u integ PARA EL Una introduccién al estudio del Estadoindice PRESENTACION........ cre teen cf Se Capitulo I FORMACION Y DESARROLLO DEL ESTADO...... Introduccion al capitulo................ vl Objetivos particulares del capitulo. ..... 18 Formacion y desarrollo del Estado....... 42 Qué es Estado........ mri: | aera 44 Elementos constitutivos del Estado. .... 418 Formas de Estado y de Gobierno. . a5 Punciones generales del Estado. . . 2g Bl origen del estudio sobre el Estado..... 38 El surgimiento del Estado............. 56 ‘Teorias basicas sobre el Estado........ 64 Estado y politica ..... eee 70 Resumen del capitulo.................. 402 Actividades complementarias de aprendizaje.... 403 it Capitulo II ; ORGANIZACION Y ESTRUCTURA DEL ESTADO ESRC ANS se etary a eee 407 Introduccion al capitulo ap 107 Objetivos particulares del capitulo...... 108 Organizacion y estructura del Estado mexicano................. 409 Niveles de gobierno ............. names 4d.Competencias y atribuciones de los poderes ...--.--+-+-+> . 1285 Estructura basica del Sistema Politico ; Mexicano. ... 445 “Apuntes para el andlisis del Estado. Una introduccién al estudio Los actores de la democracia ........ +++ 458 del Esiado, se terminé de imptimir en la ciudad de México acto! durante el mes de febrero del ao 2008. La edici6n, Las instituciones electorales: en papel de 75 gramos, estuvo al cuidado el Instituto Federal Electoral eee eine ar dela cas editora y el Tribunal Federal Electoral . Los principales partidos politicos = Med) i é Los ciudadanos y la expectativa de los alcances democraticos . A bon Be oe dna fen G7 Resumen del capitulo Ragen gate = .. 198 ‘Actividades complementarias de sachet aoe . 499) CONSIDERACIONES FINALES ....--- +++ -020eerrrrsrcts 204 (GWOSANIO Wee uaeiTSaey aacir Saami 2 22: 209 BIBLIOGRAFIA.... +--+ +5 + 7+ a Gi SISA 245Fsta investigacién, arbitrada por pares académi se privilegia con el aval de ta instiuuci6n coeditor Primera edici6n, febrero del aio 2008, © 2008 Universipap NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO EScustA NACIONAT. DE TRABYO SOCIAL ISBN: 978-970-32-5205-3 © 2008 Por caracterfsticas tipograficas y de disefto editorial Micuet ANGEL PorRUa, librero-editor Derechos reservados conforme a la ley ISBN 978-970-819-006-0 Queda prohibida la reproducci6n parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autori- zacién expresa y por escrito de los editores, en términos de lo asf previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables. IMPRESOEN MéxICO swf PRINTED IV MEXICO AW eo ceo ase Aimargura 4, San Angel, Alvaro Obregon, 01000 México, D.F. Formaxion y desarrollo dei Estado «17 que son presa de su dominio: “El Estado es una maquina des- tinada a mantener la dominacién de una clase sobre otra”* Bn este enfoque, el Estado es un instrumento de clase que sirve para garantizar y legitimar la explotacién de una clase por otra, asi como para asegurar la reproduccion del sistema. Desde la perspectiva del derecho, autores como Herman Heller y Hans Kelsen ven al Estado como un sistema juridico. El primero, lo define “como una estructura de dominio dura- deramente renovada a través de un obrar comun actualizado representativamente, que ordena en ultima instancia los actos sociales sobre un determinado territorio”. En dicho autor so- bresale la idea de un poder monopolizado territorialmente, la existencia de un orden juridico y administrativo organiza- do como sistema y un cuerpo administrativo consagrado a su cumplimiento. Mientras que para Kelsen el Estado es la totalidad del orden juridico en cuanto constituye un sistema, o sea, una unidad cuyas partes son interactuantes e interde- pendientes.° Ahora bien, desde la antigiiedad y hasta nuestros dias, hay quienes consideran al Estado como garante del bien comun y de ninguna manera como la expresidn de los intereses ex- clusivos de la clase dominante. Tres siglos antes de nuestra era, Aristoteles sefiald: Todo Estado es, evidentemente, una asociacién, y toda aso- ciacién no se forma sino en vista de algun bien, puesto que los hombres, cualesquiera que ellos sean, nunca hacen na- da sino en vista de lo que les parece ser bueno. Es claro, por tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de cierta especie, y que el mas importante de todos los bienes debe ser objeto de la mas importante de las asociaciones, de aquella que encierra todas las demas, y a la cual se llama precisamente Estado y asociacién politica.*° *Véase Nicolas Lenin, E) Bstado y Ja revolucién, pp. 7-25 *Véase Andrés Serra Rojas, Teoria del Estado, p. 71. ‘oAristételes, La Politica, p. 24, Libro primero, capitulo T18 Solvador Alvorado Gerioald En este mismo orden de ideas, estudiosos como Andrés Serra Rojas o Francisco Porruia coinciden en que el Estado se compone de una organizacion de hombres que viven en un territorio determinado, sujetos a una autoridad, para ob- tener una finalidad comun de bienestar y convivencia pacifi- ca, dentro de las directrices de un orden juridico.