CAPITULO 5 LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA RODUCCION La implememtacién (también llamada «ejecuciém» o «puesta en obra) puede ser nida como el proceso que consiste en poner en prictica las decisiones politicas. {rata de una fase fundamental en cualquier anilisis de politica piblica porque es ‘iomento en que se plasman las ideas en hechos reales. n embargo, se trata de un objeto cientifico reciente. Al contrario de la toma dlocisin, que siempre ha preocupado a los politologos, lai pez a constituir un campo de estudio auténomo a partir de los aiios setenta (Hill Hupe, 2002), La razén de este desinterés es muy simple. Hasta esa fecha no se a esta fase como un problema relevante porque la visién dominante era la Institucionalismo clisico, que consideraba la politica y Ia administracién como dos entidades claramente separadas y conectadas por una relacién jerdrquica per- feclamente fluida (Wilson, 1887, 197-222). La segunda aplicaba lo que la primera {e ordenaba. Precisamente, la implementacién es la fase del ciclo de las politicas Dpiiblicas donde acaba Ia politica y empieza la administracién. Al pensar que la ad- ‘ministractén moderna era (y tenia que ser) una organizacién racional basada en foglas fijas e impersonales (Weber, 1925), era logico que la actividad administrativa ‘no atrajese la atencidn de los investigadores. Fn estas condiciones era perfectamente normal que no hubiese interfere entre el lanzamiento de una politica y su aplicacién'. Por tanto, la implementacién hho requeria ningsin tipo de estudio politolégico. Se trataba, pues, del «eslabén perdido» entre la politica y la administracién (Hargrove, 1975). Pero esta visién iditica de la administracién —g «noble mentira», como la define Elmore (1980, 601-616)— empezé a quebrantarse a partir de los afios setenta con la publica. cidn de varios estudios sobre las disfunciones burocriticas de la administracién moderna (Etzioni, 1961; Crozier, 1964). En particular, el libro Implementation lo que Rein y Rabinovitz (1977) laman el «imperative legal» y supone una cierta congrucncia ‘tre In ley y su apieacin, * Para ser exact, cabe seialar que no era la primera ver que se ponia de manifesto la diferenc ‘entre fos objetivos de una politica publica y los resultados en el terreno. Al inal de los aos cuatent Philip Selznick (1949) tder6 un estudio sobre Ia Tennessee Valley Authority (TVA, una empresa pica creada en 1933 por el gobierno federal estadounidense para fomentar el desarrollo econdmico ‘en Tennessee, Georgia, Virginia, Carolina del Norte, Alabama y Kentucky construyendo centrale hidroeléctricas, plantas de extracion de yas y petrbleo y fomentando la agriculturaextensiva. Dicha 79)ANALISIS DE POLITICAS pi _ YBLICAS CAPITULO 5: LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA 81 riba-abajo) y los enfoques ascendentes (abajo-arriba) (Sabatier, 1993, 266- 6; 1986, 21-48). LOS ANALISIS DESCENDENTES: Los autores que defienden una visién «descendente» de la implementacién son los {ve estiman que hace falta seguir la cadena de mando burocritica e identificar los fallos i parecen. Estos estudios se basan en el eoncepto de «autoridad» para explicar lo que fils cmo remedinro. De esta manera, si una poltica plea no genera los efectos @perados es por un fallo de transmisién de autoridad entre los actores centrales y los Jelores locales. La principal limitacién de este enfoque es la capacidad de los gober- tunics para hacer respetar el organigrama jerérquico cuando se enffentan al entramado institucional que representa la administracién (Hiern y Porter, 1981, 211-227). Los estudios sobre imple eit iplementacién se encuentran a caball shige ameicametc 3 esa dle pogancegubenenne oa sth cn (aSEi9s para mejorarlos, Por ello los anilisis sobre vie dea rtentes dela literatura politlégica (O'Toole, tact Fp aeiones. las teorias de la democraca y Geir el efecto de unas