LA SEGURIDAD JURIDICA EN LA ADMINISTRACION DE LAS APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL, A LA LUZ DE LAS REFORMAS DE 2001 Dr. Manuel Hallivis Pelayo" Las raices de México en materia de seguridad social son muy profundas, pero coincidi- mos con el Ministro Mariano Azuela, en que un estudio completo de esa materia “...exige una aproximacién al modelo politico en el que surge el Estado social de dere- cho...” Por ello, es necesario que iniciemos por analizar el concepto de Estado Social de Derecho, que constituye el proyecto nacional mexicano para, en el segundo apartado, analizar el tema de Ja seguridad juridica en el derecho tributario mexicano y los princi- pios que la tigen; en el tercero, ocuparnos del sistema de autodeterminacién de las Aportaciones de Seguridad Social y de cémo se establece en las reformas a la Ley del Seguro Social la competencia tributaria, en particular la recaudacién y la fiscalizaci6n; y, el cuarto, el papel que juega el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el cuidado de la seguridad juridica en materia de aportaciones de seguridad social. 1. El Estado Social de Derecho, Proyecto Nacional Mexicano I. I, Antecedentes Durante los sighos Xvi, XVIL y XVI, el mundo experimenté lo que muchos Ilamaron el “Primer Orden Mundial”, en el que las grandes potencias de esa época, Espafia, Portu- gal, Holanda, Francia e Inglaterra, dominaban tertitorios en otros continentes y competian militar y comercialmente. A partir de fines del siglo XVII, comienza el se- gundo orden mundial, época en que Inglaterra fue lider, debido a que fue el tinico que * Profesor de asignatura de la materia Derecho Administrativo en ta Universidad Tberoamericana y Magistrado de! Tri bbunal Fiscal y Administrative de la Federactén. 1 AZUELA GUTTRON, Mariano, “El Estado Social de Derecho en México”, en La Seguridad Social y el Estado Mo demo, comp, Jos€ Narra Robles y Javier Moctezumna Barragin, IMSS ¥ FCE, México, 1992, p. 55. 315316 Juridicae Anuario contaba con las condiciones para aprovechar la revoluci6n industrial mediante la utiliza- cidn de la tecnologia como medio para acelerar el proceso de formacién de capital. La revolucién industrial transforms su economia de agricola a industrial y de servi- cios. Productos que antes se fabricaban en forma doméstica, se producian en serie. La energia eléctrica, la tecnologia y la ampliacién del comercio exterior hicieron que au- mentara la productividad, se redujeran los precios y se lograran economias de escala que gencraron exceso de recursos econémicos y acumulacién de capital.> Sin embargo, no todo fue positivo, ya que, en contrapartida, se experimentaron cambios sociales profundos, ya que se amplié la clase obrera y, al desaparecer los em- pleos tradicionales, empez6 una migracién del campo a las ciudades, que generé que la normal estabilidad del trabajo rural fuera reemplazada por la inestabilidad del ciclo eco- némico y, por ende, se redujeran las condiciones de vida y se empezara a incrementar la violencia urbana, y otros efectos negativos como prostitucién, abandono de familias y, obviamente encono social.’ Para principios del siglo xix estos fenémenos ya habian aparecido en otros paises. 1.2, El Estado Liberal Todos estos antecedentes fueron el marco de un paso fundamental de un Estado absolu- tista a un Estado liberal y de ahi al Estado de Derecho, inicialmente conocido como Estado liberal de Derecho’, Diaz clasifica los cambios en politico; sociolégico, de una sociedad estamental (nobleza, clero, siervos) a una sociedad clasista (burguesia, proleta- tiado); econémico, del sistema feudal de produccién al capitalista que ya analizamos; y juridico, de un Derecho absolutista a uno con mayor igualdad y reconocimiento a garan- tias y derechos fundamentales.® Se consideraba que la prosperidad estribaba en el libre juego de los intereses parti- culares manifestados en Ja libre competencia y era por tanto, preciso que la ley de la oferta y la demanda funcionara de manera espontdnea y automitica,’ ya que, como pen- 2 Cj HELD, MCGREW, Goldblatt y Perraton, Transformaciones Globales, Patitica, Economta y Cultura, Tes. Guada- lupe Meza, Oxford, México, 2001, pp. 1-23. y KAPLAN, Marcos, Estado y Globalizacidn, UNAM, México, 2002, pp. 79.92. 3 Para una explicaci6n extensa, informada y profunda sobre cl tema, se recomienda consular la espléndida obra de FERRER. Aldo, Historia de la Globalizacién 1), La Revolucion Industrial y et Segundo Orden Mundial, ®8, Buenos ‘Aires, 2000, pp. 123-135. 4 Menciona Ferrer que s6lo en la primera mitad del siglo XIX, la agricultura baj6 del 50 al 30% del empleo total, con el obvio crecimiento de la poblacién urbana, que en esa misma época ya representaba el “50% de la poblacign total co- nira el 80% un siglo antes” FERRER, Aldo, op. cit, pp. 135-139. ‘5 Es una inexactited pensar que el Estado de Derecho sea exclusivamente un Estado liberal, ya que tratadistas como Gonzélez Uribe, Jellinck o Carré de Malberg, . en todas sus obras nos aclaran que es hasta injusto, puesto que, ain ‘cuando es cierto que el primer Estado de Derecho es el liberal, la evolucién hace que luego surjan ot10s como el Esta- do Social de Derecho y otros similares y posteriores, ya que esa condicién de someterse al Derecho es usa cualidad ‘que no slo Ia tuvoe! liberal y que es necesario que Ia tenga cualquier Estado moderno. 6 Gf. DIAZ, Elias, “Estado de Derecho”, en Filosofia Politica Hf, Teorfa del Estado, Biblioteca Toeroamericana de Fi- losoffa, Nimero 10, Edicidn de Ellas Diaz y Alfonso Ruiz Miguel, Editorial Trotta, Madrid, 1996, p. 70. 7 BASAVE FERNANDEZ DEL VALLE, Agustin, Teorfa de la Democracia, Fundamentos de Filosofta Democrttica, Editorial Jus, México, 1988, p. 105.La seguridad Juridica en la administraci6n de las aportaciones 317 de seguridad social, a ta luz de las reformas de 2001 saba Adam Smith, la “mano invisible” de la economia, ordenarfa las fuerzas econémicas y realizaria los fines del Estado. El Gobierno cumplia una funcién muy simple y limitada, era un mero guardién del orden y la seguridad (de ahi lo de “Estado Gendarme”), ya que al aplicarse el “laisser- faire et du laisser-passer “ su funcién era, ademas del orden citado, cuidar que nadie rompiera “la espontaneidad econémica” y la propiedad, absteniéndose de intervenir en pro de una mejoria social. La base filosdfica de este sistema estaba centrada en un respeto irrestricto de los derechos de! hombre y det ciudadano, pero concebidos de manera individualista, y una libertad absojuta de industria, comercio, finanzas y politica. Por esto, e! Estado liberal se oponia a cualquier coalicién de intereses contrarios a la libertad, especialmente sindica- tos, como sucedié con la tristemente célebre Ley Chapelier. Esto favorecié una competencia desenfrenada que gener6 acaparamiento tanto de bienes de capital, como de grandes propiedades urbanas y rurales en pocas manos, el propietario podia usar y abu- sar de su propiedad aun con menoscabo del bien comdn, mientras el Estado vigilaba que no se rompiera ese orden liberal, resultando un actor impasible frente la injusticia; vigi- lando que no se lesionara la “libertad”, pero desprotegiendo a la sociedad misma? Las consecuencias de esto no se hicieron esperar, se generé concentracién de la ri- queza y empobrecimiento de las clases obrera y campesina, pero, sorprendentemente para los apologistas del momento, tampoco se logré el desarrollo esperado, ya que habia monopolios, sobre produccién y dispendio en algunos casos, ineficiencia y poca oferta en otros, todo esto, aderezado con un creciente encono social. Ante estos resultados del liberalismo, el Estado se vio en la necesidad de intervenir para defender cl interés general. Al desarrollo econémico se le empez6 a agregar el ade- rezo “‘con justicia social”. Asf y poco a poco, el Estado pasé de ser un actor impasible de la vida social, a un Estado semi-interventor, que intervenia ya no sdlo para evitar que se rompiera el esquema juridico, sino en auxilio de los mas necesitados y, poco después, para evitar injusticias, con lo cual se evolucions hacia el lamado Estado interventor y la terrogante ya no es si debe o no intervenir sino el grado en que debe intervenir.’° Surge entonces la necesidad de que el Derecho apoye esta accién de! Estado y asf fas normas juridicas se empiezan a ocupar cada vez més de cuestiones econémicas, como distribu 8 Cfr. SMITH, Adam, Riqueza de las Naciones, Vols. 1 y II libros Ia V), Trad. Oscar René Cruz, Cultura, Ciencia y ‘Tecnologfa al Alcance de Todos, México, 1976, 9 Cir GONZALEZ URIBE, Héctor, Hombre y Estado, Pomia, México, 1988, p. 120-135; BASAVE FERNANDEZ DEL VALLE, Agusta, op.cu, Etorial Jus, México, 1988, pp. 100-104. 10 Alexceso se le Tuma estatismo y es precisamente la reacci6n a! indivicualismo extrema, un Estado en que se supri- smen los derechos del individuo y s© pone al Estado tn una situacién de prepondermcia y al individuo al scrvicio del Estado, el onal actda sin timitaciOn, ejemplo de esto serfan ios repfmenes antidemwcrsticas de motivacién neohege- liana, en los cuales el individuo en sus aspectos fitimo y espiritual dependen totalmente de un Estado omnipotente: origen y fuente de todos tos derechos, Basave hace tna sutidistincién entre régimen autoritario y régimen totaitario, E} primero es un Estado fuerte, pero no despético, en que el individuo no es absorbido por ¢! Estado, se le reconocen derechos sin que se afecte a la soberunfa del Estado. Ei régimen totalitario, en cambio, considera al Estado como prin- cipio y fin de sf mismo, Todo queda subordinado a la idea de nacién 0 de raza representada por el Estado omnipotente petsonificado en su “fuhrer” o-cauditlo, BASAVE FERNANDEZ DEL VALLE, Agustfa, op. cit. pp- 104-110.318 Juridica eAnuario ci6n, produccién y consumo; y sociales, como seguridad social, educacién, vivienda, jornadas de trabajo y proteccién a mujeres y menores. Los movimientos obreros, campesinos y clases medias se lanzaron a la lucha para obte- ner mejores condiciones de vida y “...un reparto més equitativo de la propiedad, las riquezas » los impuestos. Y el orden normativo de los Estados —desde la Constitucién hasta los re- glamentos mds concreto sufrié un vuelco. Tuvo que orientarse hacia lo social.”"' Aiin quienes se hubieran esperado que reaccionaran acremente a estos reclamos, demostraron su visién y trataron de que sus respuestas se amoldaran a sus reclamos, un ejemplo visible seria el Mariscal Bismark en su visién respecto de la seguridad social. La evolucién hacia un Estado interventor, result una concepcién todavia muy limitada. De hecho los movimientos sociales tendieron a un Estado que corrigiera los desajustes del Estado liberal (también Hamado liberal burgués), y es cuando surge el Estado social de Derecho. 