Derecho Administrativo Vol 1

DERECHO ADMINISTRA TIVO
,
ANDRESl~ERRA
ROJAS
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
DERECHO ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL PORROA, S. A.
.AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15
MUICO,lm
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Copyright 1977 por Asoab SIDA ROJ'\ A\. Cuauhtmoc. 981, Mhico. D. F.
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PRLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y resultados de trascendencia, que no guardan relacin con el pasado inmediato, por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones. Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta colocar este derecho en una de las ramas del derecho pblico de mayor inters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centro generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto de que nos hallamos en una especie de revolucin administrativa, podemos decir que el problema de nuestra filosofa acerca de los administradores o la filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satisfactoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estado administrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pg. 315.) Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la marcha -apremiados por los difciles problemas nacionales e internacionales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efectivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es crtica del sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrina imperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la formacin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para impulsar el desarrollo jurdico del Estado y econmico de la sociedad. La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadora y requiere un trabajo de hermenutica jurdica mayor que en otras ramas del Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se mantienen durante largo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las particulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones sociales, la legislacin administrativa se va sucediendo en incontenible proliferacin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los adelantos en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la aplicacin de una poltica de justicia social gubernamental, que una vez consagradas en la Constitucin o en la legislacin federal no admiten retrocesos o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamente a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionesconstitucionales que admiten superacin, mas no su destruccin. Tal como acontece con la nacionalizacin de la tierra, del espacio, del de la enc~rg[a elctrica, y ms recient~ente~ con .la~J1~vasleyes inversin-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacift, la
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fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condiciones histricas, polticas, econmicas y sociales favorecen su incorporacin al orden jurdico nacional. La elaboracin .doctrinal estimulada por importantes organismos nacionales e internacionales, va formando un material bibliogrfico de proporciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de la materia bsica para integrar conocimientos independientes. El derecho financiero, tributario, crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propiedad industrial, vial, econmico y otras ramas ms, van confirmando su autonoma sistematizada y sus .principos especializados se apartan del derecho administrativo. La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, bajo la influencia de los factores polticos, no le asegura toda su autoridad general como suprema institucin del orden jurdico nacional, pero sin duda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de las instituciones nacionales, en particular, en la noble institucin mexicana del juicio de amparo. Aspiramos a que nuestro ms alto Tribunal de Justicia, ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de la Federacin, -construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obligue a las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que regulan su actuacin. El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los complejos problemas lgicos del crecimiento desorbitado de la accin pblica, mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la poltica o a la exigencia de la economa. El esfuerzo ms notable de los publicistas fue soltar las amarras que lo tenan sumergido y subordinado a la norma del 'inters particular. El derecho privado es la obra jurdica ms importante de los siglos pasados, pero sus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses particulares, mantenedor de sus privilegios y explicacin inevitable de las injusticias histricas que a su amparo se cometieron, desde la formacin del Corpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones privadas tradicionales parecen todava inconmovibles como el matrimonio, la propiedad y otras. Desde fines del siglo XVIII el derecho pblico y luego el derecho administrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transformaciones sociales, recogen y transforman en principios jurdicos lo que forma el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. A partir de esos momentos el vuelo del derecho pblico es brillante e incontenible. ,El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene por misin la proteccin del inters general y a la organizacin' de los servicios pblicos. No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$ creacenes de sus i~i8t3$J nLa intrascendentes rutinas admin~~tJ';ltiva~ E$t~ ~recho cipaltnente se origina en los cQIIlplejO$ fen~l),()& ,4e .la.s()Qe<Jad.,y", del
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Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un derecho estancado o de difcil evolucin, porque las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigoroso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin ineludible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres. Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e imperioso reclamo de los grupos de presin. El jurista, en esta rama del derecho -ms que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradicciones ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino que inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de opiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ros al mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el mar, o en otra proyeccin ro arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce o salobre. El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conservador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador francs de la Revolucin, que cre la justicia administrativa, desconfi de la rutinaria y lenta justicia civil. En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudia los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsabilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun difcil resulta romo per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser tiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afrontar los riesgos de nuevos planteamientosl El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamiento de instituciones inspiradas en el inters general. Su contribucin es necesaria para salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se suceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad peligrosa. La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas y tan acerbas crticas- tendr que transformarse en un nuevo grupo de fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por el derecho vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esquemas y doctrinas jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea. cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una categora insospechada. El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en una efmera literatura. Para esa investigacin no valdra la pena de sacrificar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de la administracin e a las instituciones , ante las fuerzas niepn su las
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cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopas de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de maana y desempolvarn halageos falansterios, Arcadias o Repblicas de filsofos. Entonces la humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi, sino que difanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu. U na tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmo y de pobreza de espritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra viento y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencerlos de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccin de necesidades primarias, que slo despierta ante las violentas agresiones de la sociedad contempornea, debe contribuir con entereza a facilitar el advenimiento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser humano responsable y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad creciente. El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels y Lenin, preconiza la desaparicin del Estado y la transformacin de las saciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administracin Pblica, como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por una clase burocrtica que dificulta su desarrollo. La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tremendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto como a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda de la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Derecho, como imprescindible elemento de la vida social. Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nos aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarse ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o de democracia popular el Estado es una institucin indispensable como elemento ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin o transformacin. En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por un estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado, los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las brbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir ms de lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin duda surgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participe en una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asuman su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de la tecnologa actual. Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las instituciones democrticas pueden desaParecer si.~. tiene la conviccin de que hay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, tcni~ camente conformadas y con una maY(lr proyeccin hasta hoy rtoempleada~
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Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con decisin la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de maana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incrementen los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos errneamente emprendidos y prfidamente sostenidos, aunque con ello se afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo conservatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gobernante y al gobernado- a la construccin de un mundo mejor estructurado, al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el ms legtimo de los derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad total, combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo de vicios, que acaba por agostar las fuentes ms nobles del espritu. Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, una tcnica institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente del poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres polticas que afectan seriamente las libertades humanas; de una administracin pblica lenta y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el futuro; y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lugar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms numerosos que no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en defensa de sus intereses. Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre, llmense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en s el germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino el rgimen que dosifica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los mercaderes. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos a la zahrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia, desenfrenada y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abrumadora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e intrascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad. La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades sociales, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir sus instituciones con. un realismo trascendente. Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados seores del mundo- 1~.4ist()ri~. $lo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin . futurQ,. con, ~a .vista
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en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehemente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que se le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojos puestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ninguna otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados democrticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta, masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas en un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes organismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el crculo de hierro de los intereses impasables de sus economas nacionales. y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad an no encuentran su debicla respuesta: Cul es la frmula social y poltica para que el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra? Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad humana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algn da triunfarn en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el laberinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfectas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mviles irracionales. Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no ser realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente deformado. que se abruma con tantos aos de errores y oscuridades que piensan que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos. Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. con sus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -ms por la intransigencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gobernados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que necesariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior. seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir a preparar el camino de una nueva y trascendente realidad poltica y econmica -que disponga de una poderosa Administracin pblica, con medios operativos eficaces por estar tcnicamente programados- y un Derecho administrativo superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando un margen racional de accin a la iniciativa de los particulares, que de todas maneras tendrn que ajustar sus actos al inters general. limitar sus excesivas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacin estatal. Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derecho administrativo, ante un mundo en una constante 'transformacin, que ha obligado al poder pblico a una intensa labor legislativa en materia admnistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en orientara'lsstu'diasos de nuestra materia en el conocimiento de esta nueva legislaclrl.~Jjarcada"en un programa general del desarrollo social y de lareforma'ad1lnisaativa, que
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se ha iniciado en este rgimen, con la Ley orgenicade la administracin Pblica Federal que trata de reestructurar los cuadros administrativos ano teriores con una ms adecuada distribucin de la competencia de las secretaras de Estado y Departamentos administrativos. y un control ms efectivo y directo de los organismos paraestatales, agrupados en sectores especializados.
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO CONTEMPORANEO
CAP1TULO 1 LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICO ADMINISTRATIVA

l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de la actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporneas que determinan la extensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.
1. LA
ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareas o facultades para actuar -J'urdi,cas, materiales y tcnicas-, que le correspon den como persona jurdica de derecho pblico y que realiza por medio , de sus rganos. Las actividades jurdicas del Estado estn encaminadas a la creacin y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples: desplazamientos de la, voluntad y las actividades tcnicas son las actividades subordinadas a conocimientos tcnicos o cientficos. El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo: largo de un proceso histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa trans-: formacin de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, es materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-, mana. Es necesario, por tanto, la determinacin de cul debe ser la ,extensiri y los modos para realizar los fines del Estado. El orden jurdico de un pas define y concreta las aspiraeones en la medida se ha estimado necesario el desarrollo
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dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen constitucional moderno a travs del sistema parlamentario. Este sistema ha llenado su poca y probablemente se orientar en otros derroteros de su experiencia constitucional en el futuro.' En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u otra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares, como dos crculos concntricos que guardan una relacin de necesidad. El problema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situacin del hombre frente al Estado, materia que preocup a Spencer en el siglo pasado.f En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" se redujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa particular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, en continuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satisfacen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemente su esfera de accin. Esto plantea problemas tan decisivos como el de saber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente a las exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colectivista, o el Estado lograr finalmente encontrar en el Estado democrtico federal, una forma armoniosa de transaccin en que se mantenga el equilibrio entre la accin particular y la accin pblica," Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamado el arte de transformar tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando una corriente de opinin precisa un camino, se requiere organizarlo en fines, clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumplidos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos, es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, jurisdiccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos y otras denominaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar al derecho administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del derecho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nociones esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos forman la sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta nocin de atribucin corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos; Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to the presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs. 2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado. 3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed. Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs. ~ La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora constitucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propio concepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemas modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora administrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.
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que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribucin realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de atribucin, la que se considera "como la piedra angular del derecho administrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y la explicacin de la naturaleza jurdica de las instituciones administrativas por medio de las 'atribuciones pblicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.s Se ha impugnado decididamente esta nocin de atribucin, estimndola como un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro derecho administrativo y en general sus teoras. El derecho francs tambin se ha alejado de esta teora expuesta por Bonnard. En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagus Laso 7 formula la crtica del trmino atribucin considerndolo impreciso, pues significa "cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce y propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir comisin o encargo. El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Es un trmino que no fundamenta las instituciones de derecho administrativo porque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica es til contar con numerosos trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso de trminos de connotacin muy general nos conduce por un camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo dentro de ciertos lmites muy convencionales, pero no como un elemento bsico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir las instituciones administrativas.f
2. Los
FINES DEL ESTADO
Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo tomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aunque esta materia corresponde a la Ciencia Poltica debemos referirnos con brevedad, a algunos de los aspectos del problema teleolgico. Esto nos lleva
Bonnard, Precis de droit administrati]. Pars, 1932, pg. 18. Ed. Sirey. Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14" ed. Ed. Porra Hnos., S. A., Mxico, 1971. Tt. 1, cap. 1, pg. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pg. 160. 7 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T. 1, pg. 49. En la pgina 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones, s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el trmino de atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para construir sus opiniones y se podra originar confusin irreparable y malentendidos que deben evitarse en una disciplina en proyeccin oen proceso de elaboracin.
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a determinar cul es la actividad general del Estado, es decir, lo que debe hacerse de acuerdo con el orden jurdico imperante en un pas. El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que histricamente se le viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendr en tanto se le encomienden esas metas," El fin histrico-poltico es la razn por la que se integra un complejo de actividades; la idea de fin tiene el significado de intencin, de objetivo o de voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio del Derecho nada existe ms que por el fin, el derecho todo, no es ms que una creacin del fin." 10 El Estado no debe ser una faccin que gobierna con exclusividad, ni una organizacin al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servir a todos sin excepcin, procurando mantener el equilibrio y la justa armona de la vida social. La idea del inters pblico es determinante en las instituciones polticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crear profundas desigualdades sociales, que el Estado debe empearse en hacerlas desaparecer o a lo menos atenuarlas. Si del campo jurdico pasamos al dominio jurdico-poltico nos encontramos que el Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, y regulado por fines que son el resultado de un proceso histrico. u La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, define por el conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fines o propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando de acuerdo con su propia naturaleza.w
9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dnde estn, a dnde van y qu pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historia v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una vez por todas. Cada poca da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una dificultad para nosotros. Estamos a fines de una poca y tenemos que buscar nuestras propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. As como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occidentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, as ahora la Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizs podamos llamarla la Cuarta poca." C. Wright Mill, La imaginacin sociolgica, F. C. Ec. Mxico, 1961, pg. 178. 10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el ao de 1877. 11 "Ala expresin fin del Estado van unidos tres problemas completamente difequ fin es el que cumple la institucin del Estado en la rentes. Se puede preguntar: economa de la historia con relacin a las ltimas determinaciones del hombre? Qu fin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente, qu fin tiene la institucin del Estado en un momento. determinado para los que forman parte de l, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo que nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pg. 187 Y ss. 12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ poltico. 2 vols. Bosch Ed. Bareelona. T. J, pgs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pg. S05. Mlldrid.
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El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunque ciertos fines forman tareas u operaciones tcnicas de su actividad para facilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en forma exclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimos a todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado. La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilancia y estmulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumir diciendo que el individuo) dentro del orden jurdico) puede hacer todo) con excepcin de lo que la Ley le prohbe. Su capacidad generales la regla, la prohibicin, el lmite de su accin. Es, por esta razn, por la que el funcionario es limitado en sus actividades, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidad de obrar es estricta y subordinada al inters general. , El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumento-s, hechos por los hombres y para los hombre~ Para asegurar sus fines la sociedad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y lgico. El Estado no es un organismo dotado de alma, porque no hay otro espritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra voluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti-...~ tucin creadora de insttuciones.P De nada servira crear un orden jurdico si al mismo tiempo no se crean los medios idneos para hacer posible la realizacin del derecho. Los r- ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", "unidades jur-l / dicas de accin") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \ jurdico". Para que estos entes puedan realizar los fines del Estado es indispensable que acte la voluntad humana a travs del Derecho.t! La idea de fin est implcita en la accin de cada uno de los rganos del Estado, la sntesis en propsitos semejantes, nos conduce a, los fines generales que forman la actividad pblica. Reducida a un campo menor en sus
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1.923. Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco Porra Prez, Teora del Estado. 5' ed., Mxico. Ed. Porra, 1969, pg. 417. Mareel de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars. 1954. 13 Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Estado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958. 14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la que expresa a travs de sus rganos no es sino una voluntad exclusivamente humana. La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado. En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo contenido biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como instrumento o medio de accin. rgano del Estado es el instrumento o medio a travs del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia el derecho." Jos A. Llorens Borrs y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""' lona, 1958, pg. 9.
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orgenes, hoy se ve ampliada esa accin considera~lemente. ~or un proceso singular encaminado a la satisfaccin de las necesidades sociales, el Estado ha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad y cuando as lo ha pretendido, las reacciones sociales han luchado para poner un lmite a -la capacidad o determinacin estatal. No debemos considerar fines autnticos del Estado los que se apartan de su elevada misin. Como en el caso de las dictaduras, gobiernos autoritarios que se proponen fines de conquista, de agresin o fines contrarios a la libertad. Nada ms absurdo y contrario a las ideas modernas que las misiones histricas, o pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rector de los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgido doctrinas polticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a la libertad como enemigo y pervierten y disfrazan las tradiciones ms hondas de un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patologa poltica que por lo regular aparece en los momentos de transicin y desconcierto de los pueblos.!" La teora de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque el engranaje jurdico que lo caracteriza tiene una finalidad "que explica la razn de ser de la norma misma y que va ms all del simple hecho de la positividad" los fines del Estado estn 'contenidos en el cuadro del orden jurdico de un pas, en principio en la estructura constitucional y en la legislacin ordinaria y reglamentaria.F El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el ideal contenido en la norma constitucional no se desvirta en el orden jurdico imperante, y realiza un propsito no implicado en la norma suprema. Se llama "desviacin de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidad que encierra la ley.1B
15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder del dictador? Cmo es posible que grandes naciones compuestas de decenas de millones de individuos, acepten dcilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con diligencia a estas rdenes? La respuesta a esta cuestin debe ser buscada sin duda en la psicologa de la organizacin social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mouskheli, Elements de droit Public. Pars. Editions A. Pedone, 1937, pg. 92. 16 Benito Mussolini declar que haba que pasar sobre el cadver descompuesto de la libertad, pero la historia pens lo contrario. 17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los hombres de la condicin de seres racionales a la. de brutos o autmatas, sino que por el contrario, ha sido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con seguridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, clera o astucia y se traten sin malevolencia." is La Constitucin de 1857 declar los. fines del Estado mexicano en una forma general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin." La Constitucin de 1917 contiene los fines del Estado mexicano en todo su articulado. Por ejemplo: el artculo 3, que se refiere a la educacin pblica, se incluye en las garantas individuales, sin embargo, pierde ese carcter cuando define la poltica educativa del Estado. Ms que una garanta individual, debe es-
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La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin del Estado en formas cada vez ms complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9 El Estado ejerce una funcin rectora de la vida social, pero la sociedad es la que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en general. 3.
CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado. En una primera consideracin se establecen las relaciones que existen entre las facultades pblicas y la actividad de los particulares.P" El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concreta sus fines, cometidos o competencias, en sus rganos jurdicos que forman una estructura especial.yson los funcionarios y empleados pblicos y los propios particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a satisfacer las necesidades generales. Las funciones, del Estado y los poderes pblicos que le corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accin del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de la fuerza estatal en una persona o entidad. Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, para hacerla prcticamente realizable entregndola parcialmente a diversas entidades pblicas o privadas, en esferas de competencia ms o menos amplias. De este modo se crean instituciones, servicios pblicos, empresas y otras formas que hacen posible la ejecucin de los propsitos que incumben al Estado. De esta manera Bonnard distingue tres categoras de atribuciones o zonas de competencia estatal.P!
timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen en ambos sentidos. 19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de 108 fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teora del Estado el positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refirindose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valor de un fenmeno cultural, es uno de los ms funestos errores del pensamiento conternporneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siempre est ciertamente referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa. Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene tambin un sentido como prensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues. resolverse con la simple consideracin. de la funcin comprensible." 20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962, pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios: a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el rgimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competencias estatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdica y la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entre administracin y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan. 21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926. pgs. 16 a 20.
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a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos tienen entre s, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v' Bonnard, autor de esta clasificacin, manifiesta que esta reglamentacin es susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario precisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamentando la actividad privada por va represiva y por va preventiva. 3. Reglamentando la modificacin de los patrimonios privados. b) Segunda caiegoria: El fomento, limitacin y vigilancia de la actividad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privada y presenta formas mltiples y variadas y la vigilancia que implica una intervencin del Estado en ocasin de las diferentes manifestaciones de una actividad privada, con el propsito de ejercer sobre ellas una cierta accin particular y asegurar as la observacin de la reglamentacin que le es impuesta, bajo la forma de control, de una declaracin del particular o de una autorizacin previa. e) Tercera categora: La sustitucin total o parcial de la actividad privada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se combina con l, y le proporciona el servicio o prestacin.
Tambin debemos aludir a la opinin de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.
T. 1, pg. 240) que expresa:

"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos: "L. Una actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva del ente administrativo; "2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamiento de la maquinaria estatal; "B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y "4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden econmico-social en relacin con las necesidades fsicas, econmicas, intelectuales, etctera, de la poblacin."
El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma que cuando se trata de definir la accin de la Administracin y de los servicios pblicos, por el ejercicio de la funcin administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello 421 pgs.
Statto. Milano. Dott A. Giuffr,
1960, 1 v.,
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione amministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529. Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss. Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand. G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto Pubblco, anno IV, 1954, pg. 314.
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cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de intervencin de la Administracin.P'
La accin del Estado puede tener por objeto:
a) La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada; b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de inters colectivo;
e) La creacin y la gestin de servicios pblicos, y d) La administracin juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el
contencioso administrativo.es
"En el ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fundamentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro; en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo fsico. y ordenacin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Caracas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta obra. Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los servicios pblicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos y de una manera general para realizar su misin las personas pblicas y la Administracin disponen de los siguientes medios: a) De personas fsicas que son los ti rulares de sus rganos y de sus agen tes; b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administrativos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurdicos realizados por los particulares; e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas y d) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, el cual comprende: fomento, rgimen de polica, servicios pblicos, servicios
23 Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des administration publiques. Ed, Larcier, 1954, pg. 11. 24 No es una lucha en contra de la organizacin y distribucin del capital. Es una contienda que amenaza la destruccin de principios e instituciones tradicionales que norman el hogar, la juventud, la religin y los diversos modos de vida. La gravedad de este problema radica que en cualquiera de los sistemas polticos modernos que se considere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolucin y corrupcin. Frente a 10$ grandes progresos cientficos y tcnicos, vivimos la decadencia moral ms notoria de todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crtica de esta poca diciendo que la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida pblica por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.e subsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movimientos de reivindicaciones sociales".
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administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los particulares.
4.
DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN DE LOS FINES DEL ESTADO
La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha relacin con las diversas tendencias o sistemas sociales, que histricamente han surgido en el transcurso de la evolucin social.s" Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado siempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico y provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas. Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egostas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacin que lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspirada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin precaria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunidades la tinoamericanas. En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo con sus numerosas ramas y desviaciones.w El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del progreso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses que tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial en las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga indebidamente a los intereses privados. El Estado slo se justifica por los servicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo. 2 7
Roger Bonuard , Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, p,g. 21. Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en Mxico. Escuela Nacional de Ecouoma. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 pgs. Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 pgs. eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento actua 1. 1960. v y v. 305 pgs. Latapi, Kur i Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa. Se la. 1 v. 80 p,gs, 1963. Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos horizontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada de errores radicales, cst;i desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que ,due inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia." ~ Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si l representara algn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
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Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como sistemas que se disputan la orientacin del Estado moderno. El problema no tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o principios del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que sta lleva consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actualidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socialismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas -moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposicin, al Estado totalitario o al propio comunismo sovitico, en un ltimo esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal. Hay ms distancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, que con el propio liberalismo. Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin democrtica del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral o solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planificado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en formas muy complicadas la accin del Estado moderno. El socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo moderado, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos corrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia popular china, apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de la historia y la socializacin de los instrumentos de produccin. Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernos referirnos a la opinin que afirma que el liberalismo como sistema o doctrina est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha llenado su misin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones polticas y econmicas. A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del liberalismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor histrico del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumpli su misin gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida social del Estado monrquico absolutista y desptico, que amparaban intereses y prej uicios de otros tiempos. Los defensores actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser Una superacin de las doctrinas socialistas. "En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o planeamiento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i, "La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur Lcwis, La plancacion econmica. Mxico, 1952, pg. 16. Cathrein, El socialismo, pg. 14. Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Madrid, 1926, 1 V., 416 pgs.
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de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrn desaparecer, porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como invariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben al olvido o negacin de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo." La crtica de esta afirmacin nos obliga a pensar en el liberalismo como un sistema en liquidacin, y esa supervivencia puede estimarse como transitoria e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirn nuevas y ms profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nuestro tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y absolutas libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guarda un justo equilibrio con el inters social. ,Ningn inters particular puede constituir un obstculo para el desarrollo de las instituciones polticas. El orden de nuestros das es radicalmente diferente al orden que gobern al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en sus necesidades bsicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia -efmero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura individualista del Estado gendarme. Maana vendr el Estado-servicio, el Estado-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a configurar un nuevo orden. Los problemas polticos, econmicos y sociales tienen un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama soluciones adecuadas a esa poca, cambiando como las modas, pero con un sentido ms lgico y centfico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a Lippman, seal una nueva interpretacin del liberalismo. Vase el prlogo a la obra: Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed. Porra, S. A., Mxico, 1958, 1 V., 182 pgs. Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestin democrtica de Mxico. Ed. Cultura, 1938, 1 V., 403 pgs. 29 Antonio Carro Martnez, ob. cit., '1957, pg. 312 nos dice: "El problema poltico ms humano y ms capital, el que ms cala y preocupa a la opinin de todos los pue" blos gobernados; es el de saber y conocer quin manda y gobierna efectivamente en la nacin. La respuesta se hallar normalmente en la Constitucin o en una ley poltica fundamental, que regular los diversos rganos jerarquizados a quienes corresponde el ejercicio del poder. Pero la opinin no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrs de las leyes y de los rganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectivamente, no vale engaarse; quien ejerce siempre el poder poltico en fin pas es una persona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el problema crucial es siempre un problema de personas. La ciencia poltica, las instituciones y el derecho tienden a la despersonalizacin ms absoluta. Se manifiestan como si los hombres fusemos seres mecnicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy otra. La realidad demuestra que ha habido un Csar, un Carlomagno, un Federico de Prusia, un Napolen, y que stos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas de la historia y los artfices de las decisiones polticas ms importantes. Las guerras, las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la historia, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres." "El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho ms individualista que la democracia y se halla tambin mucho ms prximo al humanismo. En efecto contempla en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-
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Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su Retorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Los residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen refugio para escudarse en una teora inofensiva e inoperante -todava necesaria para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente a las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.
o.
LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO
Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexicano y la del gobierno mexicano. La primera est consagrada en la legislacin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen gobiernos de filiacin revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los mismos textos constitucionales y las mismas leyes. Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgena precortesiano y del largo perodo de la conquista, en la que mantuvieron los principios de la cultura occidental y principalmente las ideas polticas de las instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo moderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y la divulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rnoderadas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus precauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminar por acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder. tomar mayores precauciones an, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habr de acorazar al ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de privarle de la ms mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni funcin industrial ni funcin econmica." 30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la consideracin unitaria de la organizacin poltica. El poder pblico es indivisible y su accin coordinadora y unificadora. El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben el nombre de rganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado, sin que implique la divisin del mismo. En el acto ms elemental del poder y por humilde que sea el agente pblico, en l se manifiesta ntegramente el poder del Estado. "Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck, ob, cit. T. 11, pg. 164. 31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el contenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
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La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin aceptan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defraudado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente. Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderadamente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que obligaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los primeros brotes de rebelda en pro de las ideas socialistas, radicales o moderadas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess Flores Magn. La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura- integra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante. Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin econmica. La Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos preceptos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas, que pronto habran de provocar una crisis contradictoria con el sistema anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la poltica gubernamental.aDe esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siempre al amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su poltica en formas muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se ha visto obligado a definirse. En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y modernos ideales- incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profundo sentido de justicia social que sirven de base a la poltica gubernamental de los gobiernos revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica, educativa, financiera, vial, martima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es preciso tambin, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder que son mltiples y por otra parte, los rganos del poder, que pueden igualmente ser mltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder, Los rganos del poder son los diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas funciones del Poder." R. Carr de Malberg, Teora general del Estado. F. C. Ec, Mxico. 1948, pg. 249. Nota. :3:l Son tambin importantes las reformas que aporta el proyecto del seor presidente Carranza. Vase Diario de los Debates el discurso de apertura del perodo nico de sesiones del Constituyente. Tomo 1, pg. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgraciadamente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamacin de principios generales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndose a las necesidades del pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestro Cdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han condensado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no ha podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",
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administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucionales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmensa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable debate entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que amenazan la desaparicin del Estado dernocrtico.s" Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc es esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el resultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, que estaban implcitos en la Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contraran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado mexicano, ni los objetivos fundamentales que sta consignaba. En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitucin de 1917 respet una buena parte del articulado de la Constitucin de 1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que eran meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente conquis,t el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnan con el espritu y la esencia del pensamiento liberalr En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de un precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideolgico. No es posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propiedad liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta continua contradiccin. La Suprema Corte, con un sentido actual de interpretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de 1917 y sus reformas. A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que nos rige: son, en verdad, aspectos antagnicos de una frentica lucha ideolgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del Estado Mexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su conferencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado actual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de invierno de 1957. Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abogados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionales del mundo moderno", febrero de 1961, pg. 29. . "Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferencias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958. 34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitucin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la de 5 de febrero de 1857." Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir el proyecto de Constitucin: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha escuchado con profunda atencin, el Informe que acabis de dar lectura y en el que delinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido de gua al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitucin de 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexicano." DD-127. 3
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en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se ha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradicin se perpetan en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posible examinar al tenor de las ideas illdividualistas.3 5 Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos como el 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antiliberal, estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social, fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidad conceptual entre ambos aspectos de la Constitucin; son, por el contrario, dos cosas diferentes que tantos aos han luchado por sobrevivir. La primera amparando intereses egostas y particulares; la segunda, proyectndose en el futuro de Mxico. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tienen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagnicos a ella.3 6 Los gobiernos revoludonarios han amparado su accin estatal en estos ideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Revolucin que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Madero y contina en la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica. La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado de la Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientes trminos: 37 a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso, y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinacin de no limitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una accin sustitutiva o reformadora, pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal ha sido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Vase en la obra: La Constitucin de 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac, de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martnez Bez en discrepancia con lo expuesto. 36 Andrs Sena Rojas, Liberalismo y Constitucin, La estructura del Poder Ejecutivo en el texto origl101 de la Constitucion de 1857. Librera de Manuel Porra. Mxico, 1 V., 90 pgs. ;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politica de nuestro tiempo, Ed. j us. Mxico, 1953, 1 V., 154 pgs. Ramn Ramrez, Tendencias de la economa mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Economa, 1962, 1 V., 17R pgs. Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constitucin de 1857", Probls, eds. de Mxico. 1 V., 59 pgs., 195B. Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitucin de 1857". Revista Hoy, nmero IMI) de 9 de mano de 1957. Daniel Moreno, Races ideolgicas de la Constitucin de 1917. Coleccin Metropolitana, nm. 19, 1973. 38 Ante la Cmara de la 1ndustria de Transformacin el presidente de la Repbhca afirm: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la promocin que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables tareas que realizar", y agreg: "El 'Gobierno de la Repblica no pretende sustituir ni mucho menos desplazar a los particulares en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la Constitucin, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
DERECHO ADMINISTRA'I1VO
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) La poltica oficial del Estado parte del texto de la Constitucin de 1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido predominando en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y en los dems poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal. La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no con la extensin de la doctrina liberal clsica. c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal, revolucionaria e intervencionista. d) La politica econmica del Estado es notoriamente progresista, de economa dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos sealar: 1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Constitucin; propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalidades a la propiedad prioada; la propiedad como funcin social. 2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la compra de compaas elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica y la nueva poltica del rgimen del carbn y la mexicanizacin de la minera. 3. Intensificacin del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importaciones y exportaciones y la reglamentacin del artculo 131 Constitucional (reformas administrativas del sector pblico federal). Acuerdo que establece las bases para la promocin y coordinacin de stas. D. O. F. del 1-28-1971; Ley reglamentaria del p;rrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin: D. O. F. del 1-5-1971. e) La poltica educativa del Gobierno con la aplicacin de los artculos 3 y 73, fraccin XXV de la Constitucin, la formacin del Plan de once aos. El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actual rgimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educacin. f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individuales y el inters pblico sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en materia econmica (D. O. F. del XII-301950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos). g) Una poltica de justicia social de redencin de grandes masas, de consolidacin econmica y de vertebracin nacional que se extiende a las materias siguientes: l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo. (Decreto que crea el organismo pblico descentralizado Compaa Nacional de Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.) 2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se reforman y adicionan los artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley Federal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto
de accin merece nuestro respeto y estmulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente estmulo."
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que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, para el ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha. 3. Grandes obras pblicas, educativas, viales, elctricas, de riego, etc. 4. Extensin del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo y el rgimen de seguridad de empleados pblicos y militares. 5. La nueva poltica fiscal y financiera del Gobierno Federal. 6. Nuevos aspectos de la poltica obrera con la expedicin de la Ley Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende la seguridad social, la eliminacin de la desocupacin y el subempleo, los accidentes de trabajo y la Previsin Social. 7. Planificacin presupuestal de la accin financiera del Estado vista a travs de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren. tao Reformas a la ley del Banco de Mxico (D. O. F. del XJI-30-1970); reforma a la ley de instituciones de crdito (D. O. F. del XIl-29-l970). h) La transformacin poltica y la reforma electoral: diputados de Partido, reestructuracin de la ley y del Partido Revolucionario Institucional. Reformas y adiciones a los artculos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, fraccin JI; y 58 de la Constitucin. D. O. F. del Il-14-1972. i) La absorcin de la plusvala en los inmuebles a que alude el artculo 70 de la ley del impuesto sobre la renta. j) Proteccin a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zonas arqueolgicas, artsticas e histricas: D. O. F. del V-6-1972. k) La accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal: D. O. F. del XIl-31-1970. 1) Reestructuracin del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F. del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l71971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972. A todas estas disposiciones hemos de agregar las ms recientes leyes expedidas por el Congreso de la Unin, que fijan nuevas orientaciones a la poltica nacional:
Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972. Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extranjera. D. (J. F. del 9 de marzo de 1973. Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28 de diciembre de 1973. Ley Orgnica de la Universidad Autnoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de diciembre de 1973. Ley Federal de Educacin. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973. Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constitucionales relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales. D. O. F. del 2 enero de 1974. Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crdito y organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.
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Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de 191"1. Decreto por el que se reforman los artculos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adicin al artculo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974. Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974. Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera: D. O. F. del 22 de diciembre de 1975. Ley del servicio pblico de energa elctrica. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975. Ley federal de proteccin al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975. Ley nacional de educacin para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975. Ley de extradicin internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975. Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de 1976. Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976. Ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, relativo a la zona econmica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976. El Ejecutivo Federal elabor el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes econmicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira a ser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creacin de un nuevo orden internacional, basado en elevados valores humanos. Tambin se han aprobado diversas enmiendas a la Constitucin y se han creado diversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de esta obra. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976. Ley general de Deuda Pblica. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
CAPTULO II
LAS FUNCIONES DEL ESTADO

1. LAS
FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tendencias de carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y se consagran en su legislacin. Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso histrico que se caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que va desde el Estado abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una constante sustitucin de la actividad privada. Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; proviene de 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc', por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase que ellas sean, la funcin significad. toda actuacin por razn del fin jurdico en su doble esfera de privada y pblica."
Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encaminados a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las funciones del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribuciones. Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones para ejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de poder cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar en el orden econmico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado son los fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro est, y son defendidos espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por la norma jurdica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin del Estado, la de garantizar, mediante normas (rdenes o mandatos, que es ley en sentido material), la actuacin de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."
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Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran procedimientos en la legislacin que necesitan para su realizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado tiene una importante finalidad educativa que la Constitucin establece en los artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se requiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus propsitos y de todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismos y la resolucin de los conflictos que origine.s
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdico de la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional: 3 a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las normas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico nacional. b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo econmico y social de un pas. e) La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder .J udicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida jurdica nacional.
Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las necesidades generales en forma regular y continua. Hay una relacin entre las funciones y los servicios pblicos.
Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener la armona del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que crea la Constitucin, dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del poder, la garanta de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955, Buenos Aires. 2 Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los principios orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin se han organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico, el Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836. 3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado est vinculado con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo con stos, se determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estas funciones establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay servicios necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del orden; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la asistencia social y otros; y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Este ltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervencin del Estado en la economa nacional. 4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin de Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.
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El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las funciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funciones se encomiendan a los po?eres pblicos."
Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado. Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones", mas nos parece ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit. '1'. J, pg. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyen la forma de ejercicio de las funciones".
Determinada la relacin entre poder y funcin debemos pasar al estudio de las funciones del Estado.? En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es decir, al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder Ejecutivo la funcin administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdiccional. Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de necesidad orgnica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modo nos encontramos con que el Poder Legislativo adems de la funcin legislativa le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las Cmaras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran Jurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes. Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la funcin administrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad reglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias en materia fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales. El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros actos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su personal que es un acto administrativo. Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivo que permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El criterio formal considera al acto jurdico tomando en cuenta el rgano que realiza legalmente la funcin, de este modo todas las funciones que corresponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y dems relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo 89 de la Constitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo, usar de l ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el ordenamiento pblico positivo." L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu, de Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11. 6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid. 1946, pg. 20.
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indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son jurisdiccionales. El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el segundo un acto jurisdiccional. El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la funcin, y considera el acto jurdico en sus elementos naturales o pro/lioso Por esta razn la expedicin de la ley y el reglamento, aunque corresponden a los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa desde el punto de vista material. Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la materialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de actos jurdicos de alcance diverso. Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justifica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas. Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descompuesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional.
SECCIN PRIMERA
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO

1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constituyente del Estado.-3. La funcin legislativa ordinaria.-4. El criterio formal de la funcin legislativa.-5. El criterio material de la funcin legislativa.
1.
EL ESTADO LEGISLADOR:
CONSTITUYENTE Y ORDINARIO
El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por ser el creador del Derecho. Toda norma jurdica .ernana del Poder Pblico y tiene por misin realizar actos jurdicos creadores de situaciones jurdicas generales, obligatorias, abstractas e impersonales.! ' La funcin legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo del Estado, subordinada al orden jurdico y consiste en expedir las normas que regulan la conducta de los individuos y la organizacin social y pol tica. El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regula esta importante funcin del Estado. Hay un mtodo, una competencia y una tcnica para legislar. La funcin legislativa es la funcin que se encomienda formalmente al Poder Legislativo Federal. Slo por excepcin y con expresa indicacin constitucional, pueden los otros poderes realizar actos legislativos o situaciones quasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en la esfera de su competencia. La tarea de hacer la ley o funcin legislativa ordinaria, se ha encomendado a asambleas legislativas como el Congreso de la Unin o al Parlamento en Inglaterra. Ellas son asambleas polticas deliberantes y representativas. En un principio las asambleas legislativas medievales tenan una competencia limitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha ampliado y robustecido la accin del poder que Iegisla.s
1 "De donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamentalmente sobre intervencin alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo independiente de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La gnesis del Derecho. Espasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27. Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho. 2 "As pues, la autoridad es originariamente la caracterstica de un orden normativo. Slo un orden normativo puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o ltima
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En nuestro sistema constitucional debe distinguirse, en materia federal,. la naturaleza jurdica del Poder Legislativo Constituyente y la del Poder Legislativo ordinario, por la significacin y valor de las normas. Poder Constituyente y Poder Legislativo ordinario tienen a su cargo la elaboracin de las normas.
2.
EL PODER CONSTITUYENTE DEL ESTADO
La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la organizacin y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico, sus modos de creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que protejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.f El artculo 39 de la Constitucin dispone: "La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." La Constitucin Poltica emana de la voluntad del pueblo, pero histricamente esa voluntad se ha expresado de manera diversa, convocndose -despus de una Revolucin o golpe de Estado- a asambleas extraordinarias de representantes del pueblo o mediante procedimientos constitucionales ordinarios con la intervencin del Poder Legislativo Federal y de otros entes pblicos.! El poder constituyente es un poder supremo que acta con la libertad y superioridad necesaria para crear un orden jurdico nuevo. Sin embargo, el ejercicio pleno de este poder constituyente no es absoluto, pues se oponen numerosos factores internos y externos. Estos factores reales de poder no deben ser desconocidos por las asambleas constituyentes o por el poder legislativo erigido en poder revisor de la Constitucin.
razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de 'mandatos' y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que es un fenmeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del trmino." . Hans Kelsen, Teora General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950, pg. 404; 3 Snchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliogrfica Argentina. B. A., 1 v., 606 pgs. Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porra, S. A., 6'" ed. 1963, 1 v., 517 pgs., pg. 1 Y ss. 4 "Si esta funcin consiste en una actividad de formulacin de normas, no hay duda que su diferenciacin de la legislativa va a resultar muy difcil. El criterio de mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razn, llegaramos al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden servir de contenido a las normas jurdicas generales dictadas por el Estado. Tambin admite una cuatrlpartcipacin de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho administrativo. V. 1, pg. io. 1949.
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El Poder Constituye, dice' Prez Serrano,f "alude estrictamente a aquel poder singular y extraordinario por virtud del cual un pueblo que vena viviendo sin constitucin se da su primera ley poltica fundamental de tipo liberal moderno, o al menos, reforma o modifica su constitucin poltica existente, ya que responda a ese carcter. No entran en cuenta, a decir verdad, ms constituciones que las revolucionarias, las recientes, las nacidas de un acto de normacin solemne y excepcional. Y no se reputa constituyente otro poder que el especial encargado de decretar y sancionar una constitucin de ese tipo, de lo cual tambin se deduce implcitamente en quin ha de encarnar hoy ese poder preeminentsimo, que en buena tesis slo cabe atribuir al pueblo o nacin como unidad poltica".
La doctrina constitucional distingue entre: a) El poder constituyente ori, ginario o revolucionario; y b) El poder constituyente constituido, perma nente o derivado.
"Entre las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pg. ISO, ed. de 1934), merecen especial mencin las leyes fundamentales o constituciones, cuya aprobacin y modificacin est sujeta a preceptos excepcionales de forma. Generalmente no pueden ser modificadas por una simple ley."
Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede extenderse ms all del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisin integral de la Constitucin sera contraria a sus principios. La funcin constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo para dictar las normas constitucionales cuando el orden social se ha transo formado. Toda revolucin presupone una alteracin del orden jurdico vigente. La funcin constituyente permanente es la que realiza el rgano formado por el Poder Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen facultad de adicionar o reformar las normas constitucionales, Art. 135 constitucional. a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01' den jurdico vigente, sino de un proceso poltico que se inicia, en la mayor parte de los casos, con el reconocimiento del orden jurdico anterior y el ofrecimiento de una constitucin, Tambin podemos asistir al nacimiento de un nuevo Estado con una constitucin que d unidad jurdica a sus instituciones y le otorgue una personalidad jurdica propia." Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en Mxico, nuestro derecho constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con5 Nicols Prez Serrano, "El Poder Constituyente", Grfica administrativa. Madrid. 1947. 1 V., 86 pgs. 6 Refirindose el padre Mariana al poder del pueblo respecto de la forma poltica imperante, dijo en su obra De rege et regis institutone: "A nadie es permitido mudar las leyes que establecen la forma de suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde dimanan los derechos de reinar." Admirable profesin democrtica de tan genial filsofo,
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gresos constituyentes, que no tuvieron como antecedentes el cumplimiento de otra constitucin anterior: el de 1821, el de 1857 y el de 1917.7 En los tres casos se convoc al pueblo para que integrara el constituvente con sus representantes, de acuerdo con los planes revolucionarios que ~n cada caso les antecedieron." En todos estos casos la decisin popular cre una Repblica Federal y un sistema de garantas individuales. b) El poder constituyente constituido, permanente o funcin-reformadora de la Constitucin sugiere la inutilidad de convocar a asambleas constituyentes extraordinarias para cada adicin o reforma. Supone este poder el normal desenvolvimiento de las instituciones polticas. El propio orden jurdico prev la forma de adicionar o reformar su Constitucin, sin necesitar del golpe de Estado o de la revolucin para evolucionar.
L
El artculo 135 de la Constitucin establece esta funcin reformadora de la Consti tucin: "La presente Constitucin puede ser adicionada o rejormada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones y que stas sean aprobadas por la mayora de las Legislaturas de los Estados. El .Congreso de la Unin har el cmputo de los votos de la legislatura y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."
3. LA
FUNCIN LEGISLATIVA ORDINARIA
Como todas las funciones del Estado, la funcin legislativa ordinaria puede ser estudiada formal y materialmente. La funcin legislativa es la funcin que normalmente realiza el Poder Legislativo y es la actividad fundamental del Estado encaminada a la creacin de la ley, es decir, los actos regla son aquellos que generan situaciones jurdicas generales. La ley, dice Del Vecchio (Filosofa. pg. 541) es el pensamiento jurdico deliberado y consciente, expresado por rganos adecuados que representan la voluntad preponderante.
7 A las razones anteriores debemos recordar que la Constitucin francesa de 2,1 de [unio de 1793 en su artculo 28 orden: "Un pueblo siempre tiene el derecho de revisal', de reformar y de cambiar su Constitucin." Otra constitucin francesa, la de 14 de gosto de lB8-1 orden: "La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una iniciativa de revisin," s "Los actos de Administracin activa no son siempre legales; suelen ser tambin ilegales, y en sentido lato irregulares. Pero como la Administracin pblica est subordinada a la ley, y, naturalmente, a la Constitucin, a diferencia del poder legislador, que no tiene ms limites que la Constitucin (preceptos y principios), el poder administrador debe obrar, dentro de sus propias atribuciones constitucionales, segn lo pres cribe la ley, consecuencia ele la irregularidad o ilegalidad de los actos, es su extincin, es decir, que pueden revocarse y en su caso anularse. Aun en las facultades discrecionales la actividad administrativa debe tener por mira el fin de la ley." Rafael Belsa, ob, cit., 5" ed. Tomo I, pg. 311, 1955.
DEIU:CHO ADMINISTRATIVO
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4. EL
CRITERIO FORMAL DE LA
FUNCIN LEGISLATIVA
Como indicamos, el criterio formal se refiere al rgano que tiene a su cargo la funcin. La funcin legislativa corresponde formalmente al Poder Legislativo Federal, que es el rgano que normalmente elabora la legislacin federal, as como a las Legislaturas de las entidades federativas, que expiden las leyes ordinarias o comunes de su competencia Y El captulo II del ttulo 111 de la Constitucin se denomina: "Del Poder Legislativo." El artculo 50 de la misma: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividid en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores." El .Poder Legislativo Federal es uno de los rganos por medio de los cuales, el pueblo ejerce su soberana. Artculo 41 de la Constitucin. El Poder Legislativo Federal se integra con los siguientes rganos: 1. El Congreso de la Unin; 2. La Cmara de Diputados; 3. La Cmara de Senadores; 1. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin; 5. Las comisiones legislativas; 6. La Contadura Mayor de Hacienda. 1. El Congreso de la Unin es la reunin de las dos Cmaras, la de Diputados y la de Senadores, en una asamblea general para proceder a la atencin de las facultades que le seala la Constitucin, como en el caso a que alude el artculo 69 de la Constitucin: "A la apertura de sesiones ordinarias del Congreso asistir el Presidente de la Repblica y presentar un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la Administracin pblica del pas. " Slo por excepcin emplea la Constitucin el trmino de "Congreso de la Unin" para referirse a la acepcin ci tada. En los dems casos la palabra Congreso se refiere al trabajo de cada Cmara con un propsito general que es la elaboracin de la ley. El artculo 73, tal es el caso, nos precisa las facultades del "Congreso" y la misma Constitucin alude al proceso de formacin de la ley de las Cmaras Colegisladoras. 2. La Cmara de Diputados se compone de representantes de la Nacin, electos en su totalidad cada tres aos, por los ciudadanos mexicanos. Se elegir un diputado propietario por cada doscientos cincuenta mil habitantes, o por una fraccin que pase de ciento veinticinco mil, teniendo en cuenta el censo general. Artculos 51 y 52 de la Constitucin, ms los diputados de Partido a que alude el artculo .H de la Constitucin. Adems de las facultades generales del artculo 73, los artculos 74, 75 Y 77 fijan las facul tades exclusivas. 3. La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, electos directamente y en su totalidad
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Francois Muselicr,
R~gaTds
ncu is sur le Parlemrnt. Ed. Peuple et cultura. 1956.
v, 192.
Antonio Maronguiu, "Parlamento e Gobemo nella storia constituzionale Italiana". Reu, Trim. Pllbb. Miln. T. H, 1%2, pg. 86.
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cada seis aos. Adems de las facultades generales sealadas en el artculo 73, los artculos 76 y 77 sealan las facultades exclusivas. 4. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin, es un grupo de 29 miembros, de los que 15 son diputados y 14 senadores, que funciona durante el receso del Congreso y son nombrados por sus respectivas cmaras la vspera de la clausura de las sesiones. El artculo 79 fija las atribuciones de este organismo constitucional. 5. Las comisiones legislativas son grupos de diputados. o de senadores, que se distribuyen el trabajo legislativo para auxiliar a sus respectivas cmaras. Reglamento interior del Congreso. 6. La Contadura Mayor de Hacienda se organiza de acuerdo con el artculo 7:1, fraccin II de la Constitucin: corresponde exclusivamente a la Cmara de Diputados: "Vigilar, por medio de una comisin de su seno, el exacto desempeo de las funciones de la Contadura Mayor."
Una importante consecuencia del carcter formal de la funcin legislativa la encontramos en el artculo 70 de la Constitucin que ordena: Toda resolucin del Congreso tendr carcter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarn al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cmaras y por un secretario de cada una de ellas y se promulgarn en esta forma: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (Texto de la ley o decreto)." 10
El concepto de ley se refiere a un acto jurdico creador de situaciones jurdicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto-regla como lo denomina Len Duguit. El concepto de decreto, de acuerdo con la interpretacin del artculo 70 constitucional ci tado, se reduce a una resolucin particular o concreta del Congreso) que algunos llaman "Decreto del Congreso" para diferenciarlos de los Decretos Administrativos. En el derecho constitucional moderno el decreto alude a un trmino genrico con el cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe del Estado. Concepto consignado en el artculo 92 de la Constitucin cuando alude a "los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente". El decreto se diferencia del decreto-ley en que ste es un acto legislativo dictado en pocas anormales por el Ejecutivo y altera el principio de la divisin de poderes. Los decretos-leyes tienen diversa significacin en los regmenes normales como analizamos ms adelante. Como complemento de estas ideas el artculo 72, fraccin f de la Constitucin ordena: "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin."
10 El artculo original de la Constitucin de 1857 aluda a "leyes o acuerdos econmicos". Zarco. Historia del Congreso Constituyente 1856-1857. Sesin del 15 de octubre de 1856. Cromo lI, pg. 449.) Vase Castillo Velasco, Der. consto Cap. XIII. Rodrguez, Der. Const., p;g. 635. La reforma constitucional de 6 de noviembre suprimi la expresin "acuerdos econmicos", por la de "Decreto", conservndose as el artculo en los mismos trminos en el artculo 70 vigente de la Constitucin de 1917.
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Es necesario precisar que existen en la Constitucin otras facultades que aumentan la competencia del Poder Legislativo Federal y a ellas nos referiremos ms adelante. El punto de vista formal es insuficiente para caracterizar a la funcin legislativa, entre otras razones, por las dos siguientes: a) No todos los actos del poder legislativo pueden vlidamente llamarse "legislativos", pues hay facultades diversas, que caen bajo el campo de la funcin administrativa, digamos como ejemplo el caso a que alude el artculo 73, fraccin 1 de la Constitucin: "El Congreso tiene facultad: para admitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal." Otras facultades caen bajo el campo de la funcin jurisdiccional, por va de ejemplo, la materia de responsabilidad de los funcionarios pblicos a que se refieren los artculos 108 y siguientes de la Constitucin. b) Los otros poderes realizan actos legislativos desde el punto de vista orgnico, por ejemplo, cuando el Presidente de la Repblica expide los reglamentos administrativos, de conformidad con la fraccin 1 del artculo 89 de la Constitucin. Estos actos son formalmente administrativos, pero materialmente son actos legislativos con los mismos caracteres de la ley.
Es inconstitucional someter al poder legislativo actos administrativos para su aprobacin y dar forma de ley a contratos, concesiones, autorizaciones y otros actos de la misma naturaleza, porque un poder slo puede actuar dentro de sus facultades, sin ampliar su esfera de competencia.
5.
EL CRITERIO MATERIAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
El acto tpico de la funcin legislativa es la ley, que puede definirse como una manifestacin de voluntad que tiene por finalidad producir una situacin jurdica general. 11 La escuela realista denomina a este acto principal el acto-regla o acto creador de situaciones jurdicas generales. La funcin legislativa es una actividad estatal, que se realiza bajo el orden jurdico; por medio de ella, el Estado dicta disposiciones generales, enca minadas a la satisfaccin del bien p blico, Carda Oviedo define a la ley en estos trminos: "La ley en su sentido general es toda norma jurdica o regla de derecho. En este sentido amplsimo se considera ley todo precepto jurdico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que se revista y el contenido que la integre." 12 El acto legislativo materialmente considerado -la ley- tiene estos caracteres:
11 "La realidad nos ensea, dice Dvila Gmez, que algunas veces el Poder Ejecutivo legisla, el Poder legislativo juzga y el Poder judicial administra. Que ello sea, pero siempre con apoyo en la ley." 12 Carlos Carda Ovedo, Derecho administrativo. 7~ ed. 1959. T. J, pg. 97. Enrique Sayagus Laso, ob, cit. Montevideo, 1953, pg. 36, I.
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a) Es una norma abstracta e impersonal.

b) Es una norma general y permanente. Es un acto-regla creador de si-
tuaciones jurdicas generales. La funcin legislativa no realiza actos materiales, ni alude a situaciones jurdicas particulares. (Tesis 17. Pleno). e) Es una norma obligatoria. El acto legislativo es obligatorio para todos los que se encuentran en la situacin fijada por la ley y no se refiere a un caso concreto o particular o privilegio porque sera una ley privativa violatoria del artculo 13 constitucional. Debe interpretarse por un acto de la misma naturaleza al que lo cre. "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecdos para su formacin." Artculo 72, fraccin t de la Constitucin, y 3 Y 9 del Cdigo Civil. d) El acto legislativo es imperativo, ya que el Estado impone la obligacin de someterse a la ley y est provisto de una sancin que son medios adecuados para su debido cumplimiento. El carcter imperativo de una norma deriva de los trminos de la ley o de sus propsitos o fundamentos, como en el caso de las garantas individuales o de las leyes de organizacin. Por lo que se refiere a las leyes supletorias estn sujetas a una condicin para su aplicacin. e) La sancin es de naturaleza diversa porque en unos casos es una coaccin material y en otros una sancin jurdica o una garanta de la vida social, las garantas de orden pblico o la propia Administracin. La ley suprema de toda la Unin se forma con los siguientes actos legislativos: a) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. b) Las leyes ordinarias. En nuestro orden jurdico 1as leyes tienen diferentes denominaciones: leyes federales, leyes comunes, leyes reglamentarias, leyes orgnicas, como en los casos de los artculos de la Constitucin siguiente: 7) 31, fraccin IV, 73, fracciones VI Y 'XXIV. Tambin se habla de leyes secundarias. A pesar de estas denominaciones debemos considerar una sola categora de leyes que son las leyes federales ordinarias. c) Todos los tratados que estn de acuerdo con la Constitucin) celebrados por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. Al" tculos 89, fraccin X y 133 de la Constitucin. d) Los decretos. Art. 70 de la Constitucin: "Toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto." La leyes de carcter general y el decreto comprende un objeto particular. Por lo expuesto llegamos a esta conclusin sobre el criterio material de la Funcin legislativa: la ley en sentido material es toda norma jurdica. La doctrin~ jurdica con acierto distingue el orden que crean las leyes de derecho privado y el orden que crean las leyes de derecho pblico. "El derecho privado es un derecho de relaciones y el derecho pblico es un derecho de situaciones." 13
13 Aunque la ley pueda ser. como decimos, una fuente del derecho por cuanto determina situaciones con efectos jurdicos, la ley no tiene como fin el crear derecho, sino
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Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aunque una ley permanezca vigente ms o menos tiempo, sus normas de transformacin adquieren nuevo contenido o desaparecen para dar paso a otras nuevas. Una ley vigente es la solucin que una comunidad ha dado a un problema inmediato y aunque la norma es un principio "del deber ser", ella contiene en s misma una literatura temporal, porque la vida siempre es ms prdiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el ms perfecto y genial legislador. Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo estn expresamente sealados en la Constitucin, como en los casos a que se refieren las siguientes fracciones del Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI, XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV. Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como en los casos siguientes: N, frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en trminos de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de las leyes que sean de aplicacin general y abstracta (es decir, que deben contener una disposicin que no desaparezca despus de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicacin, y se apliquen sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos idnticos que previene, en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en contra del principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y aun deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicacin de las leyes privativas, protege el ya expresado artculo 13 consti tucional." La ley slo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de inters general y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pg. 626.
el ordenar la vida de la comunidad. La comunidad, CJue tiene poder sobre s misma, Iija su propio orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las soluciones prudenciales para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces suelen pertenecer a un sistema ms o menos explcito en el que distinguen diversos grupos de normas distribuidos en razn de las realidades a que se refieren y que solcrnos llamar instituciones. El derecho es un orden, pero no es un acto de ordenacin
social. Las soluciones jurdicas forman un orden, pero el derecho no es puesto como orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenacin, una ordenacin racional que la comunidad se da a s misma. Esto congruente con lo que antes hemos dicho de que el jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo que entiende; el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenacin, pues tiene poder para regir la comunidad. En el mundo intensamente tecnificado, la ley se ha convertido e11 el il!stmmento ordinario de ordenacin social mucho ms all de los lmites de lo que es el derecho porque puede ocasionar un juicio. En este sentido, [ruede decirse que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar. Alvaro D'Ors, Una introduccin al estudio del derecho. Ed. Ralp, pg. 25.
SECCIN SEGUNDA
LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO

1. La funcin jurisdiccionaI.-2. La funcin jurisdiccional desde el puno to de vista formal.-3. La funcin jurisdiccional desde el punto de vista material.-4. Naturaleza j~rdica de los actos de jurisdiccin voluntaria.
1.
LA FUNCIN JURISDICCIONAL
El Estado crea la organizacin judicial como una necesidad ineludible de orden, armona y estabilizacin del orden jurdico, de 10 contrario la organizacin social sera catica. La funcin jurisdiccional corresponde al tercer grupo de actividades del Estado o autonomas funcionales y se manifiesta en su acto fundamental que es la sentencia, al igual que la ley corresponde a la funcin legislativa y la decisin a la funcin administrativa.t La funcin ejecutiva se desenvuelve en dos ramas importantes: a) La funcin ejecutiva en sentido estricto y se relaciona con las actividades administrativas del Estado; y b) La funcin jurisdiccional resuelve los asuntos controvertidos que se suscitan por la aplicacin de las leyes, y es tambin una actividad ejecutiva que se diferencia por su naturaleza, motivo y finalidad. La expresin jurisdiccin viene del latn, jurisdictio, que significa "decir el derecho".
1 "Los rganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente por va de excepcin. Su tarea tpica es crear normas individualizadas sobre la base de las normas generales creadas por la legislacin y la costumbre, y hacer efectivas las sanciones estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto por el cual se hace efectiva una sancin es 'ejecucin' en el sentido ms estricto de este trmino. Como veremos despus, la administracin tiene tambin otras funciones distintas de la de creacin de normas individualizadas, y la de aplicacin de sanciones (administrativas). En la medida en que los llamados poderes ejecutivo y judicial consisten en la creacin de normas individualizadas sobre la base de normas generales, y en la ejecucin final de las normas individualizadas, el poder legislativo, por una parte, y los poderes ejecutivo y judicial por la otra, solamente representan diferentes etapas del proceso por el cual el orden jurdico nacional es, de acuerdo con sus propias prescripciones creado y aplicado. ste es el proceso por el cual el derecho, o lo que es igual, el Estado, se recrea a s mismo permanentemente." Hans Kelsen, Teoria general del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico. 1949, pg. 271.
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La funcin jurisdiccional es la funcin que normalmente se encarga al Poder Judicial y se define como la accin jurdica encaminada a la declaracin del derecho, en ocasin de un caso determinado, contencioso o no y con fuerza de cosa juzgada. 2 Se le denomina tambin "funcin judicial", pero el empleo ms frecuente es el de "funcin jurisdiccional". Len Duguit no est de acuerdo con la expresin "funcin judicial" y sugiere el empleo de "funcin j urisdiccional", porque aqulla evoca el criterio formal y la segunda se refiere a la verdadera naturaleza de dicha funcin.
Los autores modernos insisten en precisar la imposibilidad de distinguir claramente la accin de administrar de una pretendida funcin jurisdiccional. "Hay autoridades judiciales y hay una funcin contenciosa, pero no hay una funcin jurisdiccional", dice Waline (ob, cit., 9'! ed., pg. 4).
Hemos, por consiguiente, de considerar el acto jurisdiccional en su integridad, en su totalidad, y sealar la naturaleza de la sentencia. Una sentencia, dice Cardozo, no es nicamente un proceso de descubrimiento, sino tambin -en grado considerable- un proceso de creacin. El juez interpreta la conciencia jurdica y le da realidad en el derecho, pero al hacerlo contribuye a formar, modificar y robustecer el orden jurdico imperante," En el derecho moderno la jurisdiccin est subordinada a la legislacin, a diferencia de las pocas primitivas en que los jueces antecedieron a las leyes. El Poder Judicial es a manera de una maquinaria a disposicin de los particulares y del Estado. El juez para actuar necesita del requerimiento de las partes. En ese momento se sustituye a la voluntad de ellas. El rgano titular de la funcin jurisdiccional es ajeno a la cuestin o relacin sobre la que se pronuncia. Una funcin superpartes, que el poder pblico mantiene para hacer imperar la justicia. En cuanto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos del Norte, los autores de ese pas se vienen esforzando por mantener a esta institucin como un rgano equilibrador de la Constitucin con relacin a
:! "El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coincid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la cosa juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, p.g. 211. 3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Federacin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis. Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243. Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes autoridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga". Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio 19~2, nms, 13-14, pg. 131.
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los dems poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y eficacia del Poder Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un pas ser evidente. El signo de los tiempos que corren en nuestro rgimen poltico, es el acrecentamiento de facultades del Poder Ejecutivo, como una consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el Estado; pero correlativamente, se manifiesta el propsito de rescatar la importancia poltica del Poder Legislativo como rgano orientador de la poltica nacional, y de la Suprema Corte de Justicia como rgano mantenedor del orden jurdico nacional. Sobre la misin del juez, nos dice Benjamn N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qu estropear la simetra de la estructura jurdica mediante la introduccin de incongruencias, irrelevancias y excepciones artificiosas, a menos que sea por alguna razn suficiente que generalmente ser alguna consideracin sugerida por la historia, las costumbres, el orden pblico o la justicia", y agrega ms adelante: "La faena de un juez es en un sentido perdurable, y en otro sentido efmero. Lo que es bueno en ella perdura. Lo que es errneo es casi seguro que perecer. Lo bueno queda como base sobre la que se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo ser rechazado y archivado por el laboratorio de los aos. Poco a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo las incrustaciones nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio, ignorada. (La naturaleza de la funcin judicial. Ed, Aray, pgs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de inters para el hombre.
2.
LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL
La funcin jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la organizacin constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha funcin al Poder Judicial de la Federacin, fundamentalmente para preservar al Derecho. La funcin jurisdiccional llamada tambin funcin judicial desde el punto de vista formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin, en una Suprema Corte de Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de apelacin -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se compondr de 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios y funcionar en pleno o en salas. Los ministros supernumerarios formarn parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. En los trminos que la ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas sern pblicas, y por excepcin secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters pblico. La com-
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petenca de la Suprema Corte, los perodos de sesiones, el funcionamiento del Pleno y de las Salas, las atribuciones de los ministros, el nmero y competencia de los Tribunales de Circuito y de los jueces de Distrito y las responsabilidades en que incurran los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Federacin, se regirn por esta Constitucin y lo que dispongan las leyes. La ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin. La remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podr ser disminuida durante su encargo. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser privados de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con el procedimiento sealado en la parte final del artculo 111 de esta Constitucin o previo el juicio de responsabilidad." Artculo 94 de la Constitucin.
El artculo 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin, adems de las autoridades antes sealadas, enumera: el Jurado popular y los Tribunales de los Estados, del Distrito Federal, en los casos previstos por el artculo 107, fraccin XII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y en los dems que, por disposicin de la ley, deben actuar en auxilio de la justicia federal. Por excepcin el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo realizan materialmente actos jurisdiccionales. Estos casos son por lo que se refiere al Poder Legislativo, el artculo 71, fracciones V y VII de la Constitucin, el artculo 76, fracciones V, VI Y VII de la Constitucin. Y por lo que se refiere al Poder Ejecutivo, cuando interviene en las numerosas controversias agrarias, obreras, fiscales y laborales de los servidores pblicos, No podemos llamar funcin jurisdiccional a la facultad que tiene la Suprema Corte de Justicia -de acuerdo con el artculo 97 constitucionalpara nombrar a los magistrados de Circuito y a los jueces de Distrito. Esta dispersin de funciones es lo que nos obliga a estudiar la funcin jurisdiccional, en su sentido material. 3.
LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL
Si el criterio formal nos resulta insuficiente para caracterizar a la funcin jurisdiccional, es necesario emprender otro camino y considerar el criterio material, es decir, prescindir del rgano que realiza la funcin y detenernos en los elementos propios, lgicos O .naturales del acto jurisdiccional. Entre el acto legislativo y el acto jurisdiccional, la diferencia, en principio, es desde luego evidente. El primero es creador de situaciones jurdicas generales, en tanto que el segundo, es creador de una situacin jurdica particular
4 Histricamente la funcin administrativa y la funcin jurisdiccional estuvieron ligadas en aquellos regmenes en que el poder se concentraba en una persona o entidad.
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La diferencia es ms difcil de sealar entre el acto administrativo y el acto jurisdiccional, porque ambos son ejecutivos, creadores de situaciones jurdicas individuales, hasta hacer pensar a algunos autores que no difieren estas funciones. "Hacer las leyes, hacerlas ejecutar, me parecen, en buena lgica, dice Berthe1emy, trminos entre los cuales, o al lado de los cuales, no hay lugar vado, el acto particular de interpretar la ley en caso de conflicto, forma necesariamente parte del acto general de hacer ejecutar la ley." La funcin jurisdiccional es una actividad del Estado subordinada al orden jurdico y atributiva, constitutiva o productora de derechos, en los conflictos concretos o particulares que se le someten para comprobar la violacin de una regla de derecho o de una situacin de hecho y adoptar la solucin adecuada. La finalidad del acto jurisdiccional es declarar imparcialmente el derecho en los casos controvertidos o de conflictos que son de su competencia. Es una actividad de ejecucin de la ley hecha por el Poder Judicial, pero que responde a motivos, efectos y fines diversos de los fines administrativos. La importancia de las formas contenciosas del proceso es manifiesta. En todo acto jurisdiccional estamos en presencia de un conflicto de intereses, que amerita la intervencin judicial para mantener '0 declarar el derecho o la naturaleza del derecho controvertido. Establecida .la litis -en resultados o hechos y en consideraciones jurdicas-, ofrecidas las pruebas, la sentencia es la culminacin de ese proceso. La naturaleza jurdica de la sentencia descubre la intencin de la ley y la aplica al caso en debate como objeto exclusivo de la resolucin. El juez acta de acuerdo con la lgica jurdica. en forma anloga a la silogstica. La sentencia altera el orden jurdico. Al producir nuevos efectos jurdicos que no se encontraban en el derecho original de las partes. Tal es el caso del artculo 529 del cdigo de procedimientos civiles del Distrito Federal. La accin para pedir la ejecucin de una sentencia, durar diez aos, contados desde el da en que venci el trmino judicial para el cumplimiento voluntario de lo juzgado y sentenciado. La autoridad de cosa juzgada al establecer la verdad legal y los medios efectivos para realizarla, define el derecho, lo estabiliza y concreta, con eficacia definitiva. Uno de sus caracteres es restablecer el orden jurdico violado. -"Res iudicata proveritate pro lege habetur" Pero, adems, proveerlo de toda la eficacia que se requiere para su cumplimiento, para sancionar o resarcir los daos causados, con el pago de daos y perjuicios. El acto jurisdiccional es imparcial, hace cierto y estable el derecho dudoso o incierto.
Ms tarde razones histrico-polticas y la divisin del trabajo dieron autonoma a la fUTl~i~n y al pr~~io juez. Sin embargo, la influencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder j ud icial es mamflesta en pases como el nuestro.
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4.
NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS DE JURISDICCIN VOLUNTARIA
Los actos de jurisdiccin voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto, en que interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden jurdicc," La jurisdiccin voluntaria tiene de caracterstico que en ella no se promueve cuestin alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes. En ella las cuestiones que se decidan no tienen ni pueden tener un carcter contencioso; es decir, no se refieren a asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, p{g. 501.) "Las resoluciones practicadas en jurisdiccin voluntaria no constituyen cosa juzgada ni verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez que las provey." (Sem, [ud. Fed. T. 19, pg. 929, 5~ p.) "Las resoluciones dictadas en jurisdiccin voluntaria, son actos fuera de juicio y contra ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial nmero 615. Sem, Jud. Fed.) El concepto de jurisdiccin voluntaria es un concepto en proceso de desintegracin o de transformacin. La misma denominacin es poco precisa y origina numerosas contradicciones. Aplicando nuestro criterio de anlisis de los actos jurdicos, decimos que la jurisdiccin voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente administrativos. En trminos generales, y con los casos de excepcin inevitables, los actos de jurisdiccin voluntaria deben salir del mbito de los tribunales judiciales y pasar a la jurisdiccin administrativa. Con ello se contribuir grandemente a aliviar y depurar a la accin judicial y reducirla a su autntica misin. Los actos de jurisdiccin voluntaria son actos administrativos materialmente realizados por el juez. Finalmente, la jurisdiccin voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusivamente a todos aquellos casos que se relacionan con la aplicacin de las leyes administrativas y en ningn caso, a las relaciones entre particulares que son de la competencia de los tribunales federales o locales segn la naturaleza de la accin.
Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs
Sen-a Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.
SECCIN TERCERA
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

1. La funcin administrativa.-2. La nocin formal y material de la funcin administrativa.-3. Los elementos jurdicos de la funcin adrninistrativa.-4. La funcin administrativa como funcin ejecutiva. Los actos de Gobierno.-5. Los actos administrativos materiales.
1.
LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por aleanzar que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin administrati va. El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos, constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado comprenden a la funcin legislativa que tiene como acto bsico la ley, a la funcin administrativa el acto administrativo, y a la funcin jurisdiccional a la sentencia. Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos o con los particulares, reguladas por el inters general y bajo un rgimen de polica o control.i La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas que rigen a la administracin pblica, a los servicios pblicos y dems actividades relacionadas con dicha funcin.
1 "JU1.!!;O razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se prescinda de definir simultneamente la funcin administrativa. Se trata de conceptos' distintos. que deben analizarse separadamente y cuyo tratamiento conjunto slo tiende a complicar las cosas, en virtud de las discrepancias que existen acerca de lo que ha de entenderse por funcin administrativa." Miguel S. Marenhoff, Tratado de Der. Adm. T. 1, prig. 133, ed. 1965.
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El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se encomienda la funcin administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos administrativos de connotacin y alcance jurdicos muy variados. La funcin administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y de actos subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos jurdicos principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los derechos y ob ligaciones de las pe1"Sonas jurdicas. Dice a este propsito Jean Rivero (Droi t adm. 2~ ed. Dalloz, 1962, p. 833): "La actividad de la administracin pblica como toda actividad humana, utiliza dos vas: la de la decisin, la de la operacin; administrar es a la vez hacer los actos jurdicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y realizar la masa de operaciones, tanto materiales como intelectuales, que exige la satisfaccin del inters general." 2
La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y procedimientos administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales e intelectuales, tcnicas, artsticas, cientficas, que anteceden o preparan la decisin administrativa y las operaciones y procedimientos, de efectos jurdicos secundarios encaminados a su cumplimiento o ejecucin y a la satisfaccin del inters general. No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un acto creador de situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin que ejecute la ley, que la concrete a los casos particulares, que la actualice determinando el momento, modos y circunstancias de su aplicacin. Para este propsito la administracin pblica dispone de medios jurdicos, tcnicos y materiales que hacen posible esa determinacin particular o subjetiva de la Ley.
Hans Kelsen 3 define la funcin administrativa en s, como un tipo de la teora pura del derecho. "Los tres poderes que distinguen la teora tradicional responden nicamente a tres pausas que el derecho positivo acenta particularmente." La funcin administrativa tiene a su cargo el concretar la ley, el particularizarla para que de este modo se cumpla la voluntad del legislador o se cumplan los fines del Estado; la accin administrativa provee el mantenimiento de los fines
2 Se puede entender el derecho administrativo como el derecho de la administracin y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrativo puesto que l posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin. Vedel, ob, cit., 1961, pg. 45. 3 Para Kelsen la funcin administrativa es siempre creadora de derecho y de manera absolutamente comparable a la (uncin legislativa. Tanto la funcin legislativa como la funcin administrativa son creadoras de derecho. Por otra parte, las normas jurdicas comprenden lo mismo a las normas individuales como a las reglas de derecho general, es decir, entre la regla general y la aplicacin individual que puede ser hecha, no hay una separacin tajante, sino un grado progresivo.
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pblicos, llevando sus determinaciones a los casos particulares. Administrar no es slo aplicar la ley, sino perseguir un propsito de servicio pblico o de inters general, que determina la esencia de la actividad del Estado.
La funcin administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista formal y desde el punto de vista material. El punto de vista formal u orgnico, toma en consideracin el poder que realiza el acto administrativo, y prescinde de toda otra estimacin; el punto de vista material, considera la naturaleza interna del acto, definindolo con sus caracteres propios o naturales. Las afirmaciones siguientes sealan los elementos de esta funcin: a) Se trata de una funcin jurdica del Estado. b) Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la creacin y funcionamiento de un servicio pblico y al cumplimiento concreto de los fines generales que la legislacin contiene. e) La creacin de un orden jurdico administrativo, llamado Derecho Administrativa, que se aplica a la Administracin pblica y a las personas que establecen relaciones con ella. 2.
LA NOCIN FORMAL Y MATERIAL DE LA 'UNCIN ADMINISTRATIVA
Desde el punto de vista formal, la funcin administrativa es la actividad que normalmente realiza el Poder Ejecutvo. Esta definicin es, en buena parte, aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Constitucin que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades administrativas. Berthelemy considera a la funcin administrativa como la actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecucin de las normas legislativas. (Ob. cit., pg. 1-11-547).4 Para determinar la naturaleza de la funcin administrativa, en este caso la federal, se alude en forma exclusiva al rgano que realiza la funcin o sea el Poder Ejecutivo Federal. Todos los actos jurdicos y materiales que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos" formalmente administrativos. (Ttulo JII, captulo IlI, artculos 80 a 93 de la Constitucin.) En el artculo 89 de la Constitucin se sealan en principio, las facultades del Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitucin amplan la esfera de competencia del mismo poder. Formalmente los actos de los rganos administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen en el concepto de funcin administrativa. Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la funcin administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
4 Walter Jellinek define a la funcin administrativa por exclusin diciendo: "Que es la actividad del Estado o de cualquier titular de poder, que no sea funcin legislativa o judicial." Definicin que no nos ofrece los elementos que puedan explicar la funcin administrativa, ya que elude el problema.
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algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos situaciones importantes. a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepcin -en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia naturaleza son actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados en ambos poderes; los problemas no contenciosos de lmites entre las entidades federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdiccin voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial. b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los actos que tienen una naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados por el propio Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el ejercicio de la facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y la resolucin de controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplicacin del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos que materialmente corresponden a la funcin jurisdiccional. La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos y a los actos materiales que con ella se relacionan, que tienen por finalidad la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes pblicos o con los particulares, bajo un rgimen de polica." N o existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de funcin administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se ofrecen diferencias importantes entre las diversas opiniones que, desde luego, nos revelan la importancia de una materia que se interna en tan complejos aspectos de la vida social. Estos criterios sostienen las tesis jurdicas siguientes: Se define la funcin administrativa como la actividad del Estado encaminada a la ejecucin de las leyes." En el propio texto del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, nos encontramos que, adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al Ejecutivo otras actividades que no pueden llamarse de ejecucin de las leyes. Los autores distinguen la ejecucin de los principios constitucionales; y la ejecucin de la legislacin ordinaria."
Las dos ms importantes orientaciones del Consejo de Estado francs se encaminan a relacionar el acto administrativo con los servicios pblicos, o con los actos de derecho pblico. 6 Laubarlcre, ob. cit., pg. 155. Al referirse a la opinin de Carr de Malberg dice: "Esta tesis no puede aceptarse. Una distincin material entre la ley, el acto administrativo y el acto de jurisdiccin se impone por lo menos con respecto a la teora del Derecho." 7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, Pars, 1961, pgs. 11 y 41. "La Constitucin francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera general la actividad administrativa como tendiente slo a la ejecucin de las leyes, por amplio o reducido que sea el sentido dado a este trmino." 8 "La funcin administrativa es la funcin que el Estado realiza bajo un orden ju-
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El concepto de ejecucin es susceptible de una doble acepclOn: a) "La actividad que se encuentra autorizada por una disposicin legal; b) O bien, entiende por tal ejecucin la actividad necesaria p~ra dar efectividad o realizacin prctica a la norma legislativa." Bajo la primera acepcin se comprenden todas las funciones del Estado y en general, todos los aspectos de la vida jurdica; en la segunda acepcin el concepto es demasiado estricto para definir la funcin administrativa. En resumen la ejecucin de la ley propugna el mantenimiento del orden pblico y de los servicios pblicos.
3. Los
ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los elementos siguientes: a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por regla general, al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin determina la competencia de este rgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter de principio general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo otras actividades. Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el mrito de esta definicin, la cual acepta (ob, cit., ~ ed., pg. 5), seala dos objeciones: 1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin el gobierno, lo que hace ste es esencialmente diferente de la administracin; 2. Hay una funcin gubernamental distinta de la funcin administrativa.
La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecutivo, por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin propia de este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como Carr de Malberg y Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La llamada funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son ac tos administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos." b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones tienen como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico. Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las funciones del Estado. Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de derecho pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe
rdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan situaciones jurdicas para casos individuales." Gabino Fraga, Derecho administrativo. 17~ cd, 1977, pg. 63. Por su parte Jorge Olivares Toro (Manual de derecho administrativo. 1963, pg. 25) afirma: "Derecho administrativo es la parte del derecho pblico que determina la organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta del Estado, en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y disciplinando a la vez sus relaciones con el administrado."
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o no aplicarse un rgimen de derecho privado como excepcin a la regla general. La sumisin al orden jurdico determina el rgimen aplicable, de derecho pblico o privado. Es una funcin del Estado subordinada a la ley, por la cual se crea una situacin de derecho subjetivo, que fija sus condiciones, lmites y puede incluso revocarse, Toda ley administrativa realiza una determinada finalidad. El desvo de poder se refiere a dar a la ley una finalidad (1 ue no le corresponde.
c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autoridad, que lo hace de oficio y con iniciativa para actuar; la funcin administrativa no supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando el Estado acta es sujeto de la relacin sobre la que se incide, es parte interesada. Los actos de la funcin administrativa tienen un objeto: la prestacin de un servicio o la realizacin de actividades reguladas por el inters pblico. d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La funcin administrativa es una funcin prctica, concreta, particular, sus efectos son limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto administrativo, sino un acto materialmente legislativo, por su propia proyeccin general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de aplicacin limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una accin administrativa.
Los lmites concretos de la funcin administrativa, individuales y particulares, pone en relacin la ley y la voluntad del funcionario. e) Los medios como Se realiza la [uncin. Debernos insistir con Gulick, que la funcin administrativa tiene estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los presupuestos. Estos actos son: actos materiales )' actos jurdicos de efectos limitados. En la teora realista del derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos, el acto condicin y el acto subjetivo. f) El rgimen de policia o rgimen de control de todas las actividades administrativas. El derecho administrativo hace intervenir una nocin, que es fundamental: el '"gimen de los poderes de polica. La funcin administrativa se realiza por los medios de polica del Estado, sin los cuales, carecera de facticidad el orden jurdico administrativo. g-) La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos materiales como antecedentes del acto jurdico o como medios necesarios que hacen posible el cumplimiento de la ejecucion de la ley.
4.
LA
FUNCIN
ADMINISTRATIVA
COMO
FUNCIN
EJECUTIVA.
Los
ACTOS
DE
GOBIERNO
La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin ejecutiva, pero el primer concepto es ms extenso y el segundo es de contenido diferente. Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y eje-
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cutarla, en este sentido el concepto de ejecucin comprende las dos funciones esenciales: la administrativa y la jurisdiccional. La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que proponindose aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los casos concretos, no entra en lo dominios de la funcin jurisdiccional. El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y comprende varios aspectos: a) Bien porque procede de un poder que acta como rgano poltico en sus relaciones con los otros entes polticos; o b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos. De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos de direccin, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin derivados o complementarios. La funcin poltica implica una libre iniciativa para actuar dentro del orden jurdico, en tanto que la funcin administrativa establece su relacin directa y necesaria con la ley de la cual deriva su actuacin el funcionario. No es lo mismo considerar un problema polticamente en su conjunto, en su unidad, en una accin general, que un problema administrativo que permite su concretacin o particularizacin. El funcionario acta polticamente en uso 'de una facultad discrecional encaminada al aseguramiento del inters general. La accin administrativa se encamina a la atencin de los servicios pblicos o satisfaccin de las necesidades pblicas. Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su relacin con la funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan la identidad entre lo administrativo y lo ejecutivo. La {uncin ejecutiva concreta el acto, pone los medios para su cumplimiento. Es la fase ltima de una reaccin jurdica que culmina con un acto subjetivo. El acto administrativo tiene un contenido mayor que el acto de ejecucin. Hay actos administrativos que no es posible catalogarlos como actos de mera ejecucin de la ley." Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno. El gobierno tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos del Estado. Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacional, suscribir los acuerdos internacionales sobre el Mercado Comn de Latinoamrica, la Alianza para el Progreso y otros anlogos, estos actos corresponden a la funcin gubernamental y no a la administrativa. Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para sealar el rumbo de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la accin de conjunto del Estado. El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares, en los hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando agua potable y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientacin poltica administrativa, porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus acti9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 10. IEP. Madrid, 1958. "El repertorio temtico del derecho administrativo no es naturalmente el mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros das."
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vidades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado lugar o por el contrario se sealan otras zonas.
5. Los
ACTOS
ADMINISTRATIVOS MATERIALES
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad COll la ejecucin de dos clases de actos: a) Los actos jurdicos, que producen efectos de derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se consideran simples desplazamientos de la voluntad. La concesin administrativa, el contrato administrativo, el emprstito, la expropiacin por causa de utilidad pblica, son actos jurdicos que producen una modificacin del orden jurdico imperante. Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza, prestaciones materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de aparatos mecnicos y otros ms, son actos materialcs.t? La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y empleados, son actos especficos de la funcin administrativa. Con otra finalidad, Kelsen tambin admite, que adems de ser una funcin administrativa comprende los actos materiales, "porque stos constituyen en la escala de formacin del derecho, el grado inferior, a aquel en que se detiene la concretizacin progresiva, es decir, doncle aparece aun la ejecucin de la regla de derecho precedente, pero de ninguna manera la creacin de una regla nueva". Andr de Laubadere hace esta reflexin: "Se ve mal porque todos los actos materiales tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando tambin se dan en las otras funciones. La verdad, en su opinin, es que solamente la mayor parte de los actos materiales, son actos administrativos, porque el mayor nmero de ellos se ligan al funcionamiento de los servicios administrativos." 11
10 Andr de Laubadere, Trait elementaire de droit administrati]. Deuxieme edition. Pars, 1957. Lib. Gral, de Droit et jur., pgs. 151 y ss, 11 "Un acto material, no es ms, desde el punto de vista de la tcnica jurdica, sino la condicin de la aplicacin a un individuo de un status legal o la condicin de ejercicio de un poder legal. Nunca un hecho o accin material crea una situacin jurdica cualquiera."
CAPTULO III
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

1. La personalidad jurdica del Estado.-2. La personalidad jurdica de la Administracin Pblica.-3. El concepto general de administracin. 4. La administracin como Ciencia, Arte y Tcnica.-5. La administracin pblica.-6. La administracin privada y la administracin pblica. 7. Cmo se integra la administracin pblica federal.-S. Los elementos de la administracin pblica.-9. La administracin pblica y el Derecho administrativo.-lO. Los objetivos de la administracin pblica. 11. Poltica y administracin pblica.-I2. Diversas formas que reviste la administracin pblica federal.-I3. Importancia del estudio de la administracin pblica.
1.
LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el vocabulario poltico contemporneo. En su acepcin ms general y repetida que viene de etapas anteriores, el Estado aparece como una comunidad poltica o autoridad, formada por un poder soberano organizado sobre un territorio determinado. La teora tradicional mencionada alude a los elementos del Estado: territorio, poblacin y poder soberano. Las tendencias actuales consideran que estas ideas no logran caracterizar al Estado, porque ste aparece en su sentido real "como una unidad de accin", una dura realidad del mundo exterior. Hermann Heller en su obra "La Soberana" indica que "la realidad material que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de hecho, coordinan sus actividades hacia metas comunes". En un sentido contrario a estas teoras, el Derecho Constitucional ingls y en otros aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no es una entidad reconocida por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta en otros rganos fundamentales, como la Corona, el Parlamento y otros. Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teora de la personalidad moral), "la palabra persona jurdicamente designa a un sujeto de derecho, es decir, un ser capaz de tener derechos que le pertenecen en propiedad y las obligaciones correspondientes". El reconocimiento del Estado como persona jurdica proviene del ideario poltico alemn del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en nuestro pas, a travs de las obras de Albrecht, Laband y Jellinek. La obra
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de este ltimo tratadista sirvi de texto en la Facultad de Derecho durante varios aos, en la ctedra de "Derecho Pblico" sustituida por la "Teora General del Estado". Sus afirmaciones se reflejaron en nuestro derecho positivo y en la Jurisprudencia. En efecto, la personalidad internacional del Estado es reconocida plenamente por nuestro derecho. El artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin alude a los "Tratados celebrados por el Estado mexicano", en tanto que, el artculo 89, fraccin X de la misma, faculta al Presidente de la Repblica para "dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolas a la ratificacin del Congreso General". Entre las facultades del Senado se mencionan, artculo 76, fraccin 1 "aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la Repblica con las potencias extranjeras". El artculo 25 del Cdigo Civil para el Distrito Federal y para toda la Repblica en materia federal menciona a "la Nacin" como persona moral, en tanto que la Ley de Amparo, artculo 9 ordena: "Las personas morales oficiales podrn ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los intereses patrimoniales de aquellos." En el marco de estas ideas hemos venido afirmando que el Estado como persona jurdica es detentadora de derechos y deberes, tiene actividad patrimonial, celebra contratos, otorga concesiones y dems actos jurdicos, comparece ante los Tribunales y ostenta una reconocida personalidad de Derecho Internacional, participando en la ONU, cuyo artculo 2 de la Carta, reconoce que "La organizacin est basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros". Los artculos 3 y 4 mencionan a los Estados como miembros de la misma. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha mantenido durante largos aos, la discutida teora de la doble personalidad del Estado, en tanto que la doctrina la rechaza y se orienta hacia la personalidad nica del Estado. De acuerdo con las ideas que corren en la literatura jurdico-poltica, lo que se enjuicia propiamente es la personalidad del Estado. En efecto Garca de Enterra y Fernndez (Curso de Derecho administrativo, pg. 23) expresan: "La personalidad del Estado en su conjunto es slo admisible en el seno de la comunidad de los Estados (el Estado en cuanto sujeto de derecho internacional en su relacin con otros Estados). Desde el punto de vista del ordenamiento interno no aparece en cambio, esa personalidad un tanto mstica del Estado, sino 'slo la personalidad propiamente jurdica de uno de sus elementos:'
2.
LA PERSONALIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Correlativo al problema de la personalidad jurdica del Estado en opiniones tradicionales no se reconoci la personalidad jurdica de la admi-
DERECHO AD.MINISTRATIVO
nistracin, la cual, para regular su actividad dispona de la personalidad general del Estado. Esta tesis, que poco a poco va abandonando el pensamiento administrativo actual, se apoyaba en que "la funcin administrativa es una funcin del Estado como personalidad jurdica". Estas ideas se han venido superando dado que "para el Derecho administrativo la administracin pblica es una persona jurdica" y an se distinguen varias personalidades de la misma. Adems se reconoce la personalidad jurdica de los organismos descentralizados, creados por el Estado, por medio de la Ley o por un Decreto del Ejecutivo, o por el derecho privado en las empresas de participacin estatal. Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, T. 1, pg. 336, 5~ edicin), afirma, por una parte que "la personalidad. del Estado es nica y se refiere, desde luego, al conjunto de sus funciones"; por otra parte agrega: "Esto es particularmente cierto desde el punto de vista de Derecho Internacional, pero desde el punto de vista interno, la doctrina de la personalidad estatal slo tiene relevancia prctica normalmente en cuanto personalidad de la Administracin pblica." La Ley espaola de Rgimen jurdico de la administracin pblica mantiene este principio: "La Administracin del Estado, constituida por rganos jerrquicamente ordenados, acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica." De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40, 41 Y 115 de la misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica, federal, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jurdicas diversas: la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios. Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus Poderes fundamentales. El organismo ms importante del Poder Ejecutivo Federal es la Administracin Pblica o conjunto de entes personalizados, regidos 1)01' el Derecho administrativo, Por eso slo hay derecho administrativo cuando est presente la administracin pblica o los particulares actuando por la misma, en los casos sealados por la ley. De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere de varias personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legislativo y el 1udicial, como no mantienen relaciones directas con los particulares que exijan la presencia de una personalidad jurdica definida, son de naturaleza diversa, ya que no la requieren. Comentando una situacin constitucional cercana a la nuestra, BrewerCaras (Derecho administrativo, T. 1, pg. 375, Caracas) precisa: "Pero cada una de estas tres personas jurdico-territoriales que conforman el Estado, en el mbito interno actan como personas jurdicas entrando en relacin con los particulares como sujetos de derechos titulares de un inters pblico, que gestionan, a travs de sus administraciones pblicas. De all que se haya dicho que slo cuando el Estado acta como administracin es verdadera y propia persona jurdica. Sin embargo, si bien ello es cierto, de all no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad jurdica. En
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Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Estados y los M unici pios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas." La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor expresin de las administraciones pblicas) es "ya un principio generalmente aceptado, sin que por ello se destruya la necesidad de una personalidad jurdica internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitucionales.
3.
EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN
El concepto de "administracin" en su acepcin general, se refiere a cualquier actividad privada o pblica." La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta, por medio de una estructura que nos lleva a una accin efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicacin de adecuadas tcnicas y aptitudes humanas.P En su concepto tradicional "administrador" -del latn administrator, compuesto de ad y manus y tractum-, se refiere al que trae o lleva en la mano alguna cosa, hace algo o presta algn servicio -es la persona que administra-s, es decir, que tiene a su cargo y bajo su custodia la gestin de determinados bienes e intereses ajenos. El administrador decide los gastos, estudia, comprueba, recauda los productos de los bienes cuya gestin se le encomienda. La doctrina administrativa distingue dos conceptos fundamentales de administracin. El primer concepto se reduce a la funcin de administrar; el segundo hace referencia a los diversos rganos a los que se encomienda la funcin de administrar.
1 La brevedad de esta exposicin nos limita a no hacer alusin a los orgenes y desarrollo de la Ciencia de la Administracin en otros Estados, a las doctrinas para resolver los problemas de esta disciplina y a la ecologa de las instituciones pblicas que indagan las relaciones entre la administracin y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con nuestro programa insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus procedimientos y el factor humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas en su relacin con las dems ciencias administrativas. 2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Administracin Pblica, Madrid. Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin, Escuela de Administracin Pblica, Madrid, 1973. Koontz y O'Donnell, Curso de administracin moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Mxico, 1973, L'Administration Publique. Lib. Armand Coln. Pars. Recueil de textes, 1971. Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin General, 4~ ed. 1971. Dep, de PubIs. del ICAP. Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al estudio de la teora administrativa. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 3~ ed. 1968. Wilburg Jimnez Castro, Administracin Pblica para el desarrollo integral. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1971.
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Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin pblica, la cual no slo construye carreteras, sistemas de riego, plantas elctricas, escuelas y otros serVICIOS, sino que se erige en rectora de la vida econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que ha obligado a Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales, que en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la administracin privada y la administracin pblica: a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda consideracin jurdica; y b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho administrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las reformas constitucionales y de la accin legislativa, y la accin ejecutiva consiguiente, que interviene en el proceso vital de satisfaccin de las grandes necesidades colectivas.
La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la administracin en general, sus tcnicas, mtodos, principios y procedimientos, en una constante labor de publicizacin de ellos."
"La administracin es universal en el mundo industrial moderno. Cualquier organizacin industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar personal, as como evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos de grupo. Numerosas actividades de gerencia tienen su propia y particular forma de abordar tipos especficos de problemas y se discuten bajo nombres tales como: administracin agrcola, gerencia de hospitales, gerencia escolar, administracin gubernamental, gerencia de ventas, gerencia de produccin y otros. Todas ellas tienen elementos en comn." 4
En el sentido que analizamos, la administracin se concret principalmente a la gestin econmica o patrimonial subordinada de los particulares. El derecho civil como otras disciplinas usa del trmino administracin para sealar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es de su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida esta referencia a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a objetos propios. Sin embargo, por lo que se refiere a nuestras instituciones nacionales de crdito
3 La nueva administracin federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnimstracin Pblica. Estudio preliminar de Virgil R. Zimmennann. Pub. Barcelona, pg. XVI.
"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como en cualquier otra parte, se produca por acrecencia casi enteramente. Un territorio en expansin, el crecimiento de la industria y una conciencia social en desarrollo daban lugar a exigencias de accin gubernamental que se satisfacan con la creacin de nuevos organismos administrativos." -4 Joseph L. Massie, "Bases esenciales de la administracin". Editorial Diana. Mxico, pg. l I. 5 Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, pgs. 1213.
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hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fideicomises estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.
El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta significar, de manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados principios, encaminada a cumplir con un fin o propsito, particular o pblico. La administracin y los grupos sociales cooperan para alcanzar determinados objetivos. Tratndose de la administracin pblica estos objetivos se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general que bien puede decirse que "toda persona entregada a una actividad en cooperacin con otras trabaja en una administracion' v Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desordenada, lenta y atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar una vida mejor. Los organismos aludidos -por una accin demogrfica y econmica creciente-s, multiplican y ensanchan sus metas, formando una compleja red de relaciones sociales, econmicas y polticas. Los buenos resultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada vez ms coordinada y unitaria, por esto, un necesario ideal del mundo moderno es la tecniiicacin cientfica de la administracin. Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una estrecha relacin, pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la administracin, p. 191) distingue esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos imprescindibles, maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de trabajo, reunidos en una cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para alcanzar un objetivo deseado 'Y definido. Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente al conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y a las que se considera como entidad." "Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de los fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse en conseguir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse y ofrece una visin general de la continua efectividad de la operacin toda en consecucin de los objetivos buscados."
Debemos precisar que los conceptos de administracin y de empresa dan una estrecha vinculacin.
guar~
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de los dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este acto tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s sola. En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad de Puerto Rico, pg. 21.
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"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida segn aspectos prcticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y tcnicos, valindose de la administracin para lograr sus objetivos."
Dentro del mbito de la empresa se desarrolla la administracin. No se concibe una empresa sin organizacin o administracin, sea productiva o de servicio.
"Entre el gobierno y la administracin pblica hay una unidad orgnica fundamental, que ningn estudio especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos por personas en accin; buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actan y reaccionan entre s en campos y con procedimientos que son pblicos por naturaleza. La administracin pblica moderna es, por supuesto, de un alcance ms limitado. Se ocupa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la poltica pblica y la forma en que se prestan los servicios fundamentales." Harold F. Alderfer. "La administracin pblica en las naciones nuevas." Ed, Paidos, 1970, pg. 1 I. La Administracin privada y la Administracin pblica -por medio de sus rganos directivos y de sus funcionarios y empleados-, realizan operaciones que tienen por objeto alcanzar las metas que se han propuesto, utilizandos eros medios: a) La Planificacin: que comprende la previsin, es decir, que puede hacerse; h) Capacidad o medios econmicos disponibles o previsibles; c) Organizacin, cmo va a hacerse: (1) Direccin, ordenar que se haga; bajo principios econmicos, tcnicos y jurdicos; e) Ejecucin, que es la realizacin concreta de los fines sealados en sus leyes; y f) Control, o examen de lo Tea lizado, para corregir deficiencias, errores e insuficiencias y para demandar responsabilidades a los infractores. El profesor Joseph L. Massie (Bases esenciales de la administracin, Ed. Diana, pg. 16) explica estos conceptos con precisin: "1. Tomar decisiones: el mtodo por el cual un curso de accin es concientemente escogido entre las alternativas disponibles con el propsito de obtener el resultado deseado; 2. Organizar: el sistema por el cual se determina la estructura y asignacin de trabajos; 3. Asesorar: la tcnica por la cual los gerentes seleccionan, entrenan, promueven y eliminan a sus subordinados; 4. Planear: la actitud por la cual el gerente estudia el futuro y descubre cursos alternativos de accin abiertos a l; 5. Controlar: el mtodo que mide el desarrollo actual y lo gua hacia una meta predeterminada; 6. Comunicar: el plan por el cual las ideas se transmiten a otros con el propsito de obtener el resultado deseado; 7. Dirigir: el procedimiento por el cual el desarrollo actual de los subordinados se gua hacia metas comunes."
1.
LA ADMINISTRACIN COMO CIENCIA, ARTE y
TCNICA
La Ciencia de la Administracin -llamada por algunos autores sociologa administrativa-, en la actualidad de validez y proyeccin universal, constituye una disciplina unitaria, formativa y bsica, que pertenece al grupo de
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las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos cientficos, sistemticos, en proceso de formacin que analiza los principios generales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos y el objeto propio de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, pblica o privada, al servicio de la comunidad." La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y forma un conjunto de conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la tcnica administrativa. En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la administracin como ciencia de la organizacin. El objeto de la misma, ms bien que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinacin abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcionamiento. El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la ciencia de la administracin es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y vacilaciones. Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho administrativo, que estn muy adelantadas, pero pasan por la misma consideracin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso administrativo, si bien en distinto modo". Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con tendencia uniforme en todos los estados modernos. Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una ciencia, ya que sta se reduce a un conocimiento general y el arte a su realizacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de los valores administrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para lograr objetivos de bienestar personal. 8 Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin. Eds. Rialph. Madrid, 1961, pg. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administracin como objeto de ciencias jurdicas y no jurdicas. Reo, de Ad. Pb. IEP, Madrid, nm. 23, mayoagosto, 1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administracin, 1 v. Mxico, 1958, 50 pgs. Ordway Tead,. The art o/ Administration, MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 pgs. 8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thrd Edition. Ncw York. Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley. New York. Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Diritto Pubblco. Anno VI. 1956, pg. 968.
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dado y ser ms eficaz en un pas que en otro. Una poblacin ms desarrollada culturalmente facilita la aplicacin de los sistemas de administracin pblica. Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los mejores esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfeccionamiento de las instituciones polticas y la preparacin adecuada del personal administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad. Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administracin, se propone indagar la naturaleza y objeto de ellos y su contenido especfico, por medio de un mtodo riguroso que clasifica y valoriza con sentido universal, los datos, formulando y probando hiptesis, axiomas o principios generales, debemos afirmar que estamos en presencia de la Ciencia de la administracin. En los estudios sobre administracin se precisa que el elemento esencial de ella es la decisin. El desarrollo normal de una actividad administrativa nos conduce a su tema fundamental que es la decisin. .Mas para alcanzar este propsito que es la decisin, se necesita conocer previamente los elementos bsicos que la forman, sin ellos sera inexplicable la misma decisin. Se afirma razonablemente que la ciencia de la administracin debe comprender los elementos que forman la decisin administrativa. Analizar una decisin es descomponer los diversos elementos que la integran y la explican. La ciencia de la administracin ofrece un inmenso campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisin administrativa. Un jefe de empresa privada, un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en su respectiva esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difcil el organizar una fbrica y ponerla en accin con todos sus elementos, lo mismo que construir un camino, una presa o una institucin nacional de crdito. La habilidad y el conocimiento del empresario, pblico o privado, est en saber manejar o aplicar esos diversos elementos y lograr el fin que se ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un pas. Para tomar una decisin es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de tipo didctico o de tipo psicolgico.
"En resumen, la administracin es un arte, porque rene un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creacin de colaboracin que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta accin abarca la accin de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana est obteniendo muchas satisfacciones necesarias y legtimas." (Ordway Tead, El arte de la administracin. 1. E. Pols., pg. 25.)
Se ha considerado a la administracin como una tcnica referida a la administracin de cosas, en contraste con la administracin como Ciencia referida a la administracin de personas. La Tecnocracia es la aplicacin racional de la tcnica o conjunto de los procedimientos y recursos ms adecuados, de que se sirve una ciencia o un arte, para el logro de sus fines; en este caso referida a las tcnicas que deben emplearse en los procesos de la administracin.
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Tambin se alude a este concepto cuando se transfieren funciones pblicas a administradores, empresarios, gerentes tcnicos, genricamente llamados "managers tcnicos". En este caso, la administracin -que comprende un mbito limitado de la vida social-, requiere de los mejores y ms precisos medios para aleanzar las metas que se proponen. Estamos en presencia de una tcnica de la administracin. En una ltima consideracin se ha estimado que la administracin integra una profesin. No hay duda de que el adelanto de esta disciplina cubre aspectos profesionales importantes, ya que el administrador requiere de un cuerpo de conocimientos especializados, que aplica a menudo, bajo la presin de los factores sociales. Incluso origina nuevas ramas necesarias en el mundo de los sectores privado y pblico, como el administrador de empresas y otros.
5.
LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Ciencia poltica es una disciplina que estudia la evolucin y caracteres de las instituciones polticas y la actividad poltica del hombre. Guarda una estrecha vinculacin con el Derecho constitucional que establece una base general de organizacin y funcionamiento de los rganos fundamentales del Estado, y con el Derecho administrativo que lo desarrolla y reglamenta.v Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurdicos de la Administracin Pblica, que contrasta con los propsitos de los investigadores norteamericanos que en forma notable han fijado su atencin a los aspectos no jurdicos de esta materia. El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organizacin, su detallado funcionamiento y en general el rgimen jurdico de la actividad estatal. La Ciencia de la Administracin, antecede al propio Derecho Administrativo.w Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general, siendo un problema de derecho constitucional. Determinada la situacin ju9 Como el campo de accin de la administracin pblica es tan extenso y complejo se han elaborado numerosas opiniones sobre su verdadera naturaleza y se la ha considerado como una ampla gestin econmica, como mantenedora del Estado y de sus fines, como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un sistema general de servicios pblicos. Como puede observarse, son diferentes ngulos bajo los cuales se estudia la accin de la administracin pblica. 10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1965. T. 1, pg. 93, afirma: "El acto de administracin corresponde a la actividad 'interna' de la administracin; el acto administrativo corresponde a la actividad 'externa' ", y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfaccin de los intereses p blicos, cuya gestin le compete a la Administracin. La actividad 'interna' no tiene ese objeto, sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."
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rdica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del derecho administrativo. El derecho constitucional establece la base indestructible, el derecho administrativo su ulterior evolucin. Es a este derecho al que corresponde la descripcin y anlisis de la Adminstracin Pblica, como rgano fundamental del Poder Ejecutivo Federal de acuerdo con el Ttulo Tercero, Captulo JII, artculos 80 a 93 de nuestra Consti tucin. El concepto de Administracin pblica se relaciona con las actividades del sector pblico. Es un trmino que reviste sentidos diversos, siendo los ms generales los siguientes: 11 a) La administracin en su sentido material u objetivo alude a la actividad o accin, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o administrar los asuntos pblicos. Este ltimo concepto corresponde a la accin o actividad administrativa. b) La administracin en su sentido orgnico, subjetivo o formal, se refiere al conjunto de rganos, servicios o actividades bajo la misma direccin o consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de inters privado o pblico. c) La administracin pblica moderna va ms all de la ejecucin de la ley y se ha internado en el campo de la economa nacional determinando la base, los medios y formas de su desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propsito de este concepto: "la administracin pblica consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicacin o realizacin de la poltica nacional't.ts Por su parte, J. M. Pfiffner, dice que "parece que la administracin pblica consiste en llevar a cabo la obra del Gobierno coordinando los esfuerzos de los
11 "En ltimo anlisis, la efectividad de cualquier organizacin depende directamente de la categora de los ejecutivos que asumen la direccin y toman las decisiones, y en la administracin de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a cada uno de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los ejecutivos ... sean los mejores de lo mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-Mxico, 1964, pg. 161. 12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos inclinamos por una concepcin formal del objeto de esta rama del ordenamiento jurdico. Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administracin Pblica consiste en el complejo orgnico y una serie de entes, los entes pblicos menores, encuadrados en el poder ejcutivo. 2) Dichos rganos y entes realizan funciones legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administracin pblica en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una funcin administrativa desarrollada por los rganos legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno, por lo que no puede establecerse una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica." Rafael Entrena CUesta. "El concepto de administracin pblica en la doctrina y el derecho positivo espaoles. Rev. de Ad. Pb., Madrid. IEP. Nm. 32, mayo-agosto de 1960, pg. 55. 13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed. 1946. The Ronald Press. Co. New York, I Y. 616 pgs.
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ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello que previamente se han fijado".14 Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de la Nacin." 15
El fin de la administracin pblica es la realizacin del inters general por medio de una accin desinteresada de todo propsito de lucro, que se asegura con determinadas prerrogativas que establecen un rgimen jurdico exorbitante del privado. Los particulares, por el contrario, actan en un plano de igualdad jurdica y su finalidad es obtener un inters, ventaja o provecho personal. Dentro de la tesis liberal el rgimen de la libre empresa estimula el lucro como impulso necesario de las instituciones econmicas, sealando como actividades marginales los actos de filantropa o generosidad, que se canalizan bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles o cooperacin econmica. Constitucionalmente no debemos olvidar que la administracin pblica es una estructura poltica auxiliar del Poder Ejecutivo para la ejecucin de la ley. Vedel ha sealado esta caracterstica afirmando: "La administracin no es la nica tarea del Ejecutivo} pero la administracin es exclusivamente la tarea del Ejecutivo." (Vedel, Droit administratif. Pars, 1961, pg. 17.) La administracin pblica federal es una organizacin que forma parte de la actividad del Estado. Depende directamente del Poder Ejecutivo Federal y se caracteriza por un conjunto de rganos centralizados y desconcentrados y, por excepcin, descentralizados, que tienen a su cargo atender legalmente las imprescindibles necesidades pblicas, organizadas en servicios administrativos generales o en la forma de servicios pblicos.
La administracin pblica es una estructura poltico-jurdica reconocida en la Constitucin. El artculo 69 de la misma ordena que el presidente de la Repblica rinda al Congreso de la Unin, un informe sobre el estado general que guarda la administracin pblica del pas.
La administracin pblica o conjunto de instituciones administrativas, comprende toda la actividad estatal, salvo las funciones legislativas, judicial o la de gobierno. Tiene a su cargo la ejecucin concreta de la ley por medio de actos jurdicos o materiales. Los rganos pblicos deben tener sealada legalmente su competencia en forma expresa. Materialmente la ley puede atribuir, por
.Tohn M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed. Pierre Eseoube, Introduccin a la Administracin Pblica. Material de trabajo de la Escuela Superior de Administracin Pblica de Amrica Central, 1954.
14 1;
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mera excepcin, la facultad de realizar actos administrativos a los otros poderes. No todos los fines del Estado corresponden a la Administracin Pblica Federal, porque la distribucin de competencias en nuestro rgimen federal, asigna tareas a otros rganos pblicos -federales, locales o municipales-, y a los propios particulares. Algunas personas llaman -a mi juicio sin razn-, "fines de la Administracin Pblica" a los fines del Estado que aquella tiene a su cargo. Una reforma constitucional puede asignar un fin del Estado, a cualquier rgano del poder pblico, sin que por ello pierdan su carcter de tales. La administracin pblica es un aparato u organizacin al servicio de los fines que la ley le seala. Hoy pueden ser unos, maana pueden ser otros. El derecho administrativo surge como la rama del derecho pblico que regula a la administracin pblica, en este sentido es la que ejerce la funcin administrativa. La administracin pblica es una entidad. constituida por los diversos rganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las tareas sociales, permanentes y eficaces de inters general, que la Constitucin y las leyes administrativas sealan al Estado para dar satisfaccin a las necesidades generales de una nacin. La tarea de ejecutar las leyes administrativas federales, no agota todos los actos de la Administracin Pblica. El concepto de "ejecutar" es ms reducido que el de "administrar". En nuestro rgimen actual, interesa sealar el complejo de los fenmenos administrativos, originados a partir de la Consti tucin de 1917, con la constante intervencin del Estado en los procesos de la vida social, econrnica y poltica. Es por ello que preocupan los problemas de organizacin, tanto en el sector pblico, como en el privado, as como el aspecto humano que envuelve todas esas situaciones que se denomina "las relaciones pblicas" .16 No es la administracin pblica una nave sin rumbo fijo, en la que cada gobernante hace lo que quiere, imponiendo su voluntad o su capricho con detrimento del desarrollo nacional. Hoy la Ciencia de la Administracin orienta al gobernante a elaborar y discutir programas y planes, a coordinar todos los elementos de que dispone, para una mayor productividad, y sobre todo al manejo de una tcnica eficiente que le permita formular una decisin administrativa favorable al inters general. Estas actividades que son de organizacin, colaboracin, coordinacin y sistematizacin para realizar determinados fines, se concentran bajo la forma de empresas que son unidades de la produccin constituidas sobre la base del capital en manos de particulares o de entidades pblicas. En el mundo de los negocios privados y pblicos, administrar equivale a la adopcin de mtodos de organizacin y manejo de una empresa, varianJI\
Hcnri Fayol, Administration industrelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, pgs. 12.
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do el rgimen, los rganos directivos y ejecutivos que la administran y los fines que se proponen. A los directivos de la administracin les incumbe la responsabilidad de las decisiones que se tomen y la poltica que todo organismo debe seguir. No estamos en presencia de actividades econmicas exclusivas porque trascendiendo del sector de la iniciativa privada al campo del Estado, nos encontramos con una organizacin general, que llega a comprender los principales rdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, requiere de una administracin de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la totalidad de las empresas pblicas de su territorio, subordinando a las empresas privadas a una poltica general, porque no debe olvidarse que el Estado es el ms importante promotor de la economa nacional.n Un examen amplio de nuestra organizacin administrativa federal y de los grupos de trabajo de la iniciativa privada, nos revela la presencia de numerosas instituciones, que tienen a su cargo el estmulo del desarrollo econmico y social de la Repblica. En ellas nos encontramos con rganos de diversa naturaleza, tales como asambleas, consejos de administracin, consejos tcnicos, directores generales, directores ejecutivos, jefes de departamentos especializados, de oficina, de seccin y otras denominaciones.
6.
LA ADMINISTRACIN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
Observemos cmo funciona el sector privado que forman los comerciantes, industriales, profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y esfuerzos, los ordenan y coordinan, para alcanzar los mejores resultados posibles. Es la accin humana encaminada a lograr los rendimientos ms tiles. Actan con un propsito de cooperacin social cuando extienden su accin en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia de la administracin privada. Veamos ahora cmo trabaja el sector pblico. Adems de aquella labor, su organizacin tiene metas ms generales y desinteresadas y se encaminan a la proteccin del inters general. La organizacin del Estado debe ser eficiente y dar al pblico el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N. Gladden, Principi essenziali della pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 pgs. Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin, Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, 1 v. 577 pgs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administracin, Depalma, Ed. Buenos Aires, 1955, 1 v. 622 pgs. Leonard D. White, Introduction to the study of public Administration, The-Macmillan Co. New York, Fourth ed, 1954, 1 v. 531 pgs. Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, Universidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 pgs. James Burham, The managerial reuolution, The John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, 9,!, ed., 1963, Sirey, pg. 1. Ren Verdot, La notion d'acte d'administration en droit priv jrancais, Lib. Gen. de D. et de Jur. Pars, 1963, 1 v. 302 pgs. R. Entrena Cuesta, El concepto de administracin pblica. Rev. Ad. Pb. nm. 32, mayo-agosto 1960, pg. 58. Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pblica, F. C. Ec. Mxico, T. 1, pg. 44.
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Esa organizacin pblica y la accin que desarrolla se denomina la adm inistracin p ublica.s En ambos casos esas organizaciones pblicas y privadas, disponen de una administracin que une los esfuerzos humanos para lograr metas predeterminadas. La administracin en el sector privado y en el sector pblico aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemticamente para realizar un propsito comn. Se ha afirmado, con razn, que "esa facultad de administracin u organizacin es la ms alta facultad de la mente humana". (Adams Brooks.) La administracin es accin, servicio y seguridad, por consiguiente, en cualquier grupo que se proponga realizar una determinada finalidad, surge la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar prcticamente, planificar, resolver problemas de personal y otros anlogos. Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y pasan ms tarde al campo de la administracin pblica y viceversa. El Estado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial creando instituciones anlogas a las privadas, de este modo se empea en aplicar a su propia organizacin pblica, los mismos principios de la administracin privada. Petrleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S. A., fueron empresas privadas que la ley nacionaliz o mexicaniz. En general las empresas descentralizadas estn sometidas a un rgimen de Derecho Pblico, aunque en sus relaciones con los particulares se gobiernan, en algunos aspectos, por el Derecho Privado. En las empresas de participacin estatal el rgimen es mixto, se gobiernan por el Derecho Privado, salvo la intervencin oficial en la integracin de sus Consejos, la intervencin de las Secretaras o Departamentos a los que corresponda el sector, que controlan y vigilan la accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparacin total, pues aun cuando guardan ciertas similitudes evidentes, la administracin pblica se gobierna por principios de derecho pblico, en atencin a los fines que tiene a su cargo. Las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada pueden precisarse en el sentido de que la institucin privada persigue un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto que la administracin pblica se justifica por los intereses generales que la ley le confa. Mas ambas administraciones aspiran a propsitos semejantes como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''
Roger Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Seccin 11. Laureano Lpez Rod, Administracin Pblica y Administracin Privada. Estudios Jurdico-Sociales en homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra. Universidad de Santiago de Compostela, 1960, pg. 949.
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Otros aspectos importantes de diferenciacin son los siguientes:

a) Hay tareas y controles que el Estado lleva a cabo exdusivamente con su organizacin. b) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil y dominada por el inters general, a travs de la cual el Estado ejerce una accin tutelar. e) La imparcialidad, desinters y la equidad condicionan la conducta administrativa. el) El gobierno es responsable ante el pueblo, de quien recibe los medios econmicos para su conservacin, desarrollo y superacin. e) El Estado representa un poder inmenso de coaccin. f) La eficiencia, uniformidad y estabilidad de una entidad gubernamental no debe medirse por sus ingresos y gastos, sino por la calidad e intensidad con que se realicen los propsitos pblicos,
El desarrollo del Estado moderno seala una aceren constante en los asuntos que proverbialmente correspondan a la iniciativa privada. Las reuniones de banqueros, industriales, comerciantes, los grupos polticos de oposicin, y aun la propia autocrtica del Gobierno significan una reclamacin insistente en contra de las intromisiones indebidas del Estado, para que li mite su accin a aquellos casos en que la iniciativa privada no quiera, no pueda o resulte nociva o insuficiente su actividad, pero tambin los grupos progresistas sealan la necesidad de mayores intervenciones del Estado, ante el apremio de las grandes carencias nacionales. La administracin privada cada da es menos privada si se piensa que la economa de un pas forma un todo de vinculacin necesaria entre el Estado y los particulares. La nacionalizacin del sistema bancario, de los transportes, la industria siderrgica, y otros renglones de la vida nacional, son temas sujetos a la polmica, pero que cada da se acercan ms a su publ icizacin. En nuestros das y abrindose paso en la controversia universal, se perfila la idea de una economa de organizacin, que comprende la totalidad de la estructura social, democrticas ideas que por otra parte se mano tienen alejadas de cualquier sistema radical.
7.
CMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
Corresponde a la administracin pblica llevar a cabo, concreta, continua y espontneamente, la ejecucin de las leyes administrativas que encierran los fines de inters general y que se traducen en mandar como autoridad y servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por medio de una organizacin adecuada y con una actividad cada vez ms intensa. En principio los funcionarios de eleccin popular toman las decisiones fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el Poder Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurdicos generales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los rganos supremos del
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gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas bsicas y la ejecucin de las leyes. Al Poder Judicial de la Federacin le incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le plantean.s? El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excepcin a esta regla. Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo, debemos informar que slo un pequeo porcentaje, no mayor del cinco por ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin. De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administracin pblica se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre ellas la administracin pblica federal, la de las entidades federativas y las administrativas municipales. La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un conjunto de rganos jurdicos centralizados, desconcentrados y paraestatales, sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su organizacin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal D. O. F., del 29 de diciembre de 1976. A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters general y las dems entidades que cooperan en la realizacin de una finalidad pblica. Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a los departamentos administrativos y a las dems entidades a las que haremos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades administrativas y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin administrativa, artculos 10 y siguientes de la ley citada. Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades exclusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada. Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que les permite actuar con determinada autonoma orgnica y tcnica, manteniendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y siguientes de la ley citada.
:''0 Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad. local afirma: "La ciencia de la administracin, al menos desde la perspectiva del Derecho administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las colectividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a examinar. El anlisis histrico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido de la Ciencia de la Administracin."
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8. Los
ELEMENTOS DE LA ADMINISTRAC:\' PBLICA y
EL DERECHO
ADMI:\'ISTRATIVO
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la administracin pblica se apoya en esta consideracin: la aclministracin pblica es un conjunto de meclios de accin. Esta actividad no puede confundirse con la actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la administracin pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son los elementos de que dispone la administracin para lograr su finalidad, 'diciendo que estos elementos son de cuatro clases: a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
a) M ortologa de la administracin o estudio de las estructuras gubernamentales.

Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la Federacin y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realizacin de los fines pblicos. Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos administrativos, Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jurdico haremos ms adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la especializacin continua. Obsrvese la ley de secretaras y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones. En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado como en el caso de la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de Estado, dedicadas a asuntos muy diversos.En otros pases -como los Estados Unidos de Norteamrica- la especializacin no ha multiplicado las secretaras, sino que se han creado numerosas Commissions o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisin del Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.
b) La dinmica de la administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos administrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos, sino las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:' El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin actuar de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o una empresa privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las tareas de inters general que recibe la administracin pblica y, por razn que sta constituye el instru21 Art. 77 reformado de la Constitucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enumera los Ministerios de toda la Unin o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los Ministerios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos federales.
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mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear procedimientos que le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inherentes al derecho privado? 22 La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista. las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho administrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.
Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraordinariamente en algunos pases. simplificando las labores de la administracin y haciendo ms eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de mquinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las mquinas electrnicas que emplean en la contabilidad pblica y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales e industriales del Estado, adaptando los mismos mtodos y experiencias de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicologa de la conducta administrativa.
Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el factor humano, es el ms importante de sus elementos. "Las estructuras, los procedimientos. las instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante no es ms que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios pblicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad tcnica y de la conciencia profesional de los empleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de la administracin pblica, debe en ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor humano siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas." 23
22 Pierre Escoubc, Introduccin a la Administracin Pblica. 1954. Ese. Supo de Administracin Pblica. Amrica Central. 2:l Antonio Garda Valencia, Las relaciones /umllnaJ en la Administracion Pblica Mexicana. Edit. Porra. 19.58, 1 V., 40 pgs. E. S. Redford. Public Administration and IJOli cy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 Y., 319 pgs. James D. Monney. Principios de organizacin. Inst. de Est. PoI. Madrid, 1958. 1 V., 541 pgs. Terry. Principies o] management . Irwin. New York. Lanham. [om Inualuation, McGraw Hill. New York. Eduard C. Bnrsk. El factor humano en la direccin de empresas. Edit. Bi hliogrfica Argentina. Buenos Aires, 1%6. 1 v., 345 pgs.
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9.
LA ADMINISTRACIN PlJBLICA y
EL DERECHO ADMI~ISTRATI\'()
Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y es accin. Como organizacin es una creacin social encaminada a realizar con medios jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder pblico en forma concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social. Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada Etudes administratiues, editada en el afio de 1845 que dice: "El derecho administrativo concierne a las relaciones de la administracin con los particulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la administracin en sus relaciones con el Estado." La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta de numerosos rganos a quienes legalmente se les asigna una actividad determinada. Este derecho es el derecho administrativo, disperso en numerosas leyes que asignan funciones especficas a los rganos administrativos. En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el derecho administrativo, aunque mantienen estrechas y fundamentales relaciones. El campo de la administracin es ms extenso y muchos de sus problemas no son problemas jurdicos. Este tema se ha discutido insistindose en que no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho administrativo. Sin embargo, el empleo de un computador o de una mquina electrnica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque podemos imaginarnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo de dichas mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La administracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo, supera los lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del organograma oficial de este o aquel ministerio; es algo ms que la suma de relaciones humanas que surgen entre sus componentes y terceros extraos a la propia organizacin. Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos organismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as sucesivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un smbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de sta."
10. Los
OBJETIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El Estado moderno -impulsado por las irreconciliables y contradictorias luchas sociales- ha intensificado su actividad y el empleo de tcnicas muy desarrolladas y las ha llevado a otros rdenes del campo de accin que corresponden a la iniciativa privada en el sistema liberal. El Estado interviene
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con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se complican cada vez ms al crearse instituciones u rganos que tienen que ser desempeados por una burocracia en crecimiento inusitado y no siempre preparada para el ejercicio de la funcin pblica. En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como es el Estado, se requiere de una administracin pblica de mayores proporciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves problemas sociales y econmicos de la organizacin poltica que tienen aspectos ms delicados en los pases subdesarrollados. Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino funcin en un sentido restringido-, unas son en provecho directo de la colectividad, como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa, etc. En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin como el manejo del personal administrativo, la contabilidad, la planeacin presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1. Las funciones de soberana en las que se incluye la defensa, las relaciones exteriores, la polica y la informacin. 2. [~IlS funciones econmicas como ingresos y egresos del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria. 3. Las funciones sociales como salubridad y asistencia, alojamiento y urbanismo, derecho social, redistribucin de la renta. 4. Las funciones educativas y culturales como la investigacin cienffica pura, la enseanza general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adolescentes y el fomento cultural. Este cmulo de actividades requiere de una administracin pblica eficaz y al da, que atienda los intereses temporales de la sociedad y no entorpezca su desarrollo con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline 2:. refirindose a esta poltica estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra concepcin-, limita su accin a la gestin de los intereses temporales y reconoce que lo espiritual no es de su competencia. A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, cn principio, una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica sino secundariamente. En el Estado totalitario, por el contrario, el Estado es poltico y econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual porque precisamcntc lo niega- al menos lo metafsico, porque trata de imponer a todos sus miembros una concepcin del universo (Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado totalitario no hay ninguna asociacin que absorba completamente y desde todos los puntos de vista la personalidad de sus miembros."
La ciencia de la administracin pblica y en general el conocimiento de las ciencias administrativas, habr de preocuparse, y a esto se encamina el actual movimiento cientfico universal, por hacer de la institucin estatal, un medio poderoso al servicio de la sociedad, considerada no como una clase exclusiva, privilegiada y dominante, sino como un todo armnico y justo dominado por altos valores humanos. Pero, cmo lograrlo? La respues24 Bernard Coumay, L'Administration. Presses Universitaires <le France, 1962. Nm. 104. 1 V., 126 pgs., pg. 9. 25 Marcel Waline, Droit Administrati], 1959, Pars, 8~ edicin, pg. 249.
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ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera que no se pierda la verdadera naturaleza "humana" del hombre como un ser social, y las instituciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio de la comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la administracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes: a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las estructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los [ines p!lblicos. 2 6 Cada da son ms complejos los cuadros de organizacin de la administracin pblica su influencia es necesaria para el mantenimiento y desarrollo de las grandes entidades laborales, culturales, comerciales e industriales del mundo moderno. b) Determinacin del comportamiento de los agentes de la administracin. La psicologa de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar la actuacin regular o irregular de los funcionarios y empleados al servicio del Estado.27 c) El presupuesto como programa de la administracin, ha llegado a adquirir una influencia decisiva, tanto en la determinacin de su contenido, como en las actividades concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al pblico un servicio adecuado.se d) La responsabilidad social de gobernantes y gobernados, para Iograr como aspiracin ideal, la integracin y actuacin de un todo orgnico, basados en deberes y obligaciones, coordinados y ordenados en propsitos de elevada convivencia. El campo de las relaciones pblicas ha adquirido una importancia definitiva para la debida comprensin de la accin estatal, tan igualmente necesaria en las actividades privadas para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes y sus trabajadores. e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los rganos que tienen a su cargo la fijacin de la poltica general del pas.
El progreso de esta materia ha trascendido del crculo de la propia administracin dedicada a mejorarse con nuevas tcnicas, al campo de los propios administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones privadas y, principalmente, en sus relaciones con la misma administracin, Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios culturales y una comprensin definida de su conducta. Hemos podido observar en los ltimos aos una tendencia de los profesionistas a ampliar el
26 Roberto Chcllct Osantc, Organizacin administrativa y poltica de la Repblica Mexicana. Mxico, 1955. Jos Mijares Palencia, El Gobierno mexicano, su organizacin y funcionamiento. Mxico, 1936. Lucio Mendieta y Nez. La administracin pblica en Mxico, 1942. 27 Wilfiarn G. Torpey, Public Pcrs O 1111 el man agement, Van Nostrand, Co. Inc. New York, 1953. 1 vol.. 431 p;gs. 28 Roberto Sanrilln Lpez y Aniceto Rosas Figueroa, T'eoria General de las Finallza5 [ncblicas y el caso de Mxico, lJN AM. Ese. Na!. de Economa, 1962, 1 V., 304 pgs. Dwight Waklo, Teora polltica de la Adminisfm('n Pblica. El Estado Administrativo. Ed. TeCHOS, S. A. Madrid, 1960, Iv., 338 pgs. J. Gascn Hernndez, Los fines de la administracin. Reo, de Arl. Pb, lEPo Madrid, nm. 11. Mayo-agosto, pg. 33.
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campo de sus conocimientos a otras ramas diversas a la de su especialidad, como una actividad literaria o artstica. El adelanto de la ciencia de la administracin -como mera comprensin objetiva de los fenmenos sin confundir los hechos con los valores abstractos- y el derecho administrativo -normas que regulan las situaciones jurdicas concretas o materiales de la administracin pblica- son elementos que permiten el conocimiento previo para resolver el problema y el empleo de los mtodos adecuados.
Por su parte los profesores Dimock (A dministracin jJblica, 3~ ed. Unin Tip, Ed. Hisp-Amer. Mxico, pg. 11), indican que la administracin se ocupa: Aletas: lo que debe hacerse; poltica: cmo hacerlo; planificacin: determinar los pasos mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisin: determinar prioridades y decidir entre diferentes mtodos; organizacin: por niveles y por unidades dando a todos los componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga un campo de accin definido; personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones as como las relaciones humanas en todos los niveles; presupu{~stos y finanzas: estudiar el costo de los planes para tener una norma de control y de decisin: compras y abastecimientos: generalmente es una funcin centralizada; direccin: planificacin del programa y de la dinmica de la direccin; coordinacin: sincronizar el programa y evitar duplicacin de esfuerzos: supervisin: dirigir el trabajo de los dems; control: determinar si la empresa cumple sus fines, si est en su debido tiempo y si tiene eficacia; relaciones pblicas: explicar el programa a todos los interesados para que los servicios tengan una buena acogida y puedan mejorarse." Para informar del campo de la administracin pblica en la doctrina de la ciencia de la administracin pblica, aludimos a dos opiniones importantes: En opinin de Jos Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J, Ed. Rev. Der. Privo Madrid, pg. 183), la administracin se preocupa: "Primero: De la planificacin o programas a desarrollar por la administracin pblica. "Segundo: De las relaciones humanas entre el personal que integra la administracin pblica. "Tercero: De la organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor productividad. En este sentido se preocupa de la coordinacin entre los distintos elementos que la integran. "Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin de las decisiones administrativas." Refirindose a la Unin Sovitica el propio autor (p,g. 182) expresa: "La economa sovitica, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas estatales e interesa sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las tcnicas de direccin y de gerencia estn a la orden del da."
11.
POLTICA y ADMINISTRACIN I'BLICA
En el Estado democrtico la poltica debe hacerla el pueblo en forma directa o por medio de sus legtimos representantes, en una determinada y
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dirigida accin. El cuerpo electoral, que es el que influye en la seleccin de los funcionarios que tienen a su cargo la direccin y responsabilidad de una nacin y tambin el apoyar las ideas polticas que ellos preconizan, principalmente a travs de los partidos polticos. Lo anterior quiere expresar que al Gobierno le corresponde una tarea de preparacin, encauzucin, educacin poltica y direccin de la poltica nacional.s" En los pases subdesarrollados econmica y polticamente ante el desinters, apata o ignorancia de los electores, el gobierno asume la direccin de la poltica general, eliminando toda intervencin ciudadana, como no sea para llenar un expediente electoral. En los pases de experiencia poltica, de masas educadas en el ejercicio de sus derechos cvicos, los grupOS antagnicos a la poltica gubernamental, actan con entera libertad. La sociedad es el punto de partida con sus necesidades, carencias e ideales, ella demanda medos polticos para que pueda ser debidamente atendida. El Estado, a travs de sus rganos, recoge estas inquietudes y las transforma en leyes, planes y medios administrativos. Los fines sociales se realizan en etapas diversas: primero, como un anhelo de lograr que sus intereses sean convenientemente planteados y analizados; segundo, que logren impresionar al Estado para que asuma la responsabilidad de la atencin de ellos. Estamos en presencia de un proceso complejo que se determina de acuerdo con las condiciones propias de cada Estado. Ello nos lleva al anlisis de la situacin real de una comunidad y su proyeccin hacia el Estado. En otros aspectos es el Estado el que se proyecta sobre una comunidad. Qu papel desempea el administrador en la formacin de la poltica general de un Estado? Dos opiniones debemos considerar respecto de las relaciones entre la poltica y la administracin.
Un criterio clsico, representado por Woodrow Wilson, que afirma en forma contundente: "La administracin est fuera de la esfera propia de la poltica." Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la administracin pblica, sta es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Toda aplicacin particular de la ley general es un acto de administracin. sta no es una distincin entre voluntad y acto correspondiente, porque el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la seleccin de meclios para efectuar su trabajo. La distincin es entre planes generales y medios especfico s.ao
El criterio moderno afirma la relacin estrecha entre la administracin y la poltica y sostiene que la administracin pblica es un conocimiento poltico definido. Por supuesto en las ideas del profesor Wilson se percibe
2!l Estas ideas que diferencian al Gobierno de la administracin se encuentran bien expresadas en el artculo 20 de la Constitucin Francesa vigente que ordena: "El Gobierno determina y dirige la poltica de la nacin, dispone de los servicios administrativos y de la fuerza armada. Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y con arreglo a los procedimientos sealados en los artculos 49 y 50." 30 Woodrow Wilson, The study o] Administration, Political Scence Quarterly. I1, 1887, pgs. 197-222.
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que lo que l eritrea es la intromisin de la poltica prctica en la vida administrativa.s!

