SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Para responder este documento favor citar

este número:
Rad No: 20233200300870961
Fecha: 27-05-2023

Dependencia Despacho del Superintendente

Delegado para Entidades de
Aseguramiento en Salud

Expediente 202132000260200006E

Bogotá,

Doctora
MARÍA CRISTINA LESMES DUQUE
Secretaria Departamental de Salud
Departamento de Valle del Cauca
njudiciales@valledelcauca.gov.co
mclesmes@valledelcauca.gov.co
Cali, Valle del Cauca

Doctora
LUCY DEL CARMEN LUNA MIRANDA
Secretaria de Salud
Distrito Especial de Santiago de Cali
lucy.luna@cali.gov.co
Cali, Valle del Cauca

Asunto: Respuesta a oficio: comentarios sobre la Resolución No.

2023320030002757-6 del 09 de mayo del 2023

Referencia: 20235100001610752

Respetadas doctoras:

La Superintendencia Nacional de Salud recibió el oficio radicado con el

consecutivo número 20235100001610752 del 23 de mayo de 2023, aludiendo
a la Resolución No. 2023320030002757-6 del 09 de mayo del 2023, que
ordenó la cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo la vida o la
integridad física de los pacientes y el destino de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud – SGSSS a la EPS EMSSANAR S.A.S.
identificada con NIT. 901.021.565-8.

Por lo anterior, es pertinente realizar las siguientes precisiones:

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Date: 2023.05.27 19:07:15 COT
 1. De las facultades de la Superintendencia Nacional de Salud

Para iniciar, en ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control,

que ejerce las Superintendencia Nacional de Salud, sobre las EPS y las IPS se
realiza de manera integral como desarrollo del precepto constitucional (Art.
48), como legal (Art. 121 de la Ley 1438 de 2011).

En efecto, el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, establece frente a los sujetos
vigilados:

"Artículo 121.Sujetos de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia

Nacional de Salud. Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la
Superintendencia Nacional de Salud: "121.1 Las Entidades Promotoras de Salud
del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones
Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus
actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las
Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a
compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos
profesionales en sus actividades de salud. Las entidades pertenecientes al régimen
de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio
de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar. "(...) "121.3 Los
prestadores de servicios de salud públicos, privados o mixtos." (Negrilla y subrayado
fuera del texto).”

Es decir que, a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde desplegar

todas sus atribuciones legales respecto de las EPS e IPS desde el momento de
la constitución, autorización de funcionamiento o habilitación, su revocatoria, el
desarrollo de estas y el manejo de su intervención para administrar o para
liquidar e imponer medidas especiales y medidas administrativas, como la
medida cautelar.

Ahora bien, la competencia integral de supervisión, que ejerce la

Superintendencia Nacional de Salud sobre estas entidades comprende una
actuación tanto ex ante (desde su autorización), como ex post (en el caso de
liquidaciones voluntarias sobre los derechos de los afiliados y los recursos del
sector salud), como también de orden interno, denominada competencia
subjetiva, (sujetos, órganos sociales, estatutos, reformas estatutarias,
modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones, adopción de
medidas especiales) como respecto de la actividad que desarrollan,
denominada también supervisión objetiva, donde también se realiza el análisis
desde los diferentes componentes técnicos para poder tener una evaluación de
la entidad, además de la información que cada uno de estos sujetos vigilados
reportan.

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Así mismo, es importante destacar lo correspondiente a lo definido por el
artículo 35 de la Ley 1122 de 2007 que define a las competencias de
inspección, vigilancia y control como:

“(…) Definiciones. Para efectos del presente capítulo de la Ley, se adoptan las
siguientes definiciones:

A.- Inspección: La inspección, es el conjunto de actividades y acciones encaminadas

al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en
Salud y que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la
información que se requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus
recursos, sobre la situación jurídica, financiera, técnica científica, administrativa y
económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional
de Salud dentro del ámbito de su competencia.

Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el

seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de
investigaciones administrativas.

B.- Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional

de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades
encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de Salud,
atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la
Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema
General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de éste.

C.- Control: El control consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de

Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o
irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de
cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del
ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión (…).”

Sin dejar de lado, lo que el mismo artículo 39 de la Ley 1438 define como
objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud, los siguientes:
“Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia
Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control,
desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes
objetivos

Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de

Seguridad Social en Salud.

b. Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial

de Seguridad Social en Salud.

c. Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad

Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo.

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 d. Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y
al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de
promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud.

e. Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de
presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las
instituciones prestadoras de salud.”

De otra parte, es importante tener en cuenta que dentro de la actividad

administrativa que despliega la Superintendencia Nacional de Salud, también
se encuentran ciertos mandatos que están en cada una de las decisiones
ordenadas por esta entidad, toda vez que hace parte de la figura de las
órdenes en Derecho administrativo de policía que consiste en lo siguiente: “la
orden es la declaración de voluntad, emitida en virtud del vínculo de
subordinación con el fin de determinar, de manera obligatoria, la conducta del
subordinado”1, para su eficacia la orden de policía requiere la formulación en
una declaración de voluntad imponiendo un deber a un particular 2 y la
obligación de obedecerlo para este último. 3 Vale decir que, las funciones de
inspección, vigilancia y control como una forma de policía especial 4 tienen
como propósito mantener la confianza institucional y mantener condiciones del
servicio en el sentido que el destinatario ha de cumplir el deber que le impone
la orden en su condición de agente social, específicamente en función de una
relación especial de sujeción 5 derivada de la prestación del servicio público
esencial de salud.

2. De la medida cautelar de cesación provisional descrita en el

artículo 125 de la Ley 1438 de 2011.

Ahora bien, una vez expuestas las competencias de la Superintendencia

Nacional de Salud, es necesario desarrollar el detalle de lo que corresponde a
la medida cautelar descrita en la Ley 1438 de 2011 en su artículo 125 6 donde
se define la competencia y la facultad del Superintendente Nacional de Salud
de ordenar de manera inmediata la medida cautelar, a la entidad competente 7
como sujeto vigilado, mediante acto administrativo motivado “negrilla y

1
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, Buenos Aires, Segunda Edición primera reimpresión, Depalma,
1982, p. 37 (título original Le droit administratif (sic) allemand, Edit. V. Giard et E. Briere Paris 1904 por H. Heredia y E.
Krotoschin).
2
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, óp.cit.p.38
3
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, óp.cit.p.38
4
Manuel Rebollo Puig, “La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación al principio de legalidad” En
Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, ISSN 0211-9560, Nº 54, 1999, p. 247.
5
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, óp.cit. p.37.
6
Ley 1438 de 2011, artículo 125. El Superintendente Nacional de Salud podrá ordenar de manera inmediata, a la entidad
competente, la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de
los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las medidas señaladas
anteriormente se adoptarán mediante acto administrativo motivado y dará lugar al inicio del proceso administrativo ante el
Superintendente Nacional de Salud.
7
Que para el caso concreto se trata de la EPS EMSSANAR S.A.S.

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 y que dará lugar al inicio del proceso administrativo ante
subrayado fuera de texto”
esta superintendencia, de acuerdo con el inciso final del artículo citado.

De otra parte, respecto a la finalidad perseguida con la medida cautelar de la

cesación provisional, se observa que, desde la expedición de la Ley 100 de
1993 se trazaron los objetivos de inspección, vigilancia y control enfocados en
la protección de los derechos de los usuarios, en concordancia con los
preceptos constitucionales del artículo 48 de la Constitución Política 8 que se
resumen en el artículo 125 como, los de vigilar la atención en salud y disponer
medidas para contrarrestar las acciones u omisiones que pongan en riesgo la
vida o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Lo anterior, no significa otra cosa que la atribución de competencias a la