vrables independiente sakes sae aD ariable depen- A) LA FALTA DE cooxpiNAcion Los grandes pioneros de este tipo de estudios —Pressman y Wildavsky (1973}— ‘eentraron su atencién en un programa de ayuda a la ciudad de Oakland, en Califor- hia, lanzado en abril de 1966 (tabla 1). El programa estaba gestionado por la Econo- ‘nic Development Administration (EDA), una agencia federal ereada en 1965 por el Departamento de Comercio de Estados Unidos, para fomentar el desarrollo econé- nico en zonas deprimidas. F! objetivo para Oakland era crear tres mil empleos entre la poblacién afroamericana de la ciudad. Para llevar este proyecto a cabo, la EDA cen colaboracién con el ayuntamiento y el puerto autonomo— recibié veinticuatro llones de délares de la €poca para realizar varios proyectos: una nave para alm ‘cenar aviones de linea, una terminal portuaria para mercancias, varias carreteras, luna macrozona industrial, asi como un programa de formacién profesional. Ade- Inds, 1,6 millones de délares extras fueron desbloqueados para otorgar préstamos a las empresas locales que contratasen a la «poblacién-objetivo». Sin embargo, en 1970 sélo cuatro millones de délares habian sido gastados para generar sesenta y ‘ocho empleos. existe una tercera generacin de autores que mezclanambas perspectivas (Ingram y Mann, 1980; ovens y Hart, 1996)‘82 ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS El titulo completo del estudio‘ ret fren : Hleja bien la I fila de faci de las pois lanza bao Renny (er os fnee '¢ Great Society). Muchos millones de délares habian. tes I 's habian sido gastados para conseguir unos efect i Ser cuestionig es MY limitados. El papel regulador del Estado empezaba a erat eng of siemplo, la Marina critics el diseio del puerto mientras se estaba , critics el di construyendo, lo que obligé a modificar el proyect Proyecto inicial. Este caos organizativo Desde una perspectiva ma: p és normatva, Pres ciate pumos sets para rere xs ines El mimeo cose et «puntos de int »>, es decir, crticaa ot peace cera », es decir, el nimero de decisiones | programa gubernamental, ee para conseguir el objetivo estratégicos se den, menos posibilidades de ‘en el programa. Por tiltimo, es fi 10, es fundamental consid Fae ce Ronski -onsiderar la intensidad de las pref fis de cada participant. Los actores poco motivados pueden fe anna lacién, Hay que tener cuidado con ellos See ad fete Mashing are Dashed in Oakland: Os Whe pes nementaton: How Great Expects a a tt i: rn Gr mn ‘CAPITULO 5; LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA 83 18) La CONSTRUCCION DE SISTEMA Los anilisis de Van Meter y Van Horn (1975, 445-488) suelem ser considerados | prolongacién de los de Pressman y Wildavsky. La tinica diferencia es que {unto Van Meter como Van Horn realizan un esfuerzo extra de teorizacion en torn Al concepto de «construccién de sistema». Segim ellos, el proceso de implementa- iGn tiene mas probabilidad de ser exitoso si el sistema de implementaciOn es inte- igrado, Por ello tiene que cumplir con dos condiciones: por una parte, un alto nivel le consenso entre los actores involucrados en torno a los objetivos de ta politica y, por otra, pocos cambios que realizar y que sean marginales. Para conseguir estas condiciones de éxito, hay que prestar especial atencién a las seis dimensiones siguientes. Primero, los objetivos tienen que ser precisos y concre~ tos. Por ejemplo, cbajar las cifras del paro juvenil o «acabar con la violencia en los tstadios de fitbob». Segundo, los recursos e incentives tienen que estar disponibles ‘euando se les necesita. Se trata del dinero invertido, de los agentes movilizados y Ul las prerrogativas de estos agentes. Tercer punto clave: las relaciones intergu= bernamentales. Dichas relaciones tienen que ser fluidas. Ya se trate de un sistema federal o no, tiene que haber una cierta coordinacidn entre los diferentes escalones