TEORIA

DEL
ESTADO
GERARDO PRADO
©GERARDO PRADO
Teoría del Estado

Primera reimpresión de la
Uva. Edición, julio 2014
Guatemala C.A.

Autor
Gerardo Prado

Editor
Eddie Morales del Cid

Diagramación:
Helber Garda

Ilustración y diseño de portada:

Hugo Rafael

11a. Edición

ISBN: 978-9929-561-80-9

©TEORÍA DEL ESTADO

Todos los derechos reservados, Guatemala, 2012.
Serie Praxis es una publicadón de
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 Indice

Presentación.................... 11

I. TEORÍA DEL ESTADO

1, Generalidades................................................................................15
2. Origen.............................................................................................. 20
3. Contenido y desarrollo.................................................................... 21
4. Objeto de conocimiento .................................................................. 28
5. El método de la teoría del Estado................................................... 33
6. La teoría del Estado como ciencia..................................................38
7. Teoría del Estado y ciencia política................................................. 40
8. Teoría del Estado, ¿Una ciencia autónoma?................................. 44

II. EL ESTADO
1. Noción y concepto de Estado..................................................... 47
2. Origen del vocablo.......................................................................... 50
3. Definición de Estado...................................................................... 55
4. Sociedad y Estado.......................................................................... 61

III. ORIGEN Y DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTADO

1. Generalidades............................................................................... 67
2. Época antigua................................................................................. 68
3. Época intermedia.............................................................................78
4. Época moderna............................................................................... 86

IV. ELEMENTOS DEL ESTADO

1. Introducción.................................................................................. 95
2. El grupo humano............................................................................. 96
2.1 Nación........................................................................................ 97
2.2 Pueblo..................................................................................... 102
2.3 Nacionalidad........................................................................... 105
2.4 Sistemas para resolver conflictos de nacionalidad ............... 106
2.5 Ciudadanía.............................................................................. 107
3. El territorio...................................................................................... 108

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 Teoría del estado

3.1 Teorías....................................................................... 109

3.2 Soberanía y clases de territorio..............................................110
3.3 Funciones................................................................................ 113
4. El orden jurídico............................................................................. 115
5. El poder público o autoridad......................................................... 116
6. El Derecho..................................................................................... 123
7. Fin del Estado................................................................................ 128
8. La soberanía.................................................................................. 133

V. FORMAS DE ESTADO
1. Concepto...................................................................................... 137
2. Criterios para determinar la forma del
Estado: político y jurídico............................................................138
3. Estado simple o unitario. Características..................................... 140
4. Estado compuesto........................................................................ 142
4.1 Estado federal.......................................................................... 142
4.2 Confederación de Estados.................................................... 145
4.3 Unión real................................................................................ 147
4.4 Unión personal........................................................................ 148
4.5 Tipos especiales de organización política.
Estados sui géneris........................................................... 149

VI. SISTEMAS DE GOBIERNO

-------- PARTE I--------

1. Concepto....................................................................................... 159
2. Evolución del problema................................................................. 165
3. Clasificación de los sistemas de gobierno................................... 166
3.1 Clásica................................. ...................................................166
3.2 Dependiendo del sistema político.......................................... 167
3.3 Especial................................................................................... 168
3.4 Contemporánea.................................................................... 169
3.4.1 Monarquía........................................................................170
3.4.2 República......................................................................... 173
3.4.3 Convencional o de asamblea......................................... 192

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 Gerardo Prado

---- parte n-----

1. Consideraciones de actualidad.................................................... 195
1.1 ¿Debe ser el presidencial un sistema de
gobierno puro y rígido?..................................................... 195
1.2 El sistema presidencial; un sistema cuestionado..................200
1.3 La segunda vuelta en los sistemas presidenciales;
¿Solución o problema adicional?..................................... 205
1.4 Modalidades del sistema presidencial................................... 209
1.4.1 Fuerte o débil.................................................................. 209
1.4.2 Unificado o dividido........................................................ 213
2. Sistemas de gobierno y democracia............................................ 217

VIL RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL

-------- PARTE I --------

1. Concepto....................................................................................... 221
2. Clases............................................................................................ 221
2.1 Responsabilidad administrativa.............................................. 221
2.2 Responsabilidad política..........................................................222
2.3 Responsabilidadcivil............................................................... 223
2.4 Responsabilidad penal............................................................ 223
3. Referencias constitucionales y legales.......................................... 224

— parte n —
1. Rendición de cuentas............................................................... ....233
1.1 Introducción..................... 234
1.2 Definición.................................................................................235
1.3 Rendición de cuentas. Semejanza
con el uso de otros términos............................................ 237
1.4 Rendición de cuentas en la historia de la democracia......... 239
1.5 Uso del término rendición de cuentas en Guatemala.......... 243
1.6 Conclusiones .......................................................................... 244

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 Teoría del estado

VIII. REGÍMENES O SISTEMAS POLÍTICOS

--------PARTE I---------
1. Clasificación tradicional.................................................................247
1.1. Concepto................................................................................ 248
1.2. Clases...................................................................................... 248
1.2.1. Democracia liberal....................................................... 248
1.2.2. Socialismo-marxismo ................................................. 250
1.2.3. No democracia. Autocracia. Sistemas mixtos........... 252

-------- PARTE II --------

1, Clasificación actualizada............................................................... 255

1.1. Anarquía.................................................................................261
1.1.1. Socialismo libertario............................... 262
1.1.2. Anarquismo...............................................................263
1.2. Autocracia y dictadura....................... 264
1.2.1. Absolutismo................................................................. 266
1.2.2. Despotismo..................................................................267
1.2.3. Junta Militar....................................... 268
1.2.4. Monarquía. Clases....................................................... 269
1.2.5. Cleptocracia......................................................... ...... 275
1.3. Oligarquía............................................................................... 278
1.3.1. Aristocracia.................................................................. 279
1.3.2. Plutocracia................................................................... 279
1.3.3. Tecnocracia....................... 284
1.3.4. Teocracia...................................................................... 285
1.4. Democracia............................................................................ 287
1.4.1. Democracia directa..................................................... 287
1.4.2. Democracia deliberativa.............................................. 289
1.4.3. Democracia semidirecta.............................................. 290
1.4.4. Democracia representativa......................................... 290
1.5. Partido político....................................................................... 294
1.5.1. Sistema de partido único............................................ 295
1.5.2. Sistema multipartidario................................................ 296
1.6. República............................................................................... 296
1.6.1. República presidencíalista................... 300
1.6.2. República parlamentaria.............................................. 301
1.6.3. República socialista..................................................... 301
1.6.4. República soviética...................................................... 304

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 Gerardo Prado

1.6.5. República islámica...................................................... 305

1.7. Jefe de Estado.......................................... 307
1.7.1. Presidente de la República......................................... 308
1.7.2. Monarca....................................................................... 310
1.7.3. Jefe de gobierno......................................................... 314
1.7.4. Gobierno...................................................................... 316

-------- PARTE III--------

1. El desafío de la democratización de los

regímenes políticos..................................................................... 318
1.1. Debate....................................................................................318
1.2. Diagnóstico del desarrollo democrático............................... 319
1.2.1. Situación en el año 1999............................................ 319
1.2.2. Situación en el año 2003............................................320
1.3. Concepto de democracia..................................................... 322
1.4. Relaciones cívico-militares en un régimen democrático..... 323
1.4.1. Confianza en las fuerzas annadas.............................. 324
1.4.2. Los controles democráticos de
las fuerzas armadas........................................... 324
1.5. ¿Por qué no votan los guatemaltecos?...............................327
1.6. Democratización interna de los partidos.............................. 329
1.7. El financiamiento de la política: un desafío pendiente.........330
1.7.1. Las donaciones políticas privadas.............................. 330
1.7.2. ¿Quién y cómo se hace la recaudación?................... 330
1.7.3. ¿A cuánto ascienden las donaciones?...................... 330
1.7.4. ¿Quiénes contribuyen?.............................................. 331
1.7.5. ¿Para qué contribuyen?............................................. 331
1.7.6 Una nota al cierre de la edición................................... 333

IX. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

--------PARTE I —

1. Generalidades............................................................................... 337
2. Clasificación de los órganos......................................................... 338
2.1 Órganos inmediatos ........ .......................................... 338
2.1.1. Órganos creadores y creados.................................. 338
2.1.2 Órganos primarios y secundarios..................... 338
2.1.3 Órganos dependientes e independientes......................339
2.1.4 Órganos normales y extraordinarios.............................. 339

7^

J
 Teoría del estado

2.2 Órganos mediatos.................................................................. 340

3. La separación de funciones o divisiónde poderes....................... 341
4. Los frenos y contrapesos..............................................................343
5. La distinción persona-órgano...................................................... 343
6. Competencia y jerarquía. La obediencia...................................... 344

— PARTE II —

Ampliación
1. Los órganos del Estado. Clasificación......................................... 347
1.1 Inmediatos............................................................................... 347
1.2 Mediatos ................................................................................. 348
1.3 Facultativos............................................................................. 348
1.4 Necesarios.............................................................................. 348
2. Separación de funciones.............................................................. 351
2.1 Definición y objeto............................. 351
2.2 Teoría de Montesquieu........................................................... 356
3. Los frenos y contrapesos...............................................................358
4. El órgano y el titular de la función................................................. 359
4.1 Personalidad del Estado......................................................... 360
4.2 Derechos y obligaciones del titular................. 362
5. Actuación de los órganos y sus límites........................................ 365
5.1 Competencia. Definición........................................................ 365
5.1.2 Territorial.......................................................................... 367
5.1.3 Por materia......................................................................367
5.1.4 Por grado........................................................................ 367
5.2 Principio de jerarquía............................................................. 368
5.3 Deber de obediencia y sus límites......................................... 370

— PARTE III —

1. Principios rectores de la organización estatal.............................. 373

1.2 Control de soberanía.............................................................. 373
1.3 Separación de poderes: la independencia judicial................ 374
1.4 Sobre la independencia institucional e
imparcialidad del juez........................................................ 378
1.5 La independencia interna y personal del juez....................... 380
1.6 Tendencia progresiva a la fragmentación
múltiple del poder............................................................. 386
1.7 Principio de colaboración de poderes................................... 387

8^
 Gerardo Prado

1.7.1 Definición........................................................................ 388

1.7.2 El control parlamentario: expresión de la
colaboración de los poderes................................ 389
2. Órganos del estado de Guatemala..............................................390
2.1 Constitución política................................................................ 391
2.2 Información oficial................................................................... 393
2.2.1 División administrativa.................................................... 393
2.2.2 Organismos del Estado.................................................. 393
2.3 Organismos, ministerios, secretarías, entidades e
instituciones autónomas, semiautónomas y
descentralizadas del Estado............................................. 395
2.3.1 Carta magna, norma o ley suprema.............................. 395
2.3.2 Organismo legislativo...................................................... 395
2.3.3 Organismo ejecutivo....................................................... 395
2.3.4 Organismo judicial.......................................................... 398
2.3.5 Otros órganos................................................ 399

X. FUNCIONES DEL ESTADO

-------- PARTE I -------

Teoría del Estado

1. Introducción...................................................................................401
2. Funciones jurídicas........................................................................ 401
2.1 Legislativa................................................................................ 401
2.2 Ejecutiva................................................................................. 403
2.3 . Judicial............................................................................ .....404
3. Funciones políticas........................................................................ 405
3.1 Gobierno.................................................................................. 405
3.2 Control.................................................................................... 406

-------- PARTE II ---------

Derecho Administrativo
1. Los fines del Estado......................................................................408
2. La actividad del Estado................................................................408
3. Funciones del Estado.................................................................. 410
3.1 Función legislativa.................................................................... 411
3.2 Función jurisdiccional.............................................................. 411
3.3 Funciónadministrativa............................................................. 412
4. Las actividades de la administración............................................414

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 I

Teoría dee estado

4.1 Policía...................................................................................... 414

4.2 Fomento.................................................................................. 415
4.3 Servicios públicos.................................................................. 415
4.4 La gestión o actividad económica del Estado.......................415
5. El acto administrativo y el contrato administrativo....................... 416
5.1 El acto administrativo.............................................................. 417
5.1.1 Definiciones de acto administrativo............................... 418
5.1.2 Elementos del acto administrativo................................. 419
5.1.3 Efectos del acto administrativo...................................... 421
5.1.4 Ejecución, cumplimiento y
extinción del acto administrativo........................... 422
5.2 El contrato administrativo....................................................... 422
5.2.1 El estado contratante..................................................... 423
5.2.2 Definición de contrato administrativo.............................425
5.2.3 Caracteres esenciales de los contratos
administrativos.................................................... 426
5.2.4 Principios rectores del contrato administrativo............. 428
5.2.5 El “hecho del príncipe"................................................... 429
5.2.6 Teoría de la imprevisión.................................................. 430
5.2.7 Elementos y requisitos del contrato administrativo...... 430

APÉNDICE
Poder local e intermediación ciudadana
1. Participación religiosa................................................................... 435
1.1 La responsabilidad social de los cristianos........................... 436
1.2 Un gobernante puesto en la balanza....................................438
1.3 Frutos dignos de arrepentimiento.......................................... 442
2. Participación periodística.............................................................. 447
2.1 El Gobierno ha sido el punto de referencia
de toda la sociedad......................................................... 447
2.2 Hacia un periodismo de intermediación
política y medios de comunicación.................................. 449
3. Participación universitaria e intelectual......................................... 453
3.1 Nación y Estado en Guatemala. Un no Estado..................... 453
3.2 Un enfoque perverso: El alcalde cacique
y los cadáveres exquisitos............................................... 462

BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 467

«ao 10^
 Presentación

Una vez más Teoría del Estado se pone a disposición de profesores y estudiantes de
la materia, ahora con una edición corregida y aumentada sustancialmente que faci­
litará aún más la introducción en el apasionante mundo que discurre la estructura y
dogmática del ente clave para la convivencia social, el Estado. Hoy más que nunca,
de manera obligatoria e impostergable todo estudioso debe imbuirse de la temática
política y social suministrada por la teoría con sus luces innovadoras y poder así
interpretar/modelar la praxis sociopolítica de instituciones y estructuras y la índole
de sus actividades. El devenir social, económico y político, a estas alturas, tiene un
rumbo vertiginoso y convulsionado que rebasa ostensiblemente al paquidermo que
consagra su relativo status.

La edición de esta obra, en trabajo a cargo del suscrito, provee la referida ampliación
de temas y la compilación de nuevos que seguramente auspiciarán, con visos de
especialidad, tanto la demanda del lego como del estudioso que bogue mar adentro
para echar redes acuciosas de enciclopedista. El diserlo de texto está previsto para
que suministre la visual en tal sentido, sin menoscabar el trazado para una lectura
básica. Aparte el libro de por sí, en rigor de la verdad, dispone de una encuadema­
ción digna que le hace óptica, funcional y manejable y. por añadidura, resaltable en
la biblioteca del profesional.

Por otra parte, es menester decir que el fenómeno motivo de este texto ha sido
objeto de investigación desde tiempos pretéritos, desde que la humanidad se asocia
para dar génesis a lo que hoy se conoce como Estado. Así pues, civilizaciones del
Medio Oriente dieron paso a manifestaciones connotarías de estatidad, plasmadas
en registros históricos y que ulteriormente cotejaron los tratadistas, padres de la
Teoría del Estado.

«aso 11 «so
 Teoría del estado

El acierto de manifestaciones de ese hecho organizativo aparece, tanto en vestigios

arqueológicos, infraestructurales y escritúrales -tablas de ley o códices-, desde las
culturas mesopotámicas asentadas conforme al relato bíblico patriarcal y que ori­
ginaron, muchísimos años después, el Estado teocrático de Israel con su sistemáti­
ca pentateucal. Es de suyo importante además introspeccionar el pensamiento de
griegos y romanos que dan anclaje a nuestra cultura occidental también, para la
interpretación de categorías estatales organizadas.

En otro orden de ideas, el Estado-nación guatemalteco actual con sus acepciones li­
berales ha sido rebasado. En sentido estricto, procede nugatoriamente respecto de la
pluralidad que manifiesta nuestra sociedad y su demanda elegiaca por encontrar ba­
ses de uno que sí la represente socialmente, con carácter democrático participativo
y que sea consistente en Derecho. El Estado actual cuenta con un régimen político
de raíces antañonas enquistadas en época feudo colonial y que por consiguiente le
hace de corte oligárquico al marginar derechos individuales y colectivos del con­
tingente poblacional mayoritario. El principio consensual dentro de la democracia
contempla el oír a las minorías; cuanto más, a las mayorías, para darle a cada quien
lo que le corresponde.

Es necesario, entonces, la concepción de un nuevo ente estatal donde, en medio de

la diversidad, todos se sientan parte de una comunidad de comunidades, partícipes
de ese colectivo social y con derecho a libre determinación en sistemas de autono­
mías socio territoriales de división política y administrativa, con sus competencias,
en una perspectiva desde abajo hacia arriba, donde la justicia y la paz se reúnan idí­
licamente, para figurarlo en dicho metafórico. Esa refundación constituye condición
sine qua non para rebasar el patrocinio oficial de actitudes liberales de fragmenta­
ción social que pautan la opresión, iniquidad y discriminación.

Por su parte, esta modesta propuesta hará que el instrumental de texto, que por
tantos años ha gozado de la recomendación bibliográfica de cursos impartidos en
escuelas facultativas de Derecho y de Política de universidades del País como Ma­
riano Gálvez, San Carlos, Panamericana. Istmo, Rural, etc., siga proveyendo para
la aprehensión didáctica que labre conciencias comprometidas en la impostergable
refundación estatal, gracias a ese acopio ampliado. En consecuencia, cuando el do­
minio de la ciencia se hace con el compromiso ético responsabiliza para que cada
uno sea agente promotor del pictórico Estado Social, Democrático y de Derecho de
la cara Parens y dulcís Guatemala.

o 12
 Gerardo Prado

Además, oportuno es decir que las obras de Gerardo Prado, Teoría del Estado y De­
recho Constitucional, entre otras, poseen cierta hipnosis o atracción por su didáctica
expectante de redacción prolífica, que les ha hecho merecer esa consulta clásica para
la resolución de prolegómenos que pergeña la teoría.

El contar con ese rasgo de magisterio hace que otras escuelas facultativas o centros
de enseñanza se hagan interpretar para el desarrollo de sus programas con el libro
Teoría del Estado. Ha servido incluso en la formación de profesionales de seguridad
y de inteligencia, así como de investigación, compenetrados en su rol de agentes de
autoridad o de miembros de entes encargados de la persecución del delito, baste
decir.

En esta modesta pero plausible propuesta se impone decir que existen temas de
filigrana, sensibles y álgidos, por cierto. En ese sentido debe debatirse respecto a
cuestionamientos como los siguientes, ¿Hasta dónde procede la obediencia debida?
¿Qué de la responsabilidad civil y/o penal en que pudiere incurrir el obediente cie­
go? ¿Qué caracteristicas tiene un narco Estado o un Estado mañoso? ¿Cuáles son
las de un Estado fallido? ¿Cuáles son las de un sistema político cleptocrático y las de
uno oligárquico? ¿Qué significa plutocracia?

Además, ¿Cómo puede llevarse a cabo la auditoría social para la rendición de cuen­
tas? ¿Es consistente con la ciencia la doctrina de la regulación de la droga? ¿Podría
en un futuro inmediato perseguirse penalmente a los gobernantes que impulsen
una guerra al narcotráfico sin atender el problema de salud pública que lo origina?
¿Serán comparables sus entuertos a crímenes de lesa humanidad? Estas son algunas
de las ideas que mayéuticamente se incorporan para el alumbramiento de racionales
respuestas que amplíen conspicuos horizontes, lo que redundará en mayor conoci­
miento de la verdad que hace libre.

Finalmente, se debe plasmar que la teoría subsumida sobria y mesuradamente pros­

pecta para que el fiel de la equidistancia, filosofalmente hablando, se mantenga de
manera perpendicular y que el sujeto emancipado de su conciencia, se sitúe lejos
de apasionamientos aberrantes que dogmatizan puntos de vista. El craso error -y
horror- en que cayeron otrora los que presidían carolingios templos del saber, en
pasado reciente, al oficializar una interpretación de doctrina marxista (sic) con ca
tegoria de non plus ultra, y que contrariaron así la universalidad del pensamiento,
no debe suceder ahora, por contraparte, con el neoliberalismo a ultranza que mutila
nuestra idiosincrasia con carácter faccioso y sectario de individualismo. Vale decir lo

tíso 13 eso
 Teoría del estado

anterior por cuanto que el aspecto ideológico, como predominio, condiciona la clase
de Estado que se conciba.

A guisa de colofón se transcribe una cita de Teodoro Roosevelt: “Ningún hombre

debe estar por encima de la ley, y nadie por debajo de ella". Dos cosas: una, que
el hombre, especialmente el gobernante, no debe estar sobre la ley en limbo ena­
jenante y otra, que nadie, nadie, debe ser confinado a subyugación o servidumbre.
En todo caso, el Estado debe organizarse para que como una sombra acompañe al
individuo, tomándolo de la mano y que oportunamente acuda al llamado del mar­
ginado como juiciosamente prescribe el valor judeo-cristiano.

El Editor.
 I. Teoría del Estado

1. Generalidades.
Para iniciar un estudio de la Teoría del Estado, consideramos importante expresar
unas cuantas ideas con relación a dos cosas. La primera de ellas es determinar qué
significa la palabra teoría', término que en su acepción simple se refiere a un cono­
cimiento especulativo, a algo que no se ha reducido a la práctica sino que solamente
ha dado lugar a la meditación o a la reflexión con respecto a una cosa u objeto.
Filosóficamente, una teoría es el conjunto de conocimientos que está organizado de
acuerdo con un principio que hace posible la explicación de ciertos hechos.

La segunda es precisamente la más importante, porque se trata de analizar un

objeto determinado, un ente especial, que en nuestro caso será al que conocemos
con el nombre de Estado, concepto cuya sola enunciación poco nos dice, ya que se
trata de un ente muy complejo y de una naturaleza especia!. Hay que averiguar si es
creación del hombre y de su inteligencia, o si se le puede catalogar dentro de una
categoría especial o específica del mundo del ser, es decir, con existencia real.

No obstante, a primera vista sentimos la presencia del Estado y tenemos un

primer conocimiento al que se califica como vulgar.

1 Una teoría es un sistema lógicodeductivo constituido por un conjunto de hipótesis o asunciones, un

ampo de aplicación (de lo que trata la teoría, el conjunto de cosas que explica) y algunas reglas que
permitan extraer consecuencias de las hipótesis y asunciones de la teoría. En general las teorías sirven
para confeccionar modelos científicos que interpreten un conjunto amplio de observaciones, en fun­
ción de los axiomas, asunciones y postulados, de la teoría. La palabra deriva del griego,"observar” o
más bien se refiere a un pensamiento especulativo. Al igual que la palabra especular, tiene relación con
“mirar”, "ver". Proviene de theoros (espectador), formada de thea (vista) y horar (ver). De acuerdo con
algunas fuentes, theorein era frecuentemente utilizado en el contexto de observar una escena teatral, lo
que quizá explica el porqué algunas veces la palabra teoría es utilizada para representar algo provisional
o no completamente real.

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 Teoría del estado

Teoría General del Estado. Es una disciplina científica que se desarrolla den­
tro de una eclosión del derecho público en Alemania a principios del siglo
XIX. y que tiene como objeto de estudio el fenómeno “Estado”. La palabra
general pone de manifiesto que fue una característica de las ciencias socia­
les del siglo XIX explicarlo todo a través de un carácter universal. Posterior­
mente, y a partir de los estudios de Hermann Heller en los años de 1930, se
optó por retirar del nombre la palabra general, ya que se consideró que era
imposible crear una ciencia que pudiera explicar al Estado desde un punto
de vista de universalidad y generalidad y que además fuera objetiva, por
lo que terminó reduciéndose el nombre simplemente a teoría del Estado.

Como dice Héctor González Uribe, un algo, una realidad, un hacer humano que
se renueva constantemente; ese conocimiento común o general, por oposición al
conocimiento técnico o especializado, nos permite hablar de gobierno, de autorida­
des, de símbolos patrios, de leyes que forman parte de un ordenamiento jurídico
que no sabemos cómo surgió ni quién lo estableció. Este tratadista reflexiona y dice:
“¿En qué zona o provincia de! vasto territorio del ser podemos localizar esta realidad
del Estado?" Para descubrir la región del mundo del ser en que podemos descubrir
al Estado, tenemos que investigar los distintos seres que existen, analizando sus
características y comparándolas con los datos que nos proporcione la observación
de la realidad estatal, estableciendo las conclusiones que resulten de ese estudio.
Entonces, el problema se convierte en problema de la naturaleza del Estado, como
esencia y propiedad característica de ese ente.

Como podemos apreciar, esto significa tener únicamente una vivencia del ob­
jeto que nos toca estudiar y que no es suficiente para llegar a nuestra meta o sea
que no se puede lograr un conocimiento científico y profundo, un conocimiento
filosófico de lo que es el Estado. Este conocimiento, según Adolfo Posada2, debe ser

2 Más exactamente Adolfo Gonzáiez-Posada y Biesca, (Oviedo, 18 de septiembre de 1860 -Madrid, 10

de julio de 1944). jurista, sociólogo, traductor y escritor español vinculadle al Regenerar ion ismo. Dis­
cípulo de Francisco Gíner de los Ríos se manifestaba así sobre ia influencia de su maestro en su propio
pensamiento: “Toda mi vida profesional, y en ella mi modesta labor de cultivador de las disciplinas del
Estado, giró alrededor del curso de Principios de Derecho político de Giner: un Derecho Político de
abolengo krausista, sin duda, por su base ética, sus supuestos metafísicos y su sentido esencialmente
orgánico, pero de una profunda originalidad frente a las tendencias entonces invasores del oigani-
cismo sociológico" Escritor muy fecundo -la lista de libros, opúsculos y artículos de revista rebasa los
trescientos títulos- destacan especialmente España en crisis (1923), La reforma constitucional (1931);

sjsc 16-
 Gerardo Prado

reflexivo, objetivo, metódico y sistemático, para realizar la interpretación racional de

los fenómenos políticos, tomando en cuenta que el Estado es una realidad política
compleja.

Como parte del estudio reflexivo del objeto de conocimiento, que se lleva a
cabo para apartamos del conocimiento vulgar del Estado y que facilite entrar a su
conocimiento científico34, en el desarrollo del curso, el cual también encierra un acer­
camiento al devenir histórico del ente3 referido vamos a construir la Teoría del Esta­
do, para concretar la específica realidad de la vida estatal y comprender la estructura
de ese ente, sus funciones actuales, cómo llegó a configurarse y cómo el mismo se
perfila hacia el futuro.

La Teoría del Estado es una disciplina científica que se desarrolla dentro de una
eclosión del derecho público en Alemania a principios del siglo XIX. y que tiene
como objeto de estudio el fenómeno Estado, término de la lengua italiana Stato.
que evolucionó de la palabra Status del idioma latín. En los Diálogos de Platón,
se narra la estructura del Estado ideal, pero es Maquiavelo quien introdujo la pala­
bra Estado en su célebre obra El Príncipe. Algunas definiciones de Estado son las
Siguientes:

La crisis del Estado y el Derecho político (1934); La idea pura del Estado (Madrid. 1944); Pedagogía
(Valencia. ¿1910?); Teorías políticas (1905); Tratado de derecho político (1929).

3 El avance en el conocimiento científico se produce en cuanto los científicos al abandonar las teorías
refutadas, por las investigaciones están obligados a reemplazarlas por nuevos ensayos de solución
y eso conduce a descubrimientos e innovaciones. Así la propuesta de Popper "...no es salvarles la
vida a ¡os sistemas insostenibles sino, por el contrario, elegir el que comparativamente sea más apto,
sometiéndolos a todos a la más áspera lucha por la supervivencia" El conocimiento científico es una
aproximación crítica a la realidad apoyándose en el método científico que. fundamentalmente, trata
de percibir y explicar desde lo esencial hasta lo más prosaico, el porqué de las cosas y su devenir, o al
menos tiende a este fin. Para la Real Academia Española, conocer es tener noción, por el ejercicio de
las facultades, de la naturaleza, cualidades y relaciones de las cosas. Conocimiento es la acción y efecto
de conocer; el sentido de cada una de las aptitudes que tiene el individuo de percibir, por medio de sus
sentidos corporales, las impresiones de los objetos externos, conocimiento es todo aquello capazde ser
adquirido por una persona en el subconsciente.
4 En su sentido más general, una entidad o ente es todo aquello cuya existencia es reconocida por algún
sistema de ontología, lógica o semántica. Una entidad puede por lo tanto ser concreta, abstracta,
particular o universal. Es decir, las entidades no son sólo objetos cotidianos como sillas o personas,
sino también propiedades, relaciones, eventos, números, conjuntos, proposiciones, mundos posibles,
creencias, pensamientos, etc.

17 «aso
 Tloría del estado

Clásicos.

Cicerón: Es una multitud de hombres ligados por la comunidad del derecho y de la

utilidad. San Agustín: Es una reunión de hombres dotados de razón y enlazados en
virtud de la común participación de las cosas que aman. J. Bodino: Es un conjunto
de familias y sus posesiones comunes gobernadas por un poder de mando según
la razón. F.C. von Savigny: Es la representación material de un pueblo. 1. Kant: Es
una variedad de hombres bajo leyes jurídicas. F. Oppenheimer. Es la institución
social impuesta por el grupo victorioso al derrotado, con el propósito de regular
su dominio y de agruparse contra la rebelión interna y los ataques del exterior. E
Lasalie-, El Estado es la gran asociación de las clases pobres. T. Hobbes: Una persona
de cuyos actos una gran multitud, por pactos mutuos realizados entre sí, ha sido
instituida por cada uno como autor, al objeto de que pueda utilizar la fortaleza y
medios de todos, como la juzgue oportuno, para asegurar la paz y la defensa co­
mún. L Duguit: Es una corporación de servicios públicos controlada y dirigida por
los gobernantes. C. W E Hegel: El Estado es la conciencia de un pueblo. H. Crodo:
La asociación perfecta de hombres libres unidos para gozar de sus derechos y para
ia utilidad común. Es la asociación política soberana que dispone de un territorio
propio, con una organización específica y un supremo poder facultado para crear
el derecho positivo. Kart Marx: El Estado no es el reino de la razón, sino de la
fuerza: no es e] reino del bien común, sino del interés parcial; no tiene como fin
el bienestar de todos, sino de los que detentan el poder; no es la salida del estado
de naturaleza, sino su continuación bajo otra forma. Antes al contrario, la salida
del estado de naturaleza coincidirá con el fin del Estado. De aquí la tendencia a
considerar todo Estado una dictadura y a calificar como relevante sólo el problema
de quién gobierna (burguesía o proletariado) y no el cómo.

Tratadistas modernos.

Jeilinek: Es una asociación de hombres sedentarios dotada de un poder de mando

originario. Bluntschli: Es la personificación de un pueblo. Spengler. El estado es la
historia considerada sin movimiento. La historia es el Estado pensado en ei movi­
miento de influencia. Kelsen: El Estado es el ámbito de aplicación del derecho. El
Estado es el derecho como actividad normativa. El derecho es el Estado como una
actividad normada. Carré de Malberg: Es la comunidad política con un territorio
propio y que dispone de una organización. Es la comunidad de hombres sobre
un territorio propio y organizado en una potestad superior de acción y coerción.
Adolfo Posada: Son los grupos sociales territoriales con poder suficiente para man­

18
 Cfrardo Prado

tenerse independientes. Hermán Heller. Ei Estado es la conexión de los quehaceres

sociales. El poder del Estado es la unidad de acción organizada en el interior y el
exterior. La soberanía es el poder de ordenación territorial exclusiva y suprema.
El Estado es la organización política soberana de dominación territorial. Es la co
nexión de los poderes sociales. Groppali: Es la agrupación de un pueblo que vive
permanentemente en un territorio con un poder de mando supremo representado
éste en el gobierno. Max Weber. El Estado es la coacción legítima y específica. Es
la fuerza bruta legitimada como "última ratio", que mantiene el monopolio de la
violencia. Definición ahistórica (Anónima): Estado es la forma política suprema de
un pueblo.

En un resumen previo se dice que El Estado es un concepto político que se refiere

a una forma de organización social, económica, política soberana y coercitiva, for­
mada por un conjunto de instituciones involuntarias, que tiene el poder de regular
la vida nacional en un territorio determinado. Usualmente, suele adherirse a la
definición del Estado, el reconocimiento por parte de la comunidad internacional.
El concepto de Estado difiere según los autores, pero algunos de ellos definen
el Estado como el conjunto de instituciones que poseen la autoridad y potestad
para establecer las normas que regulan una sociedad, teniendo soberanía interna
y externa sobre un territorio determinado. Max Weber, en 1919. define ei Estado
moderno como una “asociación de dominación con carácter institucional que ha
tratado, con éxito, de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legí­
tima como medio de dominación y que., a este fin, ha reunido todos los medios
materiales en manos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios
estamentales que antes disponían de ellos por derecho propio, sustituyéndolos
con sus propias jerarquías supremas". Por ello se hallan dentro del Estado institu
dones tales corno las fuerzas armadas, la administración pública, los tribunales y la
policía, asumiendo pues el Estado las funciones de defensa, gobernación, justicia,
seguridad y otras como las relaciones exteriores.

Probablemente ia definición más clásica de Estado, fue la citada por el jurista

alemán Hermann Heller que define al Estado como una “unidad de dominación,
independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios
de poder propios, y claramente delimitado en lo personal y territorial". Además, el
autor define que solo se puede hablar de Estado como una construcción propia de
las monarquías absolutas (ver monarquía absoluta) del siglo xv, de la Edad Moderna.
“No hay Estado en la Edad Antigua", señala el reconocido autor. Asimismo, como

19¿^

J
 Teoría del estado

evolución del concepto se ha desarrollado el “Estado de Derecho’ por el que se in­

cluyen dentro de la organización estatal aquellas resultantes del imperio de la ley y
la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y otras funciones más sutiles,
pero propias del Estado, como la emisión de moneda propia.

2. Origen.
Con respecto al origen de la Teoría del Estado, formalmente se dice que está en
Alemania, desde mediados del siglo pasado, Se le denominó Teoría General del Es­
tado y se cultivó como una disciplina especial que se ha reducido más a la historia y
construcción de algunos conceptos fundamentales de Derecho Político el cual es una
rama jurídica que aglutina todos los ámbitos de estudio del Derecho relacionados
con el fenómeno político. Algunos, por lo mismo, la consideran una disciplina de
contornos difusos.

Hermann Heller, fue

un jurista y politólogo
alemán: por situaciones
políticas se refugió en
España, donde se dedicó
a la docencia en Madrid.

Es por eso que se dice que la Teoría del Estado actual se halla más cerca de
la política, con amplias conexiones que ahora permiten conocer esta disciplina en
Inglaterra y pueblos latinos con el nombre de Ciencia Política, siendo uno de sus
padres, Maquiavelo^, denominada según el idioma del país donde se enseñe su con-

S Nicolás Maquiavelo (en italiano Niccoló di Bernardo dei Machiavelli) (Florencia, 3 de mayo de 1469
ib., 21 de junio de 1527) fue un diplomático, funcionario público, filósofo político y escritor ita­
liano. Fue asimismo una figura relevante del Renacimiento italiano. En 1513 publicó su tratado de
doctrina política titulado El Príncipe. Aunque Maquiavelo nunca lo dijo, se le atribuye la frase “el fin
justifica los medios", ya que resume muchas de sus ideas. Nació en el pequeño pueblo de San Cas-
cíano in Val di Pesa, a unos quince kilómetros de Florencia el 3 de mayo de 1469. hijo de Bernardo
Machiavelli (abogado perteneciente a una empobrecida rama de una antigua familia influyente de

riso 20c2o
 Teoría detestado

relaciones jurídicas basadas en normas de Derecho que le dominan en toda posible

expresión de poder político.

Positivismo jurídico. Sólo puede hablarse de derecho positivo. Se rechaza, en con­

secuencia. toda idea de un derecho natural, ya que los principios generales del
derecho no surgen de la naturaleza, sino que están implícitos en la ciencia. El
derecho se sustrae a todo enfoque axiológico o ético. Estos presupuestos convier­
ten necesariamente al derecho en norma, entendida como un juicio lógico. En el
campo del Derecho el denominado positivismo Jurídico o iuspositivismo, no tiene
una relación directa con el positivismo filosófico, sino con el concepto de Derecho
positivo, la consideración del Derecho como creación del ser humano. “£/ positi
vismo jurídico es la doctrina según la cual no existe más Derecho que el positivo".

La idea del Estado como persona jurídica es primero expuesta por Thomas Hob-
bes en su obra El Leviatán donde equipara al Estado con un ser humano, tanto en
el sentido naturista como en el jurídico diciendo que el Estado es un fíat obra del
hombre similar al hombre como imagen de Dios. Posteriormente esta ¡dea continúa
con John Loche, Samuel Freiherr von Pufendorfy Juan Jacobo Rousseau.

Sin embargo, el planteamiento no logra imponerse hasta después con las obras
de Georgjellinek, Otto von Gierke. André Hauriou, Paul Dabin y Friedrich Karl von
Savigny. Finalmente Jean Bodin7 es quien viene a exponer su teoría de la soberanía

7 Thomas Hobbes (5 de abril de 1588 4 de diciembre de 1679), fue un filósofo inglés, cuya obra
leviatán (16S1) colaboró de manera importante en el desarrollo de la filosofía política occidental. Es
el teórico por excelencia del absolutismo político. John Locke (Wrington. 29 de agosto de 1632-Essex.
28 de octubre de 1704) fue un pensador inglés considerado el padre del empirismo y del liberalismo
moderno. Samuel Freiherr von Pnfendorf (Chemnitz, Sajonia, 8 de enero de 1632-Berlín, 26 de
octubre de 1694) fue un jurista e historiador alemán, hijo de un pastor protestante. Jean-Jacques
Rousseau (Ginebra. Suiza, 28 de junio de 1712 - Ermenonville,Francia, 2 de julio de 1778) fue un
escritor, filósofo y músico franco-helvético definido como un ilustrado; a pesar de las profundas con­
tradicciones que lo separaron de los principales representantes de la Ilustración. Las ideas políticas de
Rousseau influyeron en gran medida en la Revolución francesa, el desarrollo de las teorías republica­
nas y el crecimiento del nacionalismo. Su herencia de pensador radical y revolucionario está probable­
mente mejor expresada en sus dos más célebres frases, una contenida en El contrato social: <EI hombre
nace libre, pero en todos lados está encadenados, la otra, contenida en su Emilio, o De la educación:<El
hombre es bueno por naturaleza*, de ahí su idea de la posibilidad de una educación. Otto von Gierke
Citada por Felipe González Vicén en su obra «La teoría del Derecho y el problema del método Jurídico
en Otto von Gierke». Anuario de Ulosofía del Derecho, t XVI, 1971. Marinee Hauriou, profesor de la
Universidad de París. Paul Dabin citado por Francisco Peiró, en<La Acción Católica, por Paul Dabin*,

22^

J
 Gerardo Prado

tenido. También se le llama teoría política, doctrinas políticas o politología como

denominaciones de una ciencia social que estudia la teoría y práctica de la política,
los sistemas y comportamientos políticos. Su objetivo es establecer, a partir de la
observación de hechos de la realidad política, principios generales acerca de su fun­
cionamiento. Interactúa con otras muchas ciencias sociales, como la economía, la
sociología, las relaciones internacionales, etc. Emplea como herramientas metodo­
lógicas las propias de las ciencias sociales.

3. Contenido y desarrollo.
El contenido de su estudio ha variado según las distintas corrientes filosóficas que
han abordado el tema. Así, tenemos primero la del positivismo jurídico político,
cuyos seguidores son Cari Friedrich von Gerber, Paul Laband y, principalmente,
GeorgJellinek*6', corriente que se expresa de manera científica mediante la teoría de
la personalidad jurídica del Estado, el cual debe concebirse como un ente con perso­
nalidad jurídica, o sea como sujeto abstracto, cuya actividad se resuelve en actos y

Florencia) y de Bario! ornea di Stefano Neili, ambos de familias cultas y de orígenes nobiliarios pera
con pocos recursos a causa de las deudas del padre. Entre 1494 y 1512 Maquiavelo estuvo a cargo
de una oficina pública, Viajó a varias cortes en Francia. Alemania y otras ciudades-estado italianas
en misiones diplomáticas. En 1512 fue encarcelado por un breve periodo en Florencia, y después fue
exiliado y despachado a San Casdano. Murió en Florecida en 1527 y fue sepultado en la Santa Cruz.
6 Cari Friedrich Wilhelm Gerber, después de 1859 fue von Gerber (11 de abril de 1823, Ebeleben .
luringía - 23 de diciembre de 1891, Dresde ). fue un jurista y político alemán que se desempeñó
como Ministro de Estado y Ministro de la Religión en el Reino de Sajonia.Georg Jellinek. ( Leipzig 16
de Junio de 1851-Heidelberg, 12 de enero de 1911), fue Jurista y teórica En su obra, cita a autores
como Laband, Zorn, Weber. Wundt, Fustel de Couianges, Glafey. Carlyle. Weitzel. Pollodc, Gierke.
Gomperz. Gothein, Frantz, Comte, Simmel, Stein, Mommsen, Gourd. Bryce. Hegel y muchos otros. Je
llinek estudia al Estado desde dos enfoques: el jurídico y el sociológico. En este gran tratado el Estado
se justifica por su finalidad, que es ¡a razón de su existencia. Desde el enfoque sociológico el Estado
es la unidad de asociación dotada originariamente de poder de mando y formada por hombres que
viven permanentemente en un territorio. Desde el punto de vista jurídico el Estado es una corporación
o sujeto de derechos y obligaciones, formada por un pueblo, dotada de poder de mando originario y
asentada en un territorio determinado. La investigación del Estado debe realizarse conforme a tipos,
que no deben ser sólo ideales sino de igual forma empíricos. El tipo empírico ha de expresar tan sólo
la unificación de notas entre los fenómenos, la que dependerá del enfoque que utilice el investigador.
La unificación permite extraer lo que les es común a los fenómenos. La obra de Jellinek es sistemática
y denota una tendencia positivista.

21
 Gerardo Prado

como atributo especialísimo de !a personalidad Jurídica del Estado. En la actualidad,

esta tesis está aceptada por unanimidad como una ficción legal necesaria entre los
tratadistas de Derecho internacional Público para poder hacer del Estado un sujeto
de derechos y obligaciones y además, radicar en él el interés general.

Esto significa que todo acto del Estado está sometido a reglas de derecho po
sitivo y el Estado es, por tanto, un sujeto jurídico más que se relaciona normativa­
mente con sus propios súbditos. El Derecho es el orden normativo e institucional
de la conducta humana en sociedad inspirado en postulados de justicia, cuya base
son las relaciones sociales existentes que determinan su contenido y carácter. En
otras palabras, son conductas dirigidas a la observancia de normas que regulan la
convivencia social y permiten resolverlos conflictos ínter subjetivos. Cada individuo
en la sociedad posee el derecho de realizar todo lo que quiera siempre y cuando no
invada el derecho de otro sujeto.

Otra corriente es la conocida con el nombre de formalismo jurídico, que es

defendida por llans Kelsen*8, quien llega a confundir el Estado con el Derecho, al
extremo que para este autor existe una total identidad entre ambos conceptos al
afirmar que Estado es el ordenamiento jurídico mismo.

tomo XII, pág. 393. Fnedrich Kart von Savigny fue un jurista alemán, nacido en Fráncfort del Meno el
21 de febrero del 779 y fallecido en Berlín el 25 de octubre de 1861, fundador de la escuela histó­
rica del derecho, alemana. Juan Bodino (francés: lean Bodiril (Angers. 1529/30 I Laon, 1596) fue
un destacado intelectual francés que desarrolló sus ideas en los campos de la filosofía, el derecho, la
ciencia política y la economía. Sus aportes a la teoría del Estado, en particular mediante el concepto
de soberanía, han sido de gran importancia para la modernidad y conservan en gran medida su valor.
8 Hans Kelsen (Praga. 11 de octubre de 1881 - Berkcley, California, 19 de abril de 1973) fue un juris­
ta, político y filósofo del derecho austriaco de origen judío. Otro gran aporte de Kelsen es la pirámide
normativa, un sistema de jerarquía de las normas que sustenta la doctrina positivista, según la cual toda
norma recibe su valor de una norma superior. Kelsen reconoce dos formas de control para este fin: Por
vía de excepción: que son los que hacen los tribunales ordinarios, en donde un Juez dictamina para
un determinado caso— la aplicación de la norma y su relación con las demás partes de la pirámide,
pudiendo en ciertos casos de justicia consuetudinaria, marcar un precedente en ciertas situaciones (por
ejemplo, en el derecho estadounidense). Por vía de acción: esta es la concepción de revisión judicial
de Kelsen, en donde un órgano especializado declara inconstitucional una norma y de esta forma la
norma pierde su entrada en vigor, no pudiendo formar parte de! ordenamiento jurídico.

«üo 23 «3o
 Teoría del estado

Una tercera corriente se conoce cor» el nombre de decisionismo, la cual res­

paldan Hermann Hellery Kart SchmitC; esta doctrina concibe al Derecho como la
decisión de un poder. Esta decisión es la Constitución como derecho supremo, es
decir, la decisión fundamental que se refiere a la forma y a la especie de la unidad
política, lo que nos conduce a ver que el Derecho y la Constitución no regulan el
poder sino éste decide sobre el Derecho. La Constitución o carta magna (del latín
cum, con, y statuere, establecer) es la norma suprema, escrita o no, de un Estado
soberano u organización, establecida o aceptada para regirlo. La Constitución fija los
límites y define las relaciones entre los poderes del Estado (poderes que, en los paí­
ses occidentales modernos, se definen como poder legislativo, ejecutivo y judicial) y
de estos con sus ciudadanos, estableciendo así las bases para su gobierno y para la
organización de las instituciones en que tales poderes se asientan. Este documento
busca garantizar al pueblo sus derechos y libertades.

De ahí que con la corriente decisionista, se abre el camino a revoluciones nacio­

nales que crean un nuevo orden de derecho; por ejemplo, el movimiento revolucio­
nario marxista, que define el Derecho como la voluntad de la clase dominante. Tiene
su propia fórmula de decisión: la dictadura de! proletariado. Esta se da por condicio­
nes. según sus defensores o exponentes, donde un régimen político postulado por
el marxismo sirve como fase de transición revolucionaria entre el capitalismo y la
sociedad comunista. Esa postura implica siempre imposiciones y en su justificación
critican que el sistema capitalista, incluso en las mayores condiciones de democracia
burguesa, existe una dictadura de la burguesía, en detrimento de trabajadores y el
conjunto del pueblo. Palabras textuales de sus teóricos.

9 Hermann Heller ("reseñen, Alemania, 1891 - Madrid, España, 1933t) fue un jurista y poli tólogo a le­
mán, miembro del ala no-maixista del Partido Social demócrata Alemán (SPD) durante la República
de Weimar. Intentó formular las bases teóricas para las relaciones entre soda ¡democracia, estado y
nación. Se le considera como un gran jurista, teórico de la política y constítucionalista, representante
descollante de ia Teoría del Estado alemana. Probablemente la definición más clásica de Estado es
la que hizo Hermann Heller quien lo define como: una unidad de dominación, independiente en lo
exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios y claramente delimitado
en lo personal y territorial. Cari Schmitt (Plettenberg, Prusia, Imperio Alemán, 11 de julio de 1888
- ibídem, 7 de abril de 1985) fue un jurista de Estado alemán. Adscrito a la escuela del llamado Realis­
mo político, lo mismo que a la teoría de! orden jurídico. Escribió centrado en el conflicto social como
objeto de estudio de la ciencia política, y más concretamente la guerra. Su obra atraviesa los avatares
políticos de su país y de Europa a lo largo del siglo XX. Militó en el Partido Nacionalsocialista, pero
¡as amenazas de las SS, que le consideraban un advenedizo, ie apartaron del primer plano de la vida pública.

24^
 Gerardo Prado

Doctrina postulada por Karl Heinrich Marx quien nació en Tréveris, Reino de Prusía
el 5 de mayo de 1818 en la casa número 664 de la calle Brúckengasse, ahora número
10. Murió en Londres, Reino Unido el 14 de marzo de 1883. Tréveris es una ciudad
situada en la provincia del Bajo Rin del antiguo Reino de Prusía. Fue el tercero de
siete hijos, su ascendencia era mayoritariamente Judía, su abuelo paterno, Merier
Halevi Marx, fue el rabino de Tréveris desde 1723 y su abuelo materno fue un rabino
holandés. El padre de Karl, Herschel Mordechai, sería el primero en la línea en recibir
una educación laica. Herschel pertenecía a una clase media relativamente próspera,
era poseedor de algunos viñedos en Mosela y se convirtió del judaismo al protestan­
tismo luterano antes del nacimiento de su hijo, tomando en el nombre alemán de
Heinrich Marx. En 1815, comenzó a trabajar como abogado y en 1819 se trasladó
con su familia de un apartamento alquilado de cinco habitaciones a una propiedad
de diez habitaciones cerca de la Porta Nigra. Era un hombre inclinado a la Ilustración,
estaba interesado en las ideas de los filósofos Immanuel Kant y Voltaire, y participó
en las agitaciones por una constitución y reformas en Prusía, que en ese momento
era gobernada por una monarquía absoluta. La madre de Karl. nacida como Hen-
ríetta Pressburg, era una judeo-holandesa que. a diferencia de su marido, era se-
mianalfabeta. Afirmó que sufría de un "excesivo amor materno”, dedicando mucho
tiempo a su familia e insistiendo en la limpieza dentro de su hogar. Era de una familia
de prósperos negociantes, más tarde su familia fundó la empresa Philips Electronics:
fue tía bisabuela de Frits de Antón y Gerard Philips y tía bisabuai de Frits Philips.

Por último, la cuarta corriente llamada corriente nacional socialista, que defen­
dieron Hüber, Hóhn y Koellreuter, y otros autores, concibe una teoría del Derecho y
del Estado muy original por medio de la doctrina del Estado Instrumento puesta en
práctica durante el régimen nazi de Adolfo Hitler, el cual se mostró totalmente adverso
al sistema democrático. Es oportuno ampliar que el nacionalsocialismo se le conoce
también como Nazismo es la contracción de la palabra alemana Nationalsozialismus,
y hace referencia a todo lo relacionado con la ideología y el régimen que gobernó Ale­
mania de 1933 a 1945 con la llegada al poder del Partido Nacionalsocialista Alemán
de los Trabajadores La Alemania de este período se conoce como la Alemania nazi.

El término Nazi deriva de las primeras dos sílabas del nombre oficial del par­
tido: Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei. Los miembros del partido se
identificaban a sí mismos como Nacional socialistas y raramente solo como nazis.
En 1933, cuando Adolfo Hitler asume el poder su uso disminuyó, aunque en Austria
sus oponentes lo continuaron usando despectivamente. A partir de entonces se usa
así, peyorativamente, por sus detractores.

25^
 Teoría del estado

Una semblanza de Hitlerr Las generaciones futuras querrán comprender la increíble

aventura de Hitler. Pero la explicación es difícil porque el análisis debe desenvolver­
se sobre niveles muy diferentes. Tenemos en primer lugar, el carácter del hombre:
paranoico, con una personalidad profundamente contradictoria y compleja, que
sólo parece encontrar una coherencia interior en la voluntad de poder. Algunos han
querido ver en el trastrocamiento de los valores, con el cinismo y la insensibilidad
consecuentes, la expresión de una moral esotérica o de una nueva cosmología, privi­
legio de unos pocos iniciados. La verdad es tal vez más simple: desdasado, lobo entre
los lobos, supo aprovechar hábilmente los escrúpulos y las contradicciones de sus
adversarios. Más que un fanático o un iluminado, Hitler es un ser radonal, calculador
y comediante. Esta constante mezcla de cinismo y fraseología idealista, de valores
irracionales puestos al servicio de cálculos oportunistas, de intuiciones casi femeni­
nas, oscuredda por tabúes, prejuicios e ignorancia, explica quizá la fascinadón que el
hombre ejerció sobre sus contemporáneos. ¿Pero hada dónde tiende esta voluntad
de poderío, desde el momento que no está al servicio de una ideología ni de una
satisfacción personal? La feroz avidez de este arribista trasunta el egoísmo más mons­
truoso. Pero Hitler es más que nada un mito, el del Führer infalible y omnipotente.
Nosotros sabemos lo que vale en realidad esta imagen. Su existenda se debe al hábil
empleo de todos los resortes de la propaganda hablada, escrita, grabada, fotografia­
da, filmada. Pero el hombre se identificó poco a poco con el mito del que se servía.
A partir de 1938, la lucidez lo abandona; ya no puede escapar a la megalomanía. Se
instaura la confusión entre el frió análisis de la realidad que le permite gobernar y la
figura del jefe con la cual gobierna, la satisfacdón de la sed de podeno hace surgir
en él una necesidad de dominio aún más grande y, lentamente, el equilibrio quizás
excepcional de estas facultades contradictorias se despedaza. Entre el fantoche de
carne y el mito de acero, hay sólo relaciones fugaces a partir de 1943.Y es ese el
momento en que el Führer deja de mostrarse a su pueblo. El antisemitismo fue la
obsesión dominante de su vida. ¿Provenía de sus ansias de poder o del temor a ser
asimilado al pueblo judío, como quizás le sucedió en Viena?

Es así como se ha discurrido sobre lo que representan las cuatro corrientes

vistas 1.Positivismo jurídico político, ¿.Formalismo jurídico, 3.Decisionismo, y 4.
Nacional socialismo- aunque de manera general para procurar con dicha exposición
el porqué se la a la Teoría del Estado un carácter autónomo.

En su desarrollo, la Teoría del Estado ha tenido que utilizar las conclusiones

de tres disciplinas políticas fundamentales que son la Filosofía Política, la Historia
Política y la Ciencia Política en sentido estricto.

ex? 26 ex?
 Gerardo Prado

Sin embargo, es preciso mencionar que ¡a Teoría del Estado no estudia todos
los fenómenos políticos en general, sino exclusivamente la sociedad política que
tiene características estatales. En consecuencia, la Filosofía Política trata de llegar al
conocimiento de la esencia misma de los hechos políticos, al investigar las causas
eficientes primeras y finales del fenómeno político y procura desentrañar el objeto
de los hechos políticos y su justificación esencial. También es una rama de la filosofía
que estudia cuestiones fundamentales acerca del gobierno, la política, la libertad, la
justicia, la propiedad, los derechos y la aplicación de un código legal por la autori­
dad: qué son. por qué (o incluso si) son necesarios, qué hace a un gobierno legítimo,
qué derechos y libertades debe proteger y por qué, qué forma debe adoptar y por
qué, qué obligaciones tienen los ciudadanos para con un gobierno legítimo (si acaso
alguna), y cuándo pueden derrocarlo legítimamente (si alguna vez). En un sentido
vernáculo, el término filosofía política a menudo se refiere a una perspectiva general,
o a una ética, creencia o actitud específica, sobre la política que no necesariamente
debe pertenecerá la disciplina técnica de la filosofía.

La Historia Política hace un estudio sistemático de los fenómenos políticos que

representan especial valor para el estudio de la ciencia política. En consecuencia se
dice que historia política es la narración y análisis de los hechos, ¡deas, movimientos
y líderes políticos. Se suele estructurar en torno al Estado-nación.

Se debe decir que Leopold von Ranke (21 de diciembre de 1795-23 de mayo de
1886), historiador alemán, uno de los más importantes del siglo XIX, en vista que
se le cataloga como el padre de la historia política científica. Su metodología cambió
profundamente la forma en que los historiadores examinan críticamente sus fuentes
documentales. El panorama intelectual alemán y europeo del siglo XIX estaba do­
minado por el idealismo de Hegel, según el cual: La historia política es un concepto
del Estado como una fuerza moral y espiritual más allá de los intereses materiales de
sus súbditos: de ahí se sigue que el estado es el principal agente de cambio histórico.
Desde ese punto de vista la historia política es una historia de las instituciones, y
se opone al concepto materialista de la historia, que concibió el también hegeliano
Karl Marx.

En tanto que la Ciencia Política tiene como misión, aparte de lo que ya se dijo
con anterioridad, la descripción, interpretación y valorización de los fenómenos po­
líticos, percibiéndolos en su aspecto dinámico como actividad dirigida a la conquista
y al ejercicio del poder.

27
 Teoría del estado

4. Objeto de conocimiento.
Determinar de un modo preciso la idea de lo que es el Estado, es el fin u objetivo
propio de la Teoría General del Estado, según palabras de Rene Carré de Malberg,
conocido, además, por su definición de Estado como la comunidad política con un
territorio propio y que dispone de una organización. Sabemos, consecuentemente,
que es la comunidad de hombres sobre un territorio propio y organizado en una
potestad superior de acción y coerción.

Por su lado, el autor colombiano Vladimiro Naranjo Mesa’0 resume el estudio

de la Teoría del Estado y manifiesta que en un sentido amplio, comprende el análisis
del Estado que abarca todos sus aspectos: sociológico, político, histórico, filosófico y
jurídico.

Tal es el propósito de su investigación, pero si se lleva a cabo desde el punto de

vista jurídico, la Teoría del Estado puede considerarse como una disciplina jurídica
y es bajo esta particular circunstancia que dicho autor procede fundamentalmente
a su estudio, aunque sin dejar de mencionar el aspecto histórico y el político para
arribar a una mejor comprensión del tema.

La sociología (del latín sodus, socio, y del griego «ó» logos) es la ciencia social que
estudia los fenómenos colectivos producidos por la actividad social de los seres hu­
manos dentro del contexto histérico-cultural en el que se encuentran inmersos. En
la sociología se utilizan múltiples técnicas de investigación interdisciplinarias para
analizar e interpretar desde diversas perspectivas teóricas las causas, significados
e influencias culturales que motivan la aparición de diversas tendencias de com­

ió Hijo del humanista y filósofo Abel Naranjo Villegas, ministro de Educación de Colombia en el gobierno del
presidente Alberto Lleras Camargo y decano de la Universidad Nadonal de Colombia, Nació en Medellín,
Antioquia el 17 de febrero de 1943 • fallecido en Bogotá. D.C., el 27 de septiembre de 2004) fue un Jurista
colombiano. Graduado en derecho del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, con especializadón
en la Universidad de Parts. Fue nombrado Embajador de Colombia ante los Países Bajos y fue catedrático
universitario en Derecho Constitucional General en el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, en la
Universidad Javeriana, en la Universidad de los Andes, en la Universidad Externado de Colombia, la
Universidad Militar, entreoirás instituciones de educación superior. Naranjo realizó investigaciones jurídicas
sobre la teoría del Estado, la teoría de la constitución, la ciencia política, el derecho comparado, el derecho
internacional, la democracia y la justicia. Fue magistrado de la Corte Constitucional de Colombia entre
marzo de 1993 y septiembre de 2000.También formó parte del equipo legal que defiende a Colombia en
el litigo con Nicaragua por la soberanía de la isla de San Andrés. Murió a la edad de 59 años en el 2004,
víctima de un cáncer.

sw 28
 Gerardo Prado

portamiento en el ser humano especialmente cuando se encuentra en convivencia

social y dentro de un hábitat o “espacio-temporal" compartido. Los orígenes de la
sociología como disciplina científica están asociados a los nombres de Henri de
Saint-Simon, Auguste Comte, Karl Marx. Herbert Spencer, Émile Durkheim, Georg
Simmel, Ferdinand Tónnies, Vilfredo Pareto, Max Weber, Talcott Parsons, Alfred
Schütz o Harriet Martineau. A pesar de esto, ya desde la Edad Media, pensadores
de origen árabe, como Ibn Jaldún, realizaron reflexiones académicas que podrian
ser consideradas sociológicas. La política, de! griego n (pronunciación figurada:
politikós, «ciudadano», «civil», «relativo al ordenamiento de la ciudad»), es el pro­
ceso por el cual el uso de la fuerza coercitiva es legitimado. Éste se orienta ideo­
lógicamente hacia la toma de decisiones para la consecución de los objetivos de
un grupo en asuntos públicos, la ciencia política es una ciencia social que estudia
dicha conducta de una forma académica utilizando técnicas de análisis político. La
historia es la ciencia que tiene como objeto de estudio el pasado de la humanidad
y como método el propio de las ciencias sociales. Se denomina también historia al
periodo histórico que transcurre desde la aparición de la escritura hasta la actua­
lidad. Comparando historia con filosofía se dice que la primera es equivalente a
cambio en el tiempo. En ese sentido se contrapone al concepto de filosofía, equi­
valente a esencia o permanencia (lo que permite hablar de una filosofía natural en
textos clásicos y en la actualidad, sobre todo en medios académicos anglosajones,
como equivalente a la física). Para cualquier campo del conocimiento, se puede
tener una perspectiva histórica -el cambio- o bien filosófica -su esencia . De hecho,
puede hacerse eso para la historia misma (véase tiempo histórico) y para el tiempo
mismo (véase Historia del tiempo de Stephen Hawking, libro de divulgación sobre
cosmología). Jurídico relativo a Derecho que es el orden normativo e institucional
de la conducta humana en sociedad inspirado en postulados de justicia, cuya base
son las relaciones sociales existentes que determinan su contenido y carácter. En
otras palabras, son conductas dirigidas a la observancia de normas que regulan la
convivencia social y permiten resolver los conflictos ínter subjetivos. Cada indivi­
duo de una sociedad posee el derecho de realizar todo lo que quiera siempre y
cuando no invada el derecho de otro individuo.

Para llegar a elaborar un mejor concepto del Estado, se parte de los datos que
proporciona la experiencia y se continúa con una labor de reflexión e interpretación,
como lo requiere el conocimiento científico. Con base en estas premisas, Francisco
Porrúa Pérez, renombrado tratadista mexicano discípulo del insigne maestro Héctor
González Uribe, afirma que el Estado es un ente complejo. Sin embargo, se refiere
a que la Teoría del Estado no estudia todos los fenómenos políticos sino los que se
dan exclusivamente en una sociedad que tiene características estatales. Luego, para

29

1
 Teoría del estado

llevar a cabo el estudio reflexivo de su objeto de conocimiento, es decir, pasar del

conocimiento vulgar al conocimiento científico del Estado, este autor plantea cinco
problemas dentro de una labor de reflexión e interpretación:

1°. Determinar la naturaleza del Estado, es decir, buscar respuesta a ¿Qué es el

Estado? Llegamos a esa respuesta investigando cuáles son los elementos reales
de su composición, o sea encontrar sus características esenciales y accidentales:

2o. Estudiar la organización y funcionamiento del Estado, lo que implica buscar

respuesta a ¿Cómo es el Estado?, para precisar cuál es su estructura y cuáles son
las actividades que desarrolla;

3o. Detallar los fines del Estado o sea buscar respuesta a ¿Para qué existe el Estado?
En este caso, se investigará lo relacionado con la meta que ha de alcanzar el
Estado:

4o. Precisar la función social del Estado. Se pretende buscar respuesta a ¿Por qué
existe el Estado?; es decir, saber cuál es la razón de ser del Estado, si es necesa­
ria o no su existencia, distinguir su teleología o finalidad específica; y

5Q. Encontrar la justificación del Estado, significa hallar respuesta a ¿Por qué debe
existir el Estado? Tenemos que precisar los motivos jurídicos y morales del Es­
tado para obligar a los hombres a someterse a sus mandatos".

En resumen, con la primera proposición averiguamos la naturaleza del Estado;

con la segunda, su organización y funcionamiento; con la tercera, sus fines; con la cuar­
ta, su función social; y con la quinta, su justificación. Con base en lo anterior, veremos
que la teoría del Estado se propone investigar la específica realidad de la vida estatal.

11 DRAE: Elemento (Del lat. elementum), m. Fundamento, móvil o parte integrante de algo. m. En la filo­
sofía natural antigua, ada uno de los cuatro principios inmediatos fundamentales considerados como
constitución de los cuerpos, es decir, la tierra, el agua, el aire y el fuego. Estructura (del lat. stnidOra). f.
Distribución y orden con que está compuesta una obra de ingenio, como un poema, una historia, etc
Actividad (del lat actrvñas, -dtis).. f. Facultad de obrar, f. Diligencia, eficacia! Prontitud en el obrar, f.
Conjunto de operaciones o tareas propias de una persona o entidad. U. m. en pl. Meta (del lat meta), f.
Fin a que se dirigen las acciones o deseos de alguien. Teleología (del gr.. fin. y -logia), f. FU. Doctrina de
las causas finales. Motivo (Del lat tardío motivus, relativo al movimiento), m. Causa o razón que mueve
para algo.Jurídico (Del lat. iumffcus). adj. Que atañe al derecho o se ajusta a él. Moral (Del lat. moralis).
adj. Que no pertenece al ampo de los sentidos, por ser de la apreciación del entendimiento o de la con­
ciencia. Prueba, certidumbre moral f. Conjunto de facultades del espíritu, por contraposición afísico.

30<ao
 Gerardo Prado

Los cinco temas mencionados son fundamentales para la construcción de la Teoría

del Estado, ya que se encuentran íntimamente vinculados entre sí y corresponden a un
mismo objeto de conocimiento, que es un ente único que existe como realidad política
y como hecho social (laL factus: m. Cosa que sucede) de naturaleza política, que se da
en el mundo del ser con vigencia objetiva, ya que la actividad política es actividad social.

Decimos que el objeto de nuestra disciplina es el Estado como sociedad política de

carácter estatal, a la que Hermann Heller considera como Estado Moderno que se da en
Europa a partir del Renacimiento, mediados del siglo XV. También decimos que la Teoría
del Estado, para formular los principios aplicables a todos los Estados, se apoya en los da­
tos que proporcionan las ciencias que investigan la Enciclopedia Política, cuyo conjunto
total forma la Ciencia Política en sentido amplio, pero nuestra disciplina no se confunde
con ellas por tratarse de una teoria con un particular objeto de conocimiento: el Estado.

El Estado Moderno surgió entre los siglos XIV y XV, cuando los reyes aprovecharon
la crisis del feudalismo para retomar su poder, y su proceso de surgimiento se
aceleró en el Renacimiento, con profundas transformaciones en los mecanismos
del gobierno y en el ejercicio del poder. Este proceso estuvo respaldado por la bur­
guesía, una nueva clase social nacida con este tipo de Estado. El Estado moderno
poseía identidad, estaba organizado, estructurado y era formal: era reconocido
políticamente por otros y el poder estaba centralizado. Su formación tuvo variadas
consecuencias a nivel político, económico y social. Fue el modo de gobierno utili­
zado en toda la Edad Moderna y parte de la Contemporánea.

De esas ciencias o disciplinas políticas, la Teoría del Estado utiliza las conclusio­
nes llamadas fundamentales, según Adolfo Posada, quien también menciona en su
clasificación las especiales y auxiliares, o sea la Filosofa Política, la Historia Política
y la Ciencia Política en sentido estricto.

Es importante anotar lo que se refiere a las disciplinas especiales y a las discipli­

nas auxiliares. Las disciplinas especiales se ocupan de aspectos parciales del Estado:

a) Teoría de las Formas de Gobierno;

b) Teoría de la Constitución;

c) Teoria del Sufragio;

d) La Economía Política (que no debe confundirse con Política económica); y

e) La Sociología Política.

31 <rso

1
 Teoría del estado

Forma de gobierno: Se dice también, forma política, forma política del Estado,
régimen político, régimen de gobierno, sistema de gobierno, modele de gobierno
o modelo político. Concepto esencial de la ciencia política y la teoría del estado
o derecho constitucional. Hace referencia al modelo de organización del poder
constitucional que adopta un Estado en función de la relación existente entre los
distintos poderes. Constitución o carta magna: (del latín cum, con, y statuere, esta­
blecer) es la norma suprema, escrita o no, de un Estado soberano u organización,
establecida o aceptada para regirlo. La constitución fija los límites y define las
relaciones entre los poderes del Estado (poderes que, en los países occidentales
modernos, se definen como poder legislativo, ejecutivo y judicial) y de estos con
sus ciudadanos, estableciendo así las bases para su gobierno y para la organiza­
ción de las instituciones en que tales poderes se asientan. Este documento busca
garantizar al pueblo sus derechos y libertades. Sufragio es el derecho político y
constitucional a votar a los cargos públicos. En un sentido amplio, el sufragio abar­
ca el activo, en donde se determina quienes tienen derecho al ejercicio del voto
(uso más común); y el pasivo, que se refiere a quienes y en qué condiciones tienen
derecho a ser elegidos. Economía Política: Dentro de la ciencia política, el término
se refiere principalmente a las teorías liberales, marxistes o de otro tipo que estu­
dian las relaciones entre la economía y el poder político dentro de los estados. Eí
término fue introducido por primera vez por Antoine de Montchrestien en 1615.
y se utilizó para el estudio de las relaciones de producción, especialmente entre
las tres clases principales de la sociedad, en las cuales la tierra era vista como el
origen de toda riqueza, la economía política propuso (primero con Adam Smith) la
teoría del valor trabajo, según la cual el trabajo es la fuente real del valor. Sociología
política es el estudio del poder y de la intersección de personalidad, estructura
social y política. La sociología política es interdisciplinaria, donde la ciencia política
y la sociología se cruzan. La disciplina usa la historia comparativa para analizar los
sistemas de gobierno y organización económica para comprender el clima político
de la sociedad. Por comparar y analizar la historia y datos sociológicos, las tenden­
cias y pautas políticas emergen. Los fundadores de la sociología política fueron
Max Weber (Alemania) y Moisey Ostrogorsky (Rusia).

En tanto que las disciplinas auxiliares estudian algún elemento del Esta­
do pero sin relacionar sus conclusiones de estudio con el fenómeno político (lat.
phaenoménon, y del gr. o sea toda manifestación que se hace presente a la cons­
ciencia de un sujeto y aparece como objeto de su percepción en el campo de la po­
lítica. Por ejemplo: la población que. es estudiada por la Sociología, la Etnografía, la
Antropología y la Estadística; el territorio, estudiado por la Geografía y la Geología;
y el orden jurídico, estudiado por el Derecho

32
 Gerardo Prado

Etnografía. (De etno- y -grafía), f. Estudio descriptivo de las costumbres y tra­

diciones de los pueblos. Antropología. (De antropo- y -logia), f. Estudio de la
realidad humana, f. Ciencia que trata de los aspectos biológicos y sociales del
hombre. Estadística. (Del al. Statistik). f. Rama de la matemática que utiliza gran­
des conjuntos de datos numéricos para obtener inferencias basadas en ei cálculo
de probabilidades, f. Estudio de los datos cuantitativos de la población, de los
recursos naturales e industriales, del tráfico o de cualquier otra manifestación de
las sociedades humanas. Geografía (de! griego - geographia, lit. "descripción o re­
presentación gráfica de la Tierra" es la ciencia que estudia la superficie terrestre, las
sociedades que la habitan y los territorios, paisajes, lugares o regiones, que forman
al relacionarse entre sí. Geología (del griego geo “Tierra" y, logos “Estudio") es la
ciencia que estudia la composición y estructura interna de la Tierra, y los procesos
por los cuales ha ido evolucionando a lo largo del tiempo geológico.

5. El método de la teoría del Estado.

La palabra método se compone de dos voces: meta y odos (del lat. methódus, y este
del gr. p.é0o6og que significa literalmente camino o vía para llegar más lejos, el
modo ordenado y sistemático de proceder para llegar a un resultado o fin determi­
nado: las investigaciones científicas se rigen por el llamado método griego, basado
en la observación y la experimentación, la recopilación de datos y la comprobación
de las hipótesis de partida. Es el camino que lleva a algún lugar, indica el orden, el
procedimiento y la forma de actuar adecuadamente para obtener un fin determinado.

El método puede ser racional o lógico e intuitivo o irracional. Racional es el

que utiliza el razonamiento filosófico o matemático. Intuitivo o irracional es el que
se funda en la observación y en la experiencia. Por su manera de operar, se divide
en sintético y analítico. En tanto que el Sintético o inductivo, es el que llega a un
resultado unitario combinando una serie de elementos dispares y el Analítico o
deductivo, es el que llega a una serie de resultados particulares por la desintegración
de los elementos de un conocimiento complejo.

El Estado, objeto de conocimiento de la Teoría del Estado, no es un ente unitario

sino complejo por sus múltiples aspectos o facetas que corresponden a las distintas
aristas de la actividad humana. Por ello, necesita un método firme y seguro que ana­
lice los diferentes problemas que esa complejidad plantea. La seguridad del método
ayuda a precisar el campo de estudio y señala la forma segura y práctica de utilizar
las aportaciones de las otras disciplinas de la enciclopedia política y ciencias afines para:

dao 33
 Teoría del estado

1) Ayudar al esclarecimiento del objeto de la Teoría del Estado; y

2) Afirmar rotundamente la autonomía de esta ciencia.

En la metodología que se aplica aquí, se parte determinando primero puntos de

partida o supuestos. Para principiar decimos:

a) Qué clase de objeto tratamos de conocer y con ello fijar la investigación metodo­
lógica a seguir para llegara la meta;

b) Luego de precisar la naturaleza del objeto de conocimiento de la Teoría del Es­

tado, podremos clasificar la disciplina dentro de las ciencias y determinar su
especie; y

c) Después podremos definir el método adecuado para evitar problemas o utilizar

materiales ajenos. Es decir, que se investiga con arreglo a un plan con sus diver­
sas articulaciones.

Metodología: Alternativamente puede definirse la metodología como el estudio

o elección de un método pertinente para un determinado objetivo. Objeto: (del
lat. obiectus). m. Todo lo que puede ser materia de conocimiento o sensibilidad
de parte del sujeto, incluso este mismo. Autonomía: Condición de quien, para
ciertas cosas, no depende de nadie. Disciplina: Arte, facultad o ciencia. Especie:
Conjunto de cosas semejantes entre sí por tener uno o varios caracteres comunes.
Plan, planificación, pianeación o planeamiento, es el proceso metódico dise
fiado para obtener un objetivo determinado. En el sentido más universal, implica
tener uno o varios objetivos a realizar junto con las acciones requeridas para con­
cluirse exitosamente. Otras definiciones, más precisas, incluyen “La planificación
es un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en
cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el
logro de los objetivos". Va de lo más simple a lo complejo, dependiendo el medio
a aplicarse. La acción de planear en la gestión se refiere a planes y proyectos en sus
diferentes ámbitos, niveles y actitudes.

En nuestro caso, sabemos que el Estado es algo que nos rodea y con él tropeza­
mos constantemente. Si meditamos, se adquiere la noción científica de los hechos
sociales que se dan entre los hombres organizados que viven en un territorio deter­
minado, que están sujetos a una autoridad para obtener el bien común y convivencia
pacífica, de acuerdo con el orden juridico establecido.

34 eso
 Gerardo Prado

Esa condición encierra un concepto complejo y en general puede ser entendido

como la condición que beneficie a todos los ciudadanos por medio de los sistemas
sociales, instituciones y bienes socioeconómicos.

Notamos también que el Estado es el resultado de una constante actividad hu­

mana. Llegara conocer cuál es la realidad del Estado está en función de la pregunta
¿En qué zona o provincia del vasto territorio del ser podemos localizar esa realidad?
Esto obliga a investigar los distintos seres que existen; analizar sus características
y compararlos con datos observados en la realidad estatal. Con ese análisis y esas
observaciones, entramos a conocer el problema de la naturaleza del Estado para que
al final se responda ¿Qué es el Estado?

Si se sigue este camino, encontramos que el Estado no es un ser sensible o tan­

gible. roca o mineral; tampoco un ser psicológico o sea sensación, percepción, idea
y recuerdo; ni metafísico o suprasensible, ni mucho menos ideal o de pura razón,
sea un signo numérico o una figura geométrica. En cambio, sí podremos catalogarlo
como un ente de cultura, fruto de un hacer humano incesantemente renovado, una
actividad del hombre ordenada a un fin consciente y libre.

Con esta categoría, el Estado está en el mundo del agibile o sea actos huma­
nos que no se concretan en obras sensibles pero tienen una finalidad: actos justos,
morales, creadores de sistemas científicos y, en el mundo del factibile, actos que
se plasman en obras sensibles, que forman un ser nuevo o un objeto cultural: una
pintura, una escultura o una escuela.

Ambos mundos, el agibile y el factibile constituyen el mundo de la cultura; son

el fruto de la creación humana. Es lo mismo que pasa con el Derecho y con las or­
ganizaciones sociales. No obstante, el Estado no es solamente una realidad artificial
sino una necesidad de la naturaleza humana, pero se recuerda que en la base del
Estado se encuentra una pluralidad de hombres; que conviven en un territorio y sos­
tienen relaciones; por lo tanto, el Estado es una sociedad, tiene realidad existencia!
y se le puede definir como un ser social.

Esa base metodológica nos lleva, pues, a descubrir la presencia del Estado dentro
del mundo de la cultura; en un ser creado por la actividad del hombre encaminada a un
fin: el bien común. Esa base metodológica se determina con base en dos supuestos: Por
el lugar que ocupa el Estado en el mundo del ser y por el lugar que le corresponde en el
panorama general de las ciencias, según su objeto. Sabemos entonces:

ew 35 <20

J
 Teoría de¡ estado

a) Que el Estado es un ente de cultura, un ser real constituido por el conjunto de

actos humanos enlazados entre sí ideológicamente; y

b) Que la Teoría del Estado es una ciencia cultural cuyo objeto es el Estado, un
complejo ser instituido para alcanzar el bien de todos.

Debidamente fundamentados con lo anterior, entonces, es posible elegir el

método apropiado a nuestra ciencia, pero es conveniente que hablemos primero
diciendo que hay dos métodos o maneras de enfocar el conocimiento del Estado:

a) El directo es el método que han seguido los partidarios del realismo ingenuo y
afirma la existencia del Estado como una realidad objetiva, cuya esencia puede
ser aprehendida en sí misma; y

b) El reflejo es el método que siguen los idealistas, quienes buscan la realidad en el

acto psíquico y no en sí misma. Porrúa Pérez es partidario del método directo,
en tanto que Ceorg Jellinek y Hans Kelsen son partidarios del método reflejo.

Francisco Porrúa Pérez, como realista o partidario del método directo, concluye
en lo siguiente:

lo. El Estado existe fuera de nosotros, pues tiene existencia sustantiva que puede
ser aprehendida por la inteligencia. Nos damos cuenta que nosotros estamos
sumergidos dentro de la realidad estatal. Tenemos un conocimiento intuitivo
del Estado con las experiencias cotidianas (ver un policía, oír el himno, ver pasar
la bandera, pagar impuestos, etc.).

Esta forma de conocer es, en cierto modo, irracional porque aprehendemos (lat.
apprehensfo, ónis) con la simple captación y aceptación subjetiva de un contenido
de conciencia, lo que está al lado o por encima de la razón. Lo irracional del conoci­
miento es una ayuda a nuestra razón para conocer la realidad.

2o. El Estado es un ser complejo, no obstante que es único. Presenta las siguientes
realidades:

a) Inmediata exterior fenoménica;

b) Última esencial (lat. essentiális: sustancial, principal, notable), y por lo mis­

mo, se llama también substancial, lo más importante;

c) Existencia histórica-, y

ssd 35
 Gerardo Prado

d) Normativa encaminada a crear, definir y sancionar normas jurídicas.

Lógicamente, cada aspecto da lugar a métodos específicos, que se agrupan fun­

damentalmente así:

a) Método científico o empírico-causal, para conocer la realidad inmediata exterior

fenoménica (el territorio, el fenómeno del poder, etc);

b) Métodofilosófico, que usamos para conocer su esencia o sustancia (encontramos

la realidad última del Estado, su causa eficiente, su causa final, la valoración
política, el valor mismo del Estado y los valores que tiende a realizar);

c) Método histórico, para conocer su existencia en el tiempo (origen y desenvolvi­

miento de los Estados); y

d) Método jurídico, para estudiar la actividad normativa que existe en el Estado

(creada, dirigida y sancionada por él).

El método científico (del griego: petó = hacia, a lo largo- -0605 = camino-; y

del latín scientia- conocimiento; camino hacia el conocimiento) es un método de
investigación usado principalmente en la producción de conocimiento en las cien­
cias. Presenta diversas definiciones debido a la complejidad de una exactitud en su
conceptualizacióm “Conjunto de pasosfijados de antemano por una disciplina con
elfin de alcanzar conocimientos válidos mediante instrumentos confiables, secuen­
cia estándar para formular y responderá una pregunta, pauta que permite a los
investigadores ir desde el punto A hasta el punto Z con la confianza de obtener un
conocimiento válido’ La filosofía (de! latín philosophía, y este del griego antiguo
4>tXocro4>ía, 'amor por la sabiduría’). Es el estudio de una variedad de proble­
mas fundamentales acerca de cuestiones como la existencia, el conocimiento, la
verdad, la moral, la belleza, la mente y el lenguaje. Al abordar estos problemas,
la filosofía se distingue del misticismo, la mitología y la religión por su énfasis en
los argumentos racionales, y de la ciencia porque generalmente lleva adelante sus
investigaciones de una manera no empírica, sea mediante el análisis conceptual,
los experimentos mentales, la especulación u otros métodos a priori, aunque sin
desconocer la importancia de los datos empíricos. El método histórico o la me­
todología de la historia es la forma de método científico específico de la historia
como ciencia social. Comprende las metodologías, técnicas y las directrices me­
diante las que los historiadores usan fuentes primarias y otras pruebas históricas
en su investigación y luego escriben la historia; es decir, elaboran la historiografía
(la producción historiográfica). La cuestión de la naturaleza del método histórico,
e incluso, de la propia posibilidad de su existencia como método científico, se

«o 37'^o
 Teoría del estado

discute por la epistemología (filosofía de la ciencia, metodología de las ciencias

sociales) y la filosofía de la historia; y en cierto sentido por la historiología (o teoría
de la historia). El Derecho es el orden normativo e Institucional de la conducta hu­
mana en sociedad inspirado en postulados de justicia, cuya base son las relaciones
sociales existentes que determinan su contenido y carácter. En otras palabras, son
conductas dirigidas a la observancia de normas que regulan la convivencia social
y permiten resolver los conflictos ínter subjetivos. Cada individuo de una sociedad
posee el derecho de realizar todo lo que quiera siempre y cuando no invada el
derecho de otro individuo.

Para conocer el Estado, pues, no debe emplearse un solo método debido a

su realidad compleja, razón por la cual Francisco Porrúa Pérez, autor mexicano de
apropiada consulta, coloca la doctrina que defiende aún sobre la de Hans Kelsen,
ya que éste pretende conocer el Estado en forma exclusiva por medio del método
jurídico. Únicamente a través de combinaciones de los cuatro métodos citados, se
logra alcanzar el propósito de la Teoría del Estado.

6. La teoría del Estado como ciencia.

Empecemos por anotar que ciencia es todo conocimiento o conjunto de conoci­
mientos que se refieren a un mismo objeto o que tratan de explicar la realidad. Las
ciencias se han dividido en naturales y culturales, según su objeto de conocimiento.
Las naturales estudian fenómenos o realidades independientes a la voluntad hu­
mana y las culturales estudian fenómenos culturales, o sea los que resultan de la
actividad finalista del hombre, por ejemplo: La moralidad, el derecho, la sociedad,
el Estado, etc.

La Teoría del Estado se comprende en la Enciclopedia Política, o sea el conjunto

de tratados que se observan en esa ciencia, siendo -nuestra Teoría, por consiguien­
te- una rama de la Ciencia Política en sentido amplio: no obstante, es autónoma
pero de reciente creación, según Francisco Porrúa Pérez, y como tal se ha venido
estudiando desde que fue concebida en Alemania: separada del Derecho Público y
más concretamente del Derecho Constitucional.

Es necesario decir que Derecho Público es la parte del ordenamiento jurídico

que regula las relaciones entre las personas y entidades privadas con los órganos que
ostentan el poder público cuando estos últimos actúan en ejercicio de sus legítimas

oc 38
 Gerardo Prado

potestades públicas (jurisdiccionales, administrativas, según la naturaleza del órgano

que las ejerce) y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, y de los
órganos de la Administración pública entre sí.

El Derecho Constitucional su campo de estudio incluye el análisis de las leyes

fundamentales que definen un Estado. De esta manera, es materia de estudio todo
lo relativo a la forma de Estado, forma de gobierno, derechos fundamentales y la
regulación de los poderes públicos, incluyendo tanto las relaciones entre poderes
públicos, como las relaciones entre los poderes públicos y ciudadanos.

Sin embargo, dice Vladimiro Naranjo Mesa, que la Teoría del Estado no ha sido
considerada como ciencia autónoma pero se reconoce su estrecha relación con las
ciencias sociales -la política y la sociología- al extremo de considerar al Estado como
la culminación de la ciencia política, según René Carré de Malberg.

O.C. Fischbach afirma que la aplicación práctica de la Teoría General del Estado,
corresponde a la política general, más exactamente a la ciencia política, que busca
una comprensión mayor de la estructura del Estado y una convivencia al interior de
éste y de los estados entre sí. Este autor concluye al comparar la ciencia política y la
Teoría General del Estado con la fisiología y la anatomía y dice que la Ciencia Política
se ocupa del Estado en formación, en cambio la Teoría General del Estado, del Estado
concreto y estable; es decir, del Estado en situación de permanencia, según vimos al
estudiar el objeto de la Teoría del Estado.

Hermann Heller se refiere ampliamente a la Teoría del Estado como Ciencia

Política y ésta sólo puede tener función de ciencia si se admite que es capaz de ofre­
cemos una descripción, interpretación y crítica de los fenómenos políticos que sean
verdaderos y obligatorios, lo cual constituye la verdadera misión de esta ciencia. Para
ello, es preciso fijar las constantes que existen en el proceso histórico—sociológico, o
sea determinar las situaciones que permanecen como tales: invariables a través del
incesante devenir de la actividad humana, que es la Historia. Cuando el entendi­
miento humano posee la verdad, jamás cambia.

Héctor González Uribe, quien fuera maestro de Francisco Porrúa Pérez, escribe
al respecto: Es notable comprobar cómo hay determinadas teorías y principios que
han tenido un valor permanente y se han transmitido hasta nuestros días con todo
su vigor y fuerza de convicción, a pesar de que las situaciones políticas de hecho han
cambiado grandemente. La razón de esto está en que los grandes pensadores políti-

39
 Teoría oll estado

eos, sin perder el contacto con la época en que vivieron y las realidades que les tocó
atacar o defender, lograron esclarecer en sus obras ciertas verdades sustanciales e
inmutables de la vida política.

Dentro de esas constantes, dice Hermann Heller, se encuentra en primer tér­

mino la naturaleza humana, que constituye la personalidad del hombre como un
concepto de materia y espíritu en todas las épocas.

Asimismo, encontramos -como constante- la sociedad humana; también la exis­

tencia de una autoridad ordenadora y de un orden normativo que estructura esa
sociedad y rige su funcionamiento. Además, el hombre hace una crítica y valoriza
a la autoridad con relación a la realización del fin intrínseco a todo grupo social: el
bien común. Por último, se toman como constantes los factores geográficos, raciales
y otros que condicionan el rasgo sociológico de los grupos humanos, que se distin­
guen dentro de las diferentes comunidades políticas.

La Teoría del Estado, rama autónoma de la Ciencia Política, utiliza esas verdades
obligatorias para colocarlas como postulados o pilares que sustentarán los principios
específicos de su sistemática, para la partícularización de su objeto de conocimiento:
el Estado como hecho político.

7. Teoría del Estado y ciencia política.

Según anota Hermann Heller, se creía posible una línea divisoria entre la Política,
como ciencia práctica de valoración, y la Teoría del Estado, como ciencia teórica y no
valorativa. pero este autor no comparte tal creencia. Las fronteras entre una y otra
son imprecisas; su separación no es tarea fácil porque no existe un acuerdo general
sobre la nomenclatura y el reparto de sus competencias. El problema sería sencillo si
por Teoría General del Estado se entendiera sólo el análisis dogmático de los concep­
tos generales positivos del Derecho Político, pero esto es solamente posible en una
Teoría del Estado sin Estado, como cuando se identifica a éste con el orden juridico,
tal como lo conceptualiza Hans Kelsen en su doctrina de la identidad entre Estado
y Derecho.

Ahora predomina la opinión que la Ciencia Política es una ciencia práctica y

valorativa y que la Teoría de! Estado es teórica y libre de valoraciones pero, según
Hermann Heller, esa oposición tendría algo de verdad si la separación de los Juicios

asj 40
 Gerardo Prado

políticos entre el ser y ei deber ser presentare distinto acento o lenguaje. Sin embar­
go, el ser y el deber ser aparecen íntimamente entrelazados en todas las ciencias de
la sociedad como ia teoría y la práctica12.

En consecuencia, la diferencia o la identificación entre ambas disciplinas se busca

en lo siguiente: Para el político práctico cualquier conocimiento sólo tendrá valor si
puede utilizarlo como arma en la lucha política del día, apelando al sentimiento y
a la voluntad del hombre; mientras que el teórico de la política estimará la ¡dea por
su valor para el conocimiento y no como el influjo que puede ejercer en la conducta
humana, ya que para él debe significar siempre una formación espiritual de sentido
con autonomía relativa ante las cambiantes situaciones políticas de poder. Es decir, que
habrá de atender más a la fuerza intelectual del juicio que a la capacidad de exaltación
ética o emotiva del hombre. El objetivo del político práctico consiste en el logro de una
conexión ordenada de la actividad política, mientras que el del teórico de la política es
una conexión ordenada del conocimiento político. Decimos que teórico (como adjeti­
vo, proveniente del lat. theoncus, y este del gr. órropticó^) es la persona que conoce las

12 El problema del ser y el deber ser (también llamado ia guillotina de Hume, y muchas veces confundido con la
talada naturalista) es un problema en metaÉtica acerca de la posibilidad de deducir oraciones normativas a
partir de oraciones descriptivas. Las oraciones descriptivas son aquellas que dicen lo que es el caso, mientras
que las oradones normativas son aquellas que dicen lo que debe ser el casa Tómese por ejemplo el siguiente
par de oradones:
Nerón es cruel.
Nerón debe ser cruel.
La primera es una oración descriptiva y la segunda es una a ración normativa, y resulta evidente que
existe una gran diferencia entre ambas. Para deducir una oración normativa, una manera es construir
un argumento que incluya una oración normativa entre las premisas. Así por ejemplo:
Todos los emperadores deben ser crueles.
Nerón es un emperador.
Por la tanto. Nerón debe ser cruel.
El problema fue presentado por primera vez por David Hume en un breve párrafo de su libro de
1739-40, el Tratado sobre la naturaleza humana: En todo sistema de moralidad que hasta ahora he
encontrado, siempre he notado que el autor procede por algún tiempo en los modos ordinarios de
razonamiento, y establece la existencia de Dios, o hace observaciones concernientes a los asuntos
humanos, cuando de pronto me veo sorprendido de encontrar, que en vez de ios enlaces usuales de
las proposiciones, es y no es, encuentro que no hay ninguna proposición que no esté enlazada con un
debe, o un no debe, Este cambio es imperceptible; pero es, sin embargo, de grandes consecuencias.
Pues como este debe, o no debe, expresa una nueva relación o afirmación, es necesario que sea obser­
vada y explicada; y que al mismo tiempo se dé una razón, para lo que parece totalmente inconcebible:
cómo esta nueva relación puede ser una deducción de otras, que son completamente diferentes de ella.

41
 Teoría del estado

cosas o las considera tan solo especulativamente, el que cultiva la parte teórica de una
ciencia o un arte; y el político práctico (del lat. practicus, y este del gr. rrpaKriKÓg)
trata del experimentado, versado y diestro en algo o del que comporta utilidad o pro­
duce provecho material inmediato, persigue un fin útil o sabe el modo para hacer algo.

La cualidad valorativa de la Ciencia Política y la no preocupación por juicios de

valor de la Teoría del Estado, tiene su origen en la tendencia antihistórica, más bien
ahistórica o que está al margen de la Historia o del fluir del tiempo, de que el Estado
era una cosa rígida y sin realidad, según la ciencia del espíritu y sus postulados. En
este sentido, la Teoría del Estado y la doctrina del Derecho Político, estudiarían el
orden estatal en reposo, el Estado como algo fijo y regulado; en cambio la Política
se ocupada del Estado en su vivir, opinión que defendieron Bluntschli, (para quien
el Estado es la personificación de un pueblo) y Georg Jellinek pero que no acepta
Hermann Heller, porque éste considera que el Estado es una institución que, al
igual que otra forma de la actividad política, se renueva constantemente a través
de la acción humana -hay un querer humano/social o una realidad social- en la que
nos encontramos existencialmente incluidos al sentir, querer y pensar. No podemos
conocer una realidad social si no se participa, a la vez, en su formación o en su ex­
presión a lo menos.

Es bueno consignar acerca de existencialismo que uno de sus postulados fun­

damentales es que en el ser humano la existencia precede a la esencia (Jean Paul
Sartre’*), es decir, que no hay una naturaleza humana que determine a los indivi­
duos, sino que son sus actos los que determinan quiénes son, así como el significa
do de sus vidas. El existencialismo defiende que el individuo es libre y totalmente
responsable de sus actos. Esto incita en el ser humano la creación de una ética de
la responsabilidad individual, apartada de cualquier sistema de creencias externo a
él. En líneas generales el existencialismo busca una ética que supere a las moralinas
y prejuicios: en esto al observador neófito puede resultarle contradictorio ya que la
ética que busca el existencialismo es una ética universal, válida para todos los seres

13 Jean-Paul Charles Aymard Sartre (París, 21 de junio de 1905 - ibídem, 15 de abrilde 1980), conocido
comúnmente como Jean-Paul Sartre, fue un filósofo, escritor. novelista, dramaturgo, activista polí­
tico, biógrafo y critico literario francés, exponente del existencialismo y del marxismo humanista.
Fue el décimo escritor francés seleccionado como Premio Nobel de Literatura, en 1964, pero lo recha­
zó explicando en una carta a la Academia Sueca que él tenía por regla declinar todo reconocimiento o
distinción y que los lazos entre el hombre y la cultura debían desarrollarse directamente, sin pasar por
las instituciones. Fue pareja de la también filósofa Simone de Beauvoir.
 Gerardo Prado

humanos, que muchas veces no coincide con los postulados de las diversas morales
particulares de cada una de las culturas preexistentes.

En tanto que el rasgo estático de la Teoría del Estado, radica en que su principal
tarea es la indagación o averiguación de ciertos conceptos básicos para la Ciencia
Política y así viene a ser la parte general y de conceptos de dicha ciencia, según
Georgjellinek al darse cuenta que antes del nacimiento del Estado y durante éste, ha
habido procesos objeto de consideraciones y decisiones políticas y que toda acción
estatal acarrea efectos políticos.

Sin embargo, reitera sobre salvar la separación entre ambas disciplinas, sueño
que se hace realidad con Hans Kelsen aunque ese argumento está fundado en lo
absurdo según Hermann Heller, porque es atreverse a negar que el Estado tenga una
condición de realidad histórico—política y convertirse en un orden normativo ideal,
conduciéndonos a una Teoría del Estado sin Estado pero no emancipada totalmente
de lo político. No es posible separar el sujeto del objeto, donde sujeto se entiende
por una persona innominada o que cuando no se quiere declarar de quién se habla,
o cuando se ignora su nombre; y objeto es aquello que sirve de materia o asunto al
ejercicio de las facultades mentales.

El ser del Estado es, cabalmente, su devenir a través de los actos de decisión
política constantemente renovados, es su devenir en la lucha política entre poderes
reales de voluntad.

Hermann Heller concluye que esa pretendida emancipación no libera a la Teoría

del Estado del aspecto político, aunque sí la vacía del estatal; como no se pueden se­
parar. tampoco cabe que la política venga a completar a la Teoría del Estado, que tie­
ne sus propios juicios del ser, en cierto modo juicios deontológicos, donde Juicio es
opinión, parecer o dictamen y Dentología, la ciencia o el tratado de los deberes. En
el ente estatal, los sujetos-objeto somos nosotros mismos como acaecer humano, y
así se proyecta en el futuro con un contenido de voluntad mediante el contenido po­
lítico de valor que encontramos en la voluntad del hombre que actúa políticamente.

La Ciencia Política precisa, esencialmente, de una Teoría del Estado, ya de modo

expreso o como algo tácitamente expuesto. Si quiere ser una verdadera ciencia debe
procurar el empleo de las palabras: Estado, Derecho, Poder Estatal, Constitución,

43^

J
 Teoría del estado

Soberanía, Territorio, Pueblo''4, etc, según acepciones inequívocas y sin contradic­

ciones. Es de manifestar que tan necesaria es la Teoría del Estado para la Ciencia
Política, como es la Filosofía del Estado para ambas. Filosofía es toda actitud del
pensar respecto al mundo considerado como unidad.

Con base en lo expuesto, Hermann Heller llega a proclamar la relativa autonomía

de la actitud teórica pues hay una gran diferencia entre la actitud del teórico y la del
práctico de la política como se dijo anteriormente. Es evidente que el pensamiento
político se halla, en último extremo, ligado a los antagonismos políticos. El teórico se
esfuerza constantemente por subordinar su voluntad de poder a su voluntad de cono­
cimiento. Para el práctico, en cambio, el saber y el conocimiento sólo tienen importan­
cia en cuanto puedan ser inmediatamente utilizados como arma para la lucha política.

Al concluir su exposición sobre Teoría del Estado y Política, Hermann Heller

afirma su hipótesis-guía en relación con la primera, al indicar que es insostenible la
estructura clasista del Estado actual y acepta como válida las tendencias de evolución
que a ella se oponen, por el hecho de que esas tendencias ponen en tela de juicio la
realidad y unidad del Estado, y deja como cuestión cardinal de la Teoría del Estado
de si debe ser posible y de qué modo el Estado sea considerado una unidad que
opere en la realidad histórico-social, como una estructura real e histórica.

8. Teoría del Estado, ¿Una ciencia autónoma?

Como tal se estudia desde que fue concebida en Alemania, o sea separada del Dere­
cho Público y más concretamente del Derecho Constitucional, pero en realidad no
ha sido considerada como una ciencia autónoma. Ha sido reconocida por diversos
autores su estrecha relación con las Ciencias Sociales, especialmente con la Ciencia
Política y la Sociología. Hasta una corriente moderna e importante que sostiene
René Carré de Malberg dice que Estado es la culminación de la Ciencia Política, ya
que constituye el objeto de la Ciencia Política.

14 Poder Estatal Poder, como sinónimo de fuerza, capacidad, energía o dominio y Estatal cuando inves­
tido de esa autoridad tiene la capacidad para obligar a alguien a realizar un acto determinado.
Soberanía: Autoridad suprema del poder público. Territorio: Porción de la superficie terrestre
perteneciente a una nación, región, provincia, etc. Pueblo: Conjunto de personas de un
lugar, región o país.

V&O 44
 Gerardo Prado

Por su lado, O. G. Fischbach's afirma que la aplicación práctica de la Teoria

General del Estado corresponde a la política en general, más exactamente a la cien­
cia política con la búsqueda para comprender mejor su estructura interna, una
convivencia en su interior y de los Estados entre sí. La política se ocupa del Estado
en formación, y la Teoria del Estado del ente concreto y estable o sea en situación
permanente.

La Teoría del Estado o Teoría General del Estado ha sido durante mucho tiempo,
según Luis Sánchez Agesta15 16, una ciencia general de la política. Estado ha signifi­
cado para ella tanto como la vida política misma y así lo político se entendía que
era en referencia al Estado, en una definición que presentaba como sinónimos
ambos términos. El uso vulgar coincide con esta significación que designa al Estado
como la comunidad donde se desenvuelve la vida política, o las instituciones que
la organizan.

En resumen, se puede decir que Teoría del Estado, en sentido amplio, compren­
de el estudio de este ente desde el punto de vista sociológico, político, histórico,
filosófico y jurídico. Sólo que cuando el estudio se hace dentro del aspecto jurídico,
la Teoría del Estado cae directamente bajo la órbita del Derecho Constitucional,
considerándola entonces como Ciencia Jurídica, aunque la realidad estatal -según
anota Francisco Porrúa Pérez- no se agota en el orden jurídico, éste es parte esencial
de su estructura pero no toda ella. Por ello, abogamos por la autonomía de los estu­
dios de Teoria del Estado, en atención a su objeto de conocimiento y a su finalidad
peculiares.

15 O.G. Flschbach. (La Haya. 1626- id.. 1650) Principe de Orange y estatúder de las Provincias Unidas
(1647 1650). Hijo del estatúder Federico Enrique y de María de Inglaterra, en 1641 se casó con Mana
Estuardo, hija de Carlos 1 de Inglaterra. La burguesía holandesa le forzó a firmar la paz de Münster con
España (1648). En 1650, tras recibir plenos poderes de los Estados Generales, pactó una alianza con
Mazarino contra España e Inglaterra que no se llevó a término debido a su muerte
16 Luis Sánchez Agesta (Granada, 24 de junio de 1914 • Madrid. 1997) fue un político, jurista e histo­
riador español.
ücenciado en Derecho en la Universidad de Granada, de la cual fue profesor con tan solo veinte años.
Doctorado en la Universidad Complutense de Madrid, al acabar la Guerra Civil obtuvo Cátedra de
Derecho político en la Universidad de Oviedo, para conseguir posteriormente la misma en la univer­
sidad de su ciudad natal, en la que llegó a Redor en 1951.

«ZSO 45
 II. El Estado

1. Noción y concepto de Estado.

La palabra noción se refiere al conocimiento o idea que se tiene de una cosa. Se trata
de un conocimiento elemental. Al lado del término noción, es conveniente tener el
significado de la palabra concepto, que es la idea o pensamiento de un ser u objeto,
real o no. La Lógica" nos enseba al respecto, que no se piensa en la totalidad de una
cosa sino en sus notas esenciales.

Noción: Idea vaga de un asunto, algo equivalente a mera “noticia". Se tiene conoci­
miento de un “hecho" o de “algo" pero no se entra de lleno en el conocimiento del
mismo en profundidad. Idea general que nos permite interpretar el conocimiento
de una cosa o un hecho. Con lo que viene a confundirse con concepto. Definición
de algo como consecuencia del significado anterior. Ideas que se tienen ya por
sabidas. En la enseñanza pedagógica de las ciencias se usa frecuentemente en este
sentido. Se consideran en la introducción o presentación de un contenido, como
«nociones previas* que se dan por «sabidas». Contenidos conceptuales que se han
de tener como requisitos para poder comprender lo que va a venir después. Tam­
bién se publican libros como “Nociones de Aritmética’ o de cualquier ciencia, en
el sentido de «conocimiento de los elementos inicíales» que sirven de introducción
al conocimiento más profundo de dicha ciencia. Nociones comunes recuperadas
por el racionalismo como ideas innatas anteriores a la formación de los conceptos
empíricos. Este significado está prácticamente olvidado en el pensamiento de la
filosofía actual, pero fue filosóficamente importante en la Edad Moderna en la
polémica racionalismo, empirismo sobre todo para Spinoza y Leibniz.

17 La lógica es una deuda formal y una rama de la filosofía que estudia los principios de la demostra-
dón e inferenda válida. La palabra deriva del griego antiguo XoyiKfi (logike), que significa «dotado
de razón, intelectual, dialéctico, argumentativo», que a su vez viene de Xóyoj dogos), «palabra, pen­
samiento, idea, argumento, razón o principio». La lógica examina la validez de los argumentos en
términos de su estructura, (estructura lógica), independientemente del contenido específico del discurso y
de la lengua utilizada en su expresión y de los estados reales a los que didio contenido se pueda referir.

47 tíXD
 Teoría del estado

Los conceptos son construcciones o imágenes mentales, por medio de las cuales
comprendemos las experiencias que emergen de la interacción con nuestro entor­
no. Estas construcciones surgen por medio de la integración en clases o categorías
que agrupan nuestros conocimientos y experiencias nuevas con los conocimientos
y experiencias almacenados en la memoria. Se considera una unidad cognitíva
de significado; un contenido mental que a veces se define como una “unidad de
conocimiento".

Con relación al Estado, es difícil encontrar a una persona del mundo actual que
no tenga una noción de lo que es este ente o lo que representa. Por lo menos, eso
tratamos de demostraren referencia al conocimiento vulgar del Estado. No se puede
decir lo mismo en cuanto al concepto, porque ello implicaría poseer un pensamiento
más a fondo del Estado, desde un punto de vista ideal o de uno real. Ideal se refiere
en términos generales a todo aquello propio o relacionado a la idea: la ¡dea, por
tanto, será cualquier representación mental que se relaciona con algo real. Ideal se
refiere en términos generales, la palabra ideal refiere a todo aquello relacionado a
la ¡dea; la idea, por tanto, será cualquier representación mental que se relaciona con
algo real.

La noción que se tenga del Estado estará en concurrencia con lo que ese ente
represente o se pueda esperar de él, porque su presencia en el mundo es un hecho
evidente que se hace sentir en todas sus manifestaciones y en todo momento de
la existencia del hombre, aún antes de nacer y hasta más allá de la muerte. No
obstante, la idea que la mayoria de personas tiene acerca del Estado, es más que
todo producto de la propia intuición, que una comprensión fiel de su significado;
la intuición, según la Filosofía, es una percepción clara, íntima e instantánea de una
¡dea o una verdad sin la intervención del razonamiento.

Como hemos podido observar, habría una relativa diferencia entre noción del
Estado y concepto del Estado, que es conveniente precisar. Para ello, diríamos que la
noción se puede identificar con el conocimiento vulgar o común que tiene una per­
sona, el cual hemos estudiado en el punto inicial de nuestra disciplina. En cambio,
con el concepto nos encontramos ante una expresión intelectual de un conocimien­
to, como dice Francisco Porrúa Pérez, quien para la elaboración del concepto, expre­
sa que se pueden usar distintas formas, y una de ellas es la generalización de hechos
 Gerardo Prado

mediante la inducción18, la cual intenta obtener de los casos particulares observados

una idea general válida, también para los no observados.

En este caso, tomamos los hechos que ocurrieron en el desarrollo de la Historia

Universal, o bien los ocurridos en un lapso determinado de esa misma historia, com­
parando los distintos tipos de Estados que existieron. Esta forma se denomina real.

Otra forma consiste en obtener concepciones abstractas de tipos ideales de es­

tados, la que se puede llamar apriorística, porque de una serie ordenada se pasa de
un elemento anterior -prius- a otro posterior, siendo indiferente que dicha serie se
desarrolle o no en el tiempo; de esta forma, por encima de los datos reales, se hace
una construcción ideal del Estado. Por ello se denomina ideal

Además, una tercera forma consiste en mezclar las dos anteriores, para que
surja una forma denominada ecléctica1920
, mediante la cual se combina la inducción
u obtención de los datos de la realidad con la construcción mental que se realiza
basada en esos datos de la realidad.

Con relación al concepto de Estado. Hermano Heller, un realista, critica a Max

Weber10. idealista. Y dice que al concepto del Estado, según el tipo ideal, no corres­
ponde ninguna unidad real, sino que es una ficción o síntesis menta! que el estudio­
so, procediendo soberanamente, puede construir o abandonar a su placer, y para lo

18 Razonamiento inductivo, un tipo de razonamiento en que la verdad de las premisas brinda apoyo a la
verdad de la conclusión, pero no la garantiza.
19 El eclecticismo (del griego eklegein, «escoger») es, en filosofía, una escuela filosófica nacida en Grecia
que se caracteriza por escoger (sin principios determinados) concepciones filosóficas, puntos de vista,
ideas y valoraciones entre las demás escuelas que se asumen que puedan llegar a ser compatibles de
forma coherente, combinándolas / mezclándolas aunque el resultado pueda sera menudo contrapues­
to sin llegar a formar un todo orgánico.
20 Maximilian Cari Emil Weber (Erfuit 21 de abril de 1864- Múnich. 14 de junio de1920) conocido
sencillamente como Max Weber, fue un filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y soció­
logo alemán, considerado uno de los fundadores del estudio moderno, antipositivista, de la sociolo
gía y la administración pública. A pesar de ser reconocido como uno de los padres de la sociología,
Weber nunca se vio a sí mismo como un sociólogo, sino como un historiador; para él. la sociología y la
historia eran dos empresas convergentes. Sus trabajos más importantes se relacionan con la sociología
de la religión y el gobierno, pero también escribió mucho en el campo de la economía. Su obra más
reconocida es el ensayo La ética protestante y el espíritu del capitalismo, que fue el inicio de un
trabajo sobre la sociología de la religión. Weber argumentó que la religión fue uno de los aspectos más
importantes que influyeron en el desarrollo de las culturas occidental y oriental.

aso 49 caso
 Teoría del estado

cual utiliza un conjunto, carente de sentido, de actividades difusas, y una idea que
las enlaza de cualquier manera.

Al defender su posición realista, agrega que el hombre real, sin embargo, no vive
jamás la vida social real como un caos o como algo absolutamente impreciso, sino
como una estructurada conexión efectiva, en la que figura incluido; dentro de ella,
el hombre no crea el Estado mediante una síntesis subjetiva, sino que lo encuentra
como una formación objetiva y real.

Este autor concluye al decir que constituye el propósito de la Teoría del Estado,
la descripción e interpretación del contenido estructural de nuestra realidad política.
Su estructura (del latín structüra, disposición y orden de las partes dentro de un
todo) es una forma abierta que permanece a través de los cambios históricos. Por tal
razón, tanto los conceptos genéricos como los individuales son, en la Teoría del Esta­
do, no sólo posibles sino incluso necesarios; pero su función es, sin embargo aquí la
de servir únicamente como medio para un fin, que es el de concebir al Estado como
forma, como una conexión rea! que actúa en el mundo histórico-social.

2. Origen del vocablo.

Para establecer el origen del vocablo Estado, debemos remontarnos a la Grecia an­
tigua, en donde esta organización que estudiamos tiene su antecedente conocido
con el nombre de polis2', que quiere decir ciudad, palabra que identificaba la rea­
lidad política de aquella época. Su extensión solamente comprendía los límites de
la ciudad; no obstante, con el tiempo se rebasan los mismos y surge un fenómeno
político diferente, más amplio, al que se llamó to-koinon, palabra griega que significa
comunidad.

Luego Roma, heredera de la política griega, presenta dicho fenómeno político

con similares caracteristicas que la polis, pero con el nombre de civitas, vocablo
latino que también significa ciudad. Asimismo, encontramos a la agrupación de ciu-

21 Polis: (del griego itó¡uc, romanizado como pólis. y asentado en español como voz con plural inva­
riable) es la denominación dada a las ciudades estado de la antigua Greda, surgidas desde ia Edad
Oscura hasta la dominación romana. La polis es el marco esencial donde se desarrolló y expandió la
civilización griega hasta la época helenística. La unificación entre el núdeo urbano y el campo, caracte­
rística esencial de la polis arcaica y clásica, no se cumplió hasta la segunda mitad del siglo Vil a. C.

50
 Gerardo Prado

dadanos con el ánimo de defender la cosa común del pueblo, a la que se llamó res
publica^, que no era más que una comunidad de intereses a la cual se referían los
intelectuales romanos cuando escribían que se trataba del conjunto de instituciones
políticas de su civitas (Es el mismo concepto de polis).

Por efectos de conquista, se nos presenta otro fenómeno político que desborda
los límites de la ciudad. Este fenómeno político se denominó imperium -imperio- no
tiene que ver solamente con el territorio sino que también, y principalmente, con
un nuevo concepto que se llamó poder, lo cual permite hablar de res imperantes en
lugar de res populi.

Este vocablo -imperio- se usó en diferentes lugares durante la Edad Media.

En Alemania se llamó Reich, en España, Reino; y en Francia e Inglaterra, Empire.
Aunque todas esas palabras significaban lo mismo; es decir, la idea de dominación
de un rey o de un principe.

Se hace un esbozo histórico respecto a la forma en que se dio la organización

política en la antigüedad: Roma en el transcurso de su historia, que abarca tres mi­
lenios, fue una de las primeras grandes metrópolis de la Humanidad. Fue el corazón
de una de las civilizaciones antiguas más importantes, que influenció la sociedad,
la cultura, la lengua, la literatura, el arte, la arquitectura, la filosofía, la religión, el
derecho y la forma de vestir de los siglos sucesivos; fue capital del Imperio Romano,
que extendía sus dominios sobre toda la cuenca del Mediterráneo y gran parte de
Europa, y del Estado Pontificio.

Llegó a conformar lo que se conoce como el Imperio romano (en latín, Impe-
rium Romanum), una etapa de la civilización romana en la Antigüedad clásica, pos­
terior a la República romana y caracterizada por una forma de gobierno autocrática.
El nacimiento del Imperio viene precedido por la expansión de su capital, Roma,
que extendió su control en torno al mar Mediterráneo. Bajo la etapa imperial ¡os
dominios de Roma siguieran aumentando hasta llegara su máxima extensión.

22 Res publica: Es una expresión del latín, que significa literalmente "cosa pública’. Etimológicamente, es
el origen de la palabra "república* y. conceptualmente, de la inglesa commonwealth. Su uso se vincula
generalmente con los conceptos actuales de sector público y Estado, y con los conceptos tradicionales
de bien común y procomún.

51 ®o
 Teoría del estado

Fue durante el reinado de Trajano, momento en que comprendía desde el océa­

no Atlántico al oeste hasta las orillas del mar Caspio, el mar Rojo y el golfo Pérsico
al este, y desde el desierto del Sahara al sur hasta las tierras boscosas a orillas de los
ríos Rin y Danubio y la frontera con Caledonia al norte. Su superficie máxima esti­
mada sería de unos 6,5 millones de km3. El término es la traducción de la expresión
latina Imperium Romanum. que significa literalmente: El Dominio de Roma

Por su parte, la cultura de Grecia tuvo una poderosa influencia sobre el Impe­
rio romano, el cual la difundió a través de muchos de sus territorios de Europa. La
civilización de los antiguos griegos ha sido influyente para la lengua, la política, los
sistemas educativos, la filosofía, la ciencia y las artes, dando origen a la corriente
renacentista de los siglos XV y XVI en Europa Occidental, y resurgiendo también
durante los movimientos neoclásicos de los siglos XVIII y XIX en Europa y América.
Característica de imperio (del latín imperium, como se consignó) es. en los términos
más rigurosos, un Estado multireligioso, multicultural y multiétnico que consiguió al
menos parte de su territorio por conquistas de anexión. También se puede referir a
un estado a cuyo frente está el Emperador.

Por extensión, imperio puede referirse también a la etapa histórica donde una
etnia o nación, desarrolló una política imperial o bien a la potencia que ejerce el
poder imperial. Actualmente hay una tendencia a un uso que sirve para aplicarlo no
sólo a un Estado que abarca varias naciones étnicas, sino a todo Estado que influye
sobre la soberanía de otros Estados, no solo aprovechándose de ellos, en el sentido
del colonialismo como el inglés, el francés y el holandés, entre otros; o designando
sus gobiernos y conformarlos a su propia imagen o conveniencia, caso de Panamá
que se "independizó" de Colombia para facilitar el Canal a potencias extranjeras..
Así, podría encasillarse a los Estados Unidos de América y a la extinta Unión Soviéti­
ca como imperios, a pesar de no conquistar físicamente territorios.

El Reich Alemán, también conocido como el Imperio alemán (en alemán Deuts-
ches Reich) era el nombre del Estado alemán entre los años 1871 y 1945 y también
la denominación oficial de Alemania hasta 1943 (situación que de hecho, más no
oficial se mantuvo desde ese año hasta 1945 autoprodamándose, Reich de la Gran
Alemania).

El Reino Español, históricamente denominado Monarquía de España, se refiere

al conjunto de territorios con sus propias estructuras institudonales y ordenamien­
tos jurídicos, diferentes y particulares, unidos según el principio aeque principaliter

52tíx>
 Gerardo Prado

y que se hallaban gobernados igual por el mismo soberano, el monarca español, a

través de un sistema polisi nodial de Consejos.

El soberano español actuaba como rey (y en su caso con el correspondiente

título nobiliario), según la Constitución Política de cada Reyno, Estado y Señorío, y
por tanto, su poder variaba de un territorio a otro, pero actuaba como monarca de
forma unitaria sobre todos sus territorios. El respeto de las jurisdicciones territoriales
no impidió un refuerzo de la autoridad y poder regio del monarca en cada reino en
particular.

En lo que se refiere a los casos inglés y francés se estructuró y denominó por

igual, Empire, como se dijo antes y se amplía con lo siguiente: ajReíno de Gran Breta­
ña (en inglés: Kingdom ofGreat Britain), fue un país localizado en Europa Occidental,
desde el año 1707 al año 1801, creado a partir de la unión de las coronas de Escocia e
Inglaterra, bajo el Acta de Unión de 1707 (Union Act), que había sido concebido a fin
de alcanzar un Estado único en la isla de Gran Bretaña, nuevo parlamento y gobierno
del reino, asentado en Westminster, Londres. Los 2 antiguos reinos compartían rey
desde que en 1603 Jacobo VI de Escocia pasara a serjacobo I de Inglaterra.

Francia: Las estructuras sociales y administrativas del Antiguo Régimen en Francia

fueron el resultado de siglos de construcción nacional, actos legislativos (como la
Ordenanza de Villers-Cotteréts), conflictos internos y guerras civiles, que resultaron
en un confuso rompecabezas de privilegios locales y diferencias históricas hasta que
la Revolución francesa trajo una supresión radical de la incoherencia administrativa.

El Antiguo Régimen (en francés Anden Régimé) es un término en principio

aplicado a la Historia de Francia, pero la extensión de su uso la ha convertido en una
categoría historiográfica aplicada a Europa Occidental durante la Edad Moderna.

En otra época, más cercana a la nuestra, como es el Renacimiento se buscó un

término más adecuado para distinguir la totalidad de las diversas comunidades polí­
ticas. Así, en Italia cada reino era una civita e identificó a un Estado en particular, por
ejemplo: Estado de Florencia. Estado de Venecia, Estado de Roma, etc., sin importar
que posteriormente un Estado fuere de tipo monárquico o republicano, o un esta­
do pequeño o uno grande. La monarquía es una forma de gobierno de un Estado
(aunque en muchas ocasiones es definida como forma de Estado en contraposición
a la República.

53^
 Teoría del estado

República (del latín res publica, la cosa pública, lo público), en sentido amplio,
es un sistema político que se fundamenta en el imperio de la ley (Constitución) y
la igualdad ante la ley como la forma de frenar los posibles abusos de las personas
que tienen mayor poder, del gobierno y de las mayorías, con el objeto de proteger
los derechos fundamentales y las libertades civiles de los ciudadanos, de los que no
puede sustraerse nunca un gobierno legítimo. A su vez la república escoge a quienes
han de gobernar mediante la representación (democracia representativa) de toda su
estructura mediante el derecho a voto. El electorado constituye la raíz última de su
legitimidad y soberanía.

Fue hasta el siglo XV) que se utilizó la palabra Estado, con el fin de identificar
a toda comunidad política estatal. Le corresponde, pues, al Renacimiento el ho­
nor de haber implantado el nombre del moderno Estado, porque es este periodo
histórico que se estima como cuna de su nacimiento, cuando Nicolás Maquiavelo
(1469-1527), en su obra El Príncipe, usó la expresión lo stato por primera vez para
referirse a un nuevo status político. En relación con esta afirmación, Norberto Bob-
bio23, denominado El filósofo de la democracia en el mundo contemporáneo, escribe
lo siguiente: Esto no quiere decir que la palabra fue introducida por Nicolás Maquia­
velo. Minuciosas y amplias investigaciones sobre el uso de Estado, en el lenguaje de
los siglos XV y XVI, muestran que el paso del significado común del término status,
de situación, a Estado en el sentido moderno de la palabra, ya se había dado me­
diante el aislamiento del primer término en la expresión clásica status rei pubblicae.

Actualmente se mantiene una terminología imprecisa para referirse al Estado

como fenómeno político que cambia constantemente; las palabras Poder, Pueblo.
Nación y Potencia, designan lo que propiamente es el Estado. Muchos autores las
usan y más de alguno dice que son impropias porque, en todo caso, ellas identifican
una parte del fenómeno que estudiamos y no su totalidad. Al respecto, cabe men­

23 Norberto Bobbio (18 de octubre de 1909 -9 de enero de 2004) fue un jurista, filósofo y politólogo
italiano. Un eminente pensador de los últimos tiempos. Tras graduarse en la universidad de su dudad
natal, fue profesor de Filosofía de! Derecho en la Universidad de Camerino desde 1935 hasta 1938.
en Siena desde 1938 hasta 1940, y en Padua desde 1940 hasta 1948, volviendo por último a ejercer
la docencia en Turín donde fue profesor emérito de Filosofía Política y miembro correspondiente de
la Academia Británica, Miembro de la Resistenda italiana entre 1942 y 1943, cuando fue encarcelado.
Obtuvo también el cargo de Senador Vitalicio de Italia siendo Presidente de la República su amigo
Sandro Pertini. Fue Doctor Honoris Causa por las Universidades de París. Buenos Aires, Complu­
tense de Madrid, Bolonia, Chambéry y Carlos III de Madrid.

54 eso
 Gerardo Prado

cionar quedan Bodino, en su obra Los Seis Libros de ¡a Historia (1576). emplea
la palabra república como sinónimo de Estado, aunque la reserva para referirse a
formas concretas de organización, por ejemplo, se refiere al estado aristocrático en
contraposición al estado popular democrático.

Poder político es una consecuencia lógica del ejercicio de las funciones por parte
de las personas que ocupan un cargo representativo dentro de un sistema de go­
bierno en un país. El poder político se identifica en sistemas democráticos con el
poder Ejecutivo y legislativo de un país, mientras que el tercer poder del Estado,
el poder judicial, está dentro de un esquema distinto ya que su legitimidad no
está sostenida por el voto del pueblo como los otros dos poderes, si no por el fiel
cumplimiento del ejercicio de sus funciones, y para el caso de nuestro país a través
de Comisiones de Postulación que presentan las ternas, a posterior! son electos en
el Organismo legislativo. Pueblo (del latín populus) es el conjunto de personas de
una nación, aunque también puede entenderse como el de parte de un país, el de
una región o el de una localidad, o incluso asimilarse ai mismo concepto de país o
de localidad. Nación en sentido estricto, tiene dos acepciones: la nación política,
en el ámbito jurídico-político. es un sujeto político en el que reside la soberanía
constituyente de un Estado; la nación cultural, concepto socio-ideológico más sub­
jetivo y ambiguo que el anterior, se puede definir a grandes rasgos, como una
comunidad humana con ciertas características culturales comunes, a las que dota
de un sentido ético político. Potencia, DRAE, (Del lat potentía}. f. Poder y fuerza,
especialmente de un Estado, f. Nación o Estado soberano.

3. Definición de Estado.
En comparación con los vocablos noción y concepto, entendemos por definición
aquella proposición que expone con claridad y exactitud los caracteres genéricos y
diferenciales de una cosa material o inmaterial.

Un vago precedente de Estado es la expresión status republicae. la república

es un sustantivo para los romanos y status consistía en una fórmula general para
referirse a una situación Jurídica. Con el tiempo, república se entenderá como la co­
munidad política y no una forma de gobierno; Nicolás Maquiavelo recoge el vocablo
del lenguaje de las cancillerías con un valor secundario e impreciso, a través de las
polémicas sobre la razón de Estado.

J
 Teoría del estado

El uso impreciso desde el siglo XIV del término Estado, se estabiliza en la me­
dida que se afirma y consolida como una organización de poder, unos órganos más
sus fundones y un obrar autónomo. Su uso se da en forma lenta, pues en el siglo
XVIti el término sólo aparece esporádicamente en la literatura política □ en dispo­
siciones legales, especialmente para nombrar la unidad política con referencia al
orden externo, definiéndose en forma indiferente como Nación o como Estado.

Desde el segundo tercio del siglo XIX, puede decirse que Estado es un término
y un concepto habituales aunque sin uso teórico definido y claro. Santamaría de
Paredes14 lo asienta y lo fija como eje de la ciencia y su uso es genérico como forma
de convivencia política.

Definir al Estado es una ardua tarea que se impusieron los hombres desde hace
mucho tiempo. Cada definición ha sido producto de la misma época que vivió aquél
que lo intentó y con atinada observación se puede decir que hasta el presente la
tarea no ha sido completada, considerar que la ciencia está en constante desarrollo.
Como consecuencia, encontramos en el devenir histórico diversas intenciones de
encuadrar al Estado en un sector concreto de la realidad y establecer las notas que
lo individualizan.

Maris Krlsen, política,

jurista y profesar de
filosofía.

24 Vicente Santamaría de Paredes (* Madrid, 17 de mayo de 1853 • t Madrid. 26 de enero de 1924).

Abogado y político espafiol. fue ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes durante el reinado
de Alfonso Xill. Catedrático de Derecho Político y Administrativo en las Universidades de Valencia
y Madrid, fue profesor de Alfonso XIII. Miembro del Partido Liberal inició su carrera política como
diputado por Cuenca en la legislatura de 1886. repitiendo escaño en las de 1893 y 1898. En 1901
continuó su carrera política como senador, con la consideración de vitalicio desde 1903.Minislro de
Instrucción Pública y Bellas Artes entre el 1 de diciembre de 1905 y el 10 de junio de 1906. en un
gobierno presidido poi Segismundo Moret Fue nombrado conde de Santamaría de Paredes en 1920.

56
 Gerardo Prado

Platón3* dijo que el Estado era un ente ideal y para Aristóteles36, una sociedad
perfecta. Los romanticistas -entre ellos Federico Hegel y Savigny37- lo consideraron
como un ser espiritual. Juan Jacobo Rousseau califica al mismo como la asociación
política libremente fundada por los partícipes del contrato social. Emanuel Kant3B
dijo que era una reunión de hombres que viven bajo leyes jurídicas.

Hans Kelsen identifica al Estado como una ordenación de la conducta humana;

y René Carré de Malberg, un conjunto de elementos heterogéneos. León Duguit”26 25
29
28
27

25 Platón (en griego: nXdrcrv) (ca. 428 a. C./427 a. C. - 347 a. O fue un filósofo griego, alumno de
Sócrates y maestro de Aristóteles. Su influencia como autor y sistematizador ha sido incalculable en
toda la historia de la filosofía, de la que se ha dicho con frecuencia que alcanzó identidad como disci­
plina gracias a sus trabajos. Alfred North Whitehead llegó a comentar: La caracterización general más
segura de la tradición filosófica europea es que consiste en una serie de notas al pie a Platón -legado-,
(Process and Reaiity 1929)
26 Aristóteles, “Estag¡rita“ (en griego antiguo ApioTroTÉX.T|g) (384 a. C. - 322 a. C.) fue un filósofo,
lógico y científico de la Antigua Greda cuyas ideas han ejercido una enonne influencia sobre la his­
toria intelectual de Ocddente por más de dos milenios. Escribió cerca de 200 tratados (de ios cuales
sólo nos han llegado 31) sobre una enorme variedad de temas, incluyendo lógica, metafísica, filosofía
de la ciencia, ética, filosofía política, estética, retórica, física, astronomía y biología. Transformó
muchas, si no todas, las áreas del conocimiento que tocó. Es reconocido como el padre fundador de la
lógica y de la biología, pues si bien existen reflexiones y escritos previos sobre ambas materias
27 Georg Wilhelm Friedrich Hegel (Stuttgart. 27 de agosto de 1770 - Berlín. 14 de noviembre de
1831), filósofo alemán nacido en Stuttgart, Wurtemberg, recibió su formación en el TllbingerStift
(seminario de la Iglesia Protestante en Wurtembergl. donde trabó amistad con el futuro filósofo Fríe
drich Schelling y el poeta Friedrich Hólderiin. Le fascinaron las obras de Platón. Aristóteles, Desear
tes. Spinoza, KanL Rousseau, así como la Revolución Francesa, la cual acabó rechazando cuando esta
cayó en manos del terror jacobino. Se le considera el último de los grandes metafísico. Murió víctima de
una epidemia de cólera, que hizo estragos durante el verano y el otofio de 1831, Savigny, Ver Cita 14.
28 Immanuel Kant (KOnigsberg, Prusia, 22 de abril de 1724 - K0nigsberg,12 de febrero de 1804) fue
un filósofo prusiano de la Ilustración. Es el primero y más importante representante del criticismo y
precursor del idealismo alemán y está considerado como uno de los pensadores más influyentes de la
Europa moderna y de la filosofía universal. Entre sus escritos más destacados se encuentra la Crítica
de la razón pura (Kritik der reinen Vemunft). calificada generalmente como un punto de inflexión en
la historia de la filosofía y el inicio de la filosofía contemporánea.
29 Pierre Mane Nicolás Léon Duguit (1859 -1928) fue un jurista francés especializado en Derecho pu­
blico. (Liboume. 1859 - Burdeos, 1928) Jurista francés. Cursó sus primeros estudios en el Colegio de
Libourne y más tarde se trasladó a la Universidad de Burdeos, donde se doctoró en 1881 en Derecho.
Fue docente universitario y en obtuvo el Decanato en 1919. El pensamiento jurídico de Duguit se
incluye en la corriente del sodologismo político, ya que trata de elaborar una doctrina del Derecho y
del Estado a partir de la naturaleza social del fenómeno jurídico. La piedra angular de su teoría es la

57^

1
 Teoría del estado

dice que es una agrupación humana fijada sobre un territorio determinado, donde
los más fuertes imponen su voluntad a los más débiles. Georges Burdeau30 nos expli­
ca que es el titular abstracto y permanente del poder, cuyos gobernantes no son sino
agentes pasajeros de ejercicio -del poder- esencialmente.