1.3. El Estado Social de Derecho Como nos dice el maestro Noriega, el calificativo “social” hace referencia a una correc- cién, una evolucién, de ese individualismo clasico liberal, “a ultranza” que analizamos, a un nuevo tipo de Estado que corrige los excesos del individualismo a través de afirmar los Hamados derechos sociales y de buscar la realizacién de objetivos de “...justicia social, de bienestar general, de estado material." El Estado social de Derecho, se present6 como una alternativa decididamente inter- vencionista para llevar a la préctica las demandas sociales, en el que cl Estado se convierte en gestor del bien piiblico y en guia y conformador de la sociedad. Deja de ser el observador pasivo de los procesos sociales y econémicos, para convertirse en un acti- vo participante encargado de dirigir, encauzar, estructurar y corregir, y asf poder cumplir con sus nuevas y urgentes tareas, las sociales. Su papel fundamental evoluciona de un simple gendarme a un papel mucho mds complejo, porque no se conforma con proteger algunos de los derechos individuales, sino que precisamente tiene la obligacién de inter- venir en pro de la justicia social. Evoluciona de Io estrictamente individual a lo social (incluido lo econémico y cultural) sin que ello quiera decir que se olvide del individuo como tal.'3 Se hace notar, con raz6n, que México fue el primer pais que plasmé en su Consti- tuci6n Politica un proyecto nacional que se identifies con un Estado social de Derecho. 11 GONZALEZ URIBE, Héctor, Hombre y Estado, Porria, México, 1988, p. 123, 12, NORIEGA CANTU, Alfonso, “La Reforma a los articulos 25 y 26 de la Constinucién Polftica de los Estados Unidos Mexicanos y su Vinculacin con los Derechos Sociales y et Estado Social de Derecho", en Nuevo Derecho Constite- ‘ional Mexicano, compilado por José Francisco Ruiz Massiex y Diego Valadés, Porrin, México, 1983, p. 96. 13 Gf, GONZALEZ URIBE, Héctor, op. cit, pp. 135 y 157-159: y DIAZ, Elis, ap. cit. pp. 72-75:La seguridad juridica en la administracion de las aportaciones 319 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 1.4. El Proyecto Nacional de la Constitucién de 1917 En 1917, el pueblo Mexicano decidié constituirse en un nuevo Estado, con un nuevo Dere- cho proveniente del éxito de la revolucién iniciada en 1910." Para ello, expidid, a través del Constituyente originario de Querétaro, nuestra Constitucién actualmente en vigor, en 1a que se decidié nuestra forma de Estado y de Gobierno; se establecieron los “Derechos Fundamentales” de los Individuos; se organiz6 al Poder Péblico; se adopté el sistema de economia mixta como férmula de integracién econdmica del pais; y, como novedad res- pecto de las otras Constituciones de su época, se consignaron los Derechos Sociales y se disefié un proyecto nacional, que pretendia armonizar el interés general con la libertad individual, con lo que se convirtié en la primera Constitucién Politico Social del mundo.'> Esta preocupacién social venia desde el siglo pasado en el que liberales moderados y luego los precursores de la Revolucién, hacfan ver la necesidad de atender a los aspec- tos sociales relativos a la propiedad y la riqueza, asi como de buscar una solucién a Las condiciones en que vivian los campesinos y obreros del pais. De hecho, la Revolucion comenz6 con Madero, con una idea predominantemente politica, de “sufragio efectivo, no reeleccién”, pero poco a poco se convirtié en un movimiento social, de reivindicacién agraria y laboral del que surgieron leyes agrarias, como la de Pastor Rouaix del 6 de enero de 1915, expedida por Carranza en Veracruz, que luego sé concretaron, en los articulos 27 y 123 Constitucionales, los cuales, como todos saben de la lectura de cual- quiera de los multiples crénicas o libros de Constitucional, habia grupos que consideraban que no era necesario incluirlos en el texto Constitucional, pero que en Constituyente de Querétaro triunf6 el criterio de plasmar tas conquistas revolucionarias en el propio texto Constitucional y encaminarse a la justicia social.’ De esta forma, el principal logro del Constituyente de 1917, fue precisamente con- signar para el Estado la obligacion de intervenir en la vida econdmica, politica, social y cultural para regular y proteger derechos de obreros, campesinos, mujeres, menores de edad, etc. Al declarar expresamente esos “derechos sociales”, se creé la primera Cons! tucién Politico-Social del mundo, que recogié las aspiraciones sociales universales, anterior a 1a de Weimar de 1919, a las de Espafia y Rusia y, nos atrevemos a afirmar, que sirvié de fuente de inspiracién a otras como las de Bolivia, Costa Rica, Guatemala y Nicaragua y Venezuela.!” 14 Hay que recordar gue no se puede hablar de un “Derecho a la Revolucién”, puesto que serfa tanto como que et propio stado consignara las bases para su propia destruccién, en cambio se habla del Derecho que surge con motivo de wna Revolucin, es decir de las normus que regirin a esa mieve sociedad que surgiré de ese muevo Estado que se esté creando y es el pueblo el que lo consierte en derecho positiva al reconocerlo expresa 0 Lcitamente. Pari una mejor discusién de este tema se recomienda acudir a TENA RAMIREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicuno, 16° €d.. Pomia, Mexico. 1978, pp. 73-83. 15 Git. NORIEGA CANT, Alfonso, op. cit, pp. 95-133. 16 Gfr, MORENO, Daniel, “El Tema Social en el Constitucionalismo Mexicano”, en Nuevo Derecho Constitucional Mexica- ‘no, compilado por José Francisco Ruiz Massieu y Diego Valadés, Pomnia, México, 1983, pp. 43-55; GONZALEZ, URIBE, Héctor, Hombre y Estado, Pornia, México, 1988, pp. 159-160; y TRUEBA URBINA, Alberto, La Primera Consttucitin Polltico Social del Mioido,Teorta y Proyecribn, Porta, Mésic0, 1971, pp. 4-4. y todo el iro 17 TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit, pp. 39-59, 250 y todo el libro: Cf. TRUEBA URBINA, Alberto, Derecho So- iat Mexicano, Portia, México, 1978, pp. 237-242.320 Juridicae Anuario De esta forma, México, que a fines del siglo x1x era considerado como uno de los Estados que en forma mas “pura” segufa el concepto de Estado liberal, cambia radical- mente a lo que en esa época era lo més avanzado en teorfa del Estado, propugnando no s6lo porque el Estado interviniera, sino que lo hiciera para convertir en una realidad los derechos sociales." Asi, el Estado, para dar respuesta a las aspiraciones sociales que alentaron la lucha armada, asumié el compromiso de procurar el bienestar de toda la poblaci6n, promover el desarrollo integral y crear condiciones de igualdad de oportunidades, buscando equi brar el interés general con Ia libertad individual. En esa busqueda de un desarrollo con Justicia social, se le marcan nuevos fines al Estado y para poder hacerles frente, aten- diendo al principio de legalidad, se le otorgaron al Gobierno atribuciones que le permitieron cumplir con sus dificiles funciones. Entre otras, se le faculté a intervenir en la economia, pero siempre respetando el marco de libertades que otorga la Constitucién. Este proyecto nacional se denominé Estado Social de Derecho, corrector sustituto del Estado liberal burgués de tendencia francesa, con nuevos fines como justicia social, sociedad igualitaria, desarrollo econémico (precisado como integral a partir de 1983), equilibrio econémico, etc. Es decir, como se comenté en el pérrafo anterior, un proyecto que armoniza el interés general con la libertad individual.!° En ese contexto, el Estado social de derecho se nos presenta como una solucién a los requerimientos de Ia sociedad, que facilita las condiciones que permiten a los miem- bros de la comunidad que en él se desarrolla, satisfacer sus necesidades basicas y lograr su ascenso socio cultural, introduciendo mecanismos de solidaridad que atemperan y superan las desigualdades.”? El primer aspecto entonces, fue consignar los derechos sociales, cuya idea es garan- tizar a todos los ciudadanos las condiciones materiales que les permitan ejercer las otras libertades que consigna la Constitucién.” Segdn el Maestro Noriega, son aquellos “...en virtud de los cuales, el titular puede exigir un determinado comportamiento —o bien, una prestacién— por parte del Estado, que asume una actitud activa y, debe intervenir a favor del titular, al servicio de los intereses sociales y del bien general.””? El propio autor compendia sus caracteres esenciales en que tienen un contenido especifico, exigen una intervencién activa del Estado para realizarlos, se conceden a los hombres en tanto que forman parte de un grupo social determinado e implican “...una limitacién de las liber- tades individuales en bien de la comunidad nacional y de los intereses personales." 18 fr. SAYEG HELU, Jorge, “Las Reformas y Adiciones Constitucionales de Carcter Beondmico, a fa Luz de los Orf- genes y Evolucién del Constitucionalismo Mexicano”, en Nuevo Derecho Constitueional Mexicana, compilado por José Francisco Ruiz Massieu y Diego Valadés, Pornia, México, 1983, pp. 29-32 y todo el ariculo, 19 Cfr. WITKER, Jorge, “La Funcién del Estado en ta Economia”, en Nueva Derecho Constitucional Mexicano, compi- Jado por Sosé Fruncisco Ruiz Massieu y Diego Valadés, Poria, México, 1983, pp. 68-70 20 fr. AZUELA GUITRON, Mariano, op. cit, pp. 37-56, 21 De hecho este criterio se aclaré mas con la reforma de 1983 al articulo 25 Constitucional, en cuyo primer parrafo se explica el concepto de desarrollo integral y se piasma al final del primer parrafo el crterio comentado. 