COMENTARIOS SOBRE LA NUEVA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. LEY 27444 Julio Geldres Bendezi Miembro permanente de la Comision de Derecho Admintstrativo del Colegio de Abogados de Lima. novedades administrativas contenidas en la ley 27444 que ‘ents en vigencia el 11 de octubre del 2001; y, pese a que han transcurrido casi dos aflos desde su promulgacién, hemos podido constatar que ni alumnos ni colegas las conocen, o sim- plemente no las aplican, Empezaremos nuestro comentario con el articulo TV del titulo preliminar, que se refiere a los principios del procedimiento ad- ministrativo, pero antes creemos importante comentar los princi- pios generales del derecho administrativo no citados por la ley, pero sf reconocides por la doctrina administrativa I a intencidn del presente articulo es resaltar y comentar las 1. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Los principios fundamentales del derecho piiblico, y en con- secuencia del derecho administrativo, son: 1.1. El interés piiblico Uno de los principales valores juridicos es el bier comiin; no podemos olvidar que Radbruch en su obra Filosofia del derecho, v [193]Pras nos dice que, los fines supremos del dere- cho son el bien comin, la fusticia y la seguridad. Tgualmente, Santo Tomas de Aquino, en su obra Stuamme Theologica, citado por Ruiz Eldredge, al referirse a las leyes manifiesta que estas pueden ser justas cuando se ins- piran en el bien comtin, De aquellas citas podemos deducir con claridad que el interés publico siempre de- be primar sobre el interés particular. Si bien €s cierto que esa es una férmula social, hay que tener mucho celo a la hora de aplicarla; dicho celo responsable importa reconocer lo que verdaderamente es de interés pitblico, pues errores en aquella calificacién acarre- arfan la desnaturalizacion del principio de seguridad, y seguramente darfan lugar a violaciones de derechos constitucionales; son situaciones impropias de un verdadero Estado de derecho. Recasens Siches acota sobre el particu lar: “En verdad, el Derecho es el poder del individuo en el Estado, y también es Dere- cho el operar para la consecucion det bien comin”. Fjemplos de que el interés publico pri- ma Sobre el interés particular, son la expro- piacion y la servidumbre ptiblica, y en el campo municipal la zonificacién. 1.2 La legalidad Al tatar de explicar la razén de este principio, nos viene a la memoria el afo- rismo romano que dice: Legem Patere quam feciste, que quiere decir: “Soporta la ley que hiciste”. Por tal raz6n, la administracion péblica debe ser ejemplar en el cumplimiento de la ley, y jamas debe actuar rebasando sus cauces, esto diltimo importaria una actua- ci6n piiblica arbitraria, Tanto. el juez como el administrador Piiblico deben proceder con equidad, esto v 194 Julfo Geldres Bendezis quiere decir que deben interpretar razo- nablementela norma que van a aplicas, y, como lo proclama Roberto de Ruggiero, la equicad es dar “trato igual en causa igual”, Andre Laubadere en su obra Manual de derecho administrativo, considera que el principio de legalidad limita en forma idé- nea al poder piblico. Para dicho jurista este principio no es otra cosa que el con- junto de leyes y reglamentos a los cuales Geben someterse los agentes administrati- vos del Estado; lo contrario, como ya lo advertimos, serfa un abuso estatal y aca- rrearia un caos sociojuridico. Al respecto, es necesario entender que la ley no se “soporta”: se cumple; es por ello que debemos relevar la gran mision que tienen los administradores y los nue- vos abogados, de procurar la derogacién de las normas que suirieron el embate histérico preflado de nuevos aspectos sociales y adelantados cientificos, que las convirtieron en obsoletas ¢ inaplicables. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Los principios que a continuacién expli- caremos, y que estén citados en la ley 27444, Ley del Procedimiento Administrati- Vo General, que entr6 en vigencia el 11 de octubre del 2001 (cuarta disposicién com- Plementaria y final), no exciuyen a los otros principios generales del derecho administrative que son el principio de legalidad, el principio del debido procedimiento, el prinicpio de impulso de oficio, ¢l principio de razonabilidad, el principio de imparcialidad, él principio de informalismo, el princpio de presuncién de ve- racidad,Comentarios gobre la Ley dol Procedimionte Administrative General. Ley 27444 + el principio de conducta procedi- mental, + el principio de celeridad, ‘el principio de eficacia, + el principio de verdad material, * el principio de participacién, * el principio de simplicidad, + el principio de uniformicad, + el principio de predictibilidad, y «el principio de privilegio de controles posteriores. 