La poltica no es slo una actividad encaminada a la integracin de los rgadel poder pblico, principalmente los representativos. El concepto moderno de poltica se ha extendido considerablemente hasta llegar a comprender "la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden o se transmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta ltima". (Mosher y Cimmino, Ciencia de la Adm., pg. 131.)
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En una organizacin democrtica la poltica debe afluir de abajo hacia arriba a los cuadros gubernamentales para que stos realicen las aspiraciones sociales. En el Estado moderno ste asume la direccin general de la poltica, procurando apoyarse en procesos de opinin pblica. El poder pblico contempla las inquietudes de una sociedad y de acuerdo con su propia poltica las coordina y encauza para convertirlas en tareas gubernamentales. Como la poltica se hace principalmente en las altas esferas gubernamentales, sta requiere de todas maneras de tcticas, tcnicas y procedimientos adecuados para despertar el inters de una comunidad. Una ley atentatoria, una poltica financiera perjudicial, encuentran la resistencia de los administrados, por ello las medidas de gobierno que significan cambios radicales de una administracin requieren de una preparacin cuidadosa de la opinin pblica. El Poder Ejecutivo Federal tiene a su cargo dos funciones importantes: 1. La funcin administrativa y, II. La funcin gubernamental. Estas dos funciones estn estrechamente vinculadas. A la funcin poltica se la ha llamado funcin de gobierno y se hace con referencia a una actividad discrecional del Estado encaminada a la realizacin de sus fines, orientando a la accin administrativa y particular. La funcin de gobernar debe considerarse en su conjunto y unidad, pues se refiere a una actividad gubernamental que sirve de orientacin o de gua a quienes tienen relacin con el poder pblico. El gobierno se constituye con todos los rganos directores encargados del manejo de los negocios pblicos. La libre iniciativa significa la posibilidad de sealar discrecionalmen te el camino a seguir en el derrotero de los asuntos oficiales, en tanto que la administracin pblica se subordina a esta accin poltica y al orden de legalidad.s>
31 Emmcttc S. Rcdford y otros autores, "Public Administration and Policy Forrnation". Austin Universitv Press, 1956, 1 V., 319 pgs. F. Murillo, "Administracin Poltica". Reo. de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep.-dic. 1951, pg, 89. J. Meynaud, L'elaboration de la politique conomique, Aix en Provence, 1959. Mi llct, Gouernment ami Public Admillistration , S. Royo Villanova, "La administracin y la poltica", Reo, de Ad, Pb, IEP, nm. lO, enero-abril, 1953, pg. 11. J. Meynaud, Technocratie el politique. Laussanne, 1960. 32 "Las cuestiones llamadas 'administrativas', de cmo organizar y metodizar las funciones de la planificacin, necesariamente han de estar subordinadas a las decisiones polticas". Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pbtica. FCE, pg. 31.
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La administracin pblica y la funcin que le corresponde, que es la funcin administrativa, tiene a su cargo la satisfaccin de las necesidades pblicas, siempre en el marco que le fija el derecho. El constante intervencionismo de Estado domina los aspectos principales de la vida moderna y asume responsabilidades que afectan vitalmente a la sociedad. Ningn acto de la vida privada deja, por una u otra causa, de verse afectado por las decisiones gubernamentales y en particular por su accin poltica, que en forma directa y activa afecta toda la vida social.
12.
DIVERSAS FORMAS QUE REVISTE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La accin de la administracin pblica es muy variada e intensa y se puede considerar desde diferentes aspectos. En primer trmino aludimos a la administracin activa y a la administracin contenciosa. La administracin activa nos pone en presencia con una organizacin oficial encaminada a realizar, decidir y ejecutar en forma concreta y prctica, los fines del Estado contenidos en la legislacin. Es la funcin normal del Poder Ejecutivo subordinada al orden jurdico. La administracin contenciosa supone la alteracin de ese orden jurdico, sea por la propia administracin lesionando los derechos privados, sea por la actividad de los particulares lesionando el inters general. Durante largo tiempo domin el criterio de que la administracin activa no poda ser al mismo tiempo juez de sus propios actos, por no reconocrsele la suficiente independencia para enmendar las violaciones legales. Los tribunales judiciales, siguiendo el principio de la divisin de poderes, se situaron frente a la administracin para obligarla al restablecimiento del orden jurdico. Con una notoria desconfianza al poder judicial, y por una mayor eficacia tcnica, se crearon los tribunales administrativos de justicia retenida, que se limitan a proponer una decisin a la autoridad administrativa y con una mayor amplitud, los tribunales administrativos de justicia delegada en la que actan como verdaderos jueces. De esta manera se entregaron los asuntos administrativos litigiosos a dos jurisdicciones diferentes: la del Poder Judicial y la de los Tribunales administrativos. En segundo lugar nos referiremos a la administracin directa y a la ad111 inistracin indirecta. La administracin directa es la que se ejerce directamente por los rganos del Estado y se rige por normas de derecho pblico; en tanto que la administracin indirecta es la que se ejerce por otros entes que pueden ser pblicos y privados y se regulan por disposiciones de derecho privado. Los organismos paraestatales forman un tema importante del Derecho administrativo, como veremos en captulos especiales. En tercer trmino mencionamos a la administracin reglada y a la administracin discrecional. La administracin reglada es una actividad totalmente subordinada a la ley siguiendo el principio del Estado de Derecho y
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del mandato de que el funcionario no puede realizar otros actos que no sean los permitidos en la ley. En la administracin discrecional la ley permite al funcionario un margen amplio para determinar las posibilidades de su actuacin seleccionando su forma de actuar. Adems de estas formas de administracin, la doctrina seala la administracin interna, que es la que se realiza por sus propios rganos, y la administracin externa es la que se realiza por terceros vinculados a la administracin, a travs de los actos administrativos. Se alude tambin a la administracin consultiva que se manifiesta en opiniones tcnicas y la administracin de control o contralor, para comprobar la legitimidad de los actos que le ataen. Ms adelante aludiremos a la administracin centralizada, desconcentrada y descentralizada. Aunque consideramos en forma unitaria el estudio de la administracin pblica, debemos precisar, que en nuestro pas, como en otros, se han originado diversas formas especializadas de administracin, tales como: la administracin de las finanzas, la administracin militar, la administracin de la educacin pblica, la administracin vial y otras, que no son sino aspectos bsicos de la actividad administrativa."
13.
IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN P{JBLICA
El Estado democrtico federal y representativo moderno, atraviesa en la actualidad por una de las ms tremendas transformaciones de su historia. Esta institucin realiza sus fines y se justifica con una organizacin idnea, es decir, una administracin tcnicamente eficiente, ticamente encauzada y apoyada en una definida y justa poltica social.
"Las caractersticas futuras de la administracin, sern ciertamente diferentes a las de la administracin de hoy." Refirindose a la nueva administracin que reclama el porvenir dice: "Se puede definir el sentido de esta evolucin afirmando que tendemos hacia una administracin de la programacin, una administracin de participacin y una administracin de liberacin y de promocin social." Laureano Lpez Rod. Un regard uers l'aoenir; l'administration n ouoelle. Revue Int. de science adrninistrative, 1969, pp. 107-110.
33 Juan de Soto, Grands services publics et entreprises nationales. Ed. Montchrestien. A. Guaita, La administracin militar. Rev. Ad. Pb. IEPs. Madrid, nm. 7, enero-abril 1962, pg. lOS. H. Puget, La modernisation des instruments de travail et des mthodes dans les administrations publiques. Armand Colin, 1948. El Gobierno Federal ha centralizado la mayor parte de las actividades del Estado, sin preocuparse por mejorar las tcnicas administrativas, es esta la explicacin del atraso de los sistemas de accin de las entidades federativas. La experiencia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico al reorganizar el sistema tributario federal, se est llevando en la actualidad en algunas entidades como forma de colaboracin, ha visto aumentar los ingresos y eliminados los obstculos, sin radicales reformas impositivas. Esto mismo podra ensayarse en otros rdenes de la administracin pblica.
ANDR,~S SERRA ROJAS
De acuerdo con la exposicin anterior, hemos sealado la necesidad de una eficiente administracin pblica que soporte las cargas sociales. Los Estados modernos no cuentan -en trminos generales- con instituciones administrativas tcnicamente adecuadas al ritmo de su crecimiento actual. Los estudios tericos superan a las realizaciones administrativas, pero encuentran numerosos obstculos para su implantacin. Considero que es un error equiparar las administraciones de los pases desarrollados con las de los pases subdesarrollados. Hay problemas, caractersticas y situaciones propias de estos ltimos, lo cual exige planteamientos diversos. Las experiencias internacionales deben calificarse y cuantificarse, cuando ofrezcan caracteres comunes. Sera un error grave asignar al Estado una actividad ilimitada y eliminar los factores privados que concurren al desarrollo nacional. De acuerdo con las tendencias polticas y econmicas democrticas -que hoy dominan en una parte importante del planeta-, el Estado -comprendido en sus dos fases de gobierno y administracin- tiene una reducida esfera de competencia si se le compara con la magnitud de los problemas generales de la sociedad. El Estado no puede asumir mayores tareas porque tiene limitaciones econmicas y sociales de consideracin. No debe esperarse ms que una accin reducida y prudente, que encauce las fuerzas sociales sin entorpecerlas ni esclavizarlas. Los gobiernos despticos traen aparejadas administraciones inmorales, indolentes y perjudiciales para el bien pblico. No puede ser un buen administrador aquel que destruye la conciencia de la libertad de un pueblo eliminando el principio de legalidad. Principalmente los pases subdesarrollados que arrastran agobiantes problemas demogrficos, econmicos y culturales necesitan de medios administrativos poderosos, para emprender la planeacin de una poltica econmica de largo alcance, que les permitan aprovechar todos sus recursos en los programas gubernamentales y asegurar sus relaciones econmicas internacionales. Es sta la razn por la que el artculo 69 de la Constitucin obliga al presidente de la Repblica Ha presentar un informe por escrito ante el Congreso de la Unin, en el que manifieste el estado general que guarda la administracin pblica del pas".
Estarnos pasando por la oscura Era de las incertidumbres y vacilaciones en el campo de la economa y de la poltica y comprobando los beneficios de las nuevas y adelantadas aplicaciones cientficas y tcnicas. "Las ciencias sociales no estn necesariamente retrasadas en comparacin con las fsicas, dice Waldo, como se acostumbra suponer. Ciertamente, es en gran parte el vasto aumento en la cooperacin racional el que ha producido las maravillas de la ciencia fsica y de la tecnologa." Todas ellas aplicadas al adiestramiento profesional, harn del funcionario pblico y privado un elemento responsable por su autoridad, preparacin y sentido tico. El hombre de ciencia moderno tiene a su cargo la superacin de la ms acabada y necesaria organizacin humana que es el Estado. Cualesquiera que sean las formas polticas y econmicas del futuro, el papel orientador de los ejecutivos es
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esencial y se fracciona en mltiples aspectos, siempre subordinados a una direccin general y a un indispensable equipo de trabajo eficiente y coordinado.
La funcin administrativa es la funcin jurdica esencial, continua y permanente de la administracin pblica. En otras palabras, el objeto del derecho administrativo es la administracin pblica. Cada da es mayor la subordinacin de sta al derecho, lo cual significa que cada vez es mayor el objeto de estudio del derecho administrativo. No son slo los aspectos legales los que debemos considerar como dominantes en el estudio de la administracin pblica, sino los medios que sean tiles para estimular la accin dinmica del Estado. Eficiencia, legalidad y coordinacin son factores del fenmeno administrativo que se relacionan, pero que debemos tomarlos aisladamente y alejarnos de una consideracin legalista estricta. El principio de legalidad es bsico en el Estado moderno, pero la funcin administrativa no se circunscribe nicamente a la funcin de ejecutar la ley.34 La administracin pblica es la mxima institucin poltica que tiene el poder de la accin de oficio. Esta actividad implica una compleja accin encaminada a fijar los mtodos, normas y aun tcticas, que regulan la actividad administrativa, es decir, que pone en marcha los elementos operativos que hacen posible la consecucin del bien comn, en un campo de accin superior y ms elstico al que establece el orden jurdico de un pas. La administracin pblica o privada comprende aspectos muy importantes de ll~la s~ciedad y nos hace participar en forma diversa, en los trabajos adrniIlIstratlvos. 35 El mundo de maana, organizado en la estructura del "Estado de Derec~lO", tiene que dar paso al "Estado de organizacin, de servicio y de segundad general" en el cual el problema ms delicado es la desigual distribucin de la riqueza pblica. Aun en los pases en los que el rgimen imperante acta en forma arbitraria o desptica, el mandato de la ley, la necesidad de una organizacin, las exigencias de los servicios pblicos y del mantenimiento, d~ un rgimen de seguridad, son bsicos, porque no se concibe la entidad pubhca estatal que pueda prescindir de ellos, pues son indispensables para una comunidad dominada por elevados valores humanos. La tesis marxista -que se nos presenta como una doctrina contradictoria a los regmenes democrticos- considera que la administracin pblica es
;)4 Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno debe tener ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores que sean "buenos" en un sentido absoluto. Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda alternativa: organizar una sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la preparacin y de la sabidura determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto de valores para toda la comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occidental, la tendencia se inclin a la teora contraria: es la comunidad la que debe decidir por medio del proceso poltico llamado democracia, cules son los valores ideales que deben perseguirse y el administrador tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y autores. Ob, cit., pg. 38. 35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general, ~.' edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.
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una superestructura, un instrumento de coaccin de una clase social poseedora de los instrumentos de dominacin que en esa forma asegura un rgimen de privilegio. En la etapa de transicin, seala el advenimiento de un sistema comunista, el cual asume la tarea de transformar y aniquilar la estructura de la administracin clsica. De este modo el aparato represivo del capitalismo estar en manos de las comunas, que darn la nueva fisonoma de la organizacin social. Es difcil imaginarse las inmensas poblaciones del futuro sometidas a un rgimen de dispersin social. Las necesidades colectivas son cada da ms numerosas y mayores y requieren de una accin unificadora que se logre por medio de la organizacin administrativa. La administracin pblica -como una institucin superior que comprende a las numerosas instituciones- es un producto social, configurado en el devenir histrico, no para servir a una clase dominante, sino para cooperar a la realizacin del bienestar humano con todos sus elementos. El derecho en el transcurso de su evolucin ampara determinados privilegios y mantiene situaciones que se consideran injustas, pero un nuevo derecho se abre paso en el mundo asegurando los derechos humanos y los derechos sociales. Hacer las leyes y ejecutarlas es una tarea humana, sujeta a errores y diferencias, que deben ser corregidas aprovechando la experiencia de las ciencias, las tcnicas y las artes, que estudian las realizaciones y motivaciones sociales.s? Una tarea de proporciones tan notables, est sujeta a las sucesivas transformaciones administrativas, las cuales se encomiendan a los servidores del Estado, principalmente a los tcnicos de la administracin -o a los administradores privados, con capacidad suficiente- para decidir o ejecutar materias de inters social, y a quienes no se debe improvisar en tales funciones con demrito del servicio, pues es necesario mantenerlos en un constante entrenamiento.s?
36 Es suficiente sealar la "Declaracin de los derechos del hombre", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas ellO de diciembre de 1948 en el Palais de Chaillot en Pars. Jacques Maritain asegur "que no se necesita ser marxista para reconocer los nuevos derechos, cual suele decirse, los derechos econmicos y sociales". Pero ste es un primer paso que abre nuevas posibilidades en el campo del derecho internacional, constitucional y administrativo y esperamos no se repita la admonicin del notable filsofo: "La funcin de la palabra ha sido de tal guisa perventida, se han hecho mentir en tal forma las palabras ms verdicas, que ya son insuficientes las declaraciones ms. hermosas y solemnes para devolverles a los pueblos su fe en los derechos del hombre." Los derechos del hombre. Estudios y comentarios en tomo a la nueva declaracin universal. F. C. Ec, Mxico, pg. 22. 37 Hay una patologa administrativa originada por vicios, insuficiencias o errores de actuacin. Junto a la Administracin regular o numeraria se ha creado una administracin supernumeraria, que no ofrece ninguna garanta, aunque recientemente se le ha incorporado al rgimen del Estatuto de la funcin pblica. El Gobierno debe procurar que estos empleados supernumerarios lleguen al servicio a travs de severas pruebas selectivas y no por razones de amistad o conveniencia. Una tercera administracin es la administracin descentralizada que es objeto de frecuentes crticas por la falta de un control gubernamental efectivo. .
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Sin menoscabo de sus derechos legtimos, una sociedad no debe ser sacrificada por elementos perjudiciales que retrasen su evolucin y difundan la miseria.se La decadencia de una comunidad se acenta -como lo ensea la historia- con el arribo de dictadores o de malos administradores y cuando a los intiles e impreparados se les encomienda la responsabilidad del bienestar pblico. La mayor inconsecuencia de un grupo gobernante que llega triunfalmente al poder, es entregar las tareas administrativas a quienes no tienen las nociones cientficas, tcnicas o artsticas indispensables para desempear un puesto pblico.w La preparacin dentro del servicio implica el adiestramiento del funcionario que lo hace apto para su labor. Una preparacin previa al ingreso de la funcin es necesaria y severamente deben regularla las leyes, lo mismo que una preparacin posterior durante su desarrollo. En la administracin pblica, casi todo el inters, al principio, era por crear instituciones, reorganizar, implantar nuevos sistemas de trabajo, mientras que actualmente se da mayor importancia al factor humano y se dedica ms atencin a los aspectos de educacin y de libertad. La concepcin "mecanicista" ha ido cediendo terreno a la de las "relaciones humanas't.w
Ms adelante hemos de analizar la Reforma Administrativa que lleva a cabo el Gobierno Federal, al publicarse la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del D. O. F., del 29 de diciembre de 1976 y otras leyes.
38 Miguel Duhalt Krauss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico. 1970. As. N. Ad. Pubs. 39 El fracaso de ciertas empresas manejadas, controladas e intervenidas por el Estado, obedece a la falta de una debida organizacin y administracin que regule su funcionamiento, la capacidad y responsabilidad de los directivos y empleados . 40 E. Bonnefous, La riorme administrative. Presses Universitaires de France, 1958. P. Bauchet, L'experience jrancaise de planification. Le Seuil, 1958. G. Conac, La [onction publique aux Etats Unis, Armand Colin, 1958. P. M. Gaudemet, Le Civil Seruice Britannique. Armand Coln, 1955. A. Bertrand, Las tcnicas del trabajo gubernamental en el Estado Moderno. Instituto de administracin pblica. Mxico. Francisco Murillo Ferrol, "Rgimen Jurdico de la Administracin Inglesa." Reo, Ad. [ur, I. Est Poi. Madrid, nm. 1, enero-abril, 1950, pg. 39. "Es indiscutible, pues, que en cualquier sociedad existe una zona de 'pensamiento peligroso'. En tanto que reconocemos que esa zona puede variar segn la poca y el lugar, en conjunto, los temas que llevan la seal de 'peligro', son aquellos que la sociedad o los elementos que la dirigen consideran tan vitales y, por consiguiente, tan sagrados, q~e no toleran que se les profane con la discusin. Pero lo que no se reconoce con la nnsma facilidad es que el pensamiento, aun cuando no exista censura, es causa de t;astornos, y, en determinadas condiciones, peligroso y subversivo. En efecto, el pensamIento es un agente catalizador capaz de disgregar la rutina, de desorganizar las costum~res, de socavar la fe y de provocar el escepticismo." Kant Manheim, Ideologia y utopa, F. de C. Ee. Mxico, pg. XVII. Por lo que se refiere a la administracin pblica norteamericana, vase la obra: La n~eva administracin federal. El proyecto de reforma Nixon, Escuela Nacional de Admirustracon Pblica. Madrid, 1973.
CAPTULO IV
LA TEORA DEL SERVICIO PBLICO

1. Importancia de los serVICIOS pblicos.-2. La funcin pblica y el servicio pblico.-3. Concepto de servicio pblico.c-d. Los elementos del servicio pblico.-5. El rgimen jurdico del servicio pblico.-6. Las doctrinas objetivas y subjetivas del servicio pblico.-7. El servicio pblico no abarca toda la actividad del Estado.-8. Los servicios sociales.-9. La nocin de servicio pblico en la legislacin mexicana. 10. Clasificacin de los servicios pblicos.-I1. Diversos modos de prestar los servicios pblicos.-12. Los servicios pblicos comerciales y los servicios pblicos industriales.s-I 3. La modificacin y supresin del servicio pblico.
l.
IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos imperiosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las necesidades sociales o colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e ineludible.' Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos dice Samuelson: "Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres problemas econmicos fundamentales: qu bienes y servicios habrn de producirse y en qu cantidad; cmo se debern emplear, para la obtencin de dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para quin se producirn esos bienes, o, lo que es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad resuelve esos problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto, bien por decretos y rdenes, o bien, en nuestro propio sistema, a travs de un sistema de precios y de mercados." 2 En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los mismos particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigilar y fomentar su desarrollo. La actividad de los particulares relacionada
1 "No puede haber servicio pblico ms si un inters pblico est en juego. En revancha, no es necesario que el servicio pblico consista en procurar prestaciones a muarios determinados." M. WaJine. ob, cit., 9~ ed. 1963. Sirey. Pars, pg. [>63. 2 PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.
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con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos, pero son reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio del poder de polica.v La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se encamina a la satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la forma de servicios pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe la parte ms importante y general de esa obra social, siendo menor el campo de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de ellos en la forma de servicio pblico o de otras actividades administrativas. La intervencin del Estad; es de vital importancia, en la satisfaccin de las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, vestido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aunque sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo su campo de accin.s Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su soberana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple particular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y reglamentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble carcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio Estado." El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u olvidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre instituciones, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin. El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la nocin de servicio pblico, si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho administrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob. cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars. 4 El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado, guhndose los particulares, "por el inters particular". Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. Mxico. [, Jacques Ca dar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil Srey, 1954. Pars.
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se VIO obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su posicin de un poder que manda, para convertirse en un poder de garanta, servicio y seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor del Estado por los fines que atiende. Dice a este propsito Jellinek: 6 "El aumento de la civilizacin tiene como consecuencia para el individuo aumentar las posibilidades de su accin. Los ferrocarriles y la mquina de vapor han aumentado de una manera increble la libertad de movimiento de un lugar a otro. Los poderosos medios educativos que el Estado y las asociaciones de todas clases ofrecen para que todos los hombres se sirvan de ellos libremente, han servido para extender el saber y el poder de innumerable personal. De este modo se abren constantemente nuevos territorios a la libertad, y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la actividad del Estado, la cual se propone en no escasa medida la regulacin y la proteccin de tal libertad; el crculo de accin del Estado y del individuo crecen, y el resultado de la historia es, no slo una unin progresiva entre los hombres, sino tambin una progresiva disolucin entre sus lazos." En el liberalismo del siglo pasado los servicios deban de atenderse por los particulares. El Estado no tena por qu intervenir destruyendo el orden construido y asegurado por la fuerza del inters privado." El derecho administrativo actual en el Estado democrtico, exige un rgimen complejo de servicios pblicos. La nocin de servicio pblico ofrece dificultades en su definicin, en aquellas actividades econmicas reguladas por el derecho privado y por el derecho pblico. Son instituciones administrativas en transicin que van definiendo su estructura hasta que el Estado se encargue exclusivamente de su mantenimiento.s
2.
LA FUNCIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO
Las actividades pblicas -llamadas por algunos autores funciones pblicas-, son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como la justicia, la defensa nacional, la polica, los transportes, la actividad educativa y econmica del Estado, el crdito pblico y otras.? Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferenciarse, aunque guardan una estrecha relacin. Incorporar la satisfaccin de una necesidad general a la accin del poder pblico, es organizar jurdicamente una nueva tarea del poder del Estado.
G. Jellinek, Teora General del Estado, T. 1, pg. 320. Lenz, Gilbert Gillespie, Enjotcements 01 the ordes 01 state public seroice Commisiono 1940. Univ. of GlI. 8 Ofrece experiencias muy importantes el establecimiento de nuevos servicios pblicos en aquellos Estados que al asumir su soberana carecan de ellos. Vase la obra de Younger Kenneth, The public service in llew States. Oxford Unversity Press. 1960. 1 vol. 114 pgs. 9 M. J. Jean Rivas. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica." Rev. Ad. Pb. I.E.P., Madrid, nm. 23, mayo-agosto de 1957, pg. 65.
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Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales q ue realizar. Las funciones del Estado son los medios a travs de los cuales se realizan esos fines. Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la funcin creadora del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla; b) la funcin administrativa que es la funcin por la cual el Estado realiza actos jurdicos, concretos o particulares, se manifiesta en el acto administrativo; e) la funcin jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se manifiesta en la sentencia.
Las funciones del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder pblico. Diez afirma "que la funcin es un concepto institucional mientras que el servicio pblico actualiza y materializa la funcin." El propio autor agrega: "Podemos decir, en resumen, que en la actividad de la administracin es posible distinguir la funcin pblica del servicio pblico. Mientras en la actividad del Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de una funcin pblica, la actividad administrativa comprende, adems del ejercicio de la funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concepto de servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y contraponerle el concepto de funcin pblica como forma superior de manifestacin de la misma actividad." 10
Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto de funcin a otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de una funcin de polica, una funcin de la actividad financiera del Estado o una funcin de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los servicios pblicos de defensa, los servicios sociales y los servicios pblicos cul turales.t! En cuanto al rgimen de polica, que ha adquirido una notable importancia en el derecho administrativo actual, remitimos al captulo respectivo de esta obra.
3.
CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la actividad de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos de los otros poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes: El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular, continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico. 1::!
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Manuel M. Diez, ob, cit. T. 111, pg. 187. Jean de Soto, Grands scroices publics el entreprises nationales, pg. 203 Y ss, "Si la nocin de servicio pblico no es la manifestacin nica de la vida esttica,
ella es sin embargo, el problema central de la vida administrativa," Louis Rolland.
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Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particulares establece un rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera naturaleza del servicio pblico. La teora administrativa no vacila en adoptal' un rgimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con otros particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las relaciones entre el concesionario y el poder pblico y principalmente en lo que atae a la estructura del servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de tarifas corresponde a un rgimen de derecho pblico.w Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir suficientemente la nocin de servicio pblico.w Una definicin rigurosa y unnimemente admitida, dice de Corail, no ha sido dada de esta nocin." Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios siguientes: a) A un criterio orgnico que designa a la organizacin pblica, es elecir, al conjunto de rganos y medios de que provee a la misma, para el cumplimiento de sus cometidos; b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de inters general que la administracin pbl ica tiene a su cargo. c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando esa actividad est sometida a un rgimen jurdico especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo rgimen seala las excepciones a este principio; d) A un criterio tcnico que se refiere al servicio pblico como medio para satisfacer las necesidades sociales. Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los otros son aludidos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio pblico.'? Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una necesidacl reconocida de inters general ser satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qu debe entenderse por servicio pblico. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' p, Primera Sala. T. 21, pg. 1442. "En ocasiones el Estado est impedido por lo complejo de sus funciones, para atender directamente ciertos servicios pblicos que le son propios en razn de sus atribucones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseentralizados, manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados servicios pblicos." 14 Alvarez Cendn Sabino, "El servicio pblico. Su teora jurdico-administrativa". 1, de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 pgs. John D. Millet, Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcrormanee. Mac Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;gs. Benjamn Villegas Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos Aires, 1951, pg. 5. 15 Cabino Fraga, ob . cit., 10'1- ed. Pg. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elementos expuestos se puede definir el servicio pblico como una actividad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de carcter material, econmica o cultural, mediante prestaciones concretas o individualizadas sujetas a un rgimen jurdico que les imponga adecuacin, regularidad y uniformidad." Esta definicin fue abandonada por su autor. 141,1 ed., pg. 22. 16 Vase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici servizi. Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., 469 pgs.
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el procedimiento del servicio pblico, lo cual implica una empresa administrativa que proporciona al pblico las prestaciones necesarias'!' Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la obra del legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o .e~ .una ley que organiza un servicio pblico especializado, determina ~a poslbI1~d.ad de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica por ley. Duez afirma que toda creacin del servicio pblico conduce a una limitacin de las libertades individuales, si el servicio es monopolizado en una actividad exclusiva del Estado. Si no es un monopolio, el Estado es un rival poderoso. En nuestra legislacin se necesitan "facultades legales en materia presupuestal", En nuestro rgimen, la creacin de los organismos descentralizados se subordina a los principios de estructuracin del presupuesto. Los presupuestos de los organismos descentralizados son aprobados y revisados por el Poder Legislativo, en las leyes de ingresos y en la revisin de la Cuenta pblica; lo contrario destruira el principio de soberana de la representacin nacional.
El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una organizacin pblica. Hauriou expresa que el servicio pblico es un servicio tcnico hecho al pblico de una manera regular y continua por una organizacin pblica. "En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar al organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad, o la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una universidad." 18
4. Los
ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO
La profunda transformacin que se opera en el Estado y en la sociedad actuales, necesariamente estn afectando las nociones fundamentales del Derecho administrativo, y en particular a la nocin de servicio pblico. En la definicin de servicio pblico reconocimos sus elementos ms importantes o sean: una actividad tcnica, su finalidad de satisfacer una necesidad colectiva, realizada por el Estado o por excepcin por los particulares y bajo un rgimen jurdico especial. Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su
Duez et Debeyre, ob. cit., 1952, 380, 735 Y 768 pgs. Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif et de droit publico Sirey, 1914. Pars, pgina 13. Define el servicio pblico como un servicio tcnico que se presta al pblico de una manera regular y continua para la satisfaccin de una necesidad pblica y por una organizacin pblica no lucrativa. De aqu se deducen cinco elementos: el servicio tcnico, el servicio regular, el servicio prestado al pblico, la necesidad pblica y la organizacin pblica. En edicin posterior, ob. cit., pg. 208,. define el servicio pblico como organizacin de funcionarios que ejercitan el poder y la competencia d.e la administracin para ofrecer al pblico un servicio regular y continuo y que contnbuye a la polica de la ciudad.
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configuracin doctrinal, aunque ellos varan con frecuencia de acuerdo con sus respectivas opiniones.t" Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios pblicos de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con su forma, condiciones y limitaciones al mismo. Uniformidad o igualdad: todos los habitantes tienen derecho a prestaciones en igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determinados por la ley. Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artculo 123 apartado A, fraccin XVIII exige que en los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar aviso con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin de labores; en cuanto a los servicios pblicos manejados directamente por el Estado, el mismo precepto en el apartado B, fraccin X reconoce a los trabajadores el derecho de huelga, en los trminos de las leyes reglamentarias. Correlativo a este principio tenemos el principio de adaptacin. Continuidad quiere decir funcionar de acuerdo con su estatuto. Adaptacin supone modifi caciones al mismo. Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones establecidas por la Ley, es decir, medir, ajustar o computar el servicio por como paracin o deduccin. El servicio debe manejarse conforme a reglas. Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de prestar el servicio. Este carcter no es uniforme en la doctrina. Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamente persistentes (son los trminos empleados por la Ley orgnica citada, arto 66, fraccin Il). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado. T. n, pg. 71), considera como carcter del servicio pblico la permanencia o sea "que el servicio pblico debe existir en tanto subsistan las necesidades pblicas para cuya satisfaccin fue creado". La gratuidad del servicio: el servicio pblico debe ofrecerse al pblico sin la idea de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el elevado mantenimiento del servicio. Algunos servicios pblicos y los de tipo industrial y comercial requieren de un rgimen financiero adecuado: tasas, exenciones, servidumbres o el monopolio de su explotacin. A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adaptacin del servicio pblico, la posibilidad de modificar el rgimen del servicio y la igualdad de los usuarios frente al servicio. El servicio pblico se nos presenta como un procedimiento o una orga19 La idea de empresa pblica domin el concepto tradicional de servicio pblico, pero la jurisprudencia francesa se ha alejado de este concepto, pues hay empresas pblicas que no constituyen servicio pblico, M. Waline, ob, cit., 9\l ed., Pars, Sirey, pg. 670. El propio autor cita a M. Chenot en estos trminos: "En lo sucesivo, crear un servicio pblico es someter a las reglas exorbitantes del derecho comn el ejercicio de ciertas actividades; el servicio pblico no es sino una institucin, es un rgimen, es la aplicacin del derecho pblico a ciertos actos." ID., pg. 76.
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nizacin de inters general, encaminada a prestar serVICIOS, que en ningn
caso debe confundirse con la actividad administrativa de dar rdenes." Con los criterios expuestos en este captulo podemos expresar que cae en el mbito de los servicios pblicos, toda actividad pblica dirigida a la satisfaccin de una necesidad de inters general: la defensa nacional, los ferrocarriles nacionales, petrleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones pblicas diversas, como agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado, carreteras, transportes. Las prestaciones proporcionadas por el servicio pblico se pueden clasificar en los siguientes trminos: 21 a) Prestaciones de orden material, como distribucin de agua, de gas, de electricidad, de mercancas, de transportes de personas y conduccin de mercaderas, etc. b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crdito. el rgimen de seguros, el rgimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc. c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, como la enseanza, en todos sus grados y formas; la formacin esttica, la educacin fsica, etc. En estas prestaciones se condensan los propsitos del servicio pblico o sea su finalidad, su procedencia, sus caractersticas y su regulacin. El elemento esencial en las definiciones de servicio pblico que debe mantenerse inalterable, es la nocin del inters general, es decir, el inters social para atender una necesidad general y apremiante a cargo del poder pblico. El Estado erige un rgimen y una organizacin destinada a ese fin. Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficientemente la satisfaccin de una necesidad general, por negligencia, abandono, desinters o ineficacia, toma las providencias para asumir su atencin, ya sea estimulando la iniciativa privada, ya combinndose con ella en un mismo propsito, o sustituyendo a la propia accin particular. Es en particular este ltimo dato, el que distingue al servicio pblico de la empresa privada, o de cualquier otra forma de empresa. La satisfaccin de las necesidades pblicas de un pas se orientan hacia dos grandes nociones: El orden pblico y la utilidad pblica. El orden pblico es el orden indispensable para la convivencia, para mantener la paz social y el libre y seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utilidad pblica atiende a los arreglos sociales que son a la vez para la comodidad de los individuos y el mantenimiento del orden, en el sentido que la paz social est interesada en que estas comodidades sean puestas a disposicin de todos los individuos.ss Como la polica y los arreglos sociales tiles no pueden ser establecidos
20 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Bosch, ed. 1958, pg. 483 Y ss. 21 Bonnard resume los elementos del servicio pblico diciendo que son: personalidad, muebles e inmuebles y principios jurdicos. 22 Debe distinguirse el inters general del inters colectivo en los servicios pbliCOS. Vase Bielsa, ob. cit., pg. 477.
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O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los servicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de los servicios pblicos. El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene necesidades fsicas, tales como alimento, el vestido y la habitacin. Tambin tiene impulsos y ambiciones sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de xito, de estimacin, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son fuerzas poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su ver, buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera hospitalaria del mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organizacin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.
5.
EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO
Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en diversas leyes -el rgimen jurdico de los servicios pblicos-o Como hemos analizado esas leyes sealan sus caracteres fundamentales, que coinciden en algunos aspectos con su definicin doctrinal. A continuacin hemos de aludir a otros temas jurdicos relacionados con el servicio pblico.
El servicio pblico, en su creacin, modificacin, funcionamiento y extincin, est sometido a un rgimen especial de derecho pblico. Tal es el caso al que alude el artculo 65, prrafo primero de la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, que ordena: "Para los efectos de esta ley. servicio pblico es la actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales y reglamenta. rias vigentes ... "
El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su organizacin y funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son necesarios. Una decisin de la administracin pblica resuelve que una necesidad de carcter colectivo o de inters general, se convierta en servicio pblico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico que le es aplicable. Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son variadas en nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida directa o indirectamente por la administracin pblica; o en forma descentralizada en entes pblicos que asumen el servicio; o por medio de empresas de participacin estatal; y por los propios particulares en el rgimen de la concesin. Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en manos de los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades y prerrogativas del poder pblico, sin destruir sus propsitos comerciales e industriales y reconociendo el derecho de los usuarios. Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos comerciales o industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir, de derecho pblico y de derecho privado.
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Desde luego debemos precisar que el rgimen de cl~recho pblico, !~. plica una situacin exorbitante con respecto a los pavticulares. El serVICIO pblico debe ser legalmente dotado de medios excepcionales del derecho comn y gobernado por procedimientos de derecho pblico, como el poder de polica. La segunda parte del artculo 65 citado, agrega: "La dedar:cin de que una determinada actividad constituye servicio pblico entrana la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran para la prestacin del servicio." El Estado como poder que manda y da rdenes y en ejercicio de su soberana, dispone de medios poderosos para actuar a travs de sus rganos, los cuales estn delimitados por su competencia.P El poder sancionador del Estado, el rgimen de polica, el rgimen de los bienes de dominio pblico destinados a un servicio pblico (artculo 132 de la Constitucin y artculo 2, fraccin V de la Ley General de Bienes Nacionales; la expropiacin por causa de utilidad pblica (artculo 1 de la Ley Federal de Expropiacin); los contratos administrativos; el rgimen de control econmico y financiero; la tutela legal y patronato del servicio; los recursos administrativos; y la jurisdiccin contencioso administrativa (como en el caso de la Ley contencioso administrativa del Departamento del Distrit? Federal); permiten asegurar el debido funcionamiento de los servicios pblicos, federales o locales. 6.
LAS DOCTRINAS OBJETIVAS Y SUBJETIVAS DEL SERVICIO PBLICO
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido moderno, las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea, l~ funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo rgimen ~e la monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitaran exclusivamente a la funcin judicial "tomando en cuenta que todo lo que se refera a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapaban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de 1641 se prohbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos administrativos. Estas ideas corresponden a la situacin de la monarqua. La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas Y judiciales de la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789 reconoce el principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecern siempre separadas de las funciones administrativas, y no podrn perturbar". El derecho moderno francs a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de agosto de 1790 y 16 Fructidor ao 11, a la dualidad de jurisdicciones.
23 Oyhanarte Julio, La expropiacin de los servicios pblicos. Ed. Perrot. BuenoS Aires, 1957, 1 vol., 102 pgs.
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Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nociones esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico, que sirvi para determinar los lmites de la jurisdiccin administrativa y la j urisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los tribunales judiciales el conocimiento de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nueva jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los de servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando interviene la clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo la presidencia del Ministro de Justicia, seala la importancia dada por los contemporneos a la cuestin debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del criterio autoridad-gestin."
Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a pro blemas particulares de la vida administrativa, que luego van a influir poderosamente en la doctrina y en la legislacin. Procedemos, por tanto, a anal izar el desarrollo de la nocin de servicio pblico, en medio de las vacilaciones e incertidumbres que la ha acompaado, que no han impedido la referencia a esta nocin en la Constitucin francesa de 191fi que reconoce: "Todo bien, toda empresa en la que la explotacin ha adquirido los caracteres de un servicio pblico nacional o un monopolio de hecho debe transformarse en propiedad de la colectividad." Importante este concepto de "servicio pblico nacional" quc el legislador reconoce en sus caracteres esencialesw En la actual Constitucin francesa de 1958 en el Ttulo V denominado: "De las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno", artculo 34, la ley fija las reglas referentes a: "La creacin de categoras de establecimientos pblicos"; y "las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de empresas del sector pblico al sector privado". M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teoras que tratan de caracterizar al servicio pblico: las teoras subjetivas y las teoras objetivas.v" El principal exponente de las teoras objetivas es Len Duguit que define el servicio pblico como: "Toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el curn24 Laferricre, Traite de la [urisdiction ad ministratiue et des recours contentiellx. 2\\ ed, 1896, pgs. 244, 492, ss. Francis-Paul Bnoit, Le droit administrative Francais, Dalloz, 1968, pg. 397.
25 El caso de Agnes Blanco en la sentencia de 8 <le febrero de 1873 del Tribunal de Conflictos en Francia, entrega al conocimiento de los Tribunales administrativos, importantes materias relacionadas con la nocin de servicio pblico, entre otras la indemnizacin por los perjuicios causados en la prestacin de servicios pblicos regulados por el derecho administrativo, Reuue Critique de legislation et de [urisprudence. 1934, pg. 540.
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plimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin y el desarrollo de la interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ella no puede ser realizada completamente sino por intervencin de la potestad gobernante." Para este ilustre autor y director de la escuela realista, la nocin de servicio pblico es de capital importancia, ya que sustituye al clsico concepto de soberana como fundamento del derecho pblico; y agrega: "El Estado no es como se ha pretendido hasta ahora una potencia que manda, una soberana. Es una cooperacin de servicios pblicos organizados por los gobernantes." De acuerdo con la crtica de J eze,26 Duguit 27 confunde el punto de vista sociolgico con el de la tcnica jurdica. Para Bonnard 28 los servicios pblicos son los rganos que forman la estructura misma del Estado. Los servicios pblicos tienen por objeto esencial el asegurar la realizacin de las intervenciones del Estado, el ejercicio de las atribuciones del Estado. Por lo que se refiere a las teoras subjetivas, otros autores han puesto su atencin en las modalidades de la organizacin y del funcionamiento del servicio, para fijar los caracteres del servicio pblico. Gastn Jeze, que puso de relieve la importancia del procedimiento administrativo, expresa:
"En mi opinin, es necesario investigar nicamente la intencin del gobernante, en lo que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son nicamente, exclusivamente servicios pblicos las necesidades de inters general que los gobernantes, en un pas dado, en una poca dada, han decidido, satisfacer por el procedimiento de servicio pblico,"
y agrega:
"Decir que en determinada hiptesis existe el serVICIO pblico, equivale a afirmar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos de Derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio, sin que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos. Todo pas civilizado tiene servicios pblicos, para el regular funcionamiento de estos servicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales," 29
26 Gastn jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Buenos Aires, pg. 4. 27 Len Duguit, Las transiormariones del derecho pblico. 1913, pg. 52 Y la obra: Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pg. 43. 28 Roger Bonnard, ob. cit., pg. 43. 2[) Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pg. 4 Y T. 1, p;g. 1. Depalma ed. Buenos Aires.
DERECHO
ADMINISTRATIVO
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Para Louis Rolland, tomando la nocin de servicio pblico en su sentido ms amplio, es la empresa o institucin de inters general que, bajo la alta direccin de los gobernantes, est destinada a dar satisfaccin a las necesidades colectivas del pblico. As aparecen tres ideas en la definicin: 30 1. La idea de empresa: hay en todo servicio una administracin de personal, de material, de procedimientos jurdicos y tcnicos, que tienden a obtener un cierto resultado. Como indicamos antes, la idea de empresa no es un elemento indispensable en la nocin de servicio pblico. 2. La satisfaccin dada a las necesidades colectivas del jnblico: estas necesidades son mltiples, pero ellas se ligan todas a ideas bastante simples. Se desea que la existencia del grupo estatal del cual se forma parte sea mantenida y asegurada en contra de los peligros que la pueden amenazar. Se requiere que en este grupo se establezca un arreglo racional y que reinen el orden y la justicia. El servicio pblico es as, no solamente una empresa, sino una empresa de inters general. 3. La dependencia con respecto a los gobernantes: los gobiernos intervienen porque, de tal suerte, entienden satisfacer la obligacin que pesa sobre ellos de proveer, en la medida de lo necesario, al bien comn, ms o menos efectivamente.
M. Waline reduce su estudio del servicio pblico a cuatro puntos: 31 "1. El servicio pblico supone siempre una obra de inters pblico a realizar. "2. Es necesario que este fin sea perseguido por la iniciativa y bajo la autoridad de una persona de derecho pblico -falta de precisar el sentido de la palabra autoridad_ que no implica una direccin cotidiana, sino solamente un poder de organizacin general y de control. . "3. El servicio pblico supone una empresa que implique, por una parte, un nesgo financiero, y por la otra una organizacin pblica. A estas cuestiones no se puede responder de una manera absolutamente afirmativa, es aqu donde aparecen las variantes graves de la definicin. "~. El servicio pblico supone en revancha un rgimen de derecho pblico, la CUestIn que se plantea es la de saber si este rgimen debe ser considerado como un elemento de la definicin, o si no es ms que una consecuencia." Por su parte Georges Vedel nos dice: "La definicin clsica del servicio pblico comprenda un aspecto material: una actividad que tiene por objeto la satisfaccin de una necesidad de inters general, y un aspecto orgnico (o formal): el hacerse cargo de esta actividad por una persona pblica. Es este segundo aspecto el que (~a a la nocin una precisin relativa. Si nos hubiramos atenido al aspecto materal, todas las actividades que corresponden a necesidades colectivas legtimas, desde la panadera hasta la msica -hubieran sido servicios pblicos. Gracias al aspecto or!?nico (o formal) de la definicin, la nocin de servicio pblico no se aplica mas que a las actividades que asumen de una manera bastante directa las personas pblicas." 32
. En el estado actual del derecho administrativo la nocin de serVICIO pblico no es jurdica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el
Louis de droit administratij. 1947, pgs. 1-2. 8; GeorgesRolland, Precis9'administrati].1963, Pars, Dalloz,662. de France, 2' M. Waline, ob, cit., ed., Sirey, pg. :~ Vedel, Droit Presses Universitaires
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pago 76.
ed., 1961,
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derecho pblico. Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la consideracin de esta teora, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
7.
EL SERVICIO PBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento de la poblacin y la complejidad de las mltiples relaciones sociales, econmicas y jurdicas. Todo ello implica nuevas y ms complejas atribuciones de la administracin pblica, obligada a intervenir frente a las grandes necesidades sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en forma muy importante.
Garrido Falla 33 expresa: "En Jordana de Pozas, la actividad administrativa se escinde en actividad de polica, fomento y servicio pblico. En este sentido, servicio pblico tiene valor jurdico concreto, porque viene a definir un tipo de actividad administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa." As pues -agrega- la conclusin a que se llega es que antes de fijarnos en el problema de la criss del concepto de servicio pblico, hay que tener presente la indeterminacin tradicional del servicio pblico. Todas las consideraciones acerca de la crisis estn lastradas por esta indeterminacin que el concepto clsico de servicio pblico ha estado siempre sufriendo."
La actividad administrativa del Estado se comprende en los siguientes grupos que corresponden a nuestra legislacin: a) Actividad administrativa generala de gestin administrativa, llamada tambin de servicios administrativos. Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la competencia general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes y ordenar la realizacin de los actos jurdicos, tcnicos y materiales que tiendan al bienestar social. En estos casos la administracin pblica dirige el servicio, al personal administrativo y el rgimen financiero y econmico. Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios pblicos. El rgimen de polica y el fomento son la base de esta actividad. Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de Len Duguit que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado, expresada en estos trminos: "El Estado no es como se ha pretendido hasta ahora, una potencia que manda, una soberana: es una cooperacin de servicios pblicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta nocin es capital y alrededor de ella gravita todo el derecho pblico moderno." (Duguit, Trait Da. Consto 3;l ed. T. rr, pg. 59.)
33 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed., pg. 277. Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. IEP. Madrid, 1962, 1 V., 186 pgs. Pg. 114, 2' ed,
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b) Actividad administrativa que se cumple bajo la forma de servicio pblico. La mayor parte de los autores de derecho administrativo se orientan hacia un concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio pblico, limitado el campo de su aplicacin. Esta actividad es una parte de la accin administrativa, configurando los servicios pblicos de acuerdo con los requerimientos del inters general. La a~cin pblica que se organiza bajo la forma de servicio pblico queda subordmada a los propsitos del legislador.
8. Los SERVICIOS SOCIALES Una rama muy importante de los servICIOS de la actividad administrativa general, es la que se refiere a los servicios sociales, nocin que se caracteriza por su vaguedad e imprecisin, y sin mayor significacin jurdica.
Jean de Soto expresa: "Los autores tienen una concepcin ms o menos amplia de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a suministrar 'prestaciones sociales', con el fin de mejorar la situacin de personas desfavorecidas, con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las desigualdades de todo gnero." 34
Esta actividad se encomienda a la administracin pblica y a los propios particulares, en diversas formas, una de ellas corresponde a la asistencia privada. Se comprenden en este rubro los servicios de accin sanitaria y asistencial y la ayuda social en general. La nocin de servicio social se ha desarrollado en Francia por deterrninadas autores, aunque otros la impugnan. Representa, de todos modos, un esfuerzo para devolver a la nocin de servicio pblico, su importancia inicial.
9. LA NOCIN DE SERVICIO
PBLICO EN
LA LEGISLACIN MEXICANA
Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades las c.uale.s considera como "servicio pblico". Por consiguiente, para la deter~maCln de la naturaleza jurdica de servicio pblico, debemos atenernos estnctamente a nuestro derecho positivo. Nuestra Constitucin alude a los servicios pblicos, aunque en diversas acepciones, en los artculos 3, 27, fraccin VI, 73 fracciones XXV y XXIX, 123, apartado A, fraccin XXVIII y 132. La legislacin administrativa mexicana ha legislado sobre la nocin de servicio pblico: en unos casos con la expedicin de una Ley de servicios
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Jean de Soto, ob, cit., pg. 443.
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pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que se refiere a un tema especfico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc. El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en estos trminos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO pblico es la actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters pblico." La segunda parte del artculo 65 citado complementa la nocin: "La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. secuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin minio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieren prestacin del servicio." pblico En conde dopara la
De conformidad con la doctrina del servicio pblico antes expuesta, el artculo 66 de la Ley Orgnica ordena:
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del Consejo Consultivo; n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistentes: IIl. Para decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."
De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas actividades son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos puramente administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley establece en forma expresa. Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados pblicos; si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribunales federales en procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua o a la tutela administrativa.t" Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conservan en un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos casos no estamos en presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usua3" Interpretacin del artculo 60 del Cdigo Penal en relacin con el concepto de servicio pblico y el artculo 65 reformado de la ley del Seguro Social.
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rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son competentes, salvo disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza federal de un acto. El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto de servicio pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servicios pblicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y energa elctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospitales, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a artculos de primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama completa del servicio." Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General de Bienes Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Distrito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio pblico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio pblico de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de derechos de autor y otros. Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones que poco a poco se han eliminado. La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de noviembre de 1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio pblico." Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley General de Bienes Nacionales, que seala en el artculo 2':', fraccin V, que al precisar cules son los bienes de dominio pblico de la Federacin, alude a "los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico y los equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmuebles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin a servicios generales de la misma. Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal alude a "toda persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dictado diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" p. T. 93, pg. 1470; 1'. 95, pg. 1837; VI p. Informe pg. 153; V p. T. 38, pg. 1279; T. 46, pg. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion serpblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5 y 13 constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
VICIO
- -Revista 36
de la Escuela Nacional de [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre
1959, pg. 454 Y ss, Artculo denominado: "La teora del servicio pblico en el de-
recho mexicano:' Jos Castro Estrada.
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personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123, fraccin XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades sociales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es evidentemente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a los cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico... Notorio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio pblico, se incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de 1857, y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ellO de junio de 1898, mas cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de la Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin arriba apuntada."
La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislacin se han venido esforzando por elaborar un concepto orgnico de servicio pblico. Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades del poder pblico pueden llamarse propiamente servicios pblicos, tales como las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institucin y aplicar los criterios generales sobre servicio pblico. En el caso de los ejemplos sealados, debe hacerse esta reflexin: El crdito Pblico es un servicio pblico y como tal, debe ser organizado bajo un rgimen financiero. Estas instituciones son organismos econmicos al servicio del desarrollo general del pas. Una de las pocas leyes que definen al servicio pblico es el citado artculo 65 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
"En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servrcio tcnico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la administracin..." Sem. [ud. Fed. V p. T. XV, pg. 1252.
En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y reglamentaria, salvo los aspectos contractuales de la concesin de servicio pblico. 10.
CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se desarrolla en la forma de servicios pblicos, por lo cual hemos de distinguir dos grupos: a) Los servicios pblicos propiamente dichos, y b) Los de-
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ms servicios que presta la administracin, que an no revisten los caracteres del servicio pblico. Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al considerar dos grupos: a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo; y b) Los dems servicios que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carcter de autoridad.s? Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los servicios pblicos facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos, Telgrafos y otros.
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si partimos de la competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano: A) Servicios pblicos federales. B) Servicios pblicos de las entidades federativas. C) Servicios pblicos municipales. D) Servicios pblicos internacionales.
A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza se determina por las facultades de los rganos federales. El planteamiento de este problema es semejante a la determinacin de la competencia en determinadas materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros. El artculo 124 de la Constitucin establece que: "las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados". Determinada la competencia del rgano federal, puede crearse en una ley la organizacin de un servicio pblico. El art. 41, fraccin 1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, alude a los delitos federales. Los servicios pblicos federales pueden ser: 1. Exclusivos} con el carcter de monopolios como en el caso del artculo 27 constitucional en materia de petrleo, energa elctrica y los diversos casos que seala el artculo 28 de la propia Constitucin, correos, telgrafos, banco nico de emisin. 2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia federal, el Estado puede organizar los servicios, atendindolos directamente o concesionndolos a los particulares. Los servicios de radiodifusin, telfonos, se manejan por los particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones. En los servicios pblicos en manos de particulares stos se rigen en sus relaciones privadas por el derecho comn, pero el servicio pblico se gobierna por principios de orden pblico.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pg. 31 Y SS., distingue entre los servicios que implican una gestin pblica, y los servicios pblicos de gestin privada. El uso de procedimientos de derecho pblico es bsico en el primer grupo.
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3. Concurrentes con las dems entidades. Hay determinadas materias que no son de la exclusiva competencia federal, y pueden ser atendidas por las autoridades federales, locales y municipales: educacin pblica, turismo, salubridad, caminos, etc. B) El propio artculo 124 de la Constitucin reserva a las autoridades locales las materias que no sean federales. Las constituciones de los Estados regulan stas, y forman la competencia de los servicios pblicos locales, que deben ser regulados por leyes que expidan las Legislaturas de los Estados. C) Los servicios pblicos municipales, son aquellas organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad, o de una circunscripcin territorial, como saneamiento, agua potable. alumbrado, polica, transportes, jardines, cementerios, diversiones pblicas. Municipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los particulares.s" D) Los servicios internacionales son creados por la accin de la organizacin de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas las naciones. Los servicios pblicos internacionales crean organizaciones que se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios, educativos, asistenciales, econmicos y otros. Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio pblico de acuerdo con su importancia, el rgano que lo realiza, los modos de prestacin, etc. Otra clasificacin a la que aludimos es la que considera a los servicios pblicos propios y a los servicios pblicos impropios o servicios pblicos manejados por particulares. Los servicios pblicos han sido clasificados en propios e impropios. (De Valles.) Aunque esta clasificacin ha sido objeto de algunas crticas, al no ser unnimemente aceptados por la doctrina, ella es til para fijar el campo de accin que corresponde a la administracin pblica y a los particulares.f"
38 Desde mediados del siglo XIX se habla con frecuencia en Mxico del rgimen de los servicios pblicos. Fueron notables las primeras obras de derecho administrativo espaol y francs que llegaron al pas y que desde luego influyeron en la creacin de algunas de nuestras instituciones administrativas. Puede mencionarse entre las obras mexicanas la obra de don Teodosio Lares,' en la cual se sealaba la importancia de la nueva disciplina. Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Mexicano, 1852, Mxico. Imprenta de Ignacio Cumplido. 1 v., 407 pgs. Pg. 11. "Nosotros, siguiendo los principios del Adolphe infundiremos en estas lecciones la doctrina de la ciencia del Derecho Administrativo, bajo las dos fases de competencia y jurisdiccin." 39 Rafael Bielsa, Derecho administrativo. T. 1, pg. 439. "Por lo dems los servicios pblicos propios deben distinguirse de los impropios, esta diferencia tiene importancia como lo demuestran las nociones siguientes: 1) Servicios pblicos propios son los que presta o debe prestar el Estado directamente o por concesionario. 2) Servicios pblicos impropios son aquellos que tienen de comn con los propios el satisfacer en forma ms o menos continua necesidades colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni los concede, sino que tan s610 los reglamenta. Entre estos servicios estn no pocos de ellos llamados de inters pblico o de necesidad pblica. Carlos Carda Oviedo, 7~ ed. T. 1, pg. 315.
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a) El servicio pblico propio.
Los servicios pblicos propios son los servICIOS prestados directamente por la administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de transportes elctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y otros. El artculo 36, fracciones III a IX, de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone: El Departamento del Distrito Federal tendr las siguientes atribuciones:
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con base en las disposiciones de esta y otras leyes relativas. IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser prestado por s o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, o con los particulares, o bien, si deben concesionarse; V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico; VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos; VIL Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia estipulado en las concesiones; VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico en los trminos que seale esta ley; IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de servicios pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la administracin de la empresa respectiva.
De conformidad con el artculo antes citado, la ley considera diversas formas de prestar un servicio pblico, en particular la clasificacin que meno ciona la fraccin IV del precepto citado.
b) El servicio pblico impropio, llamado tambin servicio reglamentado o virtual.
El serVICIO pblico impropio satisface una necesidad de inters general y a la actividad privada, regulada por leyes y reglamentos de polICIa, como el servicio de farmacias, panaderas, lecheras, carniceras, supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros" y otros. La intervencin de la administracin pblica se justifica por el mdudable inters pblico que ellas prestan.s? Propiamente estas actividades sometidas por la administracin a medio d~s ~e orden, salubridad, tarifas, precios, ete., no constituyen un servicio publIco, aunque satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por la propia administracin o en concurrencia por los
c?~responde
jess Gonzlez Prez, Apertura y traslado de [armacias. Madrid, 1966. R. Entrena Cuesta, El servicio de taxis. Rev. Estudios Polticos, Madrid, mimo 27, septiembre-diciembre 1958, pago 29. E.. Carda de Enterria, El servicio pblico de transportes urbanos. Rev. Ad. Pb. IEP, MadrId, nm. 10, enero-abril, 1953, pago 53.
40
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particulares, como en el caso de las tiendas, panaderas, lecheras y dems servicios de la CONASUPO (Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. o. F' J 1-IV-1965) .41 Por ello y a pesar de las objeciones que se le han hecho, no tenemos inconveniente en seguir empleando esta ltima denominacin de servicios pblicos impropios a esas actividades, para fijar su rgimen legal. o reglamentario y su significacin administrativa. Sern relaciones subordmadas al derecho privado, cuando se manifiestan entre particulares y pblicas en sus relaciones con la administracin. Vase a este respecto la Ley de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. 11. DIVERSOS
MODOS
DE PRESTAR LOS SERVICIOS PBLICOS
No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los serViCIOS pblicos, porque stos se han venido desarrollando, no al impulso de una teora, o de un sistema, sino ante el reclamo de las mismas necesidades pblicas. Son ellas las que imponen al Estado la obligacin de atenderlas, de una manera eficiente y continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta. Los modos ms frecuentes de ejercer los servicios pblicos son los siguientes: a) Administracin directa, como el servicio de agua potable, saneamiento, etctera, en la ciudad de Mxico.s? b) Arrendamiento y administracin o gestin interesada, como algunos puentes internacionales. e) Concesin de servicios pblicos. Ley de Vas Generales de Comunicacin: Radio, Televisin, Telfonos, etc. d) Descentralizacin por servicio. Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad.
4i Pasajeros, Transporte de (servicios pblicos). El servicio de transporte de pasajeros en automvil de alquiler encaja dentro de la conecta interpretacin doctrinal de servicio pblico, ya que rene los siguientes requisitos: inters por el establecimiento, q!;ulacin y control del citado servicio: que conforme a esos preceptos legales, se est previniendo; que slo mediante la intervencin dcl Estado pueden garantizarse al pblico las mximas condiciones posibles de eficiencia, seguridad, orden, regularidad Y economa en el ejercicio de la actividad de los particulares empresarios del mencionado servicio; y finalmente, que slo mediante autorizacin expresa del propio Estado, puede ser desempeada la actividad de que se trata; por lo cual debe estimarse que el aludido servicio de transporte de pasajeros en automviles de alquiler, queda definido, sin gnero de duda como caso tpico de actividades que constituyen, tal clase de servicio pblico encomendado a particulares segn las disposiciones de las leyes en cuanto a requisitos que stos deban cumplir y en cuanto a condiciones a las que deba someterse la autoridad para el otorgamiento de autorizacin y permisos; en el concepto de que por lo que atae a la empresa particular que se dedique a tal actividad, sta se desemperlar, una vez autorizada, de acuerdo con sus peculiares reglas tcnicas y cientificas y de acuerdo con las normas jurdicas que de manera general regulan la actividad correspondiente. Tomo liS, pg. SOl. Sem. Iud, Fed. 42 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Ed. Bosch. Barcelona, 1955, pgs. 499 y 515.
121
e) Empresas de economa mixta o empresas privadas de inters pblico, como la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., Altos Hornos <le Mxico, S. A. f) Servicios subvencionados o servicios pblicos personificados. g) Otras formas de manejo de servicios pblicos en instituciones pbliGiS, o privadas o mixtas: Estacionamiento de vehculos, fideicomisos, fondos, etctera. Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera. Se pueden distinguir varias categoras, segn que la gestin del servicio est asegurada por una institucin pblica, o est confiada a un particular.v' a) En la administracin pblica directa, el servicio no tiene individualidad, por ello, la gestin del servicio queda confiada, dentro del rgimen legal, a la administracin utilizando su propia organizacin y recursos. A este caso corresponden dos modos clsicos de gestin: 44 1. La denominada administracin directa -la rgie de los franceses provista de patrimonio propio y autonoma. 2. El establecimiento pblico, en el marco de la teora francesa, y recientemente otras formas de descentralizacin administrativa, que adoptan en nuestra legislacin diversas denominaciones, como estudiaremos en captulos ms adelante. b) El arriendo y la administracin interesada -rgie interesada-s, cede a empresas privadas el ejercicio del servicio de carcter econmico, bajo las condiciones que la misma administracin fija, que pueden ser el pago de una determinada cantidad o la participacin en los ingresos de la empresa. pero sin soportar las prdidas. En la administracin interesada, la administracin nombra un gestor del servicio al que se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra participacin de ndole econmica. En ambos casos la situacin especial de manejo del servicio, no hace eludir la responsabilidad de la administracin. (lue est obligada al mantenimiento y vigilancia del servicio. e] En la concesin de servicio pblico, la administracin concede o establece un derecho a favor de un particular concesionario para que maneje un servicio a su cargo, por un plazo determinado y bajo condiciones precisas, ~le naturaleza contractual y reglamentaria. entre otras las de obtener ventaras econmicas que lo remuneren de su inversin. La instalacin y explot~c~n del servicio se regula principalmente por el inters pblico del serVIno y accesoriamente por el inters particular del concesionario. d! En la descentralizacin por servicio, el rgimen que se establece es el rnrsrnn que le ha asignado la doctrina francesa. y al cual aludimos ex ten:"lmente al tratar de las formas de organizacin administrativa.t"
43 Como en el caso de la lcv de Administracin Pblica y otras formas directas de ~jccucin de las leyes relativas a 'los servicios pblicos. 44 Waline, ob . cit . pg. 667. 4" En "la rege" el servicio est administrado por agentes pblicos con cargo a la administracin. La regie se llama simple cuando los agentes reciben un salario por da o. por mes. Se llama regie interesada, cuando ellos son remunerados, con las cuotas proporCIonadas o ingresos generales.
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El Estado por medio de una ley crea un rgimen jurdico apropiado para el servicio pblico, le asigna una personalidad ,jurdica, un patrimonio propio, y un rgimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se maneja en forma autnoma, y el Estado slo se reserva determinadas facultades respecto de los rganos superiores del servicio y del poder de vigilancil o fiscalizacin, que mantengan la regularidad del servicio.!" e) En las empresas de economa mixta, persona juridica pblica y privada, los particulares manejan el servicio bajo normas de derecho privado, con una intervencin del poder pblico que vara en las diversas legislaciones. En el derecho administrativo mexicano, slo se consideran empresas de economa mixta aquellas en las que el Estado se reserva la direccin de las empresas, como accionista mayoritario, por aportacin de capital en acciones preferentes y en otros casos, en que se da ingerencia importante a la administracin.s? f) Existen servicios pblicos} obra de la iniciativa privada, que no son manejados por el Estado} sino por los particulares que aportan su patrimonio, pero que no tienen capacidad econmica para su manejo, ya sea por insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos generales no permiten un manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa de determinados privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones, subsidios, exenciones de impuestos y otros beneficios. g) Existen otras formas mixtas ele atencin de un servicio pblico, en las que el Estado se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar de inmediato la rescisin de una concesin si los concesionarios no atienden debidamente el servicio. En otros casos, son acontecimientos graves los que obligan al Estado a asumir directamente el manejo del servicio.t"
46 "Servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros. Sem, [ud, Fed., 6' cd., 211 Sala. T. 9, pg. 82. 47 La empresa de economa mixta es una sociedad annima cuyas acciones pertenecen por partes a los capitalistas privados por un lado, y a personas pblicas que se encuentran por este hecho asociadas a su gestin. Jean Rivero, ob. cit., 2~ ed. 1962, pg. 423. -15 "Conviene determinar cul es el concepto jurdico de una empresa concesionaria, de un servicio pblico y corno consecuencia cul es la nocin correcta de servicio pblico. La concesin de servicio pblico es "el acto por el cual un particular se compromete a asegurar, a sus expensas, riesgos y peligros, el funcionamiento de un servicio pblico mediante una remuneracin que consiste normalmente en los beneficios que l derivar de la explotacin del servicio, generalmente de las taxas que queda autorizado para percibir de los usuarios del servicio." Blondcau, La concession de seruice publique, pg. 54. A su vez el servicio pblico es una organizacin que suple la insuficiencia de la Iniciativa privada por el empleo eventual de prerrogativas de poder pblico para asegurar la satisfaccin regular y continua de una necesidad colectiva. PhiJippe Cante, Bssai d'une Theorie d'ensemble de la concession de. seroice publique, pg. 2. Es de tal naturaleza que no puede ser realizado completamente sin la intervencin de la fuerza gubernamental. (Len Duguit, Droit Constitutionnel, n, pg. 61.) No hay pues servicio pblico ni por tanto concesin de servicio pblico por el solo hecho de que determinada empresa tome a su cargo como parece que sostiene la autoridad demandada, una obra de inters colectivo o que afecta a un grupo ms o menos numeroso de personas. Se requiere
12;)
12.
SERVICIOS Pt'IBLICOS COMERCIALES y
SERVICIOS PBLICOS INDUSTRIALES
Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso, como una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado, el cual se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados a la iniciativa privada. En nuestros das se observa una intensa actividad industrial y econmica del Estado organizada, principalmente, bajo la forma de servicio pblico. El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo y por las intervenciones pblicas que cada da se desarrollan ms, ante los numerosos campos econmicos que la iniciativa privada abandona, se declara insuficiente, o se le excluye ante los inevitables apremios o presiones de los factores reales de poder de la Nacin.w Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos, los que han obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e industriales reclamadas por el apremiante inters general. Los particulares tienen limitaciones econmicas para la produccin en escala ascendente y para la movilizacin de grandes volmenes de materias primas o de artculos de primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas econmicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, que oblig a una transformacin de algunas industrias privadas. en fbricas de armamentos. Las mismas actividades privadas agrcolas, comerciales e industriales, se vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de la nacin como la empresa del valle de Tennesee.
No hay inconveniente en aplicar la teora del serVICIO pblico en aquellas actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares. Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los serque se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le h.ace en concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una dcJeg-aCJn por parte del Estado de una actividad que l podra tomar directamente a su cuidado para la satisfaccin de una necesidad colectiva y en la que podra empicar procedimientos de derecho pblico." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando una asociacin de productores acte con una autorizacin del Estado, se estar frente a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no puede hab.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serv(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646. . 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de 1970.. Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica. Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Revista de administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.
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VICIOS
pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comerciales, como acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs. En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionalizadas y en numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso de la produccin, aparece la idea del servicio pblico industrial y comercial. Petrleo, electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una marcha que si bien puede detenerse momentneamente al impulso de un retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su marcha cuando las condiciones sean propicias. En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han agudizado. El Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el mercado en ciertos artculos de primera necesidad. En materia de combustibles, Petrleos Mexicanos ha sido reorganizado, crendose un monopolio constitucional, tanto para la exploracin como la explotacin y dems actividades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica." En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacionales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mantener tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo. 51 La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legislacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencionismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado, frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesidades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del Estado.
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado encaminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimiento de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere, Droit Administratif. T. I, 4~ ed. 1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Madrid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad. T. l, pg. 343, 7~ ed. y Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un organismo pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa poblacin que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. O. F. del lQ de abril de 1965. En el ramo de correo se han aprovechado las experiencias de esta actividad, principalmente en los Estados Unidos, en los que se mueven millones de piezas postales por procedimientos mecnicos, que implican un costo relativamente bajo en el servicio. La Unin Postal Universal, se esfuerza por divulgar entre todos los pases los nuevos principios y tcnicas del servicio pblico postal.
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el espectculo paradjico de un pas con una enorme produccin de algodn, que no puede colocarse debidamente en los mercados internacionales, mientras nuestra gente no tiene qu ponerse. No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de servicios pblicos comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circunstancias o necesidades sociales, no para competir con las empresas particulares, sino para subsanar los desmanes de stas o que excedan de sus POSIbilidades econmicas, o ante un reclamo imperioso del inters general. 5 :] En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pblicos comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho pblico y de derecho privado. An en los organismos descentralizados, se permite en algunos casos, la aplicacin del derecho privado en las relaciones de la Institucin con los particulares. El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con su tradicional rgimen econmico y financiero que personifica una actividad semejante para la administracin. Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el manejo de estas empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a su mejor funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado como una colaboracin transitoria.P No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad comercial e industrial, por el contrario, ser una arma poderosa en manos del Estado para frenar el espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que estos servicios comerciales o industriales deben manejarse con entera independencia de las empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de: comercio, y tienen la calidad de comerciantes, son nociones que deben precisarse en nuestra Iegislacin.s-
13.
LA MODIFICACIN Y SUPRESIN DEL SERVICIO PBLICO
La creacin de un servicio pblico no debe implicar un ataqu; a la~ lil~er tades fundamentales. El servicio pblico debe ser creado por VIa legislativa
52 Ley de cooperacin de agua potable de los municipios. D. O. F. del 29 de dicIembre de 1957. 53 Vase en este sentido el artculo 2 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera. M Paul Duez y Guv Debeyre, Trait de droit ndministratii, DaIloz, 1952, pg. 540. Andr de Laubader~ Traite elementaire de droit administrati]. Lib. Gral. de drot et jurisp. Pars, 1957, pgs: 590-592. Marcel ]., "Les aspects fondamentaux de la discipline des usages de l'enseignement public". La Revue administratiue, Julio-agosto, 1958, nm. 64. Marcel Waline, ob. cit., 9q. ed., pg. 779. . Jean Louis de Corail, La crise de la notion juridique de senuce publique en droit administrati! irancais. Pars. Lib. Gral. de droit et Jurisp. 1954. Sabino Alvarez Gendin, El Servicio Pblico. I. E. PoI. 1944, pg. 2Il Y ss,
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y en ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de disposiciones legales. El servicio pblico exclusivo se diferencia del servicio pblico concurrente, en que aqul implica un monopolio por parte del Estado, que debe estar apoyado legalmente, o en otros trminos, ya sea estableciendo el servicio ~n forma directa u otorgando facultades discrecionales para crearlos en materia administrativa. Tal es el caso de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es competente para crear un servicio, tambin tiene competencia para modificarlo o suprimirlo. En estos casos es necesario tomar en consideracin el rgimen jurdico al cual est sometido el propio servicio. En los casos no previstos habr que atenerse a los trminos de la concesin, en la concesin de servicio pblico; o las facultades discrecionales en los dems casos. En los casos de concesin de servicios pblicos, es necesario tomar en cuenta la situacin reglamentaria y la situacin contractual de la concesin, para ajustar una decisin a sus trminos.w En las clusulas contractuales de una concesin de servicio pblico deben indicarse los casos en que el servicio pblico puede suprimirse o transformarse. En caso de que no exista esta disposicin, existiendo una causa superveniente de inters pblico, por la cual se considera indispensable la supresin del servicio, el acto puede rcvocarse, cubriendo a los concesionarios los perjuicios que se ocasionen.P'' Vase sobre el particular el artculo 72, fracciones Il y IV de la Ley 01'gnica del Departamento del Distrito Federal. En nuestro rgimen jurdico el Legislador puede crear un servicio pblico en dos formas: a) Por medio de una ley que especficamente 10 regule; y b) Por medio de una ley que autorice a la autoridad administrativa para crearlos, como en el caso de los preceptos citados de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, y en las leyes orgnicas de los municipios. A ESTOS CASOS SE LES DENOMINA GENRICAMENTE LA MUNICIPALIZACIN \lE LOS SERVICIOS. Caso diverso al de la nacionalizacin de servicios en las que el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo rgimen juddico a la actividad privada.
E]ECl:TORIAS DE LA SEXTA POCA
Tomo 9, pg. 82, 2~ sala, servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros. Tomo 13, pg. 48. Pleno. Servicios pblicos federales competencia en casos de delitos contra empresas de servicios pblicos.
55 E. Garda de EnterrIa, "Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los servicios pblicos." Reo, Ad. Pb, I. E. PoI. Madrid, nm. 12, septiembre-diciembre, 1953, p;g. 129. . 56 La ley g~n:ral ~c Bienes Nacionales dispone en el art/culo 3, fraccin IV, que son bienes de dominio privado: Los que hayan formado parte de corporaciones u organismos de carcter federal que se extingan. D. O. F. del 30 de enero de 1961.
DERECHO ADi\llNISTRATIVO
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Tomo 21, pg. 142, l~ sala. Peculado, qu debe entenderse por servicio pblico. Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos. Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33, pg. 48 1'1. Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. 2~ S. Servicio pblico de autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10, 2~ S. Tomo 52, pig. 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los servicios pblicos. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una llueva recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la Federacin, 14 volmenes, Mxico, 1975." Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28. Servicio Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itinerario fijo en el Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251. Servicio Pblico. Vas Generales de comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI, p;ig. 90S. Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI. ltima jurisprudencia, 1975. Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S. Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3 I 9. Servicio Pblico. Transporte de pasa jeras en automviles de alquiler sin innerario fijo en el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es violatorio de los articulas 4 y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