** Como un ultimo ejemplo, y por la trascendencia de su planteamiento para las ciencias sociales, politicas y juridicas, es conveniente recuperar y contrastar el concepto de Estado de Max Weber. Nos dice: “...el Estado es aquella comunidad humana que al interior de un territorio -el concepto del territorio es esencial a la definicion- reclama para si (con éxito) el monopolio de la coaccion legitima".”” Una mirada desde la complejidad no nos permite asumir como verdadera y tinica una de las definiciones mencionadas {y existen muchas otras igualmente validas e importantes) pues ello seria tanto como asumir que el resto son erroneas y en consecuencia prescindibles. Hay pues en todas ellas, elemen- tos de verdad que son utiles para comprender la realidad. €lementos constitutivos del Estado No obstante de las diferencias en las definiciones citadas, es posible identificar la existencia de elementos comunes y constantes en ellas. Por ejemplo, todos los autores al referir- se al Estado hablan de un poder instiuido, antes de someter a discusion el uso que se hace de tal poder y de los intereses que éste representa, se reconoce su existencia. Asimismo, ese poder que es depositado en alguien, es aplicado a otros, con esto destacamos que todas las definiciones contienen en si, el reconocimiento de la existencia de sujetos que apli- can poder y de otros sobre los que se aplica ese poder. Pero no sélo eso, otra constante en todos los autores es que la ‘Véase Andrés Serra Rojas, op. cit, p. 108. ‘Max Weber, Economia y sociedad, p. 1056. Formacién y desorrollo del Estado 19 aplicacion del poder, se materializa en un lugar, en una ex- tensién determinada donde se asienta el objeto de aplicacién del poder. En conclusion, al margen de las diferencias ideoldgicas y filosoficas, subyacen coincidencias que es necesario resal- tar a fin de esclarecer los componentes del Estado. Por tanto, podemos establecer como premisa fundamental que todo _ Estado, invariablemente, se constituye por tres elementos, los cuales son: territorio, poblacién y gobierno. Territorio es un espacio terrestre, aéreo y maritimo deli- mitado geografica y juridicamente, por tanto, es la fraccién del espacio en el que el Estado ejerce su poder. En dicha extension territorial existe el principio de impenetrabilidad, que consiste en definir que en un territorio sdlo puede exis- tir un Estado. Incluso, en el caso de una Federacion (como nuestro pais), el territorio juega un doble papel: el federal y el local; pero el principio de impenetrabilidad no se rompe. Al ser un elemento constitutivo del Estado, es entendible que este Ultimo no puede existir si no existe en un territorio. En este sentido, es necesario sefialar que la dimension terri- torial no tiene trascendencia decisiva, lo determinante es que exista ese territorio, su tamafio mayor 0 menor, al igual que la abundancia o carencia de bienes materiales en dicha exten- sién espacial, definiran en todo caso su mayor o menor rique- za y poderio, pero no son esenciales para determinar su mera existencia. EL | territorio cumple dos funciones fundamentales en la existencia del Estado; por un lado fija los limites de la accién _estatal, es decir, circunscribe sus fronteras con relacion a otros Estados y establece un dique a la actividad de los mis- mos en el territorio nacional. Y, por otro lado, representa la _ extension fisica, la porcion de suelo que sirve de asiento para su poblacidn. Asi, es el espacio (y en ocasiones la fuen- te de los recursos naturales necesarios para la manutencidn de su poblacién) geografico donde tiene vigencia el orden20 — Salvador Alvarado Goribalai juridico que emana de la soberania del Estado, por lo cual, en ese espacio, el Estado esta facultado y obligado, para vi- gilar y proteger respectivamente a los habitantes. Poblacion es Ja totalidad de individuos que habitan el territorio de un Bstado y. posee dos aspectos basicos: uno, demogréfico o cuantitativo, que considera su numero y den- sidad y; otro, de caracter cualitativo, referido a la raza, la herencia y ciertas practicas axiologicas. Gada uno de los individuos que conforman a la poblacién son sujetos activos de derechos y obligaciones, tanto de las denominadas garan- tias individuales, como de los derechos sociales, aspectos esenciales de conocimiento y observancia para el trabajo social. Bn sintesis, podemos definir a la poblacion como el con- junto dé séres humanos que componen una categoria par- ticular: poblacién mewicana, poblacién espafiola, poblacion irani, etcétera, los cuales estan vinculados juridica y culturalmente por un interés comun y supremo, mismo que es considerado el vinculo politico y legal que relaciona a los gobernados entre si y a éstos con el Estado y que no debe confundirse con el concepto de ciudadania. Bien sefiala de manera puntual Juan Jacobo Rousseau el doble papel que desempefian los individuos que conforman ala poblacién. Bl de subdito y el de ciudadano. Las personas que integran la poblacion, en tanto subditos se encuentran sometidas a la autoridad politica y consecuentemente cons- tituyen el objeto del ejercicio del poder; mientras que como ciudadanos participan en la formacion de ja voluntad general y por consiguiente, son sujetos de las acciones del Estado.** En consecuencia, al ser la poblacién un. elemento constituti- vo del Bstado, es impensable la existencia misma del Estado sin un grupo humano ante el cual sé ejerce y del cual emana el poder. ‘Eduardo Garcia Maynez, pp. 100-404. Formacién y desarrollo del Estado 27 _ Gobierno se refiere a la direccién y funcionamiento del _ Estado, es el Estado mismo en accion a través de las personas y organos encargados de direccién. Equivale a la gestion poli- tico-administrativa y de direccién de los organos de control politico-social. Empero, es necesario destacar que en las sociedades mo- dernas el poder del Estado, es poder institucionalizado, don- de los gobernantes no ejercen el poder como una prerroga- tiva personal, pues esta facultad emana de que estan investidos de esa competencia en representacion del Estado, es decir, de una amplitud legal para realizar ciertos actos de poder por la via de la ley, pues el *...derecho de mandar y de obligar no tiene mds que un titular permanente y exclu- sivo, es el Bstado".