Como podemos apreciar, las definiciones transcritas y muchas otras que existen,
según Vladimiro Naranjo Mesa, sin duda encierran al menos una parte de verdad.
Por su lado, él mismo propone una: Estado, en sentido amplio, es un conglomerado
social, político y jurídicamente constituido, asentado sobre un territorio determina­
do, sometido a una actividad que se ejerce a través de sus propios órganos, y cuya
soberanía es reconocida por otros Estados. Esta definición, a nuestro juicio, incorpo­
ra los diferentes elementos que identifican al Estado moderno.

Una ampliación sobre el tema, agrega lo siguiente: Las definiciones encontradas

como producto del pensamiento de los diversos autores, responden a métodos e
interpretaciones diferentes de la Teoría del Estado. En este sentido, tenemos tres
posiciones: la Deontológica, la Sociológica y la Jurídica. La primera propone una
idea del Estado que se determina por los fines, las normas o los valores que debe
realizar. La segunda trata de tipificarlo dentro de las formas de sociedad. Y la tercera,
lo concibe como un sistema de derecho que posee calidad especial.

Deontología (del griego 6éov "debido" + >.óyo; “Tratado": término introducido por
Jeremy Bentham en su Deontology or tíie Science qf Moralityf Deontología o la ciencia
de la moralidad, en 1889) hace referencia a la rama de la ética cuyo objeto de estudio
son aquellos fundamentos del deber y las normas morales. Se refiere a un conjunto
ordenado de deberes y obligaciones morales que tienen los profesionales de una deter
minada materia. La deontología es conocida también bajo el nombre de "teoría del de­
ber’ y. al lado de la axiología, es una de las dos ramas principales de la ética normativa.

afirmación de que tanto el derecho como el Estado deben estar sujetos a la realidad objetiva, frente al
derecho subjetivo que admitiría la existencia del derecho Individual por encima del derecho colectivo.
Afirma que la solidaridad social es el fundamento y la única fuente del derecho. Desterró los conceptos
metafísicos del derecho para sustituirlos por conceptos objetivos
30 George Burdeau (1905 1988). Universitario francés, un asociado de Derecho Público, que ha escrito
ampliamente sobre Derecho Constitucional y Ciencia Política. Enseñó en la Universidad de París, f or­
mó parte de una filosofía liberal, favoreció la libertad a costa de la igualdad. Su obra La Democracia,
escrito en 1956. compara el sistema de democracia representativa a diferencia de Jean-lacques Rous­
seau, el padre de la democracia, que niega cualquier representación política, pero teniendo en cuenta
a la gente como la esencia del poder y de la democracia.

ex. 58
 Gerardo Prado

Como ejemplo de definiciones relacionadas con tales posiciones, están las de

Mario de la Cueva11 y Maurice Hauriou12, primera posición. El primero dice que el
Estado moderno es una obra de arte y le atribuye, como nuevo aparato de poder,
los caracteres siguientes: territorial, nacional, monárquico, centralizadorde toáoslos
poderes públicos y soberano en la doble dimensión externa e interna.

Hauriou dice que Estado es el régimen que adopta una nación mediante una
centralización jurídica y política que se realiza por la acción de un poder político y
de la ¡dea de la república como conjunto de medios que se ponen en común para
realizar el bien común. Esto último es lo más importante en esta definición.

Dentro de la segunda posición, o sociológica, están las definiciones de Her­

mano Heller y de Adolfo Posada. Heller define al Estado como una estructura de
dominio duraderamente renovada a través de un obrar común actualizado repre­
sentativamente, que ordena en última instancia los actos sociales sobre un determi­
nado territorio; y Posada lo define como una organización social constituida en un
territorio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder
supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que
en cada momento asume la mayor fuerza política.

En la tercera posición, o jurídica, hallamos las definiciones de Hans Kelsen y

Georg Jellinek. Kelsen dice que el Estado es la totalidad de un orden jurídico en
cuanto constituye un sistema que descansa en una norma hipotética fundamental.
El Estado, en este concepto, es simple y llanamente un ordenamiento jurídico. Por
su parte, GeorgJellinek define ese ente como la corporación territorial dotada de un
poder de mando originario. Aquí la palabra corporación es la síntesis jurídica que
expresa relaciones jurídicas de la unidad de asociación y considera a esa corporación
como un sujeto de derecho.*

31 Mario de la Cueva y de la Rosa (1901 1981) fue un académico y destacado jurista rector de la
Universidad Nacional Autónoma de México de 1940 a 1942, le fue otorgado el Doctorado honoris
causa por la UNAM y por la USAC, Universidad de San Carlos en Guatemala.
32 Maurice Hauriou (IZagosto 1856, Ladiville, Charente -12 de marzo de 1929,Toulouse, Haute Garon
ne). Jurista y sociólogo francés en el origen de una singular e importante para el Derecho Público y de
la Sociología, Incluyendo Hauriou. Escribió sobre la Teoría de la Institución el público. Hauriou trata
de demostrar la jerarquía de Derecho Público por debajo de un poder superior y soberano. Incluso lo
dice como positivista ya que desea adoptar un enfoque científico basado en los hechos.

eso 59^

J
 Teoría del estado

Como complemento que consideramos de suma importancia, y porque se ad

hieren al pensamiento que sobre el Estado externa Hermana Heller, incluimos lo
que dicho autor alemán escribe: nosotros pretendemos demostrar que el Estado es
un centro real y unitario de acción, que existe en la multiplicidad de centros de ac­
ción reales y autónomos, ya individuales, ya colectivos, y en seguida agrega que es
absolutamente exacto decir que el Estado es algo más que la 'suma' de los individuos
que lo forman.

Se toma en cuenta para el nacimiento y conservación de la unidad estatal ios

vínculos vitales e impulsivos, los lazos de la psicología colectiva y la imitación, los
geográficos, nacionales, económicos e incluso jurídicos, todas las comunidades na­
turales e históricas, todos los factores de integración reales y funcionales; y que la
unidad del Estado sólo puede concebirse, en última instancia, como resultado de
una acción humana y de una formación consciente de unidad como organización.

Es así como el filósofo alemán concluye que al analizar, pues, la ordenación, el

pueblo, el territorio y los órganos del Estado, no hay que olvidar en ningún caso que
estos elementos del Estado sólo adquieren plena verdad y realidad en su recíproca
interrelación.

Como comunidad política contemporánea, el concepto de Estado tiene tres

sentidos:

lo. Comprender únicamente los problemas que afectan a la estructura y significa­

ción del grupo políticamente ordenado (sociedad o convivencia con un orden
vinculante);

2o. Restringirlo como un término genérico que designa la unidad social políticamen­
te ordenada, lo cual no es claro ni útil, sino que debe referirse a la comunidad
política histórica que aparece en el Renacimiento33 y llega hasta hoy; y

3o. El Estado, como régimen de comunidades políticas con requisitos de organiza­

ción, es un punto de civilización, o sea, grupo humano asentado en un territorio;

33 Renacimiento es e¡ nombre dado a un amplio movimiento cultural que se produjo en Europa Occi
dental en los siglos XV y XVI. Sus principales exponentes se hallan en el campo de las artes, aunque
también se produjo una renovación en las ciencias, tanto naturales como humanas. Italia fue el lugar
de nacimiento y desarrollo de este movimiento. Fue fruto de la difusión de las ideas del humanismo,
que detenninaron una nueva concepción del hombre y del mundo.

■x- 60 '
 Gerardo Prado

es un régimen jurídico con una unidad de Derecho (la Constitución), con un

cuerpo de funcionarios; es la unidad de poder autónomo, centralizado y delimi­
tado sobre base territorial que define y garantiza ese orden; y es unidad de valor:
el bien público, como objetivo de la empresa de gobierno y criterio de orden.

Subjetivamente, se manifiesta en nosotros como sentimiento de vinculación a

la unidad social y como voluntad de un bien público para una comunidad concreta;
y objetivamente, es la forma contemporánea de organización de la convivencia con
valor moral y político.

4. Sociedad y Estado.
Es preciso diferenciar los conceptos de Sociedad y de Estado. En ese sentido, de
manera simple, empecemos diciendo que sociedad es el género y que el Estado, una
de sus posibles especies. Desde otro ángulo, sociedad es un término muy amplio;
comprende a cualquier conglomerado humano sin importar su forma, modalidad,
extensión o grado de desarrollo y puede definirse como la reunión de hombres que
llevan una vida en común; resultado, pues, de la propia naturaleza humana, ya que
el hombre es un ser social por naturaleza: Nos comunicamos, transmitimos saber,
manifestamos sentimientos o imponemos conducta por medio de un mandato. En
este sentido, Max Weber menciona un obrar social que define como conducta hu­
mana referida a otro.

Esta concepción la podramos llamar subjetiva porque es una relación entre

sujetos A se dirige a B para producir en B un efecto- y, además, porque sociedad o
convivencia también significa formas de pensar, de obrar o de sentir de un sujeto al
que se le impone exteriormente una presión en cierta manera anónima: Formas de
vestir, de saludar, de comportamiento ordinario en el trato social, etc.

En otros casos, debemos acatar normas jurídicas cuya inobservancia puede re­
presentar una sanción, lo cual da lugar a que se llame objetiva a esta segunda forma
de entender los hechos sociales que son estables; es decir, usos o reglas jurídicas que
duran en el tiempo, con independencia de quienes los establecieron. En cierta ma­
nera anónimas porque adquieren consistencia independiente de quienes las crearon.

Son consistentes en sí mismas porque se manifiestan a través de instrumentos

externos distintos de la inmediata comunicación humana, por ejemplo: Una sefial

sSX? ¡¡X'1
 Teoría del estado

de tránsito con una flecha pintada que indica una dirección o camino a seguir, reglas
que se establecen por escrito, lenguaje impreso que se independiza de la mano que
plasmó los rasgos escritúrales, etc. Esas expresiones objetivas de la sociabilidad hu­
mana se dan siempre en una comunidad; y por último las formas objetivas, aunque
se califiquen de estables, no son permanentes porque los usos y las normasjurídicas
cambian por la naturaleza histórica del hombre -hay transformación y cambio- que
tiende a variar sus instituciones.

Con relación a las instituciones aludidas anteriormente, anotamos la doctrina

de Maurice Hauriou, que hace referencia a las que se dan en la sociedad. Dice que
su estructura es dualista, en parte objetiva y en parte subjetiva, y la compara con un
tejido donde la urdimbre3'1 representa el orden y está formado por ideas objetivas;
mientras que la trama34
35, el poder y la libertad, formada por la voluntad y las pasio­
nes subjetivas de los hombres. Agrega que el contenido de esa sociedad36 ofrece dos
objetivos de conocimiento: los acontecimientos, obra subjetiva de los hombres, y las
instituciones, el sedimento objetivo.

Las instituciones se refieren a todo elemento de la sociedad cuya duración no

depende de la voluntad de individuos determinados; ya que son obra de una indi­
vidualidad, la realización histórica de una idea que se convierte en obra social, por­
que se madura en un medio y se independiza en aquella individualidad subjetiva37
mediante adhesiones a su servicio como órganos de su estructura y su vida social,
perdura en la vida de quienes la integran. Su existencia se adhiere a las necesidades
que satisface y a la justicia que la anima.

la institución, como objetivo del medio social, devora las mismas voluntades
que la sirven y se nos manifiesta con una eficacia real sobre la acción humana. Los
diversos tipos de institución terminan en aquella que alcanza personalidad moral y
jurídica, tal como lo expresa Francisco Porrúa Pérez en su definición analítica previa

34 Urdimbre es el conjunto de hilos que se colocan en el telar paralelamente unos a otros para formar una tela.

35 Trama es el conjunto de hilos que, cruzados y enlazados con los de la urdimbre, forman una tela.

36 la sociedad es el conjunto de individuos que interaccionan entre sí y comparten ciertos rasgos cultu
rales esenciales, cooperando para alcanzar metas comunes. Las sociedades humanas son estudiadas
por las llamadas disciplinas sociales, principalmente la Sociología y otras como la Antropología,
Economía y la Administración de Empresas.

37 Subjetivoía). Perteneciente o relativo al sujeto, considerado en oposición al mundo externo.Pertene-

ciente o relativo a nuestro modo de pensar o de sentir, y no al objeto en sí mismo.
 Gfrardo Prado

del Estado, quien advierte que no obstante la actividad incesante de los hombres
que integran la sociedad, las notas de nuestro ente de estudio permanecen invaria­
bles porque el Estado es una institución con personalidad moral, a la que el orden
jurídico atribuye derechos y obligaciones que la hacen una persona jurídica.

Las instituciones son mecanismos de orden social y cooperación que procuran ñor
malizar el comportamiento de un grupo de individuos (que puede ser reducido o
coincidir con una sociedad entera). Las instituciones en dicho sentido trascienden las
voluntades individuales al identificarse con la imposición de un propósito en teoría
considerado como un bien social, es decir normal para ése grupo. Su mecanismo
de funcionamiento varia ampliamente en cada caso, aunque se destaca la elabora
ción de numerosas reglas o normas que suelen ser poco flexibles y moldeables. Una
persona jurídica o persona moral (también Personalidad Jurídica y Moral) es un
sujeto de derechos y obligaciones que existe físicamente pero no como individuo,
sino como institución y que es creada por una o más personas físicas para cumplir un
papel. En otras palabras, una persona jurídica es todo ente con capacidad para adqui­
rir derechos y contraer obligaciones y que no sea una persona física. Así, junto a las
personas físicas existen también las personas jurídicas, que son entidades a las que
el Derecho atribuye y reconoce una personalidad jurídica propia y, en consecuencia,
capacidad para actuar como sujetos de derecho, esto es, capacidad para adquirir y po
seer bienes de todas clases, para contraer obligaciones y ejercitar acciones judiciales.

La relación entre la sociedad y el Estado se estudió durante largo tiempo por

influencia de la Sociología -ciencia del siglo XIX- y puede decirse que se había des­
cubierto la sociedad como un contenido de la Ciencia Política, interpretación que en
general era equivocada.

Exageradamente, dice Luis Sánchez Agesta, no hay sociedad sino una pluralidad
de grupos de la más variada especie que se reúnen bajo ese término, que significa
una unidad relativa en la compleja trama de relaciones sociales dentro de una comu­
nidad política. Hay que advertir, por supuesto, que el punto de partida es el hombre
como persona, precisamente por su sociabilidad y con esa característica se vincula a
los grupos, es decir, se socializa.

Principia por la familia donde se dan los primeros hábitos, el lenguaje y formas ele­
mentales del trato social; sigue en el seno de la ciudad -asociado, en una iglesia, etc.- para
completar esa socialización. El hombre es un todo y al mismo tiempo parte de la cultura
articulada en que a la vez tiene una familia, una profesión, una patria de origen o una
creencia y se incorpora a grupos culturales, políticos, sociales o deportivos.

63

J
 Teoría del estado

Por consiguiente, surge quizá el Estado Nacional, que se define como una or­
ganización política que establece, desenvuelve y garantiza el orden jurídico que re­
gula ese complejo proceso de relaciones sociales entre los hombres y los grupos. Al
conjunto de situaciones, relaciones y grupos circunscritos por el orden del Estado
llamaremos sociedad, desde el punto de vista político. Entonces, la relación sociedad
y Estado se entiende como un proceso en el que desde aquélla se eleva a la organi­
zación política pretensiones y demandas, y desde la organización política se regula
a través del Derecho la coexistencia y la acción de los hombres y de los grupos que
integran la sociedad.

En el análisis de conocimientos para determinar que el Estado es una organi­

zación política definida por el Derecho, encontramos tres elementos: la estructura
social, la organización política y las Constituciones. Es oportuno hablar al respecto
lo siguiente:

a) Como comunidad viva de hombres, el Estado es un tejido de relaciones recípro­

cas donde los hombres aparecen situados en relación con los demás -gobernante
o gobernado, empresario u obrero sindicado, padre o hijo- y adoptan formas de
conducta que corresponden a su situación. Dentro de la sociedad, esas relaciones
se pueden definir como estratos o situaciones comunes para muchos miembros
de la misma -dase media o clase obrera- o bien cabe definirlos dentro de grupos
con un sistema estable de relaciones, por ejemplo: La familia, un partido político,
etc. E! resultado de una situación se llama status; a las formas de conducta que
derivan típicamente de esta situación, roles, papeles, pautas o expectativas de
conducta;

b) La organización política, es el resultado de los procesos que establecen un or­

den jurídico vinculante con la convivencia. Ese orden jurídico vinculante aparece
definido, impulsado y garantizado por agencias del poder público establecido
deliberadamente en la comunidad. A esta organización política es la que hoy
llamamos Estado, que es una forma social objetiva que presiona externamente
la conducta de los individuos mediante la definición y cumplimiento del Derecho; y

c) La Constitución, derecho básico de organización de un Estado, ha vanado histó­

ricamente en función de la ideología y de la estructura social de los países. Re­
presenta el cuadro normativo de un proceso jurídico dinámico; y define la esfera
de acción del poder o los poderes públicos y las esferas de acción o de libertad
de los miembros de la comunidad.

«aso
 Gerardo Prado

Una ideología es el conjunto de ideas sobre la realidad, sistema general o sistemas

existentes en la práctica de la sociedad respecto a lo económico, la ciencia, lo
social, lo político, lo cultural, lo moral, lo religioso, etc. y que pretenden la conser­
vación del sistema (ideologías conservadoras), su transformación (que puede ser
radical y súbita, revolucionaria, o paulatina y pacífica -ideologías reformistas-),
o la restauración de un sistema previamente existente (ideologías reaccionarias).
Estructura social, en sociología, el concepto que describe la forma que adopta el
sistema global de las relaciones entre individuos; introducido en la ciencia por el
alemán Georg Simmel, a finales del siglo XIX y por Ferdinand Tónnies con 'comu­
nidad íntima' y 'asociación impersonal', para explicar las relaciones sistemáticas
que vinculan a miembros de una determinada comunidad aunque no se encuen
tren en ningún momento en contacto directo.

Los tres elementos indicados anteriormente están fundidos en una realidad:

el Estado. Para estudiar al primero de ellos, recurrimos a la Sociología Política, que
describe las formas de estratificación y los grupos, los cuales compiten y cooperan
en cuanto que son partes de un sistema referido a una comunidad política. Luego te­
nemos que la organización política del Estado de nuestros días, puede comprenderse
como un gran grupo al que conocemos con el nombre de nación, hasta el punto que
ese Estado se denomina Estado Nacional. Resulta, entonces, que la nación es una co­
munidad compleja con divisiones estructurales -la estratificación- o grupos menores
en un medio fluido y complejo, y la Constitución viene a ser la norma jurídica con
reglas que ordenan los procesos políticos.

El término Estado nacional, que suele utilizarse indistintamente junto al término

Estado, se refiere más propiamente a un Estado identificado con una sola nación.
Tras el proceso de descolonización de mediados del siglo XX, esta forma de Estado
ha llegado a ser la más común, de modo que la inmensa mayoría de ios Estados
se consideran Estados nacionales. Porque se daría el caso de Estado plurinacio-
nal como el del Reino Unido, constituido por cuatro naciones: Inglaterra, Escocia,
Irlanda del Norte y Gales, lo que no implica que predomine la conciencia nacio­
nal sobre el concepto de lo british (para algunos lo más próximo a una nación
británica). La estratificación social da cuenta o es un medio para representar
la desigualdad social de una sociedad en la distribución de los bienes y atributos
socialmente valorados. El concepto de estratificación social implica que existe una
jerarquía social así como una desigualdad social estructurada. Dicha desigualdad
esta institucionalizada, y tiene una consistencia y coherencia a través del tiempo.
Formas de estratificación social, generalmente citadas, son las castas, estamen­
tos y clases sociales. La norma jurídica es una regla dirigida a la ordenación del

65

I
 Teoría del estado

comportamiento humano prescrita por una autoridad cuyo incumplimiento puede

llevar aparejado una sanción. Generalmente, impone deberes y confiere derechos.

Al respecto, Luis Sánchez Agesta escribe lo siguiente: En términos generales,

podríamos decir que la ‘Sociología Política' describe las fuerzas de la estructura social
que ejercen una acción sobre la organización del 'Estado'; y el ‘Derecho Constitucio
nal’ el orden normativo con que se regulan los procesos de esas fuerzas y se trata de
integrar la vida política en un orden jurídico.

Los procesos y las tensiones sociales se modelan y resuelven en el ámbito de un

orden jurídico político. Por tanto, se considera la relación dinámica entre sociedad
y Estado en los siguientes términos: desde la estructura social se elevan impulsos y
demandas a la organización política que ésta recibe, reelabora y en su caso resuelve
en respuestas, que son actos jurídicos, como decisiones administrativas, normativas
y judiciales, que a su vez modelan la estructura social y repercuten en nuevos impul­
sos de satisfacción, protesta o apoyo.

I
 III. Origen y desarrollo
histórico del Estado

1. Generalidades.
La Historia Política® trata sobre los diversos fenómenos políticos en el acontecer
de la humanidad y a través del estudio sistemático de los mismos proporciona una
herramienta valiosa para el estudio del Estado, por lo que el apoyo de las disciplinas
históricas es de suyo significativo para el desarrollo de este capítulo. Dicha disciplina
-Historia Política- al aplicar el criterio de Francisco Porrúa Pérez se debe dividir en
Historia de los Hechos Políticos, que trata de los fenómenos políticos materiales que
se han sucedido en el tiempo y en el espacio, y en Historia de las Ideas Políticas,
que se ocupa de las teorías elaboradas por los pensadores. Según el historicismo, la
filosofía es un complemento de la historia. Su tarea consiste en llevar a cabo una
teoría de la historia. Esta se propone efectuar una exploración sistemática de los
hechos históricos. Los hechos políticos, científicos, técnicos, artísticos, religiosos,
etc., pueden ser considerados hechos históricos porque tienen importancia para la
vida del hombre.

Historia de las Ideas Políticas es la historia del pensamiento político y es la rama de

la historiografía que estudia la evolución de las ¡deas o pensamiento expresado a través
de las distintas producciones culturales en lo que respecta al tema de la Política.

Tal división nos explica una íntima relación, ya que los hechos y las ideas po­
líticas surgen en forma concomitante y se influyen recíprocamente. Pero si utíliza-

38 La historia política es la narración y análisis de los hechos, ideas, movimientos y líderes políticos. Se
suele estructuraren tomo al Estado-nadón. Puede considerarse a Leopold von Ranke (Alemania, siglo
XIX) como el primer historiador que concibe una historia política científica. Su metodología cambió
profundamente la forma en que los historiadores examinan críticamente sus fuentes documentales. El
panorama intelectual alemán y europeo del siglo XIX estaba dominado por el idealismo de Hegel

67®^

J
 Teoría dei estado

mos la opinión de Norberto Bobbio, vemos que dicho autor italiano se refiere a la
Historia de las Instituciones Políticas y a la Historia de las Doctrinas Políticas, las
cuales no deben confundirse pues no es lo mismo conocer la historia del parlamento
como institución, que conocer los puntos de vista de quienes escribieron su historia.
Además, se debe tomar en cuenta que las instituciones fueron objeto de estudio con
posterioridad a las ideas que surgieron sobre las mismas.

Norberto Bobbio en su Diccionario de Política propone dos acepciones, una

en sentido amplio, Ciencias Políticas, y otra en sentido estricto, Ciencia Política. La
primera abarcaría todos los estudios relacionados con la política desde la antigüedad
hasta nuestros días, incluyendo a todos los filósofos y teóricos que han pensado, es­
crito y analizado la política, Aristóteles, Platón, Cicerón”, Nicolás Maquiavelo, Tomás
Hobbes, Juan Jacobo Rousseau, etc. En sentido estricto, la Ciencia Política contempo­
ránea nació a partir de la corriente conductista que trata de observar las actitudes de
los políticos y de los ciudadanos bajo premisas estrictamente científicas. En ambas
acepciones, la ciencia política tiene como objeto de estudio propio al poder que se
ejerce en un colectivo humano. La Politología se encarga de analizar las relaciones de
poder que se encuentran inmersas en un conjunto social en ámbitos local, nacional,
internacional o mundial.

2. Época antigua.
Las Dinastías Imperiales de Asia Oriental ocuparán inicialmente nuestra atención
en el accionar político de los que fungían como emperadores unidos a un accionar
religioso como representante del cielo y, por ello, señores absolutos de los hombres.
El hecho político está constituido por sociedades políticas monárquicas hereditarias,
las Dinastías, respondían ante el pueblo porque sus actos debían ser o estar en con­
cordancia con la ley de la naturaleza, no obstante, un absolutismo con base demo­
crática. En cuanto a las ideas o doctrinas políticas que se dieron en el Asia Oriental.

39 MarcoTuho Cicerón, en latín Marcus Tullius Cicero (Arpiño, 3 de enero de 106 a. C. - Formia,
7 de diciembre de 43 a. C.) fue un jurista, político, filósofo, escritor y orador romano. Es
considerado uno de los más grandes retóricos y estilistas de la prosa en latín de la República
romana, de los más importantes autores de la historia romana. Gran orador y reputado
abogado, Cicerón centró toda su atención en su carrera política. Recordado por sus escritos
de carácter humanista, filosófico y político.

68
 Gerardo Prado

es importante mencionar que fueron producto del pensamiento de Confucio y de

Lao-Tsé, quienes como grandes moralistas influyeron en el renacimiento de un con­
cepto ético de la vida y la sociedad.

Se le conoce también como Asia del Este, con definición geográfica pero tam­
bién cultural, comprende unos 6.6 millones de km2 con más de 1,500 millones de
personas, aunque son más los del Asia del Sur. Asía Oriental comprende actual­
mente los territorios que ocupan China, las dos Coreas. Hong Kong, Japón, Macao,
Taiwán y Mongolia.

Absolutismo es la denominación de un régimen político, un periodo histórico,

una ideología y una forma de gobierno o de Estado (el Estado absoluto), propios del
Antiguo Régimen; caracterizados por la pretensión teórica de que el poder político
del gobernante no estuviera sujeto a ninguna limitación institucional, fuera de la
ley divina. Es un poder único desde el punto de vista formal, indivisible, inaliena­
ble y libre. Los actos positivos del ejercido del poder (legislación, administración y
jurisdicdón) se apoyaron en la última instancia de dedsión: la suprema monarquía,
emanando de ella; implica la identificación de la persona del rey absoluto con el pro­
pio Estado: “L'Etat c'est moi" El Estado soy yo"- se le atribuye a Luis XIV, de Francia.

Respecto de Confucio (28 septiembre de 551 a.c. 479 a.c), tuvo una esmerada
educación no obstante que su familia de la nobleza vino a pobreza, reconocido
pensador que dio lugar a doctrinas que guiaron a los gobernantes posteriores: la in­
fluencia del confucianismo. En tanto que a Lao-Tsé, “Viejo Maestro", se le considera
uno de los filósofos relevantes de la civilización china. Una dinastía es la serie de
gobernantes de uno o distintos Estados, emparentados entre sí, una misma familia,
como es el caso de las monarquías, donde la sucesión hereditaria se produce, enton­
ces por filiación de padre a hijo, aunque puede ser por adopción, como se dio en el
Imperio romano, en donde se observó adopción entre adultos, incluso.

En el Antiguo Oriente existieron grandes imperios y organizaciones políticas,

que se identificaron por la congruencia de dos caracteres específicos:

a) Despotismo10, que suponía un arbitrio ilimitado en el sujeto dominante y una

ausencia total de derechos en los sujetos dominados. Se trataba, pues, de una

40 El despotismo es un gobierno de una autoridad singular, una persona o un grupo de personas que no
están estrechamente relacionadas, que podían gobernar con poder absoluto. Un término relacionado

aso 69^
 Teoría del estado

relación de poder simple en la que había un arbitrio sin freno que permitan
una sumisión incondicionada. Sin embargo, esa situación no significó una au­
sencia total de un orden jurídico pues fueron conocidos un derecho egipcio, un
derecho persa, un derecho hindú, etc., pero en el ámbito del derecho privado
existía la restricción señalada en la capacidad de los súbditos, y en el derecho público,
o sea el actuar políticamente, era necesario pertenecer a una clase privilegiada;

b) Teocracia, que afecta a la fundamentación de aquella relación de poder y al orden de

valoraciones en que la organización descansaba. Dicha teocracia tenía dos tipos;

Io Donde el soberano representaba el poder divino y por ello su voluntad se

asemejaba a la de la divinidad; y

2o Donde el poder del soberano se encontraba subordinado al divino, y éste era

expresado por medio de la clase sacerdotal.

En el primer caso, se fortalecía el poder del soberano y en el segundo se dismi­

nuía, como ejemplo citamos la organización del pueblo judío, en la que el sacerdote
era el guardián del poder de Dios y limitaba el imperio del déspota. Así dice el regis­
tro histórico que de teocracia aparece con Josefa cuando explica a lectores gentiles
la clase de organización de la comunidad judía de la época. Contrapone esa clase
de gobierno con otras formas de gobierno, monarquías, oligarquías y repúblicas y
añade "Nuestro legislador, Moisés, no tuvo en cuenta ninguna de estas formas, sino
que ordenó nuestro gobierno a lo que, con expresión forrada, podría llamarse una
teocracia, theokratian, ai atribuir el poder y la autoridad a Dios, y persuadir a todo el
pueblo de que lo tuviera en cuenta como autor de todas las cosas buenas"

Dando un paso en la historia, nos ubicarnos en Grecia, que se considera ge

neralmente como la cultura seminal que sirvió de base a la civilización occidental
por su poderosa influencia sobre el Imperio romano, el cual la difundió a través
de muchos de sus territorios de Europa. La civilización de los antiguos griegos ha
sido enormemente influyente para la lengua, la política, los sistemas educativos, la

es despotismo benevolente o despotismo ilustrado, el cual se refiere específicamente a una forma de

gobernar que llegó a ser prominente en el siglo XVIII. En esta instancia, los monarcas absolutos usaban
su autoridad para instituir varias reformas en la estructura política y social en sus naciones. Este mo­
vimiento probablemente fue influido grandemente por los principios de la Ilustración. El despotismo
es una forma de gobierno en el que una sola entidad, llamada déspota, gobierna con poder absoluto.
Esa entidad puede ser un individuo, como en una autocracia, o puede ser un grupo, como en una oligarquía.

«so 70
 Gerardo Prado

filosofía, la ciencia y las artes, dando origen a la corriente renacentista de los siglos
XV y XVI en Europa Occidental, y resurgiendo también durante los movimientos
neoclásicos de los siglos XVIII y XIX en Europa y América.

Encontramos dos organizaciones políticas típicas: la espartana y la ateniense. La

primera, estaba gobernada por un régimen militar donde sobresalía el transpersona­
lismo. o sea el sacrificio del individuo en aras de la comunidad política. Este tipo de
organización lo hemos conocido a través de las Leyes de Licurgo4’.

La segunda, Atenas, era diferente es decir no militar, en la que participaban los

individuos en el gobierno como hombres libres y por ello surgió lo que conocemos
como la democracia ateniense. La historia de Atenas se extiende más de 3000 años,
lo que la convierte en una de las ciudades habitadas más antiguas. Durante la época
clásica de Crecía, fue una poderosa dudad estado que tuvo un papel fundamental
en el desarrollo de la democracia.

Como escribe George H. Sabine”, todo el cuerpo de ciudadanos varones forma­

ba la asamblea o ecdesia, reunión a la que todo ciudadano tenía derecho a asistir
desde que llegaba a la edad de veinte años.

A este respecto, Luis Sánchez Agesta menciona el fenómeno de la polis griega,

que consistía en una comunidad reducida y albergaba la población en diversas villas
o pueblos centrados alrededor de una ciudad matriz. También existía una comuni­
dad religiosa en la que el derecho sagrado estaba vinculado al orden y a los fines
de la vida política, entendiéndose entonces que la comunidad era igual a una co­
munidad de culto; esa ciudad era una asociación de hombres libres, caso de Atenas,
unidos por un orden jurídico que permitía a los ciudadanos participar en la forma
arriba indicada, como último carácter que define estrictamente a la polis.

41 Licurgo, el compromiso con sus leyes era tal que, tras hacer jurar a los espartanos que las acatarían
hasta su regreso a la ciudad, se quitó la vida al salir de esta, para asi. asegurar su aplicación perpetua.
Los principios sobre los que se fundan las reformas que se le atribuyen fueron: la subordinación de
todos los intereses privados al bien público, la imposición de una estructura social modelada sobre la
vida militar, en la que la educación de los jóvenes estaba encomendada al propio Estado, y la obligación
de sobriedad en la vida privada.

42 George Holland Sabine <1880-1961) fue profesor de filosofía estadounidense. Suele citarse como
George H. Sabine o simplemente Sabine. Su fama se debe principalmente a su obra 4 History ofPoli-
tical Theory (Historia de la teoría política), considerada una autoridad principal en ciencias políticas,
donde trata el desarrollo de las ideas políticas desde Platón a los fascismos.

71
 Teoría del estado

Por otro lado, el monismo fue una caracteristica de las organizaciones políti­
cas antiguas, tanto en la polis griega como en la civitas romana. Ese monismo era
político-religioso, donde la religión era un ingrediente sustancial, y por ello se ha
dicho que no había comunidad religiosa al lado de la comunidad política, sino que
ésta era, a la vez y por encima de todo, una comunidad religiosa.

Monismo son las posiciones filosóficas que conciben que el universo está consti­
tuido por un solo arjé o sustancia primaria. Así. según los monismos materialistas,
todo se reduce, en última instancia, a materia, mientras que para los espiritualistas
o para el idealismo, el idealismo hegeliano especialmente, ese principio único sería
el espíritu. Como ejemplo de esta teoría citamos a los antiguos filósofos hindúes,
para ellos lo observado por los sentidos y las relaciones de causalidad cotidianas
son una ilusión, solo hay una realidad: Dios. Por tanto. Dios será esa causa primera
que explica el resto del universo. Para los filósofos monistas materialistas contem­
poráneos la materia formada en la Gran Explosión dio lugar al universo y solo esta
materia explica la realidad.Filósofos monistas son Tales de Mileto, Parménides. Herá-
dito, Anaximandro, Anaxímenes, Demócrito, Spinoza, Berkeley, leibniz. Hume, Hegel.

Refiriéndonos a la polis griega, fue considerada como una organización típica

aunque no fue la única, su característica principal fue la omnipotencia o potestad
absoluta en relación con el individuo, pues éste se encontraba en una situación
similar a la del socialismo moderno, ya que su valor era sólo como miembro de la
comunidad, según lo expusieron doctrinariamente Aristóteles y Platón.

la organización política griega resultó ser el típico ejemplo del estado-ciudad,

cuyo origen fue la aldea que creció y se convirtió en ciudad. No llegaron a conocer la
institución monárquica y su forma de gobierno derivó siempre de la soberanía popu­
lar. A esa organización se le atribuyó otra característica que consistía en ser una co­
munidad política y comunidad de cultura, a la vez: tanto temporal como espiritual.

Llegó a su más alto extremo de evolución durante el Siglo de Oro, llamado tam­
bién Siglo de Pericle?1, siglo V antes de la Era Cristiana. Georgjellinek dice de ella,
que la cultura crece y al mismo tiempo ensancha la esfera de libertad individual, al

43 Siglo de Pendes o Siglo de oro, que vive Atenas en el siglo V a.C. por el apogeo de la cultura. Este perso­
naje se rodeó de personalidades más conspicuas dd momento en campos de la política, filosofía, arqui­
tectura, escultura, historia, literatura, etc. que originó un esplendor nunca igualado. Se realizan grandes
construcciones públicas y se mejora la calidad de vida de los habitantes en el cénit de la Grecia clásica.

72
 Gerardo Prado

surgir instituciones que protegen la propiedad y las donaciones. En el ámbito del

derecho público, se reconocen los derechos políticos y los individuales.

En este periodo, surgieron rivalidades entre Atenas y Esparta y al mismo tiempo

luchas con el mundo oriental, que dieron lugar a un nuevo tipo de organización, la
hegemonía, a la cual se le consideró compatible con los imperios orientales, ejemplo
el imperio macedónico.

El macedónico fue un Estado de la antigüedad clásica, en el norte de la actual

Grecia, bordeada por el Reino de Epiro en el oeste y la región de Tracia en el este.
Este reino se consolidó durante el siglo V a. C. y experimentó un importante ascenso
de su poder durante el siglo IV a. C. con el gobierno de Filipo II, que convirtió Ma-
cedonia en la principal potencia de Grecia. Su hijo Alejandro Magno preparado por
su padre para gobernar bajo la cátedra de Aristóteles, conquistó la mayor parte del
mundo conocido, inaugurando el Período Helenístico de la historia griega.

En consecuencia, entre los filósofos que dedicaron enseñanzas y pensamientos

sobre las ciudades griegas, encontramos a Sócrates, Platón y Aristóteles. Sócrates
(470-399 a.C.) combate a los sofistas, quienes enseñaban a la juventud haciendo
uso de sofismas, es decir, falsos razonamientos, y expresaba que se podía llegar al
conocimiento de verdades eternas e inmutables. AI no haber dejado obra escrita, se
mantiene en un plano de conjetura muchos aspectos de su personalidad y recons­
truirla ha sido posible gracias a los escritos platónicos.

empleó en el desarrollo de sus enseñanzas el método denominado

Sócrates4445
mayéutica4i, que consistía en hacer que los espíritus diesen a luz, así como dan a

44 Sócrates (470-399 a. C.) filósofo griego considerado como uno de los más grandes, tanto de la filoso­
fía occidental como de la universal. Según Plutarco, cuando Sócrates nació su padre recibió del oráculo
el consejo de dejar crecer a su hijo a su aire, sin oponerse a su voluntad ni reprimirle sus impulsos.
Fue maestro de Platón, quien tuvo a Aristóteles como discípulo; estos tres son los representantes fun­
damentales de la filosofía griega. Desde muy joven, llamó ia atendón de ios que lo rodeaban por la
agudeza de sus razonamientos y su facilidad de palabra, además de la fina ironía con la que salpicaba
sus tertulias con los ciudadanos jóvenes aristocráticos de Atenas, a quienes les preguntaba sobre su
confianza en opiniones populares, aunque muy a menudo él no les ofrecía ninguna enseñanza.

45 La mayéutica se basa en la dialéctica, la cual supone la idea de que la verdad está oculta en el alma de
cada ser humana La técnica consiste en preguntar al interlocutor acerca de algo o de un problema. por
ejemplo, y luego se procede a debatir la respuesta dada por medio del establecimiento de conceptos
generales. El debate ¡leva al interlocutor a un concepto nuevo desarrollado a partir del anterior. La

áx.' 73vtx?
 Teoría del estado

luz los cuerpos, empleando el procedimiento de formular un interrogatorio al inter­

locutor, para ayudarlo a descubrir por sí mismo la verdad que yacía en su espíritu.
Fundó la ética como disciplina filosófica y de allí que su obra y su pensamiento po­
lítico tuvieren un contenido eminentemente moral. Ética es una rama de la filosofía
que se ocupa del estudio de la moral, la virtud, el deber, la felicidad y el buen vivir.
Algunos han caracterizado a la ética como el estudio del arte de vivir bien, lo cual
no parece exacto, puesto que si se reuniesen todas las regías de buena conducta, sin
acompañarlas de examen, formarían un arte, más no una ciencia.

La ética estudia qué es lo moral, cómo se justifica racionalmente un sistema

moral, y cómo se ha de aplicar posteriormente a los distintos ámbitos de la vida
personal y social. En la vida cotidiana constituye una reflexión sobre el hecho moral,
busca las razones que justifican la utilización de un sistema moral u otro.

Platón (428-348 a.C.) fue un filósofo cuya doctrina política nos heredó en tres
diálogos: La República, Las Leyes y El Político, siendo su obra principal el primero de
dichos diálogos. Este filósofo sienta las bases de un estado ideal, en el que prevalece
la justicia como valor supremo.

Concibe al Estado como un hombre gigantesco que realiza sus funciones con tres
clases de personas: los labradores, que satisfacen las necesidades materiales; los militares,
que protegen a los labradores y la seguridad de ese estado; y los magistrados, que gobier­
nan la comunidad y a quienes se les consideró como la clase más importante.

Platón propone como forma de gobierno la aristocracia*. la cual es seleccio­

nada por su inteligencia. En cuanto al origen del Estado, dejó anotado que es una

mayéutica. contrariamente a la ironía, se apoya sobre una teoría de la reminiscencia. Es decir, si la

ironía parte de la idea que el conocimiento del interiocutor se basa en prejuicios, la mayéutica cree
que el conocimiento se encuentra latente de manera natural en el alma y que es necesario descubrirlo
inductivamente.

46 Aristocracia en una acepción considera que no se refiere a quienes ya gobiernan de Jacto por haber
heredado un título de nobleza sino que se refiere a quienes deberían gobernar por ser los más capa­
citados para ello. Siguiendo el mismo principio puede considerarse también que el alto nivel de la
posición social, por ejemplo un alto nivel económico, sea también un criterio para identificar a las
personas que deben gobernar; otros criterios tradicional mente relacionados con esta segunda acepción
de la aristocracia son la plutocracia (gobierno de los ricos) o la democracia (gobierno del pueblo),
sobreentendiendo que los colectivos aquí denominados («los ricos» y «el pueblo») son «los mejores o
más aptos» para gobernar

74 ex?
 Gerardo Prado

consecuencia del instinto de los hombres que obedecen a una ley de su naturaleza,
y que las clases sociales también se forman de manera natural.

Con respecto a Aristóteles (384-322 a.C.), llamado el estagirita por su lugar

de nacimiento, se dice de él que representó el pensamiento filosófico cumbre de
la antigüedad. Como conocedor de las ciencias naturales, aplicó el método de la
observación y por ello su doctrina sobre el Estado es realista. Su doctrina política
aparece en sus obras La Política y Las Constituciones. Con él. se cierra la parte más
importante del siglo evolutivo de la Ciencia Política en Grecia. Su pensamiento tiene
como punto de partida y apoyo fundamental la experiencia, como consecuencia de
la observación de los fenómenos o datos reales que percibió. Su libro La Política fue
elaborado con base en esos datos.

Como sucesora de los fenómenos políticos griegos, en Roma surge un fenóme­

no idéntico llamado civitas, que también evolucionó de aldea a estado-ciudad y era,
asimismo, una unidad político-religiosa. Sin embargo, como comunidad de ciuda­
danos es civitas y como comunidad del pueblo es res publica. El ciudadano romano
poseía jus honorum para participar en la vida política o ejercer cargos públicos y
altas dignidades del gobierno romano y jus suffragii como el derecho al voto.

Entre dichos ciudadanos sí se otorgaba el poder en plenitud a uno sólo de

ellos, el príncipe, que colocado en la posición más alta de la sociedad política ejercía
ese poder de manera absoluta, transmitido por el pueblo a través de la lex regia o
sea el veredicto del rey por sobre las costumbres por la ley escrita que tenía poder
sancionador del instrumento jurídico, aparte él era el gendarme de mantener la pax
deorum, entre la comunidad y los dioses. Esto sucedió posteriormente en las orga­
nizaciones políticas, lo cual significa que Roma influyó más que Grecia en lo que
ahora es el Estado Moderno.

En cuanto a la familia, en las civitas. el paterfamilias jugó un papel extraordinario

ya que su autoridad duraba toda la vida, mientras que en la polis griega duraba tan solo
hasta la mayoría de edad de los hijos. La familia era un grupo con personalidad propia
en relación con la comunidad política, que se consideraba como la asociación misma
de familias. El romano era una persona con plenitud de derechos -sui juris"-, o sea que
había diferencia con la polis helénica, donde había ciertas restricciones.

47 Sui iuris, comúnmente escrito sui juris, es una frase Latina que literalmente significa 'de Propio De­
recho'. En la ¡cy o Derecho Civil la frase indica capacidad jurídica para manejar sus propios asuntos

75

I
 I

______________ Teoría del estado_____________

El pater familias era el ciudadano independiente, homo sui iurís. bajo cuyo
control estaban todos los bienes y todas las personas que pertenecían a la casa. Es
la persona física que tenía atribuida la plena capacidad jurídica para obrar según
su voluntad, sui iurís, y ejercer la patria potestas. la manus, la dominica potestas y
el mancipíum sobre, respectivamente, los hijos y resto de personas alieni iurís que
estaban sujetos a la voluntad, sobre la mujer casada, los esclavos y otros hombres.

Sin embargo, también había hombres que no tenían la calidad de persona y por
ello se encontraban los alieni juris*48, es decir, persona sujeta a la potestad de otra,
como el esclavo respecto al dueño, la mujer respecto al marido o los miembros de la
familia respecto al paterfamilias. Cabe agregar que, durante mucho tiempo, subsis­
tió la comunidad religiosa en unidad con la comunidad política.

Hemos afirmado que Roma fue heredera de Grecia, a la que conquistó después
del florecimiento de los grandes filósofos como Sócrates, Platón y Aristóteles; esa
conquista se produjo cuando ya se hablaba de la decadencia filosófica, corriente que
se encontraba en manos de los epicúreos y de los estoicos; por tanto, fueron los que
influyeron en Roma respecto a la filosofía y la ciencia política.

El epicureismo, filosofía que defiende la búsqueda de una vida buena y feliz me

diante la administración inteligente de placeres y dolores, la ataraxia ('ausencia de
turbación’) y los vínculos de amistad entre sus seguidores, enseñada por Epicuro
de Samos, ateniense del siglo IV a. C. que fundó una academia llamada el jardín
y cuyo pensamiento fue seguido después por otros filósofos, llamados epicúreos,
proponían la realización de la vida buena y feliz, la ataraxia antedicha. Este placer
no debía limitarse sólo al cuerpo, como decía el hedonismo cirenaico, sino que
debía ser también intelectual, ya que el hombre es un todo. Además, para Epicuro

(Black's Law Dictionary, Oxford English Dictionary). También comprende a alguien que es capaz de
demandar y/o ser demandado en procedimientos legales en su propio nombre sin la necesidad de un
ad litem. La palabra española ‘autónomo" deriva del griego antiguo (tcrtovópog (de autos - mismo,
y nomos - ley) que a la vez corresponde a la frase latina “sui iuris".
48 Alieni juris (latín, sin derechos o ‘bajo el derecho de otro") es una denominación del derecho romano
para aquellos que se encuentran sometidos a la patria potestad de otro, sometida al poder familiar,
cualquiera fuera su edad o su sexo, comprendiéndose entre ellas al jiliusfamilias, descendiente legí­
timo o adoptivo del paterfamilias viviente; a la mujer sujeta a la manus de su propio marido o la del
paler bajo cuya potestad éste se encontrara, y la persona in causa mancipi, que era el hombre libre
dado en noxa por los delitos que hubiere cometido o en garantía de las obligaciones del paterfamilias
de quién dependía.

76^
 Gerardo Prado

la presencia del placer o felicidad era un sinónimo de la ausencia de dolor, o de

cualquier tipo de aflicción: el hambre, la tensión sexual, el aburrimiento, etc. Era
un equilibrio perfecto entre la mente y el cuerpo que proporcionaba la serenidad
o ataraxia.

El estoicismo fue fundado porZenón de Citio (aprox. 333- 262 a. C.) —a veces
llamado Zenón el estoico para distinguirlo de Zenón de Elea—, de origen chipriota y
posiblemente de ascendencia mixta, griega y oriental, tomó contacto con la filosofía
socrática, en especial la de la escuela cínica, y la megárica, inicialmente se inclinó
por el cinismo, pero pronto la abandonó al rechazar las exageraciones y estudió con
otros filósofos de las escuelas académica, aristotélica y megárica pero, insatisfecho
con ellas, acabó creando su propia escuela. Zenón tenía influencia de doctrinas se­
míticas tales como el judaismo o las filosofías del oriente medio; el considerable
parecido entre el estoicismo y el cristianismo en algunas doctrinas. El estoicismo
fue la última grao escuela de filosofía del mundo griego en ser fundada, y continuó
existiendo hasta que en el año 529 d. C. el emperador Justiniano clausuró la Escuela
de Atenas.

Los epicúreos fundaban su doctrina en el egoísmo y el placer, e inducir, así, para

que el orden jurídico y la organización política estuvieran subordinados a esos fines
egoístas. Esta doctrina ha sido considerada como antecedente del pacto social, ya
que la sociedad política existía como órgano para mantener la paz. Los estoicos, por
su parte, con concepciones más elevadas, buscaban vivir conforme a la naturaleza,
vivir conforme a la razón, es decir, con sabiduría.

En su pensamiento político. Roma fue un pueblo eminentemente práctico, pues,

las necesidades se atendían en cuanto se presentaban, y se resolvían sin grandes
elaboraciones teóricas. Hubo grandes soldados, grandes administradores y grandes
juristas, pero no grandes filósofos. Ya se mencionó el caso de las escuelas filosóficas
decadentes de los epicúreos y los estoicos, doctrinas que influyeron en la filosofía y
la ciencia política romanas.

Entre los filósofos, que dedicaron su pensamiento a la vida política romana,

están Polibio49 y Cicerón. El primero era de origen griego y luego pasó a Roma, en su

49 Polibio (Megalópolis, Grecia, n.200 a. C. -118 a. C), fue un historiador griego, de los más importantes,
debido a que es el primero que escribe una historia universal. Sus apreciaciones políticas son conside

«aso 77ciso
 Teoría del estado

obra Historia de Roma estudia las instituciones políticas, cuya grandeza y poderío se
dio gracias a la forma de gobierno mixto y por la existencia del control que se ejercía
por medio de un sistema de frenos y balanzas.

Este filósofo se refirió a un gobierno mixto donde jugaban papeles importantes

los Cónsules, que representaban a la monarquía; el Senado, a la aristocracia; y los
Comicios o Asambleas Populares, a la democracia. Esta doctrina de Polibio se basó
en la observación de la realidad romana y se considera como un antecedente de la
doctrina del Barón de Montesquieuw, relacionada con la división de los poderes.

El segundo filósofo que arriba mencionamos, Cicerón, dejó escrito su pensa­

miento político en las obras De República, De Legibusy De Officiis; fue seguidor de
la posición de Polibio y pugnaba porque se regresara a los métodos tradicionales
de gobierno. Sin embargo, en las obras De República y De Legibus sigue las huellas
de Platón con su doctrina sobre la comunidad política ideal. Cicerón sostuvo que
la organización política no es algo artificial sino el resultado de las condiciones del
hombre. Fue partidario de la forma mixta de gobiernoSO 51, al igual que Polibio. y decía
que la verdadera ley es la razón, cuyo fundamento se encuentra en la naturaleza.

3. Época intermedia.
La relación de hechos que aparece en las páginas anteriores, denominada época
antigua, podemos considerarla como primera etapa en la formación del Estado. Esa
etapa, para fines didácticos, tiene su final al empezarse a hablar de la doctrina im­
pulsada por Jesucristo, cuya vida representó una especie de revolución con intereses
complejos que contribuyeron al establecimiento del cristianismo; aunque, según
Georg Holland Sabine, fueron intereses religiosos y el cristianismo era una doctrina
de salvación, no una filosofía ni una teoría política.

radas aún hoy en día, siendo material de estudio en diversas disciplinas, como la Ciencia Política o las
Relaciones Internacionales.
SO Montesquieu. Chañes Louis de Secondat. Seflor de la Bréde y Barón de Montesquieu (Cháteau de la
Bréde. 18 de enero de 1689- París, 10 de febrero de 1755), fue un cronista y pensador político francés
que vivió en la llamada Ilustración.

51 Los sistemas gubernamentales mixtos son aquellos que combinan elementos propios de la Democra­
cia, la Monocracia y la Oligarquía, con proporciones diferentes de estos elementos, yuxtaponiéndose
estas formas ya mencionadas.

78
 Gerardo Prado

Acerca de Jesucristo, Josh McDowell, un apologista, evangelista y escritor cristiano

evangélico estadounidense, tiene cerca de 77 libros; siendo los renombrados: Más
que un Carpintero, El Factor de la Resurrección y Evidencia que exige un Veredicto
donde aborda a los escépticos con argumentos propuestos por pensadores no cris­
tianos, las dudas acerca de la fe y las religiones no cristianas. Su método se ubica
dentro de la tradición evidencialista de la apologética cristiana. Dicha tradición se
ocupa en presentar argumentos positivos para llevar a la creencia en Cristo enfati
zando aspectos jurídicos e históricos para establecer la autenticidad de los textos
bíblicos y la divinidad de Cristo.

Organiza sus argumentos acumulando evidencias, como descubrimientos arqueo­

lógicos, la existencia de los manuscritos del texto bíblico, las profecías cumplidas,
y el milagro de la resurrección. Combina argumentos históricos y jurídicos, infor­
mación de testigos directos y evidencia circunstancial para defender aspectos de la
vida de Jesús y su resurrección.

Finalmente, se dice que el poder de Cristo no conoce barreras de tiempo ni de es­

pacio. En nuestra época, muchos escépticos han terminado creyendo. Por ejemplo
Lew Wallace, un famoso general y genio literario, era un ateo reconocido. Por dos
años estudió en las bibliotecas más famosas de Europa y América, buscando infor­
mación que destruyera por siempre al cristianismo. Mientras escribía el segundo
capítulo de un libro que delineaba su pensamiento, repentinamente se encontró de
rodillas clamando a Jesús: “Mi Señor y mi Dios’

Al ser confrontado con la sólida e indiscutible evidencia, reconoció que Jesucristo

es el Hijo de Dios. Más tarde, Lew Wallace, escribió el libro Ben Hur, una de las
mejores novelas inglesas jamás escritas, concernientes a la época de Cristo.

Similar fue el caso de C.S. Lewis, maestro de la Universidad de Oxford en Inglate­

rra; era un agnóstico que negó la deidad de Cristo por años. Pero él también, por
honestidad intelectual se sometió a Cristo como su Dios y Salvador, después de
haber estudiado la arrolladora evidencia de Su deidad. Al pasar ¡os años, escribió
varios libros que sostenían los ideales del cristianismo.

79
 Teoría del estado

Algo sobresaliente de esta época es que, con la contribución de la citada doctri­

na, se producen fenómenos tan interesantes como los siguientes:

Io. En la época anterior, se practicaba el monismo, es decir que lo conocido como

Estado era, nada más y nada menos, un solo cuerpo político religioso y éste
sufrió una división pues surgió una comunidad religiosa a la par de una comuni­
dad política; este cambio da lugar al surgimiento del dualismo, ya que había una
autoridad temporal y una autoridad espiritual; y

2o. A la persona se le consideraba como un sujeto que tenía dignidad y libertad por
naturaleza, agregándose que habría igualdad entre los seres humanos y libertad
de conciencia frente a la organización política. Tales fueron los principios que se
afirmaron con la corriente cristiana, que determinó la coexistencia del ámbito de
validez de la sociedad política y el ámbito de validez de la iglesia.

Dualismo. Doctrina que afirma la existencia de dos principios supremos, increa­

dos, contornos, independientes, irreductibles y antagónicos, uno del bien y otro
del mal, por cuya acción se explica el origen y evolución del mundo: y también, en
un sentido más amplio, a las doctrinas que afirman dos órdenes de ser esencial­
mente distintos, con más o menos radicalismo: por ejemplo, ser ideal y ser rea!.
Dios y mundo, naturaleza y gracia (en el plano cognoscitivo razón y fe), materia y
espíritu, orden físico (de la necesidad) y orden moral (de la libertad y el deber) (en
el plano cognoscitivo constatación y valoración ética), conocer y querer (plano de
la actividad consciente), bien y mal (plano de la actividad moral), etc. En el primer
caso se trata del dualismo en el sentido más estricto y usual del término, y se puede
llamar dualismo teológico, cosmogónico (relativo al origen del cosmos) o religioso;
en el segundo caso se puede hablar de un dualismo filosófico o metafísico, que
se opone de modo irreductible al panteísmo y el holismo. En la filosofía china se
utilizan los términos yin y yang para indicar la dualidad de todo lo existente en el
universo yendo más allá de dos principios supremos e irreductibles y podiendo ser
aplicados a cualquier objeto o situación.

En este periodo, se habla del conjunto de pensadores cristianos que constitu

yeron la llamada Escuela Patrística”, cuyo punto de partida es el Nuevo Testamem

52 La patrística es la fase en la historia de la organización y la teología cristiana que abarca desde el fin del
cristianismo primitivo, con la consolidación del canon neotestamentario, hasta alrededor det siglo VIII,
se ocupó de la apología o defensa del cristianismo frente a las religiones paganas, su nombre deriva de
los padres de la Iglesia.
 Gerardo Prado

to53, tomaron en cuenta la nueva concepción revolucionaria que se concretó con el

cristianismo en relación al hombre: El aforismo toda potestad proviene de Dios, fue
la base de esta escuela, la cual a su vez tuvo dos corrientes, la oriental o griega y la
occidental o latina, que florecieron en los primeros cuatro siglos del cristianismo. En
la geografía Oriental, encontramos a personajes como San Ireneo, San Clemente de
Alejandría y San Juan Crisóstomo, en tanto que en Occidente sobresalieron Tertulia­
no. San Jerónimo y San Ambrosio.

San Ireneo o Ireneo de Lyon (Esmima, Asia Menor, c 130 m. Lyon, c 202). Con­
siderado como el más importante adversario del gnosticismo del siglo II. Su obra
principal es Contra las Herejías. San Clemente de Alejandría (Titus Flavius Cíemeos)
fue el primer miembro de la Iglesia de Alejandría en recibir notoriedad además de
ser uno de los más destacados maestros de dicha ciudad. Nació a mediados del siglo
II y se estima que murió entre los años 211 y 216. San Juan Crisóstomo o Juan de
Antioquia (Antloquía, Siria; 347 - 14 de septiembre de 407), un religioso cristiano,
patriarca de Constantinopla, considerado uno de los cuatro grandes Padres de la
Iglesia del Oriente, de sus más grandes teólogos y uno de los tres Pilares de la Iglesia,
juntamente con Basilio y Gregorio. Excelso predicador que por sus discursos públicos
y por su denuncia de los abusos de las autoridades imperiales y de la vida licenciosa
del clero recibió el sobrenombre de «Crisóstomo» que proviene del griego que signifi­
ca ‘boca de oro’. Tertuliano siendo su nombre completo Quinto Septimio Florente
Tertuliano (ca. 160 - ca. 220), líder de la Iglesia y un prolífico escritor. Nació, vivió
y murió en Cartago. en el actual Túnez. San Jerónimo o Euseblo Hierónimo de
Estridón (Estridón, Dalmada, c. 340 - Belén, 30 de septiembre de 420), tradujo la
Biblia del griego y el hebreo al latín -que implicaba dominar el griego antes- llamada
la Vulgata. 'edición para el pueblo' la que hasta la promulgación de la Neovulgata. en
1979, fue el texto bíblico oficial de la Iglesia católica romana. También es uno de los
cuatro grandes Padres Latinos. Sí Agustín de Hipona merece ser llamado el padre de
la teología latina, Jerónimo de Estridón lo es de la exégesis bíblica. San Ambrosio de
Milán (Tréveris, g 340 - Milán, 4 de abril de 397) fue un destacado obispo de Milán, y
un importante teólogo y orador. Hermano de Santa Marcelina, es otro de los cuatro
Padres de la Iglesia Latina y uno de los 33 doctores de la Iglesia católica.

53 El Nuevo Testamento es la parte de la Biblia cristiana compuesta por un conjunto canónico (autoriza­
do) de libros y cartas escritas después del nacimiento de Jesús de Nazaret, designa así desde Tertuliano
Al contrario con la TanaJ hebrea, llamada por los cristianos Antiguo Testamento, los cristianos no
tienen el Nuevo Testamento en común con los judíos. El vocablo viene de diatheké, que se traduce por
testamento' o voluntad', que es la obligación de uno solo con respecto a otro que solo recibe benefi
cios, lo que creen los cristianos: Sólo Dios hace Pacto con el hombre y no a la inversa.

81
 Teoría del estado

En conjunto, los pensadores citados glosaron principios originados en el Nuevo

Testamento y, según describe Francisco Porrúa Pérez, al efectuar esa labor siguen
afirmando la línea de oro de la Doctrina realista del Derecho natural que encontra­
mos recogida, por ejemplo, en San Ambrosio, que dice: La ley natural no se escribe,
porque es innata, ni se aprende por el estudio, puesto que /luye en el corazón de los
hombres como si manase de una fuente natural y es recogida por la inteligencia
humana.

Además de los filósofos mencionados, nos referiremos al pensamiento político

de San Agustín" (354-430 D.C.), a quien se le considera como el más famoso de los
Padres de la Iglesia y uno de los más grandes filósofos y escritores de la Edad Media.
Estudió a Cicerón, también se relacionó con San Ambrosio y mantuvo correspon­
dencia con San Jerónimo. En su obra, San Agustín, mezcla especulaciones de su
doctrina con confesiones íntimas y su estilo es a veces tan ameno como el de Platón.

No escribió una obra sistemática sobre ciencia política y en su libro culminante,

llamado La Ciudad de Dios, ofrece una primera tentativa de lo que se puede llamar
filosofía de la historia. Ese libro es un texto clásico en la historia de las ideas polí­
ticas, escrito con el objeto principal de defender al cristianismo de la acusación de
haber provocado la destrucción de Roma.

Sostiene el origen divino del Estado y la necesidad humana natural de su exis­

tencia; asimismo, afirma que el poder coactivo de ese Estado se debe o es conse­
cuencia del pecado. Pensó que la justicia se derivaba de la potestad eclesiástica y no
de la potestad civil, punto en el que contraría a Cicerón, Representa este teólogo y
filósofo el punto culminante de la Escuela Patrística y su análisis de que la persona
es examinada filosóficamente, por primera vez, a la luz del pensamiento humano, es
el punto más importante de su filosofía.

54 San Agustín o Agustín de Hipona (Tagaste. 13 de noviembre de 354 - Hlppo Regius. 28 de agosto de
430) es, junto con Jerónimo de Estridón, Gregorio Magno y Ambrosio de Milán, uno de los cuatro
más importantes Padres de la Iglesia latina.La Edad Media o Medioevo es el período histórico de la
civilización occidental comprendido entre el siglo V y el XV, comienza en el afto 476 con la caída del
Imperio romano de Occidente y su fin en 1492 con el descubrimiento de América, o en 1453 con la
caída del Imperio bizantino, fecha que tiene la ventaja de coincidir con el aparecimiento de la imprenta
(Biblia de Cutenberg) combinación entre la diversidad y la unidad. La diversidad fue el nacimiento de
las incipientes naciones. Una determinada unidad, procedía de la religión cristiana, que se impuso en
todas partes. Fue el período en que apareció y se construyó Europa.

82
 Gerardo Prado

En esta fase, recurrimos a la información que existe sobre lo político en la Edad

Media, influenciada por la organización del imperio Romano. Se acentuó un dualis­
mo que significaba la existencia del poder soberano, a cuyo lado existía la justicia
popular, que fue perdiendo terreno y el poder se dividió en tantas posiciones como
señores feudales surgían en la comunidad política.

Esto dio lugar a una lucha del poder real para controlar esa disgregación55 que, en
última instancia, fue el origen de una autonomía e independencia total de las ciudades,
pero como cuestión previa habría funcionado otra especie de dualismo político en el que
se unieron fuerzas de la sociedad con el poder feudal, con el fin de afrontar grandes crisis.
Sin embargo, prevalecía la ¡dea que entre gobernantes y gobernados, aún siendo sujetos
políticos distintos, no existía una posición dominante de unos sobre otros.

Por otro lado, es interesante escribir que lo político en la Edad Media se puede
dividir en dos periodos, en los que el primero abarca los siglos XI al XIII, período du­
rante el cual se mezcla lo teológico con lo político; así también surgió la lucha entre
el Pontificado y el Imperio, la cual se conoció con el nombre de querella de las in­
vestiduras, en la que se trataba de establecer si el Emperador56 tenía o no la potestad
para conferir dignidad eclesiástica a las jerarquías, derecho que le fue negado por el
Pontífice y la lucha se mantuvo en determinar cuál era la potestad suprema: la espi­
ritual o la temporal. El otro periodo se inicia a mediados del siglo XII, cuando tuvo
lugar en Europa la difusión de las obras de Aristóteles, cuyas ideas en un principio
se consideraron heterodoxas, debido a que se les conoció por medio de publicacio­
nes que hicieron en árabe los filósofos Avicena y Averroes. consideración que luego
cambió al notarse concordancia de dicho filósofo con los principios del cristianismo.

Pontificado respecto a la dignidad y cargo del Pontífice. En la antigua Roma,

era el funcionario que tenía a su cuidado el puente sobre el río Tíber. Más tarde
el término tomó otro significado, los pontífices eran hombres que pertenecían
al consejo religioso supremo de la antigua Roma, llamado Colegio de Pontífices
(Collegium Pontificum), en el que el Pontifex Maximus poseía la máxima repre­
sentación religiosa. Actualmente, el término se refiere al Papa, jefe supremo de la
Iglesia Católica Apostólica Romana. El término, de raíz latina, y referido a altas
personalidades políticas del Imperio romano, está formado por las palabras pons.

55 Disgregar (del lat. disgregare), tr. Separar, desunir, apartar lo que estaba unido.
56 Emperador (f. emperatriz), título político originado en el Imperio romano.

o.-, 83^

1
 Teoría del estado

“puente" y facere, ‘hacer'', con un significado real de “constructor de puentes",

podría tratarse de una etimología popular.

El Imperio romano (en latín, Imperivm roinanvn) fue una etapa de la civili­
zación romana en la Antigüedad clásica, posterior a la República romana y carac­
terizada por una forma de gobierno autocrática. El nacimiento del Imperio viene
precedido por la expansión de su capital, Roma. Un imperio (del latín imperium) es,
en los términos más rigurosos, un Estado multireligioso, multicultural y multiétnico
que consiguió al menos parte de su territorio por conquistas de anexión.

Avicena (Bujará, Gran Jorasán, c. 980- Hamadán, 1037) fue un médico, filósofo
y científico persa. Escribió cerca de cuatrocientos cincuenta libros sobre diferentes
temas, predominantemente de filosofía y medicina. Sus textos más famosos son
El libro de la curación y El canon de medicina, también conocido como Canon
de Avicena. Sus discípulos le llamaban 'principe de los sabios', o el más grande
de ios médicos, el Maestro por excelencia, o en fin el tercer Maestro (después de
Aristóteles y Al Farabi). Es asimismo uno de ¡os principales médicos de todos los
tiempos. Averroes (Córdoba, Al-Ándalus, 1126 - Marrakech, 10 de diciembre de
1198), filósofo y médico andalusí, maestro de filosofía y leyes islámicas, matemáti­
cas. astronomía y medicina, comentó la obra de Aristóteles, conocido entonces El
Comentador defiende la filosofía aristotélica frente a las afirmaciones de que estaría en
contradicción con la religión y sería por lo tanto una afrenta a las enseñanzas del Islam.
Sus escritos influyeron en el pensamiento cristiano de la Edad Media y el Renacimiento.

Como nota sobresaliente de este periodo aparece Santo Tomás” en el Siglo XIII y
se le considera como el máximo representante de esa época. Su obra más importante es
Summa Teológica^, en la que, con base en el cristianismo, hace una síntesis y armoniza­
ción del pensamiento político. Su fundamento está en Aristóteles, que habló de la nece-

57 Tomás de Aquino, Tommaso D’Aquino, (Roccasecca (Lacio) o Belcastro, Italia, a finales de 1224 o
¡nidos de 1225 - f Abadía de Fossanuova, en Ja actual Provincia de latina, 7 de marzo de 1274), teó­
logo y filósofo, principal representante de la tradición escolástica, fundador de la escuela tomista de
teología y filosofía. Su trabajo más conocido es la Suma Teológica, tratado en el cual pretende exponer
de modo ordenado la doctrina cristiano-católica.

58 Suma Teológica, del latín Summa Theologiae, tratado de teología del siglo XIII, escrito por santo Tomás
de Aquino durante los últimos anos de su vida —la tercera parte quedó inconclusa, y fue completada
por sus discípulos póstumamente (entre ellos, por su secretario, amigo y confesor, fray Reginaldo de
Pipemo), la más famosa obra de la teología medieval, y su influencia sobre la filosofía posterior, sobre
todo en el catolicismo, es muy amplia. Concebida como un manual para la educación teológica, más

84
 Gerardo Prado

sidad de la sociedad política en la naturaleza del hombre como ser social. Santo Tomás
aboga por comunidades políticas más extensas que el estado-ciudad griego.

Estimó además que la monarquía era ia mejor forma de gobierno, debido a su uni­
dad y por parecerse al reino de Dios, aunque no apoya la monarquía absoluta sino a tra­
vés de un gobierno mixto, en donde aparece el monarca, la democracia y la aristocracia.

La monarquía absoluta, forma de gobierno en la que el monarca, rey, emperador,

zar, etc. tiene el poder absoluto. No hay división de poderes, ejecutivo, legislativo y
judicial. La administración de la justicia pueda tener una autonomía relativa en re­
lación al rey, al igual que las instituciones parlamentarias, no obstante el monarca
absoluto puede cambiar las decisiones o dictámenes de éstos órganos a su volun­
tad: La palabra del rey es ley. La concentración de poder la justifican por considerar
que la fuente del poder es Dios ante quien “responde", por derecho divino.

Santo Tomás se sirvió de los principios de la filosofía aristotélica, contrastándo­

los con los principios cristianos y con las luces de su propia razón, siendo la parte
medular de su doctrina la teoría de la ley, en la cual vincula la ¡dea del Derecho
Natural-’1 y las relaciones entre el Estado y el Derecho. Seres racionales e irraciona­
les quedan sujetos a la ley eterna como principio ordenador, que es la razón de la
sabiduría divina que dirige actos y movimientos de todos los seres. Concluye que
60, a la cual define como la
las comunidades políticas deben ajustarse a la ley eterna*59
razón de la Sabiduría Divina, a la ley natural y a la ley humana como equivalente
del orden jurídico positivo.

que como obra apologética destinada a polemizar contra los no católicos, ejemplifica el estilo intelec­
tual de la escolástica en la estructura de sus artículos.
59 Derecho natural o iusnaturaUsmo es una teoría ética y un enfoque filosófico del derecho que postula
la existencia de derechos del hombre fundados en la naturaleza humana, universales, anteriores y su­
periores (o independientes) al ordenamiento jurídico positivo y al derecho fundado en la costumbre o
derecho consuetudinario, resis: 1. Existencia de principios de moralidad inmutables y universalmente
verdaderos. Leyes Naturales. 2. Empleando la razón el hombre puede conocerlos. Cognoscibles, y 3. El
“derecho" o leyes positivas que son dictadas por los hombres se encuentran en Concordancia con esos
principios.
60 Ley eterna es la corriente filosófica del intelectualismo (la postura de quienes dan al intelecto preemi­
nencia frente a lo afectivo y frente a lo volitivo). Se entiende por ordenación de todo lo que existe en la
naturaleza, tanto las leyes de la naturaleza como las leyes de la conducta conocidas por leyes científicas
y leyes humanas, respectivamente. Es el gobierno de todas las criaturas existentes según santo Tomás
de Aquino.

esc 85^

J
 Teoría del estado

4. Época moderna.
A fines de la Edad Media, se hacen esfuerzos para lograr la unidad del Estado que se
encontraba disgregado como consecuencia del feudalismo.

Feudalismo, Definiciones: Francois-Louis Ganshof: Puede definirse el feudalis­

mo como un conjunto de instituciones que crean y rigen obligaciones de obe­
diencia y servicio -principalmente militar- por parte de un hombre libre, llamado
“vasallo", hacia un hombre libre llamado “señor", y obligaciones de protección
y sostenimiento por parte del “señor" respecto del “vasallo”, dándose el caso de
que la obligación de sostenimiento tuviera la mayoría de las veces como efecto la
concesión, por parte del señor al vasallo, de un bien llamado “feudo". Karl Marx:
Modo de producción con unas peculiares formas de relación socioeconómica, si­
tuado entre el esdavismo de la Antigüedad y el capitalismo moderno. Concreta­
mente, se lo entiende como un conjunto de relaciones de producdón y dependen­
cia entre el campesino y el señor, propietario de la tierra que aquél usufructúa, en
un momento de predominio de la agricultura como fuente de riqueza. Maurice
Dobb: Un sistema bajo el cual el status económico y la autoridad estaban asocia­
dos con la tenencia de la tierra y en el que el productor directo (que a su vez era
poseedor de algún terreno) tenía la obligación, basada en la ley o el derecho con­
suetudinario, de dedicar cierta parte de su trabajo o de su producción en beneficio
de su superior feudal.

Esos esfuerzos culminarían con el surgimiento del Estado Moderno. En esa épo­
ca, las ciudades italianas estaban organizadas en forma monista porque su unidad
derivaba del gobierno de un solo hombre que se imponía a los demás, hechos que
identifican al llamado Renacimiento. En este periodo aparece Nicolás Maquiavelo,
quien con su pensamiento, contribuye a que ese Estado se le conciba con soberanía
como ingrediente muy particular.

El monismo a que nos referimos, tuvo su ejemplo en la organización de la

Iglesia, que indirectamente influyó en lo unitario deí Estado Moderno, cuya unidad
superaba el dualismo que existía entre el rey y el pueblo y entre el poder espiritual
y el temporal, situación característica de las sociedades políticas de la Edad Media.

Al haber surgido una lucha entre Estado e Iglesia, ésta se resuelve a favor del
Estado y la Iglesia quedó relegada a su esfera de acción y dice Georg Jellinek que
nace un absolutismo como solución apropiada para realizar la unidad del Estado,
desde el punto de vista territorial, ya que el territorio quedó bajo un mismo poder y

86
 Gerardo Prado

también desde un punto de vista administrativo porque se aplicó un mismo régimen

para la estructura de la comunidad política; se establece, asimismo, una nivelación
social pues desaparece la sociedad feudal que estaba integrada por estratos y los
ciudadanos llegaran a tener, en principio, una igualdad jurídica. El principio de igual­
dad ante la ley establece que todos los seres humanos son iguales ante la ley, sin que
existan privilegios ni prerrogativas de sangre o títulos nobiliarios, es un principio
esencial de la democracia. El principio de igualdad ante la ley es incompatible con
sistemas legales de dominación como la esclavitud, la servidumbre o el colonialismo.

El principio de igualdad ante la ley se diferencia de otros conceptos, derechos

y principios emparentados, como la igualdad de oportunidades y la igualdad social.

Otro fenómeno interesante es que en el Estado moderno se aprecian tres

características:

a) La unidad, que según Tomás Hobbes, está en una voluntad superior que no se
doblega ante otras voluntades;

b) La organización constitucional, o sea una comunidad organizada por las institu­

ciones que ha de realizar; y

c) Una autolimitación del Estado frente a los individuos por un orden jurídico que
regula las relaciones Estado-individuos, donde éstos tienen derechos personales
conocidos con el nombre de garantías individuales, detalle que no se conoció en
la polis antigua.

Estos derechos constitucionales son aquellos incluidos en la norma constitutiva

y organizativa de un estado a la que se le denomina, por lo general, Constitución, se
consideran como esenciales en el sistema político al estar especialmente vinculados
a la dignidad humana. Es decir, son aquellos derechos que dentro del ordenamiento
jurídico disfrutan de un estatus especial en cuanto a garantías (de tutela y de refor­
ma). Es conocido el planteamiento filosófico-antropológico que donde nace una
necesidad surge un derecho; éste planteamiento tan lógico aparece por primera vez
en La República de Platón. Los derechos constitucionales se clasifican en derechos
fundamentales o de primera generación, Derechos económicos, sociales y cultura­
les o de segunda generación, y derechos a un medio ambiente sano o de tercera
generación.

.ao 87^
 Teoría del estado

En la época que analizamos, se dan dos hechos fundamentales en lo político,

el Renacimiento y la Reforma, los cuales sucedieron en el siglo XV y a principios del
siglo XVI. En ese marco se halla a Nicolás Maquiavelo, basándose para sus observa­
ciones teóricas en realidades políticas de su tiempo además de estudiar fenómenos
políticos pretéritos o pasados. Sus experiencias aparecen en la obra El Príncipe6’,
donde examinó las causas de la grandeza y decadencia de los Estados.

La Reforma. Durante el siglo XVI, varios religiosos, pensadores y políticos in­

tentaron provocar un cambio profundo y generalizado en los usos y costumbres
de la Iglesia católica en la Europa Occidental, especialmente con respecto a las
pretensiones papales de dominio sobre toda la cristiandad. A este movimiento
religioso se le llamará posteriormente Reforma Protestante, por ser un intento de
reformar ia iglesia cristiana buscando ía revitalizadón de! cristianismo primitivo y
que fue apoyado políticamente por un importante grupo de príncipes y monarcas
que "protestaron’ contra una decisión de su emperador. Se rechazó el complejo
sistema sacramental de la Iglesia católica medieval, que permitía y justificaba exa
geradones como la ‘venta de indulgencias”, según Lutero, un verdadero secuestro
del Evangelio, el cual debía ser predicado libremente, y no vendido, como suce­
de ha vuelto a suceder con algunas sectas de la actualidad. El protestantismo ha
llegado a constituir la tercera gran rama del cristianismo, con un grupo de fieles
que actualmente supera los quinientos millones y que se expande rápidamente en
América Latina, Asia y África.

Su doctrina consiste en considerar lícitos los actos de gobierno tengan sentido

Ético o no siempre y cuando tiendan al fortalecimiento del poder y al bienestar
público; conceptos que dieron lugar a lo que ahora se conoce como maquiavelismo
o maquiavélico, y por ello se le considera el iniciador del principio político de la
razón de Estado, lo cual significa separar la política de la ética cuando está de por
medio el engrandecimiento del Estado. Se plantea que el pensamiento de este tra­
tadista en cuanto a separarla ética de la política se refiere al tipo de ética “cristiana"
que imbuía el actuar y el pensamiento político de la época: se daba matices de lo

61 El Principe (II Principe) es un tratado de doctrina política escrito por Nicolás Maquiavelo en 1513 mientras
se encontraba confinado en San Casdano por la acusación de haber conspirado en contra de los Médici,
dedicado a Lorenzo II de Médici, en respuesta a dicha acusación, a modo de regalo, de la misma ha nacido
el sustantivo “maquiavelismo’ y el adjetivo “maquiavélico*, a pesar del uso despectivo la obra está dotada
de un gran conocimiento de la psique humana, un enorme sentido común y mucho pragmatismo. Tanto
es así. que muchos hombres de negocios y políticos han extrapolado algunas de sus ¡deas.

¡aso 88
 Gerardo Prado

que hoy conocemos como un ”un discurso políticamente incorrecto". El aporte del
humanista florentino, al ver la totalidad de sus obras y no solo una (tomar como
punto somera y únicamente a El Príncipe, no resiste el análisis teórico) no desterra
toda ética, ya que su misma posición enriquece el planteamiento ético-ideológico
de la burguesía naciente como se da en el curso de la historia. Al final, ¿De qué tipo
de moral estamos hablando? ¿Moral positiva? ¿Moral universal? ¿Moral individual?
¿Moral comunitaria?, etc. Hay tanto que hablar desde puntos de vista deontológícos
y gnoseológicos62 de los pensadores que discurren aún sobre si se trata de una sepa­
ración absoluta de la teoría y de la política en Maquiavelo.

Otro filósofo de origen francés, que destacó en la época que ocupa la atención
de éste apartado es Juan Bodino. En Los Seis Libros de la República se encuentra
principalmente plasmado su pensamiento político, con el cual este filósofo perse­
guía la consolidación de la monarquía absoluta en Francia. Su tema fue elaborar
la doctrina de la soberanía, definida como un poder supremo sobre ciudadanos y
súbditos, no sometido a ley, es decir no sometido a la ley positiva; esto dice “no
significa que haya despotismo" porque considera que ese poder supremo está bajo
el Derecho Natural, el derecho de gentes y las costumbres. Desde su punto de vista,
presenta una Teoría de! Estado al partir de la premisa que el bien del individuo y el
del Estado, no son contradictorios.

Con este filósofo al igual que con Nicolás Maquiavelo, la ciencia política se
secularizó al abandonar la posición teológico-religiosa, y el problema fundamental
que se buscaba en esa época que era solucionar ese aspecto inmanente del Estado o
sea todo aquello que brota de la vida misma de ese Estado-, la distribución del poder
entre autoridad y pueblo.

En el mismo período también figura Tomás Hobbes filósofo de origen inglés,

quien comparte la opinión vertida en el párrafo anterior sobre la secularización po­
lítica, y desarrolla las bases que habían sentado Nicolás Maquiavelo y Juan Bodino.
El pensamiento político de Tomás Hobbes lo encontramos en sus obras Elementos

62 La gnoseoiogía (de! griego, gnosis, “conocimiento" o "facultad de conocer", y iogos. “razonamiento"

o “discurso"), también llamada teoría del conocimiento, es una rama de La filosofía que estudia la
naturaleza, el origen y el alcance del conocimiento. No estudia los conocimientos particulares, como
pueden ser el conocimiento de la física, de la matemática o de nuestros alrededores inmediatos, sino
el conocimiento en genera]

jso 89
 Teoría del estado

de Derecho, Elementos de Filosofía, Del Hombre, De La Ciudad y, principalmente

en su libro cumbre intitulado El Leviatán, que es un tratado sobre Filosofía Política.

Pretendió -Hobbes- encontrar elementos que explicaran el origen y la justifi­

cación del Estado, manteniendo una posición filosófica de orden materialista, pues
argumentaba la existencia de cuerpos con movimientos, ya que sustancia y cuerpo
son una misma cosa. Creía que el hombre es egoísta y no repara en medios de nin­
gún tipo para conseguir sus propósitos; diciendo que el único límite de su acción es
la fuerza e hizo famosa la frase homo homini lupus, que significa el hombre es lobo
del hombre, la inmortalizó al usarla en su reconocida obra aunque fue otro el autor
de la frase originalmente63; la emplea para indicar de los horrores de la humanidad
y de lo que es capaz para consigo misma.

Como partidario del contractualismo sostuvo la idea que la convivencia es en­

contrada por los hombres al constituir la sociedad civil mediante un contrato, en el
que debe haber una autoridad que gobierne al ceder el pueblo su potestad a una
persona o corporación. Si a Nicolás Maquiavelo le conceden el privilegio de haber
fundado la Política corno ciencia, a Tomás Hobbes se le considera como el fundador
de la moderna Ciencia Política.

El contractualismo, derivado de la palabra contrato, es una corriente de la filo­

sofía política y del derecho que se originó en el siglo V a. C. No es una doctrina
política única o uniforme, sino un conjunto de ideas con un nexo común, sí bien
extremadamente adaptable a diferentes contextos, lo que explica su vitalidad y su
capacidad para ir evolucionando y redefiniéndose hasta la actualidad; teoría polí­
tica de las más Influyentes de los últimos trescientos años, la estructura actual de
los distintos estados y naciones generalmente se encuadra dentro de sus límites,
no debe confundirse con la democracia, pues no todas las teorías contractualistas.
como veremos, defienden modelos políticos democráticos.

63 Homo homini lupus. Es originaria del comediógrafo latino Tito Macio Planto (25+ a. C. -184 a. C.) en
su obra Asinaria, donde el texto exacto dice: “Lupus est homo homini, non homo, quom qualis s'rt non
novit.’ (Lobo es el hombre paro el hombre, y no hombre, cuando desconoce quién es el otro)

90^0
 Gerardo Prado

En este recorrido histórico se encuentra el pensamiento de Juan Locke, filósofo

y político inglés, quien se manifestó como defensor de la corriente jusnaturalista
del racionalismo* y de la posición contractualista. Dicho filósofo es considerado
como el teórico de la revolución que transformó el absolutismo político para que
se convirtiera en monarquía parlamentaria, ideas que desarrolló con respecto a su
país, Inglaterra.

La monarquía parlamentaría es una de las formas de gobierno existente en las

democracias occidentales actuales, en la que el rey ejerce la función de jefe de Esta­
do bajo el control de! poder legislativo (parlamento) y del poder ejecutivo (Gobier­
no), es decir, el rey reina pero no gobierna (expresión debida a Adolphe Thiers). Es
muy usual, incluso en la bibliografía de las ciencias políticas, identificarla con otro
tipo de monarquía, la monarquía constitucional, aunque ésta tiene una caracterís­
tica bien distinta, y es que permite reservar una mayor capacidad y funciones al
rey, que retiene gran parte del poder, por ejemplo, controlando al poder ejecutivo.

En su obra Dos tratados sobre el Gobierno, que contiene sus ¡deas sobre fi­
losofía política. John Locke hace referencia a una primitiva sociedad en estado de
naturaleza donde la convivencia es un simple pacto, un contrato social, y los hom­
bres se encuentran en perfecta libertad para ordenar sus acciones y disponer de sus
posesiones y de sus personas como mejor convenga, pero dentro de los límites de
la ley natural, sin pedir consentimiento o depender de la voluntad de ningún otro
hombre; la autoridad del soberano, según su criterio, no proviene de la divinidad
sino de un proceso social e histórico. Agrega que hay igualdad entre los hombres
porque nadie tiene mayor influencia que otros y propone, entonces, como forma de
gobierno la monarquía constitucional y representativa, sosteniendo ¡deas sobre la
economía que fueron un paso preliminar del futuro liberalismo^.

64 El racionalismo (del latín, ratio, razón) es una corriente filosófica que se desarrolló en la Europa con­
tinental durante los siglos XVII y XVIII, formulada por Rene Descartes, que se complementa con el
empirismo, y que es el sistema de pensamiento que acentúa e! papel de la razón en la adquisición
del conocimiento, en contraste con el empirismo, que resalta el papel de la experiencia sobre todo el
sentido de la percepción.

65 El liberalismo es un sistema filosófico, económico y político, que promueve las libertades civiles y se
opone a cualquier forma de despotismo, apelando a los principios republicanos y siendo la corriente
en la que se fundamentan el estado de derecho, la democracia representativa y la división de poderes.

91 eso
 Teoría del estado

También es importante referirnos de nuevo al filósofo y escritor de origen suizo-

francés llamado Juan Jacobo Rousseau que se erige como la tercera gran figura del
contractualismo quien escribió El Contrato Social o Principios de Derecho Político,
reconocida como su obra más importante, la cual se considera como el intento para
establecer las bases del Derecho Político. Rousseau dedica especial atención a la
naturaleza de ese contrato tácito que, según estudió, el hombre ha celebrado con la
clase gobernante, estudiando las diferentes formas de gobierno factibles de estable­
cer en su época: La democrática, la aristocrática y la monárquica, decidiéndose en
favor de la primera.

Democracia es una forma de organización de grupos de personas, cuya caracte­

rística predominante es que la titularidad del poder reside en la totalidad de sus
miembros, haciendo que la toma de decisiones responda a la voluntad colectiva
de los miembros del grupo. En sentido estricto la democracia es una forma de
organización dei Estado, en la cual las decisiones colectivas son adoptadas por el
pueblo mediante mecanismos de participación directa o indirecta que le confieren
legitimidad a los representantes. En sentido amplio, democracia es una forma de
convivencia social en la que los miembros son libres e iguales y ías relaciones so­
ciales se establecen de acuerdo a mecanismos contractuales. Monarquía proviene
del griego (mónos, ‘uno’, y arjéin: ‘gobierno’, gobierno de uno solo). A ese único
gobernante se le denomina monarca o rey (del latín rex) aunque puede variar
según el tratamiento protocolario por tradición local, religión o estructura jurídica
o territorial del Gobierno. El Estado regido por un monarca también recibe el
nombre de monarquía o reino.

Rousseau difiere de Tomás Hobbes y de John Locke, por su especial concepción

del estado de naturaleza: el hombre disfruta de una libertad absoluta y se encuentra
en plano de igualdad con los demás hombres, escribiendo que el hombre reflexiona
y transforma su mundo y que empieza con el cultivo de la tierra, induce la cultura
y con ella la propiedad y la desigualdad entre esos hombres, y termina así el idílico
estado de naturaleza primitivo.

Asimismo, habla que el hombre recupera la libertad por medio de un acuerdo

que crea artificialmente la sociedad política y que da vida, consecuentemente, al
Estado, significa que el hombre cede a la comunidad sus derechos naturales y ésta le
devuelve protección y derechos, con la garantía de esa sociedad política. Asimismo,
decimos que la doctrina de Juan Jacobo Rousseau influyó grandemente en los ideó­
logos de la Revolución Francesa.

92^
 Gerardo Prado

La Revolución francesa fue un conflicto social y político, con diversos periodos

de violencia, que convulsionó Francia y repercutió en otras naciones de Europa
que enfrentaban a partidarios y opositores del sistema conocido como el Antiguo
Régimen. Se inició con la autoproclarnación del Tercer Estado corno Asamblea Na­
cional en 1789 y finalizó con el golpe de estado de Napoleón Bonaparle en 1799.
Marcó el final definitivo del absolutismo y dio a luz un nuevo régimen donde la
burguesía, y en algunas ocasiones las masas populares, se convirtieron en la fuerza
política dominante en el país. La revolución socavó las bases del sistema monárqui­
co con un discurso capaz de volverlo ¡legítimo.

Para concluir el resumen de las ideas de filósofos y políticos que descollaron en

esta tercera fase -Edad Moderna- se consignará sucintamente el pensamiento perti­
nente de Carlos Luis de Secondat, Barón de la Brede y de Montesquieu quien junto
a David Hume06, aprovecha los datos de la observación de ciertos hechos históricos,
con datos sociológicos y psicológicos.

La Edad Moderna es el tercero de los periodos históricos en los que se divide

occidentalmente la Historia Universal, desde Cristóbal Celarías. Es el periodo en
que triunfan los valores de la modernidad, el progreso, la comunicación, la razón,
frente a! periodo inmediato anterior, la Edad Media identificada como una Edad
Oscura o de atraso, aislamiento y oscurantismo. A ¡a presente se le llama Edad
Contemporánea que intensifica extraordinariamente la tendencia a ¡a moderniza
ción con el triunfo y desarrollo espectacular de las fuerzas económicas y sociales
que durante la Edad Moderna se gestaban lentamente: el capitalismo y la burgue­
sía; y las entidades políticas que lo hacen de forma paralela: la nación y el Estado.

Asimismo -Montesquíau- observó distintos regímenes de su época y sentó las

bases del llamado movimiento filosófico, al censurar los abusos de la Iglesia y del
Estado, sin percibir al hombre como ser abstracto sino como sujeto inmerso en la
sociedad con sus influencias y afectado por factores geográficos.

Dedicó casi veinte años para escribir su obra cumbre El Espíritu de las Leyes: su
intención, poner a la luz de cada nación las razones de su legislación, mostrándole

66 David Hume (Edimburgo. 7 de mayo de 1711 - ibídem, 2S de agosto de 1776) fue un filósofo, econo­
mista e historiador escocés y constituye una de las figuras más importantes de la filosofía occidental
y de la Ilustración escocesa. Hume afirma que todo conocimiento deriva en última instancia de la
experiencia sensible, siendo esta la única fuente de conocimiento y sin ella no se lograría saber alguno.

-tv 93^0
 Teoría del estado

también las concordancias necesarias entre las leyes y la naturaleza del gobierno, y
finalmente, las distintas relaciones que existen en las leyes entre sí.

Expone el criterio -Moritesquiau- con relación a ¡os problemas históricos de la

época y su deseo muestra el planteamiento de un liberal que estima indispensable
las reformas, para que Francia se transforme en una monarquía constitucional como
sucediera en Inglaterra.

En política, liberal es el partidario de la libertad, cuya expresión doctrinal es el

liberalismo político. El origen de esta expresión está en el nombre que se dio a sí
mismos el grupo de diputados de las Cortes de Cádiz que, aunque se oponían a la
invasión napoleónica, también se oponían a la continuidad del Antiguo Régimen,
e influyeron en la Constitución Española de 1812. la palabra liberal, propia del
idioma español, pasó al francés, inglés y a otros, con este específico uso.

Monarquía constitucional es una forma de gobierno donde el monarca osten­

ta la jefatura de estado. También, puede caracterizarse porque el rey o la reina ten­
gan un papel de moderador o árbitro en los conflictos políticos del Gobierno elegido
democráticamente. El rey puede conservar el poder soberano o bien lo comparte
con el pueblo al que concede una serie de derechos mediante una carta otorgada o
constitución en tanto que en la parlamentaria pasa a ser una figura esencialmente
simbólica. El ejemplo clásico de monarquía constitucional es el Reino Unido de
Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

Dejó principios de gobierno que se aceptan generalmente en nuestra era, por ejem­
plo que se dé una división e independencia de los tres poderes del Estado, el ejecutivo,
el legislativo y el judicial, que significa una sustanciación notable para la época que trae,
consiguientemente, el aporte para la doctrina sobre la separación de poderes.

La separación de poderes o división de poderes (latín trias política') es

una ordenación y distribución de las funciones del Estado, en la cual la titulari­
dad de cada una de ellas es confiada a un órgano u organismo público distinto;
junto a la consagración constitucional de los derechos fundamentales es uno de
los principios que caracterizan el Estado de Derecho moderno. Modernamente la
doctrina denomina a esta teoría, en sentido estricto, separación de funciones o
separación de facultades, al considerar al poder como único e indivisible y per­
teneciente original y esencialmente al titular de la soberanía (nación o pueblo),
resultando imposible concebir que aquél pueda ser dividido para su ejercicio.

94
 IV. Elementos del Estado

1. Introducción.
Desde nuestro punto de vista, es importante abrir al máximo el tema sobre los
elementos del Estado para no limitar la cantidad de éstos como sucede con distingui­
dos que ios reducen a tres; ellos tradidonalmente contemplan que la doctrina debe
hablar de población, territorio y poder público o autoridad como dichos elementos.
Francisco Porrúa Pérez, autor mexicano, sin duda un clásico de la Teoría del Estado,
dice que hay una sociedad humana, que para otros es la sociedad política en sentido
amplio, y que los elementos son además del territorio, el orden jurídico, la sobera­
nía67, el bien público temporal y la personalidad moral y jurídica del Estado.

La población es el conglomerado humano, política y jurídicamente, organizado

que integra el Estado como uno de sus elementos constitutivos, se utiliza para
seflalar la misma agrupación humana pero como elemento componente indeter­
minado del Estado, ya que se refere a todos sus habitantes, tengan el carácter o
la condición que tuvieren, nacionales, extranjeros, residentes, transeúntes, parti­
culares, funcionarios. Nunca deben confundírselos conceptos pueblo, población
y nación. El poder público es necesario para el funcionamiento de grupos sociales
que confluyen en un espado físico cualquiera. Se requiere de un orden y del esta­
blecimiento de reglas que permitan la convivencia humana, la cual se traduce en el
ejercicio del poder conferido por la Constitución o Ley fundamental de un Estado.
Utilizado en ciencias políticas para designar al conjunto de los poderes del Estado,
especialmente en su dimensión coactiva, como aquellos a quienes corresponde el

67 Orden Jurídico es el conjunto de normas que rigen una determinada área dei ordenamiento jurídico;
con el cual no debe confundirse por tratarse de una relación de conceptos de género a especie. El
ordenamiento jurídico es el conjunto de normas jurídicas que rigen en un lugar determinado, en deter
minado periodo concreto conformado por la Constitución del Estado, norma suprema, por las demás
leyes ordinarias y los reglamentos del poder ejecutivo y otras regulaciones tales como los tratados,
convenciones, contratos y disposiciones particulares.

CSC! 95
 Teoría del estado

uso legítimo de ¡a violencia (en términos de Max Weber, el monopolio de la vio­

lencia), nace como una necesidad de asegurar ¡a convivencia humana. Autoridad
(del latín “auctontas") es el poder, ¡a potestad, la legitimidad o la facultad referida
por lo general a aquellos que gobiernan o ejercen el mando. La autoridad suele
estar asociada al poder del estado. Los funcionarios estatales tienen la facultad de
mandar y dar órdenes, que deben ser acatadas siempre que actúen con respecto
a las leyes y normas vigentes; es una forma de dominación ya que exige o pide la
obediencia de ios demás. Sin obediencia no existe la autoridad. Definido por el
Diccionario de la Lengua, la autoridad es: “Potestad, facultad. Poder que tiene una
persona sobre otra que le está subordinada. Persona revestida de algún poder o
mando.”

La sociedad política (o el Estado) se entiende como una organización social he­

terogénea, puesto que está constituida por diferentes grupos étnicos previos (tri­
bus, naciones en sentido étnico), orientada a mantener la propiedad del propio
territorio frente a otras sociedades políticas, y a mantener la armonía a través del
conflicto de grupos y clases sociales. La organización de la sociedad política corre
siempre a cargo de una parte de la misma que totaliza, a través del poder político,
el resto de partes (aunque no del todo: totum sed non tota/íter) proponiéndose
como objetivo la armonía.

A! sintetizar una opinión nos apoyamos en io que expone Hermann Heller para
analizar el orden de los elementos del Estado, pues no hay que olvidar en ningún
caso que los elementos del Estado sólo adquieren plena verdad y realidad en su red
proca interrelación, lo cual deja clara evidencia que la falta de uno de esos elementos
podría dar lugar, sino a la desaparición del ente estatal, a una percepción anómala.

2. El grupo humano.
Respecto al grupo humano se concibe en sus relaciones pensadas en conjunto aun
que se enfatiza que el único ser con vida sustantiva es el hombre en sí, en cambio
los grupos como tales tienen objetividad pera no sustantividad. La objetividad está
en lo unitario como pasa, por ejemplo, con la unidad e individualidad objetiva de la
familia, fundamentada en la conciencia de grupo que permite a alguien pertenecer a
una familia o a una nación, y también diferenciar a su familia o a su nación de otras
familias o naciones. Se observa, asimismo, que hay coordinación en la conducta de
los miembros de tales grupos por los mismos fines en un accionar paralelo.

96^
 Gerardo Prado

2.1. Nación.
Al estudiar el grupo humano se precisa hablar de nación y pueblo, a fin de identi­
ficarlos con fenómenos políticos o decisiones que tienden a constituir, desarrollar,
defender o transformar un orden vinculante de convivencia en la sociedad. Esos
fenómenos se dan en el marco de comunidades que se llaman naciones, cuyas de­
finiciones son imposibles de conceptuar de manera breve y didáctica. Su concepto
alcanza a decir que es una especie de sociedad humana caracterizada por su alto
grado de evolución sociológica e histórica, con diversos elementos comunes que con
el tiempo generan un sentimiento reiterado de solidaridad y destino.

Al respecto, desde el siglo XVI11 la nación ha sido el centro de la unidad política

y, a partir del siglo XIX, las naciones aspiran a ser una comunidad independiente y a
constituir su propio gobierno al servicio de intereses nacionales. La definición acerca
de nación debe considerar los problemas estructurales de una sociedad, desde el
punto de vista político.

Contemporáneamente, Luis Sánchez Agesta nos dice que si bien es difícil de­
finir la nación, resulta claro y posible definir sus fundones más importantes en la
estructura y en los procesos políticos, desde el siglo XIX, en los términos siguientes:

a) Ha sido el fundamento de la independencia de las comunidades políticas como

pretensión y defensa de un autogobierno, lo cual se conoce como la legitimación
de la independencia;

b) Ha fundado procesos de incorporación de unidades políticas menores, a una

organización más amplia o sea una sola nación, y a esto se le conoce como la
legitimación de los procesos de incorporación;

c) Fundamenta la autoridad de quien representa a la nación o gobierna o ejerce la

voluntad, lo cual significa la legitimación de la autoridad; y

d) Define el ámbito del bien público como bien de la nación o interés nacional, que
se sobrepone a los intereses particulares y a veces a los mismos intereses de una
solidaridad humana: se habla entonces de la legitimación de la acción política.

Con tales funciones, la nación aparece como un concepto político básico, es

el ámbito de las comunidades políticas como unidades nacionales y constituye la

97 —
 Teoría del estado

legitimación de su mismo origen, su supervivencia, su poder y su actividad; es la

voluntad de la nación para defender la seguridad de los intereses nacionales.

Seguidamente anotaremos, primero, una definición de nación diciendo que es

la idea de un pueblo con unidad histórica en el pasado, cohesión en el presente y
comunidad de aspiraciones para elfuturo. Aquí la unidad de lengua y de raza parece
imprescindible, pero existe más amplitud en cuanto a la coincidencia religiosa y
cultural.

A continuación escribimos un concepto puramente estatal de nación: Es el con­

junto de los habitantes de un país regidos por un mismo gobierno. No obstante, la
dualidad de gobierno no rompe la unidad nacional, como sucede en las guerras
civiles por las que ambos bandos tratan de lograr esa unidad. También ha habido
casos históricos de gobiernos integrados lejos de una nación, como los gobiernos
extraterritoriales, que se ampararon en las naciones aliadas durante la Segunda Gue­
rra Mundial.

Por otro lado, el profesor ¡cilio Vanni66 dice que nación es una unidad natural e
histórica que funciona con un principio de cohesión dada por la comunidad de los
que se llaman elementos de la nacionalidad:

Io. Comunidad de origen étnico y del territorio; y

2o. Formas de vida espiritual como el lenguaje, la religión, la cultura, la costumbre y

la tradición.

Se anota que no necesariamente se deben contemplar todos estos elementos

para determinar la nacionalidad, porque puede presentarse que prevalezcan ya sean
unos u otros.

Nacionalidad, concepto polisemia» de gran importancia en las ciencias sociales,

el derecho privado, el derecho constitucional y las relaciones internacionales; que
puede referirse a: Nacionalidad jurídica, administrativa o de pasaporte: la perte­
nencia de una persona a un ordenamiento juridico concreto. Este vínculo de un
individuo con un Estado genera derechos y deberes recíprocos; y para el consti­
tucionalismo contemporáneo implica el concepto de soberanía nacional. Nació-68

68 Iciiio Vanni (18S5-19O3) de los grandes iusfilósoíbs italianos, junto a Georgio Del Vecchío, coinciden
en dividir al derecho en tres partes: norma, hecho y valor.

®<s 98
 Gerardo Prado

nalidad social, identitaria o de sentimiento: la pertenencia a un grupo social de

fuerte personalidad identitaria,el carácter nacional de un pueblo, que se identifica
con el concepto (también polísémico) de nación, especialmente en el contexto
del nacionalismo que se impone como ideología constitutiva del estado-nación a
partir del siglo XIX. La identificación de este concepto con el anterior depende de
la aplicación del denominado principio de nacionalidad (identidad entre nación
y Estado), que históricamente se pretendió generalizar en Europa tras la Primera
Guerra Mundial y en la mayor parte del mundo tras la Segunda Guerra Mundial;
tal pretensión en ambos casos demostró ser imposible de realizar en la práctica,
dada la multiplicidad de identidades y confusión entre diferentes comunidades,
culturas, lenguas, religiones, territorios y fronteras.

En el recorrido del tema debe retornarse al estudio de Luis Sánchez Agesta,

autor español, que refiere varios elementos que crean vinculación de grupo nacional
desde el punto de vista histórico-político o histórico-doctrinario:
a) La unidad geográfica o económica;

b) La raza;

c) La comunidad del lenguaje.

d) La voluntad común;

e) La común conciencia de grupo nacional;

f) La unidad de cultura o de civilización;

g) la comunidad de pensamiento;

h) la comunidad religiosa;

i) El pasado común;
j) la solidaridad histórica;

k) La empresa común proyectada en e\ futuro; y

I) La unidad de destino.

Al respecto, dicho autor se pregunta si cabe decidir por un solo criterio o si

todos ellos son legítimos y compatibles. En el primer caso, se tropieza con que esos
elementos, aunque individualicen una o más nacionalidades, no aparecen en la
esencia de otras. Hay naciones en donde la raza no es común, EE.UU.; o los idiomas
son diversos. Suiza; o las religiones son distintas, Alemania. En este sentido, son

cao 99
 Teoría del estado

tantos los casos que conducen a contemplar la situación a la inversa, es decir, que
un elemento común -el lenguaje, por ejemplo- no es suficiente para formar una sola
nacionalidad, lo cual es evidente en la América Hispánica69.

En el segundo caso, es preciso aceptar la legitimidad histórica de multiplicidad

de vínculos nacionales, pero también es necesario explicar cómo son compatibles en
su coexistencia para encontrar una posible solución al problema.

Aunque el tema aún no se agota. Vladimiro Naranjo Mesa finalmente nos dice
que la palabra nación se refiere más que nada, al elemento humano del Estado, al
conjunto de habitantes. No es necesario vincular la nación a un territorio determina
do ya que existen naciones que no han contado con territorio como fue el caso de
los judíos y en la actualidad con los palestinos que carecen del mismo.

André Hauriou, citado por Vladimiro Naranjo Mesa, escribió que en la época
moderna la nación es la base normal de las instituciones políticas, pero como un con­
glomerado humano mucho más extenso que la antigua ciudad y con una discutible
unidad social.

Finalmente, encontramos que el concepto de nación encuentra su origen en un

sentimiento arraigado y profundo del hombre, es un sentimiento de solidaridad que
empuja a los individuos que quieren vivir juntos y por ello se le llama sentimiento
nacional, entre cuyos factores se cuentan: la raza, la lengua, las tradiciones y las
costumbres, la religión, la historia, etc.

Sentimiento o identidad nacional es una identidad basada en el concepto de

nación, es decir, el sentimiento de pertenencia a una colectividad histérico-cultural
definida con características diversas tales como idioma, cultura, organización so
cial, visión del mundo, etc. Suele tomar como referencia elementos explícitos tales
como símbolos patrios, signos culturales distintivos, moneda propia, etc Es en
muchos casos una construcción de nación efectuada por los nacionalismos del
siglo XIX en los estados-nación europeos y americanos, y extendida al resto del
mundo por los movimientos de resistencia al imperialismo y el colonialismo, y

69 América hispana. Hispanoamérica o América española es una región cultural integrada por los estados
americanos de habla hispana. Su gentilicio es 'hispanoamericano', territorio integrado por 19 países
que suman una población tota! de 375 millones de habitantes, el idioma oficial o cooficial es el espa­
ñol. sin perjuicio que haya comunidades indígenas, que habían su lengua propia, a veces de manera
exclusiva y que hablan el guaraní, aimara, quechua, náhuatl, maya, wayúu y el mapudungún.

100^
 Gerardo Prado

en la segunda mitad del siglo XX por la descolonización y el tercermundisnio. Un

ejemplo de actualidad es el intento de establecer la identidad nacional francesa
por el presidente de la República Nicolás Sarkozy, interpretado como un intento de
privar a la extrema derecha de argumento en contra de la inmigración.

Al continuar con ¡a exposición relativa al grupo humano como primer elemento

del Estado, nos introducimos a un dúo de palabras que es necesario diferenciar: en
ese sentido se relaciona a la población, término quizá más amplio que se refiere al
total de habitantes de un Estado, cuya determinación se ha producido generalmente
a través de los censos, ubicado en el marco concreto estatal y comprende tanto a
los nacionales del Estado como a los extranjeros y, como explica Vladimiro Naranjo
Mesa, lo que define población y nación es su común sometimiento a la Constitución
y a las leyes de ese Estado.

Nacionales, sujetos relativos a la Nación. Extranjero, la persona que no forma

parte de la comunidad política que se adopta como referencia; existe una regula­
ción acerca de la entrada y salida de los extranjeros del territorio nacional: derecho
de extranjería. Hay extranjeros que poseen un estatuto común y otros con estatuto
especial (estos gozan de tratamiento debido a vínculos existentes entre el Estados
donde se encuentran y el Estado del que sean nacionales). Esta noción de estatuto
especial tiene gran importancia en el ámbito iberoamericano, pues las Constitucio
nes prevén la posibilidad de concertar tratados de doble nacionalidad con países
de Iberoamérica: Ejemplo, si para la adquisición de la nacionalidad española por
residencia se requieren diez años de residencia legal y continuada en España, cuan­
do se trata de súbditos de países iberoamericanos basta con residir en el territorio
durante dos años. Constitución Leyes de Estado Considerar: Estado de Derecho
es aquel Estado en el que sus autoridades se rigen, permanecen y están sometidas
a un Derecho vigente en lo que se conoce como un Estado de Derecho formal;
se crea cuando toda acción social y estatal se sustenta en la norma: el poder del
Estado queda subordinado al orden jurídico vigente por cumplir en su creación y
es eficaz cuando se aplica en la realidad con base en el poder del Estado a través
de sus órganos de gobierno, creando así un ambiente de respeto absoluto del ser
humano y del orden público. El término "Estado de Derecho" tiene su origen en la
doctrina alemana “Rechtsstaat". El primero que ¡o utilizó como tal fue Robert von
Mohl (1799 1875. un jurista alemán) en su libro ”La ciencia de policía alemana en
conformidad con los principios de los Estados de Derecho”, sin embargo, la mayo-
ria de los autores alemanes ubican el origen del concepto en la obra de Immanuel
Kant. En la tradición anglosajona, el término equivalente es “Rule of law”.
 Teoría del estado

2.2. Pueblo.
Este concepto pasa a ser el segundo ítem a considerar dentro del grupo humano que
pretendemos esbozar. El uso de éste término, Pueblo, refiere el tratadista Vladimiro
Naranjo Mesa, es más restringido: se usa en Derecho Constitucional y en Ciencia
Política para designar a aquella parte de la población que tiene derechos políticos
para participar en la elección de los gobernantes (el Derecho político es una rama
jurídica que aglutina todos los ámbitos de estudio del Derecho relacionados con el
fenómeno político). La anterior referencia, según nuestro criterio, es lo que se cono­
ce con el nombre de cuerpo electoral, en el que figuran todos los ciudadanos aptos
para decidir cuestiones electorales y que aparecen, necesariamente, incorporados al
padrón electoral.

Derecho Constitucional, es una rama del Derecho público cuyo campo de estudio
incluye el análisis de las leyes fundamentales que definen un Estado. Es materia de
estudio todo lo relativo a la forma de Estado, forma de gobierno, derechos funda­
mentales y la regulación de los poderes públicos, incluyendo tanto las relaciones
entre poderes públicos, como las relaciones entre los poderes públicos y dudada
nos. Ver Derecho Constitucional Guatemalteco de Gerardo Prado y Constitu­
ción y Justicia Constitucional de Juan Francisco Flores Juárez, ambos de esta
editorial. Electorado o Cuerpo Electoral, en política, es ei grupo de individuos (o
colectivos) con derecho a voto en una elección y que emiten su voto válidamente
en la misma. El término puede referirse a: a) La totalidad de votantes o electores
(tiene la oportunidad de expresar su voluntad), b) Los partidarios de un grupo,
partido político, o individuo en particular, c) Los electores de un área geográfica o
circunscripción determinada. Padrón Electoral o Censo Electoral, es el documen
to o registro donde consta el conjunto de personas físicas y/o jurídicas a las que la
legislación de cada país o las normas de una institución, reconocen el derecho al
sufragio activo para elegir a sus representantes públicos, circunscrito al piano polí­
tico. Es un registro o documento público, elaborado por la propia administración,
normalmente la del Estado, en el que figuran las personas físicas mayores de edad
con derecho a voto para todos o algunos procesos electorales. La elaboración está
sometida generalmente a regulación legal de carácter garantista y encomendada
a una o más entidades públicas, con lo que se pretende evitar el fraude electoral.

Sobre el concepto pueblo, luis Sánchez Agesta sostiene que en general se en­
tiende por el grupo humano sobre el que el Estado se organiza, idea que coincidiría
con nación y en muchos de sus usos los vocablos se intercambian por la igualdad

«o J02
 Gerardo Prado

que connotan. En todo caso, por pueblo se entiende siempre algo más que la mera
suma de los seres humanos que componen un Estado.

Asimismo, se le llega a identificar como la comunidad natural y espiritual y en

cierta forma de cultura por tradiciones, usos, lengua, expresiones artísticas comunes y
quizá una voluntad común de independencia y autogobierno. Por dichas característi­
cas es que se confunde pueblo y nación, la distinción entre ambos vocablos estribaría
en la existencia de un régimen jurídico común para los que componen el pueblo y de
este modo puede concebirse como una unidad de población ordenada.

En anteriores épocas, para ser precisos, en el siglo XVIII aparecen diversos con­
ceptos de pueblo: por ejemplo. Juan Jacobo Rousseau lo define como un cuerpo
moral y colectivo. En la Revolución Francesa, es el llamado tercer estado, el de los no
distinguidos ni privilegiados. Por su lado, en la Declaración de Virginia y la Decla­
ración de Independencia de Estados Unidos de América, lo tratan más dignamente
al principiar la Constitución de ese país con las palabras “Nosotros, el Pueblo de los
Estados Unidos".

Tercer Estado es uno de los tres estamentos básicos de la sociedad propia del feu­
dalismo y el Antiguo Régimen; se compone de la población carente de privilegios
jurídicos y económicos, grupo de no privilegiados o de "pecheros”, sujetos al pago
de impuestos; puede denominarse estado llano, pueblo llano o pueblo a secas,
plebe por el símil clasista romano de patricios y plebeyos- o común. Declaración
de Derechos de Virginia, adoptada el 12 de junio de 1776, es considerada la
primera declaración moderna de derechos humanos, aunque tiene un importante
antecedente en la Carta de Derechos Inglesa (Bill of Rights) de 1689. Es parte rie la
Constitución de Virginia en el marco de la Revolución Americana de 1776, por la
que trece colonias británicas en América obtuvieron su independencia. A través de
ésta Declaración se animó a las demás colonias a independizarse de Gran Bretaña.
Es un documento que proclama que todos los hombres son por naturaleza libres e
independientesy tienen derechos inherentes de ios cuales no puede privárseles. Es
el antecedente directo de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda­
dano de 1789 realizada por la Revolución Francesa y de la Carta de Derechos de los
Estados Unidos, que entra en vigencia en 1791. El borrador inicial del documento
fue realizado entre el 20 y el 26 de mayo de 1776 por George Masón, inspirado en
la Carta Inglesa de 1689 y se modifica, posteriormente, por Thomas Ludwel! Lee y
la propia Convención de Virginia. Masón se inspiró en dicha Carta, pero a diferen­
cia de aquella rechaza la noción de clases privilegiadas nobiliarias, como sucedía -y
aún acontece en Inglaterra. Comprende dieciséis artículos en donde se enumeran

103=^

J
 Teoría del estado

los derechos pertenecientes al pueblo de Virginia como las bases y fundamento

del Gobierno en cuanto a la vida, a la libertad, a la propiedad, al debido proceso,
libertad de prensa y religión, la soberanía popular, la prohibición de privilegios por
nacimiento -igualdad ante la ley-, la división de poderes, el juicio por jurados, etc.
A pesar de sus avances la praxis del sistema admitió la ignominia de la esclavitud
y la falta de derechos para las mujeres. Eso sí en su tiempo había rechazado des­
igualdades inglesas como el privilegio de la nobleza.

Posteriormente, Georg Jellinek define pueblo como el conjunto de miembros

del Estado en cuanto es titular de la soberanía; aparece también unido a la idea de
la opinión pública o a la práctica del sufragio como reflejo de la voluntad popular.
Contemporáneamente en la vida política, pueblo está referido al proletariado como
cuarto estado que inspira el nombre de repúblicas o democracias populares de regí­
menes marxistas.

Proletariado o Cuarto Estado. (Del latín proles, linaje o descendencia) designa

a los trabajadores o clase obrera que carece de propiedades y medios de produc­
ción y para subsistir vende su fuerza de trabajo a los propietarios de los medios
de producción. Por debajo o al margen de! proletariado, se encuentra el lumpen­
proletariado o subproletariado al que -contrario sensu- se considera carente de
conciencia de clase.

Como se puede apreciar el vocablo pueblo tiene un significado histórico de

acuerdo con la ideología que impere en la organización política de la manifestación
histórico humanitaria. Ha sido sujeto pasivo de una autoridad, es decir, a un mismo
régimen o a una potestad superior común: los que no participan en las decisiones
políticas, como sucedió con el tercer estado del periodo revolucionario francés. Po
otra parte se convierte en sujeto activo de esas decisiones cuando se expresa en la
opinión pública o en el sufragio yen última instancia es el titular de soberanía.

De tal manera que a estas alturas se puede decir un concepto de pueblo como el
conjunto de hombres que participan de la vida de una comunidad política, en cuanto
constituyen en cierta manera unidad cultural que aparece definida por las normas
jurídicas del Estado en que conviven.

La sustentación lógica de ideas expuestas previamente en relación a nación

coadyuva a que se hable con propiedad seguidamente acerca del nexo que existe
entre la persona y el Estado, es decir, ser nacional del mismo, en virtud que cada

104
 Gerardo Prado

individuo por condición cine quanon u obligatoria se arraiga a un Estado, respecto

del cual es oriundo. Pero, como sucede con otros vocablos, no existe unanimidad
de criterio sobre la naturaleza de la nacionalidad, concepto apropiado para referirse
a ese nexo.

2.3. Nacionalidad.
En ese sentido, hablamos de un vínculo jurídico y político o de un lazo que une a la
persona con una nación. En cuanto a vínculo jurídico, éste se da entre la persona y
el Estado; es la índole peculiar de un pueblo y con ella se abarca a todas las personas
en general, lo cual significa que todo sujeto tiene una nacionalidad. Se nota, eviden­
temente que nacionalidad deriva de la palabra nación, aunque en forma extensiva la
misma llega a corresponderle al que se naturaliza en país ajeno.

Diversas son las definiciones de nacionalidad planteadas por tratadistas, sin

embargo para efectos del curso se citan, las que guardan complementariedad, como
sigue:

a) Es el vínculo específico que une a determinada persona con un Estado que le

concede derecho a reclamar la protección estatal, pero también le somete a obli­
gaciones impuestas por ley, y

b) Es el vínculo jurídico en virtud del cual una persona se convierte en miembro de

la comunidad política de un Estado determinado, aceptando como consecuencia
sus normas, tanto de derecho interno como de derecho internacional.

El contexto de ambas definiciones da por resultado que la nacionalidad repre­

sente un vínculo regido, en lo esencial, por las normas del derecho interno; por ello,
cada Estado integrante de la comunidad internacional debe legislar sobre los pro­
cedimientos relacionados con la adquisición, pérdida y recuperación de la misma,
situación que reconocerán otros Estados para encontrar solución a posibles situacio­
nes de apuro o discrepancia entre personas que pueden quedar sujetas a regímenes
de distintos países como consecuencia de su nacimiento.

105
 Teoría del estado

2.4. Sistemas para resolver conflictos de nacionalidad.

¿A qué le llamamos Conflictos de nacionalidad? Este fenómeno político se presenta
cuando se tiene que resolver un caso que refiera la aplicación de leyes de al menos
dos Estados cuando se puede atribuir a un mismo individuo dos nacionalidades.
Por ejemplo, el caso de una persona que aplica el jus solí'0, pero que desciende de
padres extranjeros originarios de un país donde rige el jus sanguinis.

En este caso surge lo que se denomina un conflicto positivo de nacionalidad.

aunque puede haber casos de conflicto negativo de nacionalidad, cuando el indi­
viduo carece de tal condición, es decir, ser nacional de un país. Insistimos en que
una persona tiene nacionalidad porque es nacional de un país, de una nación o sea
natural de la misma y, en este sentido, lo oponemos al término extranjero.

En cuanto al análisis de su naturaleza, se han propuesto tres sistemas para de­

terminar la nacionalidad. En primer lugar, se habla de jus sanguinis, caso en el que
se requiere que haya nexos familiares, de raza y de tradición: El vínculo surge como
resultado del derecho a la sangre. Se es nacional de un país aunque se haya nacido
en otro diferente, sistema utilizado por la mayoría de estados europeos.

El segundo sistema se denomina jus soli y sostiene que la nacionalidad se deter­

mina como un derecho por el lugar de nacimiento y esto significa que el nexo está
entre ese nacimiento y el territorio. Este sistema es utilizado en casi todos los países
latinoamericanos.

El tercer sistema ha sido bautizado con el nombre de jus domicilii, el cual se

apoya en que la nacionalidad se adquiere por el domicilio o residencia en un deter­
minado Estado. Consideramos que este último sistema es un tanto frágil, porque el
simple domicilio no tendría consecuencias estrictas para que nazca aquel vínculo.

70 lus soli es una expresión jurídica en latín, utilizada actualmente en lenguas contemporáneas, cuya tra
ducdón literal es 'derecho del suelo' (significando derecho del lugar'), y que es un criterio jurídico para
determinar la nacionalidad de una persona física. Este criterio puede ser contrario y contradictorio con
el ius sanguinis. lus sanguinis (del latín, "derecho de sangre") es el criterio juridico que puede adoptar
un ordenamiento para la concesión de la nacionalidad. Según éste, una persona adquiere la naciona­
lidad de sus ascendientes por el simple hecho de su filiación (biológica o incluso adoptiva), aunque el
lugar de nacimiento sea otro país, lus domicili es el derecho de domicilio, la nacionalidad se adquiere
por el lugar de domicilio, vecindad o residencia legal, poniendo como requisitos determinados plazos
o criterios de arraigo (propiedad, trabajo, etc.)

106 b
 Gerardo Prado

a menos que el interesado realice trámites ajustados a la ley de ese Estado que, en
última instancia, resultan ser un requisito indispensable.

Con relación al tema, la Ley de Nacionalidad de nuestro país, establece en el

artículo 1 lo siguiente: La nacionalidad guatemalteca es el vínculo jurídico-político
existente entre quienes la Constitución de la República determina y el Estado de Gua­
temala. Tiene por fundamentos un nexo de carácter social y una comunidad de exis­
tencia, intereses y sentimientos, e implica derechos y deberes recíprocos. La definición
legal en cuestión coincide con la segunda de las definiciones anteriores, en virtud de
la doble característica del vínculo mencionado, que es tanto jurídico como político.

En cuanto a dos de los sistemas citados, jus solí y jus sanguinis. es oportuno indicar
que en ambos casos existe el derecho de opción, gracias al cual la persona involucrada,
por razones de sangre o de suelo puede decidir acerca de su patria definitiva, decisión que
solamente puede tener lugar cuando esa persona llega a la mayoria de edad.

2.5. Ciudadanía.
Por otro lado, existe otro concepto que corrientemente se confunde con el de na­
cionalidad, el de ciudadanía”. En algunos casos los dos vocablos se usan como
sinónimos, sin embargo para distinguir uno del otro insertamos la opinión de Vi­
cente Santamaría de Paredes, quien ha escrito: La nacionalidad expresa, en general
la cualidad de pertenecerá una nación; y la ciudadanía, la de ser miembro activo del
Estado, para el efecto de tomar parte en sus funciones.

Empero, Manuel Ossorío y Florit en el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políti­

cas y Sociales dice que ciudadanía es un "Concepto de difícil definición, por cuanto
presenta matices muy diversos. El Diccionario de la Academia se limita a decir que
es calidad y derecho de ciudadano; o sea. natural o vecino de una ciudad. El concepto

71 Ciudadanía, tiene su origen en ciudad, ya que originalmente ésta era la unidad política más importan­
te. Con el tiempo la unidad política pasó a ser ei Estado y. hoy en día, nos referimos a ciudadanos y
ciudadanas respecto a un Estado. Ciudadano, persona registrada por las autoridades que forma parte
de una sociedad. La condición de miembro de dicha comunidad se conoce como ciudadanía, y conlleva
una sene de deberes y una serie de derechos que cada ciudadano debe respetar y hacer lo suyo para
que se cumplan como un ciudadano. Es la persona que, por su condición natural o civil de vecino,
establece relaciones sociales de tipo privado y público como titular de derechos y obligaciones perso-
nalísimos e inalienables reconocidos, al resto de ios ciudadanos, bajo el principio formal de igualdad

<*> 107
 Teoría del estado

resulta sumamente deficiente, porque la ciudadanía más está atribuida a una nación
que a una ciudad y porque se puede ser vecino de una ciudad sin ser ciudadano del país".

En otros términos, ciudadanía es la calidad que adquieren los nacionales al

cumplirse ciertos requisitos que señalan las leyes del país verbigracia, cumplir die­
ciocho anos en nuestro medio-. Entonces, no todo individuo nacional es ciudadano,
porque éste es el sujeto con derechos y obligaciones que ejercitar y cumplir por sí
sólo, tanto civilmente como desde el punto de vista político.

No obstante lo anterior, la calidad de ciudadano se puede perder y de hecho resulta

así cuando se ha perdido la nacionalidad, la cual deja de tener vigencia en un país al
adquirir carta de naturalización en país extranjero; para el caso de nuestro país aparece
taxativamente en el Articulo 6 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos del país.

En sentido positivo para concluir este apartado se indica que la ciudadanía se

obtiene en los siguientes supuestos:

a) Por nacimiento en el país;

b) Por opción (hijos de nacionales nacidos en el extranjero);

c) Por naturalización:

d) Por matrimonio (en algunos países, como Guatemala); y

e) Aún por la posibilidad de ostentar la doble ciudadanía según la legislación de

ciertos países como Guatemala y hajo determinados convenios expresos-.

3. El territorio.
Constituye el soporte físico de las comunidades políticas señalamos como una ten­
tativa inicial del concepto de territorio, uno de los elementos del Estado que se estu­
dian en seguida; previamente quedó plasmado que se trata de porción de superficie
terrestre que pertenece a una nación, región, provincia, etc. Algunos autores lo
califican como elemento previo del Estado y su estudio está adjudicado a ciencias
como la Geografía, la Geología o la Geopolítica".

72 Geopolítica es la ciencia que. a través de la geografía política, los estudios regionales y la historia,
estudia la causalidad espacial de los sucesos políticos y sus futuros efectos.

108*-
 Gerardo Prado

A la primera, porque se ocupa de la descripción de la Tierra; a la segunda,

porque tiene a su cargo el estudio de las materias que la componen; y a la tercera,
porque, según Raúl Ferrero Rebagliati73., expone la dependencia de los hechos poli
ticos con relación al suelo. Así la definió su sistematizador más avanzado, Karl Erns
Haushofer74 al estudiar los factores geográficos, económicos y raciales de los pueblos
para determinar su política. Por su cuenta, la Teoría del Estado estudia al territorio
científicamente como lugar donde reside la población estatal.

El filósofo alemán Hans Kelsen dice que territorio es el ámbito de validez espa­
cial de un sistema normativo, lo cual significa que este autor le da importancia su­
prema al orden jurídico vigente en un país. Como elemento del Estado, el territorio
entra en el ámbito del conocimiento científico a través del problema jurídico de su
relación con el mismo, para superar la relación puramente patrimonial que lo consi­
deraba unido al príncipe como un derecho análogo al de propiedad.

3.1. Teorías.
Con el fin de determinar sus características, haremos una breve relación del papel
que el territorio desempeña en el Estado se trae a cuenta que existen peculiares
características contempladas por las siguientes tres teorías;

a) La del territorio-sujeto (Laband. Cavaglieri, Donati, Fauchelli) que lo considera

como un elemento de la personalidad misma del Estado, llegándose al extremo
de pensar que sin el territorio ese Estado no podría expresar su voluntad;

73 Raúl Ferrero Rebagliati (Barranco. 20 de septiembre de 1911 -1 Lima. 22 de abril de 1977), fue un
jurista y político peruana Autor de Teoría del Estado de Derecho (1956), obra con la cual ganó el
Premio Nacional de Fomento a la Cultura de 1957y que después fue editada bajo los títulos de Teoría
del Estado (1967) y Ciencia Política (1975).
74 Karl Ernst Haushofer (Munich, 27 de agosto de 1869 Pih!, 13 de marzo de 1946), político, militar,
geógrafo e historiador alemán, uno de los principales ideólogos del Lebensraum, término que en ale­
mán significa "espacio vitar acuñada por el geógrafo alemán Friedrich Ratzel. trata de la relación entre
espacio y población, asegurando que la existencia de un Estado quedaba garantizada cuando dispusie­
ra del suficiente espacio para atender a las necesidades de la misma. Esta idea es análoga al "destino
manifiesto" estadounidense. Los estudios sobre los aspectos políticos del mundo hacen de Haushofer
merecedor de la redefinición de la ciencia que conocemos hoy como Geopolítica.

