Manual Del Participante en El Huila

MANUAL DEL PARTICIPANTE
CONTENIDO
Pá g.
INTRODUCCIÓN
Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles

de ser afectadas por desastres 19
El arte de la sanació n
“Particularidades de un desastre” 27
Reconstrucció n con enfoque de derechos

Telarañ a de factores de vulnerabilidad / sostenibilidad 37
Ventajas comparativas de Colombia para coevolucionar

con el cambio climá tico 42
MÓDULO I
Marco Sendai, principal instrumento internacional

para el tratamiento de la GRD 47
Concepto de la gestió n del riesgo de desastres 48
Principios en la gestió n de riesgo de desastres 50
Derecho en gestió n del riesgo de desastres 51
Planeació n de la gestió n del riesgo de desastres 52
Polıt́ica pú blica de la gestió n del riesgo de desastres 53
Estructura administrativa del sistema nacional

de gestió n del riesgo de desastres 54
Derechos colectivos 56
Principio de precaució n 58
Amparo constitucional de la gestió n del riesgo de desastres 60

Competencias y responsabilidades de la gestió n
del riesgo de desastres 63
Plan nacional de gestió n del riesgo de desastres 2015 - 2025 68
MÓDULO II
Proceso de manejo de desastres 73
Proceso de reducció n del riesgo 75
MÓDULO III
Manual del usuario registro ú nico de damni icados - RUD 81
Formato para consolidar la informació n sobre dañ os y

necesidades en gestió n del manejo de desastres 82
Guıá metodoló gica para la elaboració n del plan de acció n especı́ ico 91
Guıá metodoló gica estrategias territoriales para la respuesta

a emergencias 98
Guıá té cnica que facilite la implementació n de los planes

de gestió n del riesgo de desastes de entidades pú blicas
y privadas - PGRDEPP 108
Plan nacional de contingencia 115
MÓDULO IV
Componentes para preparativos de respuesta en emergencias

y desastres 129
Conceptos modernos del manejo de crisis 137
Metodologıá de preparativos 139

P R E S E N TA C I Ó N
El Manual del Participante, es la memoria té cnica del diplomado de Polıt́ica Pú blica de
Gestió n del Riesgo de Desastres. Está compuesto por cuatro mó dulos cuyo principal
objetivo es fortalecer la polı́tica pú blica de gestió n del riesgo de desastres del
Departamento del Huila; ademá s contiene orientaciones para el correcto manejo de las
posibles emergencias y desastres que se presenten en nuestro territorio; có mo
prevenirlos, có mo manejarlos, có mo mitigar los riesgos y sus posibles impactos, de tal
manera que puedan ser atendidos de manera efectiva y oportuna.
En é l se abarcan temas asociados al diario vivir del hombre frente a la naturaleza y la

ruptura de la interrelació n entre estos, lo que ha generado nefastas consecuencias en
materia de gestió n del riesgo de desastres. En cada uno sus mó dulos se explica de
manera sucinta todo un historial de sucesos que han provocado fallas en la planeació n,
crecimiento y desarrollo de la població n en el mundo.
Preguntas y respuestas tales có mo, ¿qué fue lo que pasó ?, ¿en dó nde fallamos?, ¿cuá l es
el grado de responsabilidad de la ciudadanıá?, qué dice el marco legal en Colombia y
có mo debemos generar la sinergia y la armonıá entre hombre, naturaleza, desarrollo
econó mico, desarrollo social, desarrollo tecnoló gico y los má s importante, generar en la
administració n humana el componente del riesgo como un há bito en su vida, en donde
propenda el servir y el vivir en plena armonıá con la naturaleza y dejar un futuro
sostenible para las nuevas generaciones.
AGRADECIMIENTOS
El Benemerito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Pitalito Huila, expresa un

agradecimiento especial a la Gobernació n del Huila, en cabeza del señ or gobernador
Ingeniero Luis Enrique Dussá n Ló pez, por apostarle en su plan de desarrollo “Huila
Crece” al desarrollo de la regió n por medio de este evento acadé mico, al Dr. Franky
Alexander Vega Murcia, Secretario del Gobierno Departamental, y a la Dra. Isabel
Herná ndez Avila, Coordinadora de la O icina de Gestió n del Riesgo del Departamento.
Por la con ianza brindada a la institució n bomberil para propiciar el desarrollo del
Diplomado en Polıt́ica Pú blica de Gestió n del Riesgo de Desastres, dirigido a los
Consejos municipales de Gestió n del Riesgo de Desastres, organismos de socorro,
instituciones y organizaciones y en general a toda la comunidad del departamento del
Huila, diplomado que se desarrolló con é xito como resultado del trabajo y preparació n
y a un grupo selecto de docentes, expertos de talla internacional y nacional, quienes
aportaron y dieron lo mejor de su profesionalismo para llevar a cabo este loable
compromiso con la administració n departamental y la comunidad en general del
departamento del Huila: al Dr. Gustavo Wilchex Chaux, Dr. Rafael Rincó n Patiñ o, Dra.
Gloria Magdaly Ló pez Tengono, Dra. Marıá Grisela Benitez Ospina y el Dr. Diego André s
Moreno Bedoya; gracias por toda esa alegrı́a y pasió n con que asumieron sus
responsabilidades en la orientació n del diplomado.
De igual manera un reconocimiento especial a todo el personal té cnico y de asistencia

adscrito al Benemé rito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Pitalito que con entrega,
esfuerzo y trabajo contribuyeron al buen desarrollo del evento; de igual forma, un
agradecimiento especial a toda la comunidad participante, má s de 460 ciudadanos
huilenses que apostaron por este proceso acadé mico, que hoy representa talento
humano má s cuali icado en temas de gestió n de riesgo de desastres, por lo que es
placentero para el Benemé rito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Pitalito y su Escuela
Surcolombiana de Bomberos haber servido como instrumento para el desarrollo del
Diplomado Polıt́ica Pú blica de Gestió n del Riesgo de Desastres. Este evento acadé mico
es un paso má s en el largo camino por recorrer para el fortalecimiento organizacional
del departamento del Huila en materia de gestió n del riesgo de desastres,
contribuyendo de esta manera a salvaguardar la vida, la naturaleza y los bienes de los
huilenses.
Abg. Capitá n Gilberto Rojas Sá nchez

Comandante Benemé rito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Pitalito
“Abnegació n y Sacri icio”

PRÓLOGO
En el departamento del Huila hemos tenido que afrontar diferentes situaciones desde la
Gestió n del Riesgo de Desastres; algunas situaciones se presentan frecuentemente, no
obstante, las emergencias se han ido agudizando por el cambio climá tico y nuestra
atenció n debe ser prioritaria. Son evidentes las situaciones de vulnerabilidad asociados
a inundaciones, fuertes tormentas, temperaturas extremas y recientemente una
pandemia, todo un desafıo ́ en materia de gestió n del riesgo de desastres.
Empezamos con el COVID-19 en el 2020 pero hicimos un trabajo juicioso, fuimos el

departamento que mejor atendió la situació n, le dimos toda la importancia y en ese
momento se destinaron todos los recursos para el sistema de salud del departamento.
Por otro lado, en el tema de la ola invernal, cuando el IDEAM señ aló que iba a comenzar la
primera temporada de lluvias, nosotros ya habıámos declarado una calamidad publica y
aú n presentamos varias afectaciones desde los sectores de vıás e infraestructura,
vivienda, agua potable, educació n, entre otros. Sin embargo, hemos atendido esta
situació n fundamentalmente con recursos propios, gestionando recursos a nivel
nacional, logrando hasta ahora algú n apoyo con maquinaria y ayudas humanitarias, pero
aú n con muy pocos resultados sectoriales.
Igualmente, tenemos una oportunidad para la construcció n de una Polıt́ica Pú blica de
Gestió n del Riesgo de Desastres en el departamento integrando a los municipios,
dejando unas rutas claras y sensibilizando a cada uno de los actores locales y sectoriales.
Por esta razó n, formarse en gestió n del riesgo de desastres es muy importante, bien es
cierto que con el tiempo se ha generado conciencia en la sociedad respecto a los riesgos y
el cambio climá tico pero aú n encontramos instituciones que no está n preparadas para
responder y prevenir los riesgos que afectan a cada uno de los sectores.
Es por ello que, desde el departamento del Huila, es prioritario trabajar articuladamente
con cada uno de los actores, instituciones y Consejos Municipales de Gestió n del Riesgo
de Desastres, pues en su mayorıá carecen de claridad sobre las responsabilidades de la
atenció n en gestió n del riesgo de desastres. Por consiguiente, debemos fortalecer
nuestras capacidades desde lo local y regional para que desde los actores y por supuesto
nuestro gobierno, se implementen medidas, prioridades, se evalú en los riesgos para ası́
satisfacer cada uno de los retos y necesidades identi icadas.
Cada uno de los mó dulos de este manual fueron escritos por expertos en el tema, de allı́
podrá retomar consejos y experiencias para que sigamos aunando esfuerzos y
fortaleciendo desde cada uno de los actores la gestió n del riesgo de desastres en nuestro
departamento.
Luis Enrique Dussá n Ló pez

Gobernador del Huila
PONENTES
PONENTES
Gustavo Wilches Chaux

Abogado, periodista, escritor, poeta
Se presenta sı́ mismo como “exalumno del terremoto de

Popayá n y exalumno del terremoto de Tierradentro, con un
postgrado en el terremoto del Eje Cafetero”.
Estudió Derecho y Ciencias Polı́ t icas y Sociales en la

Universidad del Cauca, en donde se graduó en 1977 con una
tesis laureada sobre Derecho Ambiental. Fue Director Regional
del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA en el Cauca, y como
tal le correspondió diseñ ar y dirigir el programa de reconstrucció n comunitaria
adelantado por esa entidad con posterioridad al terremoto que en 1983 destruyó a la
ciudad de Popayá n. Como resultado de esa experiencia Wilches-Chaux escribió el libro
“Herramientas para la Crisis: Desastres, Ecologismo y Formació n Profesional”
publicado por el SENA en 1989, y obtuvo la beca “James Rook”, otorgada por el Consejo
Britá nico. Con esa beca estudió producció n de audiovisuales en Bristol y Manejo de
Desastres en Oxford.
Entre 1994 y 1996 dirigió la Corporació n NASA KIWE, creada por el gobierno nacional
para acompañ ar a las comunidades y a los ecosistemas afectados por el terremoto de
Tierradentro. El aná lisis de esa experiencia se encuentra en el libro “En el borde del
caos”, escrito por Wilches con el apoyo del Fondo Nacional Ambiental y de la Fundació n
para la Comunicació n Popular FUNCOP CAUCA, y publicado por la Casa Pensar de la
Universidad Javeriana en el añ o 2000.
Wilches-Chaux fue el primer director del Ecofondo, dirigió la Fundació n para la

Comunicació n FUNCOP CAUCA en Popayá n y es uno de los miembros fundadores de LA
RED (Red de Estudios Sociales sobre Desastres en Amé rica Latina).
Actualmente trabaja como consultor independiente, profesor universitario y escritor.

Entre los má s de veinte libros que ha escrito y publicado, se desatacan los siguientes: “La
letra con risa entra”, “¿Y qué es eso, Desarrollo Sostenible?”, “Auge, Caida y Levantada de
Felipe Pinillo, Mecá nico y Soldador” (Guıá de LA RED para la Gestió n Social del Riesgo),
“Manual para Enamorar a las Cañ adas”, “De nuestros deberes para con la vida”, “La
reubicació n de San Cayetano”, “¡Ni de Riesgos!” (Herramientas Sociales para la Gestió n
del Riesgo) y “Del Suelo al Cielo (Ida y Regreso)”.
Wilches, G. (2013). Hoja de vida. http://www.desenredando.org/lared/grupo/GustavoWilchesCh_2003sp.pdf

Rafael Alberto Rincón Patiño
Abogado | Especialista en Derecho Administrativo
Estudió Derecho en la universidad de Medellın ́ , especialista en

derecho administrativo de la Universidad Ponti icia Bolivariana,
especialista en derecho, desarrollo y justicia social (law
development and social Justice) en el Institute of Social Studies
(ISS) de La Haya, Holanda.
Cuenta con amplia experiencia en la formulació n y gestió n de

proyectos de desarrollo ante agencias de cooperació n
internacional. Ha prestado asesorı́a profesional en el sector pú blico y privado,
especialmente en temas relacionados con los derechos humanos y gestió n del riesgo de
desastres; de igual manera se ha desempeñ ado como docente universitario y
columnista de la revista Semana online, ademá s ha ocupado importantes cargos como
personero de la ciudad de Medellın ́ , director del sistema municipal de prevenció n y
atenció n de desastres (SIMPAD) de Medellın ́ y subdirector de conocimiento y redució n
del riesgo de desastres del DAGRD de Medellın ́ , entre otros.
Maria Grisela Benitez Ospina

Ingeniera Civil / Especialista en Prevención, Reducción y Atención de Desastres
Ingeniera Civil egresada de la Universidad del Quindı́ o ,

especialista en prevenció n, reducció n y atenció n de desastres,
de la Universidad Cató lica de Manizales y master en liderazgo y
desarrollo organizacional Coach Profesional Avalado por
International Coach Federation, Eidhi International University.
Cuenta con amplia experiencia en entidades pú blicas y

privadas en los temas de evaluació n de escenarios de riesgo,
identi icació n de factores de riesgo, intervenció n prospectiva y correctiva del riesgo,
protecció n inanciera y atenció n de emergencias y desastres. Ademá s ha ocupado
importantes cargos como Jefe de la O icina de Prevenció n y Atenció n de Desastres del
Quindı́o, contratista de la Fiduprevisora del Fondo Nacional de Calamidades y
Subdirectora de reducció n del riesgo de desatres de la Unidad Nacional para la Gestió n
del Riesgo de Desastres UNGRD.
Gloria Magdaly Lopez Tengono
Comunicadora Social y Periodista / Especialista en Riesgos Profesionales y Seguridad
Industrial
Comunicadora Social y Periodista de la Universidad Central de

Colombia, especialista en riesgos profesionales y seguridad
industrial y magister en administració n de empresas con
especialidad en gestió n integrada de la calidad, seguridad y
medio ambiente de la Universidad Viñ a del Mar, Chile.
Cuenta con amplia trayectoria en gestió n del riesgo de

desastres, en las á reas de: preparativos para la respuesta y la recuperació n para grupos
operativos, comunidades y sistemas de gestió n del riesgo; bú squeda y rescate en
diferentes especializaciones. Ademá s ha ocupado importantes cargos como
coordinadora del Centro de Entrenamiento en Prevenció n y Atenció n de Desastres
CEPAD de la Cruz Roja seccional Cundinamarca y Bogotá . Se ha desempeñ ado como
profesional de apoyo del centro acadé mico de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo
O icial de Bomberos de Bogotá y actualmente se desempeñ a como profesional
especializada de la Unidad Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres UNGRD.
Diego Andrés Moreno Bedoya

Enfermero / Magíster en Salud Ocupacional
Enfermero egresado de la Universidad de Antioquia, con

maestrıá en salud ocupacional de la Universidad de Antioquia,
diplomado en gestió n de riesgos y desastres.
Es un profesional con má s 20 añ os de experiencia en el sector

privado y pú blico en diferentes á reas de la salud, gestió n de
riesgo de desastres, la protecció n de recursos, gestió n de la
seguridad integral, manejo de crisis y continuidad del negocio especı́ icamente en la
plani icació n, organizació n, direccionamiento y control de procesos relacionados con el
aná lisis, la reducció n de riesgos, prevenció n, mitigació n y respuesta en incidentes,
emergencias y desastres de la empresa privada, el sector pú blico y la comunidad.
Experiencia docente en educació n superior en universidades pú blicas y privadas,
mé todos de formació n, programas de capacitació n, transformació n organizacional y
comunitaria. Ha ocupado importantes cargos como coordinador de paramé dicos de
Bomberos Medellın ́ ; jefe de gestió n del riesgo del Grupo Exito, director adjunto de
gestió n de desastres de la ciudad de Medellın ́ y actualmente se desempeñ a como
director de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo O icial de Bomberos Bogotá .
INTRODUCCIÓN
Gustavo Wilches Chaux

Abogado, periodista, escritor y poeta
Vista aérea de la avalancha de la ciudad de Mocoa, Putumayo.
Foto: César Carrión / Presidencia de la República
“Derechos de personas y comunidades afectadas

o susceptibles de ser afectadas por desastres"
Todos los seres vivos, incluyendo las comunidades humanas y sus ecosistemas, poseen
"mecanismos de superació n" que les permiten transformarse creativamente como
resultado de las crisis. La Corporació n NASA KIWE entiende su propia funció n y la de los
distintos actores externos que intervienen o intervendrá n en la zona de desastre, como
el papel que cumplen las medicinas bioló gicas sobre los organismos afectados por
alguna dolencia: no sustituyen el sistema inmunoló gico que le permite al organismo
enfermo asumir el protagonismo de su proceso curativo, sino que lo fortalecen a travé s
de estım
́ ulos de energıá que el mismo organismo se encarga de procesar segú n sus
propias carencias y necesidades. Esos estım ́ ulos de energıá, representados en este caso
por los aportes econó micos, metodoló gicos o té cnicos que realicemos en la zona los
actores externos, deben reconocer en las distintas expresiones de la cultura de las
comunidades locales, la columna vertebral de su sistema inmunoló gico y de sus
posibilidades creativas.
* De los “Principios Orientadores” de la Corporación NASA KIWE
(Creada por el Gobierno Nacional para acompañar a las comunidades y
a los ecosistemas afectados por del terremoto del Páez - 6 de Junio de 1994)
La propuesta se fundamenta en la concepció n segú n la cual los desastres no son

“naturales” ni “castigos de Dios”, sino el producto de la convergencia entre unos
fenó menos propios de la diná mica de la naturaleza o de diná micas humanas que se
19
convierten en amenazas, y unos factores de vulnerabilidad que determinan que una
comunidad no esté en capacidad de adaptarse sin traumatismos a la ocurrencia de esos
fenó menos, o que bloquean o reducen la capacidad humana para recuperarse de los
efectos nocivos de los mismos.
Parto de la convicció n probada en la prá ctica, de que las personas y comunidades

afectadas por un desastre no se convierten de manera automá tica e inevitable en
“vıćtimas impotentes”, sino que tanto ellas, como los ecosistemas, poseen “mecanismos
de superació n” que no solamente les permiten recuperarse de los efectos del desastre,
sino rediseñ ar el curso de la comunidad en funció n de aproximarse a la sostenibilidad.
En consecuencia, los derechos de las personas y comunidades afectadas por desastres,
se pueden resumir en el derecho a que toda actividad posterior al fenómeno que lo
desencadenó, se realice en función de activar y fortalecer esos “mecanismos de
superación”. Esto se conoce hoy como fortalecer la resiliencia.
De una u otra manera todos estos Derechos son desarrollos y aplicaciones concretas de
Derechos Constitucionales consagrados en nuestra Constitució n Polı́tica y en la
Declaració n Universal de los Derechos Humanos. Este documento, entonces, no
propone nuevos Derechos, sino que aterriza los que ya existen en la situació n concreta
que viven las comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.
Ejemplo de un dilema: mientras algunos de los derechos aquı́ recopilados aparecen y

ya se reconocen al menos teó ricamente como obvios, existen algunos que todavıá
merecen y requieren un mayor debate, como por ejemplo, si a las a personas y
comunidades en inminente riesgo de desastre, les asiste el derecho a negarse a evacuar
una zona declarada por las autoridades como de amenaza inminente y alto riesgo, y las
consecuencias que el ejercicio de ese derecho puede acarrear en té rminos de
responsabilidad tanto para las autoridades como para los lıd ́ eres y miembros de las
comunidades afectadas.
Y de las preguntas que genera: ¿Debe reconocerse el derecho de una comunidad a

negarse a una evacuació n forzada, cuando existen de por medio amenazas inminentes y
condiciones de alto riesgo, y cuando ha mediado informació n su iciente para que la
comunidad pueda evaluar las consecuencias de su negativa? De no reconocerse ese
derecho, ¿existe para las autoridades el derecho y el deber de forzar una evacuació n en
las circunstancias descritas? ¿Có mo se harıá compatible este derecho con el interé s
colectivo que se concreta y expresa en los planes de ordenamiento territorial y en los
planes de gestió n del riesgo, que son una herramienta para hacer efectivo el derecho de
las comunidades a la prevenció n de desastres?
Por ú ltimo, hay que decir que en este listado tentativo no se incluye el derecho que les
asiste a las personas y comunidades afectadas por un desastre para exigir una
indemnizació n econó mica cuando se demuestre objetivamente que el desastre se ha
producido por culpa o negligencia del Estado o de otros actores, por considerar que
20
sobre ese derecho existe todo un cuerpo de teoría jurídica y de jurisprudencia,
alrededor de temas como el de la “responsabilidad civil extracontractual”. Los
derechos que aquı́ se invocan, hacen má s referencia a la manera de “manejar el desastre"
por parte tanto del Estado como de las comunidades afectadas, y de todos aquellos
actores externos que intervienen en una u otra forma en un escenario de crisis.
Otro campo que queda por explorar, es el de los deberes correlativos a estos
derechos, es decir, las responsabilidades que deben asumir los distintos actores
sociales e institucionales en caso de que se reconozca efectivamente la existencia de los
derechos propuestos.
LOS DERECHOS
1) Derecho a la protección del Estado:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tiene derecho a que el Estado,
directamente o a travé s de los organismos de socorro nacionales e internacionales y de
otras instituciones con ines similares, les otorgue sin distingos de ninguna especie, la
protecció n que requieren mientras recuperan las condiciones que les permitan
satisfacer por sus propios medios sus necesidades esenciales. Dicha protecció n se
concreta en el suministro de albergue, alimentació n, vestido, atenció n mé dica y
sicoló gica, recreació n y seguridad para sı́ mismos y para sus bienes (incluyendo los
bienes colectivos que forman parte del patrimonio cultural de la comunidad), todo lo
anterior teniendo en cuenta las particularidades culturales de cada comunidad
afectada. Lo anterior incluye el derecho a la evacuació n oportuna y concertada de zonas
de amenaza inminente y alto riesgo cuando las circunstancias ası́ lo ameriten, y la
reubicació n concertada, temporal o permanente, en zonas libres de amenaza o en donde
las amenazas sean manejables. Sin embargo, las personas y comunidades tambié n
poseen el derecho a no ser evacuadas en contra de su voluntad de una determinada
zona, a pesar de poseer toda la informació n necesaria sobre los posibles riesgos de
permanecer en dicha zona.
2) Derecho a la información:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a conocer de

manera adecuada, oportuna, clara, precisa y veraz, la informació n disponible sobre
aspectos tales como:
a. Los fenó menos que desencadenaron la situació n de desastre, su naturaleza, sus

consecuencias actuales y potenciales, etc.
b. Su propia situació n de vulnerabilidad frente a dichos fenó menos y los riesgos que
de la misma se puedan derivar.
21
c. Informació n necesaria para que las comunidades y sus lıd ́ eres puedan tomar, de
manera concertada con las autoridades, la decisió n de ser evacuados de una zona de
amenaza inminente y alto riesgo, o la decisió n de permanecer bajo su
responsabilidad en dicha zona en contra de las advertencias e instrucciones de las
autoridades.
d. Los planes de prevenció n, de contingencia, de emergencia, de recuperació n y de

reconstrucció n existentes, los recursos disponibles o previstos para llevarlos a cabo,
los mecanismos de administració n y de control de los mismos, etc.
El derecho a la información incluye el derecho a que las percepciones, interpretaciones y

puntos de vista de los distintos actores sociales sean tenidos en cuenta como elementos para
construir una visión compartida del desastre y de la situación de la comunidad dentro de él,
a través de los llamados “diálogos de saberes”, “diálogos de ignorancias”
y “diálogos de imaginarios”.
En general, la comunidad tiene derecho a conocer a travé s de la educació n formal y no

formal (desde el nivel preescolar hasta la educació n superior), de la formació n
profesional y de la informació n pú blica, la realidad ambiental y la diná mica natural de la
regió n que ocupa, ası́ como los riesgos surgidos de la interacció n humana con dicha
realidad.
3) Derecho a la participación:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a una

participació n directa, activa, decisoria y e icaz en todas las etapas del proceso, desde
aquellas previas a la ocurrencia del evento desencadenante (cuando haya lugar a ello,
como en el caso de las alertas previas a huracanes o erupciones volcá nicas), hasta las
etapas de emergencia, recuperació n, reconstrucció n y posterior desarrollo de la regió n
afectada y de sus habitantes.
El derecho a la participació n incluye el derecho de la comunidad a elegir sus propios

voceros, delegados o representantes ante las distintas instancias con injerencia en los
procesos que surjan como consecuencia del desastre, sin que el nombramiento y la
actuació n de dichos voceros, delegados o representantes, supla y agote por sı́ misma el
derecho de las comunidades a la participació n.
4) Derecho a la integralidad de los procesos:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que los procesos
tendientes a su recuperació n, reconstrucció n y posterior desarrollo, sean concebidos
con cará cter integral y con sentido humano, social, econó mico, ambiental y cultural, y a
que no se centren en la mera reconstrucció n de la infraestructura fıśica. Lo anterior
implica el derecho a que la recuperació n y el fortalecimiento del tejido social de las
comunidades afectadas, y de su capacidad de gestió n y autogestió n, se consideren como
22
prioridades de los procesos, con miras a la sostenibilidad global de las comunidades que
los protagonizan. Ası́ mismo, comprende el derecho a la protecció n y recuperació n del
patrimonio cultural, tangible e intangible, en sus diferentes expresiones, que le otorgan
a la comunidad sentido de identidad, de pertenencia, de propó sito colectivo y de
continuidad en medio de la crisis.
5) Derecho a la diversidad:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que se respeten
las particularidades culturales de cada actor y sector social en las distintas etapas y
expresiones de los procesos que surjan como consecuencia del desastre, lo cual incluye
la necesidad de tener en cuenta las necesidades especı́ icas de los sectores má s
vulnerables de la comunidad (niñ os, ancianos, enfermos, discapacitados, etc.)
Lo anterior comprende ası́ mismo el derecho a que las ayudas externas se realicen
teniendo en cuenta las necesidades y particularidades de los receptores o bene iciarios
de las mismas, má s que las necesidades de los donantes, y el derecho a que toda ayuda se
realice como un insumo para el proceso hacia la autogestió n de las comunidades, y no
como un auxilio a damni icados impotentes.
6) Derecho a la perspectiva de género:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que en las
distintas etapas y expresiones de los procesos, se garantice la participació n decisoria de
las mujeres, de manera tal que sus puntos de vista, sus propuestas, sus necesidades, sus
aspiraciones y su potencial, sean tenidos en cuenta en la direcció n, planeació n,
ejecució n, control y evaluació n de dichos procesos.
7) Derecho a la autogestión:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que en las
distintas etapas y expresiones de los procesos, se respete y se fortalezca la capacidad de
decisió n, gestió n y autogestió n de los distintos actores locales, tanto gubernamentales
como no gubernamentales.
Lo anterior incluye el principio de que un nivel de superior jerarquıá solamente deberá

tomar decisiones o ejecutar acciones que sobrepasen la capacidad de decisió n o
ejecució n del nivel jerá rquico inmediatamente inferior. Por ejemplo, las decisiones que
deben y pueden ser tomadas por un alcalde municipal, no deberá n ser tomadas por el
gobernador del departamento, ni las que les corresponden al gobernador deberá n ser
tomadas por el nivel nacional.
8) Derecho de prioridad:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que las acciones
23
y procesos tendientes a restituir su autonomıá y su capacidad de gestió n perdidas o
reducidas como consecuencia del desastre, sean atendidos con cará cter prioritario
frente a los intereses y objetivos de sectores polıt́icos, o de sectores econó micos o
sociales no afectados, ası́ pertenezcan a la misma regió n.
9) Derecho a la continuidad de los procesos:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a la continuidad

de los procesos tendientes a su recuperació n y reconstrucció n, y a la asignació n de los
recursos necesarios para adelantarlos, por encima de la duració n de los periodos de las
autoridades locales, regionales o nacionales, lo cual signi ica que dichos procesos deben
tener cará cter de programas de Estado y no de programas de Gobierno.
10) Derechos frente a los medios de comunicación:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que los medios
de comunicació n respeten su intimidad, a que no las conviertan en motivo y
oportunidad para el sensacionalismo, y a que los medios cumplan el papel de
facilitadores de los procesos de comunicació n entre las comunidades afectadas y las
autoridades o actores y sectores sociales de distinto nivel que intervienen o vayan a
intervenir en los procesos. Ası́ mismo, tienen derecho a que la informació n que
transmitan los medios contribuya a comprender de manera veraz, objetiva y racional las
causas y procesos que condujeron al desastre, y a descubrir y fortalecer el potencial de
recuperació n y gestió n existente en las mismas comunidades, en lugar de consolidar el
estereotipo segú n el cual los afectados por un desastre son entes incapaces de retomar
el control de su propio destino.
11) Derecho a la participación de la naturaleza:
Imagen Río Magdalena