““ En este orden de ideas, el Estado es una realidad social, 0 sea, interrelaciones de los hombres entre si, y entre éstos y las instituciones, asentados en un territorio geografica y juri- dicamente determinado, que dispone de una organizacion ju- ridico-politica unificada por una unidad suprema de decision y que se articula por un cuerpo juridico normativo que le constituye legalmente: la Constituci6n. La interrelacion y dependencia entre si de tales elemen- tos, es lo que permite la concrecién del Estado en el mundo factico y por tanto su existencia como cuerpo auténomo e independiente con relacién a otros estados y, por otro lado, alude también a la categoria de permanencia y estabilidad que ha de procurar e] Estado mismo para garantizar su pro- pia supervivencia. Bxiste entonces, un cuerpo de leyes generales compren- didas en la Gonstitucion (de las cuales emanan las leyes re- glamentarias y secundarias) que constituyen. juridicamente al Estado y que son validas en un territorio determinado y aplicables a una poblacion determinada, por un grupo de “Georges Burdeau, Tratado de ciencia politica, t. 1, p. 305.92 Salvador Alvarado Goribaldi personas determinadas, que comprenden el gobierno y en quienes se delega el poder del Estado. Pero ese poder radica, unica y exclusivamente en el Estado y debe ejercerse, unica y exclusivamente, a través de los organos de gobierno legal y legitimamente constituidos, pues ya lo observamos en la de- finicion de Max Weber, el Estado es el unico depositario de la violencia legitima. Asi, el poder del Estado es un poder para garantizar la seguridad publica, mantener el orden y el control social, e imponer sanciones a quienes violen las leyes, asi como defender la soberanfa nacional. En este sentido, vale agregar que todo Estado moderno por definicion es soberano,** dado que la soberania significa en principio, la negacion de toda subordinacién a otro poder 0 Ia limitacion de la accion legal y racional del Estado por cualquier otro poder. Por consiguiente, el Estado encarna un poder soberano con dos caracteristicas fundamentales: que es independiente y que es supremo. La independencia mira principalmente a las relaciones internacionales; desde este punto de vista, el poder soberano de un Estado existe sobre bases de igualdad con relacion a los demas estados soberanos. En la medida en que un Estado se halla subordinado a otro, su soberania se debilita o desva- nece. La independencia es, pues, cualidad de la soberania exterior. La nocién de supremacia, en cambio, se refiere exclusi- vamente a la soberania interior, por cuanto a que la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y las colectividades que estan dentro de la Orbita del Estado. La soberania interior es, por tanto, un superlativo, mientras que la soberania ex- terior es un comparativo de igualdad. Ninguna potestad supe- “Eduardo Garcia Méynez sostiene que la soberanfa est asociada, por lo menos en cuanto declaracién de principios y aspiraciones, al Estado moderno, pues sefiala que no es una condicién inherente a todo Estado y divide entre cstados soberanos y no soberanos ubicando al Estado de la Edad Media como un ejemplo de este Ultimo, dado que de continuo padecia la injerencia de poderes imperiales, del papado y de los sefores feudales. Véase op. cit., p. 103. Formacién y desarrollo del Estado 93 rior a la suya en el exterior, ninguna potestad igual a la suya en el interior.*® . Como principio, en el mundo del deber ser, es decir, en el plano de las interacciones axioldgicas, y como aspiracion permanente en el mundo factico, es decir, en el ambito de las asimétricas relaciones de poder, esta bifurcacién de la sobe- rania entre lo externo e interno permite por un lado, la rela- cién independiente del Estado con respecto a otros estados en el entendido de que la interaccion debe ser entre iguales, pues en tanto se exige el respeto a la independencia propia, se asume que no hay derecho para interferir o subordinar la voluntad de otro u otros estados y; por otro lado, implica el reconocimiento de que en el territorio estatal no debe haber otra organizacion -formal o no- con poder igual o superior al del Estado, pues en este caso la interaccion es entre desigua- les, lo cual se sustenta en que el Estado se constituye como el legitimo y unico depositario de la fuerza coercitiva, es decir, el supremo poder que debe garantizar el Estado de derecho. Por su actualidad y porque es muy ilustrativa dado que contiene de manera sintética los elementos hasta ahora de- sarrollados podemos recurrir a la conceptualizacion de Jorge Alonso y Alberto Aziz, que describen al ...Estado como él conjunto de instituciones y relaciones so- ciales (buena parte de ellas sancionadas por el sistema legal de dicho Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y a los habitantes que ese conjunto pretende deli- mitar geograficamente. Tales instituciones tienen como ulti- mo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremacia en el control de los medios de coercion fisica que algunas agencias especializadas del mismo Estado nor- malmente ejercen sobre ese territorio.’” ‘“ibidem, p. 10 *7Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sanchez (coords, EI Estado mexicano Herencias y cambios, t. I, pp. 13-44.24. Solvador Alvarado Geribaldi Ahora bien, el Estado no es una entidad homogénea y mo- nolitica, las diferencias van desde la diversidad territorial en términos de extension, caracteristicas orograficas, hidrografi- cas, etcétera, pasando por la diversidad poblacional en términos axiologicos, genéticos y demograficos, hasta las diferencias relativas a la organizacion y funcionamiento del gobierno. Sin embargo, a manera de ilustracion, si podemos carac- terizar a los elementos constitutivos del Estado y a los que comprenden al gobierno por medio del siguiente esquema: BLEMBNTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO Y DBL GOBIERNO Independencia-Exterior: igualdad ante otros Estados ala Bstado > Soberania \ «.refnacia-Interior: ningun poder igual vy o superior 1- Territorio IL- Poblacion TIL- Gobierno oo c) Formas de Gobierno b) Poderes en que a) Niveles en que se divide se divide (El caso de Méaico) ~ Monarquia (El caso de Ménico) Oligarquia - Federal Democracia — Estatal — Municipal ¥ ~ v Ejecutivo —_Legislativo Judicial presidente y secretarios Suprema Corte de de Estado | Justicia v Camaras ie Senadores Diputados Formacién y desorrollo del Estedo 95 EJERCICIO 4 4. Reflexiona e intenta explicar como se fue configurando en el devenir histérico cada uno de los elementos que cons- tituyen al Estado. 