22 NORIEGA CANTU, Alfonso, op. cit, 1983. . 102, 23 Ofr. PALACIOS ALCOCER, Mariano, EY Régimen de Garantias Sociales en el Constitucianaltsmo Mexicano, Evalu- cidn y Perspectivas Contempordneas, UNAM, México, 1995, NORIEGA CANTU, Alfonso, id. .p. 101La seguridad juridica en la administracion de las aportaciones 321 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 Se complementa este concepto aclarando que los derechos sociales se estructuran en toro a Ia justicia social, a diferencia de los derechos fandamentales que se estructu- ran en torno a la libertad individual y que, a diferencia de los individuales que implican una abstencién del Estado de interferir con ellos, éstos consisten generalmente en una accién o prestacién por parte de él, 15. La Seguridad Social en México Uno de los Derechos Sociales es precisamente la Seguridad Social, la cual nace del ideal de que todos los ciudadanos alcancemos el nivel de vida que nos permita desarrollarnos plenamente, dentro de lo cual Ia proteccién frente a la adversidad ha ocupado siempre un lugar preponderante. Es evidente que, sobre todo tratindose de aquellos cuya situacién socio-econémica es menos favorable, el contar con los medios para hacer frente a even- tuales accidentes, enfermedades, invalidez o vejez es una preocupacidn constante, de la que la Seguridad Social se ha hecho cargo. “.[Sleguridad social es aquella tranquilidad que llega a toda la sociedad, es decir, que protege, cuida © previene a todos de los riesgos y contingencias de la vida, Desde el punto de vista legal seguridad social es €] conjunto de normas por las cuales el Estado protege y cuida de tas personas y les garanti- za sus derechos a la salud, asistencia médica, medios dle subsistencia y servicios sociales.”** Como nos dice el maestro Trueba, “[e]! origen mds remoto de lo que ahora son los seguros sociales se encuentra en los albores del Imperio Romano: los Collegia Tenuio- rum; luego en las asociaciones que mediante el pago que hacfan sus socios de una cuota © prima mensual, en caso de muerte, se le abonaba a sus familiares una cantidad para gastos de sepelio. En la edad Media, con el surgimiento de los gremios se establece el seguro de enterramiento y para los casos de enfermedad; tambign se crearon otros auxi- lios. Después surgieron las gildas, las asociaciones mutuas y diversas formas de ayudas entre si, en Inglaterra, Francia, Dinamarca y Alemania...” La Revolucin Industrial de que ya hablamos, implicé la introduccién de maquinaria y nuevas fuentes de energia como el vapor y la electricidad, provocando, entre otros pro- blemas, accidentes de trabajo, ademas de que, conforme fue desarrolléndose el mundo occidental, se disminuyé el nimero de poseedores de medios de produccién, y se aumenté el proletariado, lo que acarres una serie de consecuencias negativas, como la reduccién del nivel de ingresos de la poblacién y, por tanto, de su nivel de vida, lo que, ademas, traia como consecuencia que no podian prevenir o atin enfrentar, sin lastimar gravemente su patrimonio, a las posibles enfermedades y accidentes de ellos o sus familiares. En estas condiciones, desde el tltimo tercio del siglo XIX, paises como Alemania empezaron a legislar sobre seguridad social. En primera instancia se ocuparon de las enfermedades y, posteriormente, de los accidentes de trabajo, la vejez y la invalidez, de 24 IMSS, Nueva Ley del Seguro Social Comentada, tomo 1, IMSS, México, 1998, p. 10. 25 TRUEBA-URBINA, Alberto, Derecho... op. cit. p. 381322 Juridica e Anuario tal manera que, para después de la primera guerra mundial, muchos de los paises conta- ban ya con algiin tipo de Seguridad Social.* Respecto de México, podriamos remontarnos a la época prehispénica 0 a la Colo- nia, especialmente en lo que a beneficencia se refiere, pero e! nacimiento de 1a seguridad social propiamente dicha, debemos situarla al final de la etapa del México liberal del siglo xix, en el que las relaciones obrero-patronales generaron inquietudes de amparar a los trabajadores, que se plasmaron en acciones como el Decreto de 1904 en el Estado de México, de José Vicente Villada, en el que se reconocia la existencia de accidentes de trabajo y se responsabilizaba a los patrones del pago de las indemnizactones por ello: como la Ley de Nuevo Len de 1906 (Bernardo Reyes); el Manifiesto de} Partido Libe- ral Mexicano de los hermanos Enrique y Ricardo Flores Magén, en el que entre otras justas peticiones para mejorar las condiciones de trabajo, solicitaban el pago de indem- nizaciones por los accidentes de trabajo; las ofertas det Partido Democratico de 1909; el libro de Andrés Molina Enriquez "Los grandes problemas nacionales", en el que eviden- ciaban las diferencias de trato de trabajadores nacionales en relacién con los extranjeros; la Convencién del Partido Antirreeleccionista del 15 de abril; las ideas de Pastor Rouaix; o la oferta de campaiia de Francisco 1. Madero, de asegurar pensiones a los mutilados trabajadores de la industria, minas o agricultura, o a sus familiares cuando éstos perdie- ran la vida.” Por su parte, la necesidad de la Seguridad Social se expresé como un anhelo de nuestra Revolucién. El que los trabajadores y sus familias se encontraran protegidos contra las adversidades, en especial los accidentes, que se cuidara de su salud, que tuvie- tan asistencia médica, que se protegieran sus medios de subsistencia, que tuvieran cubjertas sus necesidades cuando accedieran a la tercera edad, que se protegiera a sus deudos en caso de muerte, que pudieran hacer frente a la maternidad etc., fue algo que quienes participaron en la gesta revolucionaria consideraban indispensable que se inclu- yera en nuestra Constitucién. Los constituyentes respondieron a este anhelo, en la fraccién xxix del Articulo 123 de la Constitucién, al establecer que "...s¢ considera de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguros populares de invalidez, de vida, de cesaci6n involuntaria del trabajo, de accidentes y de otras con fines andlogos, por lo cual, tanto el Gobierno federal como el de cada Estado deberén fomentar la organizacién de instituciones de esta indole, para difundir e inculcar la previsién popular’™® . La idea del Constituyente era no sélo proteger a los trabajadores en sus labores, si- no cuando ocurren riesgos de trabajo, accidentes y enfermedades, y en todo aquello que se relacione con la subsistencia econdmica de su familia. “Este es el punto de partida del Derecho de la Seguridad Social elevado a la més alta categoria positiva de estatuto fun- 26 ZERTUCHE MUNOZ, Femando, etal, Historia del Instituto Mexicano del Seguro Social, Las Primeros Aiios, 1943- 1944, 88, México, 1980, pp. 9-10. 21 idem, p. 17. 28 SPP, La Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos al Través de los Regimenes Revolucionarios, SPP, México, p. 368.La seguridad juridica en la administracién de las apertaciones 323, de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 damental, para proteger no s6lo la vida de los trabajadores sino asegurar su subsistencia y de la familia, lograr las reivindicaciones sociales y a fin de estimular el bienestar co- lectivo de los trabajadores y de sus descendientes.”” En 1929, se reformé la Constitucién, estableciendo que: "Se considera de utilidad publica la expedicién de la Ley del Seguro Social y ella comprenderd: seguros de invali- dez, de vida, de cesacién involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otras con fines andlogos".*” Sin embargo, su instrumentacién era escasa hasta que, en los afios cuarenta, siendo presidente de la Reptiblica Manuel Avila Camacho, se buses la forma de paliar las con- secuencias econémicas de la Segunda Guerra Mundial, mediante un impulso a la industria, basado en un mejoramiento de la clase trabajadora, capaz. de elevar al maximo el rendimiento del pais, por medio, entre otros aspectos, de un seguro social destinado a “impartir una defensa econémica conveniente en la enfermedad, en los accidentes, en la ancianidad, en la invalidez y en la cesantfa".! Para esto, ya desde mucho antes (1932), el Congreso de la Unidn habia otorgado facultades extraordinarias al Presidente de la Republica para que expidiera la Ley del seguro Social obligatorio, siendo hasta el 31 de diciembre de 1943 cuando fue promul- gada ésta y publicada en el Diario Oficial del 19 de enero de 1943. En Ja exposicién de motivos de la Ley se sostuvo que, como el salario es la tinica fuente de ingresos de los trabajadores, cualquier pérdida o disminucién del mismo les causaba gran- des perjuicios, por lo que el seguro social aparecié como una proteccién a la economia familiar frente a eventuales contingencias, y que, al proteger el salario, se aminoraban las penalidades en los casos de incapacidad, de vejez, maternidad u orfandad, evitando que la miseria y la angustia azotaran a los mas débiles sectores de nuestra poblacién. De hecho, la Ley venia a constituir, una de las aplicaciones concretas de los princi- pios de justicia laboral expresados por la Revolucién Mexicana de 1910 que, en la préctica, habria de funcionar como instrumento de seguridad para el trabajador, porque procuraba la proteccidn de su ingreso y porque hacia efectiva la creacién de un sistema médico que protegiera integralmente su salud. Posteriormente, en el mes de marzo de 1973, se expidié una nueva Ley del Seguro Social, que tuvo vigencia desde abril de ese afio, hasta julio de 1977, en que entré en vigor la actual Ley. Se pretendfa con el nuevo texto, que el Seguro Social se dedicara a “la bisqueda de una “solidaridad social integral", encaminada principalmente a...cuatro fines...: 29, TRUEBA-URBINA, Alberto, La Primera... 