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Neoinstitucionalismo como modelo de anlise para as Polticas Pblicas

Algumas observaes Carlos Vasconcelos Rocha*

Uma caracterstica de qualquer cincia, e portanto das cincias sociais, a disputa entre as vrias perspectivas de explicao dos seus problemas especficos. Tanto ao longo do tempo quanto num mesmo perodo, h maior ou menor dissenso sobre a abordagem terica mais apropriada para se adotar. Sendo assim, um requisito para qualquer analista se situar entre a variedade de propostas disponveis. Para o estudo das polticas pblicas, especificamente, temos naturalmente uma variedade de perspectivas de anlise, cada qual buscando se firmar perante as outras. Sem pretender aprofundar o tema des1 sas disputas , este trabalho tem o objetivo de desenvolver alguns pressupostos bsicos da perspectiva neoinstitucionalista, situando-a dentro do debate mais geral. Em meados da dcada de 80, a chamada perspectiva neoinstitu-

Doutor em Cincias Sociais pela UNICAMP, professor e pesquisador do Mestrado em Cincias Sociais e do Departamento de Relaes Internacionais da PUC-Minas. carocha@pucminas.br. David Easton (1985), por exemplo, busca fazer um balano resumido do debate americano neste sculo. Tal debate relevante, na medida da influncia que as teorias abordadas tm para os estudos realizados em diversas partes do mundo, inclusive no Brasil.

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Porto Alegre

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cionalista encontra grande acolhida pelos estudiosos das polticas pblicas, ao introduzir importantes aspectos analticos para as pesquisas, ampliando assim os horizontes dos estudos na rea. Em grande medida, podemos afirmar que o neoinstitucionalismo busca se consolidar como uma referncia terica contrapondo-se aos modelos pluralista e marxista. Sendo assim, inicialmente, faremos uma breve aluso aos pressupostos analticos desses dois modelos. Em seguida, buscaremos apresentar os pressupostos tericos dos neoinstitucionalistas e apontar algumas crticas que levaram reformulao de sua proposta inicial. Nas duas partes seguintes, buscaremos ressaltar dois aspectos que no nosso entender so mais relevantes para o desenvolvimento dos estudos sobre as polticas pblicas e que ganharam relevncia no debate atravs de autores filiados perspectiva neoinstitucional. Vamos abordar, respectivamente, o papel das idias na formulao das polticas e a questo da mudana das instituies. Como concluso, tentaremos, em breves palavras, ressaltar alguns pontos fortes e algumas fragilidades do modelo neoinstitucionalista, tomando como parmetro as outras duas perspectivas analticas. Especificamente, o trabalho procura demonstrar que o neoinstitucionalismo fornece elementos valiosos para os estudos de caso, mas no d conta de desenvolver teorias mais amplas.

O neoinstitucionalismo no contexto do debate


Nas dcadas de 50 e 60, a cincia poltica americana era dominada pelos modelos explicativos comportamentalistas (behavioralism) e pluralista. O modelo pluralista, especificamente, orienta uma enorme quantidade de trabalhos empricos sobre polticas pblicas, inclusive no Brasil. De forma um tanto quanto arbitrria, podemos afirmar que o pluralismo concebe a distribuio do poder como um aspecto mais ou menos permanente das sociedades, especialmente as de democracia liberal. As sociedades so concebidas, nessa perspectiva, como compostas de diversos centros de poder, sendo que nenhum deles totalmente soberano. Esse modelo adota o conceito de grupo de interesse ou grupo de presso como instrumento analtico para o processo de decision-making. Para o pluralismo, o poder relaciona-se a questes especficas, fugazes ou persistentes, instaurando coalizes entre grupos de interesse na busca de certos objetivos. A luta poltica se faz em torno de questes diversas como problemas econmicos, morais, religiosos, de raa, de gnero

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e diversos outros. Tomando a terminologia da abordagem sistmica, so as demandas e apoios (inputs) dos grupos de presso que vo delinear as polticas pblicas (outputs). O governo e suas polticas so vistos como resultado dos inputs vindos da sociedade. O Estado considerado como algo neutro, cuja funo promover a conciliao dos interesses que interagem na sociedade, segundo a lgica do mercado (Dahl, 1988, p. 85). Um outro modelo bastante difundido o marxista, adotado em maior ou menor grau, conforme a poca e o lugar. Nos Estados Unidos, por exemplo, depois de um ostracismo de aproximadamente 30 anos, autores marxistas chegam a travar interessantes polmicas com autores pluralistas, a partir da 2 dcada de 70. De maneira tambm resumida e arbitrria, pode-se dizer que a anlise marxista parte das relaes entre economia, classes sociais e Estado. As relaes de classe so essencialmente relaes de poder, constituindo o instrumento analtico para a interpretao das transformaes sociais e polticas. As polticas estatais aparecem como reflexo dos interesses do capital, seja como fruto do Estado visto como mero comit destinado a gerir os negcios comuns a toda a burguesia, seja como resultado da ao de um Estado dotado de uma autonomia relativa, mas que em ltima instncia 3 vela pelos interesses do capital. Apesar de se colocarem em lados opostos do debate, o pluralismo e o marxismo unem-se na nfase analtica centrada na sociedade. Para ambas as perspectivas, a ao estatal sempre resposta a estmulos vindos da sociedade. Contrapondo-se a esse enfoque, por volta de meados dos anos 80, difunde-se o modelo analtico neoinstitucionalista. Em sua primeira verso, denominada state-centered, o neoinstitucionalismo recoloca o Estado como foco analtico privilegiado: ele que passa a explicar a natureza das polticas governamentais. Skocpol (1985), retomando a tradio alem de Max Weber e Otto Hintze, uma das primeiras autoras a propor uma reorientao terica em relao s abordagens precedentes e a tentar organizar as bases da anlise neoinstitucionalista. A autora considera, inicialmente, a sociedade civil per2