2.Describe como se relacionan entre si los diferentes ele- mentos del Estado. 3. Investiga y sintetiza un ejemplo de violacién de la sobera- nia (independencia) de México y ejemplifica un caso en que se cuestione la supremacia del Estado en nuestro pais. Formas de Estado y de Gobierno Es comun la utilizacion indistinta de los conceptos Estado y Gobierno pero no es correcta, en mucho la confusion devie- ne de que en la antigiiedad clasica, la polis, el gobierno, la res publica (la cosa publica) y el Estado tenian acepciones similares en tanto se referian a una comunidad politica ad- ministrada por si misma, como lo revisaremos a detalle en el punto dos del presente trabajo, baste aqui sdlo destacar que en su acepcién moderna son conceptos con significacio- nes diferentes. La palabra Estado nombra la organizacion politica en su conjunto, en su completa unidad formada por los elementos que, como ya vimos, le constituyen. En tanto que la palabra Gobierno, se emplea para referir un conjunto de poderes publicos que acttian a nombre del Estado. Asi, el Estado es un concepto mas amplio que abarca el todo; mientras que el Gobierno unicamente designa a uno de los elementos del Estado, que si bien tiene la responsabilidad de la administra- cion y ejecucion del poder del Estado, no lo sustituye. De igual manera, es necesario sefalar que no todos los Estados, ni todos los gobiernos son iguales, hay distintas formas que dependen de la manera en que se organiza y administra el poder, asi como de la forma en que se interre- lacionan y articulan los elementos activos del Estado.26 — Salvedor Rivarado Garibaldi En la actualidad se pueden diferenciar claramente dos formas de Estado, el Estado Democratico y el Estado Totalitario o Dictatorial y se clasifican en virtud del tipo de relacion exis- tente entre el poder y los miembros de la sociedad por lo que se pueden esquematizar de la siguiente manera: Formas de Estado Estado Totalitario 0 dictatorial Principales Estado Democratico caracteristicas: Principales caracterfsticas: * La soberanfa reside en el dictador. +a soberania reside en él pueblo. «El poder se organiza de arriba ha- +B! poder se organiza de cia abajo. abajo hacia arriba. «El Gobierno se impone arbitraria- El gobierno se establece mente. con el consenso del go- «La ley es la voluntad del bernado. gobernante. «Bst4 sometido al imperio * Puede impunemente violar las de la ley. libertades. Es respetuoso de las li- « Regularmente responde a bertades. intereses facciosos. individuales. #Se asume como garante del bien convin. Tocante a las formas de gobierno, desde la antigiiedad, los fildsofos cldsicos Platon y ‘Aristoteles estudiaron la forma de organizacién del gobierno y hasta la fecha siguen siendo una fuente obligada sobre el particular. Platon en La Republica clarifica las distintas formas de gobierno, que van de las que considera las mas perfectas como la Aristocracia 0 el gobier- no de los fildsofos, hasta aquellas que expresan la decaden- cia politica en formas como ja Timocracia y la Oligarquia, que surgen cuando los ricos asumen el poder politico. Sin embargo, es Aristoteles quien realiza ya no un anali- sis ideal de las formas de gobierno, sino un acucioso estudio Formodién y cesorrallo del Estado 97 de distintas constituciones,*® que merced a los elementos co- munes, como diferenciadores, le permiten. construir una cla- sificacion. de las formas de gobierno en las cuales identifica unas como puras y otras impuras. Son formas de gobierno puras o perfectas, aquellas que se practican conforme a derecho y procuran Ja justicia: a) la Monarquia, que es el gobierno ejercido por una perso- na; b) la Aristocracia, que es el gobierno ejercido por una mino- pia selecta, ¥ c}la Democracia, que es el gobierno ejercido por la multitud o mayoria de los ciudadanos. Conocedor de que la historia no es inmutable, sino mo- vimiento constante, y de que entre las pasiones destaca la ambicion y la sed de dominio, sostiene que estas tres formas de gobierno pueden degenerar, por lo que cada una de ellas corre e] riesgo de engendrar su propia perversion. Asi, son formas impuras de gobierno, degeneradas y corrompidas: a) La Tirania, que no es otra cosa que la degeneracidn de la monarquia, pues es el poder excesivo de un gobierno des- potico, injusto y cruel; b) La Oligarquia o forma corrompida de la aristocracia, en yirtud de que el poder es controlado por un pequefio gru- po de individuos o familias; y c) La Demagogia 0 la Oclocracia, que es la degeneracion de la democracia, dado que es el gobierno autoritario de los aduladores y de lo peores hombres de la sociedad, los cuales consolidan su poder halagando a las multitudes y exaspe- yando los sentimientos de las masas. Bs importante resaltar que el criterio sobre el que se fun- da esta clasificacion, el de numero de los gobernantes, es util uyéase Aristételes, op. cit., el libro tercero se dedica al estudio y clasificacion de las constituciones.28 — Salvador Alvarado Goribaldi como recurso didactico con fines explicativos, pero para com- prender la realidad es necesario considerar ottgs aspectos. En este sentido Montequieu, sefiala por ejemplo, que la distincién entre las diferentes formas de gobernar no es (inicamente un criterio numérico de quien o quienes gobieryan, sino la“... combinacion de dos criterios que él define coo naturaleza y principio del gobierno”. La naturaleza del gobierno depende del nyynero de deten- tadores del poder (en la Republica todo el pugblo o una par- te de él detenta el poder, en la Monarquia y en el Despotismo el poder esta en manos de uno solo) y del mydo de ejercicio del poder (en la Monarquia el soberano gobieyna sobre leyes fijas y estables, en el Despotismo gobierna gin leyes y sin reglas). El principio del gobierno es la actityd que anima al pueblo en su existencia concreta. La Republica se funda en la virvud, la Monarquia en el honor, el Despotismg en el miedo”.