Superintendencia Nacional de Salud, además de las mencionadas
anteriormente, que también se encuentran en el artículo 12° del Decreto 1080
de 2021, dentro de estas competencias se encuentra la potestad de ordenar la
medida cautelar de cesación provisional a los actores del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, la cual tiene como fin corregir situaciones de
diferente índole que viene presentando el sujeto vigilado, de manera tal que
logre desarrollar su objeto social y la garantía del servicio a los afiliados.
De otra parte, tal como lo señalaba Alejandro Nieto en su trabajo La
administración sirve con objetividad los intereses generales 9 donde existe una
doble connotación de este interés general tanto al objeto como al sujeto
inherente al concepto, que en otras palabras es la garantía de la adecuada
prestación del servicio de salud, al sujeto que es toda la población afiliada a la
EPS, más cuando las actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud
están sometidas a la ley, toda vez que está, justificada en el interés público,
pues no solo basta con una consideración, sino que deben incluir actuaciones
propias de la administración, la cual en este caso es la aplicación del artículo
125 de la Ley 1438 de 2011.
Ahora, la EPS como asegurador y administrador del riesgo en salud debe
asumir por ejercer su actividad de prestación de un servicio público que se
inspira en la Ley Estatutaria de salud, que establece el principio de continuidad
conforme al cual “[l]as personas tienen derecho a recibir los servicios de salud

8
Constitución Política de 1991, artículo 48: “La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad
social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que
comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La seguridad social podrá ser prestada por
entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de
la seguridad social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante.”

9
ALEJANDRO NIETO GARCIA, “LA ADMINISTRACIÓN SIRVE CON OBJETIVIDAD A LOS INTERESES
GENERALES”, Estudios en homenaje a E. Garcia de Enterría, vol II, Madrid, Civitas, 1997, pp. 2185

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de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este
no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas;”.
Asimismo, el alcance y finalidad de la medida cautelar de cesación provisional
ya ha sido objeto de análisis por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Primera, pronunciándose así:
“(…) En ese orden de ideas, el Despacho encuentra que los actos administrativos acusados
fueron proferidos en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley a la Superintendencia
Nacional de Salud, en aras de su función de inspección, vigilancia y control, dentro de las
cuales se resalta la consistente en “ordenar de manera inmediata, a la entidad competente,
la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o
integridad física de los pacientes ”, cuyo propósito no es otro que el de conminar a la
entidad prestadora de servicios de salud al cumplimiento de sus deberes legales.

Aunado a lo anterior, se advierte que el acto administrativo que decreta la medida cautelar,
es el que da inicio a un eventual proceso administrativo sancionatorio por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud, en el caso de que la entidad no cumpla con las
órdenes impartidas por dicho ente de control. (…)”10 (énfasis suplido)

Bien lo ha definido el máximo órgano de cierre de lo Contencioso

Administrativo, en donde concluye que la entidad debe dar cumplimiento a sus
deberes legales, no como se entiende en su escrito al referir que son trabas o
barreras injustificadas ordenadas por parte de la Superintendencia Nacional de
Salud.

3. De la medida cautelar de cesación provisional ordenada a la EPS

Emssanar

Una vez, descrita la competencia, finalidad y características de la medida

cautelar al analizar el caso en concreto de Emssanar, se trae a colación
algunos apartes de la Resolución 2023320030002757-6 de 09 de mayo de
2023, la cual señala lo siguiente:

(…)

Que, el artículo 125 de la citada Ley 1438 de 2011, establece que el Superintendente
Nacional de Salud podrá ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la
medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida
o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud.

Que, la garantía al derecho a la salud exige que la administración despliegue una

buena conducta administrativa 11 como en este caso la Superintendencia Nacional de

10
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente:
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00094-00.
11
BEATRIZ TOMÁS MALLÉN, “La Buena Administración Como Nuevo Derecho Frente Al Poder:
Implicaciones Políticas”. En VV. AA.“LA PROYECCIÓN DEL PARÁMETRO EUROPEO SOBRE EL DISEÑO
CONSTITUCIONAL, Madrid INAP, Madrid,2004, pp.45-48.

