Unidad 5 – Recursos Públicos

Esta es una guía en donde enumero los contenidos mínimos de la unidad, así
como indico de dónde se pueden estudiar. Es decir, que la presente es sólo una
guía de estudio y de ninguna manera debe considerarse como un resumen. Es
un punteo de los diferentes temas centrales de la clase.

Conceptos centrales:

 Concepto de recursos públicos.

 Recursos de carácter patrimonial.
 El dominio financiero. Recursos monetarios.

Ubicación en el programa: Unidad V

Ubicación bibliográfica: “Finanzas Públicas y Derecho Financiero”, Gustavo J.

Naveira de Casanovas, Editorial Estudio, 4º edición, 2019, ISBN 978-950-897-
625-3. Capítulo 5. Páginas 205 a 241.
 Enunciación de los diferentes conceptos a estudiar

Los Ingresos Públicos

Es un concepto bastante genérico que puede ser definido de manera aproximada

como toda suma de dinero obtenida por el Estado y que está destinada a la
cobertura de los gastos públicos ocasionados por las actividades estatales.

 Toda suma de dinero: si bien generalmente se incrementa el gasto público

en términos monetarios, es decir, en dinero, también puede incrementarse
patrimonialmente por la obtención de cosas o bienes. También hay cargas
públicas que los particulares deben soportar, pero que no generan ingreso
alguno al Estado (ej: ser presidente de mesa en los comicios).
 Percibida por el Estado: se trata del Estado en sentido amplio, incluyendo
también a las empresas públicas; y refiere a ingresos que provengan de
fuentes de derecho público, como de derecho privado.
 Destinada al financiamiento de los gastos públicos: el Estado tiene que
poder disponer de ese dinero a fin de subvencionar su actividad tendiente
a la satisfacción de necesidades mediante actividades públicas.

Evolución histórica

En la época de los romanos se diferenciaba el Fiscum del Aerarium, siendo el

primero el patrimonio privado del emperador, y el segundo, su patrimonio público,
ligado a la consecución de ciertos fines públicos.

Durante la edad feudal los señores feudales fueron adquiriendo la propiedad de

las tierras y bienes de sus siervos, mediante los pactos de vasallaje.

Luego, con las monarquías absolutas, el rey nucleó la propiedad que antes
estaba dividida entre los señores feudales; y, las finanzas del reino estaban
constituidas por una multiplicidad de derechos sobre cada actividad que se
desarrollaba en su jurisdicción.

Con el advenimiento de los Estado Nacionales, los ingresos de carácter

patrimonial fueron dejando de ser los mas importantes, pasando con el tiempo a
serlos los tributarios. Paralelamente el crédito público fue dejando de ser
considerado como un ingreso de carácter extraordinario.
 Clasificaciones sobre los ingresos públicos

Voluntarios y coactivos: según la obligatoriedad de pago por parte de los

particulares.

Ordinarios y extraordinarios: se lo pude usar desde 2 perspectivas: Por un lado,

según la periodicidad con la que se obtiene el ingreso, es decir que los regulares
son ordinarios y los restantes extraordinarios. Pero también, se lo puede
clasificar así según la necesidad que satisfagan, si es extraordinaria (guerra o
catástrofe), el ingreso será extraordinario.

Originarios y derivados: son originarios cuando provienen directamente del

empleo del patrimonio del Estado; y, en cambio, son derivados cuando el Estado
los obtiene ejerciendo su poder de imperio sobre las personas sometidas a su
potestad.

Patrimoniales, creditorios y tributarios: justamente divide los ingresos según su

tipo en estos 3 grupos, siendo los patrimoniales los derivados de la explotación
del patrimonio estatal.

Presupuestarios y extrapresupuestarios: hace alusión al hecho de que los

ingresos estén previstos en la ley de presupuesto general del Estado. Los únicos
ingresos extrapresupuestarios que serían admisibles, y aún con salvedades,
serían las liberalidades de terceros pues por regla todo ingreso debe estar
previsto en la ley de presupuesto.

De derecho público o de derecho privado: divide según la naturaleza pública o

privada de las normas que regulan el ingreso público de que se trate.

