Feipeler

Gómez, Pablo

Planificación estatal y agrupaciones

empresarias: Del Consejo Nacional de
Posguerra al Plan Trienal para la
Reconstrucción y Liberación Nacional

Tesina presentada para la obtención del grado de Licenciado en

Sociología

Director: Varesi, Gastón Angel

Feipeler Gómez, P. (2018). Planificación estatal y agrupaciones empresarias: Del Consejo

Nacional de Posguerra al Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional. Tesis de
grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la
Educación. En Memoria Académica. Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.1548/te.1548.pdf

Información adicional en www.memoria.fahce.unlp.edu.ar

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons

Atribución-NoComercial-SinDerivadas 4.0 Internacional
https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/
 UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA

LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA

TESINA

Planificación Estatal y Agrupaciones

Empresarias
Del Consejo Nacional de Posguerra al Plan Trienal para la
Reconstrucción y Liberación Nacional

Alumno: Feipeler Gómez, Pablo

Legajo: 86434/7

Correo electrónico: pablofeipeler@gmail.com

Director: Gastón Ángel Varesi

Fecha: 9 de abril de 2018

1
Resumen

El trabajo analiza la relación entre las agrupaciones empresarias, sus posicionamientos y estrategias
políticas, y los diversos proyectos de planificación del desarrollo, desplegados en nuestro país
durante la vigencia del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, más
concretamente, durante las tres décadas comprendidas entre 1943 y1973.

Palabras clave

PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, AGRUPACIONES GREMIALES EMPRESARIAS, HEGEMONÍA,

FRACCIONES DE CLASE, INDUSTRIALIZACIÓN.

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Índice

0. Introducción ……………………….………………………………………p.5

1. Apuntes teórico-metodológico: Estado, actores y planificación………p.10

1.1. El Estado capitalista argentino, problema y solución.

1.1.1 Debate con la concepción minimalista del Estado

1.1.2 Apuntes sobre la periodización del Estado

1.1.3 El Estado y el debate sobre desarrollo económico

1.2 Actores, conceptos y definiciones

1.3 Debate Planificador, orígenes y conceptos

1.3.1 La Planificación imperativa e indicativas

1.4. Análisis desde una aproximación a la categoría gramsciana de hegemonía y sus vínculos
con el enfoque de análisis de relaciones de fuerza y fracciones de clase

2. Primeras experiencias de planificación indicativa en Argentina…...…p.27

2.1. Apuntes sobre algunos antecedentes del derrotero planificador.

2.2. El golpe del 43, el gobierno de Perón y la planificación en la posguerra

2.3. La crisis económica de 1952 y el Segundo Plan Quinquenal

2.3.1. Coyuntura crítica y planificación

2.3.2. El segundo Plan Quinquenal

3. Actores y lógica política empresaria en los inicios del despegue

planificador…………………………………………………………………..p.40

3
 3.1. La UIA y la Sociedad Rural durante el despegue industrial

3.2. Los nuevos actores

3.2.1. Los empresarios del interior

3.2.2. Los empresarios metalúrgicos

2.3. El congreso de la productividad

4. Planificación autoritaria y liberalización económica…………………..p.50

4.1. La revolución libertadora y la planificación autoritaria

4.2. El Plan Prebisch

4.3. El ataque a la Confederación General Económica

5. El gobierno de Frondizzi y el debate desarrollista, las agrupaciones

empresarias y la “técnica” planificadora……………………………………....p.55

5.1. El gobierno de Frondizzi y el debate desarrollista

5.1.1. Los nuevos organismos de planificación.

5.1.2. El nacimiento del CONADE

5.2. Las “normalización” institucional y las agrupaciones empresarias

6. La planificación no corporativa………………………………………………p.63

6.1. El Gobierno de Illia y el nuevo auge planificador

6.2. El Plan Nacional de Desarrollo (1965-69)

6.3. La oposición de las patronales liberales y su rol en el golpe de 1966

4
7. La Revolución Argentina, el retorno de la planificación autoritaria y crisis de
la hegemonía liberal…………………………………………………………...….p.69

7.1. La gestión de Krieger Vasena: El Plan de los monopolios extranjeros

7.1.1 Planificación y seguridad

7.2. La crisis del onganiato y el giro nacionalista

7.3. Lanusse y el intento del Gran Acuerdo Nacional

7.4. Las agrupaciones empresarias: estrategias y contradicciones

7.5 El proceso de unidad nacional y popular, la reapertura democrática, y la construcción

del Plan Trienal

8. Conclusiones…………………………………………………………………...p.84

9. Bibliografía……………………………………………………………..………p.88

10. Fuentes……………………………………………………………………...…p.92

10.1. Páginas web consultadas

5
0. Introducción

El objetivo del presente trabajo es explorar de forma general la experiencia de los planes nacionales
de desarrollo desplegados en nuestro país durante las tres décadas comprendidas entre la creación
del Consejo Nacional de Posguerra en 1944, primer organismo estatal que ambicionó encausar el
futuro cuando alcanzaron madures las ideas de “prever, pautar e impulsar modelos económicos”,
hasta la construcción del Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional (PTRLN) de
1974. La intención es bucear en las raíces históricas del proceso que desembocó en el programa de
gobierno del Presidente Juan Domingo Perón y el Ministro de Economía José Ber Gelbard, a través
de la revisión de los posicionamientos y declaraciones públicas de los actores fundamentales del
mundo empresario y de las diversas políticas económicas efectivamente aplicadas por los diferentes
gobiernos durante las tres décadas precedentes. El PTRLN es caracterizado como el último y más
profundo intento de cambiar las estructuras jurídico-económicas en pos de lograr un modelo de
desarrollo industrial, científico, tecnológico, cultural, federal y democrático, desde un proyecto
reformista con un fuerte eje en la planificación del desarrollo y el período analizado llega hasta la
aprobación del mismo, los resultados concretos de las políticas propuestas por el Plan, es una
temática que queda para un futuro trabajo.

El interés analítico en el proceso que cristalizó en el Plan Trienal se fundamenta en que se trató de
un proyecto que fue más allá de “buenas intenciones”, ya que contó con una amplia base de apoyo
político mediante el método de la “concertación” y “plesbicitación”, es decir, se construyó sobre un
compromiso de las fuerzas económicas y de las fuerza políticas, tanto de las agrupaciones
empresarias y cooperativas como de la Confederación General de los Trabajadores, al igual que los
partidos políticos reunidos en La Hora de los Pueblos y el Encuentro Nacional de los Argentinos.
Así, bajo una serie de acuerdos programáticos estos actores lograron producir la apertura
democrática tras dieciocho años de proscripciones, represión y divisiones. Este programa político
social obtuvo en las elecciones de Marzo de 1973, el respaldo de más del 80% de los votos, ya que
sumo los votos de las formulas tanto del FREJULI como de la Unión Cívica Radical y de la APRA.
La acumulación de tamaño capital político permitió que una vez producida la asunción al gobierno
del FREJULI, una serie de leyes revolucionarias (aún vistas desde el siglo XXI) fueran aprobadas
en el congreso nacional, en su mayoría, por unanimidad.

Así, el presente trabajo final realiza un recorrido, a través de la revisión bibliográfica, de

antecedentes de planificación estatal del desarrollo en las tres intensas décadas comprendidas,
abordando dos dimensiones consideradas relevantes: los diversos planes impulsados junto a sus

6
respectivos organismos estatales, y el rol y posicionamiento de los actores económicos,
principalmente de las agrupaciones gremiales empresarias. Asimismo, son muchas las dimensiones
de importancia para la comprensión del proceso que no se abordaran sino bajo menciones generales,
como lo son el marco geopolítico y las relaciones internacionales, las complejidades de las
diferentes corrientes hacia el interior de las Fuerzas Armadas y el derrotero de los partidos políticos
durante el período, entre otros.

Es también la elección de un debate que discute uno de los pilares claves para sostener la
posibilidad y necesidad de los proyectos nacionales en contra posición al eterno retorno de las
visiones minimalista del Estado, muy fortalecidas tras décadas de hegemonía neoliberal. Es un
debate posible de retomar producto de los grandes avances que se lograron en las banderas
fundacionales de nuestros libertadores, la independencia y la unidad latinoamericana, tanto en
nuestro país como en la patria grande, en los inicios del presente siglo XXI. Dichos avances
encuentran hoy fuertes dificultades para continuar y profundizarse en el rumbo distribucionista, y
están siendo jaqueados ideológica y políticamente por un proceso de restauración conservadora que
intenta desandar los avances logrados.

Así, retornar el debate en torno a la planificación del desarrollo como necesidad de los proyectos
populares, no puede realizarse sin volver sobre la experiencia histórica y las conceptualizaciones
que la misma ha parido. Por lo que el trabajo se estructura a partir de un primer capítulo teórico-
metodológico en el cual se presentan las definiciones conceptuales utilizadas y algunos apunte
sobre teoría social y política que subyacen como paisaje de la investigación. Continúa con una serie
de capítulos empíricos estructurados a partir de la revisión de las políticas concretas aplicadas por
los gobiernos. En el segundo capítulo se abordan algunos apuntes de antecedentes, que si bien se
realiza de forma general, se consideran necesario ya que nos permiten introducirnos en la
planificación desplegada por los primeros gobiernos peronistas, analizados en la segunda parte,
también del primer capítulo. El tercer capítulo retorna el periodo analizado en el primero, pero esta
vez centrado en el posicionamiento y génesis de las agrupaciones gremiales empresarias, tanto en el
pre peronismo como durante la década que se aborta en 1955. El cuarto capítulo analiza el breve
pero trascendente gobierno de la “revolución libertadora” que derrocó al peronismo, que si bien se
la puede caracterizar como una etapa de transición, el viraje es considerado significativo por lo que
se abordan tanto las políticas económicas, el marco planificador y las decisiones políticas respecto a
los actores político-empresarios. El quinto capítulo se introduce en el debate desarrollista a modo de
presentación para luego centrarse en el gobierno de Arturo Frondizzi, sus políticas respecto a la
planificación y el nacimiento de nuevos organismo estatales específicos como el Consejo Nacional
de Desarrollo (CONADE) en sintonía con el marco geopolítico regional. También se repasan sus
7
medidas económicas consideradas trascendentes, y las iniciativas de los actores a partir del retorno
al estado de derecho junto a los cambios en las relaciones de fuerza al interior del mundo gremial
empresario. El sexto capítulo corresponde al gobierno de Arturo Illia, cuya gestión es considerada
como la “época dorada” de la planificación. El capítulo se estructura a partir del análisis tanto de
sus ejes de políticas económicas, de la descripción de los organismos estatales durante su gestión,
de la revisión del Plan Nacional de Desarrollo 1965/1969 (PND), como también los
posicionamientos de oposición o acompañamiento al gobierno como parte de la dinámica de luchas
y disputas entre los actores destacados. En el séptimo capítulo aborda la compleja experiencia de la
“revolución argentina”, el mayor intento de consolidación de una hegemonía política de los sectores
dominantes en la estructura económica nacional. En la primera parte se aborda tanto el programa
inicial como su crisis y los recambios al interior de los elencos dirigentes de la misma. El segundo
apartado del capítulo continua con el estudio del proceso de construcción de una alternativa
conducida por sectores desplazados en 1955, un largo camino de luchas, resistencia y unidad que
logra la acumulación política suficiente y tiene la audacia necesaria para lograr amplias mayoría
electorales, junto a la masa crítica de cuadros políticos y técnicos para efectivizarlo. Por último se
presenta una conclusión en clave de luchas hegemónicas entre fracciones de clases, estructurados y
reagrupados en dos bloques históricos principales a la luz de la teoría gramsciana.

8
Capítulo 1. Apuntes teórico-metodológico: Estado, actores y
planificación.

Este capítulo de carácter predominantemente teórico, en contraste con los mayormente empíricos
capítulos restantes, intenta darle una referencia conceptual a la tesina con el fin de despejar la
mayor cantidad de ambigüedades en las categorías y términos utilizados y situar dentro de la teoría
social contemporánea los análisis.

El problema de estudio del presente trabajo final, la planificación del desarrollo y las agrupaciones
empresarias, torna necesario un breve análisis de los debates respecto al Estado nacional, a su
formas y objetivos, y a sus mediaciones con la sociedad, en especial con la canalización
democrática, o no, de las demandas y proyectos de los actores socio-económicos destacados. Otro
debate, considerado conveniente no eludir conceptualmente, refiere a las diferencias con las
concepciones del Estado minimalistas, tributarias de los proyecto neoliberales. También se torna
necesario avanzar en definiciones respecto a la planificación estatal, a los debates respecto al
desarrollo contemporáneos al recorte temporal electo, como también a algunas experiencias que se
transformaron en fuertes referencia para los intentos y proyectos posteriores como lo pueden ser la
planificación imperativa soviética o la planificación indicativa europea de posguerra, entre otras. A
su vez, la forma de abordar la dinámica de conflictos y proyecto de los actores sociales durante el
periodo estudiado, en este caso de las agrupaciones empresarias como actores representantes de
diversos sujetos sociales vinculados a distintas fracciones de clase, en su mayoría al interior de la
clase propietaria, también requiere definiciones conceptuales que faciliten y despejen niveles altos
de ambigüedad para su mejor abordaje. Para analizar la misma y pensar las diputas y luchas
políticas, indagamos algunos de los factores de la construcción de hegemonía, tomando de
referencia la conceptualización presente en la obra y teoría política del italiano Antonio Gramsci.

1.1. El Estado capitalista argentino, problema y solución.

Respecto al Estado como actor y unidad de análisis , nos acercamos a su conceptualización bajo la
caracterización realizada por Guillermo O ́Donnell en su clásica obra sobre el Estado autoritario
argentino (2012), de particular importancia para este trabajo por estar centrada en una significativa
parte del periodo analizado. La teoría del Estado de O’ Donnell, tiene el mérito de ser un aporte

9
teórico para pensar también las problemáticas de pueblo y nación ya que parte de un nivel general
por señalar que el Estado en el capitalismo aparece escindido de la sociedad (en tanto sociedad de
clases), y no puede encontrar en ésta su legitimación debido a que se encuentra fraccionada y
atravesada por las relaciones de dominación y explotación. Para superar este hiato, sostiene, debe
apelar a mediaciones que perforen el fundamento del poder estatal, así como apelar a un referente
que aparezca como beneficiario de su accionar. Por referente del Estado, el autor entiende a los
sujetos y relaciones sociales a cuyo interés y reproducción el Estado sirve. Las mediaciones re-
engarzan la sociedad ignorando los clivajes de clase, borrando así el papel de garante y organizador
de la sociedad en tanto capitalista que efectúa el Estado.

Estas mediaciones son instancias generalizadoras, puestas sobre el fraccionamiento de la sociedad y

este referente es comúnmente encarnado por la nación. La nación es el arco de solidaridades que
une a un “nosotros” definido por la común pertenencia a un territorio estatal y así aparece como
superior a los clivajes de clase . O ́Donnell (2012) describe que el Estado demarca una nación frente
al “ellos” de las otras naciones y hacia el interior, el Estado tiene la pretensión de ser el agente
privilegiado que custodia, interpreta y busca los intereses generales de la nación. La nación justifica
tomar decisiones en contra de los sujetos sociales con el fin de preservar el sentido homogeneizante,
en una operación donde lo político tiende a esfumarse de la sociedad para quedar apropiado por el
Estado-nación. Este aspecto homogeneizante niega las rasgaduras estructurales de la sociedad, pero
mediante una mediación menos abstracta, por ejemplo que la ciudadanía, en tanto la nación alude a
los actos concretos de las instituciones del Estado. De este modo la nación es una generalidad
concreta que permite imputarle el interés general que es referente del Estado cosificado.

Según O ́Donnell (1978) la ciudadanía es la forma en la que el Estado encuentra el fundamento de

su poder en la igualdad abstracta de todos los sujetos en su territorio. El capitalismo necesita de un
sujeto libre e igual ante el derecho para poder concurrir a la compra y venta de la fuerza de trabajo y
la apropiación de valor. En tanto que esta igualdad formal hace que la ciudadanía sea la negación de
la dominación en la sociedad. La democracia es la forma normal de organización de la sociedad
capitalista en tanto la movilización de recursos de poder por el estado puede hacerse en base a un
derecho conferido por todos los ciudadanos. Pero la ciudadanía es la modalidad más abstracta de
mediación, y como sujeto enteramente descarnado, el ciudadano no puede aparecer como portador
de intereses, como referente del Estado.

Por otra parte, el doctor en Ciencias Sociales Gastón Varessi (2013) siguiendo a O ́Donnell señala
que “el pueblo o lo popular”, suele presentarse también como mediación entre Estado y sociedad, y
se puede presentar así porque la postulación indiferenciada del interés general de la nación no
10
alcanza a tapar las evidencias de desigualdad. Esto suele generar que se pretenda que las
instituciones actúen en un sentido equiparador. Los pobres, o no privilegiados, se reconocen
colectivamente como tales en el pueblo. Esta mediación posee un carácter ambiguo porque expresa
un arco de solidaridades por encima de los clivajes de clase, en tanto abarca genéricamente a
quienes se reconocen como desposeídos pero también, estrecha el efecto homogeneizante de la
nación, en tanto el reclamo de justicia se realiza contra una parte de ella: los ricos o poderosos. La
fusión de lo nacional-popular coloca fuera de este campo a dicho grupo y puede afectar los límites
de la reproducción de la sociedad en tanto capitalista. Una segunda ambigüedad se expresa en la
confrontación del discurso igualitario del Estado capitalista con las desigualdades evidentes, lo que
abre, como veremos a lo largo del trabajo, la posibilidad de una constante reemergencia de lo
popular. Varessi, señala la trascendencia de lo “popular” en el escenario político económico
argentino, ya que es un recurrente por no ser una mediación tan abstracta como la ciudadanía ni tan
indiferenciada como la nación, sus contenidos son más concretos y menos genéricos que esta
última, en tanto el arco que cubre es más estrecho que el suyo. Ambiguamente colocado entre
ciudadanía y nación, por un lado, y clase, por el otro, lo popular puede ser tanto fundamento como
referente de las instituciones estatales (Varesi, 2013).

1.1.1 Debate con la concepción minimalista del Estado

Yendo de lo más abstracto hacia la experiencia empírica, a sus balances y caracterizaciones en

constantes disputas, es necesario afirmar que el debate con las lecturas ortodoxas siempre se torna
vigente, y sin dudas uno de los objetivos de este trabajo es sumar al mismo, volviendo sobre una
etapa clave de nuestra historia económica argentina. Para situarnos en época, vale señalara que las
teorías sobre el desarrollo posteriores a la Segunda Guerra Mundial, partieron de la premisa de que
era el aparato del Estado el que podría emplearse para fomentarse el cambio estructural. Se suponía
que la principal responsabilidad del Estado era acelerar la industrialización, pero también que
cumpliría un papel en la modernización de la agricultura y que se suministraría la infraestructura
indispensable para la urbanización. Sin embargo, este consenso desarrollista siempre tuvo críticas
desde el liberalismo y a partir de la experiencia de las décadas posteriores a la crisis de 1973,
señalada como inicio del abandono del ciclo industrializador, los continuos planes de ajuste
estructural socavaron esa imagen del estado como agente preeminente del cambio, generando por el
contrario una imagen en la que el estado aparecía como obstáculo fundamental del desarrollo. Peter
Evans (1996), en un estudio ya clásico, señala que también se había modificado la definición
prevaleciente del cambio estructural. El giro negativo que adopto el crecimiento del comercio
11
internacional en la década de 1970, junto con el espectacular aumento de las tasas de interés reales a
fines de esa década y la reducción de los préstamos comerciales a comienzos de la siguiente,
obligaron a los países en desarrollo a ajustarse una vez más a las restricciones impuestas por el
ambiente internacional. De ahí que los debates en torno de la posibilidad de planificar la economía
para el desarrollo e, incluso, el rol estratégico del Estado en el crecimiento económico, fueron
obturados. En su lugar, recobraron fuerza los argumentos de las corrientes más ortodoxas del
pensamiento económico. A las nuevas formas políticas agrupadas bajo el concepto de
“neoliberalismo” le correspondieron, en el plano teórico, los axiomas desplegados a lo largo de una
paciente y sostenida construcción que, agazapada en los momentos de fuertes intervenciones
estatales, se encontraba presta a reaparecer con remozados argumentos (Casparrino, 2010).

De ahí que el cambio estructural fuera definido primordialmente en términos del "ajuste
estructural", así volvieron a cobrar preeminencias las teorías minimalistas que insisten, una y otra
vez, en limitar los alcances de la acción del Estado al establecimiento y mantenimiento de las
relaciones de propiedad privada, teorías apuntaladas por un impresionante aparato analítico
neoutilitarista y una no menor potencia mediática que penetra incluso en muchos ámbitos
académicos. Por otra parte, las teorías minimalistas del estado se amoldan bien a las recetas
ortodoxas sobre el manejo de los problemas del ajuste estructural y contienen la paradójica
expectativa de que el estado (la raíz del problema) seria de algún modo capaz de convertirse en el
agente iniciador e instrumentador de los programas de ajuste (o sea, como solución). Guste o no
guste, incluso en el liberalismo más rancio, el estado tiene una función central en el proceso de
cambio estructural, aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural y así también lo
demuestra la historia económica argentina. El Estado es una disputa y es poder de clase, por lo que
el ajuste estructural, lejos de ser homogéneo para todos los sectores de la sociedad, contiene un
profundo sesgo clasista.

El Estado aparece, en esta concepción, como flotando en un éter que no tiene relación con la vida
económica: las nociones de estructura y poder, en el mismo sentido, se configuran como
absolutamente ajenas a las cuestiones de la vida social. Sin embargo, esta teoría se erige como
sustento de un repertorio de políticas de desregulación y libre mercado, fundando nuevas relaciones
y modos de organizarse las relaciones de producción y reproducción. Al fin de eludir los efectos
nocivos de la acción del estado sostienen que este debería reducir su jurisdicción al mínimo,
reemplazando donde sea posible el control burocrático por los mecanismos de mercado. Por lo que
se entiende que retomar el debate de la planificación del desarrollo, analizar la experiencia histórica
y las raíces de la “industria que supimos conseguir” es volver a cuestionar dichos enfoques que
postulan un Estado mínimo, ya que contrariamente a lo que sostienen diversas corrientes de
12
pensamiento económico liberal, esto es particularmente relevante en las economías periféricas que
no han alcanzado un desarrollo de su estructura productiva que las ubique sobre o cerca de la
frontera tecnológica, de escala y productividad observables en las principales naciones en el nivel
global y donde las tensiones sociales no se han traducido en una mejora relativa sustancial de los
ingresos de sus sectores sociales medios y bajos.

1.1.2 Apuntes sobre la periodización del Estado

Otro debate que se considera trascendente despejar de ambigüedades se refiere a la periodización

elegida respecto al análisis del Estado nacional. Patricia Berrotarán (2012) sostiene que él puede ser
realizado a partir de tres grandes dimensiones: los proyectos políticos, que traducidos en políticas y
acciones públicas buscan imprimir una dirección general a la sociedad; las estructuras de la gestión
estatal, tanto las existentes como las que se crean para el desarrollo de las políticas y acciones
públicas; y las interacciones entre actores estatales y sociales. La consideración conjunta de estas
tres dimensiones previene contra posibles sesgos "estado céntricos” o “socio céntricos” en la
compresión histórica del estado, contribuyendo a la construcción de un enfoque "relacional" que,
además, permite identificar las tramas institucionales y las corrientes políticas que promueven u
obstaculizan determinados desarrollos de la intervención estatal. Esto permite explorar las
posibilidades de reconstruir tales procesos en clave de una historia política que coloque en el centro
de la indagación de los problemas de la construcción y ejercicios del poder y, dentro de ellos, al
estado como arena y como actor, es decir, centrar el análisis en las políticas públicas para conocer lo
que el Estado hacía.

Berrotarán destaca que se caracterizan dos conceptualizaciones, una que entiende el cambio
institucional como expresión de la alteración en el balance de poder, pero que no necesariamente
conduce al cambio organizacional; ni cambios organizacionales involucran necesariamente cambios
institucionales. A modo de ejemplo se señala que en la década de 1930 el Estado argentino amplio
el campo de sus actividades, replicando esquemas organizacionales existentes, pero es en el
peronismo clásico cuando los cambios institucionales condujeron a un replanteo en el plano
organizativo. La otra forma de periodización que guarda cierta consistencia con la anterior; pero que
ciertamente introduce un mayor número de recortes, es la que privilegia el eje político. Desde esta
perspectiva, los regímenes políticos organizan los periodos. Es la periodización elegida en este
trabajo, aunque de un modo más específico se tornan unidad de análisis no los “regímenes” sino
cada gobierno, y la periodización es coincidente con la estructuración de los capítulos. Así, el

13
análisis de los ejes destacados en el periodo histórico del presente trabajo se hace a través de los
diferentes gobiernos, sean democráticos, semi-democráticos o autoritarios, distinguiendo incluso
hacia dentro de los subconjuntos, por ejemplo al interior de los gobiernos peronistas y sus planes
quinquenales o en los gobiernos desarrollistas en sus distintas variantes.

Esta periodización se fundamenta en la jerarquía otorgada a la dimensión política, sin negar otras
periodizaciones y recortes temporales ni las continuidades estructurales que se expanden, por lo que
si bien se analiza gobierno por gobierno, no se puede negar la profunda relación entre periodos
orgánicos y de transición. Así vemos como la década de 1930 en nuestro país puede caracterizarse
como una antesala del proyecto peronista en lo que se refiere al papel del estado, al desplegar
funciones de intervención en la economía que, no obstante su inscripción, fueron concebidas como
coyunturales o transitorias. Las estrategias desarrollistas de la década de 1960 que encontraron en el
peronismo de los primeros años de la década de 1970 su última expresión, pueden considerarse
innovaciones y desarrollos que expresan un mayor refinamiento de las funciones de planificación
inauguradas por el peronismo clásico. Se propone la existencia de una fuerte tendencia en la cual el
estado sufrió importantes cambios, pero en un marco de profundas continuidades. Muchas de las
características centrales del Estado y la sociedad que se desplegaron en los años treinta y cuarenta
se mantuvieron hasta la crisis de la segunda Industrialización por sustitución de importaciones (ISI).
Algunos ejemplos de ello lo son sin dudas el permanente rol planificador, la intervención en
amplias esferas de la actividad económica, la ampliación de sus aparatos y la fuerte presencia de los
sindicatos con relación al Estado, entre otros.

De esta forma, el punto de partida no solo está en las relaciones sociales capitalistas como totalidad
social, sino en los niveles de autonomía relativa alcanzados por el Estado en su relación con la clase
dominante, junto con su capacidad para desplegar e implementar políticas públicas. El ascenso del
peronismo es el momento en el que el estado se vuelve un actor central y es por lo que se elige
como momento de inicio del presente trabajo. A partir de 1943 la clave del Estado actor paso por
asegurar la legitimidad de las instituciones y las políticas públicas ampliadas con mayores niveles
de intervención, lo cual se cristalizaría en la planificación como herramienta clave de la
construcción.

1.1.3 El Estado y el debate sobre desarrollo económico

El análisis del Estado durante los años del despegue industrial mercado internista, como también la
segunda fase de la ISI, o industrialización compleja, estuvo fuertemente relacionado con las
14
estrategias de desarrollo y modernización del capitalismo en Argentina. Dominante en los círculos
intelectuales y políticos del periodo, los enfoques hegemónicos sostuvieron que a las irremediables
fallas del mercado que perpetuaban el subdesarrollo había que oponerles un agente rector que
planificara y guiara los procesos de modernización social. De esta manera, el Estado pasó a ser
señalado como el instrumento central que debía guiar al capital privado e intervenir de manera
directa en la dinámica del mercado para garantizar las vías hacia el desarrollo económico. Esta
perspectiva se opuso a las lecturas económicas “ortodoxas” que señalaron a la excesiva intervención
estatal como causa principal del fracaso de la ISI. Se sumaron con fuerza a estos análisis las tesis de
Prebisch (1963) sobre la configuración histórica del capitalismo como sistema económico
internacional y la explicación de los factores de atraso de los países periféricos en el carácter
desequilibrado de sus estructuras productivas, poniendo más radicalmente en tela de juicio las
bondades de las ventajas comparativas ricardianas. La resultante inevitabilidad de los
estrangulamientos externos planteaba la conveniencia de promover la industrialización desde el
Estado. Desde el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES-CEPAL) creado en 1962, Prebisch impulsó estudios, aportes teóricos y metodológicos para
el avance de la planificación en los países de la región, a pesar del derrotero posterior de los
procesos de industrialización. El camino para el desarrollo de los países latinoamericanos radicaba,
en esta perspectiva, en un cambio estructural de su norma productiva y socioeconómica impulsada
desde el Estado, sobre la base del desarrollo de un mercado interno que, paulatinamente, demandara
más bienes industrializados por efecto de la mejora distributiva. Así, la mayor injerencia del Estado
en actividades productivas y una gestión de la puja distributiva que se orientó al mejoramiento del
salario real incitaron la creciente resistencia de sectores conservadores a la planificación de políticas
que profundizaran este sendero.