0p. cit, P. 382. 30 SPP, op. cit. p. 361 3) AVILA CAMACHO, Manuel, citado en el articulo “El Honorable Consejo Técnico: su Genesis”, en la revista Cues- tién Social, edicién especial por el cincuentenario, wass, México, enero de 1993, p. 3 32 BARRIOS BARRIOS, Mario de Jests, ef al, “Segura Social del Campo", en Consultorio Fiscal, UNAM-FCA, No. 252, México, febrero del 2000, p.18. 33 idem.324 Juridica e Anuario 1. Proteger a los asegurados y a sus beneficiarios durante toda su existencia, "de la cuna a la tumba” y mejorar en general su nivel de vida, no sdlo en lo econémico yen lo sanitario, sino también en otros aspectos de su promocién personal. 2. Colaborar en una redistribucién més equitativa de la riqueza nacional, puesto que una cierta proporcién de las aportaciones patronales y estatales, y atin de las de los trabajadores, se aplicaba a la proteccién de grupos sociales menos privi- legiados. 3. Utilizar la experiencia y los elementos del sistema para ir incorporando a sus be- neficios a mticleos de poblacién cada vez mds amplios, incluso cuando éstos no estuvieran en condiciones de financiar su inscripcidn sino con una parte del costo. 4. Colaborar en programas sociales nacionales, culturales, deportivos, recreativos, de adiestramiento y capacitacién, econémicos y, fundamentalmente, sanitarios, asi los de vacunaci6n, prevencién de enfermedades, fomento de la salud, ete. Respecto de la Ley que entré en vigor en 1997, s6lo diremos que su contenido pre- tendié, segdn la exposicién de motivos, “...fortalecer al instituto y darle...viabilidad en el largo plazo, acrecentar su capacidad de dar mayor proteccién, mejorar la calidad, efi- ciencia y oportunidad en el otorgamiento de servicios de salud, asf como garantizar prestaciones sociales adecuadas y pensiones justas.”** A finales de 2001, nuestro Poder Legislativo aprobé importantes reformas a 1a Ley del Seguro Social,” cuyos objetivos generales fueron, entre otros, fortalecer la Recauda- cién; simplificar las obligaciones de los patrones y otorgar facilidades para su cumplimiento; reducir costos; lograr transparencia en las operaciones; fortalecer al IMSS como organismo fiscal aut6nomo; y, reducir la evasién. Para el primero de los objetivos, mejorar los niveles de recaudacién, se trato de aportar claridad en la determinacién de los sujetos de aseguramiento y de los sujetos obligados, establecer nuevas facultades para el Instituto, establecer el concepto de res- ponsabilidad solidaria en la subcontratacién, prohibir expresamente la condonacién de recargos y actualizacién, otorgar la naturaleza de crédito fiscal, a los gastos realizados por el Instituto por inscripciones improcedentes y por atencién a no derechohabientes. Para simplificar las obligaciones de los patrones y otorgar facilidades para su cum- plimiento se buscé {a utilizacién de los adelantos tecnolégicos que les permitan cump! como la emisién y notificacién en medios magnéticos o electrénicos, los pagos a través de transferencias electrénicas, el cargo en cuentas de cheques, tarjetas de crédito o de débito, autoverificacién y correccién con base en la informacién entregada por el Institu- to al patron en medios magnéticos y electrénicos, aspectos que trataré en detalle el magistrado Carballo. Asimismo, se contemplé un programa de regularizacién de adeu- 34 FLORES HERNANDEZ, Benjamin, "1943-1993: 50 altos de Historia de la Ley del Seguro Social”, en la revista ‘Cuesti6n social, edicion especiat por el ciacuentenario, IMSS, México, enero de 1993, pp. 29 y 30. 35 Exposicién de Motivos de la Ley del Seguro Social enviada por el Presidente de la Repsblicu « la H. Cimara de Dipu- tados el 8 de noviembre de 1995. 36 Decreto por el que se Reforman Diversas Disposiciones de la Ley del Seguro Soctal, publicada en el Diurio Oficial del 20 de diciembse de 2001La seguridad juridica en la administracion de las aportaciones 325 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 dos patronales que se tengan a septiembre de 2001, con beneficio de condonacién de recargos y multas, durante el periodo 2002-2003, 1a disminucién en el porcentaje sobre las multas (anteriormente: de 70 a 100% actualmente: de 40 a 100%) y, al igual que en el Cédigo Fiscal de la Federacién se estableci6 el supuesto de espontaneidad, para la no imposicién de las multas. Adicionalmente, se simplificé en cl tramite de solicitudes de pago diferido o en parcialidades y se ampli su periodo hasta 48 meses, se precisaron en Ley los convenios de pago a plazo o diferido de las cuotas que se generen por periodos posteriores a la fecha de su solicitud, para patrones cumplidos que temporalmente enfrenten problemas de liquidez. Para los demas objetivos, se establecieron una serie de medidas, sobre todo en ma- teria presupuestal y, para reducir la evasidn, ademés de precisar los procedimientos de cobro, reconocer nuevas formas de relaciones comerciales y de servicios y precisar los supuestos de sustitucién patronal, adiciona un capitulo de sanciones y otro de delitos en el que se prevé que el propio Instituto formularé tanto el dictamen contable y la declara- toria de perjuicio y presentaré la querella ante el Ministerio Publico, estableciendo que los delitos no son graves, para permitir la libertad bajo caucién se establece el Dictamen por Contador Publico como obligatorio para los patrones con mas de 300 trabajadores, siendo opcional para los demis. Un aspecto muy interesante para nuestro trabajo, es que se establecieron en los articu- jos 315, 316 y 317 los supuestos de delitos cometidos por servidores piblicos, entre otros el de ordenar o practicar visitas domiciliarias o embargo sin orden escrita de la autoridad competente, 0 amenazar con formular querella para que se ejercite accién penal. ‘Como podemos apreciar de este proceso, la proteccién se ha ampliado paulatina- mente: en ia Ley de £943 se establecieron los ramos del seguro de riesgo de trabajo, enfermedades generales, maternidad, vejez, invalidez, cesantia en edad avanzada y muerte, en la de 1973 se agreg6 uno més, el de guarderfas para hijos de trabajadoras, y en 1992, el sistema de ahorro para el retiro, que consiste en una aportacién patronal para la formacién de un fondo del cual podré disponer el trabajador al momento de cumplir 65 afios o al adquirir el derecho a disfrutar de una pensién. Por lo que toca a los servidores piiblicos, la primera Ley de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado entré en vigor el 1° de enero de 1960, con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de tos Trabajadores del Estado. Diez aiios después, se extendié la seguridad social a las fuerzas armadas (28 de mayo de 1976) al crearse el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.” De esta forma, el sistema de seguridad social federal esta integrado fundamental- mente por cuatro grandes organizaciones, que destinan sus servicios a micleos de poblacién especificos: El Instituto Mexicano det Seguro Social atiende a los trabajadores empleados por un patrén; el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja- dores del Estado, a quienes prestan sus servicios para el Gobierno Federal; la empresa 37 Cf. TRUEBA-URBINA, Alberto, La primera... 0p. city p. 385.326 duridicae Anuario paraestatal Petréleos Mexicanos, a sus empleados; y por tltimo, los miembros de las fuerzas armadas por el Instituto correspondiente, asi como los diversos institutos estata- les que atienden a los servidores piblicos locales.*® También es necesario mencionar que a nivel local existen también este tipo de Instituciones que protegen a los servidores publicos de los niveles local y municipal. Para centrar nuestros comentarios, nos referiremos en adelante sdlo al Instituto Mexicano del Seguro Social, pero mucho de lo que se diré es aplicable a las demds insti- tuciones. Por lo que respecta al IMSS, pretende garantizar “...el derecho humano a ia salud, la asistencia médica, la proteccién de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. Para cumplir con tales pro- Pésitos, el Instituto Mexicano del Seguro Social cuenta con cuatro ramos de aseguramiento: Invalidez, Vejez, Cesantia en Edad Avanzada y Muerte; Riesgos de Trabajo; Enfermedades y Maternidad; asf como Guarderias."” En el afio 2000, el IMSS prestaba servicios a cerca del 58% de la poblacién total, casi 56 millones de personas, de las cuales alrededor de 45 millones son derechohabientes y 11 millones son miembros del Sistema IMSS-Solidaridad.”” Este diltimo programa empezé desde junio de 1974, en que, a raiz de las reformas a la Ley de 1993 y con una participacién de un 40% de recursos del propio Instituto y 60% federales, se empezaron a prestar servicios de solidaridad social dirigidos a los grupos de poblacién més desprotegidos, que habian permanecido al margen del desarrollo nacio- nal, y que por su propia condicién no tenian capacidad econdmica suficiente ni posibilidades para incorporarse a algiin sistema de Seguridad Social. En 1979 se amplio este servicio a través del Programa IMSS-COPLAMAR, (convenio entre la Coordinacién General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, y el IMSS, ad- istrado por éste ultimo), financiado totalmente con recursos federales. Con la desaparicion en 1983 del COPLAMAR, el IMSS se hizo cargo en su totalidad del pro- grama, que continué siendo financiado con recursos federales y que aplicé un Modelo de Atencién Integral a la Salud, sustentado en la estrategia de atencién primaria, para la poblacién abierta del pais.*! La Seccién Cuarta del Capitulo vu, del Titulo Segundo, de la Ley del Seguro So- cial, que abarca de los articulos 214 a 217, regula precisamente las prestaciones de solidaridad social, precisando, en el articulo 217, que las prestaciones de solidaridad social serdn financiadas por la Federacién y pot los propios beneficiados (a través de aportaciones en efectivo o en trabajos personales para beneficio comunitario). A su vez 38 Gfr, NARRO ROBLES, José, El papel del insttuto Mexicano del Seguro Social en ef Desarrollo ta Estabilizactin Social de México, 1458. México, 1991, pp. 5 y 6. 