Recursos de carácter patrimonial

Se suele distinguir dentro del patrimonio del Estado sus bienes de dominio
público y aquellos de dominio privado. Tal distinción permite reconocer el
régimen jurídico aplicable cada uno, pese a que ambos están inescindiblemente
ligados con la consecución de fines públicos.

Los bienes de dominio público del Estado están ejemplificados en el art. 235 del
CCC. Su característica fundamental es que están fuera del comercio, motivo por
el cual son inalienables, no se pueden enajenar, embargar, ni su dominio puede
ser objeto de usucapión (art. 237 CCC).

Art. 235 CCC: “Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes

pertenecientes al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:

a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales

y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona
contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende
por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;

b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las

playas marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las
mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales,
y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la
legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;

c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales,
los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra
agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general,
comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida
de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el
agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que
fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se
entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma
manera que los ríos;

d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica

exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o
en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares;

e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la

Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la
legislación especial;

f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública
construida para utilidad o comodidad común;
g) los documentos oficiales del Estado;

h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.”

Desafectación: es el proceso legal mediante el cual un bien de dominio público,

mediante una ley, es desafectado de aquel para pasar a pertenecer al dominio
privado, con las limitaciones que las propias leyes establezcan. Ver caso “Vila,
Alfredo Luis c/ Gobierno Nacional – Poder Ejecutivo Nacional s/ usucapión”
(Fallos: 335:1822).

Por su parte, son bienes de dominio privado, los enumerados en el art. 236 del
CCC.

Art. 236 CCC: “Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado
nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:

a) los inmuebles que carecen de dueño;

b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra
de interés similar, según lo normado por el Código de Minería;

c) los lagos no navegables que carecen de dueño;

d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto

los tesoros;

e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por

cualquier título.”

Monopolios fiscales

Se dan ciertas particularidades cuando el estado decide explícitamente que un

servicio o un bien sea prestado o comercializado exclusivamente por una
entidad. Se trata de un monopolio jurídico en tanto está regulado y tutelado por
el Estado.

El Estado puede gravar la actividad de la empresa monopolista, obteniendo así

ingresos tributarios derivados del monopolio lo que, según Ahumada, puede dar
lugar recursos de tipo mixtos si la empresa monopolística es estatal pues una
parte de lo pagado sería precio y la otra tributaria.

Liberalidades
Son aquellos contratos gratuitos, es decir que importan la transferencia de una
cosa o de un bien sin contraprestación (art. 967 CCC).

El art. 1.553 del CCC establece que ellas se pueden acreditar con las
constancias de actuaciones administrativas. Si bien el texto puede parecer que
hace mención a una cuestión meramente probatoria, en verdad está
mencionando una forma solemne absoluta porque las donaciones a favor del
Estado han de tramitar el correspondiente expediente administrativo a fin de que
sea dictado el pertinente acto administrativo que acepta la donación.

Ver causa “Ejército Argentino c/ Tucumán, Provincia de s/ acción declarativa de

inconstitucionalidad” (Fallos: 341:289).

Actividad empresarial del Estado

Dentro del patrimonio estatal se pueden encontrar ciertas empresas, cuya

actividad tendrá impacto en la hacienda pública, ya sea por mayores utilidades,
o por pérdidas (quebrantos).

Aspectos políticos e históricos.

Con la crisis de 1930 se fue pasando paulatinamente de un Estado de tipo liberal

y no intervencionista a uno que pasó a ocuparse de problemas que antes
estaban librados casi totalmente a los particulares.

Las finalidades que ha perseguido el Estado al constituir empresas para

desarrollar actividades industriales y comerciales son múltiples, pero se pueden
señalar las siguientes:

 Asegurar la defensa nacional

 Garantizar la autenticidad de la producción de ciertos bienes de los cuales
el Estado es el principal consumidor (Ej: moneda, sellos postales)
 Servicios que se deben cubrir con precios especiales por debajo del costo
de producción
 Mantenimiento de establecimientos modelo o estaciones modelo
 Para suplir la iniciativa privada en tareas de alto riesgo o de inversión
intensiva y grande en capital
  Para garantizar la pureza de un producto y eliminación de la especulación
en salvaguardia de la salud pública
 Fiscalización de ciertos tributos sobre ciertos productos
 Fines políticos
 Regulación del crédito

Formas jurídicas que ha adoptado el Estado empresario en la Argentina

Esta clasificación sigue la normativa federal, ello no quita que las provincias y
CABA, en su ámbito de competencias, puedan disponer de estas u otras formas
para intervenir en el mercado.