Foto: Cuerpo de Bomberos Voluntarios Pitalito
24
“Los ecosistemas, el agua, el clima, los suelos y la biodiversidad no son cosas inertes sobr e
las cuales los humanos tomamos decisiones de maner a unilateral, sino actores activos de los
territorios, los cuales deben ser consultados y tenidos en cuenta en las decisiones humanas”.
Dr. Gustavo Wilches Chaux
Las personas y comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas con
los cuales é stas interactú an, tienen derecho a que la voz de la naturaleza sea escuchada
en la toma de las decisiones que determinará n el rumbo de los procesos de
recuperació n, reconstrucció n y desarrollo, de manera tal que los mismos avancen hacia
la construcció n de unas relaciones sostenibles entre las comunidades y su entorno.
12) Derecho a la prevención:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas con
los cuales estas interactú an, tienen derecho a que en los procesos, planes y programas
tendientes a su recuperació n, reconstrucció n y desarrollo, se incorpore el concepto de
prevenció n de nuevos desastres, mediante la herramienta de la gestió n del riesgo, a
travé s de la cual se busca el manejo adecuado de las amenazas y la mitigació n de los
factores de vulnerabilidad, de manera que ni la diná mica de la naturaleza se convierta
en un desastre para las comunidades, ni la diná mica de é stas en un desastre para los
ecosistemas.
En general, la comunidad tiene derecho a que dentro de la institucionalidad del paıś

exista y opere un sistema té cnico, estable, e icaz y dotado de recursos para la gestió n de
los riesgos, con miras a contribuir a la sostenibilidad global del desarrollo, a reducir la
probabilidad de ocurrencia de nuevos desastres y a mejorar los niveles de preparació n
de los actores gubernamentales y sociales para el caso de que é stos ocurran.
* Ley 1523 de 2012 por la cual se adopta la política nacional de gestión del
riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y se dictan otras disposiciones.
Lecturas recomendadas:
Ÿ Wilches, G. (2018). Un documento para no olvidar: las 11 propuestas del ambientalismo colombiano para los
equipos negociadores de La Habana. http://enosaquiwilches.blogspot.com
Ÿ Wilches, G. (2018). Cuando se le respetan los derechos al Agua. http://enosaquiwilches.blogspot.com
Ÿ Wilches, G. (2016). LOS DERECHOS DEL AGUA Y LAS CONSECUENCIAS DE NO RESPETARLOS.

http://enosaquiwilches.blogspot.com
Ÿ Wilches, G. (2016). "AQUÍ YA NO ES AQUÍ”. http://enosaquiwilches.blogspot.com
25
Ÿ Wilches, G. (2016). ¿NO APRENDEMOS?. http://enosaquiwilches.blogspot.com
Ÿ Wilches, G. (2016). Los Desastres Evitados: un Indicador de verdadero desarrollo.

Ÿ Wilches, G. (2016). En el 33° aniversario del "sorpresivo" terremoto de Popayán.

Ÿ Wilches, G. (2016). Hagámosle caso a lo que #ElNiñoAdvierte. Recuperado de

Ÿ Wilches, G. (2016). ATARDECERES (Y OTRAS) DE VARIOS 21s DE ENERO. http://enosaquiwilches.blogspot.com
Ÿ Wilches, G. (2015). BITÁCORA DE UNA TARDE DE DICIEMBRE. http://enosaquiwilches.blogspot.com
26
Imagen puesto médico de control Covid 19
Foto: https://chicanoticias.com/2020/05/24
El Arte de la Sanación
"Particularidades de un Desastre”
Escribo entre comillas el tıt́ulo de este artıćulo, porque estoy reciclando el de otro que
escribı́ en 1995 en el cual explicaba las caracterıśticas particulares que tuvo el desastre
que se desencadenó el 6 de Junio de 1994 a partir de un terremoto en el cañ ó n del rıo ́
Pá ez, en la regió n de Tierradentro, en los lım
́ ites entre los Departamentos del Cauca y el
Huila.
Este del cual somos testigos y actores las generaciones vivas de hoy en dıá y que
formamos parte de la Tierra, posee una serie de “particularidades” que determinan que
no se parezca a otros que han afectado a la humanidad en los miles de añ os (Pandemia
del Covid 19) y cuyo impacto se prolongará , nadie sabe ni con mediana certeza, durante
cuá nto tiempo má s, supera de lejos la complejidad de los citados desastres nucleares.
No dudo en unirme a quienes a irman que este desastre está cambiando para siempre el
curso de la humanidad.
Todos los desastres ponen en evidencia las mú ltiples vulnerabilidades del territorio
que padece su impacto (Territorio= ecosistemas x comunidades x instituciones x
valores x lujos de materiales, energıá e informació n). Los desastres sacan a la luz las
debilidades y vergü enzas que las sociedades intentan ocultar en la llamada
"normalidad".
En este caso, está n quedando al desnudo, de manera muy trá gica, las mú ltiples
27
debilidades del "modelo de desarrollo" que impera en el mundo, particularmente, por
ahora, en cuanto hace referencia a lo sistemas de salud (preventivos y de respuesta)
tanto de los paises má s desarrollados, como de regiones extremadamente marginadas
como es la Costa Pacı́ ica colombiana.
Ası́ mismo, cada dıá es má s visible la incapacidad del sistema econó mico para reducir la
vulnerabilidad no solamente de los sectores sociales má s marginados, sino de sectores
medios y de alto ingresos, que no eran plenamente conscientes de la magnitud de su
propia vulnerabilidad.
Por otra parte, hay que destacar las fortalezas que está n quedando má s en evidencia,
como lo es el compromiso de quienes, en medio de todos los riesgos y carencias, se
dedican a proteger la salud humana y a mantener en funcionamiento las "lineas vitales"
que sostienen a la comunidad.
Fractalidad
Una primera caracterıśtica de este desastre actual es su fractalidad, la cual se expresa en
que afecta desde el nivel planetario, el má s global, hasta el nivel individual, en el cual está
impactando hasta lo má s ıń timo de la salud afectiva y de la cotidianidad de cada una de
las personas.
Inclusive hay investigadores y lı́deres sociales que advierten sobre la enorme

vulnerabilidad al COVID-19 de las comunidades indıǵenas de la Regió n Amazó nica, que
han optado por el “Aislamiento Voluntario” como forma de vida permanente, y que
consiste en el Derecho a no tener contacto con la “sociedad mayoritaria”.
Este desastre está afectando todas las esferas y todas las dimensiones de la Cultura
Humana -de la Civilizació n Humana- y está dejando al descubierto toda su
vulnerabilidad, de manera muy traumá tica y muy visible en los paıśes que se habıán
autoproclamado como “paıśes desarrollados”, como “Primer Mundo”, y que durante
dé cadas le han impuesto al mundo a travé s de distintos medios, su “modelo de
desarrollo”, que incluye los patrones a travé s de los cuales se alcanzan y se miden el
Progreso, el Exito, la Seguridad y la Felicidad.
Hoy parece haber consenso, incluso entre pensadores del Sistema, en que ese "modelo
de desarrollo" está colapsando, no solo por los impactos de corto, mediano y largo plazo
del desastre en curso, sino porque está quedando demostrado que la forma como ha
"organizado" las relaciones de lo seres humanos entre sı,́ y de nosotros con el planeta, es
la principal causa de la vulnerabilidad global que ha determinado que un "simple
virus" esté poniendo en peligro la misma existencia de millones de seres humanos.
28
Una amenaza invisible para los sentidos
Como es bien sabido, la amenaza que está generando este desastre es un virus, una
identidad microscó pica, que existe en el limite difuso entre lo no vivo y los seres
vivientes má s “elementales”, como son las bacterias y las cé lulas de organismos
animales y vegetales; En este caso, un Coronavirus.
Este coronavirus en particular, era desconocido y probablemente constituye una

mutació n de un miembro anterior de la familia. Como se sabe, existen teorı́as
conspirativas que aseguran que esta mutació n fue creada en un laboratorio y que escapó
por fallas de seguridad, o que posiblemente se liberó con la intenció n de utilizarlo como
arma bioló gica; ası́ mismo, hay cientı́ icos que descartan completamente esa
posibilidad. Ese es otro tema sobre el cual carezco de los conocimientos necesarios para
opinar.
Lo cierto es que nos encontramos ante una amenaza especı́ ica que los cientı́ icos
especialistas en el tema apenas comienzan a conocer; ante una amenaza que tiene la
capacidad de propagarse con gran velocidad gracias a sus vectores humanos.
Modelo de desarrollo, sistema inmunológico de la Tierra,

cambio climático y aparición del Coronavirus.
Muy importante tambié n explorar las posibles -y yo pensarı́a que indudables-
relaciones entre la aparició n del virus y las condiciones que han obligado al sistema
inmunoló gico del planeta (que es el resultado de todos los sistemas concatenados de la
Tierra, uno de ellos, por supuesto la Biosfera) a generar el cambio climá tico como
estrategia para liberarse de una plaga que lo ha venido alterando de manera grave, y que
desafortunadamente es nuestra especie humana.
En un artıćulo sobre Resiliencia Urbana y Cambio Climá tico que publicó la revista “El
Arrendajo Escarlata”, escribı́ lo siguiente sobre el sistema inmunoló gico de nuestro
planeta:
Con el perdó n de los especialistas que, por supuesto, saben mucho má s del tema que yo,
me atrevo a a irmar que el sistema inmunoló gico de cada ser humano no está
compuesto solamente por “una red de cé lulas, tejidos y ó rganos que trabajan en
conjunto para proteger el cuerpo”, entre los cuales se destacan los leucocitos y el sistema
linfá tico, sino que de una u otra forma surge de la interacció n entre todos los sistemas
concatenados del organismo (circulatorio, ó seo, nervioso, digestivo, endocrino,
muscular, respiratorio, reproductor, urinario), ademá s del sistema afectivo, del sistema
de creencias y valores y, en general del “sistema cultural” del cual cada uno de nosotros
es expresió n y parte. Esto quiere decir que todo uno es su sistema inmunoló gico.
29
Ası́ mismo, tanto en nuestra dimensió n corporal como en nuestras dimensiones
afectiva, mental y espiritual, todas inseparables e interrelacionadas entre sı́ ,
dependemos de sistemas externos, como es el entorno inmediato o má s amplio del cual
somos parte, o el que de una u otra manera in luye sobre nosotros, y de cuya salud
depende la nuestra.
La capacidad de nuestros sistemas digestivo o respiratorio para fortalecer de manera

efectiva nuestra resistencia-resiliencia, depende de la calidad del agua que bebemos, de
los alimentos que consumimos y del aire que respiramos; ası́ como depende tambié n de
nuestros sentidos de pertenencia y de signi icado frente a un paisaje con el cual
sentimos Identidad. Por eso la destrucció n del há bitat al que pertenecemos nos
enferma. Este tema lo abordo con mayor detalle en el artıćulo “La salud afectiva,
emocional y cultural en los desastres" (2011), pues lo considero fundamental para la
recuperació n de sistemas en crisis.
El Sistema de autorregulació n -el sistema inmunoló gico- del planeta, es tambié n el

resultado de esos sistemas concatenados que antes mencionamos: un concepto
afortunado para referirse a los sistemas interrelacionados que antes se denominaban
“capas de la Tierra”: geosfera o litosfera, atmó sfera, hidrosfera, criosfera, magnetosfera
y ese resultado vivo de las interacciones entre todos estos sistemas y la energıá solar que
es la biosfera, de la cual formamos parte los seres humanos con la noosfera y la infosfera
que hemos aportado al planeta.
Una característica inédita para la Gestión del Riesgo de Desastres:

hoy todo ser humano es expresión de la vulnerabilidad y probable
vector de la amenaza.
Sabido es en Gestió n del Riesgo de Desastres, que la condició n de amenaza y la condició n
de vulnerabilidad se generan mutuamente y que las vulnerabilidades de unos
“sistemas” son o se pueden convertir en amenazas para otros. Los má s vulnerables ante
la pará lisis de la economıá pueden convertirse en protagonistas de amenazas que
compliquen todavıá má s la situació n.
Ası́ como un virus convierte a la cé lula que parasita en su aparato reproductor, ası́
cualquier ser humano cuyas cé lulas hayan sido parasitadas, se convierte en un vector de
la enfermedad.
Si un ser humano ha sido contagiado, es porque es vulnerable al virus (y frente a este lo

somos todos los seres humanos, e incluso no hay certeza de que quienes han
sobrevivido a la enfermedad hayan quedado inmunizados).
Y como todos somos vulnerables y al mismo tiempo somos vectores actuales o

potenciales de la enfermedad, la principal manera de evitar la propagació n de la
30
enfermedad es el “aislamiento social”.
Esa particularidad de que todo ser humano sea simultá neamente vector de la amenaza y
expresió n de la vulnerabilidad, genera condiciones iné ditas para la Gestió n del Riesgo
de Desastres, aunque seguramente no para la infectologıá ni para la inmunologıá,
especialidades que ya se han enfrentado muchas veces a otras epidemias y pandemias,
aunque nunca antes con una cobertura tan global.
En cuanto a los desafıo ́ s de lo que en Gestió n del Riesgo de Desastres se denominan

Respuesta (fundamentalmente Atenció n de la Emergencia), Recuperació n y
“Reconstrucció n”, esa particularidad de que la cercanıá entre dos personas o má s
personas incrementa el riesgo, tambié n obliga a rede inir muchas de las estrategias que
hemos aprendido, por lo general en desastres en desarrollo, para superar cada etapa.
¿Cómo apostarle, por ejemplo, a “la autoconstrucción de sujetos sociales” en las cir cunstancias
actuales? ¿Cómo lograr esa "transformación humana individual y colectiva" que en
los desastres convencionales se logra mediante la participación activa de las personas
y comunidades afectadas, en la construcción de la nueva r ealidad que sustituirá
a la que se ha perdido como consecuencia del desastre?
Un desastre silencioso, sin destrucción de infraestructura

(al menos por ahora)
La metá fora de “la tormenta” que se está usando para referirse a la crisis actual no me
parece afortunada, porque precisamente una de las particularidades de este desastre
silencioso es que, al contrario de los demá s con que tiene que vé rselas la Gestió n de
Riesgo, es que en este (al menos por ahora), los ú nicos afectados son los seres humanos.
Existen por supuesto enormes dañ os sobre las economıás del mundo en todas las
escalas interrelacionadas, desde la global hasta la personal, y seguramente cada vez se
evidenciará n mayores efectos sobre las condiciones que permiten la “gobernabilidad”,
pero por ahora este es un desastre sin sirenas, sin afectació n negativa sobre el ambiente
(porque notables efectos positivos sı́ los hay), sin destrucció n de la infraestructura de la
cual depende “la normalidad” de los seres humanos. Desde el punto de vista
fıśico/estructural por ahora las ciudades se encuentran intactas.
Hoy los carros, buses y camiones podrıán circular porque las vıás está n en buen estado;
los barcos podrıán navegar porque las aguas no está n agitadas; los aviones podrıán
volar porque los cielos está n tranquilos y los aeropuertos y equipos de navegació n no
está n afectados, pero ninguno de estos medios puede cumplir su funció n porque
incurrirıá en el alto riesgo de transportar a los vectores humanos de la enfermedad.
Ver también:
Lara, A. (2020, Marzo 29). Causalidad de la pandemia, cualidad de la catástrofe. https://www.eldiario.es
31
Esto no tiene antecedentes en la historia reciente a nivel tan global. La ú nica vez de que
tengo memoria, que se han paralizado todos los vuelos sobre Amé rica del Norte, fue el
11 de Septiembre del 2001, cuando a raıź del atentado contra las Torres Gemelas el
Gobierno de Estados Unidos ordenó que todos los vuelos civiles que en ese momento
volaban sobre ese paıś o que se dirigıán a é l, debıán aterrizar o devolverse a su punto de
partida
Un fenó meno natural que generó una gran pará lisis aé rea a nivel subcontinental fue la
erupció n del volcá n Eyja jallajö kull entre el 14 y el 20 de Enero de 2010.
Pero de initivamente la pará lisis casi total de vuelos en el mundo, por un tiempo tan
largo como el que ya llevamos y el que todavıá falta antes de que se puedan levantar
estas restricciones, no tiene antecedentes, lo cual constituye otra indudable
particularidad de este desastre.
Las amenazas concatenadas

Son aquellas amenazas, algunas de las cuales pueden convertirse en desastres cuando
existen factores de vulnerabilidad que les impiden al territorio, a sus ecosistemas, a la
institucionalidad y a las comunidades, absorber sin traumatismos sus efectos.
Muchas veces sucede que el fenó meno que desencadena un desastre no genera tantas
pé rdidas humanas y materiales como los que generan las amenazas y los desastres que
se derivan del impacto inicial.
Tal fue el caso de las avalanchas ( lujos de lodos) posteriores a las erupciones volcá nicas
del Ruiz/Cumanday en 1985 y del volcá n Nevado Huila en 2008; y de los 3002
deslizamientos y la avalancha que desencadenó un terremoto en el cañ ó n el rıó Pá ez en
1994. El fenó meno inicial causó pocos dañ os (cuando los causó ) pero las amenazas
subsiguientes o concatenadas generaron la mayor cantidad de vıćtimas humanas y de
destrucció n.
Lo mismo sucedió con la cadena de acontecimientos que desencadenó el terremoto del

11 de Marzo de 2011 frente a la costa de Honshu en Japó n: el gran tsunami y el accidente
nuclear de Fukushima, al cual hicimos referencia al principio de este artıćulo. Un claro
ejemplo de có mo un fenó meno natural (terremoto), genera otro natural (tsunami) y
este a su vez desencadena un accidente tecnoló gico.
La gran pregunta: ¿Qué amenazas concatenadas pueden surgir -o ya están surgiendo-

como consecuencia del desastre sin sirenas que estamos viviendo?
La má s grave, sin duda es ya -y cada dıá se agrava má s- el impacto del “Aislamiento
Social” sobre las economıás del paıś, las cuales menciono en plural porque la afectació n
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resulta tan desastrosa para la economıá formal, como para toda la amplia gama de las
economıás informales, y para las economıás de supervivencia que ejercen quienes
literalmente sobreviven con lo del dıá, ya sea en trabajos relativamente formales como
en actividades extremas del rebusque.
Todo esto tiene que ver con las condiciones que permiten o que impiden que exista una
efectiva gobernabilidad, las cuales en gran medida está n ausentes en Colombia.
De todas maneras no existe nada ni nadie en en el paıś que no resulte afectado en mayor
o menor medida, por esta consecuencia de la crisis fractal.
Pregunta necesaria: ¿Qué papel están jugando en este momento y qué papel van a jugar en el
futuro las economías ilegales ligadas al narcotrá ico y a otras actividades ilícitas?
Volvamos al tema del desastre social actual y potencial: el padre Francisco de Roux,
Presidente de la Comisió n de la Verdad, en un artı́culo titulado “Nos creı́amos
invencibles”, describe una de esas amenazas derivadas de la pandemia, y cuyas
consecuencias pueden llegar a ser má s graves que las que produce directamente el
virus:
Como nosotros, millones en Colombia trabajan en sus casas y reciben ingresos. Pero
hay otros millones que comen de lo que ganan en el día, que no pueden comprar un
bulto de papa porque pagan cada noche por la libra de arroz y el cuarto de aceite.
¿Qué va a ser de ellos? ¿Cómo van a sobrevivir encerrados cuando pasen tres semanas, o
veinte? Son las preguntas de madres solteras populares, de miles de pequeñas
iniciativas familiares que venden en la calle, de millones de hogares donde la casa es un
hacinamiento de dos cuartos donde viven del rebusque cinco o siete personas. Estas
preguntas ponen a prueba al Estado y a la solidaridad de todos nosotros. Si todos
dependemos de todos y no respondemos, esa multitud va salir a llevarse lo que haya en
tiendas y supermercados, porque nadie puede dejar morir a su familia. En necesidad
extrema todas las cosas son comunes, escribió el teólogo Tomás de Aquino. Si esa
multitud sale a la calle nos invadirá el virus.
Procesos simultáneos e interrelacionados

