DE JUSTICIA DE LA NACION 825 FALLO DE LA CORTE SUPREMA i Buenos Aires, Diclembre 16 de 1925 + Y Vistos: El recurso extraordinario interpuesto por don Pedro Emi- lio Bourdie en el juicio que sigue contra 1a Municipalidad de la Capital, sobre devolucién de fondos, Considerando en cuanto a Ja procedencia del recurso. Que ea el curso del ‘itigio se ha sostenido por el apelan- te: a) que el articulo 42 de la ordenanza sobre impuestos del aiio 1920 desconoce el articulo 14 de la Constitucién, en cuan- to garantiza ¢l derecho de usar y disponer de Ja propiedad conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, y contra- tia también al articulo 17 que declara inviolable 1a propiedad ; b) que atin cuando asi no fuera, violaria el susodicho articu- lo 42, el mismo articulo 17 que prohibe Ja confiscacién e igual- mente el articulo 4, que exige contribuciones equitativas, es decir, no sélo iguales para todos, sino también impues equidad y justa moderacién. 1S con Que hallindose comprendidas ambas cuestiones entre fos casos previstos por el articulo 14, inciso 3 de la ley N.° 48, to- da vez que la decisién apelada fué contraria al derecho fede- ral invocado, el recurso extraordinario para ante esta Corte es procedente y,,en conseouencia, oido el sefior Procurador General asi se declara; y Considerando en cuanto al fondo del asunto: Que el articulo 42 de Ja ordenanza wramicipal sobre r puestos para el aio 1920, se halla concebida en los términos si- guientes: “Por la anotacion de transferencias de las conces‘o-LLOS DE LA CORTE SUPREMA nes de terrenos con destino a la construccién de bovedas las bovedas ya construidas en los cementerics del Oeste y de Flore quicra fuese el nimero de transferencias efec: tuadas, se cobrara un derecho igual a la diferencia existente entre el valor de la superficie total, calculada al precio del ia sepuktura establecido por la orde- nanza de impuestos de 1918 y el que resulte en cada la aplicacion de la tarifa sancionada por la presente en erticulos ns 2.° y 3.°. y articulo 37, itcisos 2.° y 3. De acuerdo con este precepto, el recurrente, comprador de una hovela en el cementerio del Oeste por el precio de cuatro mil quinientos pesos, pagd bajo protesta a la (Municipalidad de la Sapital en concepto de diferencia de precio entre les aitos 1918 y 1620, ta suma de tres mil quinientos noventa y tres pesos y cinco centavos moneda nacional, la misma que repite en este’ juicio. metro cuadrado o de so de con cincues al e fa sentencia de la Camara Civil Primera de esta C pital para de: de inconstitucionalidad, se ha fundado en que: a) el derecho concedido sobre los sepul- ros no forma parte de los derechos patrimoniales de una per- sona y, por consigtiente, no puede haber, a su respecto, des- conocimiento del dominio ni expropiacién, despojo o confi: cién: b) es dudoso que en Ja Constitucién se hable de propic- dad en el sentido a:plio como puede verse en los articulos 14, 17 y 20, entre otros, donde se to paraleliza con los derect contractuales, indica . que no son la niisma cosa; ¢) limitindose la ordenanza a exigir tan sdlo el mayor valo recurrente no ha sido yulnerado en lo fundamental de si recho de concesionario y las garant}is cons jonales pueden tener en mira aquellas leyes o reglamentacione taquen el derecho en su fondo o en su seticia; d) no xis en la Constitu timar Jas defensa: n mien las leyes precepto alguno dispon‘endo que el mayor valor de una cosa sea inherente a la misma; ¢) el argumento de Ja retroactividad de la ordenanza municipal, en cuanto viene a regir una concesion hecha con anterioridad,DE JUSTICIA DE LA NACION 827 es pura apariencia, ya que con ese criterio mi la Municipali- dad ni el Estado podrian awrentar ninguno de los impuestos que cobran por razon de que cuando se adquicié el derecho im- ponible( casa o campo, negocio, etc.), la carga era otra. Que en cuanto al primer fundamento, debe observarse que® las palabras “libertad” ipropiedad” comprensivas de toda. la vida social y politica, son térménos coastitucionales y deben ser tomados en su sentido mas amplio. El ténnino “propie- . cuando se emplea en los articulos 14 y 17 de la Consti- i disposiciones de ese estatuto comprende, co- mo Jo ha dicho esta Corte, “todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de si mismo, fuera de su vida y de su libertad”. Todo derecho que tenga un valor recono- Jo como tal por la ley, sea que se origine en las relaciones de derecho privado sea que nazca de actos