1.2. Actores, conceptos y definiciones

Se hace necesaria otra aclaración metodológica respecto a los actores sociopolíticos estudiados. A lo
largo del trabajo, al igual que con la teoría del estado en tanto Estado capitalista, se presume que es
razonablemente correcto retomar un esquema realizado por Guillermo O´Donnell (2012) de atribuir
a diversas organizaciones de la burguesía una real representación, en términos de las opiniones y
demandas que fueron presentando las mismas en el periodo y de las opiniones y demandas
predominantes entre los segmentos empresariales por los cuales decían hablar. También, al igual
que con los “actores”, es decir los representantes gremiales y políticos de las agrupaciones
empresarias, conviene anticipar aquí, los referentes empíricos de algunos términos remitiéndonos a
15
las definiciones de O’Donnell, al que sumo la caracterización que posteriormente realizara Eduardo
Basualdo alrededor de la categoría “oligarquía diversificada”.

Así, cuando se menciona la “Gran burguesía” debe entenderse a las fracciones superiores, mono u
oligopólicas, del capital privado urbano, nacional o trasnacional. Por “capital trasnacional”,
dependiendo del contexto, a las filiales de Empresas Trasnacionales radicadas en este mercado (las
que a su vez son el subconjunto fundamental principalmente mediante operaciones financieras). Por
“burguesía local”, a las fracciones de capital medio y pequeño, no perteneciente al subconjunto
mono u oligopolizado del capital nacional que forma parte de la gran burguesía. Por “burguesía
pampeana”, a la que explota la región pampeana y por “burguesía” al conjunto de las presentes
categorías. Por otro lado el término “Oligarquía diversificada” es utilizado para referir a los grandes
terratenientes de la región pampeana que participaban de la cúpula industrial agroexportadora,
actores fundamentales del mayor enfrentamiento entre la burguesía nacional y los trabajadores en la
época del segundo gobierno de Perón , quienes negociaron los intereses de las oligarquías con los
capitales extranjeros , sin demerito de la clasificación de O ́Donnell , se lo considera conveniente
utilizar en varios episodios analizados.

Por otro lado por “organizaciones de la gran burguesía” debe entenderse a las organizaciones en
que, en la época estudiada, se nucleaban predominantemente la oligarquía diversificada junto
diversos segmentos de la gran burguesía: la Unión Industrial Argentina (UIA), la Cámara Argentina
de Comercio (CAC), la Bolsa de Comercio (BC), la Sociedad Rural Argentina (SRA), las
asociaciones de banco y Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa
(Carbap). Dicho termino también comprenderá a las asociaciones en las que se nuclearon casi todas
las organizaciones de la gran burguesía, primero la Asociación Coordinadora de Entidades
Empresarias Libres (ACIEL), luego el Consejo Económico Argentino (CEA) y por último la
Asamblea Permanente de Entidades Gremiales Empresarias (APEGE). Por supuesto cada vez que
sea necesario me referiré específicamente a estas u otras organizaciones según corresponda y se las
describirá en su contexto histórico; por asociaciones de la burguesía local y/o nacional me referiré
principalmente a la Confederación General Económica. Finalmente por gran prensa se entiende a
algunos diarios (La prensa, La Nación, La razón, Economic Survey) que habitualmente expresaban
los puntos de vista de la gran burguesía, de la oligarquía diversificada y/o de la burguesía
pampeana.

16
1.3 Debate Planificador, orígenes y conceptos

En la búsqueda de antecedentes para pensar de que hablamos cuando nos referimos a la

planificación en general y la Planificación del Desarrollo en particular, Gordillo (2015) señala que
podemos remontarnos a las doctrinas de los utopistas de los siglos XVIII y XIX, que reflejaban el
deseo de encontrar solución a los problemas de su época, a las injusticias de un capitalismo que aún
se encontraba en ascenso y que mostraba la imposibilidad de resolverlos. Fourier, Roberto Owen,
Saint Simón y muchos otros, verdaderos pioneros del socialismo utópico, pedían una nueva
sociedad planificada, una sociedad ideal que nadie tenía posibilidad de construir. Por lo que a lo
largo de la historia la palabra “planificación” suele ser bastante ambigua y lleva una serie
interminable de adjetivos como: indicativa, concertada, normativa, operativa, situacional,
prescriptiva, obligatoria, etc.

Si nos remontamos a el fundamento del recurso a la planificación del desarrollo, en el caso de una
economía de mercado, es que, si el rumbo determinado por el mercado y las condiciones
estructurales prevalecientes generan incentivos que cristalizan condiciones indeseables desde el
punto de vista de los objetivos asumidos por la sociedad, los Estados, asentados en un amplio
consenso político y social no exento de tensiones, deben asumir la tarea de generar incentivos y
desincentivos de una intensidad tal que posibiliten redireccionar el desempeño económico, social y
productivo en el sendero considerado más acorde con las prioridades estratégicas (Casparrino,
2010). Sin embargo vale aclarar la referencia conceptual que da la construcción de dos “tipos
ideales” de planificación, que como corresponde a los mismos, nunca encontramos en estado puro
pero tienen un gran valor heurístico. Así, los dos “tipos ideales” de planificación a que hacemos
referencia son: La planificación imperativa y la planificación indicativa. La primera se caracterizará
porque sus directivas son impuestas a la colectividad, como normas obligatorias de conducta, al par
que la segunda es meramente sugerida por el gobierno a la comunidad. y si bien ofrece estímulos
para persuadir o disuadir a los individuos a ajustarse al plan, no lo impone y los individuos son en
definitiva libres de ajustarse o no a él.

1.3.1 La Planificación imperativa e indicativa

La planificación imperativa, cuya mayor referencia histórica se suele señalar en la experiencia de

planificación de la Unión Soviética, es aquélla cuyas disposiciones acerca de qué y cuánto ha de
producirse, qué precios y salarios han de fijarse, qué política de inversiones debe adoptarse, etc., se
establecen con carácter obligatorio para todas aquellas personas alcanzadas por el plan, de modo tal
17
que la comunidad no se encuentra libre de comportarse de acuerdo al plan o según su propia
voluntad, sino que debe ajustarse a lo que el plan ha dispuesto. La obligatoriedad de la planificación
imperativa se manifiesta en la circunstancia de que aquéllos que no cumplen las disposiciones del
plan se encuentran sujetos a la aplicación de sanciones, nacen precisamente ante dicho
incumplimiento. Las sanciones pueden ser de tipo fiscal (multas, recargos, etc.), administrativo
(clausura, decomiso, inhabilitación) e incluso, en los sistemas más rigurosos, penales y suelen ser
las hegemónicas en tiempos de conflictos bélicos o de reconstrucción.

Por su parte, en una economía de mercado, la planificación suele tener carácter indicativo,
entendiendo con esto que es meramente orientadora para el sector privado y vinculativa respecto al
sector público. En la planificación indicativa los objetivos y las disposiciones del plan no son
impuestas con carácter obligatorio a la comunidad; ahora bien, si la actitud del Estado se limitara a
la mera enunciación del plan indicativo, serían débiles las posibilidades de que los empresarios y los
individuos en general se ajustaran a él; el plan correría un grave riesgo de ser ineficaz. Por ello es
que la planificación indicativa supone, como elemento primordial de su ejecución, la fijación de
elementos de “disuasión” y de “persuasión” a fin de desalentar y alentar, respectivamente, el
acogimiento de los empresarios a las preceptivas del plan.

A diferencia de la planificación centralizada soviética que, bajo un esquema político y una

estructura de clases radicalmente distintos, tomó la tarea de realizar una industrialización que la
Rusia zarista y su débil burguesía no habían desarrollado, la experiencia planificadora europea
contaba con una estructuración de clases que había transitado las tensiones preindustriales propias
del paso a la modernidad en el sentido de una transición histórica. De allí que la planificación
europea estuviera caracterizada por el estímulo a ciertas actividades y un ejercicio estatal
esencialmente indicativo hacia el sector privado con fuertes componentes de política
macroeconómica de carácter keynesiano, en lugar de desarrollar políticas de constitución de nuevos
actores sociales que tomaran en sus manos la industrialización. Esos actores habían estado allí
desde hacía más de un siglo y habían librado contiendas internas y externas para asegurar su
reproducción ampliada.

Su carácter indicativo supuso el establecimiento de una dinámica de coordinación entre Estado y

sector privado, la fijación de prioridades productivas que fueron realizadas por el Estado, los
privados y por asociaciones entre estos dos actores. El incremento sistemático de la productividad y
el crecimiento económico se vinculó a políticas de incremento del bienestar y a grados de
coordinación macroeconómica crecientes. Dentro de los ejemplos históricos podemos destacar
como sobresaliente la experiencia de planificación indicativa francesa. De tal forma, la misma
18
estuvo caracterizada por un entramado político-institucional con el sector privado con el fin de
modernizar la estructura productiva, reconstruir la nación y establecer una regulación
macroeconómica que, sustentada en incrementos sistemáticos de productividad, pudiera avanzar en
la mejora de las condiciones de vida y la consolidación del clásico Estado de Bienestar del período
citado (Casparrino, 2010).

Como se aclaró, no se habla ni existen en verdad planes enteramente imperativos o enteramente

indicativos, ya que siempre habrá lugar para matices, cualquiera sea el criterio general del cual se
parta. En otras palabras, todos los planes tienen algún margen de pautas imperativas y también
alguna parte de normas indicativas; esto no significa que la distinción sea inexacta, sino que ella no
se ha de hacer en términos absolutos, por el contrario, el carácter de un plan lo resuelve su rasgo
dominante. En lo que decide la naturaleza imperativa de un plan, entonces, es la predominancia de
las normas obligatorias de conducta; con ello estamos diciendo no sólo que hay lugar para medidas
compulsivas dentro de la planificación indicativa, sino también que puede haber instrumentos
indirectos de persuasión dentro de la planificación imperativa. Por lo demás, no debe olvidarse que
la vigencia de un sistema democrático de gobierno, con una división de poderes consagrada
constitucionalmente, impone también limitaciones y características determinadas a la planificación.

Un gran aporte latinoamericano a este debate lo produjo el ex funcionario del Presidente chileno
Salvador Allende, Carlos Matus, que desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL),
sobresalió por sus aportes al diagnóstico y la adecuación metodológica de la planificación para las
experiencias locales, en tanto si bien le atribuye relevancia a la especificidad de cada Estado
nacional y sus circunstancias en términos de sus estructuras productivas y sociales, configura una
visión analítica de la planificación que pone el énfasis en la concepción política de la misma, en
cuanto a estrategia y táctica para llevar adelante un esquema de planificación que, a diferencia de
las experiencias europeas, sea menos indicativa y más situacional. Es decir, que tenga en cuenta el
diagnóstico del punto de partida y de la lógica de poder que el Estado asume al momento de
delinear un plan de largo plazo que promueve, necesariamente, instancias de conflicto para
modificar la norma productiva y distributiva dada por la lógica del mercado( Matus; 2008).

Por su parte Benjamin Hopenay agrega al debate, respecto al tipo de planificación, un elemento
central, la referencia al poder. Advierte que la planificación puede cambiar algo en la medida en que
se afianza y se construye el poder, “Una cosa es hablar de Estado y otra es hablar del gobierno y del
poder. Son cosas diferentes. Cada vez creo más que el tema central es el poder, sus conflictos y su
solución. Cuando se da una ecuación progresista debe aprovecharse en el sentido de la construcción

19
permanente de poder” (Hopenay, 2010:16). Para eso, sostiene, la planificación es un instrumento
clave ya que objetiviza y racionaliza el ejercicio de las funciones del Estado.

Y si hablamos de estrategias de poder se torna fundamental realizar un breve recorrido sobre

algunos aspectos de la teoría política gramsciana.

1.4. Análisis desde una aproximación a la categoría gramsciana de hegemonía y

sus vínculos con el enfoque de análisis de relaciones de fuerza y fracciones de
clase

Sin dudas la teoría política gramsciana es muy basta y no se recomienda su parcelación como “caja
de herramientas”, por el contrario es profundamente sistémica, por lo que se nos presenta una
primera dificultad a penas comenzamos a realizarle recortes, pero igual es válido hacer un intento
ya que aventurar una aproximación a toda su obra y al conjunto de categorías que de ella se
desprende supera con mucho los limites, intenciones y posibilidades de este trabajo. Hecha la
aclaración y a riesgo de sesgarla, en este apartado se retoman su análisis de la “hegemonía”, la
relaciones de fuerzas y las fracciones de clase, siguiendo una conceptualización detallada construida
por Gastón Varesi, tomando de referencia la obra del filósofo y político italiano y de otros
gramscianos, como lo es, el caso de Daniel Campione.

En un primer acercamiento al concepto de hegemonía en Gramsci se puede señalar que el mismo

remite a la conducción política de una clase sobre las otras, para lo cual implica superar una fase
gremial, corporativista, para convertirse en la dirección política del conjunto de las clases
subordinadas. La dirección política, en la obra del marxista italiano, es también dirección
ideológico-cultural de un grupo social sobre otros, la hegemonía es entonces una relación social que
atraviesa distintas dimensiones: parte de una base material ligada a la posición de las clases en la
estructura, y se realiza en las superestructuras, a través de una concepción del mundo que encarna la
visión general y expresa los intereses del grupo dirigente, al tiempo que se plasma de formas
diversas en el sentido común, en las prácticas cotidianas y, en su momento más desarrollado, en un
tipo particular de Estado (Gramsci, 2003, 2008). Además en Gramsci, hegemonía es al mismo
tiempo una estrategia política para la conformación de una voluntad colectiva, que organice lo
disperso y movilice las pasiones, voluntad colectiva que Gramsci define como nacional y popular.
Nacional porque retoma la concepción de Marx de que la revolución es nacional en su forma e
internacional en su contenido, porque si bien el capitalismo es un modo de producción que se

20
expande mundialmente, cada escenario nacional, con su propio Estado, partidos, sindicatos,
tradiciones culturales, etc. constituye el ámbito concreto donde se desarrollan las luchas cotidianas
configurando el marco de la acción de las distintas fuerzas. De este modo el concepto de hegemonía
provee una herramienta analítica que permite el abordaje de problemáticas de índoles diversas
ligadas a la lucha de clases, siendo esta lucha el terreno de su conformación.

En primera instancia, señalamos que la construcción de hegemonía contiene un sustrato material

vinculado a la estructura. Como sostiene Campione, “no hay hegemonía sin base estructural, la
clase hegemónica debe ser una clase principal de la estructura de la sociedad, que pueda aparecer
como la clase progresiva que realiza los intereses de toda la sociedad” (citado por Varesi, 2007:75).
Esto se vincula a que Gramsci (2008) concibe las sociedades en términos de bloque histórico, que
se define por una relación de reciprocidad, un proceso dialéctico real, entre la estructura y las
superestructuras, entendidas éstas como un conjunto complejo, contradictorio y discorde, que
expresan el conjunto de las relaciones de producción, sin ser ellas un mero “resultado” sino un
compuesto de distintos elementos políticos, jurídicos, ideológicos y culturales con entidad propia y,
asimismo, capacidad de incidencia sobre la dimensión estructural misma. Gramsci sostiene que “la
pretensión (...) de presentar cada fluctuación de la política y la ideología como una expresión
inmediata de la estructura, debe ser combatida teóricamente como un infantilismo primitivo, y
prácticamente con el testimonio auténtico de Marx” (2008:104).

Gastón Varesi retoma la noción grmasciana de que “Es en el plano de la ideología en que los
hombres toman conciencia de los conflictos en la estructura.” y afirma que Gramsci (2008) critica
la noción peyorativa de ideología que había arraigado en el marxismo y que identificaba a toda
ideología como mera apariencia o falsa conciencia, sostiene que este error proviene de que solía
denominarse ideología tanto a una superestructura que posee correspondencia necesaria a una
estructura dada, como también a meras elucubraciones arbitrarias de determinados individuos. En
este sentido, el error opera al identificarse una ideología no orgánica a la estructura (o arbitraria),
sostener que no son las ideologías las que modifican la estructura sino al revés, y entonces afirmar
que una solución política es “ideológica”, en el sentido de ser insuficiente para modificar una
estructura, y así se pasa a pensar toda ideología como pura apariencia, inútil. Gramsci distingue
entre un tipo de ideologías que él llama “históricamente orgánicas”, estrechamente ligadas a
determinada estructura, y las separa de las ideologías “arbitrarias”, observando que las ideologías
históricamente orgánicas organizan masas, forman conciencia e inciden en la lucha, mientras que
las arbitrarias sólo crean movimientos individuales y polémicas. A su vez, Gramsci subraya
afirmaciones de Marx que señalan que una persuasión popular tiene a menudo la misma energía que
una fuerza material.
21
El análisis de la hegemonía va a implicar entonces distintos momentos que Gramsci plasma en
diversos escritos. En virtud de nuestro problema de estudio, procuraremos construir a hegemonía en
una herramienta conceptual que nos permita profundizar la investigación del proceso de la
planificación estatal del desarrollo y su relación con las fracciones de clase y sus actores políticos-
corporativos y en este sentido alumbraremos determinadas zonas de la teoría gramsciana
articulando dichos elementos con nuestro enfoque en torno a la lucha de los actores (expresiones
políticas de las fracciones de clase) y la dialéctica Planificación imperativa/ Planificación
Indicativa, Intervención estatal planificada vs estado minimalista como la fundamental
contradicción en la disputa por el Estado y el rumbo las políticas económicas del mismo.

Si entendemos, que el bloque histórico, otra categoría fundamental para pensar los conflictos,
configura un concepto de totalidad de la teoría en tanto articulación orgánica de la estructura y las
superestructuras, observaremos que el Estado Planificador, que está conformado por distintos
núcleos estructurales y superestructurales, atraviesa las dimensiones orgánicamente unidas del
bloque histórico al tiempo que es una parte menor del mismo, con sus sujetos, actores y
cosmovisiones. En el desarrollo de la red conceptual hay un punto, previamente mencionado, que
tiene relevancia para la totalidad del trabajo y que contiene en su interior algunos factores que
establecen tanto el vigor como las tensiones centrales del conjunto de dimensiones que procuran ser
articuladas en la tesis: este punto refiere al análisis de relaciones de fuerzas.

El pensamiento gramsciano nos convoca a indagar tres momentos. Un primer momento estructural
de las relaciones de fuerza ligado a la posición de los grupos sociales y a la función que cumplen en
la producción. El segundo momento refiere a la relación de fuerzas políticas, que Gramsci ve
vinculado al grado de homogeneidad, conciencia política colectiva y organización, y que posee
distintas gradaciones: a) un grado económico-corporativo, basado en una solidaridad que se limita
al grupo profesional; b) un grado más avanzado de conciencia, solidaridad y organización que se
extiende a todo el grupo social, pero aún en el plano netamente económico; y c) un grado superior,
estrictamente político: “que señala el pasaje neto de la estructura a la esfera de las superestructuras
complejas. Es la fase en la cual las ideologías ya existentes se transforman en "partido", se
confrontan y entran en lucha, hasta que una sola de ellas, o al menos una sola combinación de ellas,
tiende a prevalecer, a imponerse, a difundirse por toda el área social; determinando además de la
unidad de los fines económicos y políticos, la unidad intelectual y moral, planteando todas las
cuestiones en torno a las cuales hierve la lucha, no sobre un plano corporativo, sino sobre un plano
"universal" y creando así la hegemonía, de un grupo social fundamental, sobre una serie de grupos
subordinados. El Estado es concebido como organismo propio de un grupo, destinado a crear las
condiciones favorables para la máxima expansión del mismo grupo; pero este desarrollo y esta
22
expansión son concebidos y presentados como la fuerza motriz de una expansión universal, de un
desarrollo de todas las energías "nacionales". El grupo dominante es coordinado concretamente con
los intereses generales de los grupos subordinados y la vida estatal es concebida como una
formación y una superación continua de equilibrios inestables (en el ámbito de la ley), entre los
intereses del grupo fundamental y los de los grupos subordinados; equilibrios en donde los intereses
del grupo dominante prevalecen pero hasta cierto punto, o sea, “hasta el punto en que chocan con el
mezquino interés económico-corporativo.” (Gramsci, 2003:57-58, citado por Varesi, 2013)

Es este momento estrictamente político de las relaciones de fuerzas el que nos permite pensar la
emergencia de un bloque histórico que ambicione desde el estado y desde la planificación del
desarrollo una transformación estructural. El primer “peronismo” como fuerza política hegemónica
que conforma de manera más acabada una unidad de fines políticos y económicos y una unidad
ideológica que se expanden en Argentina hasta prevalecer sobre el resto, incorporado desde el
Estado como actor clave, al sector más débil de las clases propietarias y hegemónicas en la
estructura económica en una alianza con el sector popular obrero. Es esta unidad la que nos permite
pensar tres factores claves de nuestro problema de estudio: 1. el proyecto político-económico de
gobierno como matriz ideológica de la fuerza hegemónica que enuncia la unidad de fines políticos y
económicos y, en este camino, sirve de sustrato para la generación de las políticas de planificación
que inciden en el modelo de acumulación, 2. la conformación misma del bloque histórico “nacional
popular” como cultura política, que expresa un subsuelo doctrinal en tanto lectura común del
pasado y de la sociedad futura a construir, constituyendo un espacio codificado de representaciones,
símbolos y valores a partir de una reformulación particular de la cultura política nacional y popular
(de la cual es parte y es tributaria), procurando imprimir esta dirección ideológico-cultural (esta
“reforma intelectual y moral”), al tiempo que proyecta su estrategia de dirección política. Con el
Peronismo, la planificación situacional e indicativa emerge de cara a la crisis de preguerra, afronta
las distintas dimensiones involucradas en esta crisis, retoma varias de sus demandas y se plantea a sí
mismo como momento de sutura y superación de la forma del Estado.

Finalmente, cabe mencionar que Gramsci (2003) señala la existencia de un tercer momento de las
relaciones de fuerzas, el de las fuerzas militares, que puede ser inmediatamente decisivo según las
circunstancias, y que posee dos niveles: uno técnico-militar ligado a las condiciones objetivas de las
fuerzas, su tamaño, su organización, su armamento, etc. y un nivel político-militar, que refiere a la
capacidad de desplegar formas de acción política que sean eficientes para disgregar “íntimamente”
la eficacia militar del enemigo (por ejemplo, desmoralizándolo), o acciones de masas a lo largo de

23
todo el territorio que lleven a diluir y dispersar buena parte de su capacidad bélica. Este momento,
clave en todo el período de la historia Argentina analizado en el trabajo, definitivamente será el
utilizado para saldar las contradicciones y tensiones en las relaciones de fuerza durante la vigencia
de la industrialización sustitutiva e imponiendo una solución final del empate hegemónico una vez
producida la muerte de Perón y la renuncia de Jose Ber Gelbard.

Huelga una aclaración teórica relevante para la tesis en su conjunto: Gramsci está pensando en un
proceso revolucionario donde se gesta un nuevo Estado a partir de la hegemonía de una clase
antagónica a la previamente dominante, pero ¿qué ocurre cuándo se producen cambios al interior de
las clases dominantes y en su relación con las clases subalternas, sin por ello conllevar un proceso
de revolución social? Ésta es la pregunta acerca de cómo analizar las transformaciones al interior de
una sociedad capitalista que cambia de modelo de acumulación sin dejar de ser capitalista, pero que
sí conlleva fuertes cambios en los procesos de reproducción estructurales y superestructurales de la
sociedad. El pensamiento gramsciano contiene igualmente una potencia palpable también en esto
para analizar los distintas experiencias de planificación e intervención económica estatal, visible en
sus extensos análisis sobre las transformaciones de las sociedades de su tiempo, sobre la emergencia
del americanismo y el fordismo, así como del fascismo, indagando cómo distintas configuraciones
políticas, económicas y culturales dan lugar a cambios significativos sin alcanzar a romper la matriz
de dominación de clase.

En relación al problema de estudio, se enfoca el análisis de la hegemonía en la fuerza y fracciones

que conducen el Estado, por lo que identificaremos distintos elementos de las estrategias y medidas
de política económicas desplegadas y aquí se nos plantea una tensión que mencionáramos al
comienzo de este capítulo: el problema de construcción de las fracciones de clase y la relación con
el Estado. Si bien uno puede observar o imaginar períodos en nuestra historia donde los grupos más
concentrados de las clases dominantes actuaron al unísono con el Estado en una ofensiva contra las
clases subalternas y ver la fuerte articulación que nos permita pensar cómo determinada clase,
fracción o conjunto de ellas, se vuelve hegemónica, usualmente en un contexto donde se achican los
márgenes de autonomía relativa del Estado, nos preguntamos, por otra parte, ¿qué ocurre cuando la
construcción de hegemonía se realiza ampliando los márgenes de autonomía relativa? Ésta será uno
de nuestros interrogantes centrales para pensar la planificación del desarrollo en el periodo.

De modo mucho más modesto y sistémico, observaremos cómo la CGE y la CGT construyeron una
ideología que promovió la imagen de un modelo de acumulación que, enmarcado en el modo de
producción capitalista, impulsa “la industrialización con inclusión social”, una alianza entre
trabajadores y empresarios productivos, y la recuperación del Estado como “mediación”
24
fundamental, invocando algunos elementos centrales del bloque “nacional popular” originario
frente al recurrente paradigma liberal, que al mismo tiempo esboza un plan de reformas económicas
para desarrollar este proyecto político-económico de gobierno. Si bien en el periodo de la historia
económica Argentina que se analiza no asistimos a la conformación de un “nuevo tipo de Estado”
en términos de una revolución de las relaciones de clases (con traspaso dialéctico de subalternas a
dominantes), sí observamos transformaciones en el Estado que se van desarrollando en virtud del
cambio de signo de la intervención estatal. La misma presenta diversas rupturas y continuidades, en
un proceso donde se observan alteraciones en las relaciones de fuerzas entre fracciones de clase,
comenzando a esbozar un patrón de acción estatal. En cierto sentido, la caracterización aquí
planteada devendría abstracta si no se reconocieran, asimismo, los roles, metas y medios
diferenciales entre los diversos actores que conforman un proceso de planificación. Podría afirmarse
que se trata de un conflicto de segundo grado, en el orden de los conflictos, siendo el conflicto entre
sectores sociales el de primer grado. El avance en la planificación sostiene Casparrino (2010) abre
el debate acerca de los sujetos del cambio en el proceso de desarrollo y la viabilidad política del
mismo, que define un complejo de relaciones económicas en un continuo movimiento entre
conflicto y consenso. Sin dudas, el consenso es necesariamente constitutivo de la posibilidad de un
plan, pero ¿de qué tipo de consenso se trata? ¿Qué sujetos sociales deben participar del mismo?
Evidentemente el Estado, en tanto espacio al que se somete la sociedad en su conjunto y
representante político de las relaciones de producción dominantes, es sujeto fundamental de ese
consenso, y de allí que las características que el mismo asuma, dependen en gran parte de las
características que adquiera el propio Estado. Si esto es así, la pregunta es ¿qué Estado para qué
consenso? ¿Qué consenso para qué desarrollo?

El mismo problema podría plantearse en los siguientes términos: la planificación del desarrollo
supone inminentemente partir del reconocimiento de la existencia de sectores o clases sociales,
históricamente antagónicas, que se enfrentan en distintas dimensiones de la vida social. De allí que
la pregunta obligada sea planificar para qué y de modo inseparable, planificar para quién.