Mientras la crisis generada por el Coronavirus avanza en sus alcances territoriales y en
su complejidad, otros procesos “normales” de distinta ın
́ dole continú an su evolució n. El
COVID-19 incrementa la complejidad de todos y cada uno de esos procesos, y de generar
Lectura recomendada:
Ÿ Chaparro, L. (2020, Abril 2). La medicina no alcanza: por qué necesitamos ciencias sociales para frenar esta
pandemia. La Nación. https://www.lanacion.com.ar
33
cualquiera de ellos una emergencia o un desastre, dicha situació n incrementarıá a su
vez los impactos la crisis de salud y de todos y cada uno de los efectos que é sta genera.
Estarıámos ante un ejemplo claro de retroalimentació n positiva: lo que sucederıá con
un calentador de agua cuyo termostato en lugar de desconectar la corriente una vez el
agua llegue a una temperatura predeterminada, incrementara el voltaje hasta que el
agua se caliente tanto que haga estallar el sistema.
Me limito, por razones de espacio a mencionar solo algunos de esos procesos que se
encuentran en curso en el paıś:
Ÿ Todas las diná micas generadas de la variabilidad climá tica (como son las
temporadas secas y las temporadas de lluvias), las cuales pueden alterar la ya de por
sı́ muy complicada situació n. En estos dıás, por ejemplo, informa la revista Semana
Sostenible que bajó el nivel del agua en los embalses que abastecen a Bogotá y sus
municipios vecinos: “La Corporació n Autó noma Regional de Cundinamarca (CAR),
informó que los embalses de Neusa, Sisga, Tominé , Chuza y San Rafael, que hacen
parte de la cuenca alta del rıo ́ Bogotá , está n en un 41% de su capacidad total. La
entidad hizo un llamado al ahorro de agua.”
Ÿ Continú an los incendios forestales en varias regiones de Colombia, lo cual

desestabiliza los ecosistemas y factores de los cuales dependen la estabilidad y la
seguridad hidro-meteoroló gica de los distintos territorios del paıś, y reduce la
capacidad de los territorios para aguantar el impacto de los efectos de extremos
climá ticos como el Niñ o o La Niñ a, si se llegaran a presentar. - Continú an diná micas
normales y propias de la corteza terrestre, como son los terremotos y la actividad -
valga la redundancia- de los volcanes activos, como el Ruiz/Cumanday. Y en el mes de
Junio comienza la temporada de huracanes del Caribe, que para bien unas veces y
para mal otras, impacta tambié n de manera directa o indirecta al territorio nacional.
Ÿ Continú an las acciones armadas que afectan especialmente a comunidades rurales

que a su vez ya está n siendo amenazadas por el COVID-19. Se siguen reportando
todos los dıás desplazamientos de comunidades y asesinatos de lıd
́ eres sociales y de
excombatientes de las FARC que se acogieron al Acuerdo de Paz.
Ÿ Varias comunidades siguen siendo afectadas por riesgos latentes y por desastres
continuados y sin solució n, o por epidemias como el dengue y el SARS, que siguen
causando vı́ctimas especialmente en climas calientes como los del Pacı́ ico
colombiano.
Ÿ Municipios afectados por megaproyectos como el de Hidroituango, en el Bajo Cauca

antioqueñ o, que temen que ante el Coronavirus, hayan salido de la lista de
prioridades de atenció n de los Gobiernos Departamentales y Municipales y del
Gobierno Nacional. En el caso de Hidroituango, sigue la presencia en el territorio de
grupos armados ilegales, continú an los asesinatos y las amenazas contra lıd ́ eres
34
sociales, las amenazas de desplazamientos, y la pé rdida de sus territorios y de sus
fuentes de subsistencia, a lo que ahora se suma la amenaza del COVID-19, sin que los
municipios cuenten con la mı́nima infraestructura necesaria para atender y
controlar el avance de esta nueva amenaza.
Preguntas:
Ya existen, por supuesto, mú ltiples re lexiones y debates sobre el papel de la internet y
de las redes sociales en este escenario de desastre, y sobre el importante papel que los
medios virtuales han adquirido como estrategias alternativas para permitir la
continuidad de procesos vitales para el funcionamiento de las sociedades en medio de
esta pandemia que es necesario combatir, principalmente, mediante el “aislamiento
social”.
Sin desconocer, ni mucho menos, esa importante funció n, que sin duda alguna está n
cumpliendo, por citar solo un ejemplo, en el campo de la educació n, ya se discute
tambié n en qué medida la indigestió n por exceso de informació n afecta nuestra
resiliencia individual y colectiva, sin contar la cantidad enorme de informació n falsa y
desorientadora sobre la pandemia, y la capacidad viral para propagarse que tiene esa
informació n, generada y difundida con la expresa y consciente intenció n de mal-
informar.
Pero personalmente, y sin renegar de mi condició n de usuario agradecido con la

internet y con las redes sociales, he comenzado a preguntarme si no estaremos
corriendo con la comunicació n, un riesgo similar al que ya corrimos cuando, como
conjunto social, aceptamos unas polıt́icas pú blicas que nos hicieron renunciar a la
seguridad alimentaria basada en la soberanıá y en la autonomıá en la producció n de los
alimentos bá sicos para la supervivencia de los territorios regionales y locales, para
pasar a depender casi totalmente de las cadenas internacionales de producció n que,
entre otras consecuencias, condujeron a la desaparició n de millones de productores
locales. Hoy, en medio de la pandemia, la sociedad colombiana comienza a comprender
que eso fue un gran error.
¿Cómo será el Futuro?

En un pró ximo artıćulo espero abordar esta pregunta, que por supuesto ya se está
haciendo tambié n una gran parte de la humanidad. Por ahora me limito a citar al
maestro Viktor Frankl.
En su libro “El hombre en busca de signi icado” cuenta que cuando alguno de sus
compañ eros de suplicio en el campo de concentració n le preguntó si é l creıá que iban a
sobrevivir, porque de lo contrario todo ese sufrimiento carecı́a de sentido, é l le
35
respondió :
“¿Tiene algún sentido todo este sufrimiento? Porque si no, de initivamente,

no tiene sentido sobrevivir”
Y agrega en el libro:
“La vida cuyo signi icado depende de una causalidad -ya se sobreviva o se escape a ella-
en último término no merece ser vivida”.
No termino por ahora, sin expresar mi convicció n, que comparto desde hace mucho
añ os con quienes protagonizan o acompañ an de cerca estos procesos, de que a todo lo
largo y ancho del territorio colombiano, está n presentes esos que en prospectiva se
denominan "Gé rmenes de Futuro", y que son ejemplos concretos y tangibles de có mo -y
en ejercicio de qué Valores Eticos- se pueden abordar creativa y constructivamente los
desafıo ́ s que nos impone la crisis. Muchos de esos procesos tienen entre sus principales
logros, el haber podido germinar, consolidarse y fructi icar aú n en contra de todas la
evidencias aniquiladoras que les son contrarias.
De esto también estoy seguro: “Los humanos solos no podemos, necesitamos alianzas
entre todos los seres vivos del planeta.
Ÿ Wilches, G. (2012, Enero 9). "Lo primero es lo primero: Colombia tiene con qué”. Razón Pública.
https://razonpublica.com/lo-primero-es-lo-primero-colombia-tiene-con-que/
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Reconstrucción con enfoque de Derechos
Otro de los terrenos en los cuales posiblemente estamos “corriendo un poquito el cerco”
con la cartilla del CISP, es el de la comprensió n de los desastres como problemas de
comunicació n, o má s bien: de incomunicació n. Para efectos de este ejercicio, partimos
de una red o “telarañ a” a travé s de la cual intentamos entender el sentido de la
sostenibilidad en las relaciones entre una comunidad y el territorio del cual forma parte.
La red está conformada por los lazos o interacciones entre distintos factores de
vulnerabilidad o de sostenibilidad, los cuales constituyen “clavos” entre los cuales
tendemos esos lazos. La sostenibilidad del sistema es la capacidad de la red para resistir
un “balonazo” (resistencia) o para recuperarse despué s de que la amenaza ha logrado
meter un “gol”. Es decir, despué s de que ha resultado imposible evitar el desastre
(resiliencia).
En los añ os que han transcurrido desde la publicació n de este artıćulo he aprendido
nuevas cosas sobre la RESILIENCIA.
37
“Telaraña” de factores de vulnerabilidad / sostenibilidad
Esta grá ica muestra la complejidad del tejido social del sistema, que no se limita a los
aspectos organizativos de la comunidad, sino que comprende toda la red de relaciones e
interacciones con los distintos factores de los cuales dependen la vulnerabilidad o la
sostenibilidad del sistema. La sostenibilidad depende de la resistencia y de la resiliencia
de la telarañ a, es decir, de su capacidad para aguantar un balonazo y/o para recuperarse
de los efectos del mismo. Ese balonazo puede ser, por ejemplo, un terremoto, una
temporada invernal, una crisis econó mica generalizada o un con licto armado. Má s
importantes que las caracterıśticas independientes de cada uno de esos factores, son las
relaciones que se establecen entre ellos. Los factores son como clavos en la pared. Las
relaciones son las hamacas que colgamos de esos clavos.
Posteriormente comenzamos a explorar nuevas “telarañ as”, tal y como lo explicamos en

la cartilla:
En los clavos de la telarañ a anterior reemplazamos los factores de sostenibilidad y de

vulnerabilidad, por una serie –incompleta- de actores y de sectores sociales,
enmarcados todos por un lujo permanente y complejo de interacciones entre la
naturaleza y la comunidad.
En este caso, los hilos que vinculan a los distintos actores y sectores entre sı́,
representan canales y lenguajes para la comunicació n. Al igual que sucede en la telarañ a
anterior, unos hilos fuertes deben generar una red sostenible, capaz de resistir sin
mayores traumatismos los embates de una amenaza externa. Una buena comunicació n
entre todos los actores y sectores sociales, entre estos y la naturaleza y entre estos y la
comunidad en general, constituye un ingrediente esencial de la sostenibilidad.
Cuando, por alguna razó n, algunos de estos canales de comunicació n son dé biles o está n
rotos, no só lo entre actores y sectores entre sı,́ sino con la naturaleza con la cual, lo
reconozcan o no, mantienen mú ltiples interacciones, se generan las condiciones
propicias para que cualquier cambio interno o externo se convierta en amenaza e
inclusive en desastre.
La importancia de cada uno de esos canales de comunicació n no siempre es igual; su

“peso” especı́ ico depende del momento particular por el cual atraviesa una comunidad.
Ası́ por ejemplo, el “protagonismo” de la comunidad internacional en nuestras
comunidades locales puede ser insigni icante en algunos momentos y, en cambio,
decisorio en otras oportunidades: como cuando algú n actor externo realiza una gran
inversió n en nuestro territorio o cuando, con posterioridad a un desastre, se produce
una a luencia masiva de ayuda internacional.
Sabemos por experiencia directa, que en ambos casos suelen fallar muchos de los hilos
que conforman nuestra telarañ a de comunicació n. Las inversiones de un paıś extranjero
en condiciones de “normalidad” se suelen pactar entre gobiernos o con el sector
38
empresarial, pero no siempre tienen en cuenta los intereses y preocupaciones de los
demá s actores sociales. Mucho menos los de los ecosistemas que de una u otra manera
esa inversió n puede impactar.
Y, con mayor razó n, la telarañ a de comunicació n tiende a fallar en situaciones post

desastre. Por eso se a irma que muchas veces las donaciones satisfacen má s las
necesidades de los donantes que las de los receptores, y por eso muchas veces, por
ejemplo, se invierten grandes recursos nacionales o de cooperació n internacional para
reubicar comunidades afectadas por una inundació n... pero se trasladan a una zona de
deslizamiento. ¿Que ocurrre en el fondo? Una gran falla de comunicació n.
LA TELARAÑA DE LA COMUNICACIÓN
O, en otro ejemplo, entre la clase polıt́ica y el sector empresarial de una regió n se puede
pactar con el gobierno nacional y la banca internacional la realizació n de una
39
determinada obra de infraestructura, como una presa o un embalse, pero sin tener en
cuenta de manera su iciente el impacto de esa obra sobre las comunidades que será n
desplazadas, ni sobre la fauna y la lora de los bosques que será n inundados. Tarde o
temprano el conjunto de la sociedad tendrá que hacerse cargo de la correspondiente
“cuenta de cobro”, que se expresará en graves desequilibrios ecoló gicos o en con lictos
sociales. Lo má s triste e injusto es que no siempre quienes provocan el dañ o son quienes
se ven obligados a responder, sino las generaciones posteriores, que heredan las deudas
de sus antepasados.
Quienes nos dedicamos a la comunicació n social debemos reconocernos a nosotros

mismos como esos “linieros”(trabajadores de las empresas de energıá) que andan en
camiones con escaleras, armados de alicates y destornilladores, y con guantes aislados,
que se dedican, despué s de los vendavales, a reparar las redes de energıá elé ctrica que
han resultado afectadas. O, con mayor razó n, debemos vernos como “linieros”
conscientes de su responsabilidad social cuando diseñ an y tienden nuevas redes, y
cuando realizan mantenimiento preventivo sin necesidad de que previamente haya
mediado un vendaval.
Cuando uno se embarca en el diseñ o de eso que los cientı́ icos sociales denominan una
“parrilla de interpretació n” y luego sale a mirar el mundo con ese nuevo lente, muchas
imá genes que antes estaban borrosas comienzan a parecer má s nıt́idas (posiblemente
porque, como a irma la Ley de Murphy, “cuando uno só lo tiene un martillo todos los
problemas le parecen clavos”.)
Simultá neamente con la elaboració n de la cartilla para el CISP, me vinculé a un proceso

–que ya mencioné - de informació n pú blica adelantado por la Direcció n para la
Prevenció n de Emergencia de la Alcaldıá Mayor de Bogotá , tendiente a socializar la
gestió n del riesgo entre las comunidades que habitan las zonas de amenaza en la cuenca
del rıo
́ Tunjuelito.
En el aná lisis de los riesgos existentes y de muchos puntos crıt́icos de ese sector, en los
cuales se detectan ademá s “pequeñ os desastres” que de alguna manera constituyen
“condiciones normales” para las comunidades, encontramos, en el fondo, problemas de
incomunicació n. Unas veces, como ya dijimos, entre la naturaleza y la comunidad. Otras,
entre las empresas pú blicas y la gente. Otras, entre las instituciones o las empresas entre
sı,́ o entre distintos niveles jerá rquicos al interior de una misma institució n.
Esa experiencia constituye terreno abonado para mú ltiples re lexiones. El proceso de
crecimiento de la ciudad de Bogotá , especialmente a lo largo del siglo XX, constituye un
ejemplo perfecto, aunque para nada ú nico, de incomunicació n entre “la mancha urbana”
y la diná mica del territorio sobre el cual está asentada. Bogotá (cuya á rea construida se
acerca hoy a las 60.000 hectá reas) comenzó el siglo XX con 50.000 hectá reas de
humedales y lo terminó con 800. En el curso de unos 60 añ os enterramos 49.200
hectá reas de humedales bajo la urbanizació n. Muchos de los barrios que constituyen a
40
Bogotá se encuentran por debajo del nivel de los rıo ́ s, lo cual ha obligado a construir
decenas de kilometros de jarillones o barreras con sacos de suelo-cemento para evitar
que el agua penetre a las zonas que esos rıó s habıán utilizado siempre como parte de su
sistema natural de auto-regulació n en é poca invernal, pero que ahora se encuentran
casi totalmente ocupadas por calles y casas. Otros barrios se levantan sobre humedales
rellenados, lo cual se traduce en hundimientos parciales de algunas edi icaciones y
podrıá generar graves efectos en caso de un terremoto, debido al incremento que sufre
la aceleració n generada por una onda sıśmica en ese tipo de suelos.
A pesar de lo anterior, en muchos casos encontramos que el problema inmediato y real

no radica en la quebrada que se desborda o en la alcantarilla taponada, sino en que los
hilos de comunicació n está n rotos entre las comunidades y las personas que encarnan a
las empresas encargadas de mantener unas vıás o de prestar un determinado servicio
pú blico. O entre las personas de esas empresas que se encuentran en el campo y las que
toman las decisiones en un nivel superior. O entre las pertenecientes a unas
instituciones y las que trabajan en otras. Este pá rrafo no es repetició n de uno anterior.
En el de má s atrá s hablá bamos de incomunicació n entre instituciones, empresas y
comunidades. En este hablamos especı́ icamente de personas, de seres humanos.
A manera de conclusió n, digamos que ası́ como hace algunas pá ginas proponıámos
preguntarnos si nuestro trabajo contribuıá de alguna manera a que las comunidades
ganaran mayor autonomı́a y mayor control sobre sus vidas, aquı́ proponemos
preguntarnos si nuestro trabajo, en condiciones de desastre o de “normalidad”,
contribuye a reestablecer los canales de comunicació n que está n interferidos o han sido
cortados, o a poner en contacto constructivo a actores y sectores que a lo mejor nunca
antes se han comunicado entre sı.́
Ÿ Wilches, G. (2008). “La gestión del riesgo: del deber de la Esperanza a la Obligación del Milagro”.
http://enosaquiwilches.blogspot.com/
Ÿ Wilches, G. (2013, Mayo 2). Conceptuario de la Sostenibilidad. http://www.sustentabilidades.usach.cl/
Ÿ Wilches, G. (2015, Marzo 21). Sobre Nubes y Rayos. http://enosaquiwilches.blogspot.com/
Ÿ Wilches, G. (2015, Enero 11). Ventajas comparativas de Colombia para coevolucionar con el cambio climático.
Ÿ Wilches, G. (2014, Noviembre 17).Por qué los Derechos de Infancia y Adolescencia son útiles como orientadores e
indicadores de la dirección del desarrollo. http://enosaquiwilches.blogspot.com/
Ÿ Wilches, G. (2014, Agosto 3). Lecciones de Trabajo en Equipo. http://enosaquiwilches.blogspot.com/
Ÿ Wilches, G. (2014, Julio 12). Biodiversidad es lo que somos. http://enosaquiwilches.blogspot.com/
Ÿ Wilches, G. (2014, Julio 12). Encuentro internacional sobre desarrollo y biodiversidad en urabá-darién.
Ÿ Wilches, G. (2014, Junio 21). El fenómeno de el niño: un simulacro general para el cambio climático.
41
Imagen Ciclo Hidrológico - Urabá
Foto: Gustavo Wilches Chaux, 2004.
Ventajas comparativas de Colombia

para coevolucionar con el cambio climático
Es absolutamente prioritario que las decisiones públicas, comunitarias y del sector privado, se
tomen teniendo en cuenta el propósito expreso de no deteriorar las condiciones de las cuales ha
dependido, depende y seguirá dependiendo que el territorio colombiano pueda coevolucionar
con el cambio climático. Muchas de esas condiciones ya están en franco proceso de deterioro
como consecuencia de decisiones equivocadas... o de falta de decisión.
¿El tercer país más vulnerable del mundo al cambio climático?

Con alguna frecuencia oım ́ os repetir que Colombia es el tercer paıś del mundo má s
vulnerable al cambio climá tico. Averiguando el origen de esa a irmació n que casi (o sin
el casi) ha llegado a convertirse en una posició n o icial expuesta en distintos escenarios
nacionales e internacionales, me dicen que posiblemente surge de una organizació n
internacional que evaluó la intensidad de los dañ os generados en el paıś por la
temporada invernal 2010-2011. Con esos mismos pará metros, y con base en los 20 a 25
mil muertos que causó la destrucció n de Armero en 1985, podrıámos decir entonces
que Colombia es uno de los paıśes del mundo má s vulnerables a las erupciones
volcá nicas. Y eso, por supuesto, no es ası.́
Otro posible origen de la a irmació n lo aporta el documento CONPES 3700, mediante el
42
cual se establece o icialmente la ESTRATEGIA INSTITUCIONAL PARA LA
ARTICULACION DE POLITICAS Y ACCIONES EN MATERIA DE CAMBIO CLIMATICO EN
COLOMBIA, que a la letra dice: “Al dıá de hoy la de inició n de los paıśes má s vulnerables,
como condició n para la priorizació n en la asignació n de recursos para adaptació n, fue
replanteada, gracias a la gestió n nacional, que permitió reabrir la discusió n frente a la
creciente vulnerabilidad de paıśes como Colombia, que a pesar de no pertenecer a
grupos como el de paıśes menos desarrollados y los Pequeñ os Estados Insulares,
enfrenta enormes afectaciones por eventos extremos como los vividos durante el añ o
2010”.
Cualquiera que sea la razó n en que se sustente, estoy totalmente en desacuerdo con esa
a irmació n.
Ventajas de Colombia frente al desa ío de coevolucionar

con el cambio climático.
En el mundo existen hoy cerca de 200 paıśes, muchos de los cuales, sin duda alguna,
envidiarıán las ventajas comparativas con que cuenta Colombia para adaptarse al
cambio climá tico. O mejor dicho: para coevolucionar con el cambio climá tico.
El concepto de coevolucionar con me parece mucho má s preciso que el de adaptarse a.

La coevolució n implica transformació n activa en respuesta a transformaciones del
ambiente, muchas de las cuales, como en el caso del cambio climá tico, son provocadas
por el impacto de la Vida misma sobre el planeta. En este caso, por el impacto de la
manera como la especie humana viene entendiendo y llevando a cabo el desarrollo, en
especial en el ú ltimo siglo. La palabra “adaptació n”, en cambio, tiene el problema de que
se parece mucho a resignació n pasiva: no denota expresamente el cará cter diná mico y
activo que tiene la coevolució n.
Que Colombia tenga ventajas comparativas para coevolucionar no quiere decir que no
seamos vulnerables al cambio climá tico. Lo somos, claro, y no solamente frente al
cambio climá tico, sino tambié n frente a la variabilidad climá tica. Esta ú ltima, como se
sabe, es la condició n natural del clima y del tiempo atmosfé rico, de estar variando de
manera permanente.
Somos vulnerables a la variabilidad climá tica, como quedó demostrado en la temporada

invernal 2010-2011, agudizada por los efectos del fenó meno de La Niñ a en el territorio
nacional, y como lo han demostrado centenares de desastres de origen hidro-
meteoroló gico generados por exceso o por defecto de lluvias, que han ocurrido a lo largo
de la historia del paıś, y que siguen ocurriendo hoy en dıá. Los efectos de La Niñ a en
2010-2011 pueden o pueden-no haber estado ligados al cambio climá tico. Lo cierto es
que todo lo que sucedió en esos meses (como por ejemplo las inundaciones causadas
por la ruptura del Canal del Dique o los deslizamientos en La Lın ́ ea) ya habıá sucedido
43
muchas veces antes, en los mismos lugares. Posiblemente lo excepcional es que en ese
momento sucedió de manera simultá nea; antes era má s repartido.
En in: esto para que quede claro que sı́ somos vulnerables a los efectos de diná micas
hidro-meteoroló gicos y a otras diná micas tanto de origen natural (terremotos,
erupciones volcá nicas, etc.), como a mú ltiples diná micas de origen antró pico.
Por nuestra condició n de seres vivos –y el territorio es un ser vivo- somos vulnerables a
las diná micas del entorno, de la misma manera que un barco es vulnerable a las
diná micas del océ ano donde navega o debe navegar. El hecho de que el barco haya sido
diseñ ado y construido para desempeñ arse en el agua (lo cual lo hace menos vulnerable
a las diná micas del agua y del viento que un aparato que no posea esa condició n), no
quiere decir que no se pueda hundir. Siempre pueden presentarse, por ejemplo, una
tormenta y un oleaje de tal magnitud, que superen su rango de adaptació n.
Lo que aquı́ quiero resaltar, en primer lugar, es que pese a ser vulnerables al cambio
climá tico, estamos muy lejos de ser el tercer paıś del mundo má s vulnerable a ese
proceso global, entre otras razones porque, como ya se dijo arriba, el territorio
colombiano posee muchas ventajas para coevolucionar positivamente frente a esas y
otras diná micas.
Y, en segundo lugar, espero que quede claro que la tripulació n y los pasajeros podemos
incrementar la vulnerabilidad del barco y neutralizar sus ventajas comparativas para
resistir a las tormentas y para no encallar en los bajos, si en lugar de darle el
mantenimiento adecuado nos dedicamos a abrirle huecos al casco y a deteriorar su
estructura por descuido o de manera intencional.
44
I
M O D U L O
Rafael Alberto Rincón Patiño

Abogado | Especialista en Derecho Administrativo
MARCO DE SENDAI
Principal instrumento internacional para
el tratamiento de la GRD
El Marco de Sendai para la Reducció n del Riesgo de Desastres 2015-2030 se adoptó en la

tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada en Sendai (Japó n) el 18
de marzo de 2015.
Es el resultado de una serie de consultas entre las partes interesadas que se iniciaron en
marzo de 2012 y de las negociaciones intergubernamentales que tuvieron lugar entre
julio de 2014 y marzo de 2015, con el apoyo de la O icina de las Naciones Unidas para la
Reducció n del Riesgo de Desastres, a petició n de la Asamblea General de las Naciones
Unidas.
Antecedentes:
1. Marco de Acció n de Hyogo (2005-2015). Aumentar la resiliencia.
2. Decenio Internacional para la reducció n de desastres (1.989).
3. Estrategia de Yokohama: Para un mundo má s seguro (1.994).
4. Estrategia internacional para la reducció n de desastres (1.999).
Fundamentos:
1. Gestió n del RIESGO de desastres.
2. La reducció n del riesgo de desastres como el resultado esperado.
3. Resiliencia.
4. Responsabilidad primordial del Estado.
Objetivos:
1. Comprender mejor el riesgo de desastres (Exposició n, vulnerabilidad y
caracterıśticas de las amenazas).
2. Fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres.
3. Rendició n de cuentas en la GRD.
4. Resiliencia de la infraestructura sanitaria, del patrimonio cultural y de los lugares
de trabajo.
Prioridades:
1. Comprender el riesgo de desastres. Asegurar polıt́icas pú blicas de GRD
2. Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres. Estrategia, leyes e instituciones.
3. Invertir en la reducció n del riesgo de desastres.
4. Aumentar la preparació n para la GRD.
Metas mundiales:
1. Reducir la mortalidad.
2. Reducir las personas afectadas.
47
3. Reducir las pé rdidas econó micas. Un dó lar invertido en prevenció n ahorra siete en
recuperació n.
4. Reducir los dañ os en infraestructura y la intervenció n en los servicios bá sicos.
5. Incrementar el nú mero de paıśes con estrategia de GRD.
6. Cooperació n.
7. Sistemas de alerta temprana.
Políticas públicas
Las polıt́icas pú blicas son acciones de gobierno con objetivos de interé s pú blico que
surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnó stico y aná lisis de factibilidad,
para la atenció n efectiva de problemas pú blicos especı́ icos, en donde participa la
ciudadanıá en la de inició n de problemas y soluciones.
Concepto de la Gestión del Riesgo de Desastres
Proceso Social
La gestió n del riesgo de desastres, en adelante la gestió n del riesgo, es un proceso social
orientado a la formulació n, ejecució n, seguimiento y evaluació n de polı́t icas,
estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones
permanentes para el conocimiento y la reducció n del riesgo y para el manejo de
desastres, con el propó sito explıćito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad
de vida de las personas y al desarrollo sostenible. Art. 1, Ley 1523 de 2012.
Un Derecho
Ÿ La GRD como derecho fundamental.
Ÿ La GRD como derecho colectivo.
Ÿ Los derechos e intereses colectivos pueden de inirse como aquellos derechos

que pertenecen a la comunidad y que tienen como inalidad garantizar que las
necesidades colectivas se satisfagan.
Ÿ Fallo del Consejo de Estado 1330 de 2011
Ÿ Un deber.
48
La Gestión de Riesgo de Desastres como Derecho Fundamental
Derecho Fundamental: Los derechos fundamentales son aquellos “derechos que

gozan del má ximo nivel de protecció n”. Es decir, se trata de unos derechos inalienables,
inviolables e irrenunciables, son inherentes a todas las personas por su dignidad.
Ÿ La GRD es un derecho fundamental cuando está en riesgo la vida y la dignidad

humana.
La Gestión de Riesgo de Desastres como Función Pública
Función pública: • Ejecutiva. • Legislativa • Judicial
Otras: • Electoral • Banca pú blica • Control
Función Administrativa y Gestión de Riesgo de Desastres
La funció n administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con

fundamento en los principios de igualdad, moralidad, e icacia, economıá, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizació n, la delegació n y la
desconcentració n de funciones.
Servicio Público y Gestión de Riesgo de Desastres
“Toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interé s general en

forma regular y continua, de acuerdo con un ré gimen jurıd ́ ico especial, bien que se
realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas”.
Descentralización
Descentralización por Colaboración
La descentralizació n administrativa es el mecanismo por medio del cual se faculta a

entes territoriales o administrativos, para que asuman funciones que se encuentran
radicados en el orden central (caracterıśtica del estado descentralizado), mediante
previa asignació n que de aquellas ha hecho una norma que traslada .
49
Principios en la Gestión del Riesgo de Desastres
Principios (Concepto)
Fundamentos.
Ÿ Una norma no legal.

