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APORTES

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 208, marzo-abril de 2007, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

Mxico contra todos: un anlisis del proceso de toma de decisiones en las crisis diplomticas con Cuba, Argentina y Venezuela
Rafael Velzquez Flores / Roberto Domnguez

Durante el gobierno de Vicente Fox, Mxico enfrent crisis diplomticas con Cuba, Argentina y Venezuela. Las causas se encuentran en el cambio de orientacin de la poltica exterior, que implic una mayor cercana con Estados Unidos, pero tambin en el proceso de toma de decisiones: el gobierno mexicano concentr el manejo de la crisis en unos pocos funcionarios y formul declaraciones imprudentes. Al final de la presidencia de Fox, la disputa con Argentina parece resuelta y la tensin con Cuba ha disminuido. Sin embargo, Venezuela se retir del acuerdo del G-3 y la relacin entre este pas y Mxico se encuentra en su punto ms bajo.
Introduccin

Durante el mandato del presidente Vicente Fox, Mxico se involucr en

profundas crisis diplomticas con pases de Amrica Latina que afectaron significativamente la imagen del pas en la regin. Se trata de un hecho indito en la historia reciente de la poltica exterior mexicana. Tradicionalmente, durante los 70 y 80, Mxico haba sido considerado un lder regional, de alto prestigio, que no confrontaba con los pases que

Rafael Velzquez Flores: Director de la carrera de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico. Es doctor en Estudios Internacionales por la Universidad de Miami. Correo electrnico: <rafael.velazquez@cide.edu>. Roberto Domnguez: profesor de la Universidad de Suffolk, Boston. Es doctor en Estudios Internacionales por la Universidad de Miami. Correo electrnico: <robdomri@yahoo.com>. Palabras clave: poltica exterior, proceso de toma de decisiones, Cuba, Argentina, Venezuela, Mxico.

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consideraba hermanos. Incluso lleg a funcionar como un puente de comunicacin entre Amrica Latina y Estados Unidos. Desde los 90, sin embargo, el intenso acercamiento poltico y econmico de Mxico a Washington implic un progresivo alejamiento de Amrica Latina. En mayo de 2004, Mxico vivi una profunda crisis diplomtica con Cuba, que llev al retiro de los respectivos embajadores y fue producida por una serie de acontecimientos desafortunados que llevaron las relaciones diplomticas al borde de la ruptura. Los vnculos de los regmenes del Partido Revolucionario Institucional (PRI) con la isla haban sido cordiales, pero con el Partido Accin Nacional (PAN) se deterioraron notablemente como parte de un proceso que, en realidad, haba comenzado tiempo antes de la llegada de Fox al poder. Pero no fue solo Cuba. En noviembre de 2005, el gobierno mexicano volvi a enfrentarse con dos pases latinoamericanos, Argentina y Venezuela, en la IV Cumbre de las Amricas celebrada en Mar de Plata. El diferendo fue consecuencia del apoyo de Mxico a la propuesta de EEUU de impulsar un rea de libre comercio hemisfrica, rechazada por los pases del Mercosur. Aunque la crisis con Argentina se resolvi rpidamente, la disputa con Venezuela incluy tambin el retiro de los respectivos embajadores. Sobre el final del mandato de Fox, las relaciones con Cuba se restablecieron y los embajadores volvieron a sus puestos, cosa que no ha ocurrido en relacin con Venezuela. El objetivo de este ensayo es formular un anlisis del proceso de toma de decisiones de la poltica exterior de Mxico frente a las crisis diplomticas con Argentina y Venezuela. Se buscar, adems, explicar sus causas y sus efectos en el propio Mxico. El argumento central es que el conflicto se debi a decisiones y declaraciones inapropiadas formuladas por los principales actores polticos de ambos lados. Por otra parte, se describe el importante, aunque indirecto, papel jugado por EEUU y se detallan los efectos negativos que la crisis gener en Mxico, entre los que se destacan la decisin de Hugo Chvez de retirar a su pas del acuerdo de libre comercio vigente con Mxico y Colombia. La primera parte del trabajo presenta un marco terico para analizar el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior en situaciones de crisis. La segunda expone el antecedente de la crisis con Cuba de 2004. La ltima seccin explica las principales causas que llevaron a las crisis diplomticas de Mxico con Argentina y Venezuela.