2.1 Principio de legalidad Este principio procedimental se basa en el principio general de ‘legalida’, por es0 acoté al iniciar este tema, que los principios del procedimiento administrative no son excluyentes de los principios generales. Consiguientemente, significa que las au- toridades adminisirativas deben desem- pear sus cargos respetando la Constitu- cién y las leyes, deben proceder conforme a derecho, siempre dentro del marco de las facultades que les fueron conferidas. Lo antes precisado tiene analogia con el afo- rismo que dice: “El Cédigo Procesal Civil es al -Cédigo. Civil, como el Derecho ‘Administrativo lo es a la Constitucién”. Por tal raz6n, los administradores pablicos con facultad de decisién deben conocer y sobre todo entender a cabalidad la Constituci6n. 2.2. Principio del debido procedimiento Es un principio andlogo al principio constitucional-procesal del debiclo proceso. Significa que todos los administrados tene- mos derecho al debido procedimienta ad- ministrativo. Este concepto es similar al de la tutela furisdiccional del derecho proce- sal civil. Ese debido procedimiento admt- nistrativo implica los siguientes derechos * Exponer nuestros argumentos pata so- licitar 0 defendernos en el campo ad- ministrativo. * Ofrecer las pruebas necesarias para avalar nuestros pedidos ao nuestra defensa. © Obrener una decision mottvada y fun- dada en derecho. Al respecto, conviene citar el numeral 5 del articulo 139 de la Carta Magna, que se refiere a los principios y derechos de la fun- ci6n jurisdiccional, y que literalmente dice: La motivacién escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, exeepto los decretos de mero tramite, con mencidn expresa de la ley aplicable y de tos funda- mentos de hecho en que se sustentan. En conclusién, podemos decir que este principio del debido procedimiento ad: nistrativo, se manifiesta en dos planas, se- gin lo sefala el doctor Oscar Zegarra Guz- man: uno de caricter adjetivo y otro de ca- acter sustantivo, coinciclimas con lo expre- sado por nuestro apreciado profesor y juris- ta cuando sefala que en lo adjetivo vendria a ser una exigencia para cl aparato adminis- trativo, para que se conduzca en forma im- parcial y razonable en la tramitacién de un procedimiento administrativo. Y, en el pla- no sustantivo, detectamos que aparece una obligacién para el legislador, para que dicte normas coherentes con Ia necesidad coyun- tural, y reglamentos que faciliten la aplica- cin de lo que han creado; esto tiltimo, en estricto cumplimiento del numeral 8 del ar- ticulo 118 de la Constitucién, que a conti- nuacién transeribimos: articulo 118.- Corresponde al Presidente de ta Republica: Gd 8) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales limites, dictar decretos y resoluciones. v 195Plags Julio Geldres Bendeza 2.3. Principio de impuiso de oftcto Deefa Alsina, citado por Ruiz Eldredge, que las partes en una litis “eran las tnicas duefas de la accién”. Este antiguo concep- to nos hace recordar que existfa un juez re- legado y sometido al ritmo, intenci6n y cri- terio de los litigantes. Felizmente esa situa- cién anémala ha cambiado, pues el actual Cédigo Procesal Civil coloca al juez como verdadero conductor del proceso que tie- ne entre manos, siendo su obligacién tm- pulsarlo para Megat a un fallo ripido don- de necesariamente debe hacerse justicia. (Debemos acotar que en algunos casos, el juez no puede impulsar de oficio el pro- eso, como por ejemplo en el proceso de divorcio). De igual manera, en el procedimiento administrativo, el funcionario que tiene a su cargo un procedimiento administrative, est4 en la obligacién de impulsaslo sujetin- dose a los plazos establecidos para culmi- narlo, con un acto administrativo valido, Si bien es cierto que el administrador tiene el deber de aplicar aquel impulso, también lo es, que el adminisirado asume un papel activo mediante sus peticiones, aportando pruebas idéneas al caso, y cum- pliendo obligaciones y requisitos de admi- sibilidad y sustentacion dentro del proceso administrative Aunque parezca redundante, debemos advertir, que cuando el funcionario pabli- co impulsa el procedimiento, lo debe hacer dentro del marco legal preestablectdo sin desnaturalizar la norma que aplica ni el procedimiento administrative que corresponda, lo contrario sera enervar Ia validez del acto administrative resultante. 2.4 Principio de razonabilidad Toda decision de la autoridad adminis- trativa que imponga obligaciones, que ca- v 196 lifique infracciones, que imponga sancio- nes © que establezca restricciones a los administrados, debe ser razonable, y esta razonabilidad significa: * Que el funcionario debe decidir dentro del parimetro de su competencia, + Que se debe guardar un equilibrio entre os medias que se han de emplear en el cumplimiento del acto administrativo y el fin pablico que necesariamente debe ser tutelado (principio general dle tnierés pitblico). “El Procedimiento no debe costar mas de lo que se reclama”, La Ley de Simplificacién Administrativa tenia como ideales abaratar el costo del pro- cedimiento y simplificarlo. 2.5 Principto de imparctalidad Las autoridades administrativas deben ser totalmente imparciales, deben actuar con equidad, sin hacer disctiminaciones de raza, religiGn, estatus social o politico; siem- pre deben otongar tutela y iratamtento igua- Juario a las partes dentro de un procedi- miento administrative, y deben resolver conforme al ordenamiento juridico, sin des- cuidar el interés general. No se debe olvidar que la equidad es “tato igual en causa igual’, 2.6 Principto de informatismo Las exigencias de cardcter formal no deben influic en la verdadera interpretacién de las normas que deban aplicarse en un procedimiento administrative, y logica- mente en la decisién final. Para que el administrador pueda tomar en cuenta este Principio de informalismo, debe cuidar que se den estas dos situaciones: * Que las faltas u omisiones de caricter formal puedan y sean subsanadas den- tro del procesoPais Comentarios sobre la Ley del Procedimiento Administrative General, Ley 27444 * Que aquellas omisiones no afecten a terceros ni al interés priblico. 