politico-administrativos (ayuntamientos/provincias/regiones/gobierno central). En ‘ouarto lugar, los érganos de implementacién tienen que ejercer un cierto control so- tye la politica y estar en contacto constante con los decisores politicos. El contexto politico, social y econémico constituye la quinta dimension y tiene que ser propicio, No se puede pedir el mismo rendimiento a los agentes que implementan una politica ¢n tiempos de bonanza econémica que en tiempos de crisis. Por iltimo, Van Meter Van Horn hacen especial hincapié en la disposicién de los implementadores para ‘ptimizar el uso de los recursos. Segiin ellos, tanto la comprensidn (como se entien- de el objetivo) como la respuesta (cooperacién, neutralidad, rechazo) y la intensidad {alta, mediana, baja) de los actores de campo influyen en el resultado final. Por ‘ejemplo, esta claro que el personal de un hospital estard menos dispuesto a realizar horas extras no remuneradas después de un recorte salarial ‘Tal y como se puede observar, Ia implementacién es a la vez. un proceso muy sencillo de explicar y, sin embargo, terriblemente complicado en la realidad. Nume- oso ejemplos demuestran que solo en muy pocas ocasiones un programa piiblico Consigue realizarse segiin el plan trazado por sus lideres. Se podria incluso Megat decir que lo normal es que no se consigan los objetivos fijados. C)__ Los suEG0s rottricos La complejidad es justamente el objeto del famoso libro de Eugene Bardach (1971) The Implementation Game. What Happens after a Bill Becomes a Law?, donde describe la fase de implementacién usando la metifora del juego. Sin embar= {g0, no se trata de un juego cualquiera, ya que involucra a jugadores reales, que desa~ ‘rollan estrategias en funcién de un conjunto de reglas, para conseguir sus objetivos ‘en un contexto de incertidumbre. Como muchos autores de su época, Bardach in-CAPTIULG SHLAA EEE ACTON COMMU PASE PULEMICA ibernay in ficiones ss no 38 puede ey th aparece una fuerte competencia entre administradores para conseguir una mayor Miibilidad y «lucirse». nejecuci La tiltima familia de juegos administrativos que describe Bardach se basa en el Fecucién de la ley Lantere ‘hocho de amalgastar energias». La forma mis ficil para conseguir este objetivo es Ju prictica asidua del juego de la «tenacidad», que se refiere a la actitud testaruda Je algunos administradores que no quieren modificar su comportamiento bajo nin- in concepto, aunque ello perjudique al resto del programa. Otra forma muy eficaz [ra ello es el juego del «territorion, que ocurre cuando varios servicios tienen que ‘: ci luborar pero ninguno de ellos esta dispuesto a ceder terreno. Suele degenerar era es el juego del «dinero facil», que ocurre cune ak ‘o lucha corporativa para proteger y ampliar su propia jurisdiccién, 4 contario, ‘¢| juego del ano es problema nuestro» empieza cuando algunos administradores ‘0 quieren involucrarse en un programa porque consideran que no forma parte de fu atribuetones. En la misma linea, el juego del «intruso» describe la postura de ‘slgunos agentes que rechazan a cualquier individuo con ideas novedosas —por muy Siguiente. En este caso, yillantes que sean— que pudiese modificar las rutinas de funcionamiento a las que estin acostumbrados. Por ultimo, el juego de la «fama» se pone en marcha cuando ilyunos actores —a menudo los actores politicos consideran su reputacién perso- ‘hal como un elemento mas importante que la consecucién de objetivos colectivos. En consecuencia, el consejo que da Bardach a cualquiera que quiera lanzar un vograma es doble. Primero, redactar un «guién elaro» para que cada jugador sepa i) que tiene que hacer y pueda jugar limpio. Segundo, arreglar constantemente el Jyezo. Observando la labor desarrollada por el politico Frank Lanterman en el caso de la ley Lanterman-Petris-Short, Bardach recomienda que un jugador se convierta ‘en «mediador» a tiempo