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 Salud, que realiza seguimiento a la aplicación del “Derecho administrativo de la tutela
colectiva”12 que busca lograr una protección y garantía del servicio de salud a los
afiliados que se encuentran en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, como
principio rector, con un adecuado tratamiento como sería la aplicación de la medida
cautelar establecida en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011.

Que, mediante Resolución 2021160000015409-6 del 8 de noviembre de 2021, el

Superintendente Nacional de Salud delegó en el servidor público que desempeñara a
cualquier título el empleo de Superintendente Delegado Código 0110 grado 23 de la
Superintendencia Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud el ejercicio de
la siguiente función “(…) ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la
medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida
o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud en los términos del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011,
y en el marco de las funciones asignadas en el artículo 22 del Decreto 1080 de 2021”.

Que, el equipo técnico de seguimiento de la medida ordenada a la EPS EMSSANAR

S.A.S., presentó a la Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas
y a la Superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud, informe
de auditoría13 en fecha del 24 de abril de 2023, con el correspondiente análisis del
comportamiento del flujo de los recursos, basado en la efectiva prestación de los
servicios en salud y la gestión del riesgo en salud para la población afiliada a la EPS,
con las siguientes:

“ CONCLUSIONES

I. EPS EMSSANAR presenta deficiencias en la calidad de la información reportada

incumpliendo con lo definido en la Circular Única y sus modificatorias, así como la
obligación que tiene de proveer información de forma confiable y clara, dificultando las
funciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia.
II. Del total de las facturas que dan lugar al recobro por conceptos PBS no UPC
reconocidas en el formato FT001 y FT002 que ascienden a $172.089 millones a
diciembre 2022, solo soporto la gestión y seguimiento al 23% de estos recursos. En
consecuencia, se afecta el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud de la EPS, destinados para atender las obligaciones con la red de prestadores
y proveedores de servicios y tecnologías en salud.
III. La EPS presenta diferencias significativas respecto del valor reportado por los
prestadores, evidenciando que no cumple de manera permanente y optima con el
proceso de cruce, depuración y conciliación de cuentas por pagar y no efectúa el
respectivo saneamiento contable con los Prestadores de Servicios de Salud, así como
tampoco realiza seguimiento pertinente y oportuno a las acciones de conciliación y
depuración con los prestadores de su red.
IV. El 0,4% del total de los recursos girados por la EPS, es decir, $12.448 millones no
guardan relación con el objeto social de la empresa ni el desarrollo de este para la
vigencia 2022, ni tiene cuentas por pagar generadas por vigencias anteriores, ni
cuentas por cobrar o anticipos generados por parte durante la vigencia evaluada.
V. De los 777 prestadores que radicaron facturas durante la vigencia 2022, 47 de ellos no
reportan pagos que ascienden a $2.927 millones sin registrar pagos durante la
vigencia 2022.

12
JAVIER BARNES, “3. La búsqueda de “estrategias de regulación” “De la dogmática de la ejecución a la
administración dirigida por la ley”. En VV.AA., INNOVACIÓN Y REFORMA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO,
España, INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 2012, pp. 20-22.
13
Informe de auditoría ordenado mediante el Auto N° 2023320030000360-7 DE 10-03-2023 por medio del
cual se ordena visita a “EMSSANAR ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A.S., identificada con NIT.
901.021.565-8”, en la ciudad de Pasto – Nariño.