2.7 Principio de presunci6n de veracidad Este principio obliga al administrador a suponer que el recurrente dice la verdad, y que los documentos que presenta son id6- neos. Indudablemente, aquello que ¢s una presuncion iuris tantum, y por consiguien- te admite prueba en contrario, esto timo constituye la fiscalizacin posterior. 28 Principio de conducta procedtmental Todos los participes en un procedi- miento administrativo, vale decir la autori- dad administrativa, los administrados, los representantes y los abogados, deben reali- zar sus acciones procedimentales basindo- se en el respeto mutuo, la. colaboracisn y Ja buena fe. No puede ser aceptable una decision que se aparte de la buena fe pro- cesal. Sobre el particular, resulta importante relievar la opini6n del tratadista Marienhoff quien con: 4a el aspecto moral como elemento esencial de toda decisién admi- nistrativa. Y nosotros afiadimos que /o ‘moral se basa sustancialmente en estos tes aspectos: + Respeto al orden juridico. * Recto comportamiento de administra- dores y administrados, * Buena fe reciproca de las partes. 2.9 Principio de celeridad Bs una gran verdad, que cuando Ia jus- ticia no es oportunamente suministrada, perjudica al interesado y consecuentemen- te al orden social. Al respecto, no podemos olvidar la tesefta que hacemos sobre el empetador Claudio en nuestro curso de Derecho Romano [: Que, aunque lo consideraban imbécil, no Jo eta, alguna vez confes6 en el Senado que habja fingido estupidez para salvar su vida, Conformé un Gabinete de 4 miem- bros: un Secretario de Fstado denominado ‘Ab epistults para atender las comunicacio- nes y determinar cudles eran los pedidos mas urgentes; un Tesorero llamado Ab Ra~ Honibus para atender y controlar el gasto piiblico; y, un Fiscal General dentominado ‘Ab cognitionibus encargado de atender y controlar la normal marcha de los procesos judiciales, Con esto tltimo mejor6 la viabi- lidad de los procedimientes en las Magis- traturas y en los Tribunales, y para ello, es- tablecié castigos para tado tipo de tardan- za procesal. Claudio en el aiio 46 d.C. con- sideraba que La justicta que Naga tarde no es fusticla. Por tal raz6n, los administradores no. pueden demorar el trimite “para mejor pensar’; esto significa total desconocimien- to de este principio de celeridad. Es cierto que este principio no significa que el ad- ministrador pueda dejar de lado recaudos ¥ procedimientos que necesariamente deben actuarse para establecer la verdad; Ja coleridad significa, pues, la actuaci6n procedimental dentro de los plazos y requerimientos legales preestablecidos en un debido procedimiento administrative. La celeridad en ¢! procedimiento admi- nistrativo equivale a la economia procesal en Ia via judicial, 2.10 Principio de eficacia La administracién piiblica debe ser idé- nea y eficaz, debe superar los obstdculos que se presenten dentro de Ia sustancia- cién del procedimiento administrative que debe resolver; un funcionarto eficaz debe tenet iniciativa aun en el caso en que las 197Jule Geidres Bendezt citas legales propuestas por el recurrente sean erradas; en este caso, al amparo del principio procesal civil del iura novit Guria, tendré que aplicar la norma corree- ta; claro esté, sin apartarse del fondo que €s materia del petitorio administrativo. 2.11 Principio de verdad material Antes de emitir una decisi6n, la autori- dad administrativa debe verificar a saiisfac- cién los hechos que van a servir para moti- var su decision, para ello esté autorizada a solicitar otras pruebas aunque esias no ha- yan sido ofrecidas por los administrados. En el procedimiento trilateral, que es una novedad de la nueva Ley del Procedi- miento Administrativo General, que explica- remos més adelante, si el pronunciamiento final involucra el interés pitblico, | admi- nistrador debe valerse de los medios dispo- nibles para considerar que en las pruebas oftecidas yace la verdad material 2.12 Principio de partictpacién Este principio abarca dos partes; po- driamos llamar a la primera participacion material, y a la segunda participacién poli tico-intelectual. La primera consiste en la obligacién que tienen las entidades estatales de brin- dar a los administrados, la informacion de los actos que Jes compete administrar; en otras palabras, el administrado puede soli- citar sin expresion de causa una informa- clin, y la autoridad debe satisfacer aquel pedido En este aspecto, no podemos olvidar- nos del decreto supremo 018-2001-PCM que dispuso la obligacién de las entidades del sector piblico, de incorporar en su Texto Unico de Procecimiento Administra- tivo (TUPA) un procedimiento sencillo y 198 viable, que posibilite los recurrentes a ac- ceder a la informacion actualizada del pro- cedimiento administrativo en que son par- te interesada. La segunda consiste en conceder partt- cipacion a los administrados y a sus repre- sentantes en las decisiones piblicas que les puedan afectar. En el primer caso, no se otorgara infor- maci6n si ella afecta la intimidad personal, si corresponde a la seguridad nacional y si la prohibicién de dar informacion esti contenida en una ley expresa. Aqui cabe recordar el numeral 3 del arti- culo 200 de Ja Constitucién que transcribi- mos: articulo 200.