completo y se dedique a seguir todo el desarrollo de la po- {itica implementada para resolver los juegos nocivos que puedan aparecer. Es lo que ‘en la realidad se suele llamar «jefe de proyecto». cl juego del «omedero de cerdosy Se basa en una exe tareas retrasadas. Muy cercano 5 . a 1a filosofiz lamic Isic es ne eam ech gs Doreen stipe ates de una politica. Los administradores aie due en telismo potencial, Reve’ difitsos «al mejor postor», loque es une Renee vender Calis ear fee Juego de! samantenimiento de phe ona deseo ctitud de algunos agentes piblicos i mang Moai als detequiibarel uso” Sulsactar rt a ig s juegos dedicados a la captac tar expedn co: covacn dete ‘algunos miembros de la administraciOn se foes Sania cor a a los controles». La resis Shtlescoune ala La gran fuerza del modelo de implementacién de Daniel Mazmanian y Paul Sabatier (1981, 1989) es que sintetiza buena parte de los trabajos precedentes {nienta inkroducir un poco de orden en las numerosas variables identificadas por sus colegas. Ante todo, Mazmanian y Sabatier separan las «variables independientes» que influyen sobre la implementacién de una politica en tres categorias (tabla 2) ‘Las primeras son las variables estructurales. Son las que determinan el alcance ide la respuesta al problema. Un problema puede ser muy reducido (por ejemplo, la {alta de infraestructuras deportivas en un municipio gallego) 0 muy grande (como la banearrota de las cajas de ahorros espafiolas). Se puede calcular la magnitud de un problema en funcién de cuatro determinantes. El primer determinante es la disponi- bilidad de la tecnologia necesaria. Las politicas puiblicas no pueden resolver todos los problemas. Todavia no es posible impedir que estalle un voleén, En cambio, se puede intentar prever cudndo estallard y evacuar a la poblacidn lo més ripidamente posible. El segundo determinante es la diversidad en el comportamiento de la po- blacidn-objetivo, Una diversidad alta supone un incremento del coste de la solucién. ‘Por la incompetencia profes Juego de la centropia um : Profesional Wveles de la implementacién, mi tampoen cf pepo loc que ocurre enansNEES TE POLITICAS PUBLICAS: CAPITULO 5; LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA Jes para entender el éxito o fracaso de un proceso de implementacién. Se pueden lementar numerosas politicas de discriminacién positiva a favor de las mino- is para que tengan acceso a Ia educacién superior; pero también esti claro que {i vicsarrollo econémico de dichas minorias es la mejor palanca para fomentar este es mucho mas nuumerosa ea Ia poblacios de alcohdticos limitada. Cy Meee Seeundo, el interés de los ciudadanos es fundamental. Una politica puede El cuarto y iltimo determinane os dinero tendré que ee ee evada a cabo en silencio por la administracion, pero en general Ia atencién del fio, Cuanto mayor sea el cambio nesassen ee cambio eM Pblico representa un punto a su favor. Los eambios en la normativa sobre protec sari in medipambiental 4 partir de ls aos setenta son un buen ejemplo de cémo las '0, mas alto sera el coste de la Politica, sin embargo, si en su casa reciben un discurso mice La I contrario, entonces la lucha por Li 1 segunda clase de variables independientes identific titucionales. Son las que i fpxpectativas del pablico pueden influenciar la implementacién de una politica pi Mica Tercero, la actitud de los grupos organizados puede ayudar al buen desarrollo diel proceso de implementacién. Més alld de la ciudadania en general, existen colec- fiver organizados y dispuestos a apoyar frenar la implementacign de determinadas polticas, Por ejemplo, es el easo de los grupos eligiosos fundamentalistas provida, fhuc hacen todo lo posible para entorpecer Ia implementacién de ta reglamentacion Ahibre ef aborto y el estudio sobre células madre. Cuarto, el compromiso de los Shventes piblicos externos al programa es muy importante. Los