Probablemente un acuerdo al interior de las distintas fracciones de las clases dominantes -que por lo
demás queda mostrado históricamente en la resolución de las sucesivas crisis por las que atravesó la
acumulación de capital en Argentina- presenta menos conflictos que la inclusión de la clase
trabajadora y los amplios sectores populares en general. Ocurre que si el objetivo de la planificación
debe redundar en una sustantivación de la democracia, los sectores populares deben constituirse en
uno de los pilares fundamentales del consenso, pues sólo de allí puede surgir la legitimidad
necesaria para la consecución del plan y las condiciones para el establecimiento de una
independencia relativa del Estado.
25
Si la forma del Estado en cada momento histórico es, justamente, la cristalización de relaciones de
fuerza sociales ¿de la mano de qué sujetos puede construirse la transformación requerida? Este
enfoque, abre la posibilidad del análisis de las relaciones entre Estado y mercado, en la consecución
de objetivos de desarrollo y bienestar social basados en las condiciones históricas y los actores
sociales en juego. Así culminamos una sintética delimitación del enfoque teórico desde del cual
abordaremos nuestro problema de estudio.

26
2. El Estado Argentino y el nacimiento de la planificación
indicativa.

2. 1. Apuntes sobre algunos antecedentes del derrotero planificador

Se puede afirmar que la planificación del desarrollo, “de la agricultura, la industria y las artes” en el
territorio que hoy comprende la República Argentina, nace con la revolución que dio inicio al
proceso independentista latinoamericano en el Sur del continente, y más específicamente con el
Plan de Operaciones, guía de la gesta de Mayo conducida por Manuel Belgrano y Mariano Moreno.
A este primer e incipiente ejemplo planificación indicativa, los historiadores revisionistas, que
identifican en el siglo XIX como parte aguas al carácter proteccionistas o no de las políticas
económicas respecto de la industria y la agricultura y a las economías provinciales o autóctonas
vinculadas al mercado interno, destacan a su vez un número de experiencias y programas que
pueden caracterizarse como continuidad del proyecto originario.

En este sentido, como segundo ejemplo se suele destacar a las Bases Federales de Gervasio Artigas;
como tercer ejemplo al programa del general correntino Pedro Ferre, también Artiguista y federal,
cuyo proyecto nacional fue la base del pacto federal de 1831 y consecuencia directa de la Ley de
Aduanas de 1835. Por último se destaca también al Plan del cordobés Mariano Fragueiro de 1853,
que incluía entre otros ejes la nacionalización del crédito público (Bernal, 2015). A partir de allí, la
conducción estratégica del país pasó a estar vinculada a la hegemonía liberal, que también
planificaba, aunque desde un concepto cada vez más subordinado a intereses foráneos que se
consolidaron tras el largo proceso de guerras civiles y en especial tras la masacre gestada por parte
de la “Triple Alianza” sobre el proyecto nacional representado por el Paraguay de Francisco Solano
López. La consolidación del Estado nacional a través de las tres presidencias históricas y su
hegemonía, entre otras formas a fuerza balas, llevó al esplendor del litoral y especialmente de la
ciudad puerto. Así, con la más importante de las “campaña del desierto” realizada durante de la
presidencia de Julio Argentino Roca, el modelo primarizador se vio sumamente fortalecido y
consolidado.

Sin embargo a finales del mismo siglo XIX, la turbulencia internacional de 1890 junto a las masivas
oleadas de inmigrantes, en su mayoría italianos y españoles provenientes de las clases populares y
una parte de ellos vinculados a exilios políticos, volvió a afectar los cimientos de un Estado
nacional bajo la excluyente hegemonía oligárquica, que tras imponerse sobre el “país autóctono” se
transformó en el principal sector, junto al capital trasnacional predominantemente británico,

27
beneficiario del modelo agroexportador. La respuesta a la crisis dio nacimiento al radicalismo de
Leandro Alem, primer partido nacional y popular moderno, o populismo temprano como fue
denominado por diferentes sociólogos (Viguera, 1993).

A unos pocos lustros, otro importante hecho internacional repercutió en la maduración del proceso
de crisis hegemónica oligárquica y fue el indudable impacto del contexto de la denominada “gran
guerra” en 1914, con Argentina ya plenamente inserta en la división internacional del trabajo bajo
orbita británica. El conflicto bélico obligó a a nuestro país a sustituir importaciones y manufacturas
y en el plano político nacional se produjo el ascenso al gobierno del primer presidente elegido en
elecciones libres (aunque no universales), el candidato de la Unión Cívica Radical, Hipólito
Yrigoyen. Al amparo de esta protección no deliberada empezó a surgir nuevamente la industria. A
partir del conflicto y durante el período 1914-1920 se produjo un considerable crecimiento
industrial con la aparición de 5000 nuevos establecimientos, pero que sin embargo tuvieron mucha
dificultad para consolidarse: “Se diversificó la producción nacional, aunque no puede ser
plenamente aprovechada por las dificultades para proveerse de materias primas y maquinaria.
Terminado el conflicto bélico, muchos de estos establecimientos no lograron subsistir ante la
competencia externa” (Galetti, 2015:43).

Con el final de la guerra, la “protección de hecho” se acabó y el país volvió al libre comercio
deshaciendo una gran parte de la industrialización operada. El ingeniero y economista Jorge
Schvarzer afirma que la recuperación de la oferta británica y la inflación europea de posguerra
fueron las que provocaron una nueva crisis fabril, cuyos rasgos todavía no han sido bien estudiados
(debido a fallas de información) aunque no por eso son menos importantes. Señala que el
fenómeno quedó grabado en la conciencia social y tuvo sus repercusiones en el curso de la segunda
guerra Mundial, cuando “nadie quiso volver a experimentar un proceso semejante.” (Schvarzer,
2000:122). Otro ingeniero y economista, Marcelo Diamand destacó que “la argentina se convirtió
así en el único país del mundo, que, después de haber dado nacimiento a un sector industrial, en
forma repetida, deja posteriormente que se destruya la capitalización ya creada” (2015:121).

Demorado el país en la propia creación de su maquinaria; sometida la vida económica nacional a la

relación de la gran estancia y el frigorífico inglés, el comercio exterior describía un circulo
típicamente colonial que, hacia el final de la década de 1920, se definió en estos términos: “comprar
a quien nos compra”, frase que acuñó Luis Duhau, (presidente de la SRA entre 1926 y 1928) y que
muestra el espíritu de la elite terrateniente que una y otra vez insistió en recrear las relaciones
bilaterales con la “metrópoli”. Los intereses comerciales y financieros ingleses coincidieron con la
visión conservadora de la oligarquía diversificada, ambos esperaban la repetición continua del
28
mismo estado de cosas, pero ni el país ni el mundo eran los mismos. En ese contexto arribo nuestro
país a la gran crisis internacional gestada en los últimos años de la década del veinte. Fue dicha
crisis la que provocó el descrédito del paradigma liberal en occidente y la que parió en el ideario de
la época el concepto de que los peligros del colapso del capitalismo podían encontrar respuesta en la
planificación, en planes imaginados como instrumentos idóneos en lo político, lo cultural y en lo
ideológico para hacer frente a los “despotismos”. Golpeado por el “mal ejemplo” de la Unión
Soviética que operaba con una economía totalmente estatizada y planificada y que parecía crear el
milagro del crecimiento en un mundo en recesión, el mundo occidental inició fuerte un viraje y fue
Estados Unidos con el new deal del presidente Roosevelt el primero que abandonó el canon liberal e
instaló las políticas públicas en el centro del escenario político del país. Los regímenes autoritarios
en Alemania e Italia practicaron también un activo intervencionismo del Estado y, bajo el liderazgo
intelectual de Keynes, hasta Gran Bretaña, cuna del modelo liberal, sustituyó el credo librecambista
por la intervención estatal. Argentina no fue ajena a esos debates, Aldo Ferrer afirma que en 1930 al
país “se le derrumbaron súbitamente el mercado mundial, el centro hegemónico de referencia y la
ideología dominante” (2010:101). Este marco internacional generó la paradoja de que fuera tras el
derrocamiento del gobierno nacional popular de Hipolito Yrigoyen y bajo gobiernos conservadores
que la Argentina comenzara a aumentar los instrumentos de intervención y que se tomaron una
importante cantidad de medidas “dirigistas”, así fue el contexto externo, más que la decisión
política de los gobiernos de la denominada década infame, lo que determinó este nuevo recorrido.

La magnitud de la crisis demostró que el mercado no resolvía los graves problemas económicos-
sociales, y en el plano del comercio internacional, en el año 1932 se produjo otro hecho de gran
impacto en nuestro país: las resoluciones de la conferencia de Ottawa celebrada entre Inglaterra y
las naciones integrantes de la British Commonwealth of Nations que encendieron las luces de
alarma de los productores locales. En ese encuentro, el Reino Unido se comprometió a otorgar
preferencias comerciales a los países de la Commonwealth, la clase dirigente argentina pretendió
sostener la relación privilegiada con Gran Bretaña y respondió a la política de preferencias
imperiales del Convenio con un tratado anglo-argentino de 1933, el Roca-Runciman, con
concesiones adicionales a cambio de mantener abierto el mercado de carnes argentinas (Rubinzal,
2016). Pero, como se señaló, el intervencionismo estaba ya legitimado y el gobierno conservador
también enfrentó la recesión con políticas expansivas articuladas en el denominado Plan de Acción
Económica Nacional (dado a conocer el 28 de noviembre de 1933), un ejemplo que muestra cómo
la participación activa del Estado en la economía también fue reclamada por las elites tradicionales
que veían amenazados sus intereses. La creación de agencias estatales reguladoras de la producción,
la reforma del sistema impositivo, los controles de cambios y la reorganización bancaria fueron

29
todas medidas que mostraron que el mayor activismo estatal fue impulsado por un sector importante
de elite argentina representadas por el entonces ministro de hacienda Federico Pinedo y por su
cercano colaborador Raúl Prebisch.

El nuevo intervencionismo del régimen no fue tan audaz y se puede afirmar que se limitó a sostener
las bases del modelo anterior, sin embargo, dio lugar a un incipiente proceso industrial de
sustitución de importaciones, impulsado por la insuficiencia de la capacidad de pagos externa para
sostener los abastecimientos importados. Schvarzer (2000) describe que el control de cambio, una
de las primeras medidas tomadas frente a la escasez de divisas, fue adoptada bajo urgencia, de
modo transitorio bajo el signo de la crisis, pero generó un sistema que se mantuvo en vigor durante
un cuarto de siglo, marcando el carácter y la orientación de la economía argentina. El gobierno
montó un aparato burocrático y complejo de captación y reparto de divisas, dado que la demanda de
importaciones, más la exigida para los flujos financieros (servicios de deuda y pago a inversores de
capitales externos en el país), superaba con creces la oferta local.

A fines de la década infame se produce un intento por parte de la oligarquía diversificada de

retomar la iniciativa bajo los nuevos consensos, y fue el denominado “Plan Pinedo” de 1940,
elaborado nuevamente bajo la influencia de Raúl Prebisch, el que constituyó un segundo plan
caracterizado por un marcado grado de intervención económica dirigido a estimular la demanda
interna, la sustitución de importaciones y la diversificación de las exportaciones, buscando
promover industrias con potencialidad exportadora con destino en países vecinos y Estados Unidos.
Resulta relevante mencionar que el sector secundario estaba destinado a cumplir un papel
complementario del sector primario, considerado este último una “rueda maestra” del ordenamiento
económico, y un ejemplo fue la prioridad otorgadas a las industrias de alimentación. De tal forma,
se expresaba la centralidad que seguía detentando tanto económica como políticamente la oligarquía
pampeana, aún en el contexto de políticas con novedosos grados de promoción industrial: dicha
industria se concebía de manera dependiente respecto de la actividad rectora durante el período
agroexportador (Casparrino; 2010). Por otra parte, se sostiene que en los debates intra-elite
existieron sectores fundamentalmente interesados en privilegiar las relaciones con la nueva potencia
emergente y varios autores afirman que el Plan Pinedo fue, antes que otra cosa, un intento en el
sentido de incorporar a Estados Unidos como el nuevo centro de referencia de la economía
argentina, sin que la estrategia de retención y acumulación de poder deje de desplegarse en un
modelo de subordinación periférica (Cuneo, 1984; Galetti, 2014; Rapoport, 2008).

Si durante los primeros años de la década de 1930 se justificó la intervención como respuesta
circunstancial a la crisis, se puede afirmar que la depresión de 1937-1938, el inicio del conflicto
30
mundial y el Plan de Reconstrucción Económica de 1940 (Plan Pinedo) instalaron definitivamente
en Argentina la idea según la cual el Estado puede -y debe- crear condiciones favorables, ofrecer
incentivos a las actividades del sector privado e imprimir todo el impulso posible para combatir la
depresión económica. Como testimonio de ese proceso es válido mencionar que entre 1930 y 1940,
se crearon veintiún organismos autónomos y veinticinco sin autonomía con la finalidad de proteger
los intereses de distintos sectores productivos, vinculados a las familias y grupos económicos
tradicionales denominados por Eduardo Basualdo (2006) como “oligarquía diversificada”, entre
ellos la Junta Nacional del vino, la Juta Nacional de la Yerba Mate, del Algodón, de la Carne, del
Cemento y del Azúcar. A comienzos de la década de 1940 estuvieron dadas todas las condiciones
para una nueva conmoción en la sociedad argentina.

2.2. El golpe de 1943, el gobierno de Perón y la planificación en la posguerra

El giro importante hacia mayor intervencionismo, autonomía relativa de las elites, aumento de las
capacidades estatales y planificación indicativa situacional se produjo tras el golpe del 4 de Junio de
1943. El mismo generó un viraje histórico y dio inicio a la primera experiencia de planificación
concretamente indicativa en nuestro país, en tanto los miembros más influyentes del régimen
militar, entre los que se destacaba el coronel Perón, tenían concepciones económicas
intervencionistas. Con el nuevo gobierno, el cambio en el recorrido de la planificación estatal se
consolidó institucionalmente en agosto de 1944 a través de la formación del “Consejo Nacional de
Posguerra”. Este nuevo organismo fue un ente autónomo, dependiente de la Vicepresidencia, y
comenzó la realización de estudios para el reordenamiento económico y social del país y la
coordinación y planificación de las actividades de los diferentes organismos del Estado con miras a
la inmediata posguerra. El consejo bajo conducción del poder ejecutivo incluyó representantes del
sector empresarial vinculados a la industria, como Tocuarto Di Tella, que tuvieron un rol muy activo
y también incluyo a representantes de los sindicatos y las Fuerzas Armadas.

La investigadora Patricia Berrotarán (2003) señala que en el consejo confluyeron dos lógicas y
objetivos que no siempre lograron coincidir. La primera fue la que le imprimieron la convicción
política del nuevo gobierno, sectores sindicales, empresariales representantes de la emergente
“burguesía local” y militares de evitar que una vez agotada la “protección natural” que generó la
interrupción del comercio internacional por el conflicto bélico, la creciente industria nacional
sufriera una destrucción similar a la ocurrida con la primera posguerra. La segunda estaba dada por
sectores tecnocráticos del Estado, que habían ganado autonomía con el creciente intervencionismo y
capacidades estatales nacidas durante los gobiernos conservadores, cuyos planes consolidaron la

31
idea de que un orden racional necesitaba una dirección y un sistema institucional acorde que no
podía ser otro que el Estado.

Es así que, durante el rico período de 1943/45 las transformaciones a nivel del Estado se
relacionaron más con un cambio en su orientación y contenido que con la extensión de sus
funciones previas. Es decir, el Estado ya no como “sostén” antes las dificultades comerciales de los
sectores vinculados al mercado externo sino con un perfil orientado a la industrialización y al
desarrollo del mercado interno. Durante ese bienio y más aceleradamente, entre el triunfo del
Justicialismo en las elecciones y el ascenso al gobierno se crearon los instrumentos necesarios para
un cambio de rumbo. Nuevos organismos y estructuras públicas entre las que destacan la
nacionalización del Banco Central, de servicios públicos como la distribución gasífera y energética,
la organización del sistema bancario, la creación del Instituto Argentino para la Promoción y el
Intercambio (IAPI) para la regulación comercial, la Dirección Nacional de Industrias y el Banco de
Crédito Industrial (organismo liquidado después de 1956), como también una serie de decretos
referidos a arrendamientos agrícolas, rebaja y cámara de alquileres, nacieron en esos años.

En Junio 1946, ya en la presidencia, Perón firmó su primer decreto y el Consejo de Posguerra,

primer ejemplo de un organismo dirigido a regular la economía cuando habían alcanzado plena
madurez las ideas de “prever, pautar e impulsar modelos económicos”, se convirtió en la Secretaría
Técnica de la Presidencia y a cargo de la misma quedó José Figuerola. La nueva Secretaría tuvo
como misión la planificación, la coordinación y la ejecución de todas las cuestiones vinculadas a las
esferas financieras, económicas y sociales. “Recopilar información, orientar las estadísticas,
elaborar los datos, responder a las demandas específicas del poder ejecutivo, eran apenas algunas de
sus múltiples funciones” (Berrotarán 2003:76).

La creación de la secretaría fue un punto de inflexión y ocupó un rol importante en la historia del
Estado como acotor de la industrialización, ya que desde allí se impulsó el prototipo de
planificación: El plan, presupuesto como de “interés general”, era imaginado como instrumento
capaz de ensamblar y orientar la acción social mediante la aplicación de criterios de racionalidad
técnica. “La imagen de totalidad se condensaba en una idea central: se trataba del plan de la nación
y no del gobierno” (Berrotarán, 2003:89). La secretaría se organizó como espacio de convergencia
de actores, con especial rol para las fuerzas económicas, agrupaciones empresarias y sindicatos, y
con planes sectoriales a los efectos de encausar un proceso de planificación que pudiera traducirse
en acciones concretas. Desde ese proyecto global, solicitó a todos los ministerios informes que
precisaran acciones en marcha y proyecciones futuras para sus respectivos sectores. La lógica
estatal tuvo como eje principal de su programa ampliar y profesionalizar las competencias estatales,
32
para ello crearon escuelas de funcionarios con el fin de asegurarse técnicos de alto nivel con
ingresos por concursos que obligaban a definir los perfiles adecuados como también emprender a
una acción didáctica que asegurase la participación de los empleados como sujetos activos en el
proceso de modificar y agilizar el sistema de administración (Berrotarán, 2003). Otro eje vinculado
a la capacidad institucional fue la escasez de estadísticas. Para planificar era necesario conocer y en
el período de posguerra, el conocer se vinculaba a la capacidad de diagnóstico para proyectar
tendencias, y aunque en la época estos procedimientos eran aún rudimentarios, sin embargo,
políticamente detrás de ellos se perfiló la ambición de encausar el futuro.

La elaboración del “Plan Mínimo de Acción para el Período de Postguerra” por el CNP constituyó
luego la base del primer plan peronista. La estrategia del gobierno se basó en grados de intervención
que aseguraran el avance en el proceso de sustitución de importaciones en combinación con
crecientes grados de distribución del ingreso, lo que suponía un aparato estatal con instrumentos de
intervención eficaces y una correlación de fuerzas políticas entre clases sociales que viabilizara ese
rol. Por tal motivo, el inicio de una etapa de industrialización en la Argentina requería un cambio
pronunciado en la composición del bloque dominante que posicionara a la industria como eje básico
de la reproducción social, con independencia de los intereses y políticas promovidas por los
sectores tradicionales asociados a la gran propiedad rural pampeana. Ese cambio en la composición
del bloque dominante es provocado por la irrupción de las políticas de promoción industrial ligadas
a la incorporación de multitudinarios contingentes poblacionales a la participación política
democrática y el consumo masivo, y la generación de una burguesía nacional (Casparrino, 2010).

Por lo que, dicho antecedente, y el impulso y maduración de las ideas planificadoras nacidas de la
convergencia entre actores y fracciones de clase con diferentes lógicas (empresarial, estatal, sindical
y política) fueron las que cristalizaron en el Primer Plan Quinquenal. Este Plan previó transferencia
de ingresos hacia sectores urbanos y la ejecución de un amplio programa de inversiones públicas,
entre las que sobresalieron las destinadas al área de salud y la construcción de viviendas populares.
La dimensión del impacto de estas fue estructural, entre 1947 y 1951, se construyeron 217.000
viviendas destinadas a la clase trabajadora, ocho mil escuelas y cuatro mil trescientos centros de
salud (Rubinzal, 2016). La industrialización masiva sobre la base de una elevada protección
arancelaria y de subsidios, así como la ampliación de los controles del estado en todos los sectores
también constituyeron dos principios básicos del plan que en realidad fue una serie de distintos
proyectos de ley, 27 más precisamente, enviados al Congreso y no un plan integrado. El encargado
de presentar el Plan fue el mismo Perón y el secretario Figuerola, a la hora de fundamentar y
defender el mismo en el parlamento quien asumió la responsabilidad fue el legislador John Williams
Cooke.
33
El joven diputado centró la discusión contra los argumentos liberales que se oponían a cualquier
idea de intervencionismo: “Queremos dejar constancia que intervención ha habido siempre en este
país, el intervencionismo no es nuevo. Lo que es nuevo es el intervencionismo a favor de la clase
necesitada y el intervencionismo por medio de la planificación, porque puede haber
intervencionismo sin planificación y lo ha habido en este país; lo que no puede haber es
planificación sin intervencionismo; si se demuestra que la planificación es imprescindible, de hecho
quedará demostrado que no puede dejar el Estado de intervenir en las relaciones del capital
privado” (Cooke; 145:2007). Sostuvo Cooke contra las acusaciones de autoritarismo: “Nuestro
razonamiento no consiste en sostener que la planificación es compatible con el Estado democrático,
sino que sostenemos que la planificación es la única perspectiva que le queda a la democracia, de
salvarse. Es necesario que se haga carne en el espíritu público que la democracia está buscando la
salvación por ese medio.” (Cooke, 2007:151).

Por otro lado, el contenido del Primer Plan Quinquenal (PPQ) fue abiertamente más nacionalista
que el que lo sucedió y vale insistir en que la industrialización fue la palabra condensadora de un
proceso en construcción que quiso priorizar, en palabras de Perón, “la independencia económica y
política, grandeza material y moral, equilibrio nacional y defensa nacional,” y en el aspecto social:
“evitar la desocupación, elevar el nivel de vida de los trabajadores y aumentar el grado cultural
como la paz social” (Citado por Berrotarán, 2003:93).

La implementación del mismo sin embargo no fue del todo exitosa. Perón reconoció años más
tarde, con motivos de la presentación en 1953 del segundo Plan Quinquenal que:

“El primer plan quinquenal por circunstancias sobradamente conocidas, no pudo tener ni la
racionalización absoluta de su contenido, ni tampoco los estudios de bases permitieron
afirmarlo en realidades absolutas, desde que la falta de estadísticas, la falta de censos y el
desconocimiento en que el país vivía de su propia realidad no me permitieron realizar una
planificación perfecta. La base de toda planificación es siempre la información, y careciendo
de esa información fueron solamente nuestros conocimientos personales, nuestros cálculos y
nuestras apreciaciones los que dieron base para armar todo ese primer plan quinquenal”
(Perón citado por Berrotarán, 2003:19)

De igual modo, el Primer Plan Quinquenal marcó un hito en materia de planificación indicativa y
una ambiciosa apuesta política ya que en él se propusieron diversas directivas para alcanzar la
reforma industrial, rural y social con el fin de consolidar el Estado intervencionista.

34
2.3. La crisis económica de 1952 y el segundo plan quinquenal

2.3.1. Coyuntura crítica y planificación

El impacto virtuoso de las políticas distributivas e industrialista que articulo la nueva planificación
hizo que el país en poco más de un lustro modificara sustancialmente su estructura económica y el
ritmo colonial de desarrollo basado en el crecimiento “hacia afuera”. Argentina adquirió una
fisonomía económica diversificada, repatrió la deuda externa y se recuperaron para el Estado
importantes bienes de propiedad extranjera. El desarrollo operado, empero, no dejo de producir
desajustes internos y en cierta medida fue origen de fricciones. En el año 1952 coincidieron una
serie de hechos con fuerte impacto sobre las variables económicas pero también sobre otros
aspectos trascendentes de la vida política argentina. En el plano internacional finalizaba la
reconstrucción europea y el conflicto en la península de Corea que disuadieron la hipótesis de un
nuevo e inminente conflicto bélico a escala global. En lo estrictamente económico comienza la
reversión de los “términos de intercambio” por una acelerada disminución de los precios
agropecuarios. En el orden nacional fue el año de la muerte de Eva Perón y también de la reelección
con una mayoría aplastante del gobierno justicialista, coincidente con unos de los puntos más
críticos en términos económicos, debido al arrastre de malas cosechas y una gran sequía en 1951/52
que agudizó el estrangulamiento externo.

En esa coyuntura crítica, el ejecutivo anunció el “Plan de Emergencia Económica”, un regreso a

políticas con sesgos más ortodoxas, bajo el ministerio de Gómez Morales. El plan combino medidas
tendientes a: mejorar la rentabilidad agrícola, favorecer el ingreso de capitales extranjeros mediante
la sanción de una nueva ley de inversión extranjera, disminuir el consumo de los asalariados y
contener el ritmo de aumento del gasto público reformulando el esquema de subsidios. Se prohibió
la comercialización de carnes, un día a la semana, para disminuir el consumo interno e incrementar
los saldos exportables. También contemplo congelamientos de precios, salarios y tarifas por el
término de dos años. Adicionalmente se anunció que, cuando se reanudaran las paritarias, los
aumentos salariales estarían atados al incremento de la productividad, un debate que venía ganando
fuerza desde el recambio ministerial de 1949. Por otra parte, se incrementaron las inversiones
extranjeras, fundamentalmente las de origen norteamericano, aunque la presencia del capital
trasnacional continuó representando una porción mínima con respecto al flujo total. Entre los
acuerdos más relevantes estuvieron los realizados con Mercedes Benz y Kaiser Motors para el
desarrollo de la industria automotriz y los concretados con la empresa FIAT y una firma francesa
para la instalación de fábricas de tractores. Leandro Sowter (2016) afirma, que si bien los datos son
fragmentarios y no permiten juicios concluyentes, está claro que a partir de 1952 hay un cambio en
35
la tendencia y que ello muy probablemente respondió a la etapa “difícil” de la industrialización
sustitutiva, basada en mayores dotaciones de capital y tecnología. El Plan de estabilización fue
acompañado con la presentación del Segundo Plan Quinquenal a finales de 1952.

2.3.1. El segundo Plan Quinquenal

La experiencia acumulada y la presencia de nuevos actores (cuyo surgimiento abordaremos en el

capítulo siguiente) convergieron en una mayor maduración del proceso de Planificación Estatal: El
Segundo Plan Quinquenal.

Este fue coincidente con el comienzo de la recuperación económica tras los desbarajustes que
significaron las sequías del año 49 y 51-52 y sus consecuencias de inestabilidad política. Tuvo el
desafió de enfrentar, como señaló Antonio Cafiero (1961), obstáculos al crecimiento económico
nacional, no ya de naturaleza transitoria y simplemente perturbadora, sino de carácter estructural
que era necesario prever y resolver por anticipado antes que los mismos llegaran a configurar la
existencia de una “crisis de desarrollo”. El diagnostico afirmaba que el alargamiento vertical de la
estructura productiva del país, de no alcanzar a consolidarse e integrarse en su base de sustentación
fundamental: provisión adecuada de materias primas, facilidades para el reequipamiento de bienes
de capital, disposición abundante y barata de energía y medios de transportes, podía configurar en
un plazo relativamente breve la presencia de una crisis de desarrollo.

El Plan estableció el siguiente orden de prioridades en materia de desarrollo industrial: 1, Siderurgia

2, Metalurgia 3, Aluminio 4, Química 5, Mecánica 6, Eléctrica 7, Construcción 8, Forestal 9,
Textiles y cueros y 10, Alimentación. La idea fue avanzar hacia una segunda etapa del proceso de
sustitución de importaciones. Lo novedoso de la respuesta a esa crítica coyuntura fue que se eligió
evitar la salida tradicional que pregonaba “enfriamiento de la economía” afrontando gigantescas
consecuencias de orden social y político por su sesgo siempre regresivo en término distributivos, es
decir, una reducción del nivel de vida. Por el contrario, el ejecutivo eligió resolver “integrando” y
no “acortando” la estructura. El Segundo Plan Quinquenal se puede entender como un intento de
respuesta política y económica que no subestimó esos obstáculos, pero también como un momento
de democratización económica y política.