‘° Como se observa, tales elementos lejos de ngstarle méritos explicativos a la clasificacin aristoteélica la enriquecen. Asi, con fines didacticos podemos recupqyar el siguiente esquema sobre las formas de gobierno que sintetiza Norberto Bobbio a partir de la clasificacion de Aristétyjes y del cruce de los interrogantes quién gobierna y cémo gopierna:” Formas de gobierno Como gobiea Quién gobierna Bien Mal Uno Monarquia ‘Tirania Pocos Aristocracia Oligarquia Muchos. Democracia Oclocracia Fuente: Tomado de Jaime Osorio, El Estado en el centro de la mundializacién, ‘México, Fondo de Cultura Econémica, 2005, p. 58. *Véase Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranca pasquino, Diccionario de politica, p. 1363. *Vease Jaime Osorio, Bi Estado en el centro de la mu, dializecién. El autor recupera y pone al dia la clasificacion de Norberto Bobbio: La teoria de las formas de gobierno en la historia del pensamiento politico, publicyda en México, 1987, por el Fondo de Culnura Economica. Formacén y desarrollo del Estado 99 Funciones generales del Estado Bl concepto de funcion se refiere a la actividad del Estado, es decir, al ejercicio de sus competencias. Etimoldgicamente, el concepto proviene de “fungere”, que significa hacer, cumplir, ejercitar. Por tanto, las funciones del Estado son las acciones y formas de actuacion (hacer, cumplir, ejecutar) que adopta conforme a derecho para realizar sus fines. Sobre el particular nos sefiala uno de los clasicos de la teorfa general del Estado, Georg Jellinek: El Estado normal fue definido, tanto antiguamente cuanto en los tiempos modernos, como aquel en el que domina la ley, esto es, como aquel en que la administracion y la acti- vidad jurisdiccional tienen por fundamento reglas de dere- cho. Las modernas teorias del Estado (...) no han afiadido ninguna nueva nota a las doctrinas de Platén y Aristoteles sobre el Estado legal. Las funciones materiales estan, pues, distribuidas entre los distintos géneros de organos relativamente independientes unos de otros, y la direcci6n de una gran parte de las cues- tiones que corresponden a una funcién determinada caen dentro de la actividad del organo competente, de suerte que todos los organos hallan en el supremo el punto de partida y el punto de union. La separacion de las funciones corres- ponde a la separacion de los érganos y ya hemos dicho que esta separacion no es ni puede ser absoluta. De aqui se sigue Ja oposicién entre las funciones formales, que son ejercidas por los érganos legislativo, administrativo y judicial. Seguin su aspecto formal, dividense las manifestaciones de las ac- tividades del Estado en actos formales de legislacién, de administracion y de justicia.** Bn este mismo orden de ideas, Andrés Serra Rojas apunta: Para realizar sus fines 0 propositos, el Estado ejerce ciertas funciones. La doctrina ha definido la funcién en estos tér- Georg Jellinek, Teoria general del Estado, p. 542.30 — Salvodor Alvarado Garibaldi minos: Se entiende por funciones esenciales del Estado las diferentes formas que reviste su actividad. Las tres funcio- nes esenciales del Estado son: Ja funcion legislativa, la fun- cion administrativa y la funcién jurisdiccional. Legislar, ad- ministrar y juzgar son funciones tipicas del Estado, que encierran el arte de gobernar.” Tales funciones se ejecutan por medio de los 6rganos del Estado, que tienen esferas de competencia determinadas ju- ridicamente, es decir, el fin solo puede realizarse o ilevarse a la practica por medio de la ejecucion de las funciones por alguien responsabilizado para ello. Asi, el ejercicio de las fun- ciones del Estado, por sus diversos organos impone una ne- cesaria reparticién de las competencias y, de la forma en que se confieren tales responsabilidades se derivan las diferen- cias de organizacion constitucional y administrativa en los diferentes Estados. Bl poder del Estado es uno aunque exista una diversidad de funciones, Cuando se habla de un poder en particular, como el Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial, con ello se quiere indicar como se manifiesta el poder del Estado para realizar sus fines. Estamos en presencia de competencias, que nos plantean el problema de su distincion y distribucion. La idea de funcion alude al sentido dinamico del Estado, al ejercicio de una actividad orientada al cumplimiento de sus fines. Bn la fisiologia se alude a que la funcién hace al 6rgano, para expresar la relacién de una y otra. Tomando metaféri- camente la expresién decimos que el Estado tiene 6rganos, los cuales tienen fines legales que realizar, cuyo ejercicio se encomienda a las funciones del Estado. En virtud de tales planteamientos podemos inferir por un lado, que las funciones del Estado deben estar siempre circunscritas a derecho: pues la observancia de la norma “andres Serra Rojas, op. cll., p. 366. “bidem, p. 367. Formacion y desarrollo del Estado 3] acota la arbitrariedad y por tanto evita o sanciona los exce- sos del Estado en sus funciones y, por otro lado, que la division de las funciones, nos sefialan Jellinek y Serra Rojas, responde mds a la necesidad de encomendar su cum- plimiento a una serie de organos y por tanto a