Ÿ Una norma abierta.
Ÿ Mandato de optimizació n.
“Los principios son mandatos de optimización, porque ordenan que algo se realice en la
mayor medida posible, de conformidad con las posibilidades fácticas y jurídicas. Pueden
por tanto cumplirse en diferente grado”.
Teoría de los derechos fundamentales
Robert Alexi
Principios constitucionales de la función administrativa (Art. 209)
La funció n administrativa de la GRD está al servicio de los intereses generales.
Principios: Igualdad Moralidad Publicidad Celeridad

E icacia Economıá Imparcialidad
Principios legales de la Gestión de Riesgo de Desastres

Ley 1437 de 2011
Debido proceso. Igualdad. Imparcialidad Buena fe.

Moralidad. Participació n. Responsabilidad. Transparencia.
Publicidad. Coordinació n. E icacia. Economıá.
Celereidad.
Principios de la Gestión de Riesgo de Desastres

Ley 1523 de 2012
Igualdad. Protecció n. Solidaridad social.

Autoconservació n. Participativo. Interé s pú blico
Precaució n. Gradualidad. Subsidiariedad.
Sisté mico. Coordinació n. Sostenibilidad ambiental.
Concurrencia. Oportuna informació n.
50
Derecho de Gestión del Riesgo de Desastres
Norma jurídica de Gestión del Riesgo de Desastres:
Ÿ Heteró noma.
Ÿ Estatal.
Ÿ Crea derechos y genera obligaciones.
Ÿ Establece responsabilidades.
Ÿ Vincula.
Normas:
A. Internacionales.
Existe un derecho convencional de gestió n del riesgo de desastres
“Marco de Sendai”.
B. Nacionales.
Constitució n Polıt́ica. Leyes. Decretos.
Derecho convencional de la gestión del riesgo de desastres:
Ÿ ACNUR.
Ÿ Estrategia Internacional para la prevenció n de desastres.
Ÿ Concepto de catá strofe del Centro de investigaciones de la Academia de Derecho
Internacional de La Haya:
«Acontecimiento a menudo imprevisible, o situación durable, que produce daños inmediatos o
diferidos a las personas, a los bienes o al medio ambiente, y de una amplitud tal que llama a una
reacción solidaria de la comunidad nacional o/e internacional.»
Crítica:
En este sentido habrıá dos di icultades para interpretar el derecho existente. De un lado
la escasez de normas generales consuetudinarias precisas sobre desastres y la multitud
de normas convencionales sectoriales, regionales y bilaterales, ası́ como de normas
nacionales aplicables. Es decir, una de las tareas que debe realizar la Comisió n de
Derecho Internacional es clari icar el derecho vigente y desarrollarlo teniendo en
cuenta la multitud de instrumentos existentes. En este sentido, hay que destacar la
existencia de instrumentos jurıd ́ icos obligatorios y de soft law (no vinculantes), tanto
universales como regionales.
51
Derecho Nacional de GRD
Derecho Constitucional:
Estado Social de Derecho. Abuso del derecho.

Derechos colectivos. Derecho a la prevenció n de desastres.
Derecho de GRD
Derecho Administrativo: La GRD como funció n administrativa / Ley 1523 de 2012.
Legislación de Desastres
Ÿ Ley 99 de 1993 : Crea el Sistema Nacional Ambiental.

Ÿ Ley 388 de 1997: Reforma urbana.
Ÿ Ley 720 de 2001 : Voluntariado.
Ÿ Ley 1523 de 2012 : Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres
Ÿ Ley 1505 de 2012.
Ÿ Ley 1575 de 2012.
Planeación de la Gestión del Riesgo de Desastres
Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres
Es el instrumento que de ine los objetivos, programas, acciones, responsables y

presupuestos, mediante las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo,
reducció n del riesgo y de manejo de desastres, en el marco de la plani icació n del
desarrollo nacional.
Estrategia Nacional de respuesta a emergencias
La estrategia nacional para la respuesta a emergencias, es el marco de actuació n de las

entidades del sistema nacional de gestió n del riesgo para la reacció n y atenció n de
emergencias.
Se re iere a todos los aspectos que deben activarse por las entidades en forma individual
y colectiva con el propó sito de ejecutar la respuesta a emergencias de manera oportuna
y efectiva.
52
Planes departamentales, distritales y municipales de
gestión del riesgo y estrategias de respuesta
Las autoridades departamentales, distritales y municipales formulará n y concertará n

con sus respectivos consejos de gestió n del riesgo, un plan de gestió n del riesgo de
desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicció n,
en armonıá con el plan de gestió n del riesgo y la estrategia de respuesta nacionales.
Inversión Pública
Todos los proyectos de inversió n pú blica que tengan incidencia en el territorio, bien sea
a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, deben incorporar
apropiadamente un aná lisis de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará de inido
en funció n de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestió n.
Integración de la gestión del riesgo en la plani icación territorial y del desarrollo
Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográ icas y de

plani icació n del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberá n integrar el
aná lisis del riesgo en el diagnó stico biofıśico, econó mico y socioambiental y, considerar,
el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupació n del territorio,
procurando de esta forma evitar la con iguració n de nuevas condiciones de riesgo.
Política Pública de la Gestión del Riesgo de Desastres
Concepto de política pública de GRD
Polıt́ica pú blica es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e

instrumentos, adelantado por autoridades pú blicas con la participació n eventual de los
particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situació n de inida como
problemá tica.
Formulación Políticas Regulaciones

Ejecución Estrategias Instrumentos
Seguimiento Planes Medidas
Evaluación Programas Acciones
53
Ley 1523 de 2012
Es una polıt́ica de desarrollo indispensable asociada con la plani icació n del desarrollo
seguro, con la gestió n ambiental sostenible en todos los niveles de gobierno y con la
participació n ciudadana
Ÿ Mejorar la calidad de vida Asegurar la sostenibilidad

Ÿ La seguridad territorial Los derechos colectivo
Estructura Administrativa del Sistema Nacional

de Gestión del Riesgo de Desastres
Componentes del Sistema Nacional de GRD
1. La estructura organizacional. 2. Los Instrumentos de plani icació n.

3. Los sistemas de informació n. 4. Los mecanismos de inanciació n.
Estructura Organizacional
1. El Presidente.
2. El Director de la Unidad Nal. de GRD
3. El Gobernador.
4. El Alcalde
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
Decreto 4147 de 2011

Ÿ Fundamento: Ley 1444 de 2011
Ÿ Unidad Administrativa Especial.
Ÿ Adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repú blica.
Observaciones:
Ÿ Fue primero el decreto que la Ley 1523.
Ÿ Ya no depende del Ministerio del Interior.
Unidad Adva. de GRD
Ÿ Desarrolla programas propios de un Ministerio o de un Departamento

Administrativo.
54
Características:
Ÿ Creados por ley o autorizados por é sta.
Ÿ Autonomıá administrativa y inanciera.
Ÿ Patrimonio propio.
Entidad descentralizada: Otras Unidades Administrativas especiales: La DIAN, la

Unidad Nal. de Hidrocarburos, la Aeroná utica Civil, la Junta Central de Contadores, la
comisiones de regulació n de servicios pú blicos domiciliarios.
Instancias de orientación y coordinación
1. Consejo Nacional para la Gestió n del Riesgo

2. Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres.
3. Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo.
4. Comité Nacional para la Reducció n del Riesgo.
5. Comité Nacional para el Manejo de Desastres.
6. Consejos departamentales, distritales y municipales para la GRD
Funciones del Consejo Nal. para la GRD
1. Orientar y aprobar las polıt́icas de gestió n del riesgo y su articulació n con los
procesos de desarrollo.
2. Aprobar el plan nacional de gestió n del riesgo.
3. Aprobar la estrategia nacional de respuesta a emergencias.
4. Emitir concepto previo para la declaratoria de situació n de desastre nacional y

retorno a la normalidad.
5. Asesorar al presidente de la Repú blica en los temas y elementos necesarios para

motivar la declaratoria de estado de emergencia por grave calamidad pú blica de que
trata el artıćulo 215 de la Constitució n Nacional.
6. Aprobar los planes de acció n especı́ icos para la recuperació n posterior a

situaciones de desastre.
7. Establecer las directrices de planeació n, actuació n y seguimiento de la gestió n del

riesgo.
8. Ejercer el seguimiento, evaluació n y control del sistema nacional y los resultados de

las polıt́icas de gestió n del riesgo.
55
Derechos Colectivos
Concepto: Son los derechos cuyo sujeto es un colectivo.
Derechos de tercera generación.

Derechos colectivos:
Ÿ Autodeterminació n. Espacio pú blico.
Ÿ Patrimonio cultural. Prevenció n de desastres.
Derechos colectivos en la Constitución Política de 1991 - Capitulo III

Ÿ Derechos del consumidor.
Ÿ Medio ambiente sano.
Ÿ Derecho a la prevenció n de desastres.
Ÿ Espacio pú blico.
Ÿ Ordenamiento territorial
Ÿ
Ley 472 de 1998.
Regula:
• Acciones populares.
• Acciones de grupo.
Requisitos / Competencias / Trá mite.
Derecho a la prevención de desastres

Responsabilidad de las autoridades municipales en la prevención y atención de
desastres: Obligaciones frente a la població n localizada en zonas donde se puedan
presentar desastres.
i) las autoridades locales tienen obligaciones y competencias especı́ icas en lo

concerniente al tema de prevenció n y atenció n de desastres, (ii) deben tener
informació n actual y completa acerca de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o
derrumbes que se encuentran en su municipio, (iii) una vez obtenido el censo sobre las
zonas de alto riesgo de deslizamiento, deben proceder a la reubicació n de esas personas
que se encuentran en situació n de riesgo, (iv) deben promover y apoyar programas o
proyectos de vivienda de interé s social las cuales pueden ser inanciadas con recursos
56
propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos y, (v) el Legislador le
impuso a la administració n municipal deberes de prevenció n y mitigació n frente a la
població n localizada en zonas en donde se pueda presentar un desastre.
Derechos de las víctimas de desastres

Deberes sociales del estado y de La sociedad frente a las victimas de desastres
naturales - Reiteració n de jurisprudencia / deber de solidaridad con Personas en
estado de vulnerabilidad como Consecuencia de un desastre.
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y, é ste aunado a la

estructura bá sica del ordenamiento constitucional colombiano, le otorgan al Estado el
deber de proporcionarle bienestar a todos los habitantes de la Nació n, lo que se
fundamenta y desarrolla en los principios de dignidad humana, trabajo, solidaridad y
prevalencia del interé s general sobre el particular. Lo anterior, tiene su fundamento en el
Preá mbulo y en el artıćulo 1° de la Constitució n, con el establecimiento de pará metros
fundamentales para nuestra sociedad, que se desenvuelven como pauta de protecció n,
en especial a favor de las personas que se encuentren en estado de debilidad mani iesta.
Concluyendo, (i) las personas damni icadas por un desastre natural son sujetos de
especial protecció n constitucional debido al estado de debilidad mani iesta en que se
encuentran como consecuencia de dicho acontecimiento, (ii) el Estado tiene el deber de
solidaridad y de protecció n con las personas damni icadas como consecuencia de un
desastre natural, lo anterior debido a la posició n de garante que tiene con todas las
personas que habitan en el territorio nacional, (iii) desconocer la situació n de
vulnerabilidad en la que se encuentran las personas vıćtimas de un desastre natural
generarıá la vulneració n de sus derechos fundamentales, tales como la vida digna, la
vivienda digna, la salud, entre otros y, (iv) en lo concerniente al manejo de emergencias,
es imprescindible que las autoridades competentes evalú en el riesgo en que se
encuentra la població n afectada, con la inalidad de tomar las medidas necesarias para
evitar que aumente situació n de debilidad mani iesta en la que se encuentran , sin
excluir a ninguna de las vıćtimas del desastre.
Derechos de los damni icados de ola invernal.

Deberes sociales del estado y de la sociedad frente a las victimas de desastres naturales -
reiteració n de jurisprudencia / deber de solidaridad con personas en estado de
vulnerabilidad como consecuencia de un desastre.
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y, é ste aunado a la

estructura bá sica del ordenamiento constitucional colombiano, le otorgan al Estado el
deber de proporcionarle bienestar a todos los habitantes de la Nació n, lo que se
fundamenta y desarrolla en los principios de dignidad humana, trabajo, solidaridad y
57
prevalencia del interé s general sobre el particular. Lo anterior, tiene su fundamento en el
Preá mbulo y en el artıćulo 1° de la Constitució n, con el establecimiento de pará metros
fundamentales para nuestra sociedad, que se desenvuelven como pauta de protecció n,
en especial a favor de las personas que se encuentren en estado de debilidad mani iesta.
Concluyendo, (i) las personas damni icadas por un desastre natural son sujetos de
especial protecció n constitucional debido al estado de debilidad mani iesta en que se
encuentran como consecuencia de dicho acontecimiento, (ii) el Estado tiene el deber de
solidaridad y de protecció n con las personas damni icadas como consecuencia de un
desastre natural, lo anterior debido a la posició n de garante que tiene con todas las
personas que habitan en el territorio nacional, (iii) desconocer la situació n de
vulnerabilidad en la que se encuentran las personas vıćtimas de un desastre natural
generarıá la vulneració n de sus derechos fundamentales, tales como la vida digna, la
vivienda digna, la salud, entre otros y, (iv) en lo concerniente al manejo de emergencias,
es imprescindible que las autoridades competentes evalú en el riesgo en que se
encuentra la població n afectada, con la inalidad de tomar las medidas necesarias para
evitar que aumente situació n de debilidad mani iesta en la que se encuentran , sin
excluir a ninguna de las vıćtimas del desastre.
Principio de Precaución
Concepto
Ÿ Llamado a operar antes de que se presente un dañ o

Ÿ Y previamente a que se tenga certeza absoluta sobre la ocurrencia del mismo.
Ÿ No se debe probar que la actividad que se va a realizar va a causar un dañ o.
Ÿ Que se pruebe que tiene la virtualidad de ocasionarlo.
Carta mundial de la naturaleza, 1982
Las actividades que puedan entrañ ar grandes peligros para la naturaleza será n
precedidas de un examen a fondo, y quienes promuevan esas actividades deberá n
demostrar que los bene icios previstos son mayores que los dañ os que puedan causar a
la naturaleza. Esas actividades no se llevaran a cabo cuando no se conozcan cabalmente
sus posibles efectos perjudiciales.
Declaración ministerial de Bergen, 1990
En orden a conseguir el desarrollo sostenible, las polıt́icas deben basarse en el principio
58
de precaució n … cuando haya amenaza de dañ o serio e irreversible, la falta de complete
certidumbre cientı́ ica no deberıá ser utilizada como razó n para posponer las medidas
de prevenció n de la degradació n medioambiental.
Declaración de Río, 1992
Con el in de proteger el medio ambiente, los Estados deberá n aplicar ampliamente el

criterio de precaució n conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de dañ o grave o irreversible, la falta de certeza cientı́ ica absoluta
no deberá utilizarse como razó n para postergar la adopció n de medidas e icaces en
funció n de los costos para impedir la degradació n del medio ambiente.
¿Qué es?
a. Una regla general de derecho de aplicabilidad inmediata.

b. Una regla meramente interpretativa.
En Colombia: Tiene rango constitucional.
Ÿ Le impone a las autoridades el deber de evitar dañ os y riesgos a la vida, a la salud y al

medio ambiente / C-988-2004.
C-583-2015:
El principio de precaució n, a pesar de tener su fundamento bá sico en la protecció n del

medio ambiente, puede ser empleado para proteger el derecho a la salud, “cuando
existen evidencias cientı́ icas de que un fenó meno, un producto, un proceso presentan
riesgos potenciales a la salud o al medio ambiente, pero esas evaluaciones cientı́ icas no
son su icientes para establecer con precisió n ese riesgo”.
C-293-2002:
“Por ello, la menció n que el artıćulo acusado hace de los particulares, debe considerarse
como la obligació n que ellos tienen de tomar las medidas de precaució n, cuando exista
peligro de dañ o grave e irreversible al medio ambiente, aú n en el caso de que el
particular no tenga la certeza cientı́ ica absoluta de que tal dañ o se produzca”.
Regla jurídica
El principio de precaució n constituye una verdadera regla jurıd

́ ica que, má s allá de una
conducta, impone el deber de impedir la realizació n de ciertos riesgos mediante la
implementació n de medidas adecuadas y teniendo siempre en cuenta el nivel de certeza
cientı́ ica.
59
Elementos del principio de precaución:
1. Que exista peligro de dañ o.
2. Que este sea grave e irreversible.
3. Que exista un principio de certeza cientı́ ica, ası́ no sea absoluta.
4. Que la decisió n que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradació n

del medio ambiente.
5. Que el acto en el que se adopte la decisió n sea motivado.
Amparo Constitucional de
la Gestión del Riesgo de Desastres
CONCEPTO DE GRD
Marco de Sendai.
Consagració n constitucional
Derecho de la
Gestión del Riesgo Desarrollo legal y administrativo
de Desastres
* Conjunto de normas que regulan el proceso social y
la funció n administrativa de la GRD en Colombia.
A. Derecho de petició n
B. Acciones constitucionales.
Constitución 1. Tutela. 2. Acció n popular. 3. Acciones de grupo
Política de 1991 4. Acció n de cumplimiento. 5. Derecho de petició n.
C. Responsabilidad patrimonial del Estado:
Acció n de reparació n directa. Art. 90
60
A. Protege la GRD como derecho fundamental.
Conexidad
Antes era considerado solo un derecho colectivo.
Acción de Toda persona tendrá acció n de tutela para reclamar

tutela ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por si misma o
por quien actú e a su nombre, la protecció n inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acció n o la omisió n de cualquier
autoridad publica.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un

ambiente sano. La Ley garantizara la participació n de
Acción la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
popular Es deber del Estado proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las á reas de
especial importancia ecoló gica y fomentar la
educació n para el logro de estos ines. El Estado tiene
un especial deber de protecció n del agua.
La ley regulara las acciones populares para la

protecció n de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad pú blicos, la moral
Acción administrativa, el ambiente, la libre competencia
popular econó mica y otros de similar naturaleza que se
de inen en ella. Art. 88 CP
Cualquier persona puede demandar la protecció n de

los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá
pedir que se adopten las medidas necesarias con el in
de evitar el dañ o contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneració n o agravio sobre los mismos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible. Art. 144 de la Ley 1437 de 2011.
61
Reparació n de los perjuicios causados a un grupo.
Cualquier persona perteneciente a un nú mero plural o
Acción de a un conjunto de personas que reú nan condiciones
Grupo uniformes respecto de una misma causa que les
originó perjuicios individuales, puede solicitar en
nombre del conjunto la declaratoria de
responsabilidad patrimonial del Estado y el
reconocimiento y pago de indemnizació n de los
perjuicios causados al grupo, en los té rminos
preceptuados por la norma especial que regula la
materia. Art. 145 de la Ley 1437 de 2011.
Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicció n de lo

Contencioso Administrativo, previa constitució n de
Acción de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de
cumplimiento cualesquiera normas aplicables con fuerza material
de ley o actos administrativos. Art. 146 de la Ley 1437
de 2011
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones

respetuosas a las autoridades por motivos de interé s
general o particular y a obtener pronta resolució n. El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante
Derecho de organizaciones privadas para garantizar los derechos
petición fundamentales. Art. 23 de la CP de 1991
Toda persona tiene derecho de presentar peticiones

respetuosas a las autoridades, en los té rminos
señ alados en este Có digo, por motivos de interé s
general o particular, y a obtener pronta resolució n.
Art. 13 de la Ley 1437 de 2011

Ley 1755 de 2015
62
Competencias y Responsabilidades de
la Gestión del Riesgo de Desastres
La Gestió n de Riesgo de Desastres en Colombia está de inida como un proceso social y

como un sistema. Como proceso signi ica que las responsabilidades son de todos,
personas naturales y jurıd́ icas y personas jurıd
́ icas pú blicas y privadas.
Competencias
Ÿ Las competencias son las facultades legales conferidas a las autoridades del Sistema
Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres (SNGRD) por la Constitució n, las leyes y
las normas internacionales.
Ÿ La regla general las competencias son atribuidas a las autoridades y

excepcionalmente la ley las atribuye a los particulares, en estos casos se habla de una
descentralizació n por colaboració n, para diferenciarla de la descentralizació n
territorial y la descentralizació n por servicios.
GRD y Estado Social de Derecho

Ÿ Los servicios pú blicos son inherentes a la inalidad social del Estado; el Estado debe
garantizarlos.
Ÿ El servicio pú blico de GRD está sometido al ré gimen jurıd

́ ico de las leyes 1523 y 1575
de 2012. Este servicio puede ser prestado por el Estado, por comunidades
organizadas o por particulares.
Ÿ El Estado será el regulador, el controlador y ejercerá la vigilancia del servicio de GRD.

El gasto que genera la GRD como servicio pú blico tiene el cará cter de gasto social y,
por lo tanto, tendrá prioridad sobre cualquiera otra asignació n (Art. 366 de la C. P.).
Sistema Nacional de GRD
Ÿ Autoridades
Ÿ Instancias de orientació n y coordinació n
Autoridades: Presidente de la Repú blica

Unidad Nal. de GRD
Gobernadores
Alcaldes
63
Presidente de la República
Conductor del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres

Facultado para declarar el estado de emergencia y el estado de desastre
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
Agente del Unidad

Presidente de Administrativa Objetivo
la República Especial
Tiene personería
Creadas por ley y
jurídica, autonomía Dirigir el Sistema
reglamentada mediante
administrativa y inanciera Nacional de GRD.
el Dec. 4147 de 2011
y patrimonio propio.
Gobernadores
Coordinació n Intermediació n Complementariedad Prestació n de servicios
Ÿ Son los conductores departamentales de la Gestió n del Riesgo de Desastres.

Ÿ Son responsables del orden pú blico.
Ÿ Actú an bajo los principios de coordinació n, concurrencia y subsidiariedad.
Ÿ Agentes del presidente en materia de orden pú blico y desarrollo.
Ÿ Coordinan el Consejo Departamental de GRD.
Alcaldes
Ÿ Son los conductores municipales de la Gestió n del Riesgo de Desastres.