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 VI. Del total de la radicación presentada por 165 terceros presentan pagos inferiores al
80%, se radicaron 620.453 millones de los cuales se pagaron $395.026 millones.
VII. 321 prestadores registran pagos por $1.770.799 millones siendo superiores al 100%
del valor radicado ($1.234.766 millones).
VIII. Una vez revisadas las actas de comité de tesorería o pagos realizados en feb 22-23,
para el régimen contributivo y subsidiado, si bien se relacionan los terceros para cada
uno de los rubros no se logra evidenciar los criterios técnicos o validaciones realizadas
para determinar las razones por las cuales se realizó la postulación y giro de los
prestadores.
IX. No cumple con el literal d del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, relativo al flujo y
protección de los recursos del sector salud, el cual, a través de su literal (d), consagra:
“Las Entidades Promotoras de Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a
los Prestadores de Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los
contratos son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento,
global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado del
50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación”.
X. Se establece que la EPS EMSSANAR presenta barreras en la radicación de facturación
ya que tiene un único medio de radicación, así mismo presenta limitación en el monto
de la facturación mensual, evidenciado específicamente con el prestador FABILU que
solo le permite radicar 4.000 millones, y dilación en el proceso ya que del total de las
cuentas de cobro radicadas, si una presenta devolución regresa el total de las facturas
y no la factura especifica que está sujeta a devolución, del mismo modo se tiene que el
proceso de auditoría y notificación de glosas, no inicia con él envió de las facturas, por
lo que se desconoce el tiempo que transcurre entre el envío y el estado de la
radicación de las facturas, lo que constituye malas prácticas que dan incumplimiento a
los tiempos establecidos en las normas para la notificación de glosas, generando un
barreras de radicación, limitación y dilación en la radicación de facturación según el
numeral 20 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, modificado por el artículo 3 de la
Ley 1949 de 2019.
XI. La información financiera de EPS EMSSANAR no cuenta con las características
cualitativas que se establece en las Normas de información Financieras NIIF aplicables
que se encuentran determinada los párrafos 2.5, 2.6., 2.7, 2.8, 2.10 y 2.12 de la
sección 2 de la NIIF para pymes reglamentadas en el Decreto 3022 de 2013, como lo
son relevancia, materialidad, fiabilidad, esencia sobre la forma, integralidad y
oportunidad.
XII. No se observan gestiones permanentes por parte de la administración para establecer
acuerdos de pagos con los prestadores de servicios de salud, que busquen garantizar
el flujo de recursos en el sistema de seguridad social en salud por lo que se puede
establecer un incumplimiento al artículo 36 de la Resolución 2599 de 2016 y numeral 3
del artículo 9.1.1.2.4. del Decreto 2555 de 2010.
XIII. EPS EMSSANAR no ha cumplido con las capitalizaciones mencionadas en la Resolución
005256 del 31 de 2017, ha incrementado su pasivo y costos de la operación, además
de las pérdidas que registro a diciembre de 2022 por - $417.152 millones, por tanto, se
presenta un incremento en la brecha para el incumplimiento para el capital mínimo y
patrimonio adecuado de la EPS, por lo tanto, se genera un incumplimiento al artículo
2.5.2.2.1.5. capital mínimo y el articulo 2.5.2.2.1.7. patrimonio adecuado del Decreto
780 de 2016.
XIV. Se evidencia falta de planeación frente al proceso de contratación con los prestadores
de la muestra analizada, afectando la garantía en la cobertura, continuidad y acceso a
la prestación de servicios a los afiliados, debido a que se presentan inconvenientes en
los tiempos respecto de la ejecución contractual y las prórrogas, las cuales en su
mayoría son a 30 días, lo que dificulta adelantar procesos eficientes de negociación
contractual. Por otra parte, en el proceso de implementación del Decreto 441 de 2022,
se evidencia que la EPS para la fecha de la auditoría, solo ha migrado el 22% del total
de la contratación suscrita con los prestadores de servicios y proveedores de

