantao da cobrana, para garantir que estejam bem posicionados na cena caso este instrumento seja implementado. Usurios entrevistados na bacia do Rio das Velhas, por exemplo, sugeriram que participam do comit para se manter atualizados em relao eventual implementao da cobrana e para garantir sua participao nesse organismo de bacia quando isso ocorrer (ABERS, 2002). Assim, a legislao, embora ainda incompleta e sem estrutura institucional para realizar a cobrana, pode ter mudado a estrutura de incentivos de forma indireta, criando a expectativa de que no futuro pode haver benefcios para os que participam do processo hoje. A segunda razo para a existncia desse grande nmero de comits, ainda sem o incentivo que a cobrana representa, talvez decorra da natureza do tema gua, que parece se adaptar bem ao modelo de comits de bacia. A gua desperta o interesse de diversos grupos por ser um bem de uso universal. Como instncia que rene

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representantes de diferentes grupos, um comit de bacia pode atender necessidade de articulao para resolver problemas especficos relacionados gua, que quase sempre afetam vrios segmentos da sociedade e requerem a colaborao de diversos grupos para sua efetiva soluo. Os dados do cadastro do Projeto Marca dgua mostram que h existncia de problemas relacionados disponibilidade e ao uso da gua na grande maioria das bacias onde os comits foram criados. Em cada local, no entanto, esses problemas se manifestam de forma distinta.15 Assim, observa-se que os comits so criados em tantos lugares no porque os problemas, condies e incentivos so parecidos, mas justamente porque a estrutura de comit adaptvel a uma grande variedade de problemas e situaes. Entretanto, evidente que se o conceito de comit no fizesse parte do universo intelectual destes atores, haveria necessidade de se encontrar uma outra forma para a sua articulao. Neste sentido, devemos identificar dois outros fatores que impulsionam a criao de comits como forma de solucionar problemas. Um o papel do movimento voltado reforma do sistema de gesto de recursos hdricos entre os setores tcnicos especializados que, desde o final da dcada de 70, esto articulados em discusses internacionais. Entre estes tcnicos, o conceito de comit consagrado como componente essencial de uma gesto apropriada. Tais tcnicos esto localizados no somente nos governos, mas tambm nas universidades, organismos internacionais e organizaes no governamentais (ABERS, 2003; ABERS & KECK, 2003; GUTTIEREZ 2004). Como todos estes tipos de organizaes esto envolvidos na criao de comits, podemos supor que a presena do comit dentro do iderio tcnico seja um fator importante que explica porque grupos to diversos estejam por trs da sua criao. Outro fator que o conceito de comit tem forte sincronia com tendncias mais gerais no Brasil. A criao de conselhos gestores um movimento generalizado no pas e tem o apoio de diversos setores (ABERS, 2003; DAGNINO, 2002). Os anos 90 testemunharam um impulso no sentido da reforma do estado, incorporando um conjunto de idias j propostas por diversos setores tcnicos brasileiros e internacionais e apoiadas pelas agncias de cooperao internacional, como o Banco Mundial. A descentralizao das polticas pblicas, nesse contexto, foi uma das principais idias propaladas pelos articuladores da reforma (BRESSER PEREIRA, 1996; PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1995). Ao mesmo tempo, a descentralizao e a criao de mecanismos participativos tambm eram reivindicaes de movimentos sociais que atuavam em diversas reas e foram concebidos como forma de promover a democratizao mais ampla e o maior acesso da sociedade s decises pblicas. Os impactos desses movimentos so vistos em diferentes reas, como sade e assistncia social, nas quais grandes redes (ligando atores comunitrios, ONGs, universidades e tcnicos) se formaram em torno da proposta de descentralizao e criao de conselhos durante os anos 80 e 90 (FLEURY - TEIXEIRA & MENDONA, 1989; BRAVO & PEREIRA, 2002). evidente que os princpios que fundamentam a proposta de reforma no setor de recursos hdricos tiveram suas prprias origens, decorrentes de discusses e