los respon- sables de la conduccién de los mismos, el ejercicio de la accion de gobierno y no propiamente a que en la realidad dichas funciones puedan presentarse independientes unas de las otras. No hay pues, una separacién absoluta en el mundo fac- tico, entre las funciones de cardacter politico, juridico, admi- nistrativo, o de cualesquier otro tipo, es decir: que la deter- minacién de qué acto es especificamente administrativo 0 politico, es mas de cardacter formal que real, pero, igualmen- te necesaria su delimitacidn en términos formales y practicos para el cumplimiento de la accién de gobierno en la realidad concreta y consecuentemente, para la realizacion de los fines del Estado. Asi, las atribuciones del Estado se ejercen a través de la funcion publica, que es la accién del poder al dictar y aplicar las disposiciones (funcién reglamentaria) necesarias para el cumplimiento de las leyes (funcién de ejecucién) y para la con- servacion y fomento de los intereses publicos y la resolucion de las reclamaciones ciudadanas e institucionales (funcién de Jurisdiccion). En las relaciones entre los hombres surgen siempre con- flictos, mismos que corresponde al Estado atender para hacer respetar las disposiciones juridicas. En las etapas iniciales de la formacién del. Estado las funciones que realizaba eran minimas y casi limitadas a la resolucién de conflictos entre particulares y de defensa de la vida y el patrimonio de los mism0os. Con el paso del tiempo y a raiz del aumento en la pobla- cién, como de los progresos en la aplicacién de la ciencia y Ja técnica al desarrollo industrial y urbano y de la ostensibie3Q — Solvodor Alvarado Gonbeldi desigualdad de jas clases sociales, crecié la esfera de accion ia atender el Estado. ’ Denti se fue desarrollando una tendencia tee vencionista 0 estatista, el Estado fue estableciendo regul a i nes, imponiendo restricciones 0 limitaciones, fue Sas - servicios publicos y de esta manera el Estado gent ee fue transformando en un. Estado providencia o Estado de derecho, _mientras prevalecia un Estado pequeno Gesu pice ta cion era garantizar la neues y ee, on opine do liberal, solo eran necesario a at TE justicia, responsable de la policia; el de defensa, inc aa jérci arina; €] de hacienda y; el de exteriores | Pranab eieatid se transformé en el gran Estado cary econdmico del siglo Xx, asumiendo un numero ae servicios sociales como educacion, salud, cultura, p ae y asistencia social, la investigacion cientifica, pape SER némicos como la regulacion del sistema eas aa relaciones economicas ree aes H 3 palo del sistema financiero, © vistas de infraestructura, desde entonces el problema de la eficiencia se volvié esencial.* £n la actualidad, donde predominan. las Sere oer aE de la viabilidad del Estado de bienestar y eo se le califica como interventor, ineficiente, paternalista a toritario, es pertinente exponer en su defensa que sul ae a te papel en la regulacion de las Telaciones economicas cS =e en la atencién de los rezagos sociales, durante la may‘ aes te del siglo XX gravito favorablemente en. la Ret ae Ne crecimiento economico y del desarrollo social, Coe me! 4 Pa la generacion de marcos normativos, condiciones y am! asraime Bspejel Mena, Un enfoque gerencial en el desarrollo institucional dela ‘administracién piblica, p. 59. Formacién y desorrallo dei Estado 33, tes de estabilidad politica, creacion de infraestructura basica e instituciones de atencién social. Es decir, las instituciones y las politicas publicas se eri- gieron como instrumentos para responder a las demandas sociales y no sdlo como la materializacin de la preocupacion populista o filantrépica de los grupos dominantes. Conforme se fueron extendiendo las necesidades y los re- clamos sociales, fue apareciendo el denominado Estado de bienestar. Este Estado promueve la distribucion de la rique- za en sociedades marcadas por lacerante desigualdad. Tal Estado plantea que las reglas y modalidades de esa redistri- bucion se pactan socialmente. No se trata de una dadiva compasiva sino que esa accion redistributiva obedece a de- rechos reconocidos a la existencia, al abajo, al salario jus- to, a la seguridad social, a la alimentacién, a la educacion, a la salud, a la vivienda, al ambiente digno, etcétera.* Sin embargo, también es preciso reconocer que hubo ca- sos, como el nuestro, donde en el crecimiento del Estado, tanto en tamafio como en areas de intervencion, se incurrid en excesos que respondian més a una logica de manipulacion y control politico de amplios sectores sociales, como al ma- nejo discrecional de una extensa maquinaria estatal y buro- cratica, y no a la legitima atencién de las necesidades y de- mandas de la sociedad. Asi, el sentido original que dio vida al Estado de bienestar, en muchas latitudes se pervirtid dan- do paso a la proliferacion de practicas politicas clientelares, paternalistas y patrimonialistas, que en mucho fueron el pre- texto y justificacién que esgrimieron los grupos tecnocraticos para denostarlo y desmantelarlo. Al margen de estas apreciaciones, e] aumento de los es- pacios de injerencia del Estado y consecuentemente de sus obligaciones, motiv6 la conformacion de una administracion publica permanente que personifica las acciones de gobierno, “Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sanchez, op. cit., pp. 47-18.34 — Salvador fivarado Goribaldi dado que constituye un cuerpo que ha recibido del poder politico las atribuciones, los recursos y los medios necesarios para la atencién de las necesidades y demandas publicas y Ja salvaguarda de los intereses generales. Dicho cuerpo de funcionarios especializados en el manejo de los asuntos pu- blicos, no tiene una personalidad propia’ y es sdlo uno de los conductos por los cuales se manifiesta la personalidad misma del