Entes autárquicos: importa la concesión de cierta personalidad jurídica al ente,

separado del Estado, aunque ligado a él en cuanto se ubica funcionalmente
dentro de la Administración Pública. Su régimen jurídico está constituido por
normas de Derecho Público, a las que queda sujeto en tanto su vinculación con
la Administración Central. No hay una relación de jerarquía sino de control
administrativo sobre las decisiones del ente. Son ejemplos, la AFIP, las
universidades públicas, o el BCRA.

Empresas del Estado: su régimen jurídico suele ser de derecho público, aunque
con una notable similitud con el derecho privado. En la Argentina hubo muchas
empresas del estado, pero con los devenires políticos han pasado a un régimen
jurídico del derecho privado, como ser YPF.

Sociedades de economía mixta: se encuentran regidas por normas del derecho

privado, salvo disposición en contrario que obligue a la aplicación del derecho
público. Su característica principal es que se trata de un ente en el que participan,
por una parte, el sector público y, por la otra, personas físicas o jurídicas de
carácter privado. Tuvieron preponderancia en la Argentina en las décadas de
1930 y 1940.

Sociedades del Estado: se encuentran reguladas por la ley 20.705, que sobre la
base de las sociedades mercantiles, establece una serie de derogaciones
específicas que conforman una normativa propia. Fundamentalmente, en cuanto
no contemplan la posibilidad de que participen los privados en su capital, y en
cuanto se permite que sólo un ente estatal participe como accionista, dándose el
supuesto de sociedades de un solo socio.

Sociedades anónimas con participación estatal (mayoritaria o no): el estado

puede participar como accionista en sociedades en que también intervengan
particulares y que estén regidas por la ley 19.550. Con relación al supuesto de
participación estatal mayoritaria, la ley establece ciertas especificaciones: a) el
sector público ha de poseer el 51 % del capital accionario; b) esa participación
debe ser suficiente para prevalecer en las asambleas; c) no se aplica la
incompatibilidad del art. 264, inc. 4, de la ley 19.5501; d) no puede ser declarada
en quiebra y su liquidación se lleva a cabo por autoridad administrativa; y, e) la
enajenación de acciones en poder de entes públicos, si importa la pérdida de la
situación de mayoría, debe ser autorizada por ley.

Precios y tarifas

Cabe distinguir los conceptos de precios, precio público y tarifa. El precio, es la

cantidad exigida a cambio de una contraprestación, por lo tanto, los precios
públicos serán la cantidad exigida por la Administración como contraprestación
por un determinado servicio.

Por su parte, las tarifas son un conjunto de precios, es la regulación relativa a los
precios por ciertas prestaciones que brindan tanto terceros, como el propio
Estado. Aunque también se lo suele usar, de modo informal, como sinónimo de
precio.

Estos últimos tienen especial relación con el concepto de servicio público. Parte
de la doctrina (Marienhoff y Cassagne) lo definen en base a dos elementos: a)
declaración legislativa de una actividad como servicio público (publicatio); y, b)
sometimiento a un régimen jurídico particular, con notas características
(regularidad, continuidad, igualdad, obligatoriedad y prerrogativas de poder
público). En cuanto a la gestión, ella puede estar directa, o indirectamente
realizada por el Estado.

1
ARTICULO 264. — No pueden ser directores ni gerentes: … 4º) Los funcionarios de la
administración pública cuyo desempeño se relacione con el objeto de la sociedad, hasta dos (2)
años del cese de sus funciones.
La retribución de esos servicios públicos interesa al derecho financiero por
cuanto es un ingreso público. Según sea el caso, se tratará de una tasa, un
precio, o una contribución de mejoras.

Precios públicos

En rigor de verdad todo precio percibido por el Estado es un precio público por
cuanto es fijado por la Administración de acuerdo con sus normas de derecho
público.