CSC 109^
 Teoría del estado

b) La del territorio-objeto (Gerber, Fricker, Kauffman, von Liszt, Jellinek, Westlake)

que lo plantea como objeto de una especie de dominio o de propiedad para el
Estado y surge, entonces, el punto de vista de los derechos jurídicos del Estado-, y

c) La del territorio-límite consiste en percibir al territorio como la circunscripción

en cuyo interior ejerce su poder el Estado, es decir, significa el “límite material
de la acción de los gobernantes” (Pierre Marie Nicolás con Duguitt), 'el marco
dentro del cual se ejerce el poder estatal” (René Carré de Malberg™) o el límite
para el asiento de la población; es la más aceptada en la actualidad.

d) La de la competencia (Radnitzky, Henrich, Kelsen, Schoenburn, Verdross. Bas-

denvant, Scelle, Rousseau). Dominante en la actual literatura jurídica, considera
al territorio como la porción de la superficie terrestre sobre la que se aplica, con
posibilidad real de ejecución, el ordenamiento jurídico del Estado, y ello por
integrarse de manera plena en la moderna concepción de las prerrogativas es
tatales como conjunto de competencias atribuidas a los detentadores del poder
público y sus agentes para la realización de funciones de interés social. Explica
esta teoría las funciones territoriales entre Estados como simples transferencias
de competencias, siendo capaz de adaptarse a toda situación territorial que se
presente gracias a la ductilidad de dicha noción de competencia.

Independientemente de las anteriores teorías jurídicas, se hace necesario citar

la teoría nacionalsocialista del espacio vital, de naturaleza mucho más política que
jurídica.

3.2. Soberanía y clases de territorio.

En cuanto a la soberanía, lo anotado conduce a la conclusión que el territorio tiene
dos propiedades singulares fundamentales: Una limitación física de la soberanía
nacional y el fundamento espacial dentro del cual se ejerce esa soberanía.

Hemos anotado que el territorio es el soporte físico del Estado, pero también
es oportuno indicar que dicho elemento es susceptible que se le divida para efectos
políticos y administrativos. Así, encontramos territorios nacionales, estatales, regio-

75 René Carré de Maiberg es autor de Teoría General del Estado, 132/pp.CARRÉ DE MALBERG, R.,
Teoría general del Estado, 2a. ed. en esparto!, trad. de José Lión Depetre, prefacio de Héctor Gros
Espiell, México, FCE-UNAM, Facultad de Derecho, 1998.1327 pp.

jso 110 ■aso

 Gerardo Prado

nales, provinciales y municipales, según el régimen particular adoptado por cada

Estado dentro de su ordenamiento jurídico, ya fuere unitario o compuesto. Por su­
puesto, tal división no hace que se pierda la integridad o unidad del territorio, a cuyo
principio nos referiremos más adelante.

De acuerdo con esa división, será territorio nacional el que le corresponde al

Estado en su totalidad; estatal, donde tiene jurisdicción un estado corporativo que
forma parte de un estado federal; regional, el que corresponde a una región, manera
típica de dividir un país para identificar ciertos servicios; provincial, el que identifica
una proporción física del Estado que se divide en provincias; y municipal, donde se
asienta o tiene jurisdicción el municipio.

En otros términos, también podemos hablar de:

a) Condominio es el territorio dependiente gobernado conjuntamente por dos o

más soberanos, con un control lega! que funciona simultáneamente y donde
los problemas de jurisdicción se rigen por un acuerdo entre los soberanos, es un
tanto raro de observar;

b) Colonia es la posesión territorial no contigua de un estado soberano, establecido

por convenio, cesión o conquista;

c) Tenencia de arrendamiento es la zona utilizada por un estado extranjero median­

te convenio celebrado con el estado soberano territorial, caso del Canal Panamá
y de la Base de Guantánamo, Cuba.

Respecto a lo anterior diremos que la figura de administración política que tuvo

el Canal de Panamá bajo la égida estadounidense se debió a! Tratado Hay-Bu
nau-Varilla (noviembre de 1903) posterior al Tratado Herrán-Hay (agosto de
1903) rechazado por el Congreso de Colombia por lo que atizan la “indepen­
dencia de Panamá". El país retoma la soberanía territorial del Canal hasta el 31
de diciembre de 1999 por el TratadoTorrijos-Carter (septiembre de 1977);

d) Esfera de influencia es la zona dominada por los intereses nacionales de una po­
tencia extranjera en donde ésta no tiene soberanía; representa, de esa manera,
poderío hegemónico de un Estado; y
 Teoría del estado

e) Protectorado es la relación entre un estado fuerte y otro semisoberano, o una

zona o un pueblo no reconocidos como estado. Se establecen voluntariamente o
por la fuerza.

Condominio. En Derecho internacional, se denomina condominio a los casos

en que la soberanía sobre una ciudad o territorio es compartida por dos o más
estados. El caso más ilustrativo resulta ser el de Tánger. El 24 de junio de 1925.
Bélgica. España, Estados Unidos, Francia. Países Bajos, Portugal, el Reino Unido
y la Unión Soviética firmaron un acuerdo por el que se establecía el condominio
de estos países sobre Tánger. Poco después se incorporaría también Italia. Es una
ciudad del norte de Marruecos situada en la costa oeste del estrecho de Gibraltar,
con una superficie de 253,5 km2, la ciudad limita al norte con el estrecho de Gi­
braltar. ai este y sur con la provincia de Tetuán y al oeste con el océano Atlántico.
Colonialismo suele hacerse con fines justificativos, para apoyar la reivindicación
del derecho a la ocupación de un territorio que se califica de virgen, minusvaloran-
do la ocupación previa del mismo territorio por otros grupos humanos, indígenas
o nativos, cuyo control sobre ese espacio se pretende calificar como inexistente,
insuficiente o deficiente, y sobre ¡os que los colonos pretenden mantener superio­
ridad (étnica, cultural, tecnológica, militar, política, jurídica o religiosa). Tenencia
de Arrendamiento: Caso de la Base Naval de la Bahía de Guantánamo, Cuba
Es un territorio y base militar que los Estados Unidos arriendan en la isla de Cuba.
Este último país conserva su soberanía sobre la base y la considera un territorio
ocupado, pero los Estados Unidos se niega a poner fin al arriendo haciendo valer
el Tratado cubano estadounidense de 1903. Para el Gobierno cubano, el territorio
de la base hace parte del municipio de Caimanera, dentro de la provincia de Guan­
tánamo. Esfera de influencia es un área o región en la cual una organización o
estado ejerce cierta clase de indirecta dominación cultural, económica, militar o
política. Protectorado puede ser definido, en derecho internacional, como una
modalidad de administración de territorios en la que por medio de un tratado
entre uno o varios Estados protectores y un estado soberano o una entidad política
que no alcanza a serio por su escasa institucionalización y soberanía, como era un
grupo tribal o un principado feudal, acuerda que aquél o aquéllos puedan ejercer
su protección en diversa medida, en particular, en lo relativo a las relaciones exte­
riores, a la defensa militar y al mantenimiento del orden interno. En la ficción legal,
es reconocido como estado autónomo al menos en potencia y generalmente man­
tiene alguna medida de soberanía o formas de gobernar y administración nativa.

En la clasificación anterior, tomando en cuenta sus características, el territorio

recibe la calificación de territorio dependiente, área dependiente por diversas ra­
zones no goza de los privilegios de total independencia o soberanía -aunque con

íso 112<^
 Gerardo Prado

relativa autonomía-, ni hace parte integral del Estado que lo gobierna, denominado
frecuentemente metrópoli; se consideran como colonias o territorios de ultramar y
algunos hasta se encuentran deshabitados.

3.3. Funciones.
Además de lo ya escrito, existe un tema que se refiere a lasfundones que el territorio
cumple para el Estado. A ese respecto, citaremos las opiniones de Francisco Porrúa
Pérez y de Vladimiro Naranjo Mesa. El primero hace referencia a dos funciones: una
negativa y otra positiva76.

13 la función negativa está en relación con los límites de la actividad estatal; en este
caso, el territorio pone un dique u obstáculo a la actividad de otros Estados den­
tro del espacio físico nacional. Ese obstáculo está representado por las fronteras
y los límites que se establecen por medio del Derecho Internacional, y

2a La función positiva presenta cierta dificultad para precisarla y se explica en cuan

to a que el Estado tiene necesidad del territorio para proporcionar los recursos
necesarios para satisfacer las necesidades materialesde la población.

Por su lado, Vladimiro Naranjo Mesa indica que el territorio tiene tres funciones:

Ia Configura la determinación de un espacio territorial para que el poder inscriba

a la nación dentro de un plano de realidades concretas, y pueda realizar una
síntesis de un suelo e idea que son la esencia de esa nación-, de esta manera, el
territorio resulta ser el factor de la unidad del grupo.

2a Circunscribe a! Estado una condición para su independencia, o sea que se puede

ejercer el dominio y la autoridad sobre cosa propia, pero hay que trazar los lími­
tes de ese dominio. En este caso, el territorio es un espacio de competencia, es el
marco natural dentro del cual los gobernantes ejercen sus funciones.

3a Consiste en que facilita un medio de acción del Estado, por el cual éste, con su
autoridad, imprime una orientación a la actividad de la comunidad nacional en

76 Funciones de! territorio: 1. Negativa en virtud de que circunscribe las fronteras, los límites de la activi­
dad estatal y también a la actividad de los Estados extranjeros dentro del territorio nacional. 2. Positiva,
consiste en constituir el asiento físico de su población, la fuente fundamental de los recursos naturales
que la misma necesita y el espacio geográfico donde tiene vigor el orden jurídico.

113^-'

a
 Teoría del estado

un espacio físico determinado y, por otra parte, su función ordenadora se cum­

ple más fácilmente sobre la población que está dentro de sus propios límites.

Esto significa que el Estado ejerce derechos sobre su territorio, al existir una
relación jurídica entre territorio y Estado la cual, según Georgjell'mek. consiste en el
dominio que el Estado ejerce calificado como un imperium'-', el cual en todo caso
significa poder de mando aplicable únicamente a las personas.

El principio de la integridad territorial78, esbozado anteriormente, está en rela­

ción con los diversos componentes del territorio, los cuales son parte integrante del
mismo y están representados por aquellas tierras sobre las que ejerce su soberanía
el Estado-, además, están los mares, los lagos y los ríos, así también el espacio aéreo78,
el cual se determina en cuanto a su altura por necesidades de policía y de seguridad.

Asimismo, son parte integrante del territorio los buques, las aeronaves y las
residencias que ocupan los representantes diplomáticos. El suelo, según Vladimiro
Naranjo Mesa, es sin duda el componente esencial del territorio del Estado, refor­
zando lo que escribió René Carré de Maiberg, en Teoría General del Estado quien
dijo que una comunidad nacional no es apta para formar un Estado si carece de un
suelo, una superficie de tierra sobre la cual pueda afirmarse como dueña de sí mis­
ma e independiente, es decir, sobre la cual pueda imponer su potestad y rechazar la
intervención de toda fuerza ajena.

77 El Imperium es un término latino que se traduce romo «dominio» y cuyo significad o moderno es poder
público. En su origen etrusco se trataba de la facultad y el derecho reconocido a una persona (dictador)
o un conjunto de ellas, para ejercer con autoridad el poder militar.
78 La integridad territorial es un principio de Derecho internacional que evoca el derecho y deber inalie­
nable de un Estado de preservar sus fronteras de toda influencia exterior. Implica, por lo tanto, que los
Estados no deben promover movimientos secesionistas o cambios en las fronteras de otros, cambios
que se consideran actos de agresión.
79 Espacio Aéreo, no existe un acuerdo internacional sobre la extensión vertical de la soberanía del espado
aéreo -el límite entre el espacio exterior (sin jurisdicción nacional) y el espacio aéreo nacional aunque
se sugiere rangos que van de los 30 km (el record de sobrevuelo de un avión es 37.6 km). La federación
Aeronáutica Internacional ha establecido la Línea de Kármán, a una altitud de 100 km. como el límite
entre la atmósfera y el espacio, mientras que Estados Unidos considera que cualquier persona que
vuele por encima de los 50 km se puede considerar astronauta. En resumen no hay acuerdo sobre el
límite vertical y se tiene constancia de que los transbordadores espaciales vuelan sobre el espado aéreo
de Canadá a una altura de 80 km sin pedir ningún tipo de permiso previo.

H4 ,x.-
 Gerardo Prado

El conjunto de datos que anteceden tienen relación con ia Geopolítica110 o sea

la ciencia que pretende fundar la política nacional e internacional en el estudio
sistemático de factores geográficos, económicos y raciales. Por otro lado, se con­
sidera como un sistema de política extranjera que trata de explicar y predecir el
comportamiento político y las capacidades militares en términos del ambiente físico
del hombre, tal y como lo explican Jack C. Plano y Roy Olton en su Diccionario de
Relaciones Internacionales.

Una de las conclusiones más fecundas de la nueva disciplina es respecto a que

no existen fronteras naturales del Estado, sino que todas las fronteras políticas son
zonas y lindes, arbitrarios y artificiales, es decir, queridos por los hombres, nacidos
de las relaciones de poder y de las manifestaciones de voluntad de los que trazan
las fronteras.

4. El orden jurídico.
Como elemento del Estado, es la organización de la unidad social a través del orden
jurídico unitario, según expresión acuñada por Luis Sánchez Agesta. Esa unidad tie­
ne su punto de partida en el conjunto de normas de carácter fundamental que for­
man la Constitución Política de un país, donde se establecen principios relacionados
con el orden y con el régimen político imperante, cuya realización está en manos de
funcionarios que ejercen el poder público.80

80 Territorio/Geopoíítica: Territorio Territorialidad-Territorialización: El ser humano es territorial. Tal

como las demás especies animales y muchas especies mamíferos superiores, el ser humana marca
territorio, fija fronteras, delimita espacios, establece perimetrosy ordena entornos, generalmente hasta
donde alcanzan sus sentidos Pero, a diferencia de los lobos o de los chimpancés, el humano piensa
y racionaliza el territorio, ¡o imagina, lo reflexiona, lo historiza y lo proyecta. El ser humano introduce
al territorio en ¡a lógica temporal lineal de pasado-presente-futuro, de manera que la historia del ser
humano es la geografía de la construcción del espacio físico como territorio propio/ajeno, del mismo
modo como la geografía humana es la historia de la conquista de los espacios físicos para convertirlos
en territorios como propiedad, como usufructo, como dominio y como poder. Eí ser humano a! ser y
actuar territorialmente, puede integrar y comprender el territorio en su imaginario y su identidad, del
mismo modo como en su especialidad existen instaladas las lógicas, las nociones y las percepciones de
extensión, de planitud, de profundidad, de distancia, de anchura, de longitud, de relieve y de latitud.
En el ser humano subyace una intuición geopolítica. Definimos la territorializadón como el proceso
histórico a través del cual un actor determinado controla, administra, gestiona y transforma un espado
(físico, geográfico o virtual) conforme a sus intereses y voluntad geopolítica.

115
 Teoría del estado

Asimismo, unitario6’ porque se articula mediante determinaciones jurídicas que

integran un sistema en el que no hay contradicciones. El autor señalado nos dice
que el orden jurídico como sistema constituye un todo coherente y que sus partes
son interdependientes entre sí pero logran configurar esa unidad completa que se
desarrolla y lleva a cabo actividades mediante la labor de funcionarios, quienes es­
tán obligados a definir, realizar y garantizar ese orden, y cumplen así una función
pública institucionalizada.

El orden jurídico es el conjunto de normas jurídicas vigentes y positivas que se

relacionan entre sí que se encuentran escalonadas o jerarquizadas rigiendo cada
momento de la vida del hombre y de instituciones de toda clase en una nación de
terminada. Esa jerarquización o escalonamiento es llamada por Adolfo Julios Merkl
y Hans Kelsen112, pirámide jurídica, en cuyo vértice aparece la Ley Fundamental o
Constitución; el orden jurídico es esencial para la existencia de un país, sin él no se
concibe la vida social: no hay Estado sin Constitución.

5. El poder público o autoridad.

Originariamente fue un atributo otorgado a un solo hombre, dando lugar al surgi­
miento del absolutismo, porque el ejercicio de la autoridad se concentraba en forma
personal, tratándose de justificar como un derecho conferido por delegación divina.
Ahora gracias a la evolución de las ideas se considera que el ejercicio de la misma
corresponde al pueblo como grupo en convivencia, en donde se manifiesta como81
82

81 Estado unitario es aquel en donde existe un solo centro de poder político que extiende su accionar a lo
largo de todo el territorio del respectivo Estado, mediante sus agentes y autoridades locales, delegadas
de ese mismo poder central. Además cuenta con un solo poder legislativo para todo el país; un poder
Judicial, que aplica el derecho vigente a todo el territorio del Estado con una Corte Suprema de Justicia;
un poder ejecutivo que esta conformado por todos los gobernantes (presidente, gobernadores, alcal
des); y además cuenta con una sola Constitución Política que rige en todo el territorio y a la cual se
hallan sometidas todas las autoridades y habitantes del Estado. En otras palabras en el Estado unitario
se da la cuádruple unidad: unidad de ordenamiento jurídico, unidad de autoridades gubernativas,
unidad de gobernados o destinatarios del ordenamiento jurídico y de las decisiones políticas y unidad
de territorio.
82 Adolf Julius Merkl C 23 de marzo 1890 en Viena . 122 de agosto 1970) fue un austríaco del estado y
de los estudiosos del derecho administrativo . Él era un estudiante de Hans Kelsen y después uno de
los más descollantes profesores universitarios de la facultad de Derecho de Viena.

oso 116
 Gerardo Prado

acción política33 que facilita energía espiritual y materia! apaz de configurar un

orden positivo de derecho.

La acción política que se expresa como poder es según Maurice Hauriou una em­
presa. un esfuerzo, una aventura polémica que en su estructura tiene tres elementos:

1) Energía impulsora del poder que configura la misma comunidad política, en la

medida que determina la obediencia de quienes integran esa comunidad y les
impone el cumplimiento de normas de conducta y las reforma o renueva;

2) El fin de paz y los objetivos concretos que el poderse propone, siendo así que el
poderes un principio directivo hacia unas metas: y

3) Este poder político, como energía social, gobierna ordenando una pluralidad
de conductas individuales, o sea que las coordina y las orienta hacia objetivos
propuestos.

El poder, en resumen, no sólo es principio de impulsión y dirección, sino tam­

bién de unificación y coordinación, de orden, de una pluralidad de conductas a
través de preceptos jurídicos.

Respecto del poder. Vladimiro Naranjo Mesa le agrega el adjetivo público y es

el elemento formal del Estado e indica que consiste en la circunstancia en donde la
población como grupo, política y jurídicamente constituido, está sometida a una
autoridad que se ejerce a través de sus propios órganos, es decir, los del Estado. Para
Luis Sánchez Agesta, la unidad social jurídicamente ordenada se organiza mediante
un poderjurídico, autónomo, centralizado y territorialmente determinado.83

83 Un Estado unitario es aquel en donde existe un solo centro de poder político que extiende su accio­
nar a lo largo de todo el territorio de! respectivo Estado, mediante sus agentes y autoridades locales,
delegadas de ese mismo poder central. Además cuenta con un solo poder legislativo que legisla para
todo el país: un poder judicial, que aplica el derecho vigente a todo el tenitorio del Estado y que en
su seno se establece una Corte Suprema de justicia, la cual tiene jurisdicción a nivel nacional, un solo
poder ejecutivo que está conformado por todos los gobernantes (presidente, gobernadores, alcaldes...);
y además cuenta con una sola constitución política que rige en todo el territorio y a la cual se hallan
sometidas todas las autoridades y habitantes del Estado. En otras palabras en el Estado unitario se da
la cuádruple unidad: unidad de ordenamiento jurídico (derecho), unidad de autoridades gubernativas,
unidad de gobernados o destinatarios del ordenamiento juridico y de las decisiones políticas y unidad
de territorio.

117-x
 Teoría dee estado

Pero el ejercicio del poder no es ni puede ser ilimitado ya que los funcionarios
deben adecuar sus atribuciones a la Constitución, -la cual, según lo estableció la
revolución liberal81- es el instrumento juridico por excelencia para la limitación del
poder. La organización del Estado debe tener un contenido específico donde se pro­
clame un orden de libertades individuales y una estructura de los poderes del Estado:
apropiados para establecer mediante un sistema de equilibrios y sanciones políticos
y jurídicos para salvaguardar esos derechos.

En efecto, la Constitución se concibe como un conjunto, sistema o régimen de

garantías con respecto a la organización de esos poderes o instituciones fundamen­
tales y encarna -prácticamente- el ejercicio de la soberanía, y la limitación de acción
de los referidos poderes en sus relaciones con la personalidad humana.

Hauriou ha dicho que el estatuto constitucional es uno de los instrumentos para

que el Estado organice la limitación corporativa del poder con normas que tienen
por misión sujetar al poder que las crea y las sanciona; y a la fecha. Friedrich ha
dicho con precisión que la Constitución es aquel proceso por el que se limita de una
manera eficaz la acción o poder del Estado.

Legalidad y legitimidad.
Dentro de este apartado, es preciso referirnos a dos conceptos que comúnmente
se confunden, legalidad y legitimidad del poder:

Io Significa que todo acto de poder proviene de la ley y, en este caso, hacemos
mención del poder especialmente establecido por la Constitución y constituido
conforme a ella.

Esta legalidad representa una garantía constitucional, denominada garantía ob­

jetiva de la Constitución, mediante la cual se hace realidad el principio de que todo
acto del poder público que viole o menoscabe los derechos garantizados por la Cons­
titución es nulo de pleno derecho, siempre que disminuyan, restrinjan o tergiversen84

84 Revolución liberal, se designa así a la revolución política incluida en el proceso de transformaciones

revolucionarias en todos los ámbitos con el que se cierra la Edad Moderna y comienza la Edad Contem
poránea. El componente económico de ese cambio es la revolución industrial y el componente social
la revolución burguesa. Se localiza en el tiempo entre finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX.
y especialmente en Europa occidental (aunque se extiende más allá de este marco inicial).

118
 Gerardo Prado

tales derechos. Este principio es el contemplado en el último párrafo del artículo 44

de nuestra Constitución Política.

2o Trata de que previamente existe una legitimación del poder que la origina para
que goce a su vez de legitimidad}/ se acepte socialmente como una creencia
común. La base de la teoría de la legitimidad es que la obediencia tiene su raíz
en el reconocimiento de un derecho a mandar.

Por ejemplo, debo obedecer una ley aprobada por un Parlamento o Congreso
que yo elegí y tiene, por consiguiente, legitimidad democrática fundada en la repre­
sentación establecida a través de la elección directa y popular; y asimismo puede
aceptarse conjuntamente como fundamento de esa legitimidad, el principio general
de la seguridad jurídica. Donde impera un principio democrático, la legitimación
de una autoridad estará sujeta a los procesos electorales por medio de los cuales se
confiere dicha representación.

La seguridad jurídica es un principio del Derecho, universalmente reconocido,

que se entiende y se basa en la “certeza del derecho", tanto en el ámbito de su
publicidad como en su aplicación, y representa la seguridad de que se conoce -o
puede conocerse- lo previsto como prohibido, mandado y permitido por el poder
público respecto de uno para con los demás y de los demás para con uno. La pa­
labra seguridad proviene de la palabra latina securitas, no sólo establece -o debe
establecer- las disposiciones legales a seguir, sino que en un sentido más amplio
tiene la obligación de crear un ámbito general de “seguridad jurídica” ai ejercer el
poder político, jurídico y legislativo.

En ese sentido surge lo que se llama poder de autoridad, que es el poder le­
gítimo de quien ejerce un derecho. La obediencia no se presta a una orden o a un
mandato cualquiera, sino sólo al mandato de quien está autorizado para el efecto.
El poder de autoridad se muestra como la forma genulna de un poder soda l-jurídico.
como el elemento estable y básico que crea, mantiene y desenvuelve el orden social. El
poder se legítima por el consentimiento para obedecer a quien creemos autorizado
para mandar.

Si el poder estaba en un principio concentrado en una sola persona, al correr el

tiempo sufre modificaciones tanto así que actualmente se aplica el principio de la
separación de poderes, mejor dicho la separación defunciones, fundamento del De­

119^
 Teoría del estado

recho Político, y más especialmente del Derecho Constitucional^, ya que establece la

necesidad de diversificar los poderes estatales en sus órbitas respectivas con el fin de
asegurar el ejercicio de las funciones correspondientes a cargo de personas distintas
y evitar la tiranía y el abuso.

La separación de poderes o división de poderes (en latín trias política) es una

ordenación y distribución de las fundones del Estado, en la cual la titularidad de
cada una de ellas es confiada a un órgano u organismo público distinto. Junto
a la consagración constitucional de los derechos fundamentales, es uno de los
prindpios que caracterizan el Estado de Derecho moderno; separación de fundo­
nes o separación de facultades, al considerar al poder como único e indivisible y
perteneciente original y esencialmente al titular de la soberanía (nación o pueblo),
resultando imposible concebir que aquél pueda ser dividido para su ejercido. La
enunciaron durante la Ilustración Alexander Hamilton, John Locke, Jean-Jacques
Rousseau y Montesquieu, aunque con diferentes matices entre los autores y a par
tir del antecedente en la Grecia clásica de Aristóteles y su obra Política.

Aristóteles distinguía en las funciones públicas la triple manifestación; legislativa,

judicial o jurisdiccional, y administrativa o ejecutiva. Hoy aparecen definidas como atri-
budón de cada uno de los óiganos prindpales de los que el Estado se sirve o en los
que se concreta y personifica al ejercer su soberanía territorial y personal; es decir que,
modernamente, se aplica la teoría clásica de Montesquieu quien la formuló en su obra El
Espíritu de las Leyes y estipula al cuerpo del Estado el principio de la división del trabajo
o actividades para todas las manifestaciones de la vida colectiva humana.

Por consiguiente, tenemos la tríada básica para la organización de los estados

contemporáneos:

a) El Poder Ejecutivo, que aplica o cumple las leyes y administra;

b) El Poder Legislativo, al que le incumbe la potestad de hacer las leyes, modificar­

las y abolirías o derogarlas; y

85 Derecho político es una rama jurídica que aglutina todos los ámbitos de estudio del Derecho que están
relacionados con el fenómeno político. Para Manuel Ossorio es la rama de la ciencia del Derecho que
estudia el origen, funcionamiento y fines del Estado. A partir del constitucionalismo escrito, el estudio
del Estado se convierte en el estudio del Derecho Constitucional: por eso dice Sánchez Viamonte
"Derecho Político es el Derecho Constitucional anterior a las Constituciones escritas y Derecho Cons­
titucional es el Derecho Político ulterior a ellas'.

120
 Gerardo Prado

c) , que se encarga de interpretar esas leyes y darles efectividad

El Poder Judicial8687
ante los conflictos individuales o las transgresiones del orden jurídico establecido.

Además el poder se dice que es un fenómeno social por excelencia, porque no

se concibe fuera de la sociedad; sin un poder actuante una sociedad es un cuerpo
inerte próximo a su decadencia.

Fases o etapas. Tipos del Poder.

En su evolución, toda sociedad ha estado dirigida por un poder como un hecho
que se da con el fin de satisfacer los intereses colectivos dei grupo. Al cotejar, doctri­
nariamente, conducentes exposiciones acera de éste fenómeno, propicio es hablar
de Jorge Reynaldo A. VanossP7, quien ha escrito sucintos y tocantes puntos; es autor
de la obra Estudios de Teoría Constitucional que fue publicada bajo los auspicios de
la Universidad Nacional Autónoma de México; quien asienta que en la manifesta­
ción del ejercicio del poder en cuanto a su titular aparecen dosfases -etapas--, las que
a continuación se exponen:

r Etapa del poder unipersonal que consiste en su ejercicio a cargo de un solo

individuo y de ahí que se distinga lo monárquico-teocrático o lo pragmático-
absolutista.

86 Poder Ejecutivo, en ciencia política y el derecho constitucional es una de las tres y funciones primordia­
les del Estado (junto con la legislativa y la judicial), consistente en hacer cumplir las leyes y que suele
ejercer el gobierno o el propio jefe del Estado; concibe y ejecuta políticas generales de acuerdo con las
cuales las leyes tienen que ser aplicadas, representa a la Nación en sus relaciones diplomáticas; está
considerado como administrador y ejecuto! de la voluntad popular a la cual representa y de la que
debe ser su más firme garante. Poder Legislativo, es una de las tres facultades y funciones primordiales
del Estado (junto con el poder ejecutivo y el judicial), que consiste en la aprobación de normas con
rango de ley con un cuerpo deliberativo; en una democracia elabora y modifica las leyes existentes
de acuerdo con la opinión de los ciudadanos. Poder judicial, de conformidad con el ordenamiento
jurídico, es el encargado de administrar justicia en la sociedad, medíante la aplicación de las normas
jurídicas en la resolución de conflictos. 'Poder* porque son órganos del Estado que a través de los
entes jurisdiccionales o judiciales juzgados y tribunales- tienen esa potestad gozando de imparcialidad
y autonomía. Montesquieu propuso en 'El espíritu de las leyes", que era necesario que las funciones
del Estado se dividieran entre distintos poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), para autocontroles a
fin de evitar la tiranía.
87 Jorge Reinaldo Vanossi (Buenos Aires, 1939), es un abogado y político argentina fue cuatro veces dipu
tado nacional, y ministro de Justicia de la Nación en 2002 durante la presidencia de Eduardo Duhalde.

«asa 121
 Teoría del estado

Se quiere decir, entonces, que en esta etapa el poder se identifica con las tribus
arcaicas donde se confunde la masa sumisa al conformismo riguroso que imponen
las costumbres y las creencias, no obstante las sociedades avanzan y aparecen dispu­
tas con otros grupos humanos que dan lugar al aparecimiento de una concentración
del poder en manos de un jefe que conduce al grupo porque era la persona más
fuerte, más astuta o de más edad.

Surge así el fenómeno referido por el tratadista Jorge Vanossi y que se identifica
como la individualización del poder, como una ventaja para asegurar la cohesión
del grupo social y su autonomía frente a los demás grupos; pero también tiene sus
inconvenientes en cuanto a que el poder desaparecía con la muerte del jefe y se daba
la lucha por la sucesión; asimismo se justificaba solamente por la fuerza (material
o espiritual) de quien lo ejercía; tampoco se excluía la posibilidad de un ejercicio
arbitrario y. finalmente había una ausencia de legitimidad, falta de continuidad y de
soberanía. En este caso se sabe quién manda pero se ignora el origen del derecho a
mandar, ya que este derecho era conquistado en lucha abierta.

2a Etapa que dicho autor la denomina intermedia, cuando la titularidad del poder
está compartida o permite la existencia de un sistema mixto entre monarquía y
democracia. Esta segunda situación se conoce como la institucionalización del
poder, consecuencia de un despertar de la conciencia política de los gobernados
y hace que éstos se resistan a admitir que la organización social esté bajo la vo­
luntad de un solo individuo.

Por tanto, se piensa en la continuidad de la gestión y en un sistema de sucesión

de la autoridad; se separan el poder y los individuos que lo ejercen, pero siempre
debe haber un titular, un soporte como asiento de la autoridad política, cuyo papel
se encomienda al Estado. Se agrupa así. un aparato de servicios públicos, mecanis­
mos constitucionales y administrativos, y gobernantes y agentes como medios para
hacer posible las funciones del poder. En tal sentido, los gobernantes ejercen un
poder que pertenece al Estado y no a ellos, con lo cual, el Estado aparece como una
institución soberana situada por encima de todo y de todos.

122-^
 Gerardo Prado

6. El Derecho.
En perspectiva de la actividad política, el derecho se presenta como la institucionali-
zación del orden y está orientado al cumplimiento de dos funciones:

Ia Dando a cada uno lo suyo, presta las condiciones necesarias para el desenvolvi­
miento de su existencia y se revela así como un instrumento de la vida que pone
a nuestro servicio, las cosas y las prestaciones del mundo externo, lo que es nues­
tro porque el derecho es necesario para el desenvolvimiento de la existencia;

2a El derecho, con esa medida de lo suyo a cada uno y de lo que se deben entre sí
como suyo los miembros de una comunidad, da lugar a la justicia conmutativa y,
la comunidad con sus miembros, da lugar a la justicia distributiva y legal, y define
las distintas posiciones y relaciones, distribuye y coordina los elementos de la con­
vivencia humana -hombres, cosas, instituciones, etc.- y establece el orden social.

Por consiguiente, el derecho resulta como un elemento de organización de la

estructura de la sociedad que realiza esa doblefunción simultáneamente, o sea servir
al hombre y definir el orden social.

Además el derecho como ciencia se funda en los tres conceptos de Ulpiano:

"honeste vivere”, vivir honestamente: “alterum non laedere”, no hacer daño a otro;y
“suum cuique tribuere". dar a cada cual lo suyo8889
, conceptos que vinculan preceptos
morales y juridicos. Por su parte, Edgar Bodenheimer88 dice del derecho que, por

88 Domicio Ulpiano. (Tiro? 170? - Roma, 228). fue un jurista romano de origen fenicio, magister libello-
rum y prefecto del pretorio del emperador Alejandro Severa. Definió la justicia como la voluntad de
tratar a cada cual como se merece. Los Preceptos Fundamentales de Ulpiano "los preceptos del dere­
cho son: vivir honestamente, no dañara nadie y dar a cada uno lo que es suyo". Honestae Vivere (Estos
preceptos, de contenido moral, no dejan por ello de ser también jurídicos. El lus sirve para garantizar
la pública honestidad y las buenas costumbres y quien las viole, será pasible de la sanción jurídica por
ser su proceder contrario al “honestae vivere") Alterum Non Laedere (Quién se abstiene de la conducta
prohibida por las leyes, obedece al precepto de no hacer daño a nadie, siendo justo. La alteración del
justo equilibrio que lesiona los afectos, la persona y sus bienes, es decir, importa una fractura en sus
derechos, obliga al restablecimiento del orden agredido). Suum Cuique Tribuere; Quien hace lo que las
leyes mandan, cumple con dar a cada uno lo suyo. Cumplir ios contratos, guardar los pactos, reconocer
los derechos de los demás están insitos en el dar lo suyo a cada cual).
89 Edgar Bodenheimer (marzo 14. 1908 hasta mayo 30, 1991) fue un autor y profesor de Derecho en
Estados Unidos.

123
 Teoría del estado

su propia naturaleza, es un término medio entre la anarquía o ausencia de poder

público y el despotismo -por lo contrario, abuso de poder o de fuerza- y trata de
crear y mantener un equilibrio entre ambas formas de vida social: evita la anarquía
al limitar el poder de los particulares y evita el despotismo porque frena el poder del
gobierno. Desde este ángulo, decimos que el derecho es la norma que rige sin des­
viarse a ningún lado la vida de las personas para hacer posible la convivencia social

También es oportuno expresarnos en otros términos del derecho y decir que

tiene una función específica para dirimir conflictos e impedir contiendas que tienen
como base la violencia. Tanto desde el punto de vista privado o público, como lo
concibe Edgar Bodenheimer, la función general del derecho es la de crear restric­
ciones al ejercicio arbitrario e ilimitado del poder, esencialmente. Tal función, en
perspectiva de la actividad política, se presenta, según dijimos, como la institucio-
nalización del poder.

En vista de lo antedicho, cabe deducir que existe una relación esencial entre el
derecho y la justicia; y consiste en dar a cada uno su derecho, lo suyo, determinado
hacia la utilidad de un sujeto en su subsistencia y desenvolvimiento. La justicia se
identifica, prácticamente, con un principio de organización de la estructura de una
sociedad para convertirse en el supremo ideal que consiste en la voluntad firme y
constante de dar a cada uno lo suyo. Derecho y justicia se aproximan casi hasta
confundirse, en cuanto que debe contarse con el primero para facilitar la segunda,
sin embargo justicia y Derecho, que debieran ser términos sinónimos, no lo son en
ia realidad.

El término derecho debe servir para designar lo siguiente:

a) El orden jurídico y cada norma jurídica en particular;

b) Lo que responde al orden jurídico o a normas jurídicas particulares, como pro­

ducto, disposición o proceder del hombre; y

c) Las facultades que corresponden a los que participan de la comunidad jurídica

mente ordenada.

El derecho, en esencia, estructura vínculos comunitarios, por ende para pre­

servar el orden y la paz, necesita de la coacción o sea que lo jurídico se obtiene por
la fuerza y, a ese respecto, Emmanuel Kant dice que el derecho es coactivo por sí
mismo; pero Georg Jellinek niega que la coercibilidad sea indispensable al derecho,

124
 Gerardo Prado

ya que éste existe sin ese elemento mientras no tenga lugar una infracción al mismo.
El derecho, pues, está unido directamente a la dignidad de la persona que tiene
derecho a la vida y a conservarla, desarrollarla y servirse de criaturas irracionales
o disponer de ellas para sus fines. Significa, entonces, que hay un dominio por el
individuo, en razón de su esencia personal para ejercerlo sobre los objetos con que
se relaciona.

El tema del derecho se concluye al referimos a una relación que existe entre
Estado y Derecho. La estructura de la comunidad política se formaliza como orden,
mediante el derecho; por su parte, la acción ordenadora o configuradora del poder
político se realiza a través del derecho, el cual es establecido por la política y es, a su
vez, marco donde la política se desenvuelve. El derecho no es un mero instrumento
del poder, sino que tiene un sentido y un valor autónomo, ya que es la segura realización
de un orden justo para constituir una fuerza social propia; el derecho limita o apoya y
legitima el poder en la medida que éste se transforma en una institución jurídica.

Para explicar la relación referida entre Estado y Derecho, se han esgrimido cua­
tro argumentos que reflejan los siguientes grupos de teorías:

1. Las que consideran al Estado como una mera realidad social, como un complejo
de hechos sociológicos ajenos en todo al orden jurídico y como un fenómeno
de mando. Esta teoría deja totalmente fuera ai Derecho y es aceptable porque
en verdad el Estado es una realidad sociológica, pero también es cierto que tiene
otras relevancias. Sin embargo, al aceptar que es un fenómeno de mando, reco­
noce veladamente el orden jurídico.

Ese fenómeno según su defensor Leopoldo von Wiesse90, se caracteriza por ser
un mando supremo más fuerte que los débiles y más fuerte que los fuertes, que se
impone a todos, es un mando estable, tiene la pretensión de ser legítimo, se propone
asegurar una convivencia duradera y ordenada de hombres y de grupos; en el man­
do estatal se haya siempre una referencia a los principios de justicia;

2. Las que sostienen que el Estado tiene dos facetas: una jurídica y otra sociológica;
es decir, una faceta real fenoménica que debe ser conocida por el método so­
ciológico, y otra faceta ideal o normativa, estudiada por la ciencia jurídica. Entre

90 Max Leopold von Wiesse (* 02 de diciembre 1876 en Giatz , 111 de enero 1969 en Colonia ) fue un
alemán, sociólogo y economista. profesor y presidente de la Sociedad Alemana de Sociología (DGS).

125-^
 Teoría del estado

sus defensores encontramos a Georg Jellinek. Estas doctrinas sólo constatan la

existencia de esas dos caras o facetas, pero no van más allá, no indagan si existe
alguna conexión entre ambas, o sea que solo hacen estudios sociológicos y con­
sideraciones jurídicas pero nunca buscan esa conexión, porque se llevan a cabo
en forma aislada. Se dice de estas doctrinas que no son falsas pero sí incompletas;

3. Las que señalan que el Estado no es más que el sistema del orden jurídico vigen­
te. se afirma una estricta identidad entre Estado y Derecho. Su principal defensor
es Hans Kelsen, quien dice que lo jurídico traza las fronteras de la realidad social
y agrega que solo a la luz del Derecho podemos delimitar lo estatal, un hecho
cualquiera será un hecho estatal o sea que el fenómeno estatal se confunde con
el fenómeno juridico.

En esa consideración, pues, el Estado se reduce a un sistema de normas que se

cristalizan en el derecho positivo9' y sólo puede ser conocido por el método juridico.
Excluye, de plano, el método sociológico porque el objeto conocido se encuentra en
el mundo del deber ser y no en el mundo del ser, ya que en éste aparecen ios hechos
sociológicos. Hans Kelsen sostiene que ambos métodos llevan a distintos objetos de
conocimiento, debido a que Estado es el sistema de derecho vigente y que en él se
personifica.

Agrega que el Estado no puede ser concebido sin el Derecho, porque el derecho
positivo no puede ser pensado fuera del Estado, ya que son una misma cosa. En
conclusión, trata de explicar todos los problemas propios de la realidad estatal como
jurídicos. Así. las otras ciencias explican otros aspectos como lo político y la justicia
a través de la Ética que según la corriente “clásica" tiene como objeto los actos que el
ser humano realiza de modo consciente y libre para establecer una distinción entre
lo que sea bueno y lo que sea malo desde el punto de vista ético, y si el bien y el mal
éticos coinciden o no con lo que serian el bien y el mal en sí.

En ese sentido, el territorio resulta ser la esfera espacial de validez del orden
jurídico positivo y la población, la esfera personal de ese mismo orden; y91

91 El derecho positivo es el conjunto de normas jurídicas escritas en un ámbito territorial en el que de

manera puntual genera polémica de ser el más normativo, y que abarca toda la creación jurídica del
legislador, ya sea vigente o no vigente, no sólo recogida en forma de lo que viene siendo la ley. El
concepto de derecho positivo está basado en el positivismo, corriente de pensamiento jurídico que
considera al derecho como una creación del ser humano.

126^
 Gerardo Prado

4. Finalmente, referimos un cuarto grupo de teorías, en donde se muestra que en

el Estado hay tanto realidades sociológicas como aspectos jurídicos, dándose a
la tarea de procurar y determinar la relación que existe entre ambos aspectos,
Luis Recasens Siches92 es uno de sus defensores y afirma lo siguiente: aunque la
realidad estatal -hecho sociológico- y el ordenamiento jurídico no son idénticos,
se implican mutuamente y eso significa que no puede pensarse en el Estado
sin el Derecho, o viceversa. El orden jurídico existe en el Estado de una manera
necesaria. Al Derecho se le estima como una de las partes esenciales del Estado.

En conclusión, para explicar estas teorías, se dice lo siguiente:

a) El Estado es un ente complejo con diversos aspectos;

b) Un aspecto es el conjunto de hombres que produce, crea y define el orden jurídico;

c) La que considera que Estado y Derecho están en una relación del todo a una par­
te, así el Derecho es la parte esencial o sustancial del Estado, pues no se concibe
a éste sin el Derecho ni al Derecho como realidad positiva separada del Estado;
y

d) La que concibe al Estado y al Derecho aisladamente como simples conceptos,

pero en la realidad existencia! son paralelos. El papel del Derecho es encauzar
al Estado en sus funciones dentro de un sistema normativo. El Derecho limita al
Estado, es así como regula instituciones y su funcionamiento y el Estado crea el
Derecho. El Derecho es el Estado como actividad normada porque hay un orden
en que el Estado es el ordenador; Derecho sin Estado no es nada y viceversa
Estado sin Derecho significa un simple fenómeno de fuerza. Derecho sin Estado
sería una mera idealidad normativa o sea una norma sin efectividad. Por tanto,
lo correcto es hablar de Estado con Derecho, lo cual equivale al Estado de Dere
cho moderno.

92 Luis Recasens Slches. (Guatemala, 1903-México, 1977) Jurista español. Fue profesor en la Universidad
de Santiago de Compostela y en la Complutense de Madrid. Al final de la guerra civil española se
trasladó a México, donde ensenó en la Universidad Nacional Autónoma. Escribió numerosas obras, en
las que expuso su interpretación de la filosofía del derecho en función de la existencia humana, pero
regida por un conjunto de valores universales. Entre ellas destacan Vida humana, sociedad y derecho.
Fundamentación de la filosofía del derecho (1940) e Introducción al estudio del derecho (1970).

127
 Teoría del estado

7. Fin del Estado.

Con la palabra fin indicamos que hay un propósito, dicho en otros términos hay un
objetivo que se desea alcanzar. Con la frase fin del Estado, se plantea aquello que
dicha organización política debe conseguir con la participación del poder y el estable­
cimiento del orden. Ese objetivo consistirá en una finalidad elevada y superior, que
está en relación con las necesidades de los habitantes de la citada organización, ya
que esos individuos buscan su perfeccionamiento y su desarrollo.

Por tanto dice Francisco Porrúa Pérez que el Estado queda justificado, aunque
Hermán Heller opina que la justificación es un problema que no cabe confundir con
el del “fin del Estado". Sin embargo, para este filósofo alemán hay que reconocer
que la cuestión del fin del Estado no sólo constituye un problema de importancia
para la Teoría del Estado, sino el más fundamental de la misma: es cierto que sólo
los hombres son capaces de proponer conscientemente fines, no lo es menos que el
Estado, como toda institución humana, tiene una fundón objetiva llena de sentido
que no siempre concuerda con los fines subjetivos de los hombres que lo forman.

Los fines del Estado, como resultado de la conducta humana, pueden ser:

1) Subjetivos de los hombres o sea múltiples fines que a través del Estado persiguen
lograr todos o la mayoría de los hombres; y

b) Objetivos del Estado, que causal y ideológicamente le dan sentido; significa todo
aquello que debe realizar o cumplir el Estado como la organización de un pue­
blo, con las implícitas causas finales de la conservación del orden que determi­
nan la organización, o sea el para qué existen el Estado y el Poder.

Dentro de este tema se han elaborado clasificaciones y doctrinas, que se esbo­

zan a continuación:

1. Se habla de fines objetivos universales para referirse al fin último de todo Estado,
es decir un gran fin. En este caso, las doctrinas religiosas le atribuyen al Estado
un valor que trasciende de su mera existencia, se relaciona con el valor objetivo
del Estado. Conciben los fenómenos de la historia como el desarrollo de una
actividad que se propone alcanzar un objetivo universal. El Estado es un medio al
servicio de Dios, de la moral, de la justicia, del hombre; procurar el bien común
a través de la justicia, es la idea de la comunidad perfecta;

128^
 Gerardo Prado

2. Asimismo, se discute de los llamados fines objetivos particulares. En este caso, cada
Estado individual en la historia ha tenido y tendrá fines enteramente privativos, que
sólo a él corresponden y son condicionantes de su situación histórica. Esos fines se
fijan en fundón de las actividades varias y cambiantes históricamente del Estado
observado, y se explican como si fueran el fin esencial de su ser. En este sentido, Mon­
tesquieu se refirió a la libertad política; en Grecia se habló de la exaltación del hombre
en la espede; en Roma, de la conquista; en Inglaterra, de la política de libertad; y en
la España católica, del restablecimiento de la unidad de la fe; y

3. Finalmente, se dice de los fines subjetivos del Estado, en oposición a los objeti­
vos, que se refieren al fin concreto que tienen los Estados en un momento deter­
minado para los que forman parte de él y, por lo tanto, para la comunidad: en
cada época, pues, el Estado tiene sus fines propios. A su vez, los fines subjetivos,
por la función o actividad a ¡a que se dirigen, se dividen en:

3.1 Fines absolutos y limitados. El fin absoluto es el abstracto y único del tipo
ideal de Estado, aquel que no existe, el que habrá de permanecer idéntico y
que contiene en su unidad a los demás fines, pero tiende teleológicamente
ha realizarse en el Estado perfecto.

Se dice que estos fines son expansivos, porque favorecen la limitada extensión
del poder del Estado como institución que sirve para la utilidad común, para alean
zar un bien moral que permita el bienestar común del individuo y de la comunidad.
Es esta la posición que defiende la doctrina eudemonista utilitaria93, como teoría éti­
ca que considera la felicidad como el supremo bien y el más alto objetivo que debe
perseguir el hombre, en una cita de Quillet. En cuanto al fin limitado, encierra al
Estado y al Poder en límites fijos, a una actividad constreñida respecto del individuo
y se habla de libertad y seguridad o derecho objetivo.

3.2 Fines relativos y concretos. Pueden ser exclusivos, concurrentes o comparti­

dos: se dan en el Estado de tipo empírico.

93 El eudemonismo o eudaimonismo, principal representante fue Aristóteles. Es un concepto filosófico de

origen griego; compuesto de eu, bueno y daimon, divinidad menor; tiene como característica común
ser una justificación de todo aquello que sirve para alcanzar la felicidad. Se ha considerado como tal
al hedonismo, la doctrina estoica, así como también al utilitarismo. Todas estas doctrinas basan sus
normas morales en la realización plena de la felicidad, entendida como estado de plenitud y armonía
de! alma, diferente del placer y pudiéndose presentar ésta de forma personal, como en Demócrito,
Sócrates. Aristóteles, Arfstipo y la escuela citenaica. el estoicismo o el neoplatonismo, o bien de forma
colectiva, como se estableció a partir de David Hume.

129^1

J
 Teoría del estado

El orden jurídico, cuya unidad resulta del derecho fundamental que está en la
Constitución, y el poder que lo garantiza, tiende a realizar un bien público o común
distinto y complementario de ios bienes particulares de los individuos, como valor
que expresa la plenitud del bien humano en una sociedad territorialmente limitada.
Este bien común se destaca con su valor de un patrimonio común, un orden distri­
butivo, un valor difusivo de comunicación y un significado esencial que consiste en
la realización de la persona (fines exclusivos).

En tanto que los concurrentes o compartidos son los que sin salir de la esfera del
Estado, admiten la participación de los particulares y de las sociedades imperfectas1".

El poder se justifica racionalmente por sus funciones, que consisten en regular,

coordinar, gestionar y decidir; en suma, definir los criterios del orden y garantizar­
lo, actuar como una agencia diferenciada en la prosecución de los fines comunes,
decidir los conflictos y disputas, y establecer un acuerdo para una acción común; así, el
poder aparece como una condición para la realización del bien humano en la vida social.

Por otro lado, el poder político se debe concebir como gestor y regulador de la
actividad humana para procurar y acrecentar los bienes necesarios para el hombre
y su vida en sociedad. Esta es la concepción o doctrina clásica de la suficiencia de
95, aquello que se llama bonum essentialiter que significa el desen­
vida aristotélica94
volvimiento intelectual y moral, y la recepción de la cultura; así como el bonum
instrumentaliter que consiste en los medios materiales para la existencia, a la cual se
puede satisfacer sus necesidades pero con la limitación de la necesidad de los demás
hombres que resulta de la distribución de ese esfuerzo y una atribución cierta y pacífica.

94 Sociedad perfecta, aquella sociedad que poseía un fin completo y en su orden se bastaba a sí misma
para conseguir dicho fin. no estaban subordinadas a otra sociedad sino que eran independientes. Los
ejemplos más claros que actuarían como primeros analogados: la Iglesia y el Estado, presentadas como
sociedades perfectas. La Iglesia aticen los escolásticos “tendría como fin el bien espiritual y la felicidad
eterna de los hombres". El Estado, tendría como fin el bien común de los hombres. Sociedad imper­
fecta. aquella sociedad fin era incompleto y en su genero no se bastaba a sí misma, por lo cual tendría
que estar subordinada a otra sociedad superior que tenga por fin el mismo bien pero completo. Como
ejemplo gráfico, los escolásticos hablaban de las sociedades mercantiles cuyo fin estaba subordinado al
del Estado: concepción explícita contra el liberalismo económico que identificaba el fin de las socieda
des mercantiles con el fin del Estado.

95 Suficiencia de vida aristotélica o "completa suficiencia de vida" idea que retoma Santo Tomás de Aquí-
no al acuñar la frase “bonum commune” que le da mayor sentido: Es que cada persona humana tiene
ante sí dos posibilidades: a) existir, un mero sobrevivir, y b) el vivir bien.
 Gerardo Prado

Esto es lo que la doctrina escolástica denomina bonum integraliter, o sea obte­

ner los restantes bienes mediante una ordenación social a través del Derecho. Todos
los bienes así integrados dan al bien de la persona una nueva especificación, un
nuevo fin de contenido político, que significa el bien común como bien público
distinto de los bienes particulares. Resulta, entonces, el bien común como principio
del orden social. Enfaticemos, la Filosofía clásica identifica como summum bonum
al propósito único y supremo que persigue cada ser humano; el cual estaría consti­
tuido por el bonum instrumentaliter, representado por los medios naturales para la
subsistencia; y el bonum essentialiter, que corresponde al aspecto espiritual, moral,
intelectual y formal. Junto a un bonum integraliter y un bonum consequenter se
tiene que las necesidades y su correato, las satisfacciones, son el mecanismo cuya
ecuación se plantea, éticosocialmente.

Ahora, ¿Cuál es ese bien humano en la vida social que llamamos bien público o
bien común? Se tiene que responder a dicho planteamiento considerando plantea­
mientos como siguen:

1. El bien común, o bien público, es un bien humano; es, en último término, una
nueva forma y un nuevo valor del bien de los hombres en cuanto se integran
dentro de una comunidad;

2. Esta forma nueva y específica del bien humano, supone su realización, partici­
pación y comunicación en la vida social. Es, pues, el bien humano participado y
enriquecido aunque en parte limitado por la vida social;

3. La proyección del bien humano en la vida social, se realiza mediante la unidad y

articulación del orden que se cumple a través del Derecho, lo cual comprende:

3.1 El orden de los bienes individuales, porque éste es condición y medio para
su disfrute, desarrollo y enriquecimiento de la sociedad;

3.2 La común participación en aquellos bienes que son un patrimonio de todos

y de ninguno;

3.3 La posesión pacífica y estable de esos bienes; y

3.4 El orden supone un principio de ordenación que se funda en la conserva­

ción, desenvolvimiento y perfección de la persona humana.

tíx’ 131

J
 Teoría del estado

Diferencia entre bien público y bien común.

No obstante que las frases bien común y bien público son utilizadas usualmente
como sinónimos, es posible encontrar una distinción entre ellas. Así, se dice que
bien común es el fin que persigue todo tipo de sociedad, y bien público es el fin
específico que trata de alcanzar la sociedad estatal. Siempre que los hombres se
agrupen socialmente para obtener un fin que beneficie a todos, será éste un bien
común. Por ejemplo, una sociedad mercantil que lucra y un sindicato que lucha por
el mejoramiento de las condiciones de trabajo para sus integrantes.

Por otro lado, el Estado también busca un bien común, pero por ser una socie­
dad más amplia cabe distinguir un bien común particular y un bien común público,
según que se relacione de manera inmediata con intereses particulares o con el
interés público. El bien común perseguido por el Estado es el bien público, respecto
de lo cual Mauríce Hauriou dice, como idea general, que el bien público es el fin
propio e irreemplazable del Estado. A esto agregamos que ese bien es un fin de con­
tenido específicamente político, que concierne a la masa de todos los individuos y
de todos los grupos, es decir, encontramos como sujeto beneficiario a los habitantes
del Estado.

La actividad política consiste en la búsqueda de lo que es bueno y útil para la

sociedad, y la determinación de ese bien común no puede ser obra de todos los
hombres sino que se confía a una parte de ellos, quienes hacen en su momento el
papel de gobernantes. Son éstos los que señalan caminos y maneras para lograr ese
objetivo, desencadenándose así el fenómeno político.

La barrera más eficaz para impedir que el poder caiga en el despotismo (el uso
inmoderado de fuerza estatal), aparte de una adecuada organización de las institu­
ciones políticas, es la convicción arraigada entre gobernantes y gobernados que el
poder no debe ejercerse sino en interés de toda la comunidad, con el propósito de
buscar el bien común y dentro de los parámetros del Estado de Derecho.

El orden jurídico constitucional contiene la organización de los poderes públicos

o las instituciones de gobierno, así como los principios que regulan la posición del
individuo, de la familia, de la sociedad y, en general, de todos los elementos que de­
finen un orden de vida en razón de ese bien común. El Estado, como ente jurídico y
político, con atributos propios, particularmente como sujeto con poder soberano, no
es un organismo estático sino que debe cumplir determinados fines que constituyen

132^
 Gerardo Prado

su propia justificación; por ello, actúa y ejerce determinadas funciones con el propó­
sito de satisfacer aspiraciones e intereses colectivos y permanentes de la comunidad.
En ese sentido, la Constitución hace un reconocimiento de los derechos humanos,
al encauzar y limitar la actividad legítima del Estado.

Para concluir el tema del fin del Estado, haremos una breve referencia a lo que
Francisco Porrúa Pérez denomina elementos formales del bien público, los cuales
según dicho autor, son tres:

1. La necesidad de un orden y paz obtenidos por el Estado a través de una actividad

que está relacionada con la producción del derecho, como conjunto de normas
cuya aplicación permite el logro de ambas cosas, tanto interna como interna­
cionalmente, para evitar la anarquía que resulta del egoísmo y las luchas que
los hombres sostienen por los bienes materiales, verbigracia: se hace uso de la
fuerza pública pero basada en medidas apegadas a la justicia;

2. La necesidad de coordinar la actuación de los particulares, para que la misma

se lleve a cabo de manera armónica; también se contribuye al aplicar el orden
jurídico respectivo; y

3. la necesidad de ayuda, de aliento y eventual suplencia de las actividades pri­

vadas, o sea que el Estado apoya a los particulares que por sí solos no pueden
realizar ciertas fundones de interés general, por ejemplo, la beneficencia pública
lo económico y lo cultural-, que está formada directamente por la actividad del
Estado al acudir en ayuda de los necesitados.

8. La soberanía.
La soberanía ha sido durante muchos años el concepto central de una teoría política;
hace referencia al lugar que ocupa el Estado en sí mismo dentro del conjunto de las
organizaciones humanas. Jurídicamente significa que ese Estado es el máximo poder
dentro de una nación, que se impone a todos y que no hay nada por encima de él;
significa suprema autoridad o mando superior o, como dice Raúl Ferrero Rebagliati,
se define como la competencia estatal al mando.

133
 Teoría del estado

Además, es la manifestación que distingue y caracteriza al poder del Estado,

por medio de la cual se afirma su superioridad en términos propios y rigurosos de
derecho sobre cualquier otro poder, sin aceptar limitación ni subordinación que
cercene sus facultades ni su independencia dentro de su territorio y de sus posesio­
nes. Sus orígenes se remontan al siglo XIII, cuando la ¡dea del Estado comienza a
configurarse como una comunidad política, pero su plenitud debe situarse en fechas
del siglo XVII, cuando a su amparo triunfa la monarquía absoluta considerada como
igual al Estado.

El problema de la soberanía y su concepto ha constituido obsesión especial

desde el siglo XIX, en particular hasta el triunfo del constitucionalismo, movimiento
que la afirma para mayor halago del pueblo al que le corresponde, aunque no la
ejerza directamente.

Como características de la misma, que constituyen los calificativos más enco­

miásticos. se afirma que es única, excluyeme e indivisible, porque no puede existir
otra dentro del territorio estatal ni es posible su fraccionamiento, so pena que la
organización política desaparezca, ya que el Estado es titular de la soberanía total,
aspecto que se confirma, principalmente, cuando hablamos de un estado unitario;
además, porque pertenece al Estado en su conjunto y así se concibe como poder
social del grupo estructurado dentro del mismo.

Esto significa que es algo intrínseco a la institución, indelegable e inalienable,

porque es imposible que se transfiera a un hombre en particular o a un grupo, ya
que la soberanía reside esencialmente en el grupo humano del Estado-, permanente,
pues existe en tanto exista el Estado y no se agota por el hecho de su ejercicio; e
imprescriptible, ya que por el hecho que sea ejercida por un grupo o por un solo
individuo, no significa que haya prescripción.

En atención al tema Vladimiro Naranjo Mesa agrega el carácter de absoluto a la

soberanía porque no es posible que haya, en relación a ella, escalas o grados, lo que
permite a cualquier Estado actuar frente a otros con completa independencia y en
igualdad jurídica; y concluye diciendo que es incondicional, ya que en ningún caso
estará sujeta a condición o término alguno.

El ejercicio de la soberanía trae consigo dos consecuencias, a las cuales se refiere

Georges Vedel. citado por Vladimiro Naranjo Mesa, en los siguientes términos: Dice
que la primera consiste en que el Estado posee un poder de auto-organización, ya
 Gerardo Prado

que fija o establece sus propias reglas al respecto y no se concibe la intervención de

otros estados; esa operación la hace el Estado a través de la Constitución Política, la
cual es resultado del poder constituyente. La segunda consiste en que el Estado tiene
el poder de expedir normas juridicas, cuyo cumplimiento es obligatorio para quienes
lo integran, transitoria o definitivamente; esto no significa que los órganos emisores
de esas normas sean soberanos. En cualquier caso, si hubiere un problema de esa
índole, surge el control constitucional de las leyes.

Es importante tener en cuenta que el concepto de soberanía fue elaborado y

desarrollado en occidente, para lograr ciertos fines políticos específicos. Al respecto,
Edgar Bodenheimer afirma que todo estado civilizado puede, aun hoy, llamarse so­
berano. El término, en sentido restringido, denota el hecho que el Estado es el órga­
no supremo de coordinación jurídica. La soberanía estatal sigue siendo un atributo
propio, insustituible y consustancial del Estado. De esa cuenta, el Derecho Interna
cional se ha edificado sobre la base de la aceptación del principio que cada Estado,
reconocido como tal, es soberano y de allí, surge otro principio que se denomina de
la libre determinación o autodeterminación de los pueblos.

Soberanía nacional es un concepto ideológico surgido de la teoria política liberal,

que puede remontarse a Locke y Montesquieu (siglos XVII y XVIII en Inglaterra y
Francia, respectivamente). Hace pertenecer la soberanía a la nación, una entidad
abstracta y única, vinculada normalmente a un espado físico -la “tierra patria"-, a
la que pertenecen los ciudadanos presentes tanto como los pasados y futuros, y
se define como superior a los individuos que la componen. El mismo concepto de
ciudadano (sujeto de derechos, en igualdad de derechos con los demás miembros
de la nación, y no súbdito u objeto pasivo de pertenencia a una entidad política
que se le impone) está asociado al principio de soberanía nacional. El derecho
de libre determinación de los pueblos o derecho de autodeterminación es
el derecho de un pueblo a decidir sus propias formas de gobierno, perseguir su
desarrollo económico, social y cultural, y estructurarse libremente, sin injerencias
externas y de acuerdo con el principio de igualdad.

La soberanía alude etimológicamente a un poder que, comparativamente, se

hace independiente de todos los poderes; como poder supremo y jurídico del Esta­
do, en el orden práctico se traduce en el poder constituyente'*’, que significa formular

96 Poder constituyente es la denominación del poder que tiene la atribución de establecer la norma fun­
damental de un ordenamiento jurídico, dando origen a un Estado y su sistema político y, posterlormen-

135 ««
 Teoría del estado

y sostener una Constitución; en el poder legislativo, que tiene facultades para desa­
rrollarla, completarla y, eventualmente, suplirla; y en el gobierno, la administración
y la jurisdicción.

La doctrina de la soberanía, en su origen, tiende a identificarle con la descrip­

ción jurídico-política del poder del príncipe que con el término de soberano, se
apropiará de ella hasta identificarse con la misma. Más tarde, cuando la doctrina del
contrato social, perfeccionada por Juan Jacobo Rousseau, desplaza esta soberanía
del príncipe, es para construir un tipo opuesto de régimen que, sin embargo, pre­
supone la atribución a un sujeto de la soberanía, de donde surge la soberanía del
pueblo que sustituye a la soberanía del monarca, pero sin modificar esencialmente
sus caracteres.

te. de modificarla o enmendarla. Esta facultad es ejercida al constituir un nuevo Estado y al reformar
la Constitución vigente. Por lo anterior, generalmente se distingue un poder constituyente primario u
originario y un poder constituyente derivado.

136
 V. Formas de Estado

1. Concepto
El Estado -en palabras comunes- es un concepto político que se refiere a una forma
de organización social, económica, política soberana y coercitiva, formada por un
conjunto de instituciones involuntarias, que tiene el poder de regular la vida nació
nal en un territorio determinado, reconocida por la comunidad internacional.

Pero existen diversas concepciones acerca de ¿Qué es el Estado? Podemos plas­

mar diversas nociones acerca del mismo, desde aquella hegeliana que dice: todo lo
que el hombre es, se lo debe al Estado; hasta la marxista que lo da a conocer como
un instrumento de dominio de una clase sobre otras. No obstante puede decirse
también que trata de la población en un territorio que se organiza jurídicamente
para gobernarse a sí misma, para proveerse en convivencia la armonía, la paz social
y el bien común.

La palabra Estado proviene etimológicamente de la voz latina “status" a la que

en 1,517, Nicolás Maquiavelo (notable hombre de estado y pensador florentino)
le dio connotación de unidad política nacional, la emplea en su obra "El Príncipe"
cuando dice que "Los Estados y soberanías que han tenido y tienen autoridad sobre
los hombre fueron, y son, o repúblicas o principados".

Adolfo Posada, citado por Manuel Ossorio y Florit en su Diccionario, expresa

que: “es una organización social constituida en un territorio propio, con fuerza para
mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de ordenación y de impe­
rio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento asume la mayor
fuerza política’ y -agrega Ossorio- que para Capitant es el “grupo de individuos
establecidos sobre un territorio determinado y sujetos a la autoridad de un mismo
gobierno".

«aso 137 aso

 Teoría del estado

Finalmente para dar una idea Francisco Porrúa Pérez dice: “El Estado como ente
cultural tiene por objeto la obtención de un fin. Ya sabemos que todo producto de
la cultura se caracteriza por llevar dentro de sf una finalidad, aquello para lo cual es
creado por el hombre. Siendo el Estado una institución humana, tiene naturalmente
un fin. Los hombres que componen el Estado, los gobernantes y los gobernados, al
agruparseformando la sociedad estatal, persiguen un fin. Elfin será el que determine
las atribuciones, la competencia material de los diferentes órganos del Estado, y en
función de esa competencia se crearán órganos. En este fin está ía razón última del
Estado y su diferencia específica con otras sociedades”

2. Criterios para determinar la forma del Estado:

político y jurídico
En la siguiente exposición, adaptándonos a puntos de vista que Vladimiro Naranjo
Mesa califica como criterios modernos que permiten establecer la forma de Esta
do97, anotamos dos maneras para determinarla: Un criterio político y un criterio
jurídico. Con el primero, apoyándose en Ceorge Burdeau. el tratadista colombiano
indica que debe tomarse en cuenta la idea de derecho que representa y sirve de
impulso al poder del Estado.

Esto implica adoptar alguna filosofía política, y desde ese ángulo político se
establecen Estados de corte liberal o socialista, corporativo o teocrático, en los que
la naturaleza y los fines del Estado se fijan políticamente. Con el segundo, se hace
referencia o se procede al tomar en cuenta la estructura interna del poder, ya con
un titular único o a cargo de centros dispersos. Con este criterio, cabe hablar de la
clasificación tradicional de los estados como simples y compuestos.

97 Forma de Estado. Para expresar lo mismo, se emplean también: organización territorial del Estado
o modelo de Estado, usadas indistintamente textos legislativos y en la bibliografía, un concepto de
derecho constitucional referente a las varias formas de organización o modelos que los Estados pueden
adoptar en base a la relación o articulación que pretenden establecer entre sus tres elementos constitu­
tivos: el territorio, la población y el poder. Se distinguen dos grandes grupos de formas, modelos u or
ganizaciones territoriales del Estado: 1) el Estado unitario (pueblo, territorio y poder son homogéneos,
uniformes y simples, y la relación entre ellos es unívoca y directa), y 2) el Estado complejo (carente
de homogeneidad entre los tres elementos mencionados, aparecen así el Estado federal, confederal,
regional). Este concepto no debe lugar a equivoddad con el de Forma de gobierno empleado en textos
políticos y filosóficos.

138
 Gerardo Prado

Filosofía política es una rama de la filosofía que estudia cuestiones fundamenta­

les acerca del gobierno, la política, la libertad, la justicia, la propiedad, los derechos
y la aplicación de un código legal por la autoridad: qué son, por qué (o incluso si)
son necesarios, qué hace a un gobierno legítimo, qué derechos y libertades debe
proteger y por qué, qué forma debe adoptar y por qué, qué obligaciones tienen
los ciudadanos para con un gobierno legítimo (si acaso alguna), y cuándo pue­
den derrocarlo legítimamente (si alguna vez). En un sentido vernacular, el término
"filosofía política’ a menudo se refiere a una perspectiva general, o a una ética,
creencia o actitud específica, sobre la política que no necesariamente debe perte­
necer a la disciplina técnica de la filosofía. Los fundamentos de la filosofía política
han variado a través de la historia. Para los griegos la ciudad era el centro y fin de
toda actividad política. En el Medioevo toda actividad política se centraba en las
relaciones que debe mantener el ser humano con el orden dado por Dios. A partir
del Renacimiento la política adopta un enfoque básicamente antropocéntrico. En
el mundo moderno y contemporáneo surgen y conviven muchos modelos, que
van desde los totalitarismos hasta los sistemas democráticos participativos (entre
los cuales existen muchas variantes).

Según Groppali, de una manera general puede reducirse a dos fundamentales

las formas en que se traduce la la praxis política, Estado: 1) Estado Simple o Unita­
rio y 2) Estado Compuesto, Complejo o Federal o Confederado. La segunda forma
acapara en seguida la exposición de este texto. Antes debemos decir que el Simple
o Unitario es el que se ejercita directamente sobre un mismo pueblo dado en un
mismo territorio. En tanto que el Compuesto o Federal o Confederado se forma con
la simbiosis de dos o más Estados; se encuentra constituido por otros Estados y que
conjunta elementos diversos de entidades políticas menores. La República Mexi­
cana es un cercano ejemplo de lo que constituye un Estado federado como Estado
Compuesto ya que comprende dentro de sí los Estados miembros de la Federación,
por lo que se le conoce Estados Unidos Mexicanos.

Al contraponer características entre uno y otro, los Poderes clásicos -u Organis­

mos para el caso de Guatemala-, Legislativo. Ejecutivo y judicial, en el Estado Simple
son únicos; en el Federado cada miembro tiene esos poderes en relación con su
territorio, además de estos existen los Poderes Federales, con atribuciones propias
cuya esfera comprende la totalidad del Estado.

Es procedente, además, hablar sobre la postura de Georg Jellinek respecto a

que existe dentro de las Uniones de Estados, dos clases: 1) Las de aquellos Estados

139
 Teoría del estado

que no obstante estar Unidos preservan su propia representación internacional, para

el caso: las Confederaciones, las Uniones Reales, los Protectorados y las Uniones
Administrativas. 2) Las de aquellos que conforman una organización constitucional
pero que carecen de esa representatividad por cuenta. La misma se atribuye al Esta­
do superior que formó la Unión, caso de los Estados Federales.

3. Estado simple o unitario. Características.

Se dice que esta forma de Estado es la que ha adoptado la mayoría de organizaciones
políticas del mundo, incluyendo el nuestro. Sin embargo, no está demás indicar que
el Estado, según Raúl Ferrero Rebagliati, ha pasado a través de la historia universal
por las fases de Estado-Imperio, Ciudad Estado y Estado-Nación, y que de este últi­
mo surgió lo que hoy conocemos como Estado de Derecho98. Como en algún punto
de este libro hemos estudiado, los Estados-Imperio tenían carácter eminentemente
despótico y teocrático; que la Ciudad Estado floreció en Grecia y en Roma; y luego,
en cierta manera, ya hemos mencionado el significado respecto a Estado de derecho
con su inmediato vínculo identificado con el Estado-Nación.

Al integrar los pensamientos de Francisco Porrúa Pérez y Vladimiro Naranjo

Mesa, encontramos que el Estado simple o unitario es aquel donde la soberanía se
ejercita de manera directa sobre un pueblo que está habitando un mismo territorio
y que, además, posee un solo centro de impulsión política y administrativa. Por lo
que da lugar a que se hable de:

a) Centralización administrativa", manifestada cuando el órgano superior mantie­

ne sin limitación ni disminución la competencia de dirección, comando y con-

98 Estado de Derecho es aquel Estado en el que sus autoridades se rigen, permanecen y están sometidas a
un Derecho vigente en lo que. se conoce como un Estado de Derecho formal Este se crea cuando toda
acción social y estatal encuentra sustento en la norma; es así que el poder del Estado queda subordi­
nado al orden jurídico vigente por cumplir con el procedimiento para su creación y es eficaz cuando se
aplica en la realidad con base en el poder del Estado a través de sus órganos de gobierno, creando asi
un ambiente de respeto absoluto del ser humano y del orden público.
99 Centralización Administrativa o centralismo (del latín centra, un solo lugar; y lismo, persona) es el
sistema de organización estatal cuyas decisiones de gobierno son únicas y emanan de un mismo centro,
sin tener en cuenta las diferentes culturas o pueblos a quienes afecta. El centralismo es un modelo de
gobierno en el que las decisiones políticas se toman desde el gobierno central. Durante el siglo XXI

cese
 Gerardo Prado

trol sobre todos los órganos que integran la Administración, según Bartolomé
A. Fiorini, especialista argentino en Derecho Administrativo, citado por Manuel
Ossorio; y

b) Centralización política, la cual se refiere a la forma unitaria de la organización

del Estado en virtud de la cual la actividad pública corresponde a órganos cuya
competencia se extiende a todo el territorio nacional.

En el Estado unitario también puede darse la descentralización ya que surge

cuando las funciones del Estado son cumplidas por organismos con competencia li­
mitada, la cual -según Jaime Vidal Perdomo*100- se emplea en sentido genérico, cuan­
do el proceso consiste en trasladar asuntos de la capital del Estado a las entidades lo­
cales, ya sea en materia fiscal, económica o industrial; y, en sentido técnico-jurídico,
cuando se trata del traslado de competencias101 de carácter administrativo a manos
de autoridades regionales o locales.

Los atributos y fundones del poder político emanan del único titular, el Estado;
en el Estado unitario todos los individuos obedecen a una misma y sola autoridad
y viven bajo un régimen constitucional, lo cual significa que se rigen por las mismas
leyes. En él existe un solo parlamento, congreso o asamblea legislativa con alcance
nacional, también un gobierno o una administración que emite decretos y resolu­
ciones con vigencia en todo el territorio; además una Corte Suprema de Justicia
constituida como máximo tribunal con jurisdicción nacional. Rige el principio de

ha estado en declive esta forma de gobierno sobreviviendo sólo en Francia donde ha tenido una gran
tradición, así como en varios países latinoamericanos. Entre sus justificaciones aparece: a) insuficiencia
económica de Estados federados para dar servidos a sus ciudadanos, b) necesidad de grandes cantida­
des de inversiones que exigen un gran porcentaje de recursos, materiales económicos y humanos que
realizados por sí hartan colapsar los territorios federados, y c) necesidad de una planificación central.
100 Jaime Vidal Perdomo, abogado egresado de la Universidad Nacional de Colombia, especialista en de
recho constitucional y en Derecho administrativo de la Universidad de París. Ha ocupado diferentes
cargos públicos en su país. Actualmente se desempeña como profesor en la Universidad del Rosario
donde es director de las especializaciones en derecho constitucional y en derecho administrativo. Es
autor de varias obras, entre las que sobresale su libro de Derecho Administrativo, un clásico en la
bibliografía juridica sudamericana.

101 Competencia, en Derecho administrativo, es un concepto que se refiere a la titularidad de una de­
terminada potestad que sobre una materia posee un órgano administrativo. Se trata, pues, de una
circunstancia subjetiva del órgano, de manera que cuando éste sea titular de los intereses y potestades
públicas, será competente.

1 41 <3SO
 Teoría del estado

centralización política, que significa unidad de mando, unidad en las leyes y unidad
en la justicia; con apego a la teoría clásica de la separación de funciones y donde son
únicos los organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

4. Estado compuesto.
Entre sus manifestaciones aparecen el Estado Federal, la Confederación de Estados,
la Unión Real, la Unión Personal y los Estados sui gáneris, por la diversidad que
puede presentar la estructura jurídica que la organiza; se le llama también como
Estado Colectivo o Complejo. Por definición, entendemos esta forma de Estado
donde aparecen unidos de una u otra manera dos o más Estados, sea por vínculos
de política nacional o internacional, que da lugar al estudio de varias modalidades
como seguidamente se detallan.

4.1. Estado federal.

Es una figura, según palabras de Luis Sánchez Agesta, compleja, en la que juegan
papel integracionista lo jurídico y lo político. Su carácter está configurado en un es­
tado principal, Federal, que comprende a otros estados, Federados, que en opinión
de otros autores reciben el nombre de corporativos. Su antecedente más próximo
es, según este autor español, la Confederación de Estados, figura a la que nos referi­
remos más adelante.

Con respecto a su origen, el referido tratadista lo relaciona con la confederación

suiza y más estrechamente, con la que configuraron las trece colonias estadouniden­
ses de 1787, haciendo referencia a que el surgimiento del Estado Federal dio lugar
a que se iniciara el estudio relacionado con su naturaleza, ya que el problema incide
directamente en la doctrina de la soberanía y se pregunta ¿quién será el soberano:
el pueblo de cada estado federado o el pueblo de la unión? A tal pregunta, según
nuestra opinión, Luis Sánchez Agesta afirma que: no hay dos, ni una soberanía,
sino simplemente una división territorial de competencias; porque en el fondo el
federalismo es una forma de división de poder de base territorial a diferencia de la
división funcional de poder.

El Estado Federal está contemplado como una asociación de estados en la cual

los miembros están sometidos en ciertos aspectos a un poder central único, pero

x 142
 _ Gerardo Prado

conservan su propia autonomía para el ejercicio de determinadas funciones internas

de carácter administrativo o político.

Ésta es la expresión de Vladimiro Naranjo Mesa, quien refiere ciertas caracterís­

ticas de esta forma de Estado, ai señalar:

1) Que el territorio, suma de los territorios de los estados miembros, es una sola
unidad;

2) Que la soberanía es única, pues el poder supremo lo ejerce el Estado Federal,

siendo que los demás participan dentro de su específico ámbito o circunscrip­
ción geográfica y en aquellos puntos que la Constitución Federal indique; y

3) Que la personalidad del ente jurídico-político es también única, ya que este es el

representante que actúa en el plano internacional.

La reiteración de características en que pueda caerse proporcionará eso sí un

valioso recurso para la aprehensión cognoscitiva en lo que toca decir la posición
teórica de Francisco Porrúa Pérez, quien con su característica erudición dice las si­
guientes frases acerca de esta forma de Estado:

Un territorio propio, constituido como unidad por la suma de los territorios de

los Estados miembros.

Una población, que dentro del Estado miembro, forma la población propia del
mismo con derechos y deberes de ciudadanía en relación con la Entidad Loca!. Esa
población de los Estados miembros, tomada en su conjunto, forma la población del
Estado Federal. En relación con el Estado Federal, los pobladores del Estado miem­
bro también tienen derechos y deberes específicos.

Una sola soberanía. El poder supremo es el del Estado Federal. Los Estados
miembros participan del poder, pero sólo dentro de los ámbitos y espacios de su
circunscripción y en las materias y calidades que la Constitución les atribuye.

La personalidad del Estado Federal es única. En el plano internacional no repre­

sentan papel alguno los Estados miembros. El Poder Legislativo Federal ordinaria­
mente se compone de dos Cámaras: una de diputados y otra de senadores, siendo
estos últimos representantes de los Estados miembros. Los diputados se eligen, ge­
neralmente, por cierto número de habitantes; en esta forma, la cantidad de diputa­
dos varía con el aumento o disminución de la población. En cambio, el número de

w
 Teoría del estado

senadores sólo varia si aumentan □ disminuyen los Estados miembros, porque en su

elección se hace asignando un número fijo por Estado.

En el Estado Federal funciona la denominada descentralización política102103

ya
que, según George Bernard Shaw'03, citado por Manuel Ossorio, los asuntos políticos
son ejecutados en mayor o menor escala por órganos o asociaciones políticas con
competencia limitada a una región o localidad.

Con el ánimo de reforzar lo que hemos comentado sobre el Estado Federal,

insistimos en que lo componen varios Estados que poseen gobierno peculiar, legis­
lación privativa en diversas materias y una gran autonomía administrativa pero, con
respecto de la unidad representativa internacional está confiada a un ejecutivo fede­
ral o nacional. Acentúa una idea semejante, Guillermo Díaz Doin -autor de “¿Revo­
lución o golpe de Estado? Como reformar la Constitución’ (Buenos Aires, Argentina.
1956)- al denominar Estado Federal a un tipo de organización del Estado en el que
coexisten un poder central soberano y otros centros semisoberanos o autónomos.

Con ese criterio, se nota que hay un poder político superior al que cada Estado
miembro debe atenerse en cuanto a los límites que aquel determine; que si bien esos
Estados miembros no son soberanos, tienen como compensación una participación
parcial en el ejercicio del poder federal y que todas esas partes unidas constituyen un
sujeto de derecho único, un Estado. De aquí podemos desprender que hay unidad
de pueblo y de territorio federal pero también, independientemente de los estados
miembros, existen la soberanía y la nacionalidad federales.

102 La descentralización política puede entenderse bien como proceso o como forma de funcionamiento
de una organización. Supone transferirel poder, de un gobierno central hacia autoridades que no están
jerárquicamente subordinadas. La relación entre entidades descentrales son siempre horizontales no
jerárquicas. Una organización tiene que tomar decisiones estratégicas y operacionales. La Centraliza­
ción y la Descentralización son dos maneras opuestas de transferir poder en la toma decisiones y de
cambiar la estructura organizacional de las empresas de forma concordada.

103 George Bernard Shaw (Dublín, 26 de julio de 1856-Ayot SL Lawrence, Hertfordshire, 2 de noviembre
de 1950) fue un escritor irlandés, ganador del Premio Nobel de literatura en 1925 y del Óscar en 1938:
de una familia pobre y protestante, educado. Fue un socialista notable, destacado miembro de la So
dedad Fabiana, que buscaba la transformación de la sociedad a través de métodos no revolucionarios.

CSS? 144
 Gerardo Prado

4.2. Confederación de Estados.

Es una asociación compleja de Estado, de carácter internacional, distinguiéndose por
ser permanente y constituida orgánicamente. De ello, resulta que estamos refiriendo
una asociación de Estados que trata de alcanzar sus objetivos nacionales, mediante
instituciones políticas o económicas comunes como resultado de un acuerdo entre
varios Estados que convienen su unión, pero sin formar un nuevo Estado superior
-o súper Estado- que vaya a imponerse soberanamente a los poderes de las partes
Confederadas.

Se da una unión en términos del pacto de Confederación previamente suscrito,

en lo demás permanecen libres, con actividades a su juicio nacional como interna­
cionalmente. Se reitera que las restricciones serían en lo tocante a dicho pacto.

La Confederación es distinta a la Federación o Estado Federal, en que los miem­

bros de aquélla conservan su plena soberanía. Asimismo, Georgjellinek. menciona
do por Francisco Porrúa Pérez, precisa otra distinción al decir que el Estado Federal
surge de la estructuración que hace del mismo el Derecho Público interno, o sea el
Derecho Constitucional. En cambio, la Confederación tiene su base en el Derecho
Internacional; el primero es una comunidad nacional y Confederación, una comu­
nidad internacional. La Confederación de Estados, que nace de un tratado que esta­
blece relaciones jurídicas entre sus miembros -reglado conforme al Derecho Inter­
nacional-, en ningún caso constituye un nuevo Estado que tenga carácter superior.

Derecho internacional está integrado por acuerdos entre estados -tales como
tratados internacionales (denominados tratados, pactos, convenios, cartas, memo­
rándum o memoranda (según el caso), intercambio de notas diplomáticas, en­
miendas, anexos y protocolos de tratados, entre otros - como también por ¡a
costumbre internacional, que se compone a su vez de la práctica de los Estados,
que éstos reconocen como obligatoria, y por los principios generales del Derecho.
Esta enumeración de fuentes del derecho internacional es consagrada por el art. 38
del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.

La Federación se conforma por el conjunto de Estados miembros unidos por

normas constitucionales, subordinadas a la soberanía del Estado Superior que se
crea como ya anotamos; en contrario la Confederación se funda con arreglo a un
tratado que origina relaciones jurídicas entre los Estados asociados, empero no cons­
tituye un nuevo Estado superior. El poder central en la Confederación priva única­

145^
 Teoría del estado

mente en las relaciones entre el mismo y los Estados Confederados. En el Federal

la soberanía sobre los Estados miembros como sobre los ciudadanos se ejerce de
manera directa, y los derechos y deberes de los individuos con relación al Estado
miembro son de observancia para con la Federación o Estado Federal.

En otras palabras, un estado federado o entidad federativa es. en una de sus

acepciones, la entidad subnacional en que se divide una federación. Se caracteriza
por ser una porción de territorio cuyos habitantes se rigen por leyes propias, aun­
que sometidos en ciertos asuntos a las decisiones del poder federal central. Por lo
general, los estados subnacionales anteceden al nacional, lo que da coherencia al
sistema federal.

Es también una unidad delimitada territorialmente que en unión de otras enti­

dades conforman a una nación. En los sistemas federales las entidades pueden par­
ticipar en las actividades gubernamentales nacionales y actuar unilateralmente, con
un alto grado de autonomía, en las esferas autorizadas en la Constitución, incluso
en relación con cuestiones decisivas y, en cierta medida, en oposición a la política
nacional, ya que sus poderes son efectivamente irrevocables. Con el mismo significa­
do que Estado, en este contexto, también se utilizan en algunos países los términos
provincia y óblast (región, en países de europa del este).

De acuerdo con Manuel Ossorio y Florit, la Confederación es un sistema en

vías de desaparición -la Helvética, la Germánica, la de América del Norte y otras-,
que se ha convertido en federación o se ha disuelto. Trazas de la Helvética, Suiza,
la hacen como el único país que actualmente se autodenomina "confederación”, si
bien su modelo político corresponde al de un Estado federal. La palabra Confedera­
ción toma mucha más relevancia cuando se trata de alguna alianza permanente de
Estados o alguna asociación o mancomunidad de Estados.

La Confederación Germánica (en alemán: Deutscher Bund, «Confederación

Alemana») fue una unión establecida en 1815 por el Congreso de Viena que agrupó
a 39 estados alemanes en una confederación de estados soberanos bajo la presiden­
cia de la Casa de Austria. Sucedió a la Confederación del Rin, creada en 1806 por
Napoleón I en sustitución del Sacro Imperio Romano Germánico.

En términos de política moderna, es una unión permanente de Estados sobera­

nos con fines de acción común. Generalmente se originan mediante pactos escritos,
para luego establecer normas o leyes específicas que regulen y rijan este vínculo. Las

146^'
 Gerardo Prado

confederaciones suden formarse para encarar asuntos de índole mayor, como la

defensa, las políticas migratorias, la creación de una moneda común, la lucha contra
la pobreza, la integración social, etc.

4.3. Unión real.

Es un tipo de carácter histórico relacionado con la monarquía, al que lo distinguen
las siguientes características:

Existe identidad en cuanto al rey que gobierna y también por disposición en las
Constituciones de los Estados miembros.

Existe identidad en cuanto al rey que gobierna y también por disposición en las
Constituciones de los estados miembros.

Hay un jefe común -el Rey- y también instituciones comunes tales como el
Parlamento y el Gabinete.

Existe un vínculo contractual y permanente, que puede ser renovado cada cierto
tiempo.

Se disuelve frecuentemente por el surgimiento de un solo Estado, o por modifi­

caciones constitucionales, o por motivos bélicos o políticos.

En semblanza histórica que realiza el tratadista español José Luis García Ruíz104
dice que “La denominación unión real no proviene, en cuanto a la utilización del
término real de la existencia de un monarca común, aunque lo normal es que así sea.
sino de que los distintos reinos compartían, además, algunas cosas: el término "real”
no proviene en este caso de rex -rey- sino de res -cosa-. Esto significa que los respec­
tivos ordenamientos prevén la existencia de algún tipo de unión que se extiende no
solamente a compartir la jefatura del Estado sino a la existencia de determinados
órganos e instituciones jurídicas comunes".

Acto seguido agrega una explicación respecto a España y dice lo siguiente: “Se
trata, lógicamente, de una fórmula que va más allá de la Unión Personal. Esto es lo
que vino a ocurrir respecto a todos los reinos que terminaron formando respectiva-

104 José Luis García RuiZ. (jerez, España, 24 de abrí! de 1947). Doctor en Derecho por la Universidad
Complutense de Madrid y Profesor universitario de Derecho Constitucional.

147

J
 Teoría del estado

mente las Coronas de Castilla y Aragón. Los reinos que formaron Castilla, es decir
los de Asturias, Galicia, León y Castilla propiamente dicho tenían en común muchas
instituciones además de tener el mismo rey. Algo parecido, aunque no tan acusado,
ocurre con los que formaron el Reino de Aragón es decir los de Aragón, Valencia, Ba­
leares y Aragón no fue durante un tiempo más que una Unión Personal, cada uno de
ellos estaba a su vez integrado por reinos que constituían entre si una Unión Real".

Finaliza dicho autor diciendo en la consulta paragráfica respectiva, que moder­

namente es posible constatar formas de Unión Real, resultado de procesos indepen-
dentistas de Dominios como corresponde a lo que hoy es Canadá, Australia y Nueva
Zelanda que comparten con Gran Bretaña no solo la figura de la reina -para el caso
actual- sino algunas escasas instituciones constitucionales.

4.4. Unión personal.

Está relacionada con otro tipo de Estado compuesto que tiene rasgos ya históricos;
es la llamada Unión Personal, que se identifica así:

El poder está en manos de un mismo soberano.

Cada estado miembro conserva su organización administrativa y su legislación.

Se trata de una asociación eminentemente transitoria y frágil.

Hay coincidencia en la persona del monarca y se rige por disposiciones que

reglamentan la sucesión.

La disolución ocurre, por lo general, con la muerte del monarca común.

Es una forma de Estado compuesto que ha ido desapareciendo del mundo con­
temporáneo, a pesar de lo cual decimos que la unión personal es una figura jurídica
mediante la cual:

Dos estados comparten un mismo jefe de estado, sin que exista, necesariamen­
te, una integración política entre ambas naciones.

Las dos o más entidades que forman una unión personal se consideran estados
soberanos separados.
 Gerardo Prado

En la actualidad son infrecuentes esas manifestaciones de ente estatal y sur­

gían, de antiguo especialmente, por diversos motivos, por ejemplo cuando las reglas
de sucesión de dos Estados coincidían en una misma persona como acontecía en
Europa con las llamadas casas reales que acostumbraban casarse entre sí. En otras
situaciones surgen bajo una anexión virtual o de fado en las cuales se usa la figura
de unión personal para pretender cierta independencia del estado sometido con el
fin de contrarrestar posibles insurrecciones. El caso más notorio de uniones personales
en la actualidad surge al interior de la Mancomunidad Británica en la cual varios de los
estados se consideran reinos con el monarca del Reino Unido como su jefe de estado.

En este tipo de uniones ambos Estados preservan sus propios cuerpos de go­
bierno, sus propias capital, son reconocidos por separado por el concierto de nacio­
nes y prevalecen más en monarquías. Además pueden confluir a la formación de
una federación con política internacional unificada y ambos entes son reconocidos
ulteriormente como un solo Estado; una anexión cuando una entidad pierde toda
soberanía; o una separación.

Aunque como arriba se dice una Unión Personal se da más bien en caso de
monarquías, porque normalmente en las repúblicas los presidentes son elegidos
dentro de los propios conciudadanos en sufragio directo o indirecto. Esa condición
no descarta, sin embargo, casos como el de Francia que el mandatario de turno es
también jefe de Estado de Andorra; misma situación que comparte con el Obispo
de Seo de Urgel en Cataluña (España), unión suscrita desde 1607 cuando Francia
era una monarquía.

4.5. Tipos especiales de organización política.

Estados sui géneris.
Este tema, parte de las formas que puede tomar el Estado, debe correlacionarse al
segmento del presente libro donde hablamos de las formas de Gobierno, de igual
manera se hace el estudio evolutivo de dichas formas especiales que por lo mismo
no pueden encuadrarse dentro de la clasificación general por dichos ribetes espe­
ciales que los alejan de "un cartabón”5 determinado”, para decirlo en palabras de
Francisco Porrúa Pérez.

105 Dícese de una plantilla de madera o de plástico que sirve para trasladar un delineado a una superficie.

149^
 Teoría del estado

Significa que tienen un género muy propio debido a la manera como se han
integrado. Entre dichos Estados tenemos las organizaciones globales como la an­
tigua Sociedad de Naciones, surgida con el Pacto de Versalles (1919), la cual fue
sustituida por la Organización de Naciones Unidas -ONU- que nació en 1945; y
las regionales, como la Organización del Tratado del Atlántico Norte -OTAN- y la
Organización de Estados Americanos -OEA- en las que se incorporan los principios
de la Confederación.

La Sociedad de las Naciones.

La Sociedad de Naciones (SN) fue un organismo internacional creado por el Tratado
de Versalles, el 28 de junio de 1919. Se proponía establecerlas bases para la paz y la
reorganización de las relaciones internacionales una vez finalizada la Primera Guerra
mundial.

La SN se basó en los principios de la cooperación internacional, arbitraje de los

conflictos y la seguridad colectiva. El Pacto de la SN (los 26 primeros artículos del
Tratado de Versalles) fue redactado en las primeras sesiones de la Conferencia de
París por iniciativa del Presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson.

El 15 de noviembre de 1920 se celebró en Ginebra la primera asamblea de la

sociedad, con la participación de 42 países.

Tras el final de la Segunda Guerra Mundial a mediados del siglo XX, la SN fue
disuelta el 18 de abril de 1946, siendo sucedida por la Organización de las Naciones
Unidas (ONU). En realidad no fue una sucesión de un organismo internacional por
otro. La experiencia de la Sociedad de las Naciones es el más cercano a la actual
ONU, pero dicho antecedente no fue ni siquiera mencionado por los redactores de
la Carta ya que, al querer reestructurar el mundo posbélico de la Segunda Guerra
Mundial, los Estados vencedores optaron por hacer desaparecer la Sociedad de Na­
ciones y crear una organización internacional enteramente nueva.

Los teóricos doctrinales enfrentaron dilemas al tratar de clasificar esta entidad

dentro de los tipos compuestos de Estado analizados (Estado Federal, Confedera­
ción, Unión Real de Estados) o bien al no encasillar en ninguno de los tales esta
figura tuvieron que considerarla como una formación política sui géneris, de tipo
totalmente diferente.

150-^
 Gerardo Prado

La Sociedad de Naciones realmente, dice Groppali, no constituía un Estado sino

una unión de Estados con un fin específico de cooperación, de paz y de seguridad,
de intereses comunes, y como tal abierta a todos los Estados. Hasta en el nombre
-Sociedad de Naciones- se denotaba las características especiales que la diferenciaba
de otras formas de Estado compuestas; con personalidad propia y conformada por
diversos organismos, con actividad y personalidad internacional dejando intacta la
personalidad de los Estados nacionales, subsumidos únicamente en las estipulacio­
nes del Pacto y en todo lo demás completamente independientes.

Esta Sociedad se extinguió por cuenta al estallar la Segunda Guerra Mundial,

por lo que al cese de hostilidades toma cuerpo la idea de otro organismo supranacio-
nal, diferente, para armonizar intereses de los Estados, y resolución de conflictos en
forma pacífica e imposición de sanciones coercitivas para aquellos que se salieran de
los supuestos jurídicos internacionales preestablecidos para mantenimiento del orden.

La Organización de las Naciones Unidas.

Al igual que la Sociedad de Naciones, la Organización de las Naciones Unidas -ONU- o
simplemente Naciones Unidas -NNUU- al no constituir un nuevo Estado superior a
los Estados miembros tiene que ser considerada solo como una unión o asociación
de Estados que mantienen su independencia y soberanía y se obligan únicamente en
los términos del pacto, en el plano internacional, con otros Estados para lograr fines
de interés general. Es una asociación de gobierno global que facilita la cooperación en
asuntos como el Derecho internacional, la paz y seguridad internacional, el desarrollo
económico y social, los asuntos humanitarios y los derechos humanos.

Aunque se hable de inefectividad de la Organización de las Naciones Unidas

como fue el caso de un Estado que no respetó la resolución de la misma e intervino
militarmente contra Irak en tiempo reciente. Al margen de eso y por cuestiones
teóricas se debe teorizar más en lo concerniente a la clasificación y formas de ciertas
organizaciones políticas, especiales.

La Segunda Guerra Mundial derivó en la sustitución de la Sociedad de Naciones

por la Organización de las Naciones Unidas -ONU-; siendo que en Dumbarton Oaks
de agosto a octubre de 1944 se reunieron representantes de Francia, la República
de China, el Reino Unido, los Estados Unidos y la Unión Soviética con las iniciativas
y proyectos relativos al proyecto constitutivo.

oo 151

J
 Teoría del estado

La ONU fue fundada el 24 de octubre de 1945 en San Francisco (California),

por 51 países, al finalizar la Segunda Guerra Mundial, con la firma de la Carta de las
Naciones Unidas.

En 1948 se proclama la Declaración Universal de los Derechos Humanos, uno

de los logros más destacados de la ONU. La ONU reemplazó a la Sociedad de Nacio­
nes (SN), fundada en 1919, ya que dicha organización había fallado en su propósito
de evitar otro conflicto internacional. El término «Naciones Unidas> se pronunció
por primera vez en plena Segunda Guerra Mundial por el entonces presidente de
los Estados Unidos, Franklin Roosevelt, en la Declaración de las Naciones Unidas, el
1 de enero de 1942 como una alianza de 26 países en la que sus representantes se
comprometieron a defender la Carta del Atlántico y para emplear sus recursos en la
guerra contra el Eje Roma-Berlín-Tokio.

La idea de la ONU fue elaborada en la declaración emitida en la Conferencia

de Teherán celebrada por los aliados en 1943. Allí Roosevelt sugirió el nombre de
Naciones Unidas. Aunque está inspirada en la Sociedad de Naciones, la ONU se
diferencia de ésta tanto en su composición como en su estructura y funcionalidad.
Por un lado, va a aumentar su universalización, lo que va a permitir la ampliación de
la organización por medio de las grandes potencias, de los nuevos Estados surgidos
tras la descolonización, o de los que surgirán tras el desmembramiento de los Esta­
dos federales de la Europa oriental.

La actual organización refleja parcialmente esta conferencia, ya que los cinco

miembros permanentes del Consejo de Seguridad (que tienen poder de veto en
cualquier resolución de la ONU) son dichos Estados, o sus sucesores (República
Popular China que reemplazó a la República de China-Taiwán y Rusia que sucedió
a la Unión Soviética).

Desde su sede en Nueva York, los Estados miembros de las Naciones Unidas
y otros organismos vinculados proporcionan consejo y deciden acerca de temas
significativos y administrativos en reuniones periódicas celebradas durante el año.
La ONU está estructurada en diversos órganos, de los cuales los principales son:
Asamblea General, Consejo de Seguridad, Consejo Económico y Social, Secretaría
General, Consejo de Administración Fiduciaria y la Corte Internacional de Justicia.
La figura pública principal de la ONU es el Secretario General. El actual es Ban Ki-
moon de Corea del Sur. que asumió el puesto el 1 de enero de 2007. reemplazando
a Kofi Annan.

152^
 Gerardo Prado

A fecha de 2012, la ONU posee 193 estados miembros, prácticamente todos los
países soberanos reconocidos intemacionalmente. Hay excepciones como la Santa
Sede, que tiene calidad de observador, y República de China-Taiwán (un caso espe­
cial). La sede europea (y segunda sede mundial) de la Organización de las Naciones
Unidas se sitúa en Ginebra, Suiza.

Las decisiones en el seno de dicho organismo deben tomarse por unanimidad

de votos cuando se trata de aspectos preponderantes; sin embargo existe el derecho
de veto a favor de determinados Estados reunidos en su Consejo de Segundad (Esta­
dos Unidos, Inglaterra, Francia, China y Rusia) que con ello obtienen una prerroga­
tiva o preeminencia sobre los demás Estados miembros. Otro órgano, una pequeña
Asamblea, que funciona por mayoria, aunque objetada su legitimidad de actuación
por parte de Rusia.

Estado sui géneris. El Estado de la Ciudad del Vaticano.

Como Estado sui géneris -o de su propio género- también incluimos al Estado
del Vaticano, que surgió tras la celebración del Tratado de Letrán, negociado entre
Italia y la Santa Sede, donde el soberano es el Sumo Pontífice. Anteriormente exis­
tían los Estados Pontificios en la parte central de la península itálica y a cambio de
nombrar al Catolicismo como Religión de Italia se concede por parte del gobierno
italiano el enclave territorial que sirve de base para la Ciudad-Estado del Vaticano
y renunciar al reclamo de autoridad geográfica total. La iglesia católica argüía que
buena parte de esa región central de Italia correspondía a lo que se denominaban
Estados papales que el Reino de Italia unificó a fines del siglo XIX. Oficialmente
se le conoce como “Estado de la Ciudad del Vaticano”; es una ciudad-Estado cuyo
territorio consta de un enclave dentro de la ciudad de Roma, en la península Itálica.
Es uno de los seis micro estados europeos -los otros son Andorra, Licchtenstein,
Malta, Mónaco y San Marino y tiene una extensión de 0,439 km2 (44 hectáreas) y
una población de aproximadamente 900 habitantes por lo que resulta un híbrido
de ciudad elevada al rango de Estado independiente, se dice un Estado sui géneris.
siendo el país más pequeño del mundo

La Ciudad del Vaticano alberga la Santa Sede, máxima institución de la Iglesia

católica. Aunque los dos nombres, «Ciudad del Vaticano» y «Santa Sede» se utilizan a
menudo como si fueran equivalentes, el primero se refiere a la Ciudad y a su territo­
rio, mientras que el segundo se refiere a la institución que dirige la Iglesia y que tiene

153<*o
 Teoría del estado

personalidad jurídica propia (como sujeto de Derecho internacional). En rigor, es la

Santa Sede, y no el Estado del Vaticano, la que mantiene relaciones diplomáticas
con los demás países del mundo. Por otro lado, el Vaticano es quien da el soporte
temporal y soberano (sustrato territorial) para la actividad de la Santa Sede.

La máxima autoridad del Vaticano y Jefe de Estado del mismo es el Sumo Pon­
tífice, por lo que puede considerarse la única “teocracia" de Europa, aún cuando el
Papa delega las funciones de gobierno en el Secretario de Estado.

Una teocracia (del griego Théos 0eoo /theos/ [Dios] y Gracia Kpároo /kratos/
[Gobierno], gobierno de Dios) es una forma de gobierno en la que los líderes
gobemamentaíes coinciden con los líderes de la religión dominante, y las políticas
de gobierno son idénticas o están muy influidas por los principios de la religión
dominante. Normalmente el gobierno afirma gobernar en nombre de Dios o de
una fuerza superior, tal como especifica la religión local.

Refiriéndose a este Estado Alejandro Groppali dice que la Ciudad del Vaticano
es un Estado monárquico absoluto de tipo patrimonial, con características especiales
que le dan especificidad y singularidad, porque:

La soberanía no pertenece al mismo Estado de la Ciudad del Vaticano, sino a

otro sujeto, a la Santa Sede y, a través de ella a su titular, el Sumo Pontífice,

En esta forma, la Santa Sede reviste la doble calidad de órgano supremo de la

Iglesia y de la Ciudad del Vaticano. Su soberanía es doble también: soberanía espiri­
tual de la Iglesia Católica respecto de sus miembros repartidos de manera universal y
soberanía temporal de la Santa Sede, como jefe, como cabeza suprema de la Ciudad
del Vaticano, pero sólo respecto a sus habitantes.

De acuerdo con el artículo 3o del Tratado de Letrán, el Estado de la Ciudad del

Vaticano fue creado para asegurar a la Santa Sede una condición de hecho y de de­
recho que le garantiza la absoluta independencia para el cumplimiento de su “alta"
misión en el mundo (esto según lo expresa la curia). El Estado del Vaticano está al
servicio de la Santa Sede, sólo para asegurarle una soberanía real y tangible, que le
permita desarrollar con entera independencia, evitando la intromisión de poderes
extraños, a su vez su alta misión es la de ser el asiento de la Iglesia Católica. Por esa
característica espiritual lo hace diferenciarse a cualquier otra connotación estatal
simple o compleja que se dé

154^0
 Gerardo Prado

Los Pactos de Letrán o Pactos lateranenses del 11 de febrero de 1929 proporciona­

ron el reconocimiento mutuo entre el entonces Reino de Italia y la Santa Sede. Los
Estados Pontificios, en los que había gobernado el Papa hasta 1870, habían sido ab­
sorbidos en el proceso de Reunificación italiana y, como consecuencia de ello, el Papa
y ia Santa Sede habían quedado sometidos a la soberanía italiana. En los acuerdos
de 1929, se restauraba el carácter de Estado Soberano para una porción territorial de
Roma y, por ende, para la Iglesia Católica. Los pactos de Letrán fueron negociados
entre el Secretario de Estado (Cardenal Pietro Gasparri) en nombre de la Santa Sede
y el primer ministro italiano (Benito Mussolini), en nombre del rey Víctor Manuel III.

En atención a esa particularidad -concluye diciendo Groppali- que tiene la Santa

Sede por su finalidad ultra terrena en el plano internacional totalmente ajena a conflictos
entre Estados es que el Tratado de Letrán dice en su articulo 24 que la Ciudad del Vatica­
no, en todo caso y siempre, será considerada territorio neutral e inviolable.

La Comunidad Británica de Naciones.

La Mancomunidad de Naciones, en el pasado Mancomunidad Británica de Na­
ciones (en inglés. Commonwealth of Nations, antiguamente British Commonwealth
of Nations) es una organización compuesta por 54 países independientes y semi-
independ¡entes que, con la excepción de Mozambique y Ruanda, comparten lazos
históricos con el Reino Unido. Su principal objetivo es la cooperación internacional
en el ámbito político y económico, y desde 1950 su membresía no implica sumisión
alguna hacia la corona británica. Con el ingreso de Mozambique la organización ha
favorecido el término Mancomunidad de Naciones (en inglés, Commonwealth of
Nations) para subrayar su carácter intemacionalista. Sin embargo, el adjetivo britá­
nico se sigue utilizando con frecuencia para diferenciarla de otras mancomunidades
existentes a nivel internacional. La reina Isabel II106 del Reino Unido es la cabeza
de la organización, según los principios de la Mancomunidad, “símbolo de la libre
asociación de sus miembros”.

106 Isabel II (Eíizabeth Alexandra Mary: Londres. 21 de abril de 1926nota ) es la actual monarca parla­
mentaria de dieciséis Estados soberanos conocidos como Reinos de la Mancomunidad de Naciones: el
Reino Unido, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Jamaica, Barbados, Bahamas, Granada, Papúa Nueva
Guinea, Islas Salomón, Tuvalu, Santa Luda, San Vicente y las Granadinas, Belice, Antigua y Barbuda y
San Cristóbal y Nieves. También, es la principal figura política de los cincuenta y cuatro países miem­
bros de la Mancomunidad de Naciones.

übo 155^
 Teoría del estado

Como dice Francisco Porrúa Pérez “La doctrina ha tratado de establecer si los
dominios británicos son Estados vasallos, o bien, Estados miembros de una Federa­
ción o Confederación de Estados, o Unión Real o Unión Personal. Pero no ha sido
posible hacer englobar la situación de esa comunidad de Naciones dentro de uno
de esos moldes precisos, porque la realidad es más compleja que los lincamientos
rígidos de esas clasificaciones. Lo cierto es que el Imperio o Comunidad Británica
-para el caso-, lo mismo que la Ciudad del Vaticano, la Sociedad de las Naciones y la
ONU, representa un tipo especial".

Como el devenir de la humanidad, las expresiones de estatidad resultan diná­

micas que presionan nuevos análisis teóricos de un fenómeno político como es el
caso que esgrimimos acerca de organizaciones políticas especiales. Por ejemplo, esta
Mancomunidad se ha desprovisto del adjetivo británico en virtud que con el ingreso
de Mozambique en 1995 que fue considerada como una maniobra neo imperialista
cultural y económica en una región abatida por la pobreza, decía los polemistas
internacionales, debido a que el país africano no compartía previamente un lazo
histórico común con el resto de integrantes que, en peso mundial, representan alre­
dedor de 2,000 millones de habitantes del total mundial.

El ingreso de Mozambique en el año 1995 desencadenó una polémica a nivel

internacional, pues la antigua colonia portuguesa en África no tenía nexo alguno
con la comunidad británica y la maniobra fue calificada como una suerte de neo
imperialismo cultural y económico en una región afligida por la pobreza. La se­
cretaría general de la organización justificó el hecho con la aparente cooperación
de Mozambique en la cruzada de la Mancomunidad contra el racismo en África,
particularmente en Sudáfrica y Zimbabue. Para evitar situaciones similares, a partir
de la Cumbre de Edimburgo en 1997 la organización limitó la membresía sólo a
aquellas naciones que posean algún vínculo constitucional con las naciones de la
Mancomunidad y se comprometan a respetar las normas y convenciones existentes
en la misma. Sin embargo, en noviembre de 2009 se repitió la situación con Ruanda,
antiguo protectorado alemán y luego belga y por lo tanto sin relación alguna con la
comunidad británica, al ser aceptado como miembro 54 de la Mancomunidad en la
LXI reunión celebrada en Puerto España, capital de Trinidad y Tobago.

¿Qué revisión podría hacerse respecto a lo dicho, mucho tiempo atrás, por Po-
rrúa Pérez acerca de la débil figura de la monarquía británica en relación a tales
dominios? Es que decía dicho tratadista: “Por último, vamos a examinar el caso de

156^
 Gerardo Prado

otro organismo político que también presenta características singulares que motivan
controversias, divergencias de opiniones doctrinales, al no poderse catalogar dentro
de alguno de los tipos tradicionales de Estados complejos. Se trata de la Comunidad
Británica de Naciones. La evolución del imperio inglés, unido entre sí cada vez en
forma más tenue y que en la actualidad casi reduce su unión a tener un mismo
monarca, como símbolo de unidad, presenta también el problema de determinar el
tipo especial de comunidad política a que corresponde”. ¿Se tendrá que hacer algún
apuntamiento acerca de la dinámica política que presenta esta Mancomunidad con
ese neo imperialismo que le atribuyen?

157 sso
 VI. Sistemas de Gobierno
PARTE I

1. Concepto.
Un sistema de gobierno, es el origen y régimen que sirve para gobernar una nación
o una provincia. Se le define como la dirección o el manejo de todos los asuntos
que conciernen de igual modo a toda la población. Pero hay que tomar en cuenta lo
que indica Raúl Perrero R„ que no debe confundirse la organización del Estado con
la organización o estructura que se dé al gobierno. El Gobierno, del punto de vista
semántico, es la organización mediante la cual es formulada la voluntad del Estado.

Por su parte, Sánchez Agesta nos dice que En líneas generales puede definirse
como un poder de decidir discrecionalmente para el bien público. Es una forma de
actividad política pura que impulsa, coordina y defiende la organización de una co­
munidad y que se superpone a las restantes fundones jurídicas del Estado.

En otro sentido, el Gobierno resulta ser un proceso de formación en el que se

decide la recepción de las demandas, la audienda de intereses, la ponderación de
resoluciones alternativas y la proposición articulada en un proyecto de ley u otra
disposición gubernativa, para contener la acción política que se planifica sobre el
desenvolvimiento del orden.

El análisis de la función de gobierno permite establecer una serie de aspectos

generales, que comprenden lo siguiente:

a) Todos los actos que tienden a establecer una orientación determinada de la acti­
vidad del poder público, recogiendo las aspiraciones y necesidades e impulsan­
do, en consecuencia, la acción de todos los órganos del Estado para establecer
un programa y las normas respectivas de actuación:

x 159
 Teoría del estado

b) Los actos que afectan a las relaciones internacionales del Estado, por ejemplo, la
negociación de tratados, el reconocimiento de gobiernos extranjeros, la acredita­
ción de embajadores, etc.;

c) Los actos que afectan el equilibrio de los diversos poderes constitucionales, ver­
bigracia, lo que sucede en el régimen parlamentario con respecto a disolver las
cámaras; vetar una ley o pedir una segunda deliberación, como sucede en el régimen
presidencial; o someterla a referéndum107 o impugnar su constitudonalidad;

d) Los actos relacionados con situaciones excepcionales o extraordinarias de la vida

del Estado, que tratan de prevenir, preparar o asegurar un riesgo interno o ex­
terno que corre ese Estado, tal el caso de implantar el denominado régimen de
excepción, contemplado en lo que la Constitución guatemalteca llama limitación
a los derechos constitucionales, circunstancias en las que no impera la plena vi­
gencia de las garantías y se citan los casos de invasión del territorio, perturbación
grave de la paz, actividades contra la seguridad del Estado y calamidad pública; y

e) Se trata de relacionar los actos del Ejército para defensa exterior o interior del Es­
tado, tomando en cuenta la existencia de ese cuerpo militar como forma normal
de organizar la protección que se viene dando desde el nacimiento del órgano
estatal en la Edad Moderna.

Es oportuno referirnos a una distinción que existe entre Formas de Estado y

Sistemas de Gobierno. En ese sentido, según lo anotamos anteriormente, las prime­
ras designan o identifican a la organización política en su conjunto, en su completa
unidad, porque el Estado abarca el todo. En cambio, los sistemas de gobierno se
utilizan para designar al conjunto de poderes públicos, o sea los órganos a los que se
atribuye el ejercicio supremo de la soberanía. El Gobierno, pues, se está refiriendo a
uno de los elementos del Estado y lo ubicamos en el organismo que tiene la direc­
ción de éste: el Ejecutivo.

107 Un referéndum o referendo es una elección, a través de la cual el cuerpo electoral de un país, na
ción, región o grupo expresa su voluntad respecto a un asunto o decisión, que sus representantes
constitucionales o legales someten a su consulta. Por lo general es de la forma sí o no, donde se
responde a una pregunta planteada por el ente electoral y los interesados en llevarla a cabo.
El referéndum es el mecanismo de democracia semi-directa por antonomasia y en la actualidad
complementa el régimen de democracia representativa, potenciando la intervención directa del
cuerpo electoral.

160 ceso
 Gerardo Prado

Es un tema que ocupa además de a la Teoría del Estado, a la ciencia política y

al derecho constitucional; sistema de gobierno puede denominarse también: forma,
régimen o modelo de gobierno; forma política o forma política del Estado, régimen
o modelo político; o régimen político. Es el referente del modelo de organización
del poder constitucional por un Estado en función de la relación existente entre los
distintos poderes.

La manera en la que se estructura el poder político para ejercer su autoridad en

el Estado, coordinando todas las instituciones que lo forman, hace que cada forma
de gobierno precise de unos mecanismos de regulación que le son característicos;
vanan de un estado a otro y de una época histórica a otra y su formulación se suele
justificar aludiendo a diferentes causas. Para la plasmación política de un proyecto
ideológico se pueden contar las

a) Estructurales o idiosincráticas (condiciones territoriales, históricas, culturales,

religiosas, etc.).

b) Coyunturales (períodos de crisis económica, catástrofes, guerras, peligros o

“emergencias” de muy distinta naturaleza, vacíos de poder, falta de consenso o
de liderazgo, etc.

El sistema o forma de gobierno suele incluso incorporarse al nombre o denomi­

nación oficial del estado, con términos de gran diversidad y que, aunque proporcio­
nan cierta información sobre lo que proclaman, no responden a criterios comunes
que permitan definir por sí solos su régimen político. Por ejemplo: República de
Guatemala, Estados Unidos Mexicanos, República Bolivariana de Venezuela, Reino
de España, Principado de Andorra, Gran Ducado de Luxemburgo, Federación Rusa,
República Federal de Nigeria, República Popular Democrática de Corea, Emiratos
Árabes Unidos o República Islámica de Irán. Sólo hay dieciocho -dentro del concier­
to de naciones del mundo, 200) que no añaden ninguna palabra más a su nombre
geográfico, como por ejemplo: Jamaica; once sólo indican que son "estados”. La for­
ma más común es “república", con 132 casos de muy distinto tipo. Las monarquías
son 33 (18 de ellas "reinos").

Hay distintas formas para denominar las distintas formas de gobierno, desde los
teóricos de la Antigüedad hasta la Edad Contemporánea; en la actualidad se utilizan
de forma habitual tres tipos de clasificaciones:

161 .>x-

J
 Teoría del estado

1) El carácter electivo o no de la jefatura de Estado define una clasificación, entre

repúblicas (electiva) y monarquías (no electiva).

2) El grado de libertad, pluralismo y participación política define otra clasificación,

entre sistemas democráticos, autoritarios, y totalitarios, según permitan en ma­
yor o menor grado el ejercido de la discrepancia y la oposición política o no la
permitan como es el caso de los países donde funciona un partido político.

El sistema electoral por el que en los sistemas participativos se expresa la volun­

tad popular con diversas conformaciones históricas, democracia directa o asam-
blearia, democracia indirecta o representativa, sufragio censitario o restringido,
sufragio universal masculino o de ambos sexos, etc.

3) La relación existente entre la jefatura del estado, el gobierno y el parlamento de­

riva entre presidencialismos y parlamentarismos (con muchos grados o formas
mixtas entre uno y otro).

Estas tres clasificaciones no son exduyentes. sino que se complementan, de modo

que una república puede ser democrática (Estados Unidos o Sudáfrica) o totalitaria
(China o Cuba); una democracia republicana puede ser parlamentaria (Alemania o In­
dia) o presidencialista (Francia o Argentina); y una monarquía puede ser democrática y
parlamentaria (España, Reino Unido o Japón), no democrática (Arabia Saudí o Ciudad
del Vaticano) o situarse en posiciones intermedias (Marruecos), muy habitualmente ca­
lificadas de forma más o menos anacrónica con términos propios de las formas histó­
ricas de la monarquía (monarquía feudal, monarquía autoritaria, monarquía absoluta).

A la forma como cada república o monarquía constitucional integra su repre­

sentación política y establece relaciones entre sus instituciones gubernamentales
se le denomina sistema de gobierno. El sistema de gobierno conforma, junto con
el sistema electoral, de partidos y cultural lo que se conoce como sistema político.

A los sistemas de gobierno -dependiendo de la óptica con la que se les míre­

se les puede catalogar como de variable dependiente o independiente dentro del
proceso político, en al menos dos dimensiones: 1) si se considera que determinan o
que están determinados por el sistema electoral o de partidos y 2) si se les entiende
como causa o efecto de los cambios en el sistema social. De acuerdo con esta cla­
sificación, si a los gobiernos se les considera como de variable independiente, éstos
asumirían un carácter autoritario o totalitario; en tanto que si son vistos como de
variable dependiente, serán gobiernos pluralistas y democráticos.

cxo 162 -->*->

 Gerardo prado

Sin embargo, más allá de estas apreciaciones, a los sistemas de gobierno se

les puede considerar como el punto neurálgico de todo sistema político en el que
confluyen interacciones mutuamente determinantes entre los sistemas de partidos,
electoral y cultural y el propio sistema de gobierno, haciendo que tanto el funciona­
miento como las reformas en uno de estos componentes afecte a los demás. Es decir,
un gobierno de tipo democrático es, y debe ser, sensible a los cambios y demandas
del tejido social y, al mismo tiempo, debe moldear o incidir sobre éste en función
del interés público.

Siendo tres los sistemas de gobierno generalmente aceptados, parlamentario,

presidencial y semipresidencial, su propagación nos obliga a ser sumamente cautos,
tanto en la identificación de los elementos “duros" que distinguen a cada uno de
ellos, como en los matices que hacen diversos a los que forman parte de un mismo
patrón general. Trataremos de captar, por tanto, las recientes subclasificaciones teó­
ricas y los nuevos elementos atípicos que en algunos de ellos se están presentando.

En otras palabras el sistema de gobierno es la expresión institucional de la

autoridad del Estado. Su función consiste en la elaboración, ejecución y sanción
de normas jurídicas a través de órganos legítimamente constituidos que, en un
sentido amplio, cumplen todos aquellos sistemas de gobierno que organizan y
estructuran el poder político bajo principios democráticos. En otro sentido, el
término también denota el método mediante el cual se gobierna a una sociedad,
o bien, se refiere a un grupo de individuos que comparten una determinada res­
ponsabilidad en las instituciones gubernamentales. Una particularidad especial
en la organización política de los estados, y que puede determinar de forma
trascendental su régimen político es la relación que se determine entre el poder
político y lo que se llega a denominar poder religioso. Según se establezca tal
relación, habrá un total laicismo (Estado laico o separación Iglesia Estado); una
total confesionalidad del Estado (Estado confesional que define una religión
oficial con mayor o menor tolerancia religiosa hacia las demás confesiones o
hacia las posturas no religiosas), que a su vez puede llegar a un control total de
las autoridades religiosas sobre las políticas (la teocracia) o su inverso, un con­
trol total de las autoridades políticas sobre las religiosas (el cesaropapismo™);
o diversos grados de colaboración y reconocimiento de una, varias o todas las

108 Césaropapismo es un ténnino político y religioso referido a las relaciones entre Iglesia y Estado, que
identifica o supone la unificación en una sola persona de los poderes político y religioso.

163®^
 Teoría del estado

confesiones religiosas desde la aconfesionalidad de un Estado aconfesional.

La imposición como política religiosa de un ateísmo oficial o de una forma
particular de pseudo-religión pública se produjo durante algunas fases de las
revoluciones francesa (que estableció el culto a la Diosa Razón), soviética (que
establecía la libertad de culto y de propaganda antirreligiosa y desarrolló en la
práctica un verdadero culto a la personalidad) y la china (especialmente durante
la Revolución Cultural).

Otras acepciones de sistema de gobierno y diferencias.

Los términos forma de gobierno y modelo de gobierno son empleados
usualmente, aunque de forma impropia, para referirse al concepto de forma
de Estado o modelo de Estado: propiamente este último no sólo comprende el
poder, sino además el territorio y la población. Las distintas formas clásicas de
clasificar ¡as formas de Estado (federal, confederal, regional) también se suelen
denominar formas de gobierno en los textos políticos y filosóficos por la con­
tracción lingüística “forma de gobierno del Estado" y “forma política del Estado”
en “forma del Estado”.

Por su parte, la expresión forma política del Estado se utiliza incluso en textos
constitucionales para designar la forma de gobierno.

También se utilizan con ambigüedad estos términos frente al de sistema

político que alude también a la estructura y funcionamiento de los poderes pú­
blicos. No obstante, mientras que una forma de gobierno (o sistema de gobier­
no o régimen político) es una manera de ejercitar los distintos tipos de poder
por parte del gobierno, y una estructura de gobierno es la forma en la que se
organiza dicho poder; un sistema político es el sistema en el que se encuentra
inmerso dicho poder y en el cual ha de desenvolverse para conseguir su objeti­
vo. Entendido así, el concepto forma de gobierno posee una connotación más
estática y simple pues se refiere aisladamente a las instituciones de gobierno o
al resto de actores políticos que inciden sobre ellas, y no a la interdependencia
del conjunto (sistema político) y al proceso de toma de decisiones de gobierno,
por su propia naturaleza más dinámico y cambiante.

164®o
 Gerardo Prado

2. Evolución del problema.

En la antigüedad no se habió de este tema, porque no existía distinción entre Formas
de Estado y Sistemas de Gobierno. El Estado era un complejo amorfo de órganos y
le correspondía el ejercicio de la soberanía como una cualidad que se identificaba
con uno de esos órganos, por ejemplo, emperador, principe, grupo selecto de perso­
nas, etc.; lo cual diríamos que daba lugar a hablar solamente de gobierno.

Esta situación se refleja con nitidez en los escritos de Heródoto'® Platón y Aristóte­
les en su respectivo momento. El primero habló de monarquía, democracia y aristocracia,
tal y como aparece en Los Nueve Libros de la Historia. Por su parte, Platón en La Repú­
blica habría hecho solamente una reseda en la que impera un punto de vista valorativo,
distinguiendo formas puras y formas degeneradas, según lo indica Sánchez Agesta.

Aristóteles sí fue muy extenso al tratar el tema, con base en un estudio que hizo
de un gran número de constituciones de su época; obtuvo elementos cuantitativos,
una persona o varias como titulares del poder: uno en la monarquía, varios en la
aristocracia y un conjunto de personas en la democracia o politeía. Según este filó­
sofo. la forma de gobierno más conveniente era la democracia, a la que llamó pura
y perfecta, siempre que se encaminara al bien de la comunidad.

Posteriormente en Roma, Polibio consideró que la mejor forma de gobierno era la

mixta, en la que el poder estaba dividido entre el monarca y el pueblo, o entre una aris­
tocracia y el pueblo; según él, allí se mezclaban: 1.a monarquía, a través del Consulado: la
aristocracia, a través del Senado; y la democracia, por medio de los Comicios.

En ese mismo plano dejaron escrito su pensamiento Cicerón y Tácito, a quienes

les siguió Dante en relación al cristianismo y lo que sucedió al respecto en la Edad
Media. Por su lado, Nicolás Maquiavelo en su obra El Principe, dijo: Todos los esta­
dos, todas las dominaciones que han ejercido y ejercen soberanía sobre los hom­
bres, han sido y son repúblicas o principados. Modernamente, Georg Jellinek pre­
fiere hablar de monarquía y república, y Hans Kelsen de aristocracia y democracia,
fórmula en la que este último toma en cuenta el número de sujetos que participan
en la producción de las normas jurídicas.

109 Heródoto de Halicamaso fue un historiador y geógrafo griego que vivió entre el 484 y el 42$ a. C. Se
le considera el padre de la historiografía (la primera vez que se ie cita de esta forma es por Cicerón en
su De legibus) por su famosa obra (historie).

165
 Teoría del estado

3. Clasificación de los sistemas de gobierno.

Se estudiará el punto de vista de los clásicos y los enfoques contemporáneos que se
dan a esa organización sociopolítica.

3.1. Clásica.
En las manifestaciones de esta realidad organizativa política, no ha habido histó­
ricamente acuerdo en la determinación de las diferentes formas de gobierno o de
estado, desde la antigüedad clásica hasta la Edad Contemporánea:

Platón consideró que la forma perfecta es la de la aristocracia o gobierno es la

de los filósofos; siendo formas degeneradas la timocracia u oligarquía de los ricos, la
democracia de las masas y la tiranía de un usurpador.

Aristóteles mezcla un criterio numérico (atendiendo al número de personas que ejer­

cen el poder) y un criterio cualitativo (atendiendo al bien público) hablando de formas
puras o perfectas: monarquía, aristocracia y democracia y de formas impuras o corruptas
(respectivamente degeneradas de las perfectas: tiranía, oligarquía y demagogia).

Polibio define la forma de gobierno mixto o gobierno constitucional que com

bina las tres formas puras aristotélicas en un sistema de equilibrio de poderes, y
que estarían representadas en las instituciones romanas: consulado, el senado y los
comicios. La ruptura del equilibrio hace caer en la sedición o la tiranía. Esta defini­
ción sería seguida por el pensamiento político medieval y de comienzos de la Edad
Moderna (Tomás de Aquino, Dante, Padre Suárez)

Maquiavelo en El Príncipe (1513), sólo reconoce dos formas: todos los Estados
o son Repúblicas o son Principados; pero también utilizó la historia de la Roma
antigua para recomendar un gobierno mixto de las tres formas políticas clásicas en
su Discurso sobre la Primera Década de Tito Livio.

Montesquieu (Del Espíritu de las Leyes, 1748) modifica la clasificación aristo­

télica con la distinción entre monarquía, despotismo y república; y dentro de ésta
entre democracia y aristocracia. La expresión siguiente resume su pensamiento al
respecto: “El gobierno republicano es aquel en que el pueblo, en cuerpo o solo parte
de él, ejerce la potestad soberana (...) el monárquico es aquel en que gobierna uno
solo, pero con arreglo a leyes fijas y establecidas (...) el despótico es aquel en que

eso 166 jso

 Gerardo Prado

uno solo, sin ley ni regla, lo dirige todo a voluntad y capricho'C..) la república en
donde (...) el poder soberano está en manos de parte del pueblo (...) tiene una
aristocracia (...) En los Estados populares, es decir, en las repúblicas democráticas, se
necesita el resorte de la virtud. La moderación es el alma de los gobiernos aristocrá­
ticos; mas entiéndase que me refiero a la que está fundada en la virtud, no a la que
nace de la cobardía o pereza del alma(...) En cambio en las monarquías la política
produce las mayores cosas con la menor virtud posible."

Rousseau distingue democracia, aristocracia y monarquía, como Aristóteles,

pero sentencia que se confunden en su ejercido.

Kant distingue más bien entre formas de soberanía, ya en el contexto histórico

de la Revoludón francesa.

Marx se centra en el componente de la clase social del Estado como superes­

tructura jurídico política que justifica y asegura la posición de las clases dominantes
y las relaciones sociales de cada modo de producción (esclavista, feudal, capitalista).
En la época contemporánea habría formas de estado democrático-burgués y distin­
tas formas de estado autoritario o dictatorial, como las dictaduras fascistas. Como
forma de transición hada una teórica sociedad comunista (sin clases) se postula la
existencia de la dictadura del proletariado.