Con el Estado inserto en una profunda transformación, producto de la crisis de hegemonía del
proyecto oligárquico jaqueado desde un nuevo bloque histórico, continuo jerarquizándose el factor
político y las organizaciones del pueblo, no sólo las fuerzas económicas, dejaron de ser un sujeto

36
pasivo de los planes económicos por la propia gravitación de sus fuerzas y por la confluencia con el
modus operandi de la “Intervención Económica Estatal” peronista. Este convoca a los actores, los
enfrenta al problema, busca involucrarlos en la “solución” y difunde la consigna en la sociedad,
generando un clima propicio en donde pueda aplicar una Intervención con altos grados de
legitimidad. Se produjo así, tal como argumentara Cooke, una democratización del proceso
planificador, que no solo incluyo a la organizaciones intermedias, sino que se apelo a la mediación
entre la sociedad y el Estado, bien descrita conceptualmente por Guillermo O’donnel, la
“ciudadanía”. Así incluso el ciudadano de a pie pudo proponer ideas y proyectos mediante
correspondencia a ser estudiada por un equipo técnico. Al Ejecutivo por su parte le incumbió la
misión de fijar las grandes líneas de esa política, arbitrar los medios y recursos para cumplirla y, por
sobre todo, una tarea de persuasión hacia las, denominadas por la filosofía de la fuerza política
gobernante: “organizaciones libres del pueblo”. El Estado logró legitimar nuevos parámetros y
criterios y que los actores se comprometieran a incorporarlos. El Plan trazó:

1) Armonizar los instrumentos de la política de: precios y salarios, crediticia, cambiaria, impositiva
y presupuestaria en función de mantener el equilibrio y estimular el desarrollo. 2) Precisar un
programa de inversiones estatales y privadas, adecuado a la tasa de formación de los ahorros
nacionales, especialmente dirigido a: a) Solventar las necesidades básicas del país en lo
concerniente a la producción de materias primas, energía y transportes y bienes de capital; b)
Estimular la producción industrial mediante una enérgica política de fomento de sustitución de
importaciones; c) Fomentar el incremento de la productividad agrícola-ganadera. 3) Otorgar una
función complementaria al capital y al crédito exterior como factor de cooperación y estímulo al
desarrollo económico, definiendo la misión específica que se le atribuía en los planes nacionales de
desarrollo. 4) Articular y desarrollar una vigorosa política de comercio exterior destinada a
aumentar la capacidad de importación del país, contrarrestando las circunstancias adversas
prevalecientes en los mercados internacionales y sirviendo los objetivos del desarrollo económico
interno. 5) Ordenar otros factores concurrentes al desarrollo económico como la participación de las
organizaciones de empresarios y trabajadores en la planificación y ejecución de la política
económica en curso, la ubicación funcional de la empresa privada frente al intervencionismo estatal
(Cafiero; 1961).

También abordó con rigurosos criterios técnicos los límites de la actividad estatal y fijó metas
generales y especiales, en efecto, como se señaló en el primer apartado de este capítulo, desde
hacía varios años y en consonancia con actividades similares cumplidas en otros países, las
organizaciones técnicas del Estado habían venido elaborando diversas series estadísticas con ánimo
de calcular la renta nacional, sus distintos factores componentes y las diversas relaciones
37
establecidas entre los mismos. Estos estudios constituyeron la base primordial para encarar la
formulación de cualquier plan integral de desarrollo económico y se encontraban bastante
adelantados para la época de la elaboración del Segundo Plan Quinquenal.

Por el lado del financiamiento del plan, la fuente primordial de recursos se basó en la capacidad de
ahorro nacional. Sus instrumentos fueron la colocación de Títulos Públicos, fundamentalmente
Obligaciones de Previsión Social que eran absorbidas por las diferentes Cajas en funcionamiento.
Ello fue posible, como sucedió hasta 1955, porque que las Cajas de Previsión mantuvieron un
superávit financiero, esto es, que sus ingresos superaron a los egresos debido a conceptos de pagos
de jubilaciones y pensiones y gastos de administración. Vale señalar que a partir de 1956, como una
constante histórica, esta situación fue radicalmente alterada. Para 1958 los egresos de las cajas
superaron los ingresos, con lo cual no solo no quedo fondo alguno para absorber colocaciones de
títulos, sino que inclusive se dejaron de pagar las pensiones y jubilaciones. En relación a los
resultados del Plan, las estadísticas nacionales muestran el fuerte impulso de recuperación que se
operó a partir del año 1953. Superada la crisis, aumentó la ocupación y las horas trabajadas en la
industria, también aumentó el volumen físico de la producción industrial, recuperó el comercio
minorista un más alto nivel de ventas y al mismo tiempo, volvió a tomar impulso la construcción.
Esta recuperación estaba en plena vigencia hasta el momento en que se produjo el golpe de estado
(Jauretche, 2011).

Como balance se puede afirmar que durante los años de vigencia de la planificación peronista el
país logró cambios estructurales que dificultaron en gran medida los históricos y errantes caminos
de descapitalización. Se tendió al desarrollo acelerado de la energía, se intentaron suplir las
carencias de combustibles importados; se tendió a impulsar las bases faltantes de la infraestructura
física, especialmente la del transporte; y se procuró la provisión de los minerales e insumos que
requería el implante interno de otro tipo de industrialización, predominantemente la metalúrgica. La
capitalización incluyó la nacionalización de ferrocarriles, teléfonos, depósitos bancarios, puertos,
servicios de gas, usinas eléctricas, compañías de tierras e inmobiliarias, hoteles, frigoríficos,
seguros, reaseguros, elevadores de granos y edificios y terrenos que pertenecían a las compañías
ferroviarias. La nacionalización de los servicios públicos implicó un retroceso del capital
trasnacional radicado en la Argentina, su participación en el activo fijo total cayó del 50% en 1913
al 5 % en 1955 (Jauretche, 2011). También es importante señalar que la mayor participación estatal
en la esfera económica no se limitó a las nacionalizaciones de las compañías ya existentes, sino que
también se conformó una vasta red de empresas públicas. Las creaciones de Yacimientos
Carboníferos Fiscales (1946) Agua y Energía (1948), compañía de aviación estatal Aerolíneas
Argentinas (1950), Industrias Aeronáuticas y Metalúrgicas del Estado (IAME) empresa química
38
mixta ATANOR, siderúrgica SOMISA (creada a través de la promulgación de la llamada Ley Savio
en 1947) fueron algunas de ellas. Por su parte, la reforma constitucional de 1949 le confió un
relevante rol al Estado, abandonando la neutralidad propia de las concepciones liberales que
impregnaban la constitución de 1853 (Rubinzal, 2015).

La planificación peronista tuvo, junto con la ambición de desarrollar una estructura industrial que
sustentara una modernización del sistema de producción nacional, la voluntad de cambiar la
conformación de la estructura de clases hegemónica que, ligada a modos dependientes de
reproducción social respecto del mercado mundial, impedía la transformación estructural de la
sociedad argentina. El investigador Eduardo Basualdo (2006) sostiene que el establecimiento de
esta nueva alianza de clases fue posible porque la clase trabajadora, como sujeto social y político,
enfrentó al poder oligárquico intentando modelar un nuevo tipo de Estado que impulsó la
conformación de una burguesía nacional asentada en una dinámica compatible con una mayor
participación de los trabajadores en la distribución del ingreso. El mencionado cientista social, cuyo
análisis seguimos en estos últimos párrafos, afirma que “en términos estructurales, al final del
peronismo [se refiere a la situación hacia 1955] la industrialización quedó fortalecida, pero trunca
como proceso económico, y tres fracciones se disputan la conducción del proceso económico, social
y político: el capital extranjero, con importante peso aun en el nivel estructural; la oligarquía
diversificada, ya como conducción de la oligarquía en su conjunto (que establecerá alianzas o
distancias con el capital extranjero), y la burguesía nacional, que oscilará ente la subordinación a los
sectores dominantes y la alianza con los trabajadores” (citado por Casparrino, 2010).

Las transformaciones estructurales en la economía nacional durante el período fueron simultáneas a

un fuerte crecimiento de las capacidades y de la intervención económica estatal y aunque la
descripción e interpretación de su dinámica es compleja (excede con mucho las intenciones y
posibilidades de este trabajo), no puede ni debe desligarse de la lógica política/social que impulsó la
planificación, que es en definitiva la que terminó por definir su rumbo. Por lo que se torna necesario
acercar la lupa al rol y posicionamiento de las fuerzas económica, a través de sus actores, en esta
etapa fundacional de la planificación indicativa realmente existente en nuestro país, problemática
que abordaremos en el próximo capítulo.

39
3. Actores y lógica política empresaria en los inicios del
despegue planificador

Pensar la industrialización y el auge planificador nos permite, a la vez que exige, observar las raíces
del proceso de luchas, alianzas y contradicciones entre las fracciones de clases y sus actores. Exige
una revisión y un análisis de las disputas hacia el interior del mundo las entidades gremiales
empresarias, y especialmente del empresariado industrial, caracterizada por una dinámica de
conflictos constantes durante todo el periodo denominado de “industrialización sustitutiva”.

3.1. La UIA y la Sociedad Rural durante el despegue industrial

Como se mencionó en el anterior capítulo, la Primera Guerra Mundial, al interferir el tráfico de

productos manufacturados y combustibles del exterior, obligó a nuestro país auto-abastecerse y
conducirse durante esos años aplicando sus propias capacidades en recursos materiales y aptitudes
humanas. Se puede afirmar que la guerra dificultó y proveyó a la vez estímulos a nuestra economía.
Sin embargo estas energías se vieron frenadas por la actitud defensivas de las patronales industriales
y de la Sociedad Rural, que no dieron pasos societarios y políticos para sedimentar los progresos
alcanzados bajó las condiciones con que actuó el comercio internacional en esos años, como sí los
concentraron para establecer la defensa patronal.

El investigador Dardo Cúneo, señala críticamente este comportamiento: “una cuenta abierta por la
guerra para el progreso del país se la procura cerrar con la consolidación de excluyentes privilegios
sociales; una perspectiva nacional sólo encuentra en ellos, una consideración particular que disocia
tal perspectiva de sus propios intereses” (1968:79). Afirma que estos intereses se sintieron más
vinculados al restablecimiento de los antiguos términos del comercio internacional que a las
instancias de renovación que se habían desenvuelto en el país por estímulos de las condiciones
creadas por el conflicto. De ahí que el problema que avistaron las agrupaciones empresarias fue
exclusivamente ese: la defensa patronal. En la misma medida que se desentendían de las nuevas
perspectivas nacionales y se reinscribían en las escalas de dependencia colonial, solo sabían de un
enemigo, la intranquilidad obrera, y se organizaron para no escucharla, para resistirla, para
reprimirla.

En las asociaciones patronales de la gran burguesía y de la oligarquía diversificada, las rurales y

las “industriales”, la unidad se daba en el criterio de producir barato en los reglones tradicionales y
con destino al mercado exterior, de preferencia inglés, para importar la manufactura terminada, y
elaborando en el país aquella que, no siendo evidentemente competitiva, no tendiera a quebrar la
40
relación de dependencia colonial. En esa línea, se señala como caricatura y muestra de
conservadurismo de la Sociedad Rural Argentina su campaña en pos de oponer el caballo al
vehículo motorizado, el tractor. Se adujeron, en un volante oficial de la entidad, variados
argumentos que fueron desde referencias al “ser nacional” hasta el impacto en la industria del cuero
y el costo en divisas de los tractores y combustibles, claro ejemplo de la resistencia que la Sociedad
Rural tenía a la incorporación de nuevas técnicas. Bajo dicha hegemonía transcurrieron los años
veinte.

Por su parte los industriales de la UIA procedieron frente a los cambios que se marcaron en la
evolución del país tal como si sobre ellos actuara la misma concepción de vida y sociedad que eran
propias de los ganaderos de la sociedad rural. Para 1930 las grandes plantas controlaban sus
mercados debido a la gran capacidad ociosa y ese carácter cuasi monopólico les permitía la
obtención de grandes beneficios a sus propietarios, que participaban del poder económico y social.
Schvarzer (2000) señala que algunos de estos industriales eran un poco más “progresistas” que sus
pares rutinarios dueños exclusivos de tierra y ganado, pero no exhibían diferencia de porte en
cuanto a la visión de la estrategia nacional. Su papel rentístico y financiero los unió estrechamente
con el resto del grupo de elite creyendo firmemente que era mejor ser semicolonia inglesa que
nación independiente. Desde Forja y otras expresiones políticas se afirmó que la Unión Industrial
era la industria anexa al interés británico, y que no se propuso un sentido de integración y soberanía
nacional ni ir más allá de la producción complementaria de la importación. Afirma Schvarzer: “Los
capitanes de la industria, los propietarios de grandes grupos económicos y los miembros de la elite
tradicional actuaban en los mismos ámbitos, compartiendo experiencias y preocupaciones en los
circuitos del poder y en los clubes y órganos sociales que los amalgamaban” (2000:151).

Incluso la UIA, llamativamente, también resistió en nombre de los “verdaderos intereses obreros” a
admitir medidas que tendieran a poner el país en el nivel de una moderna legislación social. Cúneo
(1968) afirma que esta agrupación empresaria solo aludió “a la defensa de la industria sin atreverse
a criterios generales – nacionales- de expansión” (1968:108). Esta actitud la puso de espalda y sin
respuesta frente a un mundo industrial que se fue diversificando y complejizando producto del
proceso sustitutivo, ya que con la crisis de los años treinta se modificaron las políticas económicas,
y aunque ellas inicialmente no alcanzaron por sí solas a beneficiar a la industria, estas igual
obtuvieron un gran despegue debido a su propio impulso, sumado a la desvalorización del peso, que
producto de la crisis de divisas y el aumento de los derechos aduaneros operaron de “protectores” .
Esos factores fueron principalmente los que determinaron un fuerte crecimiento en las industrias
textiles y en las mecánicas. El censo de 1935 señaló que “el número de establecimientos industriales

41
era de 43.207 y ya contaban con 544.000 asalariados. La fuerza motriz alcanzó a los 2.827.000 HP
contra 679.000 de 1913” (Galetti, 2015:50).

No resulta sorprendente, entonces, el fuerte cimbronazo que significó para las entidades empresarias
tradicionales la llegada al gobierno de un sector del ejercito decididamente industrialista. Tras el
golpe de Estado del 4 de junio de 1943 y ante las primeras medidas de contenido social impulsadas
por el nuevo gobierno, la UIA reacciono con una insistente oposición argumentando las
consecuencias catastróficas que tendrían sobre los trabajadores. De este modo los dirigentes
industriales respondieron: salario mínimo general “no”, aumento general de remuneraciones “no”,
participación en las ganancias “no”, salario móvil “tampoco”. Bajo esa lógica, Luis Colombo
presidente de la UIA, en un discurso citado por Cúneo sostuvo: “En cuanto a la igualdad de salario
para mujeres y varones, tratase de un principio teórico que bajo la apariencia de mejorar las
condiciones económicas de las mujeres, conduce a menudo al extremo opuesto haciendo más difícil
el empleo de las mismas en comparación con los varones” (1968:148).

En discurso por el día de la industria de 1945 el mismo dirigente volvió a sostener un fuerte
contenido opositor al nuevo gobierno afirmando que “la vida es cara consecuencia del proceso
inflación provocado por inopinados aumentos de salario”. Enuncia también entre otras críticas el
viejo argumento liberal del “gasto público”: “Agrégase a ellos el sofisticado decreto de jubilaciones.
Así han realizado construcciones innecesarias e improductivas, y así se ha creado -es preciso
decirlo- una media burocracia, junto a la cual palidecen las que conocíamos y admirábamos antes de
la revolución. Todo despilfarro sin control, crea un futuro de graves consecuencias para el país y, en
mayor grado, para el proletariado porque la enorme deuda que se carga sobre la nación, gravitará
pesadamente sobre la masa del pueblo por ser la mayoría consumidora” (Citado por Cuneo,
1968:148).

Marcelo Diamand (2015) describe este período de ideas liberales de las clases dominantes locales
en dos etapas. La primera se caracterizó por una intensa oposición política e ideológica a la
industrialización como tal, e intentó describirse en los párrafos precedentes. La segunda, por una
interna oposición política e ideológica al reconocimiento de las consecuencias de la
industrialización ya efectuada y emprendida bajo la presión de los hechos, básicamente, el
reconocimiento del nuevo factor dado por la disponibilidad de divisas.

3.2. Los nuevos actores

42
La lucha con las concepciones y conductas conservadoras descritas marcaron el escenario en el que
Juan Domingo Perón llegó al gobierno. Mientras lidiaba con la Sociedad Rural y la Bolsa de
Comercio, y por los objetivos económicos de su proyecto político especialmente con la UIA, desde
la conducción del Estado busco impulsar una organización alternativa que representara a los
empresarios industriales.

En mayo de 1946 se produjeron elecciones internas en la UIA, y tras el triunfo de la lista opositora
al gobierno, el ejecutivo retiró la personería jurídica con la que contaba la entidad desde enero de
1888. Las razones que se invocaron fueron que la misma aportaba dinero a luchas políticas
(explicito apoyo a la oposición) y tampoco permitía realizar la unión gremial. Sin embargo en
dichas elecciones, para el ejecutivo, se destacó como novedad la existencia de un sector al interior
de la UIA que decidió acercarse al nuevo gobierno y acompañar un proceso que no conducía pero
que claramente lo beneficiaba en términos económicos. Por lo que tras la intervención, a fines de
ese año, se concreta un reagrupamiento de los industriales en torno de una junta provisional electa
en asamblea en el Hotel Castelar. En acuerdo con el ejecutivo se estableció la Asociación Argentina
de la Producción, Industria y Comercio (AAPIC) y su objetivo fue el de institucionalizar los grupos
empresariales, dentro y fuera de la UIA, que estuvieran dispuestos a cooperar con la nueva
conducción del Estado Nacional. Inmediatamente, ese reagrupamiento adhiere al Plan Quinquenal
“...la junta quiere favorecer el plan sin ninguna reserva y emprender con el gobierno, después de la
normalización de la casa, la difícil jornada con el debido empeño y su total convencimiento” (citado
por Brennan 2015; 70).

Si bien la AAPIC fue una expresión más amplia y renovada como actor empresarial que la UIA,
tampoco se mostró muy dispuesta a emprender una campaña en pos de la inclusión de los
principales empresarios de todo el país, uno de los argumentos fuertes sobre el que pivotó la crítica
e intervención de la tradicional entidad. Sus miembros temían que si la organización adoptaba esas
características disminuiría la influencia de las compañías de Buenos Aires, las cuales, tras haber
dominado la UIA, habían pasado a estar en control de la AAPIC. Ese retorno de los sectores hostiles
a la conducción de la nueva entidad llevó a Perón a disolverla y establecer en su lugar a la
Confederación Económica Argentina. Ésta, al igual que la agrupación recién disuelta, también
representó esencialmente los intereses económicos bonaerenses y sus vínculos íntimos con la
tradicional entidad industrial quedaron explícitos en la presión de la nueva confederación por la
fusión de ambas agrupaciones y por su propuesta de que el organismo producto de la fusión,
funcionara en los edificios de la UIA (Brennan, 2015; Cúneo, 1968).

3.2.1. Los empresarios del interior

43
Por su parte y como hijas del proceso de industrialización y movilidad social ascendente vividos en
los años de posguerra, entre 1946 y 1950, las asociaciones empresariales del interior se habían
estado movilizando, y su representación creció cuantitativamente, particularmente en el noroeste.
Rubinzal (2015) afirma que la expansión de la burguesía nacional como actor contrapuesto a las
fracciones empresarias preexistentes vino de la mano de decisivos apoyos e incentivos estatales.

En Tucumán, las primeras movilizaciones de los empresarios de la provincia, mayormente dueños

de establecimientos de venta al por menor, pero también miembros del sector agropecuario y del
industrial (por ejemplo, los dueños de las refinerías de Tucumán) tuvieron un carácter defensivo e
iniciaron sus protestas contra las políticas impositivas del gobierno y el incremento de los salarios
que éste había fomentado, advirtiendo que para los empresarios del interior resultaban medidas
simplemente catastróficas. Sin embargo, poco después este sector dejó de concentrarse en esos
problemas inmediatos e intento participar del planeamiento económico como parte de un
movimiento nacional en pos del federalismo económico y el desarrollo provincial.

Por su parte, el ejecutivo nacional impulsó en 1946, en Santiago del Estero, el Primer Congreso de
Planificación del Norte Argentino, en el cual se instó a los empresarios del noroeste a diseñar
propuestas y apoyar el primer Plan Quinquenal. En diciembre de 1948, empresarios del noroeste
organizaron el Congreso Económico del Norte y formaron la Federación Económica del Norte
(FENA) para resolver los problemas particulares de la región (Brennan, 2015). En mayo de 1950,
los miembros de la FENA, junto a representantes de Córdoba, Santa Fe, San Luis y Mendoza, se
reunieron en Catamarca en el contexto del Segundo Congreso Económico del Norte; allí firmaron el
Acta de Catamarca, en la cual se comprometían a apoyar la creación de una organización
empresarial de dimensión nacional que se dedicara a impulsar el desarrollo regional y el
federalismo económico. Este congreso y el Acta con el correr de los años también representaran un
hitó de trascendencia debido a la aparición como dirigente empresarial de la figura de José Ber
Gelbard que comenzó a destacarse y es quien toma la palabra:

“Propendemos al logro de la racionalización para conformar el progreso industrial a

nuestras necesidades, tendiendo a su descentralización, llevando las fabricas a las
fuentes de materias primas. Propondremos a una racional organización de la
distribución comercial, tomándose por base las zonas económicas y no las
geográficas, y asegurar en tal forma un adecuado abastecimiento del país, lo que se
traducirá en una elevación del nivel de vida de la población” (Cuneo, 1968:108).

44
La organización que hiciera frente a las demandas se materializo en diciembre de ese mismo año,
cuando pequeños empresarios pertenecientes a todas las provincias se reunieron en Mendoza y
formaron la Confederación Argentina de la Producción, la Industria y el Comercio (CAPIC). Pablo
Galetti afirma que nació pues, una entidad con los ojos puestos en el interés regional y nacional, el
mercado interno y contrapuesta a las entidades tradicionales vinculadas al monopolio extranjero
que limitaban el desarrollo al puerto de Buenos Aires y el litoral (2014). Por otra parte, ambas
reuniones de 1950 proveyeron de un foro donde las provincias pudieron hacer conocer sus
dificultades generales, así como su profundo sentimiento federalista. Eduardo Fernández (2014)
afirma que una marcada animosidad de clase también era evidente y, en poco tiempo, esos
empresarios comenzaron a utilizar con orgullo el término “bolicheros”, vendedores de poca monta,
comerciantes independientes y buscavidas empresariales, adoptando con entusiasmo lo que hasta
entonces había sido una caracterización peyorativa por parte de la elite empresarial bonaerense.

Poco después los representantes de la CAPIC comenzaron a participar de las asambleas generales
de la Confederación Económica Argentina y a expresar sus deseos de que la organización se
ocupara de los problemas del interior. En el tercer Congreso Económico del Norte, que tuvo lugar
en Resistencia en 1951, se discutieron las preocupaciones de los pequeños empresarios
provinciales: los problemas con el crédito, la promoción industrial y el transporte. La CAPIC dejó
de ser una organización estrictamente defensiva y adquirió un sentimiento federalista que hacía que
se identificara con elementos de la política económicas peronistas, especialmente en la promoción
del mercado interno y con la participación del gobierno en el desarrollo económico nacional
(Brennan, 2015).

El fracaso de la Confederación Económica Argentina de actuar como una confederación empresarial

dinámica, fortaleció la alianza entre el sector de la CAPIC y Perón que tomaron la iniciativa y en
diciembre de 1951 se crearon tres confederaciones empresarias divididas por sector (industria,
comercio y producción). La confederación de comercio, la única de las tres con preponderancia de
“los bolicheros del interior” exigió una nueva organización guiada por los principios federalistas en
la cual los intereses provinciales se tomaran en cuenta. El 16 de agosto de 1953, la Confederación
General Económica adoptó forma definitiva. Con el objetivo de escoger electores que determinaran
los miembros de la dirección nacional de la CGE, el sector de los “bolicheros” del interior liderados
por Gelbard, organizaron “federaciones económicas” entre sus bases en todo el interior o “país
autóctono”. Se creó una Comisión de Zonas menos desarrolladas y, para demostrar claramente esta
orientación, la primera reunión de esa comisión se realizó en Comodoro Rivadavia (enero de 1954)
y la segunda en La Rioja (julio del mismo año). En marzo de 1955 realizó el primer Congreso
Económico de la Patagonia (Galetti, 2015). En el proceso los empresarios de la “periferia” alteraron
45
el equilibrio de poder que existía en el país, lograron que si bien los grupos capitalistas bonaerense
mantuvieran un preponderante poder económico, el poder político se concentrara, cada vez más en
la forma de la CGE, en los empresarios del interior, y como presidente de la nueva confederación
fue nombrado José Ber Gelbard.

La nueva central fue una enérgica defensora de la “agremiación” de las empresas, de la necesidad
de “organizar” y “armonizar” los intereses del capital en pos del progreso nacional. Su estructura,
de relativa complejidad, contaba con tres divisiones: la Confederación de la Industria, la
Confederación del Comercio y la Confederación de la Producción (sector agropecuario), que
estaban organizadas ya desde sus bases, en general por medio de cámaras de comercio locales pero
también por varias asociaciones industriales, comerciales y agropecuarias, las cuales a su vez
elegían federaciones provinciales. Estas federaciones enviaban representantes propios, dos por
provincia, los cuales formaban parte del comité ejecutivo de la CGE, con lo que se garantizaban la
predominancia del interior. Además existían algunas federaciones por actividad económica
particular a nivel nacional (la industria zapatera era la más importante) y que también elegía
representantes para participar del consejo ejecutivo. La confederación liderada por Gelbard hizo
hincapié en el concepto de la “función social” del empresariado y no había falsedad en sus deseos
de una mejora en la calidad de vida de los trabajadores. Una clase obrera prospera y un mercado
interno en expansión eran convenientes para los miembros de la CGE, pero existía también una
afinidad ideológica genuina con el concepto de justicia social como un instrumento de integración
nacional y gloria argentina.

Otro hito trascendente, en la relación entre el gobierno y las agrupaciones empresarias, fue que poco
después de la elección de Gelbard al frente de la CGE, el ejecutivo nacional aprobó la ley 14,259 o
Ley de Asociaciones Profesionales de Empleadores, la cual establecía una organización patronal por
industria para negociar con los obreros. También la cuestión ideológica aumentó su gravitación y la
postura antiliberal, federal, y nacionalista fue la característica ideológica más identificable de estos
sectores. Las ideas sobre la “comunidad organizada” y las responsabilidades sociales y nacionales
del capital resultaron atractivas a un grupo que había visto a la elite porteña tradicional y a sus
socios británicos dominar las políticas económicas del país. Una vez constituida la CGE, el
gobierno no sólo dotó de mayor efectividad la cooperación económica, sino que además promovió
una mayor participación empresaria en el Estado, en la planificación económica, la distribución del
crédito industrial y divisas y hasta en las reuniones de gabinete. En coincidencia con el gobierno, la
CGE apuntó a problematizar en el discurso público la cuestión de la productividad. Con este
objetivo, la Central empresaria organizó el Congreso General de la Industria, en 1953, y el Primer
Congreso de Organización y Relaciones de Trabajo, en 1954 (Sowter; 2016).
46
3.2.2. Los industriales metalúrgicos

Si bien las federaciones económicas del interior fueron uno de los sectores empresarios aliados a un
proyecto nacional de amplias capacidades estatales que no conducían, también existió en el sector
industrial, y especialmente en el metalúrgico, otro grupo empresarial de peso y un gran aliado no
exento de contradicciones durante toda la gestión peronista.