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El proceso de toma de decisiones de la poltica exterior en situaciones de crisis de baja intensidad El proceso de toma de decisiones de poltica exterior es un tema poco estudiado en Amrica Latina. La mayora de los trabajos acadmicos fueron realizados en EEUU y Europa y normalmente se centra en conflictos de gran magnitud que han desembocado en grandes guerras o en crisis humanitarias producto de desastres naturales, hambrunas y epidemias1. Son pocos los textos que exploran procesos de este tipo en conflictos de baja intensidad, como por ejemplo las crisis diplomticas que no derivan necesariamente en una confrontacin armada. El caso de anlisis ms clsico es la crisis de los misiles del otoo de 1962, cuando la Unin Sovitica instal bases para el lanzamiento de cohetes nucleares en Cuba. En su texto sobre el tema, Graham Allison2 busc explicar el conflicto a partir de tres modelos: el racional, el burocrtico y el organizacional. Segn el modelo del actor racional, es el Estado el que selecciona los objetivos que se deben alcanzar para promover el inters nacional. En este marco, el gobierno considera las diferentes estrategias y evala el entorno internacional. El grupo en el poder identifica las diferentes alternativas existentes y calcula el posible impacto de cada una. Finalmente, quienes toman las decisiones seleccionan la mejor alternativa para alcanzar sus objetivos. El segundo modelo explica la poltica exterior a partir de las preferencias de los distintos actores dentro de un mismo Estado, que no es visto como una unidad sino como un sujeto compuesto por un conjunto de actores con diferentes preferencias sobre el curso a seguir. Cada actor trata de imponer su punto de vista y todos son importantes en el proceso de toma de decisiones.
1. La obra clsica sobre el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior es la de Richard Snyder, H.W. Bruck y Burton Sapin: Foreign Policy Decision Making, Free Press, Nueva York, 1963. Sin embargo, este libro no contempla el proceso en situaciones de crisis. Algunos ejemplos de textos acadmicos que abordan el tema de manera directa son: Charles Hermann: International Crisis as Situational Variable en James Rosenau: International Politics and Foreign Policy, The Free Press, Nueva York, 1969, pp. 409-421; Irving Janis: Crucial Decisions: Leadership in Policymaking and Crisis Management, Free Press, Nueva York, 1989; Jonathan Roberts: Decision-making during International Crisis, St. Martin's Press, Nueva York, 1988; Irving Manis et al.: Decision Making During International Crisis en Journal of Conflict Resolution vol. 37 No 2, 1987, pp. 203-226; John Oneal: Foreign Policy Making in Times of Crisis, Ohio State University Press, Columbus, 1982; Patrick Haney: Organizing for Foreign Policy Crisis: Presidents, Advisers, and the Management of Decision Making, University of Michigan Press, Ann Arbor MI, 1997, entre otros. No existe en Amrica Latina un texto acadmico clsico sobre el tema. 2. Graham Allison: Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis, Harper Collins, Boston, 1971.

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El objetivo final es que, despus de un periodo de negociacin, los actores lleguen a un consenso sobre la decisin final, que deber contener algn elemento mnimo de cada preferencia y ser apoyada por todos. El tercer modelo terico propuesto por Allison establece un proceso operativo estandarizado para cualquier contingencia o crisis internacional. Segn este planteo, cada actor tiene una funcin determinada, por lo que la expectativa es que cada organizacin cumpla con la tarea asignada. Este modelo evita el proceso de identificar o calcular las consecuencias de las posibles alternativas, pues sigue una especie de manual con respuestas predefinidas que se adoptan en cualquier contexto. Cada parte cumple la funcin que le fue asignada y todos esperan que la crisis se resuelva. Kenneth Waltz elabor otro marco explicativo a partir de tres niveles de anlisis: el sistmico, el estatal y el individual3. Aunque el esquema no fue establecido para analizar la poltica exterior en momentos de tensin, de todos modos tiene un alto poder explicativo que lo hace muy til. El primer nivel, denominado sistmico, explica la conducta de un Estado a partir del contexto internacional. Asume que los pases son actores unitarios que responden a incentivos externos e interactan en un ambiente social, econmico, poltico y geogrfico global cuyas caractersticas son determinantes. En el segundo nivel, denominado estatal, las explicaciones se encuentran en la estructura interna y en el juego de los diferentes actores subnacionales. En este modelo, los determinantes de la poltica exterior no se encuentran en el sistema internacional sino en los intereses y las necesidades de cada Estado-nacin. El tercer nivel analiza las caractersticas personales y psicolgicas de los individuos encargados del diseo de la poltica exterior. Segn este modelo, las decisiones son tomadas por una sola persona, sin que los factores estatales y sistmicos influyan significativamente. Por lo tanto, la personalidad del individuo y ciertos rasgos psicosociales los cdigos de valores, la salud mental y fsica, el ego y la ambicin, la historia poltica y las experiencias personales, as como la percepcin de la realidad determinan la eleccin de la alternativa a seguir en el plano internacional. Otro esquema explicativo que puede ayudar a entender el tema es el de Robert Putnam4, quien plante una teora de dos niveles segn la cual los
3. Kenneth Waltz: The Man, the State, and the War. A Theoretical Analysis, Columbia University Press, Nueva York, 1959. 4. Robert Putnam: Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games en Peter Evans et al.: Double-Edged Diplomacy, University of California Press, Berkeley, 1993, pp. 431-468.