Ver, por exemplo, a interessante polmica de J. Manley contra R. Dahl e C. Lindblom, publicada na American Political Science Review, Washington, v. 7, n. 2, 1983. No primeiro caso podemos remeter ao Manifesto Comunista de K. Marx e F. Engels. Defendendo uma abordagem mais flexvel temos N. Poulantzas em Poder poltico e classes sociais, So Paulo, Martins Fontes, 1977, por exemplo. Uma excelente discusso sobre o tema pode ser encontrada no trabalho de Przeworski (1995).

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manentemente influenciada pelo Estado, devendo este ser concebido como muito mais que um simples foro em que os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas polticas ou estabelecem acordos (p. 83). Ela parte da idia geral da autonomia dos Estados, que
concebidos como organizaes que reivindicam o controle de territrios e pessoas, podem formular e perseguir objetivos que no sejam um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos ou classes sociais da sociedade (Skocpol, 1985, p. 86).

Nesse esforo, Skocpol (1985) critica os pluralistas, apontando que em suas anlises os fatores causais determinantes de decises concretas de polticas pblicas entram, muitas vezes, em contradio com suas concluses tericas: o contedo das decises pblicas supera, em diversos casos, o carter das demandas vindas da sociedade. Ou seja, o contedo dos outputs costumam no raro extrapolar o dos inputs. Alm disso, ela aponta que mesmo nos estudos pluralistas que concedem certa autonomia de deciso ao Estado, os funcionrios estatais so tomados como grupo de interesse sem se considerar a estrutura estatal na qual se inserem. A autora critica tambm os marxistas, ou mais especialmente os chamados neomarxistas, que concebem o Estado como configurado pela luta de classes, de forma direta ou indireta. Estes no levam em conta, argumenta, que muitas vezes o Estado que conforma as classes e a luta de classes. Skocpol sustenta tambm que a proposio de uma lgica geral de desenvolvimento poltico, adotada pelos marxistas e neomarxistas, dificilmente encontra correspondncia com o estudo de casos concretos de polticas estatais (Skocpol, 1985, p. 77). Assim, para o neoinstitucionalismo, o Estado, ao contrrio do que defendem os pluralistas e marxistas, no se submete simplesmente a interesses localizados na sociedade, sejam das classes ou dos grupos de interesse. As aes do Estado, implementadas por seus funcionrios, obedecem lgica de buscar reproduzir o controle de suas instituies sobre a sociedade, reforando sua autoridade, seu poder poltico e sua capacidade de ao e controle sobre o ambiente que o circunda. A burocracia estatal, especialmente a de carreira, estabelece polticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. Suas aes buscam propor vises abrangentes sobre os problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de elaborar e implementar polticas , em parte, resultante do controle que ela exerce

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sobre um recurso de poder privilegiado, que o acesso diferenciado informao. Nessa perspectiva, as decises pblicas trazem, portanto, a marca dos interesses e das percepes que a burocracia tem da realidade. O Estado aparece como varivel independente, dotado de autonomia de ao, expresso do insulamento da burocracia (Skocpol, 1985). Porm, cada Estado tem sua capacidade dada por uma srie de requisitos prprios. Esses requisitos so historicamente condicionados: os instrumentos de polticas estatais no so criaes deliberadas de curto prazo, mas sim dependem da histria de cada nao. O poder poltico dos grupos de interesse e das classes depende, em grande medida, das estruturas e capacidades do Estado. E s o exame de cada caso especfico pode definir o grau de insulamento que cada Estado possui. Esse debate envolve, em um aspecto crucial, o tema da autonomia do Estado. Os problemas contidos na perspectiva state-centered so apontados de forma persuasiva por Przeworski (1995). Para esse autor, tal perspectiva s coerente se o Estado deriva seu poder exclusiva ou fundamentalmente do monoplio da fora fsica (p. 67). E, segundo sua argumentao, tal situao no pode ser generalizada por duas razes. Em primeiro lugar, o autor afirma que em vrias sociedades h o controle civil sobre os militares, o que derruba a premissa de que o poder do Estado sempre e em qualquer lugar provm da fora fsica (p. 67). Em segundo lugar, ele sustenta que numa economia capitalista a alocao de recursos feita por agentes privados, o que implica que a fora pode no ser suficiente para governar efetivamente (p. 67). Criticando Skocpol, em sua fase state-centered, Przeworski aponta as confuses que se do em torno da idia de autonomia do Estado. Segundo o autor, no tem sentido falar em autonomia se se toma como caracterstica central do Estado o seu monoplio sobre os meios de violncia. Neste caso, o que deve descrever a relao do Estado com a sociedade o termo dominao. O autor argumenta que tal distino no percebida por Skocpol (1985), ao centrar sua ateno sobre a questo da autonomia do Estado. Przeworski mostra que o Estado autnomo quando os governantes tm objetivos prprios e so capazes de implement-los, mesmo contra interesses dos diversos grupos sociais. Afirma ainda que mesmo numa democracia