l. El Derecho administrativo como expresin jurdica de la {uncin administrativa.-2. Definicin del Derecho administrativo.e-S. Diversos criterios doctrinales para apoyar su concepto.-4. Materias que comprende el Derecho administrativo.-5. La autonoma del Derecho administrativo.-6. El Derecho administrativo anglo-sajn.-7. El Derecho administrativo sovitico.-8. El Derecho administrativo en otros Estados.
l. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVA
COMO
EXPRESIN
JURDICA
DE
LA
}'UNCIN
El Supremo Poder de la Federacin de acuerdo con el artculo 49 de la Constitucin, se manifiesta para su ejercicio en tres poderes: Legislativo. Ejecutivo y Judicial. A cada uno de estos Poderes corresponde -en principio-e, una funcin especfica: la Legislativa o tarea de hacer las leyes; la Ejecutiva encargada de aplicar la legislacin administrativa; y la Judicial que tiene por misin declarar el Derecho en los casos controvertidos. . ~os ocuparemos a continuacin del Poder Ejecutivo, a quien nuestra ConstltUCln asigna una amplia labor. artculos 80 a 93 de la misma y del Derecho a(~ministrativo como conjunto de normas que regulan su estructura, funcionamIento y sus relaciones con los particulares y con los entes pblicos. Desde sus formas ms rudimentarias hasta las complejas instituciones modernas, la Administracin Pblica, como rgano del Poder Ejecutivo -se nos o~rece como la organizacin a la que se le encomienda la realizacin de actiVidades hacia fines colectivos que se derivan de la vida real, bajo principios de coordinacin y subordinacin. . El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho
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de la Administracin pblica y en forma m.is extensa como el Derecho del Poder Ejecutivo, sin que asimilemos la funcin administrativa a la funcin ejecutiva, que aparece como ms amplia en nuestro orden constitucional, al comprender el ejercicio de otras funciones. En la teora alemana el Derecho administrativo determina la forma jurdica como la funcin administrativa se revela en el Estado. Existen un conjunto de principios jurdicos encaminados a regular la actividad del Estado que tiene a su cargo la ejecucin de la ley. El derecho administrativo regula a la funcin administrativa. Analizando este concepto decimos que el derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, que determina la organizacin y funcionamiento de la Administracin pblica, tanto centralizada, como paraestata/.l Como esta definicin es estrictamente formal, aludiremos a su concepto material diciendo que: el derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, que se propone la realizacin de actos subjetivos, creadores de situaciones jurdicas concretas o particulares. En su concepto ms general y objetivo, es el derecho que regula la actividad del Estado al realizar la funcin administrativa, cualquiera que sea el rgano que la desarrolla. "Sin la existencia de la administracin pblica y sin su permanente actividad, el derecho administrativo no se presentara como problema jurdico." (Fiorini, ob. cit., T. 1, pg. 5.) Estamos en presencia de una de las ramas ms recientes del Derecho, que inicia su franco e incontenible desarrollo desde principios del siglo pasado al acentuarse la intervencin del Estado, asumir la atencin de los servicios pblicos y otras actividades generales.> La aparicin del Estado de Derecho regula la accin administrativa bajo el orden jurdico de un pas, cuya trama adquiere una complejidad siempre creciente ante la explosin demogrfica, el constante intervencionismo de Estado, el choque de tendencias contradictorias y la persistente sustitucin de la actividad privada por la actividad pblica. La administracin pblica es un elemento imprescindible de la vida social, en todos los tiempos. Jellinek afirm: "Que el Estado podra existir sin leyes, ni jueces, pero no sin policas y serviciosadministrativos," (L'Etat moderne el son droit, T. Ll, pg. 320.) Aunque desde la antigedad existieron instituciones administrativas y cons1 Aunque el derecho macin reciente y an en antiguas y se enlazan con primitivas -en Roma en' polica, los mercados, los
administrativo, comparado con el derecho privado, es de forproceso de desarrollo, las instituciones administrativas son muy la atencin de las necesidades sociales. En las formas polticas particular-e, nos encontramos con reglas para los impuestos, la acueductos, el comercio, el ejrcito, la administracin y otras
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Maurice Hauriou, ob. cit., pg. 10. Fernando Garrido Falla, "Sobre el derecho administrativo y sus ideas cardinales". Rev. Adm. Pub., Madrid, nm. 7, pg. 11. Juan Gascn Hernndez, "Evolucin y panorama del derecho administrativo", Reu. E. P. Madrid, nm. 7, enero-abril, 1952, pg. 11.
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titucionales, el derecho administrativo adquiere mtodo, unidad e impulso poco despus de la Revolucin francesa, no como una garanta para el individuo, sino como una tendencia para subordinar al Derecho a la administracin pblica. El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean a las instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero tambin se integra con los principios, teoras y conclusiones de la doctrina administrativa, que inspira, funda y explica la naturaleza jurdica de la legislacin administrativa, su organizacin y las decisiones de la administracin pblica. En nuestros das estas normas se circunscriben en principio, al derecho pblico interno, aunque trascienden al derecho pblico externo en una nueva disciplina jurdica: el derecho administrativo internacional que es una rama del Derecho Internacional pblico. Son los organismos internacionales los que tienen su propia funcin administrativa y forman un cuerpo de conocimientos en proceso de desarrollo. La accin eficaz de la Organizacin de las N aciones Unidas se extiende a mayores campos del derecho administrativo, surgiendo principios que regulan a los organismos internacionales y a las nuevas modalidades de las relaciones -de diferente naturaleza- entre los pases. La UNESCO en material cultural; el Consejo Econmico y Social en actividades econmicas, demogrficas, incluso sobre los propios servicios pblicos, comprenden esos nuevos aspectos de un derecho en formacin. El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos, y en mucho menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administrativos. El propsito de respetar el principio de la divisin de poderes ha obligado al Constituyente a permitir que un poder, por excepcin, realice actos que corresponden a otro. Lo contrario implicara intromisiones indebidas de los poderes entre s, que por otra parte no se justifican." El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable transformacin de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra rama del Derecho tiene la proyeccin del derecho administrativo, que una vez creado, prolifera en mltiples ramas, que forman en la actualidad conocimientos jurdico-administrativos unitarios, en proceso de independencia del tronco original, formando ramas especializadas del derecho pblico. El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abandonar toda relacin con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones
3 "La expresin 'derecho administrativo', adjetivacin de lo jurdico por la Administracin, evoca dos ideas: la de derecho y la de administrar. Detenindose en lo que esta contemplacin superficial revela, pudiera inferirse que se trata de una rama de lo jurdico que rige la actividad administrativa, toda actividad de administracin. No es ello exacto. El derecho administrativo no es ordenamiento que abarque cualquier actividad a la que convenga el predicado administracin: se refiere, exclusivamente. a un CSO particular del administrar, a la Administracin pblica. El derecho administrativo es el derecho de la funcin estatal, administrativa. Con lo dicho, sin embargo, no se ha enunciado el concepto de derecho administrativo: contra lo que pudiera parecer, no se ha aprehendido la esencia de esta rama del derecho." Manuel Ballv, Enciclop. Esp. T. 1, pg. 56.
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a los problemas administrativos, integrando doctrinas jurdicas y cuerpos de leyes administrativas, que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.' A diferencia del derecho administrativo francs, que es jurisprudencial, nuestro derecho administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre tienen una fuerza determinante en esta rama del Derecho. Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado para determinar la naturaleza del derecho administrativo. "AlU donde hay Estado hay administracin y all donde hay administracin hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que haya Ciencia del Derecho, tambin habr una Ciencia del Derecho administrativo." 4
Garda de Enterria y Fernndez (ob, cit., pg. 31) reconocen la existencia de dos clases de derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios. "Un Derecho general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos. ste es el caso, por ejemplo, del Derecho Civil. Hay otros Derechos, en cambio, que slo regulan las relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o especficos, sustrayndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho comn" y agregan: Pues bien, algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no es ni el Derecho propio de unos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una funcin, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la reg-ulacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones pblicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho comn."
Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de "una abigarrada multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas hasta un derecho cada da ms armnico, definido, e indispensable para la vida social y tan finamente pensado como el cdigo civil" segn la certera expresin de Walter Jellinek.
2.
DEFINICIN DEL DERECHO ADMlNISTRATIVO 5
Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo: El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, costituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las rrormas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la organizacin, [uncia" Buttgenbach, Principes, Bruxelles, 1954. Jos Gascn y Marin, Tratado de derecho administratiuo, T. I. pg. 44 SS., 13' ed., Madrid, 1956. Clasifica las diversas definiciones del derecho administrativo en los sig.uientes grupos: Primer grupo: criterio legalista; Segundo grupo: criterio del poder ejecutrvo: Tercer grupo: derecho referente a la formacin, conservacin y perfeccionamiento del organismo del Estado; Cuarto grupo: la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines; Quinto grupo: la actividad del Estado y de otras entidades que realizan fines pblicos; Sexto grupo: derecho referente a los servicios pblicos; Sptimo grupo: Relaciones entre la administracin y los ciudadanos." Georges Langrod, "Tratado de Ciencia Administrativa". Escuela Nacional de Administracin Pblica, 1973, Madrid, pg. 135.
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namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los servicios pblicos y dems actividades estatales. Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin extensiva-e, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que son el trabajo de la experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la jurisprud~uciasustentan al Derecho administrativo. La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin Pblica, como en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su propia tradicin jurdica y manera de ser. Principios iguales tienen una evolucin diferente en otros pases, aunque se observa una cierta tendencia a la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo universal podra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son un factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores nacionales y extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho administrativo comparado, con resultados positivos, ya que sus principios pueden ser aprovechados e incorporados a la legislacin nacional. Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina cientfica, una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Administracin o Ciencias administrativas, que estn en constante y necesaria evolucin. El mtodo, la terminologa, los diversos regmenes administrativos de personas, cosas e instituciones, sealan grandes discrepancias, que son superadas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin general. En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos imprescindible, o sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a l corresponde 'la organizacin, competencia y procedimientos administrativos. En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del Derecho positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto la organizacin y la materia administrativa. Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el Estado y los particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del derecho administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la amplitud moderna de su contenido.
Fleiner (Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, 1933, pg. 7) nos ofrece un criterio eliminador, en estos trminos: "La administracin Pblica es toda la actividad que el Estado o cualquier otra corporacin de derecho pblico desarrolle, en su propio orden jurdico, para alcanzar sus fines especiales, y no pertenezca a la esfera de la legislacin ni de la administracin de justicia."
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. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los dems serque no tienen este carcter, que forman la finalidad esencial de nuestro Derecho. En resumen, el derecho administrativo aparece como los medios esenciales
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para el ejercicio de la funcin administrativa, que tienen por finalidad "proveer con medidas concretas a la satisfaccin de las necesidades, que son aquellas que el inters pblico requiere". (Cyer Cambier, Droit administratii. Ed. Larcier. Bruxelles, 1968, pg. 8.)
3.
DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO
Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en las cuales se combinan los temas relativos a la organizacin administrativa, la actividad administrativa, los medios de acceso de la administracin pblica y el control jurisdiccional de la administracin. Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra defincin de derecho administrativo y sealar su continuada evolucin. a) El profesor Sabino Alvarez Gendn, define el derecho administrativo diciendo: " ... que es la ciencia jurdica que estudia los principios que inspiran y las normas que regulan la organizacin, las funciones y la jurisdiccin administrativa, comprendiendo en lo ltimo, las garantas contenciosoadministrativas." 6 En esta definicin destacan varios elementos: a) Desde luego, la importancia de la ciencia jurdica en el estudio del derecho administrativo: b) El criterio formal que toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa, y e) En tercer lugar, la materia que forma parte del derecho procesaladministrativo. b) El derecho francs tradicional ofrece un criterio muy amplio del derecho administrativo. Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho administrativo de las escuelas tradicionales o clsicas, para examinar las que han mantenido la importancia exclusiva del servicio pblico.
Para Len Duguit 7 el derecho administrativo es el conjunto de regias que determinan la organizacin de los seroicios pblicos. Otro representante de la escuela realista es Bonnard que define el derecho administrativo, corno: la parte del derecho pblico interno que tiene por objeto preuer y regular las interoenciones administratioas del Estado, o sean las intervenciones realizadas por medio de la funcin administrativa y a5egurada por los seroicios pblicos administrativos. Rolland que se sita actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho administrativo es el Conjunto de reglas relativas 4 la organizacin y al funcionamiento de los servicios tnblicos y a las relaciones de stos con los particulares. Gastn Jeze, 8 afirm que "el servicio pblico constituye la piedra angular del derecho administrativo francs y sirve de nico molde a todas las instituciones del derecho pblico". Define al derecho administrativo "como el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos".
Agustn A. Gordillo, Introduccin, 2~ OO., pg. 227. Len Duguit, Manuel de droit constitutionel, 1918. Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. Ed. Reus, 1928, pg. 29.
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e) En el derecho administrativo francs actual nos encontramos con nuevos elementos de derecho administrativo.
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo puede ser definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto de estudio y de enseanza, y en tanto que cuerpo de regios jurdicas. El derecho administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurdicas puede ser definido sea lato sensu, segn las personas a las cuales se aplica (en autoridades y organismos administrativos), sea stricto sensu, segn su contenido y correlativamente a los tribunales que lo aplican y se trata nicamente de reglas especiales diferentes del derecho privado".
Esta definicin se orienta en el criterio que trata de rescatar -para el derecho administrativo- todas las importantes materias en que tiene relacin el Estado.
Para Marcel Waline,lO el derecho administrativo se como el conjunto de reglas que: "1. Determinan la composicin, el reclutamiento y el y organismos de la Administracin. "2. Determinan, complementariamente, los lmites de "3. Las sanciones por el exceso de estos poderes, as en su ejercido!' definir en consecuencia estatuto de estas personas estos poderes. como las faltas cometidas
El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autoridades pblicas, los poderes que les son necesarios en el inters general, pero tambin salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario evitar por una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la tirana.
Vedel u dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo!' Esta definicin por una parte, muestra la relacin ~iel derecho administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una Idea directriz que es, en su conjunto, vlida. Pero plantea diversos problemas.
jean Rivero 12 define el derecho administrativo como "el conjunto de r~glas jurdicas derogatorias del derecho comn que rigen la actividad adrninIstrativa de las personas pblicas",
Laubadere, ob. cit., pgs. 11-14-30, 1963. Marcel Waline, ob. cit., 9' ed, 1963. Sirey, pags, 4-5. Rolland, ob, cit., 1953, pg. 1. . "El derecho administrativo es una rama del derecho pblico porque la administraCin es un rgano del Estado y el derecho pblico es esencialmente un derecho del Estado." Duez et Debeyre, ob, cit. 11 Vedel, ob. cit. Presses Universitaires de France, pg. 45. "Se puede entender el derecho administrativo." "Como el derecho de la Admnstrac!n -dice Ved el- y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administratIvo puesto que l posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la administracin." 12 Jean Rivero, ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pg. 19.
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4.
lVIATERIAS QUE COMPRENDEN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicacin del derecho administrativo es muy extenso y numerosas las materias que se le vienen adicionando. Es suficiente comparar la actividad del Estado liberal con la del Estado moderno, para comprobar su enorme desarrollo y su cada vei ms importante proyeccin futura. Los temas generales del derecho administrativo se pueden concretar en los siguientes: a) Los principios y normas de derecho pblico, que determinan la composicin) facultades y poderes) sanciones y funcionamiento de la administracin pblica y personas jurdicas que la integran) tanto centralizadas como descentralizadas y en general, el funcionamiento legal del Poder EjecutivoP Comenzamos por dar sealada importancia, a la ciencia de la Administracin pblica y al propio derecho administartivo, con todos sus principios y conclusiones, haciendo hincapi como lo hace la doctrina "que de hecho no es misin del derecho administrativo exponer teoras sobre el mejor modo de administrar". Esta actividad administrativa se subordina a un rgimen de derecho pblico que implica el poder de accin de oficio. Luego aludiremos al orden jurdico que es el que fija la naturaleza de la actividad del Estado que crea las instituciones administrativas y asegura su funcionamiento. b) Todos los principios, normas o medios que ataen a la economa de una nacin -patrimonio y finanzas pblicas- contenidas en su legislacin y que sealan una actividad importante del Estado encaminada a su sostenimiento y a la realizacin de los fines estatales. Ciertas de estas actividades estn fortaleciendo su autonoma e integrando ramas independientes como las finanzas pblicas, la' teora del presupuesto del Estado, el derecho tributario, el derecho crediticio y otros, pero conviene mantener el nexo con el tronco original del derecho administrativo. c) Las reglas constitucionales y administrativas que rigen las relaciones de la administracin pblica con sus servidores.ts y el ejercicio del poder de polica. d) Las relaciones jurdicas de la administracin con los empresarios, contratistas, agentes de negocios, tcnicos en ramas diversas, cientficas y dems actividades de inters pblico. El ejercicio de las facultades de la organizacin administrativa se propone tutelar el orden jurdico y por ende se
13 Benjamn Villegas Basavilbaso expresa: "que la administracin no puede ser equiparada al poder Ejecutivo, ya que la existencia de un poder del Estado requiere indispen sablemente de una funcin propia o sustantiva y un rgano especial, elementos que no aparecen en la Administracin pblica". 14 Otto Mayer, Derecho administrativo. T. 1, pg. 176 nos dice: "La liberacin de todas estas instituciones, no ser definitiva, sino cuando se haya hecho desaparecer de los cerebros de nuestros juristas la idea absolutamente falsa de que. relaciones pecuniarias y relaciones de Derecho civil son idnticas."
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asegura el inters general.w La legislacin administrativa se traduce de esta manera en normas de organizacin, normas de comportamiento y normas mixtas. e) Las normas que regulan los derechos y deberes de los particulares frente a la administracin directa e indirecta, que se obliga a mantener el orden y la seguridad pblica: prestaciones en los servicios pblicos y a mantener el rgimen de polica en los cauces de la ley.16 Debemos sealar que el contenido del derecho administrativo no se reduce a esta nica actividad externa, como pretenden algunos autores, porque hay otras normas de organizacin interna que constituyen un amplio campo de actividad administrativa. f) El ejercicio de las dems facultades, obligaciones y limitaciones que el poder pblico cumple en la funcin administrativa.t?
5.
AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho administrativo, son relaciones de derecho pblico interno. La Administracin pblica subordina sus actos al derecho administrativo manteniendo el principio de que los rganos pblicos slo hacen lo que la ley les permite. Como un criterio general debemos rechazar la aplicacin del derecho privado a las relaciones en las que predomina el inters pblico. El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doctrinas y normas, que se caracterizan por la independencia del derecho privado, porque es inconveniente aplicar a situaciones que regula el inters general, normas que se refieren a intereses particulares. Es precisamente la proteccin de este inters general el que explica las prerrogativas del poder pblico y correlativamente las obligaciones diversas que le incumben. En un principio la influencia del derecho privado fue dominante, porque un derecho joven -anteriormente inmerso en otro- es lgico que busque en la experiencia y analoga de otros derechos, la solucin de sus problemas. Cuando el derecho administrativo se hace adulto no slo busca la relacin ~on el privado, sino que, por el contrario, trata de atraerlo a su zona de l~fluencia. Esto constituye el debate de actualidad entre publicistas y privatIstas. La teora de la decisin administrativa es un ejemplo de los principios que elabora el derecho nuevo. La actividad privada de la administracin pblica debe reducirse a sus lmites. Revelan esos casos el deseo del poder pblico de no romper con la tradicin liberal, en otros casos son razones de
1.5 Jean. Lamarque, Recherches sur l'application du droit priv aux seroices publics admlnlstratlfs. LGDJ. 1960. . 16 Antonio Carrillo Flores, La defensa jurdica de los particulares frente a la AdmlnIstracin Pblica. Lib. POITa Hnos. y Ca. Mxico, 1939, 2' ed. 1973. 17 Dice Fraga. ab. cit., p;ig. 93: "En el dominio de la administracin, a diferencia de lo que ocurre en la. vida privada, es ms importante el captulo del ejercicio de los derechos que el que se refiere al goce de los mismos."
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carcter poltico las que determinan aceptar el rgimen de derecho privado. Vase adems: .lean Rivera, Le rgime des enterprises nationales el l'euolutia n du droit administratij, Archives de philosophie du droit (Pars, 1952, pg. 167). Por supuesto, que no olvidamos que numerosas leyes administrativas mexicanas hacen el reenvo a los principios de derecho privado, pero estos casos los venimos criticando en forma sistemtica, para que esas mismas leyes administrativas, que tienen por finalidad asegurar el inters general, no ocurran a principios que no deben aplicarse por referirse a intereses particulares. Tambin el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o determinadas relaciones en las que l interviene, se gobiernen por el derecho privado que se adapta a las condiciones de la nueva relacin, hasta se le ha llamado derecho privado especial del Estado, a ese conjunto de normas. No se trata de un derecho administrativo especial, sino de un derecho que se acomoda a situaciones eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree oportuno que las empresas privadas no cambien su rgimen por el hecho de una relacin estatal, que en algunos de los casos es circunstancial o transitoria. O simplemente se trata de estimular las relaciones entre el poder pblico y los particulares, eludiendo un rgimen exorbitante de poderes, que no pueden aceptar voluntariamente. El Estado no debe prescindir de su condicin privilegiada de poder pblico en todos los casos, pues el inters general debe predominar sobre cualquier inters privado. No debemos olvidar que en la realidad de nuestra legislacin y de la propia teora administrativa -se acepta por va de excepcin- que la Administracin se someta a un rgimen de derecho privado o a un sistema mixto, como en los casos de las empresas de participacin estatal. En algunas legislaciones extranjeras se acepta la aplicacin del derecho privado en determinadas relaciones administrativas con los particulares.
6. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJN
Se pretende que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude con frecuencia al derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos jurdicos autnomos. La administracin pblica est sometida a la ley, pero la desconfianza del liberalismo hacia el poder administrativo, oblig a no aceptar la idea de un derecho administrativo.t" En parte esta situacin ha cambiado y se est operando una reaccin favorable hacia esta disciplina. Dice Robson: 19 "Una de las ms notables evoluciones de la Constitucin britnica, durante la ltima mitad del siglo pasado ha sido el otorgamiento de poderes judiciales a los grandes Departa18 19
James Hart, An introduction to administrative Laui, 1950, 2:l ed. N. Y. William R. Robson, [ustice and administrative Law. London, 1951.
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mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder Judicial. Esos tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -or icutacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitucional ingls." En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin del derecho comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas, ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares estn regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdiccin administrativa; el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las mismas leyes de los particulares.w "En los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son materia de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.! En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones administrativas inglesas y norteamericanas.
7. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO SOVITICO
El poder administrativo y la administracin pblica sovitica, han sufrido una profunda transformacin que no tiene paralelo en otros pases. Estamos en presencia de una radical filosofa que intenta destruir las bases de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida en el marco del Estado democrtico, demoliberal o intervencionista, no es fcil vencer las dificultades que implica un nuevo modo de vida y principios polticos que gobiernan las relaciones entre el hombre y el Estado, sobre todo, cuando la doctrina imperante en la URSS considera al Estado como una institucin transitoria, representativa de intereses, que deben inexorablemente desapa2(} "Se ha sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho administrativo y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque <;s verdad que no puede ser comparado al del continente, la afirmacin no es exacta. Dicey indica en su obra T'he Law of the Constitution que en Inglaterra y en aquellos pases que, como los Estados Unidos, derivan su civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconocimiento, oponiendo el arbitrio de la administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero tal aserto no es hoy aceptado." Jos Gascn y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21. 21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y. Un.Press.
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recer, aunque su mantenimiento sea obligado en forma pasajera, para dar paso a la organizacin poltica definitiva.sEs difcil colocarse en la realidad de los acontecimientos y en la verdadera naturaleza de instituciones, si tornarnos en cuenta que las informaciones. que nos llegan son eminentemente crticas del sistema sovitico, o son afirmaciones de exaltacin desorbitada. La Unin Sovitica ha pasado su primera etapa de transformacin, y sus resultados, principalmente econmicos, nos indican que estamos en presencia de una administracin pblica provista de los elementos para hacerla eficaz, en un rgimen de excepcional complejidad interna y externa.f" "La Constitucin sovitica es la ley fundamental del Estado socialista que legaliza el rgimen social y estatal, estimula los principios de la organizacin y actividad de los rganos estatales, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y establece el sistema electoral. La Constitucin refleja la experiencia de la construccin del primer estado socialista del mundo y las realizaciones histricas del pueblo sovitico en las diversas esferas de la vida econmica, poltica y cultural", nos dice A. Denisov. A esta descripcin corresponde la crtica de los autores con la afirmacin de que el Estado sovitico para subsistir jurdica y polticamente, ha tenido que sacrificar la libertad y establecer severas restricciones y coacciones que ellos juzgan necesarias y transitorias para ajustar en definitiva la nueva estructura. La literatura sovitica ms reciente, presenta este cuadro negativo con los nuevos elementos de la organizacin sovitica moderna, que permite una mayor identificacin del ciudadano con el rgimen imperante y una mayor comprensin de las nuevas generaciones para salir avante en el ensayo poltico-econmico de mayor envergadura de toda la historia. En el mecanismo de las instituciones polticas soviticas el cumplimiento de la leyes fundamental, porque es el mejor medio para los ciudadanos soviticos de participar en la construccin del socialismo y en el advenimiento del rgimen comunista. En el "Estado transitorio" actual estamos en presencia de un Estado Federal de tipo socialista. O como expresa Vyshinsky: "La Unin Sovitica es un Estado socialista multinacional." Este Estado proletario, de obreros Y campesinos, vive la dictadura del proletariado que sustituy al Estado capitalista del zarismo. El Soviet Supremo y su Presdium es el rgano superior del poder del Estado en la URSS y ejerce en exclusiva el Poder Legislativo. El rgano ejecutivo y administrativo supremo en la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es el Consejo de Ministros, que hasta antes de la ley del 15 de marzo de 1956 era el Consejo de Comisarios del Pueblo. La importancia de este Consejo de Ministros es que en los ltimos aos el Secretario General del Partido Comunista es al mismo tiempo Presidente del Consejo.P'
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Henry Chambre, Le pouuoir souietique, LGD], 1959. A. C. Wyshinsky, The Law o/ the Soviet State. N. Y. 1948. MacMillan. Centro de investigaciones sobre la URSS. L'URSS. Doit, economie, sociologie,
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"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos tipos de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama de la economa nacional en el conjunto del pas. Los ministerios de las repblicas federales no administran directamente ms que los aspectos particulares de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos por la mediacin de los ministerios correspondientes en el cuadro de los gobiernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273. La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a las nuevas modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo y el Estado, toda la estructura poltica y en particular el ejercicio del poder pblico presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyecciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente sealar la decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado el corazn del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o sea el centralismo poltico llevado a su mxima expresin. El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el }) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adaptacin en esa Carta de los problemas, principalmente los de carcter econmico. La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensamiento comunista es un trmino en transicin o en proceso de desaparicin. El artculo l'? dice: "La Unin de Repblica Socialistas Soviticas es un Estado socialista de obreros y campesinos." El artculo 13 expresa: "La Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal constituido sobre la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Soviticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS seala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.
8. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO EN OTROS ESTADOS
No necesitamos advertir al lector la importancia que tiene la produccin administrativa en el Estado moderno, profusamente citada en esta obra. No tenemos para estos autores ms que expresiones sinceras de admiracin y respeto, por su esplndida labor intelectual, que mucho beneficia a sus pases y sirve de ejemplo y estmulo a otros. Por lo que se refiere al derecho administrativo francs, las obras de LafIerriere, Duguit, Jeze, Bonnard, Hauriou, Berthelemy, Waline, Rolland, Laubadere, Duverger, Duez y Debeyre, Rivero, Vedel, Georgin, y otros juristas, que han inspirado algunas instituciones nuestras.
[jtique culture. Ed. Sirey, Pars, 1962, 1 v, 704 pgs. En esta obra se cita y resume la obra de: Ananov N. I. Les ministres en URSS. Mosc, 1960. 1 v. de 288 pgs. Desde hace veinte aos la literatura jurdica sovitica no haba consagrado una obra o monografa al estudio de los ministerios.
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El derecho administrativo italiano es objeto de una particular consideracin por su originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Pergolesi, Sandulli, Cammeo, Fragola, Gasparri y otros. El derecho administrativo espaol tan cercano a nosotros en el pensamiento administrativo de Olivan, Pastor, Santamara de Paredes, Villar y Romero, Carda Oviedo, Royo Villanova, Gascn y Marn, Alvarez Gendn, Jordana de Pozas, Gonzlez Prez, Alonso Olea, Fernando Garrido Falla, Carro Martnez, Clavero Arvalo, Garda de Enterra, Garca Trevijano Fas, Gascn Hernndez, Retortillo Baquer, Prez OlcavSinz de Bujanda, Villar Palas, Gmez Acebo, Bermejo Girons, Boquera Olivar, Serrano Guirado, Aurelio Guaita y otros juristas, que como estos ltimos integran el brillante grupo del Instituto de Estudios Polticos y del Instituto de Administracin Pblica. En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y admirados juristas han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su magnfica contribucin a este derecho universal, que es el derecho administrativo, y as recordamos a Rafael Bielsa, Benjamn Villegas Basavilbaso, Bartolom A. Fiorini, Jos CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique Sayagus Laso, Agustn A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel Mara Dez, Flix Sarria, Lancs y Snchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro Guillermo Altamira, y otros. El derecho administrativo alemn tiene una significacin en las extraordinarias creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Val ter Jellinek, Forsthoff, Fleiner, Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas Andr Buttgenbach y Pierre Wigny. En el derecho ingls Robson y Srnith. No deseo terminar esta enumeracin incompleta, sin dejar de expresar profunda admiracin al maestro Hans Kelsen, por la obra jurdica ms admirable de este siglo.
CAPTULO II
LAS RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON DISCIPLINAS DIVERSAS

1. Relaciones del Derecho administrativo.-2. Relaciones del Derecho administrativo con las instituciones de Derecho pri"ado: a) La significacin de las instituciones de Derecho privado; b) Relaciones con el Derecho civil; e) Relaciones con el Derecho mercantil.-3. Importancia del Derecho pblico en el estudio de las instituciones administrativas: a) El Derecho administrativo y la Ciencia de la administracin: b) Relaciones con el Derecho constitucional; e) Con el Derecho internacional; d) Con el Derecho penal; e) Con el Derecho judicial y procesal; f) Con la Ciencia poltica; g) Con el Derecho financiero .......4. Relaciones del Derecho administrativo con otras disciplinas: a) Con la Sociologa y en particular con las Ciencias Sociales; b) Con la economa; e) Con la Estadstica; d) Con otras ciencias; e) Con la Geografa; f) Con la Historia: g) Con las Ciencias Matemticas y Naturales.
1.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
En la historia de las instituciones polticas, el derecho administrativo se unifica tardamente -aunque sus principios se remontan hasta la antigedad-, pero la fuerza social que origina su creacin es de tal manera poderosa, que un impulso creciente le permite liberarse del sistema jurdico civilista y adquirir su propia y original naturaleza. Cuando concluya el ciclo de penetracin y extensin del derecho pblico, en particular la transformacin del Derecho Privado, numerosos problemas del derecho administrativo encontrarn su fcil resolucin y desaparecern las numerosas incongruencias. de un derecho que debe gobernarse por el inters general y no por la proteccin a intereses privados. Cada da la doctrina administrativa limita ms las referencias al derecho privado y la legislacin administrativa, slo por excepcin, acude al "reenvo" de la legislacin civil y mercantil. Derecho constitucional y derecho administrativo forman las vertientes jurdicas, en las que culmina el debate del mundo. moderno. No debe olvidarse que todo problema de derecho administrativo comienza por ser un problema de derecho constitucional. Si se presenta un problema minero, debe
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hacerse referencia, ante todo, al prrafo cuarto del artculo 27 constitucional; de aguas al prrafo quinto del mismo; de expropiacin a los prrafos. segundo y 7, fraccin V, segundo prrafo del mismo precepto y as S\lCeS1Vamente en todos los dems casos. La seguridad constitucional proporoona la hase ms segura y efectiva en la aplicacin de la ley. El resultado de la contienda se traduce en instituciones de derecho pblico. Y es digno de toda atencin, el fenmeno de que en tanto que parecen haberse detenido las construcciones jurdico-privadas, las instituciones estatistas marchan a un ritmo, de superacin constante, de incesante creacin, que no debe ser motivo de alarma, sino que deben encontrar en las condiciones reales del mundo actual, la justificacin de sus causas. Es por esta razn, que el conocimiento universal est al servicio de las instituciones de derecho pblico, por el enorme campo de actividad que regula. Es exacta la afirmacin de Retortillo Baquer: 1 "El mtodo del derecho privado es por principio equvoco y errneo para poder formular por su medio cualquier juicio de valor que se refiera a la realidad jurdica general." Slo los obstinados del viejo liberalismo -en proceso de liquidatinse pueden empearen no palpar esta poderosa transformacin que se est operando en todas las instituciones pblicas. De ella se quieren aprovechar los pensadores del totalitarismo contemporneo para creer que ese fenmeno renovador obedece a la accin de tendencias radicales y no alndvenimiento de nuevas instituciones democrticas. Estamos seguros que ese camino no es el justo, porque nuestra experiencia nos ensea que si el Estado democrtico est pletrico de errores e inconsecuencias, ellas son susceptibles de ser eliminadas para hacer de nuestra organizacin el mejor instrumento de la vida social.s
2.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES DE DERECHO PRIVADa
a) La significacin de las instituciones de derecho privado

Las instituciones de derecho privado y el derecho administrativo han mantenido una estrecha vinculacin. Existen numerosas instituciones y materias de derecho privado que caen en el campo de accin de la administracin pblica.s Hasta hoy el derecho administrativo se ha empeado en que ellas conserven su rgimen jurdico de origen. Debemos sealar que una parte
. 1 S.ehasthin M. R.eto~till~ Baquer", El derecho civil en la gnesi.\ del derecho admintstratiuo y de sus mstituciones. Instituto Garca Ovedo. Universidad de Sevilla, 1960, 1 v. 199. :l Georges Lescuycr, Le ~ontrole de l'Eiat sur les entreprises nationalises, LGDJ. Pars. Eugene V. Rostow, Plancamlento pora la libertad. Omega, B. A. 1962. . 3 J~lIinek. ob. cit." p~g. 312. "Todo derecho privado va unido ntimamente a una ex~genCla de derecho publico,. p~ra que se le reconozca y ampare. Por esto, todo el derecho prlvado descansa sobre los cmuentos del derecho pblico."
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importante del regrmen de la actividad econmica del Estado se rige, por razones prcticas y de conveniencia, por el derecho privado. El mismo Cdigo Civil, adems de los Principios Generales del Derecho -seala diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el registro Pblico de Comercio y otros. y hasta el mismo rgimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones administrativas. Hay una doble relacin entre el derecho privado y el derecho administrativo. Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como conjunto de instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido en el derecho privado, como un derecho de excepcin. Las instituciones administrativas al independizarse y metodizarse vinieron matizadas de aquel derecho. El derecho privado es un derecho con una evolucin de siglos, con teoras y doctrinas muy depuradas. Al crearse el derecho administrativo, sus primeras instituciones sealaban una marcada influencia del derecho privado. El derecho administrativo realiz una magna labor encaminada a formar sus propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del derecho privado. Y la razn era justa: el derecho privado est dominado por el inters particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras 'el derecho administrativo justifica su formacin e independencia por el inters pblico que debe proteger. El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia del derecho privado. Debe aclararse que algunos desarrollos administrativos siguen los derroteros del derecho privado, como la teora de las nulidades administrativas, los contratos administrativos, pero los autores de derecho administrativo persisten en su orientacin general: la necesidad de construir instituciones originales en derecho adminisiratiuos Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que "reenvan" al derecho privado como supletorio del derecho administrativo. Como en el caso de la ley general de Bienes Nacionales, artculos 38 y 61; la ley minera artculos 34 y 38 Y otras. En verdad esto quiere decir que el legislador no quiso o no pudo crear su propio y autnomo ordenamiento. La tendencia es eliminar estas referencias o supletoriedades del derecho privado.
Pero un fenmeno se est operando a la inversa. Es el derecho administrativo y el derecho pblico en general, el que est haciendo sufrir su influencia al dere<ha privado, convirtiendo en normas de derecho pblico, principios que hasta ayer permanecan en el campo del derecho privado. Adems como nos dice Fiorini (ob. cit. T. J, pg. 57): "El Cdigo Civil es derecho pblico. He aqu cmo el Cdigo Civil, el ms privado de los cdigos, se presenta como un ordenamiento jurdico creado por el derecho pblico. No hay solamente contenidos en algunos de sus artculos de orden pblico, sino tambin disposiciones de derecho pblico."
4 Entre nosotros ha sido creado el Instituto de Administracin pblica que tiene por propsito esencial, lograr que la Administracin pblica mexicana sea eficiente, aplicando todos los principios modernos de este conocimiento cientfico y tcnico.
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No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organizacion, medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Poltica, como Ciencia del Estado, por su vinculacin a esta Ciencia y directamente con el derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con la Ciencia de la Administracin en su contenido poltico, econmico y social. b) Relaciones con el Derecho Civil Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho administrativo. Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el antecedente de instituciones administrativas; y an guarda muy fuertes vnculos con la problemtica administrativa. Haremos referencia a algunos ejemplos: . 1. Por una parte el Cdigo civil contiene diversas instituciones administrativas como el Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el Registro de Comercio y otros. 2. El Cdigo civil es una fuente constante para la solucin de problemas administrativos por analoga o aplicacin de los principios generales del derecho. 3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil, que aparece como un derecho especial, subsidiario o complementario. 4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o empresas de economa mixta, mantienen un doble rgimen; de derecho pblico en sus relaciones con el Estado; y de derecho privado en sus relaciones entre particulares. Algunas empresas oficiales se organizan de acuerdo con el derecho mercantil. 5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho administrativo en materia de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres, sucesiones, propiedad, expropiacin por causa de utilidad pblica y otras.
c) Con el Derecho Mercantil
El derecho mercantil como rama del derecho privado tambin tiene irnportantes relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones mercantiles sufren la influencia del derecho administrativo en materia de empresas y de organismos mercantiles que adems de su propia legislacin se regulan por leyes administrativas. El derecho administrativo regulando la materia econmica, afectar seriamente esta importante rama del derecho. Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, adems del nuevo rgimen que implica la empresa pblica, las empresas de participacin estatal y los servicios pblicos comerciales e industriales. Recordemos a este propsito la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo y otras que se internan en aspectos importantes de la materia mercantil. A su vez el Cdigo de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas establecen estrechas vinculaciones con el derecho administrativo. Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes
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sobre fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, instiluciones nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos hacer referencia a las leyes sobre almacenes generales de depsito, las Cmaras de Compensacin, las Bolsas de Valores, las Uniones de Crdito, las empresas de participacin estatal, la Sociedad annima del Estado y otras. 3.
IMPORTANCIA DEL DERECHO PBLICO EN EL ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
El derecho administrativo como rama importante del derecho pblico se relaciona ampliamente con diversas disciplinas de derecho pblico, que le proporcionan los conocimientos necesarios para una aplicacin correcta de la ley. "La evolucin del derecho moderno, dice Jellinek, ha tenido como consecuencia un desenvolvimiento amplio del derecho pblico, que slo se puede comprender considerndolo histricamente,"
a) El derecho administrativo y la ciencia de la administracin
M uy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho administrativo y la ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran a esta ltima como un mero arte de gobierno, o una prctica negando toda relacin entre ambas disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guardan una estrecha vinculacin, pero manteniendo autnomo el campo de su aplicacin. La ciencia de la administracin analiza los problemas relativos a la organizacin y actuacin futura de la administracin pblica, sus principios y normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera los problemas jurdicos en su funcionamiento y aplicacin directa de las leyes administrativas. Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido para fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos a la opinin que considera a la ciencia de la administracin como una ciencia poltica, siendo esta ltima el gnero, y la especie la anterior. La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administracin, Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo que ejecuta. El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos relativos a la administracin pblica, tanto los problemas relacionados con las normas administrativas como las propias estructuras de la administracin pliblica. "Por ltimo, la doctrina est de acuerdo en la necesidad de dejar a un lad~ el problema de fronteras y de conceptos para adentrarse en la vertiente no Jurdica de la Administracin. Es necesaria una Administracin eficaz, y l~ eficacia no es el fruto de la improvisacin sino de la aplicacin de las teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de Derecho administrativo, 3~ ed., pg. 68. T. l.)
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,Puede vlidamente hablarse de una Ciencia de la A dministracion o Ciencia administrativa?