Ÿ Son responsables del orden pú blico.
Ÿ Actú an bajo los principios de coordinació n, concurrencia y subsidiariedad.
Ÿ Agentes del presidente en materia de orden pú blico y desarrollo.
Ÿ Responsables y principales ejecutores de la GRD.
Ÿ Coordinan el Consejo municipal de GRD.
Corporaciones Autónomas Regionales
Ÿ Su competencia es apoyar a las entidades territoriales en los subprocesos de

conocimiento y reducció n del riesgo para integrarlos a los planes de ordenamiento
de cuencas, de ordenamiento territorial, de gestió n ambiental y de desarrollo.
64
Ÿ Su competencia es complementaria y subsidiaria no eximente de la responsabilidad
de los alcaldes y gobernadores.
Áreas Metropolitanas
Ÿ Programar y coordinar el desarrollo armó nico, integrado y sustentable de los
municipios que la conforman, racionalizar la prestació n de los servicios pú blicos,
prestar en comú n algunos de ellos, desarrollar proyectos de interé s social, promover
y facilitar los planes de ordenamiento territorial.
Ÿ Deben acoger y apoyar los subprocesos de conocimiento, reducció n del riesgo y

manejo de desastres.
Instancias de Orientación y Coordinación

1. Consejo Nacional para la Gestió n del Riesgo.
2. Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres.
3. Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo.
4. Comité Nacional para la Reducció n del Riesgo.
5. Comité Nacional para el Manejo de Desastres.
6. Consejos departamentales, distritales y municipales para la gestió n del riesgo.
Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

Ÿ De ine la polıt́ica nacional de GRD
Ÿ Aprueba el Plan Nacional de GRD
Ÿ Aprueba la Estrategia Nal. de respuesta a emergencias.
Ÿ Emite concepto previa para la declaratoria de emergencia y de desastre.
Ÿ Aprobar los planes de acció n especı́ icos.
Comités Nacionales de Gestión del Riesgo de Desastres
Comité Nacional de Conocimiento del Riesgo:
Ÿ Orientar la formulació n de polıt́icas.

Ÿ Orientar la identi icació n de escenarios de riesgo: amenazas, vulnerabilidades,
exposiciones.
Ÿ Aná lisis y evaluació n del riesgo.
Ÿ Monitoreo y seguimiento al riesgo y sus factores.
65
Comité Nacional de Reducción del Riesgo:
Ÿ Orientar la formulació n de polıt́icas que fortalezcan la reducció n del riesgo de
desastres.
Ÿ Orientar y articular las polı́ticas ambientales, de ordenació n del territorio, de
planeació n, de cambio climá tico que fortalezcan la reducció n del riesgo.
Ÿ Orientar las acciones de intervenció n correctiva.
Ÿ Orientar la intervenció n prospectiva.
Ÿ Orientar las polıt́icas de reducció n té cnica del riesgo.
Ÿ Orientar las polıt́icas de protecció n inanciera
Comité Nacional de manejo de emergencias:
Ÿ Orientar la formulació n de polıt́icas que favorezcan el manejo de desastres.

Ÿ Asesorar la formulació n de la Estrategia nacional de respuesta a emergencias.
Ÿ Asesorar la ejecució n de la Estrategia nacional de respuesta.
Ÿ Orientar la preparació n para la recuperació n: rehabilitació n y reconstrucció n.
* Asesorar la puesta en marcha de la rehabilitación y la reconstrucción.
Comisiones Técnicas
Los comité s de conocimiento, de reducció n del riesgo y manejo de desastres pueden
crear comisiones permanentes y transitorias. Ası́ se puede generar una comisió n de
riesgo tecnoló gico, de comunicaciones, de transporte, de albergues, etc.
Consejos Territoriales Departamentales y Municipales

Ÿ Los departamentos y municipios deben crear y poner en funcionamiento los Consejo
territoriales de GRD, y los Comité s y Comisiones de GRD.
Ÿ Ademá s los departamentos y municipios con má s de 250.000 habitantes deben crear
dentro de su estructura administrativa una o icina de GRD.
Servicio Público Nacional de Bomberos

Ÿ Direcció n Nal. de Bomberos
Ÿ Junta Nacional de Bomberos
Ÿ Delegació n Nal. de Bomberos
66
Responsabilidades en la Gestión del Riesgo de Desastres
El Art. 6 de la C. P. a irma que los particulares solo son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitució n y las leyes mientras que los servidores pú blicos lo son por la
misma causa y por omisió n y extralimitació n en el ejercicio de sus funciones.
¿Por qué se debe responder?
1. Deberes y obligaciones.
2. Culpa.
3. Dañ o: Bienes: Personas:
Particulares Salud
Patrimonio pú blico Morales
Artículo 90 de la Constitución Política
El Estado responderá patrimonialmente por los dañ os antijurı́dicos que le sean

imputables, causados por la acció n o la omisió n de las autoridades pú blicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparació n patrimonial de uno de tales

dañ os, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aqué l deberá repetir contra é ste. (Ver Ley 678 de 2001)
Responsabilidad de los Particulares
Ÿ Descentralizació n por colaboració n.

Ÿ Particulares que ejercen funciones pú blica.
Ÿ Ré gimen pú blico sin perder su calidad de particulares.
Ÿ Responsabilidad
Civil Administrativa Penal
Responsabilidad Administrativa
Fiscal Disciplinaria Patrimonial Polıt́ica
Responsabilidad Social
Existe un control ejercido mediante veedurıás ciudadanas inscritas en las personerıás

municipales, reguladas por la Ley 850 de 2003, que le permite a las personas y a las
organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestió n pú blica.
67
Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
2015 - 2025
El Plan Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres de Colombia, “una Estrategia de

Desarrollo” es el instrumento del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres
creado por la Ley 1523, que de ine los objetivos, programas, acciones, responsables y
reducció n del riesgo y manejo de desastres en el marco de la plani icació n del desarrollo
nacional.
Producto del proceso adelantado por la Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de
Desastres UNGRD, el Plan Nacional constituye una hoja de ruta para el paıś que convoca
a los diferentes actores del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres SNGRD
a implementar acciones conjuntas para llevar a cabo el proceso social de la gestió n del
riesgo, contribuyendo la seguridad, al mejoramiento de la calidad de vida y al desarrollo
sostenible.
Durante el proceso de formulació n se consolidaron las iniciativas y propuestas de los

diferentes integrantes del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres SNGRD,
en especial, los tres comité s nacionales de gestió n del riesgo y sus respectivas
comisiones té cnicas asesoras, coordinadores territoriales, representantes sectoriales y
de entidades adscritas del nivel nacional, autoridades ambientales, sectores
acadé micos y actores sociales, quienes contribuyeron con sus aportes a travé s de los
diferentes mecanismos de consulta puesto al servicio del SNGRD.
La Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres, agradece a todos los
integrantes del SNGRD que fueron partıćipes de la construcció n colectiva de este
importante instrumento de plani icació n el cual orientará las acciones que el paıś
deberá adelantar en materia de gestió n del riesgo de desastres, aportando a la
implementació n de la polıt́ica establecida mediante la Ley 1523 de 2012 en aras de
contribuir a la construcció n de Colombia menos vulnerable con comunidades má s
resilientes.
Introducción
El documento Plan Nacional de Gestió n del Riesgo está estructurado en dos
componentes:
un Componente General el cual contiene el marco estraté gico de la gestió n del riesgo y
un Componente Programá tico en el que se incorporan los programas, los proyectos, los
objetivos de proyecto, las metas y responsables de la implementació n para el periodo
68
2015-2025. El PNGRD reemplaza al Plan Nacional de Prevenció n y Atenció n de
Desastres adoptado mediante el Decreto 93 de 1998. Durante la formulació n se
identi icaron aspectos positivos del PNPAD los cuales fueron re incorporados por
guardar pertinencia con los propó sitos de la polıt́ica de gestió n del riesgo con el in de
asegurar su continuidad.
El componente general de ine los objetivos estraté gicos nacionales a ser logrados por
los tres niveles de gobierno, ası́ como con la acció n privada, de los actores sociales y
comunitarios. Establece tambié n las metas y las estrategias que guiará n al SNGRD para
alcanzar estos objetivos y ası́ mismo presenta los instrumentos de vinculació n y
armonizació n con la planeació n del desarrollo territorial y sectorial; todo con base en el
diagnó stico elaborado para tal in.
El componente programá tico y de inversiones establece para cada uno de los objetivos
estraté gicos del PNGRD, los programas y proyectos, ası́ como los responsables de su
implementació n y las fuentes de inanciació n previstos para tal in en el corto, mediano
y largo plazo.
Los programas está n estructurados para cada uno de los objetivos y guardan relació n
directa con las estrategias, cada programa se deriva en un conjunto de proyectos que
permiten evidenciar la participació n de los sectores y demá s entidades del SNGRD, en el
nivel nacional y territorial, como responsables en el cumplimiento de las metas
establecidas.
Finalmente el PNGRD presenta los principales mecanismos que orientará n el

seguimiento y evaluació n del PNGRD como una forma de garantizar la ejecució n del
mismo y facilitar la interlocució n y coordinació n entre actores del SNGRD para el logro
de los propó sitos del Plan en cumplimiento de la polıt́ica nacional de gestió n del riesgo
de desastres.
Antecedentes
Con el in de fortalecer la capacidad nacional en los diferentes aspectos de la gestió n del
riesgo, en el añ o 2004 se emite el CONPES 3318: Programa de Reducció n de la
Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales cuyos objetivos fueron: a)
Mejorar el conocimiento sobre los riesgos, b) Fortalecer la capacidad institucional y
inanciera del SNPAD; y c) Fortalecer los procesos de plani icació n del desarrollo,
sectorial y territorial.
En este contexto, le correspondió a la Direcció n de Gestió n del Riesgo del Ministerio del
Interior y de Justicia ejecutar el proyecto de Fortalecimiento de Polıt́icas e Instrumentos
Financieros del Sistema Nacional de Prevenció n y Atenció n de Desastres, a travé s de
é ste se llevó a cabo las acciones que permitieron la elaboració n de proyecto de ley para el
establecimiento de una polıt́ica nacional de gestió n del riesgo de desastres. A mediados
69
del mes de agosto de 2011, el ministro del interior, Germá n Vargas Lleras radicó ante la
Secretarıá de la Cá mara de Representantes el proyecto de Ley. De manera paralela a
partir de la Ley 1444 de 2011, el Presidente de la Repú blica Juan Manuel Santos, creó la
Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres UNGRD como una entidad
adscrita a la Presidencia de la Repú blica con el objetivo de dirigir la implementació n de
la gestió n del riesgo de desastres, atendiendo las polıt́icas de desarrollo sostenible, y
coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional de Gestió n
del Riesgo. Con la expedició n del Decreto 4147 de 2011 “Por el cual se crea la Unidad
Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”, se
asignaron, entre otras, la funció n de “formular y coordinar la ejecució n de un Plan
Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres, realizar el seguimiento y evaluació n del
mismo”.
Le concernió entonces a la UNGRD llevar a cabo el seguimiento y acompañ amiento al

proceso de discusió n y conciliació n de la resultante Ley 1523 del 24 de abril de 2012
“por la cual se adopta la Polıt́ica Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres y se
establece el Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres y se dictan otras
disposiciones”, que derogó la Ley 46 de 1988 y el Decreto Ley 919 de 1989. Segú n el
artıćulo 34 de la Ley 1523, la UNGRD, es la instancia encargada de elaborar el plan
nacional de gestió n del riesgo con los insumos provenientes de los tres comité s
nacionales de gestió n del riesgo y de los consejos territoriales.
Mediante el Decreto 1974 de 11 de septiembre de 2013 se reglamentó el procedimiento

para la expedició n y actualizació n del Plan Nacional de Gestió n del Riesgo, dicho Decreto
constituye el conjunto de instrucciones mediante el cual la UNGRD formaliza ante las
instancias del SNGRD la estructura ló gica de cada uno de los pasos que deben seguirse
en el proceso de formulació n del Plan.
El actual Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un Nuevo Paıś”, incluyó en
el capıt́ulo X denominado Crecimiento Verde, el objetivo: “Lograr un crecimiento
resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio
climá tico” , ası́ mismo, la Estrategia para Fortalecer los Procesos de la Gestió n del Riesgo
plantea como una de las acciones a realizar dentro de la estrategia, la formulació n,
socializació n y seguimiento al Plan Nacional de Gestió n del Riego de Desastres. La
apuesta de paıś es la de avanzar hacia un modelo de desarrollo que contribuye a reducir
pé rdidas econó micas, superar la condició n de pobreza, mejorar las condiciones de vida
de la població n, aumentar la competitividad del paıś y, en el largo plazo, reducir la
vulnerabilidad iscal del Estado frente a los desastres. (Ver capítulo completo
http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Plan-Nacional-de-Gestion-del-Riesgo)
Ÿ “Ley 1523 de 2012". (2012, Abril 24). Recuperado de https://www.funcionpublica.gov.co/

Ÿ “Marco de Sandai”. (2015). Recuperado de https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/
70
II
M O D U L O
Maria Grisela Benitez Ospina

Ingeniera Civil / Especialista en Prevención, Reducción y Atención de Desastres
Proceso de Manejo de Desastres
De inició n (Art. 4 Ley 1523)
Es el proceso de la gestió n del riesgo

compuesto por la preparació n para la
respuesta a emergencias, la preparació n para
la recuperació n posdesastre, la ejecució n de
dicha respuesta y la ejecució n de la
respectiva recuperació n, entié ndase:
rehabilitació n y recuperació n.
Componentes
Ÿ Preparación:
Es el conjunto de acciones principalmente de coordinació n, sistemas de

alerta, capacitació n, equipamiento, centros de reserva y albergues y
entrenamiento, con el propó sito de optimizar la ejecució n de los
diferentes servicios bá sicos de respuesta, como accesibilidad y
transporte, telecomunicaciones, evaluació n de dañ os y aná lisis de
necesidades, salud y saneamiento bá sico, bú squeda y rescate, extinció n
de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y
alimentació n, servicios pú blicos, seguridad y convivencia, aspectos
inancieros y legales, informació n pú blica y el manejo general de la
respuesta, entre otros.
Ÿ Recuperación:
Son las acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de

vida mediante la rehabilitació n, reparació n o reconstrucció n del á rea
afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y el
restablecimiento e impulso del desarrollo econó mico y social de la
comunidad. La recuperació n tiene como propó sito central evitar la
reproducció n de las condiciones de riesgo preexistentes en el á rea o
sector afectado.
73
Ÿ Respuesta:
Ejecució n de las actividades necesarias para la atenció n de la emergencia

como accesibilidad y transporte, telecomunicaciones, evaluació n de
dañ os y aná lisis de necesidades, salud y saneamiento bá sico, bú squeda y
rescate, extinció n de incendios y manejo de materiales peligrosos,
albergues y alimentació n, servicios pú blicos, seguridad y convivencia,
aspectos inancieros y legales, informació n pú blica y el manejo general de
la respuesta, entre otros. La efectividad de la respuesta depende de la
calidad de preparació n.
Funciones en manejo de desastres

de acuerdo a la Ley 1523 del 2012
1. Orientar la formulació n de polı́ticas que fortalezcan el proceso de manejo de

desastre.
2. Asesorar la formulació n de la estrategia nacional de respuesta a emergencias.
3. Asesorar la ejecució n de la respuesta a situaciones de desastre con el propó sito de

optimizar la atenció n a la població n, los bienes, ecosistemas e infraestructura y la
restitució n de los servicios esenciales.
4. Orientar la preparació n para la recuperació n, entié ndase: rehabilitació n y

reconstrucció n.
5. Asesorar la puesta en marcha de la rehabilitació n y reconstrucció n de las condiciones

socioeconó micas, ambientales y fıśicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo
sostenible.
6. Coordinar con el comité de reducció n del riesgo de manera que la reconstrucció n no

reproduzca las condiciones de vulnerabilidad.
7. Asesorar el diseñ o del proceso de manejo de desastres como componente del sistema
nacional.
8. Propender por la articulació n entre el proceso de manejo de desastre con el proceso

de conocimiento del riesgo y el de reducció n del riesgo.
9. Orientar la formulació n, implementació n, seguimiento y evaluació n del Plan

Nacional para la Gestió n del Riesgo con é ntasis en los aspectos de preparació n para la
respuesta y recuperació n.
74
Proceso de Reducción del Riesgo
De inició n (Art. 4 Ley 1523)
Está compuesto por la intervenció n dirigida a

modi icar o disminuir las condiciones de
riesgo existentes, entié ndase: MITIGACION
del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el
territorio, entié ndase: PREVENCION del
riesgo.
Son medidas de mitigació n y prevenció n que

se adoptan con antelació n para reducir la
amenaza, la exposició n y disminuir la
vulnerabilidad de las personas, los medios de
subsistencia, los bienes, la infraestructura y
los recursos ambientales, para evitar o
minimizar los dañ os y pé rdidas en caso de
producirse los eventos fıśicos peligrosos.
La reducción del riesgo la componen la intervención prospectiva

de nuevo riesgo, la intervención correctiva del riesgo existente
y la protección inanciera.
Ÿ Intervención Prospectiva:
Proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de

riesgo a travé s de acciones de prevenció n, impidiendo que los elementos
expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles
eventos peligrosos. Su objetivo ú ltimo es evitar nuevo riesgo y la necesidad
de intervenciones correctivas en el futuro.
Ÿ Intervención Correctiva:
Proceso cuyo objetivo es reducir el nivel de riesgo existente en la sociedad a

travé s de acciones de mitigació n, en el sentido de disminuir o reducir las
condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad de los
elementos expuestos.
75
Ÿ Protección Financiera:
Mecanismos o instrumentos inancieros de retenció n intencional o

transferencia del riesgo que se establecen en forma ex ante con el in de
acceder de manera ex post a recursos econó micos oportunos para la
atenció n de emergencias y la recuperació n.
Líneas de Intervención
Prospectiva
01
Procesos comunitarios
de Gestión del Riesgo 02
de Desasters Estrategias
de resiliencia
07 frente a desastres
Fortalecimiento y
empoderamiento
comunitario Estrategias
territorial y
sectorial en GRD
de Ayuda
mutua
03
Reducción del
Adaptación
riesgo en zonas
al cambio
de riesgo No
climático
Ordenamiento Mitigable
06 y planificación 04
territorial
05
Líneas de Intervención Correctiva
Reforzamiento de
1
2
edificaciones Construcción de obras
de estabilidad de
taludes
Mejoramiento de
viviendas 4 3 Construcción de obras
de estabilidad vial
76
Líneas de Protección Financiera
Fondos Territoriales
de Municipios 1
2
Apropiaciones
y Departamentos presupuestales
en GRD
Aportes del sector

público y privado 4 3 Cofinanciación de
proyectos en GRD
Funciones en Reducción del Riesgo de Desastres

acuerdo a la Ley 1523 del 2012
1. Orientar la formulació n de polıt́icas que fortalezcan el proceso de reducció n del
riesgo en el paıś.
2. Orientar y articular las polıt́icas y acciones de gestió n ambiental, ordenamiento

territorial, plani icació n del desarrollo y adaptació n al cambio climá tico que
contribuyan a la reducció n del riesgo de desastres.
3. Orientar las acciones de intervenció n correctiva en las condiciones existentes de

vulnerabilidad y amenaza.
4. Orientar la intervenció n prospectiva para evitar nuevas condiciones de riesgo.
5. Orientar y asesorar el desarrollo de polıt́icas de regulació n té cnica dirigidas a la

reducció n del riesgo.
6. Orientar la aplicació n de mecanismos de protecció n inanciera, entié ndase: seguros,

cré ditos, fondos de reserva, bonos CAT, entre otros.
7. Asesorar el diseñ o del proceso de reducció n del riesgo como componente del sistema
nacional.
8. Propender por la articulació n entre el proceso de reducció n del riesgo con el proceso
de conocimiento del riesgo y el de manejo de desastres.
9. Orientar la formulació n, implementació n, seguimiento y evaluació n del plan nacional

para la gestió n del riesgo, en los aspectos de reducció n del riesgo y preparació n para
la recuperació n.
77
10. Orientar la formulació n de los planes de acció n especı́ icos para la recuperació n
posterior a situació n de desastre.
Bibliogra ía de Consulta
1. Guía metodológica para la formulación y actualización de planes municipales de gestión del riesgo de desastres.
(2021, Julio 16). https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/
2. Lineamientos para la respuesta a emergencias y desastres durante la pandemia por COVID-19. (2020, Abril).
http://hdl.handle.net/20.500.11762/29723
3. Biblioteca UNGRD. (2020, Enero 29). Guía para la integración de la gestión del riesgo de desastres en los planes
de desarrollo territorial. https://pubhtml5.com/pxou/dwhw/basic
4. Biblioteca UNGRD. (2018, Diciembre 19). Guía para la integración de la variabilidad climática con la gestión del
riesgo de desastres a nivel territorial. https://pubhtml5.com/pxou/ikdb/basic/51-93
78
III
M O D U L O
Gloria Magdaly López Tengono

Comunicadora Social Periodista
Especialista en Riesgos Profesionales y Seguridad Industrial
Manual de Usuario Registro Único
de Damni icados – Rud
Introducción
El propó sito del presente documento es describir las pautas de operació n de la

aplicació n WEB Registro Unico de Damnifcados “RUD”. Este sistema permite la gestió n
de requerimientos mediante la creació n del registro de eventos naturales o
antropogé nicos no intencionales ocurridos en el territorio nacional. Para realizar dicha
operació n se cuentan con dos per les de usuario, uno que permite el registro de los
eventos (perfil de registro) y el otro la modifcació n de estos (perfil de modifcació n).
El sistema ademá s incluye un mó dulo de consulta, donde se puede consultar el evento
actual registrado y la facilidad de exportar a Excel dicha consulta. Como tambié n un
mó dulo de documentos que incluye la generació n de documentos .pdf y un de mó dulo de
carga de estos al sistema.
La siguiente Imagen muestra la funcionalidad de la aplicació n RUD.
Imagen1. Esquema de las funcionalidades de la Aplicación RUD
Ver documento completo del manual de usuario:
Biblioteca UNGRD. (2017, Marzo 27). Manual de usuario: Registro Único de Damni icados.
https://pubhtml5.com/pxou/eqwr/basic
81
Formato para consolidar la información sobre daños
y necesidades, gestión de manejo de desastres
Código FR-1703
Formato Para Información General

(Instrumento para el CDGRD)
Datos Generales
2.1 Tipo de Evento Generador.
Sismo Deslizamiento Incendio Forestal Incidente con

Granizada Vendaval Erupció n Volcá nica Materiales
Peligrosos
Tsunami Explosió n Voladura de Poliducto
Inundació n Incendio Urbano Tormenta Elé ctrica
Tornado Avalancha Atentado Terrorista
Descripción del evento inicial (generador)
82
Posibles Eventos Secundarios y/o Riesgos Asociados
83
Aspectos Hábitat y Vivienda
84
Aspectos Telecomunicaciones
85
Aspectos Accesibilidad y Transporte Terrestre
86
Consolidado Departamental
87
Sector Servicios Públicos:
Afectaciones en servicios esenciales
88
Sector Productivo:
Consolidado de afectaciones agropecuarias
89
Sector Productivo:
Afectación en industria, Comercio y Turismo
Ver información completa:
Ÿ SNGRD. (2013). Formato para consolidar la información sobre daños y desastres. Recuperado de
https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/
90
Guía metodológica para la elaboración
del Plan de Acción Especi ico
1. Objetivo
Orientar en la elaboració n del Plan Especı́ ico para la Recuperació n a los Consejos
Territoriales de Gestió n del Riesgo de Desastres , a travé s de las acciones de
plani icació n, organizació n y de gestió n para las fases de preparació n y ejecució n para la
recuperació n (rehabilitació n y reconstrucció n), que conlleven al restablecimiento de
los derechos y las condiciones de calidad de vida de los colombianos afectados por
emergencias e impedir la extensió n de sus efectos en el mediano y largo plazo.
2. De iniciones
Calamidad Pública:
Es el resultado que se desencadena de la manifestació n de uno o varios eventos
naturales o antropogé nicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de
vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de
subsistencia, la prestació n de servicios o los recursos ambientales, causa dañ os o
pé rdidas humanas, materiales, econó micas o ambientales, generando una alteració n
intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de població n,
en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar
acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitació n y reconstrucció n.
CDGRD: Consejo Departamental para la Gestió n del Riesgo de Desastres.
CMGRD: Consejo Municipal para la Gestió n del Riesgo de Desastres .
Declaratoria de Situación de Calamidad Pública:

Los gobernadores y alcaldes, previo concepto favorable del Consejo Departamental,
Distrital o Municipal de Gestió n del Riesgo, podrá n declarar la situació n de calamidad
pú blica en su respectiva jurisdicció n. Las declaratorias de situació n de calamidad
pú blica se producirá n y aplicará n, en lo pertinente, de conformidad con las reglas de la
declaratoria de la situació n de desastre.
Declaratoria de Situación de Desastre:

Previa recomendació n del Consejo Nacional, el Presidente de la Repú blica declarará
mediante decreto la existencia de una situació n de desastre y, en el mismo la clasi icará
su y efectos como de cará cter nacional, regional, departamental distrital o municipal, y
pondrá en vigor las normas pertinentes propias del ré gimen especial para situaciones
de desastre.
91
Desastre:
El resultado que se desencadena de la manifestació n de uno o varios eventos naturales o
antropogé nicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de
vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de
subsistencia, la prestació n de servicios o los recursos ambientales, causa dañ os o
humanas, materiales, econó micas o ambientales, generando una alteració n intensa,
grave, y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que
exige el Estado y al Sistema Nacional ejecutar acciones de respuesta, rehabilitació n y
reconstrucció n.
EDAN (Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades)
Ejecución para la respuesta:

Durante esta fase se realiza la implementació n de las acciones plani icadas en la fase de
preparació n. Bá sicamente son el Alistamiento (de la capacidad de respuesta), alerta
(institucional e interinstitucional para la movilizació n respectiva) y la implementació n
del plan de intervenció n, las acciones y el seguimiento de é stas de acuerdo el contexto de
la emergencia y las necesidades valoradas como prioritarias, en el EDAN (Evaluació n de
Dañ os y Aná lisis de Necesidades).
Emergencia:
Situació n caracterizada por la alteració n o interrupció n intensa y grave de las
condiciones normales de funcionamiento u operació n de una causada por un evento
adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacció n inmediata y que
requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medio de comunicació n y de la
comunidad en general.
ENRE (Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias):