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os ocupantes de cargos no Estado polticos eleitos ou burocratas nomeados no so agentes perfeitos do pblico em nome do qual assumem responsabilidades: eles no agem de acordo com o melhor interesse dos cidados (p. 77).

Porm, apesar disso, tomar a autonomia do Estado como algo generalizvel seria um equvoco. Przeworski vai defender que o estudo de casos concretos que vai definir o papel do Estado e da sociedade na tomada de decises. Assim, afirma que no faz sentido rotular perspectivas pelo que deve ser o resultado de investigaes concretas (p. 71). no intuito de processar tais crticas que o neoinstitucionalismo evolui para uma posio mais matizada. De uma nfase maior no Estado como fator explicativo, proposta pela perspectiva state-centered, numa primeira fase, o neoinstitucionalismo evolui no sentido da ampliao do seu escopo de anlise para a perspectiva que Skocpol denominou de polity-centered analysis (1995, p. 41). Nesta segunda fase, o Estado no considerado, a priori, como dotado de poder para gerar em seu interior suas polticas, conforme seus interesses ou concepes. A perspectiva de anlise polity-centered busca equilibrar o papel do Estado e da sociedade nos estudos de caso, concebendo que o Estado parte da sociedade e pode portanto, em certos casos, ser infuenciado por ela em maior grau do que a influencia. Nessa segunda fase da perspectiva neoinstitucional, a pesquisa deve abranger instituies governamentais, regras eleitorais, partidos polticos e polticas pblicas anteriores, como fatores condicionantes dos interesses da sociedade civil, das suas estratgias e objetivos (Skocpol, 1995; Immergut, 1996; Migdal, Kohli e Shue, 1994). Quatro princpios podem ser destacados nessa reviso: a efetividade do Estado no depende apenas de seu insulamento, mas de como se d sua insero na sociedade; a necessidade de enfocar no apenas governos centrais, mas tambm os nveis de governo perifricos; a fora do Estado e dos agentes sociais so contingentes a situaes histricas concretas; e, finalmente, a relao Estado/sociedade no compe um jogo de soma zero, implicando a possibilidade de que compartilhem os mesmos objetivos. Em trabalho que busca caracterizar o surgimento das polticas sociais nos Estados Unidos, Skocpol (1995, p. 41) prope um roteiro de anlise para o estudo das polticas sociais que contempla quatro dimenses, e que resume bem os pressupostos do neoinstitucionalismo polity-centered. Em primeiro

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lugar, ela ressalta a autonomia que os funcionrios estatais tm em relao aos outros interesses sociais. Os funcionrios trabalham no sentido de implementar polticas que atendam s suas idias, s necessidades de suas carreiras e organizaes. Isto no quer dizer que possam ignorar os outros interesses sociais, sendo que no raro buscam compatibilizar seus interesses com estes ltimos. A capacidade que tm de buscar os seus objetivos depende das caractersticas das organizaes polticas dentro das quais atuam. A autora refuta o uso de concepes genricas de Estado. Ela afirma, por exemplo, que falar de Estado capitalista no diz nada sobre a capacidade de ao de qualquer Estado particular do mundo capitalista. apenas com o levantamento histrico da formao dos Estados, do estudo das maneiras de como enfrentam os desafios internos e externos com que se defrontam, que se pode dimensionar a capacidade de implementao de polticas dos funcionrios estatais e dos polticos. Em segundo lugar, a autora relaciona instituies polticas e identidades sociais. Constata que estruturas e processos polticos influenciam identidades, metas e capacidades polticas de grupos politicamente ativos. Prope, pois, explorar como os fatores polticos e sociais se combinam para afetar as identidades sociais e capacidades dos grupos envolvidos no jogo poltico. Em terceiro lugar, aponta que as caractersticas das instituies governamentais, dos sistemas partidrios e das regras eleitorais afetam o grau de sucesso poltico que qualquer grupo ou movimento pode alcanar, na medida que possibilitam, ou vetam, o acesso dos grupos s decises pblicas. Essa capacidade de se atingir metas polticas no depende, portanto, apenas da autoconscincia e recursos de mobilizao dos grupos, mas tambm das oportunidades relativas que as instituies polticas oferecem a certos grupos e negam 4 a outros. Finalmente, em quarto lugar, ela sustenta que polticas adotadas anteriormente reestruturam o processo poltico posterior. Como a poltica cria polticas, estas tambm reelaboram a poltica (Skocpol, 1995, p. 58). Esse efeito feedback das polticas tem duas dimenses: as novas polticas transformam a capacidade do Estado, mudando portanto as possibilidades administrativas para iniciativas futuras; e, por outro lado, afetam a identidade social, metas e capacidades dos grupos para o jogo poltico subseqente. Uma