La cámara de industrias metalúrgica fue uno de los defensores más enérgicos de los ideales de los
Planes Quinquenales. Tuvo plena coincidencia con el apoyo a la industria “nacional”, la
intervención estatal para acabar con los estrangulamientos industriales, el desarrollo de la industria
pesada y la búsqueda de la “independencia económica”. Este sector también acumulaba discusiones
con la UIA, por lo que la cámara eligió trabajar de manera independiente y colaborar con el
gobierno como una organización autónoma. A finales de 1946 comenzó una considerable campaña
de enrolamiento y a lo largo de la presidencia de Perón incrementó el total de sus miembros. Este
era de 323 a mediados de 1947; para 1948 había aumentado a 600 y a 1350 para 1953. Los
empresarios metalúrgicos recibieron los planes quinquenales con gran entusiasmo y promovieron
sus objetivos de independencia económica nacional en sus publicaciones, en eventos públicos e
incluso entre sus trabajadores. En ambos intentos de trazar un plan económico nacional, la cámara
desempeño un papel esencial como propagandista y asesor. Fue una expresión clara de burguesía
local que se desarrolla a partir de la protección estatal que logra transferirle recursos desde la gran
burguesía agraria.

3.2.3 El congreso nacional de la productividad

Como metáfora de la década de transformaciones y el cambio en las relaciones de fuerza hacia el

interior del mundo empresario, tanto en la estructura económica, pero sobre todo en la dinámica de
articulación política, en Marzo de 1955, seis meses previos a el golpe cívico militar que derrocó a
Perón, la CGE y la Confederación General del Trabajo, junto al Poder Ejecutivo Nacional se
reunieron en el Congreso Nacional por la Productividad y el Bienestar Social.

El investigador Leandro Sowter (2016) señala que Congreso de la Productividad (CP), se lo puede
analizar, más allá de los actores productivos, en el marco de la estrategia sociopolítica más global
con la que el gobierno peronista intervino en la economía y procuró redefinir el rol del Estado y de
los actores socioeconómicos. La iniciativa del CP se entroncó en un determinado modo de construir
y legitimar la intervención económica estatal en relación con los actores y de un mecanismo del
gobierno para actualizar el “pacto social” en función de las nuevas necesidades económicas. Este
Congreso, así como la cooperación económica en general, formó parte de una estrategia mayor que,
47
desde los orígenes del gobierno, apuntó a vincular positivamente la legitimidad de la Intervención
Económica Estatal con su efectividad, es decir legitimar la consigna y, segundo, a disciplinar a los
actores en función de ésta. Por lo que los resultados dependerían tanto del timing político como de
la autonomía y la capacidad de disciplinamiento del gobierno.

En el contexto de 1955, la problemática de la productividad pasó a ser crucial en tanto que la

redistribución del ingreso de las actividades agropecuarias hacia las urbanas estaba agotada, y que
el crédito subsidiado a las empresas con el que el gobierno financiaba los aumentos salariales
quedaba limitado por los objetivos anti-inflacionarios. La productividad se prefiguró como la única
solución para lograr a un tiempo el crecimiento del producto industrial y mayores salarios. Es decir,
constituyó una salida tanto económica como política para enfrentar, en una coyuntura de
estrangulamiento del sector externo, la etapa compleja de la industrialización sustitutiva (Sowter,
2016).

En pos de dicha salida tanto política como económica, en su intervención en el congreso, Gelbard
argumentó en la misma línea que el ejecutivo: “Este congreso Nacional de la Productividad y
Bienestar Social que hoy inauguramos, revela la madurez alcanzada por la Confederación General
del Trabajo y la Confederación General Económica, y el clima de cooperación constructiva entre los
sectores del trabajo y de las empresas, reinante hoy en la argentina” (Gelbard, 1955:4). Con un tono
distinto al utilizado por su par sindical, señaló que aquel era el “primer” Congreso y enfatizó que la
clave pasaba por “una cuestión mental”, por establecer “un espíritu nuevo que se adapte a los
objetivos de la productividad” (Gelbard, 1955:5). Gelbard y la CGE ocuparon un lugar de suma
trascendencia en la estrategia de dar pasos, esta vez en contradicción administrada con el
movimiento obrero, para resolver el problema del “orden” en las plantas, apuntalar la productividad
y, a nivel más global, re balancear los componentes (el capital y el trabajo) de la “Comunidad
Organizada”, una estrategia de mediano plazo: “Este proceso de transformación que iniciamos se
prolongará en el tiempo; mas hay que prevenirse de la impaciencia [...]” (Gelbard, 1955:7). Luego
especificó: “El Congreso constituye el punto de partida para que se desarrolle vigorosamente el
espíritu de la productividad entre los responsables y actores del proceso económico argentino”
(Gelbard, 1955:8).

A diferencia de las centrales empresarias previas, la CGE podía jactarse de representar al

empresariado nacional con “conciencia social”, por lo cual formulaba sus demandas apelando a la
legitimidad de participar en la “Comunidad Organizada”. Gelbard aclaró expresamente que no se
pretendía tocar la legislación social justicialista. Ya en la experiencia del Primer Congreso de
Organización y Relaciones del Trabajo (CORT) de agosto de 1954 se había postulado que el
48
consenso era la clave para lograr resultados favorables, por lo que se consideraba fundamental
fortalecer la CGT y lograr un acuerdo común que permitiese ir resocializando a los trabajadores
bajo parámetros más estrictos de productividad. Es en esta matriz donde se insertó el reclamo
empresarial tanto en torno al “consenso” como a la “disciplina” (Sowter, 2016).

El CP si bien no constituyo un “plan quinquenal” también reabrió una instancia para la participación
y el involucramiento de toda la sociedad en los planes oficiales, en línea con el proceso
democratizador defendido por John Williams Cooke nueve años antes. Particulares, entidades
civiles, privadas y estatales podían presentar estudios y ponencias, las cuales serían revisadas y
seleccionadas para nutrir el “Informe Final” o “Relatorio” que, luego de ser procesados por las
Comisiones de Estudio, serían incorporadas al Acuerdo Nacional de Productividad y Bienestar
Social. Con ello, esperaba generarse una “mística de la productividad”, que llevaría a toda la
población a “consustanciarse” con la problemática.

Los protagonistas, la CGE y la CGT, desde octubre de 1954 llevaron a cabo una fuerte campaña de
divulgación entre sus miembros a través de afiches, conferencias, folletos, discursos y reuniones.
Revistas de la época, como Hechos e Ideas, Horizontes Económicos, Economía y Finanzas,
publicaron continuamente artículos escritos por sindicalistas y empresarios, donde se repetían todos
los efectos benéficos de la productividad y se argumentaba “racionalmente” en contra de los
“prejuicios” al respecto. Finalmente, como estaba previsto, la CGE y la CGT firmaron el Acuerdo
Nacional de Productividad (ANP) que dejó sentado en el discurso público a través de un documento
formal el asentimiento y compromiso de empresarios y trabajadores para resolver los problemas que
hacían a la productividad (Sowter, 2016).

Por último, la función de asesoramiento técnico y consulta quedaría institucionalizada en un nuevo

organismo de cooperación económica: el Instituto Nacional de Productividad tripartito: Estado-
CGT-CGE, un esquema que tras mucha agua bajo el puente retornó en 1973 como pilar del Pacto
Social primero y del Plan Trienal después, como recreación del bloque histórico anti-oligárquico.
Este instituto centralizaría la información “científica y técnica”, promovería la investigación
relacionada con la productividad y difundiría los principios, medios y métodos para el incremento
de la productividad. Si bien el espíritu que primo no fue solamente el de “buenas intenciones”
limitar el análisis a los resultados que tuvo el acuerdo puede ser sesgado, sobre todo en una
coyuntura excepcional como la de marzo a septiembre de 1955, caracterizada por una exacerbación
del conflicto con la oposición, con los sectores liberales, la Iglesia, las patronales agrarias y sectores
de las Fuerzas Armadas. La atención del gobierno, por claros motivos, relego los objetivos

49
inmediatos en temas económicos, así como tampoco pudo prescindir y tensionar el apoyo del
movimiento obrero organizado.

50
4. Planificación autoritaria y liberalización económica.

4.1. La revolución libertadora y la planificación autoritaria

El derrocamiento de Perón en septiembre de 1955 reabrió los debates en torno de la dirección que
debía orientar el proceso económico. Distintas teorías, diferentes concepciones político-sociales y
diversos intereses de grupos económicos se manifestaron abiertamente, dando lugar a múltiples
proyectos, muchas veces contradictorios e incompatibles entre sí. Señala Rapopport (2009), que la
creciente heterogeneidad de los grupos económicos impidió que alguno de ellos pudiese imponer su
propia perspectiva, lo cual genero un campo propicio para la conformación de alianzas, pero
también abrió la posibilidad de la inestabilidad económica que se proyectó al campo político.

Como se describió, el proceso de industrialización durante la década peronista complejizo

extraordinariamente las estructuras económico-sociales del país. Los cambios desplazaron el
principio dinámico de la economía argentina del mercado externo a la demanda interior, generando
la modificación en el perfil social y regional de las relaciones de fuerza, junto con el estímulo que
significaron para la emergencia de nuevos grupos de poder y para la modificación de
comportamientos en algunos estratos sociales (Portantiero, 1977). No existía ya un grupo dominante
y habían florecidos múltiples “contradicciones secundarias” que se superponían a la contradicción
principal entre el trabajo y el capital. Esta última había cambiado sus términos por la creciente
sindicalización de los trabajadores, pero también, como se intentó describir, por la fragmentación de
los propietarios de los medios de producción. En lo que respecta específicamente a la estrategia y
objetivos del “Segundo Plan Quinquenal” vigente desde 1952, en el intento por revertir los cambios
sociales y políticos que dominaron la escena en los años anteriores, se buscó el desmantelamiento
del aparato de intervención estatal característico del peronismo, entre otras medidas, a través de la
disolución del Consejo Nacional de Planificación.

Con el correr de los meses quedó clara la orientación económica política tomada por la nueva
conducción del Estado, la cual se situó lejos de la consigna libertadora “ni vencedores ni vencidos”.
La idea “no revanchista” se intentó justificar en nombre de lo “técnico”, y un claro ejemplo en ese
sentido fue la convocatoria del gobierno de facto a organismos técnicos de la ONU para la
elaboración de un análisis y recomendaciones acerca de la situación económica del país. Este
intento de reestructuración del programa industrializador, en el marco de un gobierno dictatorial,
que contó con el apoyo de la CEPAL, es denominado por el politólogo Nicolás Tereschuk (2008)
como el primer ensayo de planificación autoritaria. A su criterio, esto se debe a que el primer
acercamiento de la CEPAL al concepto de desarrollo fue realizado desde una perspectiva
51
economicista, según la cual los problemas relativos a la relación dependiente entre periferia y centro
quedarían resueltos en el momento en que se atendieran correctamente los problemas técnico-
productivos existentes en la región, a través de la instrumentación de medidas económicas
adecuadas. Si bien la CEPAL consideraba el rol central del Estado en la planificación, la política y
la acción gubernamental eran pensadas en términos técnicos, razón por la cual la cuestión de la
democracia como dimensión política fundamental para el desarrollo se encontraba ausente.

4.2. El Plan Prebisch

Los organismos encargados de la tarea solicitada por la “revolución libertadora” fueron la

Administración de Asistencia Técnica y la CEPAL, de la cual el economista argentino Raúl
Prebisch era el principal referente. Sin embargo, los documentos redactados en 1956, bajo la
influencia del propio Prebisch1, quien con posterioridad los evaluó auto-críticamente, dedicaron
duras condenas a la política económica del peronismo, subestimando notablemente las tasas de
crecimiento alcanzadas durante el período y dieron lugar a la denominada “leyenda negra” de la
“segunda tiranía”, con ejes como la insistencia en la descapitalización operada en el país.

“¿Con qué enfrentó la realidad el señor Prebisch?” se preguntó Arturo Jaurectche en 1956, a lo que
sostuvo en tono crítico: “Simplemente con algunas apreciaciones acerca de la situación de divisas,
del estado de los transportes, del problema de la energía y, en un orden secundario, el
desenvolvimiento industrial, la producción agrícola, la deuda interna y la inflación.” El reconocido
intelectual también se encargó de responder a estos planteos: “es importante señalar que la deuda
pública actual tiene como contrapartida las importantes empresas que pasaron al dominio del Estado
en los últimos diez años -ferrocarriles, teléfonos, trasportes urbanos, flota marítima, fluvial y aérea,
usinas termoeléctricas e hidroeléctricas, establecimientos industriales, etc. – y las grandes obras de
carácter reproductivo realizadas bajo los planes quinquenales” (Jauretche 2009:89).

Sin embargo el duro balance presentado en los informes Prebisch/CEPAL, en lo concreto, sirvió
para legitimar un plan de ajuste. El mismo estuvo signado por: incentivos al sector agropecuario
elevando los precios a través del movimiento de las tasas de cambio; aliento a las exportaciones a
través de la liberación del mercado de cambios (incluyendo eliminación de retenciones, cupos y
montos de aforos); y liberalización de precios. El plan favoreció la concentración y quienes
justificaron el golpe aduciendo, entre otras razones, la “entrega” de áreas petrolíferas acentuaron las
medidas de sujeción a la gran burguesía, al capital monopolista.

1 Arturo Jaureche en el epílogo a la re-edición de su clásica obra “El Plan Prebisch” se encarga de señalar las
contradicciones con el pensamiento cepalino y pone en duda que haya existido participación directa del propio Prebisch en su
elaboración (Jauretche, 2011).
52
En pocas palabras, se trató de alentar la producción rural transfiriéndole una parte del ingreso real
del resto del país. La transferencia fue sostenida fundamentalmente en una reducción de los salarios
reales de los trabajadores mediante el alza del costo de vida y la congelación masiva de los salarios
nominales. Prebisch, citado por Jauretche (2009:102), lo ratifica con palabras inequívocas: “Al fin
de alentar la producción rural es indispensable admitir cierta reducción momentánea y moderada del
consumo urbano, por lamentable que ello sea” . A pesar de la protesta de Prebisch acerca de la
denominación de “Plan” con que popularmente se ha bautizado a lo que él llamó soluciones
inmediatas, repasamos los puntos principales de la reforma que pueden resumirse en las siguientes
proposiciones:

1) Transferencia al sector agropecuario de una mayor proporción del ingreso nacional, mediante el
aumento de los precios de los productos agropecuarios, el encarecimiento de los productos de
importación, la liberación de los controles de precios y la congelación general de los salarios.

2) Amplio concurso del capital extranjero, bajo la forma de empréstitos.

3) Política anti-inflacionaria tendiente a comprimir el nivel de ocupación y a transferir mano de

obra de la industria al agro.

4) Eliminación de los cauces bilaterales del comercio exterior con miras a la adopción de una
multilateralidad limitada. (Jaureche, 2009:102)

Estas políticas de la Revolución Libertadora contribuyeron a generar una nueva dinámica. Su

carácter clasista obtuvo “logros económicos” mediante la redistribución regresiva del ingreso que
permitió “un descenso de los costos”, es decir, un aumento en la explotación de los asalariados.
También medidas específicas, como los cortes programados del suministro de energía eléctrica
afectaron especialmente al sector industrial, y sobre todo a las industrias que tenían un proceso de
producción continuo. Como consecuencia los problemas industriales y del desarrollo pasaron a un
segundo plano y se vieron agravados por la evolución desfavorable de los precios relativos. A esto
se sumó el impacto del abandono de los acuerdos bilaterales en materia de política comercial, con
altos costos en divisas en las áreas dólar y esterlina por la ruptura de los mismos, al tiempo que se
ingresó en los organismos multilaterales de créditos nacidos en los acuerdos de Bretton Woods y se
reanudó la exportación de productos primarios ahora bajo el multilateralismo en la órbita británica y
norteamericana.

Para hacer frente a la acentuada crisis del sector externo, el centro de atención pasó a encontrarse en
la superación del déficit comercial por medio de la expansión de las exportaciones agropecuarias

53
con resultados realmente discutibles. Scalabrini Ortiz (2011) en la Revista Qué paso en siete días
sostuvo que “más vale vender menos a mejor precio”. En dicho texto de 1957, analiza el cambio en
los componentes del comercio exterior argentino y señala que: por el lado de las exportaciones, en
1956 las divisas obtenidas fueron menores a la del año 55, aunque el volumen exportado fue mayor,
generando incluso reclamos de Australia y Canadá por el dumping argentino-ingles que deterioro
las cotizaciones de cereales y carnes. Por el de las importaciones aumentaron significativamente los
bienes suntuarios, especialmente en el rubro automotor y cayeron los bienes de capital y los
insumos industriales.

En este periodo dictatorial también se retrotrajo la actividad del Estado y se produjo su

descapitalización vía la privatización de empresas nacionales, a la vez que se realizó una fuerte
apertura al capital trasnacional a través de lo que se consideraron “fuentes sanas” de financiamiento.
El gobierno militar a través del decreto N° 15970/ (31/8/1956) incorporó a la Argentina como
Estado miembro del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Fomento y
Reconstrucción, tomando deuda por 75 millones de dólares en 1957, y firmando la incorporación al
Club de París. La tranquilidad que ofreció el paliativo de los nuevos créditos facilitó el
desmantelamiento de la estructura de comercio exterior, cuya misión hasta aquel entonces había
sido proveer de divisas por métodos genuinos. A la supresión del bilateralismo, se le sumaron la
liberalización de las transferencias de divisas y la abolición de los controles de importación, todo
esto sin prever ninguna otra medida alternativa que hubiera podido reemplazar los instrumentos que
se eliminaban (Diamand, 2015). La nueva estrategia de inserción internacional también tuvo
correlato en el sector financiero local. El accionar e influencia de la banca internacional creció de la
mano de la re-privatización de los depósitos bancarios y la autarquía del Banco Central. El resultado
de esas políticas fue la desviación del crédito hacia la gran empresa extranjera, acentuando los
problemas de racionamiento que ya afectaban al pequeño y mediano empresario nacional (Rubinzal,
2015).

Signada en el corto plazo por un perfil liberal, en el largo plazo la política de la “revolución
libertadora” estableció una visión desarrollista, vinculada a los objetivos de tecnificación de la
agricultura, impulso a industrias estratégicas, la mejora de la eficiencia ferroviaria, el incremento de
la producción estatal del petróleo y la generación de energía eléctrica. Un desarrollismo cercano a la
ortodoxia que en términos distributivos no se apartó demasiado del histórico y recurrente
diagnóstico liberal, sin embargo, como caracterizó Marcelo Diamand “el vuelco hacia posiciones
liberales que, aunque en aquella época parecían extremas, mirándolas retrospectivamente resultan
más bien moderadas en comparación con las que vinieron después” (2015:125).

54
4.3. El ataque a la Confederación General Económica

En el plano político, se asistió a una potente contra-ofensiva durante el gobierno del general
Eugenio Aramburu. Al igual que con la Confederación General de Trabajadores, una de las primeras
medidas que tomaron los golpistas en el poder fue intervenir la CGE. El hecho se produjo en
octubre de 1955 y la central empresaria tuvo un destino incluso peor que el del movimiento obrero
cuando finalmente se la proscribió en diciembre de 1955. La escalada revanchista continuó y en
abril de 1956 se inhabilitó por decreto para ocupar cargos, gremiales o de otra índole, a todos
aquellos que tuvieron cargos directivos en la CGE. También en San Luis y Misiones las
intervenciones federales disolvieron las federaciones económicas locales. Entre las razones que se
invocaron en el ataque figura de que la CGE era una de las “creaciones artificiales del régimen”
(Galleti, 2014). Toda la historia posterior demostró que no era artificial ni una organización que se
debiera a la sola presencia de José Gelbard sino que respondía a las necesidades objetivas del
empresariado nacional y de la pequeña y mediana empresa que se habían desarrollado en el país y
que defendían sus intereses.

55
5. El gobierno de Frondizzi y el debate desarrollista, las
agrupaciones empresarias y la “técnica” planificadora

5.1. El debate desarrollista y la planificación

En las elecciones presidenciales de 1958, tras la apertura semidemocrática (si hablamos de “semi”
es debido a la proscripción política del peronismo en dicho acto electoral, otrora partido gobernante,
y sin dudas la fuerza mayoritaria en términos de identidad política en los trabajadores) triunfo el
candidato de Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) Arturo Frondizzi, quien contó con el
acompañamiento electoral de amplios sectores populares, siendo su elección la que terminó con la
“Revolución Libertadora”. Con la llegada del candidato “desarrollista” a la presidencia se volvió a
manifestar explícitamente un proyecto industrialista. Durante la presidencia de Frondizi (1958-
1962) se encaró un nuevo intento de planificación, signado por profundas tensiones sociales
acumuladas desde el derrocamiento del peronismo, sumadas al contexto regional de la Revolución
Cubana, que intensificó la política exterior norteamericana sobre América Latina. La investigadora
Karina Forcinito (2010) afirma que el desarrollismo se constituyó en el modo de denominar al
consenso reformista del capitalismo que surgió como respuesta a la ausencia de crecimiento
económico en conjunción con mejoras relativas en el nivel de vida de las clases subalternas,
característico de la mayor parte del mundo capitalista hasta entonces. En Latinoamérica este
“consenso” constituyó la alternativa frente al camino abierto por la Revolución Cubana para
resolver el problema del atraso y la subordinación asociado con el subdesarrollo. Se puede afirmar
que abarcó un amplio espectro de posiciones entre las cuales se encontraban la “Alianza para el
progreso” impulsada por presidente norteamericano John Kennedy, el pensamiento estructuralista
de la CEPAL, las encíclicas de Juan XXIII y la concepción militar de que “sin desarrollo la
seguridad era una utopía”, entre otras. En el plano estrictamente político, hasta mediados de los
años sesenta el “desarrollismo” se identificó con las alternativas gradualistas y reformistas
asociadas con la democracia representativa, especialmente en el plano de la retórica. Luego también
encontró expresiones hacia la modernización por la vía autoritaria.

En lo que respecta al contexto regional, la intención de Estados Unidos de evitar la propagación del
comunismo en la región llevó a la conformación de la mencionda “Alianza para el Progreso”, una
incitativa plasmada en la denominada Carta de Punta del Este, que anunció transformaciones
estructurales, planes de desarrollo con reformas agrarias, fiscales y educativas, y redistribución del
ingreso. La doctora en ciencias sociales Claudia Bernazza (2006), señala que las políticas
impulsadas por la Alianza representaron claramente una “heterodoxia económica” que generó que
56
en toda Latinoamérica se multiplicaran los planes de desarrollo, y en Argentina que volviera a tener
auge la planificación, luego de que se hubieran “matado las oficinas de Planificación de Perón”.

5.1.1. El debate desarrollista, el gobierno de Arturo Frondizi y los nuevos organismos de

planificación

En aspectos teóricos y doctrinarios el desarrollismo formó parte importante de los debates en

relación con el perfil y la estrategia de industrialización nacional durante la segunda fase del
proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Esta corriente política cuestionó la
dirección seguida por la evolución industrial en el pasado, que apuntó a sustituir importaciones
iniciando el proceso con los bienes de consumo y avanzando luego verticalmente con la cadena
productiva, a partir de la creación de una demanda interna de determinados bienes industriales.
Según esta corriente, el desarrollo debía comenzar por las industrias de base (el acero, la
petroquímica, los transportes, la generación de energía y la metalmecánica), para evitar la
dependencia de los insumos y maquinarias importadas y sortear el intercambio desigual que
entrañaba el trueque de productos locales de bajo valor agregado contra productos de alto valor
agregado importado. Según los desarrollistas no podía producirse un desarrollo industrial
espontáneo, ya que los costos iniciales de nuevos emprendimientos, la necesidad de una etapa de
aprendizaje y los intereses vinculados a la importación de esos bienes frustraban dicho proceso
(Rapopport, 2009).

A este diagnóstico contribuyeron los debates de economistas heterodoxos, en ámbitos académicos e

institutos nacionales, como también internacionales. Dentro de estos últimos, sin duda, destacan la
madures e influencias de los desarrollos teóricos de la CEPAL, bajo conducción de Raul Prebisch
hasta 1963. En el marco del debate, el papel del capital extranjero fue uno de los puntos que mayor
polémica generó por sus efectos sobre el control doméstico de la propiedad, el excedente
económico, la tecnología y su sesgo importador, entre otros factores. Si se querían los fines se
debían querer los medios, por eso bajo dicha advertencia, en materia de política económica también
se instrumentó un conjunto de herramientas, entre las que sobresalieron el establecimientos de altos
aranceles aduaneros y la sanción de una ley de promoción industrial, que apuntaron a la protección
de la producción industrial local frente a la competencia de las importaciones y al estímulo de las
exportaciones de ese origen.

Sin embargo las políticas económicas fueron zigzagueante, por lo que en la memoria histórica de
muchos sectores confluyen la esperanza, un alivio de la situación represiva y de ajuste previa, junto
57
con la decepción por la denominada “traición” de Frondizi en relación a la ruptura de los acuerdos
electorales que le permitieron llegar a la presidencia contando con el “voto peronista”. Por lo que si
bien el incremento de sueldos, acompañado de políticas expansivas, motorizó el crecimiento de la
demanda hasta diciembre de 1958, este apoyo inicial a las reivindicaciones de la clase trabajadora,
tras duras presiones antiperonistas y anticomunistas, viró a la criminalización de la protesta
mediante la aplicación del plan Conintes -Conmosión Interna del Estado- que entre otras cuestiones
implicó la intervención militar en los conflictos laborales y el desplazamiento de los sindicalistas
más combativos, un claro endurecimiento y autoritarismo como rasgo que vuelve a destacarse en
los proyectos que tienen como principal beneficiaria a la gran burguesía urbana y rural. Galetti
(2015) afirma que el viraje de 180 grados respecto a las promesas electorales fue el camino que
condujo a la designación de Álvaro Alsogaray como ministro de Economía y que desde su gestión
se abrieron la puertas al capital trasnacional, destacandose las inversiones petroleras de la Standard
OIL y la Shell, también se desnacionalizaron las empresas de la Dirección Nacional de Industrias
Estatales (DINE), y el Frigorífico Lisandro de la Torre; e introdujeron a los monopolios en la
industria automotora, logrando un gran avance y consolidación del capital extranjero, los sectores
de la gran burguesía urbana en categorías de Guillermo O’donnell (2012).

Como parte fundamental del viraje, Frondizi impulsó la sanción de una ley de Inversiones
Extranjeras en la que equiparó el tratamiento de las inversiones nacionales y las foráneas. Además,
permitió a las compañías extranjeras la libre remisión de utilidades al exterior. La sanción de ese
marco legal facilitó la aprobación de más de doscientos proyectos destacándose los destinados a las
ramas química, petroquímica, metalurgia, maquinarias y materiales de transporte. La inversión
extranjera directa creció de los 20 millones de dólares a los 348 millones entre 1957 y 1961. Para
ejecutar este plan se firmó un nuevo convenio con el FMI y se procedió a una liberación total del
mercado de cambiario, dejando que sobreviniera una espectacular elevación del tipo de cambio
agropecuario y una consecuente caída en los ingresos reales de los trabajadores. La transferencia de
ingresos no pudo ser más violenta, ya que se operó por vía de una devaluación que casi triplico en
un año el valor del tipo de cambio exportador e importador. Este conjunto de medidas de corte
ortodoxo que fueron exigidas por el FMI también incluyeron, el aumento de impuestos internos,
reajustes de tarifas públicas, política crediticia restrictiva, achicamiento del 15 % del plantel estatal,
congelamiento salarial y liberalización de precios tendientes a frenar sus aumentos (Rubinzal,
2015). Claramente se transferían recursos en detrimento del sector popular, obrero, y la burguesía
local y a favor de la gran burguesía urbana y rural.

Como resultado, se puede leer el fuerte impacto sobre las cuentas externas. En un periodo algo
mayor a tres años la deuda externa subió de 1000 millones de dólares estimados en 1959 a 3800
58
millones de dólares. Diamand (2015) señala que el endeudamiento financió el déficit externo
acumulado, durante el periodo o por lo menos una gran parte, ya que 353 millones de déficit fueron
financiados por inversiones directas. El fuerte avance del índice de precios mayoristas
agropecuarios con respecto al índice de precios no agropecuarios muestra la brusca transferencia de
ingresos al agro que se operó, como así también el hecho de que los salarios nominales
disminuyeran bruscamente, reduciéndose desde 1958 a 1959 en un 18%. Las consecuencias del
ajuste fueron una brusca caída de la actividad económica reflejada en una contracción del PBI del -
6,5%, luego del crecimiento operado el año anterior (+6,1%).

La profundización del proceso de sustitución de importaciones supuso cambios estructurales en el

sector industrial. La diversificación de actividades, la incorporación de empresas capital-intensivas,
el incremento de las exportaciones de manufacturas no tradicionales y la explotación de franjas del
mercado interno con demandas atrasadas consolidaron al sector industrial como motor del
desarrollo. La producción interna petrolera creció fuertemente y las importaciones se habían
reducido sustancialmente cuando derrocaron a Frondizi, dado que representaban apenas el 7% del
consumo total.