39 ExposiciGn de Motivos de la Ley del Seguro Social enviada por el Presidente de la Repiblica a la H. CAmara de Dipur tados el 8 de noviembre de 1995. 440 Datos tomades del documento repartide en la conferencia del C. P. Roberto Maya Clemente: “El Sistema de Recaula- ci6n del Instituto Mexicano del Seguro Social”, en fa Academia Mexicana de Derecho de la Seguridad Social, A.C.. cen abril del 2000, p. 1 41 Cfr. VELAZQUEZ D{AZ, Georgina, “El Programa IMSS-Solidaridud”, en la revista CuestidnSocial. edicién especial or el cincuentenario del IMSS, México, enero de 1993, pp. 37-57.La seguridad juridica en la administracién de las aportaciones 327 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 el Capitulo X, del propio Titulo Segundo de la Ley, establece que la seguridad social se extiende al campo (art. 234), contemplando tanto a trabajadores independientes, como ejidatarios, comuneros, colonos y pequefios propietarios. Estableciendo en el articulo 238 que tos indigenas, campesinos, temporaleros de zonas de alta marginalidad y todas aquellas familias campesinas, cuya condicién econmica se ubique en pobreza extrema, tendrén acceso a las prestaciones de solidaridad social, de conformidad con la citada Secci6n Cuarta, del Capitulo Vit, de este propio Titulo Segundo. No se puede negar que el Instituto Mexicano del Seguro Social ha contribuido de manera notable a la estabilidad y desarrollo de nuestro pais, Ilevando la salud y la segu- ridad a gran parte de nuestra poblacién. Tan est arraigado en el México moderno que todas las voces claman y aplauden no sdlo por fortalecerlo y asegurar su permanencia, sino por ampliar su cobertura. ll. Las aportaciones de Seguridad Social y la Seguridad Juridica Ante la importancia de las tareas expuestas, resulta indiscutible la necesidad de que el IMSS obtenga los recursos suficientes para seguir prestando sus servicios y para ampliar- los para tos mexicanos por nacer; sin embargo, aqui entramos en otra materia, la de la administracién de las aportaciones de seguridad social. Los ingresos que provienen de dichas aportaciones son un tema de mucho interés, ya que determinan las posibilidades de financiamiento del instituto para cumplir adecua- damente con sus fines, por lo que resulta una prioridad que, a través de ellos, capte los recursos suficientes para ello, pero sin lesionar los derechos de los contribuyentes. Como nos dice Don Sergio Valls: “El ideal de justicia social que la inspira (a la se- guridad social), sera utépico si a las buenas intenciones de garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia médica, la proteccién de los medios de subsistencia y los servicios sociales no se les uniera la facultad estatal de allegarse recursos para cumplir con este compromiso”. Las Aportaciones de Seguridad Social tienen, segtin el articulo 2° del Cédigo Fiscal de la Federacidn, la naturaleza juridica de contribuciones y son, segdn su fraccién u: “..las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Jey en materia de seguridad social 0 a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por cl mismo Estado.” Aclara el pentltimo parrafo del citado articulo que cuando “...sean organismos descentralizados los que proporcionen la segu- tidad social a que hace mencién la fraccién H, las contribuciones correspondientes tendran la naturaleza de aportaciones de seguridad social.“ 42 VALLS HERNANDEZ, Sergio, Seguridad Social y Derecho, 2 ed., Taxxx Editores, México, 1999, p. 103. 43 Cdigo Fiscal de fa Federacisin,anicuto 2 4 ibid,328 Juridica Anuario Por su parte, el articulo 287 de la Ley del Seguro Social establece que “Las cuotas, los capitales constitutivos, su actualizacién y los recargos, las multas impuestas en los términos de esta Ley, los gastos realizados por el Instituto por inscripciones improceden- tes y los que tenga derecho a exigir de las personas no derechohabientes, tienen e! cardcter de crédito fiscal.’** El legislador al determinar el cardcter fiscal de las aportaciones de seguridad social, sometié a éstas a las mismas normas y principios de las demés contribuciones, en espe- cial los principios constitucionales de los gravamenes, de los que trataremos mas adelante. Si se les hubiera otorgado naturaleza laboral se les habria liberado de la obliga- cién de respetar principios como los de equidad y proporcionalidad que consigna el articulo 31 constitucional, en su fraceién 1v.* La Suprema Corte de Justicia de la Nacién ha indicado que el origen de estas apor- taciones era laboral, pero que, por razones de interés piblico, se les habia dotado del un cardcter fiscal para efectos del cobro, y sobre todo, para evitar la falta de financiamiento de un sistema que era un complemento efectivo al salario, que en la mayoria de los casos era el tinico ingreso de las familias mexicanas.” Sin embargo, dentro de las proyeccio- nes de la Seguridad Social, algunos expertos han considerado que es precisamente esa naturaleza de contribuciones, claro que ampliada en su carga tributaria y alcances, la que podrfa ser una de las soluciones de la seguridad social para el futuro. Refuerza esta consideracién el hecho de que en las reformas de 200] se precisa tanto el cardcter de créditos fiscales, como se utiliza la expresién genérica de “‘contribuciones”, despejando dudas de interpretacién al respecto. Hay que recordar que, como nos lo expresa la definicién del Cédigo Fiscal de la Federacién, las aportaciones de seguridad social se cobran en virtud de que la obligaci6n corresponde originalmente a los patrones (articulo 123 apartado A, fracciones Xi, XIV y, principalmente, XxIX) y que, a partir de Ja instauracién del IMSS, ante Ia dificultad de cumplir con esta obligacién, el Estado los sustituy6 en muchas de sus obligaciones en materia de seguridad social, a cambio de que colaboraran con sus cuotas, en términos de la Ley del Seguro Social. Para analizar a las aportaciones de seguridad social, hay que recordar que la Potes- tad Tributaria es exclusiva del Estado, y éste la ejerce, a través del poder legislativo, que es el que expide las leyes que establecen los tributos y que deben contener los elementos esenciales de los mismos. Por otra parte, en ejercicio de la competencia tributaria, estas leyes se aplican a tra- vés del poder ejecutivo respectivo, a través de la Administracion Tributaria, la que es la parte de la administracién piiblica que se encarga de la planeacién, recaudacién y control de los ingresos fiscales, del cuidado de la aplicacién de las leyes tributarias y de vigilar 45 Ley del Seguro Social, articulo 287. 46 VALLS HERNANDEZ, op. cit, p. 105. 47 Idem, p. 104,La seguridad juridica en ta administracién de ‘as aportaciones 329 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 su cumplimiento, en suma, de ejercer la competencia tributaria del Estado, de conformi- dad con la legislacién que rige a esta materia. El articulo 5 de la Ley del Seguro Social, otorga al IMSS calidad de organismo fiscal au- ténomo,’” como atributo esencial para el cumplimiento de sus fines y, conjuntamente con las facultades de determinacién, se le otorgaron atribuciones para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.” E] articulo 38 establece la obligacién para el patrén de retener las cuotas de seguro social que a éstos les corresponde cubrir al efectuar el pago de sus salarios, dandole la obligacién de determinar y enterar dichas cuotas, las cuales se causan, segtin el articulo 39 por mensualidades vencidas, quedando a cargo del patrén la determinacién (en for- matos impresos 0 mediante el programa informatico autorizado) y entero a mas tardar el dia diecisiete del mes inmediato siguiente.”' Para ello, y como se comentara en otra de las ponencias de esta mesa, el articulo 39 A de la Ley del Seguro Social, establece que en apoyo a los patrones, el Instituto le po- dré entregar una propuesta de cédula de determinacién, elaborada con los datos de movimientos afiliatorios comunicados al Instituto por los propios patrones o trabajado- res, sin que cl hecho de que no Ia reciba libere al patron de sus obligaciones.* El hecho de no enterar en tiempo las cuotas o los capitales constitutivos genera, de conformidad con el articulo 40 A de la Ley de la materia, actualizacién y recargos en términos del Cédigo Fiscal de la Federacién. Asimismo y como se comenté, en ningiin caso se podrd, segiin el articulo 40 F de la propia Ley, liberar a los patrones del pago de cuotas obrero patronales, ni condonar total o parcialmente, la actualizacién ni los recargos.* El articulo 251 de la multicitada Ley, otorga facultades al Instituto Mexicano del Seguro Social en materia de contribuciones. Con ello, cuenta con todas las facultades para hacer valer, en el Ambito de las contribuciones, su cardcter de organismo fiscal auténomo, desde la determinacidn, recaudaci6n, ejercicio de las facultades de compro- bacién y resoluci6n de recursos administrativos. A su vez, el capitulo Vi, del Titulo IY, le otorga, en el articulo 270, autonomfa de ges- tidn y técnica y el 271, establece que “...el Instituto recaudard, administrard y, en su caso, determinard y liquidard, las cuotas correspondientes a los seguros establecidos en esta Ley, aplicando al efecto lo dispuesto en la misma y en lo no previsto expresamente en ella, ef Cédigo, contando respecto de ambas disposiciones con todas las facultades que ese Cédigo 48 HALLIVES PELAYO, Manuet Luciano, La Administracicn Tributaria en ef Derecho Positiva Mexicano: Limite nalidad, facultades, repulacidn y estructara, Tesis Doctoral, UNAM, México, 1998, p. 161. 