Um bom exemplo da capacidade analtica de tal proposio encontrado em Immergut (1996).

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poltica tem sucesso quando estimula grupos e alianas que defendam sua continuao e expanso. O feedback positivo influencia a adoo futura de polticas anlogas, e o negativo tende a barrar a reproduo de polticas similares. interessante abordar um desdobramento desse ltimo ponto para a anlise das polticas pblicas. Como vimos, o modelo neoinstitucionalista releva o papel do Estado e de seus funcionrios na explicao das polticas governamentais. Uma questo, no entanto, emerge dessa centralidade analtica que o papel da burocracia pblica ganha, que a dos fatores que influenciam as suas aes. Ao buscar desenvolver essa questo, determinados autores neoinstitucionalistas retomam o papel explicativo das idias na produo de polticas pblicas. Como vimos, policymakers aprendem com o sucesso ou insucesso das polticas anteriores e agem conforme o escopo de idias que orientam a abordagem dos problemas com que se defrontam. Dentre os autores que enveredam por esse caminho est Peter Hall (1993), que, ao estudar a produo de polticas econmicas na Inglaterra, fornece interessantes elementos para explicao da ao da burocracia e contribui para o desenvolvimento do modelo neoinstitucionalista. o que trataremos no prximo tpico.

O papel das idias na produo de polticas


Os tericos do Estado, conforme denominao que Hall d aos neoins5 titucionalistas da perspectiva state-centered, partem de trs princpios, quais sejam: a ao estatal tem autonomia com relao s presses sociais; o principal fator que afeta uma poltica a poltica anterior, no sentido de que as principais idias e interesses que os policymakers possuem surgem de suas experincias com as polticas antecedentes; os especialistas de determinada rea de saber, em conexo com a burocracia, tm papel preponderante no aprendizado sobre as polticas, ao passo que o papel dos polticos secundrio. Hall critica a simplicidade de tais proposies, alertando que o processo de aprendizado com as polticas anteriores pode tomar vrias formas, depen-

Hall privilegia em sua anlise as idias de Hugh Heclo. O trabalho de Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden (New Haven, Yale University Press, 1974), que foi um dos pioneiros da perspectiva neoinstitucionalista, enfatiza os aspectos que vo ser aprofundados por Hall.

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dendo dos tipos de mudanas envolvidos. O autor defende ento a existncia de trs tipos distintos de mudanas nas polticas. As mudanas de primeira e segunda ordens so caracterizadas pelo autor como mudanas limitadas, compostas por ajustes rotineiros em polticas em andamento ou alterao de instrumentos para alcanar a mesma hierarquia de metas traadas anteriormente. Com relao a essas duas ordens de mudanas, Hall considera a tese dos tericos do Estado procedente, na medida em que a ao estatal consideravelmente insulada das presses pluralistas do sistema poltico. A mudana, nesses casos, fruto, em grande medida, do aprendizado de tcnicos e burocratas com as experincias passadas. A mudana de terceira ordem, no entanto, mais profunda. Esse caso envolve tanto a mudana dos instrumentos de polticas, quanto das metas e do prprio sistema de idias e padres que orientam a abordagem da realidade pelos especialistas. Segundo ele, h a 6 uma mudana de paradigma, nos termos propostos por T. Khun. No caso de mudana de paradigma, o processo impulsionado por fatores sociais e quase nunca por fatores estritamente cientficos. A mudana configurada pelo embate dos interesses em jogo, expressando a configurao da esfera de autoridade sobre as polticas governamentais. A mudana de paradigma ento precedida de mudanas na esfera do poder. O papel da experincia com as polticas anteriores aparece na medida em que a no resoluo dos problemas colocados na perspectiva de um determinado paradigma, ameaa o poder das autoridades que o sustenta. O autor conclui que as polticas so elaboradas dentro de um sistema de idias e padres, compartilhados pelos especialistas, que especifica no apenas as metas que devem ser alcanadas, mas o significado da natureza dos problemas abordados e os instrumentos de sua soluo. Por outro lado, o grau de autonomia dos especialistas e da burocracia, e em conseqncia do Estado, depende do tipo de mudana em curso. Tambm as instituies cujas aes dependem mais de especialistas so naturalmente mais influenciadas pelos
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Kuhn, em seu livro As estruturas das revolues cientficas, So Paulo, Ed. Perspectiva, 1975, afirma que em cada momento do desenvolvimento das cincias h um conjunto de pressupostos e crenas que so compartilhadas pelos cientistas na definio dos problemas da investigao e na elaborao das teorias propostas para solucion-los. Este quadro mental provisrio, no sentido de que quando os problemas internos a um paradigma so excessivos, coloca-se em dvida a prpria validade do paradigma adotado, implicando em sua substituio por outro.