ads:inistrativos (de- rechos subjetivos privados o ptblicos), a condicién de que su titular disponga de una accién contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce asi sea el Estado mismo, integra el, concepto constitucional de “propiedad Los derechos emergentes de wma concesién de uso sobre un bien del dominio publico (derecho a una sepultura), o de las que reconocen como causa una delegacién de la autoridad del Estado en favor de particulares (empresas de ferrocarri- les, tranvias, luz eléctrica, teléfonos, explotacion de canales, puertos, etc.), se encuentran tan protegidos por Jas garantias consagradas en los articulos 14 y 17 de fa Constitucién como pudiera estarlo el titular de un derecho real de dominio. El articulo 67 inciso 16 de la Constitucién faculta al Congreso a emplear como medio adecuado de obtener lo conducente a ta prosperidad del (pais, las concesiones temporarias de pri gios y habria visible inconsecuncia entre esa autorizacion que compromete la fe publica de fa Nacién y 1a conclusién con- sistente en afirmar que los derechos nacidos de aquéllas no benefician de las garantias y seguridades que otra parte del atuto asegura a la propiedad. I) derecho, nacido de328 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA tna concesion de sepultura con prescindencia de saber si for- nxt o no parte del patrimonio del titular, cuestiéa esta libra- da al derecho comitn, se encuentra, pues, comprendido por 1a garantia de los articulos 14 y 15. Mango con raha, senten- cia de esta Corte de 26 de agosto proximo pasado; Coole! Principios Generales, traduccion Carrie, pagina 306, y Cons- titutional Limitations, pagina 756 y nota 3; Willoughby, io- mo IT, 474- Ra Que el principio de la inviolabilidad de 1a propiedad, ase- gurada en términos amplios por el articulo 17, protege con igual fuerza y eficacia tanto los derechos emergentes de lcs contratos como los constituidos por el dominio o sus desmem- braciones. Mientras se halle garantizada en Ja Constitucion 12 inviolabilidad de la propiedad o en tanto que el Congreso no se halle investido de facultades constitucionales expresas que lo habiliten para tomar la propiedad privada sin la corres pondiente indemnizacion o para alterar los derechos deri dos de los contratos, ha dicho esta Corte (toro 137, pagina 47), la limita para el departamento fegislativo cual- H que sea el caracter y la finalidad de la ley. ion Que para juzgar del alcance de esta fimitacién impuesta a las Legislaturas, de dictar eyes alterando las obligaciones nacidas de los contratos, ha de tenerse presente; a) que asu- men el caracier de “leyes” no sélo fas sancionadas por el Con- greso, sino también las constituciones de Estado o una orde- nanza municipal con tal que el Estado le dé la fuerza de una ley (Williams v. Bruffy, U. calidad de contrato todo convenio o concierto entre dos o m partes, sea que las obligaciones emergentes del mismo se ha- Nen incumplidas o hayan sido ejecutadas. Fletcher v. Peck, 6 Cranch 87; New Jersey v. Wilson 7, Crianch, 164. pagina 176); b) que reviste - Que ademas, Ja prohibicion de alterar las obligaciones de los contratos es general y aplicable a las convenciones de to- do orden, es decir, tanto a las realizadas entre particulares co-DE JUSTICIA DE LA NACION 829 mo a las concertadas entre éstos y los Estados o por los Es- tados entre Willoughby, tomo II, 492, pagina 893. La ju- risprudencia americana es concluyente sobre el punto, y salvo el o de las licen by trativas por las cuales se crean fa- cultades revecables a yoluntad del tado, se ha entendido siempre, con la opinion de Marshal, emitida en el caso Flet- cher v. Peck, 6 Cranch 87, que cuando el Estado contrata o conviene con los particulares, no le es permitido revccar o amular sus pro] s sin cunplir coa los requisitos exigides por ol principio de la inviolabilidad de la propiedad. Cooley, Constitutional Limitations, Pagina 384 y 385 y nota. Que en posesién de estos principios y a fin de saber si la ordenanza imipugnada como contraria al articulo 17 te kh Constituciin ha desconocido en lo fundamental el derecho det concesionario, impénese el analisis previo de Ja naturaleza y caracteres del titulo o acto administrative en el cual aquél_ba- sa su reclamacion. Desde luego, el derecho a la sepulttra re conoce su origen en una concesién otorgada por a Municipa- lida de la Capital a un particular actuando Ja primera como administradora de un biea de! dominio pubtico, idad é que indudablemente