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propostas realizadas principalmente por especialistas do setor, articulados com debates internacionais sobre o assunto. No entanto, a coincidncia de objetivos da reforma nesse setor, e da que ocorreria por toda a administrao pblica brasileira, demonstra que o contexto maior facilitou a aceitao e a propagao das propostas. O apoio de diversos setores da sociedade brasileira, desde burocratas at movimentos sociais, certamente deu legitimidade idia de se criar conselhos descentralizados. Tal consenso provavelmente explica porque foi mais fcil criar organismos participativos de gesto do que implementar outros aspectos da nova legislao de recursos hdricos. Estas concluses no contestam a proposta de que incentivos financeiros e polticos so indispensveis para a implantao do efetivo sistema de gesto descentralizada e participativa. provvel que, se a cobrana pelo uso da gua no se tornar uma realidade para a maioria das bacias, ou se outras competncias dos comits no se tornarem institucionalmente efetivas, haver o eventual decrscimo do ritmo de criao de comits e da vitalidade de muitos dos que j foram criados. Este estudo, no entanto, sugere que compreender a descentralizao do sistema de gesto da gua no Brasil tambm requer uma noo ampliada de incentivo descentralizao. Nem sempre se trata da existncia de retornos diretos e imediatos aos atores polticos que recebem novas responsabilidades. Citamos quatro fatores que promovem a criao de comits: a possibilidade de que as polticas que modificaro a estrutura de incentivos sejam futuramente implementadas (i.e. cobrana); a necessidade generalizada hoje de se criar instncias de negociao entre mltiplos atores em torno de problemas relacionados gua (ainda que estes sejam de natureza variada); a crena, dos tcnicos de gesto de recursos hdricos atuando em todo o pas, no modelo de gesto por bacia; e a crescente legitimidade social e poltica da gesto participativa. Assim, esto envolvidos incentivos difusos e adaptveis a diversos contextos ambientais e polticos que, de forma agregada, criam condies favorveis formao dos comits de bacia, mesmo na ausncia de retornos polticos e financeiros mais imediatos aos atores que aceitam novas responsabilidades de gesto.

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ANEXO: Lista de casos selecionados para esse trabalho e respectivos pesquisadores

Casos Selecionados 1. Comit das Sub-bacias Hidrogrficas dos Rios Pomba e Muria 2. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Salitre 3. Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica Lagoa da Conceio 4. Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do rio Itaja 5. Comit da Sub-Bacia do Baixo Jaguaribe (CSBH - Baixo Jaguaribe) 6. Comit da Sub-Bacia Hidrogrfica do Mdio Jaguaribe (CSBH - Mdio Jaguaribe) 7. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio das Velhas e Litoral Sul 9. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba . do Sul (CBH-PS) 10. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Pirapama 11. Comitesinos Paracatu 13. Comit de Gerenciamento da Bacia do Rio Gravata 14.Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica 15.Comit da Bacia Hidrogrfica Alto Tiet 16.Bacia do Rio Cuiab Carolina Maria Dalri Meireles Emanuela Helena Rodrigues G. dos Santos Marise Helena Morbeck Curvo Daniela Nogueira de Souza Ana Maria Cardoso de Freitas Gama Janine Ferreira Haase Ricardo Carneiro Novaes Guarim Liberato Martins Joo Lcio Farias de Oliveira; Marcos Andr Lima da Cunha; Edcarlos Rulim de Souza. Joo Lcio Farias de Oliveira; Marcos Andr Lima da Cunha; Edecarlos Rulim de Souza. Rebecca Neaera Abers Elisabete Santos Agda Cristina Pereira dos Santos Pesquisadores Maria Aparecida Vargas

8. Comit da bacia hidrogrfica do Ribeira do Iguape Reynaldo Romagnoli

12.Comit da Sub-bacia Hidrogrfica Mineira do Rio Karina Jorge Dino

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1. Estes princpios fazem parte da Declarao de Dublin, que resultou da Conferncia Internacional de gua e Meio Ambiente (ICWE) em Dublin, Irlanda, ocorrida em 1992. Veja: http://www.wmo.ch/web/homs/ documents/ english/icwedece.html 2. O artigo 20 da Constituio Federal estabelece que guas que banham mais de um estado ou pas so bens da Unio. Nesse sentido, so de dominialidade estadual as guas que se mantm exclusivamente dentro de um mesmo estado, no percorrendo mais de um estado ou pas. Em decorrncia, os estados no somente tm suas prprias legislaes de gua (que s no podem contrariar as diretrizes da lei nacional), mas tambm suas prprias instituies de gesto: rgos gestores, conselhos estaduais, agncias e comits de bacia. 3. Para os antecedentes histricos da lei paulista, veja VITORINO, 2003. 4. Veja www.ana.gov.br/pnrh/DOCUMENTOS/5Textos/3EvolucaoLegal4_04_03.pdf 5. Outros problemas mais gerais relativos implementao da reforma do sistema de gesto da gua foram citados por MACHADO, 2003.