3.2. Dependiendo del sistema político.

A la forma como cada república o monarquía constitucional integra su represen­
tación política y establece relaciones entre sus instituciones gubernamentales se le
denomina sistema de gobierno. L os sistemas de gobierno conforman, junto con los
sistemas electorales, de partidos y cultural, lo que se conoce como sistema político.

A los sistemas de gobierno -dependiendo de la óptica con la que se les míre­

se les puede catalogar como de variable dependiente o independiente dentro del
proceso político, en al menos dos dimensiones: 1) si se considera que determinan o
que están determinados por el sistema electoral o de partidos; y 2) si se les entiende
como causa o efecto de los cambios en el sistema social. De acuerdo con esta cla­
sificación, si a los gobiernos se les considera como de variable independiente, éstos
asumirían un carácter autoritario o totalitario; en tanto que si son vistos como de
variable dependiente, serán gobiernos pluralistas y democráticos.

167^

J
 Teoría del estado

Sin embargo, más allá de estas apreciaciones, a los sistemas de gobierno se

les puede considerar como el punto neurálgico de todo sistema político en el que
confluyen interacciones mutuamente determinantes entre los sistemas de partidos,
electoral y cultural y el propio sistema de gobierno, haciendo que tanto el funciona­
miento como las reformas en uno de estos componentes afecte a los demás. Es decir,
un gobierno de tipo democrático es, y debe ser, sensible a los cambios y demandas
del tejido social y, al mismo tiempo, debe moldear o incidir sobre éste en función
del interés público.

Siendo tres los sistemas de gobierno (parlamentario, presidencial y semipre-

sidencial), su propagación nos obliga a ser sumamente cautos, tanto en la identifi­
cación de los elementos “duros” que distinguen a cada uno de ellos, como en los
matices que hacen diversos a los que forman parte de un mismo patrón general.
Trataremos de captar, por tanto, las recientes subclasificaciones teóricas y los nuevos
elementos atipicos que en algunos de ellos se están presentando, como es el caso de
los que se dicen en el apartado de la clasificación Especial.

3.3. Especial.
Dentro de las clases de forma de gobierno en la actualidad se tienen como ya se saben:

a) La República que puede ser parlamentaria, presidencialista, semipresidencialista,

y unipartidísta.

b) la Monarquía que puede ser absoluta, constitucional o parlamentaria (dentro

de esta clase está la de los reinos de la Mancomunidad Británica de Naciones; y
también puede ser, por último, del tipo constitucional con fuerte poder regio.

c) Otra denominación correspondiente a sistemas de gobierno teocráticos, de jun­

tas militares y el de estados fallidos o en transición.

168
 Gerardo Prado

3.4. Contemporánea.
En una primera aproximación, según sea la justificación que se tenga para el acceso
al poder público, y la forma como se concentra, puede establecerse una distinción
entre monarquías y repúblicas. Las primeras atenderían a una razón divina o de san­
gre ya un criterio monocrático’10 de estructuración, mientras que en las segundas su
origen es la voluntad popular y, por tanto, cuentan con un principio de organización
de carácter democrático. Sin embargo, tal y como enseguida se tratará de explicar,
conviene precisar que en términos empíricos y particulares, si bien es cierto que to­
dos los sistemas presidenciales democráticos son repúblicas, los sistemas parlamen­
tarios pueden ser tanto de naturaleza monárquica (Gran Bretaña) como republicana
(Italia), sin afectar su origen legítimo y popular.

Por ello, una sencilla distinción en los gobiernos contemporáneos es “la existen­
te entre gobiernos constitucionales liberales y varias formas de gobierno autorita­
rio", Los gobiernos constitucionales liberales se caracterizan por: a) existen partidos
políticos que compiten entre sí por el acceso a la representación política en los
órganos de gobierno; b) se realizan elecciones libres y periódicas; c) el partido mayo-
ritario en las elecciones encabeza el gobierno; d) se fijan limitaciones normativas al
ejercicio del poder: la autoridad sólo puede hacer la que la ley le faculta expresamen­
te a realizar; e) las autoridades y los ciudadanos se encuentran por igual sometidos
al imperio de la ley, y f) el gobierno debe rendir, directa o indirectamente, cuentas a
los ciudadanos y responsabilizarse de sus actos y de sus decisiones. Las tres primeras
características dotan a los gobiernos de su carácter democrático, mientras que las
tres últimas producen lo que se conoce como Estado de derecho. De su conjunción
surge el concepto de Estado democrático de derecho.

Dentro de los gobiernos constitucionales liberales existen dos formas para clasi­
ficar las relaciones entre las instituciones gobernantes: 1) en un mismo nivel, según
se atienda a un principio de separación, fusión o repartición del poder, distinguien­
do entre gobiernos presidenciales, parlamentarios o semipresidenciales, y 2) entre
niveles u órdenes de gobierno -según se organicen en fundón de la concentración o
difusión del poder-, podrán ser unitarios o federales.

110 la monocracia. del griego monokratta, 'el poder de uno', es un sistema de gobierno en el cual el titular de
la soberanía es un único individuo Es el jefe único quien expresa la voluntad definitiva del Estado. Es ayu
dado por funcionarios en las labores del gobierno, pero jurídicamente están subordinados a su voluntad.

oo 169
 Teoría oei estado

De lo anterior se desprende que puede haber formas o sistemas de gobierno

presidencial, parlamentario o semipresidencial dentro de sistemas de organización
política unitarios o federales. Por otro lado, resulta útil precisar que también pueden
darse casos de países unitarios que presentan un mayor grado de descentralización
del poder que otros de tipo federal.

3.4.1. Monarquía.
En la terminología política este vocablo es considerado contrapuestos al de república y,
en expresión de Sánchez Agesta: “quizá la única distinción clara es que la jefatura del
Estado en la monarquía es hereditaria y vitalicia, y en la república, electiva y temporal.”

Como sistema de gobierno, la monarquía fue definida por el pensamiento griego

como el gobierno de uno y es símbolo de unidad. Desde Montesquieu se expone la
contraposición antes indicada, que de acuerdo con Sánchez Agesta, nace de la discu­
sión que surge con la revolución francesa para poner un límite al poder monárquico.

Como consecuencia de la evolución histórica del sistema que nos ocupa, en­
contramos la siguiente clasificación y se habla de monarquía absoluta, en la que el
monarca ocupa una posición superior a la Constitución y es el único personaje que
figura como titular de la soberanía; o de monarquía constitucional, en la que se da
una situación contraria, lo cual significa que el monarca está sometido a las normas
de la Constitución, está sujeto a la ley y le acompañan otros órganos a quienes tam­
bién corresponde el ejercido de la soberanía.

Asimismo, se habla de monarquía constitucional pura, donde el monarca tiene

a su cargo directamente la soberanía, o de monarquía parlamentaria, donde los
ministros designados por el Parlamento ejercen esa soberanía y responden ante este
último órgano.

Monarquía absoluta.
Las monarquías absolutas son regímenes monárquicos en los que el monarca tiene
el poder absoluto del gobierno, como aún se da en la actualidad en Suazilandia. África;
Arabia Saudita, Qatar, Brunéi, Emiratos Unidos y Omán, países árabes en Asia.

Es una forma de gobierno en la que el monarca (lleve el título de rey, empe­

rador, zar o cualquier otro) tiene el poder absoluto. No existe en ella división de

0.7 170^
 Gerardo Prado

poderes (ejecutivo, legislativo y judicial). Aunque la administración de la justicia

pueda tener una autonomía relativa en relación al rey, o existan instituciones parla­
mentarias, el monarca absoluto puede cambiar las decisiones o dictámenes de los
tribunales en última instancia o reformar las leyes a su voluntad (La palabra del rey
es ley). Nombra y retira a sus asistentes en el gobierno a su voluntad. La unidad de
todos los poderes suele considerarse justificada por considerar que la fuente del po­
deres Dios y que los monarcas ejercen la soberanía por derecho divino de los reyes.
No hay mecanismos por los que el soberano (que no reconoce superiores) responda
por sus actos, si no es ante Dios mismo.

Las monarquías son sistemas de gobierno en que la jefatura del estado es perso­
nal, vitalicia y designada según un orden hereditario (monarquía hereditaria), aun­
que en algunos casos se elige, bien por cooptación del propio monarca, bien por un
grupo selecto (monarquía electiva -las monarquías de los pueblos germánicos o la
primitiva monarquía romana-).

Las formas de monarquía, tal como se sucedieron históricamente en Europa Oc­

cidental entre la Edad Media y la Edad Moderna, fueron la monarquía feudal (durante
la Plena Edad Media), la monarquía autoritaria (desde la crisis bajomedieval) y la mo­
narquía absoluta (desde el siglo XVII). La crisis del Antiguo Régimen significó, en su
aspecto político, su sustitución por repúblicas o por formas de monarquía con poderes
limitados: la monarquía parlamentaria que se desarrolló con la Revolución inglesa y las
monarquías constitucionales que se desarrollaron en el continente europeo. La diferen­
cia inicial consistía en que mientras la monarquía parlamentaria inglesa <uya tradición
consuetudinaria determinó que no hubiera un único documento que pudiera deno­
minarse constitución escrita- ponía el poder esencial en manos del parlamento, en la
monarquía constitucional los textos constitucionales determinaban más o menos explí­
citamente la cuestión de la soberanía, pudiendo atribuirla sin más a la nación (soberanía
nacional) o al pueblo (soberanía popular) o establecer un cierto grado de soberanía
compartida entre el rey y el parlamento. En cuanto a la institución pariamentaria, tanto
en las monarquías parlamentarias como en las constitucionales, era elegida inicialmente
mediante sufragio censitario por un cuerpo electoral de definición cada vez más amplia,
hasta llegar al sufragio universal masculino a finales del siglo XX. El fortalecimiento del
control parlamentario de la actividad del gobierno e incluso de su mismo nombramien­
to fue haciéndose indistinguible en ambas monarquías, de modo que desde el siglo XX
no hay diferencias significativas entre ellas; al tiempo que se han reducido en importan­
cia las diferencias existentes con los sistemas republicanos democráticos.

171

J
 Teoría del estado

Monarquía constitucional o parlamentaria.

Tanto en las monarquías constitucionales como en las monarquías parlamentarias actua­
les, el monarca, aun manteniendo su posición como el Jefe de estado, tiene poderes muy
limitados o meramente simbólicos o ceremoniales. El poder ejecutivo es ejercido en su
nombre por el gobierno, dirigido por un jefe de gobierno, primer ministro o presidente
del gobierno. Éste es nombrado a través de procedimientos fijados por la ley o la costum­
bre, que en la práctica significan el nombramiento del líder del partido o coalición con
mayor representación en un parlamento o cuerpo legislativo elegido democráticamente.
Es el caso de Lesotho, África; Camboya, japón, Malasia, Tailandia, Asia; y Andorra, Bélgi­
ca. Dinamarca, Espada, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos y Suecia, Europa.

Reino de la Mancomunidad Británica de Naciones.

Los reinos de la Mancomunidad Británica de Naciones (Commonwealth of Nations)
son aquellos de este grupo de estados que reconocen como jefe de estado al rey
de Inglaterra, actualmente la reina Isabel II. que toma en esos países el título co­
rrespondiente (p. ej. reina de Australia, reina de Canadá, etc.). La reina designa un
Gobernador-General como representante suyo con poderes ejecutivos limitados y
ceremoniales para cada uno de esos estados (excepto para el Reino Unido). El pri­
mer ministro es el jefe de gobierno de la rama ejecutiva de cada uno de los estados
del Reino de la Mancomunidad Británica de Naciones, el cual proviene del cuerpo
legislativo como líder del partido o coalición con más representación, y son mo­
narquías constitucionales y sistemas parlamentarios. Incluye en América, Antigua
y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Canadá, Granada, jamaica, San Cristóbal y
Nieves, San Vicente, Las Granadinas y Santa Lucía; en Europa. Reino Unido; y en
Oceanía, Australia, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea, Islas Salomón y Tuvalu.

Monarquía constitucional con fuerte poder regio.

También llamadas monarquías semiconstitucionales porque, a pesar de regirse por
un texto constitucional y poseer instituciones: legislativas que se eligen, judiciales
con mayor o menor independencia y un ejecutivo dirigido por un primer ministro;
el monarca conserva poderes significativos, que puede utilizara discreción,y control
sobre todos los poderes, de forma en cierto modo similar a como se ejercía el poder
monárquico con una carta otorgada.
 Gerardo Prado

El monarca se ve obligado a ceder parte de su poder a un gobierno en ocasiones

democrático, pero sigue manteniendo una importante influencia política; conservan­
do funciones que usa a discreción; se asemeja a una aristocracia por la disolución del
poder entre la nobleza. Tienen este sistema, en África. Marruecos; Bahréin, Bután,
Jordania y Kuwait en Asia; Monaco y Licchtenstein en Europa; y Tonga en Oceanía.

3,4.2, República.
En cuanto a la República, se entiende como un sistema de gobierno que se caracte­
riza por su amplitud, ya que puede existir de diversas maneras, menos aquella en la
que se le identifique como monarquía. Más que todo, es posible identificarlos con
la república democrática, o en términos más simples, con la democracia. En la repú­
blica existe o puede existir una jefatura encargada a una persona o a varias, pero es
el resultado de una elección. Por definición, equivale a causa pública, a comunidad.

De acuerdo con Porrúa Pérez, la República puede clasificarse en directa e indi­

recta. En el primer caso, la población participa personalmente en las tareas estata­
les, y en el segundo, se aplica el principio de que el pueblo es el soberano, pero el
ejercicio de la soberanía delegada en los gobernantes, a través de la representación
popular. Esta división coincide con el sistema democrático, donde el ejercicio del
poder está directa o indirectamente en manos del pueblo.

Una república es la forma de gobierno en la que el jefe del estado no es un mo­

narca, sino que es un cargo público cuyo ocupante no tiene derecho por sí mismo a
ejercerlo, sino que lo ha obtenido medíante un procedimiento de elección pública y
está sometido al escrutinio público -ambas cosas en teoría-, y su denominación es
compatible con sistemas unipartidistas, dictatoriales y totalitarios. De unipartidísmo
tenemos, Cuba; Eritrea en África; y Corea del Norte, Laos, República Popular China,
Siria, Turkmenistán y Vietnam, en Asia. Aunque el republicanismo identifica como
valores republicanos los de la Revolución francesa (libertad, igualdad y fraternidad),
no es posible identificar históricamente república con democracia o igualdad ante
la ley o con la elección de todos los cargos de forma democrática. Desde el propio
nacimiento del concepto en la Edad Antigua, con la República romana.

173
 Teoría del estado

República parlamentaria o de gabinete.

Este sistema tiene su raíz, históricamente hablando, en Inglaterra y su denomi
nación es utilizada de manera indistinta en cuanto a los dos vocablos mencionados
en este subtítulo. Para identificarlo, si seguimos las enseñanzas de Naranjo Mesa, es
aquel en el cual el Ejecutivo está dividido en dos elementos: un jefe de Estado y un
jefe de Gobierno, siendo éste último, junto con su gabinete, responsable política­
mente ante el Parlamento, el cual tiene facultades para revocar su mandato o puede,
a la inversa, ser disuelto por el Gobierno. Según este autor, para que se hable apro­
piadamente del sistema parlamentario, deben darse los dos elementos antes men­
cionados; por ello, explica que se trata de un ejecutivo dualista, que existe responsa­
bilidad política del gobierno ante el Parlamento —fenómeno que explicaremos en
otro capítulo— y que se da también el derecho de disolución del Parlamento.

Al ampliar lo anterior, dualista significa que el jefe del Estado —monarca o

presidente— encarna y representa a la nación y al jefe de Gobierne, comúnmente
designado por el jefe del Estado, le corresponden atribuciones propiamente ejecu­
tivas y administrativas junto con el Gabinete. En la actualidad, este sistema es el
que utilizan países europeos como Suecia. Dinamarca, Bélgica, Noruega, Holanda
y Luxemburgo; Italia y la República Federal de Alemania se aplica después de haber
concluido la Segunda Guerra Mundial, mientras que Portugal y España lo establecen
al finalizar las dictaduras de Oliveira Salazar y Francisco Franco1", respectivamente.

111 António de Oliveira Salazar (Vimieiro. Santa Comba Dáo. Portugal. 28 de abril de 1889 - Lisboa. Por­
tugal, 27 de julio de 1970), dictador portugués y jefe de gobierno portugués ejerció como Primer
Ministro entre 1932 y 1968 e interinamente la Presidencia de la República en 1951. Fue la cabeza y
principal figura del llamado Estado Novo, una de las dictaduras más longevas de la historia que abarcó
el periodo 1926-1974. si bien ésta se consolidó como tal en 1933.
Francisco Franco Bahamonde (Ferro], La Corufia, 4 de diciembre de 1892 - Madrid, 20 de noviembre
de 1975), conocido como Francisco Franco, el Caudillo, el Generalísimo o simplemente Franco, fue un
militar y dictador español, golpista integrante del pronunciamiento militar de 1936 que desembocó
en la Guerra Civil Espartóla. Fue investido como jefe supremo del bando sublevado el 1 de octubre de
1936, ejerciendo como jefe de Estado de España desde el término del conflicto hasta su fallecimiento
en 1975, y como jefe de Gobierno entre 1938 y 1973. Fue líder del partido único Falange Española
Tradidonalista y de las JONS, en el que se apoyó para establecer un régimen fascista en sus comienzos,
que más tarde derivaría en una dictadura, conodda como franquismo, de tipo conservador, católico y
anticomunista. Este cambio se debió a la derrota del fascismo en la Segunda Guerra Mundial. Aglutinó
en tomo al culto a su persona diferentes tendencias del conservadurismo, el nacionalismo y el catoli­
cismo opuestas a la izquierda política y al desarrollo de formas democráticas de gobierno.

174<=o
 Gerardo Prado

Al elaborar un esquema sobre el sistema de gobierno parlamentario, colocamos

en primer lugar al Pueblo, en seguida al Ejecutivo y al Parlamento. El Ejecutivo apa­
rece dividido entre el jefe del Estado y el jefe del Gobierno, bajo la responsabilidad
de distintas personas; y el Parlamento aparece con dos cámaras legislativas, cámara
alta y cámara baja. Como hecho singular, existe un derecho recíproco de disolución
entre gobierno y parlamento, y se da fundamentalmente la responsabilidad política.

En sus orígenes, el sistema parlamentario -o más bien dicho, el parlamentaris­

mo surgió en Inglaterra como el gobierno de asamblea que trajo consigo el naci­
miento del constitucionalismo moderno. Con gran acierto, Karl Loewenstein112
*117 afir­
ma: El Parlamento Largo en Inglaterra (1640-1649) dominó y gobernó como único
detentador del poder hasta que fue sometido por Cromwell y el ejército. Dado que
su monopolio fáctico de poder no estaba fundamentado por una teoría política
convincente, el dominio del Parlamento provocó la más acerba critica antiparlamen­
taria por parte de los protagonistas de la incipiente democracia absoluta encarnada
en las figuras de los independientes y de los LeveUers. En la historia constitucional
inglesa, el gobierno de asamblea quedó como un episodio para el cual apenas si hay
un recuerdo, ya que fue sucedido inmediatamente por la restauración monárquica
y, posteriormente, por la Clorious Revolution con su parlamentarismo incipiente y
su gobierno de gabinete.

A este tipo de gobierno lo caracterizó el siguiente esquema: 1) la Asamblea

Legislativa electa por el pueblo estaba dotada del dominio absoluto sobre todos los
otros órganos estatales; 2) el Ejecutivo estaba estrictamente sometido a la Asamblea,
pudiendo ser designado o destituido discrecionalmente por ésta; 3) ningún órgano
estatal era legalmente autorizado para interferir en la autonomía ni en el monopo­
lio del poder ejercido por la Asamblea; 4) no existía ningún derecho del gobierno
para disolver el Parlamento, aunque cabía una disolución por parte del electorado
soberano.

112 Karl Loewenstein (Munich, 9 de noviembre de 1891 - Heidelberg, t 10 de julio de 1973) filósofo
alemán, es considerado por una mayoría de expertos como uno de los padres del constitucionalismo
moderno. Sus investigaciones sobre la tipología de las constituciones tuvieron gran impacto en Ibe­
roamérica. Cursó sus estudios superiores en Munich, donde logró obtuvo un doctorado en Derecho
Público y Ciencias Políticas A la llegada del Régimen Nazi, se exilia en Estados Unidos, donde realiza
su mayor labor doctrinaria.

175^
 Teoría del estado

En nuestros días, ei gobierno de asamblea ha sido un modelo prácticamente

superado en todos los sistemas parlamentarios. Sin embargo, como enseguida se
expondrá, en la clasificación reciente sobre este sistema de gobierno algunos países
aún mantienen algunas de esas características.

No obstante lo anterior, una primera diferencia entre los sistemas presidencial y

parlamentario contemporáneos es que en este último el único órgano soberano -del
que emerge el gobierno- es su Asamblea Legislativa, mientras que en el presidencial
los ciudadanos definen con su voto la integración de dos órganos de gobierno: el
Ejecutivo y el Legislativo.

En el caso del sistema presidencial, por ser la teoría de la separación de poderes

su piedra angular, originalmente se planteó la incompatibilidad de que una persona
pudiera pertenecer a dos poderes ai mismo tiempo. Empero, si bien en el sistema
parlamentario la doble pertenencia de los miembros del gabinete a la Asamblea Le­
gislativa no es una condición necesaria, sí facilita su responsabilidad política, pues es
más fácil que la Asamblea ejerza un control sobre sus propios miembros que sobre
elementos ajenos a ella.

En la actualidad, otras características de este sistema de gobierno son las

siguientes:

a) Las jefaturas de Estado y de gobierno se encuentran separadas: la primera es por

sucesión, designación o elección indirecta de un órgano determinado, mientras
que la segunda la ejerce un primer ministro electo en el Parlamento.

b) El gobierno o gabinete está constituido por los jefes del partido con mayor apo­
yo electoral, o de los partidos que, uniéndose en coalición, forman una mayoría
en la que el poder gubernamental se concentra en la figura de! primer ministro,
por lo regular el líder de la formación política más votada.

c) No existe dualidad del origen popular y legitimidad democrática entre gobierno

y Parlamento, como sí lo hay en los sistemas presidenciales.

d) El periodo gubernamental no es fijo, sino que depende del voto de confianza o

de censura que sobre el gobierno haga el Parlamento para ratificar o destituir al
primer ministro y su gabinete.
 Gerardo Prado

e) El gobierno es de gabinete: su funcionamiento y toma de decisiones es de forma

colegiada y con el apoyo y responsabilidad de todos los ministros. La dimisión
del gobierno puede conducir a la disolución de! Parlamento ya nuevas eleccio­
nes, o tan sólo a un cambio de gabinete.

f) Si bien eí Parlamento puede destituir al primer ministro, éste a su vez puede

recomendar al jefe de Estado la disolución del Parlamento.

Obsérvese que el equilibrio entre gobierno y Parlamento (checks and balances

en las relaciones Ejecutivo-Legislativo dentro del sistema presidencial) está dado por
el voto de censura del segundo sobre el primero, y por la petición de disolución
de la Asamblea que formule el primer ministro al jefe de Estado. Como lo apunta
Loewenstein: “El derecho de disolución del Parlamento y el voto de no confianza
están juntos como el pistón y el cilindro en una máquina”, ejerciéndose entre ambos
recíprocas facultades y posibilidades de control.

El sistema parlamentario, o “gobierno de gabinete", presenta en la actualidad

algunas modalidades. Giovanni Sartori menciona “tres variedades principales": 1)
el sistema de primer ministro tipo inglés; 2) el sistema de gobierno por asamblea
de la Tercera y Cuarta Repúblicas francesas, y 3) “a la mitad del camino entre ellos
encontramos la fórmula del parlamentarismo controlado por los partidos”. Más aún:
dado que los sistemas parlamentarios son sistemas “en que se comparte el poder”, el
jefe de gobierno puede relacionarse con los demás ministros como un primero por
encima de sus desiguales (Reino Unido), un primero entre desiguales (Alemania),
y un primero entre iguales (Italia). De acuerdo con este autor, hoy día habría un
parlamentarismo puro o de Asamblea (la Italia de la posguerra); un “semiparlamen-
tarismo funcionar (Alemania y Reino Unido); y un parlamentarismo de partidos
(España).

Otra forma de analizar estos sistemas de gobierno es atendiendo a su estabilidad

y perdurabilidad. En algunos países, del número y de la disciplina de los partidos en
su sistema de partidos y de sus diseños constitucionales depende la posibilidad de
evitar gobiernos inestables o efímeros. Contemplados así, en un extremo estaría el
parlamentarismo italiano de la posguerra, y en el otro el tradicional modelo inglés,
junto con el alemán surgido a mediados del presente siglo. En el caso británico, la

o.i 177^1

J
 Teoría del estado

estabilidad de su gobierno depende -en opinión de Sartori "3- de al menos tres facto­
res: 1) un sistema electoral mayoritario; 2) un sistema de partidos bipartidista, y 3)
una fuerte disciplina partidaria. El caso alemán tiene que ver con: 1) la prohibición
de los partidos opuestos al sistema; 2) el porcentaje del 5% (Sperrklause/) como
mínimo para tener derecho a representantes en el Bundestag, y 3) con el llamado
voto constructivo de censura. Si en el caso de Alemania se alude a este último factor
como un elemento que contribuye a que tenga gobiernos longevos y estables con­
viene señalar que, en el caso inglés, para que el voto de censura surta efectos debe
ser emitido por la Cámara de los Comunes en tres votaciones aprobatorias sucesivas
en un mismo sentido.

Por lo tanto, las supuestas virtudes del parlamentarismo en relación con el

presidencialismo no pueden argumentarse en abstracto: al margen del modelo de
parlamentarismo que se toma de referencia y dejando de lado el tipo de presiden­
cialismo al que se está criticando. Por último, no debe olvidarse, tal y como lo afirma
Loewenstein, que “la existencia de instituciones representativas o ‘parlamentarias’
en un Estado no significa, a la vez, que en dicho Estado exista una forma de gobierno
parlamentario".

El parlamentarismo es un sistema de organización política en la que el ejecuti­

vo del gobierno depende del apoyo directo o indirecto del parlamento, a menudo
expresado por medio de un voto de confianza. El poder ejecutivo de las repúblicas
parlamentarias proviene y depende dei poder legislativo; el jefe de gobierno (llama­
do “primer ministro”) a veces es el líder del partido o coalición con mayor represen­
tación en el parlamento o cuerpo legislativo. Existe también un jefe de Estado in­
dependiente (llamado “presidente’ con poderes limitados, simbólicos o meramente
ceremoniales).

República presidencialista.
El sistema presidencial tiene semejanza con el parlamentario o de gabinete,
funciona generalmente en países que se configuran como estados democráticos libe-

113 Giovanní Sartori (Florencia, Italia, 1924) es un investigador en el campo de la Cienda Política, especia­
lizado en el estudio comparativo de la política. Su obra es de las más destacadas de las tiendas srxiales,
contando con libros fundamentales como Partidos y Sistemas de Partidos y Teoría de la Democracia.
En 2005 obtuvo el Premio Príncipe de Asturias de Ciencias Sociales.

l-s?. 178^
 Gerardo Prado

rales. Según Ferrero R., la forma presidencial confiere al Presidente de la República

gran libertad de acción y un poder decisorio virtual, como sucede en los Estados
Unidos respecto de los Ministros, los que no pueden ser removidos ni censurados
por el Legislativo y dependen exclusivamente del Presidente. Este personaje es el jefe
del Estado en un régimen republicano, cuyo ejercicio del poder se rige, comúnmente
por un periodo determinado, es electo popularmente a través del sufragio universal
y es acompañado por un Vicepresidente electo de la misma manera.

Otro factor común con el parlamentarismo, es que los ciudadanos, tal como
se indicó, participan en la elección de sus gobernantes. En dicho sistema, está bien
definida la teoría clásica de la separación de funciones mediante la existencia de los
Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Por otro lado, Naranjo Mesa le señala las siguientes características:

a) El Ejecutivo es monocrático o unipersonal, es decir que una sola persona ostenta

el poder con el carácter de jefe del Estado y jefe del Gobierno; a ese respecto la
Constitución guatemalteca señala que el Presidente de la República representa
la unidad nacional y tiene como obligación velar por los intereses de toda la
población;

b) La elección popular del Presidente es por medio del voto directo, con una base
electoral que abarca todo el país;

c) La responsabilidad del Gobierno es limitada, lo cual significa que no existe ac­

ción del Organismo legislativo para obligar la renuncia del gobierno, pero sí
es posible que esa responsabilidad política se dé con relación a los Ministros,
quienes pueden ser citados para que acudan al Congreso de la República y se
sometan a interpelación, aspecto que sí tiene lugar según establece el ordena­
miento jurídico guatemalteco;

d) No existe el derecho de disolución del Parlamento, y si esto sucediera estañamos

ante un golpe de estado y el subsiguiente surgimiento de un régimen de fuerza
o de fado; y

e) En la práctica no hay un verdadero equilibrio de poderes, ya que es notoria la

preponderancia que tiene el Ejecutivo con respecto de los otros dos poderes del
Estado; el autor que citamos hace mención que el Ejecutivo tiene facultades de
colegislador, hecho que nuestra Constitución establece ya que otorga al Presi­

¿so 179^
 Teoría del estado

dente de la República derechos de iniciativa de ley y de veto sobre las leyes que
aprueba el Congreso de la República.

En el sistema presidencial, encontramos un principio básico que consiste en

mantener una estricta división de poderes, consecuencia de lo que al respecto in­
dica la Constitución. A este sistema también se le llama presidencialista porque se
hace énfasis en la posición autónoma que le corresponde a la cabeza del Ejecutivo.
Irónicamente, alguien ha dicho que de la misma forma podría llamarse régimen
judicial o régimen congresional1’4, si se diera un gobierno de jueces o un gobierno
de diputados.

Este sistema también puede ¡lustrarse con un esquema donde, como siempre,
aparece el Pueblo y debajo de él los poderes Ejecutivo y Legislativo; el primero con
el Presidente de la República a la cabeza y su respectivo gabinete; y el segundo, con
una o dos cámaras legislativas, unicameral o bicameral.

El sistema presidencial de gobierno fue creado por los inmigrantes ingleses que
llegaron a la costa Este de los Estados Unidos huyendo de los excesos de la Co­
rona. Cuando declararon su independencia y redactaron su Constitución fue con
el objetivo de evitar tanto el despotismo del Legislativo como el absolutismo del
Ejecutivo. Para ello, produjeron un nuevo modelo de gobierno que contara con un
Congreso integrado mediante votación popular y, al mismo tiempo, un gobernante
que, siendo unipersonal (presidente), tampoco fuera rey. De aquí parte la doctrina
de la separación de poderes, y de los frenos y equilibrios entre ellos. En el caso del
sistema presidencial, como seríala Loewenstein: “El concepto de ‘poderes’ tiene un
sentido más figurativo que estructural y debería ser sustituido por el de ‘funciones’,
con lo que quedarían designados los diferentes ámbitos de la actividad estatal”. A su
vez, la separación de poderes debería entenderse más en términos de la coordina­
ción de las tres ramas de gobierno en pos de objetivos comunes, y en el sentido de
estar de tal manera divididas y equilibradas que ninguna puede traspasar sus límites
legales sin ser controlada y restringida por las otras. Este modelo gubernamental
fue inmediatamente adoptado, más no adaptado, por las naciones latinoamericanas
que, después, consiguieron su independencia de España.

114 Al respeno se puede consultar la obra del expresldente de su país, Woodraw Wilson "El gobierno
congresional; Régimen político de los Estados Unidos"

180
 Gerardo Prado

En un principio, la distinción entre los sistemas de gobierno europeos y los

surgidos de las nuevas naciones americanas era que a aquellos se les consideraba
monarquías ya los segundos repúblicas. A mediados del siglo XIX, Walter Bagehot
utilizó, en The English Constitution, el término "régimen presidencial”, para desig­
nar al sistema de gobierno de Estados Unidos, en oposición a lo que denominaba
'gobierno de gabinete”, propio del sistema británico. A finales de ese mismo siglo,
Woodrow Wilson, en su obra Congressional Government (1885), polemizó con Ba-
gehot al referirse al de Estados Unidos como un “gobierno congresional”, dadas las
importantes atribuciones que en esa época tenía el Congreso norteamericano: en su
opinión, por encima de las del presidente. Hoy día, ciertos hechos dan la razón a la
conceptualización de Bagehot,is y otros a la de Wilson. Por ello, conviene pregun­
tarse, ¿qué es lo específico de este sistema de gobierno?

Características distintivas del sistema presidencial.

Las características distintivas del sistema presidencial son:

a) Las jefaturas de Estado y de gobierno se concentran en una sola persona: el

presidente.

b) Los presidentes son electos por sufragio universal de todos los ciudadanos en
aptitud de votar y, salvo en contadas excepciones, por un Colegio Electoral.

c) El jefe del Ejecutivo y su gabinete son independientes del Legislativo, en virtud

de que constituyen poderes distintos, electos en forma separada.

d) El presidente y los congresistas cumplen un periodo fijo de duración en el cargo,

por lo que el Congreso no tiene capacidad para destituir al presidente y el Ejecu­
tivo no tiene facultades para disolver al Legislativo.

e) El Poder Ejecutivo es unipersonal (a diferencia de los sistemas parlamentarios

en los que el primer ministro y el gabinete constituyen un cuerpo ejecutivo de
carácter colectivo).

f) El presidente, en forma libre y directa, nombra o sustituye a sus ministros o

secretarios, quienes tan sólo son sus colaboradores.

US Walter Bagehot (3 de febrera de 1826, Langport, Somerset - 24 de marzo de 1877, Eangport) fue un
periodista, politólogo y economista inglés.

cao 181 uso

J
 Tforía del estado

En fin, la mejor forma de resumir las diferencias entre el sistema presidencial y

el parlamentario consiste en señalar -como lo hace Juan Linz- que lo distintivo del
primero es la rigidez, mientras que lo propio del segundo es la flexibilidad.

Los sistemas presidencialistas tienen una clara soberanía y separación de pode­

res de gobierno; el ejecutivo es elegido de manera independiente de la rama legisla­
tiva, la cual a menudo se conoce como “congreso”. El jefe de gobierno es a la vez jefe
de Estado (llamado “presidente”) y por tanto no existe el cargo de primer ministro.

República semipresidencialista.
Este sistema, en lugar de ser un punto intermedio entre los otros dos. una
distorsión de cualquiera de ellos, o un proceso evolutivo que invariablemente lo
empuje a dejar de ser “semi” para convertirse en plenamente parlamentario o presi­
dencial, ha adquirido en la actualidad, por la fuerza de los hechos, cada vez más un
estatus propio.

Señala Maurice Duverger”6 que la mayor parte de los constitucionalistas pre­

sentan “todavía un culto fetichista a esta visión dualista (que supone que sólo existen
dos sistemas de gobierno! y juzgan sacrilego que se proponga un modelo comple­
tamente nuevo, aparecido desde hace más de setenta años en Finlandia y en la Ale­
mania de Weimar (1919 ■ 1920) y extendido después en Austria (1929), en Irlanda
(1937). en Islandia (1944), en Francia (1962), en Portugal (1976)", y recientemente
incorporado en Rusia, así como en la mayor parte de los países de Europa Central.

La creciente difusión y funcionalidad de sus características han hecho de éste

un sistema de gobierno tan o más importante que el parlamentario o el presidencial,

116 Maurice Duverger {Angulema, Francia, 5 de junio de 1917). jurista, politólogo y político francés. Co­
menzando su catrera como jurista en la Universidad de Bordeaux, se implicó cada vez más en ciencia
política y en 194tí fundó el Instituto de Estudios Políticos de Burdeos, una de las primeras facultades
para la ciencia política en Francia. Publicó muchos libros y artículos en periódicos, especialmente para
Le Monde y elaboró su propia definición de sistema político. Ideó una teoría conocida como ley de
Duverger. que identifica una correlación entre un sistema de la elección y la formación de un sistema
bipartidista. Fue, de hecho, el primer autor en establecer una conexión directa entre sistema electoral y
sistema de partidos, otorgando ai primero un peso mucho mayor que el que hasta entonces se le había
dad o y centrando por primera vez el foco en el que posteriormente sería uno de los principales objetos
de estudio de la ciencia política. Analizando el sistema político de Francia acuitó el término sistema
semi-presídenciai.

x 182 x
 Gerardo Prado

desde el punto de vista de la población que gobierna y de la recurrente adopción

que de él hacen países que deciden modificar su estructura de gobierno. Esto, por
conciliar las ventajas del sistema parlamentario con las del presidencial, atenuando
en la mayor medida posible las desventajas que por separado presenta cada uno de
estos sistemas. A este sistema lo distinguen los siguientes elementos:

a) Un presidente electo directamente por sufragio universal para un periodo prede­

terminado en el cargo, que comparte el Poder Ejecutivo con un primer ministro
(a lo que Duvergcr llama poder bicéfalo) que nombra con aprobación de la
Asamblea.

b) El gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional: su permanencia depende

del voto de confianza o de la moción de censura aprobatoria que ésta emita.

c) El presidente es independiente del Parlamento y puede disolverlo, tomando el

parecer del primer ministro y de los líderes de la Asamblea Legislativa.

d) El primer ministro y los demás miembros de su gobierno dependen de la con­

fianza del presidente y del Parlamento. El presidente nombra al primer ministro
ya los demás miembros de su gobierno, a propuesta de éste último.

e) El gobierno no emana del Parlamento; sólo es responsable ante éste. Esto es. el
Parlamento puede hacer caer a los gobiernos, mas no investirlos (el presidente
designa -y al hacerlo otorga la investidura- y el Parlamento tan sólo ratifica).

f) El Poder Ejecutivo (o mejor dicho, la función ejecutiva) “oscila” entre el presiden

te y el primer ministro: pasa del primero al segundo, y viceversa, adaptándose al
cambio de las mayorías parlamentarias (se podría decir: secundando a la mayo­
ría parlamentaria del momento).

g) Existe el poder mayoritario. que “es la fuerza derivada de que el jefe del partido
o de una coalición forma una mayoría parlamentaria estable (durante toda una
legislatura) y disciplinada (que vota en bloque en todos los escrutinios importan­
tes, siguiendo las instrucciones que reciben). Este poder mayoritario es una auto­
ridad de jacto, y no una autoridad de derecho, que define un poder verdadero'.

En los regímenes parlamentarios el poder mayoritario está en manos del primer

ministro. En cambio, en los semipresidenciales la situación se complica ya que, como
lo describe Duverger, “puede caer en manos del presidente o de un primer ministro"

183
 Teoría del estado

dependiendo de la situación de su partido en la Asamblea. Así, entonces, lo que

dota de estabilidad política a este sistema de gobierno es el poder mayoritario que
se encuentra en manos del presidente o de! primer ministro.

El poder mayoritario al que se refiere Duverger, como variable dependiente,

puede manifestarse de dos maneras: 1) en tanto sistema mayoritario del partido
del presidente, con dos posibilidades: a) cuando el presidente es líder de su partido
y éste es mayoritario en la Asamblea, y b) cuando el presidente no tiene poder, no
obstante que su partido sea mayoritario en la Asamblea, por ser el primer ministro
el dirigente real del partido, y 2) como sistema sin mayoría, con dos variedades: a)
con presidente activo que atenúa la debilidad del Parlamento y del gobierno (caso
de Finlandia), y b) cuando el presidente dispone de medidas excepcionales, sobre
todo en casos de crisis nacionales (la Alemania de Weimar"7).

De esta forma, el poder/fuerza mayoritaria tendría tres opciones: 1) que el pre­

sidente no sólo es jefe del Estado, sino también líder de su partido, y por lo tanto
poderoso jefe de gobierno que actúa por encima del primer ministro y del gabi­
nete, y de esa manera logra controlar el Legislativo (Francia de 1962 a 1978); 2)
el primer ministro tiene todas las ventajas del poder mayoritario (por ser líder del
partido antagónico al del presidente), pero al mismo tiempo el presidente no está
completamente desarmado de sus prerrogativas constitucionales (Duverger llama a
esto “estructura dual”, que es el sistema típico de la cohabitación), y 3) el presidente
pertenece al partido mayoritario pero no es el jefe de esa mayoría.

En lo que corresponde a quién predomina sobre quién en el Poder Ejecutivo

dentro de un sistema semipresidencial, Shugart y Carey observan dos posibilidades:
a) la premier presidencial, y b) la presidencial parlamentaria. En la primera se daría
la primacía del primer ministro sobre el presidente, y en la segunda la del presiden­
te sobre el primer ministro. Asimismo, entienden este sistema de gobierno como
“un régimen que se localiza a la mitad de un continuum que va del presidencial al
parlamentario”.

117 La República de Weimar fue el régimen político y, por extensión, el periodo histórico que tuvo lugar en
Alemania tras su derrota al término de la Primera Guerra Mundial y se extendió entre ios años 1919 y
1933. El nombre de República de Weimar es un término aplicado por la historiografía posterior, puesto
que el país conservó su nombre de Deutsches Reich («amperio alemán»). La denominación procede de
la ciudad homónima, Weimar, donde se reunió la Asamblea Nacional constituyente y se proclamó la
nueva constitución, que fue aprobada el 31 de julio y entró en vigor el 11 de agosto de 1919.

184^
 Gerardo Prado

Exista o no ese poder mayoritario, en el sistema semipresidencial francés -de

acuerdo con su Constitución el presidente encabeza al Consejo de Ministros y puede
disolver la Asamblea, conserva como campos reservados de su actuación la política
exterior y la defensa nacional, y tiene poderes para someter a referéndum todas las
leyes o decretos aprobados por el Legislativo. Sin embargo, también debe decirse que
la clave de la estabilidad política de Francia durante los periodos de cohabitación
reside precisamente en el hecho de que el presidente no ha ejercido los poderes que
la Constitución le otorga cuando éstos no se pueden corresponder o sustentar en la
correlación real de fuerzas políticas de su país.

Explica Duverger que “el régimen semipresidencial es producto de tres subsiste­

mas que están alrededor de él: el sistema cultural, el sistema de partidos y el sistema
electoral. Los cuatro forman en conjunto el sistema político". Precisa el autor francés
que la fortaleza o debilidad del presidente, del Parlamento o del primer ministro
depende mucho de cómo sean percibidos por los ciudadanos, de su tradición, de sus
aspiraciones y de su cultura política:

En la práctica política, sus pesos respectivos pueden ser completamente desiguales,

según la imagen del presidente y del Parlamento en el espíritu de los ciudadanos.

En Irlanda y en Islandia se ha querido que la investidura popular aureole en su

jefe de Estado el mismo prestigio que las coronas reales de Inglaterra y de Dinamar­
ca, sin por ello otorgarle el poderío que tiene un monarca constitucional.

La cultura nacional puede así tener más control sobre las instituciones jurídicas.
El presidente, hoy día, es más débil en Islandia -no obstante que la Constitución le
atribuye ciertas prerrogativas considerables- que en Irlanda, donde éstas se reducen
a una proporción relativamente breve. De manera inversa, el presidente francés es
el más poderoso de los siete regímenes (semipresidenciales), aun si sus poderes
constitucionales están apenas reducidos a los que tenía su colega irlandés. Pero las
tradiciones gaullistas están aquí reforzadas por la evolución del sistema de partidos,
que depende sobre todo de mecanismos electorales.

De alguna manera, la dificultad en la comprensión de este sistema de gobierno

se ha visto reflejada en la múltiple y hasta contradictoria conceptualización que del
mismo se ha hecho. Así, Lijphart118 lo entiende como una estructura “mixta" o de

118 Arend Ujphart d'Angremond (nacido el 17 de agosto de 1936, en Apeldoorn, Países Bajos) es un
renombrado politólogo especializado en política comparada . las elecciones y los sistemas de votación,

185
 Teoría del estado

“alternativa" (alternancia) entre las fases presidencial y parlamentaria, para refutar la

concepción que del mismo se ha hecho como “síntesis” de ambos. 18 Por su parte,
Giovanni Sartori. citando la opinión que Vedel y Duverger tenían en 1980 sobre
este sistema (cuando decían que “el sempresidencialismo no es una síntesis de los
sistemas parlamentario y presidencial, sino una alternancia entre las fases presiden
cíales y parlamentarias”), declara: “No estoy de acuerdo con ninguna de estas dos
interpretaciones", y que:

Concebir al semipresidencialismo como una alternancia, entre otros dos especí­

menes. sencillamente equivale a eliminar la naturaleza mixta del sistema, y de hecho
es afirmar que en él no tenemos un verdadero sistema. Creo que esto es un equívoco
total que no capta lo que sí expresa mi concepto de oscilación. Porque la alternancia
sugiere que se pasa de una cosa a otra, mientras que la oscilación es un movimiento
dentro de un sistema. Cuando algo oscila sigue siendo lo mismo.

De acuerdo con esta concepción, el semipresidencialismo sería una estructura

mixta de carácter muíante que se transforma para adquirir los rasgos específicos de
alguna de las dos especies a las que se debe: presidencialismo o parlamentarismo.
Por su parte. Pedro Aguirre sostiene que “debe considerarse al semipresidencialismo
como un sistema político peculiar en virtud de que presenta características propias
que lo distinguen del presidencialismo y del parlamentarismo”

Por lo anterior, no son de extrañar las concepciones que reconocidos auto­

res han formulado acerca de los sistemas de gobierno de diversos países. Así, por
ejemplo, Duverger cataloga a Austria, Islandia e Irlanda como sistemas semipresi
denciales, y ha insistido, desde 1958. en que el semipresidencial no es un régimen
parlamentario, mientras que Sartori, por su parte, ubica a esos tres países como par­
lamentarios ya que, dice, “no se les puede clasificar como presidencialistas, a pesar
de sus presidentes electos”, y los llama “presidencialismos de fachada”. Lijphart, por
su lado, considera a Finlandia ya Francia entre los países con sistemas presidenciales.

Siguiendo con las divergencias en torno a la clasificación que los autores hacen
de los distintos países, en el caso de Sri Lanka, por un lado. Sartori afirma que es

las instituciones democráticas y la etnicidad y la política . Recibió su doctorado en Ciencias Políticas

en la Universidad de Yale en 1963, después de estudiar en la Universidad de Leiden desde 1958 hasta
1962. En la actualidad es la Investigación Profesor Emérito de Ciencias Políticas en la Universidad de
California en San Diego.

186O.>
 Gerardo Prado

semipresidencial pero, por otro, se pregunta si no es más bien un sistema totalmente

presidencial. Respecto a Finlandia, en una parte dice que “funciona como un sistema
parlamentario normal" y, en otra, que “califica bien, actualmente, como un siste­
ma semipresidenciar. Por otro lado, critica la subdasificación que Shugart y Carey
hacen sobre los sistemas semipresidenciales en la subcategoría de presidenciales
parlamentarios, cuando incluyen en éstos los casos de Ecuador, Alemania (Weimar).
Corea, Perú y Sri Lanka. Lijphart, por su parte, sostiene que:

Francia y Finlandia eran difíciles de clasificar porque ambos aparecían como

sistemas parlamentarios con un primer ministro sujeto a la confianza del legislativo,
a la vez que sistemas presidencialistas con un presidente electo por voluntad popu­
lar. Austria, Islandia e Irlanda -igual que la República de Weimarde 1919 a 1933 y el
Portugal contemporáneo- se ajustan a esta descripción.

Recapitulemos sobre la diversidad de opiniones que existen sobre el semipre

sidencialismo. Para algunos es un sistema mixto o híbrido; para otros, es un punto
medio entre un continuum en cuyos extremos estaría el presidencialismo y el parla­
mentarismo. Hay otros todavía que lo entienden como una síntesis de los sistemas
parlamentario y presidencial; otros más hablan de que “alterna” entre fases presi­
denciales y parlamentarias, o de que “oscila" entre ambas fases y que puede llegar a
ser "un sistema con dos motores".

Hoy día, el régimen semipresidencial prácticamente ha sido implantado en to­

das las nuevas repúblicas de la antigua Unión Soviética, en Polonia y en Rumania,
convirtiéndose en el régimen típico de la transición. Su importancia en los años
presentes, y en los que están porvenir, será, sin duda alguna, cada vez más creciente.
Por ello, no es exagerado afirmar que el papel que jugó el parlamentarismo en los si­
glos XVIiI y XIX, ahora lo cumple el sistema semipresidencial. Es por ello que coinci­
dimos con Pedro Aguirre en que “la originalidad con la que el semipresidencialismo
ha funcionado y el hecho de que varios países, sobre todo de Europa Oriental, se
estén decidiendo por esta opción, hace que se le deba considerar como un nuevo
tipo de gobierno", escrito en “Consolidación democrática y gobernabilidad en
América".

Nada mejor para terminar este apartado que atar a Duverger: “Lo que nosotros
llamamos regímenes políticos no son otra cosa que modelos heurísticos destinados
a una investigación de este tipo. El concepto de ‘régimen semipresidencial’ permite

187
 Teoría del estado

llegar más adelante y más lejos de esta distinción bipolar de ‘regímenes parlamenta­
rios’ y de 'regímenes presidenciales’."

Finalmente, en los sistemas semipresidencialistas existe un primer ministro (jefe

de gobierno) y un presidente (jefe de Estado), el poder ejecutivo es compartido o
“bicéfalo". A diferencia de los sistemas parlamentarios el presidente no es una figu­
ra ceremonial, sino que posee algunos poderes ejecutivos y se encarga de algunas
áreas del gobierno. El presidente a menudo se elige de manera separada de la rama
legislativa. Las siguientes son repúblicas semipresidencialistas (se incluyen gobiernos
de pueblos que aspiran a la independencia y que son reconocidos por la comunidad
internacional):

Casos especiales.

a) República unipartidista.
Las repúblicas unipartidistas son estados en los que un partido único tiene todo
el poder en el gobierno o estados en que la estructura del partido es a la ve? la es­
tructura del gobierno y que no permiten la creación de otros partidos (o si existen
otros partidos, tienen una representación muy limitada). En los estados apartidistas
no se permite la creación de ningún partido político.

b) Teocracias o repúblicas confesionales.

El sentimiento antireligioso ha dado lugar a la implantación del laicismo en el
quehacer gubernamental de un Estado, pero se puede dar el caso de que el senti­
miento religioso opere y se instauren hasta con visos de fundamentalismo religioso
como sucede con la República Islámica de Irán, estatuida así por preceptos consti­
tucionales y a la vez estableciendo una religión oficial. Son gobiernos sin separación
de poderes entre la autoridad política y la religiosa como el de los ayatolás en dicho
país. Su cuerpo legislativo está supeditado a la legislación interna de la religión do­
minante, la sharia en el mundo islámico, o el derecho canónico en la Ciudad del
Vaticano. Históricamente el credo indujo a dar nomenclatura a la República como
fue el caso de la República católica de Irlanda y la República protestante de los
Países Bajos.

188
 Gerardo Prado

Sharia al Islamiya (transliterado de! árabe, “vía o senda del Islam”, hispanizado
chana -aparece muy frecuentemente como sharia; es el cuerpo de Derecho islá­
mico. Constituye un código detallado de conducta, en el que se incluyen también
las normas relativas a los modos del culto, los criterios de la moral y de la vida, las
cosas permitidas o prohibidas, las reglas separadoras entre el bien y el mal. En los
medios occidentales se la identifica como ley musulmana o ley islámica, aunque
su identificación con la religión es matizable: aunque está en el Islam, no es un
dogma ni algo indiscutible (como pudiera serio el texto del Corán), sino objeto de
interpretación. Denota un modo de vida islámico que es más que un sistema de
justicia civil o criminal. Como una cuestión de conciencia personal y guía moral
de conducta, la sharia está adoptada por la mayoría de los creyentes y practicantes
musulmanes, en distintos grados; en contraposición a la Biblia que para los cris­
tianos remite consejos para las orientaciones morales, no impone sino que sólo
expone. La sharia no sólo constituye un código religioso de orientación vital, sino
que codifica específicamente la conducta y rige todos los aspectos de la vida. Ha
sido formalmente instituida como ley por ciertos Estados, que se definen como Es­
tado islámico. En esos casos, los tribunales de justicia se instituyen como tribunal
islámico, y velan por su cumplimiento. Muchos países del mundo islámico, aunque
no se hayan definido de forma completa como Estado islámico, han adoptado
parcialmente en su legislación elementos de la sharia (en áreas como las herencias
y los testamentos, la regulación de las actividades bancariasy de los contratos, etc.)

c) Repúblicas laicistas.
El antidericalismo exacerbado ha hecho que una revolución que da al traste
con una monarquía forme un régimen o sistema de gobierno con acendrado lai­
cismo o sea una ruptura total entre religión y el Estado. Esto ocurrió por ejemplo
en Francia con su Revolución que fue reaccionaria ante la imposición religiosa que
protegía los intereses de una clase social denominada oligarquía que hacia presa de
sometimiento a clases populares que desbordadas por el arribo de un movimiento
revolucionario exigen cambio en el status quo. El peligro que se ha dado es cuando
el totalitarismo que se implanta, como fue el caso de los países bajo la órbita soviéti­
ca derribaron estructuras aliadas de poder económico y religioso, para dar pie a otras
expresiones de culto como fue hada el liderazgo de la nomenclatura comunista que
accedió al poder político.

189

J
 Teoría del estado

d) Juntas militares.
Es una forma de gobierno autoritario donde las funciones, ejecutiva, judicial
y legislativa, son asumidas por el mando de las fuerzas armadas que no permiten
en cierto modo control democrático. Justifican su presencia en el poder para traer
estabilidad política a una nación o para aplacar ideologías peligrosas. Lo hacen man­
teniéndose en un apartidismo de dirección interina e instauran la ley marcial elimi­
nando por consiguiente las garantías jurídicas que protegen a las personas de los
abusos del Estado: no hay respeto de los derechos humanos con el uso de la fuerza
y la represión silencia a disidentes y opositores.

En la actualidad viven esas condiciones: Birmania, Fiyi, Guinea, Guinea Ecuato

rial, Libia, Níger y Sudán.

e) Estados fallidos.
El centro de estudio estadounidense Fundfor Peace (Fondo por la Paz) emite
anualmente el índice de Estados Fallidos (FailedStates Index), que publica la revista
Foreign Policy. Clasifica a los países basándose en doce factores, como la presión
demográfica creciente, movimientos masivos de refugiados y desplazados internos;
descontento grupal y búsqueda de venganza, huida crónica y constante de. pobla
dón; desarrollo desigual entre grupos; crisis económica aguda o grave; criminaliza-
ción y deslegitimación del Estado; deterioro progresivo de los servicios públicos;
violación extendida de los Derechos Humanos; aparato de seguridad que supone un
‘Estado dentro del Estado’; ascenso de élites faccionalizadas e intervención, de otros
Estados o factores externos.

De esa cuenta para el ano 2011 de un total de 177 países, 32 fueron cataloga
dos “en alerta"; 88, “en peligro"; 40, “moderados"; 11, “sustentadles"; y “los peores”
aparecen seguidamente en orden de gravedad, así:

190<íx>
 Gerardo Prado

1. Somalia 11. Guinea

2. Chad 12. Pakistán
3. Sudán 13. Yemen
4. República Democrática del Congo 14. Níger
5. Haití 15. Nigeria
6. Zimbabue 16. Kenia
7. Afganistán 17. Burundi
8. República Centroafricana 18. Guinea-Bisau
9. Irak 19. Birmania
10. Costa de Marfil 20. Etiopía

Por lo general, un Estado fallido o transicional se caracteriza por un fracaso

social, político y económico, caracterizándose por tener un gobierno tan débil o
ineficaz, que tiene poco control sobre vastas regiones de su territorio, no provee ni
puede proveer servicios básicos, presenta altos niveles de corrupción y de criminali­
dad, refugiados y desplazados, así como una marcada degradación económica. Sin
embargo, el grado de control gubernamental que se necesita, para que un Estado no
se considere como fallido, presenta fuertes variaciones. Más notable aun, el concep­
to mismo de Estado fallido es controvertido, sobre todo cuando se emplea mediante
un argumento de autoridad, y puede tener notables repercusiones geopolíticas.

No hay una clara definición universal de lo que es un Estado fallido.

Se puede decir que un estado tiene “éxito” si, en los términos de Max Weber,
mantiene el monopolio del uso legítimo de la fuerza dentro de sus fronteras. Cuan­
do no se da esta condición (por ejemplo cuando dominan el panorama los señores
de la guerra, los grupos paramilitares, o se presentan sistemáticas acciones terroris­
tas), la existencia misma del Estado resulta dudosa, y se considera que es fallido.

Sin embargo, existen serias dificultades a la hora de determinar cuando un go­

bierno es fallido, pues no existe por ejemplo, unanimidad sobre lo que sea el "mo­
nopolio del uso legítimo de la fuerza”, comenzando por las complejas cuestiones
subyacentes a la definición de “legítimo”.

x 191
 Teoría del estado

El término también se emplea para referirse a un Estado que no es efectivo, y

no es capaz, de aplicar sus leyes de manera uniforme, registrando por ende, altas
tasas o registros de criminalidad, corrupción política, mercado informal, burocracia,
ineficiencia judicial, interferencia militar en la política, o poderes civiles no estatales,
con presupuesto y poder político, muy superiores al del Gobierno,

Somalia.
El Parlamento Transicional de Somalia es un parlamento interino de Somalia
en Kenia en 2004.

El parlamento formó el Gobierno Federal de Transición de Somalia encabezado

por el Primer Ministro Ali Mohammed Ghedi. Abdullahi Yusuf Ahmed fue elegido
presidente de Somalia por el Parlamento en el ario 2004. Este Gobierno Federal
sucede al anterior Gobierno Nacional de Transición de Somalia, formado en abril
de 2000 en la Somalia National Peace Conferetice (SNPC) llevada a cabo en Djibuti.

3.4.3. Convencional o de asamblea.

Si se sigue a Vladimiro Naranjo Mesa, manifiesta que el sistema convencional o de
asamblea es contrario al sistema presidencial, pues la preeminencia de la que habla­
mos anteriormente está en el cuerpo legislativo sobre el Gobierno, o en caso extre­
mo, la asamblea absorbe la totalidad de las funciones que corresponden al Ejecutivo.
Por ello, agrega este tratadista que los gobernantes serán entonces delegatarios o
agentes de esa asamblea, la cual, por ser generalmente numerosa, no puede atender
directamente las tareas del Gobierno. De esta manera el gobernante o gobernantes
estarán a merced de la asamblea tanto en su nombramiento como en su remoción.

En términos similares escribe Ferrero R„ autor peruano quien encuentra su ori­

gen desde la célebre convención de la Revolución Francesa; indica que su país ensa­
yó este sistema en 1822 y que el sistema soviético era de asamblea, en donde desde
la base local y hasta la cúspide gobernaban nominalmente los soviets.

Un esquema simple del sistema de gobierno de asamblea, muestra en primer lu­

gar al Pueblo seguido del Parlamento y luego a la Asamblea, en la que encontramos
al Jefe del Estado para que juntos representen al Ejecutivo, que a su vez designan a
los integrantes del Gabinete propiamente dicho, grupo que depende directamente

«aso 192 «áso

 Gerardo Prado

de la asamblea; finalmente, dentro del gabinete aparece la jefatura del Gobierno,

cargo que ejerce el Primer Ministro.

Un primer ministro es un funcionario que sirve como jefe del poder ejecutivo
en algunos estados. Es generalmente el Jefe de gobierno en el sistema parlamentario.
En otros sistemas, como el semipresidencial, el primer ministro es el funcionario
encargado de la Administración Pública. El jefe de Estado puede ser nominalmente
su superior, pero en la realidad en muchos casos tiene funciones más bien de cere­
monias y protocolo, siendo el primer ministro quien gobierna el estado.

De acuerdo con las reglas ortográficas de la Real Academia Española, el femeni­

no de “primer ministro” es “primera ministra”. También se encuentran referencias a
"la primer ministro” o “la primera ministro”. Un argumento que se ha dado es que
“la primer” es incorrecto porque primer es apócope del adjetivo masculino: y que
“la primera ministra” describe a la principal de las mujeres que integran el gabinete,
cuando en realidad es ¡a principal de todos los ministros, mujeres y hombres; enton­
ces lo correcto sería “la primera ministro".

Se recomienda escribirlo con letras iniciales mayúsculas cuando se refiere a una

persona concreta sin explicitar su nombre, así como en decretos, documentos oficia­
les y cartas dirigidas a la misma persona. En caso de escribir el nombre de la persona
tras el cargo, éste último se escribirá con minúsculas, al igual que cuando se use el
término en sentido genérico, sin referirse a ninguna persona en particular.

A menudo, un primer ministro ejerce sus funciones con un presidente o un mo­

narca que se desempeña como jefe de Estado. El primer ministro es normalmente
el líder del partido político que tiene la mayoría en el parlamento. Sus responsabi­
lidades principales incluyen coordinar la actividad del gobierno, designar a varios
oficiales del gobierno, y, conjuntamente con el jefe de Estado, la representación del
gobierno de su país en el mundo. Los primeros ministros pueden recibir otras deno­
minaciones oficiales diferentes dependiendo del país en el que gobiernen.

Puede llamársele también dictadura de la Asamblea o poder legislativo: se da en

países en los que el poder no lo detenta una sola persona, sino un conjunto de ellas
(la Asamblea) que son los representantes del pueblo; no existe la voluntad de una
persona, sino que está regido por un órgano legislativo. Aquí el ejercicio del poder
se hace de forma confusa.

193^
 Teoría del estado

Este sistema puede dar lugar a dictaduras"9 (URSS, Cuba, Corea del Norte) o a
regímenes democráticos como Suiza.

Este sistema se dice que es el más antiguo, en él se desconoce la división de

Poderes de Montesquieu o bien más moderno y la rechaza. Al no haber división
de poderes éste se concentra en la Asamblea que es la parte más importante; el
poder ejecutivo está absorbido por la Asamblea. El Gobierno es solo una parte de
la Asamblea a la que se llama Comité o Comisión; existiendo la figura de Jefe de
estado como una figura representativa. Se puede dar de dos formas, como ya se dijo:
Dictatorial, tipo la desaparecida URSS -Unión de Repúblicas Soviético Socialistas-,
Cuba, Corea del Norte, etc. o Democrática como en Suiza.

Este régimen se puede resolver con una fórmula matemática: Asamblea = Le­
gislativo + Gobierno.

Al no existir la separación de poderes de Montesquieu, todo el poder recae en

la Asamblea de Representantes que se da el pueblo, y que es el poder legislativo y
acapara el ejecutivo.

El Parlamento está formado por los Ministros del gobierno + los Diputados,
miembros de la Asamblea.

El Gobierno no es autónomo si no que se dirige por lo que dice la Asamblea,

que se convierte en el poder legislativo y ejecutivo a la vez; es un Comité o Comisión
de la Asamblea que se encarga de relacionarse con las tareas de la Administración y
se considera como jefe de Gobierno, al Jefe del Comité, elegido dentro del Comité.

119 La dictadura (del latín dictatura) es una forma de gobierno en la cual el poder se concentra en tomo a la
figura de un solo individuo (dictador) o una junta militar con un número de dictadores, generalmente
a través de la consolidación de un gobierno de tacto, que se caracteriza por una ausencia de división de
poderes, una propensión a ejercitar arbitrariamente el mando en beneficio de la minoría que la apoya,
la independencia del gobierno respecto a la presencia o no de consentimiento por parte de cualquiera
de los gobernados, y la imposibilidad de que a través de un procedimiento institucionalizado la oposi­
ción llegue al poder.

ese 194^
 GtRAROO PRADO

------- PAHTE II —|

j
1. Consideraciones de actualidad
En la actualidad', cuatro son los puntos principales de debate en torno al sistema
presidencial:: 1) si se deben o no conservar sus características dfefmitorias origina­
les; 2) si es un sistema de gobierno menos favorable a la tradición y consolidación
democráticas; 3) si la segunda vuelta electoral contribuye a dotar dé la fuera y lía
legitimidad necesarias a un presidente que tiene que gobernai en situaciones en que
su partido no tenga mayoría en el Legislativo y finalmente, 4) cuáles son las moda
lidades del sistema presidencial y cuáles de éstas pueden estar más acordes con lia
democratización: unificado o dividido; fuerte o débil.

1.1. ¿Debe ser ©I presidencial un sistema de gobierno pu.ro

y rígido?
■ ■ JM
Recientemente,, la tipología o clasificación sobre los sistemas de gobierno lia sid|.
objeto de una drástica reformularión producto de dos fuentes: una dfe carácter env
pírico,..ya sea tolvada dé la adopción cada vez más.constante dell sistema sernipn
sidéncilaHi en países. que transitan a la democracia, :&■ que hgrtrru. su ihdfepentotó®
o bien, por 1 inserción dé caracterfcticas. efe. los otros dos sistemas, de gobierno éf
los sistemas presidenciales de diversos países. La otra surge del lado dé la teoría j
es producto de las nuevas subdivisiones conceptuales realizadas en los sistemas pa-i
lamentarlo y presidencial. Así, la pretendida ''pureza" de los elementos definitorfc>
que los distinguen a cada uno de ellos ha pasado, desde hace tiempo, a ser un meu
supuesto, que difícilmente puede encontrarse en la realidM,

En la distinción entre gobierno parlamentario y presidencia! -coma' ya quedó

estipulado-- lo básico es establecer si el jefe del Ejecutivo es electo por los votante
o por el Legislativo, y si está sujeto o no a la confianza de este último para perm¿
necer en el cargo. Podría decirse que todo sistema con un Ejecutivo electo por e1
Legislativo y sujeto a su voto de confianza es parlamentario, y que todo sistema coi
un Ejecutivo electo por los votantes e independiente del Legislativo es presidencial
Estas distinciones no son sino tipos ideales, puesto que difícilmente se presenta.!;
en forma pura y exclusiva en la1 realidad'. Por tanto, se da el caso de un Ejecul Ivi
f

Cuadro No. 1
Características de los sistemas de gobierno
_. PRESIDENCIAL
El presidente es jefe de Estado
y de gobierno.
El presidente es electo popular­
mente, directa o indirectamen­
te, por un periodo fijo.
El presidente no puede ser des
tituido por el Congreso y aquél
no puede disolver a éste.
El presidente tiene el control
total del Ejecutivo y dirige el
gobierno.
El gobierno es unipersonal y
el gabinete sólo aconseja al
presidente.
Los ministros sólo son respon­
sables ante el presidente.
Se basa en el principio de
separación de poderes.
Teoría del estado
PARLAMENTARIO
Las jefaturas de Estado y de
gobierno están separadas.
La Jefatura de Estado es por su­
cesión. designación o elección
no popular, y la de gobierno
emana del Parlamento.
El primer ministro puede ser
destituido por el Parlamento.
El primer ministro puede
recomendar al jefe de Estado ía
disolución del Parlamento.
El primer ministro dirige el
gobierno, compartiéndolo o
controlándolo.
El gobierno es colegiado.
El gabinete toma decisiones co­
lectivas y sus ministros deben
apoyarlas.
Los ministros son responsables
ante el Parlamento.
Se basa en el principio de
fusión de poderes.
eso 196^
SEMIPRESIDENCIAL
El presidente es jefe de Estado:
la jefatura de gobierno es dual
o bicéfala,
La jefatura de Estado es por
elección popular y la de gobier
no se instituye a propuesta del
presidente, pero con aproba­
ción de la Asamblea.
El presidente no puede ser
destituido y el primer ministro
puede ser removido por el
presidente o la Asamblea.
El presidente dirige el Ejecutivo
compartiéndolo con el primer
ministro; de la misma forma
que el gabinete comparte res­
ponsabilidades con el primer
ministro.
La Asamblea puede sostener
o destituir gabinetes contra la
voluntad del presidente.
Se basa en el principio de 1
compartición de poderes.

Cuadro No. 2
El sistema semipresidencial de gobierno
dei presidencialismo
En lo que se refiere al presiden­
te o jefe de Estado:
Es electo popularmente para
un periodo determinado.
Goza de veto en el proceso
legislativo.
Nombra a los miembros de]
gobierno.
Dispone de la fuerza militar,
erigiéndose como comandante
en jefe de las fuerzas armadas.
No puede ser destituido por el
Congreso.
Preside el Consejo de Ministros
Tiene derecho de indulto.
Gerardo Prado
Elementos que toma
del parlamentarismo
El gobierno emana del Parla­
mento y es responsable ante
éste.
Por lo que toca al primer
ministro:
Puede ser depuesto me­
diante voto de censura del
Parlamento.
Cuando el partido dei
presidente no tiene mayoría
legislativa, éste, sólo se limita
a designar como jefe de gobier-
no a quien la Asamblea le
propone.
Puede merecer, él y su gabine
te, el voto de confianza o de
censura del Parlamento.
La segunda Cámara puede ser
estamental.
Los diputados puede forzar a
dimitir al gobierno (pero se
van con él).
Para que el gobierno perma­
nezca debe haber una mayoría
legislativa estable y discipli
nada, cuyo líder sea el primer
ministro.
197^
I
Caraáerísticas propias
Estructura dual del poder.
El jefe de Estado interviene en
el gobierno, compartiéndolo.
El presidente puede disolver la
Asamblea en respuesta a sus
intereses políticos y partidistas.
El gabinete es responsable ante
el primer ministro.
El presidente se comunica
con la Asamblea mediante
mensajes, frenando con ello la
posibilidad de debate o diálogo
directo entre los poderes.
El presidente y el primer mi­
nistro deben estar de acuerdo
para que no se paralice el
sistema.
El jefe del Estado propone
ante la Asamblea al jefe de
gobierno: o bien, inviste como
tal al que ¡a mayoría legislativa
le propone.
Cuando el Ejecutivo lo compar­
ten un primer ministro de un
partido y un jefe de Estado de
otro, surge lo que se conoce
como "cohabitación".
 Teoría del estado

——..— .....

O
Elementos que toma

8
li
<i * - ig
v

-E
del presidencialismo
Puede convocar al recurso de El presidente de la República
referéndum. es electo mediante el sistema
de dos vueltas a fin de dotarlo
de la debida fuerza y legitimi­
dad ante el primer ministro.

Presenta iniciativas de ley

y promueve el recurso de
inconstitudonalídad.

Puede gobernar por decreto.

Representa internacionalmente -

al Estado.

Conduce la política exterior y

la defensa nacional.

electo por el Legislativo, independiente de su confianza, y además colegiado, que es

el Consejo Federal Suizo. De igual forma, tenemos un presidente electo indirecta­
mente por los votantes e independiente de la confianza del Legislativo, que es el de
los Estados Unidos. Y, por si las anteriores excepciones a la regia fueran pocas, está
Israel, cuyo sistema parlamentario introdujo, en mayo de 1996, la elección popular
directa del primer ministro con un periodo fijo en el cargo y, al mismo tiempo, sujeto
a la confianza del Legislativo.

Derecho comparado.
En Latinoamérica, las características definitorias del sistema presidencial se han
visto recientemente cuestionadas a raíz de las reformas constitucionales que algunos
países han realizado, incorporando características del parlamentarismo. Destacan
los casos de Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela. En
Argentina, su reforma de 1994 permite al Congreso exigir responsabilidad política
al jefe del Gabinete de Ministros, a través de la aprobación de una moción de cen­
sura. En Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú, República Dominicana, El
Salvador, Uruguay y Venezuela sus constituciones permiten la interpelación de los
ministros de Estado y la posibilidad de una moción de censura que, al desaprobar
sus políticas, conduzca a su remoción del cargo.

198
 Gerardo Prado

Lo anterior, sin dejar de considerar los casos de Uruguay y Perú, países en los
cuales su Constitución faculta al Ejecutivo a disolver el Congreso; o bien, los casos de
Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala y Perú, donde el Congreso tiene la capacidad
para destituir al presidente (por “incapacidad física o mental”), características todas
ellas tomadas del sistema parlamentario. Por otra lado, están los casos de Argentina
y Perú, donde existe la figura de “jefe de Gabinete”, responsable ante la Asamblea,
que es un signo distintivo de los sistemas semipresidenciales.

En relación con la separación de poderes, derivada de la elección separada de los

miembros del Ejecutivo y del Legislativo, en algunos países latinoamericanos se elige
con la misma boleta tanto al presidente como al Congreso o a una parte de éste. Así,
por ejemplo, “en Argentina Bolivia, Honduras, República Dominicana (hasta 1990) y
Uruguay, el elector sólo tiene un voto para elegir los cargos ejecutivos y legislativos. En
Guatemala el elector, con el voto que emite para las elecciones presidenciales (que se
realizan paralelamente), escoge un cuarto de los diputados a la Asamblea Legislativa"

Por si lo anterior fuera poco, algunos sistemas presidenciales de América Latina

(como el de Perú, por ejemplo) han introducido en sus constituciones la posibilidad
de que un ministro de Estado pueda ejercer al mismo tiempo la función legislativa
y tenga derecho al voto en la aprobación de todos los proyectos de ley, siempre y
cuando no sean los de su ramo.

En nuestros días, los elementos exclusivos y distintivos de cada sistema presi­

dencial se han reducido sensiblemente, y para el caso del presidencialismo quedan
los siguientes: la elección del presidente por sufragio universal directo o indirecto; la
conjunción de las jefaturas de Estado y de gobierno; el periodo fijo de duración en
el cargo, y que el presidente es quien dirige el gobierno.

De esta forma, la realidad es que el presidencialismo con las características pro-

totípicas del sistema sólo existe en cinco de los países americanos; Brasil, Estados
Unidos (cuando no se dé la elección del presidente por el Congreso), México, Ni­
caragua y Panamá. Los sistemas presidenciales restantes presentan predominante­
mente rasgos del sistema parlamentario, con la excepción de Perú y Argentina, que
reproducen características del sistema semipresidencial.

Por ello, conviene concluir, en primer lugar, que no existen en los hechos
sistemas de gobierno puros; en segundo término, que -por lo que atañe al sistema
presidencial sus problemas de funcionamiento no le son consustanciales, sino que
dependen del tipo de diseño constitucional con que se cuente.

199 — >

J
 Teoría del estado

1.2. El sistema presidencial: un sistema cuestionado.

A principios de la presente década, los politólogos Juan J. Linz y Arturo Valenzuela120
realizaron, en diversos estudios, acres críticas al sistema presidencial y, en particular,
a las posibilidades que puede tener para favorecer la política y la estabilidad demo­
cráticas. Ambos sostuvieran que el parlamentarismo ha tenido, en estos aspectos, un
“desempeño histórico superior" al presidencialismo.

las críticas de ambos autores se enfocan principalmente a los siguientes puntos

1) La legitimidad dual: el hecho de que tanto el presidente como el Poder Legisla­

tivo sean electos mediante sufragio popular puede conducir a un “callejón sin
salida”, sobre todo cuando el partido del presidente no cuente con mayoría legis­
lativa. Lo anterior, debido a que en los regímenes presidenciales no existe ningún
principio democrático que permita resolver la disputa entre la rama ejecutiva y la
legislativa a fin de dirimir cuál de los dos representa verdaderamente la voluntad
popular.

2) La doble investidura: un presidente reúne en su persona lo que el pensador

político británico Walter Bagehot describió como la conjunción de las funciones
“ceremoniales” de jefe de Estado con las “efectivas” de jefe del Ejecutivo. La si­
tuación se complica cuando el presidente, en tanto líder de una opción partidista
definida, interviene en un asunto público sin que sea posible establecer de forma
clara los límites entre una función y otra, como tampoco exigirle el comporta
miento, neutral propio de su investidura como jefe de Estado.

3) La estabilidad: lo estable del sistema presidencial deriva del carácter invariable

del periodo en funciones de su titular. Sin embargo, esta virtud bien puede con­

120 Juan José Linz Storch de Gracia (Bonn, Alemania, 24 de diciembre de 1926) abreviado en Juan J. Linz
es profesor de ciencia política en la Universidad de Yale; de padre alemán y madre espartóla, se trasladó
con su familia de Alemania a Esparta en 1926. Estudió el bachillerato en Madrid, se licenció en Derecho
y Ciencias Políticas en la Universidad Complutense de Madrid y amplió sus estudios con la licenciatura
en Sociología en la Universidad de Colombia de Estados Unidos.
Arturo Valenzuela Bowie (n. Concepción. Chile. 1944) es un politólogo y académico chileno-esta
dounidense que se desempeña como Profesor Titular de Gobierno y Director del Centro de Estudios
Latinoamericanos en la Universidad de Georgetown. 1 Desde 2009 es Subsecretario de Asuntos Hemis
féricos de Estados Unidos, nombrado por el Presidente Barack Obama, ocupando así el más alto cargo
ejercido exclusivamente por un iberoamericano (latino o hispano) en toda la historia de los EE.UU.

«so 200
 Girardo Prado

vertirse en defecto, argumentan los autores, al acentuar la rigidez o ausencia de

flexibilidad para resolver el problema de un presidente que ha fracasado defini­
tivamente, pero que aún le quedan años de mandato.

4) La sustitución del presidente: en casos de falta absoluta del presidente -ya sea
por muerte o incapacidad-, transcurrido un tiempo será el Congreso el que elija
al sustituto, quien en ocasiones puede representar una opción política diferente
a la del ex mandatario, trayendo consigo una variación importante en la opción
política y el programa de gobierno por el que votó el electorado. Si la situación se
resolviera por un sucesor automático (vicepresidente), habna tres posibilidades
para acceder a este cargo: a) producto de una alianza electoral, por ser repre­
sentante de una opción política diferente a la del presidente; b) por dispositivo
constitucional que establezca que alguno de los presidentes de los otros dos
poderes u órganos del Estado pase a ocupar el cargo de vicepresidente ante las
ausencias temporales o absolutas de su titular o de los vicepresidentes, y c) im­
puesto como su compañero de fórmula, sin considerar su capacidad para ejercer
el cargo o atraer el apoyo popular. Las dos primeras opciones pueden generar
disputas por el poder y la tercera un problema de gobernabilidad.

5) La potenciación de las crisis internas del gobierno: con frecuencia, las crisis en el
despacho de alguna de las entidades de la rama ejecutiva de gobierno-pueden
llevar a la sustitución del ministro o secretario responsable del ramo, y ello a
su vez puede convertirse en una crisis que afecte al sistema presidencial en su
conjunto, por el alto grado de concentración y personalización de los méritos y
responsabilidades depositados en su único titular.

6) El carácter plebiscitario de la elección del presidente: esta situación, además de

favorecer la disputa por la legitimidad democrática, también puede hacer posible
que un político diletante acceda a la máxima responsabilidad política de un país
apelando al apoyo popular. Situación similar ocurre con los miembros de su ga­
binete; en vez de incluir personalidades fuertes o políticos independientes (como
con frecuencia sucede en el parlamentarismo), los funcionarios de un presidente
ostentan sus cargos según el arbitrio de su jefe, y aparecen o desaparecen de la
vida pública según sea la voluntad presidencial.

7) Las elecciones suma cero: la lógica que guía las justas electorales en los sistemas
presidenciales es la de “todo para el vencedor": los ganadores y los perdedores
quedan claramente definidos para todo el periodo presidencial. No hay esperan­

201

J
 Teoría del estado

za de lograr cambios por medio de alianzas o coaliciones en respuesta a aconte­

cimientos importantes. Los perdedores deben esperar cuatro o cinco años, cuan­
do menos, para poder aspirar otra vez al Poder Ejecutivo. Por ser la Presidencia
el cargo más disputado, la apuesta en las elecciones presidenciales es mayor, al
igual que la tensión y polarización política entre contendientes. Además, como
en las elecciones opera la máxima de que "lo que pierde mi adversario lo gano
yo”, durante el periodo de la administración gubernamental las oposiciones tra­
tarán de aplicarle la misma regla al presidente ya su gobierno.

8) Carencia de mayoría legislativa por el partido del presidente: los gobiernos pre
sidenciales no tienen soluciones disponibles para el impasse político que puede
emerger cuando un presidente no tiene un apoyo mayoritario en la legislatura.
La parálisis gubernamental debilitadora es particularmente posible cuando el
presidencialismo coexiste con un sistema multipartidista. Cuando esto ocurre,
los presidentes se ven obligados a presionar a los líderes parlamentarios para
conseguir el apoyo requerido o intentan gobernar usando decretos legislativos.

9) No proporciona incentivos para construir coaliciones: debido a la lógica de que

el futuro político de la oposición depende del fracaso de la administración vi­
gente. los líderes opositores tienen pocos incentivos para colaborar y, cuando
ello se da, es a cambio de otorgarles algunos ministerios u otros puestos guber
namentales. Sin embargo, debido a la prohibición existente en gran parte de los
regímenes presidenciales de que una misma persona pueda pertenecer a dos
poderes o ramas del gobierno al mismo tiempo, los puestos en el gabinete no
serían otorgados a los dirigentes en el Congreso -que generalmente están inha
bilitados sino a los dirigentes partidarios fuera de la legislatura, siendo muchos
de ellos rivales políticos de los líderes en el Congreso.

Como puede observarse, de lo anterior se desprende una cierta recomendación

para que los países latinoamericanos opten por el parlamentarismo en lugar del
presidencialismo. Es importante precisar que tal cambio en el sistema de gobier
no podría crear mayores problemas que los que podría resolver, si se deja de lado
-como afirma Scott Mainwaring- el número y, sobre todo, el grado de disciplina de
los partidos políticos ya que, si de algo requieren los sistemas parlamentarios es de
lo que se conoce como “partidos parlamentarios" y, además, disciplinados.

De la misma manera en que se han formulado estas críticas, otros autores,

con gran agudeza, han hecho puntualizaciones importantes al respecto. Por ejem-

202
 Gerardo Prado

pío, Mainwaring’21, quien se ha referido a cuatro de ellas argumentando estar “de

acuerdo con el propósito central de tres”, señala: “Coincidimos en que el asunto de
la legitimidad dual es problemático dentro de los sistemas presidenciales; sin embar­
go, recuérdese que el mismo problema se presenta en los sistemas parlamentarios
bicamerales." También coincide con Linz en el problema de la rigidez del presiden­
cialismo, pero aclara que el periodo fijo y sin reelección, de la misma forma que
impide deshacerse de presidentes impopulares o ineptos, también prohíbe reelegir
a un buen presidente. Precisa el autor que “el problema de los periodos fijos podría
remediarse, sin adoptar el parlamentarismo, al permitir -bajo ciertas condiciones- la
convocatoria a elecciones anticipadas”. Observa también que la lógica del ganador
único no sólo -se presenta en los sistemas presidenciales, sino también en los parla­
mentarios, como el de Gran Bretaña, donde “un partido ha ganado frecuentemente
una mayoría decisiva de asientos parlamentarios (y cargos en el gabinete), a pesar de
haber obtenido mucho menos del 50% de los votos populares”. Además, “el presi­
dencialismo es un sistema de pesos y contrapesos orientado a inhibir las tendencias
de ganador único, ya que si un partido pierde la Presidencia no hay nada que impida
que pueda ganar el Congreso". Más aún, mientras que en el parlamentarismo un
sistema electoral de distritos uninominalesy 100% mayoritario es el que produce los
resultados del tipo de ganador único, “en los sistemas presidenciales con sistemas
electorales uninominales y de mayoría relativa, el partido que no controle la Presi­
dencia puede controlar el Congreso”.

Otra atenuante de esta lógica es el carácter unitario o federal que pueda tener el
sistema presidencial: un sistema de organización política de tipo federal se convierte
-tal y como lo sostiene Alonso Lujambio- en un poderoso aliado para atemperar
su carácter exduyente en la distribución del poder político, al permitir el acceso a
los órganos de poder locales a partidos que hayan resultado derrotados en el or­
den federal. Al darse lo anterior, los partidos políticos excluidos del Poder Ejecutivo
federal no esperarán la llegada de la próxima elección presidencial como la única
oportunidad que, en cuatro o más años, se les presenta para poder participar en
una distribución del poder que vaya más allá de su presencia y participación en las
asambleas legislativas.121

121 Mainwaring, Scott y Mattehw S. Shugart, 'Juan J. Linz: presidencialismo y democracia (una revisión
crítica)', en Foro Internacional. El Colegio de México, núm. 4, octubre diciembre de 1993.

203
 Teoría del estado

En relación con el problema de la doble investidura puede decirse que ésta

deriva de que el presidente, en tanto jefe de Estado, puede inclinar el poder del
Estado hacia una opción partidista determinada. El hecho de que como jefe de go­
bierno intervenga en la política partidista también se observa en todos los sistemas
parlamentarios.

En lo que corresponde a la sustitución del presidente, la problemática sólo exis­

te cuando se provee un “sucesor automático”, ya que, cuando se convoca a nue
vas elecciones, o el Congreso elige al sustituto, se está exactamente, sobre todo en
este último caso, en la misma situación que de manera regular se produce en el
parlamentarismo.

Respecto de que las crisis internas del gobierno se convierten en crisis de todo el
sistema, por la remoción de algunos de los ministros o secretarios, el hecho de que
se den depende de su fortaleza o debilidad, ya que en algunos casos la sustitución
misma del presidente no ha llevado a una crisis.

En cuanto al carácter plebiscitario de su elección, que aparece como una desventa­

ja, bien puede ser una de las ventajas del presidencialismo: la mayoría de los ciudada­
nos de un país elige por sufragio universal al responsable del gobierno, mientras que en
el parlamentarismo el acceso a dicho cargo por lo regular se define en negociaciones
“tras bambalinas”, ex postal proceso electoral. Por otro lado, el acceso al poder público
de diletantes no sólo se da en el presidencialismo, sino que también se ha presentado
en algunos sistemas parlamentarios, tal como en Italia con el gobierno de Berlusconi,
quien accedió al cargo de primer ministro convirtiendo a su partido en mayoritario en
virtud de la utilización que hizo de los medios de comunicación para tal fin.

La ausencia de incentivos para construir coaliciones puede presentarse también

en los sistemas parlamentarios, con la salvedad de que en éstos los conflictos serían
más directos con quienes toman las decisiones: los líderes congresistas que, por lo
regular, son al mismo tiempo dirigentes partidarios.

La mayor desventaja que el presidencialismo muestra es que el jefe de gobierno

puede coexistir y permanecer en el cargo enfrentado con una mayoría legislativa rde
signo partidario distinto al suyo. Empero, esta circunstancia, como bien puede ser un
factor desencadenante de una parálisis gubernamental, también puede constituirse
en un importante aliciente para fortalecer la independencia entre los poderes y su
colaboración.

204^
 Gerardo Prado

Por lo tanto, es obvio que no existen sistemas de gobierno perfectos, y que las
desventajas de uno pueden ser al mismo tiempo ventajas frente al otro. Más aún,
tampoco existe un sistema de gobierno que pueda ser construido ad hoc para un
ideal de democracia.

1.3. La segunda vuelta en los sistemas presidenciales:

¿Solución o problema adicional?
La segunda vuelta, segunda ronda, o ballotage12* es una creación de la República
Francesa, que ha regido la mayoría de sus consultas electorales desde 1848. Salvo
por la elección de 1886, este mecanismo se convirtió en una característica distin­
tiva de su sistema de gobierno semípresidencial, que surgió como producto de las
reformas efectuadas en 1962. Años después, la segunda vuelta fue importada por
Latinoamérica para introducirla, a partir de 1978, en la mayoría de sus sistemas
presidenciales (empezando por F.cuador) con la finalidad de tratar de dar una res­
puesta constitucional tendente a fortalecer al presidente en situaciones de gobierno
dividido.

Sin embargo, al trasladar la fórmula al continente americano no se reparó en

la naturaleza distinta de los sistemas de gobierno ni en los diferentes efectos que
en cada uno de éstos podía tener: en Francia su existencia se justifica para dotar al
presidente de la legitimidad popular necesaria en casos, como los recientes, en los
que debe cohabitar en el gobierno con un primer ministro de un partido distinto al
suyo que tiene mayoria en la Asamblea Legislativa.122

122 Segunda vuelta electoral (Ballottage o balotaje) es el término utilizado para designar la segunda ronda
de votación en las elecciones a cargos ejecutivos o legislativos. El vocablo Balotaje, proviene del verbo
ballotter, que significa votar con ballotets, bolitas (balotas). Balotaje, significa elección con doble turno,
o segunda vuelta. En sentido amplio, consiste en que para llegar al cargo público que corresponda
es necesario obtener más de la mitad de los votos emitidos. Esta institución nace en el siglo XIX,
por primera vez en 1852 con la instauración del Segundo Imperio de Napoleón III, Luego se aplica
nuevamente en la lll República, y surge con gran fuerza en la V República a través de la Constitución
de 1958. Es una institución electoral paradigmática del derecho electoral y constitucional francés. En
algunos países, cuando en una elección presidencial ninguno de los candidatos supera un determinado
porcentaje de los votos (por lo general mayoría absoluta), se realiza una segunda vuelta para decidir
entre los dos primeros candidatos. Se trata pues de una eventual etapa del proceso de elección de una
autoridad.

205
 Teoría del estado

En un sistema presidencial, en el que no existe la figura de primer ministro

y donde el presidente no comparte la función de gobierno con ningún otro líder
político -mucho menos de la oposición-, si para algo sirve la segunda vuelta es para
producir gobiernos divididos, ya que en la primera se configuran las mayorías legis­
lativas -de entre las cuales, por lo regular, el partido del futuro presidente no obtiene
mayoría absoluta en el Legislativo- y en la segunda tan sólo se dota de una artificiosa
mayoría y legitimidad al nuevo gobernante.

El carácter fragmentado o atomizado que América Latina presenta en sus

sistemas de partidos ha llevado a que la mayoría de sus sistemas electorales con­
templen el ballotage o segunda ronda electoral en la elección del presidente de la
República. De los 19 sistemas presidenciales de América Latina, en once de ellos
existe la segunda ronda electoral y de éstos (hasta febrero de 1999), en nueve (Gua­
temala, Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Repú­
blica Dominicana) el partido del presidente es minoritario o mayoritario relativo en
la Cámara baja o en su Asamblea Legislativa. Es decir, la correlación segunda vuelta
electoral-gobierno dividido es contundente: 81.8% de los países que la tienen pre­
sentan actualmente una situación de gobierno dividido.
i
La fórmula se vuelve más explosiva cuando la segunda vuelta se combina con
elecciones concurrentes para el Ejecutivo y el Legislativo. Por ejemplo: en 1990 en
nuestro, Jorge Serrano Elias triunfó en la segunda vuelta con el 68% de los votos, y su
partido tan sólo logró el 15.5% de los escaños en el Congreso; en 1984, en Ecuador,
León Febres Cordero consiguió en la primera ronda el 27% de los sufragios (su con­
trincante, Rodrigo Borja, logró el 28.7%), y su partido tan sólo obtuvo el 12.6% de
los escaños; en 1997, en ese mismo país, el hoy depuesto Abdalá Bucarám triunfó
en la segunda vuelta (después de quedar en segundo lugar en la primera), pero su
partido tan sólo logró 15 de los 82 lugares del Congreso (y ya vimos lo que sucedió);
en 1990, en Perú, Mario Vargas Llosa logró el 32.6% de votos en la primera ronda,
y Alberto Fujimori consiguió pasar del 29% al 62.5% en la segunda; sin embargo, su
partido tan sólo obtuvo 32 de los 180 congresistas (y ya vimos lo que le pasó en el
Congreso peruano), etcétera. En síntesis, si en 1970 ya hubiera existido la segunda
vuelta en Chile, Salvador Allende no hubiera sido presidente de ese país; por el
contrario, si en 1990 no la hubieran utilizado en Perú, Vargas Llosa habría sido su
presidente, y la historia de estos dos países -y de Ecuador- seria hoy día radicalmente
diferente.

206
 Gerardo Prado

Dependiendo de cada país, en un sistema presidencial la segunda vuelta puede

traer efectos que vayan desde dañar sensiblemente al Legislativo, hasta afectar drás­
ticamente la relación y la cooperación entre las dos ramas de gobierno. En otros :
casos, la democracia y la gobernabilidad se han salvaguardado a partir de configurar
gobiernos de coalición, no deseados ni buscados entre antagonistas políticos, con
la consiguiente afectación de las expectativas de las políticas públicas que debe­
ría realizar un presidente electo (en la segunda vuelta) por el voto mayoritarío del
electorado.

El principal problema del ballotage en ios sistemas presidenciales consiste en

que el apoyo electora! que recibe el candidato más votado en la segunda ronda
electora! no es genuino, sino que más bien se configura artificialmente a partir de las
reglas del sistema electoral y, por tanto, el partido del titular del Ejecutivo queda en
franca desventaja o con una raquítica minoría en el Congreso. Dicho de otra mane­
ra: la primera vuelta es para que el electorado defina quién quiere que lo gobierne,
mientras que en la segunda ronda ¡o que se define es quién no quiere que lo gobier­
ne; en la primera vuelta se selecciona, en la segunda se elimina.

La implantación de la segunda vuelta electoral en Latinoamérica ha sido realiza­

da sin considerar dos cuestiones clave: 1) ia segunda vuelta no existe en los sistemas
parlamentarios, toda vez que en ellos ia elección del primer ministro o jefe de go­
bierno es indirecta; 2) siendo la segunda ronda electoral una creación francesa -espe­
cíficamente de su sistema semipresidencial- ésta se orienta a dotar al presidente de
la República de la suficiente legitimidad popular, sobre todo en situaciones en que
tenga que coexistir con un primer ministro de un partido diferente al suyo.

Por otro lado, en el sistema de ballotage parecería existir una regla general: el
candidato que obtiene el segundo lugar en ia primera ronda es quien, por lo regu­
lar, consigue alzarse con el triunfo en la segunda vuelta. Del total de 21 países del
mundo en donde está vigente este mecanismo, en doce fue necesaria su aplicación
debido a que ningún candidato obtuvo mayoría absoluta, y de estos doce, en cinco
el candidato triunfador en la primera vuelta fue el que también resultó vencedor en
la segunda, mientras que en siete quien quedó en segundo lugar en la primera ronda
a la postre resultó gobernante, gracias a que obtuvo el triunfo en ¡a segunda vuelta.

Adicional a lo anterior, de ía misma forma que en torno a la segunda vuelta se

ha construido una serie de mitos para su implantación, en los sistemas presidencia­
les también existe un conjunto de realidades que parecen refutarlos. Un primer mito

207^

J
 Teoría del estado

consiste en que “!a segunda vuelta se hace necesaria para superar un resultado de’
empate técnico’ que se pudiera dar en una elección presidencial”. Falso: lo que la
segunda ronda hace es precisamente producir estas situaciones que algunos llaman
de “empate técnico". En Francia, en 1974 y en 1981 la elección presidencial se defi­
nió por un 0.7% y un 1.7% respectivamente, en tanto que en las Últimas elecciones
presidenciales de Colombia, Ecuador, Guatemala y República Dominicana el cargo
en disputa se definió por un 2%, 13%, 1.2% y 2.4%, respectivamente.

Un segundo mito dice: “la segunda vuelta es para dotar de una mayor legitimi­
dad y fuerza al gobernante.” Falso: la Ilegitimidad de un presidente no depende de
determinada modalidad para su elección, sino que más bien está en relación directa
con la legalidad y la transparencia del proceso en que sea electo. Por su parte, la
fortaleza de un presidente no tiene nada que ver con el número de veces que un
candidato sea votado (si fuera así, habría que crear entonces la tercera ronda para
que todo el electorado votara unánimemente por el triunfador en la segunda vuel­
ta), sino con el número de asientos que el partido del Ejecutivo tenga en la Asamblea
Legislativa.

Un tercer mito reza: “la segunda vuelta tiende a construir mayorías gobernan­
tes." Falso: una cosa es “mayorías artificiosas” producto de fórmulas electorales, y
otra muy distinta las coaliciones o mayorías gubernamentales con una vigencia que
vaya más allá del proceso electoral.

El cuarto sostiene: “la segunda vuelta: fortalece al sistema de partidos.” Falso: el

fortalecimiento o debilitamiento de éste se define desde la primera vuelta y, en todo
caso, está en relación directa con otro conjunto de reglas y fórmulas electorales. El
quinto argumenta: “en la segunda vuelta se dota de un mayor respaldo popular al
futuro gobernante" Falso: matemáticamente es posible que el incremento en los
números relativos no coincida con los números absolutos, y que la cantidad total de
votos que logre el triunfador en la segunda ronda sea inferior a la que obtuvo el que
ganó en la primera vuelta.

El sexto dicta: “es recomendable pasar a una segunda vuelta cuando ninguno
de los candidatos logra el 50% más uno de los votos.” Falso: la barrera legal depende
de las condiciones que el sistema de partidos presenta en cada país y de su grado de
competitividad electoral. En Argentina, la segunda vuelta se realiza cuando ningún
candidato logra más del 45% de los votos, o bien cuando el candidato más votado
logra al menos el 40% de los votos y la distancia con el segundo competidor no

208^
 Gerardo Prado

es superior a diez puntos. En Costa Rica, la segunda vuelta está contemplada para
cuando ningún candidato obtenga al menos el 40% de los sufragios; en Nicaragua,
cuando ningún candidato logre al menos el 45% de la votación; y en Ecuador, cuan­
do ninguno obtenga al menos el 40% de los votos con una diferencia mayor de diez
puntos respecto del segundo lugar.

El séptimo arguye: “La segunda vuelta sólo debe aplicarse en la elección presi­
dencial.” Falso: en algunos países que combinan la elección directa del presidente
de la república con un sistema 100% proporcional en la elección de congresistas, la
segunda ronda sólo se aplica en la elección de presidente. Sin embargo, en países
como Francia, que combinan dicho sistema de elección presidencial con distritos
uninominales, la segunda vuelta también se aplica en elecciones congresionales en
las cuales los candidatos a congresistas hayan reunido, por lo menos, el 12.5% de
los votos.

En síntesis, la segunda vuelta electora!, es más bien propia de los sistemas se-
mipresídendales y su implantación, en todo caso, debe responder a los objetivos
específicos que cada sistema político persigue en relación con su sistema de partidos
ya los efectos deseados en su sistema de gobierno.

1.4. Modalidades del sistema presidencial.

Se estudiaran a continuación las manifestaciones de Estado, por un lado con rasgos
fuertes o débiles, y por el otro, unificador o dividido.

1.4.1. Fuerte o débil.

Tratar de definir qué tan fuerte o débil es un sistema presidencial de gobierno no
depende de cómo nos parezca que lo sea, sino de cómo lo demuestra en los hechos.

Facultades legales.
La fortaleza de un presidente de la república en un sistema presidencial se mide,
sobre todo, por sus facultades legislativas. En esta materia, cuatro son las principales:
1) disolver el Congreso; 2) emitir decretos legislativos; 3) iniciar leyes, y 4) convocar
al Congreso a sesiones extraordinarias y establecer sus periodos de sesiones.

209 ■so
 Teoría del estado

Sin duda, uno de los poderes legales más importantes de que dispone el Eje­
cutivo en un sistema presidencial es el del veto. Tres son las modalidades que em­
píricamente se pueden encontrar al respecto en los países de América: veto parcial;
veto total con efectos suspensivos superable por mayoría calificada, y veto total con
efectos suspensivos superables por mayoría absoluta de los miembros del Congreso.

En esta situación, el presidente es más fuerte si posee el veto parcial superable

por mayoría calificada, y no el veto total superable por mayoría absoluta, ya que en
el primero de los casos tan sólo requerirá del apoyo del 34% de los congresistas para
que sus objeciones impidan la aprobación de una ley en el Congreso, mientras que
en el segundo, estaría requiriendo del apoyo de al menos el 50% de los congresistas.
Otro de los indicadores legales para determinar la fuerza-debilidad de un presidente
es el relativo a su forma de elección: se considera que es más fuerte si es electo por
sufragio universal directo (por el apoyo plebiscitario y la legitimidad que el proce­
dimiento supone), a que si adquiere el cargo por nombramiento del Congreso. En
este punto, prácticamente todos los sistemas presidenciales de América (excepción
hecha de Estados Unidos y Bolivia) tratan de conseguir, real o artificiosamente (esto
último a través de la llamada segunda vuelta electoral), presidentes fuertes.

Poderes reales.
Por poderes reales se entienden aquellos que tienen que ver con: 1) el ejercicio
efectivo del poder y la autoridad del presidente con las fuerzas armadas; 2) las posi­
bilidades de reelección y de su destitución política por el Congreso, y 3) el grado de
responsabilidad con que ejerza el cargo. Todas estas situaciones están determinadas,
entre otras cosas, por el porcentaje de asientos que el partido del presidente posea
en el Congreso y por el liderazgo efectivo que ejerza sobre éste.

Salvo en los casos de Chile y Panamá, en todos los demás países el presiden­
te es, al mismo tiempo, comandante supremo de las fuerzas armadas. Empero, el.
comando efectivo sobre éstas se mide, en todo caso, por las prácticas y procedi­
mientos reales a través de los cuales el presidente nombra a los altos oficiales del
ejército: las variedades pueden ir desde que la Constitución le otorgue facultades
para designarlos unilateralmente a hacerlo con la aprobación de una cierta mayoría
del Congreso, y de ahí a que en la práctica el presidente tan sólo otorgue o proponga
formalmente nombramientos que con anterioridad le fueron sugeridos por el alto
mando. De alguna manera, el comando efectivo del presidente sobre el ejército se

210^o
 Gerardo Prado

refleja en el hecho de que el nombramiento de su secretario de Defensa recaiga en

un civil o en un militar.

Por otra parte, la variable “reelección", al igual que la capacidad del Congreso
para juzgara un presidente, produce mecanismos de protección durante el periodo
de su encargo. En este particular, el presidente es más fuerte si está en condiciones
de reelegirse -aun reformando la Constitución para lograrlo-, y es menos fuerte si no
tiene posibilidad de hacerlo, toda vez que en un sistema democrático se puede dar
la situación de que un miembro de un partido político antagonista al del presidente
alcance la primera magistratura, y pudiera juzgar al responsable de la administración
pasada por los delitos o faltas cometidas durante su encargo (incluso existen países
en donde un presidente está impedido de abandonar el país antes de que se cum­
plan seis meses de dejar su cargo). Es, a su vez, menos fuerte si sólo está prevista la
reelección continua (ya sea abierta o limitada a un solo periodo), ya que para aspirar
a ella el presidente en funciones debe esforzarse por tener un ejercicio gubernamen­
tal responsable y eficiente, todo lo cual es garantía de que habrá menos posibilida­
des de que se incurra en excesos en el ejercicio del poder, y menos poderoso será si
lo que se prevé es la reelección continua indefinida ya que. en estas situaciones, cada
elección se convierte, como dijera Karl Poper1”, “en el día del juicio final”.

Otra de las variables para medir los poderes reales de un presidente es la que
tiene que ver con los grados de responsabilidad con los que ejerce el cargo. Así, tene­
mos que los presidentes más fuertes, o mejor dicho, que menos restricciones o impe­
dimentos tienen para el ejercicio pleno de sus poderes son los de Colombia, Estados
Unidos. México, Nicaragua. República Dominicana y Uruguay. Los más débiles y
que están más expuestos a la posibilidad de que el Congreso los pueda destituir, en
cualquier momento, “por incapacidad física o mental”, son los de Guatemala, Chile,
Ecuador, y Perú. En el extremo se encuentra el caso de El Salvador, en donde el
presidente no cuenta con ninguna inmunidad o fuero por la investidura que ostenta
ya que, de acuerdo con su Constitución, cualquier ciudadano puede detener, para
“poner inmediatamente a disposición de la Asamblea", al presidente de la República
si éste “fuere sorprendido en flagrante delito".

123 Karl Rafmund Popper Mena. 28 dr julio de 1902- Londres, 17 de septiembre de 1994) fue un filósofo,
sociólogo y teórico de la ciencia nacido en Austria y posteriormente ciudadano británico. Karl Popper
fue hijo del abogado judio Simón Siegmund Cari Popper, nacido en Praga, y de su esposa Jenny Schiff.

. -x,' 211 ‘

J
 Teoría del estado

Visto lo anterior, pasemos ahora a enfocar, a partir del análisis de sus constitu­
ciones y desde una perspectiva comparada, la situación que presenta el presidencia­
lismo americano en relación con los poderes reales de que disponen sus Ejecutivos.
Así las cosas, los de Argentina, Colombia y México serían los más fuertes, mientras
que los de Chile, Nicaragua y Panamá los más débiles. No obstante, aquí, al igual
que en lo que respecta a las facultades legales, el análisis debe hacerse desde una
perspectiva global: si el presidente de Estados Unidos es fuerte en materia de defen­
sa es (además de las condiciones de política internacional que así lo explican) porque
es débil en materia de reelección y porque no tiene inmunidad durante su gestión
presidencial. De igual forma, si la República Dominicana tiene un presidente fuerte
en lo que respecta al comando de las fuerzas armadas es porque es muy débil en
materia de reelección.

Por otro lado, en términos comparativos, si Chile y Panamá tienen presiden­

cialismos sumamente débiles en materia de poderes reales se debe a que tienen
un presidente muy fuerte en el cubro de las atribuciones legales. Y, a su vez, si la
República Dominicana, Guatemala y Honduras aparecen como débiles en materia
de atribuciones legales es porque son más fuertes en el aspecto de poderes reales.

Argentina, México y Estados Unidos son los países que mayor equilibrio pre­
sentan en el grado de debilidad-fuerza de su presidente, tanto en atribuciones le­
gales como en poderes reales. Y, una vez más, El Salvador, Venezuela y Solivia son
muestras elocuentes de un diseno constitucional orientado a restarle fuerza a su
presidente.

La eficacia y funcionalidad de un sistema presidencial responde a un conjunto

de factores políticos, electorales y culturales que de manera específica se presentan
en cada país. En algunos casos, tener presidentes débiles es la mejor opción para sus
circunstancias; en otros, los Ejecutivos más fuertes han sido la respuesta adecuada
a sus necesidades. Por ello, un modelo de presidencialismo fuerte o débil no puede
ser un ideal a alcanzar establecido a priori. En todo caso, el tipo de presidencialismo
que cada país tenga será fruto de los acuerdos, alianzas y anhelos que entre las dis­
tintas fuerzas políticas se logren concretar. Lo que sí puede afirmarse es que el mejor
presidencialismo no es aquel que sea tan débil al grado de que dificulte la labor de
gobierno, ni uno tan fuerte que genere al mismo tiempo problemas de gobernabili-
dad democrática.

212
 Gerardo Prado

Por lo tanto, la fortaleza o debilidad de un presidente debe constituir un pro­

ceso de ingeniería política y constitucional que atienda la tradición, la cultura y el
proyecto de desarrollo de un país y que, por otro lado, equilibre facultades legales
con poderes reales.

1.4.2. Unificado o dividido.

La otra modalidad de los sistemas presidenciales es la presencia de una situación
de gobierno unificado o de gobierno dividido. En términos convencionales, en una
primera aproximación puede decirse que un gobierno dividido (en adelante, GD) “es
aquél en el que la mayoría de la Cámara pertenece a un partido y el presidente (o
el gobernador) a otro”, y por el contrario, cuando un partido posee el control tanto
del Ejecutivo como del Legislativo, unicameral o bicameral, se habla de un “gobierno
unificado”, mientras que “cuando nadie cuenta con mayoría (absoluta) congresional
se habla de 'gobiernos no unificados’ “. Para el caso de los sistemas bicamerales
conviene distinguir, como lo hace James A. Thurber en sus análisis del sistema de
Estados Unidos, “dos variedades de GD: control partidario dividido del Congreso y
control repartido entre el Congreso y (el Ejecutivo) la Casa Blanca”1'’'1. Es dec¡r, en
la primera, el partido del presidente domina en el Senado o la Cámara baja, y otro
partido en la otra, y la segunda variedad es ia consabida situación en que un partido
domina en el Ejecutivo y otro en el Legislativo.

Cuando en un sistema presidencial bicameral el partido del presidente no tiene

la mayoría en una de las cámaras, pero sí en la otra, lo que existe es un gobierno no
unificado con control partidario dividido del Congreso. Conviene aquí aclarar que
estas tres categorías son modalidades distintas en las relaciones Ejecutivo-Legíslati-
vo, en el marco de un sistema de gobierno presidencial.

De lo anterior se deduce que tanto los GDs (gobiernos divididos, plural) como
los no unificados son productos típicos del sistema de gobierno presidencial. Las
causas o factores que los originan tienen que ver, esencialmente, con variables políti­
co-electorales: 1) separación de poderes; 2) boletas múltiples y separadas para elegir
Ejecutivo y Legislativo; 3) política de partidos; 4) elecciones intermedias; 5) segunda
ronda electoral, y 6) poder fluctuante.

124 Thurber, James A.. La democracia dividida. Cooperación y conflicto entre el presidente y el Congreso",
Editora I Heliasta. Buenos Aires. 1995.

213^
 Teoría del estado

Por lo tanto, la separación de poderes, las elecciones intermedias y la política de

partidos, características originarias del sistema de gobierno presidencial, son al mis­
mo tiempo factores causales de la existencia de los GDS. Con el tiempo, la inexisten­
cia de elecciones concurrentes Ejecutivo-Legislativo, el multipartidismo. la volatilidad
electoral y, sobre todo, la introducción reciente de la segunda ronda electoral en 12
de 19 sistemas presidenciales en América, se ha venido a constituir en la fórmula
idea! para producir GDS, tal y como la experiencia lo demuestra.

En la actualidad, la cada vez más constante eventualidad de la existencia de

gobiernos divididos en un sistema presidencial (que también se presenta incluso en
los sistemas bipartidistas, como el de Estados Unidos) obliga a revisar, sin tabúes,
las inconveniencias que en las actuales circunstancias puede tener la opción de man­
tener el veto para que un congresista no pueda participar en el Ejecutivo; o de que
un ministro o secretario del presidente esté impedido para ocupar también un cargo
electivo en la Asamblea Legislativa.

Efectos de los gobiernos divididos.

Los CDS generan efectos tanto positivos como negativos en su funcionamiento.
A este tipo de gobiernos algunos los han visto como el modelo "normal", “ideal”
o deseado de las democracias presidenciales. Otros más escépticos -quizá por la
experiencia de largos años de experimentarlos- los conciben como una especie de
“accidente”, o bien, una suerte de sueño o pesadilla que ha padecido el electorado.
Como quiera que sea, lo cierto es que los efectos de los GDS serán diferentes depen­
diendo del lugar en que se den y del tiempo de duración y resultados del gobierno
unificado al que sustituyan.

Con independencia de lo anterior, lo que aquí importa destacar es que, en cual­

quier latitud y contexto, ¡os GDS invariablemente habrán de propiciar las siguientes
consecuencias: la primera es “el inefectivo y caótico gobierno que hace eco de las
críticas del gobierno dividido (...); la segunda es la quiebra de la democracia". Esta
última, debido a que mina la cooperación entre las ramas de gobierno y puede pro­
piciar cierto desencanto en el electorado acerca de las experiencias de una naciente
o débil democracia presidencial moderna llevada hasta sus últimas consecuencias.

Otro de los efectos que estas situaciones producen es el de configurar gobiernos

de coalición, no deseados ni buscados entre antagonistas políticos, que a su vez pue­

214
 Gerardo Prado

den traer como consecuencia una modificación de las expectativas de las políticas
públicas a instrumentar por un Ejecutivo electo por el voto mayoritario del electo­
rado. Es decir, los GDs vienen a dar al traste con la voluntad ciudadana mayoritaria
que vota en favor del programa político de un candidato para ocupar el cargo del
titular del Ejecutivo. Además, en los GDS la responsabilidad sobre las ineficiendas
gubernamentales se diluye en las dos ramas del gobierno: el Congreso le echará la
culpa de ello al presidente, y el presidente al Congreso.

Los GDs también producen efectos positivos. Entre ellos habrá que mencionar
la existencia de una efectiva independencia entre los poderes en situaciones en las
que el Ejecutivo ha sobredeterminado la vida del Legislativo, así como el mayor
control y vigilancia sobre aquél. Sin embargo, en condiciones en las que lo primero
no existe, se obstruye la necesaria colaboración y el acuerdo entre las dos ramas del
gobierno.

¿Evitar o superar los gobiernos divididos?

Por ser los GDS una suerte de consecuencia inevitable del desarrollo de la de­
mocracia, de la política de partidos, y del escrupuloso apego a las características que
le han dado especificidad a los sistemas presidenciales, el quid del asunto -coin­
cidiendo con Lujambio”5 no es cómo evitarlos, sino cómo “enfrentarlos exitosa­
mente”. Sin embargo, creo que a simple vista resulta más recomendable tratar de
evitarlos que enfrentarlos, en una justa de la que se puede salir derrotado si no se
cuenta con todos los dispositivos de diseño legal e institucional para poder salir
airoso cuando se les enfrente.

Si de evitarlos se trata, Sundquist ha propuesto una serie de cambios legislativos

y constitucionales que incluyen: 1) la boleta conjunta que obligaría a los votantes a
sufragar por un presidente y por candidatos a la Cámara y al Senado en una lista “sá­
bana"; 2) mandatos similares para los representantes y el presidente, y del doble de
duración para el Senado: 3) elecciones especiales para permitir la reconstitución de
un “gobierno fallido”; 4) servicio simultáneo en el Congreso y en el Poder Ejecutivo.

125 Alonso losé Ricardo Lujambio irazábaI, (n. México. D.F., 2 de septiembre de 1962). Politóiogo mexica­
no, fue consejera electoral del Instituto Federal Electoral entre 1996 y 2001 comisionado presidente
del Instituto Federal de Acceso a la Información Púbiica de julio de 2006 a abril de 2009 y desde el 6
de abril de 2009 hasta el 16 de marzo de 2012 fue Secretario de Educación Pública en México.

215^
 Teoría del estado

Por su parte, Shugart y Carey1* recomiendan: 1) un sistema electoral de mayoría

simple para elegir al presidente, sin segunda vuelta; 2) concurrencia de elecciones
presidenciales y legislativas; 3) ausencia de elecciones legislativas intermedias, y, 4)
un sistema electoral de representación proporcional, pero con distritos de baja mag­
nitud para evitar la fragmentación del sistema de partidos.

Otras medidas para atenuar los efectos de toma y daca entre el Ejecutivo y el
Legislativo en este tipo de gobiernos son: 1) otorgar al Ejecutivo facultades de veto
parcial, y 2) establecer la figura de jefe de gabinete, propuesto por el presidente, con
refrendo del Congreso, con la posibilidad de ser destituido por este último.

Como puede observarse, todas las medidas recomendadas pueden ser realiza­
bles. siempre y cuando se dejen de lado los paradigmas clásicos sobre los sistemas
de gobierno, además de que se busque conciliar en un sistema presidencial la efi­
cacia y la eficiencia gubernamentales y la estabilidad política, con un mayor juego
democrático entre ciudadanos y gobierno, al igual que entre los poderes.

Debe señalarse también que ninguna receta o recomendación puede ser en sí

misma efectiva para dotar de eficiencia y eficacia a un sistema de gobierno: sin po­
líticos hábiles y capaces al frente de los gobiernos no puede haber ningún gobierno
unificado o dividido que produzca buenos resultados con la sola aplicación de los
medios institucionales o legales al alcance. Pero, en todo caso, debe subrayarse que
si algo requieren los GDs es la extremada habilidad negociadora y la gran sensibi­
lidad política por parte de los miembros de los poderes ejecutivos. Por otra parte,
en los GDS también se puede dar el caso de que se elijan líderes políticos osados
y creativos sin que tengan los medios y mecanismos institucionales necesarios para
hacer efectivo su liderazgo.

lodo lo anterior quiere decir que este tipo de gobiernos no son ni más ni menos
democráticos que los de carácter unificado. En todo caso, se trata de una configura­
ción diferente de las relaciones Ejecutivo-Legislativo.

126 Sundquist James L., “Needed: A Política:! Theory for the New Era of Coalition Government in the Uni­
ted States", en Política! Science Quarterly, núm. 103. invierno de 1988-1989, Shugart, Matthew Soberg
y John M. Carey. Presidents and Asamblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge
University Press. 1992.

216
 Gerardo Prado

En síntesis, en esta modalidad de gobiernos presidenciales, al igual que en la

anterior, los procesos de reforma del sistema, al mismo tiempo que deben buscar
equilibrar facultades reales con poderes reales, deben estar orientados a encontrar
un justo balance entre el Ejecutivo y el Legislativo. Los contemporáneos seguidores
de George Madison anhelan un Congreso más democrático y poderoso que limite
al presidente; por su parte, los actuales continuadores de Jay Hamilton consideran
que el Congreso debería permitir mayor libertad de actuación a los presidentes. Un
criterio orientado a reducir las atribuciones y facultades del presidente, para desti­
narlas sistemáticamente al Legislativo, equivale a que en un sistema parlamentario se
realicen continuas reformas para reducirle atribuciones al Parlamento y asignárselas
al primer ministro.

2. Sistemas de gobierno y democracia.

En el estudio y análisis de los procesos de cambio político y democratización es
preciso distinguir el sistema político del régimen político y ubicar correctamente,
entre ambos, a los sistemas de gobierno. Por sistema político debe entenderse el
conjunto de prácticas y relaciones efectivamente vigentes que determinan las reglas
y procedimientos a través de los cuales se accede a las funciones gubernamentales.
Por su parte, el régimen político es el entramado institucional y el conjunto de nor­
mas en el que funciona el gobierno. Lo anterior significa que el concepto “sistema de
gobierno” se ubica, en su expresión institucional, en el régimen político y que sólo
en la dimensión cultural, a la que hace referencia Duverger, se puede incluir dentro
del sistema político.

Por otro lado, en lo que concierne a la democracia, si para entendería partimos

de la clásica definición de Abraham Lincoln1’7: “gobierno del pueblo, por el pueblo y
para el pueblo", de entrada nos encontramos con una dificultad: el gobierno podrá

127 Abraham Lincoln (12 de febrero de 1809 -15 de abril de 1865) fue el decimosexto Presidente de los
Estados Unidos y el primero por el Partido Republicana Como un fuerte oponente de la expansión de
la esclavitud en los Estados Unidos. Uncoln ganó la nominación del Partido Republicano en 1860 y fue
elegido presidente a finales de ese año. Durante su periodo, ayudó a preservar los Estados Unidos por
la derrota de los secesionistas Estados Confederados de América en la Guerra Civil Estadounidense.
Introdujo medidas que dieron como resultado la abolición de la esclavitud, con la emisión de su Pro­
clamación de Emancipación en 1863 y la promoción de la aprobación de la Decimotercera Enmienda
a la Constitución en 1865.

cao 217^
 Teoría del estado

ser del pueblo, pero no ejercido por el pueblo, ya que una de las características de la
democracia moderna es la de ser representativa. Por lo tanto, la definición correcta
de democracia debería ser: gobierno elegido por el pueblo, ejercido por represen­
tantes del pueblo que pueden aplicar políticas públicas de mayor o menor beneficio
para el pueblo.

Hoy día. el de democracia se ha convertido en un término polisémico que va

desde un plano normativo, donde se establece el ideal de lo que debería ser, hasta
el descriptivo, en el que se da cuenta de lo que en la realidad es. En relación con su
expresión institucional como gobierno, prácticamente todos los que existen en el
mundo se reivindican como democráticos, al margen de que algunos indicadores
empíricos (elecciones competitivas, partidos políticos institucionalizados, imperio
de la ley y apego a la misma por gobernantes y gobernados, libertades de expresión,
de asociación y de prensa, entre otros) pudieran sustentar ese supuesto.

Por ello, resulta útil tener presente la recomendación de Robert Dahl y “mante­
ner la distinción entre la democracia, como sistema ideal, y los convenios institucio­
nales, que deben verse como una especie de aproximación imperfecta al ideal". En
esta: última dimensión, el gobierno democrático será aquel que: a) sea capaz de sa­
tisfacer las demandas de sus ciudadanos sin establecer preferencia o discriminación
política entre ellos; b) favorezca la mayor participación posible de los interesados en
las decisiones de las autoridades, ya sea directamente (si el asunto es de pequeña
escala), o bien por medio de sus representantes electos.

Siendo la caracteristica esencial de la democracia contemporánea el ser repre­

sentativa, tres son los modelos de gobierno en que ésta se manifiesta: parlamenta­
rios, presidenciales y semipresidenciales, los cuales pueden ser plenamente demo
créticos, en vías de democratización, o no democráticos. Si cualquiera de aquellos
tres es plenamente democrático deben existir en el marco de un régimen y un siste­
ma político democráticos. A su vez, los no plenamente democráticos pueden existir
en el ambiente de un régimen político democrático o medianamente democrático,
y de un sistema político no democrático. Por su parte, los no democráticos pueden
coexistir con un régimen político democrático, siempre y cuando su sistema político
sea no democrático.

Si los sistemas de gobierno están conceptualmente incluidos en el régimen po­

lítico, es importante señalar, tal y como lo hace Alfredo Ramos, que “un régimen de­
mocrático no debe identificarse con un solo sistema de gobierno", ya que. como se

218 vNi
 Gerardo Prado

estableció con anterioridad, tanto éste como el sistema político pueden expresarse
en combinaciones diversas con respecto a su grado de democratización en cualquie­
ra de los tres sistemas de gobierno mencionados.

Es posible afirmar que, en nuestros días, uno de los principales problemas que
existe en la percepción sobre los procesos de democratización y de reforma consti­
tucional no sólo consiste en que al régimen democrático se le trate de identificar con
un determinado modelo de sistema de gobierno (recurrentemente, el parlamenta­
rio), sino que, de no ser así, se le asocia entonces con cierto tipo o variedad de un
sistema de gobierno (en el caso del presidencialismo, con los gobiernos divididos y
la debilidad del Ejecutivo frente al Legislativo). En este sentido. Phillipe Schmitter
sostiene: 'Para mucha gente (y para gran parte de ia ciencia política) el sistema
político estadounidense con su presidencialismo, su hipartidismo, su separación de
poderes, etc., representa el modelo de la democracia. Si uno no se aproxima a este
modelo democrático, su democracia tiene que considerarse inferior.'1

No se puede pretender a priori alcanzar determinado sistema de gobierno,

como tampoco cierto tipo o variedad en que alguno de ellos se presente, suponien­
do que con ello, y sólo con ello, podrá entonces arribarse a la democracia o ser, o
dejar de ser, menos o más democráticos. De la misma forma en que no existe un
solo sistema de gobierno, o un solo tipo o variedad de ellos, tampoco existe -como
argumenta Schmitter'28 “un solo modelo de democracia o un solo patrón o camino
para acercarse a ella. No hay una democracia. Hay democracias”. Ij forma en que
puedan presentarse tales democracias depende de las vías utilizadas para implantar­
las o reimplantarlas; de los pactos entre partidos políticos y élites representativas;
de la participación de la sociedad civil en los procesos de democratización o de
redemocratización, y de las tradiciones, anhelos y aspiraciones políticas de las co­
munidades nacionales. Logrado lo anterior, si lo que de ahí surge, tanto en el plano
de las normas y las instituciones como en el de las prácticas y las relaciones políticas
es algo que se acerque empíricamente al ‘ideal imperfecto" de democracia, el resul­
tado será un determinado modelo de democracia que responda a las necesidades
y características de una sociedad determinada, pero no una deformación de cierta
democracia real elevada a la categoría de ideal democrático.

128 Schmitter, Pnilippe C.. "Cinco reflexiones sobre la cuarta ola de democratizaciones", en Transiciones a
la democracia en Europa y América Latina. Carlos Barba. José Luis Barros y Javier Hurtado (compilado­
res). Miguel Angel Porrúa Universidad de Cuadalajara, México. 1991.

¿50 219

J
 Teoría del estado

Por ello, para pensar en una reforma o modificación de un sistema de gobierno

en aras de buscar una mayor aproximación al “ideal imperfecto" de la democracia,
quizá lo más saludable sea no perder de vista lo anterior, e ir más allá de la falsa
disyuntiva entre presidencialismo o parlamentarismo, pensando en un modelo que
pueda trascender tanto esta distinción bipolar como las supuestas fronteras infran­
queables existentes entre los sistemas de gobierno.

220®^
 Vil. Responsabilidad
gubernamental
------ PARTE I----

1. Concepto.
De una manera sencilla, decimos que esta responsabilidad se da en el orden guber­
nativo. Agregamos que la responsabilidad es un cargo u obligación moral que resulta
para alguien del posible yerro en cosa o asunto determinado. Se basa normalmente en
la ilicitud de la actuación dañosa, que debe recaer personalmente en un funcionario
porque este es el que actúa y no el Estado. La responsabilidad ocurre siempre que al­
guien soporta un hecho que no está jurídicamente obligado a tolerar, sea el resultado
de una acción ilícita de gobierno o de la administración. El adjetivo gubernamental
que se agrega al vocablo anterior, es porque la responsabilidad pertenece o surge como
consecuencia de la actividad gubernativa del Estado por parte de sus agentes.

2. Clases.
En el orden del sumario de este subtema, hablaremos de las diferentes responsabili­
dades en que se incurre en el plano gubernamental.

2.1. Responsabilidad administrativa.

Tiene su origen en las resoluciones que dicta la Administración Pública, conocidas
con el nombre de actos administrativos. Al respecto, Cabino Fraga129 se refiere al

129 Nadó en Morelia, Michoacán el 19 de abril de 1899 y falleció el 27 de julio de 1982 en la Ciudad de
México. Obtuvo el título de abogado en 1920 y el grado de doctor en derecho en 1950, en la Escuela

stsc 221
derecho a ia legalidad en cuanto a los derechos de que disfrutan los particulares
o administrados; es decir, consideramos que los administrados tienen el poder de
exigir a la Administración que se sujete en su funcionamiento a las normas legales
establecidas al efecto, y que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por
los órganos competentes.

La forma de ventilar o resolver la responsabilidad administrativa, es actuar en

la vía gubernativa e interponer recursos ordinarios exclusivos dentro de la Adminis­
tración Pública. Dichos recursos son el de revocatoria y de reposición. El trámite
respectivo, puede concluir mediante el proceso contencioso-administrativo para
resolver las resoluciones definitivas de la citada administración.

2.2. Responsabilidad política.

Recuerda que el Gobierno está integrado por políticos, a los que no se exige una
capacidad profesional específica y no ejercen su función de manera estable. Ese
gobierno se constituye como órgano de naturaleza política y su actividad genuina es
libre, por lo tanto, no reconoce más límite que la misma Constitución; por ello, se
dice que sus actuaciones no tienen valor estrictamente jurídico.

De esta suerte, los miembros del Gobierno están sujetos a la responsabilidad

política y que Luis Sánchez Agesta define como la competencia atribuida a otro ór­
gano de discutir el acierto de los fines propuestos o la procedencia u oportunidad de
los actos realizados por el Gobierno para alcanzar sus fines. En la práctica significa
la obligación de rendir cuenta de su actuación ante otro órgano y cesar por la libre
decisión del órgano al que corresponde exigir esa responsabilidad política.

Es oportuno indicar en este momento, lo que al respecto sucede en el sistema

parlamentario donde, según Vladimiro Naranjo Mesa, el Gobierno es políticamente
responsable ante el Parlamento y éste tiene la facultad de obligar al gabinete para
que dimita o renuncie; acto que se da por medio del voto de censura o de falta
de confianza. Esta responsabilidad puede considerarse como elemento esencial en
dicho sistema. No obstante, que en Guatemala se maneja el sistema republicano,

Nacional de Jurisprudencia. De 1924a 1964 se desempeñó como profesor de derecho administrativo, por 16
anos consecutivos fue miembro de la Junta de Gobierno y. en 1965, fue nombrado miembro del Patronato
Universitaria Profesor emérito de la Facultad de Derecho designado el 30 de agosto de 1966.

222
 Gerardo Prado

esa mecanismo se encuentra regulado en el artículo 167 de la Constitución Política,

como resultado o efecto de la interpelación, lo cual significa que en el país funcio­
naría un semiparlamentarismo.

2.3. Responsabilidad civil.

Generalmente aceptada como aquella que lleva consigo el resarcimiento de los
daños causados y de los perjuicios provocados, según Manuel Ossorio y Guiller­
mo Cabanellas. Ossorio de acuerdo a lo que nos interesa, expone que es “La que
corresponde exigir a todos los funcionarios del orden gubernativo, desde ministro
hasta agente de la autoridad, que en el ejercicio de su cargo infrinjan, con actos u
omisiones, algún precepto cuya observancia les haya sido reclamada por escrito;
que implica la obligación de resarcir los daños y perjuicios causados al reclamante
por las infracciones legales señaladas”. Respecto al tipo de responsabilidad civil, la
Constitución Política guatemalteca nos remite al artículo 155, cuyo segundo párrafo
establece que: “La responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos,
podrá deducirse mientras no se hubiere consumado la prescripción, cuyo término
será de veinte años".