49 Ley do! Seguro Social, articulo 5. Vale la pena comentar gue la reforms de 2001. quits imprecisiones como la expre- sign anterior, quc limitaba el concepto de organism fiscal surénomo a los casos que determinara fa Ley y, ademnis, se _amplfa el concepto a materia presupuesal, lo cual es un gran avance de esta tikima reform 50 VALLS HERNANDEZ, op cit, p 104 51 Ley el Seguro Socia, arowios 38 39 ‘$2 Id., artécula 39 A. 53 ld, ariculos 40 A y 40 F fe330 Juridica e Anuario confiere a las autoridades fiscales en él previstas, las que seran ejercidas de manera ejecu- tiva por el Instituto, sin la participacién de ninguna otra autoridad fiscal.*** El articulo 291, de la citada Ley, por su parte, establece que “[e]l procedimiento administrativo de ejecucién para el cobro de las liquidaciones que no hubiesen sido cubiertas oportunamente al Instituto, se aplicaré por éste, con sujecién a las normas del Cédigo y dems disposiciones aplicables, a través de sus unidades administrativas facul- tadas al efecto.”*° Es precisamente en el ejercicio de esta competencia tributaria, cuando nos preocupa que las autoridades encargadas de administrar las aportaciones de seguridad social lo hagan con gran eficiencia para que las instituciones de seguridad social cuenten con los recursos necesarios para cumplir con sus altos y nobles fines, pero sin violentar los dere- chos de los sujetos pasivos de las aportaciones de seguridad social, lo cual nos leva necesariamente a indagar respecto de la seguridad juridica en la administracién de esas contribuciones. IL1. Concepto de seguridad juridica Diversos autores han coincidido en afirmar que uno de los més importantes fines del Estado, es el de proporcionar a sus miembros seguridad jurfdica, un valor esencial que es imprescindible en la vida social, y sin cuya presencia dificilmente se pueden realizar los restantes valores de superior jerarquia, como la justicia.** Se habla de seguridad ante la necesidad humana de defenderse contra los elemen- tos, contra los diversos peligros que le amenazan y atin contra si misma, “...el concepto de seguridad varia segdn sea el tipo de peligro{,]...el hombre necesita, por una parte, tener la...[certeza] de que los demés respetardn sus bienes y, por otra, saber cémo ha de comportarse respecto de los bienes de los demés. Esta seguridad referente a las relacio- nes con los semejantes es la que puede denominarse...juridica...°" En suma, la seguridad jurfdica implica la certeza de que la conducta que la Ley regula necesariamen- te se deberd cumplir y de que, en caso contrario, el Estado la hard cumplir. Cuando tratamos de la seguridad juridica, nos referimos a la certeza que nos pro- porcionan las normas juridicas de cudles son nuestros derechos y que los demas nos los respetardn, incluyendo en este concepto, Ja nocién de estabilidad es decir, de que perdu- raré este respeto en el tiempo y que no cambiard, salvo circunstancias extraordinarias. Sin embargo, la seguridad juridica no sélo implica que sepamos a que atenernos respecto de los dems y cémo comportarnos con ellos, sino que, en un Estado de Derecho, tam- bién implica que tengamos certeza de cémo actuardn, respecto de nosotros, los gobernantes que hemos elegido. SA Ia, articulos 270 y 271 55 Idem, articulo 291 56 ASOREY, Rubén, “El Principio de Seguridad Juridica en e1 Derecho Tributario”, en Principios Tributarios Constitu cionates, Tribunal Fiscal de la Federacién en coedici6n con la Universidad de Salamanca, México, 1992, p. 314. 37 ADAME GODDARD, Jorge, op. cit, p. 2885.La seguridad juridica en ta administracion de tas aportaciones 331 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 En este sentido, como nos dice Eusebio Gonzélez, la Ley juega un papel relevante como instrumento garantizador de un trato igual (objetivo) de todos ante la ley, fren- te a las...arbitrariedades...Lo que equivale a afirmar, desde un punto de vista positivo, la importancia de la ley como vehiculo generador de certeza (aspecto positivo del principio de seguridad juridica); y desde un punto de vista negativo el papel de la ley como meca- nismo de defensa frente a las posibles arbitrariedades de los érganos del Estado (aspecto negativo del principio de seguridad juridica)."** En un Estado de derecho, como lo es nuestro pafs, las leyes deben tender a producir se- guridad juridica. Varios estudiosos consideran que la esencia y raz6n de ser de la seguridad juridica estriba, precisamente, en que el derecho sea claro, cierto, inequivoco. Que haga posi- ble el hecho social y lo garantice.*? Esto Iégicamente compromete a que una de las prioridades de todo Estado sea que sus leyes produzcan efectivamente seguridad juridica. De esta manera, la seguridad juridica implica la certeza que tiene el individuo de que su situacién legal no ser modificada, mas que por procedimientos regulares esta- blecidos previamente y que de ninguna manera se encontrar sometido a arbitrariedades, sino que sabe en todo momento cuales serén sus derechos y obligaciones, sin que el capricho o la parcialidad de los gobernantes le pueda ocasionar un perjuicio. Ahora bien, la seguridad juridica, referida a nuestra materia, contempla la posibi dad de poder prever las consecuencias y el tratamiento tributario de la situaciones y acciones de los ciudadanos que son contribuyentes, pudiendo anticipar cudles serdn tas decisiones de la Administracién Tributaria, 0 atin de los tribunales, que cabrian sobre esas situaciones y acciones.” Debe entenderse como un conocimiento certero y definitive acerca de la cuantia de la deuda y el contenido de Jas obligaciones tributarias, en que los contribuyentes se encuen- tran protegidos de arbitrariedades de la autoridad tributaria. El que exista mayor o menor seguridad juridica promueve © mina, seg(in el caso, la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, por lo que constituye un valor que la propia autoridad debe buscar fortalecer, ya que, en tiltima instancia, permite promover el cumplimiento voluntasio. Como nos expresa Don Sergio Valls, nos encontramos ante dos aspectos: “...que fa autoridad no sea arbitraria en el ejercicio de su facultad tributaria y que haya certeza en la definicién del hecho imponible y las obligaciones generadas en torno a éste. Asf pues, la seguridad juridica es concebida como un limite a la autoridad, es decir, una garantia individual del gobernado y una necesidad de saber el status en que se encuentran el con- tribuyente y el fisco. La legalidad que sustenta la accién de la autoridad fiscal debe proyectarse en seguridad juridica para el gobernado."*' Es conveniente en este punto del trabajo, analizar cémo se otorga seguridad juridica a los gobernados en materia de apor- ‘58 GONZALEZ GARCIA, Eusebio, “Fl principio de seguridad jurfdica y la codificacién tributaria”, en la obra Grandes Temas del Derecho Tributario, obrashomenaie a las profesores Ernesto Flores Zavala, Sergio Francisca de la Garza Afonso Corrina Gaiérrez, coordinads por Antonio Jiménez Goazilez, Unidad Editorial de la Universidad de Gua- ‘dalajara, México, 1995, p 125. 59 Cfr. HERVADA, Javier, Introduccién Critica at Derecho Natural. 3* ed., MiNos, México, 1999. 60 HALLIVIS PELAYO, Manuel, op. cit, pp. 79-88. 61 VALLS HERNANDEZ, Sergio, op. cit, p. 125.332 Juridica ¢Anuario taciones de seguridad social, para lo cual debemos recurrir a los principios constitucio- nales que rigen la materia Podemos concluir manifestando que este principio, no ha sido plenamente desarro- lado en nuestro derecho, por lo que, con las reservas del caso y cuidando de no encerrar en una “camisa de fuerza" al Legislador o a la Administracién Tributaria, se debe pro- fundizar en lo que sea aplicable a nuestra realidad nacional. IL.2. Seguridad Juridica en materia tributaria Es, en la aplicaci6n de los principios de legalidad, de irretroactividad, de legalidad tribu- taria, de proporcionalidad, de equidad, de no confiscatoriedad y de destino al gasto publico, donde encontramos la seguridad jurfdica en materia tributaria. En otras pala- bras, si buscamos los limites para la actuacién de la autoridad, estos lo son y, por lo que respecta a esta mesa, podemos afirmar que los servidores publics encargados de admi- nistrar las Aportaciones de Seguridad Social los deben respetar y hacer respetar. Se puede afirmar, que la seguridad juridica en materia tributaria atiende a la objetivi- dad, igualdad, certidumbre y eficacia juridica, y, para el IMSS en particular, radica en la busqueda constante y permanente de un equilibrio entre el cuidado de su funcién recauda- toria, y el de los derechos de los sujetos pasivos de las aportaciones de seguridad social. De esta forma, toca ahora analizar el cuidado respecto de la seguridad juridica de Jos contribuyentes, que significa la posibilidad de prever las consecuencias y el trata- miento tributario de las situaciones y acciones de los ciudadanos que tienen a su cargo el pago de aportaciones de seguridad social, pudiendo anticipar cufles serdn las decisiones de la Administraci6n Tributaria, o adn de los tribunales, que cabrian sobre esas situacio- nes y acciones.” Por lo que toca a los servidores piiblicos, hay que recordar que tienen en sus manos el delicado papel de lograr el equilibrio entre el respeto a los derechos del contribuyente y el interés del IMSS. Es su actuaci6n, el necesario complemento para el adecuado cum- plimiento voluntario de los patrones. Ill. El Sistema de Autodeterminacién en las Aportaciones de Seguridad Social. La Recaudacién y Ia Fiscalizacién de las Aportaciones de Seguridad Social EI sistema fiscal federal mexicano se basa en la autodeterminacién de los gravamenes, lo cual significa que es el propio contribuyente el que fija (calcula y determina) la cantidad que debe pagar al fisco federal, en cumplimiento a la legislacién correspondiente. 62 HALLIVIS PELAYO, Manuel, op. cit, p. 142. 63 Gjr Id, pp. 79-89; MADARIAGA GUTIERREZ, Monica, Seguridad Juridica y AdministraciGn Pablica en el Siglo 24, 2a ed., Editorial Juridica de Chile, Chile, 1966, p33. 