5.1.2. El nacimiento del CONADE

El desarrollismo en el gobierno, y el mencionado marco geopolítico continental, generaron que la

planificación endógena retornara al primer plano mediante la creación de una serie de organismos
específicos, como Comisión de Administración del Fondo de Apoyo al Desarrollo Económico
(CAFADE), el Consejo Federal de Inversiones (CFI) y el Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE). Este último fue tal vez el organismo de mayor centralidad en los lustros posteriores, y
en cuyos objetivos escritos figuraban formular la política y estrategia nacional de largo plazo
inherentes al desarrollo, sobre la base de los objetivos políticos que se haya propuesto alcanzar el
Poder Ejecutivo e integrar las políticas internas, económico - social y de defensa en lo relacionado
con el desarrollo nacional. También a nivel provincial, en esos años, el gobernador de la provincia
de Buenos Aires, Oscar Allende y su ministro de Economía Aldo Ferrer, crearon una Junta de
Planificación Económica imbuida de las concepciones cepalinas.

En el corto plazo, lo que buscó el Ministro de Economía Alvaro Alsogaray fue acceder mediante el
CONADE al financiamiento establecido por la propuesta de la Alianza para el Progreso de John F.
Kennedy, los organismos internacionales de crédito y la Agencia Internacional de Estados Unidos.
Por lo que, no obstante la creación del nuevo organismo estatal, durante los gobiernos de Frondizi

59
(1958-62) y Guido (1962-63), al CONADE no se le encomendó la elaboración de planes generales
sobre la economía argentina.

5.2. Las “normalización” institucional y las agrupaciones empresarias

Como se señaló, con la restitución del orden constitucional y el estado de derecho, en los primeros
meses del gobierno de Frondizzi se atenuaron las proscripciones y los actores representante de las
fuerzas económicas, en especial las fracciones de clase más afectadas por el autoritarismo de la
“revolución libertadora”, pero no solamente, iniciaron una nueva etapa.

Por el lado de las agrupaciones liberales la Sociedad Rural Argentina, la Bolsa de Comercio y la
Unión Industrial Argentina coordinaron su accionar y formaron a fines de 1958 la “Acción
Coordinadora de Entidades Libres” (ACIEL). Una entidad de “asociación de asociaciones”, como
se la definió en el apartado metodológico, de gran protagonismo durante la década siguiente. Sus
propósitos eran: “defender los principios y derechos a la libertad de asociación”; sostenían que “la
tendencia a canalizar opiniones por un solo conducto provoca su deformación unilateral y facilita la
caída en prácticas obsecuentes o dirigistas, características de regímenes totalitarios”. Dardo Cúneo
(1965) describe a los componentes e intereses representados por esta nueva entidad como el viejo
país deformado en su mapa económico por la persistencia de los intereses del Buenos Aires
portuario y, en su mapa social, por la preeminencia obstinada de los sectores de exportación e
importación en constante alianza con el interés extranjero en sus versiones de monopolio. Su
enfrentamiento es pues, contra la CGE en cuanto esta es, en el campo empresario, proposición de
unidad argentina y desarrollo de conjunto del país, y lo es, simultáneamente, contra los sectores
obreros en cuanto estos representan nuevos niveles de desarrollo social en coincidencia con la
época.

Por su parte, los empresarios vinculados a la CGE, acallados en la asamblea que diera nacimiento a
la ACIEL, ya que la nueva entidad lo que constituyó fue el frente de oposición a la CGE, (incluso al
supuesto de totalitaria de la CGE, opusieron el termino de libres en la nomenclatura de su
agrupamiento), ante la inminencia de un gobierno elegido por el pueblo, crearon un Movimiento de
Recuperación de Entidades Empresarias Argentinas. También durante ese período nació un nuevo
actor de peso y aliado estratégico de los empresarios nacionales. En la ciudad de Rosario se efectuó
un encuentro de cooperativistas del que participaron representantes de cajas cooperativas de crédito,
que se habían desarrollado con gran fuerza en los años precedentes y fueron una gran respuesta
desde los sectores medios y profesionales frente al ahogo en el financiamiento producto la
60
desnacionalización del sistema financiero operado por la “revolución libertadora”, jugando un
importante rol para sostener la actividad de Pymes y economías regionales. En dicho encuentro 125
delegados de diversas cooperativas de base y organismos de segundo grado resolvieron aprobar, el
23 de noviembre de 1958, la constitución del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos. Ante
las tendencias “economicistas” prevalecientes, la prédica del IMFC contribuyó a actualizar y
profundizar, con un sentido democrático, anti-imperialista y anti-oligárquico, los “principios de la
cooperación” hacia el interior del histórico y federal movimiento cooperativo argentino.

Sin embargo, el gobierno de Frondizi fue zigzagueante y el clima político continuó turbulento
produciéndose su derrocamiento. Durante la presidencia de José Guido el escenario no mejoro y las
asociaciones empresarias no permanecieron ajenas a la nueva coyuntura. Se produjo por primera
vez en décadas el enfrentamiento entre sectores de las Fuerzas Armadas, los “azules” y “colorados”.
Lo que subyació a ese clivaje eran diferentes visiones sobre el funcionamiento interno de la
corporación militar y la posición respecto del peronismo, ahora más que antes desde la nueva
lectura de la división del mundo en el contexto de la Guerra Fría. Los azules (liderados por Juan
Carlos Onganía, quien sería nombrado Comandante en Jefe del Ejército luego del primero de los
enfrentamientos y cuyos aliados civiles eran fundamentalmente los desarrollistas) plantearon que
era necesario incorporar al peronismo a la política, sin Perón, claramente, a través de un frente
electoral, para evitar la radicalización del movimiento. Esgrimieron que las fuerzas debían
desempeñar un rol profesional, no uno directamente político y se autodenominaron legalistas, y
bautizaron a sus rivales como colorados. Estos últimos eran los sectores liberales, tradicionalmente
asociados al poder de la oligarquía diversificada, anti-peronistas, protagonistas del golpe contra
Perón, mayormente pertenecientes a la Marina, y líderes del gobierno de facto que lo había
sucedido, la “Revolución Libertadora” (Míguez, 2015).

Por lo que no sorprende la postura de ACIEL de colocarse del lado de los colorados y, en general,
acompañó con su apoyo los 38 planteos militares que hubo contra el gobierno constitucional, hasta
que fue derrocado. En tanto la CGE respaldó los comunicados 45 y 46 del Ejercito Azul y sostuvo
la necesidad de un Pacto Social y la creación de un Consejo Económico-social. En esa línea, en
noviembre de 1962 también se realiza un acuerdo público entre la CGE y la CGT que demando un
programa para estimular el mercado interno, fortalecer a las empresas nacionales y mejorar el nivel
de ingreso de los trabajadores. Sin embargo, se aclaraba que el acuerdo “no compromete la acción
individual de la CGT y la CGE que mantienen así absoluta libertad de acción en sus funciones
específicas” (Galetti, 2015:69). En 1963 se realizó un importante Congreso de la Economía en la
ciudad de Bahía Blanca, patrocinado por la CGE, que también contó con importante presencia
sindical.
61
El diálogo entre estos dos actores y “aliados” estratégico se estableció en comunidad de
preocupaciones y perspectivas y dos temas fueron compartidos: Pacto Social y Consejo Económico-
social. En noviembre en acuerdo público afirmaron: “Que la situación económica y social del país,
ha desembocado en una crisis que amenaza la existencia misma de las actividades de la producción,
la industria y el comercio, agravando el problema social de la república.”; “Que sin una pronta
solución de los problemas económicos sociales que soportan empresarios y trabajadores, se torna
ilusorio cualquier plan que pretenda, tal cual lo reclama todo el país, la vuelta a la normalidad
institucional. Que los trabajadores reconocen la crítica situación que afecta vitalmente las
actividades de la producción, la industria y el comercio, y los empresarios reconocen a su vez la
disminución operada en los ingresos obreros como consecuencia de la grave contracción económica
actual.” “Que conscientes de sus responsabilidades los empresarios y trabajadores consideran que
en estos momentos resulta indispensable un esfuerzo solidario que permita la reconstrucción
económica y social del país”. (Cúneo 1965; 189)

El pacto social entre la central obrera y la central empresaria estableció una serie de puntos pero
sobre todo el reconocimiento y el encuentro entre dos actores, representantes de los sectores
desplazados por el bloque liberal y fundamentales a la hora volver a articular un bloque histórico
que permitiera el retorno a un modelo nacional, con base en el mercado interno en el cual la
planificación estatal, de forma más horizontal y bajo el formato de “concertación” se consideraron
indispensables.2 A su vez, la CGE tomó parte de la iniciativa recuperada y puso a disposición de los

2 1 Evitar toda acción agresiva mutua, tratando de actuar preventivamente, mediante consultas directas en caso de conflictos
que afecten las relaciones empresario-laborales.” 2 Actuar con toda urgencia para salvar a las fuentes de trabajo y mejorar el nivel de
ingresos de los trabajadores argentinos. 3 Coordinar las mediadas de emergencia destinadas a asegurar el objetivo nacional de plena
ocupación obrera e industrial, a cuyo efecto debe evitarse la importación de productos y artículos que provee la industria nacional y
procederse al cumplimiento inmediato por parte del Estado de los compromisos financieros y deudas contraídas con la industria en
general. 4 Reclamar una inmediata modificación de la política crediticia aplicando el redescuento en la magnitud adecuada para
salvar del quebranto a las empresas de la producción, la industria y el comercio y estructurar el crédito en forma permanente como un
instrumento de desarrollo económico-social. 5 Simultáneamente, por acción directa de empresarios y trabajadores, acelerar la
actualización de convenios colectivos de salarios en las ramas que aún no lo hayan acordado. 6 Proceder a rebajar los gravámenes
que afectan la importación de las materias primas necesarias para el desarrollo de la producción y la industria nacional, y establecer
un régimen restrictivo para los artículos suntuarios o sustituibles por la producción nacional. 7 Como forma de reducción de costos y
de precios, coordinar esfuerzos para racionalizar la distribución de productos de primera necesidad, reprimir la especulación y el
contrabando, y disminuir la presión impositiva que gravita en todos los precios de dichos productos. 8 Instrumentar todas las medidas
que faciliten una mayor producción y una mejor distribución de los beneficios de esa mayor producción. Para ello se reconoce la
necesidad de mejorar la productividad tecnológica y laboral -consecuencia de la acción armónica de ambos sectores-, y coordinar sus
esfuerzos frente al Estado para facilitar el logro de dichos objetivos comunes, que se consustancian con los generales del país. 9
Elaborar un Programa decenal de desarrollo de la economía argentina para someterlo a las autoridades constitucionales y vigilar su
cumplimiento al procederse a su aplicación. 10 Reconocer desde ya que el Plan estará orientado a promover el desarrollo económico-
social, aumentando la producción nacional y asegurando una mejor distribución de la riqueza. Que el mismo debe consagrar una
firme defensa del trabajo nacional, ocupado en la producción, la industria y el comercio y una política de expansión comercial
externa, destinada a conquistar cuantos mercados tengamos disponibles, real o potencialmente. 11 Proclamar su fe en la democracia,
y su confianza en que los hombres públicos argentinos comprendan que solo con la solución definitiva de nuestros problemas
económicos y sociales podrá consolidarse la estabilidad de nuestras instituciones. 12 Para instrumentar la materialización de los
objetivos establecidos, se decide asignar a la comisión de 12 miembros que se encuentra en actividad, el carácter de consejo
económico Empresario Laboral. XVII. A medida que así lo resuelven otros organismos empresarios, sus representantes serán
incorporados al Consejo, manteniendo siempre la paridad con las representaciones obreras (p230).
62
partidos políticos un documento titulado “Bases para un Plan económico-social” con gran respuesta
a la convocatoria.

Por último destacamos el papel de otro protagonista siempre presente y muy beneficiado. Juan
Carlos Portantiero (1977) sostiene que fue el desarrollismo, quien colocó las bases de su nueva
consolidación productiva y el peso sumamente creciente del capital trasnacional industrial. El
mismo subordinó a la burguesía industrial y pampeana local, aunque esta última no perdió su
capacidad de presión sobre todo en tiempos de crisis. El censo Económico de 1963 reveló que casi
el 50% de la producción de empresas extranjeras correspondía a establecimientos que iniciaron su
actividad en 1958, consolidando en la cúpula económica a este histórico actor.

63
6. La planificación no corporativa

6.1. El Gobierno de Illia y el renacimiento planificador

Como se mencionó, Frondizi llegó al poder con el apoyo de los votos peronistas, pero esa alianza se
quebró rápidamente dejando al gobierno sin base de apoyo que evitara su derrocamiento y el mismo
se proujo en marzo de 1962. En un contexto de enorme disputa política entre fracciones de las
fuerzas armadas asumió el poder José María Guido, presidente de la Cámara de Senadores, en una
especie de “fachada institucional” garantizada por la Suprema Corte de Justicia. Tras el triunfo del
sector azul de las Fuerzas Armadas, en abril de 1963, se definió un acuerdo de compromiso entre
ambos bandos: se realizarían elecciones pero con la proscrip ción del peronismo. En los comicios la
disputa se dio entre la fórmula de la Unión Cívic Radical del Pueblo (UCRP), Arturo Illia y Carlos
Perette, en parte apoyados por la fracción colorada de las FFAA, y los de la Unión Cívica Radical
Intransigente (UCRI), Oscar Allende y Celestino Gelsi. Fue electo Arturo Illia con un 25 por ciento
de los votos y finalizó así el gobierno de transición a cargo de Guido.

El nuevo gobierno inició un gradual pero firme cambio de rumbo. Diamand (2015) señala que su
política por el solo hecho de evitar las recetas liberales resulto comparativamente buena. Se adoptó
un control de cambios, se suspendieron algunas importaciones suntuarias y se postergaron las
importaciones de bienes de capital. La evolución favorable del sector externo incluso permitió
amortizar una parte de la deuda externa bajándola de unos 3800 millones de dólares a unos 3300
millones. También permitió reactivar la economía y mantenerla dentro de un régimen
moderadamente expansivo. Su mayor éxito fue el incremento del producto bruto en un 10 %
operado en 1965 junto con la disminución de la deuda externa.

Si el gradualismo y la mesura que, según diversos autores (Portantiero 1977, Rappoport 2010;
Rubinzal 2015), caracterizaron a la gestión de Illia, por un lado le posibilitaron un ordenado manejo
de la coyuntura, por el otro, se mostraron contraproducentes a la hora de emprender
transformaciones estructurales. Sin embargo, fue recién bajo su gestión que el CONADE puso en
marcha programas e investigaciones, que buceaban en la realidad económica y social Argentina
para establecer un diagnóstico más preciso de sus problemas y formular propuestas de más largo
aliento.

6.2. El Plan Nacional de Desarrollo (1965-69)

64
El gobierno radical enfatizó la idea de que la política debía primar sobre los intereses de los
“factores de poder”. Álvarez Guerrero (2015) señala que el carácter explícitamente no corporativo
de su política pudo haber incidido negativamente para su capacidad de implementar una
planificación en la que participaran los actores de la economía. Dentro de esta lógica se incluyó
entonces la planificación, que estaba en la plataforma electoral de la UCRP, tomando una idea
también en boga en el mundo académico latinoamericano. Por esta razón, si bien en los ministerios
abundaron militantes partidarios, en las áreas técnicas, como la Comisión Nacional de Desarrollo,
se convocó además a jóvenes profesionales que no eran activos militantes partidarios. En
consecuencia la Planificación Democrática, por el sesgo anti-corporativo de la UCRP se transformó
en Planificación Técnica.

El Plan Nacional de Desarrollo fue un ejemplo de ello. Con dicho plan pretendió abordar los
problemas de largo plazo una vez que se hubiesen superado los acuciantes desequilibrios
coyunturales. Su lanzamiento original estuvo previsto para octubre de 1964, al cumplirse el primer
año de gobierno. Para su elaboración el CONADE contó con la colaboración de la CEPAL y de
numerosos y prestigiosos economistas del exterior. Pese a la misma su lanzamiento fue pospuesto
en diversas ocasiones, finalmente se terminó de confeccionar para diciembre y fue el nuevo
ministro Juan Carlos Pugliese, (en agosto de 1964 murió el ministro Blanco) quien presentó los
lineamientos generales para el periodo 1965-1969. El Plan consistía en un proyecto de crecimiento
equilibrado, en el que el sector privado jugaba el rol más importante, por lo tanto su carácter era
predominantemente indicativo. El Estado tendría una función principalmente orientadora y
contribuiría con la ejecución de un conjunto de obras de infraestructura necesario para el
desenvolvimiento de las actividades privadas a ser financiado por medio de incrementos en los
impuestos y las tarifas públicas, así como por líneas de crédito externas, a las que se recurriría de
manera moderada para financiar las importaciones previstas (Rapoport, 2009).

El modelo de planificación se avenía con el gradualismo, como lo expresó el Presidente Arturo Illia
en el mensaje del 1° de mayo de 1964:

“Con ese criterio nacional y social de la economía, mi gobierno trató el proceso

económico argentino, plagado de deformaciones y de omisiones y atacado por
continuos ciclos, el último de los cuales había determinado un elevado porcentaje
de capacidad instalada ociosa, millares de desocupados, cesación de pagos del
sector público, abultado déficit presupuestario y grave endeudamiento externo
(…) Pero es necesario además encarar los defectos estructurales de nuestra
economía, sobre todo sus faltas de secuencia, su improvisación constante, su
65
 carencia de objetivos nacionales y sociales, su inorganicidad y la distracción de
sus escasos recursos en iniciativas económicas carentes de interés social. Para esta
finalidad se ha preparado el plan de gobierno que tiende a lograr las metas de un
crecimiento sostenido por la acción conjunta del Estado, de los trabajadores y
empresarios, ya que define el plan de acción de la administración y de sus
empresas y enuncia los resultados a alcanzar por la acción privada. Este Plan,
fruto de un intenso trabajo técnico desarrollado en el menor tiempo posible, ha
necesitado previamente proveerse de datos inexistentes y corregir datos erróneos
existentes” (Citado por Tearoti Silvia Aurora 2013; 5).

Se puede afirmar que tuvieron fuerte influencia en el Plan del gobierno de Illia, las idea cepalinas
expresadas particularmente en la búsqueda del incremento del ahorro interno, a través de reformas
estructurales, para financiar el desarrollo, y depender mínimamente del financiamiento externo. La
base de este pensamiento se encuentra en un diagnóstico que entiende que el grave problema del
desarrollo no parte de una insuficiente provisión de capitales extranjeros, sino de una mala
utilización del ahorro nacional y de las divisas generadas por la actividad exportadora. Tereschuk
(2009) sostiene que el Plan fue cuestionado por distintos sectores por su carencia de valor operativo
a partir de la ausencia de proyectos y previsiones para su implementación, y porque contenía
objetivos vagos, más allá del eje centrado en el crecimiento, sin mayores precisiones sobre las
modificaciones estructurales requeridas para encarar un camino de desarrollo autónomo. Como
aspectos positivos destaca el esfuerzo de sistematización de información y de diagnóstico, así como
la capacitación y perfeccionamiento de equipos técnicos. En líneas generales, se propuso: aumentar
la producción agraria apelando a un mejor uso de la tierra; impulsar la siderurgia, la industria
química y la celulosa; incrementar la inversión pública y dotar de mayor competitividad al sector
industrial, con cierto eje en el apoyo a los sectores de la burguesía local

En los primeros capítulos del Plan se detallaron los objetivos generales y las proyecciones globales,
explicitando los requisitos que debían cumplir los principales sectores de la producción y servicios
(población, fuerza de trabajo, empleo, sector externo, sector público) y estableciendo las políticas
necesarias para el financiamiento del Plan de Desarrollo. Los objetivos consistieron básicamente en
un aumento del consumo acorde con una política de pleno empleo y distribución equitativa del
ingreso; progresiva eliminación de las expectativas inflacionarias y mejora en el sector externo.
Para alcanzarlos se plantearon una serie de estrategias en pos de lograr una adecuada respuesta del
sector agropecuario en cuanto al aumento de la productividad; el aprovechamiento de la capacidad
instalada del sector industrial; la integración industrial de los sectores más dinámicos y básicos aún
no desarrollados; la generación de un superávit en la balanza comercial que permita reducir los
66
compromisos financieros sin obstaculizar el aumento de las exportaciones; la diversificación de
exportaciones y la consolidación de proyectos de infraestructura. En el tercer capítulo se enunciaron
los programas de desarrollo sectorial: agropecuario, forestal y pesca; industria manufacturera y
minería; energía; trasporte y comunicaciones; e infraestructura social. En el último capítulo los
denominados medios de acción destinados a concretar los objetivos y metas globales (inflación;
política de salarios y precios; política financiera; política fiscal; política externa; coordinación de las
políticas a largo y corto plazo; plan financiero del año 1965) así como los distintos programas
sectoriales (desarrollo regional; política agropecuaria; política industrial; política de transporte y
comunicaciones; política energética) (Tearoti; 2013).

El Plan constituyo una clara expresión del modelo gradualista que orientó la política económica en
consonancia con la CEPAL. Según se ha visto, con la llegada de la Unión Cívica Radical del Pueblo
y su reorientación económica, expresada particularmente en el decidido apoyo a la planificación por
parte del presidente Illia, el CONADE –Consejo Nacional de Desarrollo- adquirió nueva relevancia
entre los organismos del Estado bajo la dirección de Roque Carranza, y de Bernardo Grinspun,
como Secretario Ejecutivo, a cargo de relaciones de integración y cooperación con otros organismos
estatales. Así los ministerios, las provincias y el sector privado tuvieron el apoyo de un grupo de
alrededor de 200 jóvenes técnicos, especialmente economistas, matemáticos e ingenieros (Tearoti:
2013).

6.3. La oposición de la patronal liberal

Sin embargo, la fortaleza técnica choco con su debilidad de poder político, que fue nuevamente lo
que determinó la suerte del “Plan”. El triunfo del peronismo en las elecciones provinciales de
Mendoza en 1965 y la clara posibilidad de su triunfo en las presidenciales de 1967 fue unos de los
factores de peso. Los sectores concentrados, en este caso con preponderancia de la gran burguesía
urbana, principalmente trasnacional, perdieron la confianza en un gobierno que se atrevió a
gobernar sin Estado de sitio y que dio señales claras de querer acabar con las proscripciones
políticas. Por el lado de las políticas económicas, tanto la anulación de los contratos petroleros
como el proyecto de ley de medicamentos y la regulación de la industria automotriz fueron
considerados desafortunadas intervenciones del Estado en la actividad económica privada por
importantes factores de poder, en definitiva fueron medidas que pusieron el viento de frente con el
gobierno de Estados Unidos, con los grandes laboratorios y las automotrices trasnacionales.

67
Por su parte las agrupaciones empresarias liberales, prácticamente desde el inicio, se enfrentaron al
gobierno. La UIA y SRA, ambas pertenecientes (junto con la Cámara Argentina de Comercio y la
Bolsa de Comercio de Buenos Aires), como se señaló, a la ACIEL, fueron las principales
corporaciones opositoras. Cada una de ellas tuvo sus razones en función de intereses particulares
para oponerse, y desde su poder de presión en el ámbito civil y político, su participación en los
medios de prensa escrita y sus vínculos con las cúpulas castrenses, fueron legitimando la supuesta
necesidad de deponer al presidente electo (Míguez; 2015).

La consolidación y hegemonía de la gran burguesía urbana y del capital extranjero radicado en la

industria durante la presidencia desarrollista de Arturo Frondizi (1958-1962) había colocado en un
lugar privilegiado a los intereses de las grandes industrias monopólicas de capital trasnacional y sus
socios, por lo que algunas de las políticas concretas implementadas por Illia representaron al menos
una traba para su predominio y despliegue. Entre ellas, además de la anulación de los contratos
petroleros en noviembre de 1963, y la Ley “Oñativia” de medicamentos que reguló el mercado e
impuso controles, enfureció de sobremanera a estos sectores concentrados y extranjerizados el
control de divisas y de cambio.

Tanto la UIA como la ACIEL se mantuvieron durante todo el período como defensoras del libre
mercado, rechazando todo planeamiento estatal, oponiéndose al principio del sindicato único por
rama y reclamando la restricción del derecho de huelga. Los ataques, por lo tanto, fueron
sistemáticos hasta el derrocamiento, que fue celebrado por este sector. Los diarios La Prensa y La
Nación fueron quienes especialmente amplificaban el discurso liberal de estas corporaciones
(Míguez, 2015). Por su parte también hay coincidencia en considerar como intranquilizante para las
corporaciones el nivel de “agitación del sector popular”, en especial la adhesión y alcance del plan
de lucha de la CGT de 1964 que llego a ocupar más de 11 mil establecimientos y que acercaba
posiciones con la CGE a la vez de contar con cierta permeabilidad por parte del ejecutivo a sus
demandas.

El gobierno como respuesta a la avanzada de la movilización popular, preparó un anteproyecto de

Ley de Salario Mínimo Vital y Móvil que la UIA se apresuró a objetar, indicando que si la ley se
implementaba ello derivaría en un aumento de los costos primarios, y por lo tanto, en mayor presión
inflacionaria. Esta intranquilidad de la gran patronal, su férrea oposición a la Ley de Salario
Mínimo Vital y Móvil, y la Ley de Abastecimiento para controlar a los formadores de precios fue
descrita por Rodolfo Walsh en su clásica novela ¿Quién mato a Rosendo? : “Uno de los motores del
golpe en marcha era el proyecto de reformas a la ley de despido, que el Parlamento había votado y
los trabajadores apoyaban en masa: La tremenda ofensiva contra el primer avance en la legislación
68
laboral producido desde 1955 bajaba desde los titulares de los diarios. En nombre de la Unión
Industrial, el doctor Oneto Gaona calificaba a la ley como “la más regresiva que ha existido en el
país” (Walsh, 2004:23).

La ACIEL impugnó globalmente la política del gobierno y declaró inconstitucional y fuera de la ley
a la intervención estatal en la vida económica, a la que consideró “totalitaria” y “monstruosa”. En el
mes de mayo, pidió a la Justicia protección para sus bienes y la UIA se declaró en estado de
asamblea permanente. En el contexto de recrudecimiento de la Guerra Fría y de penetración
ideológica por parte de los Estados Unidos en las Fuerzas Armadas, en líderes políticos y medios de
comunicación, ACIEL subió el tono y se pronunció nuevamente diciendo que el Plan de Lucha era
“subversivo y delictuoso”. Por su parte también las medidas adoptadas con relación a los precios de
la carne fueron rechazadas por los ganaderos y las grandes empresas, los sectores de la gran
burguesía agraria, que resistieron “todo tipo de control que importe dirigismo estatal”, la SRA
acompañada por la ACIEL, proclamó su rechazo a lo que “perturbe el régimen de libertad
económica” (Galetti, 2015:72). Por lo tanto, comenzaron a reclamar al gobierno medidas represivas
más duras. El liberalismo económico se combinó con un profundo antiperonismo y anticomunismo
en términos políticos. Así, en pleno contexto del Plan de Lucha, la corporación afirmó que “la
utilización de los resortes gremiales con fines subversivos y la comisión de delitos contra la libertad
y la propiedad deterioran la autoridad del Estado y socavan la armonía que debe reinar entre los
sectores sociales” (citado por Míguez; 2015).

Con el derrocamiento de Illia por la Revolución Argentina en 1966 se frustró la implementación del
Plan Nacional de Desarrollo y fueron removidas de las autoridades del CONADE. Faustino Fano,
presidente de la SRA y Jorge Oría, titular de ACIEL, asistieron en primera fila a la asunción de
Onganía luego del golpe de junio de 1966. Una vez instalado el nuevo gobierno de facto, también
tuvieron distintos espacios en la diagramación de las políticas económicas y en el beneficio
obtenido. ACIEL justificó el derrocamiento diciendo que el golpe había sido una acción casi
obligada de las FF.AA para “quebrar la consecuencia inevitable de largos años de fricción
constitucional tanto en el orden político como en el económico”. Las autoridades de la SRA “le
presentaron sus saludos” al nuevo gobierno dictatorial, y luego una nota donde le reiteraban “la
palabra de confianza” y afirmaban:

Frente a los acontecimientos de orden nacional y las causas que los provocaron, ante las nuevas
perspectivas que ofrece el porvenir de la Nación, el productor está dispuesto a redoblar sus
esfuerzos en la noble tarea de reconstruir el país, sobre bases sólidas de mutuo respeto, comprensión
y optimismo […] Tenga el Excelentísimo Señor Presidente plena seguridad que habremos de sumar
69
nuestra decidida voluntad de colaborar con nuestro gobierno, en la acción que el país nos demanda
(Citado por Míguez; 2015). Los representantes de la UIA estuvieron presentes en la asunción de
Onganía al igual que los de la SRA y los de ACIEL en su conjunto. Su apoyo a la asunción del
dictador fue contundente.