2.4. Responsabilidad penal.

Los autores citados -inciso anterior- la denominan responsabilidad criminal, los mis­
mos coinciden en conceptuarla como la agregada a un acto u omisión sancionado
por la ley penal y realizado por persona imputable, culpable o carente de excusa
voluntaria. Este tipo de responsabilidad -la penal- conlleva el reconocimiento de
daños o perjuicios tal como lo delimita la responsabilidad civil -inciso precedente-,
la responsabilidad penal se regula en el mismo artículo constitucional, cuyo tercer
párrafo expresa: “La responsabilidad criminal se extingue, en este caso, por el trans­
curso del doble del tiempo señalado por la ley para la prescripción de la pena”.

ex.' 223

J
 Teoría del estado

3. Referencias constitucionales y legales.

Diversas son las referencias dentro del marco jurídico que nos hablan sobre el tema.
En tal sentido, decimos que el artículo 155 de la Constitución nos enseña que hay
responsabilidad por infracción a la ley cuando un dignatario, funcionario o trabaja­
dor del Estado, en el ejercicio de su cargo, infrinja la ley en perjuicio de particulares,
en cuyo caso el Estado o la institución estatal a quien sirva, será solidariamente
responsable por los daños y perjuicios que se causaren.

Lo anterior implica la aplicación de normas para la deducción de ambos tipos

de responsabilidad, tanto la civil como la penal y, en los casos donde se produzcan,
darían lugar a una demanda o a una querella, respectivamente. Sin embargo, es im­
portante señalar que para algunos funcionarios públicos la ley contempla el derecho
de antejuicio, como es el caso de la inmunidad personal que disfrutan los Diputados
al Congreso de la República, cuyo procedimiento para sustanciarlo está previsto
en la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos,
Decreto Legislativo 89-2002 que, focalmente establece lo siguiente:

“Artículo 8. Responsabilidad administrativa. La responsabilidad es administrati­

va cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico administrativo
y las normas que regulan la conducta del funcionario, público así mismo cuando
se incurriere en negligencia, imprudencia o impericia o bien incumpliendo leyes,
reglamentos, contratos y demás disposiciones legales a la institución estatal ante la
cual están obligados o prestan sus servicios; además, cuando no se cumplan, con
la debida diligencia las obligaciones contraídas o funciones inherentes al cargo, así
como cuando por acción u omisión se cause perjuicio a los intereses públicos que
tuviere encomendados y no ocasionen daños o perjuicios patrimoniales, o bien se
incurra en falta o delito.

Artículo 9. Responsabilidad civil. Genera responsabilidad civil la acción u omi­

sión que con intención o por negligencia, imprudencia, impericia o abuso de poder,
se cometa en perjuicio y daño del patrimonio público independiente de la responsa­
bilidad penal que se genere. Los daños y perjuicios provenientes de la responsabili
dad civil se harán efectivos con arreglo al Código Civil y demás disposiciones legales
vigentes sobre la materia, salvo que la acción civil se decida dentro de la acción penal
en forma conjunta.

224
 Gerardo Prado

Artículo 10. Responsabilidad penal. Genera responsabilidad penal la decisión,

resolución, acción u omisión realizada por las personas a que se refiere el artículo
4 de esta Ley y que, de conformidad con la ley penal vigente, constituyan delitos o
faltas."

Si nos referimos a la responsabilidad administrativa la materia también está

regulada de manera detallada en la Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto
Legislativo 119-96, donde encontramos tanto los recursos ordinarios de revocatoria
como de reposición y el proceso contencioso-administrativo que permiten hablar
de vía gubernativa y vía contencioso-administrativa.

Por otra parte la responsabilidad política está regulada en los artículos 166 y
167 de la Constitución Política referentes a las Inteipelaciones a Ministros (de Esta­
do) y los sus respectivos efectos de la Interpelación.

Para una panorámica general se citan literalmente los siguientes preceptos

constitucionales:

“Artículo 154.- Función pública; sujeción a la ley. Los funcionarios son deposita­
rios de la autoridad, responsables legatmente por su conducta oficial, sujetos a la ley
y jamás superiores a ella. Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del
Estado y no de partido político alguno. La función pública no es delegable, excepto
en los casos señalados por la ley, y no podrá ejercerse sin prestar previamente jura­
mento de fidelidad a la Constitución.

Artículo 155.- Responsabilidad por infracción a la ley. Cuando un dignatario,

funcionario o trabajador del Estado, en el ejercicio de su cargo, infrinja ¡a ley en
perjuicio de particulares, el Estado o la institución estatal a quien sirva, será solida­
riamente responsable por los daños y perjuicios que se causaren.

La responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos podrá dedu

cirse mientras no se hubiere consumado la prescripción, cuyo término será de veinte
años.

La responsabilidad criminal se extingue, en este caso, por el transcurso del doble

del tiempo señalado por la ley para la prescripción de la pena.

Ni los guatemaltecos ni los extranjeros, podrán reclamar al Estado, indemniza­

ción por daños o perjuicios causados por movimientos armados o disturbios civiles."

225®^
 Teoría oel estado

Además se señala en el “Artículo 156. No obligatoriedad de órdenes ilegales.

Ningún funcionario o empleado público, civil o militar, está obligado a cumplir órde
nes manifiestamente ¡legales o que impliquen la comisión de un delito."

En lo concerniente a prerrogativas especiales que cuentan los funcionarios pú­

blicos dentro de éstas se mencionan las de los diputados al Congreso de la República
que dice: ‘Artículo 161.- (Reformado) Prerrogativas de los diputados. Los diputados
son representantes del pueblo y dignatarios de la Nación; como garantía para el
ejercicio de sus funciones gozarán, desde el día que se les declare electos, de las
siguientes prerrogativas:

a. Inmunidad personal para no ser detenidos ni juzgados, si la Corte Suprema

de Justicia no declara previamente que ha lugar a formación de causa, después de
conocer el informe del juez pesquisidor que deberá nombrar para el efecto. Se ex
ceptúa el caso de flagrante delito en que el diputado sindicado deberá ser puesto
inmediatamente a disposición de la Junta Directiva o Comisión Permanente del
Congreso para los efectos del antejuicio correspondiente.

b. Irresponsabilidad por sus opiniones, por su iniciativa y por la manera de tratar

los negocios públicos, en el desempeño de su cargo.

Todas las dependencias del Estado tienen la obligación de guardar a los dipu­
tados las consideraciones derivadas de su alta investidura. Estas prerrogativas no
autorizan arbitrariedad, exceso de iniciativa personal o cualquier orden de maniobra
tendientes a vulnerar el principio de no reelección para el ejercicio de la Presidencia
de la República. Sólo el Congreso será competente para juzgar y calificar si ha ha­
bido arbitrariedad o exceso y para imponer las sanciones disciplinarias pertinentes.

Hecha la declaración a que se refiere el inciso a) de este artículo, los acusados

quedan sujetos a la jurisdicción de juez competente. Si se les decretare prisión provi­
sional quedan suspensos en sus funciones en tanto no se revoque el auto de prisión.

En caso de sentencia condenatoria firme, el cargo quedará vacante."

En el rol de contralor político el Congreso de la República cuenta con las si­

guientes facultades: “Artículo 166.- Interpelaciones a ministros. Los ministros de
Estado, tienen la obligación de presentarse al Congreso, a fin de contestar las inter­
pelaciones que se les formulen por uno o más diputados. Se exceptúan aquellas que
se refieran a asuntos diplomáticos u operaciones pendientes. Las preguntas básicas

226
 Gerardo Prado

deben comunicarse al ministro o ministros interpelados, con cuarenta y ocho horas

de anticipación. Ni el Congreso en pleno, ni autoridad alguna, podrá limitar a los
diputados al Congreso el derecho de interpelar, calificar las preguntas o restringirlas.

Cualquier diputado puede hacer las preguntas adicionales que estime pertinen­
tes relacionadas con el asunto o asuntos que motiven la interpelación y de ésta
podrá derivarse el planteamiento de un voto de falta de confianza que deberá ser
solicitado por cuatro diputados, por lo menos, y tramitado sin demora, en la misma
sesión o en una de las dos inmediatas siguientes.

Artículo 167.- Efectos de la interpelación. Cuando se planteare la interpelación

de un ministro, éste no podrá ausentarse del país, ni excusarse de responder en
forma alguna.

Si se emitiere voto de falta de confianza a un ministro, aprobado por no menos

de la mayoría absoluta del total de diputados al Congreso, el ministro presentará
inmediatamente su dimisión. El Presidente de la República podrá aceptarla, pero
si considera en Consejo de Ministros, que el acto o actos censurables al ministro se
ajustan a la conveniencia nacional y a la política del gobierno, el interpelado podrá
recurrir ante el Congreso dentro de los ocho días a partir de la fecha del voto de
falta de confianza. Si no lo hiciere, se le tendrá por separado de su cargo e inhábil
para ejercer el cargo de ministro de Estado por un período no menor de seis meses.

Si el ministro afectado hubiese recurrido ante el Congreso, después de oídas las

explicaciones presentadas y discutido el asunto y ampliada la interpelación, se votará
sobre la ratificación de la falta de confianza, cuya aprobación requerirá el voto afinnativo
de las dos terceras partes que integran el total de diputados al Congreso. Si se ratificara el
voto de falta de confianza, se tendrá al ministro por separado de su cargo de inmediato.

En igual forma, se procederá cuando el voto de falta de confianza se emitiere

contra varios ministros y el número no puede exceder de cuatro en cada caso.”

Además tiene, el Congreso, la potestad de citar con obligatoriedad de asistencia

a funcionarios públicos como dice el “Artículo 168.- Asistencia de ministros, funcio­
narios y empleados al Congreso. Cuando para el efecto sean invitados, los ministros
de estado están obligados a asistir a las sesiones del Congreso, de las Comisiones
y de los Bloques Legislativos. No obstante, en todo caso podrán asistir y participar
con voz en toda discusión atinente a materias de su competencia. Podrá hacerse
representar por los Viceministros.

227

J
 Teoría del estado

Todos los funcionarios y empleados públicos están obligados a acudir e infor­

mar al Congreso, cuando éste o sus comisiones lo consideren necesario.”

Además dentro de sus atribuciones se encuentra en el artículo 171, siempre de

la Constitución, las siguientes: "Desconocer al Presidente de la República si, habien­
do vencido su período constitucional, continúa en el ejercicio del cargo. En tal caso,
el Ejército pasará automáticamente a depender del Congreso. Declarar si ha lugar
o no a formación de causa contra el Presidente y Vicepresidente de la República,
Presidente y magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo
Electoral, y de la Corte de Constitucionalidad, Ministros, Viceministros de Estado,
cuando estén encargados del Despacho, Secretarios de la Presidencia de la repúbli­
ca, Subsecretarios que los sustituyan. Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal
General y Procurador General de la Nación.

Toda resolución sobre esta materia ha de tomarse con el voto favorable de las
dos terceras partes del número total de diputados que integran el congreso.

Declarar-se sigue citando la parte conducente de! mismo artículo- con el voto
de las dos terceras partes del número total de diputados que integran el congreso,
la incapacidad física o mental del Presidente de la República para el ejercicio del
cargo. La declaratoria debe fundarse en dictamen previo de una comisión de cinco
médicos, designados por la Junta Directiva del Colegio respectivo a solicitud del
Congreso."

Como parte de los mecanismos políticos de una democracia representativa se

encuentra el Derecho de Antejuicio del que gozan algunos funcionarios, en el ideal
de pesos y contrapesos, frenos y balances. En Guatemala, es burlado por el sistema
partidocrático elitista que se resiste a reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos
debido a intereses sociales de predominio. No obstante, teóricamente la esencia de
esta figura jurídica, fundamental para la armonía social, si se practicara en toda su
extensión, se encuentra regulada de la manera siguiente: “Declarar si ha lugar o no a
formación de causa contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Presiden
te y magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral, y
de la Corte de Constitucionalidad, Ministros, Viceministros de Estado, cuando estén
encargados del Despacho, Secretarios de la Presidencia de la república, Subsecre­
tarios que los sustituyan, Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal General y
Procurador General de la Nación.

228
 Gerardo Prado

Toda resolución sobre esta materia ha de tomarse con el voto favorable de las
dos terceras partes del número total de diputados que integran el Congreso:

i. Declarar, con el voto de las dos terceras partes del número total de diputados
que integran el congreso, la incapacidad física o mental del Presidente de la Repú­
blica para el ejercicio del cargo. La declaratoria debe fundarse en dictamen previo
de una comisión de cinco médicos, designados por la Junta Directiva del Colegio
respectivo a solicitud del Congreso." (Literal h, del mismo artículo constitucional).

En ese mismo orden de ideas - el de balances constitucionales- se encuentra una

prerrogativa con la que cuenta el Presidente cuando dentro de sus atribuciones tiene
la de: “Ejercer el derecho de veto con respecto a las leyes emitidas por el Congreso,
salvo los casos en que no sea necesaria ¡a sanción del Ejecutivo de conformidad con
la Constitución." (Parte del Artículo 183). La Constitución declara acerca de este fun­
cionario que: “La reelección o la prolongación del período presidencial por cualquier
medio, son punibles de conformidad con la ley. El mandato que se pretenda ejercer
será nulo.” (Literal g. Artículo 165). En lo que toca al derecho de antejuicio para el
Presidente y otros funcionarios regula en literal h de ese mismo artículo la potestad
del Congreso así: Declarar si ha lugar o no a formación de causa contra el Presidente
y Vicepresidente de la República, Presidente y magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, del Tribunal Supremo Electoral, y de la Corte de Constitucionalidad, Minis­
tros, Viceministros de Estado, cuando estén encargados del Despacho, Secretarios de
la Presidencia de la república, Subsecretarios que los sustituyan. Procurador de los
Derechos Humanos, Fiscal General y Procurador General de la Nación.

Toda resolución sobre esta materia ha de tomarse con el voto favorable de las
dos terceras partes del número total de diputados que integran el Congreso."

En cuanto al desempeño del Organismo Judicial aparece que en el Artículo 203

de la Constitución, que es el texto legal que se analta a estas alturas, se dice que:
“La función jurisdiccional se ejerce, con exclusividad absoluta, por la Corte Suprema
de Justicia y por los demás tribunales que la ley establezca." Y que “Los magistrados
y jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones y únicamente están
sujetos a la Constitución de la República y a las leyes. A quienes atentaren contra
la independencia del Organismo Judicial, además de imponérseles las penas fijadas
por el Código Penal, se les inhabilitará para ejercer cualquier cargo público”

■>«' 229

J
 Teoría del estado

En cuanto al Derecho de Antejuicio o fuero como también le reconoce la doctri­

na estipula "Los magistrados y jueces gozarán del derecho de antejuicio en la forma
que lo determine la ley El Congreso de la República tiene competencia para declarar
si ha lugar o no a formación de causa contra el Presidente del Organismo Judicial y
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Corresponde a esta última la competencia en relación a los otros magistrados y

jueces." (Artículo 206).

Para el caso de jueces y los demás magistrados regula que “no podrán ser sepa­
rados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las
garantías previstas en la ley.” (Artículo 210).

En lo relativo a su manejo presupuestario la Constitución le impone a la Corte

Suprema la responsabilidad siguiente: “El Organismo judicial deberá publicar anual­
mente su presupuesto programático y deberá informar al Congreso de la República
cada cuatro meses acerca de los alcances y de la ejecución analítica del mismo."
(Parte conducente del Artículo 213).

El ramo jurisdiccional cuenta con Tribunal de lo Contencioso Administrativo

que sirve para “Controlar de la juridicidad de la administración pública y tiene atri­
buciones para conocer en caso de contienda por actos o resoluciones de la adminis­
tración y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, así como en los
casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas.

Para ocurrir a este Tribunal, no será necesario ningún pago o caución previa. Sin
embargo, la ley podrá establecer determinadas situaciones en las que el recurrente
tenga que pagar intereses a la tasa corriente sobre los impuestos que haya discutido
o impugnado y cuyo pago al Fisco se demoró en virtud del recurso.

Contra las resoluciones y autos que pongan fin al proceso, puede interponerse
el recurso de casación.” (Artículo 221).

Control fiscal.
En este plano, corno parte una faceta en la responsabilidad de funcionarios, no­
toria es la actuación de la Contrataría General de Cuentas -CGN-, que funciona
de acuerdo al Decreto Legislativo 31 2002 cuando no desvirtúa su función ya que

230
 Gerardo Prado

junto a la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT- pueden servir de

entes que desnaturalizan labores y hasta realizan persecución política en manos de
gobernantes cuando estos no son estadistas. Fue creada mediante el Decreto 1-98
del Congreso de la República. Concerniente a esto que se dice, de actualidad es el
triste papel de la CGN con los famosos finiquitos para candidatos políticos o para
avalar nombramientos ilegales del ejecutivo. Aunque funge como ente encargado de
la recaudación fiscal en general la SAT con su Superitendente Marco Tullo Abadío
sirvió para acorralar rivales u oposición de gobiernos de turno.

En materia de controles fiscales a las entidades dirigidas por los funcionarios,

líricamente podemos decir que se encuentra regulación plausible, diciéndose que:
“La Contraloría General de Cuentas es una institución técnica descentralizada, con
funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo interés hacen
dario de los organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas y
autónomas, así como de cualquier persona que recíba fondos del Estado o que haga
colectas públicas.

También están sujetos a esta fiscalización los contratistas de obras públicas y

cualquier otra persona que, por delegación del Estado, invierta o administre fondos
públicos.

Su organización, funcionamiento y atribuciones serán determinados por la ley."

(Artículo 232).

Siempre con carácter constitucional se regula disposiciones acerca de la Ley

Orgánica del Presupuesto cuando dice que corresponde delimitar, entre otras fun­
ciones, la de disponer “medidas de control y fiscalización a las entidades que tengan
fondos privativos -dependencias de gobierno-, en lo que respecta a la aprobación y
ejecución de su presupuesto."

Derechos Humanos.
Se trae a colación la figura del Magistrado de Conciencia u ombudsman¡3° como un
órgano que interviene en controles intraorgánicos en el ejercicio de la responsabili­
dad que conlleva la administración gubernamental:

130 El defensor del Pueblo (a veces nombrado con el término sueco Ombudsman, comisionado o repre­
sentante). es una autoridad del Estado encargada de garantizar los derechos de los habitantes ante

císo 231

J
 Teoría del estado

“El procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del Congreso de

la República para la defensa de los Derechos Humanos que la Constitución garanti­
za. Tendrá facultades de supervisar la administración" se señala en la parte respectiva
del Artículo 274. El Ombudsman o procurador de acuerdo con el Artículo 275 cuen­
ta dentro de sus atribuciones:

a) Promover el buen funcionamiento y la agilización de la gestión administrativa

gubernamental, en materia de derechos humanos; Investigar y denunciar com­
portamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas;

b) Investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona,
sobre violaciones a los Derechos Humanos;

c) Recomendar privada o públicamente a los funcionarios la modificación de un

comportamiento administrativo objetado.

¿busos que puedan cometer ios poderes políticos, en su caso, legislativo de ese mismo Estado. Algunos
autores defienden que el Justicia de Aragón es el precursor del Defensor del Pueblo, que procede que la
Constitución Sueca que estableció dicha figura en 1809 para dar respuesta inmediata a los ciudadanos
ante abusos de difícil solución por vía burocrática o judicial. De ahí que en diversos idiomas se haga
referencia a su nombre en sueco Ombudsman. En las países hispanohablantes se denomina común­
mente Defensor del Pueblo, mientras que en los países francófonos suele llamarse Médiateur de la
République y en los catalanófonos Síndic de Greuges. Algunos países también lo han titulado Defensor
de los Ciudadanos.

«so 232
 Gerardo Prado

Parte II

1. Rendición de cuentas.
La rendición de cuentas se ha constituido en elemento central de las democracias
representativas contemporáneas, ya que en su realización encontramos uno de los
principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que los go­
bernantes cumplan con transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato
hecho por la ciudadanía, que a través de un ejercicio democrático los ha elegido
como sus representantes. En la medida que ha evolucionado el sistema político, cada
vez es mayor la demanda ciudadana por información precisa y comprobable de la
administración pública, tanto de sus recursos como de la toma de decisiones y de los
resultados de la gestión gubernamental. Demanda que hoy no podemos considerar
sino como un derecho fundamental para el ciudadano y una obligación para sus
representantes. En somera descripción hablaremos de rendición de cuentas, desde
su definición lingüística hasta su evolución histórica como concepto inherente a la
democracia, y su desarrollo y aplicación como instrumento para controlar el abuso
del poder. Con propuestas como La Ley de Transparencia que actualmente se en­
cuentran a nivel de iniciativas de ley en el Congreso de la República de Guatemala y
otras como la Ley de Acceso a la Información Pública se formulan mecanismos para
mejorar instrumentos de vigilancia. La rendición de cuentas, dice, se da a través de
una cadena múltiple de vigilancia que presenta dificultades de acción que podrían
superarse y, con ello, mejorar la calidad de la gestión gubernamental.

La transformación de las ideas sobre legitimidad y soberanía fortalecidas con

la apertura democrática que desemboca con la firma de los Acuerdos de Paz guate­
maltecos hace imperativa, porque corre paralela, la rendición de cuentas, ya que los
gobernantes deben corresponder a la confianza otorgada por quienes los eligieron
como sus representantes. Asimismo, en aras de una precisión del término, expone
las diferencias entre conceptos relacionados con rendición de cuentas, como son la
responsabilidad política, la responsividad131, el control, la fiscalización y la transpa-

131 Sust. fem. Con carácter de responsiva: responder -respaldar- pecuniaria o moralmente por otra per
sona, ya sea de palabra o mediante firma de un documento simple o uno formal, de validez jurídica:

233

J
 Teoría del estado

renda, los cuales son algunos de los principales mecanismos de un sistema de rendi­
ción de cuentas. Éste debe contar con instrumentos que obliguen a los gobernantes
a reportar sus actos ante los ciudadanos, y permitan que éstos puedan “monitorear”
el desempeño de los primeros.

En este sentido, la rendición de cuentas es indispensable en un gobierno demo­

crático ya que con ella se pueden analizar las acciones del gobierno y poner coto al
eventual abuso del poder.

“Un sistema ágil y ligero de vigilancia política implica ciudadanos con poder
para denunciar y detonar mecanismos legales de rendición de cuentas. Un sistema
eficiente de rendición de cuentas requiere transparencia gubernamental. La respon
sabilidad de los votantes va más allá de emitir su voto (...). Su participación para exi­
gir cuentas es indispensable para que nuestra democracia electoral sea a la vez una
democracia gobernable y que resuelva los problemas cotidianos de la población”,
afirma el Luis Carlos Ugalde*132.

1.1. Introducción
El uso del término “rendición de cuentas” se ha incrementado notoriamente durante
los últimos años, aunque no siempre con precisión conceptual ni con claridad sobre
sus mecanismos y alcances. Aunque las leyes, vigentes pero no positivas siempre han
denotado esa faceta de responsabilidad que obliga a los gobernantes de informar
sobre sus actos y decisiones; sin embargo, a lo externo, en el foro de discusiones
políticas y académicas fue escasamente debatido. A pesar de que la Constitución
establece un sistema de pesos, contrapesos y rendición de cuentas, en la práctica
rendir cuentas no fue una prioridad de los gobiernos ni una exigencia de la sociedad.
Con el advenimiento de los procesos electorales transparentes, de los gobiernos divi­
didos y de la alternancia, rendir cuentas se ha vuelto una prioridad de los gobiernos,
de los congresos y de amplios sectores de la sociedad; se ha popularizado el uso del
término rendición de cuentas, parte de la temática de políticos, periodistas, académi-

caución, fianza, garantía. La dicdón está compuesta por el adjetivo latino «responsivas», derivado de
«responsos», participio pasado del verbo «respóndete», constituido por el prefijo intensivo «re», el verbo
transitivo «spóndere»: prometer, y la desinencia castellana «idad», indicativa de procedimiento, talante.
132 Ugalde, Luis Carios, Vigilando al Ejecutivo: el papel del Congreso en la supervisión del gasto público,
1970-1999. Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados, México, 2000.

234
 Gerardo Prado

eos y de la sociedad en general. Rendición de cuentas es una traducción inexacta del

término anglosajón accountability, que en su acepción original significa “ser sujeto
a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; ser responsable ante alguien de
algo”. Sin embargo, en la lengua española se carece de un término adecuado que ex­
prese con nitidez la acepción anglosajona del mismo y, ante la ausencia de mejores
opciones, se usa cada vez más el término “rendición de cuentas".

Todos los regímenes políticos, incluso los autoritarios y unipersonales, rinden

cuentas de “algo” a “alguien" -sea un grupo de electores, en el caso de la democracia
representativa, o sea un grupo de generales, notables, o la propia divinidad, tratán­
dose de sistemas menos abiertos. La variación es de grado. Si una dictadura es el
régimen más insulado y menos responsable frente a los ciudadanos, la democracia
representativa es el tipo de régimen político que más obliga a los gobiernos a rendir
cuenta de sus actos a los votantes, a las asambleas y a los poderes judiciales, entre
otros. La rendición de cuentas es elemento central de la democracia representativa,
uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar
que los gobernantes cumplan su mandato con transparencia, honestidad y efica­
cia. Se pretende con esta exposición definir con nitidez el concepto “rendición de
cuentas", analizar su evolución en la historia de la democracia y ofrecer un marco
analítico para entender la lógica y alcances de la rendición de cuentas en un sistema
democrático de gobierno y algunas sugerencias para aumentar su transparencia y
mejorar su funcionamiento.

1.2. Definición.
Rendición de cuentas" es un término que traduce de manera limitada el significado
de la palabra anglosajona accountability, que en inglés significa “el estado de ser
sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; ser responsable de algo
(Hable); ser sujeto y responsable para dar cuentas y responder a preguntas (answe-
rable)". Accountability se deriva de account, que significa “descripción oral o escrita
de eventos o situaciones particulares; explicación de una conducta a un superior;
razones, sustentos, balance de ingresos y gastos; registros financieros.En inglés, el
sustantivo account derivó en dos términos; accounting, que hace referencia a la pro­
fesión de contabilidad, y accountability, que hace referencia al acto de dar cuentas.
En español, sin embargo, el término “cuenta” (traducción de account) sólo generó
el derivado “contabilidad” y nunca desarrolló uno que significara el “acto de dar

eso 235^

J
 Teoría del estado

cuentas". En consecuencia, mientras accounting se ha traducido como contabilidad,

accountabHity carece de un término correspondiente por lo que se le ha traducido
como “rendición de cuentas”, término de difícil conjugación y que deja a la ciencia
política y a los políticos hispanoparlantes sin un vocablo adecuado para describir esa
característica que es central para las democracias representativas con separación de
poderes.

Tan reciente es el uso del término “rendición de cuentas”, que el Diccionario de

la Lengua Española en su edición de 1992 define “rendición” bajo diferentes acep­
ciones, ninguna de las cuales hace referencia a control o vigilancia de gobernantes.
Lo mismo sucede al consultar otros diccionarios usuales que lo menos señalado para
la expresión es lo que en la práctica se conoce con la referencia a pesos y contrape
sos administrativos o políticos.

Aunque no definido en los en el campo de la política se precisa la rendición

de cuentas como “la obligación de todos los servidores públicos de dar cuentas,
explicar y justificar sus actos al público, que es el último depositario de la soberanía
en una democracia". Para Mclean, la rendición de cuentas es “el requerimiento para
que los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre
el uso de sus poderes y responsabilidades, actúen como respuesta a las criticas o
requerimientos que les son señalados, y acepten responsabilidad en caso de errores,
incompetencia o engaño".

Para Schedler, la rendición de cuentas en el ámbito político es un concepto de

dos dimensiones que denota, por un lado, la obligación de los políticos y funcio­
narios públicos de informar y justificar sus actos (answerability} y, por el otro, la
capacidad para imponer sanciones negativas a los funcionarios y representantes que
violen ciertas normas de conducta (enforcement).

Para este especialista, answerability implica el derecho ciudadano de recibir in­

formación y la obligación de ios funcionarios de proveerla, pero de manera paralela
implica también contar con los mecanismos para supervisar los actos de gobierno.
Por su parte, enforcement implica hacer cumplir la ley y sancionar a los gobernantes
y representantes que incumplen su mandato a fin de que paguen las consecuencias
de sus actos y se active un mecanismo de control preventivo que disuada a poten
cíales infractores de la ley.

236
 Gerardo Prado

Para Luis F. Aguilar, rendir cuentas significa responsabilidad no en el sentido

moral, sino en el social-jurídico de ser responsable de algo ante alguien; implica el
sentido de información obligada (no opcional) y de información sohre el cumpli­
miento o incumplimiento de la responsabilidad.

En el ámbito de las relaciones políticas, el nombramiento de los funcionarios

trae aparejado, por supuesto, el sometimiento a las leyes que vienen a ser como
sus contratos formales y escritos dentro de las cuales aparte de la Constitución se
encuentran leyes, reglamentos, estatutos, que establecen sanciones formales de tipo
administrativo, civil o penal en caso de incumplimiento. De ahí que la rendición de
cuentas se define como la obligación permanente de los mandatarios o agentes para
informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resul­
tado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal
o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o
principales

supervisan también a los mandatarios o agentes para garantizar que la informa­

ción proporcionada sea fidedigna.

1.3. Rendición de cuentas. Semejanza con el uso de otros

términos.
La falta de rigor analítico para usar el concepto “rendición de cuentas" provoca que
en ocasiones se use como sinónimo de algunos conceptos con los que guarda es­
trecha relación pero que son diferentes, entre ellos responsabilidad política, respon-
sividad, control, fiscalización y transparencia. Sin embargo, es preciso distinguir las
diferencias para mitigar la ambigüedad que con frecuencia acompaña al uso del
término “rendición de cuentas”.

“Responsabilidad política” se usa con frecuencia como la traducción de accoun-

tability, porque en efecto accountability significa la obligación o responsabilidad
de los gobernantes de dar cuenta de sus actos. Pero responsabilidad política no
transmite el significado completo del término anglosajón, ya que se puede ser res­
ponsable sin necesidad de dar cuenta de uno a nadie. Según Schedler, “la rendición
de cuentas presupone responsabilidad personal, pero esta última puede existir sin
rendición de cuentas. Se puede ser responsable por algo sin ser responsable frente
a alguien”. Por ejemplo, un monarca puede ser responsable en términos políticos

237
 teoría del estado

-esto es, ser un gobernante virtuoso que actúe para beneficio general- y no tener
la obligación de dar cuenta de sus actos a nadie. Un legislador puede ser respon­
sable politicamente porque analiza la legislación que vota, atiende las sesiones de
la asamblea y, sin embargo, no estar sujeto a la obligación de reportar sus actos. El
gobernante absoluto es responsable de sus actos de gobierno pero no está obligado
a rendir cuentas a nadie (más que a Dios o a sí mismo). Por tanto, la responsabilidad
política no implica necesariamente obligación de dar cuentas ni tampoco la existen­
cia de mecanismos de vigilancia y sanción en caso de incumplimiento.

Otro término semejante al de rendición de cuentas es “responsividad” (tra­

ducción del término inglés responsiveness) y que algunos también traducen como
“sensibilidad política”. El Diccionario de la Lengua Española registra únicamente el
vocablo “responsivo" más no el de “responsividad", por lo que nos encontramos
frente a un neologismo; pero éste en la práctica política se refiere a la sensibilidad de
un gobierno para reaccionar oportunamente a las preferencias, críticas o demandas
de la sociedad; o en palabras de Manin, Przeworski y Stokes, la responsividad se da
cuando “el gobierno adopta políticas señaladas por los ciudadanos como preferidas".
Para Luis F. Aguilar, responsividad es “la disposición de responder apropiadamente
(mediante el discurso y la acción) a las demandas y planteamientos de problemas de
los ciudadanos; es una suerte de estado de alerta para responder con oportunidad".

Según Luis F. Aguilar, rendir cuentas es una obligación genérica que no aborda el
asunto de la oportunidad y calidad de la respuesta de los gobiernos. En su opinión,
puede haber “rendición de cuentas no responsiva” (non-responsive accountability)
cuando se rinde cuentas sin oportunidad, prontitud, cortesía y confiabilidad de los
datos; mientras que la “rendición de cuentas responsiva" (responsive accountability)
se da cuando se informa y responde con calidad, respeto y oportunidad. Finalmen
te, para Ferejohn, rendición de cuentas y responsividad son diferentes y, en última
instancia, la rendición de cuentas es un medio para estimular la responsividad del
gobierno. Pero un gobierno puede ser responsivo sin estar obligado a rendir cuentas
de sus actos.

“Control” y “fiscalización" son términos que también se usan como sinónimos

de rendición de cuentas, a pesar de no serio. Control y fiscalización son mecanismos
para supervisar los actos de gobierno, pero no siempre implican la obligación de los
gobernantes para informar de manera periódica sobre sus decisiones y acciones. En
ocasiones, el Poder Legislativo inicia motu propio el proceso fiscalizador y la única

238^
 Gerardo Prado

obligación del Poder Ejecutivo es responder a la información solicitada. En este caso

se trata de un proceso unidireccional en el cual el Congreso cuenta con las atribucio­
nes para solicitar información y sancionar en caso de que no se proporcione. Pero
esa vigilancia inicia desde el Legislativo sin que el Ejecutivo esté obligado a iniciar
dicho proceso.

Por ello, el control y la fiscalización deben ser vislumbrados como unos de los
mecanismos de un sistema de rendición de cuentas, mismo que abarca, además,
otros instrumentos y obligaciones que nacen de los propios gobernantes. Finalmen­
te, el concepto de "transparencia" también se usa en ocasiones como sinónimo de
rendición de cuentas. La transparencia es una característica que abre la informa­
ción de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público, mediante
sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de acceso a la informa­
ción del gobierno.

Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un desti­

natario específico, sino la práctica de colocar la información en la “vitrina pública"
para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como
mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalías en su interior. La trans­
parencia es un instrumento de un sistema global de rendición de cuentas, mas sería
impreciso usarlo como sinónimo de aquél.

1.4. Rendición de cuentas en la historia de la democracia.

La rendición de cuentas nace con la democracia representativa, en especial con el sis­
tema de pesos y contrapesos plasmado en la Constitución estadounidense de 1789.
Como se mencionó anteriormente, la rendición de cuentas implica delegación de
autoridad del electorado a sus representantes, por lo que otros tipos de regímenes
políticos, incluida la democracia de tipo directo de las ciudades griegas, carecían de
este mecanismo de supervisión.

No obstante, se pueden localizar los antecedentes de la rendición de cuentas

en la democracia directa de Atenas, donde existían ciertos mecanismos para contro­
lar el poder. Jon Elster menciona algunos de ellos: ostracismo, euthinay, eisangelia,
aphofasis y graphe paranomon. El ostracismo consistía en una deliberación en la
asamblea para elegir entre dos proyectos de política pública, pero servía también
como un mecanismo de voto de confianza. El euthinay era el proceso por el cual

«so 239
 Teoría del estado

se revisaban las cuentas de fondos públicos administradas por algún funcionario al

término de su gestión. El eisangelia y el aphofasis eran mecanismos por los cuales se
culpaba y eventualmente se reprimía la conducta criminal por delitos políticos como
la traición o el intento por derrocar el sistema democrático. Por último, el graphe pa-
ranomon era un mecanismo de protección contra el mayoritarismo en la asamblea.
Si la asamblea aprobaba un decreto propuesto por algún ciudadano, y éste resultaba
violatorio de la ley o afectaba el interés general, el decreto era nulificado y el propo­
nente del mismo se hacía acreedor a un castigo.

La democracia griega no requería de mecanismos de rendición de cuentas por­

que los ciudadanos participaban de manera directa en los asuntos públicos y no
tenían que delegar a ningún representante la facultad de decidir por ellos. Algo
semejante ocurría con los gobiernos monárquicos, en los cuales los gobernantes po­
dían eludir cualquier responsabilidad ante los gobernados pues sólo rendían cuentas
ante un “ser divino”. En las monarquías la soberanía residía en el monarca, quien
por principio divino recibía el derecho de mando. Dado que su autoridad no pro­
venía del pueblo tampoco tenía ninguna obligación de informar a la comunidad de
sus actos y decisiones. Para Weber, la legitimidad de la dominación tradicional “des
cansa en la creencia cotidiana, en la santidad de las tradiciones que rigieron desde
lejanos tiempos y en la legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer
la autoridad; que no se obedece a disposiciones estatuidas (como es el caso de la
legitimidad racional característica de las democracias modernas), sino a la persona
llamada por la tradición.

En contraste, la legitimidad racional supone soberanía popular y un pacto del

pueblo que reconoce la necesidad de que las instituciones y estructuras de autoridad
existan y de que determinadas personas mantengan el control sobre ellas. En la do­
minación racional, el gobernante sólo lo es en el ámbito que le ha sido delegado por
la ciudadanía. Por ello, los ciudadanos “obedecen al soberano, no por atención a su
persona, sino porque obedecen a aquel orden impersonal; y sólo están obligados a
la obediencia dentro de la competencia limitada, racional y objetiva.

Para Jean Bodin (1529-1596) la autoridad y la relación mando-obediencia pue­

den darse de dos maneras. La primera se basa en el ordenamiento monárquico:
“Quien manda -el soberano- está excluido del deber de obediencia y, por tanto, su
persona está exenta en términos de derecho. La autoridad pública es reclamada y
monopolizada por el titular de la soberanía y no la comparte en modo alguno con

240
 Gerardo Prado

los ciudadanos. En esta dimensión, la soberanía la posee el monarca, quien sólo

puede estar obligado a dar cuentas de sus acciones a Dios. Su fuente de legitimidad,
que debe tenerla y demostrarla para probar que no es un ciudadano como el resto
y que puede dar órdenes y leyes irresistibles para los ciudadanos y al mismo tiempo
auto exentarse de su cumplimiento, consiste en una ordenación de creencias en los
usos, lo que para Weber es la dominación legítima tradicional. Resulta evidente que
la rendición de cuentas es irrelevante en esta forma de gobierno.

La segunda forma de relación mando obediencia para Bodin supone que el

pueblo elige a un gobernante que detentará el poder de manera absoluta, pero por
tiempo limitado. Esa condición de temporalidad implica que la soberanía reside en
el pueblo y no en el gobernante. Y el pueblo no pierde su soberanía por el hecho
de delegar. En esta relación de autoridad la rendición de cuentas tiene un papel que
jugar. La aparición de la rendición de cuentas corre paralela a la transformación de
las ideas sobre legitimidad -por qué obedecer al gobernante- y sobre soberanía -en
quién reside la autoridad última de la polis. Si la legitimidad del gobernante reside
en su origen divino y si la soberanía reside en el monarca, la rendición de cuentas
es un concepto vado. A medida que la legitimidad evolucionó hacia la racionalidad
weberiana y la soberanía pasó del monarca al pueblo, la rendición de cuentas adqui­
rió contenido y relevancia.

Por ello, la rendición de cuentas apareció con el advenimiento de la democrada

representativa, cuyo reflejo más nítido está en los escritos de James Madison (1751-
1836) a finales del siglo XV1I1 (fundamentalmente en El federalista). El gobierno
representativo introdujo dos ideas novedosas: la soberanía popular y la representa
dón. Dado que la soberanía residía en el pueblo, éste contaba con la facultad para
delegar autoridad al gobierno para legislar y promover el interés general. En contra­
partida, el pueblo contaba con el derecho para exigir cuentas a sus representantes.
Arios después de que Madison expusiera sus ideas en El Federalista, John Stuart Mili
(1806-1873) las evocó al decir que: Tan importante es que los electores designen a
un representante más instruido que ellos como que este individuo más ilustrado sea
responsable hacia ellos. El hombre de conciencia y de talento reconocidos debería
exigir plena libertad de obrar según lo que estima mejor, no supeditándose a otras
condiciones. Pero los electores tienen derecho a saber cómo piensa obrar, según
qué opiniones se propone dirigir su conducta en todo lo que se refiere a su deber
público.

x 241
 Teoría del estado

Durante las discusiones que sostuvieron los federalistas y que constituyen el

antecedente inmediato de la Constitución estadounidense de 1789, la preocupación
para controlar el poder e impedir que pudiera constituirse una república tiránica en
su país, ocuparon buena parte de su tiempo. El diseño constitucional de pesos y con­
trapesos madisoniano cuyas pautas eran el federalismo y la separación de poderes,
no tenía otra justificación que la preocupación por supervisar el poder y el temor por
la eventualidad de que una facción lograra imponerse sobre la nación. Una facción
dejaría sentir su influencia con mayor facilidad si el poder se encontraba concen­
trado en una pequeña organización. A la inversa, la existencia de varios órganos
de gobierno (federalismo) y de un poder central (el gobierno federal y de manera
general la república a la que se adhieren los estados) haría más difícil que intereses
particulares penetraran en el interés colectivo.

Finalmente, Madison pensaba que la diversidad de ámbitos de poder haría que

los actores políticos se enfrentaran entre sí de modo que cualquier facción encon­
traria resistencias y fracasaría en el intento por pervertir el Estado. Las ¡deas de
Madison se inspiran en las concebidas por Locke un siglo antes. John Locke (1632-
1704) fue una figura central en el desarrollo del liberalismo, para quien la autoridad
política del gobierno era conferida para propósitos limitados y podía ser revocada
si era excedida o si el gobierno abusaba de sus poderes. Locke fue proponente del
gobierno limitado, de la soberanía popular y antecesor de la doctrina de separación
de poderes y del Estado de derecho.

Dice Locke: No siendo sino el poder conjunto de todos los miembros de la

sociedad, que se ha otorgado a la persona o asamblea que legisla, no puede ser
superior al que tenían esas mismas personas cuando vivían en estado de naturaleza,
antes de entrar en sociedad, poder que renunciaron a favor de la comunidad política.
Nadie puede transferir a otro un poder superior al que él mismo posee, y nadie po­
see poder arbitrario absoluto sobre sí mismo ni sobre otra persona. La preocupación
de Madison por controlar y vigilar el poder se basa en el temor de que las pasiones
humanas pueden cegar a los hombres y hacerlos susceptibles de la ambición y de
pervertir el poder. Y esa preocupación también es uno de los temas que John Locke
planteó en su Ensayo sobre el gobierno civil. Escribe Locke: “Entregar a quienes ya
tienen el poder de legislar, también el de ejecutar las leyes, sería provocar una tenta­
ción demasiado fuerte para la fragilidad humana, ya de por sí sujeta a la ambición.
Porque entonces les sería muy fácil dejar de obedecer a las leyes que han promulga­
do, o rehacerlas y aplicarlas de acuerdo con sus intereses".
 Gerardo Prado

Además de servir para encontrar el origen intelectual del temor madisoniano

por las pasiones, la cita enunciada ayuda a descubrir la fuente intelectual de Madi­
son cuando abogó por la separación de poderes. Ciertamente, los federalistas fueron
mucho más allá de Loche. Depuraron las estructuras del Estado y apostaron por un
sistema de pesos y contrapesos en el cual ningún poder pudiera ser más fuerte que
los otros (Locke, en cambio, era apóstol del parlamentarismo), pero la idea de no
depositar todos los poderes en una sola institución tuvo sus semillas intelectuales
cien arios antes de la Convención de Filadelfia.

1.5. Uso del término rendición de cuentas en Guatemala.

Es hacia finales de siglo, con la penetración de la corrupción, la impunidad y el
reconocimiento de ambas realidades, que el término y el tema adquieren mayor
importancia; los gobernantes comienzan a utilizar la expresión y asignan un papel
importante al compromiso de informar y ser supervisados:

Señalan que en atención al urgente reclamo de la sociedad, es indispensable

una lucha frontal contra las causas y efectos de la corrupción y la impunidad: se
propone un esfuerzo profundo que prevea una forma clara de rendición de cuentas
y asegure que quienes, en el ejercicio de una responsabilidad pública, transgredan la ley
o las normas de desempeño del servicio público, sean sancionados conforme a la ley.

En el discurso oficial al menos se dice que darán seguimiento al tema; de hecho,

buena parte de los compromisos de campaña electoral, por ejemplo en la recién
pasada de Noviembre de 2011, se han centrado en el combate a la impunidad y a
la corrupción así como a la transparencia de la acción gubernamental. Se muestran
discursos oficiales indicando que debe darse una lucha en el marco de la apertura
democrática inaugurada en 1986; ellos lo reconocen y la sociedad exige que el go­
bierno está obligado a establecer los mecanismos e instrumentos que le permitan
informar y rendir cuentas a ios ciudadanos, a los demás poderes y a la sociedad civil
en general.

Actualmente, rendición de cuentas es un término escuchado en cualquier dis­

curso político o programa de gobierno. Rendir cuentas se ha convertido en priori­
dad de los gobernantes, al menos en el discurso. Muchos Ministerios de Estado y
organismos descentralizados han diseñado programas de transparencia y rendición
de cuentas, y el Congreso debate iniciativas para fortalecer la Ley de Acceso a la In­

243
 Teoría del estado

formación y se encuentra en proceso la de la Transparencia, lo que persigue facilitar

la vigilancia de los gobernantes. Rendir cuentas se ha vuelto una prioridad, pero no
siempre se entiende el significado global del concepto ni los mecanismos adecuados
para diseñar un sistema eficaz y eficiente.

Así pues, en la práctica, existe reticencia oficial para cumplir con la trasparencia.
Por ejemplo, la Ley de Acceso a la Información Pública entró en vigencia en abril
de 2009, sin embargo los administradores de fideicomisos estatales (incluyendo los
municipales -la capital del país, patéticamente- que son cuentadantes y gestores
públicos, no cumplen con rendir la información de oficio que dicha ley indica, según
editorial de “El Periódico” del 16 de junio de 2012.

Los fideicomisos son “bolsones de gasto discrecional en el sector público", en

palabras del periodista, utilizados con discrecionalidad -a capricho- y secretismo. El
control ciudadano y la Procuraduría de los Derechos Humanos deben velar, enton­
ces. porque se cumpla con la ley. La auditoría social debe subsanar prácticas de un
sistema paralelo de gasto público a todas luces deleznable.

Se ha dado el caso de un prestigioso economista como Juan Alberto Fuentes

Knight, quien al igual que su padre fue Ministro de Finanzas con diferencia de 40
años, que publica sin parangón un libro intitulándolo Rendición de Cuentas donde
vierte incluso información de la acción política del presidente de la República res­
pectivo y cuyos datos incluso dan anclaje para que ciudadanos presenten denuncias
ante los tribunales a fin de deducir responsabilidades hasta penales a ex funcionarios
del período de gobierno inmediato anterior (2008 - 2012).

1.6. Conclusiones.
Después de varias décadas de lucha y negociaciones interminables, nuestro país
cuenta ya con una democracia electoral, al menos, que reconoce el triunfo a quien
lo obtiene en las urnas. La apertura democrática requirió hasta de la vida de miles
de ciudadanos guatemaltecos que luchaban por el respeto de elementales derechos
de los habitantes. Por ejemplo se logra que el conteo de votos se empezara a realizar
con transparencia, pero esa misma actitud hacia todo el quehacer del gobierno no se
exigió en temas como el presente, debido a la coyuntura histórico-política. Pero en
el respectivo momento son aspectos puntuales de la vida en convivencia.

244
 Gerardo Prado

Está por demás referir de su importancia: El que a través de la democracia repre­

sentativa los funcionarios gubernamentales adquirieran el compromiso de ejercer un
mandato con honradez, eficacia y eficiencia.

Es que parece una nota agridulce que aunque se da alternancia y competencia

electoral de partidos, éstos debido a intereses espurios no han servido de vehículos
que vuelquen el detonante de la denuncia social que eficientice el uso de los recur
sos oficiales; está lejos de practicarse tal cosa con responsabilidad política y respon-
sividad de gobernantes, en una bifurcación de sendas que pueden hacer de este país
un estado fallido. Aun con elecciones limpias y equitativas, muchos gobernantes
siguen siendo insensibles frente a las necesidades y demandas de los votantes.

Nuestro país es ya una democracia formal, pero la calidad de sus gobiernos

sigue siendo muy baja, en buena medida porque a pesar de ser electos por la ciu­
dadanía, le rinden pocas cuentas a ella. Hay dos concepciones para aumentar la
responsabilidad de los gobernantes. Una es la visión romántica que afirma que las
democracias producen políticos buenos y virtuosos y que eso conduce al buen go­
bierno. Sin embargo, la historia política muestra cuán ingenua e irresponsable puede
ser esa visión. Si el buen gobierno dependiera de la bondad y virtudes del gobernan­
te, la política se convierte en un asunto de suerte: los pueblos capaces de adivinar
la naturaleza de los gobernantes tendrían buenos gobiernos, mientras que quienes
sean engañados por un rey tirano sufrirían irremediablemente.

La otra ruta es diseñar instituciones de rendición de cuentas para que todos los
gobernantes -los virtuosos y los egoístas- tengan que responder ante ia sociedad.
James Bocharían, Premio Nobel de Economía, ha señalado que es mejor imaginar
que la naturaleza de los hombres y los políticos es perversa y egoísta, y diseñar
mecanismos para limitar su capacidad de daño e inducir para que actúen como si
en realidad encarnaran el bien común. No es un asunto de moralidad, sino de esta­
blecer el sistema de incentivos adecuados para que los agentes rindan cuentas a sus
principales. Para elevar la eficacia y la eficiencia del gobierno, se requiere diseñar un
sistema de rendición de cuentas en dos vertientes.

Por un lado, promover la transparencia de las instituciones de gobierno, esta­

blecer incentivos adecuados para limitar el oportunismo de los agentes políticos,
aumentar la responsabilidad política de los legisladores mediante la reelección in­
mediata. mejorar los sistemas de supervisión del Ejecutivo y hacer efectivas las san­
ciones en caso de incumplimiento. Por otro lado, es preciso que la sociedad en su

245
 Teoría del estado

conjunto se involucre en el sistema de rendición de cuentas y asuma parte del costo

de su operación. Un sistema ágil y ligero de vigilancia política implica ciudadanos
con poder para denunciar y detonar mecanismos legales de rendición de cuentas.
La responsabilidad de los votantes va más allá de emitir su voto cada cuatro anos.
Su participación para exigir cuentas es indispensable para que nuestra democracia
electoral sea a la vez una democracia gobernable y que resuelva los problemas coti­
dianos de la población.

246'
 VIII. Regímenes o
sistemas políticos
------ PARTE I-------

1. Clasificación tradicional.
“La clasificación tradicional lesiona la lógica; no enseña nada; reposa sobre el pre­
supuesto absurdo de que los regímenes puros son seres reales, y solo sirve de fun­
damento a la argumentación mientras subsiste una duda sobre su realidad o sobre
su sustancia' en palabras de Michel Troper'”, quien suena implacable pero por el
carácter reductor de esa división. Pensar que una constitución cualquiera solo como
parlamentaria, presidencial o mixta es como entrar a etiquetar concepciones en el
juego de ciertos constitudonalistas. Termina didendo que es imposible clasificar todos
los regímenes en una u otra de las categorias, porque ellas no se oponen. Hecha esta
salvedad, y por la importanda del planteamiento clásico entramos a considerarlo a conti-
nuadón, previo a reseñar la clasificación actualizada que se hablará oportunamente.

133 Michel Troper nadó en Parts en 1938. Se doctoró en Derecho en 1963 con una Tesis sobre la división
de poderes en la Historia Constitucional francesa, bajo la dirección de Charles Eisenmann. En 1969 co­
menzó su carrera como profesor de Derecho en la Universidad de Rouen. en donde permaneció hasta
1978. Desde entonces es profesor en la Universidad de París X- Nanterrc, en donde dirige el Centre
de Th^arie du Droit. En esta Universidad ha llevado a cabo una amplia labor en el ámbito del Derecho
Público, de la Filosofía del Derecho y de la Historia Constitucional, con la publicación de numerosos
libros y artículos, algunos de ellos traducidos a varios idiomas, entre ellos el español, como ocurre con
sus libros Por una Teoría Jurídica del diado (Dyklnson, Madrid. 2001. Prólogo de Gregorio Peces-
Barba) y La Filosofía del Derecho (Tecnos, Madrid. 2004). Desde 1993 es miembro del Institut Univer
sitaire de France. Forma parte del Consejo Científico de varias revistas francesas, italianas, alemanas y
españolas, como “Droit et Societé'. "Droits’, “Philosophie Politique”, “Revue Fran(aise (FHistoire des
Idées Politiques", “Rabo luris", “Diritto e Cultura', 'Archiv für Rechts und Sozialphilosophie’, “Historia
Constitucional' y el ‘Giomale di Storia Costituzionale’. En 2003 la revista "Droits“ dedicó a su obra
un número monográfico, el 37.

cw 247^
 Teoría dei. estado

1.1. Concepto.
Un régimen o sistema político es el conjunto de instituciones políticas que funcio­
nan en un Estado en un momento determinado. Maurice Duverger los considera
como constelaciones en las cuales las instituciones políticas son las estrellas. Lo an­
terior significa que existe una estrecha correlación entre las diversas instituciones, de
tal manera que se conjugan las estructuras sociales y económicas, las ideológicas, las
creencias y los sistemas de valor que imperan en el seno de la sociedad.

Se desprende, entonces, otro concepto y decimos que sistema político es el conjunto

de elementos del Estado relacionados entre sí y armónicamente conjugados. El término
se identifica con una recepción global de la vida política; es algo muy amplio y al mismo
tiempo vago y difuso. También es oportuno identificar con ese mismo término a una so­
ciedad organizada y ordenada políticamente. En conclusión, llegándose a una definición
más explícita, ese sistema será el conjunto de los procesos de decisión que conciernen a
la totalidad de una sociedad global, que resulta de una ideología o filosofía política que
inspira a los gobernantes y a la organización constitucional del Estado.

1.2. Clases.
Vamos a desarrollarlas diversas maneras de ejercido práctico del fenómeno llamado
gobierno, el cual, desde el punto de vista histórico, ha estado en manos de una o de
varias personas, y es a esta segunda situación a la que nos referiremos en seguida.

1.2.1. Democracia liberal.

Aparece contrapuesta a las autocracias, las dictaduras y los regímenes totalitarios.
De ella es preciso indicar que la palabra democracia significa gobierno del pueblo, a
la que Montesquieu define diciendo que es Cuando en la república, el poder sobe­
rano reside en el pueblo entero, es una democracia y de una manera más elocuente
Abraham Lincoln dijo que es El gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

Agregando la palabra liberal, encontramos que este régimen o sistema político

trata de resolver la posición entre el poder y la libertad mediante procedimientos
diversos de conciliación y de equilibrio, como los que se basan en el reconocimiento
de derechos individuales oponibles al Estado y de ellos, principalmente, la libertad
de oposición; también trata sobre la estructura de ese Estado en tal forma que se

248^
 Gerardo Prado

haga posible la limitación política del poder, lo que equivale al principio constitucio­
nal de separación de poderes, así como de modo muy señalado, a la independencia
del Organismo —poder— Judicial.

En cuanto a su existencia, enumeramos las características esenciales que se pue­

den observar:

a) Que se basa en el principio de la soberanía popular; por medio de éste, el pueblo

soberano elige a sus gobernantes, lo cual exige que haya elecciones periódicas y
libres, o sea que se celebren cada cierto tiempo y que estén exentas de presiones
y manipulaciones, calificadas a través de los sistemas electorales;

b) Que se garantice el efectivo ejercicio de las libertades públicas y los derechos

individuales, los cuales deben estar consagrados en la Constitución. Esta garan­
tía es un ejercicio limitado y regulado por la misma y las leyes que integran el
ordenamiento jurídico del país, en aras del bien común, del orden público y de
los derechos de los demás;

c) Que exista una pluralidad de partidos políticos, en la que todos tengan iguales
oportunidades electorales. Esta es una característica esencial, ya que la existencia
de un solo partido es índice de que no hay democracia;

d) Que la estructura del Estado se base en el principio de la separación de funcio­

nes, es decir, que cada rama del poder público actúe soberanamente, sin inter­
ferencias, presiones o manipulaciones, aunque en el Estado moderno y contem­
poráneo se justifica que haya una colaboración armónica entre dichas ramas; y

e) Que en la vida jurídica se respete el principio de ¡a jerarquía de las normas,

también denominado principio de la legalidad; significa que ninguna norma in­
ferior puede ir contra las disposiciones contenidas en una de orden superior,
respetando en último caso, que en la cúspide de esa secuencia se encuentra la
Constitución.

El contenido de este subtema, también nos conduce a escribir sobre cuatro as­
pectos relacionados con la democracia liberal. Estos son la democracia directa, que
se practicaba antiguamente, cuando todos los ciudadanos concurrían a las asam­
bleas. circunstancia que era posible gracias al reducido número de dichos dudada
nos; esa concurrenda permitía participar en la toma de decisiones gubernamentales.
Hoy, esa práctica constituye una característica de participación en los cantones sui­

249-^'-
 Teoría dei estado

zos. Seguidamente, tenemos la democracia indirecta o representativa, en la que hay

colaboración entre los ciudadanos y sus representantes.

También hablamos de democracia formal, aquella que se desarrolla dentro de

un marco teórico, en donde no están asegurados los bienes sociales para todos los
miembros de la comunidad, dándose la marginación de grupos en la actividad pro­
ductiva y casos flagrantes de injusticia social. Esta fórmula es la condición preliminar
indispensable para que se dé la democracia real.

Finalmente, la democracia real es aquella donde efectivamente todos los asocia­

dos llegan a tener las mismas oportunidades, es decir, que los principios liberales no
se limitan al marco teórico sino que se hacen realidad en la práctica. En este aspecto,
se agregan una estructura social y económica que le permite al hombre satisfacer sus
necesidades básicas tales como salud, educación, seguridad, trabajo, alimentación,
vivienda, recreación, etc

1.2.2. Socialismo-marxismo.
Este sistema político está fundamentado en el pensamiento y obra de Carlos Marx
(1818-1883), sociólogo, economista y filósofo alemán, educado dentro de las ten­
dencias liberales de su época. Sus ideas aparecen en su obra cumbre El Capital, que
sirve de base para la enseñanza y propagación del socialismo en su expresión más
rigurosa y científica, con la cual hace una crítica científica del proceso de produc­
ción capitalista. Según anota Vladimiro Naranjo Mesa, la concepción marxista se
desprende del análisis de las relaciones establecidas por los hombres en el proceso
de producción, las cuales constituyen la estructura de la sociedad e imprimen a cada
organización social su carácter.

Pero Ferrero R. aconseja que sea más propio tratar de la pluralidad de socialis­
mos marxistas y no de uno sólo, y que esos regímenes tengan su base común en el
hombre que tiende a construir una sociedad diferente donde los medios de produc­
ción no se consideren de propiedad privada. Este autor, de origen peruano, indica
que los hechos históricos sucedidos en ciertos países de Europa, incluyendo a China
en el Asia Continental, dieron lugar a cuatro tipos de países marxistas:

a) La Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, ya desaparecida;

b) Las democracias populares de Europa Oriental;

250^
 Gerardo Prado

c) Los regímenes de revolución permanente, como los casos de China y Alemania; y

d) Un socialismo de autogestión, que se dio en Yugoslavia.

Otro documento importante para apoyar este sistema, lo constituye El Mani­

fiesto Comunista, el cual Marx redactó junto a Federico Engels'34, a raíz del congreso
realizado en Londres por la Liga Comunista; documento que al final contiene la fra­
se: ‘¡Proletarios de todos los países, unios!’, la que habría de convertirse en el grito
de guerra del comunismo y socialismo internacionales. En Federico Engels encontró
Carlos Marx a su más estrecho colaborador, tanto así que sus ideas permiten hablar
de una economía, una política, una filosofía y de una moral marxista, y hasta de una
concepción del mundo marxista, en contraposición de las concepciones cristiana e
individualista.

La concepción marxista resulta ser un sistema político de carácter totalitario,

pero entró en una etapa de crisis como consecuencia del proceso democratizador
que en la Unión Soviética emprendió Mijaíl Gorbachov'35 con la llamada Peres-
troika. que significa reestructuración; por medio de ella, se planteó en la URSS la
conciencia de una mayor apertura política y de un mayor control y autocrítica de los
dirigentes, tanto del partido como del gobierno.

El eje del pensamiento marxista es la teoria de la plusvalía —o del valor—. que

analiza el modo de producción capitalista. Dicha plusvalía consiste en la diferencia
existente entre el valor que crea el obrero durante su tiempo de trabajo y el salario
que recibe a cambio; la tasa de plusvalía en el régimen capitalista expresa, por tanto,
el grado de explotación del asalariado.

134 Friedrich Engels (Barmen-Elberfeld, actualmente Wuppertal. Renania. entonces parte de Prusía, 28 de
noviembre de 1820 - Londres, 5 de agosto de 1895). fue un filósofo y revolucionario alemán. Amigo
y colaborador de Karl Marx, fue coautor con él de obras fundamentales para el nacimiento de los
movimientos socialista, comunista y sindical, y dirigente político de la Primera Internacional y de la
Segunda Internacional.
135 Mijaíl Sergéyevich Gorbachov (Unión Soviética, 2 de marzo de 1931) es un político ruso. Fue Secreta­
rio General del Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS) de 198S hasta 1989 y presidente eje­
cutivo de la Unión Soviética de 1989 a 1991. Recibió el Premio Nobel déla Paz en 1990 y actualmente
es líder de la Unión Social Demócrata, un partido formado después de la disolución oficial del Partido
Socialdemócrata de Rusia en 2007.

251
 Teoría del estado

Dentro de este apartado, se hace referencia al materialismo como posición fi­

losófica, que considera la materia como la única realidad que hace del pensamiento
un fenómeno material. También de materialismo dialéctico, que resulta de aplicar a
la filosofía materialista el proceso dialéctico de Federico Hegel, quien sostiene que la
transformación de algo inmutable, se logra mediante lo creativo en razón del juego
de las contradicciones: una tesis provoca una antítesis o contrario, y de la lucha entre
ambos surge la síntesis. En ese sentido. Marx trajo a los fenómenos humanos y so­
ciales las leyes del proceso dialéctico, y con ello las distintas etapas de la humanidad
se explican por el juego de la tesis, la antítesis y la síntesis, lo que significa que la
lucha es el motor del progreso.

Últimamente, se ha dado una oposición entre los partidos comunistas y socialistas

en Europa, en la que estos últimos son partidarios de aplicar políticas audaces de refor-
mismo, para evitar la lucha radical de clases, y de ello se ha producido una evolución con
el llamado eurocomunismo, que se ha practicado en Italia, Francia y España, en donde
los partidos comunistas renuncian a la toma violenta del poder entrando al sistema
legal, y también a la dictadura del proletariado. Finalmente, tenemos el materialismo
histórico que es una consecuencia de lo anterior, el cual presenta los siguientes aspectos:

a) Los fenómenos espirituales o intelectuales tienen su fuente en las condiciones

materiales de vida;

b) Las condiciones materiales, entre las que sobresalen la técnica de producción,

determinan las construcciones y representaciones sociales;

c) Las fuerzas económicas, y en particular las técnicas de producción, constituyen

la infraestructura de la sociedad. La moral, la religión, el derecho, etc., forman la
superestructura que expresa el predominio de una clase social; y

d) El factor más importante de la historia es la lucha de clases entre clase explotadora y

clase explotada, lo cual permite el quebrantamiento de las superestructuras que no
corresponden a la técnica de producción y lleva al poder a una nueva clase.

1.2.3. No democracia. Autocracia. Sistemas mixtos.

Estos sistemas políticos contradicen al sistema democrático; sin embargo, en sus
alcances y características guardan alguna relación con este último y con los sistemas
autocráticos. Al respecto, Maurice Duverger nos indica que los sistemas no demo-

252^
 Gerardo Prado

créticos están vinculados con la escogencia de los gobernantes sin apegarse a los
lincamientos de las elecciones populares, y se refiere a los sistemas que van siendo
paulatinamente sustituidos por las mismas. Tales sistemas los denomina autocráti-
cos y mixtos.

Autocracia.
Incluye la herencia, la cooptación y la conquista. La herencia era, hasta la revolución
francesa, el único fundamento de la legitimidad, es decir, que el heredero del rey
tenía derecho a gobernar y sus actos eran obligatorios porque la ley de la herencia le
transmitía el poder. Se trataba de una concepción meramente patrimonial del poder,
porque éste se transmitía a los herederos en la misma forma que los bienes de los
padres, dándose primordialmente la regla del mayorazgo, que se refería al derecho a
gobernar que tenía el hijo mayor del rey. La cooptación, que significa la designación
del gobierno futuro por parte del gobierno presente y opera en la práctica bajo for­
mas más o menos veladas.

Antiguamente se utilizó en el imperio romano, pues el emperador, directamente

o con la participación del senado, nombraba a su sucesor. Contemporáneamente ha
sido un recurso que utilizan los regímenes de partido único e incluso los regímenes
democráticos, en los que, aunque se practican elecciones, se hace presente este pro­
cedimiento, pues los comités directivos de los partidos políticos participan en la pos­
tulación de candidatos y sucede que al sistema de elección se suma el de cooptación.

En tercer lugar, se habla de la conquista como el establecimiento del poder que

se produce a través de la fuerza y no por medio de los canales jurídicos. En este caso,
técnicamente se distinguen dos formas: revolución y golpe de estado. En la primera,
la fuerza se encuentra en el respaldo popular, y en el segundo, se utiliza la fuerza
de grupos que existen dentro del gobierno, el cual es derrocado con la intervención,
principalmente, del ejército.

Sistemas mixtos.
Estos se caracterizan porque su existencia es parcialmente democrática y auto-
crética. Maurice Duverger agrega que las combinaciones que se dan pueden resultar
múltiples. Se citan los casos de las monarquías constitucionales del mundo de hoy,
en las que al lado de un rey hereditario figura una asamblea de elección popular.

253 «so
 Teoría del estado

También puede presentarse la fórmula mixta, respecto de la cual se expone que

existen las cámaras legislativas en países de doble cámara, ya que una es escogida
por procedimientos democráticos y la otra por procedimientos autocráticos, por
ejemplo, herencia, cooptación, nombramiento, etc. Otras formas mixtas se hallan en
los plebiscitos, mediante los cuales se busca legitimar el poder que se obtuvo a través
de conquista, situación que se presenta cuando se quiere agregar el consentimiento
del pueblo al poder ejercido autocráticamente por ese mecanismo.

Regímenes autócratas tradicionalistas.

A lo referido anteriormente, estimamos oportuno anotar ciertas características
comunes de ios denominados regímenes autócratas tradicionalistas, comúnmente
conocidos como dictaduras de derecha, o sea opuestas a las socialistas-marxistas, ya
que son regímenes totalitarios que operan dentro del contexto social y económico
del capitalismo, o seudo capitalismo. Se les llama también ultraconservadores, por­
que tratan de conservar el orden social y económico existente.

Entre las citadas características, tenemos:

a) Se apoyan en las fuerzas de las armas, resultado de golpes militares;

b) Reprimen con fuerza cualquier intento de cambio revolucionario. Hay algunos

que propician el cambio pero de manera diferente a la democracia pluralista;

c) Las libertades públicas están restringidas o son abolidas. Las garantías individua­
les son desconocidas, conculcan la libertad de prensa y hay férrea censura; no
existe verdadera libertad de expresión;

d) El Ejecutivo absorbe y controla los otros poderes, dándose la concentración del

poder al grado tal, que desaparece el Legislativo y aquél legisla de hecho;

e) Son de tendencia caudillista, lo cual significa que el jefe de gobierno es el cau­

dillo al que se sigue ciegamente; hay culto a la personalidad y se practica el
mesianismo porque dicho caudillo se cree el salvador de los problemas;

f) En lo ideológico, se identifican con ideas y métodos del fascismo, pues hay dicta­
dura de partido único y corporativo. No se tiene a veces, una ideología definida; y

g) Hacen del nacionalismo una bandera, a falta de dicha ideología, con el propósito
de atraer a las masas. Explotan supuestas o reales amenazas de países vecinos.
 Gerardo Prado

------- PARTE II------

1. Clasificación actualizada.
Un sistema político es plasmación organizativa de un conjunto de interacciones es­
tables a través de las cuales se ejerce la política en un contexto limitado. Este sistema
viene formado por agentes, instituciones, organizaciones, comportamientos, creen­
cias, normas, actitudes, ideales, valores y sus respectivas interacciones, que mantie­
nen o modifican el orden del que resulta una determinada distribución de utilida­
des, conllevando a distintos procesos de decisión de los actores, que modifican la
utilización del poder por parte de lo político a fin de obtener el objetivo deseado.

Orígenes de la teoría sistémica en la ciencia política.

Algunos politólogos e historiadores afirman que el concepto de sistema político se
empieza a vislumbrar con Aristóteles y dentro del enfoque pseudosistémico aplicado
a la política en el Leviatán de Hobbes. Sin embargo, es en el marco de la teoria ge­
neral de sistemas, que surge del marco de estudio biológico desarrollado por Ludwig
von Bertalanffy a mediados del siglo XX, cuando aparece con entidad el concepto
dentro de la Politología y la Sociología occidental. Su origen se atribuye a autores
como David Easton, Almond, M. Weinstein o H. Jaguaribe. que aplican por primera
vez la teoría sistémica a la vida política, añadiendo a su fundamento la concepción
estructural funcionalista del sociólogo estadounidense Talcott Parsons sobre el aná­
lisis sistérnico y estructural de la vida social que define funcionalmente los procesos
de cambio en la sociedad y la política. Este define cuatro fundones que deben ser
realizadas por un sistema y que se hacen requisitos imprescindibles para atribuir
efectivamente la conceptualización de sistema político a un ente determinado:

La adaptación, que se configura por la relación del sistema con el medio exte­
rior, dentro del cual se encuentra y con el que, a su vez, interactúa.

La persecución de objetivos, que consiste en la movilizadón de las energías del

sistema hacia las metas que se han propuesto.

255
 La de integración, que se define por !as acciones que permiten mantener ia
coherencia del sistema.

Lo que denomina «latencia», que es la capacidad de motivación del sistema para

alcanzar los objetivos señalados.

Así, ha desarrollado los conceptos y ha presentado un esquema de análisis po

Utico más organizado, generalizando una terminología propia e independiente del
análisis jurídico e sociológico dominante antes de los años cincuenta. Sin embargo
no se ha formalizado ni se han podido establecer las ecuaciones, principios o leyes
que determinen mecanismo de funcionamiento del sistema. Los conceptos y pre­
sentar un esquema de análisis cualitativo más organizado y con una terminología
propia e independiente del análisis jurídico y constitucional dominante antes de los
años cincuenta.

Conceptualizaciones.
Pnncipales definiciones del concepto de sistema político expuestas cronológicamente.

David Easton.
El politólogo canadiense David Easton'* quería convertir la Política en una ciencia
elaborando modelos abstractos que describieran las regularidades de los patrones y
procesos en la vida política en general a través de la teoría de sistemas creando un
enfoque de estudio de la política como ente biopolítico. El resultado de su trabajo
se convierte en la primera definición del concepto efectivamente independiente del
análisis jurídico y constitucional dominante antes de los años cincuenta en concor­
dancia con la teoría organicista-.

Un sistema político es un conjunto de interacciones políticas. Lo que distingue

las interacciones políticas del resto de interacciones sociales es que se orientan hada
la asignación autoritaria de valores a una sociedad.

136 David Easton (Toronto, 1917) es un politólogo canadiense, conocido por su aplicación de la teoría de
sistemas a las Ciencias sociales. Se graduó de la Universidad de Toronto y recibió un doctorado en
Ciencias Políticas de la Universidad de Harvard en 1947. Ese mismo año, inició su carrera en el Depar­
tamento de Ciendas Políticas en la Universidad de Chicago. Es profesor del departamento de Ciencias
Políticas de ia Universidad de California.

256
 Gerardo Prado

Modelo de Easton.
Así, tomando un país como muestra de estudio, éste se configura como un
sistema complejo, dentro del cua! los elementos que lo integran, considerados como
grupos o como individuos, interactúan de manera muy intensa en función de ciertas
pautas de comportamiento. De esta forma, para Easton, lo que define a un sistema
político es su función de distribuir valores que la sociedad considera útiles como
el dinero, la educación, el poder, etc. Dichas interacciones operan mediante flujos
entre entradas y salidas (jnputs y outputs) a través de un cambio dinámico que se
retroalimenta (feedback). Las entradas son las demandas y apoyos que el sistema
recibe de los intereses de la sociedad. Éstas entradas se trasladan de! ambiente social
al sistema político responsable de la agregación y articulación de esas demandas,
funciones que cumple la caja negra (black box), formada por aquéllos que ocupan
determinados roles, sean individuos o grupos, los cuales son capaces de orientar
los contenidos del proceso político; que actúan como filtro del sistema, a través de
mecanismos de reducción y selección de demandas. Los outputs son la respuesta del
sistema a aquellas demandas, las decisiones y acciones que se toman tras el proceso
de decisión; que cuando interactúan con el entorno, generan nuevas demandas y

257^
 Teoría del estado

apoyos, por lo que el proceso vuelve a comenzar. Este modelo se ha denominado cir­
cuito de retroalimentación, o de autoreproducción, o de autoperpetuación (feedback
loop) y permite a las autoridades sondear el estado del sistema y corregir errores y
perturbaciones. Su modelo principal estaba dirigido por una visión organicista de la
política, como si ésta fuera un ser vivo. Su teoría es una declaración de lo que hace
que los sistemas políticos se adapten, sobrevivan, se reproduzcan y sobre todo que
cambien. De esta forma, con el apoyo de la teoría cibernética Easton crea un modelo
de circuito cerrado cuyo interior funciona e interactúa, unidad básica del análisis,
construyéndolo mediante abstracción; y denominándolo sistema político. Éste con­
centra distintos elementos entre los que define:

Comunidad política: grupo de personas vinculadas por una división política del
trabajo.

Régimen político: conjunto de condicionamientos que tienen las interacciones

políticas, que se compone por:

Valores: principios orientadores de la acción, objetivos a alcanzar.

normas: elementos que explicitan que procedimientos son aceptables en la

transformación y distribución de las demandas.

Estructuras de autoridad: modelos formales e informales con los que el poder

es organizado y distribuido.

Autoridad: característica común que poseen aquellos que ocupan roles activos
en la política que llevan a cabo la gestión política de un sistema: poder legitimado.

A Easton le interesa especialmente la interacción que presenta el sistema con lo

que conceptualiza como medio ambiente social. Este medio ambiente queda confor­
mado por distintos niveles:

258'-^
 Gerardo Prado

Cuadro No. 3
Medio ambiente soda!

Medio ambiente

Niveí intrasociai Nivel extrasocial

Nivel social Nivel no social o de sociedad global Nivel exterior a la sociedad global

Nivel económico Nivel ecológico Nivel económico internacional

Nivel cultural Nivel biológico Nivel político internacional

Nivel soda i

Nivel psicológico

Nivel religioso

El ambiente total, por tanto, puede dividirse en niveles partes: el ambiente intra
social y el extrasocial. El primero se refiere a todos aquellos sistemas que pertenecen
a la misma sociedad que el sistema político. Son segmentos funcionales de la socie­
dad. En cambio la parte extrasocial está formada por los sistemas que están fuera
de la sociedad dada, es decir la sociedad global. Y es que Easton afirma que sistema
político se rodea de otros ambientes, contemplándose como un sistema abierto tam­
bién, ya que es influido e influye a los otros ambientes.

Easton interrelaciona el sistema político con su entorno socioeconómico y cul­

tural a través de demandas y apoyos. Las primeras reflejan las insatisfacciones que
genera el sistema, lo que exige cambios en ia distribución de los valores societarios
escasos. Los apoyos permiten buscar soluciones a las demandas que posibiliten su
estabilidad. De esta forma evalúa al sistema político en su dinámica y no en su
estática, considerando la existencia de una permanente crisis e inestabilidad que en
agudos momentos de conflicto y conmociones pueden conducirá un cambio del sis­
tema. Considera pues positivamente tanto a la estabilidad como el cambio, porque
éste, en un momento determinado es el que puede favorecer la retroalimentación
del sistema político. De esta forma, el hecho de que algunos sistemas sobrevivan
es porque generan una capacidad de respuesta a las perturbaciones que se vincula
con su capacidad de adaptación a las mismas, permitiendo su supervivencia. Si el
sistema sobrevive se denomina sistema político estable; si por el contrario quiebra se
denomina sistema político disfuncional.

Esta definición ha sido criticada argumentando que, en el afán del autor de

crear concepto de sistema político aplicable a cualquier forma de organización so­

259 «xa
 Teoría del estado

cial en cualquier momento histórico y en todo espacio geográfico, éste ha quedado

difuso e indeterminado. En búsqueda de una mayor precisión elabora los conceptos
de sistema parapolítico o también llamado sistema político interno. Al reconocer la
existencia de sistemas parapolíticos, acepta que la evidencia de que la política ocurre
en todas partes en donde se desarrolla un poder que busca lograr un objetivo. Por
otro lado, su continua dirección hacia la estabilidad y el aislamiento al que somete al
sistema fracasa a la hora de explicar rupturas o conflicto y rechaza cualquier acciden­
te o input exterior que pueda distorsionar el sistema. Destaca también que su mode­
lo de competencia y ajuste frente los cambios a los que se ve sometido el sistema no
considera modelos estables a dichos cambios por la escasez de competición política
(totalitarismos y distopías13'). Pese a no ser falsable teoría influyó notablemente en
la traducción pluralista en ciencia política hasta finales de los años sesenta donde
destacan Harold Lasswell y Robert Dahl.

Jean Willíam Lapierre.

Realiza una definición a partir del trabajo de Easton pero tratando de menguar su
generalidad: “Un sistema político es un conjunto de procesos de decisión que con­
ciernen la totalidad de una sociedad global."

Gabriel Almond.
Un sistema político es un sistema de interacciones, existente en todas las sociedades
independientes, que realiza las fundones de integración y adaptación, tanto al inte­
rior de la sociedad como en relación con las otras, mediante el uso o la amenaza del
uso de la violencia física más o menos legítima.

137 Una distopía, llamada también antiutopia, es una utopía perversa donde la realidad transcurre en
términos opuestos a los de una sociedad ideal. El término fue acuñado como antónimo de «utopía» y
se usa principalmente para hacer referencia a una sociedad ficticia, frecuentemente emplazada en el
futuro cercano, donde las consecuencias de. la manipulación y el adoctrinamiento masivo —general­
mente a cargo de un Estado autoritario o totalitario— llevan al control absoluto; al condicionamiento
o, incluso, al exterminio de sus miembros, bajo una fachada de benevolencia.

260
 Glrardo Prado

Samuel Phillips Huntington.

Un sistema político es un conjunto formado por unas determinadas institucio­
nes políticas, que tienen unas detenninadas expresiones formales identificares en el
régimen jurídico, en relación con un cierto nivel de participación que se manifiesta
en conductas observables empíricamente y referidas al ejercicio del poder político
por medio de las instituciones y los actos del gobierno.

David Ernest Apter.

Un sistema político es una formación que resulta de la relación entre las normas de
una sociedad y las pautas de autoridad prevalecientes.

1.1. Anarquía.
La palabra anarquía proviene del griego anarchía, ánarchos, prefijo an, que significa
‘no’ o ‘sin’, y sustantivo archós, que significa ‘dirigente’, 'soberano’ o 'gobierno') y
sirve para designar aquellas situaciones donde se da la ausencia de Estado o público
volviendo inaplicable el monopolio de la fuerza sobre un territorio. A diferencia de
la autarquía (uno mismo-gobierno), un concepto de filosofía moral, la anarquía se
refiere a una situación del orden político.

En la filosofía política la palabra anarquía es polisémica™, o sea que su uso

puede referirse a nociones distintas. La primera noción alude al desorden político
producido tras el colapso de un Estado al no poder aplicar la ley sobre su territorio
(.estado fallido) o al que puede darse en medio de un grave conflicto institucional
en que nadie alcanza a ejercer la jefatura del Estado o su reconocimiento está en
disputa (acefalia de gobierno), en este caso anarquía es sinónimo de caos.

La segunda noción alude a una forma de gobierno que prescinde de Estado y

donde las instituciones son formadas por el libre acuerdo, es decir, sin usar \a fuerza
para obligar a otros, así como en términos generales el anarquismo plantea una
sociedad políticamente organizada sin Estado. La ¡dea común de los anarquistas es

138 La polisemia (de ‘poli’-, muchos, y el griega orina, significado). en lingüística se presenta ruando una
misma palabra o signo lingüística tiene varias acepciones o significados.son dos palabras que suenan y
sé escriben iguales.

261

J
 Teoría del estado

que consideran que el Estado es innecesario y también directamente perjudicial en

la medida en que atenta contra las libertades de los individuos. Este concepto de
anarquía es sinónimo de acracia, llamada por algunos autores orden natural. Los
anarquistas de diferentes corrientes difieren en gran medida de la forma exacta de
esta sociedad ideal. El principio básico en que están de acuerdo es en la no-existen­
cia de un Estado central dentro de un sistema de no-agresión o anarquía. Dentro de
este marco, la mayoría de tendencias anarquistas proponen que un sistema de aso­
ciación voluntaria de un tipo u otro puede proporcionar los servidos para los cuales
los seres humanos han confiado en las instituciones coercitivas externas del Estado.
Las formas de asociación deseables y posibles en ausencia de Estado son objeto de
numerosos debates, según lo expresado en los acalorados debates entre el moderno
anarcocapitalismo (que propone que la propiedad privada y el mercado libre solu­
cionen los problemas de convivencia) y el tradicional anarcosocialismo (que tiende
a defender un sistema de planificación colectivista descentralizada de la sociedad).

En materia de doctrina de relaciones internacionales se llama anarquía a la

apreciación de que los Estados son autónomos frente al derecho internacional en
la medida que no existe un gobierno mundial por sobre los gobiernos nacionales.

1.1.1. Socialismo libertario.

También llamado anarquismo social, o libertarianismo de izquierda, es un grupo de
filosofías políticas que promueven una sociedad no-jerárquica, no-burocrática, sin
Estado y sin propiedad privada en los medios de producción, que se opone a todas
las formas coercitivas de organización social, y promueve la libre asociación en lugar
de un Gobierno, oponiéndose a lo que califica como relaciones sociales coercitivas
del capitalismo, tal como la relación salarial. El término socialismo libertario es usa­
do poralgunos socialistas para diferenciar su filosofía del socialismo de Estado o por
algunos como sinónimo del anarquismo social. Sus partidarios afirman que se puede
llegar a una sociedad basada en la libertad y la igualdad aboliendo las instituciones
autoritarias, que controlan ciertos medios de producción y subordinan la mayoría a
una clase hegemónica o élite política y económica. El socialismo libertario también
constituye una tendencia de pensamiento que promueve la identificación, critica y
desmantelamiento real de la autoridad ¡legítima en todos los aspectos de la vida.

262
 Gerardo Prado

Así los socialistas libertarios creen que «el ejercicio del poder en cualquierforma
institucionalizada—ya sea económica, política, religiosa, o sexual—bmtaliza tanto
al poseedor del poder como a aquel sobre el que se lo ejerce?. Los socialistas liberta­
rios generalmente ubican sus apoyos en medios decentralizados de democracia di­
recta como el municipalismo libertario, asambleas ciudadanas, sindicatos y consejos
obreros.

1.1.2. Anarquismo.
Es una filosofía política y social que llama a la oposición y abolición del Estado
entendido como gobierno y, por extensión, de toda autoridad, jerarquía o control
social que se imponga al individuo, por considerarlas indeseables, innecesarias y
nocivas. Sébastien Faure, filósofo anarquista francés, dijo: «Cualquiera que niegue la
autoridad y luche contra ella es un anarquista». Bajo una formulación tan simple,
pocas doctrinas o movimientos han manifestado una tan gran variedad de aproxi­
maciones y acciones, que no siempre fueron bien entendidos por la opinión pública.
Históricamente hablando, el anarquismo se centra en general en el individuo y en la
crítica de su relación con la sociedad, su objetivo es el cambio social hacia una futura
sociedad, en palabras de Pierre-Joseph Proudhon, «sin amo ni soberano».

No existe acuerdo académico en cuanto a una taxonomía de las corrientes

anarquistas; algunos hacen una distinción entre dos líneas básicas de pensamiento,
individualistas y comunistas; también es común señalar las cuatro corrientes más
importantes, el anarquismo individualista, mutualismo, anarquismo comunista y
anarcosindicalismo, y según algunas fuentes, también el colectivismo.

Con movimientos precursores desde la antigüedad, el punto de partida del de­

bate doctrinal sobre un pensamiento anarquista moderno se remonta a finales del
siglo XVIII, en la obra de William Godwin, aunque el anarquismo se desarrolla en el
siglo XIX a través de distintas corrientes, dándose algunas de las experiencias liber­
tarias más significativas a lo largo del siglo XX. Tras el declive del anarquismo como
movimiento social en la década de 1940, las ideas anarquistas han sido recuperadas
y reelaboradas por estudiosos y pensadores, y han estado continuamente insertadas
en multitud de doctrinas y movimientos contemporáneos, especialmente tras su
emergencia en el contexto de los movimientos estudiantiles y antiautoritarios de la
década de 1960.

263 ^
 Teoría del estado

1.2. Autocracia y dictadura.

Autocracia.
Es un concepto político; el término procede del griego autos (uno mismo) y ¡tratos
(gobierno o poder}. Designa al sistema de gobierno cuya autoridad recae sobre una
sola persona sin ningún límite: el autócrata (el que gobierna por si mismo).

La concepción absolutista de la soberanía definió la monarquía absoluta de Luis

XIVen la Francia del siglo XVII, pero el término autocrático se aplica particularmente
al régimen de los zares de Rusia, cuyo poder no estaba condicionado teóricamen­
te por ningún cuerpo intermedio, ley, tradición o usos y costumbres que debieran
respetar.

El republicanismo aplica el término autocracia como sinónimo de monarquía

(que significa “gobierno de uno’), aunque el concepto no es adecuado para designar
a las modernas monarquías constitucionales, parlamentarías o limitadas.

Su uso más habitual es como parámetro de participación en el poder político, en

contraposición a otros como oligarquía o democracia.

"La democracia es una estructura de poder construida de abajo hacia amiba; la

autocracia organiza al Estado de arriba hacia abajo” según Hermano Heller.

Dictadura.
Dictadura viene del latín dictatura es una forma de gobierno en la cual el poderse
concentra en torno a la figura de un solo individuo (dictador} o una junta militar con
un número de dictadores, generalmente a través de la consolidación de un gobierno
de facto, que se caracteriza por una ausencia de división de poderes, una propensión
a ejercitar arbitrariamente el mando en beneficio de la minoría que la apoya, la in­
dependencia del gobierno respecto a la presencia o no de consentimiento por parte
de cualquiera de los gobernados, y la imposibilidad de que a través de un procedi­
miento institucionalizado la oposición llegue al poder.

Históricamente, “dictadura" hace también referencia a la magistratura extraor­

dinaria de la Antigua república romana, de donde cobra su origen. El Senado roma­
no en casos de guerra o estados de emergencia dotaba a un hombre de poderes ab

264
 Gerardo Prado

solutos durante un periodo máximo de 6 meses sin que por elio quedase derogado
el ordenamiento político y jurídico existente. De este modo hoy día es frecuente que
se apele a una situación extraordinaria para legitimar la duración, normalmente vita­
licia, de una dictadura (guerra, confrontación, peligro, crisis, etc.). Igualmente suele
enaltecerse al dictador como alguien sacrificado capaz de entregar su propia vida por
su pueblo, y a menudo se le rodea de cierta sobrenaturalidad de carácter militar y
religiosa; y especialmente en estos casos se pretende ia sucesión en otro dictador. Según
las características que presente puede ser una dictadura autoritaria o totalitaria.

Algunas constituciones democráticas, como la alemana de Weimar, preveían

situaciones excepcionales que la justificaban, como excepciones a la utilización del
término en su concepción de forma de gobierno contrapuesto a la democracia.

Dictaduras autoritaria y totalitaria.

Existe cierta confusión entre la conceptualización autorítarista, totalítarista y fascista,
típicas de los regímenes dictatoriales. Si bien ambos conceptos están sumamente in­
terrelacionados, guardan suficiente independencia semántica entre sí. Sin embargo, a
lo largo de un periodo un gobierno puede y suele tomar medidas propias de los tres,
e incluso evolucionar y configurarse de una forma a otra por lo que determinar estric­
tamente las diferencias para un caso concreto puede resultar sumamente complicado.

El término autoritarismo se consolida como opuesto a totalitarismo (que es

el que reivindicaba para sí el fascismo'39), en los análisis posteriores al periodo de
entreguerras, sobre todo el de Juan José Linz. La dictadura autoritaria se diferencia
de la dictadura totalitaria porque la autoritaria:

No tiene una ideología tan elaborada, el ensalzamiento del líder se hace de

forma meramente propagandística.

No busca el apoyo de las masas, sólo someterlas.*los

139 El fascismo es una Ideología y un movimiento político que surgió en la Europa de entregueiras (1918-
1939). El término proviene dei italiano fascio ('haz, fasces’), y éste a su vez dei latín fasces (plural de fas-
cis). El proyecto político del fascismo es instaurar un corporativismo estatal totalitario y una economía
dirigista.t 2 mientras su base intelectual plantea una sumisión de la razón a la voluntad y la acción, un
nacionalismo fuertemente identitario con componentes victimistas que conduce a la violencia contra
los que se definen como enemigos por un eficaz aparato de propaganda

©o 265
 Teoría del estado

Su meta última no es realizar grandes cambios en la sociedad sino únicamente

imponer su poder sobre la misma.

El totalitarismo se diferencia del autoritarismo en el grado de intensidad en que

se manifiestan algunos de sus elementos comunes:

Concentración de poder en una sola persona o grupo muy reducido, usual­

mente un partido político o movimiento, que puede incluso conducir al culto a la
personalidad del líder.

Justificación de la actuación política mediante una doctrina global que se ma­

nifiesta en todas las esferas de la actuación humana: economía, cultura, familia,
religión.

Empleo sistemático del terror, por medio de una policía secreta para eliminar a
la disidencia u oposición.

Uso de los campos de concentración para aislar a la oposición y enemigos del

régimen.

Mientras el autoritarismo busca acallar a los disidentes y evitar sus expresiones

en público, el totalitarismo en cambio busca no solo acallar sino también extirpar las
formas de pensamiento opuestas, mediante el adoctrinamiento y la remodelación
de las mentalidades.

El elemento esencial que comparten las dictaduras totalitarias es la voluntad de

convertir la política estatal en un mecanismo para controlar todas las esferas de la
actividad humana y ocupar todo el espacio social.

1.2.1. Absolutismo.
Es la denominación de un régimen político, un periodo histórico, una ideología y
una forma de gobierno o de Estado (el Estado absoluto), propios del Antiguo Régi
men; caracterizados por la pretensión teórica (con distintos grados de realización en
la realidad) de que el poder político del gobernante no estuviera sujeto a ninguna
limitación institucional, fuera de la ley divina. Es un poder único desde el punto
de vista formal, indivisible, inalienable, intranscriptible y libre. Los actos positivos
del ejercicio del poder (legislación, administración y jurisdicción) se apoyaron en la
última instancia de decisión: la suprema monarquía, emanando de ella, no estando

266
 Gerardo Prado

por encima sino por debajo; lo que implica la identificación de la persona del rey
absoluto con el propio Estado. Reconocida en las sentencias siguientes: Status, id
est, magistratus (“Estado, es decir, magistrado”, frase latina, de origen medieval “) y
L’Etat, c’est moi (“el Estado soy yo”, francesa atribuida a EuisX/V”0),

No debe confundirse con el totalitarismo, concepto propio de la Edad

Contemporánea.

El oscuro origen etimológico del término “absolutismo” incluye (además de su

relación con el verbo absolver) la expresión latina princeps legibus solutus est (“el
príncipe no está sujeto por la ley”), original de Ulpiano, que aparece en el Digesto, y
que fue utilizado por los juristas al servicio de Felipe IV de Francia “el hermoso’ para
fortalecer el poder real en el contexto de la recepción del derecho romano durante
la Baja Edad Media. Algo más tarde, el jurisconsulto Balde (.Baldo degli Ubaldi, dis­
cípulo de Bártolo) utiliza la expresión poder supremo y absoluto del príncipe en con­
traposición al poder ordinario de los nobles. La utilización del término se generalizó
en todas las monarquías, independientemente de su poder efectivo, como ocurría en
la débil monarquía castellana de Enrique IV “el impotente”, cuya cancillería emitía
documentos redactados de forma tan pretenciosos como ésta: E yo de mi propio
motu é ciencia cierta é poderío real absoluto...

El absolutismo se caracteriza por la concentración de poderes; no hay ninguna di­

visión de poderes como la que definirá la monarquía limitada propia de las revoluciones
liberales. El poder legislativo, el poder judicial y el poder ejecutivo, son ejercidos por la
misma autoridad: el rey como supremo magistrado en todos los ámbitos. Rex, lex (o, en
francés le Roí, c'est la loi, a veces expresado como “la palabra del rey es la ley”); sus deci­
siones son sentencias inapelables; y al rey la hacienda y la vida se ha de dar.

1.2.2. Despotismo.
Es un gobierno de una autoridad singular, una persona o un grupo de personas
que no están estrechamente relacionadas, que podían gobernar con poder absoluto.

140 Luis XIV de Francia (francés: Louis XIV). llamado'El Rey Sol' (francés: Le Roí Soleil) o "Luis el Grande’
(Salnt-Germatn en Laye, Francia, 5 de septiembre de 1638 - Versalles, Francia, 1 de septiembre de
1715), fue rey de Francia y de Navarra desde el 14 de mayo de 1643 hasta su muerte, con casi 77 arios
de edad y más de 72 de reinado. También fue copríncipe de Andorra (1643-1715) y conde rival de
Barcelona durante la sublevación catalana (1643-1652) como Luis II.

«so 267vsno
 Teoría del estado

Un término relacionado es despotismo benevolente o despotismo ¡lustrado, el cual

se refiere específicamente a una forma de gobernar que llegó a ser prominente en
el siglo XV///. En esta instancia, los monarcas absolutos usaban su autoridad para
instituir varias reformas en la estructura política y social en sus naciones. Este movi­
miento probablemente fue influido grandemente por los principios de la Ilustración.

El despotismo es una forma de gobierno en el que una sola entidad, llamada

déspota, gobierna con poder absoluto. Esa entidad puede ser un individuo, como
en una autocracia, o puede ser un grupo, como en una oligarquía . La palabra des­
potismo significa “regla de la forma de un déspota” y no debe confundirse con el
“déspota", un individuo.

Aunque la palabra actualmente lleva una connotación negativa, originalmente

era una posición legítima en el Imperio bizantino. El título despotes se otorgaba a
los miembros de la casa imperial. Esta tradición empezó con el que sería el futuro
rey Béla III de Hungría, como el que sería el futuro yerno y heredero del emperador
bizantino, Manuel I Comneno en 1163. Según Gyula Moravcsik, el título fue una
simple traducción del título húngaro de Béla “Úr” (Maestro o Señor), pero otros
historiadores creen que viene del título romano dominus.

1.2.3. Junta Militar.

Es un gobierno formado por altos mandos de las/uerzas armadas de un país, ñor
malmente tras la toma del poder por un golpe de Estado. La junta puede estar di­
rectamente a cargo de las funciones de gobierno o ejercer nominalmente un papel
consultivo, delegando el cargo político concreto a uno de sus miembros u otro re­
presentante.

A diferencia de las dictaduras carismáticas, centradas en un líder fuertemente

personalizado, las juntas responden por lo general a situaciones de fuerte inestabi­
lidad política, donde intereses ideológicos llevan a los sectores más conservadores a
tomar cartas en el asunto directamente; la guerra fría motivó nominal o realmente
a multitud de juntas militares en las décadas de 1950, 1960 y 1970, especialmente
en América Latina, África y Asia, aunque también fue común en muchos países eu­
ropeos. Sin embargo en países del tercer mundo, especialmente en África, también
han existido experiencias de gobiernos militares motivados por las ¡deas y sectores
socialistas y marxistas, por ejemplo Siad Barre en Somalia o Gaddafi en Libia.

268
 Gerardo Prado

Ejemplos de gobiernos de juntas militares son la de Gobierno de Colombia que

restituyó al país al sistema democrático (1957-1958); dictadura de los Coroneles en
Greda (1967-1973); la Revolución Libertadora entre 1955 y 1958, la Revolución
Argentina entre 1966 y 1973, el Proceso de Reorganización Nacional en Argentina
(1976-1983), o el Consejo Militar Supremo en Nigeria (1983-1999), la Junta Militar
de Venezuela desde el 24 de noviembre de 1948 hasta el 1 de diciembre de 1952 ,
y la Junta militar de Gobierno de Chile desde el 11 de septiembre de 1973 hasta el
11 de marzo de 1990.

Otro aspecto del militarismo es el ascenso de un pequeño grupo de oficiales

militares a un poder imbatible, como sucedió en Irak, en la Alemania Nazi y en
la mayoría de los países latinoamericanos hasta los años 80. Sin embargo, aunque
muchos estados militaristas son dictaduras militares, el militarismo no es sinónimo
de régimen dictatorial o autoritarismo. La democracia liberal y el militarismo no son
términos mutuamente excluyentes.

Las dictaduras militares generalmente han justificado su presencia en el poder

como una manera de traer la estabilidad política para la nación o de rescatarla de
la amenaza de "ideologías peligrosas". Los regímenes militares tienden a retratarse
como independientes, como un partido “neutral" que proporciona una dirección
interina apartidista en épocas de la agitación, al tiempo que presentan a los políticos
civiles como corruptos e ineficaces. Una de las o características casi universales de un
gobierno militar es la institución de la ley marcial o de un estado de la emergencia
permanente, mediante la cual se eliminan todas las garantía jurídicas que protegen
a las personas contra el abuso del Estado. Los regímenes militares generalmente no
respetan los y utilizan la fuerza y la represión para silenciar a los disidentes y oposi­
tores políticos.

1.2.4. Monarquía. Clases.

Monarquía.
Es una/orma de gobierno de un Estado (aunque en muchas ocasiones es defini­
da como forma de Estado en contraposición a la República) en la que la jefatura del
Estado o cargo supremo es:

269
 Teoría del estado

Personal, y estrictamente unipersonal (en algunos casos históricos se han dado

diarquías, triunviratos, tetrarquías, y en muchas ocasiones se establecen regencias
formales en caso de minoría o incapacidad o valimientos informales por propia
voluntad).

Vitalicia (en algunos casos históricos existieron magistraturas temporales con

funciones similares, como la dictadura romana, y en muchos casos se produce la
abdicación voluntaria o el derrocamiento o destronamiento forzoso, que puede o no
ir acompañado del regicidio).

Designada según un orden hereditario (monarquía hereditaria), aunque en al­

gunos casos se elige, bien por cooptación del propio monarca, bien por un grupo
selecto (monarquía electiva).

El término monarquía proviene del griego, mónos: ‘uno’, y arjéin: ‘gobierno’,

traducible por gobierno de uno solo. A ese único gobernante se le denomina mo
narca o rey (del latín rex) aunque las denominaciones utilizadas para este cargo y su
tratamiento protocolario varían según la tradición local, la religión o la estructura
jurídica o territorial del Gobierno.

El Estado regido por un monarca también recibe el nombre de monarquía o

reino. El poder del rey puede identificarse o no con la soberanía-, ser absoluto o estar
muy limitado (como es usual en la mayoría de los casos de las monarquías actuales,
sometidas a regulación constitucional).

Entre estas tenemos: la absoluta, la constitucional, la popular, la hereditaria, la

electiva, la mancomunada.

Monarquía absoluta.
Es una forma de gobierno en la que el monarca (lleve el título de rey. emperador,
zar o cualquier otro) tiene el poder absoluto. No existe en ella división de poderes
(ejecutivo, legislativo y judicial). Aunque la administración de la justicia pueda tener
una autonomía relativa en relación al rey, o existan instituciones parlamentarias, el
monarca absoluto puede cambiar las decisiones o dictámenes de los tribunales en
última instancia o reformar las leyes a su voluntad (La palabra del rey es ley). Nombra
y retira a sus asistentes en el gobierno a su voluntad. La unidad de todos los poderes
suele considerarse justificada por considerar que la fuente del poder es Dios y que

270
 Gerardo Prado

los monarcas ejercen la soberanía por derecho divino de los reyes. No hay mecanis­
mos por los que el soberano (que no reconoce superiores) responda por sus actos,
si no es ante Dios mismo.

La monarquía absoluta se desarrolla históricamente en la Europa Occidental

a partir de las monarquías autoritarias que surgen al final de la Edad Media con la
crisis de las monarquías feudales y el predominio que adquiere el rey en relación a
todos los estamentos.

La recepción del Derecho Romano en las universidades a partir del siglo XIII
reforzó la posición de los reyes en cuanto pudieron desprenderse de la preladón
teórica de emperador y papa. La teoría de que el rey es emperador en su reino y
que, por tanto, tiene todos los poderes que pudieran atribuirse a los emperadores
antiguos (el princeps legibus solutus) fue apoyada por los letrados, de origen social
bajonobiliario o incluso no privilegiado, que sólo podrían aspirar a ascender sodaI-
mente sirviendo a los intereses de un rey fuerte.

Las monarquías de Europa Occidental entre finales de la Edad Media y comien­

zos de la Edad Moderna pueden calificarse de monarquías autoritarias, como la de
Luis XI en Francia, Maximiliano I en Austria, los Reyes Católicos en España o Enrique
VIII en Inglaterra. Valois, Tudory Habsburgo fueron las dinastías que, en un juego
de enfrentamientos y alianzas entre ellas, dominaron el panorama internacional;
hada dentro de sus territorios asentaron su poder en un ejército permanente, una
burocracia y una Hacienda cada vez más desarrolladas, que les hacían inalcanzables
para la nobleza, que empezará a ser atraída a su servicio como nobleza cortesana.

Durante el siglo XVII surgió la teoría que el soberano sólo respondía por sus
actos ante Dios y, por consiguiente, era su representante en la tierra. Con ello se
pretendía legitimar las decisiones y la posición del rey ante sus súbditos (teoría del
Derecho Divino), excepto en España, donde, desde el siglo XVI, la Escuela de Sala­
manca'4' había desarrollado una teoría opuesta: según Luis de Molina, una nación

141 El término Escuela de Salamanca se utiliza de manera genérica para designar el renacimiento del pen­
samiento en diversas áreas que llevó a cabo un importante grupo de profesores universitarios españoles
y portugueses, pero especialmente los teólogos, a raíz de la labor intelectual y pedagógica de Francisco
de Vitoria en la Universidad de Salamanca. No cabe duda que el Influjo de la Escuela se debió sentir en
otras naciones, puesto que muchos de los componentes de la Escuela dieron clases en Universidades
de fuera de España.

ex? 271 ex?

 Teoría del estado

es análoga a una sociedad mercantil en la que los gobernantes serían los administra­
dores, pero donde el poder reside en el conjunto de los administrados considerados
individualmente, lo que no quita que en un par de siglos después se adoptase la ¡dea
generalizada.

Con la ilustración surge el concepto del despotismo ilustrado, por el cual la

función del monarca era la de traer el progreso y bienestar social y económico a su
pueblo por medio de reformas y la asesoría de sus funcionarios, rompiendo con el
tradicionalismo de éste y entrando en conflicto con los intereses de la nobleza.

Con el advenimiento de las revoluciones francesa y norteamericana, junto con

la independencia de Latinoamérica, viene la crisis de las monarquías absolutas como
formas de gobierno, lo que llevó a la instalación de monarquías constitucionales o
de repúblicas como formas de gobierno.

Un país absolutista muy conocido fue Francia, que con su rey Luis XIV, el Rey
Sol, alcanzó el máximo exponente de esta forma de gobierno. En el Estado galo, el
absolutismo se mantuvo de forma continuada durante el reinado de tres reyes (Luis
XIV, Luis XV y Luis XVI; 1661 aprox. 1789).

Monarquía constitucional.
Es una forma de gobierno donde el monarca ostenta la jefatura del estado. Es un
poder de mediano carácter simbólico, puesto que se encuentra regulado por una
ley, con frecuencia una Constitución. También, se caracteriza porque el rey o la reina
tienen un papel de moderador o árbitro en los conflictos políticos del Gobierno,
habitualmente, elegido democráticamente.

Por oposición a la monarquía absoluta, la ciencia política distingue entre mo­

narquía constitucional y monarquía parlamentaria. En las monarquías constitucio­
nales, el rey conserva el poder soberano o bien lo comparte con el pueblo al que con­
cede una serie de derechos mediante una carta otorgada o constitución. En cambio,
en las monarquías parlamentarias la soberanía reside, en su práctica totalidad, en la
voluntad popular, siendo el monarca una figura esencialmente simbólica. El ejemplo
clásico de monarquía constitucional es el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte, que no posee una constitución codificada, sino un grupo de leyes que forman
su constitución.

■sxo 272^
 Gerardo Prado

Aunque las actuales monarquías constitucionales son en su mayoría represen­

tativas de sistemas democráticos (monarquías constitucionales democráticas), his­
tóricamente no siempre ha sido así. Muchas de las monarquías han coexistido con
constituciones fascistas (o en la práctica fascistas) como en Italia (desde 1861, una
monarquía constitucional regida por el Estatuto albertino de 1848, pero que a partir
de 1922 convivió con el régimen dictatoria! de Benito Mussolini) o Japón (la Cons­
titución japonesa de 1889 atribuía amplios poderes militares y políticos al empera­
dor), o con dictaduras de Gobierno militar como en Tailandia, en 2007.

La monarquía constitucional fue un paso intermedio o evolucionado ante la

aparición de las primeras repúblicas modernas como Estados Unidos y Francia es­
pecialmente en el siglo XIX. Se pretendía pasar de monarquías absolutas, máximas
representantes dei Antiguo Régimen, a monarquías parlamentarias con un poder
limitado.

Monarquía popular.
Es un sistema de gobierno monárquico en el que el título del monarca está conecta­
do con el pueblo más que con un estado unitario. Fue la norma en algunos lugares,
como Escocia, desde la Edad Media, y se usó ocasionalmente en los siglos XVIII
(finales), XIX y XX en Europa, como reflejo del resultado de una revolución popular.

La actual monarquía belga es una monarquía popular desde la revolución de

1830, conociéndose ai rey como rey de los belgas y no de Bélgica. Es el único caso
de monarquía popular que sobrevive.

Monarquía hereditaria.
Es una forma de gobierno en la cual el monarca es el heredero, normalmente un hijo,
del monarca anterior. Se trata del tipo más común de monarquía, siendo la utilizada
por casi todas las monarquías actualmente existentes.

En una monarquía hereditaria, todos los monarcas provienen de la misma fami­

lia, y la corona pasa de un miembro a otro de la familia. El sistema hereditario tiene
como ventajas la estabilidad, la continuidad y previsibilidad, así como los factores de
estabilidad interna de afecto familiar y lealtad.

ex- 273 -"-

 Teoría del estado

Por ejemplo, cuando el rey o la reina de una monarquía hereditaria mueren □

abdican, el trono es sucedido a la siguiente generación, su descendencia, escogida
típicamente por orden de jerarquía. Cuando ese descendiente muera, el trono volve­
rá a ser pasado a su descendencia, o, sí no la hay, a un hermano, hermana, sobrino,
sobrina, primo, u otro pariente. Las monarquías hereditarias tienen su sucesión de­
finida por una línea de sucesión establecida legislativamente, por lo que es conocido
de antemano quién será el siguiente monarca. Actualmente, la línea de sucesión típi­
ca en las monarquías hereditarias está basada en alguna forma de la primogenitura,
aunque existen otros métodos como la jerarquía, el tanistry,4; y la rotación, mucho
más comunes en el pasado.

Históricamente, han existido diferencias en los sistemas de sucesión, principal­

mente acerca de si la sucesión está limitada únicamente a varones, o si las mujeres
también podían ser elegidas para suceder en el trono. La sucesión agnática se refiere
a sistemas donde las mujeres ni tienen permiso para suceder la corona ni para trans­
mitir los derechos de sucesión a los descendientes varones (Ley Sálica). Un agnado
es un heredero que rompe la línea sucesoria masculina. La sucesión cognática se
relaciona con sistemas de sucesión al trono u otras herencias que permite a varones
y mujeres ser herederos por igual, aunque en el uso moderno se especifica a la suce­
sión igual por jerarquía sin importar el género.

La monarquía electiva puede funcionar prácticamente como una monarquía

hereditaria, por ejemplo, en caso de que la elección se haya reducido a miembros de
una única familia (o incluso más, pero únicamente si son permitidas por las reglas de
prioridad de la elección). Esto ha ocurrido históricamente, normalmente de forma
lenta, en muchas monarquías electivas del pasado. Un método era que el monarca
que estaba de mandato escogiese su heredero (hijo, hija, hermano, hermana, u otro
pariente), elegido durante la vida del monarca, mientras este fuera capaz de ejercer
su influencia para dirigir la elección al resultado deseado.

Muchos países post-medievales de Europa eran oficialmente monarquías elec­

tivas, pero la misma familia ha mantenido el trono incluso durante siglos, y esa si-

142 El tanistry era un sistema para heredar títulos y tierras. En este sistema, el tanista (irlandés Tínaiste;
gaélico escocés Tdnaiste: manx Tanishtagh) era el presunto heredero del monarca en oficio, o segundo
al mando, entre ias dinastías reales gaélicas de rama paterna de Irlanda, Escocia y Man. en suceder en
el liderazgo o en el reinado.

274 oo
 Gerardo Prado

tuación híbrida debería ser descrita como pseudo-electiva, incluso como monarquía
hereditaria virtual, pero con un sistema de sucesión situado en una lenta transición.
Muchas de esas monarquías híbridas se han convertido oficialmente en hereditarias
en los principios de la Edad Moderna.

Monarquía electiva.
Es una forma de gobierno en la cual el monarca es elegido por votación a través de
algún mecanismo de naturaleza variable. A diferencia de la democracia, los electores
y los candidatos pertenecen a algún cuerpo restringido, por el cargo ocupado, la per­
tenencia a un estamento (nacimiento), o algún tipo de condición personal o social.

Se pueden observar como tales la Antigua Grecia, la Antigua Roma, los Pueblos
germánicos. Alemania y Francia con los carolingios y los merovingíos, respectiva­
mente, el Imperio azteca único en América que compartía características con la polis
griega como el hecho de que virtualmente el pueblo elegía a su Emperador, y Ciudad
del Vaticano que mantiene ese sistema, mediante la elección del Papa en Cónclave,
es decir: la reunión de los cardenales, que tienen el papel de príncipes electores. En
un primer momento el Papa, como obispo de Roma, era elegido por el pueblo de
Roma. Posteriormente se restringió el colegio electoral a los párrocos de las parro­
quias romanas (como ocurrió con los demás obispos de cada ciudad). Los cardena­
les, elegidos a su vez por el Papa, siguen siendo titulares de una parroquia en Roma.

1.2.5. Cleptocracia.
Es un término de redente acuñación, y se suele usar despectivamente para decir que
un gobierno es corrupto y ladrón: del griego, clepto; quitar, y erada: fuerza - domi­
nio de los ladrones) es el establecimiento y desarrollo del poder basado en el robo
de capital, institucionalizando la corrupción y sus derivados como el nepotismo, el
dientelismo político, el peculado, de forma que estas acciones delictivas quedan im­
punes, debido a que todos los sectores del poder están corruptos, desde la justicia,
funcionarios de la ley y todo el sistema político y económico.

En una cleptocracia los mecanismos del gobierno de un estado se dedican casi

enteramente a gravar los recursos y a la población del país (por medio de impuesto,
no retribuibles a ellos; desvíos de fondos, etc), los dirigentes del sistema, amasan
grandes fortunas personales, en especial el presidente o el mayor cargo de jefe de

275^
 Teoría del estado

estado, junto a los más allegados como los ministros y asesores personales. En la
cleptocracia el dinero es lavado o se desvía a cuentas bancadas secretas, por lo gene­
ral en paraísos fiscales, como encubrimiento del robo.

La cleptocracia se da generalmente en dictaduras, plutocracias, oclocracias o en

una cierta forma de gobiernos autocráticos, puesto que en la democracia verdadera
se hace más difícil encubrirla. Han existido casos de gobiernos en apariencia demo­
cráticos que han sido considerados deptócratas.

las economías de los regímenes cleptocráticas tienden a decaer constantemen

te, pues la corrupción sistemática engendrada por el gobierno significa que la eco­
nomía está subordinada a los intereses de los deptócratas. Además las economías
basadas en la extracción de materias primas (ejemplo, los minerales y el petróleo)
pueden ser particularmente propensas a ser deptócratas.

Históricamente, el ambiente sociopolítico asociado al sistema colonial -la do­

minación de países colonizados, en donde sus economías son muy vulnerables al
depender por un número pequeño de materias primas- ha sido particularmente pro­
clive a la creación de las últimas cleptocracias, siendo África y América Latina, las
regiones más propensas.

Algunos analistas utilizan el término cleptocracia para desacreditar los procesos

políticos que permiten que las grandes corporaciones sean influyentes en la política.
Ralph Nader llamó a Estados Unidos una cleptocracia, en ese sentido de la palabra,
durante la campaña presidencial del año 2000 de ese país. De todas formas un tér­
mino más exacto para esta influenda sobre un estado es la plutocracia.

Según Transparencia Internacional, los grandes líderes deptócratas internacio­

nales, son los siguientes:

Ex-presidente indonesio Suharto ($ 15.000 millones - S 35.000 millones entre

1967 y 1998)

Ex-presidente filipino Ferdinand Marcos ($ 5.000 millones - $10.000 millones

entre 1972 y 1986)

Ex-presidente zaireño Mobutu Sese Seko (S 5.000 millones entre 1965 y 1997)

Ex-presidente nigeriano Sani Abacha ($ 2.000 millones - $ 5.000 millones entre

1993 y 1998)

276«*-'>
 Gerardo Prado

Ex-presidente yugoslavo Slobodan MiloSevic ($ 1.000 millones entre 1989 y 2000)

Ex-presidente haitiano Jean-Claude Duvalíer (S 300 millones - S 800 millones

entre 1971 y 1986)

Ex-primer ministro ucraniano Pavlo Lazarenko ($ 114 millones - $ 200 millones

entre 1996 y 1997)

Ex presidente filipino Joseph Estrada (S 78 millones - S 80 millones entre 1998

y 2001)

Es de hacer notar que la ideología o supuesta ideología, tiene poco que ver para
ser deptócrata, así se puede mencionar a socialistas como Milosevic, o capitalistas
como Suharto, ambos calificados como deptócratas.

En dicha lista se puede incluir la mayoría de mandatarios de nuestros países,

hablando de Latinoamérica, como bien lo expresa José Rubén Zamora Marroquín,
periodista guatemalteco que promueve el periodismo serio y de investigación para
terminar diciendo que la nuestra es una deptocracia.

José Rubén Zamora Marroquín (nacido el 19 de agosto 1956) es el fundador de pe

riódicos en Guatemala: “Siglo Veintiuno" en 1990, y “El Periódico” en 1996; nieto
del ilustre periodista Clemente Marroquín Rojas -Vite Presidente de la República
1966-1970-. Desde el abo 2003 ha experimentado ataques, amenazas e incluso en
el seno de su hogar irrumpió un escuadrón parapolicial, dirigido intelectualmente
por el ex Fiscal Carlos De león Argueta, por varias horas, junto a su familia fue
mantenido como rehén, sufriendo agresiones físicas e intimidaciones con armas de
fuego, para acallarlo por su trabajo de denuncia en contra del régimen de Alfonso
Portillo y de Ríos Montt. Además, fue secuestrado en 2008.

Recibió el premio María Moore Cabot de la Universidad de Columbia en 1994 y

un Premio de la Libertad de Prensa Internacional del Comité para la Protección de
los Periodistas en 1994. En el año 2000, fue nombrado uno de los 50 Héroes de la
Libertad de Prensa del siglo 20 por el Instituto Internacional de Prensa. Además el
15 de octubre de 2003 fue galardonado con el Premio Knight.

277 ^
 Teoría dei. estado

1.3. Oligarquía.
Es una forma de gobierno en la que el poder supremo está en manos de unas pocas
personas. Los escritores políticos de la antigua Grecia emplearon el término para
designar la forma degenerada y negativa de aristocracia (literalmente, gobierno de
los mejores). Estrictamente, la oligarquía surgirá cuando la sucesión de un sistema
aristocrático se perpetúe por transferencia sanguínea o mítica, sin que las cualidades
éticas y de dirección de los mejores surjan como mérito reconocido por la comu­
nidad, siendo esta definición muy cercana a la de monarquía y más todavía a la de
nobleza.

Los oligarcas dueños de propiedades, de tierras o de grandes acumulaciones

de dinero, son poseedores de fuerza en la dirección política gracias a sus fuertes
influencias económicas. Poseen estándares éticos posiblemente dudosos, con diver­
sos medios de legitimación, que tienen como piso el poder acumulado y el símbolo
histórico que haya significado la sucesión que les dio fuerza.

La oligarquía es un grupo minoritario de personas, pertenecientes a una misma

clase social, generalmente con gran poder e influencia, que dirige y controla una
colectividad o institución.

Los gobiernos oligárquicos, y la oligarquía como tal, tienen una historia antiquí­
sima, casi desde el comienzo de las estructuraciones sociales de los primeros seres
humanos. Aunque como tal se ha usado para adjetivar diversos sistemas sociales, sin
que este apelativo fuera más allá de una calificación del sistema político.

Escritores políticos de la Antigua Grecia como Platón ya citan en su época go­

biernos oligarcas como el de los Treinta Tiranos, gobernantes en la propia Atenas del
filósofo. El sistema oligárquico gobernante tras la democracia, fue derrocado para
volver a implantarla en la Atenas de la época. El comercio internacional y el enrique­
cimiento demasiado concentrado hacen surgir una oligarquía (como fue el caso de
la familia Médici de Florencia).

Estos esquemas sociales oligárquicos se han dado a lo largo de la historia en

multitud de civilizaciones. En general obviamente evidenciado en la Europa de la
antigüedad y más recientemente en tribus de civilizaciones africanas y amerindias,
en las cuales los dirigentes del pueblo solían ser consejos de sabios ancianos.

278^
 Gerardo Prado

Se puede considerar que no es la aplicación de la democracia como tal, ya que

esta se define como el poder de todos y si este tan sólo está concentrado en manos
de unos pocos tiene más similitud a las dictaduras que a las democracias. Aunque
como tal es cuestionable cualquier sistema supuestamente democrático si hay diri­
gentes que deciden por la ciudadanía aunque hayan sido votados por ésta, pueden
llegar a ser considerados como oligárquicos, y al no ser sistemas de democracia
directa en cuyo caso no seria cuestionable.

1.3.1. Aristocracia.
Es un concepto social cuya acepción más inmediata se refiere a aquellas personas
que en un estado o nación ocupan y ejercitan el poder político y económico por
derecho hereditario. A la clase de los aristócratas se les llama también «los nobles»
o «la nobleza». En los países europeos, por ejemplo, los aristócratas o nobles son los
reyes, duques, condes, barones, o marqueses pero también, en ocasiones, algunos
emperadores. En tiempos pasados la Antigua Roma tuvo a los patricios como clase
aristocrática y en otros países, como japón, los nobles del pasado fueron primero
los daimyó de alto rango y más tarde los kazoku, en la india eran los chatrías, etc.

Una segunda acepción del término «aristocracia» considera que éste no se re­
fiere a quienes ya gobiernan de fado por haber heredado un título de nobleza sino
que se refiere a quienes deberían gobernar por ser los más capacitados para ello,
sin importar el que sean o no los portadores de un título hereditario. Siguiendo el
mismo principio puede considerarse también que el alto nivel de la posición social,
por ejemplo un alto nivel económico, sea también un criterio para identificar a las
personas que deben gobernar; otros criterios tradicionalmente relacionados con esta
segunda acepción de la aristocracia son la plutocracia (gobierno de los ricos) o la
democracia (gobierno del pueblo), sobreentendiendo que los coledivos aquí deno­
minados («los ricos» y «el pueblo») son «los mejores o más aptos» para gobernar.

1.3.2. Plutocracia.
Es un sistema de gobierno en el que el poder lo ostentan quienes poseen las fuentes
de riqueza (del griego ploutos, riqueza y kratos gobierno).

Suele incluirse como un tipo de oligarquía en su visión clásica promovida por

las experiencias en algunas ciudades griegas y ciudades-estados de Italia medieval

279
 Teoría del estado

(Génova, Venecia y Florenda). No hay que confundir la plutocracia con sistemas

donde el ejercicio de la ciudadanía está vinculado a una riqueza mínima, corres­
pondiendo en hecho a un supuesto interés para la colectividad, por ejemplo, los
sufragios censitarios que exigen una contribución mínima a las finanzas públicas
(censo). Estos sistemas no son plutocráticos, porque las contribuciones no pasan a
fomentar un partido.

Para que la plutocracia sea material la representación es posible que correspon­

da. aunque no de manera exclusiva, con el viejo modelo de representación de origen
iusprivatista:

1) La representación atiende únicamente a aquellos que le apoyaron, no ateniéndo­

se al mandato de la voluntad general.

2) Existe la posibilidad de que el mandatario sea revocado en cualquier momento

por voluntad de sus mandantes.

3) Existe la responsabilidad del mandatario ante aquellos que le apoyaron, con

obligación de rendir cuentas de su gestión.

4) El carácter limitado y explícito de los poderes de los que dispone el mandatario

estará sometido a instrucciones vinculantes de sus mandantes.

Se trata pues de un tipo de mandato imperativo y vinculante que establece un

nexo de unión inmediata entre mandante y mandatario. Esta estructura suele apa­
recer en aquellos sistemas de gobierno en los que aquellos que ostentan el poder
político y legislativo ordenan el poder económico.

El alto coste de las campanas políticas en las democracias siempre ha supuesto

una barrera de entrada al poder, una forma de plutocracia controlada por una escasa
minoría de los votantes.

El control de los medios de comunicación por parte de unos pocos puede llevar
a una distorsión más específica del proceso electoral, de modo que los medios son
un elemento vital en unas elecciones (odocracia).

Plutocracia y financiación de partidos.

Una forma común de plutocracia hoy día podría venir motivada por la finan­
ciación irregular de partidos. Ésta puede provocar que en una partidocracia o demo-

280
 Gerardo Prado

erada, alrededor del poder estatal se forme un holding empresarial o Láctico que,
tras financiar partidos y medios de comunicación, obligue a realizar un clientelismo
político, la mayoría de las veces medíante una legislación favoritista.

Según la nomenclatura estadounidense existe en la financiación de partidos hay

una distinción relativamente importante en cuanto al tipo de dinero utilizado:

1) Por un lado el «dinero duro» (hard money), los fondos provenientes de contri­
buciones reguladas por la Ley Federal de Campanas Electorales (Federal Election
Campaign Act) que establece límites a las contribuciones que pueden hacer los
individuos, los partidos políticos y los Comités de Acción Política (Political Ac-
tion Comitees o PACs), que son organizaciones formadas específicamente para
recaudar fondos destinados a las campañas. Las corporaciones y los sindicatos
no pueden hacer contribuciones directas a los candidatos pero pueden constituir
Comités que recaudan contribuciones de sus empleados o asociados. Si bien lo
que un Comité de Acción Política puede darle a un candidato de un modo direc­
to para su elección suele estar limitado pero estos Comités pueden gastar una
cantidad ilimitada de dinero en aportes que no van directamente al candidato
pero se invierten en campañas que abogan en pro —o en contra— de determi­
nados candidatos.

La financiación irregular de partidos es la vía más común hoy día para la apari­
ción de plutocracias.

2) Por otro lado, el «dinero blando» (sqft money), que proviene de contribuciones
que no están reguladas por la mencionada ley. No hay límite para las contribu­
ciones que cualquier institución puede hacer al Comité Nacional de un partido
político. Si bien, teóricamente, este dinero no puede ser empleado para inducir
a la ciudadanía a votar en favor —o en contra— de determinado candidato, los
partidos políticos eluden de un modo muy sencillo esta restricción con promo
dones publicitarias que evitan cuidadosamente frases tales como «Vote a...» o
«No vote por...», pero realizan demagogia.

3) Finalmente, se tiene que hablar del (mandamiento ¡legal, que para el caso nues­
tro, Guatemala, se bosqueja una realidad en citas que siguen y que fueron to­
madas de Sala de Redacción, Revista Especializada de Periodismo, Agosto 2011
donde expresa el politólogo Héctor Rosada al decir que “el financiamiento a
campañas electorales mediante el traslado de recursos de origen criminal o ilegal

281
 Teoría del estado

es parte de la historia política de este país. Lo que cambia ahora es que al publi­
carse mediante los medios de comunicación los hechos y su análisis, todo ello se
ha hecho mucho más evidente’.

Concluye Rosada diciendo que “las estructuras de poder criminal, no solo per­
siguen acceso a mayores cuotas de poder o impunidad, sino asegurar que sus piezas
dentro del sistema se mantengan en su círculo de influencia, aún al momento de re­
novarse los cargos electorales e independientemente del grupo político los asuma’.

Siempre en ese sentido también Mario Sosa, del Instituto de Investigaciones

y Gerencia Política, INGEP, explica que “el crimen organizado y las estructuras de
narcotráfico han sido más evidentes por una serie de factores: por enfrentamientos
o luchas por territorios entre los mismos carteles y que han implicado crímenes de
alto impacto; la cantidad de incautaciones se han incrementado sustancialmente.
Entonces, ha llegado a tal nivel de evidencia el crimen organizado, pero al mismo
tiempo también se ha hecho evidente como han penetrado el sistema político".

También Delia Ferreira Rubio, consultora internacional en temas de transpa-

renda y financiamiento de partidos políticos para La Fundación Internadonal para
Sistemas Electorales (IFES) y autora del texto “Crimen organizado y (mandamiento
de partidos’, dice que “por medio del financiamiento de campañas, las estructuras
criminales persiguen la inacción del Estado, su ineficacia, la pasividad de las autori­
dades, la ausenda de control. En síntesis, lo que compran a cambio de aportes de
campaña es protección; que los dejen en paz."

“Ferreira -termina didendo el segmento periodístico consultado- indica que

la pasividad del Estado es fácil de escudar detrás del argumento de no contar con
recursos suficientes. 'Estas contraprestaciones son mucho más fáciles de justificar
y disimular por parte de las autoridades. Se escuchará -ya escuchamos- a los fun­
cionarios dedr: «Estamos haciendo todos los esfuerzos del caso para controlar el
tráfico de drogas, efedrina, personas, etc., pero no tenemos suficientes recursos», o
«Tenemos recursos limitados, por lo tanto priorizamos el gasto en salud, escuelas,
infraestructura. De todas formas el crimen organizado no es una amenaza aún en
nuestro país». Ante este panorama empiezan a surgir propuestas orientadas a modi­
ficar el régimen de financiamiento de partidos políticos, aumentando el aporte que
proviene del Estado de forma significativa."

282^
 Gerardo Prado

Incluso países como Estados Unidos padecen este problema, por lo que hay
toda una reacción para depurar el sistema. Algunos economistas como Paul Krug­
man1'’3, ganador del Premio Nobel de Economía, han denunciado la existencia de
ese sistema de iniquidad. La Reforma de la Financiación de Campañas, que se lleva a
cabo en Estados Unidos, es un intento por corregir estos problemas aunque existen
dentro de los propios defensores del proyecto numerosos disidentes en cuanto al
texto redactado. Marty Jezer, miembro fundador del Working Group on Electoral
Democracy de EE.UU., ha estado promoviendo enérgicamente una intensa campa­
ña al respecto afirmando:

“El dinero es el mayor determinante de la influencia y del éxito político. El di­

nero determina qué candidatos estarán en condiciones de impulsar campañas efec­
tivas e influencia cuales candidatos ganarán los puestos electivos. El dinero también
determina los parámetros del debate público: qué cuestiones se pondrán sobre el
tapete, en qué marco aparecerán, y cómo se diseñará la legislación. El dinero permi­
te que ricos y poderosos grupos de interés influencien las elecciones y dominen el
proceso legislativo.” Según Marty Jezer, “Money in Elections", artículo del Washing
ton Times, en 2005.

Es notorio entonces como consorcios en EEUU, como en otras países, tienen

intereses especiales en determinadas cuestiones legislativas al aportar gruesas sumas
de dinero en campañas políticas.

Para evitar que la financiación de partidos se convierta en un puente entre de­

mocracia y plutocracia se necesita de una ley de financiación de partidos adecuada
y fuerte, que impidan que el poder de éstos no acabe recayendo en aquellos que los
financiaron.