- Son garantias constituciona- 3) La Accidn cle Habeas Data, que procede contra el hecho u omisién, por parte de cualquier autoridad, funcionatio o persona, que vulnera 0 amenaza los derechos a que se refiere el anticulo 2, incisos 5 y 6 de la Constitucién anticulo 2°.- Toda persona tiene derecho: Go 5) A solicitar sin expresion de causa la informacién que requiera y a cecibitla de cualquier entidad publica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido, Se exceptdan las informaciones que afec: tan la intimidad personal y las que expre- samente se excluyan por leyes o por razo- nes de seguridad nacional. EI secreto bancatio y Ia reserva wibutaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fise ‘al de la Nacién, o de una comisién inves. tigadora del Congreso con arreglo a Ley y siempre que se refieran al caso investigado. ©) A que los servicios informiticas, com- Putarizados © no, piiblicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar,Plas Comentarios sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley 27444 2.13 Principio de simplicidad Se refiere a que los trdmites establecidas por la autoridad administrativa, deben ser claros, comprensibles y sencillos. Los requi- sitos deben ser racionales y, sobre todo, deben guardar proporci6n y coherencia con el fin que se persigue. Por la simplici- dad, | administrador esta en la obligacién de “hacer fécil toda la tramitaci6n", y no debe solicitar el cumplimiento de requisites no contemplados en {a ley ni en su regla- mento. El articulo 40 de la ley 27444 que estamos comentando, ha tomado muy en cuenta el principio de simplicidad. 2.14 Principio de unfformidad Asi como dijimos que la equidad trato igual en causa igual’, este principio de uniformidad importa establecer requisi- tos similares para tramites similares. Pero, si se hace una diferenciaci6n, ella debe basarse en criterios objetivos debidamente sustentados. 2.15 Principio de predictibilidad Este principio, obliga a la autoridad administrativa a brindar a los administra- dos o a sus representantes, una informa- ci6n veraz, camplera y sobre todo confia- ble, de cada tramite que realizan, desde el inicio hasta la culminacién de! procedi- miento administrativo. 2.16 Principio de privilegio de controles posteriores Con toda seguridad, podemos decir que este principio es el complemento del ya comentado principio de presuncin de ve- racidad. Se refiere a la fiscalizacion poste- rior, mediante la cual la autoridad adminis- wativa se reserva e] derecho de comprobar la veracidad de la informacién presentada Esta accién de control posterior tiene co- mo finalidad verificar si las dectaraciones, pruebas informes aportados por los administrados son veraces. De oficio y mediante muestreo se realiza esa fiscalizacion posterior semestralmente, de acuerdo con los lineamientos fijados por la Presidencia del Consejo de Ministros. Si se detecta fraude o falsedad, en la declaraci6n, documentaci6n © informaciéa presentada se declarara la nulidad del ac- to administrativo y se aplicaré una multa a favor de la entidad engafiada, que puede oscilar entre dos y cinco unidades imposi- tivas tributarias, y si la conducta del admi- nistraclo ingresa en el marco del titulo XIX, Delitos contra la fe publica, del Cédigo Penal, en este caso, la entidad admi- nistrativa comunicara al Ministerio Publico para que interponga la accién. penal correspondiente Se debe tomar en cuenta que la fiscali- zacion posterior no debe interferir en el procedimiento administrativo que es mate- ria de verificaciéa y que ain no ha culmi- nado; ademas, no debe importar incre- mento a los costos del procedimiento y, por tiltimo, es enteramente gratuito para el recurrente. 3. ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO. DE ADMINISTRACION Estos dos conceptos casi siempre han ocasionado confusién entre los administra- dos, y lamentablemente entre algunos ad- ministradores. Fsto ha dado lugar al numeral 1.2 del articulo 1 de la ley 27444 que se refiere a los actos de administraci6n. Pero antes, es 199Plas Julio Geldres Bendezi necesario conocer la nueva definicion del acto administrativo contenida en el articu- lo 1 antes citado: Amticulo 18 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el mareo de normas de derecho piblico, es- tin destinadas a producir efectos jurfdicos sobre los intereses, obligaciones 0 dere- chos de los administrados dentro de una si- tuacién concreta, Para entender mejor lo transcrito, nos permitimos dar la siguiente definicién: El acto administrativo es la decisién final de una autoridad administrativa competen- te, que acta ejercitando sus funciones aplicando normas de derecho pablico. Esta decisi6n final podra generar, amy dliticar 0 extinguir derechos en el campo administrativo, Como sabemos, el acto administrativo es interno en su origen, pero una vez dic- tado se vuelca al exterior para dirigirse a personas particulares, creando, modi- ficando 0 extinguiendo un derecho o inte- rés de aquellas personas que han iniciado © que han sido inyolueradas en un proce- dimiento administrativo. En cambio, los actos de administracién no son actos administrativos, asf se procla- ma en el numeral 1.2 de la acotada ley 27444, Para comprender mejor dicha pro- clamaci6n, podemos decir que el acto de administracion se realiza internamenie, es decir, sucede dentro del organismo 0 enti- dad_piiblica; esos actos internos son las Grdenes dirigidas a los agentes piblicos de menor categoria; son, pues, actos internos de procedimiento administrative que no otorgan ni suprimen derechos, pero si coadyuvan con el normal discutrir del pro- cedimiento, Por ejemplo, los informes téc- ni¢os y legales en un procedimiento de ha- bilitaclon urbana de un terreno son actos 200 de administracion, que servirdn de base y sustento para el pronunciamiento final mediante el acto administrativo pertinente (recepcién de obras). 