Es el marco de actuació n de las entidades del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo
para la reacció n y atenció n de emergencias. Se re iere a todos los aspectos que deben
activarse por las entidades en forma individual y colectiva con el propó sito de ejecutar la
respuesta a emergencias de manera oportuna y efectiva.
La estrategia nacional para la respuesta a emergencias, como una acció n de preparació n

para la respuesta que busca la efectividad de la actuació n interinstitucional, en los tres
niveles de gobierno, se centrará principalmente en la optimizació n de la prestació n de
servicios bá sicos durante la respuesta como accesibilidad y transporte,
comunicaciones, evaluació n de dañ os y aná lisis de necesidades, salud y saneamiento
bá sico, bú squeda y rescate, extinció n de incendios y manejo de materiales peligrosos,
albergues y alimentació n, servicios pú blicos, seguridad y convivencia, aspectos
inancieros y legales, informació n pú blica, informació n geográ ica, el manejo general de
la respuesta y de inició n de estados de alerta, entre otros.
92
FNGRD: Fondo Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres (antiguo FNC).
PAE (Plan de Acción Especi ico):

Es el conjunto de acciones de plani icació n, organizació n y de gestió n para las fases de
preparació n y ejecució n para la recuperació n (rehabilitació n y reconstrucció n) que
lleven al restablecimiento de los derechos y las condiciones de calidad de vida de los
colombianos afectados por emergencias e impedir la extensió n de sus efectos en el
mediano y largo plazo.
PNGRD (Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres):

Es el instrumento que de ine los objetivos, programas, acciones, responsables y
reducció n del riesgo y de manejo de desastres, en el marco de la plani icació n del
desarrollo nacional.
El Plan Nacional de Gestió n del Riesgo abordará las acciones necesarias para la
identi icació n y aná lisis del riesgo, el monitoreo de los factores de riesgo, la
comunicació n del riesgo, la reducció n de los factores de riesgo mediante la intervenció n
correctiva y prospectiva, la protecció n inanciera, la preparació n para la respuesta a
emergencias, la preparació n para la recuperació n, entié ndase: rehabilitació n y
reconstrucció n; sistemas de informació n, consolidació n de la polıt́ica nacional de
informació n geográ ica y la Infraestructura colombiana de datos espaciales - ICDE y el
fortaleciendo institucional, entre otras.
Preparación para la respuesta:

Etapa en la cual deberá n realizarse los procesos de formació n y entrenamiento de los
equipos operativos del SNGRD, ası́ como de los Consejos Departamentales de la Gestió n
del Riesgo de Desastres -CDGRD y Consejos Municipales de Gestió n de Riesgo de
Desastres -CMGRD, en los procesos de evaluació n de dañ os y aná lisis de necesidades
generales y por sector, ası́ como el conocimiento y habilidades para el manejo de los
formatos. Los está ndares de los servicios bá sicos, como: Agua y Saneamiento,
Alojamiento Temporal, Medios de Vida y Ayuda Alimentaria, aspectos que deberá n estar
en lo territorial y nacional articulados con las Estrategias de Respuesta.
Principios de la Ley 1523 de 2012.
Recuperación:
Son las acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante
la rehabilitació n, reparació n o reconstrucció n del á rea afectada, los bienes y servicios
interrumpidos o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo econó mico
y social de la comunidad. La recuperació n tiene como propó sito central evitar la
reproducció n de las condiciones de riesgo preexistentes en el á rea o sector afectado.
93
Respuesta:
Ejecució n de las actividades necesarias para la atenció n de la emergencia como
accesibilidad y transporte, telecomunicaciones, evaluació n de dañ os y aná lisis de
necesidades, salud y saneamiento bá sico, bú squeda y rescate, extinció n de incendios y
manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentació n, servicios pú blicos,
seguridad y convivencia, aspectos inancieros y legales, informació n pú blica y el manejo
general de la respuesta, entre otros. La efectividad de la respuesta depende de la calidad
de preparació n.
Riesgo:
Es la probabilidad de ocurrencia de un evento que genere consecuencias econó micas,
sociales o ambientales en un sitio particular y durante un tiempo de exposició n
determinado.
Sala de Crisis:
Es el componente del SNGRD, responsable de promover, planear y mantener la
coordinació n y operació n conjunta, entre las diferentes instancias, niveles,
jurisdicciones y funciones de las instituciones involucradas en las fases de respuesta y
recuperació n. Su sesió n permanente es el esquema recomendado para el manejo de
emergencias donde la intervenció n del nivel nacional sea imprescindible. En ella
estará n integrados los delegados autorizados del Comité Nacional para el Manejo de
Desastres, ası́ como aquellos sectores, entidades e intuiciones que se requieran para
atender la emergencia enmarcado en lo pú blico, privado y comunitario, con el in de
centralizar la informació n de la emergencia, la oferta y la demanda de recursos,
plani icar y ajustar la respuesta y generar las decisiones que permiten el mejor
desempeñ o de las instituciones nacionales.
SNGRD: Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres.
UNGRD: Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres.
3. Desarrollo
“Cuando se trate de una situación de calamidad pública departamental, distrital o municipal,
el plan de acción especí ico será elaborado y coordinado en su ejecución por el consejo
departamental, distrital, municipal respectivo, de acuerdo con las orientaciones
establecidas en la declaratoria o en los actos que la modi iquen”
1. Los CDGRD ó CMGRD con base en el EDAN (Formato para consolidar la informació n
sobre dañ os y necesidades (FR-1703-SMD-05) identi ican los sectores afectados.
NOTA: A nivel territorial, la ejecución de los recursos provienen del Fondo Territorial de Gestión del
Riesgo de Desastres (Fondo Nacional de Calamidades), a través de actos administrativos expedidos
por las Gobernaciones y Alcaldías.
94
2. Con el insumo del EDAN, los CDGRD ó CMGRD diligencian el Formato Plan de Acció n
Especi ico (FR-1703 - SMD-09) acorde a las siguientes aspectos:
En las siguientes fases de la Emergencia: Respuesta, Recuperació n Temprana,

Recuperació n para el Desarrollo se describe:
Ÿ Objetivo de la fase de emergencia.
Ÿ Identi icación de las lın

́ eas de intervenció n (EDAN, bú squeda y rescate, ayuda
alimentaria, ayuda no alimentaria, salud, atenció n psicosocial, alojamientos
temporales, accesibilidad y transporte, educació n, servicios pú blicos y otras lın
́ eas
de intervenció n).
Ÿ Actividades a realizar en cada una de las lı́ n eas de intervenció n, con los
responsables y resultado esperado. Se realiza una priorizació n de los sitios o á reas
que han sido identi icadas como estraté gicas, con el in de restablecer los derechos y
condiciones de calidad de vida de las comunidades, personas, la infraestructura, la
economıá y el ambiente. Con base en la priorizació n, se identi icará n programas y
proyectos que proponen soluciones para solventar la situació n por afectació n.
95
Ÿ Cronograma de actividades en cada una de las lın
́ eas de intervenció n, donde se
establecen tiempos a cumplir para la ejecució n de las actividades.
Ÿ Presupuesto de cada una de las actividades de las lın

́ eas de intervenció n, con sus
fuentes de inanciació n como Fondos del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo,
Presupuesto Nacional, Recursos de entidades, Recursos de cré ditos, Recursos de
Cooperació n Nacional e Internacional, donaciones entre otros.
96
Ÿ Resumen del plan acció n especı́ ico para la recuperació n
3. Seguimiento y evaluació n del PAE:
Ÿ Declaratoria de Desastre: La Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de

Desastres estará a cargo del seguimiento y evaluació n del PAE.
Ÿ Declaratoria de Calamidad Pública: Las o icinas de planeació n o entidad o

dependencia que haga sus veces, dentro del respectivo ente territorial estará a cargo
del seguimiento y evaluació n PAE, y los resultados del seguimiento y evaluació n
será n remitidos a la Unidad Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres.
97
Guía metodológica estrategias territoriales
para la respuesta a emergencias
Lista de acrónimos
CDGRD: Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres

CMGRD: Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres
CNGRD: Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
CNL: Centro Nacional Logístico
CNMD: Comité Nacional para el Manejo de Desastres
EDAN: Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades
EDRE: Estrategia Departamental para la Respuesta a Emergencias
EMRE: Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias
ENRE: Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias
ERE: Estrategia para la Respuesta a Emergencias
FMGRD: Fondo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres
IDEAM: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
ONG: Organización No Gubernamental
PMGRD: Plan Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres
PMU: Puesto de Mando Uni icado
Preparación y planeación para la respuesta

a emergencias y desastres
La planeació n y organizació n de la respuesta a emergencias es un componente

fundamental de la gestió n del riesgo, toda vez que a travé s de esta se desarrollan
acciones de previsió n y preparació n tendientes a mejorar los mecanismos de respuesta
inicial propios de las entidades y la comunidad, se optimizan los recursos disponibles en
98
la unidad territorial para la atenció n oportuna de las emergencias; ası́ como, se
determinan los mecanismos de articulació n y coordinació n con los niveles de gobierno
superiores, a in de dar respuesta e iciente a las necesidades de la població n y el
territorio cuando las emergencias superan la capacidad de respuesta local.
Siendo la Estrategia para la Respuesta a Emergencias – ERE, el principal instrumento de

plani icació n en té rminos de atenció n y manejo de emergencias y desastres a nivel
territorial, es una prioridad para el Gobierno Nacional apoyar a las administraciones
municipales, distritales y departamentales en la formulació n de sus ERE, a travé s de una
guıá metodoló gica que les permita a las autoridades contar con lineamientos té cnicos,
metodoló gicos y normativos que orienten la construcció n conjunta de las estrategias de
respuesta.
Esta segunda versió n de la guıá metodoló gica, busca brindar a los Consejos Territoriales
de Gestió n del Riesgo de Desastres una orientació n má s profunda sobre el marco
normativo aplicable, la relació n de las estrategias con otros instrumentos de
plani icació n, los pasos bá sicos para formular el documento y un modelo de ERE
aplicable en la gran mayorıá de municipios del paıś, entendiendo que las ciudades
principales y los departamentos podrá n desarrollar instrumentos mucho má s
complejos debido a las caracterıśticas propias y capacidades disponibles.
Cabe mencionar que el modelo de ERE aquı́ presentado corresponde a una propuesta
basada en la experiencia obtenida durante los ú ltimos añ os en el desarrollo de la
asistencia té cnica que desde la UNGRD se ha prestado para la elaboració n de estos
instrumentos, ası́ como de las experiencias y lecciones aprendidas que las emergencias
reales han dejado para el paıś. Por lo anterior, se espera que este modelo se adapte de
una mejor manera a las necesidades reales de los municipios, distritos y departamentos
del paıś y se constituya como un instrumento que facilite la plani icació n y oriente el
marco de actuació n para la respuesta a emergencias, dirigido a las autoridades, las
entidades pú blicas y privadas y a la comunidad en una unidad territorial.
¿Cómo usar esta guía?
Esta guıá presenta las orientaciones para formular o actualizar las Estrategias para la
Respuesta a Emergencias - ERE, partiendo de la plani icació n dentro del contexto de la
preparació n para la respuesta. Por ello, es importante se realice la lectura completa a la
Guıá antes de diligenciar los formatos presentados en los anexos. De esta manera, se
podrá dimensionar de mejor manera todo lo que implica diseñ ar el marco de actuació n
para la respuesta a emergencias en un municipio, distrito o departamento y toda la
informació n de entrada que deberá ser analizada, depurada y ajustada para establecer
el mejor modelo posible para garantizar que la entidad territorial y su consejo de
gestió n del riesgo tengan la capacidad de prever y ejecutar las acciones de respuesta
inicial y las acciones de coordinació n con los niveles de gobierno superiores cuando se
99
requiera.
Por lo anterior, la Guıá está diseñ ada en cuatro capıt́ulos, cada uno con informació n
especı́ ica para brindar contexto y herramientas conceptuales y metodoló gicas a in de
facilitar el proceso de formulació n de la ERE a quienes lideran el mismo.
Una revisió n rá pida del contenido de cada capıt́ulo permitirá evidenciar la importancia
de su lectura y comprensió n:
El Capítulo 1. Hace un breve repaso del marco conceptual de la gestió n del riesgo de
desastres en Colombia de acuerdo con la Polıt́ica Nacional y reconoce a la ERE como un
instrumento de plani icació n que se encasilla en el subproceso de Manejo de Desastres
como una actividad de preparació n para la respuesta, hacié ndose efectivo cuando se
articula con otros instrumentos.
El Capítulo 2. De ine unas premisas bá sicas para la formulació n de la ERE, ası́ como
tambié n propone los objetivos. Tambié n hace referencia a la funcionalidad de la ERE
como el instrumento que plantea la organizació n interinstitucional y los protocolos
especı́ icos para una respuesta oportuna y e icaz.
El Capítulo 3. Orienta a los lıd

́ eres del proceso de formulació n o actualizació n de una
ERE, incluyendo la implementació n del instrumento a travé s de 10 pasos concretos y
fundamentales.
El Capítulo 4. Muestra un ejemplo de ERE municipal. Esta guıá brinda un modelo

aplicable a cualquier entidad territorial, el modelo incluye notas orientadoras, ejemplos
y formatos ú tiles para su desarrollo. Sin embargo, como cualquier otro modelo este es
susceptible de mejoras y adaptaciones de acuerdo con el contexto del municipio,
distrito o departamento y las capacidades administrativas, de coordinació n y de
recursos que se tengan disponibles.
El contenido de la presente guıá está dirigido para la formulació n y/o actualizació n de

una Estrategia Municipal, Distrital o Departamental. Para el caso de los departamentos,
el contexto de una Estrategia Departamental se basa en el rol articulador de las
capacidades de respuesta y de coordinació n con los municipios bajo su jurisdicció n y
con las entidades nacionales a travé s de la UNGRD, en apoyo a las operaciones de
respuesta que se desarrollen en el nivel local para atender las emergencias y desastres
que se presenten. Para ello, el contenido de esta guıá presenta notas orientadoras para
que la administració n departamental y su respectivo consejo de gestió n del riesgo de
desastres puedan tambié n formular y/o actualizar su ERE. Estas notas orientadoras
está n identi i cadas con el sım
́ bolo El modelo que aquı́ presentamos busca facilitar el
proceso, pero no se constituye en un modelo obligatorio ni inmodi i cable, por el
contrario, está sujeto a las condiciones particulares de cada territorio, y en esa medida
podrá ser mucho má s o un tanto menos complejo de lo que se propone aquı.́ Es decisió n
autó noma de cada consejo de gestió n del riesgo de desastres de i nir su contenido y
100
aplicabilidad.
La Ere, un Instrumento para la Gestión del Riesgo
Para entender la Estrategia para la Respuesta a Emergencias – ERE como un

instrumento para la gestió n del riesgo de desastres, vale la pena realizar un repaso
general al marco conceptual de la gestió n del riesgo y la polıt́ica nacional para Colombia:
¿Qué es la gestión del riesgo de desastres?
Es el proceso social de planeació n, ejecució n, seguimiento y evaluació n de polıt́icas y

acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoció n de una mayor
conciencia del mismo. Para la reducció n del riesgo impidiendo o evitando que se genere,
reducirlo o controlarlo cuando ya existe, y para el manejo de desastres prepará ndose y
atendiendo las situaciones de desastre, ası́ como para la posterior recuperació n (Figura
1). Estas acciones tienen el propó sito explıćito de contribuir a la seguridad, el bienestar,
la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Figura 1. El proceso de la gestión del riesgo
En el subproceso de Manejo de Desastres, la efectividad de la respuesta y la

recuperació n depende de la calidad de la preparació n. Para ello, las autoridades deben
coordinar acciones con las entidades de los á mbitos pú blico, privado y comunitario que
constituyen el Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres para una
plani icació n y organizació n e icaces frente a la respuesta a emergencias, evitando la
101
duplicació n de esfuerzos y ajustados a la realidad del territorio.
¿Cuáles son las medidas de preparación para la respuesta?
De acuerdo con la Polıt́ica Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres, la preparació n

para la respuesta (Figura 2) es “el conjunto de acciones principalmente de coordinació n,
sistemas de alerta, capacitació n, equipamiento, centros de reserva y albergues y
entrenamiento, con el propó sito de optimizar la ejecució n de los diferentes servicios
bá sicos de respuesta, como accesibilidad y transporte, telecomunicaciones, evaluació n
de dañ os y aná lisis de necesidades, salud y saneamiento bá sico, bú squeda y rescate,
extinció n de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentació n,
servicios pú blicos, seguridad y convivencia, aspectos inancieros y legales, informació n
pú blica y el manejo general de la respuesta, entre otros”¹
Figura 2.
Esto se traduce en que la preparació n para la respuesta debe proveer a la entidad

territorial (municipio o distrito y departamento) de los diferentes mecanismos que le
permitan responder de manera oportuna a las emergencias que se puedan presentar,
habiendo sido estos previstos, plani icados y concertados con anterioridad.
Un ejemplo de la articulació n entre la preparació n para la respuesta y la ERE, se puede

observar en la implementació n de un Sistema de Alerta Temprana (SAT); en las acciones
de preparació n se de ine la necesidad y pertinencia a partir de los aná lisis realizados en
el proceso de conocimiento del riesgo, se destinan los recursos y se instalan los equipos
para el monitoreo, comunicació n y alarma, pero allı́ no se de inen los niveles de alerta y
1 Numeral 17 del artículo 4° de la Ley 1523 de 2012.
102
cuá les son las acciones esperadas cuando estos se declaran, es en la ERE y sus
protocolos complementarios, donde se de inen los canales de coordinació n,
procedimientos de activació n, niveles de alerta y se de inen las acciones a ejecutar
cuando los SAT se activan. La ERE hace operativo al SAT.
¿Cómo se implementa la gestión del riesgo de desastres y en particular la

preparación para la respuesta en una unidad territorial?
A travé s del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres - SNGRD sus
integrantes y sus componentes (Figura 3). El Sistema Nacional está integrado por la
comunidad y todas las entidades pú blicas y privadas. Ademá s, está compuesto por una
estructura organizacional que de ine los responsables de Direcció n, Coordinació n y
Operació n; unos instrumentos de plani icació n que ejecutan acciones de gestió n del
riesgo de desastres ligados a los procesos de desarrollo y de ordenamiento territorial;
un sistema de informació n que garantiza la integració n de contenidos de las entidades y
facilita la toma de decisiones, y unos mecanismos de inanciació n que apoyan el
inanciamiento de la gestió n del riesgo en cada territorio.
Figura 3. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia (Ley 1523 de 2012).
¿Qué es la Estrategia para la Respuesta a Emergencias - ERE?
Es uno de los instrumentos de plani icació n creados para el SNGRD. Establece el marco
de actuació n de las entidades de gestió n del riesgo para la reacció n y atenció n de
103
emergencias. Se re iere a todos los aspectos que deben activarse por las entidades en
forma individual y colectiva con el propó sito de ejecutar la respuesta a emergencias de
manera oportuna y efectiva.
La ERE como un instrumento de preparació n para la respuesta, busca la efectividad de la

actuació n interinstitucional en los tres niveles de gobierno de acuerdo con el nivel de
emergencia y mediante el uso escalonado y adecuado de los recursos. La ERE se centra
principalmente en la optimizació n de la prestació n de los servicios bá sicos y del
desempeñ o de las funciones de soporte durante la respuesta ante una emergencia o
desastre.
Los servicios de respuesta corresponden a las acciones que deberá n desarrollarse para
la atenció n de los dañ os y pé rdidas humanas, materiales, econó micas o ambientales que
se presentan por efecto de eventos adversos ocurridos. Las funciones de soporte son
aquellas actividades té cnicas, administrativas y logıśticas que se desarrollan para
optimizar las operaciones de respuesta a la emergencia. Para ambas formas de
intervenció n se deberá n contemplar protocolos y procedimientos que incluyen lın ́ eas
de acció n, actores y roles de las diferentes entidades del SNGRD que tienen
competencia.
¿Con cuáles otros instrumentos de plani icación debe articularse una ERE?
Siendo la gestió n del riesgo un pilar fundamental para el desarrollo territorial, es

necesaria su articulació n efectiva a travé s de los diferentes instrumentos de inidos para
la plani icació n (Figura 4). De esta manera, para los diferentes niveles de gobierno, la
ERE, junto con el plan de gestió n del riesgo de desastres deberá estar articulada con los
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Ası́ mismo, los planes de emergencia
de los diferentes sectores, entidades y comunidades se constituyen tambié n como
insumos importantes para la formulació n y actualizació n perió dica de la ERE.
Los planes de gestió n del riesgo de desastres y los planes de desarrollo territoriales
pueden de inir programas y proyectos de corto, mediano y largo plazo destinados a la
implementació n de medidas de preparació n para la respuesta que conlleven a
optimizar los servicios de respuesta y las funciones de soporte que desarrollan las
entidades pú blicas y privadas, ası́ como la propia comunidad que está n contemplados
en la ERE de acuerdo con sus capacidades.
Los Planes de Ordenamiento Territorial pueden especi icar directrices para la

utilizació n segura de á reas e instalaciones estraté gicas, equipamiento urbano y otros
recursos locales, relacionados con los diferentes servicios de respuesta y funciones de
soporte instalados que permitan ejecutar una respuesta efectiva y oportuna a las
emergencias que se puedan presentar de acuerdo con lo establecido en la ERE.
Los Planes de Emergencia Sectoriales de inen el marco de actuació n frente a un evento
104
especı́ ico por parte de un sector particular. Los planes de gestió n del riesgo de
desastres de las entidades pú blicas y privadas² brindan informació n relevante de los
escenarios de riesgo, ası́ como las medidas de respuesta de inidas. Los planes
comunitarios de emergencia precisan informació n de có mo la comunidad se organiza
para salvaguardarse y apoya los servicios de respuesta especializados y diferenciados.
Todos estos instrumentos brindan informació n relevante. Su articulació n con la ERE

permite la concurrencia de competencias y facilita la actuació n integrada de las
entidades y la comunidad en una situació n de respuesta.
PD: Plan de Desarrollo

POT: Plan de Ordenamiento Territorial
Ps: Planes sectoriales de emergencia
Pi: Planes Institucionales de Emergencia
Pc: Planes comunitarios de emergencia
PGRD: Plan de Gestión del Riesgo de Desastres
ERE: Estrategia para la respuesta a emergencias
Figura 4. Las ERE y otros instrumentos de plani icación
¿Quién debe formular e implementar la ERE?
Las autoridades departamentales, distritales y municipales son las responsables de

formular y concertar con sus respectivos consejos de gestió n del riesgo la ERE de su
respectiva jurisdicció n en armonıá con la estrategia de respuesta nacional.
Los gobernadores y alcaldes son los conductores del Sistema Nacional en su nivel
territorial y está n investidos con las competencias necesarias para conservar la
seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el á mbito de su jurisdicció n. El gobernador
y la administració n departamental como instancias de coordinació n de los municipios
2 Se enmarcan en el Decreto 2157 de 2017 que reglamenta el artículo 42 de la Ley 1523, y corresponde elaborarlos a
“todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles
mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan signi icar riesgo de desastre para la
sociedad, así como las que especí icamente determine la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (…)”.
105
que existen en su territorio, deben dirigir y responder por la implementació n de la
gestió n del riesgo de desastres aplicando los principios de coordinació n, concurrencia y
subsidiariedad positiva. El alcalde por su parte, como jefe de la administració n
municipal y conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la gestió n del
riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el manejo de desastres.
Por ú ltimo, se debe recordar la importancia que tienen los Consejos Territoriales de
Gestió n del Riesgo de Desastres (CTGRD), los cuales se constituyen como la instancia de
coordinació n, asesorıá, planeació n y seguimiento territorial destinada a garantizar la
efectividad y articulació n de los procesos de conocimiento del riesgo, de reducció n del
riesgo y de manejo de desastres.
En conclusió n, la ERE debe ser formulada con la participació n de todas las instancias y
entidades que conforman el respectivo consejo de gestió n del riesgo, bajo la direcció n
del alcalde (para el caso de los municipios y distritos) o el gobernador (para el caso de
los departamentos) y apoyados té cnicamente por el respectivo coordinador de gestió n
del riesgo o la dependencia que haga sus veces. Aun cuando una administració n
territorial opte por la contratació n de personas externas para la formulació n de la ERE,
siempre se deberá procurar por un proceso de consulta y socializació n con el consejo de
gestió n del riesgo, de manera que el instrumento se elabore sobre un contexto só lido y
una integralidad consolidada, propios de un proceso participativo.
¿Cómo deberá adoptarse la ERE?
La ERE y sus actualizaciones deberá n ser concertadas y aprobadas por el respectivo

consejo de gestió n del riesgo y adoptadas mediante decreto expedido por el alcalde
(para el caso de los municipios y distritos) o el gobernador (para el caso de los
departamentos).
La ERE como marco de actuación
Premisas básicas para la ERE
La organizació n para la respuesta debe plantearse en la ERE con un sistema

administrativo de coordinació n no jerá rquico entre las entidades pú blicas y privadas, y
la comunidad.
Ÿ La ERE debe operar en modo de integració n sectorial y territorial: La respuesta a

emergencias se basa en una articulació n multisectorial para lograr atender
integralmente la afectació n presentada, comprendiendo las mú ltiples dimensiones
del territorio, respetando las competencias y las particularidades sociales,
106
ambientales, econó micas y culturales.
Ÿ La estructura de intervenció n, los protocolos y procedimientos de respuesta que

integren la ERE deben ser acordados entre las entidades competentes aplicando los
principios de concurrencia, sisté mico, de coordinació n y de subsidiariedad.
Ÿ La formulació n y/o actualizació n de la ERE debe considerar como insumos los demá s
instrumentos de plani icació n para la gestió n del riesgo (plan de gestió n del riesgo de
desastres y planes de emergencia sectorial, institucional y comunitario), para el
desarrollo (Plan de Desarrollo) y el ordenamiento territorial (Plan de Ordenamiento
Territorial).
Ÿ Las ERE departamentales deben reconocer la autonomıa