143 Paul Robín Krugman (Albany, 28 de febrero de 1953) es un economista, divulgador y periodista es­
tadounidense. cercano a los planteamientos neokeynesianos. Actualmente es profesor de Economía
y Asuntos Internacionales en la Universidad de Princeton. Desde 2000 escribe una columna en el
periódico New York Times. En 2(X)8 fue galardonado con el Premio Nobel de Economía. Krugman es
probablemente mejor conocido por el público como fuerte crítico de las políticas económicas y gene­
rales de la administración de George W. Bush. que ha presentado en su columna. Krugman también es
visto como un autor de aportes importantes por su contraparte. Ha escrito más de 200 artículos y 21 libros

<->•? 283^
 Teoría del estado

1.3.3. Tecnocracia.
El término tecnocracia significa literalmente «gobierno de los técnicos» y se deriva
de los vocablos griegos tékhne, arte, técnica y krátos, poder, dominio, gobierno. El
«técnico que gobierna» es por consiguiente un tecnócrata, o más bien lo que se con­
sideraría como que la tecnocracia es el gobierno llevado por un técnico o especialista
en alguna materia de economía, administración, etcétera; que ejerce su cargo públi­
co con tendencia a hallar soluciones apegadas a la técnica o técnicamente eficaces
por encima de otras consideraciones ideológicas, políticas o sociales. El tecnócrata
es quien es partidario o implementa la tecnocracia.

Para la promoción de la tecnocracia trabajan el Instituto de Tecnología de Mas-

sachusetts y, más recientemente, la Asociación Filomati, con sede en Roma.

Lo que caracteriza a la tecnocracia, a principios del siglo XXI, es la tendencia

a suplantar el poder político en vez de apoyarle con su asesoramiento, asumiendo
para sí la función decisional. Eliminando la división entre política como reino de
los fines y técnica como reino de los medios, el tecnócrata abandona el terreno
técnico-económico y de los medios de la acción social para meterse en el de los fines
y en el de los valores, intentando que la decisión de tipo político y discrecional (con
base en criterios prudenciales y morales) puede ser reemplazada por una decisión
no discrecional, fruto de cálculos y previsiones de tipo científico, en base a puros
criterios de eficiencia.

«En la mentalidad tecnocrática —sintetiza Claudio Finzi— racionalidad y

“verdad” están indisolublemente unidas, según un esquema reconocido casi uni­
versalmente en el pensamiento contemporáneo, en el que además la racionalidad
está fundada sobre elementos meramente cuantitativos, postergando al mundo de
lo irracional, y por lo tanto de lo lamentable por definición, todo aquello que no
sea cuantificable. Es obvio que ya no habrá sitio para los juicios de valor, esto es,
para los juicios que por su misma sustancia no pueden fundarse sobre elementos
cuantitativos».

La ocupación de la esfera política trae consigo la demonización por incompe­

tencia, por corrupción y por particularismos de los individuos que actúan tradicio­
nalmente en ella; y también la afirmación de la plena suficiencia de la competencia
para la gestión de los asuntos públicos, conforme a una concepción simplista de
la sociedad como unidad productiva de la que, en un primer momento, hay que

284'^
 Gerardo Prado

maximizar su expansión económica, o —en un segundo momento— integrar en

un sistema económico mundial. Para tal fin hay que adaptar las estructuras institu­
cionales (recuérdese a todos aquellos que en Italia desean una Constitución reescrita
teniendo como objetivo el mercado mundial) y administrativas.

De la desconfianza tecnocrática en la voluntad o en la capacidad de los indivi­

duos particulares o asociados de realizar un sistema económico más eficiente se de­
riva tanto la propensión a planificar la sociedad por medio de un sistema de control
tecnoburocrátíco, como la expulsión de la vida social de todo principio que no sea
cuantificable, la aversión hada una concepción del bien común que no se reduzca a
puro bienestar material.

1.3.4. Teocracia.
Una teocracia del griego Théos, Dios y Gracia, Gobierno, gobierno de Dios, es una
forma de gobierno en la que los líderes gubernamentales coinciden con los líderes
de la religión dominante, y las políticas de gobierno son idénticas o están muy in­
fluidas por los principios de la religión dominante. Normalmente el gobierno afirma
gobernar en nombre de Dios o de una fuerza superior, tal como especifica la religión
local.

El diccionario de la lengua española, de la Real Academia Española la define

como el "gobierno ejercido directamente por Dios", y en una segunda acepción:
“Sociedad en que la autoridad política, considerada emanada de Dios, se ejerce por
sus ministros."

La utilización más antigua registrada del término “teocracia” se encuentra en

Josefo, quien aparentemente la acuña al explicar a los lectores gentiles la organiza­
ción de la comunidad judía de su época. Al contraponer ésta con otras formas de
gobierno - monarquías, oligarquías y repúblicas - añade: "Nuestro legislador, Moi­
sés, no tuvo en cuenta ninguna de estas formas, sino que ordenó nuestro gobierno
a lo que, con expresión forzada, podría llamarse una teocracia, al atribuir el poder y
la autoridad a Dios, y persuadir a todo el pueblo de que lo tuviera en cuenta como
autor de todas las cosas buenas” (Contra Apión, libro II,16).

285^

J
 I

Teoría del estado

Entre los ejemplos que tenemos se encuentra:

1) Ciudad del Vaticano, donde el gobierno de la Ciudad del Vaticano es ejercido por
el Papa directamente, siendo de esa manera un gobernante político del Estado
vaticano y, a la vez, máximo jerarca religioso de la Iglesia Católica.

2) Israel, debido a que Israel fue fundado por el movimiento sionista como un
Estado judío y el judaismo puede ser considerado tanto una religión como una
nacionalidad, Israel puede tener la apariencia de los principios rectores de su
gobierno teocrático o confesional.

El escritor israelí Gideon Levy en Haaretz opina que el país es una “semi teocra­
cia", agregando que “Entre Estocolmo y Teherán, el Israel de 2009, con sus muchas
atribuciones religiosas, está más cerca de Teherán" para concluir que “Vamos a ad­
mitir que vivimos en un país con muchos atributos religiosos y halájicos. Debemos
quitarnos el disfraz laicista con el que nos hemos envuelto".

Aunque los ciudadanos israelíes tienen diversas religiones, el país sólo garantiza
ciudadanía inmediata para los que practican el judaismo. Un maquillaje normativo
pero en ia práctica es otro el proceder, entonces.

3) Irán, tras la Revolución Islámica que depuso al Shá, se estableció una república
islámica con una constitución de corte islámico y unos órganos de gobierno que
deben velar por el cumplimiento de principios religiosos, aunque actualmente
el ejecutivo lo ejerce un presidente electo democráticamente, el clero islámico
debe dar su aprobación a cualquier candidato que opte a un puesto de elección
popular. Este tipo de gobierno teocrático se inspira en el libro del chiita ayatolá
Jomeini Velayat-e faqih, conocido en español como “Gobierno islámico", pu­
blicado en 1970, y probablemente el más influyente documento escrito en los
tiempos modernos en favor de la Teocracia.

4) Arabia Saudí donde la monarquía se declara como defensora del Islam con el
Corán como constitución y la Sharia (ley islámica) como ley.

286
 Gerardo Prado

1.4. Democracia.
Democracia es una forma de organización de grupos de personas, cuya característica
predominante es que la titularidad del poder reside en la totalidad de sus miembros,
haciendo que la toma de decisiones responda a la voluntad colectiva de los miem­
bros del grupo. En sentido estricto la democracia es una forma de organización del
Estado, en la cual las decisiones colectivas son adoptadas por el pueblo mediante
mecanismos de participación directa o indirecta que le confieren legitimidad a los
representantes. En sentido amplio, democracia es una forma de convivencia social
en la que los miembros son libres e iguales y las relaciones sociales se establecen de
acuerdo a mecanismos contractuales.

La democracia se define también a partir de la clásica división de las formas de

gobierno realizada por Platón, primero, y Aristóteles, después, en tres tipos básicos:
monarquía (gobierno de uno), aristocracia (gobierno “de los mejores" para Platón,
“de los menos”, para Aristóteles), democracia (gobierno de la multitud para Platón
y “de los más", para Aristóteles).

Hay democracia directa cuando la decisión es adoptada directamente por los

miembros del pueblo. Hay democracia indirecta o representativa cuando la decisión
es adoptada por personas reconocidas por el pueblo como sus representantes. Por
último, hay democracia participativa cuando se aplica un modelo político que facilita
a los ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse de tal modo que puedan
ejercer una influencia directa en las decisiones públicas o cuando se facilita a la ciu­
dadanía amplios mecanismos plebiscitarios. Estas tres formas no son exduyentes y
suelen integrarse como mecanismos complementarios.

No debe confundirse República con Democracia, pues aluden a principios dis­

tintos, la república es el gobierno de la ley mientras que democracia significa el
gobierno de la mayoría.

1.4.1. Democracia directa.

Llamada en algunas publicaciones democracia pura, es una forma de democracia
en la cual el poder es ejercido directamente por el pueblo en una asamblea. Depen­
diendo de las atribuciones de esta asamblea, la ciudadanía podría aprobar o derogar
leyes, así como elegir o destituir a los funcionarios públicos. La democracia directa

287^

J
 Teoría dfi estado

contrasta con la democracia representativa, pues el poder lo ejerce un pequeño gru­

po de representantes, generalmente elegidos por el pueblo. La democracia delibe
cativa incorpora elementos de la democracia directa y la democracia representativa.

Muchos países que poseen democracias representativas, permiten formas limi­

tadas de democracia directa, como son la iniciativa popular, el referéndum (ple­
biscito), y la revocatoria. La iniciativa popular permite a los ciudadanos presentar
peticiones a los poderes del Estado para que un determinado asunto público sea
tomado en consideración, como puede ser una reforma legislativa o incluso consti­
tucional. El referéndum puede emplearse para aprobar o rechazar una determinada
ley. La revocatoria da al pueblo el derecho de destituir de su cargo a los funcionarios
electos antes de finalizar su mandato.

Los primeros registros que se conservan de democracia directa provienen de an­

tigua democracia ateniense, comenzando en 507 A.C. Esta experiencia duró aproxi­
madamente dos siglos, durante los cuales el poder recayó en una asamblea en la
que estaban todos los ciudadanos varones que no eran esclavos ni extranjeros, los
cargos públicos eran elegidos por sorteo, y un representante elegido por la asamblea
se encargaba de liderar el ejército de la ciudad, llamado estratega.

En Estados Unidos, donde a pesar de no existir democracia directa a nivel fede­

ral, más de la mitad de los estados (y muchos municipios) permiten que los ciudada­
nos promuevan la votación de iniciativas, y la gran mayoría de los estados cuentan
con mecanismos para promover iniciativas o referendos. Existen también reuniones
comunitarias (town meetings) y diversas instituciones a nivel municipal donde los
ciudadanos pueden interactuar con los responsables de la administración en la toma
de decisiones.

En Libia, desde 1977 hasta 2011 se estableció como la forma oficial de gobier­
no la Yamahiriya, una república gobernada en teoría por una forma de democracia
directa basada en “congresos populares de base” que mediante un proceso nacional
conforman el poder legislativo y ejecutivo. Sin embargo a nivel práctico el poder lo
asumía Muamarel Gadafi.

288
 Gerardo Prado

1.4.2. Democracia deliberativa.

El término fue acuñado por Joseph M. Bessette en 1980, que la reelaboró y argu­
mentó de nuevo en 1994. Desde entonces, numerosos filósofos y politólogos han
contribuido a desarrollar la concepción deliberativa de ia democracia, entre otros:
Jon Elster, Jürgen Habermas, Joshua Cohén, John A. Dryzek, Carlos Santiago Niño,
John Rawls, Amy Gutmann, James Fishkin, Dennis Thompson, Seyla Benhabib o
José Luis Martí.

“El término democracia deliberativa designa un modelo normativo - un ideal

regulativo - que busca complementar la noción de democracia representativa al uso
mediante la adopción de un procedimiento colectivo de toma de decisiones políticas
que incluya la participación activa de todos ios potencialmente afectados portales
decisiones, y que estaña basado en el principio de ¡a deliberación, que implica la ar­
gumentación y discusión pública de las diversas propuestas. Con este modelo de de­
mocracia no se procede propiamente a una innovación de la democracia, sino a una
renovación de ia misma: la deliberación trasladada al ámbito político implica una
exigente concreción del ideal participativo que encarna la noción de democracia’.

Democracias deliberativas - o, al menos, sistemas políticos que incluían entre

sus prácticas ingredientes de naturaleza deliberativa - han sido la de la antigua Gre­
cia, la de las asambleas cantonales suizas que inspiraron a Rousseau, la que prac­
tican a través de "La Palabra" algunas comunidades africanas e indígenas, la que
prevalece en los órganos colegiados de las grandes universidades, la que resurge
ocasionalmente en los Estados democráticos cuando un debate nacional permite la
discusión entre representantes populares, expertos y opinión pública. No se trata de
un procedimiento de decisión basado necesariamente en el consenso, pero sí de un
prerrequisito de la votación mayoritaria, bajo la premisa de que votar sin discutir no
es democrático.

James Fishkin ha propuesto los "sondeos deliberativos" que son pequeños fo­
ros de ciudadanos elegidos al azar que discuten, se informan y, sólo al final, toman
posición acerca de algún asunto. En algunos parlamentos-especialmente en Escan-
dinavia--, los sondeos deliberativos son una herramienta de los legisladores para
consultar a la ciudadanía, siendo más confiables que los sondeos clásicos.

289
 Teoría del estado

1.4.3. Democracia semidirecta.

También conocida como Democracia participativa; es una expresión amplia, que se
suele referir a formas de democracia en las que los dudadanos tienen una mayor
partidpación en la toma de decisiones políticas que la que les otorga tradidonal
mente la democrada representativa. Es una de las democracias más usadas en el
mundo.

Puede definirse con mayor precisión como un modelo político que facilita a los
ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse de tal modo que puedan ejer­
cer una influencia directa en las decisiones públicas. En la actualidad se manifiesta
usualmente por medio de referendos o plebiscitos que los representantes elaboran
para consultar de inidativas de consulta que los ciudadanos presentan a los repre
sentantes. En una etapa más avanzada, el proyecto fundamental de la democrada
participativa es la creadón de un mecanismo de deliberaciones mediante el cual el
pueblo, con su propia participación, esté habilitado para manifestarse por igual con
puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Sin negar que todo sistema
democrático eventualmente ha de descansar en decisiones mayoritarias, los meca­
nismos o instituciones de participación tienen el propósito de hacer hincapié en el
pleno respeto a las minorías, sus opiniones y su amplia manifestación a través de un
mecanismo participativo e institucionalizado.

1.4.4. Democracia representativa.

Es aquel en el que el titular del poder político no lo ejerce por sí mismo sino por
medio de representantes, quienes a su tumo formulan las normas jurídicas, las ha­
cen cumplir, deciden los problemas públicos y desempeñan las más importantes
fundones de la soberanía. Cuando el pueblo, como titular del poder político, desig­
na representantes suyos para la integración de los órganos que ejercen los diversos
atributos del mando, existe la democracia representativa.

En este sistema el poder legislativo, encargado de hacer o cambiar las leyes, es

ejercido por una o varias asambleas o cámaras de representantes, los cuales reciben
distintos nombres dependiendo de la tradidón de cada país y de la cámara en que
desarrollen su trabajo, ya sea el de parlamentarios, diputados, senadores o congresis­
tas. Los representantes normalmente están organizados en partidos políticos, y son
elegidos por la ciudadanía de forma directa mediante listas abiertas o bien mediante

290^"’
 Gerardo prado

listas cerradas preparadas por las direcciones de cada partido, en lo que se conoce
como elecciones legislativas.

El poder ejecutivo recae en un gobierno compuesto por una serie de ministros, cada
uno de ellos encargado de una parcela de gobierno o ministerio, y es encabezado por un
jefe de estado, presidente o primer ministro, dependiendo de cada país concreto.

En algunos países como Argentina, Chile, Colombia, Perú, o México, (y en ge­

neral en la mayoría de países americanos con regímenes democráticos) el jefe de
gobierno es elegido directamente por la ciudadanía mediante un proceso electoral
independiente del legislativo, es decir, mediante elecciones presidenciales. En otros
países como España, Cuba. Reino Unido, Italia o Japón, es elegido de manera indi­
recta por los representantes de la asamblea, normalmente como culminación de las
correspondientes elecciones legislativas.

Actualmente la mayor parte de la humanidad vive bajo este tipo de sistema

democrático, ya sea bajo el formato de monarquía parlamentaria o bien bajo el de
república, siendo ambos formatos muy similares en lo esencial. Se trata del sistema
de gobierno más exitoso y con mayor implantación desde los tiempos de la monar­
quía absoluta.

Aunque para muchos la democracia representativa es el mejor sistema de go­

bierno posible, existen algunos colectivos, repartidos en su mayoría por diferentes
países con sistema de democracia representativa, que critican esta forma de demo­
cracia por considerarla en realidad poco democrática. Estos colectivos abogan por
una profundización en la democracia hacia formas de democracia participativa y
democracia directa, y en menor medida de democracia deliberativa.

Sistema Westminster.
Es una forma de gobierno democrática modelada a partir de la forma de gobierno
del Reino Unido. Toma su nombre del Palacio de Westminster, sede del gobierno
británico. Es usado por varias de las naciones integrantes de la Mancomunidad Bri­
tánica de Naciones y también en otros países que no forman parte de ella, como
Irlanda. Se trata de una serie de procedimientos para hacer funcionar una legisla­
tura. Aunque los sistemas Westminster son parlamentarios, existen otros sistemas
parlamentarios, como los de Alemania o España, en los que los usos legislativos
difieren considerablemente de los del sistema Westminster.

291

J
 Teoría del estado

Una de las características más notorias del Sistema Westminster es el bipartidis-

mo fuerte que asigna al líder de la oposición un papel fuerte como presidente del
Shadow Cabinet (gabinete en ia sombra144), cuyos miembros se especializan en la
oposición a cada uno de los ministerios del Ejecutivo.

Parlamentarismo.
También conocido como sistema parlamentario, es un mecanismo en el que la elec­
ción del gobierno (poder ejecutivo) emana del parlamento (poder legislativo) y es
responsable políticamente ante este. A esto se le conoce como principio de confianza
política, en el sentido de que los poderes legislativo y ejecutivo están estrechamente
vinculados, dependiendo el ejecutivo de la confianza del parlamento para subsistir.

El parlamentarismo, entendido como un sistema político en el que el poder

político reside mayoritariamente en un parlamento surge precisamente en Inglate­
rra hacia 1640, cuando a raíz de un conflicto entre el rey Carlos I y su parlamento,
el monarca declara la guerra al parlamento y aboca al país a una guerra civil de la
que sale perdedor el Rey. En ese tiempo, el Parlamento inglés asumió para sí los
poderes del estado durante un breve plazo de tiempo, hasta que Cromwell instaura
la dictadura en 1649. No obstante, ésta primera irrupción dei modelo va a mostrar
ya sus rasgos fundamentales. En primer lugar, el Parlamento era una asamblea po­
pular elegida por los ciudadanos en igualdad de condiciones y que gozaba de todos
los poderes del Estado, sin que fuera posible violentar su autonomía; en segundo
lugar, lo que hoy conocemos como el poder ejecutivo estaba sometido plenamente
a la asamblea; y en tercer lugar, el parlamento sólo podía ser disuelto por el propio
pueblo que lo había elegido. El triunfo definitivo del régimen parlamentario ocurre
con la Revolución Gloriosa en 1688. a partir del cual el Reino Unido aplicó el mismo
de manera integral. La instalación en el trono de Inglaterra de la casa de Hanover

144 El gabinete en la sombra es un conjunto de integrantes del parlamento en los sistemas Westminster de
gobierno. Este "gabinete" esta conformado por miembros de la oposición o grupo minoritario que no
participa en el gobierno, que dirigidos por el llamado "Líder de la oposición", conforman un gabinete
alternativo al gobernante, donde cada uno de estos miembros enfrenta al titular del cargo, en cada uno
de los ministerios. Normalmente, cuando el partido de la oposición llega al gobierno, se designa como
ministro titular de la cartera a quien la ejerció como ministerio en la sombra. La principal responsabili
dad de los "ministros en la sombra’ es ser la contrapartida del gobierno, y criticar las políticas ejercidas
por el gobierno, especialmente a ¡a legislación especial proponiendo cambios a esta última.

292
 Gfrardo Prado

rubricará el parlamentarismo en Inglaterra, al delegar los monarcas hanoverianos

todo su teórico poder en manos del parlamento.

En el continente europeo se habrá de esperar hasta la Revolución francesa para

que se atisbe un modelo de representación democrático-parlamentario similar, que
indisolublemente va unido a la división de poderes formulada por Montesquieu.

Presidencialismo.
Se denomina presidencialismo o sistema presidencial a aquella forma de gobierno
en la que, constituida una República, la Constitución establece una división de po­
deres entre el poder legislativo, poder ejecutivo, poder judicial y el Jefe del Estado,
además de ostentar la representación formal del país, es también parte activa del
poder ejecutivo, como Jefe de Gobierno. Ejerciendo, pues, una doble función porque
le corresponden facultades propias del Gobierno, siendo elegido de forma directa
por los votantes y no por el Congreso o Parlamento. La república democrática presi-
dencialista más conocida en la historia contemporánea es Estados Unidos.

El presidente es el órgano que ostenta el poder ejecutivo mientras que el poder

legislativo lo suele concentrar el congreso, sin perjuicio de las facultades que en
materia legislativa posee el presidente.

El concepto de separación de poderes fue consagrado en la Constitución de

los Estados Unidos de América, de 1787, con la creación del cargo de Presidente
de Estados Unidos y. a la vez, del Congreso de Estados Unidos, sistema donde el
presidente era el jefe del Estado, pero responsable de sus actos ante el Congreso.
Curiosamente, Inglaterra y Escocia fueron los primeros países en adoptar el parla­
mentarismo (desde 1707 como el Reino de Gran Bretaña, y desde 1801 como el
Reino Unido) las facultades del ejecutivo-el monarca-se redujo a un papel ceremo­
nial, y a la vez una nueva autoridad ejecutiva, responsable ante el parlamento, se fue
desarrollando -el Primer Ministro-, mientras las atribuciones del ejecutivo separado
de los Estados Unidos fueron aumentando, por ejemplo, el presidente designa a la
mayoría de funcionarios públicos (entre ellos los miembros del gabinete, aunque
estos deben ser ratificados por el Senado).

293^'
 Teoría del estado

Semipresidencialismo.
La república semipresidencialista o semiparlamentaria es aquella en la cual el presi­
dente de la república, elegido por sufragio, tiene ciertas competencias de gobierno.
El primer ministro es elegido por el parlamento a petición del Presidente, y éste
responde de su responsabilidad ante el Parlamento, por lo que un presidente y un
primer ministro son participantes activos en la administración del día a día del es­
tado. Entre los países con un sistema de república semipresidencialista se cuentan:
Angola, Armenia, Corea del Sur, Egipto y Francia.

1.5. Partido político.

Es una asociación de individuos unidos por ideales comunes y que persiguen como
meta alcanzar el control del gobierno para llevar a la práctica esos ideales. Es el
encargado de presentar candidatos para ocupar los diferentes cargos políticos. Para
eso, movilizan el apoyo electoral. También organizan la labor legislativa, articulan y
agregan nuevos intereses y preferencias de los ciudadanos. Es esencial para estructu­
rar el apoyo político a determinados programas, intereses socioeconómicos y valo­
res. Agrega las preferencias de los ciudadanos, forma gobiernos y establece acuerdos
políticos en el ámbito legislativo.

Siempre han existido grupos que difieren acerca del modelo de convivencia y
que compiten unos con otros, pero los partidos políticos con una organización y
función específica surgen a mediados del siglo XIX como consecuencia del régimen
democrático representativo y de la expansión del sufragio. Desde un enfoque insti­
tucional Maurice Duverger diferencia:

1) Partidos de creación interna (partidos de cuadros): nacen en el seno del Par­

lamento. En un principio se presentaron como facciones que se disputaban el
poder, por ej. los Tories (conservadores) y los Whigs (liberales) en Inglaterra,
especialmente durante el siglo XIX. Tenían una connotación negativa, se creía
que actuaban en desmedro del bien común persiguiendo intereses egoístas. Pero
con el tiempo se torna evidente la imposibilidad de mantener una relación direc­
ta entre el pueblo y sus representantes. Para responder a las nuevas demandas
sociales se requiere una mayor organización. Pasan de un escenario de inorgani-
cidad a otro crecientemente orgánico.

294
 Gerardo Prado

2) Partidos de creación externa (partidos de masas): surgen a partir de ia lucha

por la extensión de los derechos políticos entre fines del siglo XIX y comienzos
del siglo XX. Aparecen estrechamente vinculados con grupos que realizaban sus
actividades fuera del Parlamento como los sindicatos, entidades religiosas y pe­
riódicos. Por ej. El Partido Laborista británico. Los partidos de masa resolvían
los problemas de financiación que requiere el funcionamiento de un partido
mediante el reclutamiento masivo de afiliados. Su organización solía ser una
estructura piramidal jerárquica: la base estaba formada por los militantes y la
cúspide por la élite dirigente del partido. A cambio de los recursos aportados por
los militantes las élites dirigentes se comprometían a defender los intereses de
sus afiliados, razón por la que a diferencia de los partidos de cuadros presenta­
ban una ideología muy claramente definida.

1. 5.1. Sistema de partido único.

El uniparlidismo es un sistema de partidos políticos en el que existe un único partido
político legal que pueda presentarse a los procesos electorales, o bien a aquel en el
que, aun existiendo legalmente varios partidos políticos, las normas jurídicas esta­
blecen, o “de facto” se produce, el acaparamiento de ia mayoría del poder político
por un único partido. Si bien los sistemas unipartidistas se reivindican democráticos,
varios dentistas políticos les niegan tal condición al no existir en ellos poliarquía.

La base en la que se legitiman los sistemas unipartidistas es la celebración de

elecciones libres, ya sea para elegir presidente, parlamento o cualquier otro órgano
legislativo. No debe confundirse pues con una dictadura, pues en ésta, los líderes no
son elegidos mediante elecciones democráticas. Además, en la teoría, un sistema
unipartidista no recorta los derechos de los ciudadanos. Sin embargo, en ocasiones,
una dictadura puede adoptar un sistema pseudo unipartidista, pero falsificando los
procesos electorales para hacer creer una legitimación del sistema.

El unipartidismo ha sido el sistema de muchos países independizados tras ser

una colonia administrativa, ya sea por la supremacía de un partido o por que sólo
hubiera uno legal. Los sistemas unipartidistas son, y han sido, en el mundo bastante
heterogéneos, pudiendo encontrar fundamentalmente partidos únicos comunistas,
fascistas y nacionalistas.

295

J
 Teoría del estado

1. 5.2. Sistema multipartidario.

Un sistema multipartidista o sistema pluripartidista es un sistema de partidos polí­
ticos donde una gran cantidad de partidos políticos tienen la oportunidad de optar
por el poder ejecutivo, así como el poder legislativo se encuentra dividido entre
una gran cantidad de bancadas ó fracciones, en contraposición al bipartidismo (la
hegemonía de dos partidos políticos), ó el unipartidismo (la hegemonía de un solo
partido político). Países con sistemas políticos multipartidistas hay muchos, como
el caso de Guatemala. Argentina, Finlandia. Francia. Italia, Portugal. Grecia, Chile,
Ecuador. Bolivia, México. Rusia. India y Japón. Así mismo, aunque tuvieron sistemas
bipartidistas hasta hace poco, actualmente tienen un sistema multipartidista Brasil,
Colombia. Costa Rica, Perú, Uruguay y Venezuela.

Existen tres maneras de enfocar una democracia multipartidista y bipartidista:

1) Bipartidismo: cuando dos partidos políticos de ideologías opuestas absorben la

mayoria abrumadora de los votos, dejando espacio escaso a otros partidos. En
este sistema, los partidos minoritarios suelen ser regionaiistas o de ideologías
extremistas. Los ejemplos más claros los encontramos en Estados Unidos (De
mócratas y Republicanos).

2) Multi o polipartidismo: donde varios partidos políticos (de 4 a 8. normalmente)

se reparten los escaños, estando obligados a realizar alianzas para alcanzar el
poder. Este sistema es quizá más realista en el sentido de expresar la ideología
de los ciudadanos, pero trae consigo mayor riesgo de que ideologías antidemo­
cráticas alcancen el gobierno. Algunos ejemplos son Alemania, Israel e Italia.

3) Centrismo: Entre varios partidos políticos hay uno de centro que obtiene la ma­
yoria de los votos, pero que generalmente ha de realizar coaliciones con el resto
de partidos que adquieren más o menos votos según las tendencias del momento.

1.6. República.
República del latín res publica, <la cosa pública, lo públicos en sentido amplio, es
un sistema político que se fundamenta en el imperio de la ley (constitución) y la
igualdad ante la ley como la forma de frenar los posibles abusos de las personas
que tienen mayor poder, del gobierno y de las mayonas, con el objeto de proteger
los derechos fundamentales y las libertades civiles de los ciudadanos, de los que no

296
 Gerardo Prado

puede sustraerse nunca un gobierno legítimo. A su vez la república escoge a quienes

han de gobernar mediante la representación (democracia representativa) de toda su
estructura mediante el derecho a voto. El electorado constituye la raíz última de su
legitimidad y soberanía. Muchas definiciones, como la de Encyclopzdia Britannica
de 1922, resaltan también la importancia de la autonomía y del Derecho (incluyen­
do los derechos humanos) como partes fundamentales para una república. No debe con­
fundirse república con democracia, pues aluden a principios distintos, la república es el
gobierno de la ley mientras que democracia significa el gobierno de la mayoría, del grie­
go, Dimokratía (Demos (Pueblo) y Kratos (Estado, refiriéndose a soberanía en este caso).

Definición.
Tradicionaimente, se ha definido la república como ia forma de gobierno de los
países en los que el pueblo tiene la soberanía y facultad para el ejercicio del poder,
aunque sea delegado por el pueblo soberano en gobernantes que elige de un modo
u otro. En la práctica suele pensarse que la forma de estado de un país es la mo­
narquía si tiene rey, y república si no lo tiene. Lo cierto es que una república está
fundamentada en el “imperio de la ley" y no en el “imperio de los hombres”. Una
república es, de este modo, un sistema institucional independiente de los vaivenes
políticos y en la cual tanto los gobernantes como los gobernados se someten por
igual a un conjunto de principios fundamentales normalmente establecidos en una
constitución. “Un montón de gente no es una república", Aristóteles. Y la constitu­
ción, de ser apegada al Derecho, sirve para protegerlo y definir incluso qué leyes son
buenas y cuáles malas en el marco de referencia constitucional.

El desconocimiento de estos principios clásicos en el mundo moderno lentamente

ha conducido a muchos a expresarse en términos de “repúblicas democráticas” o “re­
públicas islámicas", sin considerar la contradicción que tales frases contienen.

Son elementos comunes que participan del contenido de la definición tradi­

cional que la cultura occidental ha elaborado del concepto “República”: l.-la pe­
riodicidad en los cargos: 2.-la publicidad de los actos de gobierno, no es posible el
secreto de Estado; B.-la responsabilidad de políticos y funcionarios públicos; 4.- la
separación y control entre los poderes; 5.- la soberanía de la ley; 6.- el ejercicio de
la ciudadanía, quien pone y depone; 7. la práctica del respeto, y no la intolerancia,
con las ¡deas opuestas; 8,- la igualdad ante la ley: 9.- la idoneidad como condición
de acceso a los cargos públicos.

>-«<’ 297
 Teoría del estado

El Estado, que es el conjunto de instituciones que ejerce su gobierno y aplica

sus leyes con soberanía sobre un territorio delimitado, necesita que ese poder de
mando ejercido por el gobierno, se halle organizado de algún modo. Así puede ser
monárquico o republicano. La República puede estar constituida sobre un Estado es-
pacialmente dividido en territorios autónomos, lo sería una República Federal como
el caso de Argentina, o con un poder centralizado sobre todo ei territorio del país, lo
que constituiría una República Unitaria, como por ejemplo, Uruguay. También pude
ser la república, una democracia o una aristocracia, como la república concebida por
Platón, que en realidad se llamaba “politeia" donde se aspiraba a que gobiernen los
mejores, en una forma donde se entremezclaban rasgos de la democracia con los de
la aristocracia.

Existen repúblicas presidencialistas, como el caso de Estados Unidos, Argentina

y Ecuador, donde el jefe de Estado y el de Gobierno, elegido por el pueblo, coinci­
den, y parlamentarias, donde están diferenciadas las fundones del Jefe de Estado y
del Jefe de Gobierno, que es elegido por el Parlamento, frente al que es responsable
políticamente, como Alemania, Austria, Israel y Grecia.

El poder reside en el pueblo, que lo delega transitoriamente en sus represen­

tantes. Esta es una diferenda fundamental con los gobiernos monárquicos donde el
soberano tiene carácter vitalicio, y muchas veces, hereditario.

Una característica fundamental del sistema de gobierno republicano es la di­

visión de poderes, constitucionalmente establecida, que son usualmente tres, divi­
didos en cuanto a su fundones específicas: un órgano administrador, representado
en el Poder Ejecutivo, otro “hacedor de leyes’ llamado Poder Legislativo, y otro que
tiene la misión de aplicar esas leyes en los casos específicos sometidos a su apre­
ciación, que es el Poder Judicial. La división de poderes ya estuvo propugnada por
Montesquieu, como un modo de equilibrar y controlar el poder evitando abusos por
parte de quien lo ostenta.

Otras características de la República, son: la igualdad ante la ley de todos ios

ciudadanos; los gobernantes son responsables ante el pueblo que los eligió, por sus
actos de gobierno; y la publicidad de dichos actos, que no deben ser secretos, sino
puestos a conocimiento del público para poder ser controlados. Esto se hace a través
del Diario o Boletín Oficial.

' 298
 Gerardo Prado

Los pilares fundamentales de la República.

Los tres pilares fundamentales de la República según Aristóteles son:

1) La división de poderes y su control recíproco.

2) La participación política activa por parte de los ciudadanos (informar oficialmen­

te e instruirse en materias de leyes y de política -teórica y práctica para cada caso).

3) La representación de todas las clases sociales dentro de las instituciones de go­

bierno con iguales atribudones y prevalencia de ninguna. (La accedencia a di­
chas magistraturas necesariamente colegiadas en razón de la materia debe ser
restringida (el magistrado debe pertenecer a la clase que representa y ser elegido
con el voto solo de ésta).

Es necesario considerar que para Aristóteles los fines supremos de las formas
de gobierno deben ser:

*La libertad-igualdad (“solo somos libres entre iguales", consideración griega de

la época)

’La realización de la justicia y del bien común. La realización plena del desarrollo
de las capacidades cognitivas humanas (para lo cual considera necesaria la realiza­
ción de los dos puntos anteriores siguiendo el concepto fundamental de Sócrates
(Bien = Verdad). Según el cual el bien es igual a la verdad y el mal a la ignorancia.
Sócrates explica esto de la siguiente manera: a) el humano busca la felicidad, llenar
su vacío existencia! b) para esto utiliza medios por los cuales pretende lograr dicho
fin c) la mayor parte de las veces utiliza medios que consiguen satisfacciones efí­
meras, etéreas, superficiales, qué no van más allá de los “deseos pasionales" (como
tener sexo, alimentarse, etc.) d) de ésta manera concluye que busca un fin por me­
dios que no pueden alcanzarlo; ya que éste sólo puede ser alcanzado mediante la
contemplación de la verdad, entendida como el conocimiento de la realidad.

De esto se advierte que si sólo somos libres entre iguales no puede haber una
clase gobernante, deben gobernar todas por igual.

Marx va más allá advirtiendo además que: habiendo elementos (individuos y/o
clases) económicamente diferentes unos intentan superponerse sobre otros, estando
rota, bajo dicho supuesto, la relación de igualdad de unos elementos para con los
demás y por lo tanto la de libertad.

299^

J
 Teoría del estado

1.6,1, República presidencialista.

Se denomina presidencialismo o sistema presidencial a aquella forma de gobierno
en la que, constituida una República, la Constitución establece una división de po­
deres entre el poder legislativo, poder ejecutivo, poder judicial y el Jefe del Estado,
además de ostentar la representación formal del país, es también parte activa del
poder ejecutivo, como Jefe de Gobierno. Ejerciendo, pues, una doble función porque
le corresponden facultades propias del Gobierno, siendo elegido de forma directa
por los votantes y no por el Congreso o Parlamento. La república democrática presi­
dencialista más conocida en la historia contemporánea es Estados Unidos.

El presidente es el órgano que ostenta el poder ejecutivo mientras que el poder

legislativo lo suele concentrar el congreso, sin perjuicio de las facultades que en
materia legislativa posee el presidente.

El sistema presidencial debe sus orígenes al arquetipo de las monarquías abso­

lutas de Europa, sobre todo la de Francia, en las cuales la autoridad ejecutiva residía
en la corona, no en las asambleas representativas de los estamentos, como ocurría
en el caso del Parlamento de Inglaterra.

El concepto de separación de poderes fue consagrado en la Constitución de

los Estados Unidos de América, de 1787, con la creación del cargo de Presidente
de Estados Unidos y, a la vez, del Congreso de Estados Unidos, sistema donde el
presidente era el jefe del Estado, pero responsable de sus actos ante el Congreso.
Curiosamente, Inglaterra y Escocia fueron los primeros países en adoptar el parla­
mentarismo1*5 (desde 1707 como el Reino de Gran Bretaña, y desde 1801 como el
Reino Unido) las facultades del ejecutivo -el monarca- se redujo a un papel ceremo­
nial, y a la vez una nueva autoridad ejecutiva, responsable ante el parlamento, se fue
desarrollando -el Primer Ministro-, mientras las atribuciones del ejecutivo separado
de los Estados Unidos fueron aumentando, por ejemplo, el presidente designa a la
mayoría de funcionarios públicos (entre ellos los miembros del gabinete, aunque
estos deben ser ratificados por el Senado).

145 El Parlamentarismo, también conoddo como sistema parlamentario, es un mecanismo en el que la

elección de! gobierno (poder ejecutivo) emana del parlamento (poder legislativo) y es responsable
políticamente ante este. A esto se le conoce como principio de confianza política, en el sentido de
que ¡os poderes legislativo y ejecutivo están estrechamente vinculados, dependiendo el ejecutivo de la
confianza dei parlamento para subsistir

100^
 Gerardo Prado

1.6.2. República parlamentaria.

Es una forma de gobierno que opera bajo un sistema parlamentario. En opo­
sición a la República presidencialista y la República semipresidencialista, el jefe del
estado, normalmente, no tiene poderes ejecutivos reales como un Presidente ejecu­
tivo, ya que la mayoría de estos poderes le han sido concedido al jefe de gobierno,
normalmente llamado primer ministro. Sin embargo, el jefe de estado y el jefe de
gobierno deben formar una sola oficina en una república parlamentaria (como Sud-
áfrica o Botswana), pero el presidente se sigue eligiendo de la misma manera que
el primer ministro en los estados tipo Sistema de Westminster. En ciertas ocasiones
el Presidente ha de tener poder ejecutivo legal, para llevar a cabo el día a día de las
instituciones (como en Finlandia o Irlanda) pero no hacen uso de estos poderes.
Algunas repúblicas parlamentarias podrían, por tanto, ser vistas como repúblicas
con un sistema semipresidencialista, pero funcionando de una forma parlamentaria.

Las repúblicas parlamentarias prototípicas, son aquellas que provienen de es­

tados que previamente eran monarquías, con un monarca, o un representante de!
mismo (sobre todo en las repúblicas de la Commonwealth).

1.6.3. República socialista.

Se refiere generalmente a cualquier Estado constitucionalmente dedicado a la cons­
trucción de una sociedad socialista. Está estrechamente relacionado a la estrategia
política dei «socialismo de Estado», un conjunto de ideologías y políticas que creen
en una economía socialista a través de las políticas del Gobierno. Por otra parte, el
término Estado obrero se usa para distinguir a un Estado donde la clase trabajadora
controla la maquinaria del Gobierno pero no se ha establecido aún una economía
socialista. Estos conceptos se distinguen de un gobierno socialista, que generalmen­
te se refiere a un Estado democrático liberal presidido por un partido socialista elec­
to por mayoría y que no necesariamente persigue el desarrollo del socialismo: el
aparato del Estado no está obligado constitucionalmente a una eventual transición
al socialismo.

Los socialistas no estatistas como los anarcosocialistas, socialistas libertarios y

comunistas consejistas rechazan el concepto de un total de «Estado socialista», cre­
yendo que el Estado moderno es un subproducto del capitalismo y no puede utili­
zarse o no es necesario, para establecer un sistema socialista. Rara ellos un Estado

301

J
 Teoría del estado

socialista es antitético al socialismo, y ese socialismo surgirá espontáneamente des­

de la base de una manera evolutiva, desarrollando sus propias instituciones políticas
y económicas únicas para una sociedad sin Estado altamente organizada.

La frase «Estado socialista», a menudo también denominados con el oxímoron

«Estados comunistas» en Occidente, es ampliamente utilizada por leninistas y mar-
xistas-leninistas para referirse a un Estado bajo el control de un partido de vanguar­
dia que organiza los asuntos económicos, sociales y políticos de dicho Estado hacia
la construcción del socialismo. Esto a menudo incluye por lo menos la nacionaliza­
ción de las «alturas dominantes» de la economía, operada normalmente de acuerdo
con un plan de producción al menos en las principales esferas productivas y sociales.
Bajo la definición leninista, el Estado socialista preside una economía capitalista
estatal estructurada sobre la acumulación del capital dirigida por el Estado con el
objetivo de aumentar las fuerzas productivas del país y promover la revolución so­
cialista en todo el mundo, con la meta eventual a largo plazo de la construcción de
una economía socialista.

La mayoría de las teorías asumen la democracia generalizada, y algunas asumen

la participación democrática de los trabajadores en todos los niveles de la adminis­
tración estatal y económica, mientras que varían en el grado en que las decisiones
de planificación económica se delegan a los funcionarios públicos y especialistas ad­
ministrativos. Los Estados que carecen de democracia pero que sin embargo la eco­
nomía está en gran medida en manos del Estado son denominados por las teorías
trotskístas ortodoxas como «Estados obreros» pero no Estados socialistas mediante
los términos Estados obreros «degenerados» o «deformados».

A principios del siglo XXI. observadores de derecha, especialmente en los Es­

tados Unidos, han llegado a utilizar el término «Estado socialista» para describir a
los Estados que proporcionan disposiciones de bienestar, como asistencia médica y
subsidios por desempleo, a pesar de que su base económica esté privatizada y ope
rando en fundón de las ganancias.

La adopción del sodalismo como sistema económico y social, siguiendo los

principios ideológicos del marxismo (o sus variantes: el leninismo, el maoísmo, etc.),
implica económicamente la propiedad estatal o cooperativización de los medios de
producción y de la tierra y políticamente el ejercicio del poder por la clase obrera
(«dictadura del proletariado»).

302^
 Gerardo Prado

No obstante, la ambigüedad de esos conceptos no permite una definición uní­

voca de su puesta en práctica. En la práctica existieron grandes diferencias de con­
cepto entre estados autodenominados socialistas; aunque la mayor parte de ellos,
bien por razones geopolíticas o bien por luchas internas, adoptaron el principio de
construcción del socialismo en un solo país (definido en los años veinte en la Unión
Soviética por Stalin'* -estalinismo- frente al principio de revolución permanente de
Trotsky -trotskismo-), y el establecimiento de regímenes de partido único (definidos
como totalitarios por sus adversarios). Se suele hablar de estados nominalmente so­
cialistas en referencia a las llamadas democracias populares que tienen al marxismo-
leninismo o alguna de sus interpretaciones como ideología oficial (especialmente
las del Bloque del Este entre 1945 y 1989). Casi todos estos estados destacaron
su carácter socialista en su nombre oficial (con la adición de los adjetivos popular,
socialista y democrático) y cuatro de los seis estados nominalmente socialistas que
hoy existen lo siguen haciendo: República Popular China, República Popular Demo­
crática de Corea, República Socialista de Vietnam y República Democrática Popular
Lao (la República de Cuba no lo ha incorporado). La adopción rea! de un sistema
económico socialista por los estados que llevan estos términos en su nombre no se
ha producido en varios casos, especialmente entre los países descolonízados, como
la República Democrática Socialista de Sri Lanka o la República Democrática Popu­
lar de Argelia. Por el contrario, nunca se aplica el término Estado socialista o país
socialista a los países capitalistas gobernados por partidos socialdemócratas, aunque
éstos en muchos casos lleven el nombre de socialistas.

La definición de la filosofía marxista soviética indicaba que el Estado socialista

era la parte política de la superestructura del socialismo, instaurado como resultado
de la revolución socialista, que la dictadura dei proletariado sólo existía durante la
transición del capitalismo al socialismo y que una vez derrotado el Bloque Occiden­
tal, la dictadura del proletariado se transformaba en Estado de todo el pueblo, hasta
que se haya desarrollado la base material y técnica del comunismo y las relaciones
sociales comunistas, con lo que el Estado se disolvía y era reemplazado por la auto­
gestión social comunista.

146 José Slalin, fue Presidente del Consejo de Ministros de la Unión Soviética desde 06 de mayo de 1941
hasta el OS de marzo de 1953. Estuvo entre los bolcheviques revolucionarios que impulsaron la Revo­
lución de Octubre en Rusia en 1917 y más tarde ocupó la posición de Secretario General del Comité
Central del Partido Comunista de la Unión Soviética desde 1922 hasta su muerte en 1953.

303 ^
 Teoría del estado

Los Estados socialistas fueron asimismo calificados con el nombre de socialismo

real o socialismo realmente existente con el fin de diferenciarlos de las construccio­
nes teóricas y —en cierta forma—justificar las diferencias con Éstas y con partidos
o grupos que pudieran considerarse socialistas pero opuestos a este tipo de regíme­
nes. Otras denominaciones que también se han empleado para referirse a ellos a tal
fin —en especial en círculos trotskístas, comunistas y libertarios— son las de Estado
obrero con deformaciones burocráticas y, en términos más estrictamente económi­
cos, capitalismo de Estado.

A pesar de las diferencias conceptuales existentes entre socialismo y comunis­

mo, el lenguaje común habitualmente emplea indistintamente las expresiones paí­
ses socialistas y países comunistas para denominar a los Estados definidos como
socialistas. La utilización de la expresión Estado comunista obvia el oxímoron o
contradicción entre ambos términos (Estado y comunismo), entendido este último
como la última fase, posterior a la superación del capitalismo por la acción del Esta­
do socialista, en que el mismo Estado dejana de existir.

1.6.4. República soviética.

Se llamó repúblicas de la Unión Soviética a las repúblicas socialistas soviéticas que
conformaban constitucionalmente la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
(URSS). Su cantidad de pueblos varió a lo largo de los 69 años de existencia de
la URSS, quedando establecida en 15 en sus décadas finales de existencia. Tras la
disolución de la Unión Soviética en 1991 todas las repúblicas se independizaron,
pasando 12 de ellas a conformar lo que hoy en día es la Comunidad de Estados
Independientes.

Como federación que era la Unión Soviética de acuerdo a la Constitución y el

Tratado de la Unión, las repúblicas federadas gozaban de una amplia autonomía
para su administración interna. Cada una de ellas poseía su propio Partido Comu
nista, con la excepción de la República Socialista Federativa Soviética Rusa. Cada
república poseía además su propia bandera, escudo e himno. Todas las banderas
y escudos tenían la hoz y martillo, símbolo del comunismo, y predominante color
rojo. Los himnos tratan asuntos como la amistad fraternal entre los habitantes de
las repúblicas, un futuro brillante y el homenaje a Vladimir Lenin, ideólogo de la
Revolución de Octubre y primer gobernante soviético.

oo 304^
 Gerardo Prado

Bajo la Constitución, adoptada en 1924 y modificada constantemente hasta el

final de su existencia —con cambios sustanciales en 1936 y 1977— la fundación
política de la URSS estaba basada en los Soviets de Diputados del Pueblo. Estos
existían en todos los niveles de la cadena administrativa, con el nivel federal englo­
bando todos en el Soviet Supremo localizado en Moscú, que a su vez designaba al
poder ejecutivo central. En el plano económico, existía una serie de consejos de la
economía nacional que confluían en un cuerpo único a nivel federal, relacionado
con el Ministerio de Planificación.

El carácter federal de la Unión y la autonomía de las repúblicas federadas con­

vivían con un fuerte poder central que resultaba elemental para su cohesión. La
pérdida de poder del gobierno central durante el mandato de Mijaíl Gorbachov y el
consiguiente fortalecimiento frente al mismo de ¡as repúblicas es considerada uno
de ios factores causantes de la disolución de la URSS. De acuerdo con el artículo
72 de la Constitución Soviética de 1977, cada república mantenía el derecho a la
secesión. Durante la crisis política de 1991 Rusia. Ucrania y Bielorrusia la utilizaron
para disolver legalmente la Unión.

Junto con la cadena de la administración estatal existía la estructura paralela

del Partido, que estaba estructurado del mismo modo federal y le permitía ejercer
un considerable nivel de influencia sobre los órganos de poder en todos los niveles.
Organismos administrativos del Estado tomaban órdenes directas del Partido y la
aprobación de distintos funcionarios estatales de alto nivel requeria la aprobación de
sus organismos centrales. Una práctica general era que la posición de jefe de Estado
en una república federada fuera un oficial local, mientras la posición de Secretario
General del Partido Comunista local fuera de un ciudadano de otra república.

1.6.5. República islámica.

Es un Estado sustentado en la forma republicana de gobierno pero que simultá­
neamente constituye su cuerpo institucional y normativo en compatibilidad con las
normas de la Sharia, la ley islámica, a la cual eventualmente se puede dar rango igual
a la ley civil mientras que el Estado sigue siendo una república; de igual manera, en
una república islámica el poder e influencia de los clérigos musulmanes aumenta y
hasta pueden ser designados para cargos oficiales mientras mantienen su función
religiosa. Sin embargo, la casuística respecto a la rigidez en la aplicación de estos
principios varía de país en país.

305^

J
 Teoría del estado

Países con constitución islámica.

Por ejemplo, en la República Islámica de Irán (denominación oficial del país des­
de 1979), el voto directo de los ciudadanos permite la elección democrática del
Presidente, de los miembros del poder legislativo y de la Asamblea de Expertos,
pero antes de iniciarse el proceso electoral los candidatos deben haber obtenido una
especial aprobación por parte del clero islámico, sin la cual quedan eliminados de
la competencia electoral. Esta situación, aceptada por las leyes civiles, otorga en ia
práctica un gran poder político a los clérigos islámicos (las autoridades elegidas por
voto popular deben adherirse a las opiniones de los líderes religiosos) y les permite
ejercer a estos clérigos una fuerte influencia sobre las decisiones políticas nacionales,
por encima de los líderes laicos.

En otras repúblicas de población mayoritariamente musulmana, como Egipto,

Túnez, o Argelia, las normas del Corán y la Sharia gozan de un nivel jerárquico
similar al de las leyes civiles, pero con frecuencia la aplicación de las normas religio­
sas queda restringida sólo a las cuestiones no cubiertas por las leyes estatales. No
obstante, en otros casos las leyes civiles simplemente recogen las mismas reglas que
el Corán o la Sharia. Asimismo, en ninguno de estos casos se permite a los clérigos
islámicos ejercer puestos de poder político sólo en base a su condición de clérigos, ni
el Estado se obliga a seguir las opiniones políticas de los líderes religiosos.

La única excepción a estos dos modelos está en Turquía, país con población ma­
yoritariamente musulmana, pero donde la Sharia y el Corán tan sólo son aplicables a
cuestiones puramente religiosas y nunca a las controversias ya resueltas por la legis­
lación civil. De igual modo, la Constitución turca prohíbe a los clérigos de cualquier
religión intervenir en agrupaciones políticas o ejercer cargos de elección popular,
impidiendo que las reglas religiosas se empleen para regular políticas públicas.

Siendo usual el equívoco de calificar al régimen iraní como una teocracia, po­
dríamos utilizar con mayor propiedad los términos “eclesiocracia" o “hierocracia",
utilizados por Max Weber en su análisis de la sociología de la dominación, para
referirse al orden político en donde el poderes ejercido institucionalmente por una
casta sacerdotal.

Weber establecerá tres distinciones en la relación entre el poder político y el

eclesiástico:

306
 Gerardo Prado

1. La legitimación del soberano, como encarnación de Dios o ser ungido por Él. por
parte del clero.

2. El clérigo-soberano (lo que se definirá como teocracia per sé).

3. El soberano temporal, con suma autoridad en los asuntos religiosos (cesaropapismo).

En situación distinta Pakistán, formalmente república islámica desde 1956 y

cuya constitución de 1973 volvió a significar, mantiene una posición más tolerante
respecto a la vinculación de las normas con los preceptos coránicos. No obstante, el
sistema político ha variado a lo largo de los años desde la negación de los derechos
políticos (sufragio activo y pasivo), hasta un modelo democrático más o menos es­
table y amplio.

Desde la Revolución Iraní, la creación de repúblicas islámicas es una de las as­

piraciones políticas de las naciones con gran población musulmana, a diferencia de
los regímenes monárquicos como el de la Arabia Saudita. Si bien las monarquías de
países musulmanes (Marruecos, Jordania, Omán) suelen ser firmes adherentes del
Islam, las ideas favorables a una república islámica propugnan que la dinastía rei­
nante sea reemplazada parcialmente por la élite clerical islámica, alcanzando así un
compromiso entre la forma republicana de gobierno (y su apertura a la participación
popular) y la preservación de la influencia religiosa del Islam en la esfera política.

1.7. Jefe de Estado.

En las repúblicas más modernas, el Jefe de Estado es llamado el Presidente de la
República (o presidente), que no hay que confundir con el Primer Ministro o Presi­
dente del Gobierno. En ciertos países el Presidente de la república recibe una deno­
minación especial, como cónsul, dux, knyazs, archon, etc.

En las repúblicas democráticas, el Jefe de Estado ha de ganar unas elecciones.

Estas elecciones puede ser directas o indirectas (se forma un consejo especial o es
el parlamento quien elige a la cabeza del Estado). Cuando el presidente es electo,
normalmente, desempeña su cargo en un periodo preestablecido (generalmente, de
cuatro a seis años), finalizado este periodo, se celebran nuevas elecciones. Muchas
legislaciones nacionales, limitan el número de Reelecciones a las que puede presen­
tarse un Presidente cuando ya ha concluido su primer mandato.

cao 307 sao

J
 Teoría del estado

Si el Jefe del Estado de una república es al mismo tiempo el Jefe del Gobierno,
a este tipo de República se dice que tiene un Sistema de gobierno presidencial. Éste
es el caso de Estados Unidos y Chile.

Por el contrario, en los Sistemas de gobierno semipresidenciales, el Jefe de Es­

tado no es la misma persona que el Jefe del Gobierno. En estos casos, se da la
diferenciación entre Presidente de la República y Primer Ministro (Presidente del
Gobierno). En estos casos, el papel del Presidente de la República resulta casi cere­
monial, aunque tiene tareas específicas como el papel consultivo en la formación de
un gobierno después de una elección. Por el contrario, es el primer ministro el que
cuenta con el poder ejecutivo.

En los sistemas semipresidenciales, puede darse el caso (dependerá de los

sistemas y calendarios de elección de cada país) de que el Presidente de la República
y el Primer Ministro pertenezcan a diferentes partidos políticos con ideologías en­
contradas. Esta cohabitación suele darse a menudo en Francia.

En otros países, como Alemania o India, sin embargo, el presidente de la Re­

pública, tiene que permanecer estrictamente independiente a la dinámica gobierno/
oposición.

Por último, en otros países, como Suiza, Bosnia y Herzegovina y San Marino, la
presidencia de la República no la ejerce una persona, sino que lo hace un Consejo o
Comité. En este caso, la cabeza visible del Estado va rotando entre los miembros del
Consejo. En el caso de San Marino, cada medio año. En el caso de Bosnia y Herzego­
vina la presidencia es rotatoria entre sus tres miembros para garantizar la igualdad.
En el caso de Suiza, cada Año Nuevo. Estos sistemas son una herencia de la Antigua
república romana donde también rotaba este cargo. Los Comicios designaban a dos
cónsules que ocupaban el cargo durante un año. La rotación era mensual. En cada
semiperíodo, un cónsul ejercía el poder real (cónsul maior), mientras que el otro lo
supervisaba.

1.7.1. Presidente de la República.

Presidente (del latín praesidere, “sentarse al frente»), por lo general, es la designación
utilizada para identificar a la persona que dirige una reunión, una sesión de trabajo
o una asamblea. Actualmente, el término aislado se refiere al funcionario público,
electo para un período determinado, que ostenta el poder ejecutivo de un Estado

308^
 Gerardo Prado

o de una región. Esta fórmula fue incorporada por primera vez en la Constitución
de los Estados Unidos y actualmente se utiliza de manera generalizada. Al igual que
otros sustantivos como vidente, paciente, etc, su forma femenina puede determi­
narse anteponiéndole el artículo femenino correspondiente (la vidente, la paciente,
la presidente). También sirve para identificar a quien preside determinado órgano
público colegiado, como los son en vía de ejemplo, los presidentes respectivos del
Congreso, Senado, Cámara de Diputados, Corte Suprema, Tribunal Constitucional
y otros.

De la misma manera y por extensión se denomina también, en algunos países,

al máximo directivo de empresas privadas, universidades, cámaras empresariales,
asociaciones e instituciones de diversa índole, públicas o privadas.

En los países con régimen de gobierno republicano, el jefe de Estado o gobierno

recibe el título de presidente. Normalmente, los Jefes de Estado son elegidos por el
pueblo, el congreso o parlamento por un período inferior a una década (4 a 8 años,
según el país).

Los presidentes se pueden distinguir según sus funciones y poderes de la si­

guiente forma:

'Cuando cumplen únicamente funciones de jefe de Estado: esta es la forma

cómo funcionan las repúblicas parlamentarias. En dichas formas de gobierno el pre­
sidente designa al primer ministro de acuerdo al apoyo del parlamento y carece de
funciones ejecutivas. Sólo firma las leyes y decretos aprobados por el consejo de mi­
nistros y tiene la capacidad de disolver el parlamento, previo acuerdo con el primer
ministro. El presidente cumple la función de representar el Estado y las funciones
protocolares asociadas. Tiene exactamente el mismo papel que un rey de una mo­
narquía constitucional o parlamentaria, donde lo único que cambia básicamente es
el nombre. Son electos por sufragio directo o de forma indirecta por el parlamento o
una asamblea electoral formada para dicho propósito. Existen habitualmente en los
países que han pasado de una monarquía a una república.

'Cuando además de las funciones de jefe de Estado, tiene algunas del poder
ejecutivo que son de su exclusivo campo de acción o las comparte con el primer mi­
nistro: esta corresponde a formas de gobierno semipresídenciales o semiparlamen-
tarias, como en Francia. En estos sistemas, el presidente tiene un importante rol en
la dirección de ¡as relaciones exteriores y la defensa nacional, la facultad de convocar

ótf 309^ ’
 Teoría del estado

a plebiscitos y disolver el parlamento por su iniciativa, y también es el garante del

orden constitucional. Por lo general son electos por sufragio universal,

‘Cuando es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno: en este caso el presidente

nombra o designa a todos los integrantes de! gobierno en forma exclusiva. Estos
regímenes políticos se denominan presidencia listas, en ellos suele existir una clara
división de poderes, y los presidentes no tienen la capacidad de disolver el Congreso,
aunque suelen ser también colegisladores. Surge en los Estados Unidos (1787) y es
la forma de gobierno de los Estados del continente americano, salvo en Canadá y
gran parte del Caribe que tienen un régimen parlamentario. Son electos por sufragio
directo en la mayoría de los países, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecua­
dor, México, Uruguay y Venezuela, o indirectamente como en Estados Unidos, por
medio de un colegio electoral.

1.7.2. Monarca.
El monarca es el jefe simbólico de un país cuyo sistema de gobierno recibe el nom­
bre de monarquía. Puede ser jefe de una etnia o de un país y a veces ostenta el papel
de jefe de Estado. Quitando unos poquísimos casos, como los antiguos reyes de
Polonia que eran elegidos, es un título hereditario y no sometido a la aprobación
popular. Aunque tradicionalmente han actuado como autócratas (en el sentido de
concentrar en su persona todo el poder político y económico del país, caso del zar
de Rusia, de la casa de Borbón o de los emperadores bizantinos), también han po­
dido ser figuras de carácter ceremonial sin ningún poder real (caso del emperador
de Japón), con el poder restringido a sus territorios patrimoniales (caso del sacro
emperador Romano-Germánico o el rey de Francia en la Edad Media antes de que
extendiera su autoridad a la totalidad del país), o con unos poderes más o menos
limitados por una constitución, en cuyo caso se habla de monarca constitucional
(caso del estatúderen los Países Bajos, el rey de Esparta o el rey de Inglaterra),

Habiendo estado extendidos por casi todo el globo, el origen de los distintos
regímenes monárquicos es a veces un tanto incierto, sobre todo por la antigüedad
de muchos de ellos y por la carencia de fuentes relevantes que lo refieran; en estos
casos, es relativamente común que la monarquía se asocie a alguna leyenda de ca­
rácter mítico, usualmente asociada a una intervención divina,(caso del emperador
en Japón, supuesto descendiente de la diosa Amateratsu; y también de los empera­
dores julio-claudios de Roma, que decían descender de la diosa Venus). En muchos

31
 Teoría del estado

como título nobiliario; en otros casos se destinó a los hijos, descendientes o here­
deros del monarca (príncipe de Asturias, príncipe de Gales, príncipe de Vodafone).
Nótese que en algunos países europeos, asiáticos y africanos un “rey" es el jefe de
Estado de una nación-estado, pero en otros países el rey puede que lo sea de una
tribu y esta por tanto no se corresponde con un Estado independiente.

Antiguamente, y aún en algunas naciones monárquicas actuales, solían atribuir­

se al monarca poderes divinos (los monarcas ungidos de Israel e Inglaterra podían,
supuestamente, curar a los enfermos imponiendo las manos, por ejemplo), muestra
de que es el elegido o enviado de Dios para gobernar.

Emperador.
Emperador, título político originado en el Imperio romano. Aunque con fre­
cuencia se llame emperadores a los líderes de ciertos grandes imperios, por asocia­
ción con éstos, lo cierto es que los comúnmente llamados emperadores de China
o Japón no lo son en el sentido estricto, porque el título se asocia con un cierto
continuismo (a lo menos lejano) con la cultura latina de la que emana.

Originariamente imperator era un título militar romano. Significaba “coman­

dante' o “vencedor en la batalla" (militar), esto es, aquél que ostenta el imperium o
mando de la tropa. El título imperator era usualmente temporal, y concedido única­
mente a los más destacados generales por sus tropas y el Senado romano tras una
gran victoria, y podría ser el equivalente a mariscal de campo o comandante en jefe
de un ejército entero. Nótese que, dada la extensión del Imperio romano, ser coman­
dante en jefe de un ejército podía no incluir a todas las tropas romanas, sino referir­
se únicamente al ejército romano de Germania o de África, por ejemplo. Así, en el
afio 15 d.C. Germánico fue proclamado Imperator tras sus campañas en Germania.
durante el principado de su tío el emperador Tiberio. Igualmente, Marco Vipsanio
Agripa fue proclamado Imperator varias veces durante el principado de Augusto.
Sin embargo, pronto el título de Imperator pasaría a ser asumido en exclusiva por el
monarca romano, si bien durante todo el Imperio mantendría su significado militar.

La asociación del título Imperator a la cabeza del Imperio genera confusión: la

palabra latina imperium, de la que deriva ¡a castellana imperar significa mando. Un
magistrado romano, al asumir su cargo, recibía su imperium, refiriéndose a los po­
deres y competencias que confería su magistratura. El Imperium por excelencia era

312^

J
 Gerardo Prado

otras casos, existen abundantes fuentes documentales que describen la aparición de

la monarquía, como por ejemplo en el advenimiento del régimen imperial romano
y de su directo descendiente el Imperio bizantino, en el establecimiento de Sacro
Imperio Romano-Germánico,... De todas formas, dentro del contexto de las monar­
quías cristianas (que van desde el Bajo Imperio romano y el Imperio bizantino hasta
los reyes de Francia, Inglaterra, Austria, España...) se extendió, a modo de justificar
el régimen, el concepto de monarquía divina, en virtud del cual el rey lo era por la
gracia de Dios, lo cual confería un carácter sagrado a la monarquía. Conceptos pa­
recidos se empleaban en el Imperio chino, donde el emperador (el 'Hijo del Cielo'),
ostentaba el llamado “mandato del Cielo", que lo habilitaba para gobernar.

La monarquía es mayoritariamente hereditaria y presuntamente perpetua, ex­

cepto en casos excepcionales como en la Ciudad del Vaticano, donde el monarca es
elegido por inspiración divina por un grupo cerrado de personas que conforman
el Colegio Cardenalicio. El modo de herencia más común ha sido el de padres a
hijos por línea paterna; las monarquías matrilineales han sido algo excepcional. En
algunas dinastías, las mujeres han podido gobernar, bien porque no hubiera ningún
hermano varón, bien porque ellas fueran las primogénitas; ello, empero, dependía
de las tradiciones de la propia dinastía; por ejemplo, la dinastía Capeto de Francia,
se regía por la Ley Sálica que impedía gobernar a las mujeres, mientras que la Casa
de Trastámara de Castilla no lo hada, y algunas mujeres pudieron llegar al poder.

Los monarcas pueden redbir distintos títulos, como rey / reina, emperador /
emperatriz, gran duque / gran duquesa, príncipe/princesa, papa (con dignidad re­
ligiosa), rara vez caudillo; en las civilizaciones americanas cacique (sobre todo de
carácter tribal). Pishin (en las culturas mayas), Inca (en el imperio inca),... Existen
además términos específicos para los monarcas de algunos estados, derivados de
los idiomas locales, como zar (de Rusia), faraón (de Egipto), sah (de Persia), kan (o
Khan, para los pueblos tártaros). Los monarcas de los estados gobernados por la ley
islámica eran llamados sultanes, y si estaban investidos de la suprema autoridad reli­
giosa, califa (que significa algo así como comendador de los creyentes). En la antigua
Grecia, los monarcas recibían el título de tirano o basileo; éste último fue retenido
por los emperadores bizantinos. Los términos príncipe y princesa provienen del latín
princeps, primer ciudadano; fue el título empleado durante el Alto Imperio romano
por los emperadores (a su vez. emperador viene del latín imperator, título militar
equivalente a jefe del Ejército). Algunos monarcas soberanos, sobre todo de Italia,
mantuvieron el título de príncipe, y en ciertos países como en Francia fue empleado

o 311
 Gfrardo Prado

el gobierno de Roma y sus dominios, por lo que ya durante la República se vino a

distinguir entre la Res Publica Romana, entendida como la entidad político-jurídica
que constituía el régimen de gobierno, y el Imperium Romanum, que serían los
dominios de la República (literalmente, los dominios o el mando de Roma), tanto
territoriales como sobre las personas. Sin embargo, ello no quena decir que a la ca­
beza del Imperium, esto es, a la cabeza de la República, hubiera un Imperator, sino
dos cónsules que durante un año recibían el imperium de Roma (romanum).

En el año 27 a. C., Octavio Augusto unificó el mundo romano y estableció la

entidad política conocida generalmente como Imperio romano por oposición a la
República Romana, pero no se atrevió a asumir poderes absolutos y quebrar de esta
manera el sistema político de la República Romana, debido al ejemplo que repre­
sentaba el asesinato de Julio César el año 44 a. C„ precisamente acusado por los
senadores de querer acabar con las libertades civiles republicanas. De esta manera
creó el Principado, un régimen político en el cual se mantenían todos los cargos
y formas republicanas, pero todos los grandes cargos públicos eran asumidos por
Octavio. De esta manera, Octavio se garantizaba el control efectivo del Imperium.
Aunque éste aceptó para sí tan solo el título de princeps civium (esto es. el primero
de los ciudadanos), en la práctica el título más importante que quizá tenía era el de
Imperator o jefe del ejército, porque era éste el último garante de la paz romana
después de las cruentas guerras civiles libradas en el último siglo. Esto, como se ha
visto, no impidió que el Senado “saludara" a otros Imperator.

Durante los dos siglos siguientes, los emperadores romanos eran usualmente
referidos como princeps, esto es, príncipes, dado que el clima político y de paz
favorecía el predominio de la función civil del emperador. Sin embargo, a raíz de la
Crisis del Siglo 111, cuando el mando del Imperio pasó a estar en manos de caudillos
militares, el monarca romano fue adquiriendo un cariz mucho más militar, hasta
el punto de que. dado el clima de inestabilidad, su única garantía para mantenerse
en el poder era su fortaleza como caudillo militar. De esta manera, el uso del título
Imperator se generalizó, y con el paso del tiempo se fue identificando el título de
Emperador con el de amo y señor absoluto de un imperio.

313^
 Teoría del estado

1.7.3. Jefe de gobierno.

Es la persona que ocupa la presidencia del poder ejecutivo y se responsabiliza del
Gobierno de un Estado o de una subdivisión territorial de éste (estado, provincia, u
otra). El proceso de elección de jefes de Gobierno varia de acuerdo al país y depen­
de, entre otros factores, de la forma de gobierno utilizada en el mismo.

En un sistema parlamentario el título que adopta la persona que ostenta la

jefatura de gobierno puede ser: primer ministro, premier, canciller, presidente del
Consejo de Ministros, Presidente del Gobierno u otros. En los países con sistemas
presidenciales, como Estados Unidos, la persona que obstenta la jefatura de Gobier­
no es el presidente o la presidenta, que a su vez es el Jefe/a del Estado. En cambio,
en los sistemas semipresidenciales como Francia, las funciones de jefe de Gobierno
pueden estar compartidas por el presidente y un primer ministro.

Hay países que si bien no tienen una jefatura de Gobierno separada de la jefa­
tura de Estado, tienen a un funcionario que cumple oficiosamente esta función. Así,
en Argentina, esta función recae en la jefatura de Gabinete, mientras que el título
de jefe/a de gobierno es utilizado por el titular del poder ejecutivo de ¡a Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, que no debe confundirse con el Presidente de la Nación
Argentina, que en ese país es el jefe de Estado, el jefe del Gobierno Nacional, el
responsable político de la administración genera! del país, y también el comandante
en jefe de las Fuerzas Armadas de la República Argentina.

El jefe de Gobierno en algunos territorios de ultramar dependientes del Reino

Unido es denominado “ministro jefe” (en inglés, chief mínister), del mismo modo
que en India, Malasia y en los estados y territorios de Australia. En Alemania, el jefe
de gobierno de los lánder se denomina “ministro presidente” (en alemán, Mínister-
prásident); en Bélgica esta última es la denominación del Jefe de Gobierno de una
región, comunidad o entidad federal que por su rango de importancia se administra
bajo régimen especial. En México, así se le denomina al responsable del gobierno y
de la administración de la Ciudad de México, capital de la República Mexicana, en
Venezuela además el gobierno del Distrito Capital está encabezado por un funciona­
rio denominado jefe de Gobierno del Distrito Capital nombrado por el presidente
de ese país.

314
 Gerardo Prado

Se denomina así a: Presidente de la República, Jefe de Estado, Canciller, Pre­

mier, Primer ministro, Presidente del Gobierno, Taoiseach, Jefatura de Gabinete de
Ministros, Presidente de la Comisión Europea (pese a no tratarse de un Gobierno, la
Comisión ejerce el Poder Ejecutivo de la Unión).

Primer ministro.
Un primer ministro es un funcionario que sirve como jefe del poder ejecutivo
en algunos estados. Es generalmente el jefe de gobierno en el sistema parlamentario.
En otros sistemas, como el semipresidencial, el primer ministro es el funcionario
encargado de la Administración Pública. El jefe de Estado puede ser nominalmente
su superior, pero en la realidad en muchos casos tiene funciones más bien de cere­
monias y protocolo, siendo el primer ministro quien gobierna el estado.

De acuerdo con las reglas ortográficas de la Real Academia Española, el femeni­

no de «primer ministro» es «primera ministra». También se encuentran referencias a
«la primer ministro» o «la primera ministro». Un argumento que se ha dado es que
«la primer» es incorrecto porque primer es apócope del adjetivo masculino; y que
«la primera ministra» describe a la principal de las mujeres que integran el gabinete,
cuando en realidad es la principal de todos los ministros, mujeres y hombres; enton­
ces lo correcto sería «la primera ministro».

Se recomienda escribirlo con letras iniciales mayúsculas cuando se refiere a una

persona concreta sin explícitar su nombre, así como en decretos, documentos oficia­
les y cartas dirigidas a la misma persona. En caso de escribir el nombre de la persona
tras el cargo, éste último se escribirá con minúsculas,3 al igual que cuando se use el
término en sentido genérico, sin referirse a ninguna persona en particular.

A menudo, un primer ministro ejerce sus fundones con un presidente o un mo­

narca que se desempeña como jefe de Estado. El primer ministro es normalmente
el líder del partido político que tiene la mayoria en el parlamento. Sus responsabi­
lidades principales incluyen coordinar la actividad del gobierno, designar a varios
oficiales del gobierno, y, conjuntamente con el jefe de Estado, la representación del
gobierno de su país en el mundo. Los primeros ministros pueden recibir otras deno­
minaciones oficiales diferentes dependiendo del país en el que gobiernen.

oo 315

J
 Teoría del estado

1.7.4. Gobierno.
El gobierno son. normalmente, las autoridades que dirigen, controlan y administran
las instituciones del Estado el cual consiste en la conducción política general o ejerci­
cio del poder del Estado. En ese sentido, habitualmente se entiende portal al órgano
(que puede estar formado por un presidente o primer ministro y un número variable
de ministros) al que la constitución o la norma fundamental de un estado atribuye
la función o poder ejecutivo, y que ejerce el poder político sobre una sociedad. Tam­
bién puede ser el órgano que dirige cualquier comunidad política.

En términos amplios, el gobierno es aquella estructura que ejerce las diver­

sas actividades estatales, denominadas comúnmente poderes del Estado (funciones
del Estado). El gobierno, en sentido propio, tiende a identificarse con la actividad
política.

El gobierno no es lo mismo que el Estado, está vinculado a éste por el elemento

poder. El gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el Estado permanece
idéntico. En ese sentido, el gobierno es el conjunto de los órganos directores de un
Estado a través del cual se expresa el poder estatal, por medio del orden Jurídico.
Puede ser analizado desde tres puntos de vista: según sus actores, como un conjunto
de funciones, o por sus instituciones.

misión del gobierno es crear un sistema de auto-protección social para y con

todas las personas que viven en el Estado, que sea seguro al largo plazo, autofinan-
ciable, de muy buena calidad y sin corrupción. Prioritariamente asegurar el futuro
de la salud, educación, trabajo, sustento y vivienda.

A diferencias de las ONG, la estrategia del gobierno es recaudar aportes obliga­

torios de todos los miembros del Estado, hechos en dinero, para construir infraes­
tructura y empresas de servicios públicos.

Los expertos en ciencias políticas clasifican las diferentes clases de gobierno

de diversas maneras. A este respecto, la Encyclopaedia Britannica explica: "Existe
la distinción clásica entre gobiernos según la cantidad de gobernantes: el que es
ejercido por un solo hombre (monarquía o tiranía), por una minoría (aristocracia u
oligarquía), o por la mayoría (democracia)".

A veces los gobiernos se clasifican según sus instituciones más importantes (par­
lamentarismo, gobierno de un gabinete), según sus principios básicos de autoridad

316^
 Gerardo Prado

política (tradicional, carismática), según su estructura económica, o según su uso o

abuso del poder. “Aunque ninguno de estos principios de análisis abarca todo aspec­
to —comenta esta obra de referencia—, cada uno tiene cierta validez.”

Históricamente, el primer gobierno se forma en la tribu, como una forma de

coordinar el pleno aprovechamiento de los Recursos Humanos, Naturales, Instala­
ciones y Herramientas, etc. de la misma, para generare! máximo de satisfactores que
cubran las necesidades de la tribu, en alimentación, seguridad, vestido, alojamiento,
educación, etc.

Después, se ha establecido el “Ejecutivo” como ente coordinador, el “Legislati­

vo” como generador de leyes y el “Judicial" como encargado de hacer que las leyes
se cumplan.

Actualmente hay un grupo de investigadores y empresas seriamente preocupa­

dos por el hecho de que el gobierno es una organización de autoprotección social
poco segura al largo plazo, que tal vez no sea capaz de asegurar los servicios de pro­
tección social a futuro, cuando la especie alargue su esperanza de vida por encima de
los 100 años. Estos investigadores están desarrollando ONG alternativas.

Ministro.
Un ministro, del latín mínister, servidor, es un político que dirige un ministerio
o un departamento (educación, finanzas, salud, Estado, guerra, etc.), pertenece al
gabinete de gobierno, y son dirigidos normalmente por un primer ministro o un
presidente.

En algunos países (como los Estados Unidos y México), estas personas en lugar
de ser conocidas como Ministros son conocidos como “Secretarios" o "Secretarios
de Estado”.

Hasta comienzos del siglo XX, los jefes de las delegaciones diplomáticas tam­
bién fueron llamados “ministros”, por ejemplo: “ministro para Cuba" o “ministro
para Francia”. Por ejemplo, Sir Ernest Satow fue “Enviado extraordinario” y ministro
para Japón entre 1895 y 1900, por lo cual era el diplomático británico de rango
superior en Japón. Su sucesor, Sir Claude MacDonald, fue ministro y luego embaja­
dor a partir de 1905, año en que mejoraron las relaciones diplomáticas entre Gran
Bretaña y Japón.

317
 Teoría del estado

------- PARTE III

1. El desafío de la democratización de los

regímenes políticos
la Teoría del Estado, que trata del estudio de un fenómeno del acontecer humano en
sociedad, con el auxilio de la ciencia política, cuenta con desafíos in extremis, pro­
ducto que las condiciones locales como globales de estas situaciones deben ajustar
el cuerpo teórico de conceptos y categorías de una ciencia ante los fenómenos cam­
biantes que lo rebasan. La aprehensión científica debe hacer gala de un análisis serio
de la realidad humana. En ese sentido nuestros países, por ejemplo, los centroameri­
canos que comparten raíces comunes con el nuestro, Guatemala, han evolucionado
en el plano democrático pero faltan cambios sustanciales con impostergables. En
seguida hablaremos de escenarios históricos y presentes con el precisamiento de
factores que condicionan el civismo doméstico que pauta el sistema político que
tenemos como todo acontecer humano

1.1. Debate.
¿Cuáles son los avances, debilidades y riesgos de la democratización de los regíme­
nes políticos en Centroamérica?

En la actualidad se discurren algunas ideas acerca del porqué nuestros países no

avanzan en realizaciones plenas de democracia. Conceptualmente se disponen de las
siguientes preguntas específicas generadoras de debate:

1) ¿Garantizan nuestros sistemas electorales la realización de elecciones libres, lim­

pias, competidas y basadas en la más amplia participación ciudadana?, ¿promue
ven la conformación de sistemas de partidos políticos estables y representativos?

2) ¿Favorece la legislación que regula el financiamiento a los partidos la transparen­

cia y el escrutinio público?, ¿hay amenazas de fuentes ilícitas sobre los partidos
políticos?, ¿qué supervisión y control sobre el financiamiento político ejercen las
entidades a cargo de estas funciones?

tíSO 31
 Gerardo Prado

3) ¿En qué medida los procesos de cambio democrático han conducido a una re-
definición de las relaciones dvico-mlitares?. ¿se ha logrado establecer controles
democráticos efectivos de las fuerzas armadas?, ¿se ha redimensionado la ins­
titución militar y redefinido sus funciones?, ¿qué limitaciones ha habido en el
fortalecimiento de la supremacía civil?, ¿puede hablarse de obstáculos en las
relaciones cívico-militares para el avance de la democracia?

4) ¿Cuál es el estado de la libertad de prensa y el derecho de información?, ¿cuáles

son las tendencias dominantes de su evolución?, ¿cuál ha sido la contribución de
los medios de comunicación a la construcción de la democracia?

En torno a ellas discutiremos temas que son sustanciales en la búsqueda de un

Estado democrático de Derecho, que sirven como un diagnóstico con el apoyo de de
informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-.

1.2. Diagnóstico del desarrollo democrático.

Se analiza, a continuación, dos momentos en la historia reciente: Una fotografía
social tomada en el año 1999; y otra, en el año 2003.

1.2.1. Situación en el año 1999.

Ninguno de los conflictos militares que en 1988 desgarraban la región perdura. Nin­
gunos de los regímenes autoritarios existentes en 1978 sobrevive al presente año. Si la
democracia tenía, hasta hace pocos años, era un arraigo excepcional, hoy todos los países
del istmo, incluso su democracia más antigua, experimentan un impulso democratizador.

Los gobernantes son electos por la ciudadanía; las fuerzas armadas, allí donde
existen, están subordinadas al poder civil; las violaciones de los derechos humanos
no son, como en el pasado reciente de varios países, política de estado, y se expe­
rimenta con nuevas formas de control político e institucional, débiles en muchos
casos, sobre el poder estatal. La fortaleza, y hasta el arraigo, de este impulso demo­
cratizador es objeto de un intenso debate político.

Innumerables problemas políticos, en la práctica, afectan a los regímenes de­

mocratizados del istmo. La inclusión de los indígenas como ciudadanos plenos es
un hecho reciente y todavía precario, a pesar de que uno de cada cinco centroame­
ricanos pertenece a este grupo étnico. En la región existen disparidades notables en

319
 Teoría del estado

lo que concierne a la gestión transparente de los sistemas electorales. La debilidad

del Estado de derecho en amplias zonas es tal, que puede decirse que la población
centroamericana obtiene sus derechos políticos sin tener garantizado el ejercicio de
sus derechos civiles.

En nuestros países, la ciudadanía expresa crecientes dudas y apatía hacia la polí­

tica y su seguridad personal y jurídica es, en muchos casos, precaria. Sin embargo, la
existencia e importancia del impulso democratizador es incuestionable en donde se
ha visto de todo en las últimas décadas. Incuestionable es. también, que este impul
so es resultado del quehacer de generaciones, una conquista duramente conseguida
por muchos. Hoy en día, por fin, la democracia es un compromiso regional, suscrito
primero en Esquipulas y luego en la Alianza para el Desarrollo Sostenible (AL1DES),
y una garantía constitucional en todos los países.

A pesar de todo enfrentamos grandes desafíos, el de enraizar la democracia

en la región para que, a diferencia de los intentos en la década de los cuarenta, la
actual apertura resulte en algo más que una “primavera democrática”. Ciertamente
el horror de los conflictos militares es un acicate contra el autoritarismo, pero no una
vacuna. Una experiencia democrática duradera requiere afianzar dos condiciones bá­
sicas: poruña parte, un Estado democrático de derecho y, por otra, una democracia elec­
toral. Sin ellas, no sólo las condiciones mínimas para la existencia de una democracia son
incumplidas, sino la posibilidad misma de avanzar hacia democracias de mayor calidad.

1.2.2. Situación en el año 2003.

El impuso democratizador ha perdió dinamismo. El régimen político existentes aún con
sistemas electorales y de protección de derechos y libertades ciudadanas, no muestra
nuevos y significativos avances en relación con los logros obtenidos en los últimos años
del siglo XX. En algunos casos hasta se han producido involuciones parciales. En el ám­
bito de los sistemas electorales persisten desequilibrios para la competencia, incluyendo
como un importante desafío las debilidades en las normas del/mandamiento político.

En el proceso de desmilitarización no se complementaron las reformas jurídicas

e institucionales con mecanismos que garanticen el control democrático sobre los
ejércitos. Y con respecto a la protección de libertades, en particular la libertad de
expresión, se mantiene limitaciones legales y presiones sobre los medios de comu­
nicación -y en algunos casos, una politización indebida- que obstaculizan el avance
hacia contextos más favorables.

aw 320 oo
 Gerardo Prado

Aunque se ha entrado en una nueva época de democratización. A diferencia

de la anterior, ocurrida en los años ochenta y noventa del siglo pasado, en la cual
los avances fueron muchos y rápidos, y fue evidente el desmontaje de los autorita­
rismos, la época actual se caracteriza por avances democráticos más esporádicos y
lentos, aunque ciertamente las tareas son de mayor complejidad.

Hoy el funcionamiento de las democracias se sustenta en los logros del perío­

do precedente, pero también en los legados no resueltos de estos autoritarismos.
Los regímenes que emergen, al concluir el breve pero decisivo primer impulso de
democratización regional, tienen zonas de baja calidad democrática, aunque con
diferencias en los distintos países.

Los logros que significan la realización de elecciones libres, limpias, competidas

y reiteradas, la reducción de los presupuestos militares y el reconocimiento legal de
los derechos ciudadanos, contrastan con las debilidades que en la mayoría de los
casos existen en el marco institucional y legal que regula los sistemas electorales y
de partidos políticos, el poco desarrollo de controles civiles eficaces sobre las fuerzas
armadas y las deficiencias en la protección de las libertades.

Elevar la calidad democrática de estos regímenes implica enfrentar desafíos para

hacer más equitativas las reglas de acceso al poder político. En resumen, en nuestros
países la democratización de ios regímenes políticos no es tarea concluida.

Hoy en día, los desafíos pendientes, relacionados con el mejoramiento de la

calidad democrática, tienen una implicación política que interesa subrayar. En la
región cunde el descontento ciudadano. Se trata de ciudadanías que, luego de alcan­
zar la paz a costa de grandes sacrificios, esperaban una época de sostenido progreso
social y económico y democracias más atentas y sensibles; pero las pobres condi­
ciones de vida en las que la mayoría de la población se ha incluso deteriorado. Son
ciudadanías que han aprendido a ejercer sus derechos, aunque buena parte de ellas
tiene poca experiencia de vivir en democracia. Estos son datos clave.

Por una parte, estas ciudadanías empujan por nuevos avances políticos; por
otra, demandan respuestas a sus problemas y piden democracias más eficientes en
la tarea de impulsar el desarrollo en la región. En ambos frentes, los regímenes
democráticos exhiben vulnerabilidades que conviene atender, para enfrentar las ten­
taciones de una “vuelta al pasado” o la emergencia de “manos duras” que prometen
ilusiones.

321

A
 Teoría del estado

1.3. Concepto de democracia.

Se entiende por democracia un sistema que organiza el acceso y el ejercicio del po­
der político en una sociedad a partir del reconocimiento y la protección institucional
de los derechos ciudadanos. Una democracia descansa en un régimen político, es
decir, en el conjunto de normas e instituciones que regulan el acceso al poder. En
el caso de un régimen democrático, este acceso se logra mediante elecciones libres,
limpias, competidas y reiteradas, para lo cual requiere el reconocimiento y protec­
ción de un conjunto de libertades y derechos ciudadanos.

Una democracia incluye dimensiones que van más allá de un régimen político, entre
ellas los modos de organizar el Estado para asegurar la protección y el respeto de los de­
rechos ciudadanos y ia subordinación de los gobernantes a la ley. Sin estas dimensiones
es imposible su existencia y funcionamiento. Por ejemplo, un régimen democrático no
puede funcionar sin una separación y un mutuo balance de poderes de Estado, o sin una
normativa constitucional y legal que garantice la neutralidad e independencia de los ór­
ganos electorales. Estas dimensiones, pese a ser componentes constitutivos de las reglas
de acceso al poder, no están limitadas exclusivamente a esta cuestión. Refieren, además,
a ios modos en que se ejerce el poder en una sociedad, pues la vigencia de las libertades
públicas o la separación de poderes no se limitan a los períodos electorales. Todo gober­
nante democráticamente electo está compelido a respetarlas durante su gestión.

la concepción de una democracia más allá del régimen es producto de varios

años de reflexión. Desde un punto de vista teórico se basa en las elaboraciones más
recientes del politólogo Guillermo O'Donnell147, quien ha subrayado la vinculación
entre las dimensiones “intra" y “extra" régimen en el estudio de la democracia. Esta
es una cuestión descuidada por las teorías políticas, pero de gran importancia para
América Latina, que el Informe rescata como punto de partida para el análisis. Desde
un punto de vista empírico, se sustenta en la experiencia de la Auditoría ciudadana
sobre la calidad de la democracia, publicada en junio del 2001 en Costa Rica, la que
ha sido continuada por sucesivos Informes sobre el Estado de la Nación de ese país.

147 Guillermo Alberto O’Donnell (Buenos Aires. 24 de febrero de 1936 - Buenos Aires, 29 de noviembre
de 2011)1 fue un destacado politólogo argentino. Entre su aportes teóricos a la Ciencia Política se
destacan sus trabajos sobre el Estado burocrático-autorttario y sobre la teoría de la democracia y las
características de los procesos de transición a la democracia, a través del desarrollo de conceptos como
“accountability (responsabilidad) horizontal’, “democracia micro” y "democracia delegativa".

0.0 322
 Gerardo Prado

En la Auditoría se encontró que, para las y ios ciudadanos costarricenses, la

democracia ha llegado a ser bastante más que un sistema político para elegir pe­
riódicamente el gobierno. A fuerza de experimentar cotidianamente con ella por
décadas, han empujado las fronteras de ia imaginación y las exigencias ciudadanas
hacia nuevos territorios y, hoy en día, la democracia para estos ciudadanos es una
¡dea más inclusiva, que comprende:

’Un sistema para elegir a los gobernantes que desarrolla formas de representa­
ción política responsable de los intereses ciudadanos.

*Un modo de organizar las instituciones del Estado y sus relaciones con la so­
ciedad, basado en el reconocimiento de la dignidad de las personas, la protección
de los derechos civiles y políticos y la rendición de cuentas de los representantes
políticos y de los funcionarios públicos.

*Un modo de convivencia entre las personas capaz de garantizar un mínimo de

oportunidades y capacidades para ejercer los derechos ciudadanos.

Así, al analizar la democracia en Centroamérica debe combinarse avances recien­

tes en la teoría de política comparada y sus hallazgos científicos de investigaciones
específicas. Es cierto que comporta estudiar dimensiones distintas de la democracia,
cada una relevante por mérito propio, pero entendidas como partes de un concepto
amplio de democracia que cobija a ambos.

1.4. Relaciones cívico-militares en un régimen democrático.

El concepto de relaciones cívico-militares busca determinar el grado en que éstas se
corresponden con los parámetros legales, institucionales y éticos del régimen demo­
crático. Estas relaciones están determinadas por normas escritas, pero también por
pautas y tradiciones de carácter consuetudinario. En el peor de los casos, los milita­
res desbordan las funciones que les han sido constitucional y legalmente asignadas y
los civiles no hacen uso de los mecanismos políticos y legales de control a su alcance.
En el mejor de los casos, los militares cumplen con dichas funciones y están bajo el
control de los gobernantes civiles. Contrario a lo que se piensa, el foco de atención
en el análisis de las relaciones cívicomiiitares no se centra exclusivamente en los
militares. Antes bien, se trata de conocer la interacción que existe entre las élites
políticas y el alto mando del cuerpo de oficiales. Como afirma Michel Laguerre, «el
argumento de que los militares tienen más peso que cualquiera de los otros sectores

323 ~'-

J
 Teoría del estado

(gobierno y sociedad civil) es socavado por el hecho de que los militares nunca han
intervenido sobre la base de su sola fortaleza; al contrario, siempre como parte de
una coalición entre políticos civiles e instituciones. Por ende, debe mantenerse el
foco no sólo en lo que sucede a lo interno de cada sector, sino también y especial­
mente en la relación de cada sector con otros».

Vistas de esa forma, las relaciones cívicomilitares son un conjunto complejo de

interacciones, conflictos y alianzas entre militares, élites gobernantes y grupos de la
sociedad. De acuerdo con David Mares, existen dos acuerdos fundamentales en la
materia: el acuerdo entre civiles para no utilizar a los militares en función de alguna
ventaja partidaria y el intercambio de subordinación militar al control civil, a cambio
de la provisión de los recursos necesarios para realizar sus misiones, preferiblemente
externas, más que internas, en la medida en que estas últimas pueden politizarse.

1.4.1. Confianza en las fuerzas armadas.

De acuerdo con la encuesta Latinobarómetro 2002, en los cuatro países centroame­
ricanos que tienen ejércitos, estos tienen una aceptación promedio del 37%, rnuy
similar a la media para América Latina, que es de 38%. Guatemala es el país donde
tienen menor aceptación (25%) y Honduras el de mayor (53%). En América Latina,
las fuerzas armadas mantienen un tercer lugar de confianza ciudadana, después de
la iglesia y los medios de comunicación, que tienen el primero y segundo lugares,
con 71% y 45% respectivamente.

1.4.2. Los controles democráticos de las fuerzas armadas.

El objetivo primordial del control democrático consiste en asegurar la subordinación
efectiva de la institución armada a la autoridad política del Estado democrático de
derecho. Los controles, objetivos y subjetivos, deben permitir que un gobierno civil
democráticamente electo pueda llevar a cabo su gestión y ejecutar su política de
seguridad sin intromisiones por parte de los militares. Por controles objetivos se
entienden aquellos mecanismos institucionales creados con el fin de asegurar la sub-
ordinadón y la supervisión del desempeño militar e incluyen: a) el establecimiento
de un entramado legal que acote la función militar; b) la creación y funcionamiento
de una estructura efectiva en el Poder Ejecutivo; c) el desarrollo de la función de
control parlamentario. Por su parte, los controles subjetivos son aquellos mecanis­

324 ^
 Gerardo Prado

mos que, en el interior mismo de la institución, regulan el comportamiento militar

favoreciendo la adhesión y el compromiso con los valores de la democracia, con las
autoridades políticas del Estado y con las normas que establecen las funciones y la
misión de las fuerzas armadas.

Únicamente puede hablarse de una modificación de largo plazo en el patrón

de las relaciones cívico-militares cuando se crean, o se consolidan, instituciones que
llevan adelante de manera cotidiana y permanente el control democrático. Las es­
trategias en este ámbito pasan a formar parte de la administración pública, con lo
que pierden el carácter excepcional que en sus inicios pudieron tener. La existencia
de mecanismos institucionales de monitoreo, con personal independiente y estable,
coadyuva al afianzamiento del control en materia de seguridad y defensa.

Algunos de estos temas están influidos por la perspectiva estratégica de Wash­

ington con respecto a la seguridad y el papel de los militares en el área. En esta mate­
ria es cada vez más visible la pérdida del interés geoestratégico de Centroamérica, y el
reacomodo de las fuerzas armadas de la región para atender asuntos que, asumidos
como propio, en realidad forman parte de la agenda de problemas domésticos de
Estados Unidos. Para realizar estas tareas, las instituciones militares se encuentran
dotadas de ciertas características que las hacen singulares: la disciplina, la jerarquía,
el despliegue territorial, el planeamiento prospectivo, la disposición inmediata, entre
otros aspectos destacadles. Las fuerzas armadas tienen ventajas operativas frente al
resto de las instituciones públicas, que poseen limitadas capacidades organizativas
y técnicas y, en ocasiones, una restringida cobertura territorial. Sin embargo, la des­
militarización ha abierto un inconcluso período de transición dentro de las fuerzas
armadas. En efecto, estas instituciones, preparadas para librar guerras, desempeñan
ahora nuevas tareas. Hoy en día, la ausencia de directrices de largo plazo sobre la
misión de los ejércitos agudiza la tentación de utilizarlos instrumentalmente para
atender fenómenos apremiantes, pero ajenos a las tradicionales fundones de la
institución militar. Escasos y débiles mecanismos de control democrático sobre los
ejércitos. En Centroamérica la desmilitarización no ha implicado, necesariamente,
un efectivo control de los gobernantes civiles sobre las fuerzas armadas.

Los controles democráticos que garantizan la subordinación militar incluyen un

marco legal que limite claramente la función del ejército, una institucionalidad que
lo ejecute y el desarrollo de controles desde el Parlamento. En algunos países cen­
troamericanos, las reformas del marco jurídico que regula a ¡as fuerzas armadas han

325

J
 Teoría del estado

sido de carácter parcial o del todo han estado ausentes. Esta característica es espe­
cialmente notoria en Guatemala. Tras el rechazo a las reformas constitucionales en el
referéndum de mayo de 1999, que incluía cambios en el marco jurídico del ejército,
el tema de la reforma normativa de la institución militar ha quedado relegado. Así,
Guatemala es el único país de la región que no experimentó cambios en las normas
constitucionales o en las leyes relacionadas con la institución militar. El Salvador
viene haciéndolo desde 1992, cuando reformó varios artículos de la Constitución y
ia doctrina militar, y en el 2002 aprobó la Ley de Defensa Nacional.

Entre 1994 y 2001 Honduras reformó diversas leyes vinculadas con el sector
defensa y varios artículos de la Constitución. En Panamá, el proceso de reforma
constitucional que llevó a la abolición el ejército ocurrió entre 1990 y 1994, mientras
que en Nicaragua se aprobó el Código Militar en 1994 y luego la Ley de Organiza­
ción, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. En los marcos normativos
surgidos de estos procesos, el Presidente de la República figura como la más alta
autoridad para las fuerzas armadas.

Desde una perspectiva regional, el proceso de cambios jurídicos culminó en

1995, con la suscripción deÍTratado Marco de Seguridad Democrática por todos los
países del área (excepto Costa Rica), en el cual se incluyeron compromisos comunes
para el control de fuerzas y armamentos y el resguardo de los Estados democráticos
de derecho. Pese a estas reformas legales, el control civil sobre los militares enfrenta
obstáculos. Uno de los principales reside en el escaso número de recursos humanos
civiles con posibilidades de brindar a los gobernantes las certezas, que pareciera que
sí logran los militares, para el manejo de los asuntos de seguridad. Pocos ciudadanos
poseen el know how ostentado por los militares en esta materia. En algunos países,
los gobiernos no consiguen fiscalizar la cartera de defensa, la cual en la práctica goza
de autonomía. La ausencia de asesores civiles capacitados en asuntos de seguridad
converge con las situaciones que atraviesan las comisiones legislativas que estudian
el tema, lo que contribuye a hacer ineficaz el trabajo de fiscalización. Finalmente, en
los países del área que tienen fuerzas armadas éstas siguen realizando acciones de
seguridad interna, aun cuando la responsabilidad por las mismas haya sido traslada­
da a organizaciones policiales bajo control civil. Estas actividades son efectuadas sin
atenerse a criterios de excepcionalidad. temporalidad y control, pues son considera­
das como parte de las funciones del ejército.

326
 Gerardo Prado

La actividad de inteligencia es una parcela clave de las relaciones cívico-milita-

res. El uso que en el pasado se hizo de este recurso se encuentra detallado en los
informes rendidos por las comisiones de la verdad. Impunidad, corrupción y secreto
fueron tres elementos de poder que estuvieron en manos de las fuerzas armadas.

Aunque, por su propia naturaleza secreta, las actividades de inteligencia son

reactivas a los controles, su operación debería sujetarse a ciertos límites. Sin em­
bargo, en Centroamérica la inteligencia es una actividad del Estado sobre la cual no
existen normas que delimiten los ámbitos operacionales de los servicios y determi­
nen los campos en los cuales la actividad de inteligencia no debe operar. En la región
este recurso ha rebasado el ámbito propio de la inteligencia militar -los intereses
de seguridad nacional- para desarrollar diversos tipos de operaciones encubiertas
con otros propósitos. Con la excepción de Nicaragua, las denuncias sobre espionaje
político han sido reiteradas en las demás naciones.

1.5. ¿Por qué no votan los guatemaltecos?

Bajo este título se presentan los resultados de un estudio sobre participación y abs­
tención electoral preparado por Horacio Boeno y Edelberto Torres Rivas148 en el
marco del proyecto Participación electoral en Guatemala, cuya ejecución fue asumi­
da por el PNUD. Los autores sintetizan distintos insumos preparados por siete insti­
tuciones de investigación. La preparación de estos insumos se llevó a cabo utilizan­
do diferentes aproximaciones metodológicas y fuentes de información tales como
archivos del registro electoral, estadísticas de población, grupos focales, encuestas
específicas, observación directa de la participación en las elecciones de distintas co­
munidades y otros.

Entre los resultados más importantes de este trabajo destaca que la falta de
participación electoral es la abstención primaria, o sea, “de ciudadanos a los que el
padrón electoral les resulta ajeno”. Esto es además especialmente cierto en áreas
rurales. En el estudio se señala que, si se corrige la información del registro electoral,

148 Edelberto Torres Rivas (22 de noviembre de 1932. Sociólogo guatemalteco reconocido por sus estu­
dios latinoamericanos de sociología política referente a las estructuras sociales, formación de Estados,
cambios sociales y especialmente procesos democráticos en Guatemala, Fue director de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO). consultor del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y coordinador de los seis volúmenes de la Historia General de América Central (1993).

327 ' ^

J
 Teoría dei estado

aumenta el porcentaje de no inscritos y disminuye la magnitud de la abstención

entre los inscritos.

El problema, entonces, pasa de ser un asunto de ciudadanos que, estando ins­

critos, no concurren a votar, a una situación en la que un alto porcentaje de ciuda­
danos no está registrado para votar.

Entre los factores individuales están las diferencias en la abstención por edad.
El estudio revela que la mayor parte de la abstención de los jóvenes es primaria: no
votan porque no están registrados. Lo mismo ocurre cuando se analiza el absten­
cionismo según sexo: entre las mujeres, el abstencionismo primario es la principal
causa de la baja participación electoral. Sin embargo, una vez registradas, las mujeres
votan en proporciones similares a los hombres.

Si bien la información disponible no permitió analizar con el mismo detalle la

participación electoral según pertenencia étnica, la información parcial sugiere que
el abstencionismo primario es mayor entre los indígenas que entre los ladinos. La in­
formación más específica de algunas comunidades muestra que la mayor abstención
se da entre mujeres indígenas analfabetas.

Entre los factores institucionales, los requisitos legales para ser ciudadano expli­
can parte del abstencionismo. La Constitución de Guatemala señala que la dudada
nía se convierte en activa cuando practica el sufragio. Para ello es necesario cumplir
con una serie de requisitos que no todos pueden o están dispuestos a cumplir. Así
por ejemplo, el alto porcentaje de partos no ocurridos en las instituciones de salud-
particularmente en las zonas rurales- implica que el sólo hecho de obtener una par­
tida de nacimiento requiere un esfuerzo mayor para un sector de la población. De
esta manera, la investigación mostró que existe un grupo de personas que nunca
han obtenido su cédula de vecindad y un segundo grupo, aún más numeroso, que
teniendo cédula de vecindad no se ha inscrito en el padrón electoral.

□tros aspectos, de carácter institucional y relacionado con la organización de las

elecciones, también inciden en la participación electoral. Uno de ellos son las dificultades
relacionadas con el uso de cinco papeletas diferentes a la hora de votar. Otro se refiere
a la fecha de las elecciones, que coincide con el periodo de las migraciones estacionales
de un contingente importante de trabajadores. Como la contratación requiere una iden­
tificación legal, es probable que entre las personas que se desplazan en esa época, una
proporción importante se encuentre registrada en el padrón electoral.

328oo
 Gerardo Prado

Con respecto a la ubicación de los recintos de votación, la distancia física, aun­

que no parece ser un factor relevante de acuerdo con los resultados de una de las
encuestas del estudio, no deja de ser parte de las razones por las cuales algunas
personas no votan. Además, en ciertas comunidades a la falta de proximidad física
se suman las dificultades de transporte.

Finalmente, la información sobre razones para no votar revela la existencia de

una percepción despolitizada de la vida pública, que se resume en tres actitudes co­
munes hacia el voto: una desconfianza general sobre lo público y sobre ¡o que viene
del Estado, un desconocimiento de lo que es la política como ejercicio de derechos
políticos, y una percepción negativa del político, de sus actuaciones públicas y de
sus ofertas.

1.6. Democratización interna de los partidos.

En una democracia, los partidos representan los intereses y aspiraciones de cier­
tos segmentos de la ciudadanía y la organización interna de estas agrupaciones es
un factor clave que posibilita (u obstaculiza) que esta representación efectivamente
articule los intereses de sus simpatizantes y afiliados o que, por el contrario, sea
simplemente una representación arrogada. En Costa Rica, Honduras y Panamá la
legislación electoral establece la celebración de elecciones internas en los partidos
para ¡a selección de candidatos presidenciales y son, por lo tanto, los países que
garantizan una mayor inclusión en el proceso. En cambio, en El Salvador, Guatemala
y Nicaragua la selección del candidato presidencial corresponde al órgano colegiado
que dirige los partidos.

Persiste la desconfianza en los partidos políticos y en los sistemas electorales La

desconfianza ciudadana en los partidos políticos, ya anotada en el primer informe
regional, persiste hoy. Según la encuesta Latinobarómetro, en el año 2002, en los
países centroamericanos, menos de dos personas de cada diez (17%) manifestaban
tener confianza en los partidos políticos.

Costa Rica fue el país donde mayor cantidad de personas expresaron tener (mu­
cha o algo de) confianza en los partidos (24%), seguido por Honduras (22%). En el
otro extremo está Guatemala, donde sólo un 8% de las y los encuestados manifestó
tener confianza en los partidos. En Nicaragua y El Salvador la proporción fue muy
similar (alrededor del 16% de las personas).

329 L¡as*T>
 Teoría del estado

1.7. El financiamiento de la política: un desafío pendiente.

Un tema relevante para evaluar las garantías que ofrecen los regímenes democráti­
cos es su capacidad para asegurar la integridad y la autonomía de los sistemas políti­
cos, frente a influencias no deseadas provenientes del financiamiento de los partidos
y las campanas electorales. En efecto, el costo creciente de las campañas y la cada.

1.7.1, Las donaciones políticas privadas.

Con base en una serie de entrevistas a tesoreros y jefes de campaña de partidos
políticos centroamericanos ha sido posible responder tentativamente a algunas pre­
guntas comunes de la ciudadanía en la región:

1.7.2. ¿Quién y cómo se hace la recaudación?

En Centroamérica la recaudación de recursos privados para las campañas tiene lugar
en un pequeño círculo social, cruzado por vínculos de parentesco y confianza. En
la búsqueda de grandes contribuciones, la presencia del candidato es esencial, sea
aportando personalmente fuertes cantidades o formalizando otras solicitudes.

Las visitas a grandes donadores son complementadas con múltiples actividades de

recaudación secundaria o de menor importancia, organizadas por los comités financieros.

1.7.3. ¿A cuánto ascienden las donaciones?

No se conoce con exactitud el monto máximo a que ascienden las donaciones en
Centroamérica. La evidencia disponible para el caso costarricense sugiere que do­
naciones de 35.000 dólares, el máximo autorizado por la legislación, son excepcionales.

En Panamá y Nicaragua, sin embargo, son conocidos los casos de donadores cu­
yas contribuciones ascienden a 500.000 dólares. Mientras más cerrado sea el círculo
de donantes, mayores son los montos de las contribuciones individuales.

En algunos países, particularmente en Nicaragua y Honduras, el proceso de

captación de recursos domésticos tiene un elemento adicional: la imposición, por
parte de los partidos políticos, de contribuciones electorales obligatorias para quie­
nes detenten cargos electivos y, en general, para los empleados públicos.

330
 Gerardo Prado

1.7.4. ¿Quiénes contribuyen?

En países pequeños, los grandes intereses son pocos y conocidos por todos. Gene­
ralmente ios mismos grandes contribuyentes políticos figuran como donadores en
los distintos ciclos electorales y, por ser buscados por distintos partidos, en ocasiones
terminan repartiendo fondos entre todos ellos.

Los empresarios de la construcción y del sector bancario son reconocidos con­

tribuyentes en la región. Pero, sobre todo, los propietarios de las estaciones privadas
de televisión conforman un grupo particularmente importante de donadores polí­
ticos, que contribuyen en especie mediante la concesión de espacios publicitarios.

1.7.5. ¿Para qué contribuyen?

La búsqueda de beneficios tangibles es el motor del proceso de recaudación. Los fa­
vores buscados son muy diversos y, por lo general, implícitos. En la gran mayoría de
los casos, las contribuciones empresariales constituyen una "póliza de seguro” capaz
de garantizar, en caso necesario, el acceso a los tomadores de decisión y la buena
voluntad de estos. En otras situaciones, el quid pro quo puede ser menos difuso. Las
donaciones de grao magnitud tienden a suponer solicitudes específicas por parte del
contribuyente, normalmente ligadas a decisiones de inversión pública, condonación
de deudas con instituciones públicas, o cancelación de deudas estatales. Con todo,
aun en estos casos el intercambio entre donadores y tomadores de los fondos es
fuertemente contingente y la donación rara vez garantiza el resultado deseado.

En consonancia con el tema viene al caso lo escrito el día 15 de junio de 2012

por el periodista Gustavo Berganza, bajo el título "La caída de Rupert Murdoch y el
destino de los magnates de medios”, en el diario “elPeriódico” de Guatemala respec­
to a los "favores” que se "solicita" a los políticos de tumo por parte de monopolios
de medios mass y que desvirtúan un funcional sistema político, incluso en países
avanzados. En la nota periodística se lee: “El caso de Murdoch -en Inglaterra, agre­
gado nuestro, A.N.- no es el único en que un dueño de medios los utiliza para impo­
nerse sobre políticos y gobiernos y adquirir ventajas para sí o para sus allegados. Un
caso modélico es el de Emilio Azcárraga Milmo en México, cuya asociación con el
PRI produjo una relación simbiótica en la que Televisa, la empresa de Azcárraga, se
convirtió en la vocera oficial del régimen, a cambio de concesiones de frecuencias y
protección contra la competencia. Y más recientemente, Televisa fue contratada por

331

J
 Teoría dei. estado
i

Vicente Fox, cuando era presidente, para atacar a Andrés Manuel López Obrador y
promover a Enrique Perla Nieto.”

Resalta, Berganza, que en el juicio penal en contra de ese periodista “se han
denunciado los métodos delincuencia les utilizados por sus medios para la obtención
de noticias, y se han ventilado públicamente las condiciones que impuso para apo­
yar a partidos y primeros ministros”

Termina diciendo la nota del periódico en cuestión: “Si Murdoch cayó y ahora
es repudiado por la clase política que antes le adulaba y le temía, hoy no me suena
descabellado pensar que algo semejante podría ocurrirle a Ángel González...(caso
guatemalteco, dueño de las televisoras locales. A.N.)".

Por consiguiente un factor que coadyuvaría para la entronización de un autén

tico Estado Social, Democrático y de Derecho en nuestro país es el que individual
y organizadamente se informe el ciudadano para que se exija, en Auditoría Social,
mayor responsabilidad a los políticos en su praxis política, que obligue a una autén
tica Rendición de Cuentas -transparencia y demás-, como imponderables para la
sobrevivencia civilizada y mínima, societalmente hablando.

Rupert Murdoch Ángel Remigio González y Gónzaiez

Magnate de medios de comunicación Dueño de las televisoras guatemaltecas

ató 332
 Gerardo Prado

1.7.6. Una nota al cierre de la edición.

¿Qi/o vadis, Gobierno?

IPNUSAC, Instituto de Problemas Nacionales / Universidad de San Carlos de Gua­

temala, publicada en El Periódico, domingo 17 de junio de 2012.

El gobierno de Otto Pérez concita [instiga o excita según el DRAE, agregado nues­
tro, A.N.] tantos respaldos políticos, como indefiniciones tiene en política pública.
Tras las definiciones, el Gobierno no será el mismo ni tendrá los mismos aliados.

(Foto: Víctor Matamoros. elPeriódico)

Tres visiones para un Estado

Las visiones de Estado que coexisten en el Gobierno son básicamente tres:

Visión de negocios.

Son los operadores en Economía y Competitividad; Comunicaciones. Energía y Mi­

nas y el Seguro Social; y la administración de puertos y aeropuertos. Ahí se identifi­
can (a) el G8, [se refiere a las 8 familias más ricas, A.N.I (b) el gran capital emergente
(telecomunicaciones, recursos naturales estratégicos y proveedores), y (c) un capital
emergente mañoso [narcotráfico, contrabando, trata de personas, malversación del
presupuesto del Estado y demás ramas del crimen organizado, A.N],

333
 Teoría del estado

Visión de orden y control.

Aunque la cúpula de Gobernación no está a su alcance, ex oficiales cercanos al

Presidente [de extracción militar, A.N.! influyen en las agendas de inteligencia, en
el Ejército, Presidios, Migración, Gobernaciones. A ellos se asocian algunos civiles
influyentes en el campo de los derechos humanos y la política exterior.

Visión social.

En el entorno del Presidente son operadores ante la conflictividad social cotidiana

y con ciertas conexiones internacionales. En los ministerios procuran trascender
programas para diseñar políticas (MINDESy MINSALUD) o modernizar el sistema
(MINEDUC), aunque sin pericia de negociadón (protestas y disturbios de norma­
listas), y los hay con baja eficienda (MAGA).

Ahora, lo más notable es la contradicción de poder puro entre la vicepresidenta

Roxana Baldetti [Elias, A.N.1 y el ministro del C1V, Alejandro Sinibaldi. Parece una
lucha "acérrima... irreductible" que viene desde hace años y se proyecta hada la
sucesión presidencial.

Actores e intereses externos

Es normal que el poder gubernamental sea poroso a grupos de interés, pero la

confluencia de una agenda estratégica en 2012 transforma esa porosidad en inten­
sa disputa de espacios. Varias leyes en curso y la apertura a una reforma constitu­
cional, asodada al vencimiento de licencias de energía y frecuencias electrónicas,
despiertan temores, oportunidades y riesgos. Ahí se identifican estos actores e
intereses:

Financieros.

Es crucial el tratamiento de la deuda pública. Ciertos bancos aspiran a pignorar,

desde el MINFIN el presupuesto público, y resarcirse de impuestos, además de
controlar la Junta Monetaria y evitar que el BANGUAT y otras entidades estatales
o mixtas recuperen un rol protagónico en el crédito y manejo de recursos públicos.

Recursos naturales estratégicos.

Facciones empresariales aspiran a privatizar la explotadón y beneficios de recursos

naturales estratégicos, alterando el modelo productivo y despertando la animad-

¿5 334
 Gerardo Prado

versión de comunidades, sobre todo indígenas. En contradicción se anida la postu­

ra de que el Estado sea socio de las empresas que explotan tales recursos a fin de
fortalecer el poder financiero y la gravitación pública en el desarrollo.

Financiación de campañas.

Hay consenso social y político sobre la reforma política basado en financiamiento

público de partidos y campañas, e implantar la elección plurinominal, lo cual mo­
dificaría el mapa político abriendo espacios de participación de actores sociales,
mitigando la influencia de poderes tácticos legítimos e ilegítimos.

Modelo de justicia.

Una nueva estructura de la justicia que tienda a desconcentrar poderes y a la vez a

concentrar la incidencia de grupos de presión, modificaría las reglas del juego de
27 años [desde la Apertura Democrática, A.N.I a favor de una burocracia contro­
lada por poderes tradicionales. Si esa desconcentración ocurre bajo las normas de
participación fragmentada se podria abrir espacios de autonomía funcional de los
órganos contralores, más allá de las Cortes.

Pueblos indígenas.

Recuperar las reformas de los Acuerdos de Paz derrotadas en la consulta popular

de 1999 también puede incidir en el modelo de justicia y acelerar la articulación
de este actor social fundamental. Esa aceleración social, si llega a asociarse a otros
actores (cooperativistas, mujeres, estudiantes) daría como resultado una agenda de
pacto social más amplia -para nada libre de tensiones- en el futuro.

Transparencia.

La eliminación o regulación de fideicomisos y la ejecución del 40 por ciento del

presupuesto a través de ONG y organismos internacionales, así como modifica-
dones en el sistema de compras y contrataciones, puede alterar las bases de una
parte del poder económico emergente e incluso de ciertas entidades bancarias y
financieras, además de la tradicional influenda de poderes políticos municipales
y distritales.

335 ^
 Teoría del estado

Crimen transnadonal.
No directamente vinculado a esa agenda, pero tampoco ajena, están los intereses
de seguridad de países socios, EE.UU. tía intensificado ia persecución de capos
del narcotráfico, entre otros, y la represión de sus mecanismos financieros, a la
vez que busca el involucramíento disuasivo del Ejército en el combate del crimen
transnacíonal. El impacto de esa estrategia será notable, y a veces contradictorio,
sobre actores en todos los campos. Es una variable suelta que alterará relaciones de
fuerza e incluso, aunque no fuese su propósito, la estabilidad política y financiera.

[EE.UU., con doble discurso, aceptó debatir sobre la Despenaíizadón de la Droga

como problema de Salud Pública. Es una propuesta abogada por personalidades
mundiales como Premios Nobel de la Paz, reconocidos científicos, renombrados
escritores, ex presidentes (Jimmy Cárter, p.ej ), etc y también por instituciones de
la ciencia y de parlamentos europeos, y que fue presentada por Otto Pérez en ia
reciente cumbre hemisférica de Cartagena de Indias; siendo ia primera vez que un
presidente en funciones tiene el valor de arrostrar la ilógica imperialista. Doble
discurso porque siguen en su postura belicista: en una orgía de sangre librada en
nuestro propio patio donde ponemos los muertos y se sacrifica presupuesto de
ramos vitales como salud y educación, en detrimento de la población. Una guerra
que se ha perdido -en palabras de O.P.- a pesar de los 50 años que lleva como
doctrina de Richard Nixon. Sencillamente porque no se ataca el problema de la
demanda dei pueblo estadounidense, A.N.]

336
 I

IK Oifg;ani¡zaci¡óini dlelll Eslad©

*-^-IWIWÍE?lb—-

1. Generalidades.
h estructura del Estado se compone de una pluralidad de órganos, razón por la cual
se díte que es un ser organizado y complejo. La existencia de esos órganos se ha
venido estudiando, mediante la aplicación de una clasificación que elaboró Georg
Jellinek, a la que nos referiremos más adelante.

El hombre desarrolla actividades y por ello decimos que actúa y sus actos se
califican como actos personales. Al mismo tiempo, el hombre forma parte del Esta­
do y éste también desarrolla actividades como persona .especial que es y que posee
una voluntad muy pectíliai; por tratarse de mi ser social. Esa voluntad se manifiesta ' Ijp*

a través de lo que hacen las personas físicas que gobiernan en el Estado; hay, por lo
tanto, actos de los gobernantes que ejercen soberanía pero ya no son actos indivi­
duales sino actos del Estado, que son resultado de tareas especializadas que tienen
relación con el poder político.

Esas tareas se dividen en tarcas legislativas, ejecutivas y judiciales, las cuales son
ejecutadas por personas totalmente, distintas y con exclusividad. Esta actividad estatal
de los órganos no está divorciada de la annonía sino que. al contrario, se conjugan sin
perder su independencia con el fin de realizar un buen gobierno, o sea conseguir el bien
común. En el Estado moderno, Hermano Heller define a estos como órganos de creación
y ejecución del derecho y son, por ello, inmediata o mediatamente óiganos’'19 del Estado.

l.ffl)» lias entidades estatales tnanlfiesteti su artMiiadj'■su'TOtuiitada-trflvfis de-sus^ij5aiK)ii¡;el-i»iicc|»to<it:

.Ór¿ano'>sihk%,..puB5í.Rara'1tnput9iv1a4a'entidM>d^'<ive';.elL6rg?no>'fQrn'iB' paite cí hecho, la omisión c> la
manifestación de voluntad de qyesé trate.

<$*.->■. 337 í?^-.

2. Clasificación de los órganos.
La división aludida por Heller, órganos inmediatos y mediatos del Estado, fue am­
pliamente desarrollada por Georg Jellinek.

2.1. Órganos inmediatos.

Para Jellinek, inmediato es el órgano cuya naturaleza determina precisamente la
existencia del Estado; es, pues, una consecuencia inmediata Constitucional de la
asociación estatal misma, y la actividad de ésta solamente puede darse a través de
ellos. Ejemplo de órgano inmediato lo constituían los monarcas que, como sujetos
únicos, concentraban el ejercicio absoluto del poder en una sola persona. Eran, pues,
el único órgano inmediato del Estado.

Francisco Porrúa Pérez, por su lado, anota que también son órganos inmediatos
los grupos de personas físicas que ejercen el poder, atributo que se deriva directa­
mente de la Constitución Política. En este caso, hablamos del Poder Ejecutivo o del
Poder Legislativo. Este último autor agrega el caso de los Estados que forman el
Estado Federal, a los cuales considera también como órganos inmediatos pues son
vehículos de primer orden en la actuación del Estado.

Al retomar a Jellinek, nos dice que los órganos inmediatos del Estado se pueden
clasificar en: Órganos creadores y creados; órganos primarios y secundarios, cuan­
do se adopta la teoría de la representación; órganos dependientes e independien­
tes, asunto de colaboración; y órganos normales y extraordinarios, por su origen o
integración.

2.1.1. órganos creadores y creados.

Órgano creador es el que da origen a otro que resulta, entonces, creado. Ejemplo: El
cuerpo electoral es un órgano creador y cuando elige a los miembros del Congreso,
éste resulta ser un órgano creado.

2.1.2. Órganos primarios y secundarios.

El órgano secundario representa al primario, siendo así que éste exterioriza su vo­
luntad por medio del órgano secundario. En este caso el Organismo Legislativo es

tíso 338
 Gerardo Prado

órgano secundario que representa al pueblo, que es órgano primario. Esta clasifica-
don tiene importancia en los Estados que adoptan la teoría de la representación.

2.1.3. Órganos dependientes e independientes.

Son dependientes los órganos que necesitan la colaboración de otro órgano del Es­
tado para exteriorizar su voluntad; por el contrario, son independientes los órganos
que no requieren esa colaboración para desarrollar su actividad.

En el primer caso decimos que el Legislativo depende del Ejecutivo para que las
leyes emitidas o aprobadas sean promulgadas y se den a conocer como leyes del
país; en cambio, el Ejecutivo es independiente porque su función administrativa la
lleva a cabo directamente.

2,1.4, Órganos normales y extraordinarios.

Son normales los que existen siempre en la estructura del Estado para que funcione
regularmente (el Congreso de la República) y son extraordinarios los que únicamen­
te se dan por circunstancias especiales, la Asamblea Nacional Constituyente150.

Los órganos inmediatos del Estado se caracterizan porque no están sometidos

a poder de mando alguno, cuando se trata del ejercicio pleno de funciones que les
son propias. Son, por ello, independientes; aunque esa independencia se debe consi­
derar solamente desde su aspecto formal. Su aparición se debe a la repartición de la
soberanía y del poder. Debido a éstos el Estado se ha vuelto más complejo. Sin em­
bargo, entre los órganos clásicos —Legislativo. Ejecutivo y Judicial— se establecen
relaciones que tienden a un solo objetivo que es el bien común, que se conseguirá
mediante un equilibrado ejercido de esa soberanía, y se llega a consolidar la unidad
de! Estado al evitar una pluralidad de voluntades dentro del organismo político.

150 Una Asamblea o Convención Constitucional o simplemente Constitucional es una reunión nacional de
personas del pueblo — no representantes — reunidos con el objetivo especifico de formar las nuevas
reglas que regirán la relación entre gobernantes), gobernados asi como de! funcionamiento y distribu­
ción dei poder, fundamento de su sistema político y social, en ejercicio inalienable de una autoridad
soberana que se conoce como poder constituyente, que opera por encima del poder constituido, sin
más límites que los que fijan el interés nacional, la civilización y los derechos naturales del hombre.

iáso 339

J
 Teoría del estado

2.2. Órganos mediatos.

Por otro lado, al concluir la división bipartita de los órganos en inmediatos y media­
tos, Jellinek nos explica que los segundos son aquellos cuya situación no descansa
de un modo inmediato en la Constitución de la asociación política, sino en una
comisión individual. Son responsables y están subordinados ante un órgano inme­
diato de una manera directa o indirecta. En este sentido, su actividad o función en
relación con la colectividad es siempre derivada. No obstante, es conveniente aclarar
lo siguiente: es mediato con respecto a la actividad del Estado, pero es inmediato con
relación a la satisfacción de necesidades sociales, por ejemplo, tenemos el Municipio151.

Los órganos mediatos también son susceptibles de clasificarse en dependientes,

independientes, simples y de competencia múltiple, debido a la naturaleza de sus
funciones. Se clasifican, asimismo, en facultativos y necesarios, debido a la forma
cómo nacen a la vida política estatal.

Por su importancia, Porrúa Pérez se extiende para explicar que un órgano me­
diato facultativo puede ser creado por el Organismo o Poder Ejecutivo, que es libre
de hacerlo y lo hace con el fin de que participe en el desarrollo de sus actividades. Es.
pues, arbitrio de dicho poder crear cuantos órganos facultativos estime conveniente.
Por el contrario, los órganos mediatos necesarios surgen obligadamente como con­
secuencia de la estructura jurídica del Estado o sea que no son creación arbitraria
del Ejecutivo ni de ningún otro órgano estatal, sino que el orden jurídico mismo los
establece y también define sus lineamientos.

La creación de estos órganos significa que hay un nuevo reparto de la soberanía,

un nuevo reparto del poder. El ejemplo clásico de un órgano mediato necesario es el
Municipio, que siendo un producto que emana de la Constitución Política, auxilia al
Poder Ejecutivo o Administrativo en el desarrollo de funciones en una esfera especial

151 El municipio está regido por un órgano colegiado denominado ayuntamiento, municipalidad, alcaldía
o concejo, encabezado por una institución unipersonal: el alcalde (en el Antiguo Régimen en España
había un alcalde por el estado noble y otro por el estado llano: y en las principales ciudades un co­
rregidor designado por el rey). Por extensión, también se usa el término municipio para referirse al
ayuntamiento o municipalidad en sí. En la mayoría de Estados modernos, un municipio es la división
administrativa más pequeña que posee sus propios dirigentes representativos, elegidos democrática­
mente. En algunos municipios españoles todavía funciona el régimen medieval de gobierno, gestión y
decisión por participación asamblearia denominado concejo abierto.

«so 340
 Gerardo Prado

que tiene que ver con la prestación directa de los servicios públicos, en una demar­
cación territorial específica. Dentro de este órgano mediato se distinguen a la vez
órganos inmediatos, el Alcalde como autoridad ejecutiva; y órganos mediatos, fun­
cionarios que están en un segundo orden jerárquico dentro del gobierno municipal.

3. La separación de funciones o división de poderes.

La separación de funciones o de poderes a que indirectamente aludimos en líneas
anteriores, es hoy una realidad que identifica al Estado Moderno, a la cual hicieron
referencia en épocas anteriores hombres como Aristóteles, quien en su Política, dejó
escrito que todo Estado tiene tres partes, elementos sin los cuales la organización de
este tipo no puede diferenciarse. Dice que son esenciales los órganos deliberativos
llamados asambleas generales, los órganos de la magistratura o cuerpo de magistra­
dos y los órganos judiciales o cuerpo judicial. Más tarde, es Charles Louis de Secón-
dat, barón de Montesquieu, quien hace un estudio científico de las funciones y crea
la Teoría de la División de los Poderes.

En ese sentido, toma en cuenta la preponderancia de los reyes de su país —

Francia— en los siglos XVII y XVIII sobre los Estados Generales que se mostraban
como una asamblea colegiada y deliberativa integrada por tres clases: clero, nobleza
y plebe, que conformaban la organización social francesa en tiempos de la monar­
quía; que constituían el órgano legislativo.

En contraste a esa situación, se dio cuenta y estudió la situación política inglesa,

donde el poder de los reyes iba en disminución constante y aumentaba paralela­
mente el poder del Parlamento1’’’. Basado en esto, crea su teoría en búsqueda del
equilibrio entre los poderes, aunque estimaba que debería haber un mayor predo
minio del poder legislativo. Ese equilibrio se procura de acuerdo con el contenido de
las funciones de cada uno de esos poderes.

152 El parlamento es un órgano constitucional de un Estado Con sistema parlamentario, compuesto por los
representantes elegidos por el pueblo que tiene atribuida la misión principal de expresar la voluntad
de éste, elaborando y aprobando normas jurídicas de carácter general e interviniendo en la integración
y funcionamiento de otras instituciones del Estado. Su misión es la misma que la del Congreso, pero
éste último tiene más definida la separación de poderes legislativo y ejecutivo y es propio del sistema
presidencial.

\ B4i
 Teoría del estado

En su tiempo tuvo una gran influencia esta teoría, aunque no fue aceptada en
su integridad. Fue recogida por las llamadas Declaraciones de Derechos, es decir, en
las Constituciones de los Estados Unidos de América y de Francia, donde se afirmó
que no existe Constitución Política si ésta no se apoya en la separación de poderes.
El poder detiene al poder, dijo Monlesquieu, para referirse a que se debe evitar las
interferencias entre una actividad y otra.

Igualmente señala ciertas ventajas, por ejemplo, eliminar el peligro que un ór­
gano del Estado absorba las fundones de otro o sea absolutismo; al repartir la so­
beranía entre los órganos, se podrá obtener el balance entre poderes porque uno
sirve de freno y control a los demás; resulta beneficioso para los ciudadanos porque
asegura su libertad y su seguridad; y quedan los ciudadanos protegidos contra los
abusos del poder.

Puede dedrse que la doctrina de la división de los poderes de Montesquieu se

convirtió en uno de los pilares del régimen demoliberal’53 de occidente y se proyecta
desde el siglo XIX hasta el XX.