revisten los cementerios, de acuerdo con lo dispuesto en los articulos 2340, inciso 7.". y 2344 del Cédi- go. il. En virtud de esa concesién a titulo oneroso, se ha creado en favor del concesionario un poder juridico sobre la parte de la cosa pitblica que le ha sido entregada (Mayer, De- trecho Adininistrativo, tomo III, a’ 247). y el contenido de ese poder se encuentra regido por a propia concesion y por jas ordenanzas Mamadas a establecer y reglamentar las condi- ‘ones del uso dentro del bien del dominio publico, en tanto eu cuanto no alteren o modifiquea el derecho constituido en sus rasgos esenciales. = Que de la naturaleza de ese acto fluyen con claridad las siguicntes facuktades reconocidas por la Municipalidad al con- cesionario: a) derecho de usar de la parte del bien del domi- nio pttblico comprendido en la concesién para enterrar sus ?890 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA muertos, levantando en él Jas construcciones 9 montmentos fu- nerarios que sus recursos le permitan, con la pos:bilidad tegal de impedir a todo otro el ejercicio de un derecho igual. Den- tro de lo autorizado por las ordenanzas, que como es obvio, no podrian impedirle edificar o inhumar a las personas de fa familia, cl derecho de uso es indiscutible; b) el derecho de trasmitir o enajenar esa facultad de wso sobre la parte de la cosa publica objeto de la concesién. Desde luego, porque no existen restricciones especiales sobre el punto en el acto de ‘concesion ni en Jas ordenanzas municipaies vigentes en la época de otorgarse aquélla. FE] acto ad:ministrativo ha podido, in duda, contener limitaciones de ese orden, asi como térny: nos y condiciones, pero ellas en ningtin caso son sobreentendi: das, Mayer, Obra citada, pagina 258, tomo II, pagina 150 y 151, tomo I, Pero, en el caso, la fa. sitad de ceder libremente e derecho de uso sobre Ja cosa publica, se encttentra ademas plenar do por las ondenanzas mumiciphiles, por leyes dictadas por el Congreso en su caracter de Legislatura jocal. y por la tradicion administrativa. Lo primero porque tanto la ordenanza impugnada del aiio 1920, como (las ole 1918 y 1919, se refieren a las transferenc de bovedas o de terrenos p.ra construirlas y careceria de explicacion que la comiuna gravara la enajena derse. Lo segundo, porque el articulo 12 de la ley dictada por el Congreso en ejercicio de la facultad que le otor- ga el inciso 27 del articulo 67 de la Constitucién de ejercer una legislacion exclusiva en el territorio de la Capital y, por consiguiense, obligatoria para la Municipalidad, al establecer que “no an ejecutables los sepulcros salvo que se reclame st precio de compra o construccién”, ha sancionado en su Ultima parte la norma de que tos sepulcros se compran por un precio y se vende atin judicialmente para resarcir al vend dor o al constructor. Ba cuanto a la tradicién administrativa Jo prueba la propia ordenanza de 1920, al decir que el im- puesto creado por ella se aplicara cualquiera: sea el numeroDE JUSTICIA DE LA NACION $81 ede transferencias efectuadas con anterioridad, y el hecho mis- mo de da existencia de la especulacion que 1a ordenanza tiene en mira suprimir, pues sin tal facuitad de disponer aquella no habria podido producirsé. Que, el derecho asi creado por Ja concesién pertenece al concesionario y te ha sido acordado por la propia Municipali-, dad. Puede, pues, ser objeto de transaccién sea a titulo de sucesion universal o singular; y esa trasm sién comprende no sélo el derecho de prapiedad sobre lo edificado (monumento, hoveda, ete.), ane es un bien de derecho civil, sino también e! derecho de uso sobre la parte del dominio publico compren- dido por aqulla, No existe en estas trasmisiones, dice Ma- yer (tomo y obra citadas, pagina 258), qanifestaciin de la potestad publica ; cllas se efectiian entre iguiles, segim el de- recho que las rige, pero los efectos del acto juridico de pot tad publica siguen la determinacion dada por el derecho civi de la persona nuevamente investida del derecho. sta facultad de trasmitir es, a str turno, lisa y Hana. ndosela limitado o restringido ea el acto de la con- ién, comprende todas las consecuencias inherentes a kt po- : entre otras, la de que el concesio rio pueda enajenar cl sepulcro por un precio mas alto que el pa- gado por él a Ja Municipalidad. E derecho del concesionario al niayor valor nace, pues, en el o de que la Munici pali- dad al crear el poder juridico de aquél sobre la co: publica, lo ha