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encargados de tomar las decisiones siempre enfrentan un dilema: tratar de satisfacer los intereses de los grupos nacionales y, al mismo tiempo, no afectar a los actores externos. Esto implica que, frente a una crisis diplomtica, los gobiernos deben tomar en cuenta los intereses de su sociedad tratando de evitar un conflicto internacional. Finalmente, Alexander George plante la idea de la diplomacia coercitiva como un instrumento de la poltica exterior5. Concebida originalmente para evitar una guerra, la definicin implica el uso de amenazas o el ofrecimiento de premios para alcanzar objetivos especficos. En otras palabras, se trata del garrote y la zanahoria. Todos estos marcos terico-explicativos pueden ser tiles para el anlisis del proceso de toma de decisiones de la poltica exterior en situaciones de crisis. La crisis diplomtica entre Mxico y Cuba: a manera de antecedente La crisis diplomtica entre Mxico y Cuba no surgi de la nada ni fue espontnea, sino producto de una cadena de acontecimientos. Se inici en 2001, en el marco de la Comisin de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). En esa ocasin, aunque Mxico se abstuvo de votar la resolucin de condena a Cuba, el gobierno de Fidel Castro consider que el entonces secretario de Relaciones Exteriores mexicano, Jorge Castaeda, haba impulsado, junto con otros pases latinoamericanos, el voto contra su pas. En su momento, Castaeda respondi que los cubanos estaban ardidos. As comenz la tensin entre Vicente Fox y Fidel Castro. Luego, en febrero de 2002, Fox visit La Habana. Aunque el objetivo del viaje era limar asperezas, el mandatario mexicano aprovech la visita para reunirse con la oposicin cubana, lo que molest al gobierno local. Despus, Castaeda declar que Mxico rompera relaciones con la Revolucin Cubana y las iniciara con la Repblica de Cuba. Semanas ms tarde, el vnculo bilateral volvi a complicarse a raz de otras declaraciones de Castaeda, quien anunci que las puertas de las embajadas mexicanas estaban abiertas a los latinoamericanos. Algunos cubanos, en una interpretacin errnea de las palabras del canciller, se acercaron a la embajada mexicana para demandar asilo poltico. El incidente se resolvi gracias a una mediacin directa de Fidel Castro, pero la tensin aument considerablemente.
5. Alexander L. George: The Limits of Coercive Diplomacy, Little Brown, Boston, 1971.

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Ese mismo ao, Mxico vot la resolucin de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU de condena a Cuba. En una clara represalia, Fidel Castro difundi una conversacin telefnica con Vicente Fox, donde se revelaban las complacencias de Mxico con Estados Unidos: en el dilogo, el presidente mexicano le haba pedido a Castro que asistiera a la Cumbre de las Naciones Unidas para el Financiamiento del Desarrollo, que se iba a celebrar en Mxico, y se marchara inmediatamente para no molestar a George W. Bush. El incidente marc uno de los momentos ms bajos de la relacin y hasta se habl de la posibilidad de romper lazos diplomticos. En los primeros meses de 2004, los medios de comunicacin mexicanos difundieron videos que demostraban la corrupcin de algunos funcionarios del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) que ocupaban cargos en la alcalda del Distrito Federal. Para algunos, la filtracin provino del gobierno nacional y fue una maniobra para desprestigiar a Andrs Manuel Lpez Obrador, quien en ese momento encabezaba las encuestas para suceder a Fox. Los videos fueron tomados en la oficina de Carlos Ahumada, un prominente empresario de origen argentino acusado de fraude. Ahumada huy a La Habana, donde fue detenido. El gobierno de Mxico solicit su extradicin. Quince das despus, la Comisin de Derechos Humanos de la ONU debati una propuesta de condena a Cuba. Para mostrar congruencia con sus decisiones anteriores, el gobierno de Fox vot a favor de la resolucin, lo que volvi a tensar las relaciones entre ambos pases. El 28 de abril, en una clara represalia, Cuba deport a Ahumada, pero hizo una declaracin que generara irritacin en el gobierno de Fox. Carlos Ahumada ha declarado que la operacin realizada con empleo de los videos sobre corrupcin difundidos en Mxico fue calculada deliberadamente para alcanzar objetivos polticos y planificada con meses de antelacin6. As, Cuba insinuaba que funcionarios del gobierno federal estaban inmiscuidos en la campaa de desprestigio contra Lpez Obrador. El 1 de mayo, en su discurso de conmemoracin del Da del Trabajo, Fidel Castro aludi agresivamente al gobierno de Fox. Molesto por el voto en la ONU, dijo que el prestigio ganado por Mxico en Amrica Latina gracias a su intachable poltica internacional haba sido convertido en
6. Ministerio de Relaciones Exteriores: Informacin del Ministerio de Relaciones Exteriores, La Habana, Cuba, 28 de abril de 2004, disponible en <www.cubaminrex.cu/Actualidad/2004/ INFORMACI%D3N%20DEL%20MINISTERIO%20DE%20RELACIONES%20EXTERIORES.htm>.