Debemos comenzar por precisar que la administracin privada y la administracin pblica mantienen muy estrechas relaciones, pero tambin ofrecen finalidades diferentes, ya que no es posible identificar el mundo de los negocios -Business-, con la organizacin de los servicios pblicos. Georges Langrod (Tratado de Ciencia administrativa, 1973 E.N.A.P., Madrid, pg. 169), nos dice: "La identidad o semejanza de muchos rasgos de la empresa privada y de la Administracin Pblica, en el terreno de la gestin propiamente dicha, hacen que el desarrollo de la Ciencia administrativa (referido a la administracin Pblica) y el de las investigaciones en el terreno de la gestin de negocios sean paralelos, simultneos o estn unidos por los ms estrechos lazos. Las concepciones de la organizacin cientfica del trabajo (tectologa) sirven de marco comn a las dos. Si en la lengua francesa la rbrica Ciencia administrativa se refiere a la administracin Pblica, en la lengua inglesa, las de organizacin o de Administracin comprenden a las dos. La confusin, pues, contina en este plano." En lo general, la Ciencia de la Administracin o Ciencia administrativa es una disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto generalizado corresponde a la Sociologa, que es la ciencia que concierne a los grupos sociales tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas, pueblos, grupos de presin, partidos polticos, industrias, comercios, y en general en toda actividad en la que se manifieste la presencia humana.s La Ciencia de la administracin o Ciencia administrativa, es una rama de la Ciencia Poltica, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado en todos los negocios. Este conocimiento estudia los fenmenos o hechos polticos vinculados al desarrollo de las comunidades humanas, en particular, al Gobierno y a la administracin. Nuestra disciplina colabora en la realizacin de los fines esenciales de la sociedad y del Estado. Como toda Ciencia se funda en la experiencia y en la investigacin, esforzndose por metodizar sus resultados y obtener principios generales "elaborando conceptos hipotticos de orden terico". Por todo ello, resulta sumamente difcil tratar de definir un conocimiento administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad social tan compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales. En un conocimiento que an deja mucho que desear abundan las imprecisiones y vacilaciones. Las fuentes de nuestras instituciones administrativas estn ms cerca de E.spaa, Francia o It.alia, pero las fuentes de nuestro derecho pblico se origman en el pensamiento anglo-sajn.
ti Harold Koontz. Cuno de administracin moderna. Un anlisis de las funciones de la administracin McGraw HiII. Nueva York, pg. 4.
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En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organizacin de las Naciones Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables diferencias en su Administracin Pblica y en su Derecho administrativo. Sin embargo, un anlisis cuidadoso nos lleva a sealar similitudes, acercamiento y diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las actuales vas de comunicacin, permiten un acercamiento y conocimiento mejor de las formas poltico-administrativas que imperan en cada Estado. En este aspecto los pases llamados del Tercer Mundo somos tributarios intelectuales de los pases ms desarrollados. El ejemplo ms inmediato lo tenemos en los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de Inglaterra, Francia y otras naciones de Europa. Cmo coordinar o armonizar los principios de administracin y Derecho, con la Unin de Repblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearnrica? Ambos sistemas obedecen a principios radicalmente diferentes. A pesar de ellos ciertas instituciones administrativas ofrecen algunas similitudes y otras diferencias muy acentuadas.
Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administracin permite la adopcin de instituciones, teoras, mtodos, tcnicas que son tiles a un Estado, cualquiera que sea su ideologa, porque estn inspiradas en propsitos de servicio social. Sera esta la respuesta a la pregunta del profesor Pirou: "es posible un estudio despersonalizado por hombres sin :creencias. sin preferencias guiados tan solo por la sola preocupacin de la objetividad cientfica?" Es precisamente nuestra disciplina la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que parecen insuperables, ya que como afirma Pareto: "una proposicin cientfica es verdadera o falsa; no puede, adems, cumplir otra condicin". (Les systemes socialistes, pg. 2.) Cuando una institucin administrativa tiene xito es que responde al tratamiento de los fenmenos sociales.
Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Ciencia de la administracin que tiene un doble propsito: los principios de la administracin general "donde se van afirmando las grandes funciones de Direccin, Asesoramiento y Control"; y la administracin de medios "donde van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administracin de Personal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin Automatizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Administracin. IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17. Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructuras jurdicas son objeto de estudio en la Ciencia jurdica y en general en la . Ciencia Poltica.
b) Relaciones con el Derecho Constitucional
Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinacin entre el derecho administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre-
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cuencia se confunde. Con el desarrollo tan extenso que las constituciones modernas hacen de los principios, resulta difcil sealar las fronteras de uno y de otro derecho."
Estamos en presencia de una diferencia de grado y no de esencia, cuantitativa no cualitativa." Berthelemy afirma (Trait elementarie de droit cdministrati]. Pars, 1933, 3~ ed., pg. 1 Y ss.) : "que es en el derecho constitucional donde se encuentra la denominacin de los captulos del derecho administrativo". El derecho constitucional establece los principios orgnicos, estructurales, dogmticos del derecho pblico, limitativos de la actividad legislativa y administrativa; el derecho administrativo los desarrolla; ampla y los hace factibles. Si la Constitucin establece la libertad de pensamiento, el derecho administrativo regula esta materia por medios diversos, entre otros por una ley administrativa, como es la ley de imprenta, que es una ley de polica. El derecho constitucional es bsico, determinante de la organizacin primaria de los Estados, y el derecho administrativo es prolijo en su desarrollo y en su aplicacin en leyes y reglamentos. El derecho administrativo no es otra cosa que el derecho constitucional desarrollado.
"De esta manera puede afirmarse que el dercho constitucional es la espina dorsal del derecho administrativo, puesto que todas las normas fundamentales de ste, tienen su nacimiento en aqul", dice Silva Cimma."
"La separacin del derecho constitucional y del derecho administrativo" ha sido en particular severamente criticada por ]eze,1l como "no teniendo ms que inconvenientes" y "correspondiendo a una distincin puramente poltica y sin valor de tcnica jurdica entre gobernantes y agentes. La distincin de las dos grandes ramas del derecho conserva, sin embargo, un inters y un valor aproximativo, aun cuando no se puedan establecer sus fronteras de una manera absolutamente precisa".
A pesar de todas las crticas y de muchas razones que apoyan la identidad de estas dos ramas del derecho, la presencia subordinada del derecho administrativo ha significado un verdadero progreso institucional y el fortalecimiento de principios que se hubieran confundido, olvidados en la masa general del derecho constitucional.t?
6 "Las normas de derecho constitucional difieren de las administrativas en que ellas imponen al legislador una regla, o una limitacin, o un deber, en virtud de un precepto () un principio constitucional. Cuando esa regla, limitacin o deber se concreta a una disposicin que concierne u obliga a la administracin pblica o al administrado, la realizacin de un fin del estado (en el sentido de regular su actividad jurdica), la norma es de derecho administrativo. La norma de derecho constitucional est sobre el poder legislador. La norma administrativa establece la ley o el reglamento dentro de los lmites de la norma constitucional." Rafael Bielsa, Derecho Administrativo. T. 1, pg. 69. Vase, adems, del mismo autor Ciencia de la Administracin. Buenos Aires. Roque Depalma, 1965. 7 Manuel Oarca Pela yo, Derecho Constitucional Comparado. 7'1- ed, Revista de Occidente. Madrid, pg. 17 Y ss. 8 Enrique Silva C., Derecho administrativo chileno 'Y comparado. 2'1- ed, 1962, pg. M. Il Gastn Jeze, Principes Generaux du droit administratif. T. VIII, pg. 213. 10 Andr de Laubadere, ob, cit., 196!l, pg. l!l.
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Inmerso inicialmente en el derecho privado, el derecho administrativo sufre a continuacin la influencia decisiva del derecho constitucional, del cual bien pronto logra su autonoma relativa, pero no su independencia total. Cuando las constituciones incorporan instituciones sociales y principios jurdicos detallados en su articulado, las leyes administrativas reducen su campo de accin y se ven amenazadas con forzadas incorporaciones. u Una adecuada tcnica legislativa debe eliminar de la Constitucin desarrollos excesivos de materias administrativas, para volver a su concepto inicial de un cuerpo de principios estructurales bsicos, dejando a la ley un desarrollo ms amplio y un detalle ms pronunciado en el reglamento. En los ltimos aos In autonoma y desarrollo del derecho administrativo han tenido una significacin extraordinaria. Una vez aceptado el principio general de desligar a las instituciones administrativas del derecho. privado, el esfuerzo de los tratadistas modernos se ha concentrado en construir sus propias y originales teoras administrativas.l 2 La caracterstica de este derecho administrativo que estamos viviendo es su carcter antiliberal y plenamente estatista y de proyeccin supranacional. El siglo XIX seala la distincin entre los actos de autoridad y los actos de gestin. En otra etapa se llega a las ideas de la escuela realista, el principio de la solidaridad y el rgimen de servicios pblicos. Finalmente se fortalece la gestin pblica, lo que hoyes un elemento importante del nuevo derecho: no basta la accin exclusiva del Estado, se requiere un rgimen de colaboracin de los particulares con la administracin pblca.t" La ultima etapa de este proceso, es el incontenible desarrollo de las tendencias socialistas, que Izan acabado por fijar nuevas modalidades al rgimen de las instituciones administrativas. El proceso de penetracin se realiza a la inversa, pues son las instituciones privadas las que se ven amenazadas de transformarse, en casos muy numerosos, en instituciones bajo normas de derecho pblico, gobernadas por el inters general o la utilidad pblica. La magna obra de Justiniano de recopilar el derecho existente en su poca, se realizar en el futuro bajo otros propsitos: la unificacin del derecho pblico.l4 En estos das que corren, otro fenmeno de la vida poltica se acenta y es el desbordamiento del derecho constitucional sobre el derecho administrativo. El derecho constitucional se estima, no como el derecho de la Constitucin, sino como el derecho de las instituciones polticas contenidas en todo el orden jurdco.w
11 Georges Vedel, Las bases constitucionales del derecho administrativo. EDCE. 1954 y D. A. 82. 12 Francois Geny, La colaboracin des porticutiers avec l'administration, 1930. 13 Ludwig Spiegel, Derecho administrativo. Labor, p. H. 14 "Cuando hoy da el intervencionismo administrativo y el nmero de servicios po blieos aumenta fabulosamente, no resulta posible desentenderse de la necesidad de una revisin", pg. 178. 15 Dicey, Introduction of the study oj the Law and the Constitution, 311> ed, 1889.
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El criterio clsico mantiene an su concepto d- un derecho que estudia las reglas contenidas en la Constitucin, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta definicin no es totalmente falsa: es cierto que la Constitucin de un pas informa generalmente el objeto principal del derecho constitucional, pero no es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos pases la Constitucin propiamente dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prcticas y las tradiciones completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son escasos (tal es el caso de Gran Bretaa); el derecho constitucional no puede limitarse exclusivamente al examen de los mismos. Incluso en los pases en que la Constitucin escrita contiene lo esencial de las reglas relativas a la estructura del Estado y organizacin del gobierno, muchas de tales reglas no estn establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los reglamentos, en las resoluciones de las asambleas, as como tambin en los usos y costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras. En cada caso, la nocin de derecho constitucional desborda ampliamente la Constitucin." El mismo autor citado cuando nos ofrece la definicin del derecho constitucional por la naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresin derecho constitucional designa, en realidad, lo que podra denominarse el derecho poltico: el que estudia la organizacin general del Estado, su rgimen poltico, su estructura gubernamental. Elecciones, parlamento, ministros, jefes de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones polticas constituyen el objeto del derecho constitucional, como contraposicin a las instituciones administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, funcionarios, tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del derecho administrativo."
c) Con el derecho internacional
El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho pblico interno de un pas, y tambin al derecho pblico externo como las actividades diplomticas y consulares, celebracin de Tratados y Convenciones y en general la poltica exterior. Hay numerosos aspectos de la accin administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por rganos de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan con aspectos de la vida administrativa nacional. La accin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con sus mltiples e importantes organismos presenta la urgente necesidad de regular materias administrativas desde un punto de vista internacional, de este modo se ha creado el derecho administrativo internacional, un derecho procesal internacional, el derecho financiero internacional y otras ramas importantes de un mundo jurdico nuevo, 1ue se ofrece a la consideracin de los juristas,
16
Duverger, Instituciones politicas y Der. Consto Ariel, 1962, pgs. 4 y 5.
15;)
frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los Estados.t? Se ha formado tambin una administracin pblica mundial con numerosos organismos que han demandado la creacin de numerosas instituciones administrativas dedicadas al manejo de asuntos internacionales. A este respecto se ha elaborado un cuerpo de normas jurdicas que forman ya una verdadera enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas como independientes del derecho administrativo nacional.
d) Con el derecho penal
Al estudiar el derecho penal administrativo sealamos la importancia del derecho penal que proporciona al administrativo formas delictivas, rgimen de sanciones, organizacin de servicios penitenciarios y otros ms. El derecho penal administrativo establece las infracciones o contravenciones administrativas destinadas a sancionar la violacin de las leyes administrativas. Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el rgimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la accin administrativa del Ministerio Pblico, de acuerdo con los artculos 21 y 102 de la Constitucin y la accin del Ejecutivo en la ejecucin de las sentencias. Por otra parte, el poder disciplinario de la Administracin, cubre el rgimen interno de la misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho penal administrativo sanciona las violaciones administrativas de los particulares. Por su parte el Cdigo Penal para el Distrito Federal, contiene disposiciones que guardan una estrecha vinculacin con el desenvolvimiento de las actividades administrativas.
e) Con el derecho judicial y procesal
Algunos autores afirman que el rgimen de la administracin de justicia constituye un servicio administrativo. Por otra parte, la administracin requiere someter sus actos a ciertas formas jurdicas de procedimiento. Es notable el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el derecho procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una parte importante del procedimiento administrativo est inspirada en el sistema procesal del cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teoras. La pugna entre administrativistas y procesalistas an seala discrepancias fundamentales. 18
f) Con la ciencia poltica

El derecho administrativo es por esencia un derecho poltico, tanto externo como interno. Los numerosos problemas de la accin administrativa
Pergoles, Diritto Constituzionale. 1511- ed. Padova. Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porra, S. A. Mxico. 1959,
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hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas polticos. Dice Alvarez Gendn: "El derecho administrativo se relaciona con la poltica, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto clsico de la poltica, como ciencia general del Estado, no puede menos de reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus problemas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el ms estricto estudio sociolgico de las cuestiones constitucionales, tambin ofrece inters por las relaciones entre Constitucin y Administracin, Adase a esto, como consideracin de carcter prctico, el alcance que tiene la aspiracin vulgar de separar la poltica de la administracin y las consecuencias, por ejemplo, que el sistema parlamentario, rgimen poltico, produce en los servicios pblicos, o administracin."
g) Con el Derecho financiero
Considerado como una rama del derecho administrativo, ha mantenido su autonoma. Esto determina relaciones muy estrechas y constantes, principalmente en la rama del derecho tributario o fiscal, base principal de la sustentacin econmica del Estado. La administracin pblica realiza los propsitos del derecho financiero.
4.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS
a) Con la sociologa y en particular con las Ciencias Sociales
Los fenmenos administrativos son fenmenos sociales y, por lo tanto, interesan al socilogo, principalmente en relacin con el desenvolvimiento de las sociedades y de la realizacin de todos los fines sociales. La consideracin normativa del Estado no debe excluir el campo de conocimientos que ofrece la realidad sociolgica como sustentadora del orden jurdico. Las actividades de la administracin pblica se vinculan a todas las actividades sociales. El derecho es producido por la sociedad y se encamina a la realizacin de fines o propsitos sociales. La administracin pblica aparece en el centro de la vida social para orientarla y satisfacer sus necesidades. La accin de la administracin pblica y del Derecho administrativo corren parejas con el desarrollo de la vida social y su complejo de problemas sociales, econmicos, jurdicos y filosficos. La legislacin administrativa debe corresponder a este estadio social con las nuevas soluciones exigidas por los profundos cambios que se operan en la sociedad.
b) Con la economa
La economia poltica es una de las disciplinas que tiene mayores relaciones con el derecho administrativo, por la intervencin necesaria del Estado en la vida econmica nacional y porque afectan al propio rgimen patrimo-
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nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas instituciones administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de derecho administrativo es, en principio, adems de un problema constitucional, un problema esencialmente econmico. No se concibe un buen administrativista sin una slida cultura econmica. Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho adm inistratiuo de la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, 195 pero sin aparecer, en lo general, como materias suficientemente desarrolladas. Adems como casi todo el derecho administrativo es de contenido econmico, es tarea difcil, precisar los lmites de este conocimiento, que se confunde con sus temas muy diversos. Es indudable el predominio de la economa, que es la nica que puede dar una base cientfica a nuestra materia.
L1);
e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no acta a ciegas, sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos administrativos, como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadsticamente. El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros, estadsticas sociales de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas realidades que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la materia administrativa.
d) Con otras ciencias
No hay conocimiento que no interese al derecho administrativo, siendo tan amplia la accin administrativa y llevndose a todos los campos de la accin humana, es lgico suponer que todo conocimiento es una buena aportacin para identificar un problema y encontrar su solucin.
e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los lmites de las normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una adecuada poltica. La geopoltica relaciona el medio geogrfico con el hornbre. 19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de todas las instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu19
J. Vicens Vives, Tratado general de Geopolltica. Un. de Barcelona, 1956.
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cional no son invenciones ocasionales, son el resultado de grandes movimientos sociales, violentos y pacficos, que culminan con la adopcin de un sistema normativo) que consagra la libertad del hombre y los medios para su eficacia.
g) Con las ciencias matemticas) fsicas y naturales
El mundo social que nos rodea necesita aprovechar todo conocimiento cientfico para fundar debidamente una poltica administrativa. Las ciencias naturales permiten al Estado encauzar su accin sobre bases ciertas de conocimiento de los hechos naturales. Los puntos de contacto del derecho administrativo con la historia, la economa, la estadstica y la sociologa, son numerosos y ofrecen sugestivas consideraciones en la formacin de los planes y programas sobre todo en materia presupuestal y otras actividades del Gobierno. "Con la economa, puesto que lo econmico constituye elemento administrativo, tanto en el aspecto econmico pblico, como en el econmico social, hasta tal punto, que se ha visto cmo se ha de hacer objeto especial de la ciencia de la administracin, lo econmico social y como en el derecho administrativo existe una parte dedicada al estudio de las normas relativas a la ingerencia de la administracin pblica en el cumplimiento del fin econmico, en tanto no se autonomice su estudio en el derecho econmico." La Ciencia moderna a travs de diversas disciplinas, como la Ciberntica, la Tecnologa, la Ecologa y otras proporciona medios tcnicos para el desarrollo de la administracin pblica. Vase al respecto la nueva "Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas" de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972, que es un paso importante en la vida econmica nacional.
CAPTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Las fuentes del Derecho administrativo.-2. Clasificacin de las Iuentes formales del Derecho administrativo.-3. Las fuentes escritas del Derecho administrativo.-4. El principio de legalidad.-5. La Constitucin Poltica.-6. Los tratados y convenciones internacionales.
1.
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas, actos o hechos, y dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales tienen su origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del Derecho, como la ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a la materia administrativa." Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar donde brota el agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota o aparece el Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las normas jurdicas. Dice Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del derecho, los procedimientos por los cuales se elaboran las reglas de derecho; existen en efecto para 'fabricar derecho', diversas tcnicas, por otra parte en nmero limitado: la elaboracin espontnea que conduce a la regla consuetudinaria; la elaboracin por la autoridad pblica que conduce a la regla escrita, de la cual la leyes el prototipo; en fin, la elaboracin por el juez, que c?nduce a la regla jurisprudencial. Los diversos sistemas jurdicos, segn el tiempo y los pases, recurren de manera muy desigual a estos procedimientos, otorgando la preponderancia al uno o al otro." 2 Por otra parte, Kelsen, despus de examinar la expresin "fuentes del derecho", concluye: "La ambigedad del trmino a que hemos venido refi1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este trmino de fuente crea una metfora baso tante justa, pues remontar la fuente de un ro, es llegar al lugar donde sus aguas salen ele la tierra; lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurdica, es buscar el punto de partida del cual ella sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la snperficie del derecho. As se dir que la obligacin del servicio militar tiene su fuente CII la Constitucin Federal." Introduccin a la theorie generale et a la philosophie du droit, Ed. Dclachaux &: Niestle, S. A. Neuchatel et Paris, pg. 36. 2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, 2;,1 ed., pg. 50.
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rindonos parece hacer intil el empleo de dicho trmino. En vez de una expreslOn figurada y equvoca, debiera introducirse un trmino capaz de describir de manera clara y directa el fenmeno que se tiene presente.":I Como se observa, la palabra fuente es un concepto equvoco que reviste diversas significaciones, pero son sealadas las que sirven de base a este desarrollo." 4 El derecho moderno no da una excesiva importancia al problema de las fuentes del derecho, al tomar en cuenta que corresponde al Estado la creacin de las normas, llamadas normas estatales, a diferencia de autores tradicionales para quienes las fuentes del derecho administrativo provienen de otras causas, sin que necesariamente se sometan al rgimen de la normatividad. Nuestro propsito es detenernos en el estudio de las fuentes del Derecho administrativo positivo de nuestro pas. El derecho no es simplemente la ley, que est formada por otros factores legislativos. La vida social es compleja y de esas prcticas cotidianas de la accin pblica, surgen numerosos principios que regulan los problemas de la vida poltica de un pas. Cuando se habla del problema de las fuentes del derecho, se recalcan los numerosos factores o grupos sociales en los que se origina el derecho, y que contribuyen a la resolucin de los temas del Estado. Con razn los autores nos hablan de fuentes generadoras y reveladoras del derecho.s En un sentido general, la palabra fuente designa a los rganos de produccin del derecho administrativo; en una segunda consideracin se alude a los medios de produccin, es decir, segn Waline, al conjunto de hechos o ideas, toda ciencia en las cuales el derecho ha tomado inspiracin. En tanto que Planiol y Ripert comentan: "tericamente, la palabra fuente designa las diferentes maneras como se establecen las reglas jurdicas". Otros autores como Fiorini (ob. cit. T. 1, pg. 61) distinguen "entre la fuente como objeto creador del cual nace la norma administrativa, del mtodo intelectivo que se utiliza para interpretar su validez y correcta eficacia". La doctrina considera dos acepciones del concepto de fuente: como rgano
3 Hans Kelsen, Teora general del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico, 1949, pg. 137. 4 "El problema de las fuentes del Derecho es un problema complejo, porque esa expresin equvoca comprende sentidos distintos, cada uno de los cuales constituye una cuestin diferente. 'Fuente del Derecho' puede significarse: a) fuente del conocimiento de lo que histricamente es o ha sido Derecho (an tiguos documen tos, colecciones legislativas, etctera); b) fuerza creadora del Derecho como hecho de la vida social (la naturaleza humana, el sentimiento jurdico, la economa, cte.); c) la autoridad creadora del Derecho histrico o actualmente vigente (Estado, pueblo); d) acto concreto creador del Derecho (legislacin, costumbre, decisin judicial, etc.) : e) fundamento de la validez jurdica de una norma concreta del Derecho); f) forma de manifestarse la norma jurdica (ley, decreto, reglamento, costumbre); g) fundamento de un derecho subjetivo." 5 Luis Legaz y Lacambra, Filosofa del Derecho. 2~ ed. 1961, pg. 486. Bosch. Barcelona. Geny Francois, Mtodos de interpretacin y fuentes del derecho privado positivo. Ed. Reus, 2~ ed., Madrid, 1925.
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de produccin o entidades que constituyen el ordenamiento jurdico y como medio, o sea que es lo que crea el ordenamiento. Analizando esta distincin nos dice Garca Trevijano Fas (Tratado de DeL Ad., pg. 196): "Fuente en sus dos acepciones de rganos de produccin y de medios de produccin es un concepto distinto de norma; la fuente es un concepto esttico, la norma es un concepto dinmico. La norma es un imperativo legal, como veremos, abstracto y general, mientras que la norma constituye su origen." stas son las fuentes del derecho meta-jurdico que comprenden el conjunto de los factores, elementos y fenmenos sociales, que contribuyen a formar la sustancia, contenido o materia del derecho, como los movimientos ideolgicos, las fuentes histricas, que son los documentos que guardan el texto de una ley. Tenemos que reducirnos a las fuentes del derecho o procesos de creacin de las normas jurdicas. El concepto tcnico-jurdico de fuentes del derecho, alude al origen de la norma en una autoridad o fuerza social reconocida por el derecho positivo que, mediante un determinado procedimiento, confiere a dicha norma en forma concreta, por ejemplo la forma de ley, de costumbre, sentencia o negocio jurdico.
Como complemento de la consideracin de las fuentes del derecho, existen temas metajurdicos o factores no jurdicos que determinan la evolucin del derecho y se pueden considerar en tres grupos: 1. La historia. 2. Los datos econmicos 'J J. Los datos polticos. Sin la historia no es posible comprender el origen, desenvolvimiento 'J naturaleza del Derecho administrativo, de las instituciones admmistrativas formadas lentamente bajo la influencia de mltiples factores. Lo mismo puede decirse de la estructura 'J la transformacin de los tribunales administrativos, del sistema tributario, etc. Los datos econmicos de Mxico en el siglo pasado explican la aparicin y desarrollo de instituciones como la concesin, la expropiacin, el rgimen de minera y de aguas y otros. A partir de 1917 se acenta el intervencionismo de Estado en un largo proceso de luchas sociales encaminadas a lograr mejores cuadros de vida para el pueblo mexicano. Finalmente los datos polticos nos ensean cmo esta fuerza social interviene para dar paso a leyes, instituciones y nuevas modalidades del ejercicio del poder pblico. La aparicin de la ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y su elevacin a la categora de normas constitucionales y problemas de la misma naturaleza, revelan cun poderosa es la fuerza poltica para que los propios gobernantes se vean obligados a nuevas acciones gubernamentales.
Las fuerzas reales o materiales comprenden el conjunto de los factores, elementos y fenmenos sociales que contribuyen a formar la materia del derecho.
2.
CLASIFICACIN DE LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mismas fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
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son las diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin administrativa. Existen principios constitucionales administrativos, leyes y reglamentos administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una jerarqua de las fuentes de nuestro Derecho. Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las fuentes del derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho administrativo. Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes formales.
Las [uent.es en su sentido material "forman un conjunto de elementos y situaciones de diferente condicin que impulsan la creacin de las normas jurdicas. Las fuentes en su sentido formal estn determinadas por los modos o maneras en que debe manifestarse el derecho en la vida de la sociedad para que tenga validez general entre los sbditos". (Enciclopedia, ob. cit. T. X, pg. 207.) Las primeras son fuentes metajurdicas, en tanto que las segundas se apoyan en el ordenamiento de cada pas,
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que onglnan el derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho aplicable, son el derecho escrito o legislacin, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina jurdica, aunque algunos autores reducen todas las fuentes formales slo a la ley.? Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administrativo se dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas. Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional, son las que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley, el reglamento, los tratados internacionales si nos atenemos al artculo 133 de la Constitucin, la costumbre y los principios generales del Derecho." Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la jurisprudencia y la doctrina.
6 Eduardo Carda Mynez, Introduccin al estudio del derecho. Ed. Porra, S. A. ed., pg. 50 Y ss.: "Hemos dicho que las fuentes formales son procesos de manifestacin de normas jurdicas. Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesin de momentos. Cada fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden en ciertas formas y deben realizar determinados supuestos." Adolfo Posada, Der. Adm. T. 1, pg. 127: define las fuentes del derecho administrativo como "los modos o formas mediante los cuales el Estado realiza el derecho administrativo en la funcin de reconocimiento de la regla jurdica para luego cumplirla". 7 Del Vecchio define el derecho positivo en estos trminos: "Por derecho positivo entendemos aquel sistema de normas jurdicas, que informa y regula efectivamente la vida de un pueblo en un determinado momento histrico", y agrega: "Para que la norma jurdica sea positiva se requiere solamente que haya una voluntad social preponderante, esto es, una fuerza histrica suficiente, capaz de afirmarla e imponerla de modo que sea observada." Del Vcccho, ob. cit., pg. 150, tomo segundo.
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"Ms adelante se precisar la importancia de cada una de estas fuentes y un comentario al contrato colectivo de trabajo, como fuente del Derecho administrativo laboral, de sealada importancia, que es aquella legislacin de que se vale el Estado como medio para fijar las normas relativas a la competencia administrativa relacionada con los conflictos obrero patronales." Concluimos insistiendo en que la fuente inobjetable del derecho administrativo en nuestro orden constitucional es la voluntad del rgano legislativo expresada en la ley, que en principio es la fuente originaria, directa y autntica de las normas administrativas. Jurisprudencia Pleno. Tesis 46, p{g. 54.
3.
LAS FUENTES ESCRITAS Y DIRECTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho escrito se integra con la legislacin administrativa vigente de un pas, que mantiene el principio denominado por la doctrina de "jerarqua de las fuentes", o "jerarqua de los textos". El derecho escrito es la fuente ms importante del Derecho administrativo por la seguridad de su contenido. Se tiene la certeza de su vigencia, de los trminos de una ley y de que no ha sido modificada. La regla contrarius actus del derecho romano, significa que un acto no puede ser abrogado ms que por un segundo acto de la misma especie. El derecho escrito no ofrece incertidumbres en cuanto a su determinacin y es un seguro punto de partida para estimar la legitimidad de un acto.v El orden de las leyes que emanan tanto del Poder Legislativo, como del Ejecutivo se desenvuelve, en orden a su importancia, en los trminos siguientes: a) La Constitucin Poltica o ley fundamental del Estado; 10 b) Las leyes ordinarias expedidas por el Poder Legislativo Federal; 11 e) Las leyes ordinarias que son expedidas por el Poder Ejecutivo Federal, en los casos autorizados por la Constitucin; d) Los Tratados y Convenciones que el Estado celebre con otros sujetos de derecho internacional; extensivamente el Derecho Internacional;
8 J. :F. Fueyo Alvarez, "Legitimidad, validez y eficacia". La significacin jurdica y ~oltica del sistema de produccin de normas. llevo Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 6, septiembre-diciembre 1951, pg. ,lCI. D "Este principio, que se puede denominar 'principio de jerarqua de los textos', desempea un papel muy importante en nuestro derecho administrativo y es que sobre l descansa una de las principales garantas de los administrados contra la arbitrariedad de las autoridades administrativas." M. Waline, ob. cit., pg. 16. 10 Artculo 133 de la Constitucin. "Esta Constitucin, las leves del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuenl con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern l~ Ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha ConstItucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados." 11 Jos Gascn y Marin, ob. cit., 13,' ed., pg. 91.
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e) Los reglamentos de la Administracin pblica, que expide el Poder Ejecutivo Federal; f) Los reglamentos, Estatutos, reglas de operacin, normas tcnicas del servicio, de las entidades administrativas descentralizadas. Por lo que se refiere a estos organismos deben subordinarse a sus leyes y rigen la marcha de la institucin respectiva sin que hasta la fecha se les haya reconocido el carcter de autoridad, salvo algunas ejecutorias relativas al Seguro Social; g) Las circulares e instrucciones; h) La analoga es un proceso de autointegracin de la ley, al aplicar en ausencia de un texto expreso a un caso determinado, una ley que rige en casos anlogos. Desde luego es inaplicable cuando restringe el libre ejercicio de los derechos. El artculo 14 constitucional es preciso al mantener el principio de legalidad y la prohibicin de imponer penas por simple analoga.
4. EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La leyes la suprema regulacin del orden social y poltico. El Estado legalmente lleva a cabo sus propsitos por medio de los funcionarios pblicos a quienes se encomienda el cumplimiento de los fines polticos contenidos en el orden jurdico vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los mandatos legales. El rgimen administrativo est sometido a un lmite que es el que determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que en su tesis jurisprudencial nmero 166 ha resuelto: "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." Es en estos principios en los que descansa el Estado de derecho.
Cuando la actuacin del funcionario implica la violacin de un inters particular, el artculo 14, p:rrafo segundo de la Constitucin prev: "Nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente estableciclos, en los que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."
En principio, la ley comprende dos aspectos importantes: a) Es una disposicin que emana del Poder Legislativo Federal, que es el rgano que la Constitucin seala, como elaborador del orden jurdico federal. ste es el criterio de la formalidad de la ley, pues seala el rgano que la crea.P b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de situaciones jurdicas generales, de mandatos obligatorios, y en ningn caso
12 Cuando aludimos a que la Administracin pblica debe obrar conforme a Derecho. hacemos referencia a la sumisin al orden jurdico. Con esto se quiere indicar, adems que ella est.i obligada a asegurar el inters pblico.
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de situaciones jurdicas concretas. "Materialmente reptase ley, dice Gascn y Marfn, toda disposicin por la que el Estado crea el Derecho, siendo en tal aspecto considerados como leyes los reglamentos generales y formalmente son leyes las normas de derecho emanadas de los rganos del Estado a quienes constitucionalmente incumbe la funcin legislativa." El funcionario est sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido. En el derecho mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al concepto de ley privativa y ser contraria al artculo 13 constitucional..
La aplicacin de la ley puede generar las siguientes consecuencias. a) Aplicacin correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurdico -para el cual deben colaborar la Administracin pblica y los particulares- exige que el funcionario acte de acuerdo con la ley. b) El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las causas siguien tes: l. No la toma en cuenta deliberadamente, o por ignorancia. 2. O se niega o se resiste a aplicarla. 3. La aplica con una indebida interpretacin. 4. La aplica con exceso o con demrito, o con perjuicio del inters general. 5. Reduce el campo de aplicacin de una ley en perjuicio del inters de los particulares, y 6. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situacin.
Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recursos y acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de los actos administrativos. Adems, toda medida tomada por un funcionario violando la ley, origina su responsabilidad personal.
L~ CONSTITUCIN POLTICA
;J.
La diferenciacin entre gobernantes y gobernados, la distincin entre el poder pblico y los agentes que realizan sus fines, la posicin de los individuos frente a la autoridad, son procesos histricos que conducen al establecimiento de la Constitucin Poltica o Carta fundamental de derechos. En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres rdenes: a) El orden o sistema normativo; b) El orden de la realidad existencial, Y. e) .El orden axiolgico de la justicia. El primero: parte de las leyes constItucIonales: "Es el orden que describe una determinada conducta." El segundo: el orden de la realidad existencial 10 forman las conductas, actos o ~Iechos humanos, y el tercero: el orden de la justicia ofrece la mtrica para J~z?ar a travs de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho Constitucional. EdIar, pg. 11.) Cada da es mayor el nmero de principios jurdicos, de organizacin y comportamiento, contenidos en la Constitucin.P que se relacionan con las
la Fernando LasaIle, Qu es la Constitucin? Coleccin Panorama. 1 v, 77 pgs.
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actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos rganos y regularse otros aspectos importantes de la funcin administrativa. La mayor parte de los preceptos constitucionales, incluyendo las garantas individuales, mantienen una evidente referencia a la administracin pblica y a sus funciones. No olvidemos que el punto de partida de todo estudio administrativo, es la Constitucin y en segundo lugar la ley que regula la materia.vt En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de constitucionalidad de la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federacin, a travs del juicio de amparo, siendo esta facultad en ltima instancia de la competencia del Pleno de la Suprema Corte.w El artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, estableci: "Toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni la separacin de los poderes determinada, no tienen una constitucin." La Constitucin Poltica o conjunto de reglas relativas a la organizacin de un pas ofrece dos grupos importantes. O bien es una Constitucin consuetudinaria, que se apoya en los usos, costumbres y precedentes de una nacin, que no han sido codificados en un texto oficial, como en el caso de la Constitucin inglesa. O bien es el caso de la Constitucin escrita, y rgida, que se denomina de este modo por estar redactada en un documento pblico que ha sido sancionado por el poder constituyente. Tal es el caso de las constituciones mexicanas en sus tres etapas ms importantes: las constituciones de 1824, 1857 Y 1917.16 Entre las constituciones escritas debemos mencionar la Constitucin norteamericana de Filadelfia de 1787, que seala su influencia en las constituciones de los Estados latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento poltico de la tradicin inglesa, esa Constitucin logr crear el sistema nuevo y original del Estado federal, con un rgimen presidencial puro,17 No pretendieron elaborar frmulas matemticas ni literarias, sino principios de convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las inquietudes de un
14 "La Constitucin, como norma fundamental del Estado, ocupa el vrtice del orden jurdico, a manera de premisa mayor de la que derivan su razn de ser y su contenido las otras leyes. Pero an dentro de las normas constitucionales cabe hacer distinciones jerrquicas por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamentales, estn subordinadas a las primeras. Y aun entre stas se deben colocar en una categora inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida ninguna superioridad formal o tcnica (no estn incluidas en el texto o textos constitucionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial)," 15 La Constitucin es fuente primera pero tambin inmediata de la ley. 16 Los antecedentes de la Constitucin mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras siguientes: Brquez, Crnica del Constituyente. Flix F. Palavicini, Historia de la Constitucin de 1917, y Diario de los Debates del Congreso del Constituyente de 1916-1917. 17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originalidad de su sistema poltico, repetir estas frases del pensamiento poltico griego: "Vivimos bajo una constitucin que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario somos un modelo para otras naciones ms que sus imitadores," (Oracin fnebre de perieles. Thucydides 11-37.)
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pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo capitalista. El aseguramiento del inters personal, el mantenimiento de las libertades del hombre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial y comercial de nuestra vecina nacn.t"
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar la propiedad o la libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita, tiene obligacin de apoyarse en la ley."
Desde el punto de vista material la Constitucin est integrada por el conjunto de reglas jurdicas que determinan el arreglo y el funcionamiento de los rganos de la nacin constituidos en Estado. Siguiendo el criterio formal, una Constitucin es la ley suprema, que se caracteriza por el hecho de que no puede ser modificada ms que siguiendo el procedimiento especial que la misma seala. La Constitucin es la fuente por excelencia del derecho, en cuanto determina la estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los rganos constitucionales y administrativos, los derechos y deberes de los ciudadanos, la libertad jurdica y determinados problemas bsicos de una comunidad, elevados a la categora de constitucionales, para mantenerlos permanentemente fuera de los vaivenes de los problemas polticos cotidianos. Ejemplo de este ltimo caso, es el artculo 123 de la Constitucin que regula la materia laboral o del trabajo. Los principios del derecho del trabajo, se reglamentan normalmente en una ley ordinaria, pero se puede tener temores de su inmediata modificacin y es para prever esta situacin y darle mayor significacin, que se les erige en preceptos constitucionales. Tal es el caso de las materias agraria, obrera, econmica.t? Se ha tratado de distinguir en los preceptos de la Constitucin, aquellas n?,rmas que se refieren a la estructura permanente u orgnica de la ConstituClan, como su forma republicana, federal, democrtica, representativa, considerando que esas normas polticas slo pueden ser modificadas por el poder constituyente. y las dems normas que quedan bajo la competencia del poder constituyente constituido. Legalmente este criterio ofrece dificultades, P?rque la Constitucin no alude a esta distincin. Otro problema, de muy diversa naturaleza, es el determinar si una reforma de fondo a una estructura constitucional, que afecte sus bases jurdicas, debe contar previamente c?n el consensus de la opinin pblica nacional. Es muy difcil cambiar un SIstema poltico experimentado y difcilmente logrado por el pueblo, en un proceso histrico pletrico de problemas.w
18 ..... pero las disposiciones de la Constitucin no son frmulas matemticas que mues~ran su esencia en la forma que revisten, son instituciones orgnicas vivas ,trasplantadas e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se comprendedn no tomando simplem~nte las palabras y un diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crecmIento". Oliver Wender Holmes, Compeper us. United States. 233. U. S. 604, 610 (1914). 19 Schmidt, Teora de la Constitucin. RDP. 19M. 20 Vctor Manzanilla Schaffer, El jurista ante la ley injusta. J. U.
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6. Los
TRATADOS y CONVENCIONES INTERNACIONALES
El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de derecho internacional con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir una situacin jurdica general o concreta.s! El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significacin. No es una fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular proyeccin. El derecho internacional es fuente del derecho constitucional y la evolucin de esta materia tiende a darle prelacin al primero sobre el segundo. Mas las constituciones de los Estados modernos varan notablemente al tratar este problema. Podemos sealas varios grupos: a) Estados que reconocen el derecho internacional formando parte del derecho interno, aunque no estn regulados por un tratado o convencin; b) Estaelos que distinguen el prohlema de los principios generales del derecho internacional y las situaciones jurdicas que se derivan de los tratados. Reconocen los primeros para ciertas situaciones y condicionan los tratados al respecto de la Constitucin, y pases como Francia, en que los tratados prevalecen sobre la legislacin ordinaria. La Constitucin mexicana distingue en primer trmino los "tratados que estn de acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la Unin". Por otra parte, en ciertas materias reconoce al derecho internacional como fuente ele derecho. Tal es el caso del prrafo V del artculo 27 constitucional que ordena: "Son propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y lmites que fije el derecho internacional.. " O el artculo 42, fraccin VI que hace comprender en el territorio nacional: VI. "El espacio situado sobre el territorio nacional con la extensin y modalidades que establezca el propio derecho internacional." Como el derecho internacional se muestra todava impreciso en cuanto a estos problemas, la legislacin nacional debe mantenerse vigente. El artculo 133 de la Constitucin determina: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
21
"Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o
ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relacin jurdica entre ellos." "La convencin y el tratado son sinnimos." Cser Seplveda, Curso de De-
recho Internacional. Ed. Porra, S. A., 1973, pg. 120, el cual comenta: ..... la verdad es que los Tratados son una fuente muy limitada de derecho internacional', pg. 93. "Tratado es todo acuerdo concluido entre dos o ms sujetos del derecho internacional. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir tambin a las organizaciones internacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nombres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe reservarse el nombre de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho internacional, en cuya conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados (que est determinado por la constitucin de cada pas) y est contenido en un instrumento formal y nico." Modesto Scara Vzquez, Der. Int, Pb., pg. 5.
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sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados." Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes: a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Constitucin. b) Deben celebrarse por el Presidente de la Repblica con las potencias extranjeras. e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones. d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda la Unin, con la Constitucin y las leyes federales. e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en contrario de la Constitucin federal y tratados. Los tratados son acuerdos entre dos o ms Estados y se consignan en forma y denominaciones diversas.sLa convencin es sinnima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pretende que el nombre de convencin ha sido escogido para designar compromisos de carcter econmico o administrativo y el de tratado para los de orden poltico, en la prctica no se respeta esta regla.2:3 Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artculo 133 constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados. El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinalmente el campo de las Convenciones -que cada da son ms numerosas-e, para hacer cesar la situacin irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las reglas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distinguen de los negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen normas d~ conducta generales y abstractas, mientras que stos regulan asuntos concretos, por ejemplo, la delimitain de una frontera, la cesin de un territorio, la fijacin de la cuanta de una indemnizacin. Como los convenios se llaman tambin tratadoscontratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien, puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la misma forma contrae;ual, un mismo tratado puede contener simultneamente disposiciones de una y otra II1dole." 24
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para su aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a las relaciones de la nacin con otros pases".
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22 Los artculos 15, 73, fraccin VIII, 76, fraccin I y 133 de la Constitucin, aluden al rgimen de los tratados y convenciones. 2:] Hemos repetido la prctica norteamericana de no someter a la aprobacin del Senado los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Convenciones. 24 Alfred Verrlross, Derecho Internacional Pblico. Ed, Aguilar, Madrid, 1955, pg. 126.
CAPTULO IV
LEGISLACIN FEDERAL MEXICANA

1. Las leyes administrativas ordinarias.-2. Condiciones de la ley.-3. Diversas denominaciones de la ley.-4. Diferencias entre la ley y el decreto.-S. La naturaleza jurdica del decreto-Iey.-6. Leyes contrarias a la Constitucin.-7. La facultad discrecional en materia administrativa. 8. El desvo de poder.
1.
LAS LEYES ADMINISTRATIVAS ORDINARIAS
La leyes la fuente ms importante del derecho administrativo. Constitucin y ley ordinaria son la base todo problema admnistratvo.! La leyes una disposicin de carcter general, permanente, provista de una sancin poltica, en materia de inters comn; elaborada, promulgada y publicada, segn las reglas constitucionales e inspirada en propsitos de justicia social. 2 La Suprema Corte ha afirmado: "Para que una disposicin dictada por el
poder pblico, tenga el carcter de ley, no solamente se necesita que sea ~e naturaleza general, abstracta y permanente, sino adems, que emane del organo constitucionalmente facultado." Esta norma general es obligatoria para todos, y es una regla que al fundarse en la Constitucin, comparte con ella la superioridad de la norma. Radbruch formula esta declaracin bsica de la ley: "Puede decirse, empleando una expresin marxista, que la ley siempre constituir una 'super~structura' de la realidad social dada." 3 Santo Toms defini la ley como la o~denacin de la razn hacia el bien comn, promulgada por quien tiene el cUldado de la comunidad".
. 1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificacin, justas en sus proyectos, fciles en la ejecucin, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que han de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII. . 2 La tcnica legislativa seala que las leyes deben desarrollar los principios consttucIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en contacto ms directo con la realidad y fcilmente modificables, lleven su regulacin hasta donde lo requieran las necesidades pblicas. 3 Radbruch, Introduccin a la Ciencia del Derecho, pg. 7.
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El proceso legislativo tiene etapas diversas que se desenvuelven con base a los principios generales. Estas etapas son: la primera, la determinacin de la norma constitucional; la segunda, los principios legales que se apoyan en la Constitucin; y la tercera, el pleno desarrollo de la ley o sea la facultad reglamentaria.
2.
CONDICIONES DE LA LEY
Inspirado en la escuela liberal que impeda toda limitacin a las libertades del hombre, se estableci el principio de la superioridad de las leyes sobre todos los actos del Poder Ejecutivo."
Segn M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro importantes principios.s
a) Ciertas materias estn reseroadas a la ley.6 b) riicamere el Poder Legislativo es un poder espontneo, primario con vocacin general, que puede tomar iniciativas en otras materias, sin habilitacin especial previa. c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del espritu de la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza contra ley. d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemtico de la ejecucin de una ley.
Las condiciones generales de la ley son las siguientes: a) La generalidad de la ley, es decir, su aplicacin a cualquier persona que se encuentre en los supuestos de su contenido." b) Su carcter obligatorio, fundado en el inters general de asegurar la convivencia social en un orden jurdico determinado. e) Las normas deben ser justas por necesidad. "Lo que quiere decir, dice Herrera, que en materia de interpretacin jurdica deja de ser la ley el objeto a interponer. Lo que se interpreta es la conducta humana a trasluz de la ley y, esta interpretacin, realizada a ciencia y conciencia, COJl1O alude el viejo aforismo, pone en la pista del intrprete la comprensin de los especiales imperativos de conducta explanados existencialmente." 8
4 Jos Luis Siqueiros, "Los conflictos de leyes en el sistema constitucional mexicano". Rev. Fac. tier., octubre 1957, nm. 28. 5 Vcenzo Cueli, Concezioni <leila Stato edil diritto e tecnica giuridica nella Teorla
del Procedimiento Legislativo.

llocas 5590/48; 2659/51; 9996/50. La palabra ley y norma son frecuentemente empleadas con distintos significados si bien la palabra ley alude con frecuencia a las relaciones necesarias del mundo de la naturaleza. 8 M. Herrera Figueroa, Justicia y sentido. F. D. Y C. S. Un. Nac. de Tucumn, 1955. p,g. 137.
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d) La ley debe aplicarse permanentemente hasta que ella sea derogada o abrogada. e) Las normas son imperativas, es decir, le son impuestas a quienes les afectan. De aqu deriva el carcter esencialmente coactivo del Derecho. f) La irretroactiuidad de la ley y su proyeccin futura. La ley en el Estado moderno es una emanacin del poder pblico y debe ser elaborada por el rgano que constitucionalmente tiene esa facuItad, es decir, el Poder Legislativo o Parlamento.
3.
DIVERSAS DENOMINACIONES DE LA LEY
La Constitucin emplea diversas denominaciones para aludir a las leyes. Esas denominaciones son: ley, ley ordinaria, ley orgnica, ley reglamentaria de la Constitucin, ley suprema. A pesar de esas expresiones, no se trata de rdenes jurdicos contradictorios o de contenido diferente, sino normas formal y materialmente semejantes. Se ha sostenido que "es indudable que entre un ordenamiento de carcter orgnico y otro reglamentario existen diferencias notables de orden jurdico que los hacen inconfundibles". Como la Constitucin emplea diversas denominaciones para referirse a la ley, se piensa que la expresin "ley orgnica de la Constitucin", se refiere a normas que estructuran o precisan una institucin administrativa; en tanto que la expresin "ley reglamentaria de un artculo de la Constitucin", alude al desarrollo directo de ese precepto. Dentro de una clara hermenutica jurdica, debemos alejarnos de esta confusin terminolgica, que no ofrece ventajas, y es fuente constante de problemas.
"Lo ms quc puede admitirse, para no destruir la terminologa, es considerar las .leyes orgnicas y las reglamentarias como especies dentro del gnero leyes ordin.anas y aplicar esas denominaciones a las normas que regulan la formacin y funclOn~miento de rganos del poder pblico o que concretan y desarrollan bases establewlas en la Constitucin't. Por su parte Tena Ramrez afirma: "En Mxico entendemos por constitucin la ley emitida, modificada o adicionada por el constituyente, y por leyes constitucionales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin y que estn de acuerdo con la Constitucin." 10
Gabino Fraga, ob. cit., 9;' ed. 1962, pg. 39. . Tena Ramrez, ob, cit., 2;' ed. Mxico, 1949, pg. 63. . En la doctrina administrativa francesa, el decreto tiene un campo de aplicacin muy exte~lso y se reviste de diversas significaciones, algunas de ellas, el decreto es una ley en slentldo materal, elaborada y promulgada por el poder ejecutivo. En otro sentido los ( ecretos 1 . le' . comp ementan la ley. De todas maneras estas acepciones no corresponden a la glslacln mexicana.
!)
lO:Frrpe e
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'1.
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DIFERENCAS ENTRE LA LEY Y EL DECRETO
De acuerdo con el artculo 70 constitucional, "toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto." Estos decretos se denominan "Decretos legislativos". Desde luego afirmamos que entre. la ley y el decreto legislativo hay diferencias esenciales. Tambin el Presidente expide decretos en los trminos del artculo 92 de la Constitucin. El decreto concreta, particulariza o individualiza el campo de su aplicacin, en tanto que la ley extiende o aumenta el campo de su aplicacn.t! Es indudable que este texto es mucho ms amplio que el artculo 64 de la Constitucin de 1857 que distingua entre "leyes o acuerdos econmicos", a pesar de haberse propuesto la expresin de "leyes o decretos". (Zarco, Hist, Congr. Consto 56-57, ses. 15 de oct. 1856. T. n, pg. 449) que fue adoptada ms tarde en la reforma constitucional de 13 de noviembre de 1874.
:J.
LA NATURALEZA JURDICA DEL DECRETO-LEY
La actividad del Estado crea situaciones jurdicas muy complejas y de urgente atencin. Como hemos sealado, no es posible mantener una rgida estructura de divisin de poderes ante las exigencias de la vida poltica interna y externa, que demanda instrumentos jurdicos flexibles que permitan la realizacin de medidas administrativas inmediatas. Un poder ejecutivo encadenado en los obstculos de una legislacin poco previsora, puede llevar a un pas al fracaso. No hay duda que la legislacin es el acto fundamental de la vida institucional de una nacin. En puridad de ideas corresponde esta actividad al Poder Legislativo. En la medida que esta institucin es ms dependiente del cuerpo electoral y del rgimen de partidos polticos, ella es una garanta y da seguridad a la marcha del Estado.t? La vida poltica y social de una nacin es superior a cualquier esquema jurdico o estructura poltica. La doctrina constitucional y administrativa se ha visto obligada a aceptar una legislacin que no emana del Poder Legislativo, sino de rganos administrativos o ejecutivos. El decreto-ley seala un grupo especial de leyes que son de -diversa naturaleza por el rgano que las realiza: a) En unos casos el Poder Legislativo delega la facultad de legislar al Ejecutivo -en aspectos generales o parciales de la ley-o b) En algunos pases el Ejecutivo puede legislar en casos de urgencia o necesidad o c) Se establecen bases o normas para que legisle el propio Ejecutivo; d) Finalmente se alude en los gobiernos de facto, a las leyes que se expiden por rganos del Legislativo.w
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J.
Gascn Hernndez, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,
nm. 5. septiembre-diciembre 1955, pg. 91.
Csar A. Quintero, Los decretos con valor de ley. IEP. Madrid. R. Gmez Acebo. "El ejercicio de la funcin legislativa por el Gobierno". Leyes delegadas y decretos ley. R. E., nm. 6.
IR
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Esta legislacin toma diversas denominaciones: para unos es una legislacin irregular, para otros una legislacin de emergencia, otros la denominan decreto-ley o decretos con fuerza de ley u otras expresiones semejantes, A continuacin vamos a examinar las diversas situaciones que ofrece el estudio de los decretos leyes dentro del marco constitucional: a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con autorizacin expresa del Poder Legislativo. Es este rgano el que resuelve la conveniencia de que el Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos, de una manera general para todos los casos, o en forma particular en asuntos deterrninados.t! Este caso de delegacin de facultades extraordinarias para legislar, se present -frecuentemente, en otras pocas- en la legislacin mexicana, provocando una apasionada controversia entre los juristas que la impugnaron. Con anterioridad a la reforma del artculo 49 de la Constitucin, la situacin de este problema fue la siguiente: La doctrina administrativa mexicana insisti en la inconstitucionalidad de las facultades extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepcin que la misma Constitucin seala. La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de la constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvi sobre la constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos analizado.
. . Al amparo de esta interpretacin se expidi la mayor parte de nuestra legislaC10n administrativa. La forma normal de legislar era que el Ejecutivo elaborara la ley,. la promulgara y la publicara, informando posteriormente al Congreso de la Umn del uso de esas facultades. Al reformarse el artculo 49 de la Constitucin 16 -muchos estimaron como innecesaria la reforma-, el problema perdi inters y se cstim que se quera hacer hincapi en mantener la independencia de los poderes (::volviendo al Poder Legislativo su autoridad de rgano legislador. Sin embargo, el f:Jccutivo sigue formulando la casi totalidad ele los proyectos de leyes administrativas, pero las somete a la consideracin del Poder Legislativo en uso del derecho <le iniciativa que le otorga el artculo 71, fraccin 1 ele la Constitucin.
14 "En efecto, nuestro sistema de gobicrno tiene adoptado el rgimen de separacin <le poderes; otorga exclusivamente al legislativo la potestad de legislar: tiene prohibido delegarla en otros poderes y enfticamente prohbe la concesin al Ejecutivo, de Iacultades extraordinarias para legislar, salvo casos gra\'C~s y excepcionales sealados expresa mente, por todo lo cual es requisito forzoso para que una disposicin renga el carcter de ley, que reconozca como fuente formal al Poder Legislativo." Tocas 5590/48; 2659/51 Y 9996150. 15 Ignacio L. Vallarta, La constitucionalidad de las [acultades extraordinarias para legislar.
16 El artculo 49 de la Constitucin fue reformado: D. O. del 12 de agosto e 1938 y ~. O. del 28 de mano de 1951; la reforma prohibi el uso de las facultades extraordilianas para legislar fuera de los casos de excepcin y adicion el prrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin.
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b) Otra variedad de los decretos con fuerza de ley la encontramos en los llamados decretos-le)' que son normas con la misma fuerza y proyeccin de la ley. Es la propia Constitucin la que directamente asigna al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en deterrn inadas materias, sin necesidad de una delegacin de facultades del Poder Legislativo. Nuestra Constitucin considera diversos de estos casos en forma particular o determinada a diferencia de otras constituciones en las que existe la posibilidad de una actividad legislativa del Poder Ejecutivo. En primer termino debemos aludir a la excepcin que establece el artculo 29 de la Constitucin. El antecedente inmediato que podemos citar, se relaciona con la declaracin de guerra de Mxico a los Estados totalitarios. En cumplimiento de los artculos 73, fraccin XII y 89, fraccin VIII de la Constitucin, el Congreso de la Unin hizo la declaracin correspondiente por ley. As surgi una legislacin de emergencia cu)'os efectos se han extendido indebidamente, hasta los tiempos que corren como la ley del 1'? de junio de 1942 que prolong su vigencia hasta el 30 de septiembre de 1945, facult al Ejecutivo Federal, para legislar en todos los ramos de la Administracin pblica, "en cuanto fuese indispensable para la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberana y dignidad y para el mantenimiento de las instituciones fundamentales por todo el tiempo que durara el estado de guerra". La ley hizo cesar este estado de guerra, en consecuencia debi restablecerse la normalidad legislativa. (D. O. 14 de septiembre de 1945. D. O. 10 diciembre de 1950.)
En segundo lugar debemos aludir a las facultades del Consejo Superior de Salubridad, contenidas en el artculo 73, fraccin XVI de la Constitucin en materia de salubridad general de la Repblica de acuerdo con las bases siguientes: 1~ El Consejo de Salubridad General depender directamente del Presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado y sus disposiciones generales sern ob ligatorias en el pas. 2~ En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. ](' La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autoridades administrativas del pas. 4(' Las medidas que el Consejo haya puesto en oigo en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan." En tercer lugar, una variante de estos decretos-ley se produce cuando la Constitucin autoriza al Ejecutivo para legislar, pero subordina la validez de las normas a una aprobacin posterior del Poder Legislativo o al informe del uso que se haya hecho de esta facultad. Podemos citar en nuestra legislacin constitucional los casos siguientes:
a) La aplicacin del artculo 131 prrafo segundo: ...... El Ejecutivo podr ser
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facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter a su. aprobacin el usa que hubiese hecho de la facultad concedida ... " 17 b) Otro caso que podemos citar es el que se refiere al artculo 73, fraccin XVI, 4~ antes citado. Las medidas que haya puesto en vigor el Consejo Superior de Salubridad en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan. c) Los artculos 9':',11 Y 15 transitorios de la Constitucin de 1917, en materia de ley electoral, leyes agrarias y obreras y ley de responsabilidad civil. La vigencia de estas facultades termin al expedirse por el Congreso las leyes a que hacen referencia.
6.
LEYES CONTRARIAS A LA CoNSTITUCIN
Las leyes que no se ajustan a la Constitucin o a las tradiciones jurdicas fundamentales de un pueblo, no pueden vlidamente considerarse como normas, aunque revistan transitoriamente la apariencia de normas legales.I 8 En la esencia del Estado democrtico est el respeto a los derechos del hombre. Ellos forman un valladar a la accin del poder pblico, el cual no debe actuar en contradiccin con el pensamiento de ese pueblo, que reclama del poder pblico una justa interpretacin de sus anhelos. El camino lgico es que el Poder Legislativo Federal conozca esas inquietudes, las valorice y encuentre sabiamente la solucin adecuada. Estas leyes pueden no ser circunstanciales, sino responder a largos proce~s histricos, a penosas luchas ideolgicas, por lo que una generacin considera a esos preceptos, como la sntesis de sus luchas libertarias. Para las nuevas generaciones, que se estiman continuadoras de ese pensamiento, y que a~umen el poder pblico, se presenta el tremendo dilema de romper definitIvamente con el sistema poltico del pasado o dar paso a ideas polticas contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la ms
----1')
. 17 Adicin a la Constitucin de D. O. del 30 de diciembre de 1950, del prrafo mcnCIonado. 18 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del poder judicial de la Federacin para Conocer de la constitucionalidad de las leyes". Rev. F. N. de [ur, T. IV, julo-septIembre de 1952, nm. 15, pg. 243. . Gabino Fraga. "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, auto~Idades distintas del Poder Judicial de la Federacin?". R. F. Jur. T. IV, julio-septiembre e 1942, nms. 13 y 14, pg. 131.
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adecuada, ante esas situaciones que son realidades sociales, se ha concretado a una prudente poltica de tolerancia, que sin lastimar el pensamiento poltico de ayer, no convierte al poder pblico en un instrumento permanente de lucha contra las ideas de un pueblo. Tambin se ha examinado si una ley contraria a la Constitucin puede estimarse vlidamente como una ley. Los j mistas se han dividido en dos grupos importantes: a) Los que consideran que una ley se reputa vigente aunque pugne contra el texto de la Constitucin. b) Los que estiman que la validez de una ley depende de su constitucionalidad, aunque aparentemente cubra las formas legislativas para su elaboracin. Nuestro problema debe plantearse considerando si las autoridades y jueces tienen la posibilidad de comprobar la constitucionalidad de una ley administrativa.
Debemos referirnos al criterio de la Suprema Corte sobre la constitucionalidad de una ley. 1. Si una leyes inconstitucional no debe tener efectos en beneficio del quejoso. Tesis [urisprudc ncial nmero 267. 2. Slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionalidad de una ley, sin que sea obstculo para una autoridad administrativa el interpretar sta para aplicarla. Ejecutoria: Tomo 39, pg. lJ47. 3. La inconstitucionalidad de una ley emana de la pugna entre ella y algn precepto constitucional y no de la falta de disposicin expresa. Ejecutoria: T. 29, pg. 1611. 4. Las salas del Tribunal Fiscal de la Federacin pueden decidir si la ley que apoya los actos impugnados es o no constitucional. Ejecutoria: T. 72, pg. 2570. La jurisprudencia es en sentido contrario. 5. Slo dentro del juicio constitucional de la competencia exclusiva del Poder Judicial Federal, se debe necesariamente, a peticin de parte, destruir los efectos de una ley inconstitucional. Ejecutoria: Tomo 91, pg. 1631.
Comentando la inconstitucionalidad Cushman:
de
las leyes, agrega Robert E.
..Cul es el efecto legal de un fallo de la Corte sosteniendo que un estatuto es inconstitucional?" El juez Field dio una respuesta a esta cuestin hace aos cuando dijo: "Una ley inconstitucional no es una ley. No confiere derechos, no impone obligaciones, no proporciona proteccin, no crea funcionarios; es, desde el punto de vista legal, tan inoperante como si nunca se hubiera sancionado" (ver Norton vs, Shelby County, 118 U. S. 425, 1886). Los fallos de la Corte no cambian una ley vlida en otra nula: la ley ha sido siempre nula. La Corte ha descubierto meramente y anunciado esa nulidad, as como un joyero puede establecer, despus de examinarlo, que un diamante, que tal se supona, es meramente sinttico. l no hizo la pasta sinttica, solamente encontr que lo era. En muchos casos las cortes han seguido este "principio de absoluta invalidez retroactiva". En el caso Schechter, los Schechter estaban condenados por violar un cdigo de competencia legal establecido
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bajo la Ley Nacional de Recuperacin Industrial. La Corte sostuvo que el Estatuto y el Cdigo eran inconstitucionales, y los Schechter quedaron instantneamente libres de cualquier tacha a su buen nombre. "Haban violado una ley que legalmente' no exista." 19
El propio Cush man seala algunas excepciones:

"En algunos casos la aplicacin rgida de este principio de invalidez produce serias in justicias. Este hecho ha conducirlo a la Corte a suavizar en algunos casos la estricta regla, y a sostener, segn las palabras del presidente de la Corte Hughes: 'La real existencia de un Estatuto, previo a una tal determinacin (de inconstitucionalidad) es un hecho operante y puede tener consecuencias que no pueden ser ignoradas en justicia. El pasado no puede siempre ser borrado POl' una nueva declaracin judicial. El efecto de la subsiguiente regulacin de invalidez puede tener que ser considerado en varios aspectos, con respecto a relaciones particulares y colectivas y la conducta particular, ya sea privada u oficial.' Ver Chicot County Drainage District vs. Baxter State Bank 308, U. S. 371 (1940)."
En ambos casos hay razones de muy diferente alcance para justipreciar

el valor de la norma y plantean problemas de difcil solucin. Este dilema fue ampliamente discutido por la Suprema Corte de los Estados Unidos, principalmente en el caso de Marbury vs. Madison en el que qued establecida:
"La gran doctrina de retnston judicial,20 o el poder de la Suprema Corte para declarar inconstitucionales las leyes del Congreso. El segundo caso en el que una l~y c;el Congreso fue invalidada por la Suprema COTle 'fue el famoso caso Dred Scou', fallado en 1857. Es muy importante sealar la orientacin ele la Corte del V:'Clll O pas, 'que siempre se ha negado a atender sobre la validez de un estatuto SI ello no va envuelto en un caso real o en una controversia presentada para su decisin'. La Corte, en resumen, no emite opiniones consultivas sobre cuestiones constitucionales. En 1793, el presidente Washington envi a la Corte veintinueve preguntas relacionadas con la redaccin de un Tratado pendiente. El presidente del. Tribunal, Jay, las devolvi con la explicacin de que la Corte no las cantestana tIeule que, al hacerlo, tendra que ejercer un poder no judicial, porque ningn caso o controversia estaban ante la Corte para ser resueltos. Esta regla ha sido rgidamente seguida desde entonces. Corno resultado, algunas cuestiones constitucionaks nunca llegan a la Corte para fallo y otras llegan slo despus de un largo periodo, puesto que se debe esperar hasta que las demandas surjan y que ellas sean concretamente presentadas para su fallo. As el debate extenso y acalorado surgido, sobre si una tarifa era constitucional no lleg hasta la Corte para ello hasta 1928 en el caso Hampton & Cia. vs. United States, 276 U. S. 394 (vase tambin el caso Myers vs. United States) ." 21
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~ ~obert E. Cushman, ob. cit., pg. 22. - El caso Marbury \'S. Madison. Vase ese notable caso en la obra de Robert E. Cushma~, Prctica constitucional. Ed. Bib. Argentina, pg. 220 Y ss. .21 TOdos los datos V comentarios de la jurisprudencia de los Estados Unidos que se repiten ant . h' . . tiru-: enormente an Sido tomados de la obra de Robert E. Cushman, Practica consItllclOnat . Ed't . I B b lArgentina, 1958, Buenos Alfes. . lona 1 iogrea
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En este comentario que venimos haciendo, se citan otras ejecutorias que examinan el texto de una ley y consideran que puede ser invalidado respecto a un tipo de hechos y ser an vlido en su aplicacin a otros. O la Corte puede encontrar que una parte de una leyes vlida y la otra nula, salvo que deje su texto incompleto, por lo que es necesario sostener la completa nulidad de la ley. La opinin final del autor que comentamos y resumimos se expresa en estos trminos:
"Entre estas alternativas no hay trmino medio. O la Constitucin es la ley Suprema inmutable por medios ordinarios, o est en el nivel de las leyes ordinarias y como otras puede ser alterada cuando la legislativa se proponga hacerlo. Si la primera parte: de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a la Constitucin no es una ley; si la ltima es exacta entonces las constituciones escritas son absurdos proyectos por parte del pueblo, para limitar un poder ilimitable por su propia naturaleza."
En la teora poltica mexicana, una ley legalmente promulgada y publicada que guarda todos los aspectos externos de legalidad se considera ley, para todos sus efectos. Pero este criterio externo no nos debe inducir a errores, al darle a la ley inconstitucional una naturaleza jurdica que es contraria a su estructura. La ley que es declarada por la Suprema Corte inconstitucional no debe producir ningn efecto y obliga al Poder Legislativo a derogarla y al Poder Ejecutivo a no aplicarla. Pueden presentarse verdaderas anomalas, como la vigencia de una ley inconstitucional que no es rigurosamente ley, aunque se cubran las apariencias externas y se sostenga su vigencia durante algn tiempo. Los Poderes deben ser celosos vigilantes de la aplicacin de la Constitucin. De esta manera se logra mantener el orden jurdico bajo inflexibles mandatos, que no admiten omisiones o regateos. Al discutirse la actual ley de Turismo y la Ley Forestal, se expresaron tan serios argumentos en contra de su constitucionalidad, que debi el Poder Legislativo profundizar en sus facultades para legislar en una materia, que ostensiblemente no se encuentra en el campo de sus facultades.
7.
LA FACULTAD DISCRECIONAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA
El funcionario pblico est obligado a actuar de acuerdo con los mandamientos de la ley.22 La norma es el punto de partida y la fundamentacin 22 "Hay poder para la Administracin, cuando la ley o el reglamento, previendo para la Administracin cierta competencia en ocasin de una relacin de derecho con un particular, dejan a la Administracin un poder libre de apeciacin para decidir si debe obrar o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu contenido va a dar a su actuacin. El poder discrecional consiste, pues, en la apreciacin dejada a la Administracin para decidir lo que es oportuno hacer." Bonnard, ob. cit., pg. 64.
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de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una slida garanta para los particulares.s' Es esto lo que se denomina la administracin reglada o vinculada, y tiende a eliminar las arbitrariedades del poder pblico. "El principio de la administracin sometida a la ley tiene origen poltico y se instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo", dice Fleiner, y agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administracin recibe de la ley el impulso para obrar. Sin embargo, no lo recibe slo de la ley, puesto que adems, hay normas de derecho consuetudinario que son eficaces y los conceptos fundamentales polticos y econmicos sobre que el estado concreto est edificado, llegan a ser principios no escritos que presiden su derecho constitucional y administrativo. Todo acto administrativo precisa de un fundamento legal" .2-i El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratacin y las partes tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos los problemas que se les presenten. En el derecho administrativo la situacin es diferente, porque el legislador como una garanta del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los funcionarios a los mandatos legales. La actuacin sin norma conduce a un rgimen de arbitrariedad y despotismo: De lo anterior podemos considerar dos situaciones: a) La ley circunscribe en forma estricta la actuacin del funcionario,
23 Facultad potestativa o discrecional. "El uso de la facultad discrecional supone un juicio subjetivo de la autoridad que la ejerce. Los juicios subjetivos escapan al control de las autoridades judiciales federales, toda vez que no gozan en el juicio de amparo de plena jurisdiccin y, por lo mismo, no pueden sustituir su criterio al de las autoridades responsables. El anterior principio no es absoluto, pues admite dos excepciones, a saber: c~lando el juicio subjetivo no es razonable sino arbitrario y caprichoso, y cuando es no LOnamente injusto e Inequitatvo. En ambos casos no se ejercita la facultad discrecional para los fines para que fue otorgada, pues es evidente que el legislador no pretendi dotar a las autoridades de una facultad tan amplia que, a su amparo, se llegaran a dictar mandamientos contrarios a la razn y a la justicia. En estas situaciones excepcionales, es claro que el Poder Judicial de la Federacin puede intervenir, toda vez que no puede e~t~r fundado en ley un acto que se verifica evadiendo los lmites que demarcan el ejerCICIO legtimo de la facultad discrecional." Sem. [ud, de la Fed. Tomo 73, pg. 5522. Facultades discrecionales. "El uso del arbitrio slo es legtimo cuando el funcionario <.lIe de l goza se apoya en datos objetivos, y partiendo de esos datos, razona las concluSUlIIes a que llega en el ejercicio del mismo." ~:OIltrol en el am-paro de las facultades discrecionales, "El ejercicio de la facultad d isuTcHmal est subordinado a la regla del artculo 16 de la Constitucin federal, en cuanto este precepto impone a las autoridades la obligacin de fundar y motivar los actos que P"lI('d~1l traducirse en molestias a la posesin y derechos de los particulares. Aunque dicho qerClcio implica un juicio subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse ~o.r. el criterio del juez, si est sujeto al control de este ltimo, por lo menos cuando el !lllCIO subjetivo no es racional, sino arbitrario y caprichoso, y cuando es enteramente inJusto o contrario a la equidad; y puede aadirse que dicho control es procedente cuando en el aludido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean alteradas injustificadamente, a~ como en los casos en que el razonamiento sea ilgico o contrario a los preceptos generales del derecho." Sexta poca. Tomo IV, pg. 120, 2" sala. 21 Fritz Flener, Instituciones de derecho administrativo. Editorial Labor, S. A. Barce1Olla, 1933, pg. 107.
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para que se limite a sus trminos. ste es el fundamento del principio de legalidad al cual nos hemos referido con anterioridad. b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio margen, sobre el alcance de aplicacin de una norma. Es esto lo que se denomina la facultad discrecional o poder discrecional -pouvoir discretionnairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal dentro del cual la autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particularidades del caso concreto, y de hacer justicia como sucedera con el arbitrio j udiciaI. El legislador procede de esta suerte considerando que slo la autoridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar disposiciones en sentido favorable al inters pblico. La autoridad administrativa, encargada de la ejecucin de la norma jurdica, ha de expresar cmo debe resolverse cada caso particular, de acuerdo con la ley,25 y para ello debe basarse en su manera de ver la realidad, debida a sus conocimientos cientficos y a su experiencia prctica de la tcnica administrativa." El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para actuar, no en forma arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares, sino realizando la finalidad legislativa.
A 1 estudiar Adolfo Afel'kl,2 el arbitrio administrativo, lo concepta de la siguiente manera: "La ciencia jurdica entiende bajo el concepto de arbitrio el fenmeno de la libertad jurdica del rgano estatal, una actividad del rgano que no est condicionada, o, por lo menos, lo est de modo distinto que la restante actividad de los rganos por el derecho objetivo, y que depende, por lo tanto, de la decisin propia del rgano en cuestin,"
La facultad discrecional o arbitrio administrativo se basa: a) En las disposiciones legales que permiten al funcionario un elemento mvil en su actuacin, para actuar de acuerdo con las circunstancias. La facultad discrecional debe estar consignada en forma expresa en la ley. En algunos casos se desprende de los mismos trminos legales. b) El funcionario debe ser competente para realizar el acto administrativo. e) La ley debe autorizar al funcionario para actuar con cierta libertad o abstenerse si as lo estima conveniente. Estos actos no escapan a la crtica y al control de legalidad y pueden ser anulados jurisdiccionalmente. ~7
2 "Facultad discrecional en materia administrativa." Suprema Corte. Tomo 84, pg. 277. La facultad discreciona I se ejercita sin ser violatoria de las garantas individuales, cuando se subordina a la regla del artculo 16 constitucional. 26 Adolfo Merkl, Teora General del derecho administrativo. Editorial Revista de derecho privado. Madrid, pg. 185 Y ss. 27 La facultad discrecional est subordinada a la regla del artculo 16 constitucional y sujeta al control judicial cuando el juicio subjetivo del autor del acto no es razonable sino arbitrario y caprichoso y cuando es notoriamente injusto y contrario a la equidad. Ejecutorias de 29 de abril y 4 de septiembre de 1942 y 8 de marzo de 1952.
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d) Es el propio funcionario el que est autorizado para fijar las diversas modalidades de su actuacin. Bonnard dice: "El poder discrecional no es susceptible de ms o de menos. Es l o no es." Se quiere indicar con esto, que el poder discrecional aunque subordinado a la ley, no es susceptible de lmites o restricciones.
La inclebida aplicacin de la facultad discrecional nos lleva a la desviacin de poder o al abuso del poder. 2 8 En el primer caso es una desviacin involuntaria de los fines contenidos en la ley, que/establece la facultad discrecional; en el segundo caso, es una actuacin in tencionadamente contraria a los intereses pblicos. Debe insistirse en que discreconalidad no es arbitrariedad; Merkl agrega: "Siendo el arbitrio una carta en blanco concedida al rgano para expresar su propia voluntad dentro del marco presealado por una voluntad ajena, puede ocurrir que el rgano -aun en: los casos en que se haya determinado jurdicamente por la voluntad ajenaexprese la suya propia, ya sea porque desconozca aqulla o la interprete mal o la desacate. El aeta-discrecional defectuoso, es un acto particular del acto estatal defectuoso; es un acto estatal vicioso, en el cual el vicio consiste en el uso antijurdico del arbitrio. Considerando que todo acto estatal contiene algo de arbitrio, se podra. indistintamente, interpretar todo vicio como defecto en el arbitrio o como falta contra el vnculo jurdico, porque al violar el rgano el precepto jurdico que lo condiciona, se excede de su arbitrio y coloca su propia voluntad subjetiva en l~g.ar de la voluntad objetiva estatal. En estas circunstancias, la delimitacin entre VICIOS del arbitrio y vicios de otra clase, no es tan sencilla como suele creerse y, de todos modos, no deja de ser, en cierto grado, arbitraria." 29
De todo lo expuesto podemos concluir que: el principio de legalidad es la base general para la actuacin del Poder Pblico. Reconocido por la Constitucin es objeto de confirmacin por los Titulares del Poder Ejecutivo Fe.deral,30 que en esta forma comprometen su actuacin ante la opinin pblIca, y le dan la seguridad de no apartarse del orden jurdico imperante.
8. EL
DEsvo DE PODER
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El desvo de poder se ofrece cuando una autoridad administrativa realiza un acto de su competencia, o usa de sus poderes legales, pero con una fina-
. 28 Jean Claude Venezia, Le pouuoir Discretionnaire. Pars. Lib. graI. de droit et de JUr., 1959, I v, 175 pgs. "Que el funcionario est cubierto por su funcin es, en el fondo, una tautologa. Se trata precisamente de determinar hasta dnde queda cubierto." Lilienthnl, Z. XX, p. 444. ~'9 Adolfo Merkl, ob. cit., pgs. 206-207. Vase adems: "Duez et Deyberc",' ob. cit., pg. 209. Laubadere, ob. cit., pg. 398 . . a.o El I Q de diciembre de 1958, al rendir su protesta el Presidente constitucional de MexlcO, dijo: "Nada haremos ni dejaremos que se haga por encima o al margen de las leyes; a ellas debemos sujetarnos pueblo y gobierno, pues constituyen la sntesis de nuestra historia, resumen el contenido de nuestra lucha, garantizan nuestro presente y afirman nUestro futuro."
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lidad diversa de aqulla que se desprende de la intencin del legislador o de la misma expresin de la norma jurdica. La legislacin administrativa se inspira en la satisfaccin del inters general. El funcionario al aplicar la ley lleva a cabo ese propsito y no debe sealar otra finalidad a la norma por mviles personales, polticos, de tercero u otros anlogos. Los autores distinguen el desvo de poder y el desvo de procedimiento, este ltimo se manifiesta cuando un procedimiento administrativo se aplica con una finalidad diferente al que legalmente le corresponde. En la legislacin administrativa extranjera, en particular en Francia, el desvo de poder (detournement de pouvoir) se combate a travs del recurso por exceso de poder. En nuestra legislacin slo se ofrece el caso del artculo 228 inciso e) del Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo: e) Desvo de poder, tratndose de sanciones." La legislacin administrativa mexicana aun no ha desarrollado la teora del desvo de poder. Se ha considerado que los Tribunales Judiciales Federales son competentes, a travs del juicio de Amparo, para corregir los casos de desvo de poder, aunque la tendencia es a establecer en las leyes administrativas recursos adecuados. En ambos casos se ofrecen las mismas dificultades para la determinacin del fin, o investigacin de los mviles psicolgicos. (Ver Laubadere, Del'. Adm, 4~ ed., 1967. T. 1, pg. 493 Y Rivera, Der. Adm. 2~ ed., pg. 222), Y para proporcionar los elementos de prueba .
"Desvo de poder. Segn la jurisprudencia del Consejo de Estado Francs, que sirvi de base para elaborar la doctrina en materia de desvo de poder, consiste ste en que la autoridad demandada, al emitir el acto administrativo, persegua una finalidad diversa de la que conforme a la ley debi ser perseguida." (Rev. Trib. Fiscal. Exp. 848-44.) 31 "Desvo de Poder. Slo existe segn la ley de justicia fiscal tratndose de multas impuestas por infraccin a las leyes fiscales en ejercicio de una facultad discrecional." Reo. Trib, Fisc. 6763-37. Art. 228 del actual Cdigo Fiscal de la Federacin. "Desvo de poder. En los trminos que lo establece el inciso d) del artculo 202 ha sido interpretado por la Sala en el sentido de que slo existe cuando la multa asciende al mximo y las condiciones econmicas del causante hagan imposible el cumplimiento de la sancin. En tal virtud, si el artculo 228, fraccin 1 del Cdigo Fiscal. establece como infraccin faltar a la obligacin de presentar avisos, declaraciones que exigen las leyes fiscales, y el articulo 236, fraccin J, declara para tal infraccin la sancin de una multa de uno a mil pesos por cada infraccin, en el presente caso la autoridad incurri en desvo de poder al mpoa i El Cdigo Fiscal de la Federacin en su artculo 228 fija como causa de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo: "D. Desvo de poder, tratndose de sanciones." El origen de este precepto lo encontramos en la jurisprudencia francesa y en el artculo 56 de la Ley de justicia fiscal.
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ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.32 Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533. Multas fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que se refiere el artculo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de estas infracciones. o exceden de la posibilidad econmica del infractor.
Por ltimo debemos indicar que la Ley del Tribunal de lo contencioso

aclrninistrativo del Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971), seala en su artculo 21, fraccin I, inciso d) como atribuciones de las Salas
del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporcin, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar, tratndose de actos discrecionales.
32 Bruno Kornprobst, La notion de partie el le recours pour excs de pouooir, Pars. 1959. Lib. grajo de Droit et de Jur. 1 V. 393 pgs.
CAPTULO V
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
1. El reglamento administrativo.-2. Clasificacin de los reglamentos en la legislacin mexicana.-3. El origen de poder reglamentario.-4. Los lmites del poder reglamentario.-5. La facultad reglamentaria en las Constituciones mexicanas anteriores a la vigente.-6. La facuItad reglamentaria en el derecho positivo mexicano.-7. Reglamentos inconstitucionales.-8. El reglamento autnomo.-9. La facultad reglamentaria de las instituciones descentralizadas.-lO. La jurisprudencia y ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-I1. Las circulares expedidas por la administracin pblica.
l.
EL
REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
El reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espontneamente por el Presidente de la Repblica, en virtud de facultades que le han sido conferidas por la Constitucin o que resulten implcitamente del ejercicio del Poder Ejecutivo. Ese conjunto de normas son creadoras de una situacin jurdica general, abstracta, que en ningn caso regula una situacin jurdica concreta y son el.ictadas para la atencin pormenorizada de los servicios pblicos, para la ejecucin de la ley, y para los dems fines de la Administracin pblica. En algunas legislaciones el reglamento se denomina ordenanza, especialmente en la administracin municipal.' La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto:
"Los reglamentos que se expidan por el Ejecutivo tienden a la exacta 'observancia de las leyes, es decir, a facilitar su mejor cumplimiento; por tanto, son parte integrante de las disposiciones legislativas que reglamentan, y por tanto, participan de la naturaleza jurdica de la ley reglamentada, y aun cuando no sean expedidos por el Poder Legislativo, tienen todos los caracteres de una ley." Informe del presidente de la Corte, 1955. "Un reglamento administrativo, es una decisin de la autoridad administrativa que un nmero indeterminado de personas." M. Waline, ob. cit. Sirey, 9~ ed., pg. 117.
d~cla una regla aplicable a
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Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho administrativo, son los siguientes: l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema autoridad administrativa. El reglamento cae en el ejercicio del poder discrecional de la Administracin pblica.? La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente de la Repblica; la Suprema Corte as lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo tiene facultades constitucionales para reglamentar las leyes cuya aplicacin le est encomendada." 3 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Presidente de la Repblica." 4 Otra ejecutoria ordena: "El secretario de Hacienda y Crdito Pblico no tiene facultades para expedir reglamentos." El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejerce la facultad reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad reglamentaria al titular de Hacienda, pues esto sera contrario al artculo 89. fraccin 1 de la Constitucin. El concepto se debe reducir a la aplicacin ele los reglamentos por su titular legtimo que es el Ejecutivo. Len Duguit llam al reglamento administrativo, ley material. Esta distincin entre materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la eloctrina administrativa mexicana. 2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que expida el Congreso de la Unin, sin que el concepto "ejecucin de las leyes" se agote en la facultad reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurdica de la ley, que es un acto tpico de soberana. Ante el silencio de una ley administrativa no cabe la funcin reglamentaria. En nuestro pas todos los reglamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan reglamentos ejecutivos, que elesarrollan los propsitos contenidos en la ley, aunque algunas leyes administrativas, sobre organismos pblicos, emplean nuevas denominaciones. Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente ele la Repblica, nos resistimos a llamar acto administrativo general al reglamento, por su calidad ele normas jurdicas. Cualquier otro criterio es sembrar confusin. 3. El carcter impersonal y general del reglamento, que asume caracteres semejantes al ele la ley. (Sem. [iul. Fed. 6~ p. 21 S. Tomo 19, pg. 55. Reglamento de carcter general) 4. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la Con~ titucin al legislador, por lo que debe mantenerse el principio de superionelad de la ley, de la Constitucin. La conformidad del reglamento con la ley
2 l 4
Sem. Juci. Fed, 5" p. T. 7, pg. 912. Sem. [ud, Fed. 5" p. Tesis jurisprudencial nm. 890. Informe del Presidente de la Suprema Corte. 1956, pg. 49. M. Waline, ob . cit. 9" ed, 1963, pg. 117.
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debe siempre mantenerse. El reglamento est subordinado a la ley, en ningn caso puede prevalecer sobre aqulla. Digamos por va de ejemplo, que una ley faculta a un organismo administrativo para "resolver todas las dudas que se susciten con motivo de la aplicacin de dicha ley". Esto significa que una dependencia puede interpretar la ley, pero de ninguna manera otorga una facultad para reglamentarla, pues es exclusiva de la incumbencia del Ejecutivo. 5. El reglamento debe ser promulgado y publicado para que tenga fuerza legal obligatoria." Vanse los Arts. 3':' Y 4':' del Cdigo Civil. 6. El reglamento no debe tener otras cargas, restricciones, limitaciones o modalidades, que las establecidas en la ley y de conformidad con la Constitucin. (Inconstitucionalidad del reglamento de hospedaje. El Presidente no hizo debido uso de la facultad que le confiere el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin. Suprema Corte. Exp. B/329.7/l09 Dir. G. Gob. T XXI, p. 42, 6': p. 2, S.) Tesis Nm. 212 jurisprudencial, "Los reglamentos que establecen un requisito de distancia entre los comercios, son inconstitucionales." Es necesario distinguir los actos administrativos individuales, concretos o particulares, como la autorizacin, la concesin, el nombramiento, la revocacin o la expropiacin; de los actos generales, como el reglamento, creador como la ley de situaciones jurdicas generales. Formalmente el reglamento se distingue de la ley porque sta por regla gen.eral, emana del Poder Legislativo, y el reglamento emana del Poder Ejecutrvo. Materialmente la ley y el reglamento, por su contenido, no difieren entre s. En el siglo pasado, comentando un texto homlogo al actual artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, el constituyente Castillo Velasco, afirmaba que tanto la ley, como el reglamento, eran de naturaleza legislativa, es decir, materialmente legislativos." El dominio del Poder Legislativo es el mismo dominio del poder reglamentario. N o hay materias de dominio exclusivo del legislador y materias exclusivas del dominio reglamentario. En la Constitucin se fija el campo legal. de accin del Poder Legislativo. Por su parte el poder reglamentario no tIene ms campo de aplicacin que el que determina la ley."
-5
6 Reglamentos administrativos. "Si no son promulgados debidamente, sus disposiciones care(:n de fuerza obligatoria y, en consecuencia, no pueden servir para apoyar las determInaciones de las autoridades." Sem. [ud, Fed. Tomo 14, pg. 380, 5" poca. .Fuerza obligatoria de los reglamentos. "Para que un reglamento tenga fuerza obligatorra, se requiere su publicacin en e! Diario Oficial, pues sta es condicin necesaria para la existencia de toda norma jurdica; por tanto, los actos de autoridad basados en Un r:glamento no publicado, que tiendan a hacer obligatorias prevenciones contenidas en e~ ~lsmo, carecen de fundamento legal y son viola torios de garantas." T. 4, pg. 2,121, . epoca.
7. Jos Mara Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional meJc!cana, Mxico. Imprenta de! Gobierno en Palacio, 1871, pg. 173 Y ss. n 8 C~elli Enzo, "L'amplamento del poter normativi dell'esecutivo nei principali ordiamentJ occidental". RTDP. IX.
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La explicacin la encontramos en estos trminos, segn Berthelemy: "El carcter propio de la ley no reside ni en su generalidad, ni en la impersonalidad de las rdenes que da. Consiste en el hecho de que es considerada como la expresin de la voluntad nacional. No se puede decir otro tanto del reglamento, expresin de la voluntad de la administracin." 9 La funcin reglamentaria es una funcin que especficamente corresponde en la doctrina y en la jurisprudencia al Presidente de la Repblica, sin que esta facultad pueda delegarse en principio. Como veremos, la creacin de numerosos organismos descentralizados, ha desbordado este principio otorgndoles la facultad reglamentaria en los asuntos de su competencia.l''
2.
CLASIFICACIN DE MEXICANA LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEGISLACIN
La legislacin mexicana considera varios tipos de reglamentos administrativos, a los cuales vamos a hacer referencia. a) Reglamentos ejecutivos. Estos reglamentos son a los que se refiere la fraccin primera del artculo 89 de la Constitucin y tienen por finalidad reglamentar las leyes que expide el Congreso de la Unin.
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852, p;g. 18) dijo: " .. la ejecucin de las leyes por medio de los reglamentos} es un acto que emana naturalmente de la cualidad misma del Poder Ejecutivo ... "
Los reglamentos ejecutivos tienen por finalidad desarrollar las normas contenidas en las leyes, con las cuales mantienen una relacin de subordinacin de acuerdo con los princi pios de preferencia y de reserva de la ley. En algunas legislaciones se requiere la autorizacin o mandato expreso de la ley para reglamentar sus preceptos, en la legislacin mexicana no es necesaria esta autorizacin porque constituye una facultad general del Presidente de la Repblica. N uestra legislacin no acepta la tesis de la delegacin de poderes, dado que la Constitucin no asigna la facultad reglamentaria al Poder Legislativo, sino en forma expresa al Poder Ejecutivo, que tiene la facultad de expedir los reglamentos administrativos, a diferencia de la legislacin inglesa y norteamericana. El reglamento forma parte del rgimen de polica general o control de la legislacin administrativa en su aplicacin por las autoridades administrati9 Berthelemy, De/eme de quelques uieux prncipes. La loi et le reglamento Melang es Hauriou, 1922, Pars. 10 Nuestro sistema difiere radicalmente del sistema de la nueva Constitucin francesa. La Constitucin de 1958 precisa en su artculo 34, el dominio reservado al poder legisla tivo, en tanto que otros preceptos, que ms adelante citamos, determinan el dominio reservado al poder reglamentario, con prohibicin al legislador de inmiscuirse en dicho do minio.
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vas y judiciales. Vase a este respecto el captulo relativo al poder sancionadar de la Administracin pblica. b) Los reglamentos gubernativos y de polica cuya aplicacin compete a las autoridades administrativas. Ei artculo 21 constitucional dispone en su parte relativa: " .. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica) el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince das. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con multa mayor del importe de su jornal .o sueldo en una semana."
Como puede comprobarse, para estas infracciones se aplican sanciones pecuniarias y sanciones corporales. Ignacio Burgoa (Las garantas individuales, 4~ ed., 1965. Ed. Porra, pg. 560) opina: "Por tanto, cualquier reglamento de este tipo que prevea una sancin distinta de las expresadas, como la clausura del establecimiento en que dicho ordenamiento se infrinja, ser indiscutiblemente inconstitucional a tr;vs de la disposicin o disposiciones que establezcan un castigo diverso del pecu niario o del corporal, lo que, por lo dems, acontece comnmente." "El reglamento de polica, por tanto, dice Marcel \Valine (Droit administraiii, 9'.' ed., pg. 122) una disposicin que se impone a todo ciudadano y a toda pero Salla aunque se encuentre rnomentneamente sobre el territorio francs, ciertas obligaciones y ciertas reglas de conducta, en el inters del mantenimiento del buen orden, la seguridad pblica o de la salubridad pblica." Al discutirse en el seno del Congreso Constituyente 19161917 el artculo 21, sesiones del 12 y 13 de enero de 1917, el diputado Colunga present un voto panicular que a la postre fue aprobado. Colunga distingui entre reglamentos de polica y reglamentos gubernativos) "siendo las faltas de polica exclusivamente de la esfera municipal, es claro que la autoridad administrativa a quien se alude es la municipalidad". Y agreg ms adelante: "Por otra parte, no slo los reglamentos de polica ameritan castigo en caso de ser infringidos: sino tambin Jos reglamentos gubernativos. Creo que el c~stigo de estos ltimos debe tambin atribuirse, en trminos generales, a la autondad administrativa." (Diario) 1. 1, pg. 266.)
En ambos casos se trata de infracciones leves o menores las que se cometen. Los reglamentos de polica o bandos de polica se refieren a aquellos que tienen por finalidad mantener el orden y la tranquilidad; en tanto que los reglamentos gubernativos o de buen gobi~rno, regulan aquellas actividades sociales que el poder pblico reglamenta. ~n las entidades federativas compete a las autoridades municipales la aphcaci6n de los reglamentos gubernativos y de polica; en el Distrito Federal la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone de una amplia relacin de reglamentos administrativos. Ms adelante hemos de reflexionar sobre las materias que son propias ~le un reglamento gubernativo y de un reglamento de polica, y aquellas In~r~cciones sealadas en la ley, que forman el poder sancionador de la Ad mInlstracin p blica.
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c) Por ltimo debemos mencionar los reglamentos interiores de la Administracin pblica, que contienen el poder disciplinario de la misma, que tienen por finalidad regular el orden y la disciplina en los servicios pblicos y dems funciones administrativas. Estos reglamentos guardan relacin con la Ley de 4dministracin Pblica y con la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional. (D. O. 1". del 28 de diciembre de 1963.) Esta ltima ley alude a diversos tipos de reglamentos, artculo 44, fraccin I; a los reglamentos de trabajo, artculo 46, fraccin I; a las condiciones generales de trabajo, artculo 44, fraccin IlI, 87 Y 112 de la misma ley. d) La doctrina extranjera alude a los reglamentos delegados, que completan la ley que ha sealado su materia y objeto; los reglamentos de necesidad, dictados por el Ejecutivo para casos excepcionales, aun contrariando la ley. Estos tipos de reglamento se apartan de nuestra legislacin, el primero por innecesario y el segundo, porque invade los casos sealados en el artculo 29 constitucional.
3.
EL ORIGEN DEL PODER REGLAMENTARIO
Son varias las razones por las que la teora constitucional confa la facuItad reglamentaria al Poder Ejecutivo. El aumento demogrfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de las ciencias, tcnicas y artes, mantienen en una incesante evolucin a la sociedad, que demanda una intervencin directa del poder pblico que mantiene una constante e inmediata relacin con las necesidades sociales. Polticamente, por la composicin misma del Poder Legislativo que no puede descender al detalle de la ley.'! La Cmara de Diputados y la C:mara de Senadores se integran con numerosas personas, la mayor parte de las cuales, por su propia emanacin popular, carecen de competencia tcnica en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder Ejecutivo est en contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los problemas del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el reglamento cuida otros aspectos detallados. El Poder Legislativo se rene una vez al ao, del 1Q de septiembre al 31 de diciembre. Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves para el pas. N o podra enfrentarse a la tarea de una revisin exhaustiva de la legislacin administrativa. En cambio el Ejecutivo dispone de tiempo, para modificar una disposicin reglamentaria si ella es perj udicial para el gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los particularesP
"De minimis non curat praetor." "El Poder Ejecutivo tiene facultad constitucional para reglamentar las leyes cuya aplicacin le est encomendada." S/F. T. 7. pg. 912. "Es cierto que, conforme a la ley y a las doctrinas, el Poder Ejecutivo tiene facul11 12
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4. Los
LMITES DEL PODER REGLAMENTARIO
No existe un dominio legalmente reservado para el reglamento. El legislador legisla en unos casos tan ampliamente que hace innecesario el reglamento. Sin embargo, la tendencia en la tcnica legislativa es a establecer en la forma ms general posible las situaciones jurdicas. De acuerdo con ella, las leyes establecen principios de carcter general, dejando que el reglamento regule sus detalles de aplicacin. El criterio que se sigue es integrar las leyes con sus normas de organizacin y comportamiento, como una garanta legal, procurando que el reglamento no establezca principios que pueden afectar los derechos de los administrados, sin contrariar las disposiciones legales. En nuestra Constitucin existen algunas disposiciones que ordenan que esa materia deber ser tratada slo por medio de una ley, como en los casos de requisicin, artculo 26; impuestos, artculo 31, fraccin IV; organizacin del Departamento del Distrito Federal, artculo 73, fraccin VI y otros casos. Esto quiere decir que esta materia no debe ser desvirtuada y ser objeto de un reglamento. Una vez expedida la ley, cae en el poder reglamentario.
En virtud del principio de legalidad, la competencia de los funcionarios est suhordinada a la ley. El profesor \Valine, indica cules son las expresiones de subordinacin de la autoridad reglamentaria al legislador. "1. Obligacin de respetar las leyes en su letra y en su espritu. "2. Imposibilidad para la autoridad administrativa de tomar la iniciativa para disminuir por un reglamento la libertad de los ciudadanos si el legislador no ha planteado, a lo menos, el principio de tal determinacin. "3. Imposibilidad de tocar materias o de tomar ciertas disposiciones reservadas para el legislador, sea por la Constitucin, sea por la ley (creacin de un impuesto o de una infraccin penal), sea por una costumbre reconocida por la jurisprudencia (creacin de una jurisdiccin, modificacin de las competencias jurisdiccionales'." 1;1
13
"Entre las disposiciones que no pueden ser tomadas por la autoridad reglamentaria figura principalmente la creacin de una infraccin penal nueva." Al estudiar el derecho penal administrativo estudiamos el problema de la sancin de los reglamentos.v En la legislacin francesa acontece que una ley contenga una disposicin en estos trminos: "Un reglamento de la Administracin pblica deterrnitades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aqullas disponen; pero tal facultad no puede alcanzar la modificacin o derogacin de los preceptos de la ley que se trata de reglamentar, pues tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo 13, pg. 658 . 13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley". 14 Acerca de las relaciones entre la ley y el reglamento vanse las siguientes ejecutorias de la Suprema Corte: Tomo 72, pg. 6715. Tomo 116, pg. 405.
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nar las condiciones de aplicacin de la presente ley." Waline opina, que el jefe del Poder Ejecutivo que tena la facultad de ejercer su poder reglamentario para precisar los detalles de aplicacin de la ley, en lo sucesivo tiene la oligacin [urldica", Desde luego esta situacin jurdica no es aceptable en el derecho administrativo mexicano, atento a lo dispuesto en los artculos 89, fraccin I y 107, fraccin VIII, inciso e) .de la Constitucin, y no es recomendable la prctica de algunas leyes de subordinar su aplicacin a que se expidan los reglamentos que correspondan.
5.
LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS CONSTITUCIONES MEXICANAS ANTERIORES A LA VIGENTE
La Constitucin espaola de Cdiz de 18 de marzo de 1812. publicada en Mxico en septiembre del mismo ao, tuvo una vigencia muy limitada. El artculo 171, fraccin 11 seala las prerrogativas del monarca y le otorga la facultad de expedir reglamentos e instrucciones que crea conveniente para la ejecucin de las leyes. El Decreto constitucional para la libertad de Amrica "Mexicana o Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814, fue tambin una legislacin que no estuvo vigente por las condiciones mismas de los acontecimientos histricos. Este proyecto faculta al Congreso General para aprobar ciertos reglamentos. El artculo 170 establece: Se sujetar el Supremo Gobierno a las leyes y reglamentos que adoptar o sancionar el Congreso. El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, dispone en el artculo 16, fraccin XIV: "Son atribuciones del Ejecutivo: Dar decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes generales ... " La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, dispone en el artculo 110, fraccin 11: "Las atribuciones del Presidente de la Repblica son las que siguen: Dar reglamentos. decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin, Acta constitutiva y leyes generales." Las siete leyes constitucionales de 30 de diciembre de 1836 disponen: Ley 4~, artculo 17, fraccin 1: "Son atribuciones del Presidente de la Repblica: I. Dar, con sujecin a las leyes generales respectivas, todos los decretos y rdenes que convengan para la mejor Administracin pblica, observancia de la Constitucin v leyes, y, de acuerdo con el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de
~stas."
El proyecto de reformas de 1840, en su artculo 94, fraccin Il, dispone: "Dar, interpretar, derogar, con sujecin a las mismas, todos los decretos y rdenes que convengan para la mejor Administracin pblica y odo el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de las leyes y decretos." Las bases orgnicas de 12 de junio de 1843 en su artculo 87, fraccin IV: "Corresponde al Presidente de la Repblica: IV. Expedir rdenes y dar los reglamentos necesarios para la ejecucin de las leyes sin alterarlas ni modificarlas." El primer proyecto de Constitucin de 26 de agosto de 1842, en su artculo 95, fraccin Il, fij "Expedir con sujecin a las leyes, las rdenes y decretos que juzgue convenientes para la mejor administracin pblica en los ramos de su [ncurnhencia y dar, con acuerdo del Consejo, los reglamentos necesarios para el cum-
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plimento de las leyes y decretos." El voto particular ele la minora ele la comisin, estableci en el artculo 60, fraccin II: "Dar con sujecin a las leyes, rdenes, decretos y reglamentos para el mejor cumplimiento de las leyes generales." El segundo proyecto de Constitucin es igual al de la minora. El proyecto de Constitucin de 1856, elaborado por la comisin presidida por don Ponciano Aniaga, estableci en el artculo 86, fraccin Il, entre las facultades del Presidente, "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin proveyendo en la esfera administrativa a su exacta ob seruancia'tt El artculo 85, fraccin 1 de la Constitucin de 1857, es igual al artculo 86, fraccin II del proyecto de la Comisin de Constitucin y tambin es igual al articulo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917. Este precepto fue discutido en la sesin del Congreso Constituyente del da 17 de octubre de 1856. Se dio lectura a la fraccin 1 del artculo 85 del proyecto y se suscit esta discusin, que es interesante sobre el concepto de ejecucin: "El seor Barbachano propone que se aada la obligacin de hacer ejecutar las leyes. El seor Guzmn cree innecesaria la adicin porque ejecutar quiere decir vigilar la ejecucin de la ley."
6.
LA :FAcULTAD REGLAMENTARIA J<~N EL DERECHO POSITIVO MEXICANO
Ha sido necesario un proceso de interpretacin del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin para fijar el alcance de la facultad reglamentaria. Creemos, que por hoy, este problema est superado y aun reconocido en forma expresa por la propia Constitucin, que en el artculo 107, fraccin VIII, inciso e}, seala la revisin ante la Suprema Corte y precisa: "cuando Se reclame del Presidente de la Repblica, reglamentos en materia federal, expedidos de acuerdo con el articulo 89, fraccin 1 de esta Constiiucion", Entre nuestros tratadistas prevalecen opiniones contradictorias de este fundamento, pero coinciden en asignar la facultad reglamentaria al Presidente de la Repblica, aunque la creacin de los organismos descentralizados ha obligado a otorgarles a sus rganos responsables la facultad reglamentaria, mas no siempre dentro del espritu original de la Constitucin.
a) Opinin del doctor Gabino Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969. Eel. Porra, S. A.. pg. 109.) "En dicha fraccin se encuentran tres facultades: a) La de promulgar
rs Francisco Zarco, Crnica del Congreso Constituyente de 1856-[857. El colegio de Mxico, pg. 697. Actas Oficiales del Congreso Constituyente'. 1856[857. El Colegio de Mxico. p;g. 435. "El seor Barbachano replica que en la ley constitucional es conveniente enumerar de la manera ms explcita las facultades del Ejecutivo." "El seor Ocampo confiesa que no comprende la diferencia que se quiere establecer e~'lre ejecutar y hacer ejecutar. La ejecucin no se refiere al Presidente en lo [rersonl, \lila a todos sus subordinados y as, ejecutar se 'usa en el sentido de hacer cunrplir," "El seor Barbachano insiste una vez ms en su enmienda para evitar en la pr.irtica toda mala interpretacin." "El seor Guzmn hace suva la respuesta del seor Ocampo y aade que ejewtm' la ley significa hacerla cumplir e~l todo y por lodos." La fraccin es aprobada por 82 votos contra l.
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las leyes que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutarlas, y c) La de proveer en la esfera administrativa a su axacta observancia." "Estando perfectamente definidos los conceptos de promulgacin y ejecucin, queda como una nueva facultad para el Ejecutivo la de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes. Esta facultad significa la competencia para la realizacin de los actos administrativos que facilitan la ejecucin pero que no son la ejecucin misma, y no puede serlo porque esta ltima queda ya comprendida en el segundo concepto de la fraccin." Desde luego debemos decir, discrepando de este criterio, que la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo no es sino una fase de la ejecucin de las leyes. La esfera administrativa que se seala no sirve ms que para delimitar la competencia del Presidente con relacin a las leyes. En la doctrina administrativa moderna se considera, con razn, que la facultad reglamentaria es una funcin de eiecucin de la ley. Por tanto, se contiene en el artculo 89, fraccin 1, cuando se encomienda al Presidente la tarea de ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unin. Esta opinin no es compartida por el doctor Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969, pg. 104.) b) La opinin del doctor Felipe Tena Ramrez. 16 No acepta este autor la interpretacin anterior sobre la fraccin I del artculo 89 constitucional. Tal como est redactada esta fraccin "ejecutar las leyes proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia", "significa que se trata de una nica facultad -ejecutar las leyes- pues el resto de la expresin no consigna sino el modo como debe hacerse uso de dicha facultad proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. La importancia de la facultad reglamentaria, la, necesidad de contar con ella en un rgimen constitucional, han inclinado a la jurisprudencia a justificarla, hasta el punto de que ya nadie la discute. De esta suerte ha crecido fuera de la Constitucin, aunque sin contrariara, una institucin de derecho consuetudinario, que viene a llenar el vaco que inexplicablemente dejaron los constituyentes de 57 y 17. Hoy en da es el precedente y no el texto, el que justifica en nuestro derecho la facultad reglamentaria."
c) Opinamos que no. se requiere un texto expreso en la Constitucin para ejercer la facultad reglamentaria. El extenso concepto de ejecucin de las leyes sera ineficaz) sin la facultad de expedir reglamentosP En nuestro rgimen constitucional el Presidente ejerce la facultad reglamentaria no por delegacin del Poder Legislativo, sino en el ejercicio de sus propias facultades, que implican la realizacin de rdenes y mandatos administrativos. Consideramos que esta polmica ha perdido actualidad, al incorporar nuestra Constitucin en forma expresa. el rgimen de los reglamentos. Tal es el caso del artculo 107, fraccin VIII, inciso c)) que ordena: "Cuando se reclamen del Presiden/e de la Repblica) por estimarlos inconstitucionales) reglamentos en materia federal expedidos de acuerdo con el artculo 89)
rs Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano. 12" erl., pg. 147, Mxico, Ed. Porra, S. A., 1973. 17 La Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica. no contiene la facultad reglamentaria, pero ella es reconocida por la jurisprudencia.
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fraccin L, de esta Constitucin." En esta ltima parte nuestro legislador constitucional seala el fundamento de la facultad reglamentaria. Comentando la fraccin primera del artculo 85 de la Constitucin de 1857, anloga a la fraccin primera del artculo 89 constitucional, don Ramn Rodrguez dice: 18 "La facultad natural del Poder Ejecutivo nica y exclusiva que por la Constitucin debera concedrsele, es la de ejecutar las leyes que para el servicio pblico de la nacin expida el Congreso General. A esta facultad corresponde esencial y necesariamente la de dar reglamentos y rdenes que sean necesarios para la mejor ejecucin de 'las leyes. Ambas facultades se conceden al Ejecutivo por la fraccin II del artculo 85. El licenciado Mariano Coronadow en su obra nos dice:
"En algunas naciones se establece la diferencia entre la promulgacin y la pu Llicacin de las leyes. La promulgacin es el acto por el cual el Jefe del Estado testifica al cuerpo social la existencia de la ley y ordena su ejecucin. La publicacin hace conocer a los habitantes que la ley ha sido promulgada. En consecuencia, las leyes son perfectas como obra legislativa por el voto de ambas cmaras, ejecutorias por la promulgacin, obligatorias por la publicacin. (Baudry Lacantinerie, Droit Civil. Tomo J, pg. 21), nuestra Constitucin en la fraccin que estudiamos -85, frac. 1-, impone al Presidente la obligacin de promulgar las leyes federales, y en el artculo 114 dice que es deber de los gobernadores de los Estados el publicarlas, Pero el Cdigo Civil del Dstrito Federal, artculos 3 y 1, no estahlece diferencia entre la promulgacin y la publicacin." "Para la ejecucin de las leyes necesita el Presidente ex-pedir reglamento.1 y dietar disposiciones y rdenes. El reglamento difiere de la ley en que sta establece principios, y aqul los desarrolla; sta es perpetua, aqul vara segn las circunstancias; sta manda, aqul obedece el reglamento, P01' lo tanto no puede usurpar el dominio de la ley, imponiendo penas, creando impuestos, organizando los poderes pblicos, etc. Se limita a desenvolver los principios de la ley, a fijar los porme:wres que directamente se derivan de sus preceptos. En suma, el Presidente, como efe supremo de la Administracin Federal, dispone y resuelve lo conveniente para el buen despacho de ella. Por de contado se entiende que los reglamentos y dems d/I!Jo.liciones del Ejecutivo no han de contrariar la ley, puesto que tiene que pro1'('('1' a .11/ exacta observancia." 'Don Jos Mara del Castillo Velasco,2 coristitucionalista, que adem.is particip en el Congreso Constituyente, y form parte de la comisin de Constitucin, nos dice: "En la fraccin J del artculo 85 se comprende la facultad de expedir reglatnr ru os, circulares, rdenes, y todas las explicaciones y arreglos que convengan o sean I/ece.larios pura 111 observancia de la ley,' pero ella ha de ser exacta, es decir, que de /l/I/guna mn ncrn el Ejecutivo tiene poder para alterar o cambiar en nada el prece!Jto de la ley." . "Sin embargo, es muy importante, la facultad de expedir reglameros y dems dIsposiciones anlogas, porque vienen a ser aqullos y stas el complemento de la
1.~ Ramn Rodrguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875, pago 679. 1n Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, Mxico, 1899. Ese. de Artes y Oficios del Estado, pg. 140. 2() Castillo Velasco, ob. cit., pg. 173.
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ley, y en verdad, un acto realmente legislatit1o, de suma influencia; porque reconociendo todos los empleados al Ejecutivo como superior, la opinin de ste constituye una declaracin del sentido de la ley, siempre que el texto se preste, aunque sea ligeramente, a la duela, y mientras el Legislativo por s mismo no determine cual es el verdadero sentido. Aun en la manera de practicar la ley por ms que ella sea clara, puede establecer diferencias que le den un sentido ms bien que otro, una extensin ms o menos dilatada, segn quiera, el Ejecutivo."
De todo lo expuesto se llega a esta conclusin: la tradicin constitucional mexicana ha sido en el sentido de que la facultad reglamentaria corresponde al Ejeciioo, La interpretacin uniforme de los juristas mexicanos del siglo pasado, comentando un texto literalmente igual, al artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917, es que en l se contiene la facultad reglamentaria en forma expresa, sin que se pueda confundir con las otras facultades que consigna. Por otra parte, en la doctrina y legislacin universal del derecho constitucional y administrativo es uniforme atribuir esa facultad a los rganos ejecutivos, segn el sistema de que se trate.
La Constitucin de la Repblica Argentina al fijar la competencia del Poder Ejecutivo, ordena en el artculo 86, inciso 20: "Expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para poner en ejecucin las leyes del pas, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias."
7.
REGLAMENTOS
INCONSTITUCIONALES
El reglamento inconstitucional es aquel que contrara algn mandato de la Constitucin, o que en general, no se apoya en un texto legal. 22
"Si bien es verdad que el acto de la expedicin de un reglamento, se basa en la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, ello no quiere decir, que los reglamentos que se expidan, no debern ceirse a la Constitucin Federal:" (Sem, [ud. Fed. 5~ p. T. 72, pg. 5954.)
En nuestro sistema constitucional slo a travs del juicio de amparo se pueden destruir los efectos de un reglamento inconstitucional. Esto no significa que las autoridades administrativas deben aplicar una ley inconstitucional, porque de acuerdo con el principio de la supremaca de la Constitucin.v' sta debe prevalecer sobre cualquier ordenamiento.
21 Es muy importante sealar que los reglamentos relativos al Poder Legislativo Y al Poder Judicial deben ser elaborados por ellos, de lo contrario, implicara una violacin al principio de divisin de poderes y a sus propias facultades, aunque entre las facultades del Presidente de la Repblica est la de ejecutar las leyes que expida el CongresO de la Unin. 22 Amparo contra los reglamentos. 6~ poca. T. 5, pgs. 194 y 199. 2'" S. Jud. Fed. 23 Inconsritucionalidad de los reglamentos. 6'" poca. T. 3, pg. 209, 2'" S. Tomo 4, pg. 246, 6~ poca. 2~ S.
199
(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, 2'1 Sala, pg. 17. Sem, [iul.
Pedo 6,,1 p.)
~1
Si toda resolucin del Congreso tiene de acuerdo con el articulo 70 Constitucional, el carcter de "ley o Decreto", cuando la misma Constitucin alude a "reglamentar" o a "reglamentos", artculo 73, fracciones XIV y XV, se est refiriendo a la ley y no a reglamentos administrativos propiamente dichos, salvo el Reglamento de la Guardia Nacional. El problema de la inconstitucionalidad de los reglamentos es de difcil solucin, porque nos encontramos en la transicin de un sistema liberal, que viene de 1857 y se conserva en algunos preceptos de la Constitucin, y un sistema estatista que contradice las afirmaciones liberales y extiende considerablemente el campo de accin del poder pblico, con menoscabo de los derechos individuales. Dos intrpretes colocados en cada uno de estos SIStemas, pueden encontrar buenos argumentos en pro y en contra de sus
ideas.~;)
De todas maneras, el sistema estatista es el predominante en la interpretacin oficial, esto quiere decir que la afectacin a intereses particulares es ms directa y frecuente. Numerosos reglamentos se han expedido, principalmente los reglamentos del Departamento del Distrito Federal.>" y los reglamentos en materia de salubridad pblica. Ellos establecen numerosas restricciones, limitaciones, cargas, modalidades y aun periuicios a los derechos del particularv! Si esas restricciones se apoyan en la Constitucin y en la ley, el rqlamento est en lo justo al establecerlas.t" Pero si no tienen ese apoyo son fra~camente inconstitucionales. Tal es el caso de numerosos reglamentos de p01Ica,211 que constituyen verdaderos ataques a las libertades fundamentales,
24 Competencia para conocer de la revisin en amparos contra la constitucionalidad e los reglamentos. Seni [ud. Fed, 6" poca. T. 12, pg. 34. Pleno. Id. T. 23, pg. 39, Pleno, 6') poca. T. 24, 23-72, T. 21, 88, T.36, 1-17, T. 38, 71, T. 36, 199, 200, 453. 2:; Cobro de honorarios reglto. Inconstitucionalidad. Snl/. [u.d, Fed, l urisp. y Tesis. Lpez Vclarde, pg. 399. 20 Codificacin de las disposiciones administrativas cuya aplicacin corresponde al Departamento del Distrito Federal. Mxico. 27 Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, p:'tg. 609. 28 Construcciones: Se m, ludo Fed. T. 28, pg. 1134. Caminos, Polo tua. 6') poca. T. 25, pg. 72, 2" S. Caminos, recs, id. T. 28, " 42, 2<t S. Carniceras distancia T. 77, " 892. Clausuras T. 101,,, 510. ~ll Acuerdo por el cual se fijan las reglas a que deber sujetarse la celebracin de Illanlfestaciones. D. O. del JI de noviembre de 1929. Reg. de Polo T. 4, pg. 12 VI poca, 2" S.
200
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entre otras el derecho de asociacin, la libertad de pensamiento y el rgimen de la propiedad. La nocin de inters pblico desempea un papel muy importante para precisar el alcance de los reglamentos.
8.
EL REGLAMENTO AL'TNOMO
El reglamento autnomo) llamado tambin autonmico) o de autonoma) es aquella disposicin creadora de una situacin jurdica general) que se exjJide directamente por el Ejecutivo sin subordinarla o fundarla en una ley formal) ya que se supone que su apoyo radica en un mandato constitucional q1le elimina el requisito legal.30 Algunas legislaciones extranjeras aceptan en forma expresa el reglamento autnomo y establecen normas para su creacin y realizacin. Autores como Quintero aluden a la potestad reglamentaria dividindola en reglada) es decir, consagrada de manera expresa en la Constitucin y discrecional la cual surge implcitamente de las mismas. Nuestro derecho administrativo se orienta en el primer grupo: la Constitucin asigna al Presidente la facultad reglamentaria pero subordinndola a los mandatos legales. En nuestro derecho no existen los reglamentos delegados que se expiden en virtud de una autorizacin legislativa. Es prctica constante hacer depender la eficacia de las mismas, de la expedicin de un reglamento. Debemos reflexionar que muchos preceptos legales no se pueden poner desde luego en vigor, por lo que el mismo legislador recomienda se expida el reglamento. El artculo 89. fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Repblica para expedir reglamentos de las leyes ordinarias) con lo cual se establece el principio de derecho constitucional mexicano, de que todo reglamento debe serlo de una ley ordinaria. El Ejecutivo no puede tener ms facultades que las que expresamente le seale la Consti tucin, Es necesario) por lo tanto) indagar si algn preu'jJto constitucional lo autoriza para expedir un reglamento autnomo) sin el antecedente de una ley ordinaria. Tampoco existen los reglamentos de urgencia o de necesidad, porque esa situacin se regula por el artculo 29 de la Constitucin. Di versos casos se ofrecen en los textos constitucionales:
r. El artculo 10 reformado ordena: "Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y legtima
:10 Vase la siguiente Ejecutoria de, la Suprema Corte en contra del criterio antes expuesto: "En nuestro r~gimen legal, no estn proscritos los reglamentos autnomos. como pueden citarse, por va de ejemplo. los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno, que elwljan perfectamente en tal denominacin. y que sin embargo, nadie pone en duda !,Jigatoricdad, ni tampoco puede tachrselcs de inconstitucionales." S. ]. F. Tomo 88.
:21 ~)8.
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defensa, con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada, Fuerza Area y Guardia Nacional. La Ley Federal determinar los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podr autorizar a los habitantes la portacin de armas."
Esta reforma constitucional fue reglamentada por la Ley Federal de armas de fuego y explosivos. D. O. F. de 11 de enero de 1972 y por el Reglamento de la misma. D. O. F. de 6 de mayo de 1972. Como se observa, con justicia, subordina a una ley federal la portacin de armas, a diferencia del anterior precepto constitucional que aluda a los reglamentos de polica y por ese slo hecho se les llam indebidamente reglamentos autnomos.:n
Il. El artculo 21 de la Constitucin ordena: "La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial, la cual estar;' bajo la autoridad y mando inmediato de aqul. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las i~lfraccioJ]es ele los reglamentos gubernativos y de policla, el cual nicamente consisrir. en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto. se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince das."
---
Este precepto constitucional no faculta a la autoridad aelministrativa para la expedicin de los reglamentos gubernativos y ele polica, sin sujecin a tilla ley. No hay ningn elemento que nos haga suponer que el propsito ele ese mandato constitucional, sea el de eliminar la expedicin de las leyes g~lhernativas y de polica. La palabra gubernativa est tomada como sinHUna de administrativa y la de polica se refiere a las infracciones citaelinas o municipales. No debe desarticularse el sistema de la Constitucin que establece nuestro principio de legalidad, es decir, la total subordinacin a la ley. No debe eliminarse la ley de una materia tan importante como es la <lIe se refiere a la libertad humana. Por sencilla que sea la penalidad sta eleo.e fundarse en la ley, dejando a los reglamentos administrativos -gubernativo, y ele polica-, el fijar los detalles de su aplicacin e incluso los derechos de los detenidos, 'en una materia tan arbitrariamente llevada, en la que no opera ninguna defensa jurdica, en un no muy justificado argumento de su escasa importancia.aPrecisamente por la falta ele una ley ordinaria, el rgimen de polica y de b erno menciona d os, ha con d ucido a tantas y tan f recuentes al'1 . (rol . . . . trane. ;)~Sem. [ud, Fed . Tomo 67, pg. 1678. Porracin de armas: "La portacin de armas s~n . permiso legalmente expedido por la autoridad competente no constituye un delrto, ~HlO un., falla, ya que conforme a lo preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha-
;Itantes de la Repblica, tienen libertad de poseer armas para su seguridad y legtima (densa con excepcin de las prohibidas por la ley y de las que reserva la Nacin para Uso del EjlTito. Armada v Guardia Nacional, limitndose esta portacin dentro de las POb~~ciones, por los reglamentos de polica." El precepto citado fue modificado. .~2 Ramn Rodrguez, Derecho constitucional mexicano. 1875, pgs. 426 y 427.
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dades, Con cunta frecuencia en las crceles de la ciudad, se ha aplicado el arresto de quince das "y vuelta", para mantener indefinidamente detenida a una persona. Es necesario restablecer, en puridad, los principios de nuestro derecho constitucional, expidiendo la legislacin adecuada para mantener el ejercicio de derechos h.umanos fundamentales. III. Otro ejemplo de reglamento autnomo, pero no en el Poder Ejecutivo) sino en el Poder Legislativo) es al que se refiere el artculo 73, fraccin XXIII que faculta al Congreso de la Unin para formar su regla/nenta interior. Tambin el artculo 77, fraccin III faculta a cada una de las Cmaras sin intervencin de la otra, a hacer el reglamento interior de sus respectivas secretaras. Este precepto quiere decir que, llegado el caso, como es la tendencia moderna, se debe expedir la ley orgnica del Poder Legislativo Federals Adicionamos el Reglamento de la Guardia Nacional. IV. El prrafo V del artculo 27 constitucional faculta al Ejecutivo Federal para reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Lo cual no ha sido obstculo para que se expidiera la ley de aguas del subsuelo. El proyecto de Constitucin de 1856 y la propia Constitucin de 1857, fueron ms congruentes en cuanto a los llamados reglamentos autnomos, que, desde luego, no aceptaron.ss En efecto, el artculo 10 de dicha Constitucin dijo: "Todo hombre tiene derecho de poseer y portar armas para su seguridad y legtima defensa. La ley sealar cules son las prohibidas y la pena en que incurren los que las portasen." ;;; Rige actualmente un nue.vo texto constitucional. En cuanto al artculo 21 de la misma Constitucin expres: "La aplicacin de las penas propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial. La polica administrativa slo podr imponer, como correccin, hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusin, en los casos )' modos que expresamente determine la ley." :l(i Tambin modificado en el texto actual. V. Debemos indicar que los reglamentos de la Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica, se apoyan en el Cdigo sanitario; y los reglamentos interiores de las dependencias gubernamentales en la Ley orgnica de la administracin pblica federal, y los reglamentos del Departamento del Distrito Federal en la respectiva ley orgnica de este departamento. En resumen, debemos afirmar que en la legislacin administrativa mexicana, a diferencia de otros pases, principalmente en Francia, de acuerdo con
:la N, Prcz Serrano. "Naturaleza jurdica del reglamento parlamentario." Re,~ de Est . Poi. Madrid. mayo-junio 19:"9, p:g. 99. 34 Artculo 6 del proyecto de Constitucin de 1856. Zarco, sesin del 17 de julio de 1856. T. 1, pgs. 708 a 710. 3;; Artculo 3 del proyecto de Consti tucin de 1856. Zarco, sesin del 22 de agosto de 1856. T. 11, pgs. 197 y 198. 36 En la reforma presentada en 1896 del artculo propona: " ... el ejercicio de este derecho queda sujeto a los reglamentos que expida la autoridad".
203
los nuevos principios de su Constitucin que aceptan expresamente los reglamentos autnomos, no hay sino una sola clase de reglamentos apoyados en el articulo 89, fraccin 1 de la Constitucin; siendo inaceptables los llamad~s reglamentos autnomos, de necesidad y de urgencia y airas denominacienes. Por ltimo, si se analiza el artculo 107, fraccin VIII, inciso c) de la Constitucin, los reglamentos en materia federal que considera, slo son los expedidos de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, es decir, "reglamentos de las leyes que expida el Congreso de la Unin". Deben incluirse .en estas consideraciones los reglamentos internos y de trabajo.
9. l,A
FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS
INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
Es indudable que la creacin de los organismos descentralizados ha trado numerosos problemas dentro de nuestro rgimen administrativo, uno de ellos es el ejercicio de la facultad reglamentaria. .Existen en nuestro derecho administrativo determinados entes pblicos legalmente facultados para dictar su propio orden jurdico reglamentario, pero subordinndolo a su ley orgnica respectiva. De acuerdo con los artculos 89, fraccin 1 y 92 de la Constitucin esta facultad corresponde al Presidente de la Repblica y de acuerdo con las ejecutorias de la Suprema Corte, esta ,facultad lgicamente es indelegable. Sin embargo, es necesario hacer esta reflexin, al crearse un organismo de.,ccntralizado, que asume una de las tareas que corresponden al poder pblico, tambin se le delega la facultad reglamentaria que normalmente corresponde al Presidente de la Repblica? Algunas leyes administrativas, que han creado organismos descentralizados. han entregado esta facultad a los propios entes jurdicos.
a)
[,iiJenidad Nacional Autnoma de Mxico
. En el artculo 89 de la ley orgnica, fraccin 1, el Consejo Universitario ucno facultad para: "Expedir todas las normas y disposiciones generales en('([II7/J1(ulas a la mejor organizacin y funcionamiento tcnico, docente y admirustra I i(Jo de la Universidad." E, tan amplio este precepto que podra hacer suponer que aun tiene la propia facultad legislativa y no slo la reglamentaria al aludir a normas y uI.SjJOsiciones generales. Por lo que se refiere a la facultad legislativa es propIa del Poder Legislativo Federal. Por otra parte, las relaciones entre la Universidad y su personal de in\'~stigacin docente y administrativo, se regirn por estatutos especiales que d:ctar el Consejo Universitario, que no pueden violar la disposicin del artIculo 123 constitucional.
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b) Instituto Mexicano del Seguro Social

El artculo 240, fraccin X de la ley orgnica de esta institucin seala como funcin principal del Seguro Social: "X. Expedir sus reglamentos interiores." El artculo 253, fraccin VI de la propia ley fija como funcin propia del Consejo Tcnico: VI. "Expedir los reglamentos interiores que menciona la fraccin X del artculo 240 de esta ley." e) Ferrocarriles Nacionales de Mxico Aunque la ley orgnica de esta institucin, no alude a la facultad reglamentaria de los ferrocarriles, sin embargo, del texto del artculo 89 que fija las facultades del Consejo de Administracin, algunas de ellas, fracciones VIII, XII, relativas a tarifas, normas, labores, etc., parecen realizarse en forma reglamentaria.
d) Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

El artculo 115 de la ley del instituto,37 establece entre las facultades del director las siguientes, fraccin XII: "Someter a la consideracin de la junta las reformas o adiciones que considere pertinentes a los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del Instituto." El artculo no ordena que corresponde a la Junta Directiva: Artculo 110, fraccin VI: "Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del Instituto."
10.
LA JURISPRUDENCIA Y EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN
El problema de los reglamentos administrativos es una materia que suscita frecuentes problemas. En la reciente publicacin de "Jurisprudencia del Pocler Judicial de la Fecleracin (11 volmenes, Mxico, 1975) se incluyen diversas tesis jurisprudenciales, adems ele que el Semanario Judicial ele la Fecleracin en su sptima poca contiene ejecutorias ele mucho inters. Jnconstitucionalidad de los reglamentos. T. J, pg. 216. Pleno. Reglamentacin del artculo 1 constitucional. Tesis 3.31, pg. 558. III. Suspensin del reglamento de la industria del pan. Tesis 456, pg. 741. III. Reglamento de la Ley sobre pesas y medidas. Artculo 61. Cmputo del Plazo. Tesis 463, pg. 752. IIl.
37 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al servicio del Estado. D. O. F. del 30 de diciembre de 1959. Fe de erratas ele la Ley: D. O. F. del 13 de enero de 1960.
DERECHO ADMINISTRATIva
205
Reglamento de la Polica Preventiva. Baja de miembros de la. Tesis 485, pgina 782. nr. Reglamento que establece la direccin de auditora fiscal Federal. Constitucionalidad. Tesis 129, pg. 247. In. Auditora Fiscal Federal. Tesis 130, pg. 250. nr. Auditora Fiscal Federal. Tesis 128, pg. 245. In. Auditora Fiscal Federal. Tesis 131, pg. 251. In. Reglamento sobre artculos de consumo necesario. T. 332, pg. 559. Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. III. Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. IU. Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente de la Repblica para expedirlos. Su naturaleza. Tesis 512, pg. 846. Auditora Fiscal Fecleral. Tesis 128, pg. 245. IU. Reglamento. Requisitos en un. Viola torios de garantas. Cundo deben contenerse en una ley. Tesis 376, pg. 792. III. Reglamento de Trnsito. Tesis 157, p'ig. 323. IIJ. Reglamentos de Polica. Tesis 24, pg. 68. UI. Reglamentos de Trnsito. Tesis 32, pg. 79. IU. Reglamentacin de las profesiones. Tesis 491, pg. 791. V. Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. V. Promulgacin de los reglamentos. Refrendo. Id., pg. 843. V. Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. V. Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente. Tesis 512, pg. 846. V.
1l.
LAS CIRCULARES EXPEDIDAS POR LA ADMINISTRACIN PBLICA
Se llama circular una comunicacin dirigida por una autoridad superior a una inferior sobre el mismo tema y con el mismo propsito. ste es el pro ce(~imiento empleado por las autoridades superiores para transmitir a las infenores, sus instrucciones y decisiones. Las circulares tienen el carcter de obligatorias para los subordinados, sin tener las caractersticas del reglamento. Para los particulares las circulares tienen valor, si ellas se ajustan a la ley o a su correcta interpretacin y siempre que de alguna manera no les afecte, Ocasionndoles un perjuicio. En este caso la circular puede ser impugnada ante el superior jerrquico o recurriendo a las autoridades judiciales federales, cuando impliquen un principio de aplicacin.s"
38 "Rajo el nombre de circulares, o de instrucciones de servicio, se designan las comunicaciones por las cuales un superior jerrquico, normalmente el ministro, da a conoccr a sus subordinados sus intenciones sobre un punto relativo a la ejecucin del servicio. La circular. que no tiene por objeto ninguna publicacin obligatoria, es, en principio, un pUro atto interior, destinado nicamente a los agentes del servicio, que estn obligados a COnformarse a ella en virtud de la obediencia jerrquica, pero sin efecto con respecto a los administrados, que la ignoran lo ms 'frecuentemente, y no pueden, aunque tengan ese conocimiento, de prevalerse de su violacin, ni solicitar su anulacin. Sin embargo, acontece que bajo la forma de circular, el ministro pretende usar de su poder de modificacin de la situacin de los administrados; en este caso, el Consejo de Estado no ha vacilado en descubrir, en la circular, una verdadera decisin ejecutoria, contra la
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Las circulares son avisos iguales, dirigidos a personas o instituciones, para darles conocimiento de alguna determinacin relacionada con la accin gubernamental. Las circulares se expiden con propsitos meramente administrativos, para uniformar, regular o establecer modalidades en la marcha de la Administracin pblica o aspectos generales, no comprendidos en los reglamentos interiores del trabajo. Se acostumbra que las circulares expresen el criterio jurdico o interpretacin que un rgano administrativo formula en textos oscuros o dudosos sobre la legislacin que aplica. La interpretacin de una dependencia administrativa, que no se ajusta a la ley, puede ser impugnada legalmente por medio de los recursos legales, cuando se aplica en perjuicio de un particular. Las circulares son actos materiales, pero pueden tener alcance jurdico, ya revistiendo la forma de un reglamento, ya internndose propiamente en el desenvolvimiento y resolucin de un negocio administrativo. En todo caso las autoridades administrativas deben reducir a sus justos y precisos lfmites las circulares administrativas no extendiendo su contenido, porque conduce a confusiones jurdicas innecesarias. La Administracin pblica tiende a simplificar y aclarar sus procedimientos, no a complicarlos. Las instrucciones son rclenes precisas que los superiores dan a las autoridades inferiores para que acten en sus trminos. La instruccin frecuentemente se refiere a un asunto o grupos de asuntos parcialmente considerados, en tanto que la circular es de carcter ms general. Las circulares que tienen el carcter de decisin ejecutoria pierden su carcter de circulares y deben considerarse como un acto administrativo especial.
Circulares. Tesis [urisprudencial nmero 40, 2!' Sala, [ur. 17-65.