3.1 Requisitos para la validez del acto administrativo Estos requisitos se hallan detallados en el articulo 3 de la citada Ley del Procedi- miento Administrativo General; ellos son: 3.1.1 Competencia EL acto administrative debe ser, necesa- riamente, dictado por una autoridad admi- nistrativa competente; esto quiere decir que esa autoridad debe tener atribucién para decidir en la materia que le concie= ne, debe actuar dentro del territorio que la ley 0 el reglamento le circunscribe y debe actuar con arreglo a su grado durante el tiempo establecido por la norma que le ‘otorgs la competencia. Por ejemplo, no sera legitimo ni valido un acto administrative otorgando una licencia de construccién emitida por el director general de Industrias y no por el alcalde, que es la autoridad competente para ello, Haciendo una comparacién, podemos decir que la competencia en el derecho administrativo, equivale a la capacidad en derecho privado, entendiéndose capacidad como la amplitud legal para realizar actos juridicos en general, Pero, entre ambos conceptos: compe- tencia en derecho puiblico y capacidad en derecho privado, existen indudablemente diferencias cuyo esclarecimiento es nece- sario. Veamos: * Ta competencia requiere el texto claro y material de la ley; esto quiere decir que si un regiamento otorga facultadesPIAS Comentarios sobre la Ley del Procedimiento Administrativa General. Ley 27444 a un cargo, es necesario que mediante norma expres se nombre © contrate @ la persona que ocupari dicho cargo; esta persona, recién con el nombra- miento o contratacién, adquiriré la competencia. En cambio, en el derecho privado, la capacidad se puede presu- mir en todas las personas mientras no se pruebe lo contrario; por ejemplo, el estado de interdiccién es una prueba de incapacidad. ‘© La capacidad en derecho privado puede estar supeditada a hechos naturales como lo es llegar a la mayoria de edad. En cambio, la competencia en derecho administrativo, no puede estar supedita- daa “hechos naturales”; la competencia depende estrictamente de la ley. Por ejemplo: La competencia del direc- tor general de Desarrollo Urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima le es otorgada mediante una resolucién de alcaldia, y sus funciones han sido establecidas por la Ley Organica de Municipalidades, ley 27972. © El cjercicio de Ia competencia es una obligacién ineludible para el funciona- rio piiblico. En cambio, la capacidad no otorga esa obligacién tuitiva, Por ejem- plo, el inspector tributario esti en la obligacién de denunciar el fraude tribu- tario que detecte, tiene competencia para dicha accién de control; de no hacerlo, estar incurriendo en encubri- miento. 3.1.2 Objeto 0 contenido El objeto del acto administrative debe ser [icito y posible, no puede contrariar 0 ‘entorpecer un servicio publico, tampoco puede conculear normas juridicas, ni puede ser incongruente con la funcién administra- iva, ni con el pedido de los recurrentes. 3.1.3 Finalidad piiblica Ia finalidad consiste en que el acto ad- ministrativo debe tener como marco gene- ral la utilidad pdblica y el bien comin. Puede ser un acto administrative que otor- ga un derecho a un particular, pero al otor- gar aquel derecho se cuidara de no alterar la utilidad pablica ni el bien comin, Por ejemplo, si se otorga una licencia de cons- truccion, se est otorgando un derecho a un particular; entonces, squé es del bien comin? Dicho bien, que alcanza a la co- munidad, se halla inmerso en la acotada licencia que se otorga con arreglo a la zonificacton que reglamenta el uso del suelo para beneficio de la colectividad urbana, 3.1.4 Motivacion El acto administrativo debe estar debi- damente motivado; esa motivacién debe guardar coherencia con el objeto y con el ordenamiento juridico. 3.1.5 Procedimiento regular Un acto administrative es valido cuando se dicta cumpliendo con las formalidades fijadas por la ley, su reglamento y sus nor mas conexas. Para Gast6n Jeze, estas formalidades o requisitos regulares, son garantfa automati- ca para el buen funcionamiento de los ser- vicios piiblicos. Por ejemplo, el acuerdo de un concejo municipal es un acto administrative, pero seré vilido si cumple con el procedimien- to regular fijado por las leyes, como él quorum reglamentario, la deliberacién y la votacién publica. 