64 Ver ant. 60. del Cédigo Fiscal de la Federacién, Ademés, JIMENEZ G., Antonio, Lerciones de Derecho Tributario, 2a ed., BCASA, México, 1985, pp, 252-267.La seguridad juridica en Ja administracion de las aportaciones 333 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 Este principio constituye un requisito esencial para cualquier pais con las caracte- risticas del nuestro, ya que se han multiplicado tanto el naimero de contribuyentes, como los hechos gravables, complicando e incrementando las actividades y labores necesarias para el control, verificacién y fiscalizacién de Jas obligaciones tributarias. Resultaria, ademas de absurdo y costoso, materialmente imposible el que la autoridad tributaria pretendiera realizar directa y oportunamente la deteccién y registro, asi como la determi- nacién y cobro de las contribuciones a cargo de todos los que deben pagarlas.* EI sistema de autodeterminacidn de los gravamenes, se aplica en México en forma generalizada a desde del primero de abril de 1967, al entrar en vigor un nuevo Cédigo Fiscal, que, en su articulo 80, establecié que “...la determinacién y liquidacién de los créditos fiscales corresponden a los sujetos pasivos, salvo disposicién expresa en contra- rio.” El Cédigo actual, refrenda la aplicacién del principio de autodeterminacién de los gravamenes con una redaccién muy parecida al de 1967, al decir, en su articulo 6: “Co- tresponde a los contribuyentes la determinacién de las contribuciones a su cargo, salvo disposicién expresa en contrario."” Por lo que toca a las aportaciones de Seguridad Social, la Ley del Seguro Social, establece la autodeterminacién en la fraccién III del articulo 15,"° complementado con el contenido de los articulos 38 a 40 F, de los cuales ya hemos explicado sus aspectos mas importantes. Con Ja autodeterminacién, el sistema incorporé un elemento de contianza en el sos- tenimiento del gasto piiblico ya que la autoridad espera a que sea el contribuyente por si solo, en forma espontanea, quien establezca cuanto es lo que tiene que pagar al Estado para contribuir al gasto piblico, aplicando para cllo las leyes tributarias, y lo pague y asimismo, cumpla las demas obligaciones tributarias a que esta afecto. Sin embargo, para que un sistema fiscal con estas caracteristicas funcione, es nece- sario que la observancia de las obligaciones tributarias se realice con los requerimientos y periodicidad establecidos por las leyes. Es decir, que todos los obligados cumplan en forma esponténea y oportuna con sus obligaciones, tanto de pago, como formales. La espontaneidad ahorra gastos de deteccién, vigilancia, persecucién y cobro a la Adminis- tracin Tributaria. La oportunidad, le significa una ventaja financiera que le permite contar con disponibilidad de recursos para cuando las necesidades de financiamiento del desarrollo asi to requieran. En caso de que esto no suceda asi, es decir que no se de un cumplimiento volunta- rio, masivo, espontdneo y oportuno, ta sociedad en su conjunto resiente las consecuencias del incumplimiento, ya que, independientemente del costo social 0 eco- némico de perseguir al incumplido, el Estado ve reducidos sus ingresos y, por tanto, mermadas sus posibilidades de alcanzar sus fines de justicia distributiva y desarrollo. Adicionaimente, como la carga de los gastos piiblicos recae con mayor peso en los que si 65 fr. HALLIVIS PELAYO, Mantel, op. cit, pp- 206-217, (66 Césdigo Fiscal de la Federacién de 1967, edicién de la suce, México, 1968, p 32-33. (67 Cédigo Fiscal de lu Federacién, aticulo 6. (68 Ley del Segura Social, aticulo 15.334 duridicae Anuario cumplen sus obligaciones tributarias, et principio de equidad tributaria, sufre distorsio- nes que conllevan graves repercusiones tanto sociales como econémicas. De esta manera, el cumplimiento masivo, esponténeo, oportuno y correcto de las obligaciones tributarias se convierte en una necesidad, de la que depende que el Estado cuente con los recursos que lo doten de la capacidad de maniobra que le permita cumplir adecuadamente con sus fines. Si el sujeto pasivo no cumple correctamente, es tarea de 1a autoridad lograr que cumpla, ya que de ello depende que el Estado cuente con los recursos que lo doten de la capacidad de maniobra que le permita cumplir adecuadamente con sus fines. Por su parte, en cualquier sistema de este tipo la autoridad debe reservarse facultades de revisar los documentos por medio de los cuales los particulares se autodeterminan.” Como ya se expresd, de conformidad con los citados articulos 5, 251 y especial- mente del 270 al 277 G, 287, 288 y 291 al 294, de la Ley del Seguro Social, el Mss tiene el cardcter de organismo fiscal auténomo, con facultades para determinar créditos fisca- les y dar las bases para su liquidacidn, fijarlos en cantidad liquida, cobrarlos y percibirlos. De sus funciones ya comentadas, la recaudatoria tiene por objeto percibir el pago de la deuda tributaria, incluyendo en ella todas las acciones inherentes como la elabora- cién de los formularios de declaraciones y de cumplimiento de obligaciones, la recepcién del pago, la concentracién de los recursos, los medios de apremio, la informa- in del ingreso, la notificacién de créditos, la aplicacién del Procedimiento Administrativo de Ejecucidn y el registro contable respectivo, etc.” Por su parte, la notificacién y cobranza, es una parte de la funcién recaudatoria que tiene por principal finalidad dar a conocer a los deudores la existencia de créditos fiscales a su cargo y hacerlos efectivos mediante la aplicacién del Procedimiento Administrative de Ejecucién (PAE) que es una via ejecutiva que consiste en “...que la autoridad fiscal, de manera directa, sin necesidad de requerir la participacién de ninguna autoridad judicial ni de ninguna otra naturaleza, puede trabar embargo sobre los bienes del deudor, rematarlos y el producto de la venta aplicarlo al pago de los créditos fiscales insolutos.””! El PAE se encuentra contenido en el capitulo IV, del titulo v, del Cédigo Fiscal de la Federacién (artfculos 145 al 196) y en el capitulo Iv (articulos 60 al 76) de su Reglamen- to, En resumen, el procedimiento es asi: Cuando la autoridad determina un crédito a cargo de un contribuyente, la existencia de dicho crédito se da a conocer formalmente al deudor a través de la notificacién, acto que reviste particular trascendencia, puesto que una resolucién que se dicte y no se noti- fique 0 se notifique mal (incumpliendo con las formalidades prescritas en las normas 69 FERNANDEZ SAGARDI, Augusto, “Facultades de la Administracién en la Determinacién Tributaria (Liquidacién, Accertamentos), en en XVII Jornada Latinoamericana de Derecho Tributario, conmemoracin del 40" aniversario de ta f Jomada, Tema TI: Facullades de la administracién en materia de determinaci6a de tributes, Montevideo, Uruguay, I? al 6 de diciembre de 1996, p. 451. 70 HALLIVIS PELAYO, Manuel, op. cit, pp. 167-177. 71 MABARAK CERECEDO, Daricela, Derecho Financiero Piblico, Me Graw-Hill, México, 1995, p. 229. Cfr. DELA GARZA, Sergio Francisco, Derecho Financiero Mexicano, 10* ed., Porria, México, 1981, p. 727-72La seguridad juridica en la administracién de las aportaciones 335 de seguridad social, a la luz de las reformas de 2001 mencionadas), no le para perjuicio al interesado. El procedimiento para efectuar estas notificaciones, asf como para garantizar el interés fiscal se encuentra establecido por el propio Cédigo Fiscal de la Federacién, en sus articulos 134 al 144. Si el crédito no es pagado oportunamente, se inicia el procedimiento econdmico- coactivo que mencionamos atrds (PAE), a través del cual se obtiene el cobro forzado del adeudo. La autoridad administrativa fiscal, sin necesidad de acudir al Poder Judicial, cuenta con este instrumento rapido y expedito que puede culminar con e] remate de los bienes del contribuyente, previamente embargados, cuyo producto se aplicard al pago del crédito fiscal. En materia de aportaciones de seguridad social el PAE ha alcanzado, como veremos, un alto grado de eficiencia. Por su parte, la funcién de control de obligaciones, consiste en las acciones que reali- za Ja Administracién para lograr el cumplimiento coactivo por parte de los contribuyentes, de sus obligaciones periédicas omitidas, asi como para identificar a los incumplidos detec~ tando que obligaciones omitis y determinando qué se va a hacer para que cumplan. Adicionalmente, la autoridad se reserva la posibilidad de realizar actos de control y revisién sobre los contribuyentes, para verificar su grado de cumplimiento, adn cuando algunos autores en la materia retinen ambas funciones en una sola, como hemos comen- tado, son labores totalmente distintas, aunque comparten la misma finalidad.” Sin embargo, coincidirfamos en ubicarlos a ambos en un género “actos de inspeccién fis- cal”” subdivididos en “actos de control del cumplimiento” y “actos de fiscalizacién” (también Hamados “de auditorfa”). Los “actos de fiscalizacién” se centran en revisar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias, no s6lo el cumplimiento, sino el grado de cumplimiento del contribuyente, consiste, principalmente, en la verificacién, que hacen las autoridades fiscales 0 sus auxiliares, en sus propias oficinas, en el domicilio de los contribuyentes o en el de terceros (a través de las Iamadas “compulsas”), del correcto cumplimiento de Jas normas tributarias por parte de los sujetos pasivos de los gravamenes, induciéndolos asu cumplimiento. Es tal la importancia de esta funcién, que algunos autores la consideran una de las dos funciones basicas de cualquier sistema tributario, en virtud de que de su efectividad depende el porcentaje de evasién fiscal 0, si lo vemos positivamente, el grado de cum- plimiento de cada nacién.” Por sus consecuencias, constituye un fuerte instrumento para promover el cumplimiento, ya que al tener serias repercusiones sobre el revisado al que se le descubren omisiones o incumplimientos, constituye un ejemplo sobre otros gober- nados que se encuentren en la misma situacién. En forma inmediata, persigue, mediante un efecto ejemplificativo multiplicador, generar una sensacién de riesgo en el incumplido que lo induzca a cumplir con sus obli- ‘72. Cf. MABARAK CERECEDO, Doricela, op. cit, p. 169 73 Esta denominacién Ia utiliza la Dra, Mabarak, pero, como se explica en el texto, creemos que debe subdividirse como se apunta, Cf. Ibidem ‘74 NOWAK, Norman, Teor‘a y Préctica de la Administracién Fiscal, Trad. Mauricio Kitaigorodzki, Amorrortu Edito- ses, Buenos Aires, 1970, p. 69.336 duridicas Anuarlo gaciones y de alivio en el cumplido, de que el principio de equidad tributaria se respeta- ra. De esta manera y a mediano plazo, la fiscalizacién busca alentar el cumplimiento voluntario. Respecto del fundamento juridico para realizar esta funcién, el articulo 16 de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos establece en su antepentiltimo parrafo que “{I]a autoridad administrativa podrd practicar visitas domiciliarias tinicamen- te para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policia; exigit la exhibicion de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetandose, en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.””