70
7. La Revolución Argentina, la crisis de la hegemonía liberal y
la reapertura democrática

7.1. Onganía y Krieger Vasena: el Plan de los monopolios extranjeros

El gobierno que asume tras el golpe contra el presidente Arturo Illia, la auto-denominada
“Revolución Argentina”, es uno de los procesos más estudiados por las ciencias sociales en nuestro
país. Este interés se basó tanto por la complejidad y lo cambiante de los elencos que estuvieron al
frente del proceso, como por su grado de autoritarismo, que redujo y pretendió sepultar gran parte
de las mediaciones entre la sociedad y el Estado. No menor fue también el interés y atracción que
genero el grado de radicalización y violencia que encontró como respuesta desde el “sector
popular”. Visto desde la perspectiva que permite la mirada desde las décadas transcurridas se suele
caracterizar al golpe 1966 como un ensayo general, en cuanto proyecto de dominación pero no de
acumulación, de lo que posteriormente seria la opción por la “solución final” al estado de relaciones
de fuerzas, también denominado empate hegemónico, que generaba el modelo de mayor
industrialización compleja en la Argentina. Solución final que se realizara a sangre y fuego tras el
golpe cívico-militar de 1976 y que modificara por largas décadas, entre otras muchas secuelas
terribles y dolorosas, la capacidades y autonomía estatal respecto de los sectores dominantes, y
especialmente del sector financiero que condicionara fuertemente a partir del alto endeudamiento al
que se sometió el estado, reduciendo fuertemente la posibilidades de planificación y el desarrollo de
la industria y tecnología nacional.

Así, entrando ya en el análisis concreto de la “Revolución Argentina”, se pude afirmar que las
primeras declaraciones del gobierno de facto fueron lo suficientemente ambiguas como para
albergar los intereses de las distintas fracciones de las clases dominantes: desde la gran burguesía
urbana, es decir los industriales concentrados, socios de las empresas trasnacionales, como también
de la oligarquía diversificada, terratenientes exportadores y comercializadoras de granos hasta la
propia burguesía local. El discurso de Onganía apeló al desarrollo y la modernización pero se cuidó
de dar lugar a toda la retórica liberal que las corporaciones empresarias habían cultivado durante
años. Liberales y desarrollistas “modernistas” convivieron en una coalición heterogénea. Sin
embargo, tras un breve proceso de transición de seis meses, asumieron la plena conducción
económica los sectores liberales. El viraje fue muy bien recibido en la comunidad financiera
internacional y en los Estados Unidos, algo que las revistas económicas liberales de la época ya
exaltaban, como el caso del Economic Survey que ante el golpe publicó: “los círculos comerciales
estadounidenses y especialmente los representantes de los grandes bancos y las grandes empresas
71
han expresado su satisfacción ante la Revolución y reafirmado su interés en el país” (Citado por
Miguéz, 2014:11).

Las medidas adoptadas revirtieron los aspectos de la política económica de Illia que las
corporaciones dominantes criticaban, por ejemplo, las empresas petroleras cuyos contratos habían
sido anuladas fueron indemnizadas, y se reguló una nueva Ley de Hidrocarburos acordada con el
FMI y se liberalizaron los precios congelados de los medicamentos. Fue a partir de la gestión del
ministro de economía Krieger Vasena, integrante del directorio de importantes empresas nacionales
y extranjeras, que Argentina volvió a firmar acuerdos stand by con el Fondo Monetario
Internacional comprometiéndose a un plan de estabilización que limitó el déficit fiscal y puso un
piso para las reservas internacionales.

Sin embargo sería injusto cargar el golpe de 1966, únicamente a las agrupaciones empresarias
liberales agremiadas en la ACIEL, ya que, como se mencionó, en un principio contó con la
complacencia de muchos actores socio-políticos del sector nacional popular, desde la CGE, hasta la
Federación Agraria Argentina e importantes sectores del movimiento obrero, incluso con algún
guiño del general exiliado en Madrid. El programa y en el nombramiento del primer ministro de
Economía, Jorge Néstor Salimei no fue categóricamente apoyado por la UIA ya que lo relacionaba a
la CGE, igualmente a poco de andar el escenario de apoyos y oposición viro fuertemente y se
produjo el reclamado recambio de funcionarios. La ACIEL brindó un abierto visto bueno al segundo
de los ministros, Adalbert Krieger Vasena, cuyo programa era más afín a las demandas de la
entidad.

Basualdo (2006) sostiene que la política económica aplicada desde 1967 por Vasena, fue el intento
más enérgico por consolidar el predominio extranjero en la producción industrial y encauzar la
economía argentina en un proceso sustentable de crecimiento bajo su control, incluso también un
intento de subordinar a la oligarquía diversificada como parte del proceso. A diferencia del período
desarrollista, durante el cual el capital extranjero se incorporó a través de la creación de nuevas
industrias, en este período promovió el incremento de su peso en la estructura productiva mediante
la adquisición de empresas de origen local. Como ramas testigos de este amplio proceso de
desnacionalización se mencionan el caso de un importante número de empresas metalúrgicas y de
las industrias tabacaleras, entre ellas la del presidente de la UIA. Los resultados muestran que los
mayores beneficiarios del programa económico fueron las fracciones más concentradas del capital
industrial con fuerte presencia de las compañías trasnacionales, es decir, las englobadas en la gran
burguesía urbana. Las ventas de las primeras 100 empresas pasaron de representar el 20% de la
producción industrial en 1960, al 24 % en 1966 y al 26,2% en 1969. A su vez, la participación del
72
capital trasnacional en la producción industrial también recorrió un sendero ascendente: 16% en
1960), 18,9% en 1966 y 20% en 1969 (Basualdo, 2006).

Cuando se hicieron visibles las consecuencias de estas políticas, hubo claros ganadores y
perdedores. Las pymes en particular y la burguesía local en general, fueron uno de los sectores más
perjudicados por el esquema económico de Vasena, las quiebras crecieron de 1647 en 1968 a 2982
en 1970, mientras las multinacionales consolidaron su poder. Schvarzer (2000) señala que en 1956,
las cien mayores empresas del país incluían veintidós extranjeras, a fines de los sesenta cubrieron la
mitad de ese universo y las filiales de las transnacionales pasaron a aportar poco más del 30 % del
producto fabril, contra el 18% que tenían a mediados de la década del cincuenta. El flujo de
inversión directa apenas fue positivo los primeros años del fenómeno y se hizo negativo desde
mediados de la década del sesenta porque las salidas de beneficios eran mayores que las nuevas
entradas de capital externo.

7.1.1. Planificación y seguridad

En esta etapa de la “Revolución Argentina” se profundizaron los rasgos de la “planificación

autoritaria” operada previamente por la “revolución libertadora”. En el marco de un régimen
caracterizado por la exclusión política de los sectores populares, se intentó imponer la planificación
como parte de sus declarados objetivos de transformación y “modernización” del país, junto con
apelaciones al estilo nacional de vida, el orden y la organización, el gobierno consagro la técnica
como eje de un Estado pensado como jerárquico y apolítico.

En lo que respecta a los organismos planificadores del estado, la dictadura no los desarticuló,
aunque redefinió sus funciones diseñando un Sistema Nacional de Planeamiento (SNP) construido
sobre la base de tres organismos: el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), el Consejo
Nacional de Seguridad (CONASE) y el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (Conacyt). Bajo la
directiva de la Seguridad Nacional propuesta por Onganía, el CONADE se jerarquizó y pasó a
coordinar el SECONADE (Sistema de planeamiento y acción para el Desarrollo). A su vez, se
forma el CONASE (Consejo Nacional de Seguridad) que tuvo bajo su tutela al SECONASE
(Sistema de Planeamiento y Acción para la Seguridad). Con estas iniciativas, termino de constituir
institucionalmente la vinculación entre la planificación y las políticas de “seguridad” de carácter
autoritario. Se trata de un rasgo saliente de una concepción según la cual la modernización de la
estructura nacional constituye un conjunto de transformaciones materiales escindidas de procesos

73
democráticos que le den el sentido amplio de “desarrollo” al proceso de cambio estructural
(Rubinzal, 2012).

En términos generales, Onganía buscó contar con un Plan que diera mayores niveles de eficiencia y
previsibilidad a la inversión pública y, mediante esta información brindar un mayor nivel de
coordinación a las inversiones del sector privado, sobre las que no se buscaba intervenir en forma
directa. Se planteó “mejorar los niveles de eficiencia, acercándolos a los internacionales”, promover
“una mayor integración vertical y concentración en industrias que por razones de tecnología
moderna así lo requieren” y “crear tecnologías adecuadas a nuestras necesidades”. El plan sostuvo
que las industrias de mayor avance tecnológico podían ser orientadas a la exportación y donde era
necesario lograr una mayor integración vertical y concentración monopólica, precisamente eran
empresas en las que predomina fuertemente el capital trasnacional. En los hechos, el ministro
Vasena, otorgo al CONADE apenas el rol, igual que Alzogaray durante la presidencia de Frondizzi,
de desarrollar proyectos para su presentación ante organismos multilaterales de crédito. Más allá de
eso, no se dieron directivas concretas al personal técnico del consejo, que siguió (con grados de
autonomía aun discutidos por su relación con redes académicas internaciones y con los organismos
multilaterales de créditos) su labor de investigación. Sin embargo los impactos al interior del
organismo se sintieron y esta situación se extendió hasta noviembre de 1968 provocando el éxodo
de varios de sus técnicos y el desmantelamiento de sus principales grupos de trabajo. En ese mes,
fue designado José María Dagnino Pastore como nuevo Secretario Técnico de la Secretaría del
CONADE. A partir de esa fecha y hasta junio de 1969, cuando aquél fue designado ministro de
Economía en reemplazo de Krieger Vasena, se incorporaron profesionales al organismo, buena parte
provenientes del Instituto Torcuato Di Tella, entidad de la que también participó Dagnino Pastore y
que históricamente tuvo discrepancias intelectuales en cuanto a los proyectos de desarrollo con los
economistas que habían integrado el CONADE durante la gestión de Illia (Tereschuk, 2009). El
nuevo ministro actuó bajo algunas de las nociones de la “planificación indicativa francesa” en tanto
que elemento de “coordinación de información” del sistema económico. Al término de su breve
gestión, fue reemplazado por Eduardo Zaldueño, también proveniente del Instituto Di Tella, en cuya
gestión se concluyeron los temas fundamentales del “Plan Nacional de Desarrollo 1970-74”.

Este retorno a la planificación autoritaria descanso en una táctica de gobernabilidad montada sobre
el “desprestigio de la clase política” para proponer un acuerdo corporativo entre “las fuerzas vivas”,
con un rol fundamental para las corporaciones patronales, tanto rurales como urbanas, medianas y
grandes. Durante el inició del golpe, similar importancia correspondió al movimiento sindical
generando que las alianzas y divisiones al interior del mismo fueron una constante durante todo el
período. La complejidad de las contradicciones al interior del gobierno y las Fuerzas Armadas
74
durante la Revolución Argentina fue analizada por Guillermo O´Donnel (2009) en su, ya clásica,
investigación El Estado Burocrático Autoritario. En dicha investigación distingue tres sectores que
se disputaron la conducción del proceso expresados en fracciones de las Fuerzas. Por un lado,
identifica a los liberales vinculados al capital trasnacional industrial y financiero, por otro a los
paternalista, con una visión organicista ligada al integrismo católico que funcionaron aliados a los
liberales, primero intentando subordinarlos desde el control de ejecutivo y luego en forma
subordinada, y por último los nacionalistas, vinculados a la burguesía local que tendrán su
expresión en el interregno de Levingston-Ferrer y que mantenían ciertos vínculos con la CGE.

7.2. La crisis del onganiato y el giro hacia la planificación nacionalista

Sin embargo, la hegemonía de los sectores dominantes a nivel de la estructura económica,

expresados en el liberalismo más puro, especialmente de los grupos monopólicos y extranjerizados
de la industria, la energía y las finanzas, por su carácter excluyente amplió notablemente un polo
político económico y social alternativo. A la creciente y cada vez más radicalizada conflictividad
sindical, se sumaron sectores medios, expresados entre otros actores por el movimiento estudiantil,
masificado a partir de la resistencia a la intervención de la universidad. Por eso su alianza de
gobernabilidad comenzó a agrietarse a poco de andar. Así, se puede afirmar que fue la histórica
jornada de rebelión popular del 29 de mayo de 1969, denominado “El Cordobazo”, la que selló la
suerte del plan inicial y tras la destitución de Onganía y Kriger Vassena y la breve gestión de
Dagnino Pastore, se inició el período de Levingston-Ferrer. Este nuevo giro coincidió también con
el momento en que se aceleraron los contactos entre las distintas fuerzas políticas y las demandas en
favor de la restauración de la democracia, germen del retorno del proyecto de reconstrucción y
liberación nacional que triunfo electoralmente en marzo de 1973.

La gestión de Levingston abrió las puertas a la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo 1970-
1974 (luego reformulado como Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975) asentado sobre
bases distintas a la visión liberal, como lo son: el desarrollo de la industria nacional, la reactivación
del mercado interno y el fortalecimiento estatal. La impronta del ministro de economía Aldo Ferrer,
impregnó ese trabajo y su nombramiento reafirmó el regreso al desarrollismo nacionalista. La
política económica intento promover el crecimiento de industrias en manos del capital nacional,
abandonando la búsqueda de la estabilidad monetaria como única condición. La estrategia consistió
en alcanzar una mayor integración económica por medio del incentivo al surgimiento y la expansión
de industrias de base y la descentralización regional, a la vez que se alentaban las exportaciones

75
industriales que permitieran aliviar las presiones sobre la balanza de pagos, todas medidas que el
recientemente nombrado ministro había defendido por años (Rougier, 2006). El eje del programa
descansó en el impulso al capital nacional, la integración de la economía y las exportaciones
industriales, apuntalando las inversiones públicas en áreas estratégicas. El sociólogo e investigador
Martín Fiszbein (2006) pone énfasis también en la audacia del plan de contemplar proyectos de
largo plazo como la creación del Banco Nacional de Desarrollo, la “Ley compre argentino”,
programas de reconversión industrial, modernización agropecuaria y desarrollo científico
tecnológico, reformas en el sistema educativo, y en las estructuras administrativa y tributaria. En el
CONADE Levingston designó a Javier Villanueva como nuevo Secretario Técnico. Esta
modificación, como parte del ensayo de política “nacionalista”, no significó de todos modos una
ruptura total con el pasado, ya que Villanueva se había desempeñado en el organismo, tanto durante
la gestión de Dagnino Pastore como durante la de Zaldueño (Tereschuk; 2010).

Caludia Bernazza (2006) afirma que el nombramiento de Ferrer como ministro, fue la respuesta a
una crisis social percibida como una amenaza peligrosa y compleja por los militares y el plan
impulsado procuró también el fortalecimiento del Estado como conductor del proceso de desarrollo
económico, en un esquema donde el aporte externo sólo debía ser complementario. Pero como
señala Portantiero (1979), el esfuerzo económico desbordó sus recursos políticos y la misma
debilidad que frente a las encontradas presiones de la sociedad había caracterizado al Estado en los
tiempos de Onganía, hizó naufragar los intentos de reestructuración operados por Levingston-
Ferrer. Enfrentado a esa situación, con los sectores liberales en la oposición producto del giro
nacionalista que imprimieron las políticas impulsadas por Ferrer y que lejos estaba de
tranqulizarlos, enfrentado al Jefe del Ejército Agustín Lanusse y tras una masiva movilización
popular similar al Cordobazo que se extendió a casi todos los grandes centros urbanos del país, y
que en la historia quedara bajo el nombre de “viborazo”, Levingston renunció.

7.3. Lanusse y el intento del Gran Acuerdo Nacional

Tras la renuncia de Levingston, el general Alejandro Agustín Lanusse asumió la presidencia en un

escenario donde la correlación de fuerzas ya no era de 1966. La confusión de propósitos y la
inflexibilidad de los métodos aplicados, con la eliminación de las “mediaciones fundamentales”
entre el Estado y la sociedad, impidieron la comprensión de la realidad por parte de la “Revolución
Argentina”. La consecuencia fue que la política finalmente se expresó como protesta activa y acción
directa y el fracaso económico para las mayorías se expresó cada vez más como violencia social. En

76
el frente político, proyectos sociales e ideologías de izquierda se manifestaron y jaquearon al
gobierno de facto desde adentro y fuera del peronismo.

Fuera del peronismo, a través de nuevas formaciones de izquierda como el Partido Revolucionario
de los Trabajadores, el Parido Comunista Revolucionario y Vanguardia Comunista muy presentes
en la clase obrera industrial cordobesa. La izquierda también se manifestaba, además de un fuerte
Partido Comunista, a través de la aparición de corrientes social demócratas en el radicalismo
(intransigencia cordobesa y alfonsinismo), con la formación del Partido Intransigente, liderado por
el doctor Oscar Allende, y de la Democracia Cristiana de izquierda del doctor Horacio Sueldo que
fueron confluyendo en la Alianza Popular Revolucionaria. En el peronismo, con la formación de
organizaciones político-militares (montoneros y FAR) que, a diferencia de intentos anteriores que
fracasaron, se desarrollaron rápidamente. También con la aparición del sindicalismo peronista
“combativo” y la emergencia de una intelectualidad revolucionaria peronista. Por último, la
radicalización abarcaba a los sacerdotes, surgiendo un movimiento posconciliar y partidario de la
Teología de la Liberación que en su mayoría apoyaba al peronismo revolucionario. Además, y esto
es muy importante, junto a las organizaciones políticas surgieron en diversas ciudades del interior
del país agrupamientos clasistas en las fábricas, en los cuales coexistían militantes de partidos con
dirigentes independientes. Al mismo tiempo, en el campo, en las áreas de cultivos industriales del
norte, noroeste y nordeste, el ascenso de la combatividad popular se expresó con la formación de las
ligas agrarias, que no tardaron en extenderse al ancestral reducto de la oligarquía diversificada y la
gran burguesía rural: la Pampa Humedad (Godio, 1989)

Como respuesta desde el interior de la revolución Argentina, al fracaso y a los problemas de ese
tiempo, Lanusse propuso el Gran Acuerdo Nacional (GAN). Leyba (2003) afirma que fue el primer
señalamiento de las limitaciones de la alianza primigenia entre el poder militar y el ámbito
empresarial elegido. Lanusse percibió la radical insuficiencia de esa alianza aún para los objetivos
del partido militar. A su manera fue el reconocimiento, bien que tardío, de lo político en tanto que
mediación entre el ejercicio del poder y la voluntad popular. Aparentar la cesión del poder
institucionalizado a la “política” fue la síntesis del programa del GAN para desarticular las razones
democráticas de la “intentona revolucionaria”. Fue una convocatoria manipulada que naufragó
rápidamente porque ya se había instalado la necesidad de llamar a elecciones. El GAN se desbordó
a si mismo al abrir el espacio de lo político y la democracia emergió como el único método para
enfrentar la violencia. La esencia del planteo militar era incompatible con la aspiración democrática
y con el estado de desarrollo de las fuerzas sociales: lo esencial en la oposición al régimen era un
programa político de acceso al poder para cambiar el balance de fuerzas dominante que era lo que

77
generaba el ejercicio del poder militar ya que por primera vez desde 1955 fracasaba un proyecto de
“salida limitada” como condición para concluir un gobierno militar.

En ese marco surgieron dos hechos que generaron una fuerte crisis en la dictadura, por un lado la
convocatoria del radical del pueblo Ricardo Balbín para que haya apertura democrática en 1970,
que luego de potenciado tras su alianza con el peronismo se transformó en una fuerte unidad
democrática en “La Hora de los Pueblos”. El otro hecho importante y que convergió con el político
fue el acuerdo de las fuerzas económicas impulsado en conjunto por la CGT y la CGE en 1972, que
a la vez sostenían fuertes vínculos con el peronismo y el Partido Comunista. A partir de ahí se arribó
a las “Coincidencias programáticas del Plenario de Organizaciones Sociales y Partidos políticos”
firmadas el 7 de diciembre de 1972. La originalidad de la instrumentación y el desarrollo de ese
programa consistió en que las coincidencias fueron producto del análisis y del debate entre
militantes políticos, sindicales y empresarios nacionales, durante años de resistencia.

7.4. Las agrupaciones empresarias: estrategias y contradicciones

Se torna necesario, para comprender y analizar el retorno a la planificación democrática producida

una vez lograda la apertura democrática, analizar la dinámica de los actores en los intensos y
convulsionados años de la revolución argentina. Así vemos que a partir de su asunción, el gobierno
de facto de Onganía puso énfasis en las demandas de los sectores dominantes que habían jaqueado
al presidente Illia y promovido el golpe. Anunció ajustes y recortes del gasto público en oposición a
las políticas de impulso a la demanda, el combate a la inflación a través de una nueva política
monetaria, la apertura al capital trasnacional en oposición a las regulaciones y anulación de
contratos petroleros. Los sectores de la gran burguesía urbana, especialmente la de capital
extranjero, fortalecida y a la ofensiva luego del exponencial crecimiento operado entre 1958/1962,
impulsó un bloque claramente dominante en términos económicos, a un intento de lograr la
hegemonía política mediante el proyecto autoritario y represivo.

Por parte de los actores liberales, la UIA en los primeros días del mes de julio publicó un
comunicado de prensa llamando a todos los argentinos a contribuir “a la reconstrucción nacional”,
ya que la crisis por la que atravesaba el país “no es sólo ni principalmente económica” (Citado por
Míguez, 12;2015). En ese mismo comunicado expresó lo que consideraba una propuesta para las
autoridades donde figuraban la “reducción impositiva, disminución del gasto público, estabilización
de la inflación, impulso al comercio exterior y modificación del sistema previsional”. Las entidades
fueron recibidas por varios de los nuevos Ministros. Esas posiciones fueron vitoreadas no solamente
78
por la prensa de orientación liberal, donde se expresaban la SRA y la UIA, como el caso de los
diarios La Prensa y La Nación, que dedicó editoriales completos a ello, sino también por la prensa
vinculada a los sectores desarrollistas, como el caso de los semanarios Primera Plana y Confirmado.
Oneto Gaona, titular de la UIA fue uno de los dirigentes que más apoyó al gobierno durante sus dos
primeros años, en los actos del Día de la Industria y más aún en 1967, en el aniversario de la
fundación de ACIEL (Míguez, 2015).

Sin embargo, la suma de poder del nuevo bloque en el gobierno, en términos económicos y políticos
mostró resultados muchos menos positivos que las prometedoras esperanzas de décadas anteriores.
El capital y la empresa extranjera no fueron el motor del desarrollo, como se llegó a pensar; por otra
parte amenazaron la supervivencia misma de una industria propiedad de empresarios locales. La
desproporción entre la inversión y sus efectos, más la no solución del problema de la balanza de
pagos, agravado por la acción de las transnacionales, exigió encontrar otras respuestas al tema
(Schvarzer, 2000).

Por lo que no resulto extraño que, tras la asunción en el Ministerio Krieger Vasena, el aspecto
nacionalista acentuado en esos años por la CGE, se halla tornado en una de sus mayores fortalezas.
La confederación económica de los empresarios nacionales extendió su influencia y convergió con
otras fracciones de clase, incluidas la radicalización de las luchas obreras y juveniles, alianzas que
le permitieron situarse junto al peronismo en el centro de la escena a la hora de pensar una
alternativa al proceso extranjerizante. La central liderada por José Ber Gelbard demandó a la
administración de Onganía, entre otras medidas, el respeto a la legislación laboral, el pleno empleo
y la defensa y promoción de la industria nacional. A mediados de 1967 la Confederación de la
Industria de la CGE dijo:

En los últimos meses se suceden en forma pública alguna veces, y sin notoriedad en
otras, la compra de empresas pertenecientes a empresarios argentinos por parte de
capitales extranjeros (…) Pero cuando una fábrica en el país pasa por un simple acto
financiero a capitales del exterior, el país conocerá sólo los efectos negativos de esta
radicación de capitales. (citado por Galleti, 2014:115)

Especial énfasis puso la CGE en la oposición al desmantelamiento del sistema de cooperativas de

crédito, y en particular, al ataque directo (con encarcelamiento de sus dirigentes y corridas
bancarias) contra el Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos, como se mencionó, el
movimiento social que financiaba la pequeña y mediana empresa. Para 1966 el IMFC se había
desarrollado exponencialmente y sumaba cerca de mil cajas cooperativas de créditos, representando

79
el 10% de sistema financiero nacional, el ataque de Onganía cumplió, entre otras cosas, con un
insistente reclamo del Fondo Monetario Internacional contra las cajas cooperativas. Los Cegeístas y
el movimiento cooperativo no se limitaron a los enunciados, sino que acompañaron sus
requerimientos con la acción y la movilización para rechazar la política en favor de las empresas
industriales extranjeras, la desnacionalización de industrias y bancos. La táctica fue buscar el
pronunciamiento conjunto con otras fuerzas económicas y políticas. En este período hubo cierre de
comercios, apagones, actos públicos y movilizaciones históricas como las de Mendoza, Cipolleti,
Neuquén y Noreste, que conmovieron el país (Galleti, 2014). El resultado de oponerse frontalmente
al plan de Onganía y Krieger Vasena fue el crecimiento cuantitativo de la CGE. A principios de
1968, se incorporaron a sus filas los empresarios de la Federación Argentina del Transportadores
por Automotor (FATAP) y los pequeños y medianos productores rurales nucleados en la Federación
Agraria Argentina (Rapoport, 2010).

También se acentuó el carácter provincial y federal de la resistencia al modelo. La CGE se convirtió

en el foro de oposición provincial y protestó, entre otras medidas, contra la intervención
gubernamental de la Federación Económica de Tucumán, el cierre de la asociación patronal de
tabacaleros de Salta y la “desnacionalización” de la industria vitivinícola de Mendoza. En 1968 se
llevó a cabo en Córdoba una reunión de representantes quienes proclamaron la denominada
“declaración de Córdoba”, la primera crítica significativa de parte del sector empresarial hacia el
programa económico gubernamental (Brennan, 2015). Posteriormente, la CGE adoptó la posición
de que el crecimiento económico que el país experimentó durante los tres primeros años del
gobierno de Onganía benefició principalmente a Buenos Aires y a las provincias del Litoral, y que
el resto del país había sufrido una regresión. Sus orígenes provinciales se revelaron también en la
evaluación del Cordobazo. La CGE hizo hincapié en las motivaciones sociales y regionales de la
manifestación, en lugar de interpretarla, como hicieron el gobierno y las principales organizaciones
empresariales liberales, simplemente como la obra de subversivos de izquierda.

El rumbo económico del gobierno no fue neutral y las políticas de Krieger Vasena impactaron
fuertemente en el interior del “mundo industrial”. De hecho, fue como resultado del efecto que tuvo
dicho programa sobre la industria nacional, que se crearon condiciones para una cooperación de
carácter más que simplemente episódicos, entre la CGE y la UIA. En ese camino un hecho de
trascendencia se produjo en 1967, cuando los principales industriales de la UIA, incluyendo algunos
con estrechos vínculos con las tasnacionales, se separaron de la organización y formaron el Consejo
Empresario Argentino (CEA) en alianza con la ACIEL. Este importante cambio modificó la
composición de la UIA y la hizo más vulnerable a las presiones de sus industrias pequeñas y
medianas. Cuando la UIA se convirtió en una organización de pequeñas y medianas industrias, si
80
bien estas se encontraban radicadas en Buenos Aires, los puntos de acuerdo con la CGE se
multiplicaron.