Estado. Hemos revisado como tradicionalmente y de conformidad con la vision juridica mencionada lineas arriba, referida a los casos de Georg Jellinek y Andrés Serra Rojas, se reconocen tres funciones esenciales del Estado para realizar sus fines: a) La funcién legislativa, que se remite al establecimiento de Jas normas juridicas generales, pues el Estado es el crea- dor de su propio orden juridico. b) La funcién administrativa, que se caracteriza por realizar Ja actividad concreta y tutelar del Estado como promotor: del desarrollo econémico y social de un pais. c} La funcién jurisdiccional, que tiene por encomienda resol- ver las controversias en el marco del derecho, por Jo que debe velar por la aplicacion, preservacion y observancia de la ley. Sin embargo, cabe destacar que no obstante la utilidad de tal division y en el entendido ya sefialado, de que tal se- paracién obedece mds a una cuestion formal para la organi- zacion y ejecucion de las acciones de gobierno, es necesario resaltar que el Estado también tiene areas de injerencia que no quedan lo suficientemente explicitadas en la division ju- ridica expuesta. Por ejemplo, el Estado cumple también con una destaca- da tarea pedagégica, cultural e ideologica, y asimismo, es Este planteamiento se ubica en el Ambito de lo normativo y del deber ser, a lo largo de la historia podemos constatar la existencia de burocracias que se mantienen por largos periodos en el poder ¢ intentan perpetuarse en él y que aenian conforme a sus intereses particulares y personifican al Estado. Formacion y desorrollo del Estado 35 ambito de su competencia la regulacion de la lucha politica, espacios qué no se vislumbran con la debida nitidez en las funciones manifestadas, y particularmente, tales ambitos son fundamentales para la intervencion profesional del trabajador Social, por JO que consideramos necesario ensayar otro or- denamiento de jas funciones del Estado que vislumbre con mayor precision los posibles campos de intervencion profe- Sional en el 4mbito publico para el trabajo social. En consecuencia, las funciones generales del Estado pueden agruparse en tres grandes apartados que guardan las atribuciones en materia de economia y administracion; de disputa por el poder y; aquellas relativas a las cuestiones de orden axiologico e ideoldgico. Bl siguiente esquema ejem- plifica estas funciones: FUNCIONES GENERALES DEL ESTADO Poe ee eT Funciones ecppémico- — Funciones pedagdgico- Funcione: pedagégico- \ciones politicas aaa Funcisn sustancial del Bstado: Preservar la estabilidad del sistema y garantizar la permanencia del Estado Puede observarse que la interconexion de las funciones senerales del Estado converge en lo qué denominamos fun- cién sustancial, la cual tiene que ver cor la permanencia del Estado mismo. Es decir, a través de las acciones en materia €conémica, cultural y politica, las partes actuantes del Estado: Poblacion y gobierno, que en el mundo factico se interrela- cionan como sociedad civil y sociedad politica” generan los No es proPOsito de este tabajo polemizar en torno del uso a ea adecuado de los conceptos “sociedad civil” y “sociedad politica’, por lo cual nos remitimos a36 Salvador Alvarado Gariboldi acuerdos 0 los causes institucionales que regulan los conilic- tos y priorizan la permanencia del Bstado,”* a veces de ma- nera accidentada, otras por la via del consenso y otras mas mediante la subordinacion de alguna de las partes de la re- lacién a la otra a través de la fuerza. A las funciones econémico-juridico-administrativas les caracterizan aspectos técnicos de planeacion y ejecucion. Comprenden el ejercicio de la administracion y prestacion de servicios y/o venta de bienes y, de recaudacion, préstamo y manejo de recursos econdmicos. Ademas de la administracion de los recursos humanos en e! sector publico. Asi como las disposiciones juridicas que norman y sancionan la conviven- cia de los hombres entre si y de éstos con las instituciones. Las funciones pedagdgicas-ideoldgicas se refieren a las acciones realizadas por el Estado para educar a Jos ciuda- danos conforme a pautas de comportamiento acordes con el orden establecido que se recrean y socializan a través de Ja cultura, la educacion, la doctrina oficial civico-nacionalis- ta, etcétera. En algunos casos contempla la relacién’con las instituciones religiosas a fin de regular que Jas practicas y ritos de las mismas no contravengan los principios generales de] Estado. sus definiciones generales que diferencian las partes de la sociedad en virtud de que cumplan 0 no funciones gubernamentales. **f:sta funcion sustancial del Estado tiene hondas implicaciones filosdficas que bien pueden remitimnos a la Erica de Barush Spinoza, que en su Proposicién 6a. de la parte TIT sefiala: “...cada cosa, en cuanto es en si, se esfuerza por preservil Su sek’ De dicha proposicién podemos inferir que la busqueda de la permanencia no es privativa del Estado sino comportamiento légico y racional de todo ser. Ast, fl cer el Estado una construccién humana transporta consigo dicha racionalidad Es necesario complementar que el deseo de permanencia no est limitado a un tiempo definido, sino que como aspiracién es atemporal. Nos dice Spinoza en su va. ProposiciOn: “...e) esfuerzo con que cada cosa se esfuerza por perseveran Cn su ser, no implica tiempo finito, sino indefinido." Por tanto, la permanencia del Es- tado sera tal, s6lo en el entendido de que las partes acnuantes que Ie consttuyen: poblacion y gobierno, sean capaces de construir los acuerdos que antepongan los Intereses particulares y el Estado exprese mayormente los interoses generales. Respecto a las reflexiones de Spinoza, éstas son citadas por Miguel de Unamuno en su alamado libro: De! sentimiento trégico de la vida. Formecién y desarrollo del Estado. 