́ de las entidades locales
para ejercer sus competencias y enfocarse en la coordinació n de acciones y tareas en
ayuda de los municipios y distritos de su jurisdicció n cuando las ERE de estos no
tengan las capacidades su icientes para el manejo de la emergencia o desastre.
Servicios de respuesta y funciones de soporte
Como se indicó en el capıt́ulo anterior, la ERE de ine el marco de actuació n de las

entidades del SNGRD en la respectiva unidad territorial para la reacció n y atenció n de
las emergencias que se pueden presentar. En la ERE se determinan los aspectos que
deben activarse por las entidades en forma individual y colectiva con el propó sito de
ejecutar la respuesta a emergencias de manera oportuna y efectiva. Entre estos aspectos
se encuentran los Servicios de Respuesta y las Funciones de Soporte.
Los servicios de respuesta corresponden a las acciones que deberá n desarrollarse para
la atenció n de los afectados, el restablecimiento inmediato de los servicios y en general,
la atenció n de la emergencia.
Ver contenido completo de la guía :
Ÿ UNGRD. (2018). Guía Metodológica Estrategias Territoriales para la Respuesta a Emergencias. ISBN Digital: 978-
958-5509-13-09. https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co
107
Guía técnica que facilite la implementación de los planes
de gestión del riesgo de desastres de entidades
Públicas y Privadas - PGRDEPP
Decreto 2157 de 2017
En Colombia, desde 2012 se cuenta con una Polıt́ica Nacional de Gestió n del Riesgo de
Desastres, normatizada por la Ley 1523 de 2012, en donde se establece la
responsabilidad compartida y los lineamientos de polı́tica de corresponsabilidad
pú blica, privada y comunitaria en la gestió n del riesgo de Desastres. Un desarrollo de los
principios de Autoconservació n, Sostenibilidad Ambiental Coordinació n, Sisté mico,
Concurrencia, Precaució n, Gradualidad, Participativo y Oportuna informació n previstos
en la ley, establece obligaciones especı́ icas para gestionar el riesgo de desastres por
parte de: los sectores del desarrollo, las entidades pú blicas y privadas, las entidades
territoriales y los demá s integrantes del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de
Desastres - SNGRD.
De esta forma el artı́ c ulo 42 de la ley 1523 de 2012, relacionado con las
responsabilidades inherentes a las entidades pú blicas y/o privadas cuyas actividades
que puedan signi icar riesgo de desastres para la sociedad, condujo a la adopció n del
Decreto 2157 del 20 de diciembre de 2017 que establecen la obligatoriedad y
directrices para la elaboració n e implementació n del denominado Plan de Gestió n del
Riesgo de Desastres para Entidades Pú blicas y Privadas – PGRDEPP, como el
instrumento para lograr la implementació n de los procesos – objetivos que permitan
gestionar el riesgo de desastres: Conocimiento del Riesgo, Reducció n del Riesgo y
Manejo de los Desastres. Este paso signi ica para las entidades pú blicas y privadas en
nuestro paıś, el salto de un enfoque reactivo, ligado a la preparació n y ejecució n de la
respuesta a emergencias (con planes de emergencia y/o planes de contingencia), a un
enfoque sisté mico que dinamice la gestió n del riesgo de desastres como un proceso
social que contribuye a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al
desarrollo sostenible, tanto de las entidades y como de su entorno.
En este contexto el Plan de Gestió n del Riesgo de Desastres para Entidades Pú blicas y
Privadas – PGRDEPP, no es una tarea má s que permita darle cumplimiento a la ley, sino
que representa el instrumento de plani icació n para gestionar el riesgo de desastres,
posibilitando sinergias internas y externas con objetivos comunes a los sistemas y/o
modelos de gestió n, aunado a un decidido liderazgo y compromiso gerencial, una
estructura organizacional coherente, mecanismos de inanciació n, y sistemas de
informació n, que fortalece la gestió n y la sostenible de las entidades pú blicas y privadas.
De esta forma el Plan de Gestió n del Riesgo de Desastres para Entidades Pú blicas y
108
Privadas – PGRDEPP, fue concebido como el instrumento que contribuye a una mayor
integració n de la gestió n del riesgo de desastres, con los sistemas de calidad, gestió n
ambiental, gestió n de los sistemas de seguridad y salud en el trabajo, continuidad del
negocio, gestió n de riesgos informá ticos, gestió n del riesgo inanciero, entre otros, con
un enfoque de resiliencia y gestió n del cambio, que les permita a las entidades pú blicas y
privadas, consolidar sus propios Sistemas de Gestió n del Riesgo.
Ası́ mismo integra herramientas ya existentes para la gestió n del riesgo de desastres,
como los Planes de Emergencia y Planes de Contingencias, Planes de Ayuda Mutua
(PAM) y otros, que se está n aplicando por las diferentes entidades a partir de lo regulado
en el decreto 1072 del 26 de mayo de 2015, normas ISO y los sistemas de gestió n y/o
modelos de administració n.
De esta forma nuestro Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres - SNGRD, ha
logrado avanzar en la regulació n e implementació n de la gestió n del riesgo de desastres
a nivel de los diferentes sectores del desarrollo nacional y en el acercamiento de las
entidades que hacen parte del SNGRD, como mecanismo de fortalecimiento de la
plani icació n y la coordinació n de acciones de intervenció n que permitan seguir
creciendo en la implementació n del conocimiento del riesgo, reducció n del riesgo y
manejo de los desastres; objetivos de la polıt́ica nacional para la gestió n del riesgo de
desastres.¹
En este sentido la Cruz Roja Colombiana – CRC en coordinació n con la Unidad Nacional
de Gestió n del Riesgo de Desastres - UNGRD, y el apoyo de la Cruz Roja Alemana y la
O icina de Ayuda Humanitaria y Protecció n Civil de la Comisió n Europea, ECHO,
mediante el proyecto “Fortalecimiento de la coordinació n entre el sector privado, la
sociedad civil y el SNGRD en Colombia, para una mejor respuesta ante contextos
multiamenazas”, pone a disposició n de las entidades pú blicas y privadas, los sectores
del desarrollo nacional, entidades territoriales y demá s actores y partes interesadas en
la implementació n del Decreto 2157 de 2017, la presente guıá, la cual busca orientar en
la elaboració n de los respectivos Planes de Gestió n del Riesgo de Desastres para
Entidades Pú blicas y Privadas – PGRDEPP y su armonizació n interna, territorial e
integral con el entorno que permitan fortalecer la toma de decisiones e implementació n
de los procesos de inidos por la Ley 1523 de 2012 para la gestió n del riesgo de
desastres.
De esta forma la presente guıá orienta sobre:
Ÿ Los conceptos, de iniciones, principios, objetivos para gestionar el riesgo de

desastres.
1 Adaptado de la Circular 072 de 29 septiembre de 2020, orientaciones generales para la aplicación sectorial y territorial
del Decreto 2157 de 2017 – UNGRD 2020.
109
Ÿ Los objetivos, alcances, marco normativo, responsables y tareas que se articulan para
la implementació n del decreto 2157 de 2017.
Ÿ La utilidad, fases, contenidos y responsables de la realizació n de los Planes de

Gestió n del Riesgo de Desastres de Entidades Pú blicas y Privadas – PGRDEPP, ası́
como sus posibilidades de gestió n y articulació n con los sistemas de gestió n y/o
modelos de administració n de las mismas entidades pú blicas y privadas, con
sectores del desarrollo, con entidades territoriales (Departamentos, Municipios y/o
Distritos), con su entorno, con otras entidades pú blicas y privadas y con otras partes
interesadas en generar sinergias conjuntas que permitan la sostenibilidad de las
actividades y la construcció n segura del territorio.
“Nada socava el desarrollo y la prosperidad como un desastre. Así como los desastres no
discriminan: todas las personas y todos los sectores se ven afectados, todos debemos hacer
nuestra parte para garantizar sociedades resilientes.” (UNDRR, 2019)
Acercamiento preliminar a la gestión del riesgo de desastres
¿Qué es el Riesgo de Desastres?
El riesgo de desastres corresponde a los dañ os y/o pé rdidas potenciales en:
Ÿ Bienes econó micos (Por ejemplo, Establecimientos de comercio, cultivos, vehıc

́ ulos,
fá bricas, medios de productividad y de generació n de ingresos en general, carreteras,
puentes, etc.).
Ÿ Bienes sociales (Por ejemplo: Vidas, salud, redes familiares y sociales de

sobrevivencia, viviendas, enseres, escuelas, jardines infantiles, centros de salud,
lın
́ eas de servicios pú blicos, patrimonio cultural material e inmaterial etc…).
Ÿ Bienes ambientales (Por ejemplo, Bosques, pá ramos, cuerpos de agua, playas, etc.).²
Que pueden presentarse³:
A. Debido a la manifestació n de uno o varios eventos fıśicos peligrosos de origen:

Ÿ Natural: Asociado con la posible manifestació n de un fenó meno fıs
́ ico cuya gé nesis
2 Adaptado de la De inición 25 del Artículo 4 de la ley 1523 de 2012 y de conceptos de la Guía Municipal para la Gestión
del Riesgo de Desastres – DGR/MIJ 2010.
3 Idem
110
se encuentra totalmente en los procesos naturales de transformació n y modi icació n
de la tierra y el ambiente por ejemplo, un terremoto, una erupció n volcá nica, un
tsunami o un huracá n y que puede resultar en la muerte o lesiones a seres vivos,
dañ os materiales o interrupció n de la actividad social y econó mica en general.⁴
Ÿ Biosanitario: Corresponden a epidemias y plagas que resultan afectando a las

personas, animales productivos, cultivos y patrimonio ecoló gico. (Por ejemplo: SARS
CoV2 - COVID 19, sika, dengue, etc..)
Ÿ Socio-natural: asociados con la probable ocurrencia de fenó menos fıs

́ icos cuya
existencia, intensidad o recurrencia se relaciona con procesos de degradació n o
transformació n ambiental y/o de intervenció n humana en los ecosistemas. Ejemplos
de estos pueden encontrarse en inundaciones y deslizamientos resultantes de, o
incrementados o in luenciados en su intensidad, por procesos de deforestació n y
deterioro de cuencas; erosió n costera por la destrucció n de manglares; inundaciones
urbanas por falta de adecuados sistemas de drenaje de aguas pluviales.
Las amenazas socio-naturales se crean en la intersecció n del ambiente natural con la

acció n humana y representan un proceso de conversió n de recursos naturales en
amenazas. Los cambios en el ambiente y las nuevas amenazas que se generan con el
Cambio Climá tico Global son el ejemplo má s extremo de la noció n de amenaza socio-
natural.⁵
Ÿ Tecnológico: Puede presentarse debido a los eventos generados por el uso y acceso a
la tecnologıá, originados en sucesos antró picos, naturales, socionaturales y propios
de la operació n. Los riesgos tecnoló gicos son percibidos como fenó menos
controlables por el hombre o fruto de su actividad, y está n asociados a una gran
variedad de actividades, dentro de las cuales se incluyen las domé sticas y de servicios
profesionales, es decir, aquellas realizadas por la població n en general producto de
su cotidianidad, ası́ como tambié n las actividades industriales, extractivas, de
transporte, entre otras, teniendo una relevancia especial las que utilizan sustancias
y/o energıás peligrosas. (Por ejemplo: Derrames, Fugas, incendios, explosiones,
accidentes en transporte y colapso).⁶
Se excluyen de su alcance:
Ÿ los riesgos asociados a la seguridad informá tica y gestió n de informació n, con

excepció n de las instalaciones operativas.
Ÿ Los establecimientos, las instalaciones o zonas de almacenamientos militares.
4 Terminología sobre Gestión del Riesgo de Desastres y Fenómenos Amenazantes – UNGRD 2017
5 Idem
6 Lo que usted debe saber de riesgo tecnológico - UNGRD 2018.
111
Ÿ Los riesgos asociados a las radiaciones ionizantes que tienen su origen en sustancias.
Ÿ Las armas o agentes de destrucció n masiva.
Ÿ Los riesgos asociados a los agentes bioló gicos, con excepció n de las instalaciones
operativas.⁷
Ÿ Humano no intencional: Como aglomeraciones de pú blico o actos multitudinarios,

accidentes de trá nsito, etc…
B. Debido a las condiciones de vulnerabilidad⁸ de los elementos expuestos⁹:
Foto: Tomado de https://pixabay.com/es/photos/pent%C3%A1gono-parada-11-de- septiembre-60569/
Adicionalmente el riesgo de desastres debe considerarse como un estado previo a los

desastres, en donde al materializar los dañ os y las pé rdidas, puede llegar a
desencadenar “una alteració n intensa, grave y extendida de las condiciones normales de
funcionamiento de la sociedad” , que requiere del Estado y de las entidades pú blicas y
privadas ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitació n y
reconstrucció n.
Algunos ejemplos relacionados con la alteració n intensa, grave y extendida de las

condiciones normales de funcionamiento de la sociedad:
7 Resolución 1770 de 2013 - UNGRD.

8 Física, social, ambiental, económica, inanciera, institucional u organizacional (con el concepto de organización
generado en la norma ISO 9001)
9 Bienes económicos, sociales y ambientales
10 Decreto 2157 de 2017
11 De inición 8 del Artículo 4 de la ley 1523 de 2012
112
¿Qué es alteración intensa, grave y extendida?
“Alteración: Cambio de las características, la esencia o la forma de una cosa.

Perturbación o trastorno del estado normal de una cosa.”
“Intensa: Grado de fuerza con que se mani iesta un agente natural,

una magnitud ísica, etc.”
“Grave: Anormalidad dañosa en el funcionamiento de una institución, colectividad, etc.”
“Extendida: Hacer que algo, aumentando su super icie, ocupe más lugar
o espacio que el que antes ocupaba”
“Alcanzar su fuerza, virtud o e icacia a in luir u obrar en otra u otras.
(Ver Tabla N°1 en la siguiente página)
Ver contenido completo de la guía técnica:
Ÿ Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, CRC. (2021). Guía técnica que facilite la implementación de los planes de gestión del
riesgo de desastres de entidades públicas y privadas. http://hdl.handle.net/20.500.11762/32810
12 Real academia de la lengua. https://dle.rae.es/
113
114
Tabla N°1 Algunos ejemplos de alternación de las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad,
producto de la materialización de daños y pérdidas / Fuente: Elaboración propia
Plan Nacional de Contingencia
Frente a pérdidas de contención de hidrocarburos
y otras sustancias peligrosas
Lista de siglas y acrónimos:
ANLA: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

ANDI: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
ANH: Agencia Nacional de Hidrocarburos
CDGRD: Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres
CI / CU: Comandante del Incidente / Comando Uni icado
CITEL: Centro de Información y Telemática
CMGRD: Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres
CNGRD: Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
CTA: Comisión Técnica Asesora
CTGRD: Consejos Territoriales de Gestión del Riesgo de Desastres
DIMAR: Dirección General Marítima
DNBC: Dirección Nacional de Bomberos de Colombia
DNP: Departamento Nacional de Planeación
EDANA: Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades Ambientales
EMRE: Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias
ENRE: Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias
GNEE: Grupo Nacional de Equipos y Expertos
MARPOL: Convenio internacional para prevenir la contaminación por los Buques
NATECH: Natural Hazard Triggering Technological Disasters. Eventos de origen natural
que desencadenen eventos de origen tecnológico.
OCAD: Órganos Colegiados de Administración y Decisión.
OPRC: (90) Oil Pollution Prevención, Response and Cooperación. Convenio Internacional
sobre Preparación, Lucha y Cooperación contra la Contaminación por hidrocarburos de
1990.
115
OPRC-SNPP: Protocolo sobre cooperación, preparación y lucha contra los sucesos de
contaminación por sustancias nocivas y potencialmente peligrosas.
PAI: Plan de Acción del Incidente
PEC: Plan de Emergencia y Contingencia
PMU: Puesto de Mando Uni icado
PNC: Plan Nacional de Contingencia frente a pérdidas de contención de hidrocarburos y
otras sustancias peligrosas.
SGA: Sistema Globalmente Armonizado de Clasi icación y Etiquetado de Productos
Químicos
SCI: Sistema de Comando de Incidentes
SINA: Sistema Nacional Ambiental
SNIGRD: Sistema Nacional de Información para la Gestión del Riesgo de Desastres
SNGRD: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
SOLAS: (74/88) Safety of Life at Sea. Convenio Internacional de la Seguridad de la Vida
Humana en el mar.
UNGRD: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
El presente documento constituye el Plan Nacional de Contingencia de Colombia frente

a pé rdidas de contenció n de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas, en adelante
PNC.
El PNC es el documento té cnico y administrativo que establece el marco de actuació n de

preparació n y respuesta nacional para la atenció n de incidentes por pé rdida de
contenció n de hidrocarburos u otras sustancias peligrosas en á reas marı́timas,
continentales, insulares y luviales del paı́s. De ine las responsabilidades de las
entidades que intervienen en la operació n, provee un sistema de informació n para
facilitar la toma de decisiones y de ine protocolos operativos para la atenció n de los
incidentes, de manera que se permita racionalizar el uso de los recursos disponibles.
El presente documento es un elemento de la polıt́ica ambiental y de gestió n del riesgo de

desastres en Colombia, que permite a ianzar y fortalecer la preparació n y las
operaciones de respuesta en el paıś, reconociendo los diversos á mbitos de intervenció n.
Comprende las mú ltiples dimensiones del territorio, respeta las competencias y las
particularidades ambientales y econó micas, entre otras. Se basa en una articulació n
multisectorial para lograr controlar y atender integralmente la afectació n presentada.
116
El presente PNC aplica a todas las entidades pú blicas y privadas dedicadas a la industria
de hidrocarburos, quım ́ ica, minerıá, a las actividades en todos los modos de transporte y
demá s operaciones generadoras de riesgo asociadas a incidentes por pé rdidas de
contenció n de hidrocarburos u otras sustancias peligrosas, ası́ como a las instancias de
direcció n, orientació n y coordinació n que hacen parte e integran el Sistema Nacional de
Gestió n del Riesgo de Desastres, contempladas en los artıćulos 8°, 9° y 15 de la Ley 1523
de 2012.
En el á mbito internacional, el desarrollo del PNC permite fortalecer e implementar

acuerdos binacionales e internacionales de cooperació n para atender los incidentes por
pé rdida de contenció n de hidrocarburos u otras sustancias peligrosas.
El PNC, está estructurado en tres componentes bá sicos:
Ÿ Componente Estratégico: Contiene la ilosofıa

́ , los objetivos, el alcance del Plan,
responsabilidades y funciones institucionales, niveles de activació n, estructura
bá sica y mecanismos de implementació n y inanciació n.
Ÿ Componente Operativo: Establece el marco de actuació n de respuesta para el nivel

nacional frente a las operaciones de atenció n y control de incidentes por pé rdida de
contenció n de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas, en el territorio marıt́imo
y continental, y la activació n del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres
en caso de requerirse. Incluye los siguientes Protocolos Nacionales de Respuesta, los
cuales hacen parte integral del Plan:
Protocolo I: Respuesta a incidentes en actividades marıt́imas.
Protocolo II: Respuesta a incidentes en zona continental.
Ÿ Componente Informático: Establece las bases de lo que el PNC requiere en

té rminos de manejo de informació n, a in de que los Protocolos I y II de respuesta
contenidos en el componente operativo sean e icientes, a partir de la recopilació n y
actualizació n permanente de informació n que será re lejada en el Sistema Nacional
de Informació n para la Gestió n del Riesgo de Desastres (SNIGRD).
Componente Estratégico
1. Principios y Premisas Básicas del PNC

Ÿ Responsabilidad. El responsable de la instalació n u operació n donde se originó la
pé rdida de contenció n y el dueñ o de la sustancia o actividad (en adelante, el
Responsable de la Actividad), está n obligados a dar respuesta integral conjunta y
solidariamente a la emergencia conforme a los Protocolos I y II de Respuesta
117
establecidos en el presente PNC, asumiendo los costos directos e indirectos que
demande la atenció n del incidente. Es su responsabilidad realizar un aná lisis
especı́ ico de riesgo que considere los posibles efectos de fenó menos naturales,
antró pico intencionales y no intencionales, el desarrollo de la operació n; ası́ como los
efectos en el entorno ante la posible ocurrencia de un incidente. El aná lisis de riesgos
es la base fundamental para la implementació n de medidas de reducció n del riesgo y
la formulació n y aplicació n de un Plan de Emergencia y Contingencia (PEC)¹.
Ÿ Cuando la Nació n, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de

estas que no esté n constituidas como sociedades o empresas, sean las propietarias de
la infraestructura, los responsables de dar respuesta a la emergencia en los té rminos
descritos en este inciso será n el constructor y/o el operador de la infraestructura o
instalació n, o el dueñ o de la sustancia.
Para aquellos eventos cuya respuesta sea insu iciente², o el responsable de la

actividad fuente generadora de la pé rdida de contenció n o el dueñ o de la sustancia no
esté n identi icados, las entidades pú blicas y privadas, como integrantes del Sistema
Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres, tendrá n la responsabilidad de acatar y
brindar el apoyo en los asuntos que le sean requeridos por la respectiva entidad
coordinadora operativa designada en los Protocolos I y II, segú n corresponda, quié n
estará a cargo de direccionar los recursos disponibles para la respuesta en los
mencionados casos.
Nota: En el caso de contratos de concesión de infraestructura de transporte, el

concesionario será el llamado a atender la emergencia junto al dueño de la sustancia o
actividad en el marco de sus obligaciones contractuales.
En atenció n al objeto de este tipo de contratos, la entidad concedente en ningú n caso se

entenderá como responsable de atender la emergencia. Los costos de la atenció n se
asumirá n conforme a la distribució n de riesgos del contrato.
Ÿ Acció n Concurrente y Participativa. El PNC implica la unió n de esfuerzos y la

colaboració n no jerá rquica entre las autoridades y la industria. Involucra las
competencias entre entidades nacionales y territoriales de los á mbitos pú blico,
privado y comunitario. Para la preparació n y una respuesta efectiva ante un incidente
por pé rdida de contenció n del hidrocarburo o sustancia peligrosa, el PNC aplica el
ejercicio concurrente de competencias institucionales, reconociendo la
participació n del voluntariado y de las organizaciones sociales y comunitarias.
1 Artículo 42 de la Ley 1523 de 2012, reglamentado por el Decreto 2157 de 2017.