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 tecnologías en salud, de los cuales 57 están bajo la modalidad de Pago Global
Prospectivo y 62 bajo la modalidad de Capitación.
XV. En cuanto a los contratos bajo la modalidad de Pago Global Prospectivo – PGP, se
identifican dificultades como, desacuerdo con la nota técnica actuarial propuesta por la
EPS, falta de sustento técnico soportado en un ejercicio actuarial que justifique las
diferencias de los valores propuestos, poca receptividad al cambio por parte de los
prestadores públicos para migrar a nuevos modelos de contratación y su interés por
continuar contratando bajo modalidad que se suscribió en vigencias anteriores.
Adicionalmente, la EPS tiene deficiencias en los procesos de control para la verificación
de tecnologías contratadas por evento y por PGP, observando que si bien el sistema
posee automatización de servicios a autorizar, esta no se encuentra totalmente
alineada en cuanto a los contratos de PGP que se han celebrado para la
implementación de rutas de atención y para la atención de las cohortes de riesgo
priorizadas; por lo cual, se observa ausencia de implementación efectiva de los
mecanismos que permiten garantizar el control y gestión sobre los recursos que
percibe del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, infringiendo lo
establecido en el artículo 9.1.1.2.4. del Decreto 2555 de 2010.
XVI. Se evidenciaron contratos de la modalidad evento con cláusulas de pago contrarias a
lo dispuesto en el literal d), artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, situación que se
corrobora en entrevista adelantada con la Tesorera de EPS Emssanar, respecto del
procedimiento de postulación de recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
XVII. EPS EMSSANAR no realiza seguimiento y auditoría concurrente a las estancias de los
usuarios que, por dificultades de ubicación, o por condiciones sociales permanecen en
la Clínica Colombia (Valle), y en la Clínica Cristo Rey SAS, materializando riesgos de
vida a la población afiliada, incumpliendo con lo dispuesto en el artículo 2.5.1.4.7 del
Decreto Único Reglamentario 780 de 2016, relacionado con los procesos de auditoría
externa sobre los prestadores de servicios de salud omitiendo las funciones de
aseguramiento y el uso eficiente de los recursos del sistema general de seguridad
social en salud.
XVIII. Se evidencian deficiencias en la implementación de procesos de auditoría a las
cuentas medicas radicadas por la red de servicios, situación que ha generado
incremento en los costos médicos por ausencia de controles que conlleva a un uso
ineficiente de los recursos de SGSSS.
XIX. La EPS presenta falencias en la oportunidad y presentación de RIPS por parte de las
IPS y proveedores de servicios o tecnologías, su validación y estructura lo cual impacta
profundamente los procesos de planeación de la atención, la estimación de la
demanda, definición del perfil epidemiológico y la elaboración de las notas técnicas
como herramientas de control oportuno que miden el gasto en salud de forma
pertinente, precisa y adecuada, para lograr ajustarlo no solo a las expectativas
presupuestales, sino orientado a la suficiencia de los recursos con que cuenta la EPS
para administrar el Plan de Beneficios incumpliendo artículo 2 de la Resolución 3374
de 2000 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.
XX. Respecto al cumplimiento del Decreto 441 de 2022 EPS Emssanar no soportó la
realización de reuniones, auditoría o seguimiento contractual a los contratos
perfeccionados con fecha 1 de noviembre de 2022 con Medicron IPS por pago global
prospectivo para definir el ajuste de la nota técnica y validar el cumplimiento de
obligaciones de cobertura, prestación de servicios, cumplimiento de los rangos
previstos mitigando así los riesgos en salud de su población.
(…)

De otra parte, hay que mencionar además que, a través del radicado
20233200300672281 del 4 de mayo de 2023, se comunicaron los resultados
del seguimiento in situ a la EPS Emssanar S.A.S., de acuerdo con lo establecido

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en el numeral 10 del artículo 24 del Decreto 1080 de 2021 14, radicado que se
anexa al presente documento para su conocimiento.