conflictos entre oF- thnizaciones publicas son frecuentes (por ejemplo, en Estados Unidos un conticto fle competencia entre la Agencia Central de Inteligencia y la Oficina Federal de Investigacién); razén por la que es esencial conseguir el beneplicito de los agentes piblicos externos negociando con sus superiores. Finalmente, el eompromiso de los tiventes involucrados en el programa es la piedra angular de cualquier proceso de implementaciOn, Un liderazgo pro-active que vaya orientado hacia la eonsecucién de los objetivos fijados es la mejor garantia de éxito. Por otto lado, Sabatier y Mazmanian (1986, 445-488) identifican también Ia «va- riable dependiente» de cualquier politica piiblica, Segin ellos, dicha variable se puede desglosar en al menos dos categorias, Por un lado se ubicarian los resultados pisnctetos, es decir, los que generan efectos objetivos. El primero son las decisiones {de las agencias encargadas de Ia implementacion a través de nuevas leyes y nuevos fezlamentos. El segundo es la aceptacién de estas medidas por parte de los grupos- Dbjetivo, Se supone que tienen que obedecer y hacer uso de los nuevos servicios y/o pienes ereados a su favor, aunque no siempre es asi. Por ejemplo, si se establece una serie de apuntos-verden para recolectar y reciclar basura, y nadie separa el vidrio {il plistio, entonces hay que tomar medidas suplementarias, La tereera clase de Variable dependiente concreta es la que engloba los efectos globales de la politica th cuestion, Una politica genera resultados directos ¢ indirectos asi como resultados Geseados y no deseados. Lo importante es que concuerden con los objetivos norma- iin del acceso de los act tivos fijados previamente. Por ejemplo, una subida de las tasas sobre el earburante de legitimidad y de efici puede limitar los desplazamientos, frenar la ‘contaminacién atmosférica y el calenta~ dirigida una nueva ley Tniento global, promover el uso de los transportes piblicos, pero también echar a la adas por Sabatier y. inciden en la capacidad diseno de la reglamentance nee? Programa para, si es preciso, modifi {alle alos transportisas y a los profesionales del sector automovilistico. Ultimo grupo de variables ind iil ‘La segunda categoria de variable dependiente es la de los resultados percibidos, iguaes de inpoanes aes independiente, ls variables novnstiuciona {que san los que producen consecuencias subjetivas, La concordancia de [os reslta= Bativamente al renee /8¢ demas porque pueden afectar tanto positva como ne, se aot jen valores de las elites politica es una de ells. Una nueva politic siempre tipos le un programa. Entre estas vatablebosberenenerne {genera apoyo y techazo, El ejemplo de la expansion de los derechos civiles en los ientes, Primero, : en ros sesenta en Estados Unidos creo animosidad entre los politicos sureiios. Al 1s sociales del entorno ue son fundamen. fobservar que los nogros estaban consiguiendo los mismos derechos que los blancos,| ANIMAS DE POLITICAS PUBLICAS las lites del Sur empezaron a discut ir Ia legalidad de estas medi "ipo de variable dependienesubjetiva es la magnitude la rtoalimentacion, A ino «retroalimentacién» se refiere alos retoques que suffe una ley duta a los seis o siete afios que siguen orplementag atts sguen a su promulgacién. Las ericasy ls deretos que la ‘Tanta 2 Esquema de implementacion Variables ostructurales Disponible tecnologia mca Divarsida I comportar 2 8 ps : ni de pasa Peso relativo Nacron-cbana re va pace dana veep art dea «hess dct compra ncn ‘Variables institicionales Variables no-institcionalos + Shiny conc oo ote ena + Condes saci dl ontome Financiacion + Interés de los ciudadanos es 5 atid bs grpoerpazadoe orertos athsones pantcares + Compromian des ape pce fentemoe al programa, + omeromise des apes v0 ‘enel programa Pn oe + Pag do toma de decsion Fecatamieto des agentes pics, ret obese Fogulslbn dol acceso de ls scores ‘ntenes al proceso do mplomenteeen | + Norma do jrarquia on y err las Variables independionios ecsonee doles Acetate eto ober Corcoran ‘agencies 4. oxime medidas 4. dela peinen, on va ci 7 4, loornilinio sn rnsanmon atrearecas ore de ‘cuestion tos valores de as + tea ‘Puente: Sabatier y Mazmanian (1981, 3-3), #)RECOMENDACIONES PARA EL MUNDO REAL ‘Tal y como se indicaba al Principio de este capitulo, los estudios sobre is Hentacién se ubican entre el mundo del anilisis ebrico-socioldgico y Tce 1984) en Policy Analysis for the Real si World, don wiavelo— dan una serie de consejos a los decisores. CAPITULO 5; LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA = Los «diez mandamientos» de Hogwood y Gunn son los siguientes: 1) Evitar que las circunstancias externas no constrifian demasiado el proceso de implementacién (por ejemplo, una crisis econémica puede mermar las cuentas jpublicas y frenar un programa redistributive). 2) Prever suficiente tiempo y recursos para el programa en cuestién, Ello im- plica que el politico deba resistir las presiones a corto plazo impuestas por el ciclo ‘electoral 3) Facilitar la combinacién de recursos (financieros, téenicos y humanos) ne~ ‘vesaria en todas las fases de la implementacion, 4) Estar seguro de que la teoria causal empleada es vilida (por ejemplo, ya se sabe que la inyeecion masiva de dinero en una economia abierta no siempre benefi- fin a las empresas nacionales). 5) Identificar los posibles sesgos entre las causas y los resultados esperados de luna politica (como huelgas o confusién jerirquica en la administracién). '6) Tener cuidado con las relaciones entre las organizaciones involucradas. Hay que estar seguro de que el rendimiento de una organizacién no depende exclusiva- ‘nente de otra para que el programa siga funcionando. 7) Verificar que todos los agentes participantes han entendido y aceptado el ‘objeto de la politica implementada. '8) Tener cuidado con la funcién de cada agente, Cada uno ha de saber muy bien couiles van a ser sus competeneiias. 9) Cuidar la comunicacién y la coordinacién entre los varios agentes del programa. 10) Asegurarse de que todos los escalones subalternos obedecerin a sus supe riores jerdrquicos. Il, LOS ANALISIS ASCENDENTES. Los autores que proporcionan una lectura «ascendente» del proceso de imple- ‘mentacién son los que examinan esta fase desde sus tiltimas consecuencias y «re- ‘montany la cadena de mando hasta los actores que tomaron la decisién de dicha implementacién. Estos anilisis suelen centrarse en la nocion de «intercambio» entre ‘actores para entender por qué un programa funciona o no. Asi pues, si un programa no funciona, examinan con detenimicnto si hay problemas de coordinacién entre los iigentes que tratan con el piblico. Obviamente, este enfoque plantea una pregunta importante: realmente los burdcratas de base tienen tanto poder como para reorien- tar una politica piblica? (Linder y Peters, 1987, 463-465). A) Los nuROCRATAS DE CAMPO ‘A prineipios de los ochenta, Michae! Lipsky (1980) publieé un anilisis funda- ‘mental para el futuro de los estudios sobre implementaci6n’. En su libro Sireet-level * ste enfoque ha sido wo en numerasas ocasioncs. ase, por ejemplo, Maynard:-Moody y Mu- steno (2003),ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS Bureaucracy: Dilemmas of the Individuad in Public Services, demostré que el , “ enn vidual i i 7 continuaba en la propia calle a través de | sidades de 1os usuarios y, correctamente. Aunque no lo tradictorias. Por ejemplo, un abana vat: Todo este proc tine las relaciones de poder Toicaraee, indmico y politico. Todo depende de npr ae ' dos mundos ya que cada uno de ellos rep 7 funaye Be wy Fue afiemen {ue un proceso de implementacién se basa en 5 » que su cumplimiento de- nes pcan np re ae et 08 subalternos por el cl Mantaje, naling mecheciaam wo es despachos de la administracién, sino ‘wonseguir