hecho sin reserva alguna, en etanto a la facultad de ce- der y en cuanto al-precio por que pod serlo. La propia Mu- nicipalidad al referir el impuesto a la diferencia de precios entre los afios 1918 y 1920, reconoce que el mayor valor ante- rior al aio 1918 corresponde al concesionario 0 a su cesiona- rio, lo cual no seria congruente con la tesis de que aquél sclo esti autorizado a enajenar por igual precio al que fué adquiz, rido el derecho de la Municipelidad. Que No habié ce sibilidad de ceder, Que Jas decisiones de Jos tribunales del fuero comin, sen-892 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA tando el principio de cue un sepulcro mientras existan ca veres dentro de ¢l no puede venderse, cuando media oposicién de wa condémino, lejos de desconocer ratifican y confinran el principio de su trasmisibilidad con arreglo a la concesién, pues- to que la autorizan con el concurso de todos. Que en estas condiciones si el derecho del recurrente. Jas caracteri: ehaladas, ha nacido de la conzesién concer- tada con la Municipalidad, es evidente que ésta no ha pedido terarlo o suprimirlo ni en cuanto a Ja facultad de transfe- rirlo ni en cuanto a la posibitidad del concesionario 0 de sus sucesores de hacer suyo el incremento de valor, mediante or- denanzas dic después de la fecha de aqueélla, ta la afectacion de la c publica al fin perseguido de enterratorio, ningtin medio ni procedimiento se- ria eficaz para obtener que quien constituyé un derecho me- diante un acuerdo de voluntades obligatorio, volviera sobre aque] para destruir total o parcialmente lo mismo que otorgo. Que el articulo 42 de la ordenanza no importa el ejerci- cio por la comuna del poder de establecer impuestos porque nO se propone como fin primordial obtener wna renta para la satisfaccién de las necesidades ptblicas, sino que persigue el proposito confesado por Ja propia Municipalidad de impedir Ja venta del derecho de uso sobre los sepulcros a titulo de evi- tar la especulacisn, y no se livita a gravar el mayor valor que lo toma en su totalidad entre los dos momentos que sefala. Las leves de impuestos atin cuando sean prohibitivas, son va- lederas o pueden serlo, pero aqui la prohibicién tiene por fin impedir o trabar el ejercicio de un derecho emergente de un pacto o convencién celebrado entre el particular y la mi: entidad administrativa que lo habia creado. ino sna Que si como se ha dicho el principio de que no pueden dictarse leyes u ordenanzas alterando los derechos emergen- tes de los contratos se aplica tanto a los concertados por los particulares cuanto a los celebrados entre estos ultimos y lasDE JUSTICIA DE LA NACION 388 entidades administrativas, es evidente que la ordenanza de 1920 en Ja parte impugnada viola la garantia de los articulos 14 y 17,de la Constitucién en cuanto desconoce el derecho constituido al concesionario en el doble aspecto sefialado. Que si bien el principio de la no retroactividad de la ley o de una ordenanza no reviste los caracteres de una norma de derecho constitucional, es también exacto que aquel prin- cipio alcanza los contornos de tal cuando, como en el caso, are- diante la ordenanza impugnada se pretende arrebatar o alterar en forma fundamemal e! contenido de un derecho compren- dido en la concesién. En tal caso, ha dicho esta Corte, el prin- cipio de 1a no retroactividad deja de ser una norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad. Tomo 137, pagina 47. Que en cuanto al ultimo argumento transcripto se olvida al formularlo que habiendo nacido el derecho constituido al concesionario de wm pacto concertado con el poder piiblico, a diferencia de lo que ocurre con los bienes del ejemplo, no po- dria aquél sin volver sobre sus propias convenciones, anular © modificar invocando sus facultades impositivas el derecho asi otorgado, sin suprimir o debilitar la confianza que en las relaciones juridicas debe imperar no ya entre hombre y hom- bre, sino también entre éstos y el Estado. En mérito de estas consideraciones se revoca Ja sentencia apelada en Ja parte que ha podido ser materia del recurso, y se declara, en consecuencia, que la Municipalidad esta obligada ‘a restituir la suma reclamada y sus intereses desde la notifica- cién de ta demanda. Notifiquese y devuélvanse. A, Bermeyo. — J. Ficveroa At- corta, — Ramon M M, LAuRENCENA, (1) Nota: En la misma fecha se dicté igual resolucion en Ja causa seguida por dofia Rosa Correa contra la Munici- palidad de ta Capital, por idéntica causa.