En contraste con la comunicación recibida por parte de ustedes, en la que

indican que:

No desconocemos la problemática acaecida y los efectos en la atención de paciente,

que ha llevado a la intervención, en este caso, de la EAPB Emssanar, que cuenta con
un agente oficioso de la Superintendencia Nacional de Salud y un contralor que
ejerce funciones de Revisor fiscal. ¿Porque entonces la Superintendencia decide
poner funciones de revisor de, pagos y definición1 de prioridades a su Revisor fiscal?
Conocemos la figura del contralor, entendemos su importancia, pero consideramos
que en este caso entrará a actuar como ejecutor y supervisor; funciones
contradictorias a nuestra manera de ver.

Se observa entonces que, el acto administrativo que genera preocupaciones

fue proferido en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley a esta
Superintendencia Nacional de Salud, además del seguimiento que realiza el
equipo técnico a la medida ordenada a la EPS Emssanar S.A.S., de la
Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas y de la
Superintendente delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud.

Ahora bien, en cuanto a las manifestaciones realizadas frente a los “bloqueos”

y/o “demoras” en el pago a prestadores, es importante entender que esta
decisión no contempla una orden de no pago a la red de prestadores. Por el
contrario, como se indicó anteriormente, establece un punto de control a fin de
garantizar que los valores presentados correspondan a servicios efectivamente
prestados a los usuarios; esto, a efectos de verificar de conformidad a la
metodología propuesta por la EPS, que lo pagado, sea efectivamente lo
facturado y realmente prestado, y es en este punto, donde realmente la
responsable del flujo de los recursos es directamente la EPS, quien debe contar
con los soportes debidamente expedidos, para que la firma designada como
contralor, verifique que estos cumplan con los requisitos de la metodología
propia de la vigilada.

En este punto, resulta importante indicar que la decisión de la medida cautelar

no otorga al contralor designado funciones de ejecución o supervisión como
quiera que la ejecución implica realizar algo, poner en obra algo y en este caso,
quien pone en obra y realiza es la EPS como responsable del aseguramiento y;
la supervisión, implica nivel superior jerárquico, que en este caso no existe. Por
lo anterior, es claro que la función del contralor que además de tener las
funciones de revisor fiscal, no va más allá de la verificación o chequeo de los
valor causados, facturados y efectivamente pagados y en consecuencia, la
oportunidad del giro depende del orden y manejo que la EPS le dé a la
14
Numeral 10. Adelantar visitas, auditorías, requerir información y utilizar los demás medios de prueba,
para el cumplimiento de sus funciones, así como emitir los informes y comunicar los resultados a
los sujetos vigilados. “negrilla fuera de texto”

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aplicación de la metodología de pagos, actividades que deben realizar las
Empresas Promotoras de Salud a las que se le imponga esta medida, que en el
caso particular seria la EPS Emssanar S.A.S.

Ahora, con el propósito de tener una mayor comprensión, se relacionan las

acciones que se deben generar por cada uno de los actores y los tiempos
determinados para cada ciclo de postulación del giro -sin medida y con medida
cautelar- y en la cual se evidencia para ambos casos, que la EPS es la
responsable del flujo oportuno y transparente de los recursos al
postular el pago y que la diferencia en días para hacer efectivo el giro desde
la postulación hasta el giro de la ADRES, para una EPS con medida cautelar no
supera los tres (03) días hábiles adicionales, comparado con el ciclo de las EPS
sin medida cautelar, como se muestra en los gráficos a continuación:

Gráfico no. 1. Ciclo del giro directo en EPS sin medida cautelar

Gráfico no. 2 Ciclo del giro directo en EPS con medida cautelar

Fuente: Elaboración Propia Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas

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La regla ilustrada en el gráfico número 2 se cumple siempre y cuando la EPS
adecúe sus procedimientos a los tiempos definidos y realice de manera
correcta, completa y oportuna la postulación de los pagos 15. Por lo anterior,
resulta impreciso afirmar que: “(…) el “resuelve” del acto administrativo
generará atraso en los giros directos (…)“ toda vez que, como se observó la
diferencia entre una entidad y la otra sin medida cautelar no tiene un efecto
negativo o contrario a lo que se espera y más bien, garantiza la destinación de
los recursos públicos con destino a los prestadores y proveedores de servicios
de salud.