que se haga algo», lo que no si ‘muy frecuente, Resultaria con el agente piiblico de campo crea ma con un protocolo de actuacién. ‘CAPITULO 5; LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA, a Todo ello hace que no haya ninguna légica serial en el proceso de implemen- in y que a veces las decisiones de base se puedan tomar hacia el final de un ngrama. Para cualificar esta situacién, Barrett y Fudge hablan de «orden social jjociada». Estos autores britinicos adoptan una «perspectiva centrada exclusi jente en las acciones de los agentes» y no tanto en los discursos. Implementar es a necesariamente que este «algo» na que Ver con los objetivos fijados previamente. De esta forma, lo que se suele Hoinar resultado de ta implementacién es en realidad «cualquier resultado obteni- Wo» y no necesariamente «un resultado conforme a los objetivos fijados». (©) Las REDES pe AcTORES Sin que se pueda hablar realmente de escuela de pensamiento, el grupo de au- ores norteamericanos y holandeses que constituyen Kenneth Hanf, Benny Hjern, Christopher Hull y David Porter defiende un enfoque muy peculiar. Se trata de una inicrosociologia especialmente adaptada a los programas localizados por las razo- fies siguientes (Berman, 1978, 157-184), En primer lugar, se trata de una metodologia muy inductiva, Tratan de identificar ‘los diferentes miembros clave que participan en un proceso de implementacién, Les preguntan quién —segiin ellos— deberia ser la siguiente persona que entre- Vistar. Este método les permite seguir el rastro del poder dentro de lo que Haman 4 «estructura de implementacion»®. De paso, analizan las representaciones de los sictores sobre lo que les parece importante y lo que no, sin limitarse a los objetivos hhormativos oficiales (Hjern y Porter, 1981, 211-227; Hjern y Hull, 1987). in segundo lugar, esta metodologia utiliza una novedosa variable independiente. El concepto de «estructura de implementacién se inspira directamente en la nocién do «redes» desarrollada por el alemén Fritz Scharpf (con Hanf, 1978, 345-370)’ Segiin Scharpf, es falso afirmar que en un proceso colectivo como un programa gu- bernamental todos los actores tienen el mismo objetivo y actian como si fueran un ico actor. En realidad, algunos individuos se alfan temporalmente en torno a unos intereses comunes antes de distanciarse progresivamente para centrarse en otros tipos de objetivos. La gran ventaja del analisis en términos de «redes de actores de politicas publicas» es que permite ir mis alla del enfoque centrado en las institu- iones oficiales que implementan un programa conereto, De esta forma, el grupo de Hanf, Hjern y Porter (1978, 303-344) reintroduce la actuacién de Ia sociedad civil en la politica. Por ejemplo, el estudio Hlevado a cabo por Hanf (1982, 159-172) sobre el control de la contaminacién ambiental en los Paises Bajos demostré que las * Una metodologia desarrollada en paralelo con Elmore (1985, 33-70). Es lo que Richard Elmore (1980, 601-616) lama Ia ceartografia inverse cl investigador observa los resultados y va wsubien ‘dow alo largo de fa cadena de mando hacia los individaos que tomaron la deeisiOn. Su conclusién es ‘que euanto mas rigido sea el diseio de una politica, mis ajustes marginales van a tener que realizar Ios agentes de campo. "Scharf no fue el primero cn usar Ia expresién aredes de actores: sin embargo, su trabajo fue ‘decisivo en el mbito de los estudios sobre implementacin de poiicas publias. Para mds informacign, Heave el eapinalo 7,92 ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS tensiones en el mereado de la energis a io ergia tenian mis efectos de la empresas quel propa politi del gobierno, lente, el concepto de «estructura de impl 4 sno una simple heramnenta deals. No obwant, permite ele aa ‘ones interpersonales ¢ interinstitucional marco, tn programa gubernamental tal y como se explicard en el capitulo 7. ae