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paradigmas. Se nas mudanas de primeiro e segundo grau o nvel da autonomia alto, nas mudanas de terceiro grau o conflito dos interesses sociais tem papel importante. A a mudana depende dos conflitos de interesses sociais, envolvendo o debate e o embate poltico-eleitoral das foras sociais. Os grupos de interesse fazem a ligao entre o Estado e a sociedade. As idias tm um papel central na elaborao das polticas, na medida em que legitimam alguns interesses em detrimento de outros. O poder adquirido, em grande parte, pela influncia do discurso. Em suma, o autor defende que no necessrio estabelecer rgida distino entre politics as social learning e politics as a struggle for power (Hall, 1993, p. 292). A anlise no deve partir de uma distino rgida entre Estado e sociedade, pois as formas que esta relao toma so mltiplas, obrigando a adoo de uma postura analtica mais nuanada. Como se v, Hall aproxima-se assim das teses neoinstitucionais polity centered, tanto na crtica a uma abordagem que enfatiza a idia da autonomia do Estado, como na proposio de maior abertura analtica com relao s diferentes realidades. E o mrito do seu trabalho desenvolver a reflexo do papel das idias no processo de constituio das polticas governamentais.

As instituies e a questo da mudana institucional


A questo da mudana institucional um outro ponto que merece ateno dos analistas, no sentido de explicar os motivos pelos quais as instituies mudam. Levi (1991) trata dessa questo partindo de um problema inicial e controverso, e muitas vezes negligenciado pelos autores, que definir o que se entende por instituio. Ela enfrenta esse problema conceitual afirmando a necessidade de se ultrapassar a concepo usual que toma as instituies como um conjunto de regras que regulam comportamentos recorrentes. Ela salienta que tal definio no distingue instituio de normas. Inicialmente, a autora constata a necessidade da construo de uma tipologia das instituies, pois sob esse rtulo, argumenta, agrupam-se certas caractersticas diferenciadoras relevantes que deveriam ser classificadas. Posteriormente, Levi centra sua ateno no tipo de instituies mais diretamente relacionado aos fenmenos polticos, que denomina de instituies formais, definindo-o da seguinte forma:

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subconjunto particular de instituies, caracterizadas por arranjos formais de agregao de indivduos e de regulao comportamental, os quais, mediante o uso de regras explcitas e de processos decisrios, so implementadas por um ator ou um conjunto de atores formalmente reconhecidos como portadores deste poder. As regras podem ser escritas e tidas como lei, escritas em geral, ou representar acordos verbais ou costumeiros, pois isto algo que varia entre as instituies. No entanto, qualquer que seja o caso, as expectativas em termos de comportamento so relativamente claras (Levi, 1991, p. 82).

O trao distintivo desse tipo de instituio, segundo a autora, a existncia de regras relativamente formais e estveis, que implicam certa configurao na alocao dos recursos de poder, atravs de mecanismos que incentivam ou desincentivam certos tipos de aes dos atores sociais, ao restringirem o leque de suas escolhas. Os mecanismos de delimitao de escolhas refletem uma certa distribuio de poder, que pode servir aos interesses de muitos ou de poucos. Assim, as instituies formais
no possuem apenas hierarquias internas de implementao e de tomadas de deciso, pois so capazes tambm de estabelecer e ratificar o poder coercitivo de certos membros da sociedade relativamente a outros. Este poder passa, ento, a ser usado para a distribuio de servios, a coordenao das aes de indivduos com interesses comuns, a garantia de que os poderosos possam continuar a usufruir de benesses, ou para arbitrar conflitos inevitveis, de forma a reduzir os custos para os participantes e outros afetados pela contenda (Levi, 1991, p. 83).