"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que se fundan en aqullas, importan una violacin a los artculos 14 y 16 constitucionales." Circulares de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico. Tesis JUl'. nm. 41. "El artculo 10, fraccin 1 del Cdigo Fiscal, previene que las interpretaciones generales, abstractas e impersonales, que haga la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, slo obligan a los rganos que de ella dependan; por tanto. debe sobreseerse en el ampara pedido contra una circular que an no es aplicable al causante por tener expedita la facultad de someterse o no a ella en las operaciones que realice, ya que dicho amparo ser procedente slo cuando se declare infractor y se le exija el pago del impuesto combatido o se le imponga una sancin por inobservancia de dicha circular."
Tesis que establecen precedentes, pero no jurisprudencia: V poca. T. 17, p{tg. 113; T. 19, pg. 115; T. 20, p{tg. 693; T. 32, pg. 471.
ClI~1 l declara admisible el recurso por exceso de 'poder."
Jean Rivera, ab. cit., 1960.
pg. 79.
207
Obligatoriedad de las circulares: VI poca. T. 12, pg. 29; T. 21, pg. 88; Sem . JlId. r-a.
La nueva recopilacin de Jurisprudencia ele la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (1975) alude a la tesis jurisprudencial nmero 352, pg. 534, V.-CIRCULARES. No SON LEYES.-"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que se fundan en aqullas, importan una violacin de los artculos 14 y 16 constitucionales."
CAPTULO VI OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. La jurisprudencia.-2. La jurisprudencia en la Constitucin.-3. Las facultades del pleno para declarar la inconstitucionalidad de una ley.-4. La analoga.-5. La costumbre administrativa.-6. El contrato ley.-7. La doctrina jurdica.-8. Los principios generales del derecho administrativo. 9. La codificacin administrativa.
l.
LA JURISPRUDENCIA
El concepto de jurisprudencia tiene significaciones diversas y se emplea en unos casos como sinnima de Ciencia del Derecho y en otros como la interpretacin, habitual y uniforme, del Derecho positivo. Es esta acepcin la que emplearemos en esta obra.! . La jurisprudencia es la interpretacin de la ley que llevan a cabo los tnbunales, al resolver las controversias que se someten a su jurisdccin.> Esta fuente del derecho, creadora de principios jurdicos, est constituida por el conjunto de resoluciones que deciden un mismo punto o una misma cuestin y en especies anlogas. "Ella constituye una autoridad moral que ejerce una cierta influencia sobre el espritu de los jueces." En efecto, son frecuentemente motivadas por consideraciones de hecho, que se aplican raramente a otras especies que aqullas en las cuales han sido emitidas. La doctrina seala a la jurisprudencia como una fuente escrita y crea?or.a del derecho administrativo y en otros casos, indirecta o mediata. La ~ufIsprudencia no sustituye a la funcin legislativa, pero s reviste singular Importancia al configurar las instituciones administrativas, investigando su verdadera naturaleza y sealando su autntica finalidad, desvirtuada en muchos casos por las autoridades administrativas. El derecho administrativo francs, originado por la duplicidad de juris-
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I 1 El concepto de jurisprudencia se ha tomado como sinnimo de ciencia del derecho; ; Emperador Justiniano dio la siguiente definicin: "La jurisprudencia es la ciencia de as cosas divinas y humanas, el conocimiento de lo injusto y lo justo." .2Ylpiano en el Digesto dijo: "Jurisprudencia est divinorum atque humanarum rerum notltla, iusti atque iniustro scientia."
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dicciones," precisa el papel predominante de la jurisprudencia, que elabora en forma sistemtica y a travs del "Conseil d'Etat", los principios del derecho administrativo. En los pases anglosajones el valor del precedente, como fuente del derecho es de suma importancia. En contra de este criterio algunos autores consideran que la jurisprudencia no es propiamente una fuente de derecho porque los jueces no crean derecho, pues resuelven securulum leges. De todas maneras la jurisprudencia es un medio eficiente para consagrar los principios jurdicos y para comprobar cmo los tribunales interpretan la ley, o resuelven las cuestiones jurfdicas.s Entre nosotros, la jurisprudencia, aunque no ha alcanzado un desarrollo notable, es considerada como fuente del derecho administrativo, si tomamos en cuenta las disposiciones constitucionales y legales vigentes, que establecen los casos en que la jurisprudencia es obligatoria.e No podemos omitir la importancia que tiene la jurisprudencia de la Suprema Corte cuando declara inconstitucionales las leyes." Esta jurisprudencia es obligatoria, en el sentido de un precedente, para todas las autoridades administrativas, que deben conformar sus actos a ella, no aplica una ley que el Poder Judicial ha declarado fuera de la Constitucin, y que adems, obliga a los tribunales judiciales de la Federacin."
3 Refirindose a la jurisprudencia francesa, magnfica labor del "Conseil d'Etat", dice Laubadre: "Es una jurisprudencia flexible, matizada, evolutiva, que adapta constantemente y con una particular sensibilidad el derecho administrativo a las exigencias cambiantes de la vida administrativa." Laubadre, ob. cit., ed, pg. 30. M. Long, P. Weil,. G. Brailant, R. Cassin y M. Waline, Les grands Arrets de la jUTisprudence admnistratiue. Sirey 1958. 1 v., 487 pgs. En esta obra y en forma sistemtica se hace el estudio de las principales resoluciones administrativas, que han tenido tan singular influencia en el derecho administrativo francs, y de otros pases. 4 "Nuestro derecho, como el derecho ingls, se est transformando en un derecho de precedentes, esto es, de casos legales y ejecutorias. Lo que se ha decidido con anterioridad por un juez o tribunal sirve de base cierta y necesaria, para decidir el mismo punto u otro semejante. Influenciados por la corriente del arnericanismo, nos vamos enseando a ser prcticos y nada ms expedito que fundar su derecho en' ejecutorias o en resoluciones de las autoridades administrativas." Eduardo Paliares, La [uvisprudencia 'de la Su-prema Corte de Justicia. Ed , Herrero Hnos., 1921, Mxico, D. F., pgs. 5-6. 5 Vase en contra G. Fraga, ob. cit., 14~ ed., pg. 117. "En principio la jurisprudencia no debe considerarse una fuente del derecho." "Creemos, dice el propio autor (13" ed.) , que es posible reconocer a la jurisprudencia como fuente indirecta del derecho administrativo." 6 Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en los fallos pronunciados en los aos de 1917 a 1965. Mxico. Imprenta de Murgua, 3 vals. Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. Ao XXIV, 29 al 449 trimestre, nrns280 al 285. "Resoluciones Plenarias de julio de 1959 a diciembre de 1960." Mxico, 1961, I v, La creacin de los tribunales administrativos de plena jurisdiccin en Mxico contribuirn al desarrollo de una benfica jurisprudencia en materia administrativa. El Tribu' nal Fiscal de la Federacin se reduce a la materia fiscal. Anales de [urisprudencia del Tribunal Superior del Distrito Federal. 7 C. Herman Pritchett, Congress veTsus Supreme Court, 1957-1960. University of Min' nesota Press Miuneapolis, 1961, 1 v., 168 pgs.
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Los trabajos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en Francia, han sido admirables para impulsar la evolucin del derecho administrativo, con el desarrollo de nociones como la de servicio pblico, contratos administrativos, nulidades administrativas y otras ms, que hubieran encontrado dificultades para su aceptacin por los rganos legislativos. Es se el trabajo que deseamos se desarrolle en la jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal de justicia.
2.
LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIN
1. El artculo 94, prrafo quinto de la Constitucin ordena:

"La Ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin."
Los artculos 192 a 197 de la ley orgnica de los artculos 103 y 197, fraccin XIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, (reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este captulo relativo a la jurisprudencia. El articulo 192 de la ley de referencia ordena:
"La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria tanto para ella como para las Salas que la componen, los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del or~en comn de los Estados, Distrito Federal y Tribunales administrativos y del trabaJO: .locales o federales." "Las ejecutorias de las Salas de la Suprema Corte de J~ISt1Cla constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en
cmco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros." 8
, Artculo 193 bis. "La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener ca~acte~ obligatorio siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por cator-
e mIlllstros, si se trata de la sustentada por el pleno; por cuatro, si es de una .sala: y por unanimidad de votos tratndose de un tribunal colegiado d e CIrCUItO." La Constitucin en el artculo 107, fraccin XIII, ordena:
P d Cu~ndo. la Suprema Corte de Justicia declara una ley inconstitucional, es deber del 1o er EjecutIVo y del Poder Legislativo, promover la reforma de esa ley, para mantener ca armona jurdica de los poderes. En caso contrario, el Poder Judicial pierde el tiempo on el conocimiento de juicios de amparo improcedentes.
8
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"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador General de la Repblica, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrn denunciar la contradiccin ante la Sala que corresponda, a fin de que decida cul tesis debe prevalecer. "Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas Salas, el Procurador General de la Repblica, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrn denunciar la contradiccin ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidir cul tesis debe prevalecer. "La resolucin que pronuncien las Salas o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, slo tendrn el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectar las situaciones jurdicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiere ocurrido la contradiccin."
Por lo que se refiere al amparo directo, el artculo 107, fraccin IX de la Constitucin ordena:
"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretacin directa de un precepto de la Constitucin, caso en que sern recurribles ante la Suprema Corte de Justicia, limitndose la materia del recurso exclusivamente a la decisin de las cuestiones propiamente constitucionales. "La resolucin del Tribunal Colegiado de Circuito no ser recurrible cuando se funde en la jurisprudencia que haya establecido la Suprema Corte de Justicia sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretacin directa de un precepto de la Constitucin."
Es importante recordar para los asuntos pendientes del rezago el artculo segundo transitorio de las reformas constitucionales al Poder Judicial de la Federacin. La sala auxiliar se sujeta a la jurisprudencia del pleno. El precepto dej un campo bastante amplio para hacer obligatoria la jurisprudencia no slo a los tribunales sealados, sino a todos los que ocurrieren al Poder Judicial. De todas maneras corno obliga a esos tribunales, el litigante sabe que en buena lgica ser la forma corno se ha interpretado una norma, y corno debe aplicarse.v El artculo 107, fraccin VIII, inciso a), ordena: "Contra las sentencias que pronuncien en amparo los jueces de distrito, procede revisin. De ella
9 "Las tesis en que aqulla consiste pueden ser de dos clases: interpretativas de leyes de rango federal o integradoras de algunas de tales leyes." Garca Mynez, ob. cit., pg. 69. Vase ejecutoria de la Suprema Corte: Tomo 105, pg. 1196. E. Carda Mynez, ob. cit., pg. 71: "La lectura del prrafo tercero del precepto que acabamos de copiar demuestra que las expresiones 'interrumpirse' y 'modificarse', empleados en el primer prrafo no son correctas, ya que al dictarse una ejecutoria discrepante, la jurisprudencia no se interrumpe, ni se modifica, ni se deroga."
213
conocer la Suprema Corte: a) Cuando se impugne una ley por estimarla inconsti tucional. La reforma que entreg al conocimiento del pleno el examen de la constitucionalidad de las leyes, vino a crear un nuevo problema a la jurisprudencia de la Suprema Corte.
Entre nuestros juristas ha prevalecido la idea de que las Salas de la Suprema Corte regulan sus aetas con una mayor independencia jurdica, en tanto que el pleno del mismo tribunal, acta adems, por su propia composicin, por razones polticas. Esta idea parte de que el pleno no es slo un organismo jurisdiccional, sino tambin poltico en cuanto que no puede dejar de estimar las circunstancias reales del poder de la nacin, o sufrir inevitablemente la accin de la poltica del Poder Ejecutivo, del cual aparece como un reflejo. Le corresponde, por consiguiente, al pleno, fijar el alcance de la constitucionalidad de nuestra legislacin administrativa. Impugnando la nueva organizacin, se ha indicado que la sala administrativa de la Suprema Corte estaba en mejor situacin para encauzar las nuevas orientaciones de esa importante rama del derecho. La Jurisprudencia de la Sala Administrativa de la Corte ser un factor esencial en el desarrollo del derecho administrativo mexicano.
El pleno de la Suprema Corte tendr la tarea de reestimar la jurisprudencia anterior de todas las salas, revisando la constitucionalidad de las le.yes, en los nuevos casos que se presenten, en particular las resoluciones dictadas por la Sala administrativa. Quiere esto decir que se exhumarn leyes inconstitucionales, o se aceptarn como constitucionales leyes en abierta contradiccin con el texto de la Constitucin? Supongo que stos son argumentos circunstanciales, porque el pleno tendr que cuidar el respeto a la Constitucin y la dignidad del ms alto Tribunal de Justicia de la N acin. La materia fiscal ser en este caso, la piedra de toque de las nuevas interpretaciones o la conveniencia de limitar el texto constitucional a criterios que no estn de acuerdo con las nuevas orientaciones jurdicas. . Considero que se puede armonizar el criterio jurdico y el criterio pol~ICO, en momento en que el pas vive una evidente renovacin jurdica al Impulso de un nuevo derecho inspirado en la justicia social. La sabidura de un tribunal lo obliga a no desquiciar el orden jurdico imperante y no tratar de hacer una Constitucin nueva, en cada una de sus resoluciones y a gusto del poder pblico.w ~n la medida que la Suprema Corte, con independencia y con decoro realIce el postulado de mantener el orden constitucional, en el cual se basa todo el orden jurdico de la nacin, en esa misma medida el Poder Ejecutivo sin subordinaciones lamentables, y el Poder Legislativo Federal sin in-
-N
~o Resl'e<:to al cambio de la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la aCIn. pueden eOmadtarse estas ejecutorias de la V poca. io mo 80. pg. 3617. 1'(}mo 20. pgs. 9 y 95. Tomo 16, pg. 107.
Tomo 87. pg. 2239. Tomo H. pgs. 19.96. Tomo 21, pg. 33. omo 79. pgs. 2345. Tomo 23, pg. 34. Tomo 76, pg. 943.
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tromisiones claudicantes, sern rganos de un Estado de derecho al servicio del inters social, y no elementos circunstanciales de una poltica intrascendente. De todas maneras debe afirmarse, con Reyes Romero, que la solucin la tiene en sus manos el propio Pleno de la corte, actuando con la buena fe que debe ser inherente a todo rgano del Estado y celebrando las sesiones que sean necesarias para cumplir as con la garanta del artculo 17 constitucional. Algunas reflexiones debemos hacer acerca de este precepto constitucional. Desde luego se refiere a "la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federacin", lo cual nos da a entender que la jurisprudencia se establece por la Suprema Corte, y por los dems rganos del mismo poder. Por otra parte la jurisprudencia tiene un doble origen: a) El primero el que se refiere a la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federacin que se origina casusticamente, es decir, al resolver cada caso se establece la uniformidad de las tesis jurdicas obligatorias. b) La jurisprudencia que se origina ante las resoluciones contradictorias en los juicios de amparo por los Tribunales Colegiados de Circuito. La Suprema Corte decide cul es la tesis que debe prevalecer. En este caso se rompe "la ley del caso", para fijar por la Corte las tesis jurdicas ms convenientes. 2. Jurisprudencia que emana de los tribunales administrativos, o sea, del Tribunal Fiscal de la Federacin y del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado. Artculo 104, fraccin 1, prrafo segundo y artculo 13, seccin B, prrafo XII de la Constitucin. Remitimos al lector al captulo de esta obra que estudia la jurisprudencia de estos tribunales. 3. Jurisprudencia interpretativa de los tribunales del fuero comn que se apoya en el artculo 14 de la Constitucin y el artculo 19 del cdigo civil para el Distrito Federal en materia comn y federal. Aunque el Cdigo de Procedimientos Civiles del Distrito Federal no alude a la jurisprudencia, sta surte indirectamente sus efectos. Artculo 253 de la Ley orgnica de los Tribunales del Distrito. Los anales de jurisprudencia publican regularmente los fallos de este tribunal y son muy provechosos estos precedentes para mantener la exacta observancia de la ley y unificar su interpretacin. Modificacin de la jurisprudencia de la corte. En' los casos de contradiccin entre. las tesis sustentadas por las Salas de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal pleno tiene facultad para decidir de acuerdo con los artculos 107, fraccin XIII, prrafo tercero de la Constitucin y 195 bis, de la ley de Amparo, qu tesis debe observarse; pero ningn precepto l~ autoriza para modificar, a peticin de un particular que la considere erronea, una tesis de jurisprudencia establecida por una de las Salas. (Sern. Jud. Fed. 6~ p. T. 82, pg. 68 Pleno.)
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3.
LAS FACULTADES DEL PLENO PARA DECLARAR LA IN CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY
Por lo que se refiere al alcance de una ejecutoria que concede el amparo contra una ley inconstitucional, la Suprema Corte ha considerado que: "Cuando la justicia de la Unin concede amparo contra una ley, el cumplimiento de la ejecutoria respectiva, consiste en que la autoridad responsable se abstenga de aplicar la ley inconstitucional, en relacin, exclusivamente, con quienes obtuvieron la proteccin." Y agrega: "Tal es la caracterstica esencial de nuestro juicio de garantas, consignada en el primer prrafo de la fraccin II del artculo 107 de la Constitucin. El cumplimiento de la ejecutoria respectiva no estriba en que el rgano legislativo est obligado a derogar o modificar, por virtud de dicha ejecutoria, la ley inconstitucional, pues si por tal se entendiera su obligacin, resultara que la sentencia de amparo asumira alcances de derogacin general, respecto de la ley, que es precisamente lo vedado por el precepto constitucional transcrito. El medio de cumplimentar una sentencia de amparo que declara la inconstitucionalidad de una ley no consiste en derogar sta, ni en pedir una nueva." Sin embargo, sentada jurisprudencia sta se convierte en obligatoria y prcticamente cesan sus efectos, ya que al ocurrir a los tribunales judiciales federales stos deben cumplir con dicha jurisprudencia.
4.
LA ANALOGA
Tradicionalmente se ha reconocido que la analoga es "un procedimiento mediante el cual, un caso no previsto en la ley, puede ser resuelto por la aplicacin de las mismas normas que han sido instituidas para una cuestin semejante o anloga".
El artculo 14, prrafo tercero de la Constitucin ordena: "En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analoga y aun por mayora de raz.n, pena alguna que no est decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate." Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo no es posible aplicar el procedimiento analgico al poder sancionador del Estado.
En algunas legislaciones en ausencia de una ley administrativa se aplic~n en forma subsidiaria; las normas del derecho privado, o las leyes admi-
llIstrativas anlogas o los principios generales del derecho. , Por nuestra parte consideramos que en nuestro derecho, atento el artIculo 14 constitucional, se ofrecen numerosos escollos a la aplicacin analgica de la ley.
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5.
LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA
La costumbre est constituida por una conducta uniforme y constante que puede crear vnculos jurdicos obligatorios. u La nica fuente del derecho no escrito es la costumbre, la cual precede histricamente a la ley escrita. Ante la supremaca de la ley debemos afirmar que es muy reducido el campo en que la costumbre puede manifestarse, ya que el artculo 14 constitucional no alude a ella y el artculo 72, inciso g) de la misma precisa: "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin." Nuestro rgimen jurdico mantiene el principio de la observancia de la ley, por lo que contra ella no puede alegarse desuso, costumbre, o prctica en contrario de acuerdo con el artculo 10 del Cdigo Civil del Distrito Federal. Existen legislaciones que la incorporan al orden jurdico, declarndola supletoria en determinadas circunstancias, por lo comn cuando existen lagunas en la ley; pero en otras legislaciones no se toma en cuenta la costumbre. "En derecho administrativo, dice Rivero, la costumbre est prcticamente abandonada." Sin embargo, en materia de aguas, tierras, bosques, se mantienen algunas costumbres, que aun sin tener fuerza de ley, facilitan la aplicacin de la legislacin administrativa. Aunque debemos sealar que la costumbre es inoperante en los temas bsicos del derecho administrativo. Dos son los elementos que componen la costumbre: a) Un elemento material, que consiste en la repeticin o prctica constante del acto o de la omisin. b) Un elemento psquico o moral, consistente en la conviccin de su obligatoriedad jurdica; o sea, que el comportamiento observado sea impuesto como una norma jurdica. Los autores distinguen tres aspectos de la costumbre cuya eficacia depende del ordenamiento jurdico: a) La costumbre interpretativa, o secumdum legem; b) La costumbre introductiua o integrativa, o praeter legem; c) La costumbre abrogativa, o contra legem, La costumbre en los casos sealados: segn la ley, fuera de la ley o contra la ley, es una fuente imperfecta del derecho, por las incertidumbres que la rodean, la inseguridad de su determinacin, la imprecisin de su sentido y de sus trminos. En qu momento aparece y desaparece, son eta11 Giuliano Mazzoni, Principio de diritto pubblico Generale, S. T.E.F. pg. 66, 1 V., 266 pgs, D'Alessio, Dir Am. T. 1, p. 144. 1932.
Firenze, 1955,
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pas difciles de determinar, porque la costumbre no presenta ninguna garanta de permanencia y seguridad en su proyeccin. Respecto a las prcticas y a los usos administrativos, no constituyen fuente del propio Derecho, sino meras rutinas administrativas que no deben apartarse de las leyes y reglamentos administrativos. En el derecho administrativo se establecen ciertas prcticas o precedentes administrativos que muchas veces son el punto de partida para elaborar una ley, un reglamento y en ocasiones fundar una resolucin administrativa, pero su aplicacin ofrece grandes vacilaciones. Sin embargo, numerosas leyes administrativas como las leyes agrarias, de aguas, terrenos baldos y otras, han convertido inveteradas costumbres de nuestros pueblos en normas administrativas y an existen otras numerosas que deben estudiarse. "Todo derecho legislado o consuetudinario deriva formalmente de la voluntad del Estado. La contraposicin entre costumbre y ley tiene su origen en una investigacin histrico-sociolgica, acerca de cmo y de dnde salen los contenidos de los preceptos jurdicos." 12 Por otra parte debemos insistir en que es costumbre en nuestra legislacin incorporar usos, prcticas o costumbres a la vida jurdica, como en el caso de la ley de sociedades mercantiles y de instituciones de crdito. El artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (D. O. F. del 28 de diciembre de 1963) reconoce a la costumbre como fuente supletoria del trabajo burocrtico.
6. EL CONTRATO LEY
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El derecho administrativo laboral es una disciplina que gradualmente extiende el campo de su accin, no slo en lo que se refiere a las relaciones del Estado con sus servidores, sino aun en aquellos casos en los que el Estado interviene en materia laboral fijando principios y procedimientos, que no quedan al arbitrio de patrones y trabajadores. La materia se nos presenta en forma polmica, pues algunos autores reclaman esta materia para el derecho del trabajo, como en la obra de Alberta Trueba Urbina (Nuevo Derecho administrativo del Trabajo, 2 vals. Ed. Porr1l3, S. A. Mxico, 1973), o separan materias administrativas, como en el caso de Anton., Carrillo Flores que nos dice en su libro La justicia Federal y la Admi~1\traCln Pblica. Ed. Porra, S. A., pg. 24, nota 25: "A diferencia de Andrs Se,rra. Rojas no incluyo el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pubhcos, porque por la naturaleza de sus funciones me parece que se asimila ms a los tribunales del trabajo." . D~sde luego no comparto estas ideas -disClltibles por supuesto-, y me oriento pnn~l~almente en la doctrina francesa de actualidad, que en los tratados de derecho admInIstrativo incluye la materia del derecho administrativo laboral en el campo de nuestro Derecho. Por va de ejemplo cito la magnfica obra de ]ean-Marie Auby, R.oben Ducos-Ader, Droit administratij, [onction, biens, traoaux, Editorial Dalloz, deuxime editon, pg. 3 Y ss., que estudian ampliamente la funcin pblica.
12 Luis Recasns Siehes, Direcciones contemporneas del pensamiento jurdico. Barrelona, 1936, pg. 140.
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A continuacin nos referiremos al contrato ley, cuya importancia cada da es mayor, por su significacin social y por la intervencin del Estado. El contrato colectivo de trabajo es la convencin que determina la regla general o ley segn la cual debern otorgarse, en el futuro, los contratos individuales de trabajo. El artculo 404 de la Ley federal del trabajo lo define en los trminos siguientes: Art. 404. "Contrato-leyes el convenio celebrado entre uno o varios sindicatos de trabajadores y varios patrones, o uno o varios sindicatos de patrones, con objeto de establecer las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en una rama determinada de la industria, y declarado obligatorio en una o varias entidades federativas, en una o varias zonas econmicas que abarquen una o ms de dichas entidades, o en todo el territorio nacional." Como lo hacen observar los comentaristas del derecho del trabajo la innovacin del precepto citado es que ha sustituido el antiguo concepto de contrato colectivo ohligatorio por el de contrato-ley, ya empleado con anterioridad en las relaciones laborales. La convencin colectiva de trabajo es una regulacin jurdica, coordinada entre el sector obrero, el patronal y el propio Estado. Desde luego su naturaleza es estrictamente laboral, pero el derecho administrativo ha visto en este orden nor mativo del trabajo, una actividad administrativa a travs de la cual el Estado puede realizar determinadas finalidades pblicas, no slo de naturaleza laboral, sino tambin actividades de ndole econmica, que interesan al pas en cada una de las ramas que se comprenden bajo la denominacin de los contratos-ley. Comentando las explicaciones de Hauriou, nos dice Mario de la Cueva: "El contrato colectivo de trabajo est en transformacin; es un trmino intermedio entre el contrato y la institucin. La empresa o una rama industrial est deviniendo instituciones; cuando lo sean, el contrato colectivo de trabajo se transformar en uno de los elementos del orden jurdico institucional de la empresa, de la industria o de la profesin." El contrato colectivo de trabajo, por su especial significacin, est llamado a tener una importancia como institucin de derecho administrativo y no slo laboral. A travs de este medio jurdico, el Estado podr imponer una poltica administrativa, principalmente en materia de previsin social. "El esquema divisorio tripartito, que ubica el ejercicio de la funcin legiferante en el rgano legislativo, slo vale dentro del mbito del poder estatal; o en otros trminos, slo prohbe que otro rgano estatal que no sea el Congreso, ejercite aquella funcin. Pero en manera alguna se extiende al rea de las actividades ajenas al poder poltico. Los particulares, sea a ttulo individual en sus contratoS, sea a travs de organizaciones pluralistas y sindicales en los convenios colectiv?S, pueden regular sus relaciones creando situaciones nuevas, produciendo normas J~' rdicas novedosas, incondicionadas e independientes, sin invadir la actividad legiSlativa del Congreso ni el radio del poder pblico." Ms adelante el propio autor concluye: "La intervencin del Estado al expandir la vigencia del convenio colectivo, no equivale a una violacin de la divisin de poderes, ni al ejercicio de actividad legislativa por rganos ajenos al Congreso.' (Germn J. Bidart Campos, Derecho Constitucional. Ediar 1964, pg. 781 Y ss.)
Consideramos que estas ideas estn apoyadas en la exposlclOn de motivos de la anterior Ley Federal del Trabajo en estos trminos:
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"El contrato colectivo de empresa slo tiene en cuenta la situacin particular de sta, lo que puede dar origen a una desigualdad de tratamiento para trabajadores empleados en el mismo ramo de la produccin. Esta circunstancia hace necesaria la conclusin de Contratos Colectivos que determinen las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en todas las explotaciones de la misma especie existentes en una regin determinada. Esta extensin del Contrato Colectivo de Trabajo no solamente es benfica para los trabajadores, sino tambin para los empresarios, pues tiende a uniformar las condiciones de trabajo para todas las fbricas, eliminando as uno de los elementos ms importantes de la competencia." Intil es decir que un Contrato semejante no puede existir sino por virtud de una imposicin del poder pblico. El rgimen jurdico de los contratos en general, limita su eficacia a las personas que lo han estipulado, y no puede extenderla sino a aquellas personas que han confiado a los estipulan tes la tarea precisa de tratar en su nombre. Teniendo en cuenta la importancia social y econmica de este contrato, se derogan las reglas del derecho comn, y se reviste al Poder Ejecutivo Federal de la facultad de convertir en obligatorio siempre que juzgue conveniente su implantacin y que ya se encuentre rigiendo a la mayora de patrones y trabajadores de una categora profesional. No hay temor de que se tache contraria a la Constitucin esta facultad que se otorga al Poder Ejecutivo Federal, porque en nuestro sistema constitucional el principio de que los contratos slo obligan a las personas que los otorgan, no es una garanta individual."
l~ naturaleza jurdica del Contrato Colectivo de Trabajo. Citaremos a con-
Diversas ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin fijan
tmuacin algunas ejecutorias importantes sobre este tema: Facultades del Presidente de la Repblica
"Los artculos 58, 62 Y 64 de la Ley Federal del Trabajo no pueden ser anticO~stitucionales, puesto que no otorgan al Ejecutivo de la Unin la facultad de
legIslar, sino que constituyen normas a las que el Ejecutivo deber sujetarse, no para dictar una ley, sino para aplicar en sus trminos las prevenciones contenidas e~ l~ Ley Federal de Trabajo y es claro que al proceder el Presidente de la RepublIca en ese sentido, obra dentro de su facultad constitucional de ejecutor de leyes." Semanario Jud. de la Fed. Tomo 47, pg. 3825.
Naturaleza jurdica de los contratos colectivos de trabajo

"Los actos administrativos pueden ser, segn la doctrina, reglados o discreconal~s; los primeros se crean por la existencia de normas jurdicas que determinan conjuntamente el momento, el contenido y la forma de la actividad administrativa, los. que se pueden convertir en discrecionales si desaparece alguna de estas limitaC1?nes. Ahora bien, los decretos expedidos por el Ejecutivo declarando obligatorio algun Contrato Colectivo de Trabajo, son actos administrativos reglados, porque su expedicin se hace en virtud de la disposicin contenida en el artculo 58 de la Ley. F:deral del Trabajo, ya que de acuerdo con el derecho constitucional y el admInIstrativo, el poder pblico o la autoridad no pueden actuar o realizar esos actos reglados sino en la forma y en las condiciones establecidas por las normas que lo autorizan." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 48, pg. 1244.
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En el contrato colectivo de trabajo no se ejercitan facultades jurisdiccionales.

"Si bien es verdad que conforme a la fraccin XX del artculo 123 constitucional, las diferencias entre el capital y el trabajo se sujetarn a la decisin de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, tambin lo es que conforme al artculo 58 de la Ley Federal del Trabajo, el Ejecutivo Federal tiene facultades para expedir decretos relativos a convencin colectiva, ya que en el caso no se ejercitan facultades jurisdiccionales para conocer de una situacin concreta y determinada, en la que tenga que establecer los hechos y aplicar el derecho, sino que tan slo hace uso de una facultad legal para dictar una disposin general de carcter obligatorio." Sem. [ud. Fed. Tomo 41, pg. 3222.
7.
LA DOCTRINA JURDICA
Con las palabras doctrina jurdica comprendemos las opmiones, teoras y especulaciones en materia administrativa} que son elementos importantes en la formacin del nuevo Derecho, que a su vez puede traducirse en nuevas normas jurdicas. El criterio u opinin sustentada por los tratadistas, es un magnfico auxiliar en la resolucin de los problemas de esta materia que deben dilucidarse de acuerdo con las leyes administrativas. La doctrina jurdica no es fuente directa del derecho, como lo fue en Roma el derecho de los jurisconsultos, ni tiene por s misma fuerza jurdica obligatoria, ni sus autores tienen competencia para crear normas jurdicas; pero mantiene una funcin importante en la evolucin del Derecho, para convencer a los jueces sobre la naturaleza jurdica de una institucin administrativa y sobre el sentido de la legislacin administrativa. La funcin creadora del derecho se encuentra en el Estado moderno bajo la accin directa de los poderes pblicos. Ningn particular tiene el derecho para crear una norma, pero la mayor parte de las leyes han sido antes definidas y comentadas o estructuradas por los juristas en las doctrinas, opiniones y tesis jurdicas.
Cul es el papel de la doctrina? se pregunta Waline.l 3 y afirma: "Es el de sistematizar las soluciones legislativas, esclareciendo sus partes oscuras. La doctrina se esfuerza por deducir el espritu general de la legislacin para interpretar los silencios de la ley o sus contradicciones aparentes. Tambin la doctrina se encarga de sistematizar las soluciones de la jurisprudencia." 14 Marccl Waline, ob. cit., 1959, Sirey, Pars, pg. 104. "Se cita tradicionalmente como fuentes no escritas, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina. En derecho administrativo, la costumbre es prcticamente omisible. En cuanto a la doctrina, es decir, a la opinin de los principales autores, ella no es una fuente del derecho en el sentido propio: la opinin de un jurista no adquiere jams, por ella misma, fuerza jurdica. Pero obrando por persuasin sobre la autoridad competente para configurar la regla, la doctrina ha jugado un papel esencial, aunque indirecto en la elaboracin del derecho administrativo; un gran nmero de reglas que la ley o la jurispru1.1
14
221
La investigacin cientfica en el campo jurdico abre nuevas perspectivas para la creacin de las normas, al plantear la verdadera naturaleza de las relaciones e instituciones sociales; hasta dnde debe llegar la accin del Estado, cules son las soluciones que se ofrecen en otros pases y una revisin constante de las soluciones que los tribunales ofrecen en cada caso concreto. El precedente, sin la eficaz crtica de la doctrina, mantiene la dispersin en el campo del derecho. Pero esas soluciones jurisprudenciales pueden conducir al principio general bajo la accin severa del mtodo inductivo. 8. Los
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
--
Estos principios, como fuente supletoria en ausencia de la ley, son producto de una actividad intelectual subjetiva que emplea principalmente el mtodo inductivo para encontrar en una afanosa bsqueda, los principios esenciales del ordenamiento jurdico.t" Los autores de derecho natural encuentran estos principios en la naturaleza de las cosas, en tanto que la escuela realista del derecho cree encontrarlos en la expresin de la conciencia social. La propia equidad, como ley igual e imparcial para todos, con el mismo ~ontenido de la justicia en su expresin plena, que se propone realizar el Ideal de las instituciones jurdicas, no puede estimarse como fuente del derecho, "pues es ella misma, un criterio discrecional de aplicacin del derecho vigente obtenido ms que de la aplicacin de una o ms normas ya formuladas, de una sntesis del derecho en orden a un determinado gnero de relaciones". En nuestro derecho la equidad tiene una funcin esencial en materia tributaria, de acuerdo con el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin. . En los principios contenidos en el artculo 14, prrafo cuarto de la Const~tucin se determina: " ... en los juicios del orden civil la sentencia definitIva deber ser conforme a la letra y a la interpretacin jurdica de la ley y a falta de sta se fundar en los principios generales del Derecho." ~a doctrina administrativa reciente, en lo general, con naturales reticen~las y limitaciones, acepta como fuente subsidiaria de derecho administratIvo, los principios generales del derecho, mas no con la extensin del derecho privado que expresa: "Las controversias judiciales del orden civil d;~ern resolverse conforme a la letra de la ley, o a su interpretacin [undlca. A falta de ley se resolvern conforme a los principios generales de derecho."iArtculo 19 del Cdigo Civil, D. F.16
denda han mcorpora d o a l nerec h o POSItIVO , . l . . tienen SU ongen en 1OplllI n d e l OS auto. a "6 res " es. Jean Rivero, ob, cit., 2~ ed. 1962. DaIloz, pg. 67. d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los principios generales del derecho y las lagunas de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 7, enero-abril e 1952, pg. 51. 16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona, 1953, pg. 434:
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"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios del orden jurdico, denota un criterio de estimacin ideal, puesto que ste le ha servido a l de estrella polar por la elaboracin del derecho formulado. Si examinamos atentamente los sistemas jurdicos contemporneos de los pueblos de Occidente, veremos cmo los principios generales que los informan responden a una concepcin jusnaturalista, y cmo contienen gran nmero de preceptos derivados inmediatamente de ella (los derechos absolutos de la personalidad; la igualdad ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede enriquecerse indebidamente a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa deben corresponderle tambin las desventajas; la legtima defensa, etc.) ." 17
Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin sobre los principios generales del derecho
"Por principios generales del derecho no debe entenderse la tradicin de los tribunales, que en ltimo anlisis no es sino un conjunto de prcticas o costumbres sin fuerza de ley, ni las doctrinas de los jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza legal, ni los organismos personales del juez, sino los principios consignados en algunas de nuestras leyes, teniendo por tales no slo las mexicanas que hayan expedido despus de la Constitucin Federal del pas, sino tambin las anteriores." Sem. [ud. de la Fed. Tomo 95, pg. 858, V p. Los principios generales del derecho son verdades jurdicas notorias, indiscutibles, de carcter general, como su mismo nombre lo indica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del derecho, de tal manera que el juez pueda dar la solucin que el mismo legislador hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o habra establecido si hubiera previsto el caso; siendo condicin de los aludidos principios que no desarmonicen o estn en contradiccin con el conjunto de normas legales cuyas lagunas u omisiones han de llenar. Sem. [ud. de la Fed. Tomo 65, pg. 2641, V p. "Por principios generales del derecho debe entenderse segn la Suprema Corte de la Nacin, no la tradicin de los tribunales, que en ltimo anlisis no son ms que prcticas o costumbres que evidentemente no tienen fuerza de ley, ni las doctrinas o reglas inventadas por los jurisconsultos, puesto que no hay entre nosotros autores, cuya opinin tenga fuerza legal, sino los principios consignados en nuestras leyes." Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. Tomo 6, pg. 1723. "Por esto es preciso reconocer la eficiencia de los principios generales del Derecho como fuente jurdica, aun en aquellos sectores del derecho en los que no aparecen expresamente mencionados o por el contrario, se hallan traducidos en normas jurdicas incompletas como declaraciones de principios, ete. En rigor, los principios generales del derecho, son los mismos, para todas las ramas jurdicas, a medida que se asciende en la altura de las mismos, y slo se diversifican y especifican cuando se desciende de altitud y se est prximo a la materia concreta sobre que versan." 17 "Los principios generales de derecho son obtenidos por la mayor parte, sea de la tradicin liberal de 1789 (igualdad de los ciudadanos frente a la autoridad pblica, libertad de conciencia, posibilidad para un ciudadano amenazado de una sancin de defenderse, en contra de los agravios alegados contra l), sea a las necesidades de la vida social (continuidad de los servicios pblicos, control del superior sobre los actos del inferior). sea a los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero, ob. cit., 2"" ed., pg. 70.
223
9.
LA CODIFICACIN ADMINISTRATIVA
La codificacin del Derecho administrativo significa la difcil unificacin, orgnica y homognea, de este derecho escrito. Los Estados modernos no han logrado codificar la legislacin administrativa, ante los obstculos que ella encuentra. Por ello, slo normas jurdico-administrativas parciales han sido codificadas, caracterizndose esa intensa proliferacin legislativa por su desorden, inestabilidad y falta de sistematizacin.l" Codificar es elaborar un cdigo o ley general que abarque o rena los diferentes temas de esta materia, desde un punto de vista metdico y sistemtico. Por medio de la codificacin se unifican un conjunto de leyes y principios, diseminados en diversos ordenamientos. Codificar no es arreglar un grupo de leyes administrativas por orden alfabtico o numrico tal como acontece en algunos pases que llaman cdigos administrativos a esas recopilaciones, sin la debida estructuracin de los principios generales, en un sistema que mantenga la unidad y dependencia de sus principios, en recopilaciones de leyes diversas. Debe tenerse presente que esta unificacin se realiza con un propsito cientfico; regulada por principios generales que gobiernen el cuerpo de leyes, a efecto de que stas se desenvuelvan y apliquen de una manera uniforme y lgica. Es difcil la tarea de codificar el derecho administrativo por la naturaleza cambiante de este derecho, en cuanto a su extensin y a las frecuentes modificaciones de la legislacin administrativa, motivadas por el enorme crecimiento del Estado, en los servicios pblicos y en sus relaciones con los particulares. . ~e ha llegado a negar la posibilidad de la codificacin del derecho admlOlstrativo por su continua variabilidad e inestabilidad, extensin inusitada, y por la naturaleza discutible y variable de alguno de sus ms importa?tes temas. Se comenta adems, que la codificacin produce el estancamIento del derecho, estratifica lo que por esencia debe estar en renovacin. Es conveniente la elaboracin de cdigos administrativos que contengan principios generales, normas de organizacin, y el derecho sancionador correspondiente de estructuracin administrativa, dejando para los reglamentos. y disposiciones menores, el culminar con todo detalle y con las modifiCaclo.nes que sean necesarias y frecuentes de esos principios. Codificar es un. SIgno evidente de superacin y el desarrollo del derecho administrativo eXIge se intente esta magna labor que facilita el conocimiento de un derecho de tan extensa proyeccin. En nuestro pas se ha logrado la codificacin de determinadas ramas
d
18
Jos Quero Morales, "La codificacin administrativa en Francia". Rev. de la Fac.
e Der; T. IV, abril-junio 1954, nm. 14.
Jose Cretella, Da codiiicao do Direito administrativo. Sao Paulo, 1951. Jos Gascn Marn, ob. cit. 11;' ed., pg. 123. Broccoli, La codijicazione del diritto amministratiuo, Napoli, 1933.
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del derecho administrativo, como el cdigo fiscal, el cdigo elctrico, el cdigo postal, el cdigo agrario y otros ordenamientos importantes. Esta tarea de codificacin ha llegado a las entidades federativas en donde se est llevando a cabo una necesaria codificacin de las leyes administrativas locales, como el cdigo administrativo del Estado de Chihuahua de 17 de julio de 1950 y sus reformas; y el cdigo del Estado de Colima. Ambos precursores de la codificacin administrativa de los dems Estados de la Repblica. Somos partidarios de una codificacin administrativa general, realizada cientficamente, pero pensamos se requiere de un mayor desarrollo de nuestra legislacin y madurez administrativa. Esta labor se ver simplificada en la medida que ciertas materias administrativas, vayan adquiriendo su autonoma como el derecho agrario, el derecho financiero, el derecho areo y otros.
Finalmente, debemos decir con don Rafael Bielsa (Derecho administrativo. 6';' ed., 1964, eds. La Ley, T. 1, pg. 141) que para que un cdigo tenga realmente valor intrnseco debe reunir dos caracteres, que resumimos en estos trminos: "1. Debe ser obra reflexiva, consciente, aconsejada por la experiencia; y 2. No debe la reglamentacin cercenar derechos y libertades, ni regular con exceso ninguna funcin, y menos an intimidar virtualmente a los administrados ni a los funcionarios."
TTULO TERCERO
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
DEFINICIN y CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

l. El acto administrativo.-2. Actos que no deben ser considerados como actos administratvos.c-S. El acto administrativo y el acto de administracin.-4. Caracteres del acto administrativo.-5. Los hechos jurdicos y los actos materiales.-6. El acto administrativo emana de una autoridad administrativa.-7. Clasificacin de los actos administrativos.
I. EL
ACTO ADMINISTRATIVO
. La. administracin pblica -al encauzar el ejercicio de la funcin admnIstratIva en forma unilateral o contractual-, se manifiesta en una intensa actividad que se traduce en numerosos actos de naturaleza diversa, creadores de derechos y obligaciones. A diferencia del derecho privado, el Estado impone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares y dispone de los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador de derechos.1 . El Estado de Derecho sometido al orden jurdico, asume la responsabilidad de los problemas sociales y se preocupa en todos sus actos, por proteger.el inters general por medio de actos administrativos o decisiones ejeCutonas, que emanan unilateralmente de su propia potestad pblica, o de
Stassinopoulos Michel S., Trait des actes adminlstratiis, Athenes, 1954. ~anuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed, Arg. Buenos Aires, 1956. La expresIn acto administrativo era prcticamente desconocida antes de la Revolucin Francesa, pg. 1. Agustn A. Gordillo, El acto administrativo. Abeledo Perrot. B. A. 1963. "El acto administrativo es una de las instituciones fundamentales del derecho administrativo y si acaso la ms importante." Fernndez de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929.
1 111
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entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder pblico encaminados a la ejecucin de la ley.2 El acto administrativo no ha sido precisado por nuestra legislacin administrativa, a pesar de su importante misin. Su conocimiento doctrinal es la base para el ejercicio de la actividad administrativa y de las garantas de los administrados. La caracterstica del Estado de Derecho es la subordinacin de las actividades pblicas al mandato de la ley. Al surgir aqul como una necesidad imprescindible, la Administracin pblica ha tenido que ajustar sus actos al orden jurdico vigente,"
"La significacin que en adelante va a adquirir el acto administrativo -dice Garrido Falla (D. Ad. T. J, 5~ ed., pg. 406) -, entraa una doble vertiente: de una parte viene a ejecutar o concretar la ley; de otra parte, se convierte en condicin previa de toda operacin material realizada por la Administracin pblica o, al menos, de aquellas operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares." 4
En resumen podemos definir el acto administrativo en los trminos guientes: 5
SI-
El acto administrativo es una declaracin de voluntad, de deseo de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisin ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administracin Pblica, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situacin jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin del inters general. Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, pgs. 9293), el acto administrativo se explica en los siguientes trminos: "Es un hecho jurdico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza, se concreta en una declaracin especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administracin pblica." La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante, resume los caracteres del acto administrativo en los trminos siguientes: a) El acto administrativo es un acto jurdico, de derecho pblico que emana de la Administracin pblica; y sometido al 'Derecho administrativo.f b) Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos y las normas jurdicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea derogada, en tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento. Guardan estrecha vinculacin, pero actos y normas, obedecen a diverso rgimen jurdico.
Jos Gazen y Marn, Derecho administrativo. T. l. pg. 30 Y ss. Madrid, 1955. Bartolom A. Fiorini, Teotia jurdica del acto administrativo. Abeledo-Pcrrot. BuenoS Aires, pg. 11 Y ss, . 3 Rafael Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo. Tccnos, Madrid, pg. 465 Y ss, 4 Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo. Napoli, 1973. Ed. Jovene,
'2
pg. 350 Y ss,