Las acciones de inspección, vigilancia y control adelantadas por esta

Superintendencia obedecen al resultado de los ejercicios de seguimiento y
auditoría, adelantados con rigurosidad y que han revelado hallazgos que
justifican plenamente la adopción de medidas cautelares que protejan los
recursos y se inviertan en los usuarios del sistema de salud, como actor central
del Sistema de Seguridad Social en Salud.

Para finalizar, es claro que la Superintendencia Nacional de Salud no busca otra

cosa que los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en
Salud –prestadores, proveedores y empresas responsables de pago- cumplan
con los deberes legales. Es por esto que, en aras de la colaboración armónica,
instamos a la Gobernación del Valle del Cauca a cumplir con las obligaciones
de inspección y vigilancia de los actores del sistema de salud, definidas en la
Ley 715 de 2001 y en el Decreto 780 de 2016  capitulo 7, artículo “2.6.1.2.1.1
Seguimiento y control del régimen subsidiado” 16 y con especial énfasis, instar
al cumplimiento de las obligaciones de la EPS Emssanar S.A.S., respecto de
la garantía del acceso a los servicios, la red contratada para la prestación de
los servicios de salud, el suministro de medicamentos, el pago a la red
prestadora de servicios, la satisfacción de los usuarios, la oportunidad en la
prestación de los servicios, con el objeto de mitigar la interposición de PQRD y
acciones de tutela por parte de los usuarios afiliados a la vigilada, en cada uno
de sus territorios, y así fortalecer las acciones enfocadas en la garantía efectiva
del derecho fundamental a la salud, representado en el acceso oportuno,
continuo, e integral a los servicios como un objetivo que pasa por el uso
adecuado de los recursos públicos del sistema.

En los anteriores términos se da por atendida su solicitud.

15
Resoluciones 00654 de 2014, 003503 de 2015, 001587 de 2016, 002916 de 2018.
16
Decreto 780 de 2016 “Artículo 2.6.1.2.1.1 Seguimiento y control del régimen subsidiado. Las entidades territoriales
vigilarán permanentemente que las EPS cumplan con todas sus obligaciones frente a los usuarios. De evidenciarse fallas o
incumplimientos en las obligaciones de las EPS, estas serán objeto de requerimiento por parte de las entidades territoriales
para que subsanen los incumplimientos y de no hacerlo, remitirán a la Superintendencia Nacional de Salud, los informes
correspondientes.
Según lo previsto por la ley, la vigilancia incluirá el seguimiento a los procesos de afiliación, el reporte de novedades, la
garantía del acceso a los servicios, la red contratada para la prestación de los servicios de salud, el suministro de
medicamentos, el pago a la red prestadora de servicios, la satisfacción de los usuarios, la oportunidad en la prestación de los
servicios, la prestación de servicios  de promoción y prevención, así como otros que permitan mejorar la calidad en la
atención al afiliado, sin perjuicio de las demás obligaciones establecidas en las normas vigentes.”

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Cordialmente,

Firmado electrónicamente por: MARIA ISABEL ANGEL ECHEVERRY

MARÍA ISABEL ÁNGEL ECHEVERRY

Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud
Anexos: (2) Traslado Informe de seguimiento In Situ Rad 20233200300672281
Proyectó: Hilario Ramos Cano - Natalia Alfonso Villamil – Nubia Melo Orjuela - Profesionales Especializados DME y EA
Revisó: Laura Natalia Corredor Amaya - Coordinadora – Dirección de Medidas Especiales y Entidades Adaptadas
Claudia Patricia Sánchez Bravo, Directora de Medidas Especiales para Eps y Entidades Adaptadas
Aprobó: María Isabel Ángel Echeverry - Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud

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