Como as instituies configuram e cristalizam estruturas de poder, tomando emprestadas as palavras de Immergut, pode-se indagar: Se as instituies devem ter uma espcie de capacidade de permanncia, como as mesmas instituies podem explicar tanto a estabilidade como a mudana? Se as instituies limitam o escopo da ao que parece possvel aos diferentes atores, por que estes podem s vezes escapar dessas restries? (1996, p. 139). Em outras palavras, o estudo das instituies deve buscar as causas da alterao nas regras e nos procedimentos de implementao destas, levando a que comportamentos alternativos passem a ser estimulados ou reprimidos (Levi, 1991, p. 84). A mudana institucional, argumenta Levi, implica em redistribuio de poder e fruto do abandono do comportamento de submisso por parte de pessoas ou grupos a arranjos institucionais vigentes. Para desvendar o problema proposto, a autora vai buscar os motivos pelos quais as pessoas se submetem s instituies. Levi inicialmente critica a

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explicao da teoria da escolha racional, que diz que a submisso resulta da existncia de incentivos seletivos negativos ou positivos. Por um lado, explica, implementar polticas apenas com base na coero acaba implicando em custos muito altos, o que leva busca de meios alternativos para se criar obedincia. Por outro lado, o grau de consentimento parece ser muito maior que os incentivos seletivos explicam. Alm disso, afirma a autora, tomar normas ou ideologia como fatores que levam obedincia voluntria, como defendem alguns socilogos e economistas polticos, no suficiente, pois o termo norma engloba fenmenos diferentes. Se por normas se entende princpios morais, exemplifica, estas influenciam pequena parcela da populao. A autora prope, enfim, como alternativa, o que chama de consenso contingente ou fairness. Consenso contingente implica reciprocidade de comportamentos, envolve cumprir expectativas alheias: fao porque os outros tambm fazem, o raciocnio envolvido. Implica em cooperao condicional, onde cada um faz sua parte com base na honestidade com reciprocidade. As instituies podem ser consideradas fair quando envolvem uma barganha aceitvel e a ao cumpre expectativas tidas como razoveis. O essencial que cada um cumpra sua parte. Nesse sentido, a ao das pessoas tida como 7 coletivamente informada e adaptada. Cremos, no entanto, que o que a autora chama de fairness tem um forte contedo moral, s que tratado de forma mais elaborada. Alm disso, a sensao que cada um tem sobre o cumprimento das expectativas dentro da barganha, envolve tambm a questo da distribuio dos incentivos. Considerando essas observaes, pode-se afirmar que o argumento da autora no contraditrio com as alternativas que critica, mas ao contrrio, complementa-as. Assim, para Levi, as instituies representam uma barganha social a partir da qual emergem retornos de obedincia (p. 84). Sua estabilidade se baseia na capacidade de manter a obedincia de grupos e pessoas. Para um

interessante transcrever aqui um trecho do trabalho de Putnam (1996) em que o autor faz um amplo estudo emprico sobre a poltica italiana e que corrobora a tese de Levi. Segundo o autor, A vida coletiva nas regies cvicas [da Itlia] facilitada pela expectativa de que os outros provavelmente seguiro as regras. Sabendo que os outros agiro assim, o mais provvel que o cidado faa o mesmo, satisfazendo assim s expectativas deles. Nas regies menos cvicas, quase todos esperam que os demais violem as regras. Parece tolice obedecer s regras do trnsito, s leis do fisco ou s normas previdencirias quando se espera que os demais venham desobedec-las (p. 124).

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nmero substancial de indivduos, se no houver algum ganho nessa troca, a instituio se torna injustificvel. Toda sua estrutura, por mais repressiva que seja, contm um elemento contratual: se os que devem obedecer no recebem a mnima parte de uma m barganha, as formas de implementao tornamse cada vez mais custosas, a instituio enfraquece, criando uma situao propcia para a mudana. A estabilidade institucional se mantm: 1. quando os benefcios oferecidos forem significativos; 2. quando o custo da mudana for muito alto, pela capacidade institucional de monitorar e reprimir a rebeldia; e 3. pela falta de capacidade dos insatisfeitos de conceber alternativas situao vigente. O foco analtico proposto pela autora visa, ento,
as decises institucionais que produzem como conseqncia no-intencionada um solapamento daquilo que chama consenso contigente e que, por isso, elevam os custos de implementao das regras. O abandono do consenso contingente precipita a mudana quando eleva o poder de barganha daqueles que no mais aceitam ou deslegitimam os recursos coercitivos em voga (Levi, 1991, p. 84).

Quando os fatores subjacentes obedincia contingente entram em colapso, h abandono do consentimento e elevao dos custos de implementao das regras. Os que desejam a mudana usam a desobedincia como barganha, ao passo que os que protegem o status quo perdem recursos coercitivos. O resultado provvel a mudana das prticas sociais, com a criao de novas regras e/ou recursos coercitivos adicionais. Porm, a ao coletiva 8 difcil para os relativamente mais fracos, o que coloca entraves ao processo de mudanas. Como principal instrumento de poder dos relativamente mais fracos a capacidade de organizao coletiva e a recusa obedincia, as regras vigentes mudam ou porque os subordinados adquirem novos recursos de poder, ou por perceberem possuir recursos no utilizados, e/ou ainda por perda de poder de barganha dos que controlam as instituies. Freqentemente, argumenta Levi, a desobedincia individual, coletivamente informada, mais fcil, pois no coloca o problema de ao coletiva. Aqui a autora no leva em conta, no entanto, que a desobedincia individual geralmente mais

Um trabalho fundamental sobre o tema, e que enfatiza a assimetria das condies de ao eficaz entre classes sociais, : Offe, C.; Wiesenthal, H. Duas lgicas da ao coletiva: anotaes tericas sobre classe social e forma organizacional. In: Offe, C. Problemas estruturais do estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.