A la fecha, en el Estado contemporáneo dicha teona no tiene la misma apli­

cación ni los mismos alcances. La teoría ha sido modificada o contemplada para
adoptarla a circunstancias históricas, políticas y sociales. Tampoco significa que haya
perdido validez política como fórmula para lograr la desconcentración y la racio­
nalización del poder público, sino que las nuevas funciones estatales no son, por
naturaleza, ni pura labor legisladora ni mera ejecución de las leyes, ni la aplicación
judicial de las normas, en cuanto que todo se modera por una racional colaboración.

Al respecto, Karl Loewenstein, citado por Vladimiro Naranjo Mesa, afirma que
en realidad la separación de poderes es, por una parte, el reconocimiento que el Es­
tado tiene de cumplir determinadas funciones —mediante la división del trabajo—
y, por otra parte, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son
realizadas por diferentes órganos.

153 Liberal demócrata, demócrata liberal, democrático liberal, liberalismo democrático y expresiones se­
mejantes, hacen referencia a una ideología y posición en el espectro político que une a dos componen
tes: la democracia y el liberalismo. Con la expresión democracia liberal, en cambio, se designa de una
manera más específica por en el vocabulario de la ciencia política a una forma de gobierno.

342
 Gerardo Prado

La separación de poderes es la forma clásica de expresar la necesidad de distri­

buir y controlar efectivamente el ejercicio del poder político. Dicho autor concluye
observando que, corrientemente, se comete el error de hablar de separación de
poderes cuando en realidad lo que se da es una separación de fundones, opinión
que compartimos porque el poder es uno solo, configurado en la potestad que tiene
el Estado como ente soberano.

4. Los frenos y contrapesos.

Conforme lo anotado surge otra teoria que habría tenido sus orígenes con Polibio,
quien en su época habló de un sistema de frenos y balanzas, antecedente de la doc­
trina de Montesquieu.

Esta otra teoría se conoce ahora con el nombre de Teoría de los Frenos y Con­
trapesos, al establecer lo que se denomina poder de vigilancia y control por parte
de un órgano sobre la actividad de otro órgano, produciéndose así una recíproca
supervisión al estar determinado su campo de acción y que de él no se puede salir.

Recordemos que la soberanía está repartida, se actúa en un plano de igualdad

y se puede obtener un equilibrio en aras de un prudente ejercicio del poder con un
balance de poderes.

5. La distinción persona-órgano.
Si hemos delimitado en cierta forma la estructura del Estado —cómo estaban co­
locados sus órganos— es conveniente que se haga una distinción entre éstos y las
personas que desempeñan las funciones. Con relación al tema, Georg Jellinek dice
que el órgano como tal no posee personalidad frente al Estado. No existen dos
personalidades: la del Estado y la del órgano sino que Estado y órgano forman una
sola unidad. Esa afirmación tiene su fundamento en que los órganos constituyen la
estructura misma del Estado, son parte de su realidad. El Estado no se concibe sin
ellos. Los órganos no son personas y que sólo el Estado tiene personalidad jurídica.

Pero, ¿Cómo se manifiesta en realidad el Estado? El poder jurídico tiene que

precisar la estructura de los órganos y definir los derechos y obligaciones de las
personas físicas a quienes se atribuye la titularidad de las funciones que desarrolla

343

J
 Teoría del estado

el órgano como tal. Los titulares no se confunden con el órgano, constituyen perso­
nalidades distintas y separadas pero existe entre ellos una pluralidad de relaciones
jurídicas. El titular tendrá un conjunto de derechos y deberes que se derivan de su
función, por ejemplo, el derecho a la retribución y el deber de responsabilidad por
un buen desempeño de la función asignada. Esta separación entre titular y órgano
sirve para explicar la continuidad del Estado: éste siempre permanece. Una frase
famosa hace alusión a esta situación, al decir que moría el rey, pero no la monarquía.
Los titulares son temporales porque se dan renuncias, jubilaciones, fallecimientos o
cambios, de acuerdo con los vaivenes de la política.

6. Competencia y jerarquía. La obediencia.

En el devenir de las actividades estatales pueden surgir algunos inconvenientes que
deben evitarse. Nos referimos a interferencias entre los órganos, pero para asegurar
uniformidad en la dirección de las actividades, es preciso cumplir un fin coordinador
que se realiza por medio de la competencia y la jerarquía.

A! deslindar lo anterior, vemos que competencia es el conjunto —esfera dice

Porrúa Pérez— de funciones atribuidas a cada órgano de la administración del Es­
tado. El orden jurídico es, pues, el que delimita las respectivas competencias y éstas
se clasifican así:

a) Territorial, que comprende la delimitación espacial dentro de la cual actúan los

órganos;

b) Por Materia, que consiste en el contenido específico de las fundones asignadas; y

c) Por Grado, que corresponde al escalonamíento jerárquico que existe de los órga­
nos para unificar y coordinar la actividad.

En relación a jerarquía, decimos que es la clasificación de funciones, dignidades

y/o poderes en un grupo social, de acuerdo con una relación de subordinación y por
la importancia respectiva. La jerarquía es el segundo de los principios que se usa para
mantener al poder dentro de su justo cauce. Se le llama también principio jerárqui­
co. Alessandro Groppali, citado por Porrua Pérez, entiende que es el ordenamiento
gradual de órganos diferentes según sus competencias específicas, subordinados los
unos a los otros, en virtud del fin unitario del Estado. Su necesidad deriva de la
existencia dentro del órgano político de una voluntad que manda y de otras —vo­

3443^
 Gerardo Prado

luntades— que obedecen, supliendo las diferencias que se presenten para dirigirse
al fin que persigue el Estado.

No se concibe un Estado sin jerarquía, ni ésta sin obediencia. La jerarquía signi­

fica obediencia de una autoridad respecto de otra superior, y que sobre éstas se sitúa
la autoridad suprema. La jerarquía implica la existencia de un vínculo que liga en for­
ma escalonada a los órganos del Estado. La supremacía se hace valer por medio de
órdenes y por ia vigencia que los órganos superiores mantienen sobre los inferiores.

La obediencia aludida, no obstante, tiene sus límites, no es absoluta, a pesar

que se respete como la sumisión a un superior. Sin embargo, siendo necesaria su
existencia, todas las legislaciones la contempla, y fijan sanciones y controles para su
efectividad. Se dice que sí hay límites, y hay que precisarlos, si estamos en el campo
de la teoría política.

En Derecho existe la obediencia debida, y es aquella que, por ministerio de la

ley, el inferior está obligado a prestar al superior jerárquico. Este tipo de obediencia
se regula constitucionalmente en el país para evitar problemas graves, ya que no hay
obligatoriedad de cumplir una orden cuando ésta sea manifiestamente ilegal o que
implique la comisión de un delito, sin importar el ámbito donde se desenvuelva una
persona.

345
 Teoría del estado

------ PARTE II--------

Ampliación

Los órganos de! Estado

Introducción.
Las entidades estatales manifiestan su actividad y su voluntad a través de sus órga­
nos; el concepto de órgano sirve, pues, para imputar a la entidad de que el órgano
forma parte el hecho, la omisión o la manifestación de voluntad de que se trate.
Para algunos autores el órgano es un conjunto de competencias (algo así como un
“cargo," office, etc.) que será ejercido poruña persona física (el funcionario público,
agente o “personal” de! Estado) que. al actuar dentro de las atribuciones o funciones
que le han sido conferidas, produce tal imputación. En este concepto se distingue
entre el “órgano jurídico’ —el conjunto de competencias— y el “órgano físico." o
sea, la persona llamada a ejercer esas competencias. En otra terminología, se distin­
gue entre el “órgano-institución” y el “órgano-individuo."

La actividad del Estado se manifiesta o se ostenta por medio de la actuación de

sus gobernantes que actúan formando parte de estructuras del Estado que se llaman
órganos; estos órganos en su conjunto integran el gobierno y la administración del
Estado.

Características.
Habiendo clasificado los órganos inmediatos, vamos ahora a precisar con mayor
amplitud las características de los órganos del Estado.

Los órganos inmediatos presentan una característica fundamental, y es que no

están sometidos al poder de mando de otro órgano en el ejercicio pleno de las
funciones que les son propias. Es decir, que en este sentido de no encontrarse subor
dinados al poder de mando de otro órgano dentro del Estado, son completamente
independientes.
 Gerardo Prado

Por ello, el Estado más simple, de estructura más sencilla, es e! que tiene un solo
órgano. Esta circunstancia especial se daba en la monarquía absoluta, en que sólo
había un órgano: el monarca.

Y a medida que se reparte la soberanía, a medida que se distribuye el poder, la

estructura del Estado es más compleja y aparecen más órganos.

Dijimos que en lo que respecta a su contenido, a su función, los órganos inme­

diatos siempre son independientes; pero esa independencia sólo la debemos consi­
derar en su aspecto formal, pues ya dijimos que tomando en cuenta circunstancias
especiales podemos también clasificarlos en dependientes e independientes.

1, Los órganos del Estado. Clasificación.

Entre estos se cuentan los inmediatos y mediatos, facultativos y necesarios, origi­
narios y derivados, creadores y creados, primarios y secundarios, dependientes e
independientes y, normales y extraordinarios.

1.1. Inmediatos.
Determinan la existencia del Estado su carácter de órganos es una consecuencia
inmediata de la Constitución de la asociación misma; puede estar formado por un
solo individuo cuando reúna en si mismo todo el poder del Estado con exclusión de
otras personas.

Son órganos inmediatos los grupos de personas físicas con atributos de poder.
Su calidad de órganos inmediatos queda fijada por el orden jurídico estructural del
Estado constituyendo la institución misma y dando vida a esos órganos del Estado.

Su característica fundamental es que no están sometidos al poder de mando de

otro órgano en el ejercicio de sus funciones, son independientes.

a) Creadores: Dan origen a otro órgano.

b) Creado.

c) Primarios. Exteriorizan a través de otro órgano.

d) Secundario.

347--^-

J
 Teoría del estado

e) Dependiente: Necesitan colaboración de otro órgano para exteriorizar cualquier acto.

f) Independiente: No necesitan de otro órgano para desarrollar su actividad, ejem­

plo: gobierno ejecutivo.

g) Normales: Existen en la estructura del Estado para su funcionamiento regular,

ejemplo: los tres poderes.

h) Extraordinarios: Existen cuando concurren circunstancias especiales que requie­

ren de su funcionamiento: fallece un funcionario y es sustituido.

1.2. Mediatos.
Su situación descansa en una comisión individual, son responsables y están subordi­
nados a un órgano inmediato de manera directa o indirecta en el desarrollo de sus
funciones. El poder ejecutivo puede libremente crear órganos típicos mediatos que
lo ayuden en su actividad: funcionario de segundo orden.

1.3. Facultativos.
Estos órganos mediatos también pueden clasificarse siguiendo los lincamientos que
utilizamos al clasificar los órganos inmediatos. Y así, también hay órganos mediatos
dependientes o independientes, simples y de competencia múltiple.

Además, pueden clasificarse en facultativos y necesarios, esta clasificación es de

gran trascendencia.

En el desarrollo de sus funciones, el Poder Ejecutivo (que ya dijimos es uno de

los, órganos típicos inmediatos del Estado) puede libremente crear órganos media­
tos que. lo ayuden en su actividad. Son los órganos mediatos facultativos, cundo el
ejecutivo tiene a su arbitrio el crear esos órganos, que han de auxiliarle en el desa­
rrollo de sus funciones.

1.4. Necesarios.
Por el contrario, en ocasiones la estructura jurídica del Estado le obliga a desarrollar
sus actividades dentro de determinada esfera, de acuerdo con los órganos cuyos
lincamientos se fijan en ese mismo orden jurídico; no queda al arbitrio del Ejecu­

348 x’
 Gerardo prado

tivo el formarlos, sino que el orden jurídico mismo ya establece sus lincamientos
disponiendo que ese órgano inmediato del Estado tiene que ser auxiliado órganos
mediatos, cuya estructura e índole, precisa el mismo orden jurídico, son tos órganos
mediatos necesarios.

En ese sentido, estos órganos mediatos también significan un nuevo reparto de

la soberanía, un nuevo reparto del poder, que evita la preponderancia excesiva de los
órganos inmediatos del Estado.

Con objeto de precisar con mayor claridad estos conceptos, un tanto abstractos,
vamos a examinar un caso de órgano mediato; un órgano mediato creado por el or­
den jurídico. Digamos: el Municipio. El Municipio es un órgano mediato, puesto que
auxilia al Poder Ejecutivo, al Administrativo, en el desarrollo de sus funciones dentro
de determinada esfera espacial, dentro de la demarcación territorial que correspon­
de a un Municipio. Pero no queda al arbitrio del Ejecutivo el crearlo, sino que su
estructura está fijada por el orden jurídico. Entonces, el Ejecutivo, para desarrollar su
actividad dentro de esa esfera espacial del Municipio, ha de servirse de este órgano
mediato deí Estado.

Por otra parte, dentro de tos órganos mediatos del Estado, en su estructura par­
ticular puede distinguirse también la existencia de órganos inmediatos y de órganos
mediatos de ese especial organismo estatal.

Por ejemplo, el régimen municipal (que ya dijimos es un órgano mediato del Es­
tado) en sí mismo, dentro de su propia estructura particular, tiene órganos mediatos
y órganos inmediatos para realizar sus funciones.

Dentro deí Municipio, son órganos inmediatos las autoridades ejecutivas del
mismo; digamos, el Alcalde Municipal15*. En cambio, serán órganos mediatos los
constituidos por las actividades y por los titulares de esas actividades que corres­
ponden a funcionarios de segundo orden de ese mismo Municipio, dentro de sus
especiales esferas de competencia.

154 Un alcalde (Del ár. hisp. alqáqii. y este del ár. dás. qá<dT, juez) es un cargo público que se encuentra
al frente de la administración local básica de una ciudad, municipio o pueblo. En el mundo existe una
amplia variedad de regulaciones legales o consuetudinarias, tanto en lo relativo a las competencias y
responsabilidades del alcalde como a la forma en que es elegido.

caso 349
 I

I
Teoría dei estado

También se pueden ordenar de la manera siguiente:

a) según el ámbito territorial de la Administración

Los órganos pueden ser centrales o periféricos; en el campo de la Administra­

ción local, departamentales y municipales.
Centrales cuando extienden su competencia a todo el ámbito territorial de la
Administración. Consejo de ministros; alcalde de Quezaltenango, etc.
Periféricos cuando extienden la competencia sólo a una parte del territorio.

b) según la composición

Unipersonales donde su titular es una persona física.

Colegiados integrados por una pluralidad de personas físicas.

c) según las competencia

Generales con un ámbito amplio. (Ministerio155).

Especiales con atribuciones muy determinadas. (Dirección General).

d) según las funciones

Activos porque toman decisiones y las ejecutan (Alcaldía).

Deliberantes porque toman decisiones pero no ejecutan. (Concejo M unicipal156).

Consultivos porque emiten informes o dictámenes. (Asesorías jurídicas).

15S El ministerio (departamento o secretaría en algunos países, como Estados Unidos o México) es cada
una de las partes en las que se puede dividir el Gobierno de un país. Por tanto, ei gobierno de una na­
ción estará dividido en partes funcionales llamadas ministerios. En un sistema parlamentario la cabeza
dei Gobierno estará el presidente del Gobierno, por encima jerárquicamente de todos los ministerios.
Éste dictará cuántos ministerios hay, cómo se denominan, qué funciones realiza cada uno y quién está
a la cabeza. En el caso de un sistema presidencial los ministros dependen del presidente (Jefe de Estado
y Gobierno a la vez) que es eí encargado de nombrarlos y administrarlos y presidir las reuniones del
Consejo de Ministros.
156 El Concejo municipal es un órgano de carácter normativa, resolutivo y fiscalizador de una municipa­
lidad, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local. El concejo municipal está
encabezado por el alcaide.
Los concejos están integrados por concejales elegidos por votación directa medíante un sistema de
representación proporcional Duran cuatro años en sus cargos y pueden ser reelegidos. El concejo mu
nicipai está compuesto de 6,8 o 10 concejales, de acuerdo a la cantidad total de votantes registrados
en la comuna.

350
 Gerardo Prado

2. Separación de funciones.
En latín trias, política es una ordenación y distribución de las funciones del Estado,
en la cual la titularidad de cada una de ellas es confiada aun órgano u organismo pú­
blico distinto. Junto a ¡a consagración constitucional de los derechos fundamentales,
es uno de los principios que caracterizan el Estado de Derecho moderno.

En la mitología griega, las Trías (en griego antiguo Optas) eran las tres ninfas her­
manas que vivían en el Parnaso. También Tríada es un conjunto de tres elementos
especialmente vinculados entre sí. 1 la expresión de tai vínculo triádico refleja la
existencia de una peculiar estructura de pensamiento que agrupa de tres en tres los
conceptos (filosóficos, religiosos -especialmente los dioses de ciertas mitologías-,
políticos, culturales, etc.) Se da incluso en la forma habitual de establecer cualquier
estructura, división o periodización (inferior-medio-superior), como en la estructu­
ra tradicional del discurso y de las obras literarias (planteamiento-nudo-desenlace);
y se perpetúa mediante la enseñanza, ámbito en el que se utiliza ampliamente
como recurso por su obvia función mnemotécníca.

Modernamente la doctrina denomina a esta teoria, en sentido estricto, sepa­

ración de funciones o separación de facultades, al considerar al poder como único
e indivisible y perteneciente original y esencialmente al titular de la soberanía (na­
ción o pueblo), resultando imposible concebir que aquél pueda ser dividido para su
ejercicio.

2.1. Definición y objeto.

Previamente, debe de advertirse que el término órgano es el más apropiado para
referirnos a la clásica denominación de poder del Estado, sin embargo nuestras fuen­
tes de derecho, aún continúan llamando poder al ente encargado de las funciones
clásicas del estado, por ende, utilizaremos ambos términos de manera indistinta por
fines didácticos.

La fuente ideológica que inspira el principio de separación de poderes (fundo­

nes), se remonta al iniciador de la ilustración inglesa, John LOCKE (1632-1704),
cuyo aporte trascendental, radica en que: Al dilema de Hobbes, que creyó poder
escoger sólo entre un poderfuerte y la anarquía, Loche opone una tercera alternativa:

351 í&o

J
 Teoría oel estado

un poder razonablemente fuerte pero limitado y que según TRUYOL Y SERRA'57: Se

inspirarían en ella no sólo Montesquieu en su teoría de la división de poderes, y la
mayoría de autores franceses del siglo XVIII, sino también los artífices de la Declara­
ción de Independencia y las constituciones en los Estados Unidos de Norteamérica.

Para otros, los antecedentes de este principio, lo encontramos en la Política de

Aristóteles, tanto así que para H0FMANN157
1S8: Montesquieu actualizó de esa manera
la doctrina establecida por el historiador estoico Polibio (201-120) sobre las consti­
tuciones mixtas, es decir, mediante combinaciones de elementos monárquicos, aris
tocráticos y democráticos, estabilizadores y moderadores del orden de dominación.

Todo estaña perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas princ

pales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el d
ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar ¡os delitos o las diferencias entre p-
Oculares. Empero, en su configuración doctrinaria, tal principio se plasma en el
píritu de las Leyes de 1748, escrito por Carlos Secondat, Barón de MONTESQUl
(1689-1755), quien en contraposición a la autocracia afirmaba con razón que:

“Partiendo de la hipótesis de que todo hombre que tiene poder tiende a ahí
de él, concibió su teoría de la separación de los poderes, siendo su fórmula ce
la siguiente: que el poder contenga al poder, lo que se lograría dividiendo el p

157 Antonio Truyol y Sena (19131 de octubre de 2003). jurista e intemacionalista español nacido e
brücken (Alemania) y fallecido en Madrid (España). Consagró su vida al ejerció de la docencia e
gación universitarias en la Universidad Complutense de Madrid, particularmente en el instituir
rechos Humanos y en la Universidad de Murcia en los ámbitos de la Filosofía del Derecho, el I
Internacional Público y las Relaciones Internacionales. En este último ámbito, el Profesor Trt
considerado como un pionero en el estudio de la Teoría y la Ciencia de las Relaciones intern
en España. Como tal. fue el impulsor y director del actual Departamento de Derecho Internar
biieo y Relaciones Internacionales (Estudios Internacionales) de la Facultad de Ciencias Poli
Universidad Complutense de Madrid y maestro de los principales especialistas españoles en
de las Relaciones Internacionales. Entre sus discípulos, cabe destacar a los intemacionalista1
del Arenal y Francisco Aldecoa. Como junsta de reconocido prestigio. Antonio Truyol fue
Magistrado del Tribunal Constitucional del Remo de España, cargo que ejerció entre 1981

158 Stanley Hoffmann (nacido en 1928 en Viena) es el de Pablo y Cathenne Buttenweiser prof
sitarlo en la Universidad de Harvard. Un francés ciudadana desde 1947, Hoffmann pasf
entre París y Niza, antes de estudiar en los Instituto de Estudios Políticos. Siguió una carrei
en el Estados Unidos y fundó el Centro Harvard para Estudios Europeos en 1968. Hotím
participó como experto en política en la película El mundo según Bush, que trata de las
la administración Bush después de la elección presidencial de 2000.

352
 Gerardo Prado

estatal y oponiendo las partes respectivas para que se refrenen recíprocamente; ello
a su vez se consigue distribuyendo las funciones estatales entre diferentes órganos
constituidos por personas físicas distintas (...) (y) lo más importante la triple pre­
misa a que dio lugar la teoría de Montesquieu: que el que hace las leyes no sea el
encargado de aplicarlas ni de ejecutarlas; que el que las ejecute no pueda hacerlas ni
juzgar de su aplicación; que el que juzgue no las haga ni las ejecute." A mayor fun­
damento, nos remitimos al Administrativista Agustín GORDILLO, quien nos explica
que tal ideólogo de la revolución francesa:

“Aparece como una técnica organizativa ‘neutral’ o 'abstracta aplicable a cual­

quier tipo de régimen constitucional. Se trataría de una fórmula para restringir el
poder y garantizar la libertad, fórmula consistente en definir varias funciones del
Estado (puissances) y atribuirlas a sujetos distintos y Recordemos, esta propuesta
surge en contraposición al Estado despótico y estamental que rigió durante la mo­
narquía absolutista de la Europa feudal y su derecho autoritario y de privilegios, sin
embargo, con el devenir del tiempo, la teoría de la división de poderes, ha pervivido
en el imaginario democrático, bajo el significado siguiente: separados (pouvoirs).' Se
trataría de un principio inmutable o al menos desvinculado de condicionamientos
políticos concretos.

A sus ojos, la constitución no podía, por decirlo así, garantizar la felicidad mis­
ma de los miembros de la sociedad; sólo podía, a través de las reglas sobre el acceso
y ejercicio del poder, hacerla más probable. Entonces, la estructuración del Estado
es crucial para garantizar la vigencia de las libertades ciudadanas y los derechos
humanos fundamentales, y para tal propósito en su oportunidad resultó central el
principio de separación de poderes. Así fue advertido, también, por los precursores
de la Constitución Norteamericana de 1787, cuyo fundamento ético político de in­
terdicción a la arbitrariedad, se constata en la cita siguiente: Un diseño apropiado de
la organización del Estado, en ese caso en forma federal, del sistema de representa­
ción política y de las reglas de decisión pública, así como la cuidadosa aplicación de
los principios de separación y balance de poderes, constituían, para Madison y Ha-
milton159, la mejor garantía de los derechos que ley alguna pudiera proveer. Creían

159 James Madison (16 de marzo de 1751 — 28 de junio de 1836) fue el cuarto presidente de ¡os Estados
Unidos. Abogado, político y uno de los más influyentes de los "Padres Fundadores de los Estados
Unidos" por su contribución a la redacción de la Constitución de los Estados Unidos, a tal punto que
es apodado "El Padre de la Constitución”. Alexander Hamilton Tornó parte en la redacción de la Cons-

353-^
 Teoría dec estado

que una constitución escrita podía darse por bien servida si lograba conformar un
Estado dotado de poder y a la vez con poder limitado que sirviera de medio para
que cada generación resolviera los problemas de su época y alcanzara los fines que la
sociedad se fijara a través del sistema de representación política. Si los gobernantes
resultaban ser íntegros y competentes, enhorabuena para la generación de turno y,
por qué no, para las generaciones futuras; si resultaban ser deshonestas e incom­
petentes, la separación y balance de poderes se encargarían de evitar que hicieran
demasiado daño.

Si los hombres fueran ángeles, no habría necesidad de gobierno. Si los ángeles

gobernaran a los hombres, no habría necesidad de controles internos ni externos
sobre el gobierno. Al construir un gobierno que ejerza el poder del hombre sobre
el hombre, la mayor dificultad es la siguiente: El gobierno debe tener poder para
controlar a los gobernados al tiempo que debe ser obligado a controlarse a sí mismo.
Del pueblo proviene sin duda el control primario sobre el gobierno, pero la expe­
riencia le ha ensebado a la humanidad la necesidad de tomar medidas auxiliares.
A su turno, MADISON justificó el sistema político de pesos y contrapesos, con el
fin de evitar que un gobierno democrático se torne despótico, según el argumento
siguiente:

Así también, el profesor Alberto Ricardo DALLA VIA, nos recuerda las reflexio­
nes de Alexander HAMILTON, sobre los temores que presentía si el Judicial se poli
tizara, veamos:

“Tradicionalmente se afirma con razón que el Poder Judicial es el más débil

de los tres poderes. En la célebre lectura N° LXVII de “El Federalista", Alexander
Hamilton señaló que el Poder Judicial no tiene la bolsa ni la espada, sino solamente
el juicio. Por esa misma razón decía que los ciudadanos no debían temer nada del
Poder Judicial ya que los más grades atropellos a los derechos y garantías a lo largo
de la historia provenían más bien de los poderes políticos, sin embargo -agregába­
los ciudadanos debían temerlo 'todo’ de la unión del Poder Judicial con cualquiera
de los otros poderes del Estado."

til lición de ios Estados Unidos. Para lograr convencer a los neoyorkinos de ia necesidad de aprobarla,
escribió, junto a James Madison y John Jay. una serie de ensayos bajo el seudónimo de «Publius»,
conocidos habitualmente como los «Papeles de la Federación»

354
 Gerardo Prado

La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con to­

dos los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo,
en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de
Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de
modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los
derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para ¡imitar el poder
frente al absolutismo y la dictadura. Estas ideas rectoras de la organización políti­
ca democrática, en su expresión actual; en asientos jurisprudenciales para el caso,
Perú- que fundamentan al respecto:

“Son parte integrante de! estado de derecho en sentido profundo, que es el

propio de la doctrina liberal, todos los mecanismos constitucionales que impiden u
obstaculizan el ejercicio arbitrario e ilegítimo del poder y dificultan o frenan el abu­
so, o el ejercicio ilegal. Los más importantes de estos mecanismos son: 1) el control
del poder ejecutivo por parte del poder legislativo o más exactamente de! gobierno
a! que corresponde el poder ejecutivo de parte del parlamento, al que toca en última
instancia el poder legislativo y la orientación política; 2) el control eventual del par­
lamento en el ejercicio del poder legislativo ordinario por parte de una corte juris­
diccional a la que se pide el establecimiento de la constitucionalidad de las leyes; 3)
En esta línea de pensamiento, entonces, los controles institucionales que se derivan
de este principio divisor, tienen como fin evitar la tiranía en la conducción política
de la sociedad, y que se hace muy necesaria en nuestra realidad peruana, debido a
su tradición autoritaria, en la tensión por superar que esta función de interdictar la
arbitrariedad no sea una declaración de fariseo, y por el contrario, su construcción
en la realidad viva sea una constatación cada vez más tangible para el soberano,
contribuyente y usuario de los servicios públicos.”

Lo anterior, modernamente, se condensa en el denominado Estado Constitucio­

nal de Derecho, y que según Norberto BOBBIO se configuraría por lo siguiente: “La
separación y la independencia de la función jurisdiccional respecto de las funciones
legislativa y de gobierno garantiza, en efecto, su carácter tendencialmente cognosciti­
vo, en virtud del cual una sentencia es válida y justa no porque querida o compartida
por una mayoría política, sino porque fundada en una correcta comprobación de sus
presupuestos de hecho y de derecho. Esta independencia de los jueces frente a los
actores políticos en la determinación del objeto del juicio es, en efecto, la principal
garantía de su imparcialidad -la cual, como escribe Andrés Ibáfiez recordando a Nor­
berto Bobbio-, tiene para la jurisdicción el mismo valor que la neutralidad valorativa

355
 Teoría del estado

tiene para la investigación científica; también, afianza la neutralidad e independen­

cia del judicial. Todo lo cual, regula y controla el accionar del ejecutivo, pero lo más
importante, legitima la gobemabilidad del país, interdictando la arbitrariedad.” En
resumen, como primera conclusión, tenemos que este principio separador, significó
en su época un avance fundamental de civilización, en la construcción de las demo­
cracias en el mundo, contributivo del aún inacabado proceso de superación histórico
global de los estados y cultura autoritarios; y, en particular, estableció la garantía del
tercero imparcial en la solución de ios conflictos intersubjetivos e incertidumbres
con relevancia jurídica, institucionalizado en el poder judicial.

2.2. Teoría de Montesquieu.

La teoría de la separación de poderes fue elaborada en el siglo XVIIl, durante la
Ilustración y participaron de su creación autores, como Alexander Hamilton, John
Locke, Jean-Jacques Rousseau y Montesquieu, aunque este último fue el pensador
fundamental para definir el término y su estructura. Con diferentes matices entre los
autores se atribuye el antecedente a ¡a Grecia clásica de Aristóteles y su obra Política.

Según la visión ilustrada, el Estado existe con ia finalidad de proteger al hombre

de otros hombres. El hombre, entonces, sacrifica una completa libertad por la segu­
ridad de no ser afectado en su derecho a la vida, la integridad, la libertad y la propie­
dad. Sin embargo, la existencia de ese Estado no garantiza la defensa de los derechos
de la persona. En efecto, muchas veces el hombre se encuentra protegido contra
otros hombres, más no contra el propio Estado, el cual podría oprimirlo impune­
mente mediante las facultades coercitivas que le ha otorgado la propia colectividad.

Al momento de su formulación clásica, las funciones de! Estado consideradas

como necesarias para la protección del ciudadano eran fundamentalmente las de dar
las Leyes, la de poner en práctica éstas leyes en forma genera! y más particularmente,
con la finalidad de resolver conflictos y la administración del aparato de gobierno,
funciones que durante el Antiguo Régimen’*10 eran monopolizadas en la sola entidad
de la monarquía absolutista a la cual se le atribuía la práctica del despotismo.

160 Antiguo Régimen (en francés: Anden régime) fue el término que ios revolucionarios franceses utiliza­
ban para designar peyorativamente al sistema de gobierno anterior a la Revolución francesa de 1789
(la monarquía absoluta de Luis XVI), y que se aplicó también al resto de las monarquías europeas cuyo
régimen era similar. El término opuesto a este fue el de Nuevo Régimen (en Esparta, Régimen Uberal).

356^
 Gerardo Prado

El espíritu de las leyes.

Montesquieu recrea en El espíritu de üs leyes (De l'esprit des lois, 1748) el mo­
delo político inglés -tomado, a su vez, de los germanos- de separación de poderes y
monarquía constitucional, al cual considera el mejor en su tipo como garantía contra
el despotismo.

Según el autor ilustrado, el poder judicial no debe concentrarse en las mismas

manos. Esa es una teoría de contrapesos, donde un poder equilibra al otro.

Hay quien quiere ver en dicha teoría una relación entre ideas políticas e ideas
sociales: su imagen de la sociedad sería la de tres fuerzas sociales -rey, pueblo y aris­
tocracia-, a la que les corresponden tres fuerzas políticas.

El modelo es tomado del sistema político de Inglaterra, donde hay monarquía

(el Rey es la cabeza del Poder ejecutivo), hay aristocracia (en la Cámara de los Lores,
que es legislativa) y hay representación popular (en la Cámara de los Comunes,
que también es legislativa). Si es ejemplo de representación, no lo es de separación de
poderes ya que, en ocasiones, la Cámara de los Lores funciona como Tribunal Supremo.

La Cámara de los Lores (en inglés, House of Lords; su nombre completo es The
Right Honourabíe the Lords Spirituai and Temporal of the United Kingdom of
Great Britain and Northern Ireland in Parliament assembied, i os Muy Honorables
Lores espirituales y temporales del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Nor­
te reunidos en el Parlamento) es la Cámara Alta del Parlamento del Reino Unido.
El Parlamento también incluye al Soberano, y a la Cámara Baja, llamada la Cámara
de los Comunes. Ambas Cámaras celebran sus sesiones en el Palacio de Westmins­
ter. Al contrario de lo que ocurre en ia Cámara de los Comunes, los miembros de
la Cámara de los Lores no se eligen mediante elecciones, dividiéndose según su
derecho a formar parte de la Cámara en Lores Espirituales y Lores Temporales. Los
Lores Espirituales son 26 obispos elegidos por su prestigio y dilatada carrera ecle­
siástica dentro de la Iglesia Anglicana. Los Lores Temporales conforman el resto,
siendo la mayoría miembros con derecho vitalicio no hereditario, nombrados por
¡a Reina con el asesora miento del Primer Ministro. Y esto es así porque, antigua­
mente. el derecho a formar parte de la Cámara de los Lores como Lores Temporales
era exclusivamente hereditario: pero actualmente, y tras sucesivas reformas, ios
miembros por herencia de esta Cámara son sólo una pequeña porción.

También puede aplicarse como equivalente a una época que, prácticamente, coincidiría con lo que se
conoce como Edad Moderna.

'■*' 357
 Teoría del estado

Cámara de los Comunes es actualmente conocida con el nombre de la Cámara

Baja de los Parlamentos de Reino Unido y Canadá. La expresión “Comunes" hace
referencia al hecho de que los componentes de la Cámara eran originariamente
representantes de las ciudades, en oposición a los miembros de la Cámara de los
Lores, todos ellos miembros de la nobleza y la jerarquía de la Iglesia de Inglaterra. La
práctica constitucional en Reino Unido ha convertido, por inercia, en Primer Minis­
tro al líder del partido político que obtenga mayoría en la Cámara de los Comunes.
La Cámara de los Comunes de Canadá toma su nombre de su homologa inglesa,
pero la Cámara Alta de este país no se llama Cámara de los Lores sino Senado.

Según Montesquieu, en la monarquía, los poderes intermedios -nobleza, clero,

parlamentos- actúan como equilibradores que impiden excesos del poder del mo­
narca como también del poder del pueblo. A su vez, esos poderes intermedios se
equilibran entre sí. Es notable el modo en que ia idea de combinación equilibrada
se relaciona con la imagen de! universo de Newton, donde los elementos se atraen
sin perder su identidad.

3. Los frenos y contrapesos.

Para prevenir que una rama del poder se convirtiera en suprema, y para inducirlas a
cooperar, los sistemas de gobierno que emplean la separación de poderes se crean
típicamente con un sistema de checks and balances (controles y contrapesos). Este
término proviene del constitucionalismo anglosajón, pero, como la propia separa­
ción de poderes, es generalmente atribuido a Montesquieu. Checks and balances se
refiere a varias reglas de procedimiento que permiten a una de las ramas limitar a
otra, por ejemplo, mediante el veto que el presidente de los Estados Unidos tiene
sobre la legislación aprobada por el Congreso, o el poder del Congreso de alterar
la composición y jurisdicción de los tribunales federales. Cada país que emplee la
separación de poderes tiene que tener su propio mecanismo de checks and balances;
cuanto más se aproxime un país a! sistema presidencial, más checks existirán entre
las distintas ramas del poder, y más iguales serán en sus poderes relativos.

Los constitucionalistas anglosajones encuentran su origen en la Carta Magna16',

aplicándose en la práctica en las luchas entre la monarquía y el parlamento en las

161 ü Carta Magna ("Gran Carta’ en latín) es uno de Jos antecedentes de los regímenes políticos moder­
nos en los cuales el poder del monarca o presidente se ve acotado o limitado por un consejo, senado.

358
 Gerardo Prado

guerras civiles inglesas del siglo XVII. Montesquieu, en el siglo XVIII, realizó más
bien la formulación teórica de lo que los ingleses habían aplicado en la práctica el
siglo anterior.

4. E! órgano y el titular de la función.

Diferenciando como lo hicimos entre órgano físico y órgano jurídico, resultará que
las consideraciones precedentes son especialmente aplicables al órgano jurídico, el
cual se integra y confunde con el ente al cual pertenece, sin tener una voluntad o una
personalidad independiente de él.

No ocurre lo mismo con el órgano físico, esto es, la persona física llamada a
ejercer la fundón que constituye el órgano jurídico. El funcionario, en efecto, tiene
dos voluntades y dos situaciones distintas según sea el modo de su actuación: su
voluntad como persona en sí y sus derechos y deberes como funcionario frente al
Estado y su voluntad orgánica, en cuanto desempeña la competencia estatal. En el
primer caso el funcionario puede tener derechos contrapuestos con el Estado y se
lo considera un sujeto de derecho diferenciado de él; en el segundo el funcionario
se subsume dentro del órgano jurídico y en cuanto titular de! mismo, no tiene,
según ya dijimos, derechos o deberes contrapuestos con el Estado, sino meramente
competencias que le han sido asignadas y que desempeñará en su nombre; no tiene
tampoco, en consecuencia una personalidad diferenciada de la del Estado.

congreso, parlamento o asamblea. También es Constitucionalismo Clásico. La Carta Magna tiene su

origen en Inglaterra, donde era conocida como Magna Carta Ubertatum. Fue un documento inglés
aceptado por el rey Juan I de Inglaterra, más conocido como luán sin Tierra (originalmente SansTerre
en francés, Lackland en inglés) antee! acoso de los problemas sociales y las graves dificultades en la po­
lítica exterior. Fue elaborada después de tensas y complicadas reuniones en Runnymede. Después de
muchas luchas y discusiones, entre los nobles de la época, la Caria Magna fue finalmente sancionada
por el rey Juan i en Londres el 15 de junio de 1215. Eos nobles normandos oprimían a ¡os anglosajones
y éstos se rebelaron en contra de los primeros. Sin embargo, procesos similares se habían producido
con anterioridad en la Península Ibérica, en las Cortes de León de 1188. Entre otras cosas exigidas, se
pedia el favor de no pervertir el derecho; y se formó el derecho al debido proceso: también se separó
la iglesia de! estado.

359 -'X'
 Teoría del estado

4.1. Personalidad del Estado.

Para poder precisar la situación jurídica de los órganos del Estado, cuya estructura
ya hemos delimitado, es necesario distinguir radicalmente entre el órgano y el titular
del mismo.

Según Georg Jellinek, el órgano, como tal, no posee personalidad alguna frente
al Estado. No existen dos personalidades: la del Estado y la del órgano, entre las
cuales pueda darse una relación de Derecho, una relación: jurídica, sino que Estado
y órgano forman una sola unidad

La anterior afirmación se deriva de la circunstancia de que los órganos constitu­

yen la estructura misma del Estado; son parte de su realidad. No puede concebirse
el Estado sin ellos.

No es posible colocar al Estado frente a sus órganos, porque, si se elimina a

éstos del Estado, desaparece éste, al desaparecer su estructura jurídica.

Sabemos que los órganos forman la estructura del Estado a través de la cual se
hace presente el poder público. Por tanto, sí tratáramos de separarlos del mismo,
lo reduciríamos a la nada. El Estado no representa a sus órganos, sino que los lleva
dentro de sí, constituyéndolo.

Cada órgano tiene su respectiva esfera de competencia, y cuando tino invade

e! terreno del otra, se suscitan conflictos que han de solucionarse por medio del
control jurisdiccional. Pero los órganos no son personas, únicamente el Estado tiene
personalidad jurídica1’2, y los órganos participan de esa personalidad dentro de esa
particular esfera de competencia.

Las cuestiones jurídicas que se plantean entre los órganos son problemas de
competencia que existen dentro de la personalidad única del Estado. Son cuestiones
de Derecho objetivo, no de Derecho subjetivo.

162 Persona jurídica es todo ente con capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones y que no
sea una persona física. Así, junto a las personas físicas existen también ias personas jurídicas, que son
entidades a las que el Derecho atribuye y reconoce una personalidad jurídica propia y, en consecuen­
cia, capacidad para actuar como sujetos de derecho, esto es, capacidad para adquirir y poseer bienes de
todas clases, para contraer obligaciones y ejercitar acciones Judiciales.

oso 360
 Gerardo Prado

La competencia de los órganos es a!go que proviene de ia estructura política

del organismo estatal. No puede desdoblarse el Estado en un conjunto de personas
jurídicas, que podrían entonces colocarse frente a él o acaso sobre él. El poder no
pertenece a los titulares de los órganos, en un momento dado, sino al Estado, que se
sirve de ios órganos de que está formado para actuarlo.

El orden jurídico se encarga de preciar la estructura de los órganos y definir los

derechos y las obligaciones de las personas físicas, a quienes se atribuye la titulari­
dad de sus funciones. Estos titulares no se confunden con el órgano mismo cuyas
funciones desarrollan.

El Estado y el titular de sus órganos constituyen, -ellos sí, personalidades sepa­

radas entre las cuales puede existir una pluralidad de relaciones jurídicas.

De la separación entre órgano y titular se sigue la consecuencia de que el titular

tenga un conjunto de derechos y deberes como persona física que se derivan de su
función, que le pertenecen a él mismo y no al órgano del que es titular.

Por ejemplo: el derecho a la retribución que tiene un funcionario; el deber de

responsabilidad que tiene este mismo funcionario respecto al recto desempeño de
sus atribuciones, responsabilidad que puede traducirse en penas disciplinarias, en
castigo a su actuación indebida.

Esos derechos y deberes corresponden a la persona física titular del órgano: no

son propios del órgano.

Esta separación entre órganos del Estado y sus titulares, nos sirve también para
explicar la continuidad del Estado, que permanece siempre el mismo, pues no cam­
bia; sus órganos siguen siendo siempre los mismos, aun cuando los titulares de
ellos, de acuerdo con los vaivenes de la política y las circunstancias biológicas de las
personas físicas, cambian frecuentemente.

Esta permanencia de las instituciones, independientemente del cambio de sus

titulares, ha sido conocida desde mucho tiempo atrás.

En las antiguas monarquías europeas se precisaba que el monarca podría morir;

no así la monarquía. Blackstone'63 decía: “Enrique. Eduardo o jorge pueden morir;
pero el rey (significando con esto la monarquía) sobrevive a todos ellos.”

163 Sír William Blackstone, nacido el 10 de julio de 1723 en Londres y fallecido el 14 de febrero de 1780 en
Wallingforti, fue un jurista británica En el derecho penal ia fórmula de Blackstone (también conocida

cao 361 casa

J
 Teoría del estado

Esta separación del titular y del órgano, también sirve para precisar que los
derechos y deberes de los titulares no les corresponden como parte integrante de su
personalidad física aislada, sino que les son atribuidos en cuanto son funcionarios
del Estado y están ligados con éste, lo que significa que su actuación como titulares
de los órganos del Estado no será independiente, sino que permanecerá unida a la
vida del Estado, en razón de esa titularidad que los vincula.

4.2. Derechos y obligaciones del titular.

El orden jurídico se encarga de preservar la estructura de los órganos y definir los
derechos y obligaciones de las personas físicas a quienes atribuye ia titularidad de
sus funciones.

Para evitar las interferencias de la actuación de un organismo en la de los otros

y para asegurar la uniformidad de dirección de su actividad, es preciso que los ór
ganos del Estado sean coordinados y unificados, de acuerdo a las instituciones de
competencia y de jerarquizaclón.

Dentro de los derechos que puede tener el titular ejecutivo se cuenta que tiene
capacidad decisoria o poder respecto a:

a) Nombramientos para designar a los titulares de las dependencias de la adminis­

tración pública centralizada,

b) Remoción cuando puede relevar de sus cargos a los colaboradores,

c) Mando para dirigir a los subordinados a través de instrucciones,

d) Decisión para elegir entre varias alternativas de resolución de acuerdo al criterio

que considere más conveniente,

e) Vigilancia sobre la actividad de subordinados, a fin de verificar que estén actuan­

do de manera correcta,

f) Disciplina para sancionar administrativamente a sus subordinados, y

g) Revisión cuando puede ratificar o nulificar los actos celebrados por sus subordinados.

como ratio de Blackstone) es un principio que establece que: “es mejor que diez personas culpables
escapen a que un inocente sufra’.

362^
 Gerardo Prado

El delegado es enteramente responsable por el modo en que ejerce la facultad

delegada; también lo es en principio el delegante, aunque podría quizás apuntarse
una posible distinción y limitarla a la responsabilidad in eligendo e in vigilando. Ello,
salvo que el delegado haya actuado por instrucciones escritas u órdenes verbales del
delegante, caso en el cual la responsabilidad de éste es plena.

En cuanto a las actuaciones del órgano y/o funcionario se puede decir, pues,
que el órgano físico puede actuar como titular del órgano jurídico —caso en el cual
su voluntad se considera como la voluntad estatal— o fuera de la función que se
le ha asignado, como sujeto de derecho diferenciado del Estado, interesa saber qué
criterio habrá de seguirse para establecer cuándo el funcionario actúa como órgano
del Estado y cuándo no.

Para establecer esa diferencia existen básicamente dos criterios: Un criterio sub­
jetivo: que toma en cuenta la finalidad perseguida por el funcionario al actuar (esto
es, si entendió actuar en su calidad de órgano del Estado, o privadamente.)

Un criterio objetivo: que prescinde de la motivación psicológica del funcionario

y atiende objetivamente a lo que ha realizado. Este criterio, que es el prevalente,
presenta a su vez dos variantes:

En una posición, que es la que a veces adopta la legislación civil, se estima que
el órgano físico ha actuado como órgano jurídico de la institución siempre que haya
actuado dentro del límite de sus atribuciones legales, esto es, siempre que haya
actuado legítimamente, respetando la competencia que le ha sido otorgada y en
general las regulaciones establecidas para el desempeño de sus atribuciones.

En este primer concepto, la legitimidad del acto es el factor que decide la cues­
tión: si el acto producido es legítimo, entonces ha sido dictado "dentro de las atri­
buciones legales” del órgano y debe imputárselo al Estado; si el arto es ilegítimo,
por haber sido emanado con incompetencia, etc., entonces se encuentra fuera de
las atribuciones legales del órgano y no puede imputárselo al Estado, debiéndoselo
considerar como un acto personal del funcionario.

Este es el criterio que tiene, por ejemplo la legislación de ciertos países en cuan­
to dice que “se reputan artos de las personas jurídicas los de sus representantes
legales, siempre que no excedan los límites de su ministerio. En lo que excedieran,
sólo producirán efecto respecto de los mandatarios.” (. . .) o "Las personas jurídicas

363

J
 Teoría del estado

responden por los daños que causen quienes las dirijan o administren, en ejercicio
o con ocasión de sus fundones."

En una segunda posición, propia del derecho público y generalmente preva-

lente en éste, se considera que la legitimidad del acto no es el elemento primordial
para decidir si él es o no un acto estatal por haber emanado de un órgano suyo; se
entiende, en cambio, que debe atenderse únicamente a la apariencia externa del acto
o hecho, a su reconocibilidad exterior como un hecho o acto propio de la función
atribuida al órgano, haya sido ella ejercida regular o irregularmente. De este modo,
basta con establecer que la actuación del funcionario se ha referido a una tarea que
era propia de su función, para decidir que ha actuado como órgano jurídico del Es­
tado y que, por lo tanto, su acto no es un acto privado suyo sino un acto del Estado;
esto es así, repetimos, sea que su acto o hecho sea regular o irregular, legítimo o
ilegítimo.

Es por ello que se puede luego hablar de “actos administrativos nulos,” o “actos
administrativos anulables," etc., lo cual supone que se trata de un acto estatal —por
lo tanto producido por un órgano suyo— viciado, ilegítimo: ello sería una contra­
dicción si se adoptase el criterio anterior, en el cual sólo el acto legítimo podía ser
considerado como dictado dentro de la función del órgano.

En suma, comparando la amplitud resper liva de los tres criterios enunciados (el
subjetivo y los dos objetivos), se advierte que ella es creciente y que es dentro del
último de los criterios indicados donde mayor será el número de actos y hechos que
se le imputarán al ente de! cual el órgano forma parte.

El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una actuación o una
voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada del
mismo, sino que se confunde como parte integrante de él: no tiene, pues, derechos
o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su
voluntad no es diferenciable de la voluntad <i< la organización a la cual pertenece,
precisamente porque la voluntad a través de el expresada es en esa medida la volun­
tad de la organización. Ello no quita que puedan eventualmente existir voluntades
contrapuestas entre órganos de un mismo em> pues el ente, en cuanto ejercita una
función, se puede contraponera sí mismo en cuanto ejercita una función distinta;
puede hallarse en contraste consigo mismo pm el ejercicio de actividades diversas.

364
 Gfrardo Prado

5. Actuación de los órganos y sus límites.

La actuación de ios órganos tiene sus límites de ahí que en sentido coloquial se emplea
para ello la palabra “jurisdicción’, utilizada para designar el territorio (estado, provincia,
municipio, región, país, etc) sobre el cual esta potestad es ejercida. De! mismo modo, por
extensión, es utilizada para designar el área geográfica de ejercicio de las atribuciones y
facultades de una autoridad o las materias que se encuentran dentro de su competencia:
y, en general, para designar el territorio sobre el cual un Estado ejerce su soberanía.

5.1. Competencia. Definición.

La competencia es el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer,
el concepto de “competencia” da así la medida de las actividades que de acuerdo al
ordenamiento juridtco corresponden a cada órgano administrativo: es su aptitud legal
de obrar y por ello se ha podido decir que incluso formaría parte esencial e integrante
del propio concepto de órgano, Con todo que mantenemos la utilización del concepto
de competencia, se trata de una noción proclive a variantes. Según los autores, se habla:

a) De una "competencia para la ilicitud,” provocando así una antítesis o contradic­

ción formal;

b) De un concepto de competencia bajo el amparo del mismo principio que rige la

libertad y la capacidad de los individuos;

c) De la competencia expresa;

d) De la competencia expresa o razonablemente implícita;

e) De ia competencia virtual.

Tanto en definiciones amplias como restringidas, se suele utilizar el término

como comprensivo de toda la conducta que se imputa legítimamente o no a un
ente, cuando en realidad todos los autores limitan la competencia a los casos de
competencia en razón del territorio, materia, tiempo y tal vez grado. Quedan afuera
los demás elementos del acto y decir entonces que un acto fue dictado “con com­
petencia” no es decir que fue dictado “válidamente.” en el derecho positivo, pues
queda aún por determinar si el acto cumplimenta o no con los demás recaudos del
ordenamiento jurídico.

<s« 365

J
 Teoría del estado

Frecuentemente se compara a la competencia de los órganos administrativos

con la capacidad de los sujetos privados de derecho: en ambos se estaría señalando
una aptitud de obrar, la medida de las actividades que el órgano o el sujeto pueden
legaimente ejercer. Sin embargo, es importante destacar que mientras que en el
derecho privado la capacidad es la regla y por lo tanto se presume en la medida que
una norma expresa no venga a negarla, en derecho público la competencia de los
órganos no se presume y debe estar otorgada en forma expresa o razonablemente
implícita poruña norma jurídica para que pueda reputársela legalmente existente.

Por lo demás, uno de los antiguos principios que tradicionalmente regían a la

competencia es el de que la misma es inderogable, o improrrogable, esto es, que
no puede ser renunciada ni extendida sea por acuerdo entre las partes privadas, o
entre ellas y la administración; asimismo, que sólo puede surgir de la ley en sentido
estricto. Sin embargo, frente al clásico principio de que la competencia es siempre de
origen legal, criterio rígido y criticable, (hay comentes legales en la actualidad) que
establecen que la competencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario:
La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos,
de la Constitución, de las leyes y de ios reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejer­
cido constituye una obligadón de la autoridad o del órgano correspondiente y es impro­
rrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas;
la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.

Por lo tanto, las normas generales emanadas del Poder Ejecutivo, como primer
órgano de reglamentación de la ley, pueden a su vez servir de base para competencia
delegada o desconcentrada, o de competencia para delegar.

Así por ejemplo autoriza a los ministros y a las autoridades superiores de los
entes descentralizados a delegar sus facultades en órganos inferiores; opera así como
norma genera! facultativa para que los ministros a su vez deleguen en órganos in­
feriores, facultad que también se extiende a las autoridades superiores de los entes
descentralizados del Estado (entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades del
Estado.) De cualquier manera, el principio general de la competencia sufre excep­
ciones en los casos de avocación y delegación, a los cuales nos referiremos más ade­
lante; además, el tradicional principio de la inderogabílidad de la competencia no
es aplicable, sino cuando la competencia de que se trata ha sido otorgada en forma
exclusiva al órgano. En efecto, pueden presentarse algunas variantes en cuanto a la
forma en que el ordenamiento jurídico puede otorgar la competencia:

366
 Gerardo Prado

Puede ia íey otorgar competencia alternativa a dos o más órganos, de modo

que cualquiera de ellos pueda dictar los actos propios de esa competencia. Esto
puede presentarse en forma incondicionada, esto es, no sujeta a condición alguna,
de modo tal que cualquiera de los órganos puede en cualquier momento ejercer la
competencia y habiéndola ejercido uno no la pueden ejercer ya en ese aspecto los
otros; o puede presentarse en forma condicionada, o sea, que uno de los órganos
ejerce normalmente la competencia, pero, dándose determinada condición, la pasa
a ejercer el otro, como sería el caso de la suplencia.

Tampoco es de aplicación estricta el principio de la inderogabilidad de la com­

petencia cuando ella no es originaria sino derivada, esto es, cuando no ha nacido
de una directa atribución legal de funciones al órgano, sino, por ejemplo, de una
delegación hecha ai inferior por el órgano superior titular originario de la misma: en
este caso el superior puede en cualquier momento retomar para sí la competencia
que había delegado en e! inferior.

Entre los factores de competencia son aquellos que la ley toma en considera­
ción, para distribuir la competencia entre los diversos tribunales de justicia del país.

5. 1.2. Territorial.
Es decir, el lugar físico donde se encuentran los sujetos u objeto de la controversia o
donde se produjo el hecho que motiva el juicio.

5. 1.3. Por materia.

Trata acerca de la naturaleza jurídica del asunto litigioso. Que puede ser civil, mer­
cantil, laboral, penal, constitucional, etc.

5. 1.4. Por grado.

Se refiere a la instancia o grado jurisdiccional, atendida ia estructura jerárquica de
los sistemas judiciales, en que puede ser conocido un asunto. Puede ser en única,
primera o segunda instancia.

Además, se menciona la tasada por cuantía; es decir, el valor jurídico o econó­

mico de la relación u objeto litigioso.

367

J
 Teoría dei estado

5.2. Principio de jerarquía,

Tiene su origen en la organización eclesial, ya que “jerarquía”164 significa gobierno
de las cosas sagradas. La iglesia instaura primero este sistema de distribución de
competencias de acuerdo con un orden descendente; después pasa a ia organización
militar y, por fin, a la organización administrativa civil.

La jerarquía es una relación jurídica administrativa interna, que vincula entre

sí a los órganos de la administración mediante poderes de subordinación, para ase­
gurar unidad en la acción. La primera característica de la jerarquía es que se trata
de una relación entre órganos internos de un mismo ente administrativo y no entre
distintos sujetos administrativos; se distingue así pues el poder jerárquico del control
administrativo (también llamado “tutela administrativa”), en que este último se da
entre sujetos de la administración, mientras que aquél se da entre órganos de un
mismo sujeto. De este modo el “poder jerárquico’ funciona cuando hay centraliza­
ción, desconcentración o delegación y el “control administrativo” únicamente cuan­
do existe descentralización.

La relación jerárquica existe siempre que a) haya superioridad de grado en la

línea de competencia y al mismo tiempo, b) igual competencia en razón de la ma
tena entre el órgano superior y el inferior; cumplidos esos dos requisitos, está dada
la relación jerárquica. Esta es la clásica organización administrativa “lineal.” con una
dirección en estricta línea jerárquica directa; en cambio, modernamente se propugna
el sistema de "doble o múltiple comando,” en el cual se admite la relación de jerar­
quía. a efectos de dar órdenes a los inferiores, no sólo por parte de los superiores
jerárquicos directos que tienen igual competencia en razón de la materia, sino tam­
bién por parte de otros superiores jerárquicos, siempre, desde luego, que las órdenes
se refieran a las tareas propias del inferior.

Con todo, pareciera que este sistema no puede entenderse en funcionamiento a

menos que una norma administrativa (no necesariamente legal) lo instituya. La rela-

164 La palabra castellana “Jerarquía" procede de la latina hlerarquia, y esta de la griega hierarchta, de
Werarches, el clérigo cristiano denominado en castellano "ordinario", encargado de presidir los ritos
sagrados (hiereus -"sacerdote", de la raiz hieros. “sagrado"- arche "gobierno"). El DRAE define tres
acepciones del término: gradación de personas, valores o dignidades; jerarca y orden entre los diversos
coros de ios ángeles 1 Para "jerarca" recoge dos acepciones: superior en la jerarquía eclesiástica y per­
sona que tiene elevada categoría en una organización, una empresa, etc.

368 ^
 Gerardo Prado

clon jerárquica, de todos modos, no existe con referencia a un ente descentralizado:

el ente descentralizado no está sometido a la jerarquía de la administración central,
sino al contralor administrativo. Tradicionaimente este contralor lo podía ejercer
sólo el Poder Ejecutivo, no los Ministros, pero en la actualidad se ha extendido o,
mejor dicho, delegado la competencia en estos últimos, p. ej. para decidir recursos
de alzada. Esa revisión puede hacerse solamente por motivos de legitimidad, no de
oportunidad.

Por tratarse de una relación entre órganos (los cuales a su vez están referidos
a un conjunto de competencias), la jerarquía no coincide necesariamente con la
posición escalafonaria165 del funcionario, pues puede ocurrir que un funcionario de
categoría inferior cubra temporalmente un órgano que a su vez tiene jerarquía sobre
otros funcionarios de igual o superior categoría al primero, caso en el cual existiría
subordinación jerárquica de éstos hacia aquél, a pesar de su superioridad escalafona­
ria. La jerarquía es un poder que se da de manera total y constante, es de principio
y existe siempre aunque ninguna norma lo establezca expresamente; está dado jure
propio como una característica natural a todo órgano administrativo. El control ad­
ministrativo. en cambio, es de excepción y sólo existe en la medida en que la ley lo
establezca expresamente.

Mientras que el poder jerárquico abarca la totalidad de la actividad del inferior,

el control administrativo del Poder Ejecutivo sobre los entes descentralizados sólo
abarca parte de su actividad. Esta diferencia se manifiesta, p. ej., en que el poder je­
rárquico permite controlar tanto la legitimidad (conformación con el ordenamiento
jurídico) como la oportunidad (conveniencia, mérito) de la actuación del inferior: el
contralor administrativo permite revisar únicamente la legitimidad de la acción del
ente descentralizado, en los casos de empresas o sociedades el control de sus actos
se limita a los que no sean inherentes a la actividad privada que desarrollen. Como
consecuencia de lo anterior, ha podido también sostenerse que en caso de duda
debe presumirse que el superior jerárquico tiene facultades sobre el órgano inferior;
en el caso del control administrativo, en cambio, en caso de duda no se presume la
atribución del sujeto controlante.

165 De escalafón consiste en la lista de rangos en que se agrupan las personas integradas en una institu­
ción. Dichos rangos pueden definir fundones jerárquicas, administrativas, operativas, o ser tan solo
un elemento honorario. Cada rango o cargo dentro de un escalafón puede ir acompañado de títulos,
símbolos y distinciones, que dependerán siempre de la organización que lo defina.

369
 Teoría del estado

En la relación jerárquica existe siempre, salvo que una norma expresa disponga
ío contrario, la posibilidad de recurrir contra los actos del inferior ante el superior,
mediante el llamado (precisamente) “recurso jerárquico;" en la relación de control
administrativo, en cambio, la posibilidad de recurrir está más limitada y dado que
no existe propiamente relación de jerarquía, el recurso se denomina “recurso de
alzada.” que es de alcance más reducido.

5.3. Deber de obediencia y sus límites.

De ¡a existencia del principio de jerarquía resulta de manera concomitante la necesi­
dad de que exista un deber de obediencia, de los órganos inferiores respecto de los
órganos superiores.

Pero surge inmediatamente el problema de saber si este deber de obediencia

es absoluto, si no tiene límites. Y entonces, si los tiene, cuáles son estos límites. Por
supuesto el deber de obediencia no es absoluto, tiene límites.

Debemos precisar cuáles son los límites del deber de obediencia. Todas las legis­
laciones establecen sistemas para asegurar esa obediencia, cuya existencia necesaria
hemos indicado, y fijan sanciones, controles, etc., para que la misma sea efectiva.
Sin embargo, en teoría política166, pues ya en forma concreta esa reglamentación es
materia de estudio del Derecho administrativo, conviene, repetimos, precisar cuáles
son los límites de ese deber de obediencia.

Algunas legislaciones consideran (como en Francia. Italia, Bélgica y otros paí­

ses) que ia orden dada por el superior jerárquico obliga siempre a la obediencia del
inferior a quien se dirige, quedando éste excluido de responsabilidad, si el cumpli­
miento de esa orden de s, superior jerárquico, entraña en realidad la comisión de un
delito siempre y cuando las fundones de ese órgano inferior que acata la orden sean
de simple ejecución; siempre y cuando ese órgano inferior esté constituido precisa­
mente para llevar a la práctica las órdenes de un órgano superior.

166 Teoría política, ciencia política, doctrinas políticas o politologfa son denominaciones de una ciencia so­
cial que estudia la teoría y práctica de la política, los sistemas y comportamientos políticos. Su objetivo
es establecer, a partir de la observación de hechos de la realidad política, principios generales acerca de
su funcionamiento. Interactúa con otras muchas ciencias sociales, como la economía, la sociología, las
relaciones internacionales, etc.

370
 Gerardo Prado

la obediencia debida (también llamada obediencia jerárquica, cumplimiento de

mandatos antijurídicos o cumplimiento de órdenes antijurídicas), en Derecho pe­
nal, es una situación que exime de responsabilidad penal por delitos cometidos en
el cumplimiento de una orden impartida por un superior jerárquico; el subordi­
nado, autor material de los hechos, se beneficia de esta eximente, dejando subsis­
tente la sanción penal de su superior. Habitualmente se relaciona con la actividad
castrense, debido a la subordinación que los miembros de una jerarquía militar
deben rendir a sus superiores en las acciones que competen al servicio prestado.
No obstante, puede presentarse en otras actividades de Derecho público, como la
Administración.

Teoría política, ciencia política, doctrinas políticas o politología son denomina­

ciones de una ciencia social que estudia la teoría y práctica de la política, los sistemas
y comportamientos políticos. Su objetivo es establecer, a partir de la observación
de hechos de la realidad política, principios generales acerca de su funcionamiento.
Interactúa con otras muchas ciencias sociales, como la economía, la sociología, las
relaciones Internacionales, etc.

Derecho comparado.
En cambio, en. Alemania, no se admite esa exclusión de responsabilidad, pues
se dice que el órgano ejecutivo tiene el deber de controlar la legitimidad de las órde­
nes que se le dan, no estando obligado a obedecer los mandatos ilegítimos.

Otros sistemas, como el inglés y el griego, admiten un término medio, consi­

derando la buena fe de la actuación de los inferiores en ejecución de las órdenes
de los superiores. O bien, como hacen en Grecia, excluyen de responsabilidad a las
autoridades inferiores únicamente, en el caso de que se trate de delitos leves.

El Código Penal Mexicano, en el capítulo correspondiente a las circunstancias

exduyentes de responsabilidad, artículo 15, dice: “Sen circunstancias excluyentes
de responsabilidad penal: fracción Vil. Obedecer a un superior legítimo en el orden
jerárquico, aun cuando su mandato constituya un delito, si esta circunstancia no es
notoria ni se prueba que la conocía el acusado.”

Vemos, por tanto, que el sistema mexicano excluye de responsabilidad al órgano

inferior que actúa en obediencia de una orden de su superior jerárquico, aun cuando
la ejecución de ese mandato constituya un delito, pero sujetándola a dos condicio-

371 .x

J
 Teoría del estado

nes enteramente justificadas y racionales: que no sea notorio, es decir, al alcance del
común de las gentes, que esa orden entrarle una violación de la ley penal y que no
se pruebe que el acusado conocía que se trataba de una actuación delictuosa.

En consecuencia, el deber de obediencia que se deriva del principio de jerarquía

tiene sus límites; no es absoluto. El inferior no sólo no está obligado a la obediencia
cuando notoriamente la orden ocasiona la perpetración de un delito, sino que si lo
hace, si a pesar de todo la ejecuta, incurre en responsabilidad penal, si es que ocu­
rren las circunstancias que hemos visto fija la legislación penal.

Pera tratándose de actos que no entraben la comisión de un delito, sino simple

antijuridicidad administrativa, hay que distinguir, como lo hace Alessandro Groppa­
li, entre órganos de mera ejecución, que simplemente deben acatar las órdenes que
reciben en todo caso, pues entonces la responsabilidad recaerá en el superior y órga­
nos no de mera ejecución, y éstos deben controlar la legitimidad formal y sustancial
de la orden que reciben, negándose justificadamente a acatarla, si el mandato que
reciben no queda dentro de la esfera de competencia del superior jerárquico, o bien,
si notoriamente es violatoria del orden jurídico.

En México, la doctrina ha planteado el problema de si los órganos del Estado,

distintos del Poder judicial Federal, pueden dejar de aplicar una ley, o dejar de cum­
plir una orden que viola los principios de la Constitución. La solución más aceptable
es la que concede privativamente al Poder judicial Federal el control de constitucío
nalidad de las leyes, negándolo a las demás autoridades.

Este control jurisdiccional se realiza a través de la institución jurídica conocida

como recurso de amparo.

372
 Gerardo Prado

PARTE III-

1. Principios rectores de la organización estatal.

Se considera procedente incluir temáticas de actualidad acerca de: control de sobe­
ranía, separación de poderes e independencia judicial, independencia institucional e
imparcialidad del juez, independencia intema y personal del juez, tendencia progre­
siva a la fragmentación múltiple del poder y principio de colaboración de poderes y
control parlamentario como expresión de la colaboración de poderes.

1.2. Control de soberanía.

El poder soberano se manifiesta en la actividad de los gobiernos que lo ejercitan
corresponden a ellos a las autoridades decidir los alcances de su actividad realizán­
dola dentro de las normas jurídicas pero surge el problema de decidir quién puede
calificar si su actividad es correcta.

A ese problema se formula tres posibles soluciones:

a) Control supra nacional: Consistiria sometiendo a juicio la conducta del Esta­

do buscando un organismo superior que califique o controle su conducta; se­
ria organizar un organismo internacional al cual podría someterse el Estado en
particular.

Desde el punto vista político son convenientes esos organismos internacionales

solo corno medios de orientación.

b) Controles internos: Uno de ellos consiste en atribuir al ciudadano o al grupo de

ciudadanos ese control haciendo responsables ante ello a los gobernantes; éste
sistema tiene vías de efectividad cuando. Cuando esa responsabilidad puede tra­
ducirse en determinadas sanciones, ejemplo: la no reelección de autoridades que
hayan faltado a sus deberes.

También existe referendo en donde la aceptación natural la proporcionan las leyes

donde estas se sometan a la aprobación del pueblo para que pueda entrar en vigor.

c) Control derivado de la distribución de la soberanía.

373

J
 Teoría del estado

Consiste en limitar al poder no concentrándolo en un órgano si no repartiendo

su ejercicio entre varios. En la práctica este sistema es adoptado por numerosas cons­
tituciones que establecen la llamada con poderes siendo este sistema efectivo pues
ofrece mayores oportunidades de controlar la actividad arbitraria de la soberanía.

Teniendo la soberanía repartida conservando la dependencia, no solo teoria si

no real de los Estados, se asegura el mejor ejercicio del poder, el mejor desarrollo de
la soberanía y con ello no se destruye la unidad del Estado; con ello no llega a crear­
se una pluralidad de voluntades del organismo político, simplemente se establecen
diversos órganos a través de los cuales han de exteriorizarse la soberanía de acuerdo
a sus funciones correspondientes.

1.3. Separación de poderes: la independencia judicial.

Se encuentra consagrada en la Constitución Política de Guatemala cuando dice: “Ar­
tículo 203.- Independencia del Organismo Judicial y potestad de juzgar. Ij justicia
se imparte de conformidad con la Constitución y las leyes de la República. Corres­
ponde a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo
juzgado. Los otros organismos del Estado deberán prestar a los tribunales el auxilio
que requieran para el cumplimiento de sus resoluciones.

Los magistrados y jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones y úni­

camente están sujetos a la Constitución de la República y a las leyes. A quienes atentaren
contra la independencia del Organismo Judicial, además de imponérseles las penas fija­
das por el Código Pena!, se les inhabilitará para ejercer cualquier cargo público.

La función jurisdiccional se ejerce, con exclusividad absoluta, por la Corte Su­

prema de Justicia y por los demás tribunales que la ley establezca.

Ninguna otra autoridad podrá intervenir en la administración de justicia."

Uno de los beneficios de dividir el Poder Político, es la independencia judicial, y

como principio de la función jurisdiccional, sustenta la autonomía institucional del
Poder Judicial, ambiente organizacional clave para proteger al Juez, en su delicada
misión de resolver las controversias entre los particulares y de éstos con los poderes
públicos; tanto así que Ferrajoli167, afirmaba que:

167 Luigi Ferrajoli (n. Florencia, 6 de agosto de 19W) es un jurista italiano y uno de los principales teóricos
del garantismo jurídico, teoría que desarrolló inicialmente en el ámbito del Derecho penal, pero que

374 eso
 Gerardo Prado

Por tanto, ¡a división de poderes es consustancial para la existencia de un orden

político estatal que garantice los derechos de las personas, régimen político a tra­
vés del cual la Constitución aspira a posibilitar su “construcción jurídica’, teniendo
como finalidad a la persona y el respeto de su dignidad (artículo 1° de la Constitu­
ción). Dentro de éste marco conceptual, el Poder Judicial se adscribe en el régimen
político democrático como un auténtico Poder del Estado ya que en reladón con
los otros poderes actúa, en tanto tal, frente al Poder Legislativo y Ejecutivo en con­
diciones de igualdad manteniendo una relación de equilibrio, lo que se manifiesta
esencialmente a través de la posibilidad de sanción penal de todos los funcionarios
públicos, así como desde la facultad del control de la constitucionalidad y legalidad
de las decisiones públicas. Y es que, el Poder Judicial tiene “un tercio del total del
poder formal (porque ostenta) el mismo rango institucional (respecto de) los otros
poderes” del Estado, dado que su poder de administrar justicia también emana del
pueblo (por la delegación de soberanía, a. n.)

En efecto, el ideal ciudadano en todo Estado constitucional, democrático y social

de derecho, es que su Poder Judicial sea neutral a los poderes político, económico,
religioso, mediático, grupos de presión o de otra índole, precisamente, como garan­
tía de justicia imparcial, concretizada en decisiones judiciales impartidas con igual­
dad. que aprueben los controles de legalidad, constitucionalidad y convencionalidad

Dicho ideal, como se sabe, viene desde antiguo, ya la Biblia16* nos aconseja:
Busquen, pues, entre ustedes hombres sabios, perspicaces y experimentados de cada
una de sus tribus, y yo los pondré al frente del pueblo. (...). Entonces di a los jueces*

considera, en general, un paradigma aplicable a la garantía de todos los derechos fundamentales.

Perra ¡olí se define como un iuspositivista crítico.
168 La palabra Biblia se origina, a través del latín, en ¡a expresión griega ta biblia ta hágía, ‘los libros sagra­
dos’, siendo plural de bibiíon. 'papiro' o 'rollo' y, por extensión, 'libro'. Se cree que este nombre nadó
como diminutivo del nombre de la dudad de Biblos, importante mercado de papiros de la antigüe
dad.3 No obstante, dado que «Biblos» solo con dificultad podría ser un préstamo del nombre original
de dicha ciudad en fenicio, <Gubla», existe la posibilidad de que fuera la dudad la que recibiera su
nombre griego a partir del término que designaba a la planta de papiro, y no al revés. Dicha expresión
fue empleada por los hebreos helenizados ¡aquellos que habitaban en ciudades de habla griega) mucho
tiempo antes del nacimiento de Jesús de Nazaret para referirse al Tanaj o Antiguo Testamento. Muchos
anos después empezó a ser utilizada por los cristianos para referirse al conjunto de libros que forman
el Antiguo Testamentó así como los Evangelios y las cartas apostólicas, es decir, el Nuevo Testamento.
Para ese entonces ya era común utilizar únicamente el primer sintagma, ü biblia ta hágia. a manera de título.

375 ^'

J
 Teoría deí. estado

las siguientes instrucciones: Ustedes, atenderán las quejas de sus hermanos, y deci­
dirán, sea que el pleito oponga un israelita a su hermano, o bien un israelita a uno
de los extranjeros que viven en medio de nosotros. 17. Cuando juzguen, no se dejarán
influenciar por persona alguna, sino que escucharán lo mismo al pobre que al rico,
al poderoso que al débil, y no tendrán m iedo de nadie, pues el juicio es cosa de Dios.
Si un problema les resulta demasiado difícil, me lo pasarán a mí, y yo lo veré. (Dt.
16:13,16-17). Además, nos advierte: No pervertirás el derecho del necesitado en su
pleito. Te alejarás de las palabras de mentira, y no condenarás a morir al inocente y
al justo; porque yo no justificaré al culpable. No recibirás soborno, porque el soborno
ciega a los que ven con claridad y pervierte las palabras de los justos. (Ex. 23:68).

Como corolario de lo hasta aquí anotado, podemos decir que, así como el pez,
sólo puede existir en un estado acuoso de la materia, del mismo modo, la justicia
puede impartirse y crearse derecho en un estado de independencia, por ende, es de
responsabilidad ciudadana y de los magistrados169, generar y preservar ese ambiente
de neutralidad institucional que la sociedad toda nos exige, para la salvaguarda y
vigencia de los derechos humanos convencionales, constitucionales y legales.

Recordemos las palabras del juez Anthony Kennedy170: del Tribunal Supremo de
Estados Unidos, en La Ética Judicial y el Imperio del Derecho expresa: La Ley es una
promesa. La promesa consiste en la neutralidad. Si esa promesa no se cumple, si no
existe neutralidad en la aplicación de la Ley, en su administración e interpretación,
la ley deja de existir tal como la concebimos. A tal punto que, el derecho de todo

169 Magistrado (del latín magistratus) es un término utilizado para referirse a ciertos funcionarios públicos.
Procede de los tiempos de la antigua Grecia y ha evolucionado en los países de habla hispana para re­
ferirse a cargos administrativos o, especialmente, judiciales. Su principal función es la de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado. Deben ser independientes (que no sean influidos por otro poder) e imparciales (sin
vinculación con las partes pertenecientes al caso).
170 Anthony McLeod Kennedy (n. Sacramento, California, Estados Unidos, 23 de julio de 1936) es un ju­
rista de los Estados Unidos. Desde 1988 ocupa una posición como Juez Asociado en la Corte Suprema
de los Estados Unidos. Debido a sus ideales moderados, Kennedy es considerado el voto decisivo en
muchos de los casos ante dicho tribunal.
La carrera jurídica de Kennedy comenzó en 1975 cuando el Presidente Geraid Ford lo nombró juez del
Noveno Circuito de Apelaciones en San Francisco. Luego, el presidente Ronald Reagan lo nomina para
la Corte Suprema tras el redro del Juez Lewis Powell. La nominación de Kennedy ocurrió luego de que dos
nominados de Reagan, los jueces Robert Bork y Douglas Ginsbutg, fueran rechazados de alguna forma por
el Senado de los Estados Unidos. Finalmente. Kennedy resultó confirmado para el Tribunal.
A través de su cañera en la Corte Suprema. Kennedy ha mantenido ideales de conservadurismo moderada

376^
 Gerardo Prado

ciudadano a ser juzgado por un órgano jurisdiccional independiente es un derecho

absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna. El Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos'7', precisamente, establece que: Todas las personas son
iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser
oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, indepen­
diente e imparcial. Por su parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos y
la Convención Americana, consagran también el derecho a ser juzgado por jueces
imparciales e independientes.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) es un documento de­

clarativo adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolu­
ción 217 A (III), el 10 de diciembre de 1948 en Parts, que recoge en sus 30 artículos
los Derechos Humanos considerados básicos. La unión de esta declaración y los
Pactos Internacionales de Derechos Humanos y sus Protocolos comprende lo que
se ha denominado la Carta Internacional de Derechos Humanos. Mientras que la
Declaración constituye, generalmente, un documento orientativo, los Pactos son
tratados internacionales que obligan a los Estados firmantes a cumplirlos.

la Convención Americana sobre Derechos Humanos (también llamada Pacto

de San José de Costa Rica o CADH) fue suscrita, tras la Conferencia Especializada
Interamericana de Derechos Humanos, el 22 de noviembre de 1969 en la ciudad de
San José de Costa Rica y entró en vigencia el 18 de julio de 1978. Es una de las bases
del Sistema interamericano.

La Comisión Internacional de Juristas (CIJ) es una ONG internacional con sede

en Ginebra (Suiza), fue creada en Berlín (Alemania) en el año 1952 de mano del
jurista alemán Walter Linse, Presidente de la Asociación de Juristas Alemanes Libres.
Su finalidad es proteger y promover los derechos humanos e el imperio de la ley.
Está formada por 60 juristas veteranos, de todos los países del mundo y con repre-

171 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por su sigla en inglés) es un tratado mul­
tilateral general que reconoce Derechos civiles y políticos y establece mecanismos para su protección y
garantía. Fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolución 2200A
(XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entró en vigor el 23 de marzo de 1976. Fue adoptado al mismo
tiempo que el Pacto Internacional de Derechos Económicos. Sociales y Culturales y se hace referencia
a ambos con e! nombre de Pactos Internacionales de Derechos Humanos o Pactos de Nueva York. A su
vez. Éstos, junto con la Declaración Universal de tos Derechos Humanos, comprenden lo que algunos
han llamado Carta Internacional de Derechos Humanos.

¿sa 377 cao

 Teoría del estado

sentantes de todas las profesiones jurídicas. Incluye a jueces, abogados, profesores

de derecho, asesores jurídicos, etc. Tiene 37 secciones nacionales y 45 organizacio­
nes afiliadas en todo el mundo.

1.4. Sobre la independencia institucional e imparcialidad

del juez.
Previamente, aclaremos los términos: independencia e imparcialidad, recurriendo al
aporte de la Comisión Internacional de Juristas (CIJ), veamos:

La independencia y la imparcialidad están estrechamente vinculadas, y en mu­

chas instancias los tribunales las han abordado conjuntamente. Sin embargo, cada
concepto tiene su propio y específico significado. En términos generales, “indepen­
dencia” se refiere a la autonomía de un determinado juez o tribunal para decidir
casos aplicando el derecho a los hechos. Esta independencia atañe al sistema judicial
como institución (independencia de los otros poderes, denominada “independencia
institucional") y al juez específico (independencia de otros miembros del poder judi­
cial. o “independencia individuar). La “independencia” implica que ni el poder judi­
cial ni los jueces que lo integran estén subordinados a los demás poderes públicos.
Por el contrario, la “imparcialidad” se refiere a la disposición de un juez o tribunal
con respecto a un caso y a las partes del mismo.

Respecto a la independencia institucional, la Comisión Interamericana de De­

rechos Humanos (CIDH) estableció como su requisito que: /os tribunales sean autó­
nomos de otras ramas del gobierno, estén libres de influencias, amenazas o interfe­
rencias de cualquier origen o por cualquier razón.

Sobre la imparcialidad, garantía mínima de un juicio justo, el CDH estableció

que: la "imparcialidad'’ del tribunal supone que los jueces no deben tener ¡deas pre­
concebidas en cuanto al asunto de que entienden y que no deben actuar de manera
que promuevan los intereses de una de las partes.

Por lo demás, la Asamblea de la ONU sancionó los Principios básicos relativos

a la independencia de la judicatura, siendo el segundo de ellos: Los jueces resolverán
los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonan­
cia con el derecho, sin restricción alguna. Este derecho de las partes a ser juzgados
por un juez imparcial, a su vez, le impone a éstas y a sus abogados, la obligación

378^
 Gerardo Prado

procesal de respetar, y no interferir ni por interpósíta persona por más influyente

que ésta sea. el momento en que el juez o colegiado delibera la resolución del caso;
evitarse, entonces, influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones in­
debidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo.
Por consiguiente, concluido el debate judicial, nadie debe perturbar e interferir el
momento -para nosotros sagrado- de sentenciar. Luego de expedida ésta y adquirida
la calidad de cosa juzgada, la independencia institucional se expresará, también, en
la efectividad de su ejecución y cumplimiento por los otros poderes del Estado, ya
que la ley prohíbe cualquier desacato a la orden judicial.

Cabe agregar que, la imparcialidad del Juez no sólo debe ser verdadera sino
también aparente1?2.

VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supre­

mos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, los días 23,
24 y 25 de mayo de 2001.

El Estatuto del Juez Iberoamericano (Art. 8) recomienda que: La imparcialidad

del juez ha de ser real, efectiva y evidente para la ciudadanía. Un viejo adagio ingles
citado en el precedente que estableció dicho Tribunal en el caso Deicourt (1970),
recordó que Justice must not only be done; it mustalso be seen to be done172 173174
. Aparte
de las causales de impedimentos, recusación, excusación y abstención, que nuestros
Códigos Procesales establecen, tenemos los Principios de Bangalore’?4 sobre la Con­
ducta Judicial, que nos recomiendan lo siguiente:

172 Cayo Julio César (100-44 A.C.), se divorció de Pompeya poco después de ser ungido emperador. Pom­
peya pertenecía a una familia de enaltecido linaje. Era nieta de Lucio Comeíio Sita, legendario general
victorioso. Siendo cónyuge de Julio César, Pompeya asistió a una saturnalia: una orgía de sexualidad
que se permitían, de vez en cuando, las damas aristocráticas de Roma. Proclamado el divorcio, las más
conspicuas matronas del patriciado romano pidieron al César la revocación de su divorcio. Argumenta­
ron que Pompeya se había limitado a ser una espectadora y que no había cometido acto deshonesto.
Julio César replicó: "La mujer del César no sólo debe ser honesta, sino además, parecería". Desde
entonces se cita, en paráfrasis, aquel dicho de Julio César cuando una persona de notoriedad política
cae bajo sospecha de haber incurrido en un acto deshonesto, aun cuando el hecho no esté demostrado
en juicio controvertido.
173 “no sólo debe hacerse justicia, sino que también (se) debe ver' que se hace."
174 Principios de Bangalore sobre la Conducta Judicial, adoptado por el Grupo Judicial sobre Fortaleci­
miento de la Integridad Judicial, según modificación de ¡a Reunión de Mesa Redonda de Presidentes
de Tribunales Superiores en ¡a Haya, 2002,

379

J
 Teoría dei estado

Un Juez se descalificará de participar en cualquier proceso en el que no pueda

decidir el asunto en cuestión de forma imparcial o en el que pueda parecer a un
observador razonable que el juez es incapaz de decidir el asunto imparcialmente.
Los citados procesos incluirán, sin ánimo de exhaustividad, situaciones en los que:

1) El Juez tenga realmente predisposición o prejuicios para con una parte o posea
conocimientos personales sobre los hechos probatorios controvertidos relativos
al proceso;

2) El Juez haya actuado previamente como abogado o como testigo material en el

asunto controvertido.

3) El Juez, o algún miembro de su familia, tenga un interés económico en el resul­

tado del asunto sujeto a controversia.

lo anterior teniendo en cuenta que no será necesaria la descalificación de un juez si

no puede constituirse otro tribunal para conocer del caso o cuando, por circunstan
cías urgentes, la no participación del juez puede producir una denegación de justicia
grave.

En lo relativo a la independencia personal, es obligación del Juez de despojarse

de prejuicios, creencias o preferencias personales (simpatías, antipatías o animosi­
dad), lealtades político partidarias, alicientes y todo.

1.5. La independencia interna y personal del juez.

La independencia intema judicial, está referida a la autonomía en el juzgar de los
órganos jurisdiccionales inferiores en relación de los superiores, y del órgano admi­
nistrativo disciplinario judicial respecto a sus decisiones, doctrina jurisprudencial,
y criterios adoptados para cada caso judicial en concreto. Sobre este particular, el
Estatuto del Juez Iberoamericano (Art. 4) prevé: En el ejercido de la jurisdicción, los
jueces no se encuentran sometidos a autoridades judiciales superiores, sin perjuicio
de la facultad de éstas de revisar las decisiones jurisdiccionales a través de los recur­
sos legalmente establecidos, y de la fuerza que cada ordenamiento nacional atribuya
a la jurisprudencia y a los precedentes emanados de las Cortes Supremas.

En lo relativo a la independencia personal, es obligación del Juez de despojarse

de prejuicios, creencias o preferencias personales (simpatías, antipatías o animosi­

380
 Gerardo Prado

dad), lealtades político partidarias, alicientes y todo pensamiento o situación que

lo parcialice con una de las partes, o lo perturbe en la toma de una decisión justa y
fundada en derecho. En todo caso, es preferible que motivadamente, éste se inhiba
de seguir conociendo la causa judicial. Además, la defensa de su independencia,
implicará rechazar y denunciar la tentativa de cualquier agente, sea que provenga de
la propia institución o fuera de ella, de pretender torcer su decisión jurisdiccional.
Sin embargo, debemos advertir con el juez Vanossi175 lo siguiente;

“El tema de la independencia no debe ser confundido con asepsia. No existe el

juez aséptico, un juez absolutamente desconectado de un sistema de valores o de
una ideología en la cual ha creído, de un conjunto de ¡deas o, si ustedes prefieren,
de ideales que se expresan a través de metas o fines que pretende alcanzar en el
momento en que hace o dicta el acto de justicia. Ese tipo de juez no existe, y sería
penoso que existiera porque realmente estaríamos frente a un autómata; que no
cumpliría ni siquiera la función interpretativa, mucho menos la función integrativa y
creadora que cumple el juez a través del dictado de las sentencias. Por “independen­
cia" debemos entender dos cosas. En primer lugar, la independencia de las lealtades
partidarias existentes, que las puede haber tenido y es respetabilísimo que así sea,
pero que debe abandonar en el momento de acceso a! poder. También debe aban­
donar la falsa noción de que por haber sido designado por alguien tiene un deber de
gratitud permanente de halagar o complacer a ese alguien.

Vanossi, bien aconseja desprendernos de nuestras lealtades partidarias pasadas,

pero Devis Echandia176 va más allá y tipifica de delictivo la intromisión política en la
justicia, y en algunos países se prohíbe a los congresistas abogados ejercer la profe­
sión mientras dure el mandato político, a saben

“Es inaceptable la intervención de quienes representen al pueblo en Corpora­

ciones Legislativas y de los políticos en general, con el propósito de coaccionar a ma­
gistrados y jueces, para tratar de privarlos de su libertad de actividad y de juicio, en
el trámite y la decisión de procesos y otros asuntos procesales; pues, de otra manera

175 Jorge Reinaldo Vanossi (Buenos Aires, 1939), es un abogado y político argentino. Fue cuatro veces
diputado nacional, y ministro de Justicia de la Nación en 2002 durante la presidencia de Eduardo
Duhalde.
176 Hernando Devis Echandia (1916-2001). Jurista y procesalista colombiano. Presidente y miembro fun­
dador del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Cursó sus estudios de Derecho y Ciencias Polí­
ticas en la Facultad de Derecho de Universidad Nacional (1941).

¿so 381 «ZO 1 . ’■ -.

 Teoría del estado

desaparecería la esencial imparcialidad que debe existir siempre en estos y existiría

una peligrosa fuente de corrupción en la Justicia Judicial. Por lo que también su
indebida intromisión debe tener el carácter de delito y ser sancionada como tal.”

La independencia personal del juez, también, se proyecta a las amistades que

escoja, tal como recomendaba Calamandrei”7: “El drama del juez es la soledad;
porque él, que para juzgar debe estar libre de afectos humanos y colocado en un
peldaño más alto que el de sus semejantes, difícilmente encuentra la dulce amistad,
que exigen espíritus colocados al mismo nivel, y si la ve que se le aproxima, tiene el
deber de esquivarla con desconfianza, antes de tener que darse cuenta de que sólo
la movía la esperanza de sus favores o de oír que se le censura como traición a su
imparcialidad."

Apreciemos, lo que nos dice el juez Kennedy, producto de su larga experiencia

librando la batalla por la imparcialidad y neutralidad en el juzgar: “Como parte de
su código personal y profesional los jueces deben evitar conflicto de intereses. Es
posible que algunos de ustedes tengan familiares en el campo de la agricultura, los
negocios o la industria. ¿Ello influye en su opinión? ¿Influye en su actitud? ¿El hecho
de que usted proviene de una determinada región dei país influye sobre la decisión
del caso? Todo esto tiene relación con su perspectiva. Con todo, el secreto para ser
un juez de gran ética es no cesar de examinarse a sí mismo. Yo he sido juez más
de 20 afios y me sorprende la frecuencia con que tengo que regresar al comienzo
mismo y preguntarme: “¿Me encuentro bajo la influencia de alguna actitud parcial
oculta, alguna predisposición, alguna predilección, algún prejuicio que ni siquiera
yo puedo ver? ¿Qué es lo que me insta a decidir el caso en forma determinada?"
Debo examinar mis propios antecedentes y mi propia actitud intelectual a fin de
asegurarme de que actúo en forma justa. La batalla por la neutralidad, la batalla por
la equidad en la mente del juez nunca termina."*

177 Piero Calamandrei (Florencia; 1889 - 19S6) fue un jurista, político y periodista italiano, considerado
como uno de los padres de la Constitución de 1948. Se recibió de abogado en Pisa en 1912; en 1915
fue nominado por concurso público profesor de derecho procesal civil en la Universidad de Messina;
en 1918 fue llamado a la Universidad de Modena. en 1920 a la de Siena y en 1924 a la nueva Facultad
de derecho de Florencia, donde tuvo hasta su muerte la cátedra de derecho procesal civil. Su fama se
debe tanto a su obra política como a su obra jurídica como procesalista.

382
 Gerardo Prado

También, el ex magistrado peruano, Javier Villa Stefn17a, en un mensaje oficial,

instaba lo siguiente: “El Poder Judicial desde el ámbito constitucional tiene que ser
independiente; por sobre toda otra consideración; independiente y además célere;
eficaz; honesto; transparente y eficiente; solo así. y en este orden de conceptos se
consigue la segundad Jurídica, condición necesaria y causal del crecimiento econó­
mico y la paz social. El juez desde su posición de garante de los derechos funda­
mentales no se rige por el consenso popular ni por criterios de representatividad
por ello su independencia debe ser conforme entiende Ferrajoli, incluso frente 'a
cualquier poder representativo de la mayoría’ y así ‘la legitimidad del juicio reside en
las garantías de la imparcial determinación de la verdad, no podiendo depender del
consenso de las mayorías que (ciertamente como abunda el profesor de Bologna)
no hace verdadero lo que es falso ni falso lo que es verdadero’ [...] el juez debe de
estar en condiciones de condenar o absolver mas allá de la grita y la turbamulta mas
allá de los odios de los odiadores, de los jacobinos."

Villa Stein, incluye en su alocución, dos temas polémicos, sobre la indepen­

dencia interna del Judicial, pero cruciales en apuntalar este principio, veamos: “La
independencia del juez debe serlo incluso de los poderes internos de! propio Po­
der Judicial de donde surge que el órgano de control no puede en caso alguno, y
bajo pretexto alguno, tocar o intervenir la discrecionalidad jurisdiccional, de donde
surge además el carácter anacrónico e incompatible con el estado constitucional
de derecho la ratificación periódica de los jueces, pues contraviene el origen de su
legitimación."

179, quien fuera Presidente de la Corte Constitucional Italia­

El Juez Zagrebelsky178
na, nos ¡lustra sobre la finalidad de la independencia funcional del Juez, y desde su
experiencia personal, nos sugiere lo siguiente:

178 Javier Villa Stein es un reconocido jurista y abogado peruano, vocal supremo, ex notario de lima. Fue
presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú. Asimismo es catedrático en la
Universidad National Mayor de San Marcos, de la que antes fue Director de la Escueta dePostgradu de
Derecho.
179 Gustavo Zagrebelsky, nacido 1 de junto de 1943 (69 años), es un italiano constitucionaíista. Zagrebels
ky nació en San Germano Chisone, hermano de Vladimiro Zagrebelsky, juez del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos. Fue nombrado ramo Juez Constitucional italiano por el Presidente de la Repúbli­
ca italiana, el 9 de septiembre de 1995, jurando por su honor el 13 de septiembre de 1995. Fue elegido
Presidente de ia Corte Constitucional de Italia el 28 de enero de 2004 y dejó su cargo el presidente el
13 de septiembre de 2004.

cao 383 ^'

 Teoría del estado

“Los jueces pueden creer que no hacen más que aplicar la ley; y se puede pensar
que la independencia de la cual gozan sirve solamente para evitar intromisiones que
obstaculicen su deber de ser fieles bocas de la ley. Pero existen también, y cada vez
con más frecuencia, casos difíciles: los casos, precisamente, en los que se pone de
manifiesto la tensión o incluso la contradicción. Los ejemplos hoy más evidentes
provienen del campo de los problemas de la bioética, cuento tienen repercusiones
jurídicas. En estos casos difíciles la independencia del juez protege no la sujeción
ciega a la ley sino la responsable búsqueda de la justicia en. a través de y, en los casos
de conflicto radical, incluso contra la ley."

Así pues, el clima de independencia judicial externa, intema y personal, será

propicio para que el Juez cumpla con el paradigma que ahora más intensamente
se le reclama, en la noble fundón de juzgar, a partir de la nueva cultura del Estado
constitucional, esto es. no sólo de velar por el precedente jurisprudencial, cuidando
la predicdón de sus decisiones impartidas con igualdad, sino la de ser creador del
Derecho, aún cuando tenga que inaplicar la ley. y la propia constitución cuando
contraviene un Convenio Internacional, pues, no sólo debe realizar un control de
constitudonalidad sino, también, un control de convencionalidad de las normas jurí­
dicas y los precedentes jurisprudenciales del propio Tribunal Constitucional, si fuera
el caso, con relación al Derecho Internacional de los Derechos Humanos adoptado
por nuestro país. Así lo ha previsto la Corte Interamericana en la Sentencia del caso
Almonacid Arellano, del 26 de septiembre de 2006, veamos:

"La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos ai
imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el
ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacio­
nal como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado,
también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes con­
trarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras
palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad’
entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Conven­
ción Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe te­
ner en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo
ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana."

oso 384
 Gerardo Prado

Entonces, la promesa del Estado constitucional, democrático y sodal de de­

recho, es que su Poder Judicial sea neutral e independiente, externamente, de los
poderes político, económico, religioso, mediático, grupos de presión o de otra índo­
le, e internamente entre jueces, precisamente, como garantía de justicia imparcial,
concretizada en decisiones impartidas con igualdad.

En resumen, la independencia interna, está referida a la autonomía de cada

órgano jurisdiccional dentro de la jerarquía institucional. La independencia personal
o individual del Juez, debe ser entendida y sentida como la fortaleza de todo Juez de
defenderla radicalmente y con integridad, en su condición de director del proceso y
creador del derecho (activista procesal), pero también a través del asociacionismo ju­
dicial o personalmente contribuir con la reforma judicial y mejora continua del ser­
vido de justicia (activismo institucional). Incluso, proyectándola en su vida privada.

Pues, la independencia del Juez se sostiene en su fortaleza y entereza moral

para vencer e! temor y la temeridad, dos imprudencias nefastas que debemos evitar,
como tercero imparcial, para dar paso a un proceder sereno, prudente y equilibrado,
en donde la templanza y el autocontrol le permita trascender a las agitadas almas del
conflicto humano, en la búsqueda de su pacificación en justicia.

Al cabo de todo, la función judicial, tiene una misión restauradora del tejido
social, en la que no pocas veces la labor del juez en su faz de conciliador, se ve
truncada por la rivalidad de las partes, que impide cualquier que impide cualquier
autocomposición del conflicto.

Vale decir, que el litigio se ha desatado no tanto por sus elementos objetivos
sino por la carga subjetiva o psicológica que los litigantes aportan a! proceso, enton­
ces, con Calamandrei podemos decir que: El drama del juez es la cotidiana contem­
plación de las tristezas humanas que llenan todo su mundo, donde no tiene cabida
las caras tranquilas y amables de los afortunados que viven en paz, sino sólo los
rostros de los atormentados, descompuestos por la inquina del litigio o por el envile­
cimiento de la culpa.

Empero, si el juez está en verdad enamorado de la justicia, profundamente

comprometido con la dignidad del ser humano, apasionado por un mundo mejor,
entonces, tendrá la dicha de experimentar la naturalidad de disfrutar las virtudes
de la magistratura, en la noble función social de colaborar como tercero imparcial
en ganar a la felicidad, en el despliegue máximo de sus capacidades productivas,

385^

J
 Teoría del estado

gratificándose en la justicia, a quienes están atrapados en el conflicto, y por el bien

del país, liberarlos de los desvalores que en el pleito anidan, gracias a la racionalidad
del debido proceso.

1.6. Tendencia progresiva a la fragmentación múltiple del

poder.
El poder político no le da la prioridad suficiente al Poder Judicial. Resulta pues ver­
daderamente sorprendente la reiteración del problema antes anotado si es que no
esbozamos alguna hipótesis, y ésta es, a mi entender, que hay una intencionalidad
política de mantener al Poder Judicial en estas condiciones, porque un Poder Judicial
así, es un Poder Judicial que nunca podrá controlar al poder político adecuadamen­
te. Es más, tal endémica cultura autoritaria gubernamental, en la actualidad es un
freno para el avance de la reforma o mejora continua del Poder Judicial.

Antes bien, dicha tendenciafragmentadora del poder, como interdicción estruc­

tural de la arbitrariedad, no tendría éxito si no se prevén mecanismos de articulación,
enlazamiento y coordinación, a manera de puentes, bisagras y vasos comunicantes,
según sea el caso, propicie espacios de concertación y conciliación, en sus aspectos
resolutivo y consultivo, que permitan solucionar rápidamente los conflictos que se
generen entre ellos, cuando no prevenirlos; asimismo, en el diseño y ejecución de
las políticas de Estado de ámbito intersectorial o, cuando para su impiementación
se requiera eslabonar dos o más niveles de gobierno o poderes del Estado: y sobre
todo, de éstos con los representantes de la sociedad civil, no sólo referidas a orga­
nizaciones de base sino también a la empresa privada, las universidades, iglesias,
asociaciones privadas de desarrollo, prensa, etc.

Entonces, lo que se trata es que el aparato estadua!, no se convierta en un

archipiélago de partes inconexas y desarticuladas, en la que habite la anarquía y el
desgobierno, donde la autonomía de sus órganos entendidos como autarquía180,
hagan del Estado unitario una ilusión y de ¡a exclusión ciudadana una regla.

180 Id autarquía, autarcía (ambas del griego aútápKEia) o autosuficiencia es un término comúnmen
te usado en la economía que indica la condición de las personas, lugares, mecanismos, sociedades,
sistemas industriales o naciones que luchan por su auto-abastecimiento o que rechazan toda ayuda
extema, se puede encontrar o proponer en países con los suficientes recursos naturales como para no
tener que disponer de importaciones de ningún tipo.

«tso 386
 Gerardo Prado

Ai respecto, el Tribunal Constitucional también critica el aislacionismo en que

pudieran caer los poderes y órganos autónomos del Estado, a saber:

Dentro de! marco del principio de división de poderes se garantiza la indepen­

dencia y autonomía de los órganos del Estado. Ello, sin embargo, no significa en
modo alguno que dichos órganos actúan de manera aislada y como compartimentos
estancos; si no que exige también el control y balance (check and balance) entre los
órganos del Estado.

Como ocurre siempre en el desarrollo de los movimientos históricos de reac­

ción contra las situaciones que se consideran intolerables, el de la separación de los
“poderes" del Estado (que en el siglo XX se ha preferido denominar “Órganos”), se
llevó a la exageración de considerar a cada uno totalmente independiente de los
otros, con la creencia romántica de que así habría un mejor equilibrio entre ellos;
pero la experiencia demostró que aquello era una utopía, pues en la práctica de
sus funciones era imposible dejar de lado la unidad indispensable del Estado y por
consiguiente la necesaria colaboración de esos tres Órganos en que se distribuye
el ejercicio de su Soberanía, para que una marcha armónica les dé a todos mayor
eficacia, para el logro de los fines comunes.

Desde la doctrina, el extinto jurista colombiano Hernando Devis Echandía

(1916-2001) alertaba sobre los excesos que conllevaría la independencia absoluta
de los órganos estaduales, ahora con mayor expansión debido a la tendencia frag-
mentadora anotada.

1.7. Principio de colaboración de poderes.

Hay, pues, una tendencia progresiva a la fragmentación múltiple del poder, que ha
perfeccionado el sistema de frenos y contrapesos de las repúblicas que se precian
de moderna y democráticas (y que en nuestro país tuvo un destacado desarrollo a
partir de las Constituciones de 1979 y 1993); sin embargo, no se podria sostener el
principio de separación de poderes, si no existiera el poco publicitario pero capital
principio de colaboración de poderes, y que el propio Montesquieu lo percibió en
la cita siguiente:

He aquí, pues, la constitución fundamental del Gobierno al que nos referimos:

el cuerpo legislativo está compuesto de dos partes, cada una de las cuales tendrá
sujeta a la otra por su mutua facultad de impedir, y ambas estarán frenadas por el

387^

Á
 Teoría del estado

poder ejecutivo que lo estará a su vez (sic) por el legislativo. Los tres poderes per­
manecerán así en reposo o inacción, pero, como por el movimiento necesario de
las cosas están obligados a moverse, se verán forzados a hacerlo de común acuerdo.

El principio separación del poder no debe ser entendido en su concepción clási­

ca, esto es, en el sentido que establece una separación tajante y sin relaciones entre
los distintos poderes del Estado; por el contrario, exige que se le conciba, por un
lado, como control y balance entre los poderes del Estado (checks and balances of
powers) y, por otro, como coordinación y cooperación entre ellos.

1.7.1. Definición.
Antes bien, tengamos claro el concepto de principio constitucional, y que al influjo
de esta época postpositivista, ha enriquecido sus significados según los siguientes:

1) como norma muy general,

2) como una norma redactada en términos particularmente vagos.

3) como norma programática o directriz,

4) como norma que expresa los valores superiores de un ordenamiento jurídico y

5) como norma sobre la solución y la interpretación de la norma aplicable.

Agregaríamos, como lo quiere Alexy”1, que los principios son, también, mandatos
de optimización de los derechos fundamentales con eficacia normativa inmediata,
empero, con la ductilidad que redamaba Zagrebelsky, en relación con los principios
constitucionales restantes. Al respecto, el iusnaturalista argentino Jorge Guillermo

181 Robert Alexy es un filósofo del Derecho, alemán. Catedrático de Derecho Público de la Universidad
Chnstian-Albrechts de Kiel. Nadó el 9 de septiembre de 1945 en Oldenburg (Alemania). Estudió de­
recho y filosofía en Cóttingen. Recibió el Dr. iur. en 1976 con una tesis sobre Teoría de la Argumen­
tación Jurídica, y en 1984 obtuvo la habilitación con el libro Teoría de los Derechos Fundamentales.
Es catedrático de Derecho Público y Filosofía del Derecho en la Universidad de Kiel y Dr. h. c. de la
Universidad de Alicante (2008).

388®^
 Gerardo Prado

Pórtela182, nos recuerda que Dworkin183 explicaba que el ‘principio’ es un estándar

que ha de ser observado, no porque favorezca o asegure una situación económica,
política o social, que se considere deseable, sino porque es una exigencia de la justicia,
la equidad o alguna otra dimensión de la moralidad.

En este orden conceptual, definiría al principio constitucional de colabora­

ción de poderes, como la obligatoria coordinación, cooperación, ayuda mutua y
solidaridad.

Todo ello, a fin de mejorar la gobernabilidad del país, ya que: de lo que se trata,
pues, es de que el sistema globalmente resultante funcione, dentro de las coordena­
das de la tensión dialéctica entre unidad y diversidad, con legitimidad y eficacia, de
los poderes y órganos públicos independientes, en la concertación y ejecución de
políticas públicas y de estado, en la prevención y solución de sus conflictos, que
involucren a la sociedad civil en su formulación, ejecución y fiscalización de sus
estrategias, políticas, programas y proyectos: contributivo de un sub sistema político
estadual unitario y a la vez descentralizado, de estructuras flexibles pero articuladas
e inclusivo, más democrático y menos autoritario, propios de una sociedad abierta,
horizontal y participativa.

1.7.2. El control parlamentario: expresión de la colaboración de

los poderes.
El principio de separación de poderes, reconocido como uno de los principios rec­
tores del diseño Institucional del Estado no implica necesariamente una separación
rígida de los distintos órganos estatales en el ejercicio de sus funciones. Ante el
moderno desarrollo del Estado, motivado por la mayor complejidad que van ad­

782 Jorge Guillermo Pórtela, Doctor en Ciencias Jurídicas por la Pontifica Universidad Católica Argentina.
Profesor de la Universidad Nacional de Buenos Aires y de la Pontificia Universidad Católica Argentina.
183 Ftonaltl Dworkin (11 de diciembre de 1931 -) es un filósofo estadounidense de! derecho y catedrático
de derecho constitucional. Es profesor de Derecho y Filosofía en el University College loitdon; antes
ha dado ciases en la Escuela de Derecho de Vale y en la Universidad de Oxford. Por su influyente con­
tribución para la filosofía del derecho y la filosofía política, Dworkin recibió en el afio 2007 la presea
Holberg International Memorial de Humanidades por “sus innovaciones en el trabajo académico” de
"impacto mundial”. Su teoría de! derecho en su conjunto es de las más influyentes entre las teorías
contemporáneas respecto de la naturaleza del derecho. Su tisis es interprelativista y contraria al posi­
tivismo jurídico.

389

1
 Teoría del estado

quiriendo las demandas de la sociedad con el correr de los años, los órganos que lo
conforman se ven obligados a ejercer sus competencias de manera coordinada. Así,
autores como Eduardo Espín Templado, señalan que la realidad actual del ejercicio
de las potestades legislativas no supone un abandono de dicho principio sino que
son un reflejo de la creciente colaboración que la evolución de ¡os sistemas constitu­
cionales han impuesto a los poderes del Estado en el cumplimiento de sus funciones
respectivas.

En la actualidad, el Estado democrático constitucional se presenta como un

orden articulado y coordinado de competencias básicas.

2. Órganos del Estado de Guatemala.

La República de Guatemala es un Estado soberano e independiente de Centro Amé­
rica, y forma parte de la Organización de las Naciones Unidas y de la Organización
de los Estados Americanos. Guatemala políticamente y jurídicamente se rige por
la Constitución Política de la República de Guatemala, la cual es la ley suprema
del Estado. El sistema de gobierno de Guatemala es democrático, presidencialista y
pluripartidista.

La soberanía de Guatemala radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio,

en los Organismo del Estado, según lo establecido en el Art. 141 de la Constitución
Política de la República de Guatemala, los cuales son:

Organismo Legislativo, el cual ejerce el poder legislativo, dicho poder es ejercido

por el Congreso de la República de Guatemala.

Organismo Ejecutivo, el cual ejerce el poder ejecutivo, dicho poder es ejercido

por el Presidente de la República de Guatemala, el Vicepresidente de la República
de Guatemala, Los Ministerios del Estado y sus dependencias.

Organismo Judicial, el cual ejerce el poder judicial, dicho poder es ejercido por
la Corte Suprema de Justicia, Corte de Apelaciones, Tribunales de Primera Instancia,
Juzgados de Paz o Juzgados Menores y demás juzgados que establezca la ley.

390^
 Gerardo Prado

2.1. Constitución Política.

La actual Constitución Política de la República de Guatemala fue creada 31 de
mayo de 1985 por ia Asamblea Nacional Constituyente de ese arlo, convocada por el
entonces Presidente de la República de Guatemala, general Óscar Humberto Mejía
Víctores, tras las elecciones a la Asamblea Nacional Constituyente celebradas el 10
de junio de 1984. Dicha Carta Magna se hizo efectiva el 14 de enero de 1986.

Fue suspendida el 25 de mayo de 1993 por el entonces Presidente de la Repú­

blica de Guatemala Jorge Antonio Serrano Elias; reinstaurada el 5 de junio de 1993
acto seguido del desafuero del presidente, al ser desconocido por situarse al margen
de la ley superior, por disposiciones golpistas en contra de otros órganos políticos
esenciales como la Corte Suprema de Justicia, a la que pretendió disolver con decre­
tos inconstitucionales.

Jorge Antonio Serrano Elias, ex presidente de Guatemala de 1991 a 1993; presidió

una corta dictadura de siete días al cabo de un autogoipe de estado. Debido a su
fallido régimen de facto se le conoce como el “aprendiz de dictador”. Antes de su
llegada a ia presidencia, participó en el año de 1982 en el Consejo de Estado, un
pariamento de fachada existente en el gobierno de facto de Efraín Ríos Montt, a
quien se le sigue proceso penal por delitos de lesa humanidad, quien al igual que
el primero manipularon la conciencia nacional con su “pretendida fe evangélica”,
no basada en la inerrante Palabra de Dios como si lo hace un cristiano de herencia
protestante como señalan Hank Hanegraaff en “Cristianismo en Crisis: Siglo 21’, y
David Johnson y Jeff Van Vonderen en “El sutil poder del abuso espiritual”.

Prueba de su falsa creencia manipuladora -de ia que hace gala, también el encar­
tado en genocidio Ríos Montt es que sus hechos hablaron más fuertes que sus
palabras cuando faltó gravemente a la ética elemental en su proceder siguiente:

1o El fin de su gobierno lo selló con un autogoipe de estado conocido coloquial­

mente como el “ Serranazo “ el 25 de mayo de 1993, imitando lo que había hecho
el presidente Fujimori en Perú tres meses antes. Esta medida pretendió disolver el
Congreso de la República y la Corte Suprema de Justicia, entre otras instituciones.
Pero el 1 de junio la Corte de Constitucionalidad -CC- emitió un dictamen de
inconstitucionalidad al autogoipe. El Ejército -liderado por el oficial Otto Pérez
Molina*, se puso al servicio de la institucionalidad'por lo que “el aprendiz" dio por
huir delincuendaimente a la ciudad de Panamá. Otto Pérez Molina, a ia postre,
funge como actual mandatario, quien por cieno está en la mira de la sociedad civil

dx? 391
 Teoría dei estado

para que cumpla con su proyecto político, aparte que tiene como Vicepresidente
a la sobrina de Serrano Elias, Roxana Baldetti Elias, etiquetada como la Nueva
Doña en la política criolla por su intemperancia y aparente abuso de autoridad
que ocasionaron para muestra la salida tempranera e intempestiva del Ministro de
Salud, no obstante el compromiso de dicho funcionario para combatir lacorrup-
ción en la Cartera del Ramo. Aparte de que se ha hecho rodear de gente con malos
antecedentes.

Respecto al "Serranazo" se puede consultar “Constitución y Justicia Constitucional",

Págs. 296/309, de nuestra Serie Praxis publicado siempre por este editor, cuyo
autores el abogado y profesor Juan Francisco Flores Juárez, quienfuera magistrado
constitucional, defensor del orden en contra de la inconstitucional inscripción de
Ríos Montt como candidato presidencial, para antepasada elección.

T La prensa de Guatemala ha sido incisiva y crítica con las finanzas del ex-pre­
sidente Serrano Elias, contra argumentado él sin pruebas, por supuesto, que la
misma es manejada por ‘poderes oscuros’ de la cúpula empresarial. Sin embargo
es innegable su “repentina y sorprendente’ bonanza económica, ya que pasó de la
bancarrota personal, al inicio de su gestión como Presidente, a ser un acaudalado
inversionista en Panamá, de dónde no se le puede extraditar debido a que su anti-
juricidad deviene en que es un delincuente común y a la veztransgresorde delitos
políticos conexos, legislado así en el llamado Pacto de San José.

Las reformas constitucionales de 1993 incluyeron un incremento en el número

de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de 9 a 13. Los períodos de cargo para
Presidente, Vicepresidente, y Diputados del Congreso de la República de Guatemala
fueron reducidos de 5 años a 4; para Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de
6 años a 5 años, y se incrementaron los períodos de los Alcaldes y Concejos Muni­
cipales de 2 1/2 a 4 años.

El Presidente y Vicepresidente son electos directamente por medio de sufragio

universal y limitados a un período. Un Vicepresidente puede ser candidato para
presidente después de 4 años fuera del cargo. Los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia son electos por el Congreso de la República de Guatemala de una lista
enviada por los Decanos de las Facultades de Derecho, un Rector de una Univer­
sidad, y Magistrados de la Corte de Apelaciones. La Corte Suprema de Justicia y
las cortes locales manejan los casos civiles y criminales. También hay una Corte de
Constitucionalidad.

392
 Gerardo Prado

Guatemala se encuentra dividida administrativamente en 22 Departamentos

administradas por gobernadores designados por el Presidente. La Ciudad de Guate­
mala y otras 333 Municipalidades son gobernadas por Alcaldes o Concejos electos
popularmente.

2.2. Información oficial.

Nombre Oficial: República de Guatemala

Denominación Común: Guatemala

For ma de Gobierno: República Democrática Constitucional

Residencia de la Soberanía: Pueblo

2.2.1. División administrativa.

8 Regiones

22 Departamentos

34 Municipios

2.2.2. Organismos del Estado.

Organismo ejecutivo.
Este organismo o poder es ejercido por el Presidente de la República de Gua­
temala, el Vicepresidente de la República de Guatemala y el Consejo de Ministros
y por la demás entidades públicas correspondientes a este organismo. El Presidente
y el Vicepresidente son elegidos por un período improrrogable de cuatro artos por
medio del sufragio universal y secreto. El Presidente de la República es el Coman­
dante en Jefe de las Fueras Armadas de Guatemala y las Fuerzas Públicas. El actual
Presidente de la República de Guatemala es el Otto Pérez Molina y la actual Vice­
presidente de la República de Guatemala es Roxana Baldetti Elias, primera mujer en
ocupar la segunda magistratura.

©c 393®^
 Teoría del estado

Organismo legislativo.
Este organismo o poder esta ejercido por el Congreso de la República de Gua­
temala, el cual consta de un hemiciclo formado por 158 diputados de los diferentes
distritos electorales para un período de gestión de cuatro años podiendo ser reelec
tos mediante el sufragio universal y secreto. Su función primordial es representar
al pueblo, pero también se encarga de decretar, reformar y derogar las leyes según
sea para el beneficio del pueblo guatemalteco. Sus períodos o sesiones ordinarias
comenzarán el 14 de enero al 15 de mayo y del 1 de agosto al 30 de noviembre de
cada afio, sin necesidad de convocatoria, así también podrá hacerlo en reuniones ex­
traordinarias cuando sea de principal importancia. El actual Presidente del Congreso
de la República de Guatemala es el Gudy Rivera Estrada. Su sede se encuentra en el
Palacio del Congreso de la República de Guatemala, en la 9 Avenida entre la 9 y 10
Calle de la Zona 1 de la Ciudad de Guatemala.

Organismo judicial.
Este organismo es ejercido por la Corte Suprema de Justicia de la República
de Guatemala la cual está conformada por 13 magistrados electos por el Congreso
de la República para un período de gestión de cinco años pudiendo ser reelecta.
La fundón de dicho organismo está establecida en la ley, la establece que la Corte
Suprema de Justida podrá administrar la justicia conforme lo dicte la Constitudón y
las demás leyes. El actual Presidente del Organismo Judicial y la Corte Suprema de
Justida es la Licda. Thelma Esperanza Aldana Hernández, Magistrada Vocal VIL Su
sede se encuentra en el Palacio de Justida en el Centro Cívico de la Ciudad de Gua­
temala. El máximo tribunal en materia constitucional es la Corte de Constituciona-
lidad formada por 5 magistrados, los cuales velan porque se cumpla la Constitudón
Política de la República de Guatemala. El Organismo Judicial encabeza el Sistema de
Justida en Guatemala.

394 ©o
 Gerardo Prado

2.3, Organismos, ministerios, secretarías, entidades e

instituciones autónomas, semiautónomas y
descentralizadas del Estado.

2.3.1. Carta magna, norma o ley suprema.

» Constitución Política de la República de Guatemala

2.3.2. Organismo legislativo.

• Congreso de la República de Guatemala

• Presidente del Congreso de la República de Guatemala

2.3.3. Organismo ejecutivo.

• Presidente de la República de Guatemala

• Vicepresidente de la República de Guatemala

• Secretarías de la Presidencia de la República y otras dependencias.

• Secretaría General de la Presidencia de la República

• Secretaría Privada de la Presidencia de la República

• Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República

• Secretaria de Comunicación Sodal de ia Presidencia de la República

• Secretaria de Inteligencia Estratégica del Estado

• Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia de la República

• Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República

• Secretaría de la Paz de la Presidencia de la República

• Secretaria de Bienestar Social de la Presidencia de la República

«aso 395
 Teoría del estado

• Secretaría Presidencial de la Mujer

• Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de la

República

• Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología

• Secretaría Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio

• Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres

• Ministerios de Estado.

• Ministerio de Agricultura. Ganadería y Alimentación

• Instituto Geográfico Nacional

• Escuela Nacional Central de Agricultura

• Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

• Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas

• Consejo Nacional de Áreas Protegidas

• Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

• Dirección General de Aeronáutica Civil

• Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones

• Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología

• Ministerio de Cultura y Deportes

• Archivo General de Centro América

• Biblioteca Nacional de Guatemala “Luis Cardoza y Aragón’

• Comité Olímpico Guatemalteco

• Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala

• Museo Nacional de Arqueología y Etnología de Guatemala

aso 396 «¿so

 Gerardo Prado

• Ministerio de Defensa Nacional

• Estado Mayor de la Defensa Nacional

• Fuerzas Armadas de Guatemala

• Ejército de Guatemala

• Fuerzas Especiales Kaibil

• Armada de Guatemala

• Fuerza Aérea de Guatemala

• Instituto de Previsión Militar

• Ministerio de Desarrollo Sodal

• Ministerio de Economía

• Junta Monetaria

• Banco de Guatemala

• Superintendencia de Bancos

• Instituto Guatemalteco de Turismo

• Instituto Nacional de Estadística

• Ministerio de Educación

Universidad de San Carlos de Guatemala (esta es una institución autónoma por lo

cual no depende de ningún organismo del Estado. Sin embargo, administrativamen­
te se encuentra bajo el cargo de dicho ministerio)

• Consejo de la Enseñanza Privada Superior

• Academia de Lenguas Mayas de Guatemala

• Ministerio de Finanzas Públicas

• Superintendencia de Administración Tributaria

• Zona Libre de Industria y Comercio "Santo Tomás de Castillo’

ussji 397 tso

 Teoría del estado

• Ministerio de Energía y Minas

• Instituto Nacional de Electrificación

• Ministerio de Gobernación

• Benemérito Cuerpo Voluntario de Bomberos de Guatemala

• Policía Nacional Civil

• Sistema Penitenciario

• 8 Regiones

• 22 Departamentos

• 333 Municipios (Gobiernos Locales)

• Ministerio de Relaciones Exteriores

• Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

• Ministerio de Trabajo y Previsión Social

• Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

2.3.4. Organismo judicial.

• Corte Suprema de Justicia

• Consejo de la Carrera Judicial

• Presidente de la Corte Suprema de Justida y Organismo Judidal

• Centro Nacional de Análisis y Documentadón Judicial

• Gerenda General del Organismo Judidal

• Corte de Apeladones

398
 Gerardo Prado

• Juzgados de Primera instancia

• Juzgados de Paz o Juzgados Menores

• Sistema de Justida

2.3.5. Otros órganos.

• Instituciones auxiliares

• Instituto Nacional de Ciencias Forenses (Autónomo)

• Órganos de control político

• Tribunal Supremo Electoral

• Procuraduría de los Derechos Humanos

• Órganos de control jurídico administrativo

• Registro General de la Propiedad

• Corte de Constitudonalidad

• Contraloria General de Cuentas

• Ministerio Público

• Fiscal General de la República

• Procuraduría General de la Nadón

* Instituto de Defensa Público Penal

Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (es un organismo

internacional auxiliar de dicho sistema judicial).

¿s? 399 aso

 X. Funciones del Estado
------ PARTE I--------
Teoría del Estado

1. Introducción.
las funciones del Estado contemporáneo tienen su localización en órganos especiali­
zados. El término órgano no puede tener otro valoren Derecho Público que el de ser
una expresión metafórica porque designa el sujeto o agencia a quien se atribuye una
actividad. Como consecuencia, se delimitan las competencias y de ahí que a unos
órganos se atribuya la acción de gobierno; a otros, la formación de la ley; a otros, su
ejecución, y a otros su actuación judicial.

Asimismo, todo Estado, independientemente de consideraciones sobre su régi­

men político y su forma de gobierno, debe realizar funciones y es a través de éstas
como puede llegar a realizar sus fines.

2. Funciones jurídicas.
En el presente apartado se considerará las funciones que despliega el Estado, al
margen de reflexiones acerca de regímenes políticos —como ya se indicó— y que
se precisan de manera puntual, tales como: Legislativa, ejecutiva y judicial.

2.1. Legislativa.
Es la actividad que formula las normas generales que deben, en primer término,
estructurar el Estado y, en segundo lugar, reglamentar las relaciones entre el Estado y
los ciudadanos, y las relaciones de los ciudadanos entre sí. Como dice Sánchez Ages­
ta, es el contenido de las decisiones que definen y promulgan normas como reglas

401

J
 Teoría del estado

preceptivas que redaman una obediencia general, estableciendo formas de conducta

obligatorias, o prohibiéndolas, o permitiéndolas, en el sentido que no pueden ser
impedidas. La ley. como norma preceptiva, es regla imperativa, al mismo tiempo
norma abstracta y general que previene situadones jurídicas concretas y subjetivas.

La función legislativa está relacionada con el órgano normal como son las Cá­
maras o las Asambleas representativas de carácter deliberante donde se observan los
siguientes elementos:

a) Una pluralidad de miembros formando un cuerpo, que disfrutan de inmunidad

procesal y de inviolabilidad personal e irresponsabilidad por sus opiniones o
votos emitidos en el ejerddo de su fundón:

b) Los miembros de la Cámara se integran en virtud de una representación y la

Cámara, a su vez, representa a la nación o al pueblo;

c) La actuadón de ese cuerpo se opera mediante la deliberadón; y

d) La función central se constituye en la discusión y aprobación de las leyes, ya que

de hecho lleva otras funciones.

Por otro lado, a la ley se le atribuyen dertas cualidades:

Io. Imperatividad por ser regla que contiene un mandato, una prohibición o una
permisión;

2o. Generalidad, que significa tanto como el que sea abstracta;

3o. Orientadora al bien común o a un fin público; y

4o. Innovadora, que resulta de su naturaleza constitutiva del ordenamiento, ya que

añade algo a un sistema jurídico.

Estimamos importante anotar que así como la función ejecutiva ha sido objeto
de una división, según se verá enseguida, también cabe hablar de una división o cla­
sificación de la función legislativa. Existe la función legislativa ordinaria que regula
relaciones de los particulares entre sí, o bien cuando se enfoca hacia la estructura­
ción de organismos mediatos del Estado. Por otro lado, existe la función legislativa
constituyente o extraordinaria, cuyo objetivo es la elaboración de normas que han
de regir la estructura fundamental del Estado, es decir, la estructura de sus órganos
inmediatos, como aparecen en la Constitución de cada país.

402
 Gfrardo Prado

La función legislativa ordinaria tendrá a su cargo la emisión de las leyes propia­

mente dichas, llamadas leyes ordinarias, la función legislativa extraordinaria o cons­
tituyente tendrá a su cargo la emisión de las leyes fundamentales (Constituciones)
y las leyes de carácter constitucional, que desarrollan materias especiales vinculadas
con la justicia constitucional y los procesos electorales, entre otros casos, tal y como
sucede en el país.

La fundón legislativa ordinaria está a cargo del órgano que comúnmente es

llamado Legislativo o Congreso, y la función legislativa extraordinaria está a cargo de
un órgano súper legislador o poder constituyente que define la suprema ley, llamado
Asamblea Nacional Constituyente.

2.2. Ejecutiva.
Llamada también administrativa, que consiste en el actuar del Estado promoviendo
ia satisfacdón de las necesidades de los ciudadanos y fomentando el bienestar y el
progreso de la colectividad. En ella se encuentra comprendida la función guberna­
mental o alta dirección del Estado.

Esta función se puede ver desde un sentido amplio, confundiéndose con la

ejecución de la ley y se extiende al reglamento en cuanto que éste desarrolla la
ley. También se puede entender en sentido estricto, cuando encontramos los actos
administrativos como resultado de la actividad pública que desarrolla la ley y tiende
a establecer concretamente un derecho, mediante una declaración de voluntad, o
crea una obligación o una situación subjetiva, expresa un juicio, manifiesta un deseo
o autentica un hecho. Esta función administrativa aparece como la contraposición
dialéctica del contenido de la ley, pues al carácter normativo general o abstracto se
opone la concreta actuación o decisión jurídica.

Cuando Montesquieu hizo su brillante separación de los poderes, habló de un

poder ejecutivo unitario que ahora ha sido dividido en sus funciones, pues las hay
de carácter político o de gobierno y propiamente administrativas. Aunque sigue sien­
do la misma función administrativa del Estado, simplemente se considera desde
distintos ángulos de vista: la función política o de Gobierno fija los lincamientos
fundamentales de la acción del Estado, su orientación general; y la fundón propia­
mente administrativa, como faceta del poder ejecutivo, se encargará de la realización
práctica del programa formulado.

403
 Teoría del estado

La función administrativa se relaciona con un sujeto u órgano que ejerce admi­

nistración, constituye un aparato burocrático integrado por funcionarios a cargo de
dicha función con una división de competencias. La burocracia trabaja con base en
los principios de continuidad y regularidad del servido, su saber técnico, su organiza­
ción jerárquica, su profesionalidad y mediante el expediente; este último representa
la constancia escrita de sus actuaciones y decisiones.

2.3. Judicial.
También se llama jurisdiccional; Groppali dice que es la actividad caracteristica del
Estado, encaminada a tutelar el ordenamiento juridico, o sea que está dirigida a
obtener, en casos concretos, la declaración del derecho y la observanda de la nor­
ma jurídica pre constituida, mediante una resolución de controversia que surge por
conflictos de intereses, tanto entre particulares como entre particulares y el poder
público, y mediante la ejecución coactiva de las sentencias.

La actuación judicial presupone contienda o violación, discusión o dudas sobre

el derecho aplicable, o su negación. La situación jurídica que se resuelve ha sido
controvertida o violada. La actuadón del poder en este caso viene a dar una dedsión
reflexiva del juez que restablezca el orden jurídico herido o inderto y la paz entre
las partes. Sus elementos característicos son: la constatación como prueba de una
predsa existencia de hechos; la subsunción como referenda de los hechos a una
norma y el juicio —función reflexiva— como decisión fundada en la audienda de
las partes y en la determinación del derecho positivo que debe aplicarse para satisfa­
cer las pretensiones de las partes.

La función jurisdiccional o judicial la relacionamos con la actividad de los jueces

que quizá, con grandes reservas, se puede hablar de una organización unitaria al
servicio de dicha fundón, por el carácter jerárquico y regular de la llamada Adminis­
tración de Justicia o Poder Judicial.

Seguidamente se expondrán otras fundones que son importantes, también,

para el desarrollo de la actividad estatal.

404 «»».■'
 Gerardo prado

3. Funciones políticas.
Entre las funciones de este tipo, básicamente, se exponen las de Gobierno en sí, y
otra tan importante como lo es el Control.

3.1. Gobierno.
La función de gobierno se atribuye al Poder Ejecutivo y con éste se le ha confundido.
Solamente las Constituciones de posguerra la regulan con conciencia. Los jueces
la descubrieron al encontrarse con actos que tienen sentido político y polémico;
además, se negaban a decidir sobre lo que llamaban actos de Estado o actos de
Gobierno.

Esta función anteriormente la hemos definido como el poder de decidir para

el bien público, mediante una actividad puramente discrecional. Es una forma de
actividad política pura que impulsa, coordina y defiende la organización de una
comunidad. En esta función se comprende casi todo el contenido del proceso de
formación de la decisión; esto es, la recepción de las demandas, la audiencia de
intereses y la ponderación de resoluciones alternativas, lo cual implica considerar
asuntos con atención e imparcialidad y, finalmente, la proposición articulada en un
proyecto de ley que define esa decisión.