2013.2 Nulidad de los actos administrativos En este punto, también encontramos al- gunas novedades; veamos: Las causales de nulidad de un acto administrativo se hallan enumeradas en el articulo 10 de la mencionada Ley del Pro- cedimiento Administrative General. Estos vicios, que causan Ja nulidad de pleno derecho son los siguientes: * Cuando conteavienen la Constitucién, las leyes y las normas reglamentarias. + Eldefecto o la omisién de algiin requi- sito de validez. En este aspecto, debe- mos relevar la figura de la conserva- ci6n de! acto administrative (asticulo 14 de la ley 27444). La conservaci6n del acto administrativo permite que prevalezca un acto admi- nistrativo con vicios, siempre y cuando aquel vicio © incumplimiento no sea trascendente y pueda ser reparado por Ja propia autoridad que lo emitié, * Los actos administrativos, aprobados al amparo del silencio administrative po- sitivo, siempre y cuando sean contra- rios al ordenamiento juridico o no se cumpla con requisitos o trimites esen- ciales para su adquisicién en aquella modalidad. * Cuando son constitutivos de infraccién penal. En cuanto al plazo para interponer el recurso de nulidad, también han habido cambios relievantes, Puede declararse la nulidad de oficio aun cuando el acto administrative haya quedado firme, siempre y cuando agravie el interés puiblico, Ja facultad para declarar la nulidad de oficio de un acto administrative prescribe al afvo, plazo que se cuenta a partir de la fecha en que haya quedado consentido. Si prescribe aquel plazo de un afio, solo procederé demandar la nulidad ante el Julio Geldres Bendezi Poder Judicial por medio del proceso con- tencioso administrativo. El plazo para interponer esta accién judicial es de dos aitos contados desde la fecha en que pres- cribié la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa (de oficio). Respecto de los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales repidos por leyes especiales, con competencia para resolver controversias en dltima instancia administrativa, estos no pueden ser objeto de declaracién de nulidad de oficio. Solo procede demandar su nulidad ante el Po- der Judicial via el proceso contencioso ad- ‘ministrative, El plazo para interponer esta demanda es de tres aflos contados desde que el acto administrative quedé firme. 33 Dela rectificactén de errores De existir un error material 0 aritmético en un acto administrative, puede ser recti- ficado con efecto retroactivo en cualquier momento. Esta rectificacién puede ser de oficio o a pedido de los administrados La rectificacién debe ser muy cuidadosa en lo siguiente: * No puede alterar la sustancia del con- tenido. No puede alterar el sentido de la deci sién 3.4 Eficacia del acto administrativo El acto administrative es eftcaz desde el momento en que su notificaci6n produce sus efectos. Cuando €l acto administrative concede algin beneficio al administrado, es eficaz desde la fecha de su emision, salvo que en 1 mismo acto se disponga otra fecha Pero también puede haber una eficacia adelantada; veatPraxis Comentarios sobre la Ley del Procadimionte Adrinistratva General. Ley 27444 La autoridad administrativa puede dis- poner en el mismo acto administrative, que tenga eficacia desde antes de su emi- sin, Por ejemplo, desde la fecha en que se inicié el procedimiento administrativo. Esta eficacia anticipada tiene las siguientes condiciones: * Debe ser favorable al administrado. * No se deben lesionar derechos funda- mentales, * No se deben lesionar intereses de bue- na fe legalmente protegicos. 3.5 Facultad de contradiccion * Por interés general de la colectividad Toda persona natural 0 juridica puede presentar peticién 0 contradecir un acto administrativo, ante la autoridad administrativa competente, aduciendo 1 interés difuso de Ia sociedad. Respecto de la petici6n, ella sirve para hacer saber a la administraci6n publica una quefa © una iniciativa, para evitar, en el primer caso, un mal manejo de los servicios ptiblicos, y en el segundo caso, una iniciativa para mejorar el nivel de los servicios en beneficio de la colectividad. © Por interés particular Cuando el administrado considera o supone que un acto administrativo viola, desconoce o lesiona un derecho © interés legitimo, puede contradecirlo mediante los recursos admintstrativos citados en el articulo 207 de la Ley del Procedimiento Administrative General; ellos son: ~ recurso de reconsideracién, — recurso de apelacién, y ~ recurso de revisin. 3.6 De los plazos y términos Los plazos y términos obligan por igual a [a administraci6n y a los administrados. Aparte de que toda autoridad debe cumplir con los plazos y términos, esti obligada a supervisar que los subaltemos los cumplan de acuerdo con su nivel jerirquico. Cuando no existe un plazo establecido por ley expresa, los plazos son los siguien- fas ‘© El mismo dfa de su presentaci6n, para recibir un escrito y derivarlo a la uni- dad competente. © Tres dias para actos de mero trémite 0 para resolver peticiones simples. * Siete dias para emitir dictamenes, peri- tajes e informes, Este plazo puede ser ampliado a tres dias mas si la diligencia requiere que el funcionario se traslade de su sede o necesite la ayuda de ter- 3 el plazo que tiene el admi- nistrado para proporcionar Ia informa- cin que se le solicita, o para dar res- puesta al cuestionamiento que se le formula, 3.7, Del cémputo en los plazos y det término de la distancia Gon el fin de evitar prescripeiones que son indudablemente contraproducentes para el administrado, es necesario tomar en cuenta lo siguiente: Cuando el plazo es expresado en dias, debe ser contado a partir del dia si- guiente habil de la fecha de notificaci6n © publicacién del acto administrativo. © Cuando el plazo es expresado en me- 8e5 © aitos, el cOmputo se realiza a par- tir del dfa siguiente de la publicacién o a partir de la fecha que puede precisar el propio acto administrativo. 203Pigs Julio Geldres Bendezd Debe entenderse, para el primer caso, que los dias habiles son consecutivos, por consiguiente, se excluyen del cémputo los dias no laborables del servicio y los feria- dos no laborables. Cuando el tiltimo dia del plazo cae en dia inhabil, © por cualquier circunstancia la entidad pablica no atienda, en ese caso, el plazo es prorrogado hasta el. primer dia habil siguiente. Igual criterio se aplica cuando el plazo se fija en meses 0 afios. 