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cenizas7. La respuesta de Fox fue inmediata: convoc a los secretarios de Gobernacin y de Relaciones Exteriores, Santiago Creel y Luis Ernesto Derbez, y al da siguiente anunci la decisin de retirar a la embajadora de Mxico en La Habana y expulsar al representante del gobierno cubano en Mxico. Ese mismo da, en una conferencia de prensa, Santiago Creel comunic que contaba con informacin sobre actividades inaceptables de miembros del Partido Comunista Cubano, pero no detall la naturaleza de esas actividades8. Por su parte, Derbez dijo que las declaraciones de Cuba luego de la deportacin de Ahumada, el discurso de Castro y las actividades de los integrantes del Partido Comunista Cubano haban llevado a Mxico a concluir que la actitud del gobierno de Cuba ha sido de injerencia directa en asuntos internos de competencia exclusiva de los mexicanos9. Ms tarde, en un escueto comunicado, la Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico inform que se haba tomado la decisin de modificar la relacin bilateral con Cuba y establecerla a nivel de Encargados de Negocios. Pero, para tratar de minimizar el impacto, aclar: Esto no significa el rompimiento de relaciones diplomticas10. Las reacciones no se hicieron esperar. La respuesta ms fuerte, por supuesto, fue la de Cuba. El 3 de mayo, el gobierno de Fidel Castro rechaz ese nuevo acto contra su pas y lo consider un error ms del gobierno mexicano11. Obviamente, los comentarios de EEUU fueron en otro sentido. El secretario de Estado, Colin Powell, consider que Mxico haba respondido apropiadamente12. En Mxico, las reacciones tambin fueron enrgicas.
7. Ministerio de Relaciones Exteriores: Discurso pronunciado por el Presidente de la Repblica de Cuba, Fidel Castro Ruz, en el acto por el Da Internacional de los Trabajadores, con las incorporaciones que le hizo al texto escrito mientras lo pronunciaba y algunos puntos aadidos, en la Plaza de la Revolucin, el Primero de Mayo del 2004, La Habana, Cuba, 1 de mayo de 2004, disponible en <www.cubaminrex.cu/Archivo/Presidente/2004/FC_010504-1.htm>. 8. Secretara de Gobernacin: Mensaje del secretario de Gobernacin, Santiago Creel Miranda, en el Saln Venustiano Carranza de la residencia oficial de Los Pinos 2 mayo 2004, Mxico, 2 de mayo de 2004, disponible en <www.gobernacion.gob.mx/>. 9. Secretara de Relaciones Exteriores: Palabras del secretario de Relaciones Exteriores de Mxico Luis Ernesto Derbez Bautista en ocasin de la conferencia de prensa ofrecida en Los Pinos el da 2 de mayo de 2004, Mxico, 2 de mayo de 2004, disponible en <www.sre.gob.mx/comunicados/ discursos/disc_2004/mayo/d_16_03.htm> y La Secretara de Relaciones Exteriores modifica la relacin bilateral con Cuba, Comunicado de Prensa No 091, Mxico, 2 de mayo de 2004, disponible en <www.sre.gob.mx/comunicados/comunicados/2004/mayo/b-091.htm>. 10. Secretara de Relaciones Exteriores: No altera el gobierno de Mxico la posicin asumida el pasado 2 de mayo, Comunicado de Prensa No 096, 4 de mayo de 2004, disponible en <www.sre.gob.mx/comunicados/comunicados/2004/-mayo/b-096.htm>. 11. Ministerio de Relaciones Exteriores: Informacin del Ministerio de Relaciones Exteriores, La Habana, Cuba, 3 de mayo de 2004, disponible en <www.cubaminrex.cu/Declaraciones/2004/ DC_030504-1.htm>. 12. Departamento de Estado: Council of the Americas 34th Annual Washington Conference, Washington, D.C., 3 de mayo de 2004, disponible en <www.state.gov/secretary/rm/32100.htm>.