Se suele hacer foco en 3 polos diferentes a fin de categorizar los precios

públicos:

 La divisibilidad del servicio

 El grado de incidencia del interés público del servicio o actividad
administrativa, que lleva a proponer la clasificación en precios privados,
cuasiprivados, públicos y políticos.
 La relación entre el coste de producción y la cuantía exigida al usuario o
comprador. Existe cierta superposición con el criterio anterior en tanto
también se propone la división en precios privados, cuasiprivados,
públicos y políticos.

Siguiendo la última clasificación, se entiende por:

Precio privado: son las sumas obtenidas por el ente público por la gestión de su
patrimonio cuando lo hace en las mismas condiciones que los particulares. No
se persigue un objetivo de rentabilidad fiscal, sino que se trata de maximizar la
diferencia entre costes y precio final. Se trata de bienes o servicios
perfectamente divisibles mediante los cuales se satisfacen necesidades
individualizadas o divisibles de los habitantes.

Precio cuasiprivado: el Estado también busca obtener un beneficio en

concurrencia con otros actores del derecho privado en el mercado, pero,
además, de manera accesoria o incidental obtiene un beneficio público. Por esta
razón el precio guiado por el mercado es, generalmente, modificado a la baja.

Precio público: se da cuando el Estado comercia un bien o servicio a un precio

inferior al de mercado cubriendo los costos de producción. También se esta
frente a prestaciones divisibles que tienden a satisfacer, al menos de manera
simultánea, necesidades individuales y divisibles. Se pueden identificar 4
características: a) su percepción por parte de un ente público; b) estar regulado
por normas de Derecho Público; c) ser exigido por una prestación de una
actividad que, generalmente, puede ser caracterizada como servicio público; y,
d) su cuantía puede distanciar de la que determinaría la aplicación del principio
de equivalencia, o el precio de mercado.

Precio político: es el que se cobra por ciertos servicios públicos brindados

teniendo como objetivo la obtención de beneficios colectivos y, por ende, los
ingresos suelen ser insuficientes para cubrir el costo de producción de aquellos.
Ha de tener como característica, el ser divisible técnicamente en unidades de
venta. Además, los bienes o servicios son divisibles, pero, a la vez desde la
perspectiva del beneficio que brindan, son parcialmente divisibles porque cubren
una necesidad de cada consumidor a la vez que una colectiva o común. La parte
correspondiente a la finalidad colectiva será soportada por el común, mientras
que la porción de utilidad individual será cargada al concreto usuario o
adquiriente. Por ello, la compensación obtenida por el ente `público será inferior
el coste de producción.

Dominio financiero

La creación de moneda es una fuente de ingresos públicos para el Estado. Es

un recurso conocido y empleado desde la antigüedad, ligado al derecho de
acuñación de moneda y también al fenómeno inflacionario, considerado como
un impuesto.

Según Grossman se pueden identificar 3 épocas con respecto a la moneda:

 Desde la edad media al siglo XVIII: se distingue por tener un interés

puramente fiscal, ya que no había preocupación alguna por la estabilidad
monetaria. Sólo se buscaba un ingreso por acuñación.
 Desde el primer tercio del siglo XIX hasta 1914: se impuso el criterio de
que la moneda debía ser administrada para asegurar la estabilidad de su
valor, sin tener en cuenta el interés fiscal, y que sólo se debía recurrir a
los bancos emisores en caso de emergencia y para el otorgamiento de
créditos al Estado.
  Luego de la primera guerra mundial (1918): la depresión de 1930 trajo
como concepto que, si bien se buscaba la estabilidad del poder adquisitivo
de la moneda, ello se lograba mediante constantes intervenciones
estatales en el sistema monetario. Se reemplazó el patrón oro.

El derecho por acuñación de moneda

Se trataba de una regalía que existía antiguamente por acuñar monedas, que
era un recurso financiero para el rey. De tal modo, la moneda que había nacido
teniendo una función de cambio, pasó a tener un valor intrínseco, dado por el
metal precioso con el que estaban hechas. La acuñación, es decir el cuño o sello
puesto por quien la emitía, daba signo de autenticidad y era un símbolo de poder
del emisor.

Posteriormente, cuando la moneda empezó a tener cierto componente fiduciario,

apareció la “leva de acuñación”, o “regalía de acuñación”, que era la diferencia
entre el valor nominal y el fiduciario dado a la moneda y el costo de su
fabricación. Esa diferencia representaba un ingreso para el rey, sea que acuñase
por su cuenta, o que concediese el privilegio a terceros.