38 Término de la distancia En el articulo 135 de la Ley del Procedi- miento Administrative General se establece que al realizar el cOmputo del plazo, se debe agregar el término de la distancia pre- visto entre el lugar del domicilio del admi- nistrado dentro del tertitorio nacional y et lugar de la unidad de recepeion mis cerca- na al domicilio en donde se llevar a cabo Ja respectiva actuaci6n administrativa, El cémputo del término de fa distancia se hace de acuerdo con el cuadro de tér- minos de la distancia aprobado por la autoridad competente. 3.9 Procedimientos especiales El titulo 1V de la ley 27444 establece dos procedimientos especiales no contempla- dos en las normas administrativas anterio- fe5; nos estamos tefiriende al procedi miento trilateral y al procedimiento sancio- nador, que 2 continuacion revisamos 3.9.1 Procedimiento trilateral articulo 219. El procedimiento ttilateral es ‘el procedimiento administrative contencio- 80 seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracién y 204 para los descritos en el inciso 8) del articu- lo I del Titulo Preliminar de la presente Ley. articulo L La presente Ley sera de aplica- i6n para todas las entidades de la Admi- nistraci6n Publica. Para los fines de la pre- sente Ley, se entenderi por “entidad" o “entidades” de la Administracién Publica: 8) Las personas juridicas bajo el régimen Privado que prestan servicios piiblicos © ejercen funcién administrativa, en virtud de concesiGn, delegaci6n de autorizacién del Estado, conforme a la normativa de la materia, Lo transcrito es bastante claro y, por con- siguiente, facil de entender; no obstante ello, podemos decir que el procedimiento trilateral es un procedimiento admi- nistrativo contencioso que puede ser segui- do ante la administraci6n publica, por dos 0 mis interesados © por personas juridicas de derecho privado que prestan servicios pUblicos 0 que ejercen funcién administra- tiva gracias a una concesi6n, una delega- cin o una autorizacin especial del Estado Para iniciar el procedimiento se presen- ‘a una reclamacién; también puede ser ini- ciado de oficio. Por tal raz6n, el que Jo ini cia toma la denominacién de reclamante y la parte emplazada se designa como recla- mado. Presentada la reclamacién con las prue- bas adjuntas, se notifica al reclamado (en- tidad administrativa) que, en un plazo de 15 dias posteriores a la notificacién, deber Contestar la reclamacién; de lo contrario, ser declarado en rebeldia. Al parecer esto kimono va a suceder nunca, pues la norma permite, por “consideraciones razo- nables”, que el reclamado presente la con- testacién fuera del término, y, ademis, le permite adicionalmente presentar una réplica (como si fuera una reconvencién de caricter judicial); el reclamante no goza de este derecho de réplicaComentarios cobra la Ley del Procedimiento Administrative General. Ley 27444 En toda estaci6n del procedimiento wi- lateral, la administracién que conoce el reclamo procurara Ja conciliacién de las partes; por ello, se puede prescindir de las pruebas aportadas mediante acuerdo uné- nime de ellas. Igualmente, en cualquier etapa del pro- cedimiento, a pedido de parte 0 de oficio, s¢ pueden dictar medidas cautelares, siem- pre y cuando no ocasionen perjuicio de imposible reparacién a los reclamantes, La medida cautelar puede ser materia de ape- lacién que serd resuelta en un plazo no mayor de 5 dias. Dictada la resolucién final del procedi miento trilateral, puede ser objeto de im- pugnacién. Se apelaré cuando la resolu cién la expide una autoridad sometida a subordinacién jerirquica, y se reconside- tard si no lo esta. En el caso de la apela- cién, el superior jerdrquico debera correr uaslado a la otra parte, quien en un plazo de 15 dias debera absolverla. Transcurrido dicho plazo, absuelta o no la apelacién, la autoridad que conoce el procedimiento tri- lateral deberd sefialar dia y hora para la vista de la causa en audiencia; realizada esta se emitiri la resolucién final en un plazo no mayor de 30 dias. Como podemos apreciar, este procedi- miento trilateral permite a las partes llegar a un final conciliatorio 0 a una transacci6n extrajudicial antes de que se emita la reso- lucién final; dicha conciliaci6n o transac cién puede constar en una resolucion de administraci6n. 3.9.2 Procedimiento sancionador Mediante este procedimiento especial, la ley 27444 encausa las facultades que tie- nen las entidades administrativas para con- figurar infracciones y determinar sus res- pectivas sanciones. Este procedimiento es supletorio si dichas facultades son regula- das por leyes especiales. La potestad sancionadora administrativa se encuentra regida por principios casi si- milares a los del procedimiento adminis- trative, pero con algunas variantes; asi te- nemos (articulo 230): * Principio de legalidad. Establece que solo mediante norma con rango de ley se puede atribuir potestad sancionado- ra, Dentro de las sanciones no se con- sidera la privaci6n de la libertad que, como ya indicamos, acacrea la nulidad del acto administrativo. ‘= Principio del debido procedimiento- La aplicacin de las sanciones a los admi- nistrados se hard respetando ¢l proce- dimiento preestablecido y las garantias de un debido proceso. © Princtpto de razonabilidad- Este es un principio de carfcter “equilibrante", pa- ra lo cual deben considerarse criterios como la existencia de intencionalidad, Ia valoracion del perjuicio ocasionado, las circunstancias que mediaron para cometer la infraccin y Ja intencin de repetirla. * Principio de tipicidad.