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Los partidos polticos opositores calificaron la medida como lamentable, errtica, exagerada, absurda, una estupidez poltica, ilegal, inmoral, autoritaria, grave y hasta ridcula13. La sociedad civil tambin se manifest abiertamente en contra de la decisin; acadmicos e intelectuales lamentaron la medida y varios sindicatos exigieron la destitucin del secretario de Relaciones Exteriores. A 77 das de iniciada la crisis y despus de varios intercambios diplomticos, Derbez viaj a Cuba. En una conferencia de prensa conjunta, Derbez y el canciller cubano, Felipe Prez Roque, anunciaron el regreso de sus respectivos embajadores. El papel del Congreso mexicano, la intensa presin de los partidos polticos y la reaccin de la sociedad civil fueron claves para que el gobierno restableciera las relaciones con Cuba a nivel de embajadas. El 25 de julio, Roberta Lajous y Jorge Bolaos regresaron a sus respectivas misiones diplomticas. Y as, sin resolver los asuntos pendientes, acab la crisis diplomtica con Cuba. Las crisis con Argentina y Venezuela A finales de 2005, el gobierno de Fox se vio nuevamente involucrado en conflictos diplomticos con pases latinoamericanos. Esta vez les toc el turno a Argentina y Venezuela. La crisis se origin en la IV Cumbre de las Amricas celebrada en noviembre en Mar de Plata. All, Fox tuvo un desaguisado con Nstor Kirchner por la cancelacin de una reunin bilateral programada con anticipacin. Despus, en los debates entre los lderes de la regin, el presidente mexicano propuso que los pases que estuvieran de acuerdo con el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) firmaran un comunicado de apoyo al libre comercio, lo cual implicaba excluir a aquellos que se oponan. Argentina, Brasil y Venezuela respondieron que el objetivo de la reunin no era discutir el libre comercio. En la clausura de la cumbre, Fox neg que existiera un conflicto diplomtico con Argentina y expres su amor por el ALCA y por el Mercosur14. Sin embargo, en la mayora de los pases de Sudamrica qued la sensacin de que el presidente mexicano se haba alineado claramente con los intereses de EEUU. Ms tarde, al evaluar los resultados de la cumbre, el gobierno mexicano consider un xito su participacin con el argumento de que los pases ms
13. Claudia Guerrero: Cuestiona oposicin ruptura diplomtica en Reforma, Mxico, 3/5/2004. 14. Jos Luis Ruiz: Posponen el acuerdo comercial; Fox expresa amor por Mercosur en El Universal, 6/11/2005.

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importantes del continente (EEUU, Canad y Mxico) estaban de acuerdo con el ALCA. Derbez dijo que el presidente venezolano, Hugo Chvez, se haba quedado solo debido a su visin negativa del ALCA y neg un distanciamiento con los pases que se oponan a esta iniciativa15. Despus, Fox critic a Kirchner diciendo que el presidente argentino haba estado ms interesado en cumplir con la opinin pblica argentina que en garantizar el xito de la cumbre. En otras palabras, le criticaba al argentino su supuesta intencin de satisfacer solo a los grupos internos, sin tomar en cuenta los intereses de la comunidad internacional: lo acusaba de romper la lgica del juego de los dos niveles. Kirchner, muy molesto, le respondi: Algunos piensan que la buena diplomacia es tener una actitud de pleitesa y agachar la cabeza ante los fuertes16. Pese a la insistencia de los medios mexicanos, Fox se neg a continuar con la polmica. Por su parte, el Senado de Mxico lament la actuacin de su pas en la Cumbre de las Amricas. Finalmente, la cuestin se resolvi cuando los cancilleres de Mxico y Argentina redactaron un comunicado conjunto que reconoca la importancia de la relacin bilateral y expresaba el inters de sus gobiernos por continuar dialogando sobre temas de inters mutuo17. La disputa con Argentina se haba resuelto cuando apareci Chvez. El mandatario venezolano dijo que le daba tristeza que el heroico pueblo mexicano tuviera un presidente que se arrodilla ante el imperio norteamericano18. Inmediatamente, la Secretara de Relaciones Exteriores convoc al embajador de Venezuela para que explicara las palabras de Chvez. El encuentro, sin embargo, no logr resolver el conflicto. Despus de reunirse con un funcionario mexicano de tercer nivel, el embajador venezolano, Vladimir Villegas, sostuvo que nadie le haba pedido explicaciones y que se estaban estableciendo los contactos diplomticos para resolver el problema. La Secretara de Relaciones Exteriores se declar insatisfecha19 y Derbez reaviv el conflicto al acusar al gobierno de
15. Jos Luis Ruiz: Exitosa gestin de Mxico en la Cumbre en El Universal, 8/11/2005. 16. Jos Vales et al.: Kirchner revira a Fox; cancilleres pactan tregua en El Universal, 9/11/2005. 17. SRE: Comunicado Conjunto de las Cancilleras de Mxico y Argentina, comunicado de prensa conjunto, 9 de noviembre de 2005, disponible en <www.sre.gob.mx/comunicados/ comunicados/2005/novie/b_conjunto_09.htm>. 18. Jorge E. Botero: Da tristeza el entreguismo de Fox, afirma Chvez en La Jornada, 10/11/2006. 19. SRE: Las explicaciones del embajador Villegas no resultaron satisfactorias: Cancillera, Comunicado de Prensa No 226, 10 de noviembre de 2005, disponible en <www.sre.gob.mx/ comunicados/comunicados/2005/novie/b_226.htm>.