Con los cambios de conducción en el interior de la revolución argentina, tras el Cordobazo y la

llegada de Aldo Ferrer al Ministerio de Economía, la fuerte oposición al programa económico
oficial provino desde las agrupaciones empresarias de cuño liberal que alzaron voces ante los
primeros signos reformistas. El CEA, cuyo presidente en representación de Acindar era José
Alfredo Martínez de Hoz, en sintonía con ACIEL, cuestionó las medidas económicas y la política
laboral del gobierno. Las disposiciones en favor de las empresas nacionales y las orientadas hacia la
expansión del aparato estatal fueron duramente juzgadas como estatizantes y conducentes al ahogo
de la iniciativa privada. Por otra parte, las huelgas en las fábricas automotrices cordobesas
motivaron nuevos reclamos de dichas entidades para que el gobierno controlara la agitación popular
(Rapoport, 2010).

El proceso de coincidencias continuó y ya para comienzo mediados de 1970, las proclamas y

publicaciones revelaban posturas sumamente semejantes entre la UIA y la CGE. El eje anti
extranjerizante ordenaba los pedidos, que exigían una estricta regulación de la inversión extranjera,
principalmente que se diera preferencia a las inversiones de capital en las compañías de “propiedad
nacional” ya existentes o a las inversiones para fomentar la creación de nuevas empresas que se
comprometieran a reinvertir en el país. La UIA, sin embargo estaba inmersa en una crisis creciente
y en 1971 sufrió otro fuerte golpe cuando la poderosa Asociación de Industriales Metalúrgicos
(ADIM) decidió retirarse. ADIM se quejaba de la falta de representatividad de dicha dirigencia
fabril y del enorme peso de un grupo muy reducido de empresas tradicionales y extranjeras en la
toma de decisiones. Esa ruptura expresó el quiebre de una actitud y un ensayo de exploración en
busca de nuevas posiciones ya que parte de la cúpula de la UIA influenciada por la ACIEL, se
opuso a las medias proteccionistas de Levingston que beneficiaban al sector. También iniciaban un
comportamiento que se reprodujo durante la gestión de Gelbard en 1974: el mercado negro (no solo
de divisas) y el contrabando. Esa señal de alarma sirvió para movilizar a lo que quedaba de la
dirigencia de la UIA en busca de un reacomodo en medio de un proceso de transición política.

En 1972 la relación de fuerzas y la agudización de la crisis produjeron un cambio, y ante la

posibilidad de que se abriera el país al contrabando, la UIA volvió a unirse con la CGE en la
oposición al tratado mediante el cual el gobierno del general Agustín Lanusse establecía el libre
comercio entre Argentina y el Paraguay; la ACIEL por el contrario apoyo la medida. Con el
inminente fin de la dictadura, y el triunfo del FREJULI en las urnas, los contactos entre la UIA y la
CGI-CGE, se aceleraron. En abril de 1973 los dirigentes empresarios Martín Noel y Eduardo Braun
81
Cantilo de la Unión Industrial Argentina y Jaime Roca de la Coordinadora de entidades industriales
del interior, invitaron a la CGI, representada por Alfredo Concepción, a formar parte de una “mesa
de trabajo” para lograr la “unidad del empresariado nacional”. Poco tiempo después se reunían
Elbio Coehlo, de la UIA, y José Ber Gelbard a fin de instrumentar la unidad de las centrales
empresariales. Unas semanas antes de la asunción del gobierno del FREJULI se concretó la
creación la Confederación Industrial Argentina (CINA) como fusión de ambas. Un proceso que en
los anales de la UIA solo figura en un párrafo muestra que fue más bien una actitud de oportunismo
por parte de la cúpula de la central liberal, para condicionar desde adentro a la fortalecida CGE, más
que un cambio rotundo en su posicionamiento histórico.

7.5. Reapertura democrática, bloque histórico nacional y popular y la

construcción del Plan Trienal

La descripción del programa que triunfa en 1973, como la construcción y aprobación del Plan
Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional, se puede identificar en las etapas en que se
desarrolló desde la crisis de la revolución argentina. En esas etapas, hay coincidencia que el factor
de articulación desde la política fue lo de determinante y que el proyecto y la estrategia reformista
fueron defendidas y explicitadas desde antes de que el FREJULI asuma ejecutivo. El mismo Juan
Perón caracterizaba las tareas del nuevo gobierno :

“No soy partidario de la revolución drástica y dura, soy partidario de la reforma,

es decir, de llegar a una revolución a través de la reforma, porque creo que eso es
más constructivo... pretendo que no haya destrucción sino que haya
reacomodación de todos los órdenes a través de un legislación que permita
consolidar un sistema con nuevas estructuras que no den lugar a las
deformaciones y degeneraciones anteriores, pienso que en el país, sobre todo en
el aspecto económico, a habido una destrucción y esa destrucción ha comenzado
por el estado, es decir, en gran parte se ha destruido al hombre, que es lo más
grave que le puede pasar a un país, la destrucción del hombre suele ser definitivo
en la destrucción, en nosotros ha comenzado a destruir al hombre, a destruir su
moral que es la fuerza motriz que lo ha de impulsar en las realizaciones de un
futuro que todos soñamos y deseamos esplendoroso pero que no ha de serlo si
nuestra voluntad, nuestra confianza no está puesta en la realización de ese destino
que soñamos”.

82
Volviendo a las etapas, en que clasifica al gobierno del FREJULI el ex funcionario de dicho
gobierno Carlos Leyba (2013), a quien seguimos en estos párrafos, afirma que la primera tuvo
lugar durante la dictadura y fue, como se describió, el acuerdo entre las fuerzas económicas,
principalmente, la CGE – CGT, y el de los partidos políticos que se expresaban en la Hora de los
Pueblos convocada por Ricardo Balbín y Juan Perón en noviembre de 1970, junto al otro
agrupamiento de partidos con identidades de izquierda, El Encuentro de los Argentinos. La
convergencia entre estas dos esferas se cristalizó en las “Coincidencias Programáticas del Plenario
de Organizaciones Sociales y Partidos Políticos”, que permitió sellar acuerdos de estado, a través de
la construcción de un programa y un conjunto de leyes de cambio estructural en la industria, el
federalismo económico, las Pymes, la infraestructura, la tecnología, el agro, las finanzas, el estado,
la distribución del ingreso y la inserción internacional de nuestro país, junto al eje fundamental y
aglutinante de lograr la inmediata apertura democrática. Acuerdos que en la segunda etapa, una vez
accedido al gobierno mostraron cumplirse y permitieron aprobar por casi unanimidad en el
congreso nacional una serie de leyes que implicaban un profundo cambio en las estructuras, leyes
que contaban con la fuerza de haber sido votadas por más del 80% del pueblo argentino.

La segunda etapa se inició con la gestión de gobierno, si bien operó sobre el corto plazo, respondió
a una concepción que no escindida el corto del largo plazo ni el presente del futuro. El mismo 25 de
mayo de 1973, ni bien asumido el gobierno, los dirigentes sindicales y empresariales y los equipos
político-técnicos se reunieron en el Palacio de Hacienda para la discusión de los posibles acuerdos y
con el fin de frenar el deterioro “del nivel de vida de los trabajadores y poner freno a una inflación
descontrolada, se fijaron precios máximos para una serie de productos alimentarios, especialmente
la carne”. A los 5 días, el 30 de mayo, en el Centro Cultural General San Martín fue suscrita el
“Acta de compromiso nacional” entre la Confederación General del Trabajo, la Confederación
General Económica y el Gobierno. El Acta fue suscrita también por un número importantísimo de
organizaciones, desde la SRA, hasta el IMFC y afirmo una política económica y social formulada
con participación activa y coincidencias de propósitos de las organizaciones representativas de los
trabajadores y de los empresarios. En ella se definieron un conjunto de objetivos y políticas
destinadas a recuperar el sentido de justicia social y posibilitar y apuntalar el proceso de liberación
nacional. La justa distribución del ingreso, la eliminación de la marginalidad social, la eliminación
de la desocupación y el subempleo, el mejoramiento de la distribución regional del ingreso, el
control del proceso inflacionario y de la fuga de capitales, fueron los objetivos que se sintetizaron
aquellas aspiraciones (Gelbard, 1974).

La tercera etapa, se materializo con la sanción de las históricas leyes y de los acuerdos sectoriales.
Con estas palabras fundamentaba el profundo proyecto de planificación reformista Juan Domingo
83
Perón : “indudablemente nosotros estamos en la necesidad de cambiar un sistema, eso que llaman
muchos revolución, yo le llamo cambio de sistema, ahora bien, el cambio de sistema no se puede
hacer realizado rompiendo un sistema y poniendo otro, eso es demasiado drástico y suele resultar
como remedio peor que la enfermedad... el cambio de sistema ha de venir por la modificación y
reestructura de todas las estructuras que han dado lugar a eso, nuevas estructuras. Lo que se pude
cambiar son las estructuras, las estructuras que han hecho posibles muchas desviaciones y muchas
degeneraciones en todos los campos, es una cuestión más que nada de una organización y un orden
y eso viene a través de las estructuras y yo creo que la única manera de fijar realmente las
estructuras es orquestando un sistema de leyes que den consolidación a una reforma.” Por su
parte el referente de la burguesía local con conciencia nacional, José Ber Gelbard también hablaba
con claras definiciones políticas: “Debamos emprender una revolución pacífica, queremos un
cambio pacífico. Digo “revolución” porque creo debemos (…) ser revolucionarios en forma
pacífica, de la forma en que el empresariado nacional lo ha sido siempre”.

Así el método de concertación avanzó con el primer acuerdo sectorial que se instrumentó mediante
el “Acta de compromiso de Estado” del 1 agosto de 1973 y la mayor parte de las leyes que
constituyeron el fundamento jurídico del programa fueron sancionadas a los pocos meses de
iniciarse el período constitucional. La cuarta etapa, volviendo a la periodización que realiza Leyba
(2003), consistió en la tarea de planeamiento para el mediano plazo y en la articulación de una
política global de mediano y largo plazo consistente. Alcanzó su punto culminante el 6 de
noviembre mediante la sanción del decreto N º 185 por el que se creó el comité del plan trienal. Este
elaboró el documento “Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional 1974-1977”
presentado a fines de diciembre de 1973. El mismo día de la presentación, que consistió en la
exposición de metas y los instrumentos del Plan Trienal realizada ante los firmantes del “Acta de
concertación” y los funcionarios de mayor jerarquía de la administración, el presidente Perón
pronunció una conferencia sobre el planeamiento, el proyecto de la Nación y la política económica.
Los acuerdos llegaron incluso al sector industrial, en donde se destaca el concretado con la industria
automotriz, también el acta de acuerdo con el campo, firmado incluso por las organizaciones de la
oligarquía diversificada y la gran burguesía agraria, además de la Federación Agraria Argentina,
muestra el alcance del método de la concertación y plesbiscitación.

La quinta etapa fue la de la concertación regional del “Plan Trienal”. Esta comenzó en enero de
1974 y concluyó en abril del mismo año. La sexta y última fue la de control, revisión y autocrítica
del programa, tanto en lo relativo a las cuestiones de corto como de largo plazo. El proceso tuvo su
punto culminante en la ciudad de Mar del Palta, en septiembre de 1974, ya producida la muerte de
Juan Perón, donde se realizó un seminario de trabajo del que participaron todos los funcionarios con
84
responsabilidades de conducción de las aéreas de la administración vinculadas a las tareas
comprometidas en el Plan Trienal. Aquel encuentro tuvo entonces el doble carácter de un seminario
de reflexión y balance de lo realizado y lo pendiente de otro dedicado al análisis propositivo para
evaluar la posibilidad de recuperar la iniciativa política y sentar las bases de la continuidad.

La planificación y la gestión económica fueron explicitamente encargadas la CGE y el Plan Trienal

fue, tal como fundamentara John Williams Cooke casi treinta años antes, un programa participativo,
porque la participación popular, la movilización y la realización del presente fueron la esencia del
proyecto. No fue una propuesta de “autarquía y de cierre” de la economía, como lo demostró el
crecimiento del comercio durante el período. No es posible una calificación peyorativa de
nacionalismo el proyecto económico representado en la figura de José Ber Gelbard (Leyba,
2013:164). Sin dudas el fallecimiento de Perón, la salida de José Gelbard del ministerio de
Económica y la contra ofensiva de los sectores liberales, agrupados ahora en la Asamblea
Permanente de Entidades Gremiales Empresarias (APEGE) y que rápidamente abandonaron los
acuerdos, sellaron la suerte del Plan Trienal.

La breve experiencia del Plan trienal da cuenta de un estado que se pretendió y asumió su rol de
actor clave, a diferencia de los años anteriores, en que el Estado no había sido socio sino “heredero
forzoso” de proyectos fracasados de la iniciativa privada. Los fracasos empresariales privados se
habían convertido en una pesada carga pública sin proyecto estratégico que le diera dirección a esa
iniciativa. Aquel Estado no era gestionario porque su función era de salvataje, custodia o
preservación, no de gesta ni de gestión. Hacer del Estado un provocador del crecimiento y un
gestionador junto al estado era una decisión programática y transformadora. Era una transformación
de la manera de conducir el Estado y de interpretar el sentido de lo público. Es Estado socio y
gestionario junto al empresariado nacional crearon el contexto para generar un salto en la tasa de
acumulación. Ese salto era imprescindible para que la concreción de las aspiraciones no fuera
inexorablemente efímera.

85
8. Conclusiones

El trabajo, a riesgo de ser muy amplio, intentó construir una mirada sobre la relación entre las
agrupaciones empresarias, sus posicionamientos y estrategias políticas, y los diversos proyectos de
planificación del desarrollo desplegados en nuestro país desde el Estado, durante la vigencia del
proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Dicho proceso, que transcurrió
durante las tres décadas comprendidas entre 1944 y 1974, fue analizado bajo las categorías
analíticas presentes en la teoría política gramsciana, observando las lógicas de construcción de
hegemonía y los cambios en las relaciones de fuerzas.

En ese camino, se buscó dar cuenta, desde el apartado teórico-metodológico, los debates acerca del
Estado y la planificación, así como de las referencias históricas consideradas trascendentes con el
fin de generar una periodización adecuada del problema de estudio. Así, vemos que los primeros
esbozos de planificación en las economías de mercado se desarrollaron en el contexto de la Primera
Guerra Mundial y en la primera posguerra, con diferentes grados de intervención, y luego, durante
la coordinación de políticas individuales tomadas en respuesta a la crisis económica mundial de la
década del ́ 30. Sin embargo, las experiencias de planificación del desarrollo de los países
periféricos estuvieron ligadas no solamente a la aplicación de nuevas regulaciones
macroeconómicas e intentar delinear una marcha forzada hacia la industrialización sino, como en el
caso argentino desde la irrupción del peronismo, se orientaron a gestionar las tensiones
intersectoriales derivadas del redireccionamiento de excedentes entre clases tradicionales y nuevos
sectores surgidos con la promoción de nuevas actividades, como estrategia de construcción
hegemónica.

De esta dinámica conflictiva, en nuestro país constituyó un capítulo especial la conformación, no

sólo de una burguesía industrial local sin vinculación estructural con sectores tradicionalmente
dominantes, agrupada fundamentalmente en la Confederación General Económica bajo el liderazgo
de José Ber Gelbard, sino también su capacidad de articular la unidad del “sector popular”. Esto se
buscó materializar desde su política de alianza con una creciente clase obrera bajo la creación de
una dinámica orientada a la mejora de las condiciones de vida, y la ampliación del mercado interno
en el marco de una concepción democrática de nación y de su principal agente el Estado. Esta
alianza, en términos gramscianos, se la definió a lo largo de la tesina como el bloque histórico
nacional popular o bloque histórico anti oligárquico, y fue la forma que logró, durante el período
estudiado, el sector popular para disputar la hegemonía política, sostenida en su componente
material por los sectores más débiles de las clases propietarias y por los trabajadores, es decir una

86
fracción de clase dominante y las clases subalternas al interior de la estructura económica argentina,
y por eso necesariamente apoyada en el Estado como arena y actor no neutral en la lucha político-
económica.

El problemático derrotero de la planificación del desarrollo en Argentina deviene, según sostiene

Casparrino (2010), en una investigación clave sobre la temática, y de referencia insoslayable y
continua durante la presente tesina, de su trasfondo estructural específico. Es decir, más allá de las
formas de organización institucional en planes explícitos o conjunto de políticas con diverso grado
de consistencia y articulación interna, fue la dificultad para establecer políticas de desarrollo con
distribución del excedente en el marco de tensiones hegemónicas en el que las políticas estatales
dirigidas al cambio estructural y democrático se enfrentaron a la renuencia de clases, fracciones de
clases y sectores sociales cuyos intereses particulares no estuvieron asociados a la generación de un
sistema industrial pujante y hegemónico sobre sectores sociales subalternos. En tal sentido, analizar
el recorrido histórico de la planificación resulta análogo a examinar las dificultades que los intentos
de industrialización encontraron en el propio basamento histórico-social argentino y la consecuente
concentración de poder en sectores económicos y políticos tradicionales. El problema no estuvo
ligado, y se demostró una y otra vez durante el período analizado, a una falta meramente
instrumental de políticas económicas consistentes con el desarrollo y la promoción de la
industrialización, ni al supuesto “agotamiento” de la industrialización sustitutiva u otro tipo de
fatalismo, sino, a la configuración que asume el bloque de clases dominantes durante la
consolidación del modelo agroexportador y su desempeño posterior, que es el trasfondo de la
dinámica de conflicto con las agrupaciones liberales, representativas de la oligarquía diversificada,
la gran burguesía agraria y la gran burguesía urbana, con un fuerte peso al interior de esta última del
capital transnacional.

En el caso argentino, el surgimiento de una estrategia industrial consistente y con ciertos grados de
autocentramiento sólo fue posible con un cambio pronunciado del orden político, derivado de una
nueva alianza de clases construida durante la experiencia del primer peronismo, en la década de
1940. La clase obrera cumplió un rol central, en asociación con una nueva burguesía industrial en
ascenso -cuyo origen era independiente de la propiedad rural pampeana-, al otorgar al Estado una
notable autonomía relativa respecto de los sectores tradicionales -vinculados a la incorporación al
mercado mundial a través de la explotación de recursos naturales-, que habilitó el espacio para la
planificación de políticas industriales con fuertes objetivos distributivos. Las agrupaciones
empresarias liberales afrontaron, desorganizados y a la defensiva, la década peronista, pero la
dinámica se alteró definitivamente tras el golpe de septiembre de 1955, cuando pasaron a la
ofensiva, primero fuertemente los sectores agrarios durante la transición del gobierno de facto del
87
general Eugenio Aramburu, y el capital monopólico transnacional que se volvió a tornar
hegemónico, luego de su fuerte reducción durante la década previa, sobre todo a partir de su
creciente peso financiero, producto de la desnacionalización del sistema bancario operado por la
auto-denominada “revolución libertadora” y del fuerte incremento en nuestro país de la actividad de
los organismos multilaterales de crédito. Durante el gobierno de Arturo Frondizzi se consolidó el
capital transnacional urbano, a través de nuevas inversiones directas en los sectores dinámicos y
cuasimonopólicos de la industria y la energía.

Fue durante el gobierno de Arturo Illia que se produjo un breve paréntesis reformista y distributivo
hacia el empresariado nacional y los trabajadores, es decir los sectores otrora agrupados en el
bloque histórico nacional popular. La experiencia de Illia y el auge planificador imbuido
fuertemente por las concepciones cepalinas, del desarrollo a partir de los recursos propios y de
grados crecientes de autonomía del Estado respecto a la cúpula de la estructura económica nacional,
fue tal vez el principal intento heterodoxo entre septiembre de 1955 y la reapertura democrática en
marzo de 1973, que sin embargo finalizó derrotado por los sectores de la oligarquía diversificada y
el capital transnacional industrial y financiero, producto, entre otros factores, de la dispersión de los
actores que expresaban el bloque histórico anti oligárquico.

Con la revolución argentina, en primera instancia conducida por Juan Carlos Onganía y Kriger
Vasena, la gran burguesía urbana, con preponderancia del capital transnacional, logró subordinar
amplios sectores bajo su hegemonía, pero rápidamente se resquebrajó su poder producto de
fricciones internas, especialmente al interior de las fracciones de clase que componían el bloque en
el gobierno. Así, desde la burguesía agraria se sumaron críticas por considerarse afectada
económicamente por la implantación de retenciones a la exportación, que asumieron no
compensada por la política cambiaria y el levantamiento del congelamiento de la suspensión de
desalojos rurales. Pero, sin dudas, el principal factor que jaqueo al gobierno vino de la mano de un
sector popular que gana en unidad y logra retomar la iniciativa desde la política, clausurada por el
autoritarismo del régimen de facto. Esto fue posible porque los trabajadores y los representantes de
la burguesía local lograron sumar una importante cantidad de sectores productivos y de servicios
bajo su programa desarrollista. No menor fue la construcción que desplegó a nivel del sentido
común, de la fuerza de opinión, que como señala el italiano Antonio Gramsci, retomando el
concepto de Carlos Marx, en cierto grado de desarrollo adquiere el valor de una fuerza material.

Con la apertura democrática lograda en 1973, se producjo un repliegue de los sectores liberales, al
menos en el aspecto político y el sector popular, principalmente los actores representantes de la
burguesía local, urbana y rural, y los trabajadores expresados en el movimiento obrero organizado
88
acceden al gobierno y retorna con fuerza y profundidad la planificación del desarrollo. Esta vez, con
el FREJULI en el gobierno, la planificación se realizó en la forma de concertación y plebiscitación,
es decir, una fuerte democratización de la planificación con participación de todas las fuerzas
económicas pero quedando la tarea, por primera vez, exclusivamente bajo la conducción de la
burguesía local con conciencia nacional expresada en Confederación General Económica y en el
Ministerio de Economía asumido por su más genuino referente, el dirigente José Ber Gelbard.

De tal forma, se puede balancear la experiencia y afirmar que las condiciones para las políticas de
planificación tendientes al desarrollo dependieron de la posibilidad de establecer un set de políticas
de cambio estructural logrando, a través de diversas alianzas con sectores ligados al desarrollo
industrial, una independencia relativa del Estado y márgenes de maniobra respecto de dinámicas
tradicionales que, lejos de promover cambios, configuran procesos limitantes del desarrollo. La
revisión histórica de las experiencias de planificación en el pasado introduce en el contexto actual el
desafío de plantear un “tipo” de planificación para el desarrollo en un marco político democrático.
Más particularmente debe tratarse de una planificación que contribuya al despliegue de una
democracia sustantiva, lo que supone, a su vez, la existencia de un Estado con una importante
autonomía relativa respecto de las elites dominantes. Sin duda, un desafío nada menor y, por ello,
motivador en múltiples aspectos. La planificación y el desarrollo sólo parecen ser posibles en el
marco de una amplia incorporación de los sectores populares en una alianza social que otorgue una
independencia política al Estado para subordinar a un conjunto de sectores tradicionales, en el
proceso de proyección y concreción de planes de desarrollo a favor de cambios estructurales y
distribución del ingreso (Casparrino, 2010).

En este sentido, la búsqueda del desarrollo en el contexto actual revaloriza la vigencia de la

planificación, de su historia y lecciones a la hora de establecer un mecanismo político para dirigir el
cambio estructural y apostar a la generación de un sistema de producción nacional que vigorice la
actividad productiva y la mejora del bienestar social, al tiempo que exige abogar por una
intervención concertada por parte del Estado como actor central de la representación democrática de
los intereses de la sociedad. Este proceso debe sustentarse en acuerdos público- privados que
permitan darle legitimidad a la resolución, desde las instituciones del Estado, de los conflictos de
intereses contrapuestos que necesariamente emergerán en el mismo, tomando como referencia tanto
la articulación entre sectores cuya referencia es la planificación indicativa francesa y la
planificación situacional propuesta por Carlos Matus, que otorga gran preponderancia al punto de
partida en la relaciones de fuerza, a las estrategias y posibilidades de “poder” de los actores.

89
En lo que refiere a la dinámica hacia el interior del Estado, en la planificación del desarrollo, que
implica el cambio estructural para convertir a las formaciones periféricas en sistemas productivos
nacionales, se insiste una y otra vez en la necesidad de capacidades técnicas, tanto de un sistema de
estadísticas que permita un buen diagnóstico del punto de partida, como de los cuadros de gestión
burocráticos y los cuadros tecnopolíticos que la hagan efectiva en los territorios. Es primordial y
necesario que las instituciones públicas cuenten con un grado relevante de independencia o
autonomía respecto de los sectores tradicionales, con mayor poder relativo, dado que los objetivos
del desarrollo suponen cambios en el peso relativo de los sectores sociales y, de manera
consiguiente, transferencias de recursos para el fortalecimiento de aquellos nuevos actores. Este es,
quizás, el problema más complejo que enfrentan estas experiencias dado que la estructura de
alianzas vinculadas a un proyecto público específico es la que determina el éxito o fracaso de una
estrategia de transformación de largo plazo. Este equilibrio dinámico e inestable se ubica en la
esfera de las relaciones políticas entre Estado y sociedad civil, mediadas por una hipótesis central
acerca de los beneficios sociales y económicos del desarrollo inclusivo en términos amplios. Como
tal, se presenta como una condición para la estrategia de planificación más que como uno de sus
componentes. Se torna necesario avanzar en la legitimación y acumulación de masa crítica, de
fuerza de opinión contra las visiones fatalistas apoyadas en las teorías del Estado minimalista.

Este ejercicio se basa en dos dimensiones simultáneas: la primera, referente a la programación

económica, la regulación del crecimiento, redireccionando excedentes económicos según los
objetivos de política económica; la segunda, la evaluación y regulación de los conflictos sociales
derivados de tales transferencias entre sectores o, ampliamente, la configuración de su viabilidad
política. Ambas dimensiones constituyeron la base de los denominados proyectos nacionales,
destinados a establecer un recorrido para la transformación de la estructura productiva y generar las
condiciones políticas que hicieran posible dicha transformación. Estas dimensiones, siguiendo las
reflexiones de Casparrino (2010), que están referidas a la acción política del Estado hacen a la
esencia de la problemática ligada al desarrollo y su planificación. La exigencia del desarrollo remite
a un cambio en las estructuras productivas del que, en el marco de una democracia crecientemente
participativa deben ser promotoras (y beneficiarias) las clases populares, lo que se sintetizó en la
frase “sustantivar la democracia”. Entonces, la creación de adecuadas condiciones materiales para el
desarrollo depende de un ejercicio de la hegemonía política, de construcción de un bloque histórico,
capaz de sobrellevar las inevitables tensiones derivadas de la exigencia de incrementar la autonomía
y asegurar una creciente satisfacción de las necesidades definidas por la sociedad. La independencia
relativa del Estado, es decir, su autonomía política, aparece como un elemento fundamental para

90
establecer las dinámicas de estímulo condicionado que aseguren un patrón de crecimiento con
cambio estructural.

De este modo, el trabajo, como se señaló en la introducción, procuró retomar el camino que llevo a
construcción del Plan Trienal de Reconstrucción y Liberación Nacional, por más que no se alcanzó
a introducir específicamente en el análisis de las políticas y los conflictos, tanto nacionales como
internacionales que enfrentó dicho programa, lo cual podrá ser abordado en una futura continuación
de la investigación. Visto desde la perspectiva que otorgan las décadas transcurridas, se torna
significativo valorar el balance realizado por el ministro Gelbard al cumplirse un año de gestión, en
el que a pesar de una serie de logros inéditos respecto a los niveles de crecimiento del producto
bruto, del empleo, del salario real, de la diversificación de las exportaciones, del desarrollo
tecnológico y del federalismo económico, la cuestión del poder siempre es la definitoria y los
actores de las agrupaciones empresarias liberales analizadas en la tesina, agrupadas al final del
periodo estudiado en la APEGE, tras la muerte de Perón primero, la renuncia de Gelbard y su
equipo segundo, y el golṕe militar de marzo de 1976 por último, fueron las que las que asumieron el
mando de la economía, y como símbolo en espejo al referente de la burguesía local se erigió la
figura de José Alfredo Martínez de Hoz. Así se puede explicar el giro, con represión y genocidio
mediante, hacia el neoliberalismo, como señaló el referente de la CGE “El antiguo poder de los
monopolios y todos los mecanismos de la dependencia no estaban con nosotros, estaban contra
nuestro”. La contradicción estuvo definida más que por el par imperativa/indicativa, por los
contrarios Estado intervencionista y planificador frente a las políticas del Estado minimalista
liberal.

91
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