37 En tanto que las funciones politicas son las que actian en el escenario de las disputas por el poder entre las clases sociales; como entre los poderes constituidos: Bjecutivo y Legislativo, asi como federal, estatal y municipal; ademas de las pugnas o alianzas entre los partidos politicos, los grupos de presion y los movimientos sociales. Consideramos esta ultima division con fines exclusiva- mente diddcticos y de acuerdo con el perfil profesional del trabajador social, pues lo que es util en la formacion de los abogados, por sefialar un ejemplo, no necesariamente res- ponde a las particularidades de otras disciplinas. Verbigracia limitarnos a la division de las funciones estatales en tareas le. gislativa, administrativa y judicial, no permite ubicar en todo lo que vale el potencial de intervencién del trabajo social en la esfera de lo publico. Sin duda que es necesario aspirar a que los trabajadores sociales sigan realizando tareas legislativas pero al igual que los diputados o senadores de cualquier cnet disciplina, siempre seran pocos en numero y existird siem- pare el riesgo que actuen en funcidn de sus intereses parti- distas y no como profesionales del trabajo social. Por lo que toca al dmbito judicial y administrativo se tiene ya una vision muy estigmatizada de este profesional como un ap€éndice de abogados y médicos que contribuye a la reproduccién de una imagen simplificadora de la profesion. - Asi, al identificar la existencia de funciones econémico- juridico-administrativas, nos permitimos plantear un campo de desarrollo profesional en la esfera estatal para el trabajo social, donde el disefio y ejecucién de politicas publicas, las tareas de planeacion e investigaciOn social, la realiaacicn! de diagnosticos sociales y la atencidn de individuos 0 grupos humanos conflictivos o de alta vulnerabilidad son materia de su atencion. Respecto a la funcién pedagégica - ideoldgica, se expan- de un amplio espacio de intervencién profesional para el tra- bajo social, pues la educacion no se circunscribe a la de ca-38 Salvador Alvarado Garibaldi racter formal y escolarizada. Siendo el trabajador social un especialista en educacién social y a la vasta experiencia de trabajo en comunidades que posee, su labor es en extremo relevante para consumar la mision educativa del Estado. Y, tocante a las funciones politicas, su conocimiento de las relaciones sociales, su capacidad de penetracion en las co- munidades y su experiencia y formacién en materia de or- ganizacion y participacién social le hacen un profesional con un enorme potencial por explotar en la materia. Como puede observarse, la ventaja que presenta la divisién propuesta es la de hacer més diddctica y comprensible la extensa gama de espacios de intervencién profesional que en la esfera de lo ptiblico tiene el trabajo social. EJERCICIO 2 4. Describe las diferencias entre Estado y Gobierno, asi como Jas distintas formas de Estado y de Gobierno. 2. Define qué y cudles son las funciones del Estado e ilustra cada una de las mismas con un ejemplo especifico. 3. Ejemplifica un caso particular de intervencion del tra- bajo social en cada una de las funciones generales del Estado. €L ORIGEN DEL ESTUDIO SOBRE EL ESTADO. En el presente apartado sélo haremos referencia a algunos autores de manera muy general, esto por dos cuestiones ba- sicas; la primera, que no tiene mas explicacidn que las limi- taciones de espacio y, la segunda, la de peso, obedece a que si bien estos autores no son los unicos importantes en el tema, si es posible justificar su insoslayable atencién. Con Platon y Aristoteles inicia la reflexion sobre los asuntos publi- cos y, particularmente con el segundo, el estudio sistematico de la organizacién politica. Corresponde a Maquiavelo el tra- tamiento del Estado en su acepcién moderna y, Hobbes, Locke y Rousseau, son los tedricos principales del pacto o el Formacibn y desorrollo del Estado 39 contrato social, idea fundamental de la ciencia politica que ha trascendido hasta nuestros dias. El estudio de las particularidades del Estado tiene sus ori- genes en la Grecia clasica y su paternidad no es muy clara. Algunos autores se lo atribuyen a Platon y otros se lo confieren. a su principal discipulo. A decir de Norberto Bobbio, la obra de Aristételes, La Politica, debe ser considerada como el primer tratado sobre la naturaleza, las funciones y las divisiones del Estado, asi como sobre las diversas formas de gobierno.” Sin embargo, tal apreciacién a favor de Aristoteles pasa por alto la obra de su maestro. Andrés Serra Rojas, plantea al respecto: El primer trabajo que merece llamarse ciencia politica, pues aplica un razonamiento sistematico y una investigacion cri- tica a las ideas politicas y a las instituciones, es la Republica de Platon. Después de dos mil trescientos afios continua siendo la unica introduccién a las cuestiones basicas para considerar a los seres humanos como ciudadanos.* La discrepancia estriba en la naturaleza de los estudios de ambos fildsofos, mientras Platon ubica su reflexion en el plano de lo “ideal’, Aristoteles se refiere a la realidad. Platon concibe a la sociedad como un sistema de servicios en la que todo hombre aporta y recibe algo y lo que compete al Bstado es regular justamente este proceso de intercambio. Asi, todos lo hombres realizan una labor importante y su relevancia social depende del valor de] trabajo que efectuan. Tal apreciacion se basa en la distincién platonica de tres es- pecies de hombres: los que son aptos por naturaleza para el trabajo, pero no para el gobierno, los que son aptos para gobernar, pero bajo el control y la direccién de otros y, final- mente, los que son aptos para las mas altas tareas del Estado: el gobierno. *Véase Norberto Bobbio et al,, op. cit., p. 1245. *Andrés Serra Rojas, op. cit., p. 170.