John Locke, como antecedente de esta fundón, habló del poder de guerra y paz.
de ligas y alianzas y todas las transacciones de personas y grupos fuera de la comu­
nidad. Este poder no podía ser regulado por el derecho positivo y debía entregarse
a la prudenda y sabiduría de aquellos que administran para el bien público. En el
derecho constitucional contemporáneo aparece como una función proyectiva que
determina la orientación política.

Entraba un programa con objetivos y prevé una estrategia coherente para al­
canzarlos. Por medio de la información, propone normas jurídicas para renovar el
orden, coordinar medios y recursos económicos con el fin de alcanzar dichos objeti­
vos. Además, hace uso de la inspecdón y de la evaluación continua de los resultados,
con el propósito de corregir y modular el impulso de la realizadón del programa que
se trate.

405
 Teoría del estado

Esta función comprende lo siguiente:

a) Los actos que tienden a establecer una orientación del poder público y su activi­
dad, recogiendo aspiraciones y necesidades:

b) Los actos que afectan a las relaciones internacionales del estado, por ejemplo,
negociación de tratados, reconocimiento de gobiernos, recibir y acreditar emba­
jadores:

c) Los actos que afectan al equilibrio de los diversos poderes constitucionales, por
ejemplo, disolver las cámaras, vetar una ley, o someterla a referéndum;

d) Los actos que proveen a situaciones excepcionales de la vida del Estado (aplicar el
régimen de excepción por calamidad pública, perturbación grave de la paz, etc); y

e) La defensa exterior o interior del Estado, situación que se combina con el proble­
ma conexo de mando del ejército (prestar servicio militar como deber ciudadano
en el Estado moderno, la profesionalidad del instituto militar, etc).

3.2. Control.
La función política de control es de reciente existencia, como consecuencia de una
actitud consciente de verificar acciones concretas. Precisamente esa verificación o
ejercicio de la inspección tiene un valor jurídico originario, que implica un límite a
la actividad del órgano con la posible influencia en sus decisiones. En ese sentido
esta función puede definirse como toda capacidad o facultad indirecta de influir o
limitar la decisión del titular de una función, a quien está formalmente atribuida por
el derecho. Generalmente, significa una vía de participación, verificación y limitación
del impulso discrecional del gobierno.

Entre sus actividades, se encuentran las siguientes:

a) La audiencia, como informe previo de otro órgano diferente de aquel a quien

corresponde la decisión;

b) El veto o ratificación como rechazo o aprobación de la decisión de un órgano,

por otro órgano;

c) El derecho de enmienda, como por ejemplo la del Parlamento a los proyectos

del Gobierno;

ex? 406 ex?

 Gerardo Prado

d) Aprobación de los medios financieros para una actividad determinada; en este

caso, nos referimos a los impuestos como recursos necesarios para realizar una
política;

e) Derecho de información y discusión de la acción gubernamental y administrati­

va, que se puede dar a través de preguntas e interpelaciones;

f) La encuesta pública, como instrumento de inspección e información de las deci­

siones del gobierno, las cuales llevan a cabo las asambleas legislativas;

g) La creación de órganos permanentes de inspección, como el caso del Procurador

de los Derechos Humanos en Guatemala; y

h) La posibilidad de deducir responsabilidades en el ámbito político, cuya conse­

cuencia máxima puede ser que el funcionario termine o cese en el desempeño
del cargo.

ese 407 '^

J
 Teoría del estado

------ PARTE II--------

Derecho administrativo

1. Los fines del Estado.

Sin el afán de controvertir las diversas opiniones que en torno a la Teoría del Estado
se han vertido, podemos definir al Estado como una corporación o ente constituido
por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un territorio
definido. Es un ente que tiene un telos, es decir, fines, que en términos generales son
la concreción de los fines del propio ser humano; pero ante la variedad de los fines
del ser humano, éstos pueden integrarse en algunos que puedan considerarse supe­
riores y últimos. Los medios que permiten alcanzar estos fines últimos son variados,
pero pueden resumirse en un solo fin: el denominado bien común, que referido a
toda la población, puede denominarse bien público. Hariou mencionaba que el bien
público, en el sentido de una abstracción que exprese una idea de generalidad, es
el fin propio e irremplazable del Estado. Es en función de este bien público que el
Estado justifica su actividad, se determinan sus atribuciones, la competencia mate­
rial de los diferentes órganos del Estado y en función de esa competencia se crearán
esos órganos.

Como es sabido, el Derecho Administrativo es la rama de Derecho Público que

tiene por cometido regular, precisamente la acción o actividad del Estado que se
realiza en forma de función administrativa, la estructura de los entes del poder eje­
cutivo y sus relaciones. Para efectos de esta tesis resulta indispensable revisar en qué
consiste la actividad del Estado, de qué maneras realiza el Estado dicha actividad,
entre ellas la que constituye la fundón administrativa.

2. La actividad del Estado.

Gabino Fraga, ha definido la actividad del Estado como: “El conjunto de actos ma­
teriales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribudones
obedece a la necesidad de crear jurídicamente los medios adecuados para alcanzar
tales fines.”

«« 408
 Gerardo Prado

Entonces, si las atribuciones se encuentran otorgadas por el derecho positivo,

de acuerdo a la ideología prevaleciente en éste, dicha ideología tendrá una grao in­
fluencia sobre las diversas tareas que de acuerdo al orden jurídico deban realizarse.
Al respecto Serra Rojas afirma que “La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado
debe hacer, se define por el conjunto de normas que crean órganos, fijan su funcio­
namiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lógica del Estado se precisa
por los fines o propósitos que una sociedad organizada le ha venido señalando de
acuerdo a su propia naturaleza.”

De esta manera, la actividad estatal puede definirse como el cometido del Esta­
do, es decir, el total de las operaciones y tareas que el ente estatal debe desarrollar,
para el cumplimiento de sus fines, dichas operaciones y tareas se clasifican en varios
tipos. Atendiendo a la influencia de Montesquieu, y su teoría de la división de po­
deres. la actividad estatal se divide en tres grandes categorías, a saben legislación,
jurisdicción y administración.

Para realizar su actividad, el Estado requiere definir sus atribuciones, es decir, lo

que como Estado te corresponde hacer, y aún cuando en la doctrina se utilizan indis­
tintamente los ténninos atribución y función administrativa, autores como Gabino
Fraga hacen una distinción entre ellos, afirmando que las funciones constituyen la
forma de ejercido de las atribuciones. Sin embargo, de acuerdo a Serra Rojas, la tesis
de atribuciones estatales sostenida por Roger Bonnard, ha sido abandonada:

“El concepto de atribución es un concepto útil, pero no indispensable. Es un

término que no fundamenta las institudones de derecho administrativo porque pue­
den fádlmente omitirse. Para una disciplina jurídica es útil contar con numerosos
términos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del dere­
cho, sin darles un alcance mayoral estricto. El uso del términos de connotación muy
general nos conduce por un camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones
del Estado es de fácil empleo dentro de ciertos límites muy convencionales, pero no
como un elemento básico, ni menos aceptarlo como un elemento necesario para
definir las instituciones administrativas.”

409<a>o
 Teoría del estado

3. Funciones del Estado.

Ahora bien, ha quedado establecido que el Estado tiene fines, pero para cumplirlos
actúa de diversas maneras y en diferentes áreas. Dicha forma de actuar es lo que se
denomina funciones del Estado. Al respecto, debemos mencionar que el concepto
de función del Estado no ha sido precisado del todo, de manera que autores como
Gabino Fraga dicen que la palabra función tiene un significado preciso en virtud de
que designa la forma de la actividad del Estado, más no el contenido de la misma.
Por su parte, Serra Rojas menciona que función del Estado son los medios o formas
diversas que adopta el derecho para realizar sus fines.

Así, las actividades que realiza el Estado para la consecución de sus fines, se han
agrupado, de acuerdo a sus características, en actividades de policía, de servicio y
de fomento. Para el ejercido de sus funciones, el Estado requiere de la creación de
diferentes organismos, a los cuales les son atribuidas diversas potestades de forma
directa en la norma fundamental del mismo, es decir, en la Constitución. Así, tene­
mos un Congreso al que se le ha asignado la creación de normas generales, abstrac­
tas, obligatorias e impersonales, que regularan la actuación de los propios órganos
la de los sujetos sometidos al Estado. Asimismo, se ha creado una Administradón
Pública que tiene a su cargo la difusión y ejecución de esas normas y de proveer la
esfera administrativa de su estricta observancia; y finalmente, pero no por ello de
menor importancia, una organización judicial, que tiene como tarea la solución de
controversias que se generen con la aplicación del Derecho. Es lo que en virtud de la
aplicación de la Teoría de la División de Poderes conocemos como Poder Legislati­
vo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, que, tienen a su cargo las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial.

En virtud de lo anterior, es imprescindible estudiar brevemente estas funciones

y las formas de funcionar del Estado, sin detenernos a ver qué organismo o qué po­
der es el que las realiza, de lo contrario, nos enfrentaríamos a que, aunque normal­
mente son administrativas o judiciales atribuidas al Poder Legislativo, de la misma
manera que los otros dos Poderes tienen entre sus funciones, algunas que, por su
naturaleza, no debieran corresponderles.

410^-'
 Gerardo Prado

3.1. Función legislativa.

Materialmente la función legislativa se manifiesta en la actividad estatal que tiene
por objeto ¡a creación de normas jurídicas abstractas, es decir, de la regla de conduc­
ta externa humana, de carácter general, obligatorio y coercitivo, independientemen­
te del órgano que la dicte. Si hablásemos en el enfoque formal, la función legislativa
corresponderia al Poder Legislativo, y en consecuencia, todo acto que derive de él
será un función legislativa. Este enfoque formal de la función legislativa dio lugar al
principio de “la autoridad formal de la ley", que establece que únicamente el Poder
Legislativo puede crear leyes, derogarlas o modificarlas, a través del procedimiento
denominado “proceso legislativo".

De lo anterior, se desprende que, para que un ordenamiento pueda ser con­

siderado como ley, desde el punto de vista formal y material, debe ser de carácter
general, imperativo y coercible, y además, ser producido por el Poder Legislativo,
mediante el mencionado “proceso legislativo".

3.2. Función jurisdiccional.

Esta fundón consiste en la aplicadón de la regla general, abstracta, impersonal y
obligatoria (es decir, de la norma jurídica), a cada caso específico para dirimir una
controversia o una contradicción de intereses y surge en el momento en el que el
poder público asume la solución de las controversias. Es el Estado quien debe re­
solver dichas controversias, para procurar la seguridad de sus habitantes evitando la
autodefensa que, en los ordenamientos jurídicos modernos, está prohibida.

Según Eduardo García Maynez, “la función jurisdiccional puede definirse como
aplicación de normas jurídicas a casos concretos, aplicadón que obliga a los particu­
lares y puede hacerse efectiva aun en contra de su voluntad".

Atendiendo a los fines del Estado, la fundón jurisdiccional sólo puede ser rea­
lizada por él, a través de la declaración que se manifiesta en un acto concreto, ge­
neralmente la sentencia. De acuerdo a Luis Humberto Delgadíllo, “la función juris­
diccional tiene como fin el respeto de la norma que ha sido producto de la fundón
legislativa, al darle la definitividad a la sentencia, que adquiere la calidad de cosa
juzgada, por la cual no podrá ser modificada".

411

J
 Teoría del estado

Desde el punto de vista material, la función jurisdiccional puede contemplarse

en diversas manifestaciones de los poderes del Estado. El Ejecutivo realiza funciones
jurisdiccionales a través de sus tribunales de lo Contencioso-Administrativo y demás,
resolviendo las controversias que les son planteadas. Por su parte, el Poder Legisla­
tivo las realizar, por ejemplo, al juzgar la responsabilidad política de los servidores
públicos.

3.3. Función administrativa.

La función administrativa se manifiesta en el cumplimiento del mandato legal, con
el fin de que el Estado realice sus fines, ya sea en materia de policía, fomento o ser­
vicio, lo cual produce situaciones jurídicas individuales.

La idea de administrar, en lo que se traduce la función administrativa, puede

definirse como el manejo de elementos en la ejecución de propósitos determinados,
utilizados para la consecución de fines.

Gabino Fraga en su obra Derecho Administrativo menciona que Hariou define

la función administrativa diciendo que “tiene por objeto manejar los asuntos co­
rrientes del público, en lo que atañe a la ejecución de las leyes de derecho público y a
la satisfacción de los intereses generales, haciendo todo esto por medios de policía y
por la organización de servicios públicos en los límites de los fines del poder político
que ha asumido la empresa de la gestión administrativa".

Ahora bien, el mismo Fraga considera la definición de Hariou como insuficiente

y emite su propio concepto de la fundón administrativa desde la óptica de su natu­
raleza intrínseca, diciendo que “es la que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y
que consiste en la ejecudón de ados materiales o de ados que determinan situacio­
nes jurídicas para casos individuales".

Luis Humberto Delgadillo define la función administrativa como “la realización

de ados jurídicos o materiales, ejecutados de acuerdo con el mandato legal, que
produce transformaciones concretas en el mundo jurídico". Así pues, la fundón ad­
ministrativa puede ser realizada, desde la óptica material, por el Poder Legislativo
y el Poder Judicial, cuando elaboran y ejecutan su presupuesto, y al nombrar a los
diferentes órganos de su administración, y no sólo por el Poder Ejecutivo.

412
 Gerardo Prado

Sin embargo, desde la óptica formal u orgánica, función administrativa será

toda la actuación que realice el Poder Ejecutivo, aunque la naturaleza de los actos
sea legislativa o judicial, o se trate de actos políticos.

De lo anteriormente expuesto, puede concluirse que cada poder realiza pri­

mordialmente una función (formal), pero también realiza actos característicos de
los otros poderes (materialmente), por lo que no debemos optar por una postura
radicalmente formalista o material, pues de hacerlo dejaríamos fuera de nuestro
estudio aquellas situaciones excepcionales en las que un poder realiza funciones que
formalmente corresponden a otro.

Con relación a esto. Fraga también menciona que Jéza clasifica a los actos jurí­
dicos en categorías:

El acto creador de situaciones jurídicas generales es el contenido de la función

legislativa.

Los actos creadores de situaciones jurídicas individuales y los que revisten a un

individuo de un status, forman los actos administrativos.

Los que comprueban una situación jurídica o un hecho con fuerza de verdad
legal constituyen la función jurisdiccional.

Rafael 1. Martínez Morales afirma que tanto la función administrativa como la

jurisdiccional se realizan mediante la aplicación de la ley, es necesario establecer la
diferencia entre ellas. En relación a la función legislativa no existe mayor problema,
pues consiste básicamente en la creación de normas jurídicas abstractas.

El citado autor sostiene lo siguiente: "La corriente doctrinaria y política que sos­
tiene la similitud real entre actos administrativos y jurisdiccionales (ejecutar la ley,
aplicarla a casos concretos), ha llevado a excesos de concentración de poder, al hacer
depender en algún país, a los órganos judiciales del poder ejecutivo, o incorporando
al ámbito de la administración pública tareas jurisdiccionales. Esto, aparte de ir en
contra de la teoría y necesidad de diluir el poder entre diversos órganos estatales,
provoca un monopolio de facultades en el ejecutivo, totalmente antidemocrático.”

En un país como el nuestro, en el que se pretende alcanzar la verdadera demo­

cracia resulta insostenible la concentración de poder en pocas manos, por lo que la
función legislativa, pero sobre todo la jurisdiccional y la administrativa, deben, de

4] 3

J
 Teoría del estado

una vez por todas, ser autónomas, sin perder la coordinación entre ellas que permita
aspirar a lograr los fines del Estado y, por supuesto, la auténtica democracia.

Ahora bien, para comprender a cabalidad lo hasta ahora expuesto, es conve­

niente que precisemos los términos fines, funciones, atribuciones y actividades del
Estado, que recurrentemente han sido utilizados, así pues, los fines son los propósi­
tos que el Estado pretende alcanzar, concretizados con el fin público; las funciones
son las diferentes formas en que se da a conocer la actividad estatal; las atribuciones
son el contenido de esa actividad que se manifiesta en tareas o cometidos específi
eos para cada órgano; y finalmente, la actividad estatal es la expresión material de la
actuación de los órganos.

4. Las actividades de la administración.

Las clasificaciones teóricas en tomo de las actividades de la administración pública son
variadas, sin embargo, en el presente trabajo retomaremos la postura de Andrés Sema
Rojas, quien afirma que son tres las modalidades de la actividad administrativa: policía,
fomento y servicio público, finalmente agregamos la hoy admitida gestión económica.

4.1. Policía.
Palabra derivada de la voz latina “politia”, que a su vez deriva de la griega “politeia",
y significa ciudadanía, vida pública o administración del Estado. Para efectos de esta
tesis puede interpretarse como el conjunto de ordenamientos jurídicos encamina­
dos a mantener el orden público de un Estado; o bien, como el cuerpo encargado
de velar por el mantenimiento del orden público y la seguridad de la población, a
las órdenes de las autoridades. Es a través de las actividades y atribuciones de po
licía que el Estado regula la autoridad de los particulares con el fin de mantener el
orden jurídico. Esta regulación se hace evidente en normas que limitan la acción de los
gobernados, previniendo la violación de derechos y sancionando la comisión de ilícitos.

De acuerdo a Andrés Sema Rojas; “El régimen de policía está constituido por
un conjunto de facultades coactivas que tiene el poder público para vigilar y limitar
la acción de los particulares, los cuales, dentro del concepto moderno de Estado,
deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley que
se funda en una finalidad de utilidad pública.’

ex- 414 ex?

 Gerardo Prado

4.2. Fomento.
Puede entenderse como las acciones de la administración encaminadas a proteger y
promover aquellas actividades, establecimientos o riqueza debidos a los particulares,
que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de utilidad general, sin requerir
el uso de la coacción ni la creación de servidos públicos, la finalidad es tratar de co­
rregir las diferencias o desigualdades de las condiciones económicas de la población.

Históricamente la actividad de fomento ha registrado diversas modalidades, en­

tre las que pueden destacarse las medidas honoríficas, las económicas y las jurídicas;
ejemplo de las primeras son las condecoraciones y las preseas; entre las económicas
encontramos las subvenciones y las exenciones fiscales; entre las jurídicas podemos
mencionar las patentes.

4.3. Servicios públicos.

El servicio público es la actividad técnica, directa o indirecta que tiene como fin
satisfacer las necesidades de carácter general, sea de forma directa a través de los ór­
ganos del Estado, sea concesionaria o por medio de particulares, sujeta a un régimen
especial de derecho público.

4.4. La gestión o actividad económica del Estado.

De acuerdo al grado de intervención, el Estado realiza diversas actividades económi­
cas consistentes en aportar bienes al mercado.

En países no socialistas, el Estado realiza tales acciones a fin de asegurar el

interés nacional en áreas prioritarias o estratégicas, (como el aso de la Electricidad
en Guatemala y proyectos hidroeléctricos, cursivas nuestras), la insuficiencia o el
abandono de los particulares respecto de distintas actividades en materia económi­
ca, abordando dichos cometidos industriales o comerciales es que se crearon las em­
presas del llamado sector paraestatal. A través de dichas empresas la administración
realiza tareas productivas sin sujetarse de forma estricta a la relación que deriva del
poder jerárquico (aunque con la política neoliberal se privatizaron como Guatel, cur­
sivas nuestras) (...) pero no se abandona la regulación de las mismas (actividades).
En el mismo sentido se ha expresado Miguel Acosta Romero diciendo que (...) se
ha reducido el número de empresas públicas y pudiera ser que a futuro únicamente
operaran las del sector estratégico de la economía nacional.

oa 415

I
 Teoría del estado

Al final de este trabajo será posible que el lector aprecie de forma clara la ten­
dencia privatizadora que prevalece, misma que a nuestro parecer ha traspasado las
fronteras del sector estratégico de la economía nacional y se ha visto disfrazada de
mecanismos y estrategias de incremento productivo. Los proyectos de infraestructu­
ra debido a su deficiente manejo se han convertido en una fuente de endeudamien­
to excesivo del sector y un riesgo para las finanzas con un pesado lastre.

5. El acto administrativo y el contrato administrativo.

El objetivo de la Administración pública es satisfacer los intereses colectivos. En aras
de ello (a la par de otras actuaciones administrativas) dicta los denominados actos
administrativos.

El tema del acto administrativo es de suma importancia en el Derecho público,

dado que el reconocimiento de un acto como administrativo implica someterlo a un
régimen especial que lo diferencia de otras manifestaciones estatales. Es una materia
que ha sido muy discutida en la doctrina jurídica, sosteniéndose diferentes defini­
ciones, según sea el concepto que se tenga, en general, de la función administrativa.

Por otra parte, el contrato administrativo, o público, es un tipo de contrato en

el que al menos una de las partes es la Administración pública cuando actúa como
tal, y en el que está sometido a un régimen jurídico que coloca al contratante en una
situación de subordinación jurídica frente a la Administración.

El concepto de contrato administrativo, a primera vista, no difiere del concepto

de contrato en el Derecho privado, pero al ser el Estado (o una de sus Administra­
ciones) una de las partes del mismo, tiene características propias. Puede definirse el
contrato administrativo como aquel en que la Administración ejerce determinadas
prerrogativas en cuanto a su interpretación, ejecución y extinción, cuidando de no
alterar la ecuación financiera del mismo.

El objeto de este contrato se rige, en consecuencia, por el Derecho público. En

todo contrato administrativo tiene que participar por lo menos un órgano estatal en
ejercicio de fundón administrativa. Ahora bien, es la Ley la que define qué se en­
tiende propiamente por órgano estatal, que en determinadas circunstancias puede
incluir entes no estatales de Derecho público interno.

416
 Gerardo Prado

Una causa adicional de la trascendencia del contrato administrativo, proviene

de la idea de la colaboración de los sujetos privados con la Administración, en donde
el particular no se comporta como un contratista ordinario. El contrato administra­
tivo es entonces una de las técnicas de colaboración de los administrados con la
administración. El contratista, no obstante que pretende un beneficio económico,
obtiene dicho beneficio cumpliendo con la tarea de coadyuvar al cumplimiento de
cometidos públicos por parte del Estado.

5.1. El acto administrativo.

La administración pública realiza sus funciones a través de los llamados actos ad­
ministrativos que Miguel Acosta Romero define como: “La manifestación unilateral
de voluntad que expresa una resolución o decisión de una autoridad administra­
tiva competente en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce,
modifica, transmite y declara o extingue derechos y obligaciones, es generalmente
ejecutivo y se propone satisfacer el interés general.”

Por su parte Rafael I. Martínez Morales menciona que llegar a una definición
acertada del acto administrativo no es tarea fácil debido a dos cuestiones principales:
la gran producción doctrinal y la diversidad de actos que realiza el poder ejecutivo.
Al respecto también menciona que el origen de la expresión Acto Administrativo
suele ubicarse en la legislación francesa de fines del siglo XVIII, y en sus incipientes
estudios a inicios del siglo XIX.

Al estudiar el acto administrativo es conveniente recordar la distinción que en­

tre hechos jurídicos y actos jurídicos existe, teniendo que hechos jurídicos son los
acontecimientos o sucesos naturales o del hombre que producen efectos juridicos,
sin que exista la intención de producirlos, en tanto que actos jurídicos son aquellos
acontecimientos o sucesos que producen efectos juridicos, pero en los que además
existe la intención de producirlos. De lo anterior podría en una primera aprecia­
ción, decirse que es acto administrativo toda actividad o fundón administrativa, sin
embargo, ésta no se realiza sólo por actos juridicos unilaterales, sino también por
contratos, operaciones materiales, reglamentos, etc

sx? 417

I
 Teoría dei estado

Así pues, Rafael I. Martínez Morales propone que son características del acto
administrativo, las siguientes:

Es un acto jurídico;

Es de derecho público;

Lo emite la administración pública, o algún otro órgano estatal en el ejercicio de

la función administrativa, y

Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.

Derivado del estudio de estas caracteristicas Rafael I. Martínez Morales, define

al acto administrativo como ‘la declaración unilateral de la administración pública
que produce consecuencias subjetivas de derecho* y dice que, este concepto implica
la exclusión de la categoría de acto administrativo la actividad reglamentaria, pues se
refiere a consecuencias subjetivas; así como la exclusión de los contratos celebrados
por la administración, pues señala que el acto administrativo es una declaración uni­
lateral. Asimismo quedan excluidos las operaciones materiales y los hechos jurídicos.

5.1.1. Definiciones de acto administrativo,

Las definiciones de acto administrativo varían según dónde se ponga el énfasis, ya
sea en el órgano que lo dicta, en el contenido del mismo, o en su forma. Obviando
las disputas se puede entender al ado administrativo como “toda dedaración unila­
teral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce
efectos jurídicos individuales de forma inmediata". Este concepto de ado adminis­
trativo es sostenido, entre otros, por el jurista argentino Agustín Gordillo.

También se puede entender como “Ado jurídico de voluntad, de juicio, de cono­

cimiento o deseo didado por la Administración Pública en el ejercicio de una potes­
tad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”, definición esta defendida
por el profesor español Eduardo García de Enterría, y construida sobre la definición
del administrativista italiano Guido Zanobini. Así pues, es una manifestación del
poder administrativo, cuya caraderística es que se adopta en vía de decisión singular,
en contra del acto del legislador o de la Administración que sea de carácter general
(ley o reglamento, respectivamente), caracterizado por ser una imposición unilateral,
imperativa y con consecuencias jurídicas para el destinatario.

418<so
 Gerardo Prado

Según ciertos juristas, como el peruano Christian Guzmán Napurí, el acto admi­
nistrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no solo por su carácter
unilateral sino además por el hecho de generar efectos juridicos específicos o parti­
culares, sobre los administrados, lo cual lo diferencia claramente de otras actuacio­
nes administrativas, como por ejemplo los reglamentos.

Otras posturas, muy autorizadas (como la del jurista Antoflo Abruna), definen
al acto administrativo como una declaración que: provenga de una administración
pública, produzca efectos jurídicos y se dicte en ejercicio de una potestad adminis­
trativa. Para ellos, podrán existir diferencias claras entre los reglamentos y los actos
administrativos no normativos, sin embargo; no parece que esto sea suficiente para
considerarlos como dos géneros distintos. Los reglamentos y los actos administrati­
vos no normativos poseen los mismos elementos esenciales. Unos serán actos admi­
nistrativos no normativos y los otros, actos administrativos normativos, pero ambos
seguirán siendo actos administrativos.

Se señala que el acto administrativo es una “declaración de voluntad" para des­

cartar posibles actividades de la administración que no sean específicamente ema­
naciones de la voluntad estatal. Al decir que es “unilateral” se la diferencia de otras
figuras que sí expresan la voluntad de la administración como son, por ejemplo, los
contratos administrativos.

Al ser en ejercicio de la “función administrativa", se descarta a las funciones

judiciales y legislativas. Y por último, si se dice que “produce efectos jurídicos indivi­
duales” para diferenciar el acto administrativo de otras actuaciones administrativas
creadoras de situaciones jurídicas para el administrado, como los reglamentos.

5.1.2. Elementos del acto administrativo.

Son elementos del acto administrativo ios siguientes:

Sujeto. Pueden distinguirse dos: el sujeto activo y el sujeto pasivo.

Sujeto activo es el órgano de la administración pública que externa la voluntad

del Estado, en ejercicio de la función administrativa y produciendo consecuendas
jurídicas subjetivas. Este órgano debe tener la competenda que le sea otorgada por
la ley, el funcionario público, por medio del cual el ente estatal emita el acto debe

¿rsc 419 <áBO

 Teoría del estado

estar facultado legalmente para la toma y expresión de decisiones públicas, además

de contar con el respectivo nombramiento.

Sujeto pasivo, son aquellos sujetos a quienes va dirigido, o bien, ejecutan el acto
administrativo. Pueden tratarse de otros entes públicos, personas jurídicas colecti­
vas, o el individuo en lo personal.

Manifestación externa de la voluntad. Se trata de la expresión del proceso vo

litivo del órgano administrativo, que actúa como tal. La exteriorización debe ser tal
que pueda ser perceptible y manifieste de manera objetiva tal voluntad. De acuerdo
a Miguel Acosta Romero, la voluntad de la administración debe reunir determinados
requisitos que son:

Debe ser espontánea y libre;

Dentro de las facultades del órgano;

No debe estar viciada por error, dolo, violencia, etc,

Debe expresarse en los términos previstos en la ley.

Objeto. Se trata de aquello que persigue la administración al emitir el acto. Es

el contenido del acto administrativo y forma la sustancia que lo determina, es decir,
aquello que decide, certifica, opina, dispone o permite. Según Acosta Romero, pue­
de dividirse en:

Objeto directo o inmediato. Es decir, la creación, transmisión, modificación,

reconocimiento o extinción de derechos y obligaciones dentro de la actividad del
órgano administrativo y en la materia en la que tiene competencia, y

Objeto indirecto o mediato, es decir, la realización de la actividad del órgano del

Estado, ejercer la potestad pública que le ha sido encomendada.

Forma. Es la manera en que el acto es exteriorizado, es decir, el modo en que

se externa la voluntad del órgano administrativo. En palabras de Acosta Romero, es
la manifestación material objetiva en que se plasma el acto administrativo, para el
efecto de que pueda ser apreciada por los sujetos pasivos o percibida a través de los
sentidos. La forma constituye uno de los aspectos más importantes de la manifesta­
ción de la voluntad. Generalmente, esta expresión de la voluntad se da por escrito,
aunque, excepdonalmente, podría hacerse de modo verbal. Cuando se realice de

420
 Gerardo Prado

manera escrita, deben cumplirse ciertas formalidades establecidas por la ley y la cos­
tumbre, entre ellas pueden mencionarse el lugar y la fecha de emisión, el órgano que
lo emite, la firma del funcionario competente, nombre o nombres de las personas a
las que vaya dirigido, su fundamentación y motivación, etc.

En relación con los requisitos de actos administrativos, no podemos dejar de

lado (/a regulación legal, cursivas nuestras) que dispone que nadie puede ser moles­
tado en su persona, familia, domicilio, posesiones, sino en virtud de mandamiento
de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Así
pues, cuando los actos administrativos vayan dirigidos a los particulares limitando su
esfera jurídica, debe reunir los siguientes requisitos:

Sea emanado de autoridad competente, es decir, facultada para ello.

Constar por escrito, generalmente mediante oficio, en el que se consignen las

características del acto y sus límites, así como la fundamentación y motivación, así
como la firma del funcionario competente.

La fundamentación legal, es decir, que la autoridad cite los preceptos legales

conforme a los cuales el orden jurídico le autoriza para realizar ei acto dirigido al
particular.

Motivación, a través de la cual la autoridad señalará las circunstancias de hecho

y de derecho, que hayan generado el acto administrativo.

5.1.3. Efectos del acto administrativo.

En relación con los efectos del acto administrativo, encontramos que el acto, una
vez emitido, debe ser acatado, por el particular a quien va dirigido y por los terceros
que estén involucrados, y para ello puede resultar necesario el empleo de la coerción
para que surta efectos. Así pues, serán actos perfectos aquellos que reúnan todos sus
elementos, en tanto que será actos eficaces cuando produzca los efectos legales para
los cuales fue creado. Ahora bien, para que un acto perfecto sea eficaz, tal vez sea
necesario que sea notificado, publicado, aceptado por el particular, inscrito en algún
registro, término o plazo, etc. Acto imperfecto será aquel que no cumpla con todos
sus requisitos, pero ello no impide que sea eficaz.

421
 Teoría del estado

5.1.4. Ejecución, cumplimiento y extinción del acto administrativo.

Ejecución. La ejecutividad de un acto consiste en la presunción de validez del mismo,
que implica la posibilidad y obligación de ejecutarse.

Por otra parte, ejecutoriedad es la potestad de realizar coactivamente el acto,

ante la oposición del particular. Es decir, la ejecución forzada del acto, para lo que
la administración no requiere del fallo favorable de los tribunales, pues se entiende
que se ejecuta a favor del interés público. Cuando el particular considere que el acto
no cumple con alguno de sus requisitos, puede, entonces, suspender o evitar su
ejecución por medio de algún recurso, según esté previsto en la ley.

Cumplimiento. Nos referimos a la realización voluntaria del acto por parte del
gobernado.

Extinción del acto administrativo. El acto se extingue por medios anormales y

normales, según lo relata Rafael I. Martínez Morales.

Medios Normales. Son el cumplimiento y la ejecución forzosa. El acto surte to­

dos sus efectos frente al particular, la administración y ante terceros. Dichos efectos
pueden ser inmediatos o bien perdurar un periodo más o menos largo. Estos medios
pueden estar sujetos a la realización de cierta formalidad como su notificación, pu­
blicación, etc., o bien, pueden ser suspendidos por decisión judicial o por la tramita­
ción de algún medio de defensa.

Medios Anormales. Son la revocación, la rescisión, la prescripción, la caduci­

dad, el término, la condición, la renuncia de derechos, la falta de algún elemento o
requisito del acto, la resolución a un recurso administrativo, la sentencia de tribunal
administrativo y el fallo favorable al particular en juicio de amparo.

5.2. El contrato administrativo.

Como quedó expresado en los párrafos anteriores, la Administración Pública se vale
de los actos administrativos para dar cumplimiento a sus diversas funciones, sin
embargo, no son los actos administrativos los únicos medios con que cuenta los
órganos que conforman la Administración Pública para cumplir sus funciones. Otro
medio son los Contratos Administrativos, que han creado gran polémica respecto
de su existencia y su naturaleza. Las consecuencias de la contratación administrativa

422^
 Gerardo Prado

en la vida política, económica y social de los Estados, es en realidad, importante,

por ello los contratos administrativos deben ser estudiados de modo tal que puedan
identificarse los problemas que en tomo a ellos se generan, a fin de que las afecta­
ciones reales que produzcan sean las mínimas posibles.

5.2.1. El Estado contratante.

Como consecuencia de la gran diversidad de funciones que el Estado debe satisfacer,
la administración pública se ve en la necesidad de celebrar convenios y contratos con
particulares, a través de los cuales pueda cumplir sus fines. Lo anterior deriva de la
imposibilidad real del Estado de tener a su alcance todos los bienes y servicios que
precisa para realizar las actividades encaminadas al cumplimiento de las funciones
referidas y que no puede adquirir de forma arbitraria a través de actos unilaterales.
Es de esta manera como el Estado celebra los denominados contratos de adquisición
de bienes muebles y, por supuesto, los contratos de obra pública.

Ahora bien, el Estado puede celebrar contratos con los particulares, los cuales
se regulan por el derecho privado, y al respecto existen controversia en cuando al
despojo de la personalidad estatal de derecho público y la posible adopción de una
de derecho privado.

Pero, debemos dejar claro que a la par de los citados contratos regulados por el
derecho privado, existen otros de naturaleza diversa en los que el Estado se sujeta a
las reglas del derecho público, específicamente a las del derecho administrativo, son
los llamados contratos administrativos18* que a decir de Rafael I. Martínez Morales,

184 Puede afirmara que la teoría general de los contratos administrativos tuvo su origen en el derecho
francés. En Francia la separación de la jurisdicción civil se venía produciendo desde el antiguo régimen
a través del establecimiento de cláusulas expresas de exclusión de dicha jurisdicción y de sometimiento
a la jurisdicción de los intendentes con apelación ante el Consejo Real. Así pues, la doctrina, en diversos
momentos ha puesto en duda la posibilidad de que el Estado celebre auténticos contratos, pero ante la
real posibilidad del ente, las discusiones de los últimos tiempos se han hecho en tomo de la naturaleza
de ios contratos y su carácter, de modo que se trata de llegar a un consenso en tomo a la existencia de
un contrato de naturaleza diversa de los de derecho privada es decir, si el contrato administrativo existe.
Ante esta controversia de han advertido dos comentes, una negativa que rechaza la existencia de los
contratos administrativos como una categoría distinta a la de los de derecho privado; y otra corriente
positiva que sostiene que los contratos administrativos, distintos de los celebrados entre los particu­
lares. efectivamente existen y se encuentran sometidos a un régimen de derecho que va más allá del
derecho privado, en respuesta a la exigencia de la satisfacción del interés público que debe queda

423^

J
 Teoría del estado

tradicionalmente se consideraban como tales a los de obra pública y el de suminis­

tro; pero actualmente dicha tesis ha sido ampliamente superada, debido, por un
parte, al desarrollo y delimitación de las instituciones de derecho administrativo con
respecto a las de derecho civil, y por otra, al proceso normal por el cual la adminis­
tración pública ha creado sus propios mecanismos y formas de actuar, sin excluir
su tarea contractual. Es de esta manera como la administración pública celebra los
contratos de empréstito, tanto interno como externo, otorgados con particulares,
con gobiernos extranjeros o con organismos internaciones; de consultoría, celebra­
dos con personas físicas y morales; de riesgo; de subsidio; de juego; de concesión
(discutible, según el autor mencionado) y dentro de éstos, los de minería, aguas, ser­
vicios públicos, y finalmente los de función pública. A los que la doctrina ha llamado
contratos administrativos especiales.

Atendiendo a lo anterior, de acuerdo a Jorge Fernández Ruiz, para determinar

con certeza si un contrato dado es de carácter administrativo, será necesario que
reúna las características siguientes:

Una de sus partes sea una persona de derecho público, en ejercicio de una
función administrativa.

Su celebración observe formalidades especiales.

Su contenido incluya cláusulas exorbitantes del derecho privado, más no contra­

rias al derecho público, inadmisibles en cualquier contrato de derecho privado y, por
tanto, imposible de celebrarse exclusivamente entre particulares.

Tenga como fin la satisfacción de necesidades de carácter general mediante la

prestación de un servicio público; o el logro del interés público, o de la utilidad
pública, y

implícito en el objeto del contrato. La corriente negativa que hoy, se encuentra casi completamente
superada fue sostenida por juristas como Otto Mayer. Fritz Fleinery León Duguítt.
La corriente positiva del contrato administrativo que ha sido sostenida por estudiosos como Gastón
Jtae, Rafael Bielsa y Gabino Fraga, quienes afirman la existencia del contrato administrativo se caracte
rizan por ser celebrados por la administración pública con los particulares con el propósito de satisfacer
un fin público, con cláusulas exorbitantes del derecho privado, en los que el particular somete su
voluntad a la voluntad de la administración pública.

424 cts?
 Gerardo Prado

Las controversias que suscite sean de la competencia de órgano jurisdiccional

facultado para conocer de asuntos de derecho administrativo.

5.2.2. Definición de contrato administrativo.

Atendiendo a las opiniones doctrinales de diversos autores podemos acercamos a
una definición de contrato administrativo.

Así pues, Luis Humberto Delgadillo define a los contratos administrativos di­
ciendo que: “Son aquellos que celebra la administración pública de acuerdo a las
normas de Derecho Público que establecen las bases de su realización, con formas
predeterminadas y con características particulares en cuanto a su celebración, inter­
pretación, ejecución y extinción.”

Por su parte, Andrés Serta Rojas, dice que el contrato administrativo se define
como: “Un acuerdo de voluntades celebrado por una parte la Administración Públi­
ca y por la otra, personas privadas o públicas, con la finalidad de crear, modificar y
extinguir una situación jurídica de interés general, o en particular relacionada con
los servicios públicos, que unen a las partes en una relación de estricto derecho
público, sobre las bases de un régimen exorbitante de derecho.”

jorge Fernández Ruiz, define al contrato administrativo de la siguiente manera:

“Contrato administrativo es el celebrado entre un particular, o varios, y la admi­
nistración pública, en ejercicio de función administrativa, para satisfacer el interés
público, con sujeción a un régimen exorbitante del derecho privado.”

Nosotros proponemos la siguiente definición: “Contrato Administrativo es la

declaración bilateral entre particulares, de forma individual o colectiva y la Adminis­
tración Pública, en ejercicio de la función administrativa; en virtud de la cual se da
satisfacción a un interés de naturaleza pública, con constreñimiento a un régimen
exorbitante de derecho.”

Asi pues, se trata de una declaración bilateral en función de que se requiere la

voluntad común o concurrente del Estado, que se manifiesta a través de un ente
en ejercicio de función administrativa por un parte, y por ia otra de un particular.
Está constreñido a un régimen exorbitante de derecho en virtud de que su régimen
escapa al régimen general de los contratos, precisamente porque se busca el cumpli
miento de intereses de naturaleza pública.

00 425

J
 Teoría del estado

5.2.3. Caracteres esenciales de los contratos administrativos.

Existen ciertos rasgos distintivos básicos, sin los cuales, el contrato administra­
tivo no se configura como tal, entre ellos podemos destacar lo relativo a su juridici­
dad, su bilateralidad. la desigualdad de las partes, su formalidad, su régimen jurídico
exorbitante, y sobre todo, su finalidad.

Juridicidad.
El contrato es un acto jurídico pues se trata de un acto de voluntad que se rea­
liza con la intendón de que se produzca una modificación en el ordenamiento jurí­
dico. Al respecto debemos recordar que los actos administrativos pueden dividirse
en dos categorías: los que producen efectos jurídicos y los que no los producen, es
dedr, actos jurídicos y actos no jurídicos, que aún cuando lleguen a produdr efectos
jurídicos, éstos no serán directos. Puede considerarse que el contrato es, entonces,
un acto administrativo, pero de una especia diferente al acto administrativo unilate­
ral, porque precisamente, el contrato deberá ser bilateral, pero igualmente produce
consecuencias jurídicas.

Bilateralidad.
Considerar la bilateralidad del contrato administrativo como un rasgo especí­
fico del mismo, puede resultar innecesario, pero debemos recordar que dentro de
la corriente negativa del contrato administrativo, algunos autores consideraron al
contrato administrativo como un acto administrativo unilateral como Otto Mayer; o
bien aquellos que lo consideraron como la yuxtaposición de dos actos unilaterales:
uno de la administración pública y otro de su contratista.

Así pues, en la actualidad, una vez superada la corriente negativa del contrato
administrativo, podemos afirmar que es característica esencial de éste la bilaterali­
dad entendiéndola de acuerdo a Recaredo Fernández de Velasco, no como multipli­
cidad de personas, sino como expresión de reciprocidad, es decir, que de un acto,
formalmente único, deriven dos diversos grupos de derechos.

Desigualdad de las partes.

Así como ha quedado claro que el contrato administrativo constituye una cate­
goría contractual distinta del contrato de derecho civil, debemos aceptar que para el

'áx? 426 «ao

 Gerardo Prado

contrato administrativo no tiene el mismo privilegio la igualdad de las partes, pues

en la doctrina actual, precisamente constituye una característica de los contratos
administrativos la desigualdad de las partes.

Esto sucede aún cuando se contrate entre dos personas de derecho público,
pues de cualquier manera una de ellas estaría en situación de privilegio, de lo contra­
rio estaríamos ante un convenio de colaboración o coordinación, entre los dos entes,
o lo que Berlitz llama "acto complejo o colectivo".

Restricción de la libertad de las partes.

El contrato administrativo presenta una serie de restricciones para la adminis­
tración pública, desde la selección del particular con el que ha de contratar, hasta
la estructura del contrato, además de la necesidad de cumplir con un proceso de
contratación complejo en el que están señalados los requisitos de preparación, con­
vocatoria, selección de contratistas, adjudicación y elaboración del documento. Ade­
más de que la administración puede verse restringida por no tener la autorización
presupuestal necesaria.

Igualmente restringido es para los contratistas quienes, prácticamente, no participan

en la elaboración del clausulado y su participación se limita participar o no en el contrata

Interés público prevaleciente.

Esta nota de preponderancia es consecuencia de que la administración pública
debe velar por el interés público, por tanto, al celebrar contratos, está realizando una
manifestación de tal función. Invariablemente, en un contrato administrativo, debe
prevalecer el interés público. Al respecto Gabino Fraga se ha expresado de la siguien­
te manera: “Cuando el objeto o finalidad del contrato estén íntimamente vinculados
al cumplimiento de las atribuciones estatales de tal manera que la satisfacción de las
necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones
contractuales, entonces se entrará en el dominio del contrato administrativo."

Régimen jurídico exorbitante.

Es característico de los contratos administrativos el régimen jurídico exorbitante
del derecho privado al que debe someterse. Es un régimen que rebasa los límites
de derecho privado y genera derechos y obligaciones que en aquél serían inadmi­

427
 Teoría del estado

sibles, por ejemplo la posibilidad de modificación, la ejecución directa, e incluso la

rescisión por parte de la administración pública. Estos últimos son posibilidades que
permiten al Estado el debido cumplimiento de sus atribuciones, pero debe aclararse
que el ejercicio de las facultades de modificación y conclusión de los contratos no
debe ser arbitraria, ni absolutamente discrecional.

5.2.4. Principios rectores del contrato administrativo.

De acuerdo a lo que establece Jorge Fernández Ruiz, los contratos administrativos
deben cumplir, entre otros con los siguientes principios:

El Principio de legalidad.
En virtud de este principio los órganos o autoridades del Estado, y por ende de
la administración pública, sólo pueden hacer aquello que la ley expresamente les
permite, en la forma y términos en que la misma determina, derivado de lo anterior,
la autoridad deberá actuar fundando y motivando sus actos.

El Principio de continuidad.
Este principio hace referencia al derecho que tiene la autoridad para exigir al con­
tratista la continuidad o no interrupción en la ejecución del negocio contractual, y de
producirse alguna interrupdón, la administradón podrá ejecutar por su cuenta. La auto­
ridad debe tener la posibilidad de exigir el cumplimiento del contrato completa y opor­
tunamente, para no atentar contra su finalidad que tiene como base el interés público.

El Principio de mutatibilidad.
Los contratos administrativos deben ser mutables en la medida en que la reali­
dad lo exige para que se asegure el cumplimiento del interés público. Este principio
va en contra del principio de "pacta sunt servanda” de ios contratos civiles, que
proviene del derecho romano. Esta contraposición es precisamente la que da a este
principio cierto privilegio respecto de los contratos administrativos. Sin embargo,
no debe olvidarse el derecho de los contratistas a ser resarcidos en los daños que
puedan sufrir por la modificación unilateral realizada por la administradón pública
a los contratos.

428
 Gerardo Prado

El principio del equilibrio financiero.

Este principio también es conocido como “principio de la ecuación financiera’,
establece que en el contrato administrativo debe conservarse el equilibrio financiero
establecido en el momento de la celebración del mismo, a fin de que las partes no
resulten perjudicadas, o en todo caso, que los perjuicios sean los mínimos posibles
cuando la relación entre las partes se vuelve inequitativa, ya sea por causas imputa­
bles al Estado o a la administración pública, bien por causas no imputables al Estado,
para lo que se emplean diversos mecanismos, como aquellos a que se refieren el
llamado “hecho del príncipe”, y la “teoría de la imprevisión" o “teoría de la fragmen­
tación sobreviniente”.

5.2,5. El “hecho del príncipe”.

Se refiere a la alteración en las condiciones del contrato, imprevisible para el contra­
tista y en su perjuicio, denvada de decisiones adoptadas o conductas asumidas por la
autoridad contratante, no como parte del contrato, sino en ejercicio de las atribuciones
derivadas de su carácter de autoridad pública. Rafael I. Martínez Morales dice que: "El
hecho del príncipe no sólo debe tomarse con un criterio nuevamente orgánico, que
establece como contrato administrativo aquel en el que una de las partes es la adminis­
tración pública, sino que consistiría en que la persona pública que ha contratado utiliza
sus poderes extracontractuales; por ejemplo, un impuesto que grave con nuevas cargas
a un concesionario, o la suspensión de una obra pública por motivo de interés general.”

El mismo autor cuestiona el derecho del contratista de recibir una indemniza­

ción, pero afirma que, es necesario estudiar el caso concreto.

Por su parte Roberto Dromi, se ha expresado en relación con el hecho del prín­
cipe de la siguiente manera: “Cuando la ecuación económico-financiera del contrato
administrativo se altera por un acto imputable al Estado, da lugar al denominado
hecho del príncipe”.

Pero el propio autor señala que es importante atender a la diferencia entre la

responsabilidad por hechos o actos del Estado y responsabilidad contractual del
Estado. En cuanto a la primera, supone una norma general emanada de la autoridad
pública, en tanto que la segunda, supone una disposición o resolución específica o
relacionada con el contrato administrativo.

taso 429

J
 Teoría del estado

5.2.6. Teoría de la imprevisión.

Esta teoría implica la aplicación de la llamada cláusula “rebuc sic stantibus", que es
resumen de la cláusula “contractus qui habent tractum successivum vel dependen-
tiam de futuro rebus sic stantibus intelliguntur’, que se traduce como “todo contrato
de tracto sucesivo o dependiente de lo futuro, lleva implícito que su cumplimiento
sólo es exigible mientras las cosas sigan siendo iguales’. A decir de Roberto Dromi,
esta teoría deriva de la existencia de un acto lesivo ajeno o extraño a la autoridad
estatal que celebró el contrato.

Esta teoría ha tenido gran aceptación en la teoría de los contratos administra­

tivos en Hispanoamérica, en específico en lo relativo a la concesión de servicios pú­
blicos y la obra pública, con respecto a esta última la teoría de la imprevisión puede
dar lugar a modificaciones en cuanto a precios y plazos de ejecución, entre otras
modificaciones, pero en todo caso, dichas modificaciones se realizan a través de los
denominados convenios modificatorios y siguiendo su regulación.

5.2.7. Elementos y requisitos del contrato administrativo.

En los contratos administrativos se ha propuesto una clasificación bipartita de los
elementos de los contratos administrativos para diferenciar a los esenciales de los no
esenciales; si alguno de los primeros falta el contrato no puede existir, sin embargo si
hay ausencia de un requisito no esencial, es posible que el contrato exista.

De acuerdo a Jorge Fernández Ruiz en la doctrina, insistentemente se mencio­

nan como elementos esenciales del contrato administrativo ios siguientes: sujetos,
consentimiento, objeto y causa; aunque de manera esporádica se consideran como
tales también a la forma, la competencia y la capacidad, la finalidad, el régimen ju­
rídico especial y la licitación. Mientras que como elementos no esenciales tenemos:
el plazo de duración, las garantías y las sanciones. Y continúa diciendo que a su vez.
los elementos esenciales del contrato pueden clasificarse en elementos básicos y pre­
supuestos, es decir, en elementos esenciales en sentido estricto y otros elementos y
también esenciales, pero que se encuentran implícitos en los básicos. Así, los sujetos
son un elemento esencial presupuesto en el consentimiento, así como en el objeto
está presupuesta la causa.

Generalmente en la regulación jurídica se-cursivas nuestras- reconoce de forma

implícita la existencia de dos elementos previos, es decir, los sujetos y la causa, pues
 Gerardo Prado

no puede haber consentimiento sin los sujetos que han de otorgarlo; ni es posible la
existencia de! objeto si no existe una causa que le dé origen.

Se regula como causas por las que puede ser invalidado el contrato:

Incapacidad legal de las partes o de una de ellas;

Por vicios del consentimiento;

Por su objeto, o su motivo o fin sea ilícito;

Porque el consentimiento no se haya manifestado en la forma en que la ley

establece.

Derivado de lo anterior y haciendo una interpretación a “contrario sensu", po­

demos decir que son elementos de validez del contrato la capacidad; el consenti­
miento libre de vicios; objeto, motivo y fin lícito.

Ahora bien, a continuación estudiaremos de forma breve las características de

los que a nuestro parecer constituyen los elementos del contrato administrativo.

Sujetos.
Como quedó establecido en líneas anteriores, los sujetos o partes que celebran
el contrato constituyen un elemento presupuesto del elemento básico consenti­
miento. Los sujetos son, por una parte la administración, y por otra el particular, ya
sea persona física o moral.

En cuanto a la administración pública debemos entender un órgano del Poder

Ejecutivo, del Poder Legislativo o Judicial; o un órgano constitucional autónomo, o
bien una entidad de la administración pública paraestatal, pero en ejercido de una
función administrativa y dotada de competenda para la celebradón del contrato en
cuestión, la competenda estará dada por la ley.

En el caso de los particulares, no basta con que cuenten con capaddad como
lo marca la legislación civil, sino que, en el caso de las personas morales, sus re­
presentantes deben acreditar su personalidad para obligar a la representada, y en
algunas ocasiones, pueden quedar obligados a satisfacer requisitos adicionales como
estas inscritos en el padrón de proveedores del gobierno, requisito no operante
actualmente.

431

J
 Teoría del estado

Consentimiento.
Se trata del acuerdo de voluntades en torno a un fin común a que hacen refe­
rencia la doctrina, la legislación y la jurisprudencia.

La manifestación del consentimiento varia según el sujeto que lo exterioriza,

por ejemplo, el particular lo hace de forma lisa y llana, tal como lo haría en el de­
recho civil, en tanto que la administración pública lo hace después del proceso de
contratación, cuando se han cumplido requisitos como la convocatoria, la licitación,
la autorización de la partida correspondiente, etc

Como en el derecho civil el consentimiento debe estar libre de violencia, inti­

midación, dolo, error y en cuanto a la manifestación de la voluntad, la simulación.

Forma.
Invariablemente el contrato administrativo debe realizarse por escrito, incluso,
en algunas ocasiones, los contratos se hacen en formatos preestablecidos, impuestos
generalmente por la administración pública o por organismos internaciones como el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstruc­
ción y Fomento (Bl RF), que los emiten a fin de asegurar el destino de los préstamos
otorgados a los entes de la administración. Para Héctor Jorge Escola, la forma no
es un elemento del contrato, sino un requisito que debe satisfacerse respecto del
consentimiento y en particular a la manifestación de la voluntad, como a la imple-
mentación del contrato.

Objeto.
El objeto del contrato administrativo debe ser cierto, posible, lícito y determina­
do o determinable en cuanto a su especia, tal como lo establece el derecho privado,
pero a diferencia de lo que establece este último, el objeto del contrato administra­
tivo puede no estar en el comercio.

432
 Gerardo Prado

Causa.
Se trata del móvil o principio impulsor de la voluntad de las partes para su
celebración, y por tanto es diversa, en función de que se trate del ente de la adminis­
tración pública o se trate del contratista. En realidad, la causa de verdadera impor­
tancia es la de la administración pública pues es de tal magnitud que si desaparece,
el contrato se extingue.

Finalidad.
Este elemento está implícito en la naturaleza del contrato administrativo, pues
constituye la razón de ser del mismo. La finalidad va estrechamente de la mano con
el objeto del contrato, y por supuesto se trata de cumplir con el interés público.

433
I
 APENDICE

Poder local e intermediación ciudadana

A continuación y por considerarlo de actualidad se compila el siguiente material

con el respectivo reconocimiento de autoría.

1. Participación religiosa.

Axioma.
“Si la política lograse conseguir su fin declarando que ciertamente no es el de
conquistar y ejercer el poder, sino el de realizar la justicia, no habría necesidad de la
moral. Moral y política existen y siguen existiendo porque ni una ni otra bastan por
sí solas para garantizar a la vez la convivencia civilizada y la supervivencia. La moral,
o ética de los principios, no garantiza la segunda; la política o ética de los resultados,
no garantiza la primera.”

Norberto Bobio, jurista, filósofo y politólogo italiano.

Boletines.
En este apartado se presentan 3 artículos difundidos comunitariamente bajo
el título de “Reforma”. Se parafrasearon adecuadamente para cumplir con el nivel
intelectual del que lo lee, parte del apéndice de este libro. La actividad de los autores
refleja un acto consecuente y soberano en torno al Poder local y la intermediación
ciudadana, también. Originalmente tuvieron una redacción para la comprensión
popular de su comunidad, ubicada en el “corredor seco" del país, flagelada por la

ex? 435 ex?

 Teoría del estado

pobreza y por la pobreza extrema. Los autores, comprometidos en la difusión de

una opinión que forme conciencia social llevan a cabo publicaciones de temas desde
su perspectiva cristiana, pero también sociológica. La iglesia evangélica es parte de
lo que se ha dado en llamar las fuerzas vivas de la nación.

Eddie Obdulio Morales del Cid y Miguel Ángel Marroquín Morales'

Sansare, El Progreso. Guatemala, edi_praxis@yahoo.com

1.1. La responsabilidad social de los cristianos.

El llamado del cristiano es integral, integrador e integrado, completo. Por un lado,
ha sido regenerado para llevar una vida espiritual conforme a La Palabra de Dios.
Esta es su relación vertical, que lo lleva a cumplir, por ejemplo, con La Gran Co­
misión: Comunicar las Buenas Nuevas con un testimonio ejemplar y práctico. Tit
3:5 y Mt 28:19.

Web: http://www.spurgeon.com.mx/sermon 1735.html

Pero, por otro lado, se le llama a ser sal de la tierra y luz para el mundo. Es
necesario que se comprometa con el amor y servicio al prójimo. Es la relación hori­
zontal que se ve de manera gráfica en la Cruz del Calvario. De ahí que un cristianis­
mo meramente vertical -que sólo mira a Dios- no es cristianismo; y un cristianismo
horizontal -que sólo mira al hombre- tampoco es cristianismo. Excluir éste último
puede dar lugar a una Gran Omisión. Mt 5:13-14. Web -Mackay, Unamuno, y la
teología del camino y el balcón: www.youtube.com/watch7v-Rb8_L_6_ytU

La Justicia social era parte del mensaje de los profetas del Antiguo Testamen­
to, y también de los Apóstoles -del Nuevo; cuando estos decían “hay un sólo
Señor, y éste es Jesucristo”, generaba conflictividad. Las repercusiones de su pro­
clama eran no sólo espirituales sino también políticas y sociales. Se rebelaban,
así. contra el gobierno romano que imponía la cárcel y hasta la muerte al que desa­
fiara a César como señor. I 77 2:5. Web: http://www.seteca-maestria.org/articles/
Kairos35-Carroll.pdf

Los cristianos deben denunciar proféticamente, por procedimientos que no

contradigan el Evangelio, cualquier forma de inmoralidad, de corrupción, de opre­
sión o de injusticia sabiendo que tienen una ciudadanía celestial pero también un
DPI que confiere derechos cívicos con responsabilidad. No son del mundo pero

436tíso
 Gerardo Prado

están en el mundo y en él deben irradiar la gloría espiritual, moral y social de

nuestra fe. Y si un creyente llega a una posición de gobierno como José, Daniel,
Nehemías y ciertos hermanos que trabajaban en la Casa de César, como lo dice
el Apóstol Pablo, debe contribuir a crear un orden más justo para su comuni­
dad, con responsabilidad cristiana. FU 3:20; Hch 22:28; Jn 17:16; y FU 4:22.
Web ¿Séneca, uno de los de la casa de César?: http://libros-salud-israel.blogspot.
com/2009/12/epistolas-de-pablo-apostol-seneca-y-de.h tml

Ejemplo de la responsabilidad social de los cristianos se ve por doquier. Misio­

neros fueron los que lucharon por la libertad de los esclavos en África: ¿Acaso no fue
esa una aplicación que rebasó al simple hecho de visitar a alguien en una cárcel? De
esa manera, ¿no tendría que hacerse una denuncia y participación responsable ante
la falta de libertad en la que nos encontramos por la falta de seguridad?’ Es parte de
la Declaración de Wheaton que dice Hoy en día los evangélicos están cada vez más
convencidos de que ellos tienen que estar involucrados en los grandes problemas
sociales que enfrenta el ser humano. Mt 25:34-36. Web: httpj/www.personayso-
ciedad.cl/wpcontení/uploads/2011/01/fediakova-XXI-1 .pdf

Es grandiosa la labor que hoy día desarrolla Visión Mundial, una organización
compuesta por cristianos comprometidos en una Misión para socorrer a los pobres
y oprimidos, llevando auxilio a la problemática de la niñez, también, promoviendo
-como dice su Declaración de Misión- la justicia a través del mundo para cambiar
estructuras injustas que traen las desigualdades sociales.

¿Sentimos pena, a lo menos, por tantos jóvenes desempleados, a pesar de estar

preparados? ¿Y qué de la desatención a los niños y a las niñas en sus básicas
necesidades como de nutrición, salud, educación? Sabía usted, mi apreciado lector,
que la mitad de los niños, en medio nuestro, están creciendo sin el adecuado
crecimiento del cerebro, por falta de alimentación básica generando el síndrome
de Kwashiorkor. Generacionalmente la población en el uso científico de la palabra
estará marcada por la idiotez, una enfermedad del comportamiento. Web: http://
www.mienciclo.es/medicina/index.php/S%C3%ADndrome_de_Kwashiorkor

1 Misión cristiana y responsabilidad social. Vols. 1 Ética cristiana y responsabilidad social: 2 Historia
de la iglesia y responsabilidad social, y 3 Transformación de América Latina y responsabilidad social.
Prologados por C René Padilla y Samuel Escobar. Humberto femando Bullón, Ediciones Kairós. 2008.
Argentina.

437

J
 teoría del estado

Es importante la oración y participación, en grupos de presión o de expresión

y que con su voto responsable haga la diferencia. Elija sabiamente a sus represen
tantes edilicios en este municipio, como a los distritales -caso de diputados- y del
ejecutivo. Una buena gestión pública local puede dinamizar la economía lugareña
con la obra pública2, ya que en el período que culmina estuvo ausente por la
dilapidación del presupuesto. Será empleo para la población local. Acompáñelo
con sus oraciones pero también haga ciudadanía con su accionar, votando como
ya se dijo, pero también usted puede y debe integrarse a la plataforma defiscaliza­
ción de ios fondos que nos pertenecen a todos y que al ser saqueados roban las
oportunidades de desarrollo del país o del municipio. Web: www.odhag.org.gt/
pdf/modulo%208.pdf

El llamado es hoy para practicar, como conglomerado cristiano, las responsa

bilidades que se cuestionarán en el juicio a las naciones: En cuanto lo hicisteis por
estos pequeños, a mí lo hicisteis, dice el Señor Jesucristo. Si así lo hiciéremos se
dirá de cada uno de nosotros: Bien, buen siervo yfiel, entra en el gozo de tu Señor.

Guatemala, septiembre de 2011

1.2. Un gobernante puesto en la balanza.

El designio ultra terreno es que la humanidad reconozca las bondades de la justicia
y de la verdad: sin embargo, en la práctica generalmente, no es así. El Reino de Dios
tiene un “aquí y ahora", así como también tendrá una manifestación plena en el
futuro, total, ideal. Dice R. H. Fuller en The Mission and Achievement of Jesús,
que “el ministerio terrenal de nuestro Señor tiene como clave para su comprensión
un hecho futuro..." Entretanto subyace en toda la trayectoria humana el problema
del mal. Los hombres se organizan políticamente, creando las instituciones necesa­
rias. El gobierno es una de ellas y cuando no cumple, puede darse el enjuiciamiento
divino, como sucedió con Nabucodonosor.

Web:http://www.protestantedigital.com/ES/Magacinfarticulo/4094/Un-
dios-comprometido-conla-historia-humana

2 John Maynard Keynes. "la Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero", curso Ciclos econó­
micos de la Escuela de Economía.

438
 Gerardo Prado

Dios es Señor de la historia.

Dios demanda de las autoridades que sean honradas y justas. Cuando no cum­
plen, incluso, los pueblos se levantan contra sus tiranos, como acaba de pasar con
Gadafi. Otros terminan tras las rejas. Incluso los sirios arrecian su lucha por conse­
guir una primavera democrática, pese a la represión sangrienta del régimen brutal
de Bashar al Assad Pero también la gente europea y estadounidense se indigna por
el abuso de banqueros y el secuestro del Estado por las élites del capitalismo in­
humanizado. Web: http://www.protestantedlgital.com/ES/Blogs/articulo/3323f/
La-exigible-ejemplaridad-de-los-gobeman tes www.elmundo.es/america/2012/..J
estados-.unidos/1332057S70.html

Caso bíblico

Dios pide a ¡as autoridades que respeten las leyes. Que sean serios, responsables,
veraces y que no roben los dineros de! pueblo que son sagrados. Que haya justicia
engrandecedora.

El Rey Belsasar, en Babilonia, era dado a fiestas y abusos. Profanó hasta los vasos
del Templo de Dios. Eso trajo su sentencia de muerte, escrita de manera extrafia
en una pared y que Daniel le interpretó, y que da el título a éste vplante. No d¡o
el peso y por ello fue rematado, como baratija de mercado. Dn 2:21; y 5.

Caso guatemalteco

¿No será que la corrupción de un presidente y su equipo, y la de diputados cae

en el mismo nivel, aunque lo recubran con programas sociales? La ayuda social es
loable; pero su uso clientelar, aberrante.

¿Acaso no fue lo mismo que hizo Judas Iscariote, tesorero, que con el pretexto
de los pobres sustraía fondos para sí? Es noticia de prensa que gente relacionada
a la pareja gobernante ha sacado valijas de dinero estatal. ¿Acaso compañeros del
que devino a sátrapa Serrano Elias, antes reconocido "profeta’ neo pentecostal?

Web: http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inido/ArtPdfRed.jsp7iCve-13901807

¿Y qué de la perversión de la justicia por jueces y magistrados? Una ex

presidenta de la Corte resulta escandalosamente en un caso de obstrucdón de
la justicia. ¡Caramba!

439 ^
 Teoría dei estado

¿Y si hablamos de malos policías que se prestan al narcotráfico y que uno de ellos,

dado de baja deshonrosamente, después, por derroche propagandístico, resulta de
alcalde del pueblo? La policía ha sido cooptada como la justicia: aunque justo es
reconocer que las condiciones de los edificios donde funciona son infrahumanas,
y está mal equipada por proveedurías corruptas, por lo que es fácil de sobornar.

El crimen organizado incluye, además, el robo de niños, para fradulentas

adopciones e incluso para traficar sus órganos: y las extorsiones que sufren
pequeños empresarios, como los Unidos Jalapanecos, incluido el asesinato de
pilotos. También comprende contrabando y el robo de vehículos, etc.

¿Y qué diremos de la rapiña presupuestaria de gobernantes, diputados y

financistas de campaña? Son robos descarados de partidas enteras. Solapados,
otros, con las comisiones que recibe un alcalde o un ministro por dar una obra.
Aunque ai poco tiempo se levante el concreto en una calzada de acceso o se
precipite un cerro sobre la carretera, como sucedió recientemente y que mató a
decenas de personas, por malos trabajos porque hay que “pagar" la comisión al
funcionario.

¿Lloramos, acaso, al ver los cadáveres de nuestros jóvenes inmigrantes camino a

Estados Unidos? El que no haya obra les niega empleo, aparte que los negocios
no venden por falta de capacidad de compra, lo que agrava más el ciclo depresivo
económico.

¿Y qué de políticos demagogos ofreciendo espejitos como un sueldo extra, jugand o

así con la sencillez de nuestra gente? Cuando sabemos que son los transeros de
siempre, unidos, para perpetuarla maldad y evadir el castigo (13 partidos desagües
apoyan el continuismo). Aunque tampoco esperamos mucho en el caso que quede
el otro candidato por rodearse de gente inescrupulosa, pero los hechos hablarán.
Al parecer las demandas ingentes seguirán posponiéndose ante nuestra ciencia y
paciencia. Recordemos que el Estado guatemalteco es reflejo de las características
y estructura de su sociedad: hay desigualdad yfragmentación social, privilegios
a las élites empresariales locales y transnacionales, las mineras por ejemplo. En
una frase, un Estado-no Estado para su Nación3.

3 Ramos Muftoz, Relinda y Mario Sosa Velásquez. Un Estado otra Nación. Universidad Rafael Landivar,
Instituto de Investigaciones y Gerencia PollticaMagna Tena, 2008.594 págs. Guatemala.

440 uw
 Gerardo Prado

Crisis general.
Hay desempleo, hambruna, inseguridad, malos hospitales y un chueco siste­
ma educativo. La gente muere a la entrada de un hospital. Los niños sin oportuni­
dades educativas, en un mundo que será más difícil.

La gente campesina cosecha nuestros alimentos, y lo que se exporta, pero vive

abandonada. Sufre con éstas lluvias y desastres naturales: mal llamados juicios di­
vinos. ¡Por Dios Santo! ¿Un juicio sólo para los olvidados? ¡No y mil veces no! Es el
hombre que destruye la naturaleza. En buena parte la responsabilidad recae sobre
las élites insensatas que dominan, parte de las familias llamadas C-8. Ellos deciden
en el país y sostienen un sistema injusto. Stg 5:1-8.

Crisis espiritual.
La altanería de pastores a lo Belsasar, les hace más responsables -y peor que
los zetas-. El gemir de las ovejas del Señor que caen en e! precipicio de ésta dialéc­
tica social ensangrentada no ¡es interesa; pero sí promueven candados ideológicos,
legaíismos, y hacen mercadería maratónica de personas, edifican modernas pirá­
mides. adormecen masas por TV y radios, como en el antiguo coliseo romano. Son
ciegos, guiando a otros ciegos.

Se enseñorean de los cristianos para que no sean uno, como es la voluntad del
Hijo y del Padre Celestial. ¡Son sectarios, déspotas, vanidosos, engañadores, nego­
ciantes! Invierten en templos y programas de comunicación, pero no invierten en la
gente. Uno de ellos desenmascarado localmente y en presencia de muchos testigos
como mentiroso “extorsionista" de diezmos. ¡Hipócritas que cuelan el mosquito y
se tragan el camello!

Obstaculizan, así, cambios sociológicos que siguen a un avivamiento: Inglate­

rra lo vivió. Dicen: Iremos de mal en peor porque ya está escrito. ¡Verdades a medias!
Países destruidos se han levantado por el cambio de su gente. Por el cambio de sus
dirigentes, principalmente.

¡Pecado, señores, no sólo es el individual, que la gente ya conoce muy bien!

¡También está el pecado social!

441

j
 Teoría del estado

Conclusión.
Un zeta, un gobernante corrupto, un diputado-¿constructor?, un juez que se
vende, un empresario/rico que no tributa pese a servirse de toda la infraestructu­
ra financiada con los impuestos del pueblo, un político demagogo, etc. son más
de lo mismo. Pero, también un pastorfalso que no da su vida por las ovejas, sino
que éstas la dan por él; y un ciudadano que corrompe su voto, acompañan
esa oscuridad de maldición. Elija sabiamente: No por pagarfavores. Dios, el
pueblo y la historia lo juzgará o sus hijos se lo agradecerán. Recuerde que hu
mildad también es dejarse instruir.

Vea, a la caída del régimen arrogante de Belsasar. toma posesión Ciro, que
fue recibido como libertador y el pueblo extendió ramas verdes a su paso, ya que se
sentían como presos cuya cárcel se había abierto. Y se instaura la tolerancia y la
bondad, sintiéndose ya seguros, http://pulpitovirtual.org/files/699_diccionario_bi-
blico_arqueologico.pdf (pp.127, edición digital).

Con novedad de vida, hagamos oraciones por las legítimas autoridades a

constituirse pronto y que éstas sepan que solamente son depositarios e intérpretes
de la voluntad ciudadana.

Citas: i R 21; II R 9:31-33; Dn 2:21;y 5; Ro 13; Pr 14:34; Jn 12:4-6, 17:21;

Ec 5:8; Mt 7:15, 10:16, 11:5, 23:24; Le 15:4, 7:22; 2P 2:3;y 1P 5:5

1.3 Frutos dignos de arrepentimiento.

El tema alumbra como un faro en medio de una noche oscura. Uno de los grandes
dilemas existenciales es que se tenga pertinencia entre lo que se dice y lo que se hace.
Es la teoría con la práctica. En la travesía que el individuo hace en medio de este mundo
sus hechos hablarán más fuertes que sus palabras. Coloquialmente se dice que del dicho
al hecho hay mucho trecho. El cristiano, con una nueva naturaleza, es capaz de mostrar
dignamente la consistencia de su mensaje en todo lugar: sea en la familia, en el trabajo,
en su nación. Es la razón de su esperanza. Es parte de la ética4 y el buen fructificar.

4 Web, UMG, consultar Ética cristiana, Francisco Lacueva en : http://biblioteca.umgedu.gt/asp/getFicha.

asp?glx=2388.gb<&skin=bool&recnum=69&.maxrecnum=153&searchString-%28(gal!%20CRISTIA
NA%29&crderBy - &pg= 3 &bi bl i oteca -

ase 442
 Gerardo Prado

Origen del término cristiano.

Antioquía (al sur de la actual Turquía) era la tercera ciudad del imperio romano,
después de Roma y Alejandría. Desempeñaba un papel clave para el comercio de la
época. Era una ciudad muy corrupta, en la cual reinaba una gran inmoralidad. Fue
en esa difícil ciudad donde unos sencillos creyentes anónimos anunciaron la Buena
Nueva de la salvación en Jesucristo. Muchas personas creyeron este mensaje y se
convirtieron al Señor de Señores. Su vida cambió tanto que el nombre de cristianos,
“los que son de Cristo”, fue empleado por primera vez en ese momento. Hch
11:26.

Un cristianismo nominal.
Dos inil años después el término cristiano sigue empleándose, aun cuando su
sentido a menudo, y por desdicha, ha sido desfigurado debido a una fe nominal que
aunque se aporte financieramente en un grupo, no por ello se convalida y menos
cuando los “líderes" se retratan de cuerpo entero cuando se convierten en extor-
sionistas de ofrendas. Estos llegan más lejos cayendo en el plano de lobos rapaces
vestidos con piel de oveja. El hecho que los mismos se empoderen caprichosamente
del gobierno de la iglesia aplauden, así, el disenso y no el consenso. Mt 7:15-21; I
Co 3:3 y Gá 5:20. Web: http://www.renuevodeplenitud.com/porque-gandhi-no-
fue-cristiano.html

Abuso espiritual.
El sistema de abuso espiritual'’ trae otros frutos corrompidos: Se sabe pública­
mente que en nuestra localidad existen falsos líderes que retuercen la gracia. Exigen
a otros, pero solapadamente llevan una vida doble, sentimentalmente hablando, o
acosan a algunas esposas de los fieles. Son amos y señores de vidas y de haciendas
de los miembros ai no transparentar las finanzas y el gobierno de la iglesia. Se
auto gratifican al imponer credos de pesadas cargas farisaicas, legalismos, compara­
bles o peor al de guardar rigurosamente un día como requisito para salvación. Sola­
zándose en su oratoria egolátrica porque tienen oyentes. La sencillez de las personas*

5 Ver El Sutil Poder del Abuso Espiritual de David Johnson y Jeff Van Vonderen. Cristianismo en Crisis. Siglo
21 de Hank Hanegraaff, y Abuso de Autoridad de Ralph Mahoney http://cayadopastoral.eom/a/a3-l .html

d 443
 Teoría del estado

hace que les confíen su conciencia y hasta su destino eternal, por desconocimiento
de la Biblia. Los falsos se imponen como caciques/depredadores espirituales burlán­
dose del consejo en multitud que señaló el rey Salomón. Mt 24:11; I Co 16; i Ti
3:8-13, Hch 17:11; y Pr 24:6.

Web: www.gracia.org/Files/gcc.JBiblical%20Eldrshp_SPAN.pdf

Ausencia de contrición y de resarcimiento.

Es notorio que el compromiso de novedad de vida incluso debe y tiene que
llevar al resarcimiento como doctrina fructificadora. El hecho que alguien se haya
apropiado de algo, o mucho indebidamente, sea como sujeto activo o pasivo, en una
estructura paralela del Estado, condiciona en un compromiso de nueva vida a que
devuelva lo que no le pertenece. Esto ha sido practicado por personas que abrazan
la fe. Un ejemplo de ello es Zaqueo. Eso en el plano de los posible; por el contrario,
el docto de la ley judía Saulo de Tarso, por ejemplo, al convertirse no pudo resarcir
a las víctimas que consintió en su ejecución; pero su vida posterior fue encomiable.
// Co 5:17; Le 19:1-10; FU 3:5; y Hch 7:58. Web: www.spurgeon.com.mx/ser-
mon2948.html

Para aplicarlo patéticamente en contexto actual, Zaqueo había sido una espe­
cie de jefe de Aduanas, un publicano67 , comparsa de un tejido burocrático odioso y
odiado por los israelitas, sin embargo cuando decide realmente un cambio de vida,
esta también trae nuevos principios y valores. No sería un creyente nominal de los
valores supremos. En símil actualizado, ¿Qué piensa alguien acerca de ese pertinente
y obligado nuevo fructificar cuando abandona el crimen organizado'? Web: En lo
concerniente: http://humanitas.cl/html/destacados/evangelio/218.html

6 Del latín publica, que significa 'cosas públicas* debido a que se encargaba de recolectar las rentas
públicas, para el César o gobierno.

7 Sicariato; ejecución extrajudicial; genocidio; tráfico de personas, menores, órganos, armas y drogas; se­
cuestro: prostitución y turismo sexual; asalto; terrorismo; extorsión: corrupción presupuestaria; robo de
vehículos; contrabando; lavado de dinero; piratería; etc: fruto del árbol envenenado de la inseguridad.

444
 Gerardo Prado

Cristianos políticos o políticos cristianos.

Los vecinos, ciudadanos todos, saben de las prácticas abusivas de Alcalde, cuan­
do mañosamente se auto receta un sueldo mensual de Q100 mil, comparable al de
una ciudad europea. Aparte se enriquece a costa del robo de las finanzas públicas,
aunque sus familiares, padre, esposa, hijos e hijas lo vean como “un funcionario'
de nivel. Los sin voz, sobre todo los que ya no la tienen porque ya no están, no los
ven así.

¡Los verían, sí, como sus verdugos porque han muerto por desnutrición o por
violencia ante un no Estado! Un Estado elitista agravado con la rapiña presupuestaria,
lo que no permite garantizar la vida humana y su dignidad conforme al artículo Io
de la Constitución.

Eso si los domingos -el funcionario de marras- se regodea asistiendo a “cultos o

servicios de iglesia”, pero sin fructificar dignamente como comporta un ser digno. Es
que tan burdo resultó otro con igual cargo que, al nomás tomar posesión también,
ordena para sí sueldo similar, no obstante que apareció “solemne” en los Te Deum
de investidura de su padre como presidente.

¿Será acaso que en esos actos santos, ya no le escarmienta su conciencia?

Menos le hablará en lo secular cuando ensangrienta su mano, durante la semana,
para recibir la comisión de sobrevalorada obra pública de Q700 mil a un Q1 millón.
Comprobar hechos semejantes en un país civilizado, llevaría a la cárcel a cualquiera.
¿Hasta cuándo permaneceremos impasibles? Hoy más que nunca, orar sí, pero
también actuar para una efectiva rendición de cuentas y su transparencia en uso de
La Ley de Acceso a la Información Pública.

Malos augurios, se pierde credibilidad cuando no se nombra a honrados y

capaces para los cargos, como se esperaba o se dan obras a contratistas foráneos
que ni siquiera compran materiales a proveedores locales que dan mano de obra
local. En lo personal no importa; en lo social, sí; en lo cristiano más. Eso dice que el
funcionario ya contaba con libreto de película psicopatológica.

x 445 ex-
 i E0RÍA DEI ESTADO

Orar por las autoridades, sí. Auditarlas, también.

El hecho que incondicionalmente y a título personal coyunturalmente se apoye
cívicamente a un candidato que resulta electo no significa que nosotros avalemos
prácticas corruptas de funcionario local, que ya en ejercicio, sea un reprobo
cometiendo delitos de lesa humanidad. Se le debe denunciar lo mismo que a un
juez impronto e incumplido, que envilece la justicia; o a un diputado alienado,
mercantil y dientelarmente. La tangencia del Estado con la Nación, con su gente,
guatemalteca procede sumarísimamente. No se trata de salir de las llamas para caer
a las brasas, y en uso de la soberanía ciudadana el pueblo se reserva el derecho
que le asiste para instar organismos idóneos, para la auditoría social y para que se
planifique racionalmente el uso de los recursos económicos, que de por sí ya son
escasos. Nuestras oraciones por las autoridades, sí; pero también la exigencia de una
rendición de cuentas conforme los manuales de la democracia participativa actual y
no solo representativa.

Por una iglesia integral: Adoración a Dios y servicio al prójimo.

’Los autores pertenecen a una misma familia, oriunda de la localidad, y escriben

a título personal, convertidos al cristianismo evangélico desde hace 30 y 40 años,
respectivamente, realizan estudios teológicos sobre Crisis de identidad y disfuncio­
nalidad de la iglesia local, y Responsabilidad social de los cristianos. Además,
fueron líderes juveniles, estudiantiles y eclesiásticos, y son parte del equipo pastoral
de su iglesia.

El primero cuenta con 54 años de edad y a los 19 era Jefe de Personal de una
dependencia con cerca de 1.000 empleados. Es egresado de la Facultad de Econó­
micas, donde fue docente de Práctica Profesional y, auxiliar de cátedra en Derecho,
en la USAC.

Además fue parte del grupo cristiano Rhema Universitario y pastor juvenil
adjunto de la iglesia Elim en Sanarate, El Progreso; y Tesorero de la Organización
Cívica Cristiana de Guatemala -OCG- que aliada al PDCN, del cooperativismo,
y al PR, de Mario Fuentes Pieruccini (padre de connotado jurista de igual nombre)
y de Óscar Clemente Marroquín, de La Hora, fue la base para la primera postulación
presidencial de Serrano Elias. Ha publicado, como editor, alrededor de 50 obras
jurídicas.

446^
 Gerardo Prado

Por su parte el segundo cuenta con 51 arlos de edad y a los 10 se incorpora

al grupo musical de la iglesia. Actualmente es director de música cristiana y gracias
a enseñanza personalizada ha calificado a 200 jóvenes, aproximadamente, para la
ejecución musical.

También ha sido catedrático -en Básicos y contador, jefe y gerente de varias

empresas, entre ellas Coca Cola y Plan Internacional, con sede en Guastatoya. Es
propietario de una empresa de la construcción y de consultorías sobre costos de
obra física.

2. Participación periodística.

2.1. El Gobierno ha sido el punto de referencia de toda la

sociedad.
Francisco Roberto Gutiérrez Martínez

www.elperiodico.com.gtíes/20080170/oprn/on/47337/?tp/=54

En los últimos años ha tomado importancia el tema del “poder local", denomi­
nación que hace referencia a la capacidad que tiene la ciudadanía de un territorio
para apropiarse de su propio destino. Es, por tanto, un tema de la mayor relevancia,
por cuanto se relaciona con la participación a que se está dispuesto en la sociedad
guatemalteca para buscar la resolución de sus problemáticas, tanto sociales como
económicas y políticas; y esa participación se hace más visible y consistente desde lo
local, lo que para nuestro caso significa desde el nivel municipal. El poder local es a
su vez una noción de dos facetas, pues por una parte toma en cuenta lo indicado, es
decir, el deseo de participar de los ciudadanos; y por otra, la apertura que los gobier­
nos conceden a sus ciudadanos para que esa participación sea eficaz.

Lo que ha sucedido con el modelo organizativo tradicional denominado “Es­

tado-nación" guatemalteco es que se le asignó un papel central, y muchas veces
férreo a la función y a los órganos gubernamentales. Ello generó un sistema de alta
dependencia desde el Gobierno central, que ha llegado a su máxima expresión con
el presidencialismo. El Gobierno ha sido, por tanto, el punto de referencia de toda la
sociedad. Y ello ha impregnado la cultura; vale recordar el trato que daba y recibía el
presidente Jorge Ubico, como “tata-presidente”.

tíso 447
 Teoría del estado

De manera que los modelos y prácticas conocidas hasta ahora fueron diseñadas
no para que la sociedad gobierne, sino para ser gobernada. No para participar en la
búsqueda de su bienestar, sino para esperar que este venga de un Gobierno "pater­
nalista", y de acuerdo con lo que ese Gobierno ha asumido que es lo que conviene
a la colectividad.

Como consecuencia y debido a la imposibilidad de cumplir a los ciudadanos las

promesas que hacen los políticos cuando se autopromueven, la gobemabilidad se ve
mermada cuando ostentan el poder.

Y con ello ponen en peligro, no solo al Gobierno y su sistema, sino a la demo

erada en su conjunto.

Es patético el caso venezolano, donde un pueblo escéptico y cansado del incum­

plimiento de los diversos gobiernos, ha caído y creído en un líder populista, dema­
gogo y dictatorial, que está conduciendo a ese país hacia la confrontación y el caos.

El nuevo fundamento de gobemabilidad plantea la necesidad de una reconcep-

tualización y una redistribución del poder, y en ello no cabe duda que la promodón
del auténtico bienestar colectivo tiene que darse desde la dimensión de lo local y con
la participación ciudadana. Esta modalidad permite tomaren cuenta las característi­
cas propias de cada comunidad, de cada municipio.

En este sentido entran los temas actuales de reforma del Estado y la descentra-
lizadón, los que deben orientarse a promover el desarrollo local con la participación
de toda la ciudadanía.

Por ello, es necesario repensarla forma en que las sociedades como la guatemal­
teca puedan satisfacer sus necesidades de desarrollo desde una perspectiva integral
que contemple el crecimiento económico, social, democrático y cultural de todo el
grupo, sin exclusiones de ninguna naturaleza y tomando en cuenta las características
propias de cada comunidad, de cada municipio y territorio.

Las experiencias que se han avanzado a la fecha para el fortalecimiento del

poder local están contribuyendo a la creación de un nuevo paradigma de gobema­
bilidad, que asegure la democrada y el desarrollo de los países en desventaja, como
el nuestro.

448^?
 Gerardo Prado

Conviene, eso sí, advertir que poder local no significa en exclusiva la autoridad
municipal ni la de algún grupo en particular, sino la auténtica participación de los
diversos grupos que activan la vida ciudadana, los que dentro de la legalidad plan­
tean y promueven sus demandas, las cuales deben ser atendidas por los responsables
de darles respuesta.

Hay quienes anuncian el riesgo de la incidencia de la narcoactividad y el crimen

organizado en el poder local, refiriéndose en este caso a los gobiernos locales, y
quizás tengan razón; pero ello se desvanece ante el verdadero poder ¡ocal, en el que
la ciudadanía participa en el control y supervisión de la actividad pública.

2.2. Hacia un periodismo de intermediación políti­

ca y medios de comunicación.
José Ignacio López Vigil

http://serviciosko¡non¡a.org''agenda/arch¡vo/obra.php?ncod¡go=624

En los años 70, las radios populares latinoamericanas se propusieron -y lo lo­

graron- devolver la voz a un pueblo secularmente silenciado. Muchas emisoras, a lo
largo y ancho del continente, llevaron los micrófonos hasta los sitios más remotos
para que la gente común hablara, expresara sus problemas y frustraciones, sus ale­
grías también. Este esfuerzo resultó altamente educativo en el sentido socrático del
término, el de hacer nacer ideas a través de palabras. Nuestros ancestros se hicieron
hombres y mujeres gracias al lenguaje. Hablando nos hicimos humanos, Y hablando
en público nos hacemos ciudadanos.

No fueron estas radios «voz de los sin voz», porque el pueblo no es mudo.
Hicieron una devolución de la palabra secuestrada, robada desde hace más de 500
arlos, a través de programas de alta participación: entrevistas, sociodramas, debates,
protestas y propuestas.

La recuperación de la palabra por el pueblo sigue siendo un objetivo y una

metodología de toda emisora con sensibilidad social. Pero hay que recuperar algo
más decisivo, el poder. No construiremos democracia participativa mientras la ciuda­
danía no tenga más y más control sobre las instancias públicas que le deberían estar
subordinadas, pero que no le rinden cuentas, ni siquiera se dejan evaluar por ella.

aso 449 siso

J
 Teoría del estado

¿A dónde apelará un ciudadano si en un hospital público no le prestan la debida

atención? ¿En dónde protestará si los servidores públicos están coludidos con los
infractores privados? ¿En qué espacio denunciará si la justicia no le hace justicia? Los
medios de comunicación masiva se han convertido hoy en espacios privilegiados de
negociación y resolución de conflictos. La radio, la televisión, la prensa, las revistas,
son medios y son mediaciones.

Así las cosas, muchas emisoras están poniendo en práctica un quinto periodis
mo -que no excluye los otros cuatro conocidos, información, opinión, interpretación
e investigación-, un periodismo que canaliza las denuncias de ¡a ciudadanía y facilita
la solución de los casos planteados. Le llamamos periodismo de intermediación.

Tradicionalmente, las radios latinoamericanas se caracterizaron por su utilidad.

Los servicios sociales eran los programas de máxima sintonía, especialmente en las
zonas campesinas. Allí, la radio hacía las veces de correo, telégrafo y teléfono. Que
la muía se perdió. Que Josefina parió un varoncito. Que lleven los sacos de café a la
otra vereda. Que los rezos por el abuelito serán mañana al mediodía. Este noticie­
ro familiar se volvía más imprescindible en situaciones de emergencia o desastres
naturales.

Con menos zonas de silencio en la región, los servicios sociales han ido pasando
a un segundo plano. Sin embargo, la complejidad de la vida citadina revela nuevas y
más variadas necesidades. La mayoria de la gente pasa el día esquivando, o tratando
de esquivar, las innumerables violaciones -grandes, medianas y pequeñas- de sus
Derechos Humanos. Para esto sirve el periodismo de intermediación.

¿De qué se trata? En las emisoras, populares y comerciales, siempre ha habido

gente que viene y protesta. A través de cartas y líneas abiertas, las radios latinoame­
ricanas han sido, además de correos y teléfonos públicos, bocinas para alzar la voz
contra los abusos del poder y hasta buzones de desahogo para llorar sobre la leche
derramada. Pero, ¿y después? No basta la denuncia si no se interpela a las autorida­
des responsables. Y no basta la interpelación si no se da seguimiento a los casos de­
nunciados -con la eficaz estrategia de la viuda del Evangelio- hasta que se resuelvan.

La intermediación se suele definir como una negociación asistida. En este senti­

do, requiere de un elemento neutral para ayudar a que las partes involucradas en un
conflicto alcancen un arreglo por consenso.

450
 Gerardo Prado

No es exactamente éste el sentido de lo que planteamos, porque nosotros no

somos neutrales. Cerramos filas con la ciudadanía, nos alineamos claramente a fa­
vor de los Derechos Humanos. No somos jueces, desde luego, no nos corresponde
dictar sentencia. Tampoco somos Estado ni pretendemos suplantar el mandato de
los servidores públicos.

Somos periodistas. Como tales, facilitamos los micrófonos (o las cámaras o el

papel) para que el reclamo de la ciudadanía llegue a donde debe llegar. Hacemos
oír la voz de la gente ante las instancias responsables cuando éstas se han mostrado
irresponsables. Y si la gente no puede hablar directamente, prestamos nuestra voz
para que las autoridades escuchen, para hacer valer la denuncia y encontrar una
solución justa. Somos pontífices, en el sentido exacto de la palabra, relacionamos las
dos orillas. Y también cruzamos el puente, Junto al pueblo que avanza.

Si en nuestros países la justicia tuviera vendados los ojos, tal vez la radio pu­
diera taparse la boca y no meterse a intermediar. Pero ése es el problema, que ¡as
instancias públicas son frágiles, que la corrupción crece más rápido que la mala
hierba, y que muchos ciudadanos y ciudadanas, aunque constitucionalmente tengan
garantizados sus derechos, en la vida cotidiana no saben a quién recurrir cuando se
los conculcan.

Ahora bien, si peligroso seria intentar suplantar las funciones del Estado, se
corre un peligro similar erosionando la responsabilidad ciudadana y promoviendo
una especie de paternalismo radiofónico.

Al Estado rogando y con el mazo dando. Porque no es cuestión de disfrutar mis

derechos (ciudadanía pasiva) sino también de asumir mis responsabilidades (ciuda­
danía activa). ¿Exijo una ciudad limpia? Debo pagar mis impuestos. ¿Quiero vivir
en un barrio seguro? Me organizo con los vecinos para cuidarlo. La regla de oro del
cristianismo es válida para la ética ciudadana: hagan a los demás lo que quieran
recibir de ellos.

Así pues, el periodismo de intermediación no busca suplantar la responsabili­

dad del Estado ni tampoco de la ciudadanía, Al contrario, intenta urgir ambas.

Tampoco el periodismo de intermediación se conforma con ayudar a resolver

un caso particular, ni siquiera veinte casos. Las soluciones individuales tienen un
gran valor, no cabe duda, tanto para los beneficiarios directos como para quienes
escuchan los resultados a través de la emisora. Pero multiplicaremos la eficacia si

451
 Teoría del estado

presionamos para transformar esos procesos de resolución de conflictos en políticas

públicas que impidan que se repitan. Si el problema es de muchos, la solución tiene
que pensarse a más largo plazo.

Muchas radios locales están experimentando este género periodístico porque

han descubierto en él la posibilidad de enfrentar la competencia de las grandes
cadenas. ¿Cuál es la ventaja comparativa de una radio local? Exactamente, el hecho
de ser local. Por serlo, está tan cerca de los baches de la esquina como los mismos
vecinos. Puede denunciar con conocimiento de causa, estar mejor ubicada que cual­
quier otro medio para ayudar a resolver los mil y un problemas de la vida cotidiana
de su audiencia.

La concepción de una radio ciudadana -este concepto gana terreno sobre otros
anteriores como educativa, popular o comunitaria permite pensar globalmente.
El ejercicio del periodismo de intermediación lleva a actuar localmente. Y de eso se
trata, de una estrategia gloca\.

El periodismo de intermediación sirve también para denunciar los abusos del po­
der mediático. Los medios de comunicación se han erigido como guardianes de las
libertades y derechos civiles, como un contrapoder que fiscaliza y critica a los demás
poderes del Estado. Los periodistas, vigilantes de la sociedad, están atentos a cualquier
violación de los Derechos Humanos, especialmente las cometidas contra la libertad
de expresión. ¿Y quién vigila a los vigilantes? ¿Quién controla a los controladores? Los
programas de intermediación social van de la mano con la iniciativa de los observato­
rios de medios, de ese quinto poder del que nos habla Ignacio Ramonet.

Podríamos mencionar muchos ejemplos de emisoras que han echado a andar

por la senda del periodismo de intermediación y ocupan excelentes posiciones en el
rating de su ciudad o localidad. Como «defensorías ciudadanas al aire libre», estas
radios aumentan su audiencia e, incluso, mejoran sus ingresos publicitarios. Pero
-y esto es lo más importante- ganan credibilidad y se ubican en el corazón de sus
audiencias.

Resulta evidente que este tipo de periodismo es riesgoso. Trae problemas, exige
meterse donde las papas queman. Diríamos que es «políticamente incorrecto». Pero
medios de comunicación así, audaces y proféticos, son ios que necesitamos para
acompañar la nueva ciudadanía latinoamericana que se está gestando en la Patria
Grande que soñó Bolívar.

O5C- 452*í=!o
 Gerardo Prado

3. Participación universitaria e intelectual.

3.1 . Nación y Estado en Guatemala. Un no Estado.

Mario Sosa Velásquez

mariososav.blogspot.com/.. Jnacion-y-estado-en-guatemala-una.html

Esta ponencia trata de un conjunto de factores implicados en la configuración y

proceso de la sociedad guatemalteca que hacen de la nación un constructo basado
en relaciones de opresión, marginadón y exclusión y un Estado que se sostiene en
un régimen político el cual determina que los pueblos indígenas -así como otras
entidades- no sean sujetos de su propio destino y, por consiguiente, actores fun­
damentales en su transformación para que responda a los intereses de todas las
configuraciones socio étnicas que lo conformamos. En este sentido, el análisis e
interpretación tendrán como ejes articuladores el tema de los sistemas políticos, las
formas en las que se expresa la ciudadanía y el tema de la identidad nacional en un
contexto multiétnico, lo cual será presentado en el primer apartado. En el segundo
apartado, daremos un salto que esperamos también genere debate, especialmente
por su orientación prescriptiva.

Perspectiva compleja sobre Nación y Estado.

Hablar de Nación y Estado en la Guatemala de hoy, pasa por considerar un
conjunto de factores que configuran ambas entidades. En ese sentido, un punto
de partida es la constatación sobre la diversidad étnica que se expresa en la exis-
tenda de cosmovisiones, idiomas, literatura, conocimientos, vestimentas e identi­
dades éticas particulares. Se expresa también en sistemas de salud y jurídicos, en
formas de producción, organización, autoridad y representación política, todos
con características comunes al mismo tiempo que diferenciadas, que encuentran
en matrices socioculturales su ámbito de reproducción y se articulan en sistemas
políticos propios, y, especialmente, en la existencia de sujetos colectivos: los pue­
blos indígenas, que se expresan en procesos económicos, políticos, sociales y cul­
turales, en organizaciones, movimientos sociales, comunitarios y pan-étnicos a
través de los cuales se reivindican y ejercen derechos en buena medida negados.

453
 Teoría del estado

De tai manera que esta constatación nos afirma la necesidad de trascender referen­
cias estrictamente culturales, para situar a los pueblos indígenas en específico, su
relación con otras configuraciones socioculturales y con el conjunto de relaciones de
las cuales hacen parte, en el marco del proceso histórico, el cual nos refiere a lo eco­
nómico, político y social. Nos afirma, asimismo que pensar y proponer una nación y
un Estado alternativos solamente desde la diversidad étnico-cultural, significa obviar
aquel conjunto de variables que determinan las condiciones donde se encuentran
los nudos problemáticos que nos impiden avanzar, al mismo tiempo, de manera
práctica y estratégica.

En ese sentido, la nación, en su dimensión de realidad histórica y política, ha

estado constituida por relaciones de coloniaje y ocupación, de explotación y opre­
sión, de racismo y discriminación, en buena medida determinadas o condicionadas
por las clases dominantes que. en tanto articulaciones de intereses internos y exter­
nos, han reproducido un régimen político basado en instituciones, concepciones,
valores, normas y prácticas que han regulado y estructurado un sistema orientado
a garantizar la acumulación de capital y poder en manos de elites que además de
su carácter de clase se han caracterizado por su origen e identidad criolla, blanca o
ligada a nacionalidades como la judía, alemana, anglosajona, entre otras. Es desde
esta extracción social e identitaria que han reproducido un sistema de opresión his­
tórica hacia los pueblos indígenas y sus posibilidades de ser sujetos de poder y, por
consiguiente, sujetos de su destino; un sistema que han implantado en el ámbito de
la sociedad civil y el Estado.

Es desde ahí que se han instituido un régimen en donde los sujetos colectivos
de los pueblos indígenas no pueden ejercer poder estatal estratégico, que determina
que la población indígena no pueda siquiera por la vía de la participación liberal
acceder a mayores cuotas de poder correspondiente a su peso poblacional. Esto se
constata cuanto se establece que, a pesar de ser quienes más participan, obtienen me­
nos espacios de representación política, y, contrariamente, dicha participación hace
parte del juego por garantizar la sucesión y relevo entre actores que representan, al
final de cuentas, los intereses económicos y políticos de quienes históricamente han
construido este Estado y han delineado muchas de las características de la nación.

Y es que el Estado, en su acepción actual, se funda en la aparente participación

política, circunscrita esencialmente a la dimensión de ciudadano individualmente
considerado y un sistema de partidos políticos que no garantiza la intermediación

454
 Gerardo Prado

y representación, menos tratándose de sujetos colectivos como los pueblos indí­

genas. Es más, desde ese carácter liberal, la clase dominante a través de su Estado,
ha propugnado por la homogeneización basada en su propio paradigma cultural,
bajo el supuesto de que esto es garantía de fidelidad de la ciudadanía y de unidad
nacional. Esto ha significado la imposición étnica y cultural (como el idioma, por
ejemplo) sobre otros pueblos, etnias o nacionalidades, a través de implementar “lo
oficial” y ejecutar políticas de genocidio, etnoddio, segregación o asimilación étnica
que hoy transcurren por vías multi e interculturales que endulzan la reproducción
de opresiones étnicas en los distintos ámbitos de las relaciones sociales y políticas.

Esto es así pues en su concepción y estrategia de poder, la oligarquía como núcleo

que da orientación al proceso nacional (con intereses comunes aun cuando existan
alianzas familiares y segmentos corporativos que entran en discordia por cuotas de
poder económico y político), asume la homogeneidad como supuesto que le garan­
tiza el control sobre el territorio y el mercado y, por consiguiente, la acumulación de
capital. Al mismo tiempo utiliza la diversidad que tolera levemente como produc­
to también de acumulación. Complementariedad entonces entre una búsqueda de
homogeneidad administrativa, jurídica, política -por ejemplo- y, al mismo tiempo,
un uso de la diversidad -como producto turístico e imagen-, que hace parte de la
política de Estado, un Estado que le resulta necesario para la "unificación”, al mis­
mo tiempo que para la subasta del país al capital transnacional y al imperio, como
posibilidad de alianzas y mayor acumulación aun cuando lo hagan en condición de
“súbditos".

En ese mismo orden de ¡deas, los procesos de acumulación de capital, del

interés de la oligarquía, del capital transnacional y del imperio de influencia, han
configurado históricamente la nación y el Estado. Basta con recuperar las caracte­
rísticas esenciales del régimen colonial que trastocó procesos civilizatorios e impuso
un régimen de opresión y explotación, de las reformas liberales del siglo XIX y los
consiguientes despojos de tierras a pueblos indígenas, y de los procesos actuales
que están reconfigurando los territorios a partir de intereses geopolíticos del capital
transnacional y local que se reparten esferas, ámbitos, territorios, recursos, pueblos,
comunidades, fuerza de trabajo, productos etno y eco turísticos, etc.

Esto es lo que determina en última instancia la política hacia la diversidad. De

tal manera que en determinadas condiciones se propugna por la homogeneidad,
especialmente cuando se identifica a los pueblos indígenas en sus acciones de resis­

455^'
 Teoría del estado

tencia a las formas de acumulación imperantes, como obstáculos y hasta factores

terroristas-como los llega a definir el Departamento de Estado de EE.UU. En otras
circunstancias, se propugna por la diversidad, especialmente cuando es vista como
folklore y puede convertirse en mercancía turística o cuando se encuentra en ella la
posibilidad de lograr resultados sin pasar por los poderes o burocracias centralizadas.

El Estado en particular ha sido construido de tal manera que garantiza palo

pero no pan. Enfrenta, de hecho, profundas limitaciones para garantizar los dere
chos individuales y colectivos, y así es sentido en general por los guatemaltecos. Ha
sido achicado y disminuido en sus competencias para intervenir en las relaciones
sociales y económicas y su orientación estratégica no se dirige a promover desarrollo
equitativo sino a reproducir un modelo económico agroexportador reproductor de
la desigualdad, y ha sido estructurado y organizado política y administrativamente
para seguir negando y excluyendo a las grandes mayorías de la participación en la
producción y control del poder político.

Es un Estado monoétnico, racista y excluyente que reproduce la marginación y

exclusión étnica. Esto se constata al recuperar las características de la nación como
entidad histórica heterogénea tanto en sus formas o expresiones jurídicas, como en
las culturales y lingüísticas, en las políticas (atinentes a sistemas políticos) y en las
económicas, donde se combinan formas de producción y reproducción diversas.
Una entidad que ciertamente es contradictoria en su configuración histórica, entre
el proyecto hegemónico monoétnico de nacionalidad —nación homogénea de ciu­
dadanos libres e iguales ante la ley—y la concreción del proceso de producción y re­
producción económica, frente a la imposibilidad de suprimir—mediante relaciones
combinadas de explotación y opresión étnica— una configuración de identidades
y entidades sociales diferenciadas, procedentes de distintas matrices socioculturales
y pertenecientes a distintos procesos sociopolíticos. Una entidad donde existe una
disociación entre la realidad política del Estado —configurado monoétnica, y oli­
gárquicamente— y el sistema política y jurídicamente establecido por el Estado que
articula partidos políticos —como mecanismos de acceso al poder político— y una
lógica inclusiva al mismo tiempo que excluyente que se expresa en prácticas predo­
minantes de cultura política —como el clientelismo, el prebendarismo, la corrup­
ción y la cooptación— que permiten incluir a unos pocos para seguir excluyendo a
la mayoría, individual y colectivamente consideradas, de la cuestionada democracia.

456 >-'
 Gerardo Prado

De hecho, el poder social o de los pueblos queda reducido o confinado a los

ámbitos locales y comunitarios, donde se ejercen formas de democracia directa
(como las consultas ciudadanas o las asambleas comunitarias), subsisten y se confi­
guran sistemas políticos locales (como el caso de Totonicapán), formas de autoridad
y actores de poder (como las cofradías, autoridades religiosas, alcaldías indígenas
y auxiliares), formas diversas de ciudadanía, de participación y toma de decisiones
que el poder estatal y los partidos políticos niegan, reprimen o —en el mejor de los
casos— con los cuales se “dialoga" y “negocia" siempre en condición de ventaja.
Además existen sistemas políticos indígenas, con instituciones políticas, económi­
cas, sociales y culturales, reglas de funcionamiento, normas y costumbres que regu­
lan y estructuran relaciones sociopolíticas al interior de las comunidades y pueblos
indígenas, y que tienden a proyectarse hacia el exterior —especialmente cuando
la comunidad se ve amenazada— que no son reconocidos por el sistema político
dominante.

Existe, entonces, además del sistema jurídicamente establecido e impuesto, un

conjunto de sistemas locales indígenas, que se rigen por instituciones, procedimien­
tos, normativas de carácter específico. Estos sistemas políticos están articulados ade­
más a sistemas económicos, culturales y sociales particulares de carácter regional
y con vínculos especiales con el nacional y global. Como parte de esta variedad, el
estudio de Ramos y Sosa también muestra en los distintos contextos locales, la exis­
tencia de culturas políticas, formas de organización, participación, representación,
autoridad, intermediación, así como procesos y actores comunes y diferenciados
a los del sistema político dominante, aunque en determinados procesos de forma
articulada, a veces de manera contradictoria y casi siempre articulándose a esa lógica
incluyente-excluyente antes referida.

íntimamente relacionado con lo anterior, también se constata la existencia de

una dimensión homogénea y altamente concentrada y concentradora en la cúspide
correspondiente a un modelo implantado de democracia liberal-representativa-eli-
tista, que se asienta sobre una configuración histórica autoritaria de organización del
poder de origen colonial y neocolonial; mientras que en la base encontramos formas
de ejercicio del poder, de ciudadanía, de representación, sistemas de autoridad, for­
mas de intermediación, valores, creencias, cosmovisiones y prácticas que moldean la
política y lo político, que se articulan en expresiones de democracia participativa y di­
recta en territorios principalmente correspondientes a pueblos indígenas, tal el caso
de las históricas consultas comunitarias, hoy renovadas en la lucha contra la minería.

457
 Teoría del estado

Cuando habíamos de ios sistemas ¡ocales, estas dos expresiones de democracia -la
dominante y la alternativa- a veces se complementan, de hecho existe una interfase
entre los sistemas políticos locales y el nacional, en procesos, actores, instituciones y
relaciones articuladas; pero cuando entramos en el territorio de los sistemas políticos
indígenas, estos dos modelos suelen impugnarse, entran en conflicto. (Ibíd.: 509).

A pesar de sus variantes, los sistemas de autoridad en las socio territorialidades, pa­
san por figuras de carácter político-institucional (como las autoridades municipales),
de participación y representación social (como los Consejos de Desarrollo, las alcal­
días auxiliares o comunitarias, los comités pro-mejoramiento), de carácter religioso
(aj' quij, sacerdotes, pastores) y toda una serie de figuras propias de los sistemas in­
dígenas integrados que, como el observado en Tbtonicapán, contemplan un sistema
amplio y complejo de cargos, que lo hacen ser. al mismo tiempo, un sistema político
particular, desde el cual se diseñan estrategias de resistencia, a veces de negociación,
y acciones contra decisiones del poder centralizado del Estado que atentan contra
las formas de reproducción económica y social de las comunidades.

Y es que la existencia de tales sistemas políticos, genera asimismo, que la ciuda­

danía como relación con el Estado dominante, se ejerza en este marco de sistemas
políticos y de autoridad propios de los pueblos indígenas, fenómeno que encuentra
a Totonicapán como uno de los sistemas políticos más estructurados, pero también
otros sistemas ubicados en otros territorios. Es una ciudadanía, así entendida en
Totonicapán, que aparece íntimamente vinculada con la identidad y la pertenencia a
la comunidad local -con implicaciones también al pueblo en su conjunto y muchas
veces a la identidad pan-étnica maya-, la que conlleva, al mismo tiempo otro con­
junto de deberes y obligaciones diferenciadas a las que confiere el Estado a partir del
principio de nacionalidad. Se trata de un conjunto de deberes, obligaciones y dere­
chos como el servicio a la comunidad o el derecho de acceso al bosque comunal. En
estos casos, es la comunidad organizada para su reproducción social y económica y
mediante el orden jurídico y político que se dota, la que confiere el status de ciuda­
danía desde la comunidad, y establece quienes son admitidos y excluidos de ésta y
como actuaren varios aspectos (como el referido al agua por ejemplo) en tanto parte
de un actor colectivo frente al Estado.

Podemos hablar, entonces, de la existencia de prácticas y derechos ciudadanos

que corresponden a diversas matrices y culturas políticas, que ponen en tela de
juicio el principio de nacionalidad, según el cual la pertenencia a la nación -como

458 eso
 Gerardo Prado

comunidad mayor- es un elemento primario en la constitución de la ciudadanía. Más

aun. aparece una dimensión colectiva de la ciudadanía de los pueblos indígenas que
implica una relación colectiva con el Estado. La consultas ciudadanas, las acciones
de resistencia y oposición, como en el caso de Totonicapán, Sololá, Sipacapa, San
Juan Sacatepequez entre tantos otros, e inclusive el ejercicio del voto no tienen sola­
mente una dimensión individual y muchas veces el sujeto refiere a la comunidad o
al pueblo indígena, a las autoridades y liderazgos comunitarios e indígenas funcio­
nado como instancias de intermediación y canalización de demandas y necesidades
colectivas, trascendiendo el papel asignado por el sistema político dominante a los
partidos políticos.

Lo anterior nos habla, entonces, del agotamiento histórico por lo menos de dos
modelos. Por un lado, al agotamiento de un modelo de Estado-nación que no co­
rresponde a la pluralidad de la sociedad guatemalteca y en particular a la existencia
de sistemas políticos y formas de ciudadanía que trascienden su acepción liberal.
Asistimos también al agotamiento de un modelo de régimen político, de origen
colonial y oligáiquico, que con sus diversas concreciones históricas desde la indepen­
dencia del siglo XIX, y hoy tamizado como sistema político democrático, niega no
solamente derechos individuales y colectivos, sino sistemas políticos estructurados
propios de pueblos indígenas; por consiguiente, niega la diversidad de la sociedad
guatemalteca. En esencia, entonces, hablamos del fracaso del modelo clásico de
sistema político y por consiguiente del proyecto de Estado-nación impuesto.

Un asunto también polémico que resalta en esa discusión de la nación y el

Estado, el de la identidad nacional versus las identidades étnicas. Es innegable el
carácter multicultural, plurilingüe y multiétnico del país, la existencia de construccio­
nes históricas que se concretan en configuraciones étnicas procedentes de matrices
culturales diferenciadas, aun cuando contengan elementos que las hacen mestizas y
que estén en constante relación. Es evidente la existencia de comunidades de cultura
e identidad particulares, pero también es un hecho que tales comunidades-que no
son cerradas- se ven -más o menos- como parte de una comunidad mayor. En ese
sentido, es obvia la existencia de identidades étnicas y, al mismo tiempo, de una
identidad nacional compartida que si bien es débil, encuentra en indicios empíricos
su asiento de existencia. Y es que, todos, sin distingo nos sentimos parte de una
comunidad nacional y nos sentimos orgullosos de ser guatemaltecos, afirmación
válida para segmentos étnicamente autodefinidos indagados en ocho municipios
con características diversas (Quetzaltenango, Zacapa, San Marcos, ChimaItenango,

459^

J
 Teoría oee estado

Huehuetenango, Cobán, San Martín Jilotepeque y Colotenango), varios de los cua­

les, como se sabe, constituyen sodoterritorialidades indígenas o mayoritaria mente
indígenas. Esto quiere decir, que ser maya o indígena no necesariamente significa
dejar de sentirse parte de la nación guatemalteca, aunque se posean segmentos de
cultura diferenciados de la cultura dominante, aun cuando se sea sujeto de derechos
colectivos específicos o se viva en condiciones y se sienta ser objeto de discrimina
ción y racismo por ser indígena.

Las relaciones contradictorias entre colectividades con identidades étnicas dife­

renciadas, no necesariamente son contradictorias o excluyen la posibilidad de po­
seer una identidad nacional compartida, aunque su vivencia pueda diferir. De hecho,
existen características objetivas y subjetivas comunes y un nivel de identidad en el
cual todos sus miembros se imaginan a sí mismos como parte de esa comunidad
mayor, tienen conciencia de pertenencia, ya sea por sentirse parte de un pasado y/o
presente compartido -aun cuando sea visto como contradicción- o por sentirse
parte de un futuro común a construir. En todo caso se tiene un referente histórico:
a partir de una visión de encuentro por razones de adscripción política a un Estado
y por referencia a un territorio o una cultura “compartida', o bien a partir de una
visión de desencuentro o encontronazo por razones de clase, pueblo, etnia, género,
entre otros elementos.

Atrevimientos prescriptivos.
Hablamos entonces que las evidencias empíricas y la incorporación de una pers­
pectiva analítica e interpretativa compleja que trascienda la visión culturalísta, que
nos permita una reflexión sobre las condiciones actuales de la nación y el Estado
en el contexto de la geopolítica regional, sumado a la recuperación de los sujetos
colectivos, constituyen elementos esenciales para establecer el estado actual de la
nación y el Estado. Hablamos, igualmente, que no obstante el fracaso del modelo y
los cuestionamientos y problemas serios de gobemabilidad que presenta este Esta
do, éste no está en crisis. Sin embargo, es desde tal fracaso, agotamiento y problemas
que puede generarse su transformación, para lo cual haría falta un sujeto o un con­
junto de sujetos, con un proyecto y una estrategia coherente en esa dirección, que
trascienda la resistencia.

eo 460
 Gerardo Prado

Sin un proyecto político que transforme el Estado que nos han heredado las
elites oligárquicas y en asenso, que considere las condiciones de coloniaje e impe­
rialismo, que recupere una perspectiva de autonomía, pero también de soberanía
y dignidad nacional, es imposible repensar con sentido estratégico no solamente
la identidad nacional a construir sino las relaciones y el régimen político que den
sustento a una Nación y un Estado donde todos los implicados podamos ser sujetos
de un destino decidido y compartido.

En esa perspectiva y como condiciones mínimas, es necesario pensar la nueva

nación como una posibilidad de sentirnos una comunidad diversa, una comunidad
de comunidades, compartiendo un Estado que nos incluya, cuestionando la tesis
de la inclusión liberal que predomina en nuestro contexto y asumiendo la tesis de
inclusión de sujetos colectivos, ejerciendo derechos colectivos, incluido el derecho
a la libre determinación que podría expresarse en un sistema de autonomías que
debiera redefinir la división política y administrativa y las competencias. Una nación
que se reconozca en sus relaciones históricas de opresión, discriminación y racismo,
y se proyecte en un proyecto compartido, en donde encuentre cabida el individuo
pero también el sujeto étnico colectivo: los pueblos autodefinidos étnicamente: en
donde encuentre cabida la construcción de lo diverso y lo compartido, como moda­
lidad de cohesión social sinérgica, marco en el cual se abran paso, sin opresión y no
sin contradicción, la identidad étnica y la identidad nacional: una nación imaginada,
no homogénea como ha pretendido vanamente el liberalismo, sino diversa, donde
encuentra cimiento una nueva identidad nacional.

Pero como hemos visto y reiteramos, esto es posible siempre y cuando, conci­
bamos ese proyecto y lo situemos en la lucha compartida por conquistar nuestros
derechos colectivos en tanto pueblos y nuestra soberanía frente al capital y cualquier
forma de imperialismo, abriéndole paso a procesos económicos y políticos propios
de nación de comunidades, a la comunidad de comunidades. Pero esto pasa por
una orientación que se plantee la construcción y toma del poder, pues el Estado
mismo es instrumento imprescindible, en tanto objeto a transformar e instrumento
para la construcción de la nueva nadón. Preguntémonos por ejemplo: ¿Como lograr
instituir un sistema político que reconozca sistemas políticos propios de los pueblos
indígenas, sin tener en nuestras manos el Estado? Sin duda, desde la llanura, desde
la resistenda, esto no será posible; pero tampoco será posible con estrategias libe­
rales y con criterios de “ocupar espacios” que son expresión de esa reiterada lógica
de inclusión-exclusión.

461
 Teoría del estado

En esta dirección, antes que retroceder en reformas constitucionales fascista-

mente capitalistamente y oligárquicamente feudales como las propuestas por Pro-
Reforma, es necesario considerar la necesaria refundación del Estado, de tal manera
que refleje a la nación como comunidad de comunidades o pueblos, que tienda con­
tundentemente a resolver la desigualdad, y no como organización de poder opresor
y racista, al servicio de oligarquías e intereses transnacionales e imperiales.

3.2 Un enfoque perverso: El alcalde cacique y los cadáve­

res exquisitos.
Enrique Naveda

http://www.elperiodico.com.gt/es/20071028/actualidad/45028/

LosdirigentesmunicipalesestánalcanzandounaugeaúnmássólidoyduraderoC..);
políticos como Tono Coro, de Santa Catarina Pínula, lo atribuyen a que aho­
ra se está descubriendo la fuerza del poder local, tras un largo período de
dictaduras. Selvin García, de Pachalum (Quiché) y presidente de la Asocia­
ción Nacional de Municipalidades, opina que los jefes ediles han “desper­
tado": “El poder nacional radica en el local; y eso no lo sabíamos hasta ahora".
En FLACSO, la coordinadora de estudios sociopolíticos, Paola Ortiz, denomina
"toma de conciencia" a este despertar y, entre otras razones, cree que se debe al
trabajo de la Cooperación Internacional para capacitar a los líderes.

La democracia, el globo y la iglesia.

En realidad, hay que retrotraerse un poco más: hasta 1986, según Juan Alberto
Fuentes Knight, director de! instituto Centroamericano de Estudios Fiscales. Aquel
año, Vinicio Cerezo tomaba las riendas de la Presidencia de la República y de la nue­
va democracia, y la Constitución establecía que un porcentaje de los fondos públicos
sería ejecutado por las corporaciones municipales. Luego, a raíz de los Acuerdos de
Paz y el objetivo de desconcentrar la administración para volverla más cercana a la
gente, las arcas de los alcaldes se fueron llenando hasta alojar Q5 mil 896.5 millones
en 2005, casi un 15 por ciento del gasto nacional.

Pero como la dirección de un océano no la determina una sola corriente, con

curren al menos dos razones más: la globalización y las iglesias neopentecostales.

462 «S'.-’
 Gerardo Prado

La globalizadón tiene, entre otros muchos, dos efectos; uno es que debilita
el Estado - explican Edelberto Torres-Rivas y Pilar Cuesta en su libro ‘Notas so­
bre la Democracia y el Poder Local’- y el otro es que revitaliza lo local. “El re­
greso entusiasmado por la democracia local se origina en la creciente pérdi­
da de la presencia del Estado... por efecto de las tendencias neoliberales".
'Y por su incapacidad para resolver una serie de problemas", matiza Fuentes Knight

Si la globalizadón ha modelado una nueva economía y socavado el Estado, la tradi­

ción de liderazgo de las iglesias neopentecostales acentúa la pasión por los caudillos
o los hombres carismáticos, que pueden arrastrar nos de gente con un solo gesto,
sin una sola palabra. En esto coinciden Jesús Garda-Ruiz, investigador de bÉcole des
hautes études en Sciences sociales, de Francia, y Eduardo González, ex secretario
ejecutivo de la Presidenda.

No solo eso, piensa Gustavo Berganza. Su Teología de la Prosperidad transmite

que la forma adecuada de proceder es el individualismo y el sudor. Jamás la lucha
política, grupal y meditada.

Dueños y señores: Caciques.

Y es aquí donde el auge de los alcaldes se vuelve problemático. Desde tiempos
de la Colonia, Guatemala ha sido un país personalista y caciquil, y su pobladón,
pese a llevar más de medio siglo eligiéndolos, todavía no se ha acostumbrado a mi­
rar a los funcionarios como a sus servidores. El alcalde, que en su primer mandato
es depositario del poder, con cada nueva reelección va sintiéndose más su dueño y,
dada la naturaleza del ambiente local, se propende a la corrupción, el cacicazgo y
el dientelismo, explica Torres-Rivas. Luis Linares calcula que la mitad de los alcaldes
son caciques de pueblo.

Al elevar al trono municipal al caudillo, no solo se reproducen todos estos vicios,

sino que los legitima un voto que en muchos casos es espurio porque no es político.
Y las leyes que regulan el ámbito municipal son tan escasas y depauperadas que
los alcaldes no tardan en dominar el Concejo Municipal o los Consejos de Desa­
rrollo, dos instituciones que deberían contrarrestar su fuerza, lamenta González. Él
recuerda cómo, a los seis meses del mandato como alcalde de Óscar Berger, toda la
oposición se había alineado.

463

J
 Teoría del estado

Paola Ortiz ha entrevistado a muchas alcaldesas en el interior. Mujeres que

tienen una extraordinaria vocación de servicio público pero no entienden que la
solidaridad, el patrocinio, es pernicioso cuando se está en su cargo, dice; y regalan
alimento en mera repetición de lo que se ha hecho durante siglos. “Fortalecerlos no
consiste en darles más recursos, sino en darles educación y fiscalizarlos", reclama
Ortiz.

El temor.
El temor de los especialistas, más que el caciquismo mismo -ya antiguo-,
es que los caciques se agranden mientras reina la ilusión de estar descentralizan­
do el Estado. Si el presidencialismo desmedido no es lo mismo que un Poder
Ejecutivo muy condensado ni tiene aires de Estado fuerte, como escribe Torres
Rivas, entonces el “alcaldismo" no equivale a una gestión municipal adecuada.
No obstante, interpone Paola Ortiz, los caciques son sumamente fuertes y fun­
damentales para sostener el sistema. Porque los habitantes -casi súbditos- exi­
gen magnanimidad y mecenazgo. Y porque los partidos políticos, desvalidos
ante la contienda, precisan de ellos en su campaña electoral, los usan como un
imán de votos y también como el símbolo de su poder de atracción (“Inclu­
so quien no estaba con nosotros ahora nos apoya", parece ser el mensaje).
¿Podemos desmantelar los cacicazgos y que esto funcione como una democracia?,
se pregunta Ortiz. Y se responde: “Yo creo que no”.

Y le responde Eduardo González: “Hay que escoger entre un mal y el otro".

Fortalecer al cacique como un primer paso para descentralizar o que todo siga igual.
“Pretender un cambio cultural antes que uno real es iluso”.

Y responde también el libro de Edelberto Torres-Rivas: Lo más frecuente es que

el régimen se vuelva democrático y paulatinamente se vaya afianzando en la pobla­
ción. “Las posibilidades de lo local son importantes para quienes creen más en la
participación como valor democrático”.

Pero el interés surgido por la democracia municipal parte de “una realidad que
encierra un olvido: que el antónimo de la democracia local no es la democracia na­
cional. sino la local corrompida, lo autoritario local".

464
 Gerardo Prado

Cadáveres exquisitos.
En la Francia de principios del siglo XX, los creadores surrealistas solían jugar
a componer poemas o dibujos grupalmente. La gracia consistía en que cuando uno
trazaba unas líneas o escribía un verso, ignoraba lo escrito por los participantes an­
teriores. Al final, el conjunto solía ser cómico o lúgubre, pero casi invariablemente
exento de interés y de alma, y por eso todas sus partes eran sustituibles. A este tipo
de composiciones se le llamaba “cadáver exquisito”.

Un siglo después, la estructura se repite con un carácter menos lúdico y más

decisivo en los veniales partidos del sistema partidista más volátil del continente. Las
agrupaciones políticas guatemaltecas no solo son esqueletos desmoronados, a decir
de los expertos, sino más bien cadáveres exquisitos cuyas partes, miembros, diputados,
solo están ahí para hacer bulla alrededor del caudillo. Y por eso, con la decrepitud de
su cabecilla o el desprestigio tras ejercer el poder, comienza a gestarse su desaparición.

Ni un solo partido en Guatemala tiene más de 20 arios, subraya Gustavo Berganza,

y eso impide que se consoliden las identidades políticas, se creen adhesiones ideoló­
gicas y las agrupaciones no precisen el imán del cacique para atraer votos.

En Honduras, los dos partidos fuertes tienen más de un siglo, y la única vez que
un miembro pasó al otro se encendió un escándalo, recuerda González.

Desorden, subversión.
Pero en Guatemala el raquitismo de los partidos no es nuevo: nace de una
estirpe de dictadores que, al contrario que otros latinoamericanos de su calaña, fue­
ron prepolíticos primero, y luego antipolíticos, explica Edelberto Torres-Rivas, de
FLACSO: “Creían que la política es desorden y subversión. Le atribuían males que
no tiene".

Guatemala, recuerda el economista Juan Alberto Fuentes Knight, arrastraba un

pasado en el que había sido despreciada y los grupos empresariales, el Ejército y la
Iglesia pesaron especialmente. A diferencia de en el resto de países, en la República
nunca los partidos trasladaban las reivindicaciones políticas. Lo hacían las cámaras
patronales, los generales o los prelados, y dificultaban la creación de los partidos.
“Con la excepción del MLN", apunta Torres-Rivas. Una agrupación cuyo declive, sin

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Teoría del estado

embargo, ya estaba cifrado en la misma idea de su nacimiento: el anticomunismo.

A su decadencia seguirían la desaparición del PR y, ya en las últimas elecciones, la
sepultura del que muchos consideraban el último partido verdadero -la Democracia
Cristiana Guatemalteca-, el postrer superviviente de aquel trio.

Y además sucedió la guerra, y la contrainsurgencia, y aniquilaron “una genera­

ción de cuadros, líderes, ideólogos y militantes, un ‘estilo’ de participar en la vida
pública”; y también sobrevino el discurso contra las ideologías, el pragmatismo.

Aquellos líderes caídos, los mejores, habrían sido hoy los encargados de di­
rigir la política nacional, repasa Fuentes Knight. Y las ideologías, la guía, el pro­
grama, el telescopio para ver a largo plazo. El aglutinante impersonal y du­
radero de un partido. El abono para sus bases. Las vagas instrucciones para
distinguir a los uno de los otros. Las redes de vergüenza para impedir un trans-
fuguismo que (a la vez causa y consecuencia de que los partidos no se consoli­
den, que vuelve intercambiables todas sus partes, como pedazos de un cadá­
ver exquisito) no preocupa demasiado. Casi la mitad de los alcaldes reelectos lo
consiguieron con un partido distinto al anterior, recalca Luis Linares, de Asies.

“¿No da igual que se cambien de partido -apostrofa Paola Ortiz-, cuando los parti­
dos nada representan?”

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J
 La edición, Teoría del Estado, se terminó de imprimir
en los talleres biográficos de Magna Terra editores
(Sa. avenida 4-75 zona 2, Ciudad de Guatemala) en julio de 2014.
El tiro sobre papel bond 80 gramos consta de 1000 ejemplares.
‘Esta edición se ha corregido, modificado y ampliado en relación con Ca verseión
anterior. Compila nuevos temas sohre esta materia que como todo campo del
conocimiento humano, cambia. ‘Dichas modificaciones fueron realizadas en
responsabilidadque solo asume el editor.

(Dicho ello, pregunta y dilucida que es eÍEstado, su ogigeny desarrodo histori­

en, sus elementos yformas, susfunciones y su organización: y los sistemasí de
gobierno y Ca responsabilidad de funcionarios, incorpora la actualidad sobre
auditoría social obediencia ciega y su responsabilidadpenal. Agrega, además,
temas como el narcotráfico y Cas políticas para contrarestarlo. Asimismo, defi­
ne acerca de ‘Estados fadidos, mafiosos, cooptados, cleptocraticos, plutocráti­
cos u oligárquicos, y las implicaciones de un narco Estado.

Que elEstado-nacion guatemalteco con sus acepciones liberales y raíces feudo

coloniales se encuentra inmerso en un devenir sociopolítico convulso y ctv

tiginoso, en un limbo apoíogético-oligárquico blindado que como un prisma

bifurca opresión, iniquidady discriminación que le hace un no-Estado.

‘Por edo, necesaria es Ca refundación democrática republicana que privilegie el

respeto a la fiversidad y aprecie Ca libre determinación de autonomías socio
territoriales para que Ca justicia y la paz gesten el pictórico ‘Estado Social
(Democráticoy de (Derecho de la cara (Parensy dulcís Cjuatemaía.

En pocas palabras, el Estado, como una sombra debe aoempañar al individuo

y acudir tutelármenle aldamado del desvalido como inerrantemente Co prescri­
ben valores judeo-cristiano.