2 Entiéndase como respuesta insu iciente cuando el incidente y sus impactos superan las capacidades de respuesta del
responsable de la actividad.
118
Ÿ Organizació n y Coordinació n. El PNC es una herramienta que implementa protocolos
y procedimientos de coordinació n de competencias estatales y particulares para la
preparació n y atenció n de emergencias de orden local, regional y nacional, que
funciona con niveles de activació n y estructura de intervenció n, establecidos dentro
de sus esquemas operativos y en el marco del Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo
de Desastres. Las competencias de las entidades se desarrollan de manera que
integren lo sectorial y territorial, mediante procesos secuenciales en tiempos y
alcances.
Ÿ Preparació n y Cooperació n. Las industrias de hidrocarburos, quım

́ ica, minera, ası́
como las operaciones de transporte y otras actividades generadoras de riesgo
asociadas a incidentes por pé rdida de contenció n de hidrocarburos y otras
sustancias peligrosas, deben contar con los PEC actualizados, autó nomos,
operativos, su icientes y adecuadamente equipados, divulgados y participativos para
enfrentar el peor escenario posible y los escenarios complementarios identi icados
en el aná lisis de riesgos³, ası́ como con mecanismos de ayuda mutua. El Sistema
Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres en los niveles distrital, municipal,
departamental y nacional articulará los PEC con las respectivas Estrategias para la
Respuesta a Emergencias y apoyará complementariamente las actividades de
preparació n y respuesta.
Ÿ Prioridades de Protecció n. Dado un incidente por pé rdida de contenció n de

hidrocarburos u otras sustancias peligrosas, las acciones de respuesta se deben
dirigir a preservar la vida e integridad fıśica de las personas expuestas, ası́ como en
minimizar los dañ os al ambiente, como prioridades sobre los demá s elementos
expuestos en el control de la pé rdida de contenció n y la atenció n de la emergencia.
2. Objetivos
2.1 Objetivo General
Servir de instrumento rector de las entidades pú blicas y privadas del Sistema Nacional
de Gestió n del Riesgo de Desastres (SNGRD) para el diseñ o y realizació n de acciones
dirigidas a la preparació n y la respuesta integral⁴ frente a incidentes por pé rdida de
3 El peor escenario posible corresponde a aquel escenario creíble que tiene las peores consecuencias incluso si su
probabilidad es muy baja.
4 La respuesta integral se re iere a las acciones que debe desplegar el Responsable de la Actividad para la atención
oportuna, e iciente, adecuada y su iciente del incidente por pérdida de contención de sustancias peligrosas, y de los
daños y perjuicios que este puede ocasionar en cualquier entorno. El Responsable de la Actividad debe contar con la
capacidad para dar respuesta integral a cualquier incidente, en especial en áreas pobladas o sensibles del ambiente.
119
contenció n de hidrocarburos u otras sustancias peligrosas en á reas marı́timas,
continentales, insulares y luviales del paıś.
2.2 Objetivos Especí icos
Ÿ Identi icar las responsabilidades de las entidades del SNGRD vinculadas en el PNC
para los incidentes por pé rdida de contenció n de hidrocarburos u otras sustancias
peligrosas, de tal manera que se delimite claramente el á mbito de acció n de cada uno
y se facilite la labor de coordinació n y control.
Ÿ Servir de base para la formulació n e implementació n de planes institucionales de

respuesta a incidentes por pé rdida de contenció n de hidrocarburos u otras
sustancias peligrosas en los á mbitos nacional, regional y local que den respuesta a los
roles y responsabilidades de inidos para cada institució n en el presente PNC.
Ÿ Establecer protocolos y procedimientos operativos de atenció n frente a incidentes

por pé rdida de contenció n de hidrocarburos u otras sustancias peligrosas.
Ÿ Identi icar a las entidades coordinadoras operativas y la organizació n nacional para

la respuesta frente a incidentes por pé rdida de contenció n de hidrocarburos u otras
sustancias peligrosas.
Ÿ Propender para que la toma de decisiones durante la preparació n y respuesta

nacional se soporten en la mejor informació n disponible del Sistema Nacional de
Informació n para la Gestió n del Riesgo de Desastres (SNIGRD).
3. Alcance
El PNC es el instrumento rector de cará cter té cnico, operativo y administrativo, para el
diseñ o y realizació n de actividades dirigidas a conocer, preparar y responder frente a los
incidentes por pé rdida de contenció n de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas
(en adelante, sustancias peligrosas) que se puedan presentar en aguas marinas y
luviales, en el territorio insular y continental del paıś y en las á reas de interé s
designadas por convenios bilaterales o multilaterales, regionales y acuerdos
internacionales.
Con el in de dar cumplimento a este alcance y garantizar una respuesta oportuna y

efectiva ante los incidentes por pé rdida de contenció n de sustancias peligrosas, el PNC:
Ÿ Identi ica las responsabilidades y funciones de las entidades pú blicas y privadas y la
comunidad, relacionadas con las contingencias.
120
Ÿ De ine los niveles de activació n de acuerdo con la capacidad de respuesta y nivel de
control del evento de parte del Responsable de la Actividad.
Ÿ Establece los mecanismos para la organizació n de la respuesta en cuanto a sistemas y

procedimientos de noti icació n, evaluació n de los eventos, contenció n, respuesta, y
cierre operativo, ası́ como la activació n escalonada de los servicios de respuesta.
Ÿ De ine instancias y mecanismos para el desarrollo de las operaciones de respuesta,

entre estos, el Directorio Nacional de Equipos y Expertos, el Sistema Nacional de
Informació n y los procedimientos para el apoyo de acuerdo con las reglas
internacionalmente aceptadas.
Para dar alcance a las diferentes operaciones, el PNC incluye los siguientes Protocolos
Nacionales de Respuesta:
- Protocolo I. Respuesta a incidentes en actividades marıt́imas.

- Protocolo II. Respuesta a incidentes en zona continental.
Cada Protocolo Nacional se activará segú n el lugar donde se originó el evento. Para el
caso del Archipié lago de San André s, Providencia y Santa Catalina y los demá s en que el
incidente por pé rdida de contenció n involucre á reas geográ icas contempladas en los
alcances de los dos protocolos anteriores, se aplicará el principio de coordinació n entre
las entidades coordinadoras operativas de é stos.
Las caracterı́sticas de peligrosidad de las sustancias a las que se re iere el PNC

corresponderá n a las de inidas por el Sistema Globalmente Armonizado de
Clasi icació n y Etiquetado de Productos Quım
́ icos (SGA), y de igual manera, deberá n ser
consideradas para el transporte terrestre las disposiciones que se publican en el Libro
Naranja de la Organizació n de las Naciones Unidas titulado “Recomendaciones relativas
al transporte de mercancıás peligrosas”, elaboradas por el comité de expertos en
transporte de mercancıás peligrosas del Consejo Econó mico y Social en su versió n
vigente.
En lo que se re iere a mercancıás en bultos para las actividades marıt́imas, se utilizará la

clasi icació n de las mercancıás peligrosas referidas en el Có digo Internacional Marıt́imo
de Mercancıás Peligrosas (IMDG). Ası́ mismo, para las sustancias nocivas lıq ́ uidas
transportadas a granel se utilizará los criterios determinados en el Anexo II del
Convenio Marpol y el Có digo Internacional de Quimiqueros (CIQ).
Con relació n a las sustancias peligrosas clasi icadas como Clase 7 “Materiales
Radioactivos”, segú n las Naciones Unidas, la atenció n de un incidente por pé rdida de
contenció n será de acuerdo con la normatividad vigente expedida por el Ministerio de
121
Minas y Energıá.⁵
4. Marco Jurídico
4.1 Convenios Internacionales
Ÿ Convenio de Chicago sobre aviació n civil internacional, 1944 (Adoptado por la Ley 12
de 1947).
Ÿ Convenio Internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, SOLAS 1974

(Aprobado por la Ley 8 de 1980).
Ÿ Convenio Internacional para la prevenció n de contaminació n por Buques Marpol

73/78. (Aprobado por la Ley 12 de 1981).
Ÿ Convenio para la protecció n y el desarrollo del medio marino de la regió n del Gran
Caribe, 1981.
Ÿ Convenio para la Protecció n del Medio Marino y la Zona Costera del Pacı́ ico Sudeste,
1981.
Ÿ Acuerdo de Cooperació n Regional para el combate contra la contaminació n del

Paci ico Sudeste por Hidrocarburos y otras sustancias nocivas en casos de
emergencias, 1981.
Ÿ Protocolo Complementario del Acuerdo sobre la cooperació n regional para el

combate contra la contaminació n del Pacı́ ico Sudeste por hidrocarburos y otras
sustancias nocivas, 1983.
Ÿ Protocolo de Cooperació n para combatir los derrames de hidrocarburos en la regió n

del Gran Caribe, 1983.
Ÿ Convenio Internacional sobre Bú squeda y Rescate Marıt́imos, SAR, 1979 (Aprobado
por la Ley 10 de 1986).
Ÿ Convenio 170 sobre la seguridad en la utilizació n de los productos quım

́ icos en el
trabajo, adoptado por la Conferencia General de la Organizació n Internacional del
5 Para las actividades marítimas, también será considerado el Código para la seguridad del transporte de combustible
nuclear irradiado, plutonio y desechos de alta actividad en cofres a bordo de los buques.
122
Trabajo, 1990 (Promulgado por el Decreto 1973 de 1995).
Ÿ Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los

desechos peligrosos y su eliminació n, 1989 (Aprobado por la Ley 253 de 1996).
Ÿ Protocolo de 1992, que enmienda el Convenio Internacional sobre la constitució n de

un Fondo Internacional de Indemnizació n de dañ os debidos a contaminació n por
hidrocarburos, 1971(Aprobado por la Ley 523 de 1999).
Ÿ Protocolo de 1992, que enmienda el Convenio Internacional sobre responsabilidad

civil nacida de dañ os debidos a contaminació n por hidrocarburos, 1969 (Aprobado
por la Ley 523 de 1999 y promulgado por el Decreto 1470 de 2002).
Ÿ Convenio Internacional sobre Cooperació n, Preparació n y Lucha contra la

Contaminació n por Hidrocarburos, 1990 (Aprobado por la Ley 885 de 2004).
Ÿ Protocolo sobre Cooperació n, Preparació n y Lucha contra los Sucesos de

Contaminació n por Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas, 2000
(Aprobado por la Ley 885 de 2004).
4.2 Normatividad Nacional
El PNC desarrolla normas consagradas en:
Ÿ Ley 12 de 1981 “Por medio de la cual se aprueba la «Convenció n Internacional para la

Prevenció n de la Contaminació n por Buques», irmada en Londres el 2 de noviembre
de 1973, y el Protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para prevenir la
Contaminació n por Buques, 1973, irmado en Londres el 17 de febrero de 1978 y se
autoriza al Gobierno Nacional para adherir a los mismos”. Incluye el protocolo
relativo a las disposiciones para formular los informes sobre sucesos relacionados
con sustancias perjudiciales y el Protocolo de 1978 (MARPOL), que determina en los
Anexos I y II, entre otras, las prescripciones para la aprobació n de los planes de
contingencia para la prevenció n de contaminació n por hidrocarburos, por parte de
los buques y las plataformas ijas o lotantes utilizadas en la perforació n,
almacenamiento, producció n y trasiego de crudos, ası́ como lo correspondiente a
sustancias nocivas liquidas a granel.
Ÿ Ley 45 de 1985 “Por medio de la cual se aprueban el «Convenio para la protecció n del
medio marino y la zona costera del Pacı́ ico Sudeste», el «Acuerdo sobre la
Cooperació n Regional para el combate contra la Contaminació n del Pacı́ ico Sudeste
por Hidrocarburos y otras sustancias Nocivas en casos de emergencia», irmados el
12 de noviembre de 1981, en Lima, Perú , el «Protocolo complementario del Acuerdo
sobre la Cooperació n Regional para el combate contra la contaminació n del Pacı́ ico
123
Sudeste por Hidrocarburos y otras sustancias Nocivas», y el «Protocolo para la
protecció n del Pacı́ ico Sudeste contra la Contaminació n Proveniente de Fuentes
Terrestres», suscritos en Quito, Ecuador, el 22 de julio de 1983.
Ÿ Ley 56 de 1987 “Por medio de la cual se aprueban el «Convenio para la Protecció n y el

Desarrollo del Medio Marino en la Regió n del Gran Caribe» y el «Protocolo relativo a
la cooperació n para combatir los derrames de hidrocarburos en la regió n del Gran
Caribe», irmado en Cartagena de Indias el 24 de marzo de 1983”.
Ÿ El Decreto-Ley 2324 de 1984 “Por el cual se organiza la Direcció n General Marıt́ima y

Portuaria”. En su artıćulo 4° señ ala que la Direcció n General Marıt́ima es la Autoridad
Marıt́ima Nacional que ejecuta la polıt́ica del Gobierno en materia marıt́ima y dirige,
coordina y controla las actividades marıt́imas.
Ÿ En el numeral 19° del artıc

́ ulo 5° ibıd
́ em, determina que es funció n de la Direcció n
General Marı́tima, Aplicar, coordinar, iscalizar y hacer cumplir las normas
nacionales e internacionales tendientes a la preservació n y protecció n del medio
marino.
Ÿ Constitució n Polıt́ica Nacional de Colombia de 1991. Los artıc

́ ulos 79 y 80 establecen
que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, preservar
las á reas de especial importancia ecoló gica, prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, garantizar el desarrollo sostenible de los recursos naturales, su
conservació n, restauració n o sustitució n, cooperar en la protecció n de los
ecosistemas situados en zonas fronterizas, aplicar sanciones a quienes afecten su
integridad y exigir la reparació n de los dañ os causados.
Ÿ Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Pú blico encargado de la gestió n y conservació n del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones”.
Ÿ Ley 885 de 2004 “Por medio de la cual se aprueban el «Convenio Internacional sobre
Cooperació n, Preparació n y Lucha contra la Contaminació n por Hidrocarburos,
1990», hecho en Londres el dıá treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa
(1990) y el «Protocolo sobre Cooperació n, Preparació n y Lucha contra los Sucesos de
Contaminació n por Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas, 2000», hecho en
Londres el dıá quince (15) de marzo del añ o dos mil (2000)”, en especial los artıćulos
3°, 4°, 5°, 6° y 7°.
Ÿ Ley 1575 de 2012 “Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de
Colombia”. Entre otras disposiciones, crea la Direcció n Nacional de Bomberos, como
una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personerıá jurıd ́ ica,
adscrita al Ministerio del Interior, con autonomı́a administrativa, inanciera y
124
patrimonio propio. En su artıćulo 3° - Competencias del nivel nacional y territorial –
de ine que “Corresponde a la Nació n la adopció n de polıt́icas, la planeació n, las
regulaciones generales y la co inanciació n de la gestió n integral del riesgo contra
incendios, los preparativos y atenció n de rescates en todas sus modalidades y la
atenció n de incidentes con materiales peligrosos. Los departamentos ejercen
funciones de coordinació n, de complementariedad de la acció n de los distritos y
municipios, de intermediació n de estos ante la Nació n para la prestació n del servicio
y de contribució n a la inanciació n tendiente al fortalecimiento de los cuerpos de
bomberos”.
Ÿ Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la polıt́ica nacional de gestió n del riesgo de
desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestió n del Riesgo de Desastres y se
dictan otras disposiciones”. En su artıćulo 42⁶ - Aná lisis especı́ icos de riesgo y planes
de contingencia – de ine que “Todas las entidades pú blicas o privadas encargadas de
la prestació n de servicios pú blicos, que ejecuten obras civiles mayores o que
desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan signi icar riesgo de
desastre para la sociedad, ası́ como las que especı́ icamente determine la Unidad
Nacional para la Gestió n del Riesgo de Desastres, deberá n realizar un aná lisis
especı́ ico de riesgo que considere los posibles efectos de eventos naturales sobre la
infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de los dañ os de la misma en su
á rea de in luencia, ası́ como los que se deriven de su operació n. Con base en este
aná lisis diseñ ará e implementará n las medidas de reducció n del riesgo y planes de
emergencia y contingencia que será n de su obligatorio cumplimiento”.
Ÿ Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Unico Reglamentario
del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. Prevé en el artıćulo 2.2.2.3.9.3. -
Contingencias ambientales – que “Si durante la ejecució n de los proyectos obras, o
actividades sujetos a licenciamiento ambiental o plan de manejo ambiental
ocurriesen incendios, derrames, escapes, pará metros de emisió n y/o vertimientos
por fuera de los lıḿ ites permitidos o cualquier otra contingencia ambiental, el titular
deberá ejecutar todas las acciones necesarias con el in de hacer cesar la contingencia
ambiental e informar a la autoridad ambiental competente en un té rmino no mayor a
veinticuatro (24) horas. La autoridad ambiental determinará la necesidad de
veri icar los hechos, las medidas ambientales implementadas para corregir la
contingencia y podrá imponer medidas adicionales en caso de ser necesario. Las
contingencias generadas por derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias
nocivas, se regirá n ademá s por lo dispuesto en el Decreto 321 de 1999 o la norma que
lo modi ique o sustituya”.
Ası́ mismo, en el artıćulo 2.2.3.3.4.14. - Plan de Contingencia para el Manejo de

Derrames Hidrocarburos o Sustancias Nocivas – se determina que “Los usuarios que
6 Reglamentado por el Decreto 2157 de 2017.
125
exploren, exploten, manufacturen, re inen, transformen, procesen, transporten o
almacenen hidrocarburos o sustancias nocivas para la salud y para los recursos
hidrobioló gicos, deberá n estar provistos de un plan de contingencia para el manejo
de derrames”.
Igualmente, el mismo artıćulo dispone de manera general que las autoridades

ambientales en donde se materialice una contingencia, podrá n en el marco del
seguimiento de dichas situaciones, imponer medidas adicionales para el manejo o
atenció n en su jurisdicció n, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Las principales normas generales relacionadas con la determinació n del territorio

nacional, de las aguas marinas y luviales jurisdiccionales colombianas, la gestió n del
riesgo de desastres y la preservació n del medio ambiente, será n incluidas en el Sistema
Nacional de Informació n para la Gestió n del Riesgo de Desastres (SNIGRD).
Ver documento completo del Plan de Contingencia :

Ÿ DAPRE. (2021, Diciembre 27). Plan Nacional de Contingencia. https://dapre.presidencia.gov.co/
126
IV
M O D U L O
Diego Andrés Moreno Bedoya

Enfermero / Magíster en Salud Ocupacional
Componentes para preparativos de respuesta
en emergencias y desastres
1 Conceptos preparativos
atención de emergencias
2 Componentes para la
respuesta
PREPARATIVOS
PARA LA
RESPUESTA
3 Planes de atención
sector público y privado
4 Planes estratégicos y
herramientas de medición
5 Articulación de la gestión del

riesgo y cambio climático
Componentes de la respuesta
1. Institucionalidad
Ÿ Gobernanza
Ÿ Estructura Organizacional y funcional
Ÿ Procesos de Investigació n
Ÿ Mercadeo
Ÿ Sistema de gestió n de calidad
2. Conocimientos de la normatividad
Normas Internacionales (Naciones Unidas, OMS, OPS): Tratados, acuerdos,

convenciones, etc, que han sido irmados internacionalmente por los paıśes y que
intervienen o hacen parte del proceso de Gestió n del Riesgo en los 4 niveles.
Ÿ Normas Nacionales: Constitució n, Leyes; decretos, Resoluciones, Circulares.
Ÿ Normas locales: Ordenanzas, Acuerdos Municipales, Decretos municipales y

resoluciones.
129
3. Servicios a la comunidad de acuerdo a los fenómenos amenazantes
3.1 Sistemas de comunicaciones e icientes
Ÿ Central de comunicaciones
Ÿ Automatizació n
Ÿ Equipos de comunicaciones
Ÿ Hardware y software seguros y funcionales
Ÿ Cobertura
Ÿ Está ndares en el manejo de las comunicaciones
3.2 Sistemas de Respuesta
Ÿ Areas de in luencia
y concentració n.
Ÿ Nuevos Accesos,
vıás y puentes
Ÿ Puntos de
Intersecció n
Ÿ Densidad poblacional
sin servicio
130
Respuesta a Emergencias de Ciudad del Sistema
131
CROWD SOURCING: información segmentada ciudadanos
El crowdsourcing es una herramienta donde una comunidad de personas ofrecen sus
ideas o servicios, aportando creatividad y disminuyendo el volumen de trabajo de los
miembros de una empresa. Puede ser utilizado por cualquier compañ ıá cuando surja
una necesidad, desde el diseñ o de una app, logos o campañ as publicitarias hasta nuevos
productos o nuevas estrategias de mercado. Solo basta con acceder a esta plataforma,
abrir una convocatoria y empezar a recibir candidaturas de las personas má s
capacitadas para el proyecto.
Ÿ Respuesta menor a 5 min.

Ÿ Mediciones con Gmaps.
Ÿ Areas de in luencia
Ÿ Puntos intersecció n.
Ÿ Respuesta menor a 10 min.

Ÿ Nuevos Accesos.
Ÿ Puntos de intersecció n
Ÿ Densidad poblacional mayor a 10 min.
Tiempo de Respuesta
132
133
3.4. Información al publico
Ÿ Planes de trabajo con los medios de comunicació n

Ÿ Formatos está ndar para boletines de prensa
Ÿ Talento humano cuali icado para la funció n
Ÿ Manejo de informació n redes sociales e informació n en lın
́ ea.
Ÿ Crowd sourcing
3.5. Atención Prehospitalaria
Ÿ Adopció n del tipo de servicio: voluntario, pago o mixto

Ÿ Modelo del tercer servicio municipal
Ÿ Modelo de servicio hospitalario
Ÿ Modelo de servicio privado
Ÿ Modelo incorporado al servicio de bomberos
Ÿ Modelo incorporados en ministerios u organismos militares
3.6 Combate de incendios
Ÿ Adopció n del tipo de servicio: voluntario, pago o mixto.

Ÿ Valoració n diná mica del riesgo.
Ÿ Respaldo gubernamental como autoridad.
Ÿ Sistema de gestió n té cnica y administrativa.
3.7 Equipos Haz - Mat
Ÿ Organizació n de la primera respuesta Mat-pel.

Ÿ Organizació n de la segunda respuesta, té cnicos.
Ÿ Procedimientos está ndar hú medos y secos.
Ÿ Herramientas, equipos y accesorios.
Ÿ Sistema de gestió n y realimentació n (mejoramiento continuo)
134
Tiempo de Respuesta
3.8 Rescate Urbano
Ÿ Respuesta liviana.
Ÿ Segunda respuesta.
Ÿ Rescate vehicular.
Ÿ Rescate vertical.
3.9 Recuperación líneas vitales

Ÿ Empresa publicas Agua
Ÿ Acueducto Alcantarillados
Ÿ Telefonıa
́ Energıá elé ctrica
Ÿ Gas Alumbrado pú blico
3.10 Manejo y atención de afectados

Ÿ Talento humano
Ÿ Recursos mó viles
Ÿ Recursos té cnicos
Ÿ Coordinació n inter institucional
135
3.11 Suministros humanitarios
Ÿ Grupos de trabajo
Ÿ Centros de almacenamiento
Ÿ Puntos de recolecció n
Ÿ Reservas de alimentos e insumos.
Ÿ Encargados y contratos.
3.12 Manejo contaminación y epidemias

Ÿ Vigilancia epidemioló gica
Ÿ Control de vectores
Ÿ Manejo de residuos só lidos
Ÿ Manejo de residuos Bioló gicos.
3.12. Albergues
Ÿ Contratos para instalació n de albergues
Ÿ Estrategias de albergue y autoalbergue
Ÿ Coordinació n con grupos Voluntarios
Ÿ Presupuestos y temporalidad
Ÿ Articulació n con Polıt́icas municipales de ayuda.
DOCUMENTACION
136
4. Curva de preparación para la Atención de emergencias
Conceptos modernos manejo de crisis
Experiencias
137
Aspectos a considerar en el manejo de crisis
138
Metodologia de preparativos
1 Identificación de Crisis
Probables.
Debe estar de
acuerdo a los 2 Plan de Mitigación
y contingencias.
escenarios de eventos
misionales.
Administrativos y 3 Plan de comunicaciones
internas y externas.
reputaciones de
la entidad, ciudad
o territorio 4 Plan de continuidad y
sostenibilidad de servicios.
5 Planificación para el fortalecimiento

de entidades, teniendo como punto
de partida escenarios de mayor
riesgo de la ciudad.
Plan de
preparativos, Planificación para el
de acuerdo a los fortalecimiento de Bomberos,
escenarios de eventos teniendo como punto de par da
catastróficos escenarios de mayor riesgo de la
misionales y mapas ciudad y definiendo el plan de
de afectación de con nuidad y la sostenibilidad con
la ciudad base al riesgo admisible.
139
Plan de mitigacion y contingencias
Existen diferentes metodologıás que apuntan a prepararse para afrontar crisis:
a). Mitigació n: metodologıás encaminadas a prevenir el impacto de la crisis.

b). Contingencias: Metodologıás encaminadas a neutralizar el impacto de la crisis.
Flujograma de trabajo modelo de 3 areas
140
Plan de comunicaciones internas y externas
Producción de medios Campañas externas
COMUNICACIÓN INTERNA
COMUNICACIÓN EXTERNA
Campañas Internas Eventos externos
Gestión de cambio Relaciones con la prensa

ADMINISTRACIÓN
Apoyo a procesos de Y CONTROL DE Producción de medios
Gestión Humana LA IMAGEN DE LA ENTIDAD externos
Y SU DIRECCIÓN
Eventos internos Manejo de crisis
con sentido
Relaciones con públicos
especiales
Plan de continuidad de servicios y Sostenibilidad
141
Plani icación de fortalecimiento de la entidad
142
Referencias Bibliogra icas
1. https://ccs.org.co/publicaciones/directorio-sst/
2. Compendio para Bomberos, capítulo de técnicas de extinción en espacios cerrados, 2011, UPB. ISBN:
978-958-696-968-0.
3. Emergency, care and transportation of the sick and Injured, American Academy of Orthopaedic
Surgeons, ISBN: O-7637-0796-1.
4. Fundamentos de Medicina Atención pre hospitalaria, Capítulos “seguridad en operaciones de

atención prehospitalaria y Salud Ocupacional en la atención pre hospitalaria” año 2011.p 23 -43.
ISBN: 978-958-9076-55-2.
5. Fundamentos de Medicina, Atención Pre hospitalaria, CIB- CES, seguridad en operaciones y salud
ocupacional en la APH, Medellín 2012, ISBN: 978-958-90-76-55-2
6. https://iris.paho.org/handle/10665.2/801
7. Manual de referencia Curso Bases administrativas de gestión de riesgos de desastres, USAID- OFDA.
8. Ministerio de Salud, Guías de atención medica Prehospitalaria, Lesiones por inmersión, Salud
Ocupacional en la Atención Prehospitalaria, Seguridad de Operaciones de APH, 2012. ISBN: 958-
97551-4-3.
9. Sistemas de emergencias médicas, una experiencia de los estados unidos para países en desarrollo,
organización panamericana de la salud.
10. https://www.unisdr.org/ iles/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf
11. https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/wp-content/uploads/ sites /

3/2015/09/ODSbann.jpg
143
144

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