sobre el comportamiento, : ‘D) EL poper De Los clupapanos 7 Hace unos aos que ta pareja c Ia pareja constituida por Linda £22) anion of imerés por ls estuios sobre evbamsnion greed a Su perspectiva se inspira en la obra de autor (1986). que observan gue el mundo polities eee hasta llegar a un punto de acuerdo, es de ‘acionalidadl comunicativay’. glinae i Delean abogan por una vision amplia de los estudios ascendene amie en . = Way some Br ita a los ciudadanos de a pie en dicho roce y Sinclair, 2009, 145-164). Segin los Deleon m publi ene que coconut juno con a pobacién a la que vais: Ic Pont ue un programa gubernamental tiene que nacer a partir de un pa democracia participati Travee de epatcibativa que permitaineluir las quejas y fas demandas locales (@ cit, una solucién basada en el concepto de ‘ganar eficacia (se gastaria menos dit ble) y legitimidad (al ie idades permitir que part oe ‘ise eet ee icipe cualquiera se limitan las posibili¢ inque esta vision de las politicas piiblic es i piiblicas suene a mero sueio idea 8 0 los ecoparques, que en cals para evita su rechazo 142), Incluso en Espaiia exis- icipal con efectos vinculantes frontal por parte de la ciudadania (Premat, 2006, 137-1 ten mecanismos de consulta popu (Ibafiez Macias, 2005), - irae CAPITULO 6 LA EVALUACION: {UNA PRACTICA OBJETIVA? INTRODUCCION La evaluacién es una fase muy importante en el ciclo de vida de una politica priblica, De hecho, es tan importante que mucha gente reduce el «analisis de las politicas pablicas» (que cubre un amplisimo abanico de saberes y métodos) a la ‘wevaluacién de politicas pablicas» (que slo constituye un paso del ciclo de las po- liticas). La evaluacion puede ser definida como el estudio del uso de los recursos y de las consecuencias de un programa piiblico, Evaluar consiste en recabar informa- ciones sobre un programa y, por ello, va mis allé del simple control administrativo. Se trata de una prictica centrada en dos aspectos relacionados: las organizaciones y los programas de accién pablica. En realidad suelen ser dificiles de separar puesto que cualquier seguimiento de programa obliga a interrogarse sobre las rutinas que la propia burocracia esté llevando a cabo. Por tanto, resulta complicado dividir et estudio de los procesos del estudio de las estructuras. La evaluacién permite supuestamente corregir el disefio de las politicas (Seri ven, 1967, 39-83; Ballart, 1992). En otras palabras, trata de: 1) conocer el objetivo central de la politica, 2) fijar criterios previos de evaluacién claros, 3) deseribir lo ‘que ha pasado y si los resultados se adecuan a lo esperado, 4) entender por qué se han producido los resultados registrados (si funciona, no hay problemas y, sino fun- ciona, puede que la culpa del fallo sea de la propia teoria del cambio sobre la cual se basa el programa, o bien que sea la culpa de un elemento externo no previsto), y 5) preseribir consejos para mejorar el programa (nada, pocos © muchos). La evaluacién de la accion publica moderna surgié durante el New Deal y se con- solidé en la década de los sesenta en Estados Unidos a través de la experiencia del PPBS (Planning, Programming, Budgeting System) (tabla 1). Se trataba de gastar el lineto federal de la forma mas eficiente posible y, por ello, el Gobierno recurria al servicio de especialistas encargados de seguir los programas gubernamentales hasta su realizacién (Alvira Martin, 1991), Esta innovacién se extendio al resto de la administracién a partir de la se- gunda mitad de los setenta a medida que los gobiernos conservadores ponian en ‘marcha medidas de «nueva gestidn piiblica» (privatizacion de empresas piblicas, ‘«agencializacién» de la administracién del Estado y auditorias de los servicios burocriticos). El objetivo consistia en gestionar el sector piblico con las mismas herramientas que el sector privado y, por ende, de evaluar todo lo evaluable. Sin (93)