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Chvez de olvido mental: Mxico record Derbez fue el primer pas que conden el intento de golpe de Estado en Venezuela de abril de 200220. Esta nueva crisis diplomtica gener efectos en Mxico. Algunos legisladores impulsaron un proyecto de ley para que, antes de cada viaje, el presidente presentara su agenda y una copia de sus discursos, modo de evitar desatinos, desaciertos, yerros y hechos vergonzosos21. La iniciativa no prosper debido a la oposicin del PAN. Un da despus de sus declaraciones, Derbez se comunic con su colega venezolano, Al Rodrguez, para discutir el tema. Luego de la conversacin, Rodrguez inform que para Venezuela el problema estaba superado. Pero el mexicano lo contradijo y sostuvo que no era as. Aunque acept que se estaba trabajando para resolverlo22, el gobierno de Fox no estaba satisfecho y exiga una disculpa. El 13 de noviembre, Chvez volvi a la carga. En tono amenazante, le dijo a Fox: No se meta conmigo, caballero, porque sale espinao23. La cancillera mexicana exigi una nueva disculpa y anunci que, si no se produca, pedira el retiro de embajadores y reducira la relacin al nivel de encargados de negocios. La crisis haba subido de tono. En un juego de diplomacia coercitiva, Mxico amenazaba a Venezuela con romper el vnculo diplomtico. La respuesta no demor. El 14 de noviembre, el canciller venezolano orden el retiro de su embajador en Mxico y responsabiliz a Fox por la crisis. La Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico reaccion solicitando a Caracas el retiro de su embajador, aunque en realidad Venezuela ya haba dado ese paso. En cualquier caso, la estrategia de diplomacia coercitiva mexicana haba fallado24. Ms tarde, el mismo Fox asegur que estaba dispuesto a considerar la ruptura total si continuaban los ataques del mandatario venezolano25, al
20. Patricia Muoz y Blanche Petrich: Cancilleras de Mxico y Venezuela avivan el diferendo Fox-Chvez en La Jornada, 11/11/2005. 21. Andrea Becerril y Vctor Ballinas: Plantean senadores del PRI condiciones estrictas para aprobar viajes de Fox en La Jornada, 11/11/2005. 22. Natalia Gmez et al.: Venezuela: El diferendo est superado; an no, dice Derbez en El Universal, 12/11/2005. 23. No se meta conmigo, caballero en La Jornada, 14/11/2005. 24. Un buen artculo que describe el proceso de negociacin entre Mxico y Venezuela es el de Homero Campa: Negociaciones frustradas en Proceso No 1516, 20/11/2005, pp. 26-30. 25. Jos Luis Ruiz et al.: Fox no descarta ruptura total en El Universal, 15/11/2005; Natalia Gmez: Se restablecern nexos solo si hay disculpa: SRE en El Universal, 16/11/2005.