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vulnervel a retaliaes e que a ao coletiva muitas vezes se coloca como nica sada em situaes em que as possibilidades de alternativas individuais so escassas. Enfim, de todo modo, Levi fornece uma interessante referncia analtica para o entendimento da mudana institucional expressa na idia do abandono do consenso contingente e, portanto, do rompimento da barganha social que regula uma instituio.

Consideraes finais
O modelo neoinstitucional hoje, indiscutivelmente, uma referncia fundamental para o estudo das polticas pblicas. Como se tentou demonstrar neste trabalho, o neoinstitucionalismo contempla fatores de grande importncia analtica, e de grande poder explicativo, para o entendimento de processos de tomada de decises pblicas. Aspectos como o papel das idias e a mudana das instituies, por exemplo, contribuem de maneira significativa para o desenvolvimento dos estudos na rea. Dito isso, uma forma de aquilatar a importncia do modelo neoinstitucional confront-lo com outros modelos, buscando evidenciar seus pontos positivos e negativos. Sem pretender retomar essa comparao de maneira detida, finalizaremos este trabalho sugerindo alguns pontos a partir dos quais esse debate poderia ser desenvolvido. Comparando-se o neoinstitucionalismo com os modelos marxista e pluralista, uma concluso inicial a que se chega a da maior adequao da primeira perspectiva com relao s duas ltimas para a realizao de estudos empricos das polticas pblicas. No caso do modelo marxista, pode-se objetar que reduzir a explicao das polticas pblicas aos problemas de luta de classes leva, no mnimo, a desconsiderar aspectos essenciais para o seu entendimento. A percepo da estratificao social adotada pela teoria de classes tem dificuldade de incorporar a fragmentao de interesses e o grau de diferenciao social caractersticos das sociedades atuais. tambm freqentemente impossvel explicar casos especficos a partir das identidades de classes sociais, pois h uma dificuldade inerente ao modelo marxista de compatibilizar fenmenos particulares com sua teoria geral. Muitas vezes explicaes de casos particulares no conseguem se enquadrar nos pressupostos tericos da teoria de classes. Essa dificuldade de adequao do estudo de casos com a teoria geral acaba levando os autores filiados teoria de classes a problemticas proposies como em ltima instncia e autonomia relati-

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va. Com o intuito de garantir a premissa de que no capitalismo o poder exercido em nome dos interesses da burguesia, mesmo que determinados casos especficos paream mostrar o contrrio, os autores marxistas acabam realizando verdadeiros malabarismos tericos. Tambm, por outro lado, a teoria pluralista, amplamente difundida nos estudos empricos de polticas pblicas, insuficiente para os estudos de caso. A ao dos grupos de interesses, apesar de fundamental, no suficiente como fator explicativo. O pluralismo tem dificuldade de incorporar as instituies pblicas e os seus funcionrios em suas anlises, como bem mostra a perspectiva neoinstitucionalista. Enfim, ao contrrio das macro-teorias como o marxismo, que abordam realidades concretas partindo de uma construo terica que pretende explicar certos fatos a partir de um mecanismo causal que envolve todos os eventos, centrado na luta de classes, o neoinstitucionalismo prope uma teoria de mdio alcance, voltada para os estudos empricos. O modelo neoinstitucional polity-centered, juntamente com o pluralismo, se abre para uma variedade de identidades, podendo em cada caso examinado considerar questes de gnero, raa, religio, classe social ou qualquer outro fator de agregao de interesses. Apresenta assim uma ferramenta adequada para os estudos de caso. Porm vai alm do pluralismo: retoma a importncia analtica do papel das instituies polticas e sua influncia sobre os grupos sociais. Feitas essas distines gerais, tocaremos em um ponto que cremos ser fundamental, para definir o lugar e o alcance do modelo neoinstitucional frente aos outros modelos, ou mais especificamente, frente s macro-teorias, que tm o marxismo como um exemplo expressivo. A comparao do neoinstitucionalismo e do pluralismo com o marxismo procedente apenas em certa medida. Uma distino bsica deve ser feita: cada modelo enfatiza um nvel diferente de abordagem. Enquanto a nfase do pluralismo e do neoinstitucionalismo a pesquisa emprica, a teoria marxista visa sobretudo fornecer uma teoria geral do poder na sociedade. A teoria de classes, especificamente, tem como objetivo desvendar as leis do desenvolvimento histrico da sociedade. Assim ao apresentar uma teoria que visa explicaes amplas, encontra dificuldade em explicar casos concretos. Dahrendorf coloca bem essa distino dos nveis de anlise ao afirmar que