* A esto, se deben adicionar los principios cons- titucionales que, en conjunto con lo que en seguida mencionaremos, constituyen cl marco juridico de la funcién. Por lo que toca a las aportaciones de seguridad social, desde 1944 se les otorgs ca- racter fiscal y al Instituto Mexicano del Seguro Social su calidad de organismo fiscal auténomo, asi como facultades de determinacién y cobro de los créditos, pero dejando a las Oficinas Federales de Hacienda la capacidad de instaurar el procedimiento adminis- trativo de ejecucién.” Fue hasta las reformas de] 30 de diciembre de 1981, la aplicacién del procedimiento administrative de ejecucién recayé en el propio Instituto mediante las oficinas para cobro.”° A partir de 1982, la cobranza es una de las labores de mayor importancia para el IMSS por ser ia base para obtener los recursos que requiere para cumplir con las impor- tantes tareas de que hemos hablado. Como ya se mencion6, el fundamento de las labores de recaudacién lo encontra- mos en los articulos 251 y 291, en relacién con el 287 y el 5. Cuando se detecta que algiin patron no cumple con sus obligaciones en materia de IMSS, se marca el inicio del Procedimiento Administrativo de Ejecucién (PAE), que empieza con una notificacién al patron del inicio del Procedimiento, y puede finalizar con el embargo de los bienes de la empresa.” De conformidad con el articulo 39 C, el Instituto puede determinar presuntivamente y fijar en cantidad liquida cuando el patrén no cumpla oportunamente, o cuando detecte errores u omisiones en las cédulas de determinacin pagadas por los patrones. Para lo anterior, El IMSS revisa las cédulas de determinacién pagadas por los patrones, si detecta errores, emite una céduia de liquidacién, la cual, si el patrén esta conforme con ella la paga dentro de los 15 dias siguientes. En caso de no estar de acuerdo, conforme al articu- lo 39 D puede formular aclaraciones dentro de los cinco dias siguientes, las cuales en ningdn caso suspenden o interrumpen el plazo para efectuar el pago y el IMSS resuelve en veinte dias habiles. 75 Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, artkculo 16. 76 VALLS HERNANDEZ, op. cit. pp. 104 y 105. 77 Datos tomados de! documento repartido en la conferencia del C. P. Roberto Maya Clemente: “El Sistema de Recavda- ccidn det Instituto Mexicano del Seguro Social”, en la Academia Mexicana de Derecho de la Seguridad Social, A.C. cen abril del 2000, p. 7La seguridad juridica en la administracién de las aportaciones 337 de seguridad social, a fa luz de las reformas de 2001 El articulo 40 de la Ley de la Materia establece que las cédulas de liquidacién de- berdn ser notificadas personalmente en los términos que establece el Cédigo Fiscal de la Federacién. El articulo 291 de la propia Ley del Seguro Social, establece que tanto ellas, como los créditos provenientes de la fiscalizacidn, se cobran a través del PAE. Independientemente del Proceso de Recaudacién, el IMSS lleva a cabo la Fiscaliza- cién, dirigida a las empresas con mayor propensién a la subdeclaracién y a la evasion. Con esta accién, hoy el IMSS recupera un 2% de lo que emite mensualmente, por lo que con el Sistema de Recaudacién y Fiscalizacién, se cobra mas del 98% sobre lo emitido, con los siguientes datos, que muestran la cobertura de auditorfa a Patrones: Cuotas obre- to patronales determinadas 254.7 mdd; Patrones Revisados, 265,787 en 1999; Trabajadores regularizados 2,048,091 en 1999” En el 2000, los patrones presentaron cerca de 93 millones de movimientos afiliatorios, entre los que se encuentran altas, rein- gresos, bajas y modificaciones salariales, lo que implica un promedio de 419 mil movimientos diarios. El 65.7% de estos movimientos se presentaron a través de disposi- tivos magnéticos y transmisién electronica, y 33.3%, a través de papel y el 1% a través de Internet. En cuanto a la recaudacién, en ese mismo periodo, el 58% se efectud a través del Sistema bancario con el Sistema Unico de Autodeterminacién (SUA), el 38% mediante formatos impresos y el 4% en cajas IMSs.”” Sin duda son cifras impresionantes que muestran la eficiencia del IMSs en materia de cobranza; sin embargo, el noble propésito de que hablamos en los dos primeros apar- tados de garantizar la seguridad social en el territorio mexicano nos compele a garantizar que para obtener los recursos que requiere, la autoridad actie con estricto apego a las normas relativas y respeto a los derechos de los contribuyentes. Por ello, las autoridades encargadas de administrar las aportaciones de seguridad social tienen como principio rector “...mantener un equilibrio entre la eficacia y la justicia tributaria; por tanto, deben ser inflexibles en la aplicacién de la ley, pero no llevar este celo...” * 2 extremos en los cuales se pudieran violentar los derechos de los sujetos pasivos de esas contribuciones. Se ha dicho que el IMSS apuntala su labor de control y fiscalizacién con acciones de asistencia a los contribuyentes, como el sistema Gnico, que faciliten e induzcan el cum- plimiento por parte de los patrones y de divulgacién entre los trabajadores, de los perjuicios para ellos de la subdeclaracién. Si los trabajadores estén concientes de que una declaracién que denote sus condiciones reales les beneficia directamente en materia de pensiones e indirectamente en mayores recursos para que el IMSS les preste un mejor servicio, serdn los mejores coadyuvantes para que sus patrones cumplan. De !a misma forma, se debe realizar entre los patrones la labor de convencimiento de que se trata de una obligacién a su cargo en que el Instituto los sustituye y que redun- da, entre otras cosas, en menos accidentes y trabajadores mAs sanos, mejor productividad 78 Wbiciem. 79 GUTIERREZ DOMINGUEZ, Fernando, Reformas a la Ley del Seguro Social. Su Contenido y Alcances, pone! presentada en la x1 Reanién, Anual de Magisrados del THbunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Mécida, agosto de 2002, : 80 VALLS HERNANDEZ, op. cit, p. 107.338 Juridicae Anuario y una sociedad mis feliz, etc., lo que induciré a los patrones a cumplir con la Ley y sus reglamentos, en especial los preventivos como, por ejemplo, las normas relativas a acci- dentes del trabajo. Es evidente que las labores de recaudacién, control de abligaciones y fiscalizacién son de suma importancia, puesto que si no se realizan con eficiencia “...se correria el riesgo de legalizar la inequidad en la distribucion de {a carga contributiva o deteriorar Ia calidad de los servicios que presta el instituto, al extenderlos a una poblacién con capa- cidad econémica, pero sin que haya correspondencia en el pago de cuotas. Una contribucién fijada sin contar con los controles necesarios para su cumplimiento y cobro, provoca inequidades tributarias y desequilibrio financiero.” © Se requiere, conforme se ha dicho, que las unidades administrativas encargadas de la cobranza y la auditoria actiien con eficiencia, para que, por una parte, se obtengan los recursos necesarios para que el IMSS pueda cumplir con sus nobles y altos propésitos, y, por la otra, para que quienes tengan obligacién de contribuir no evadan el cumplimiento de sus obligaciones, m4xime que, como dijimos, en el caso de las aportaciones de segu- ridad social es el Estado el que sustituye al patrén en el cumplimiento de una obligacién a su cargo (dotar de seguridad social a sus trabajadores) y no serfa justo que se impidiera al Instituto seguir ampliando su cobertura o prestando sus servicios porque alguien no paga. Sin embargo, también es cierto que esto no puede significar que la autoridad pu- diera actuar sin apego a la Ley, por lo que es ella misma la que debe disefiar los esquemas que le permitan evitar que se actte en forma ilegal. En caso de que las autoridades actéen fuera de la Ley, hay una serie de instancias a las que puede acudir el particular para defender sus derechos y es cuando tenemos que tratar el tema de medios de defensa del particular, dentro de los cuales se encuentra el juicio conten- cioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. IV. El papel del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el cuidado de la Seguridad Juridica en materia de aportaciones de Seguridad Social Cuando los derechos de los contribuyentes sean conculcados por la autoridad, se puede acudir a los medios legales de defensa que permiten la anulacién o modificacién del acto de autoridad. En materia tributaria, nuestra legislacién contempla la existencia de recursos administrativos y del juicio de nulidad, ademés de la via de amparo ante el poder judicial, asi como algunos procedimientos previos ante la propia autoridad administrativa. No existirfa una verdadera “...seguridad juridica del contribuyente si faltara el ga- rante de la misma, constituido por los tribunales, ya sean administrativos o jurisdiccionales. E} particular debe tener a su disposicién procedimientos que le permitan acceder a la rectificacién de una resolucién emitida en su contra y que lleven al conoci- 81 Idem, p.110.