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tiempo que la cancillera sealaba que no aceptara la acreditacin de un nuevo embajador si Venezuela no ofreca antes una disculpa. A esta altura del conflicto, algunos pases se ofrecieron como intermediarios. Uruguay intent mediar y el Mercosur tambin ofreci su ayuda. La Organizacin de Estados Americanos (OEA) anunci su voluntad de intervenir si las partes lo pedan e inst a ambas a restablecer el dilogo. EEUU declin involucrarse en la polmica y aconsej a Mxico ignorar a Chvez. En Mxico las reacciones fueron variadas. Un grupo de diputados del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) apoy a Chvez y hasta acompa al embajador venezolano al aeropuerto en el momento de su salida del pas. Sin embargo, el gobierno del Distrito Federal, tambin del PRD, sali a respaldar a Fox. El PAN, naturalmente, apoy al presidente. En suma, a diferencia de la crisis con Cuba, en esta ocasin muchos actores polticos y sociales manifestaron su apoyo al gobierno en su disputa con Venezuela. Luego vino un impasse. Desde Corea, Fox confi en que pronto Chvez ofrecera una disculpa y que el asunto se arreglara. El vicepresidente de Venezuela, Jos Vicente Rangel, le recomend a Mxico esperar sentado la disculpa26. El vocero de Fox, Rubn Aguilar, afirm que su gobierno no pretenda romper relaciones con Venezuela y que esperara pacientemente27. Caracas sugiri buscar una silla cmoda28. La crisis haba derivado en una guerra de declaraciones sin mucho sentido. Sin perspectivas de un arreglo diplomtico, Chvez declar en mayo de 2006 que las relaciones bilaterales estaban congeladas. Y, con la expectativa puesta en un triunfo de la izquierda mexicana, anunci que esperara al prximo gobierno para la normalizacin de los vnculos diplomticos29. Adems, el presidente venezolano amenaz con la posibilidad de retirar a su pas del G-3, el acuerdo de libre comercio entre Mxico, Venezuela y Colombia, que calific de farsa. Al da siguiente, Fox sostuvo que el populismo dificultaba la integracin latinoamericana. En respuesta, Chvez lo volvi a llamar cachorro del imperio30. Como efecto directo de la crisis
26. Que esperen disculpa sentados: Venezuela a Mxico en El Universal, 23/11/2005. 27. Jos Luis Ruiz: Presidencia: Esperaremos sentados disculpa de Venezuela en El Universal, 24/11/2005. 28. Patricia Muoz y Juan Balboa: Sentado, Mxico esperar disculpas: Los Pinos; que busque silla cmoda: Caracas en La Jornada, 25/11/2005. 29. Relaciones bilaterales con Mxico congeladas: Chvez en El Universal, 11/5/2006. 30. Jos Luis Ruiz y Natalia Gmez: Critica Fox populismo, lo llama Chvez otra vez cachorro del imperio en El Universal, 12/5/2006.

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diplomtica, el 22 de mayo de 2006 Chvez anunci formalmente el retiro de su pas del G-331. La cancillera mexicana declar que la decisin no tendra un impacto significativo ni generara efectos negativos. Sin embargo, represent una derrota importante para la poltica exterior de Mxico. La crisis continu. Durante la campaa presidencial mexicana, el candidato del PRD, Andrs Manuel Lpez Obrador, fue acusado, sin pruebas, de recibir apoyo econmico de Venezuela, como parte de una estrategia para emparentarlo con Chvez e infundir temor en la clase media. Cuando se difundi la noticia de que el candidato del PAN, Felipe Caldern, haba ganado la eleccin, Chvez se neg a reconocer el resultado y sugiri la posibilidad de un fraude. En un comunicado de prensa, la Secretara de Relaciones Exteriores lament las declaraciones del presidente venezolano y las calific como una intromisin inadmisible en los asuntos internos32. Por fortuna, el presidente de Venezuela no contest y as se evit una nueva escalada. El ltimo episodio de esta larga crisis se origin a raz de la aspiracin venezolana a ocupar un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU. Despus de varias votaciones en las que ni Venezuela ni su rival, Guatemala, lograron obtener los votos necesarios, el embajador mexicano ante la ONU, Enrique Berruga, propuso al gobierno de Chvez que declinara sus aspiraciones para destrabar el empate. Berruga le sugiri a Caracas resolver su problema con Estados Unidos en el mbito multilateral para no afectar los intereses de la regin33. Esta nueva declaracin, que se suma a otras tantas anteriores, no agudiz el problema. Sin embargo, la crisis diplomtica entre Mxico y Venezuela no se resolvi. Sobre el final del mandato de Fox, la relacin entre ambos pases se mantiene a nivel de encargados de negocios. Conclusiones En los casos de crisis diplomticas con pases latinoamericanos analizados en este artculo, el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior mexicana se centr bsicamente en la elite gubernamental. Solo el presidente
31. Chvez hace oficial salida de Venezuela del G-3 en El Universal, 22/5/2006. 32. SRE: El gobierno de Mxico rechaza declaraciones formuladas por el presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Hugo Chvez, Comunicado de Prensa No 191, 16 de septiembre de 2006, disponible en <www.sre.gob.mx/csocial/comunicados/2006/sep/ b191.htm> 33. Wilbert Torre: Mxico pide a Venezuela dejar candidatura en ONU en El Universal, 19/10/2006.