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Veja FORMIGA-JOHNSSON & LOPES (2003) para descries das atividades de vrios comits. O Projeto Marca Dgua um estudo interdisciplinar e comparativo que acompanha desde 2001 a evoluo dos organismos de bacia hidrogrfica no Brasil. Sediado no Ncleo de Pesquisas em Polticas Pblicas da UnB, esse projeto incorpora cinco universidades brasileiras (FURB, USP, UFRJ, UFBA e UnB) e duas norteamericanas (Johns Hopkins University e University of Michigan), alm de profissionais da rea de gesto da gua e alunos de graduao e ps-graduao nestas e em outras instituies. Mais informaes esto disponveis no stio: www.marcadagua.org.br . Entre os questionrios preenchidos, excluram-se os organismos que no eram comits de bacia (como consrcios intermunicipais e sub-comits de bacia) e incluram-se apenas 2 dos 5 comits da bacia do Jaguaribe que foram pesquisados. A inteno deste ltimo corte foi garantir uma seleo mais balanceada em termos regionais (foram mantidos os dois comits mais antigos daquela bacia). Os pesquisadores que levantaram os dados e preencheram o questionrio esto listados no Anexo. A criao de uma territorialidade que no coincide com a diviso poltico-administrativa levanta diversos problemas, especialmente em relao aos municpios. ALVARENGA, et alli (2004:08) notam que embora a Lei Federal n 9.433/1997 no d destaque aos municpios, eles so as clulas polticas do sistema scioambiental. Por sua vez, BARBOSA, PAULA & MONTE-MR (2004:258) apud ALVARENGA et alli (2004:02) colocam que o gerenciamento adequado requer, assim, que as bacias sejam consideradas como sistemas multinveis que incluam gua, solo e componentes scio-polticos internos e externos. No entanto, a legislao de recursos hdricos oferece poucos mecanismos de integrao entre aes dos municpios e s das outras instncias, exceto atravs da participao de municpios nos comits. Veja, por exemplo, os dados apresentados nos sites da Associao Brasileira de Saneamento - http://www.abesrs.org.br/noticias/quali-amb -2.htm e da Universidade da gua - http://www.uniagua.org.br/ ?tp=1&pag=cont_280504.htm Observa-se que as bacias de competncia dos comits federais tendem a ser bem maiores. Uma exceo recente o Estado do Rio de Janeiro, que criou em 2004 uma lei que d poder aos comits decidirem sobre a cobrana. O outro estado a implementar cobrana o Cear, onde a cobrana efetuada e os recursos so alocados sem a participao dos comits de bacia. Por exemplo, no Estado de Minas Gerais, os comits de bacia tm o poder de aprovar outorgas de empreendimentos de grande porte, o que possibilita aos comits a capacidade de interferir em decises econmicas importantes. Em levantamento dos Planos de Recursos Hdricos no Brasil desde 1990, por exemplo, NEVES (2004) aponta para a pouca implementao dos mesmos. Os 23 estudos de caso apresentados em FORMIGA-JOHNSSON e LOPES (2003) mostram a diversidade de problemas relacionados gua

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R ESUMOS/A BSTRACTS

Resumos/Abstracts
REBECCA ABERS KARINA DINO JORGE

DESCENTRALIZAO DA GESTO DA GUA: POR QUE OS COMITS DE BACIA ESTO SENDO CRIADOS?
Resumo No Brasil, muitos governos estaduais j instituram polticas de recursos hdricos que criam comits de bacia hidrogrfica, mas a no institucionalizao dos instrumentos de gesto de recursos hdricos tem limitado o poder desses comits. Mesmo assim, foram criados quase 100 comits estaduais. A partir da literatura sobre descentralizao poltica e da anlise de dados empricos, esse trabalho busca levantar hipteses para explicar o porqu de tantos comits terem sido criados. Palavras-chave: Descentralizacao, gesto de bacia hidrogrfica, comits de bacia hidrogrfica

DECENTRALIZATION OF WATER MANAGEMENT: WHAT EXPLAINS THE CREATION OF RIVER BASIN COMMITTEES?
Abstract Most Brazilian state governments have instituted water resources policies that create river basin committees, but the power of these committees is weakened by the lack of institutionalization of the management tools they are supposed to define. Even so, almost 100 committees have been created at the state level. Based on the literature on political decentralization and the analysis of empirical data about committees, this article raises some hypotheses to explain why so many committees have been created. committees Keywords:decentralization, river basin management, river basin