En la actualidad, el Estado reserva para sí la facultad de crear y emitir moneda,

que es un activo sin valor de uso, y que los agentes económicos emplean en sus
transacciones como medio de pago.

La inflación

Es la suba general de los precios de los productos, expresados en términos

monetarios, en los distintos mercados.

Tiene diversos efectos en las finanzas públicas y en el derecho tributario. A

saber:

1) La desvalorización de las deudas.

2) Por lo general las normas que establecen las mediciones económicas a
realizar por el estado suelen exigir la obligatoriedad de hacerlas de
manera homogénea y creíble. Lo cual refleja la necesidad de que
consideren la inflación en sus registros.
 3) Causa efectos perniciosos en la equidad del sistema fiscal. Desdibuja la
arquitectura del sistema fiscal. Ese cambio no es igual en todos los
impuestos ni para todos los casos.
4) Puede ser vista y considerada como un impuesto en sí misma (Keynes).
Se la puede apreciar como un gravamen sobre activos monetarios, de
carácter encubierto, que recorta el poder adquisitivo de la moneda en
circulación y que, por ende, quita parte de la riqueza, poseída en moneda,
de cada uno de sus habitantes. En el caso de Argentina, según Spisso,
ese impuesto sería inconstitucional por violar el principio de legalidad.
5) Ocasiona varios inconvenientes con los principios jurídico-tributarios. En
especial, el principio de capacidad contributiva.

Causas de la inflación

De entre todas las causas de la inflación vamos a analizar sólo la emisión

monetaria, ya que depende directamente de la actividad del Estado.

La inflación actúa como si fuera un impuesto sobre el uso del dinero que se halla
en manos de los privados, que por el hecho de la desvalorización de su poder
adquisitivo es como si entregaran al Estado la diferencia.

La inflación tiene ciertas características que los gobiernos pueden ver como
ventajosas en comparación con otros impuestos. Es difícil de evadir, posee una
gran generalidad porque lo soporta toda la población y, teóricamente, es de fácil
gestión administrativa.

Al emitir moneda con efectos inflacionarios el Estado reduce la capacidad de

pago de los particulares y aumenta la propia en la misma medida al elevarse el
nivel relativo de los precios.

La forma de evitarlo es obtener ingresos en otra moneda fuerte, o en especies

que conserven su valor, lo que no esta al alcance de la mayor parte de la
población.

También los estados suelen usar la inflación para licuar su deuda, sobre todo la
que es a largo plazo, ya que va devolviendo el capital y pagando unos intereses
con la moneda que, nominalmente es la misma, pero posee cada vez menos
valor adquisitivo.
Por otra parte, las medidas de política financiera que buscan el equilibrio
presupuestario favorecen la estabilidad de la moneda.

Creación del dinero sin emisión. Papel de los bancos centrales.

El BCRA es la autoridad monetaria, quien regula, con relativa independencia, la

política monetaria, el valor de la moneda y la emisión que se hace de ella.

Además de emitir billetes puede crear dinero mediante la contracción de deuda.

Es decir, cuando el Estado se endeuda con el sector privado obtiene fondos
(dinero) que ya estaban en el mercado, no hay emisión; pero si endeuda con el
BCRA de manera directa aumenta la base monetaria, ya que el BCRA ha de
crear dinero para financiar la compra de deuda.

Por otro lado, el BCRA puede aumentar la base monetaria al aumentar los
depósitos sin la necesidad de emitir billetes. A tal fin puede emitir cheques contra
sí mismos que los terceros luego depositan en los bancos, y en base a los cuales
el banco da el dinero (descuenta la obligación).

También los bancos centrales tienen ciertas reservas que son el respaldo de la
moneda que ha emitido. Parte de esas reservas se denominan de “libre
disponibilidad”, pueden ser consideradas como la utilidad que obtienen por su
actividad y, por ende, disponibles sin intervención del poder legislativo.

La devaluación de la moneda

Es el reconocimiento legal de una situación de hecho: la desvalorización, mas o

menos pronunciada, durante un determinado período de tiempo. El estado fija
su nuevo valor con relación a las monedas de otros países u otros baremos
tomados como referencia.