- Este principio seguramente debe de haber modifica- do varios TUPA. Es una disposicién protectora a favor del administrado, que establece limites a la potestad san- cionadora administrativa, como la tipi- ficacién de las infracciones tinicamente por medio de normas con rango de ley y la no aplicacién de la interpretacion extensiva ni la analogia. Los regla- mentos de las normas no podrin crear nuevas conductas sancionables, salvo que la ley lo permita, = Princibio de irretroactividad- Encon- tramos que este principio se basa ana- logicamente en el segundo parigrafo del articulo 103 de la Carta Magna que dice: “Ninguna ley tiene fuerza ni ofec- to retroactivos, salvo en materia penal, cuando favorece al reo”Pues bien, se ordena sancionar la in- fraceién con la sancién vigente en el momento en que ocurre la conducta merecedora de sancién, pero si la san- cidn posterior es mas benigna, se apli- card esta. Principio de concurso de infracciones. Cuando la misma conducta motive mis de una infracci6n, se aplicard la sancién prevista para la de mayor gravedad, Particularmente, no concordamos con este principio, en razén de que se deberia aplicar la sancién que corres- ponda segiin la gravedad de la infrac- ci6n. * Principio de continuacién de infraccio- nes- Si el administrado incurre en infracciones continuas, se le volveri a sancionar después de haber transcurri- do treinta dias desde que se le impuso Ja Ultima sancién, * Principio de causalidad. Solo es res- ponsable y merecedor de la sancién el administrado que comete la infracci6n, © Principio de presuncién de Iicitud. Este principio es andlogo al principio de presuncién de veracidad. La entidad administradora debe presumir que el administrado cumple con los deberes derivados del acto administrative que obtuvo. Por ejemplo, una licencia de funcionamiento de local comercial. Esta presuncion es iuris tantum pues soporta prueba en contrario. * Principio non bis in idem. Es un prin- cipio que guarda analogta con el pri- mer acipite del numeral 13 del articulo 139 de la Constitucién, que a la Tetra dice: “La prohibicién de revivir proce- 808 fenecidos con resoluci6n ejecuto- riada”. El principio establece la prohibicién de vimponer sucesiva o simultineamente una pena y una sancién administrativa Por un mismo hecho infractor. 206 Julio Geldres Bendezd Queremos terminar este breve comenta- tio sobre la ley 27444 con un tema que siempre ocasioné confusi6n en el adminis- trado. Muchos colegas suponfan que ago- taban Ja via administrativa interponiendo un recurso de nulidad, ello es totalmente ert6neo, pues solo se logra dicho agota- miento a través de los “recursos adminis- trativos’ de reconsideracién, apelacién y revision, Es mds, el Tribunal Constitucional declaré improcedente una accién de amparo en razén de que el justiciable no habia agotado la via previa, pues el recur- so de nulidad que habia interpuesto no agotaba la via administrativa, E] articulo 218 de la ley 27444, que finalmente comento, ya no permite tales equivocaciones. En el articulo 218 de la Ley del Proce- dimiento Administrative General se preci- san los actos que agotan la vfa administea- tiva; ellos so: Cuando se trata de un recurso adminis- trativo de reconsideracién: * Bl acto administrativo dictado por una autoridad u Organo_jerérquicamente superior en la via administrativa. Contra el acto administrative dictado Por una autoridad u érgano jerirquica- mente superior, se puede interponer un recurso de reconsideracién, y aqui caben dos formas de agotamiento: ~ Fl acto que resuelve la reconsidera- ci6n agota la via administrativa. Si el Grgano jerarquicamente supe- rior no tesuelve la reconsideracién, se puede agotar la via administrativa aplicando cl silencio administrativo negativo, Contra el acto administrative emitido Por una autoridad u érgano sometido a subordinacién jerérquica, se puede interponer un recurso de apelacion. En este caso, también pueden darse dos formas para agotar la via adminis- trativa:PIAS Comentarios sabre la Ley del Procedimiento Administrative General. Ley 27444 = Agota la via administrativa el acto que resuelve la apelacion. ~ Si no se resuelve la apelaciéa en el plazo legal, se puede agotar la via administrativa aplicando el silencio administrative negativo. ‘* Cuando excepcionalmente se interpo- ne recurso de revisién, se agota la via administrativa, también en dos formas: = Elacto que resuelve la revisién agota la via administrativa, = Si no se resuelve el recurso de revi- sién, se agota la via administrativa aplicando el silencio administrativo negativo. + También agotan Ia via administrativa, los actos que de oficio declaran la nuli- dad de un acto anterior, 0 cuando lo revocan cumpliendo con los requisitos de los articulos 202 y 203 de la ley 27444. © Igualmente, agotan Ja via administeati- va los actos administrativos emitidos por tribunales 0 consejos administrati- vos regidos por leyes especiales. BIBLIOGRAFIA JEZE, Gastén Principios generales del derecho administrativo. Tomo I. Buenos Aire Editorial Depalma, 1948. 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