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a inteno analtico-epistemolgica do conceito de classes marxistas tem muitas conseqncias. Uma delas que a teoria [...] de nossa sociedade no pode representar uma autntica superao da teoria classista de Marx. Essa teoria afirma que, em lugar da luta de classe entre burgueses e proletrios, existe hoje uma diferenciao de muitos estratos. [...] Mas isto no tem nada a ver com a luta de classes. Tambm na sociedade de Marx havia muitos estratos. Marx, contudo, no pensava em semelhante descrio. Ele se interessava pelas foras dominantes nos conflitos sociais [...] (Dahrendorf, 1981, p. 93).

A fragmentao dos interesses sociais apontado pelos pluralistas e pelo neoinstitucionalismo polity-centered fruto da nfase nos estudos empricos, ao passo que o enfoque da teoria de classes busca um alcance mais amplo. Essa distino entre os nveis de anlise trabalhada tambm por Heller, que prope uma diviso entre sociologia emprica e sociologia terica. Na primeira, toda pesquisa conduzida no presente absoluto do agora e a segunda um misto de sociologia e filosofia, sendo seu mbito mais amplo. Em suas palavras,
mesmo que a filosofia se conceba como enraizada historicamente, sua pretenso verdade se mantm absoluta, mesmo que os filsofos reflitam sobre o lcus de sua descoberta, eles formulam sua verdade sub specie aeternitatis, vlida para sempre e portadora de uma mensagem eterna (Heller, 1991, p. 204).

Mais especfico, Martins afirma que a questo do Estado s ganha sentido terico e prtico se relacionada s formas particulares de estruturao da sociedade capitalista referidas a situaes concretas. Como os processos histricos so distintos nos diversos pases, o relacionamento entre Estado e sociedade se d de forma especfica em cada um dos pases. Segue-se que
so precisamente esses padres diferenciados que constituem problema sociolgico, e so eles tambm que a reduo da problemtica do Estado capitalista s estritas determinaes do modo de produo, tomadas como determinaes universais, incapaz de explicar (Martins, 1985, p. 18).

uma posio que remete proposio de Przeworski (1995, p. 71) e Skocpol (1995, p. 41) de que a autonomia do Estado s pode ser definida segundo cada caso concreto, em contraposio a um carter geral do Estado capitalista. A idia da existncia de um carter geral do Estado capitalista se enquadra no que Heller chama de sociologia terica, e que para Martins constitui-se como arqutipo histrico, vlido enquanto dmarche filosfica.

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Em sentido figurado, e de forma um pouco exacerbada, pode-se tomar as seguintes palavras como sendo referidas relao entre esses enfoques:
A relao entre descrio e anlise corresponde da fotografia e obra de arte; enquanto que a descrio e a fotografia reproduzem, com toda exatido, todos os pormenores do objeto, interessa na anlise e na obra de arte descobrir e ressaltar os traos essenciais do objeto (Dahrendorf, 1981, p. 92).

Diante de tal forma de colocao do problema, podemos organizar a discusso a partir da distino entre esses dois nveis analticos. Atualmente a nfase nos estudos empricos hegemnica, ao passo de que teorizaes generalizantes so vistas como inadequadas, digamos assim. Cremos que os dois nveis de anlise so igualmente importantes e que devem ser considerados. Assim indiscutvel a necessidade do esforo de construo de uma teoria abrangente do poder social. E tal esforo pode ser auxiliado pela profuso de estudos empricos de casos especficos. Enquanto no houver uma teoria que incorpore satisfatoriamente as duas dimenses, o importante que os dois nveis de estudos estejam em permanente dilogo. Ou mais: importante que a discusso esteja atenta para a existncia dos dois nveis e dos problemas que a escolha de um ou outro acarretam inevitavelmente para as anlises. Voltando inteno inicial deste trabalho, o neoinstitucionalismo mostra-se como um instrumento bastante adequado para a pesquisa emprica. Porm, por isso mesmo, fornece uma viso fragmentada da realidade, no podendo pretender substituir o papel das teorias amplas. Para alguns autores, uma teoria de amplo alcance poder ser elaborada a partir do acmulo de informaes fornecidas pelos estudos empricos. As coisas podem ser mais complicadas, pois no se pode desconsiderar as tenses contidas entre os dois nveis de anlise, pois qualquer opo analtica parece acarretar ganhos e perdas simultaneamente. O desafio ser compatibilizar as chamadas teorias de amplo alcance com as teorias voltadas para os estudos empricos.

Referncias
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Texto recebido em novembro de 2004 e aprovado em janeiro de 2005.