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Mxico: la toma de decisiones en las crisis diplomticas

y los secretarios de Relaciones Exteriores y de Gobernacin tuvieron un papel influyente. Otros actores polticos y sociales no fueron tomados en cuenta en su diseo e implementacin. En otras palabras, la toma de decisiones se ubic de acuerdo con el marco terico propuesto por Waltz solo en el nivel individual. Las crisis de Mxico con Cuba, Argentina y Venezuela tienen un origen similar, basado en el cambio de poltica exterior implementado por el pas desde los 80. En aquella poca, Mxico dej de lado su tradicional estrategia de relativa autonoma respecto de EEUU y su cercana con Amrica Latina y comenz a desarrollar una poltica de alineamiento con Washington, lo que implic un alejamiento de otros pases de la regin. En ese sentido, aunque su papel fue secundario, EEUU fue una referencia obligada en las crisis analizadas en este artculo. Mxico, en efecto, recibi presiones de Washington para mantener aislados tanto a Castro como a Chvez. Fox acept estas presiones, pero tuvo que pagar por ellas un costo muy grande, que puso al pas al borde de la ruptura con estos pases. Pero no se trata solo del rol de EEUU. Los problemas polticos internos de Mxico, derivados de la llegada del PAN al poder y de la lucha por la presidencia en 2006, tambin fueron causas importantes en estos diferendos. El posible triunfo del candidato izquierdista en las elecciones presidenciales contribuy e influy en la crisis con Venezuela. En este contexto, la propuesta terica del juego de los dos niveles elaborada por Putnam resulta muy til para explicar la situacin. El objetivo de Fox era neutralizar la influencia de Chvez en las elecciones sin generar un conflicto internacional. La poltica exterior errtica del gobierno mexicano, las declaraciones poco afortunadas de sus principales lderes y la falta de experiencia diplomtica del secretario de Relaciones Exteriores tambin fueron factores que contribuyeron a la tensin con los tres pases mencionados. Hay que reconocer, sin embargo, que las declaraciones de Castro y Chvez no ayudaron a bajar el tono de la disputa. Afortunadamente, la crisis con Argentina se resolvi pronto. En el caso de Cuba, si bien los embajadores volvieron a sus sitios unos meses despus, la relacin era todava tensa al final de la presidencia de Fox. De hecho, el mexicano fue prcticamente el nico jefe de Estado latinoamericano que no envi una carta a Fidel Castro desendole su pronta recuperacin luego de que se viera obligado a delegar

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Rafael Velzquez Flores / Roberto Domnguez

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el poder a su hermano por cuestiones de salud. En cuanto a Venezuela, no solo no se restableci la relacin a nivel de embajadores sino que, adems, los efectos que gener en Mxico su retiro del G-3 fueron muy nocivos. Las cosas no empezaron mucho mejor con el gobierno de Felipe Caldern. Chvez no reconoci su triunfo y Caldern no lo felicit cuando el venezolano obtuvo su reeleccin, a finales de 2006. Este mal inicio indica que las relaciones entre Mxico y Venezuela no sern nada tersas, al menos en el futuro inmediato.

Abril-Junio de 2007

Mxico

Vol. 7 No 2

AMRICA LATINA, AL MARGEN DE LA LEY: El Apostolado de Penonom o la Sacra Familia, James L. Zackrison. Actores armados y ciudades fragmentadas, Dirk Kruijt y Kees Koonings. Mayor presencia del crimen organizado, Francisco Rojas Aravena. Reflexiones sobre el impacto de la inseguridad en las empresas, Jorge E. Tello Pen. Ilegalidad: obstculo para la democracia, Ral Bentez Manaut. Militarizacin de la seguridad pblica en Amrica Latina?, Luca Dammert y John Bailey. El pacto de Fausto. Democracia y drogas en Mxico, Ana Isabel Lpez y James F. Robinson. Mitologa del control fronterizo, Peter Andreas. MUNDO: La victoria final de Fidel, Julia E. Sweig. La victoria prrica del Comandante, Marifeli Prez-Stable. Seguridad energtica. Reflexin en torno a los retos y las alternativas para Mxico, Lourdes Melgar y Enrique Velasco Ibarra. Las multinacionales de los pases emergentes, Andrea Goldstein y Zenaida Hernndez. Manos fuera de los fondos de cobertura, Sebastian Mallaby. Negociar con terroristas, Peter R. Neumann. La batalla por los valores globales, Tony Blair. Estados Unidos, Irak y la guerra contra el terrorismo, Lee Kuan Yew. El choque de emociones, Dominique Mosi. Cincuenta aos despus, los caminos europeos siguen llevando a Roma, Stphan Sberro. RESEAS Y CLSICO. Foreign Affairs en espaol es publicada cuatro veces al ao por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, Ro Hondo N, Col. Tizapn San ngel, CP 01000, Mxico, DF. Tel.: (5255) 5628.4096. Ventas y suscripciones: Tel. (5255) 5628.4000, ext. 3945. Correo electrnico: <dforaesp@itam.mx>. Pgina web: <www.foreignaffairs-esp.org>.