5 6
Jean Rivero, Droit administratit, Dalloz, 5'.1 ed., pg. 87 Y ss. Francs-Paul Bnoit, Le droit administrati] Francais, Lib. DaIloz. Pars, pg. 509
Y ss.
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unitaria o concreta; 7 una situala funcin
c) Es una decisin ejecutoria y no contenciosa; d) Es una declaracin que emana de una autoridad administrativa, colegiada, en el ejercicio de la funcin administrativa; e) Unilateral ejecutiva y oportuna que produce una situacin jurdica f) La administracin crea, reconoce, modifica, transmite o extingue cin jurdica subjetiva; 8 g) Se propone la satisfaccin de un inters general.? en ejercicio de administrativa.
La funcin administrativa se manifiesta en una notable variedad de actos jurdicos, hechos jurdicos y actos materiales, es decir, una actividad jurdica y una actividad material. El sector ms importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son el objeto principal de este captulo. Los actos administrativos tienen por objeto originar un efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesin, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, de requisicin, o una declaracin de nacionalizacin. 10
Los actos administrativos son declaraciones unilaterales, a diferencia del contrato administrativo que requiere de dos o ms voluntades. Sin embargo, algunos a~tore~ discrepan de este punto de vista. Fiorini (Teora jurdica del acto admi~stratvo, p. 33), nos dice: "El contrato administrativo por su esencia es un acto Jurdico como lo establece toda la ciencia del Derecho y es administrativo por la presencia de la administracin pblica como una de las partes."
En cuanto a los reglamentos algunos autores los consideran como un acto administrativo general. La decisin ejecutoria segn ellos puede ser concreta como un decreto de expropiacin, una concesin, una licencia o permiso; o general como la expedicin de un reglamento. Vedel (ob, cit., p. 161, 1961), denomina a estas ltimas decisin ejecutoria general e impersonal. Nos parece ms razonable considerar el reglamento como un acto formalmente administrativo por originarse en la administracin pblica y maG. Peiser, Droit adrninistrati]. Lib. Dalloz, Pars, 4(\ ed., pg. 16 Y ss, "No deben considerarse como actos administrativos, dice Zanobini, los siguientes: (1) Los comprendidos en la actividad meramente de hecho y jurdicamente irrelevantes, como las audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con los cuales las autoridades anuncian al pblico acontecimientos importantes o exhortan a observar. Una determinada conducta frente a particulares situaciones: b) En la actividad materIal, tcnica e intelectual, con la cual se desenvuelven los servicios pblicos, como el de comunicaciones, transportes, asistencia sanital; y c) En la actividad material con la ~u~ ~e da ejecucin a precedentes disposiciones: si de stas se derivan tal vez efectos JUfldlCOS, tales efectos han de conectarse al provedo a cuya actuacin procuran." ~ Maurice Hauriou, Precis de droit administratii, ll<l ed., pg. 256: "Acto administrativo es una decisin ejecutoria, es decir, toda declaracin de voluntad emitida por una aut~ridad administrativa, en forma ejecutoria, que implica la ejecucin de oficio de prodUCIr Un efecto jurdico respecto a los administrados." 10 Nicols Covello, Doctrina general del derecho civil. Mxico, 1938, pg. 333.
7
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terialmente legislativo por crear una situacin jurdica general, expresin de la funcin normativa de la administracin pblica.
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que provenga de la administracin pblica. Zanobini (Corso dir. atn., pg. 245), ofrece una definicin general diciendo que "acto administrativo es cualquier declaracin de voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la administracin pblica en el ejercicio de una potestad administrativa." No sern actos administrativos los actos jurdicos que realice la administracin conforme al derecho privado.
Esta definicin toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa. En este sentido, todos los actos de la administracin son actos administrativos, pero estimamos este concepto excesivo para precisar materialmente la nocin del acto administrativo, de acuerdo con la definicin antes expuesta que atiende preferentemente a la vinculacin con la funcin administrativa.
2.
ACTOS QUE NO DEBEN SER CONSIDERADOS COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS
A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o actos polticos que se relacionan con la orientacin poltica general y con la integracin de los rganos pblicos. No se concibe la accin del poder sin este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel la actividad estatal. El concepto de Gobierno est sujeto, en trminos generales, a acepciones diversas: a) Una general que alude a los tres Poderes federales y aun a todos los rganos pblicos, federal, locales y municipales; b) Un concepto intermedio que alude al conjunto de los secretarios de Estado y en otros pases al gabinete ministerial; y c) Una acepcin estricta reduce el concepto de gobierno a la direccin poltica que tiene a su cargo, en forma predominante, el Presidente de la Repblica, auxiliado por los .rns altos funcionarios de la Administracin Pblica. Es esta acepcin a la que hacemos referencia con frecuencia. B) Los actos polticos, por tanto, emanan de los rganos superiores del Poder Ejecutivo denominado Gobierno. Ellos comprenden una diversidad de actos como los electorales, relaciones internacionales, organizacin militar, seguridad interior y otros. Su caracterstica es, que en lo general, no estn sujetos al control jurisdiccional, salvo los que tienen una regulacin especial como el nombramiento de los altos funcionarios, indultos y suspensin de garantas.
e) Los actos legislativos y jurisdiccionales realizados por el Poder Ejecu tivo, no deben considerarse actos administrativos, aunque formalmente se
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comprendan como actos administrativos. En cuanto a los actos materialmente administrativos realizados por los otros poderes, debemos indicar que algn sector de la doctrina les niega este carcter, por la ausencia de la Administracin pblica. D) No son actos administrativos los actos de la administracin sometidos al derecho privado, lo mismo que los negocios jurdicos bilaterales entre los que se encuentran los contratos administrativos y los actos jurdicos de los administrados.
E) Tambin se exduyen como actos administrados los actos de los particulares derivados de la aplicacin de una ley administrativa. Entrena Cuesta (Der. Adrn., pg. 518) al referirse a la jurisprudencia espaola, alude a los actos separables, "en cuanto al impugnarlos, deben ser desgajados del negocio jurdico privado en que se integran, por tener competencia sobre ellos la jurisdiccin contencioso administrativa".
F) Se excluyen tambin los actos materiales que no producen ningn efecto de derecho.
3. EL
ACTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO DE ADMINISTRACIN
La doctrina distingue entre acto administrativo, que es el creador de una situacin jurdica concreta y el acto de administracin, que son todos los dems actos internos que no se clasifican como actos administrativos por no producir efectos con relacin a terceros. Dice a este propsito Rivero (ob, cit., pg. 83, Dalloz, 1962):
"La actividad de la Administracin, como toda actividad humana, emprende dos vas: la de la decisin y la de la operacin; administrar, es a la vez, hacer los aC,tos. jurdicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas p.ubhcas y de los particulares, y cumplir la masa de las operaciones tanto mater~ales Como intelectuales que exige la satisfaccin del inters general. Las operaciones administrativas son mltiples y uniformes, sea que ellas precedan y preparen la~ decisiones (estudios previos), sea que ellas constituyan la ejecucin, y ms amo ~Jamente, la realizacin del servicio. Pero, cualquiera que sea su importancia prctrca, su papel permanece secundario: si ellas pueden dar nacimiento a obligaciones, es de ~anera indirecta, por ejemplo causando un dao que abre un derecho de repara~ln a provecho de la vctima; frecuentemente, ellas son la ejecucin material de obhgaciones preexistentes. El acto jurdico de la administracin, al contrario, es como todo acto jurdico, un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en .las relaciones de derecho que existen en el momento en que ella interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurdico."
4.
CJ\R.ACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo, como acto jurdico de la administracin pblica, se apoya en dos nociones esenciales: su carcter ejecutorio y su presuncin
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de legitimidad. La accion pblica tiene a su cargo la satisfaccin de ineludibles necesidades colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El inters general es el regulador de los actos administrativos, el que inspira y determina la marcha del gobierno. Son actos que no deben ser aplazados o dilatados a pretexto de ingerencias judiciales, sino actos del poder pblico regulados por el bien comn.U La administracin pblica tiene el derecho de actuar unilateralmente, es decir, sin la intervencin de los particulares, por medio de decisiones ejecutorias que producen efectos jurdicos que se traducen en obligaciones de los administrados. Tambin la administracin pblica puede actuar contractualmente yesos actos se denominan actos jurdicos contractuales, los cuales tienen su propio rgimen jurdico. Por otra parte, el principio de legalidad otorga un poder limitado para realizar los actos administrativos e imprime a la actividad pblica, la justificacin de su ejercicio o sea la satisfaccin de los fines del Estado.
5. Los
HECHOS JURDICOS Y LOS ACTOS MATERIALES
Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurdicos que caen en el campo del derecho administrativo por los efectos jurdicos que ellos pueden producir. Dice a este respecto Dez: 12 "El derecho toma en consideracin los hechos que se producen, sea como fenmenos de la naturaleza, sea como productos de la actividad humana. Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para el derecho, sino solamente aquellos a los que atribuye consecuencias jurdicas; de all los hechos jurdicamente relevantes y los hechos jurdicamente irrelevantes. Son relevantes los hechos que, verificndose, sirven para hacer actual y concreta la disposicin contenida en forma abstracta en una norma jurdica, haciendo nacer el efecto previsto por la norma. Hechos jurdicamente irrelevantes para el derecho son aquellos que, producindose no traen aparejados la aplicacin de una norma jurdica r no producen efectos jurdicos," 13
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los actos materiales, que son los que no producen ningn efecto de derecho, ni se ligan como antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales pueden adems, implicar las operaciones tcnicas necesarias para el desarrollo
11 Manual de procedimiento administrativo. Centro de formacin y perfeccionamiento de funcionarios. Madrid, 1960, pg. 113: "Qu es la ejecucin forzosa. Es la potestad de la Administracin Pblica para cumplir sus resoluciones, mediante una actuacin material que se impone a la resistencia ofrecida por los particulares. Su razn de ser es clara si las resoluciones administrativas se basan en el inters pblico, deben cumplirse -son ejecutivas-, incluso en el caso que sean recurridas. Y para ello, la Administracin debe tener esa potestad ejecutoria de accin de oficio o de ejecucin forzosa. Las resolUciones administrativas son, pues, inmediatamente ejecutivas, salvo los casos en que una disposicin establezca lo contrario o se requiera aprobacin o autorizacin superior." 12 Manuel Mara Diez, El acto administrativo, pg. 59. Tp, Ed, Arg. 13 Manuel Garda Albaladejo, El hecho jurdico. Un. de Oviedo. Fac. de Der.
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de la Administracin. Estos actos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurdicos y dar lugar a una responsabilidad. Slo de una manera indirecta puede el acto material engendrar un efecto jurdico.ts
Dice a este respecto Alvarez Gendn: "Hay, sin embargo, determinados hechos de la Administracin que sin preceder una orden de autoridad superior o precedindola, producen efectos jurdicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del servicio, v. gr. en el caso de que las tropas estn de prctica de tiro y que resulte una persona muerta o herida. No hay aqu un acto administrativo que quiera la muerte de una persona, pero surge una responsabilidad por la mala prestacin del servicio por el hecho de matar a un ciudadano pacfico. Los simples hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurdicos."
La orden de ensanche de una calle es un acto administrativo, son actos materiales, construir un campo areo, una central elctrica, una presa, elaborar los planos, los datos tcnicos que preparan una determinacin de los hechos jurdicos y encomendar a los trabajadores el abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos mas. 15
6. EL
ACTO ADMINISTRATIVO EMANA DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
Autoridad es la persona revestida de mando, su carcter o representacin emana de ser titular de un rgano del Estado y tener facultad de decisin. P.or extensin el concepto de autoridad comprende cualquier persona que ejerce el poder del Estado. Cuando el Departamento del Distrito Federal, otorga una licencia, una concesin de servicio pblico u ordena la demolicin de una casa, realiza un a~to administrativo, cuya legalidad o ilegalidad podr revisarse a posteriori, SI se originan perjuicios. En este caso partimos de la presuncin de'cJ.egal!5!i!9-. ~el ~cto realizado por un rgano de la Administracin pblica. (tsta orden Imphca la forma cmo se llevar a cabo el derrumbe por el personal tcnicoRecaredo Fernndcz de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929. Manuel Ballv, Nueva enciclopedia [urldica, T. 1, pg. 297. Voz "acto administrativo". "Acto administrativo es cualquier accin, toda conducta, comportamiento, manfestacin unilateral de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio de los rganos d~l ~stado o de vicarios suyos, en ejercicio de funcin administrativa sujeta al Derecho publIco."
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15
"El hecho jurdico est constituido o bien por un acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien, por un ~e~lo en que la voluntad humana interviene y en que el orden jurdico entra en mOVImIento, pero con la diferencia respecto del acto jurdico de que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad. As, por ejemplo, en el delito hay un hecho Voluntario, pero la voluntad no persigue la creacin de una situacin jurdica, a pesar de l~ Cual sta se origina al imponerse una pena al delincuente. Los hechos jurdicos CO?stltnyen solamente la condicin para que se apliquen normas jurdicas generales preeJ()stentes." Fraga, ob, cit. 9"" ed., pg. 29.
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administrativo. Finalmente los actos materiales o fsicos se encomiendan al personal encargado de estos trabajos.w Tambin puede la autoridad administrativa encomendar la realizacin material del acto, a un particular o a una empresa, los cuales simplemente se concretan a obrar en nombre del rgano administrativo, sin que tengan relacin con el acto administrativo original que debe estar debidamente fundado.
El propio lvarez Gendn expresa: "Otros hechos los tenemos en la ejecucin material del acto administrativo: del ejemplo citado, en la ejecucin material por tcnicos de la administracin del proyecto de ensanche. Los efectos jurdicos derivan del acto administrativo. Contra quien tiene que oponerse el que se considere Iesionado en sus derechos es contra el acto administrativo, no contra la puesta en prctica del propio acto."
En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quin se le encomienda la realizacin de un acto administrativo. El requisito bsico del acto administrativo es estar fundado en la ley y por autoridad competente, de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso. Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos que aparentemente hacen pensar que no producen ningn efecto de derecho. En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo tiende mediata o inmediatamente, a engendrar un efecto jurdico.
7.
CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La doctrina parte de criterios diversos para clasificar los actos administrativos, tomando en cuenta la complejidad de la actividad de la Administracin pblica, los diversos intereses y finalidades que se persiguen con su cumplimento.t" En captulos anteriores nos hemos referido a las clasificaciones correspondientes a otros tipos genricos de actos administrativos, los cuales se entremezclan, pudiendo incluirse algunos de ellos en grupos diversos.P Las clasificaciones principales de la doctrina administrativa son, adems. las que a continuacin se sealan. Un determinado acto administrativo guarda relacin con otros y todos a su vez integran la funcin administrativa. Estas denominaciones de los actos administrativos son las que emplean las leyes administrativas cuando analizan sus efectos; las decisiones administra
16 Tesis jurisprudencial nm. 180. Autoridades responsables. Lo son, no solamente la autoridad superior que ordena el acto, sino tambin las subalternas que 10 ejecutan o tratan de ejecutarlo. y contra cualquiera de ellas procede el amparo. Este concepto de autoridad es muy amplio y s610 para los efectos del juicio de amparo. 17 Pedro Guillermo Altamra, ob. clt., pg. 391 Y ss, 18 Jorge Olivera Toro, ob. cit., pg. 119 Y ss.
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tivas cuando los concretan y las resoluciones judiciales cuando fijan la naturaleza de sus actos.t? Ejemplo de esta nomenclatura administrativa son los negocios jurdicos, como manifestaciones de voluntad de la Administracin Pblica, encaminados a producir un efecto de derecho, regulado por el inters pblico. La ntervencin del Estado en los negocios es fundamental en el nuevo Derecho administrativo. La idea de negocio jurdico aplicable al campo del derecho pblico, an no penetra claramente a la doctrina, a la legislacin y a la jurisprudencia mexicana. En verdad, el concepto de negocio jurdico no tiene en el derecho administrativo la misma significacin que en derecho privado.w
l. Actos de autoridad y actos de gestin
El concepto de soberana en su forma tradicional lo identificaba con la nocin de poder pblico, que a su vez implicaba la existencia de un derecho que regulara su actuacin con normas de derecho pblico. Frente a la nocin del Estado-autoridad o poder que manda, surgi el concepto del Estado gestor sometido a un rgimen de derecho privado.s. Una de las ms antiguas clasificaciones de los actos administrativos prncIpalmente en el curso del siglo XIX los clasifica en actos de autoridad y actos de gestin. a) Actos de autoridad. En esta clase de actos llamados tambin actos del poder pblico o de su actuacin soberana, el Estado procede autoritariamente por medio de mandatos que son expresin de su voluntad y se fundan en razones de orden pblico. b) Actos de gestin. El Estado no siempre manda, ni es necesario que haga valer su autoridad, pues en ocasiones se equipara a los particulares para hacer ms frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con ellos. Para estos cas?s se coloca en el mismo plano y prescinde de sus privilegios y prerrogatIVas de soberano y su voluntad surte efecto con el concurso de la voluntad contraria. Esta clasificacin se ha vinculado en nuestro derecho a la transitoria tesis de la doble personalidad del Estado mantenida por la Jurisprudencia de la Suprema Corte 22 y por la legislacin.ss
~et~s,. los actos impugnables y los in impugnables, y los actos realizados por organismos
a mJnstrativos en cuanto actan con jurisdiccin especial. 1 20 Para Coviello, por negocio jurdico debe entenderse la manifestacin de voluntad (e u?a o ms personas, cuyas consecuencias jurdicas van enderezadas a realizar el fin pr,CtlCO de aqullas. Coviello, ob. cit., pg. 242. d ~I .Waline, ob. cit., pg. 421. "El acto administrativo es un acto unilateral de un a nUUlstrador calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por s mismo e fectos de derecho." 22 "C d u n o es procedente el Amparo promovido por el Estado." Tesis jurisprudencial, n In. 450. T. 11, pg. 867. .
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Otras clasificaciones distinguen los actos administrativos generales y los actos con-
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El derecho moderno ha criticado la teora y la clasificacin mencionadas, al considerar que los actos del Estado provienen de una personalidad nica, que no debe prescindir de su posicin preeminente y de la tutela del inters general. Por otra parte, no pueden olvidarse las certeras crticas de Len Duguit y sus discpulos, enemigos de fantasmagoras jurdicas.
I
n.
Actos instrumentales, actos definitivos y actos de ejercicio
Para llegar a determinaciones definitivas la Administracin pblica requiere del antecedente de numerosos actos que son necesarios o coadyuvan a una adecuada resolucin. Los actos administrativos se clasifican en instrumentales y principales, segn su misin en el proceso administrativo. a) Actos instrumentales. Son los medios para realizar las actividades administrativas y comprenden actos preliminares, de trmite o preparacin o en general de procedimiento.w Estos actos son necesarios para que se pueda realizar eficientemente el ejercicio de la funcin administrativa. Los actos de trmite, por va de ejemplo, estn formados por una serie de actos que no tienen el carcter de resolutivos, ya que simplemente se concretan a preparar una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn derecho. Son propiamente el antecedente del acto. A este grupo pertenecen los actos de ejecucin de orden material o jurdico, que tienden al cumplimiento obligatorio de las resoluciones administrativas, como en el caso de la facultad econmica coactiva cuya constitucionalidad ha sido ampliamente reconocida. La mayor parte de estos actos requiere la colaboracin voluntaria o forzada de los particulares, los cuales deben aportar a la Administracin los datos que le permitan resolver legalmente los casos administrativos. Manifestaciones, cuestionarios, estados contables, revisiones, informes, dictmenes de los particulares, son elementos indispensables para la aplicacin de la ley administrativa. En general, el rgimen de polica impone a los particulares numerosas cargas, obligaciones y limitaciones necesarias para mantener el orden y la tranquilidad pblicas. b) Los actos principales son los actos bsicos o definitivos de la Administracin e implican propiamente el ejercicio de la funcin administrativa, tales como una concesin de servicio pblico, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, una orden de requisicin, un contrato de obra pblica o de suministro y otros semejantes.
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis jurisprudencalnm. 451. T. I1, pg. 871. Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantas. Tesis jurisprudencia1 nm. 503. . 23 Ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin, acepta esta tesIs. 24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffr, 1958.
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c) Los actos de ejecucin tienen por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del acto principal. En materia fiscal, el Cdigo Fiscal de la Federacin contiene un captulo denominado: "Del procedimiento administrativo de ejecucin", artculos 108 Y siguientes.
lII. Actos administrativos unilaterales, bilaterales y plurilaterales Esta clasificacin deriva de la formacin del acto. a) El acto simple, llamado unilateral, es aquel en el que interviene una sola voluntad de un ente administrativo sea individual o colectivo, es decir, la voluntad de la administracin pblica se manifiesta en forma unilateral. Su forma ms general es la decisin administrativa. . b) El acto complejo, puede ser bi o plurilateral, es el que resulta o se forma del concurso de dos o ms voluntades, pblicas o privadas, varios rganos y personas, que se unen en una sola voluntad. Laubadere explica que estos actos implican fases sucesivas en las cuales participan autoridades administrativas diferentes. El refrendo ministerial es ejemplo de acto complejo. Podemos poner como ejemplo de un acto complejo el refrendo ministerial de que habla el artculo 92 constitucional. Para que el acto presidencial sea obedecido es indispensable estar autorizado por el Secretario del Despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. Si las voluntades pertenecen a distintas personas pblicas, habr complejidad externa; en este caso el acto complejo se llama tambin acuerdo.s" . Acto colegial. Son los actos emanados de diversos consejos o comisiones, Juntas o cuerpos que colaboran con la Administracin pblica. El acuerdo, por ~jemplo, proviene de un rgano colegiado, que se integra por la reunin de dIversos entes pblicos. Acto unin. En este acto intervienen varias voluntades, pero ni su [inali~ad. e~ idntica, ni su efecto es el de dar nacimiento a una situacin jurdica mdlvldual, como en el caso del nombramiento de un empleado pblico.s" Contrato. El contrato es un acto jurdico en el que concurren varias voluntades, pero no se puede considerar como un acto administrativo, ni como
. 25 La decisin ejeeutoria caractveriza al acto unilateral ms importante de la AdminIstracin pblica y constituye un modo de accin normal. r ~or su parte Laubadere, ob, cit., pgs. 160 Y 161, expresa esta clasificacin en estos t .mmos: a) Acto unilateral, el acto caracterstico de derecho pblico, ya que el derecho PrIvado se basa en el acuerdo de voluntades. El acto administrativo unilateral puede ser ~ambin un ~cto regla, como el reglamento, o un acto condicin, o u~ acto subjetivo. ) El acto bIlateral se presenta, sea bajo la forma de contrato, sea bajo la forma de acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condicin. e) El acto plurilateral ~lectivo, aparece principalmente bajo la forma de deliberaciones de las asambleas admi nlstrativas. 26 Ranelleti define el acto colectivo diciendo que se forma cuando varios sujetos u rga~os de un mismo ente, concurren por comunidad de materia, a formar en comn un acto Jurdico. os. cit., pg. lI9.
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acto propio de la funcin administrativa, segn diversos autores. Existen actos jurdicos denominados contratos administrativos que forman en la actualidad uno de los temas ms importantes del derecho administrativo. e) El acto colectivo. El acto colectivo es el que resulta de la concurrencia de varias voluntades, con igual contenido y finalidad que se renen exclusivamente para la manifestacin comn, permaneciendo jurdicamente autnoma. Es un acto colectivo el Consejo de Ministros a que se refiere el artculo 29 constitucional. IV. Actos administrativos destinados a aumentar o a limitar la esfera jurdica de los particulares Segn el efecto que producen se clasifican: A) Actos que favorecen, aumentan o amplan las facultades, posibilidades o los poderes de los particulares. Entre stos se pueden citar: 1. La admisin. Es un acto que tiene por objeto permitir el ingreso de una persona para que entre a formar parte de una institucin, con el fin de que pueda participar en ciertos derechos o goce de algunos servicios pblicos. Dan acceso a un particular a los beneficios de un servicio pblico. 2. La concesin. Es un acto que jurdicamente confiere a un particular un derecho subjetivo, por medio del cual el poder pblico le transfiere derechos o facultades administrativas, mediante determinadas clusulas compromisorias derivadas del inters pblico que significan el control de la administracin pblica.s" En la legislacin mexicana se concesiona lo que pertenece originariamente a la nacin. sta es una de las tesis fundamentales de nuestro derecho administrativo. 3. La autorizacin, licencia y permiso, se diferencian de la concesin en que sta es un acto constitutivo por medio del cual la administracin confiere derechos a un particular. La autorizacin es un acto unilateral de la administracin pblica, el cual se otorga con relacin a los servicios pblicos, y por medio de ella la autoridad administrativa faculta a una persona privada o pblica, para realizar un acto administrativo como ejercicio de un poder jurdico o un derecho preexistente, al comprobarse que se han satisfecho los requisitos legales para el ejercicio de un derecho; en tanto que el permiso alude a levantar una prohibicin. La licencia no determina el nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, sino la eliminacin de un requisito jurdico, para poder ejercitar un derecho conferido por el propio poder. 28
27 Por lo que se refiere a la concesin: "hoy parece haberse llegado a una fijacin del concepto con el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular facultades originalmente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capacidad previstas en el ordenamiento jurdico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 406. 28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pg. 83; Tomo 10, pg. 1150 Y Tomo 102, pg. 1839.
237
4. La aprobacin y el visto. Por medio de la aprobacin la autoridad administrativa controla y vigila los actos emitidos por determinadas autoridades administrativas. La aprobacin es un requisito posterior que se refiere a actos jurdicos vlidos de personas pblicas realizados con anterioridad, que requieren, para ejecutarse, de la aprobacin de la autoridad administrativa superior. 5. La dispensa o condonacin, es el acto administrativo que exime a una persona del cumplimiento de una obligacin prescrita por la ley, como la prestacin del servicio militar obligatorio, los requisitos para celebrar matrimonio, un recargo fiscal y otras anlogas.w B) Actos destinados a limitar o reducir los derechos que restringen la esfera de los particulares. Se pueden citar los siguientes: . 1. Penas disciplinarias o sanciones que tienen por objeto castigar las Infracciones de las leyes u rdenes administrativas como la multa, el decomiso, la clausura, el arresto, que son impuestas por la administracin, a diferencia de las sanciones que corresponde imponer a las autoridades judiciales.
Permisos o concesiones sobre bienes pblicos al tomo 29, pg. 197. . Li.cencias administrativas, traspaso o cesin de las. Aunque es verdad que en toda h.ce~Cla, adems del inters pblico de la administracin, existe el privado del beneficlano, que le da derechos frente al Estado, quien no puede desconocerlos arbitraramente, tambin es cierto que estos derechos no pueden ser tramitados por un acto contractual, pues por regla general, tales licencias se otorgan en razn de la capacidad y de la conducta de los individuos, y tienen, por esto, un carcter netamente personal y no pueden ser traspasadas sino con restricciones y con el consentimiento de la autoridad que I~s .otorga. Dentro de la tcnica jurdica, los permisos y licencias no crean situaciones [urtdicas individuales: son actos condiciones, porque mediante ellos se faculta a una pero ~?na que ha satisjecho determinados requisitos, para qu~ ejecute actos que no pueae realzar la generalidad, motivo por el cual, aunque esta posibilidad de obrar libremente pueda valorarse en dinero, no puede transmitirse incondicionalmente a terceros que no cumlan COn los requisitos que la Ley exige para quedar colocados dentro de la condicin. l .hecho de que en mltiples ocasiones se hayan embargado y rematado los derechos dem'ados de una licencia, slo significa que se ha seguido un procedimiento vicioso, que nUnca es tarde para corregirlo. Tomo 46, pg. 5359. . PUlque, licencias para expendios de. Como el artculo 32 del Reglamento de Expen;1Ios de Pulque, Aguamiel y Tlachique, reviste al Departamento del Distrito Federal con _~ facultad en materia de apertura de expendios de pulque, para conceder o no licen",~as, la negativa a conceder una no es violatoria de garantas, y no puede decirse que \ IOI.a. el artculo 4 constitucional, porque la libertad de trabajo est supeditada a las disPOS1CI?nes legales reglamentarias. Tomo 99, pg. 2066. LIcencias de comercio, cancelacin .de las. Cuando el acto reclamado consiste en la cancela~in de una licencia expedida a favor del quejoso, para la explotacin de un giro c:merclal, y en la prevencin de que cambie su establecimiento a otro local, con objeto (e que guarde, respecto de los de la misma ndole, la distancia reglamentaria, procede cOnceder la suspensin, en cuanto a este ltimo punto, sin requisito alguno. Tomo 33, p g. 1870.
297 Prieto Boda, "La revoca dell'licenze comerciales." Reu, Trim. de Dir, Pubb, Miln, pg. 744.
::~e~luciones administrativas": Tomo 14, pg. 1616.
Sem,
ludo
{CIOS de autoridades administrativas": Tomo 104, pg. 2268. Sem, ludo
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2. La expropiacin es una transferencia coactiva de derechos, que impone a los particulares la cesin de sus propiedades al poder pblico, mediante ciertos requisitos y con arreglo al inters general. 3. La revocacin o retiro de un acto vlido por otro) apoyado en causas supervenientes. 4. La nulidad. Es un acto nulo aquel que se encuentra privado de sus efectos por la ley. 5. Las rdenes administrativas que imponen a los particulares la obligacin de dar, hacer o no hacer) que se traducen por parte del poder pblico en mandatos o prohibiciones. Se citan los mandatos, las rdenes y las publicaciones. C) Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un rgano. Estos actos se hacen depender del cumplimiento de una obligacin pblica como en el caso de la designacin, el requerimiento y la propuesta. D) Actos de ejecucin forzada Son los actos por los que una autoridad administartiva ejercita coaccin sobre los particulares que se niegan voluntariamente a obedecer los mandatos de la ley o de las rdenes administrativas.
V. Meros actos administrativos a) Una categora corresponde a los que resultan de manifestaciones de juicio) apreciacin y de opinin.3 0 As tenemos: l. La expresin de una opinin para resolver una cuestin jurdica) administrativa o tcnica como la admisin de un recurso jerrquico, la emisin de un parecer tcnico. 2. La resolucin de un recurso jerrquico) de una prueba, de examen de un concurso, etc. 3. La comprobacin de hechos) condiciones, requisitos, relaciones jurdicas. As la inspeccin de una obra, de un establecimiento, etc. 4. La exposicin de las comprobaciones realizadas. b) Otra categora de los meros actos administrativos es la referente a manifestaciones de reconocimientori 1. Certificacin de un acto o hechos realizados. As de los es.tudios seguidos, de la inscripcin en un registro, de la verdad de un hecho, comO autentificar una firma.
30 Otra clasificacin la encontramos en la competencia del Tribunal Fiscal que noce: 1) de resoluciones y 2) de procedimientos de ejecucin. Las primeras son resolUCIOnes constitutivas de crditos fiscales: Obligaciones tributarias y multas; las segundas se integran con los actos de procedimientos administrativos de ejecucin o de ejercicio de la facultad econmico coactiva. 31 Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 386, cit. pg. cita la clasificacin de Ko~ mann, que divide los actos administrativos en negativos y positivos y, a su vez estos ltimos en: 1) comprobaciones; 2) actos creadores de derechos; 3) actos que modifican derechos; y 4) actos que anulan derechos.
c:'"
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2. Publicacin en un diario oficial de un reglamento, comunicacin al interesado de una resolucin. 3. Inscripcion en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos. As la que se refiere a los actos del estado civil de una persona, los referentes a las inscripciones en los registros profesionales como requisito legal para el ejercicio de una profesin. 4. Intimacin hecha 'a una persona para que cumpla una obligacin jurdica.
VI. Actividad reglada y actividad discrecional
Estos actos administrativos que ya fueron estudiados anteriormente en esta misma obra, se comprenden en estos grupos: a) Actos que resultan de la actividad reglada de la administracin. Este acto constituye la mera ejecucin de la ley. En las leyes administrativas se determina en forma concreta, cmo ha de actuar la Administracin, cul es la autoridad competente, estableciendo adems, cules son las condiciones de la actuacin administrativa, en modo a no dejar margen para elegir el procedimiento a seguir segn la apreciacin que el agente pueda hacer de las circunstancias del caso. En el derecho norteamericano estos actos se conocen bajo el nombre de actos ministeriales.V b) Los actos discrecionales. Tienen lugar cuando la ley deja a la Administracin un poder o margen de libre apreciacin para decidir si debe obrar o abstenerse, o en qu momento debe obrar, o en fin, qu contenido va a dar a su actuacin. Cuando la ley emplea trminos permisivos o facultativos se establece tcitamente la facultad discrecional. La actividad reglada de la administracin o vinculada como tambin se denomina, suscita diversos problemas que deben ser analizados con cuidado p~ra ~ijar la verdadera naturaleza del acto subordinado a la ley. Esta subor~ll1aCIn no es una frmula matemtica, ni la ley puede prever todas las SItuaciones y modos, ni los hechos sociales son categoras rgidas, esto supone una aplicacin flexible de la ley, en cuyo contenido debemos encontrar siempre la posibilidad de una aplicacin justa de la ley. lIemos repetido que discrecionalidad no es arbitrariedad, siempre hay un marco legal que razonablemente debe respetarse, un inters legtimo que no debe transgredirse y una finalidad que debe mantenerse.
VII. El acto regla, acto condicin, acto subjetivo y acto jurisdiccional
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32
En la clasificacin clsica de Len Duguit,33 y relacionada con su objetivo, se comprenden tres actos importantes, que ms tarde adiciona Gastn Jeze.34
"Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Uni-
~os de Amrica se conoce con el nombre de actos ministeriales y constituye la base para eterminar la procedencia de writ of Mandarnus." Fraga Cabina, 8\1 ed., pg. 274. 33 "El acto condicin participa de la naturaleza del acto subjetivo, porque, como l,
es
Un
acto de alcance individual
especial.
Pero difiere de l en que no crea, ni mo-
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1. El acto regla creador de situaciones jurdicas generales es impersonal, como las formadas por la ley o el reglamento. 2. El acto-condicin es el que se realiza para condicionar la aplicacin de una ley a un caso concreto, como el acto del nombramiento, que atribuye a una persona una situacin jurdica general. 3. El acto subjetivo creador de situaciones jurdicas individuales que comprende una situacin jurdica particular como el contrato. 4. Gastn Jeze adiciona a esta clasificacin el acto jurisdiccional que comprende una situacin jurdica individual, controvertida, con fuerza de verdad legal, es decir, que se propone declarar una situacin jurdica o un hecho.
VIII. Los actos administrativos se clasifican por razn de su contenido en dos grupos importantes
a) Actos de trmite, que estn formados por una serie de actos que no tienen el carcter de resolutivos, pues siemplemente se concretan a prepara.r una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn derecho. b) Los actos definitivos que son aquellos con los cuales se da fin a un procedimiento administrativo, realizando la finalidad ltima o mediata de la ley. Considero tambin de inters la clasificacin que hace Forshoff, fijndose en el contenido de los actos administrativos en los trminos siguientes: 35 a) Actos administrativos imperativos. Son aquellos que contienen un mandato o una prohibicin. Son aquellos que su aplicacin es el derecho policial. Su misin es provocar en los obligados una determinada conducta respecto de la Administracin y, en caso necesario, forzar coactivamente a ella, por eso hay que contar tambin entre los actos administrativos de esta especie las medidas coactivas adoptadas para la ejecucin de un mandato o una prohibicin. b) Actos jurdicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas. Es comn a todos ellos el fundar, modificar o suprimir una situacin o una relacin jurdica concreta. A esta categora pertenecen todas .l~s autorizaciones, permisos, licencias y concesiones que crean una situaClOn jurdico-administrativa del destinatario. Tambin tiene efecto constitutivo el asentimiento y la confirmacin, de la que depende la eficacia de un acto administrativo o cualquier otra accin de la administracin. Junto a las. designaciones de toda ndole, entre las que ms importante es el nombramIen to de funcionarios, entran tambin en esta categora todas las rdenes
difica, ni suprime ninguna situacin jurdica. No hace sino atribuir o reterar a un individuo determinado una situacin general e impersonal ya establecida por un acto-regla. El acto condicin no afecta en nada el contenido de la situacin jurdica: nicamente nova, viene a condicionar la posicin de una situacin general e impersonal." Royo Villa ob. cit., pg. 117. 34 Lean Duguit, Traite. T. 1, pg. 327 Y ss. 35 Forsthoff, Tratado L, pgs. 292-293.
241
conformadoras respecto de cosas pblicas, especialmente la afectacin y su actus contrarius. Por ltimo, hay que mencionar la confirmacin de nuevos rganos de la Administracin con personalidad jurdica propia, la aprobacin de sus ordenanzas y todos los restantes actos de inspeccin en el marco del derecho de las corporaciones y fundaciones, sin que con esto quede ni aun aproximadamente agotado todo el ancho campo de los actos administrativos conformadores. e) Actos administrativos declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las declaraciones sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o ausencia, dependen determinadas consecuencias jurdico administrativas. d) Actos administrativos registrales. No constituye diferencia alguna que la atestiguacin consista en la inscripcin en un registro pblico (por ejemplo, el registro civil, el catastro), o en el otorgamiento de un documento especial.
IX. Actos internos y actos externos

a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la organizacin administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm Los que se refieren a la regulacin interna de los actos y procedimientos de la Administracin y que tienden a lograr un funcionamiento regular y eficiente de ella. Comprenden: . 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funcionamIento de las unidades burocrticas. 2. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos. 3. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas. b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales del Estado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y las de ordenar y controlar la accin de los particulares. stos producen efectos con relacin a terceros) y forman una importante actividad de la Administracin.
311
Zanobini, ob, cit., T. I, pg. 207.
CAPTULO JI
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRAT.IVO

1. Los elementos del acto administrativo.-2. El sujeto del acto administrativo y su eompetencia.-3. La manifestacin de voluntad administrativa.-4. El objeto o contenido del acto admnistrativo.-5. El motivo. 6. El mrito, finalidad o elemento teleolgico del acto administrativo. 7. La forma de los actos administrativos.-8. El silencio de laadmnstracin pblica.
1. Los
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
,El acto administrativo es un acto realizado por la Administracin pblica

y tiende a producir un efecto de derecho, en forma unilateral y ejecutiva,
-e:
1
para el cumplimiento de los fines del Estado contenidos en la legislacin administrativa. El acto administrativo se considera formalmente como el acto legtimament~ r~alizado por la Administracin pblica y materialmente como el acto que limita sus efectos a situaciones jurdicas concretas o particulares, como en los casos de los actos condicin y subjetivo o circunstancias necesarias para que el acto administrativo produzca sus efectos legales.t . En. todo acto administrativo perfecto concurren determinados elementos o conJ~~to de circunstancias, de los cuales depende su validez, eficacia y proyecclOn administrativa y as pueda producir sus efectos regulares. . ~n las explicaciones anteriores sobre la naturaleza y condicin de legitImIdad y formalidad del acto administrativo, podemos desprender sus ele;nento s constitutivos, cuya carencia o deformacin engendra los vicios que Os destruyen o suspenden.s
Muy interesante, aunque en proceso de desarrollo, es la teora italiana de la causa. por distinguir la causa del motivo. Algunos autores relacionan la teora a causa con la del fin determinante. Zanobini, ob. cit., pg. 187. T. 1 -indica que la n'~sa n~ es un elemento autnomo del derecho administrativo, sino un requisito de made estaCin de la voluntad-o Diez nos dice, que los meros actos administrativos carecen t~ ~ausa jurdica, ob, cit., pg. 176. Finalmente vase la opinin de M. \Valine sobre la na Ede la causa, ob, cit ., 1959 pg . 400. 2 . dei ~ todo acto administrativo el funcionario se apoya en un motivo, con un objeto ermtnado, que se propone realizar fines. Adems de sus elementos propios. el acto
tle 3 1 se esiuerza
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La doctrina administrativa clasifica a los elementos del acto administrativo en subjetivos, objetivos y formales.
1. Los elementos subjetivos son los siguientes: El sujeto u rgano de la Administracin competente para producir el acto. El acto administrativo es un acto jurdico realizado por un sujeto, autoridad u rgano de la Administracin pblica, que obra en la esfera de su capacidad y competencia o en casos excepcionales por una persona que ha recibido una prerrogativa del poder pblico. Comprende, por consiguiente a la Administracin pblica los rganos, la competencia y la investidura legtima del titular del rgano.
2. Los elementos objetivos comprenden: a) El objeto o contenido determinado por el efecto prctico producido de inmediato o directamente por el acto, como el nombramiento de un funcionario, el otorgamiento de una concesin o una Declaracin de expropiacin. b) El motivo que es el antecedente que precede al acto y lo provoca, es decir, su razn de ser o razones que mueven a realizar el acto. En nuestro Derecho constitucional, artculo 14, es una exigencia ineludible. En otras legislaciones se omite. c) El fin es el propsito de inters pblico contenido en la ley. Martn Mateo lo llama "el para qu" del acto administrativo. d) De acuerdo con un sector importante de la doctrina, opinamos que la teora de la causa no tiene razn de ser en nuestro Derecho administrativo. 3. Los elementos formales o expresin externa del acto, que se integra con la Declaracin y la Notificacin,"
Analizando los elementos del acto administrativo, Bonnard ha dicho: "Todo acto comporta un motivo, un objeto, una finalidad y una manifestacin de voluntad. El motivo es el antecedente (hecho, situacin, acto) que precede al acto y lo provoca. El objeto es el efecto producido inmediata y directamente por el acto. El fin es el resultado que produce el efecto del acto. As, vistos esos tres elemento~, una manifestacin de voluntad interviene para querer el objeto del acto en conSIderacin del motivo y de la finalidad, es decir, para querer que un cierto efecto sea producido en razn de ciertos antecedentes que existen y en vista de lo que resultar finalmente del efecto producido."
administrativo puede contener algunos elementos accesorios como el trmino. la cond~ cin, el modo, la oportunidad y el mrito, llamados estos ltimos modalidades o reqlu sitos que afectan ya sea al acto como tal o a algunos de sus elementos. Aoosta Romero, ob, cit., 2;,\ ed., pg. 140-141. 3 Por otra parte, deberemos distinguir la jurisdiccin administrativa que es la f~ cultad para conocer y juzgar todos los litigios que se presentan a la autoridad admInistrativa en relacin con el fundamento de los servicios pblicos o de las dems facultades que le competen.
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2. EL
SUJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU COMPETENCIA
La Administracin pblica se forma con el conjunto de rganos o esferas de competencia, encargados legalmente de realizar los actos administrativos. El sujeto del acto administrativo est constituido por los rganos, individuales o colectivos, a quienes se encomienda el ejercicio de la funcin administrativa. Los titulares de esos rganos deben tener aptitud legal para actuar. A diferencia del sujeto activo que es la administracin pblica, el sujeto pasivo es el ente al que se dirige la accin administrativa.s Esta funcin se constituye con la facultad para llevar a cabo todos los actos administrativos que son propios del Poder Ejecutivo. La competencia administrativa es el lmite de esas facultades, es decir, de una 'investidura legal que permite al funcionario o titular, que debe reunir determinados requisitos, la realizacin o ejercicio de los actos administrativos, expresando !a voluntad contenida en la ley, pero en ningn caso su propia voluntad o su mters personal. Toda extralimitacin hace que el acto resulte viciado. Todo acto administrativo, nos dice Lancis, requiere la intervencin de un agente pblico como persona encargada de su creacin, .ya que es fundamental que, si no se encuentra una persona investida de poderes pblicos, el acto, independientemente de sus dems caracteres no podr ser considerado como tal, pues los de los particulares no pueden nunca llegar a merecer esta consideracin. Su caracterstica, sin embargo, est en la investidura del poder pblico y en el ejercicio de ese poder. Para la eficacia de un acto administrativo, basta generalmente con uno de esos dos elementos, aunque no se trate de un funcionario de derecho, ni del legtimo ejercicio de sus fac?ltades, porque el funcionario de hecho puede realizar, tambin cuando e~ Inters general de la sociedad poltica lo requiere, actos de plena eficaCIa jurdca.s
Al sujeto del acto administrativo se le llama genricamente autoridad, por lo que d.ebemos precisar este concepto. Se ha establecido una relacin entre poder y autondad, "viendo en el primero una capacidad imperante de hecho y en la segunda a, manera de legitimacin del poder o pretensin legtima de obligar". (T. Fernandez Miranda. Ene, [ur, III, pg. 152.) De acuerdo con este autor, el poder es a1uel~a condicin de superioridad capaz de producir el fenmeno social de la obedle~Cla; poder es capacidad, de hacerse obedecer, en tanto que poseer autoridad qUiere expresar tener ttulo legitimo, tener derecho a exigir esa obediencia.
--
Por lo tanto autoridad es toda persona revestida de poder propio de mando derivado del desempeo de una funcin pblica, en la medida y lmites que la ley establece. Autoridad no es slo el que decide legalmente, es
4 Barto]om A. Fiorini, Teora jurdica del acto administrativo, pg. 19. S 5 Antonio Lancis y Snchez, Derecho administrativo. 1952, La Habana, E. Cultural, . A., pg. 61, 3\1 OO.
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tambin la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este concepto la Suprema Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Comn Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no solamente la autoridad superior, que ordena el acto, sino tambin las subalternas que lo ejecutan o tratan de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."
En otras tesis (54), define quines son autoridades. "El trmino autoridades para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pblica, en virtud de circunstancias ya legales, ya de hecho, que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos pblicos por el hecho de ser pblica la fuerza de que disponen." La competencia es el conjunto de facultades que legtimamente puede realizar el sujeto, es decir, el rgano de la Administracin pblica) la funcin administrativa y en particular, para conocer de un negocio adminis tratiuo:" El poder pblico est sometido a un rgimen de derecho pblico y forma un conjunto de rganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga para realizar sus fines y hacer prevalecer el inters general,"
"La competencia en derecho privado, es la porCIOn de la jurisdiccin que se atribuye a los tribunales que pertenecen al mismo orden jurisdiccional. Se distingue lgicamente de la jurisdiccin como el todo se distingue de las partes." La palabra viene del derecho procesal civil y se concreta diciendo que es el poder dado a un tribunal para instruir y juzgar un negocio. Por extensin la competencia administrativa se refiere al poder dado a una persona pblica o a sus rganos, para atender y resolver un negocio determinado. Por lo tanto, un rgano administrativo competente, es aquel a quien la ley le otorga una facultad para conocer de asuntos determinados) a contrario sensu la incompe tencia del funcionario reviste formas diversas. Los caracteres de la competencia administrativa como elemento esencial del acto administrativo, son los siguientes: 1. Requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir. 2. El ejercicio de la competencia es obligatorio. 3. La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos rganas. El acto administrativo debe originarse en un rgano competente. 4. La competencia no se puede renunciar, ni ser objeto de pactos que comprometan su ejercicio. 5. La competencia es constitutiva del rgano que la ejercita y no un derecho del titular del propio rgano.
La competencia se puede clasificar en cuanto al grado, materia y territorio. La competencia en cuanto al grado supone el orden jerrquico de la
6 "El Estado carece realmente de derecho, tiene simplemente facultades jurdicas, poderes que son a un tiempo deberes." Recaredo Fernndez de Ve1asco, ob, cit., pg. 79. 7 El consentimiento puede faltar no solamente en el agente, sino tambin en la Administracin, como en el caso de los funcionarios de hecho.
247
administracin, en una organizacin centralizada configurndose en una serie de rganos. de mayor o menor importancia. Ms adelante habremos de referirnos a la organizacin administrativa centralizada. La competencia en cuanto a la materia supone una distribucin de materias o actividades afines, como la que establece la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. La competencia en cuanto al territorio toma en cuenta las divisiones polticas del territorio nacional, en el que se determina la competencia de un rgano para actuar. El Departamento del Distrito Federal limita su actuacin a esta entidad federativa, en tanto que las Secretaras y Departamentos de Estado se extienden a toda la nacin en los asuntos de su competencia. 3.
LA MANIFESTACIN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
Uno de los elementos esenciales del acto administrativo es la voluntad administrativa. El acto administrativo se forma por una voluntad legalmente manifestada, es decir, la voluntad del sujeto administrativo, que se expresa con voluntad y no est viciada. Para saber cul es el rgano que debe expresar la voluntad del Estado e~ la realizacin de un acto administrativo, hay que atender a las dsposcienes legales. Ellas clasifican 3. los rganos y les fijan las materias que deben atender, como la ley antes citada. , Tambin existen otras clasificaciones por la naturaleza jurdica de los organos que realizan ciertas actividades del Estado, como en el caso de las leyes que regulan las instituciones administrativas descentralizadas. . En unos casos la ley encomienda la responsabilidad de una funcin pb~1Ca ~ un funcionario o a varios funcionarios, y en otros forma unidades directivas, centros de responsabilidad .administratiua, como en los patronatos, direcciones, consejos directivos, consejos de administracin y otros anIogos.s La voluntad administrativa debe ser legalmente exteriorizada. Puede, sin embargo, verse afectada en su validez por la presencia de alguno de los vicios del consentimiento. La voluntad generadora del acto administrativo no debe estar viciada. Las leyes administrativas sealan los diversos vicios del consentimiento como el error, el dolo y la violencia. Tal es el caso de la ley de Terrenos Baldos que establece los casos que pueden ser jurdicamente nulifcados cuando fUeren dictados por error, dolo o violencia.
~ La administracin pblica comienza a emplear los medios de la radiodifusin, en la dl~ulgacin de las medidas administrativas. Vanse a este propsito los mensajes preside~clales que dan a conocer al pa{s las resoluciones de trascendencia nacional. Pronto la l~lslacin administrativa se ver obligada a dar efecto jurdico a las resoluciones adminlst~tivas por la radio, la televisin u otros medios, en los casos graves o de extrema tlTge~cla. La ley general de "{as de Comunicacin debera reglamentar esta importante matera, Vase la nueva ley de Radio y Televisin.
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Los artculos 9 y 13 de la ley general de Bienes Nacionales, "faculta al Ejecutivo Federal para anular administrativamente los acuerdos, permisos o concesiones dictados u otorgados por error, dolo o violencia". Esos vicios de la voluntad administrativa pueden surgir en la Administracin pblica misma, en el proceso de la declaracin administrativa o en la voluntad del funcionario. La doctrina administrativa clasifica los vicios de la voluntad en dos grupos: A) Vicios de ndole objetiva: y B) Vicios de ndole subjetiva. A) Los vicios de ndole objetiva comprenden tres grupos: 1. Vicios en el origen de la voluntad. La voluntad se vicia cuando proviene de un funcionario de hecho o de un usurpador. Adems el artculo 259, fraccin 1 del Cdigo Penal sanciona con prisin al que sin ser funcionario, se atribuya ese carcter y ejerza algunas de las funciones de tal. 2. Vicios en la preparacin de la voluntad. La voluntad se vicia cuando el funcionario no se sujeta al procedimiento sealado ,por la ley para emitir su voluntad. El artculo 48 de la ley de nacionalidad y naturalizacin dispone:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una Carta de Naturalizacin sin que se hayan llenado por parte del interesado 'todos los requisitos que la ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para naturalizarse, previa notificacin al poseedor de la Carta se har por la propia Secretara la declaracin de nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsables las sanciones que el captulo respectivo establece."
3. Vicios en la formacin de la voluntad. La ley seala cmo se manifiesta la voluntad en los actos simples, complejos, etc.; o exige autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos u otros actos de formacin de la voluntad. B) Los vicios de ndole subjetioa afectan al contenido de la decisin administrativa en cuanto a su finalidad, como en los casos de desviacin de poder y de arbitrariedad, En la desviacin de poder el funcionario acta con una finalidad distinta a la que seala la ley o acta con una finalidad personal o para beneficiar a un tercero. En la arbitrariedad el funcionario se aparta "de lo objetivamente determinado por la razn y el derecho". El desvo de poder o desviacin de poder se propone encauzar el acto en la finalidad de que le ha sido sealada. Cuando la actividad de la administracin est regulada expresamente en la ley, sta contiene la finalidad que se persigue con dicho acto. Cuando las facultades son discrecionales se acenta el mrito y adquiere una notable relevancia. En efecto, en estos casos la administracin tiene varias posibilidades para actuar y fcilmente se puede producir el incumplimiento de la finalidad legal.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin es de los pocos casos en que se alude al desvo de poder: artculo 228. Sern causa de anulacin de una reSO'
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lucin o de un procedimiento administrativo: .... .d) Desvo de poder, tratndose de sanciones."
Consideramos que en los otros casos es posible hacer valer el principio del desvo de poder tratndose de leyes administrativas a travs del juicio de amparo, aunque el problema de la prueba ofrece algunas dificultades. El error como vicio del consentimiento. El error consiste en el hecho de creer verdadero lo que es [also, o falso lo que es verdadero. El error puede consistir en el hecho de equivocarse materialmente o sobre la existencia o interpretacin de una norma jurdica. Las determinaciones administrativas pueden en ciertos casos ser corregidas o aclaradas. Los artculos 39 y 40 de la ley minera citada, fijan los casos en que un concesionario pida mandar corregir administrativamente su concesin o aclararla cuando adolezca de falta de claridad. El dolo como vicio del consentimiento. El dolo est constituido por un conjunto de maniobras empleadas por una persona con el fin de engaar a otra y determinarla a otorgar un acto administrativo. En los casos de simulacin como el acto administrativo carece de sus elementos esenciales, la ley administrativa lo declara inexistente. ~na resolucin administrativa se puede fundar en los hechos falsos que los interesados o los propios funcionarios proporcionen. El artculo 39 de la l~y de nacionalidad y naturalizacin expresa: "A cualquier particular o fu nc~onario pblico que extienda una certificacin de hechos falsos que sea uti[:ada en un procedimiento de natumlizacion, se le impondr de dos a cinco anos de prisin y multa de cien a quinientos pesos."
. El artculo 15 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia mmera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) ordena: "Las concesiones a que se refiere esta Ley y los derechos que de ellas se derivaren no podrn ser otorgados o transmitidos en todo o en parte a extranjeros, sean personas fsicas, sociedades, soberanos, estados o gobiernos, ni a sociedades mexicanas en las que extranjeros representen, en el capital social, un porcentaje mayor del sealado para cada caso en los artculos 12 y 13 de esta Ley. Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que contravengan lo dispuesto en este artculo y el que antecede."
S~? ejercida sobre una persona para determinarla a celebrar un acto y que
ViCIa
La violencia como vicio del consentimiento. La violencia es la compul-
su consentimiento. La violencia puede ser fsica o moral. El artculo 17 constitucional ordena que: " ... ninguna persona podr hacerse justicia por s misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. En cuanto al artculo 26 prohbe a los militares la requisicin en tiempos de paz." fi Por su parte, el Cdigo Penal para el Distrito Federal, establece diversas ~guras delictivas respecto de los delitos cometidos en contra o por funcionaros p blicos.
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4.
EL OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El objeto o contenido del acto administrativo forma la sustancia que lo determina, es decir, aquello 'que el acto decide, certifica, opina, dispone o permite. En todo acto administrativo la autoridad administrativa se propone obtener un fin prctico, como la provisin de una plaza de funcionario." "El objeto o contenido del acto es aquello que el acto decide, certifica u opina. Puede estar viciado: 1. Por ser prohibido por la ley; 2. Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto deterrninado por la ley para otros casos que aquel en que ha sido dictado (faculta. des regladas); 3. Por ser impreciso u oscuro; 4. Por ser absurdo; 5. Por ser imposible de hecho." (Agustn A. Gordillo, ob. cit., pg. 142.) En derecho privado, dice Carnelutti, "el objeto del litigio es el bien contenido o sea el bien respecto del cual existe el conflicto de intereses que constituye el litigio". El objeto del litigio es lo que el actor exige del demandado, sea que consista, en un bien material o incorpreo, o en una prestacin de hacer o no hacer. El objeto de los actos administrativos sigue lineamientos jurdicos sernejantes, pero estn gobernados principalmente por el inters ,general o por la utilidad pblica. Por esta, razn el objeto o contenido de los actos administrativos debe ser: a) Determinado o determinable. b) Posible, fsica y jurdicamente, o estar en el comercio. c) Lcito, cierto, cuando la ley 10 permita, y no lo prohba, salvo el caso de facultades discrecionales y ofrece estos caracteres: 10
1. orden 2. 3. Que el objeto del acto administrativo no contrare ni perturbe el p blco, Que se ajuste a la ley. Que no sea incongruente con la funcin administrativa.t!
5.
EL MOTIVO
El motivo o la motivacin del acto administrativo es el antecedente de hecho o de Derecho que provoca y funda su realizacin. Siempre hay raZo9 Por objeto del acto administrativo se entiende el condicionamiento jurdico que se atribuye a un sujeto, o bien al efecto jurdico del acto administrativo, es decir, la declaracin, reconocimiento, modificacin o extensin de una situacin jurdica. 10 Recaredo Fernndez de Velasco, El acto administrativo, 1929, pg. 193. Ii 11 "El motivo puede ser una situacin de hecho o de derecho o un acto ya rea,1: zado. As, en la provisin de un concurso de oposicin, el motivo es la existencia d~ ~ cantes; en una sancin disciplinaria, la comisin de una falta; en la orden de de~olletO: de una finca, su estado ruinoso, etc." Antonio Royo Villanova, ob. cit., 241l ed., pago 1 .
251
nes que deciden a la administracin pblica a emitir un acto administrativo determinado. El artculo 16 constitucional es preciso: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento . ." 12 La motivacin o fundamentacin de una resolucin administrativa, llamada por algunos autores la causa que la origina, constituye, por lo tanto, una garanta para el particular afectado. En los dems casos la administracin no est obligada a motivar sus actos. Esta expresin de motivar los actos jurdicos proviene del derecho privado, y se ha hecho una extensin de su significado. "La motivacin de la sentencia es el medio prctico que hace posible la fiscalizacin de la sociedad para or juicio sucesivo, o ulterior al juez. La motivacin obliga de un lado al juez, a dar una base razonada al propio convencimiento y de otro, hace posible la fiscalizacin social de tal convencimiento." En una palabra, segn la expresin de Carnelutti: Los motivos son la indicacin de los hechos jurdicos que sostienen la pretensin y las conclusiones, la indicacin de los efectos que le corresponden.P
Examinando la naturaleza del motivo como elemento del acto administrativo, expresa Fraga: 14 "Aunque este precepto est dirigido, segn el pensamiento original de los autores, a las autoridades ejecutoras y aunque el mismo slo contiene una exigencia de forma, nos parece que un desarrollo jurisprudencial, ya bastante avanzado por cierto, puede, de la misma manera que ha extendido el mandamiento del artculo a las autoridades ordenadoras, transformar el requisito de forma en una exigencia de fondo para hacer as efectiva la garanta que all se consagra y de esa manera exigir no slo que la orden exprese el motivo, sino tambin que ste exista realmente y que de acuerdo con la ley sea bastante para provocar el acto."
12 Nicols Framarino, "Lgica de las pruebas", citado en el diccionario de derecho procesal del licenciado Eduardo Pallares, pg. 465. 13 "Motivo y motivacin. Cuando la ley dice que una decisin administrativa debe ser ~otivada, esto debe entenderse por la obligacin para la autoridad administrativa, de explicar los motivos de su decisin. Este caso es excepcional; pero que la ley exija o no e~ta motivacin expresa, una decisin administrativa debe siempre apoyarse en un motl\'O, es decir, justificarse por una cierta situacin de hecho existente en el momento en que es toma,da la decisin. y este motivo dbe ser, en todos los casos en que la decisin ~estrinja una situacin adquirida o el ejercicio de una libertad pblica para un ciuda~no, Un motivo legal, es decir, exclusivamente uno de aquellos cuya existencia es ex~.Ida por la ley como una condicin necesaria de una tal restriccin de derecho o de hlbenad. Por ejemplo, un funcionario puede ser revocado, pero a condicin de que l f aya cometido una falta de tal naturaleza para justificar una medida disciplinaria: la alta es entonces el motivo legal de la decisin." Waline (ob. cit., 9\\ ed., pg. 472, 1963). 14 G. Fraga, ob. cit., Il\I ed. 1966, pg. 292. J. Ortiz Daz, "El Precedente Administrativo". Rev, Ad. Pb. l. Est. PoI., nm. 24, septembre-diciembre de 1957, pg. 75.
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6.
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EL MRITO, FINALIDAD O ELEMfu'lTO TELEOLGICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En todo acto administrativo hay siempre un fin ltimo, que es el resultado que la administracin obtiene, til y convenientemente, para el inters general. Para Dez,10 por mrito del acto se entiende la conveniencia y utilidad del mismo, su adaptacin a la obtencin de los fines genricos y especficos que con la emanacin del acto se pretende obtener. Los actos administrativos se orientan por razn de conveniencia por la realizacin de los fines sociales que con ellos se pretende atender. Un acto administrativo no debe ser desviado de sus fines, rompe con el principio de legalidad de un pas que expide normas para realizar determinados propsitos sociales. El autor citado, expresa que "el vicio de mrito es un vicio de oportunidad del acto administrativo, no de sus elementos jurdicos esenciales". El mrito es un factor psicolgico de importancia del acto administrativo.
El mrito por su propia naturaleza no es un elemento fcilmente controlable, ya que el desarrollo del derecho administrativo no establece los medios parabacerlo, sobre todo cuando se ejercitan facultades discrecionales en que el funcionario juzga con bastante amplitud la oportunidad del acto que realiza. Dice a este respecto Fiorini: "El mrito del acto puede apreciarse con relacin a tres valores: a) La eficacia del acto que est en la utilidad mxima que puede obtenerse de sus fines. Se llama oportunidad por algunos autores, aun cuando el trmino eficacia es ms lgico por cuanto oportunidad puede identificarse, en ciertos supuestos, con la eleccin del momento ms til para dictar el acto. La eficacia se refiere a la apreciacin cuantitativa de los resultados y de la conveniencia del acto con relacin a los fines generales que persigue la administracin; b) La equidad del acto tiene relacin con las consideraciones de justicia del mismo. La equidad del aeto permite obtener los resultados ms proficuos, sin perjudicar, en lo ms mnimo, los derechos de los terceros; e) La moralidad del acto se encuentra especialmente en la conducta de las personas que intervienen en su realizacin. La moralidad de la administracin se encuentra en un plano distinto de la moralidad del acto, pero sus efectos tienen interferencias recprocas." 16
El mrito del acto administrativo es un concepto, por lo tanto, ms amplio que el de finalidad y no debe confundirse con el de legitimidad, que es de mayor importancia.
Por lo que se refiere a la finalidad, tanto la norma administrativa como el propsito que gua su aplicacin deben orientarse a la realizacin del bien pbliCO, porque no tienen sentido las normas que no llevan esa finalidad. "Todo el orde? pblico puede descomponerse en esas grandes finalidades sociales que se han vent-
10 Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tipogrfica editora Argentina. 1956.

V.,
1G
pg. 190. Fiorini, Teoria de la justicia administrativa, pg. 90.
253
do depurando a travs de los siglos, para establecer la armona social. La sabidura del legislador radica en darle mayor contenido posible de esos ideales de la comunidad. Esto nos lleva a la misma justificacin del Estado, que slo se explica por las elevadas misiones que se le han asignado en bien de la sociedad. Cuando estos fines no se realicen o se cumplan imperfectamente, el Estado estar en trance de alterar su normal desenvolvimiento." 17
La teora del mrito administrativo aplicada a los actos discrecionales guarda estrecha relacin con el principio de la desviacin de poder. Es frecuente que los actuarios de Hacienda embarguen bienes del deudor fiscal en forma excesiva o desproporcionada al importe de la multa.
7.
LA FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La forma est constituida por las condiciones externas exigidas para la validez de un acto jurdico. Son los elementos externos que integran el acto administrativo, o modos de determinarse y manifestarse externamente la voluntad pblica. Se ha distinguido entre formalidad y forma en derecho administrativo. Las formalidades son los requisitos legales para que el acto se manifieste en cambio, la forma, que es parte de la formalidad, se refiere estrictamente al modo como debe acreditarse la voluntad administrativa que origina el acto.
Tal es el caso referido a la materia fiscal a que alude el artculo 228 inciso b) del Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolucin o procedimiento administrativo, ,. b) Omisin o incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento impugnado."
~~ando no se cumple con el requisito de la forma, el acto administrativo se VICIa de nulidad, relativa o absoluta, segn los casos al no materializarse el mismo.
Un acto que carezca, total o parcialmente de los requisitos de forma puede originar serios perjuicios a los particulares.
E~ un concepto ms amplio, 'nos dice PalIares: lB "Forma es el modo de ser ~xteTlor del acto procesal, que nos permite percibirlo por medio de los sentidos, a, por tanto equivale a configuracin externa del acto. Las formas que la ley eXIge para que los actos procesales sean vlidos, son de dos categoras, generales a todos los actos y especiales a determinados de ellos. Como ejemplo de las primeras, ruede ponerse el que las actuaciones han de escribirse en castellano y que las echas y cantidades se expresarn con letras y no con nmeros."
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17 El desvo de poder comprende todos los casos en que una autoridad usa sus poderes para fi id bi . nes diiversos de aquellos para los cuales 1e fu eron con fen os por 1a 1ey, Zanomi, pg, 142. Tomo 1, 1947. 18 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, pg. 291.
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En Derecho administrativo a semejanza del mismo concepto en Derecho procesal, en el desarrollo del procedimiento administrativo las leyes prevn el cumplimiento de ciertas formalidades, las cuales culminan con el acto definitivo, que es la decisin administrativa o acto administrativo. En los casos sealados se exigen determinadas formalidades, rdenes escritas para los actos administrativos, consistentes en medios, notificaciones, publicaciones y expresiones que se requieren para que un acto sea vlido. Otros casos se refieren a la publicacin, en el Diario Oficial, de un reglamento o la notificacin personal de un acto administrativo que afecta al particular. Las formas intrnsecas son aquellas que ataen a la configuracin del acto, sin referirse al fondo del mismo. Una certificacin administrativa debe ser siempre por escrito. Las formas extrlnsecas son las relativas a solemnidades rituarias que ha de seguir el acto, desde un tratado internacional, hasta la constitucin solemne de una institucin federal. Las formas constituyen garantas para los interesados y han sido llamadas por J eze, garantas automticas, porque ellas se establecen para mantener determinadas seguridades jurdicas. Si la forma es escrita, oral o de otras maneras, es porque el legislador ha, previamente, considerado la naturaleza del acto administrativo.
El artculo 16 constitucional establece una de estas formas cuando se afectan intereses particulares: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o pose siones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."
El precepto constitucional alude al mandamiento escrito como una formalidad administrativa necesaria para la resolucin, al mismo tiempo que debe fundar y motivar la causa legal del procedimiento, es decir, el act? adems debesubordinarse a la ley, la cual puede establecer otras fo rmall. dades que son garantas para los interesados. La ley general de Bienes Nacionales seala algunos ejemplos de estas formalidades de las que deben revestirse los actos administrativos.
"Artculo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nacin, que para su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervencin de notarios, debern celebrarse ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designar libremente la Secretara del Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legalmente para ejercer el notariado. "En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la propia Secretara podr habilitar en casos concretos, con ese carcter, a quienes estn autorizados legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se celeb.ren ar los actos o COntratos a que se refiere este artculo. Ningn notario podr auto nZ una escritura relativa a la adquisicin o afectacin de bienes en que sean 'parte el Gobierno Federal o los organismos descentralizados, sin la intervencin y aprobacin previas de la Secretara del Patrimonio Nacional, en los trminos de esta ley.
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"Artculo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarn un protocolo especial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apndices, ndices de instrumentos y con los dems requisitos que la ley exija para la validez de lo actos notariales. "Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares, se regularn de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno Federal se reducirn a la mitad. "Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional sern autorizados por las autoridades locales competentes y por la Secretara del Patrimonio Nacional."
Por otra parte, el captulo quinto, artculo 57 y siguientes de la propia Ley general de Bienes Nacionales, establece el registro de la propiedad federal y tiene por objeto inscribir las diversas operaciones sobre los bienes inmuebles de la Federacin. La vida administrativa debe desenvolverse en manifestaciones expresas y claras legalmente motivadas, sobre todo en los casos en que se afecten intereses particulares. . Finalmente, el acto administrativo que afecta derechos o intereses partculares, debe ser notificado para que produzca sus efectos. . Las leyes administrativas determinan la forma y plazos de las notificaClones, lo cual permite al particular agraviado interponer los recursos que procedan.
8. EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
-F
. La autoridad administrativa no da siempre una respuesta categrica a las IOstancias de los particulares, sin que puedan los interesados determinar cul es el alcance de su situacin. El inters de una sociedad exige que esos actos no queden en la incertidumbre y los conceda o los niegue, principalmente cuando se originan perjuicios a los particulares.w ~a inactividad de la Administracin pblica resulta perjudicial a los partIculares y en general al inters pblico. El. Derecho administrativo reconoce que hay numerosos casos en que la autondad administrativa no est obligada a informar a los particulares de
19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. Pb . .st. PoI. ,Madrid, nm. 16, enero-abril, 1955, pg. 85. R A. Perez Hernndez, "El silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944". evo Ad. Pb, I. Est. PoI. Madrid, nm. 2, mayo-agosto, 1950, pg. 131. . ~os Mara Gimeno y Hctor J. Amilubia. Relevancia jurdica del silencio de la adlStraCitl tnll~deo. en el mbito de los petitorios y recursos administratiuos, Lib. A. Perl. Mon eVI
el ~e<:a~edo Fernndez de Velasco, ob. cit., pgs. 929, 206. "En derecho - SIlencIO SIguIif susttucn de la expresin concreta d e1 rgano por 1a . v'd ica en a por la ley:' n' Bo~uera Oliver J. M., "Algunas dificultades de la actual situacin del Istratvo". Rev. de Adm. Pb. lEPo Madrid, nm. 30, septembre-dciembre,
administrativo a bstracta presilencio admi1951, pg. 91.
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sus actos, porque as puede exigirlo la seguridad, la tranquilidad y los intereses pblicos. Cuando un asunto se convierte de inters nacional, los informes son de la misma naturaleza, pero puede el poder pblico no hacer referencia a aquellos asuntos que por su naturaleza delicada constituyan un perjuicio para el pas. La vida del Estado moderno cada da es ms complicada y suscita numerosos riesgos para la marcha de Ia Administracin pblica. Los funcionarios estn obligados a cuidar de que determinados asuntos no trasciendan al conocimiento pblico, ni impliquen perjuicios a la nacin. Para todos estos casos no hay reglas fijas, ni principios generales, este captulo del Derecho administrativo entra en el terreno del arte de la poltica, para estimar todas las consecuencias de una indebida divulgacin. Pero tambin hay numerosos casos en que el propio derecho administrativo, por los intereses particulares que estn de por medio, juzga que los interesados logren una respuesta oportuna en sus asuntos. El artculo 8~ de la Constitucin indica: "Los funcionarios y empleados pblicos respeta rn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que ste se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica, slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al peticionario." Como puede verse, el efecto jurdico del artculo 8'? de la Constitucin es muy limitado, ya que se reduce a un acuerdo escrito de la autoridad y dar conocimiento al interesado. Todo ello no prejuzga sobre la naturaleza del asunto que se discute, ni el particular sabe a qu atenerse sobre el sentido de las resoluciones.s? Es necesario, por 10 tanto, que esa abstencin de la autoridad administrativa tenga un determinado efecto jurdico, que elimine los obstculos de la inactividad administrativa. No puede darse una respuesta positiva porque con ello se afectarn intereses nacionales ante la ineptitud, apata o mala fe de un funcionario. La mejor solucin adecuada es aquella que estima que si pasado un trmino limitado no se obtiene una respuesta de la Administracin, debe, pres~ mirse que hay una resolucin negativa. Es una forma sui gneris de mani{estarse la voluntad de la Administracin pblica y permitir al particular la continuacin de los trmites y de los recursos procedentes. Aunque no se ha aceptado en la doctrina mexicana este principio con
20 "Derecho de peticin y negativa Ficta". "Aunque el artculo 162 del Cdigo F!s<;al de la Federacin establezca que el silencio de las autoridades fiscales respecto a petICIOnes de los particulares debe considerarse como resolucin negativa, es inexacto que diante sta se satisfaga la garanta del artculo 8 constitucional, ya que dicha garant a requiere un acuerdo material escrito." Boletln de In]. [ud, Agosto de 1957. Suprema Corte de Justicia.
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toda la amplitud necesaria, existen diversos preceptos en diversas leyes administrativas que lo reconocen. El Cdigo Fiscal de la Federacin dispone en el artculo 92:
"Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, debern ser resueltas en el trmino que la ley fija o, a falta de trmino establecido en noventa das. El silencio de las autoridades fiscales se considerar como resolucin negativa cuando no den respuesta en el trmino que corresponda." El artculo 163 tercer prrafo de la Ley General de Instituciones, de Crdito y organizaciones auxiliares ordena: "Las resoluciones y recomendaciones que aprueba la Comisin (Nacional Bancaria) sern comunicadas y despus de cada sesin al secretario de Hacienda y sern firmes si dicha autoridad hace presente su aprobacin o no ejercita su veto suspensivo o su desaprobacin dentro del trmino de diez das de su notificacin." Artculo 27 constitucional, fraccin XII, apartado tercero y cuarto: "Cuando los gobernadores no cumplan con lo ordenado en el prrafo anterior (de aprobar o modificar el dictamen de las comisiones mixtas), dentro del plazo perentorio que fije la ley, inmediatamente se considerar desaprobado el dictamen de las comisiones mixtas y se turnar el expediente al Ejecutivo Federal." Inversamente, "cuando las comisiones mixtas no formulen dictamen en plazo perentorio, los gobernadores tendrn facultad para conceder posesiones en la extensin que juzguen procedente". Otras leyes administrativas tambin dan eficacia al silencio administrativo, como en el caso del reglamento de la ley de la Industria Elctrica. Arts. 98, lOO, 144. "Artculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn no. mayor de noventa das a 'partir del aviso de la conclusin de las obras e instalacones, la Secretara, teniendo a la vista los datos e informaciones que le proporcione el interesado y los que ella recabe, determinar la cantidad que haya sido necesaria invertir en las mismas. Vencido dicho plazo, sin que la Secretara pronU~cie su declaracin sobre el particular, se tendr por justificada la cantidad que el mteresado pretenda haber invertido en las repetidas obras e instalaciones." Finalmente debemos recordar el artculo lB, fraccin XXXVI de la Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito F.ederal y de los Altos funcionarios de los Estados que dispone: "Son delitos ofierales de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'.' de esta Ley: ..... XXXVI. Volver nugatoro el derech.~ de peticin, no comunicando por escrito al peticionario el resultado de su lestlon, dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la solicitud".
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CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Explicacin del procedimiento administrativo.-2. Diversas formas del procedimiento administrativo: a) La gestin administrativa de oficio. b) El procedimiento administrativo imperativo que afecta derechos de los particulares. e) El procedimiento administrativo de oposicin.e-S. Naturaleza del procedimiento administrativo.-4. Proceso y procedimiento administrativo.-5. Procedimiento .administrativo y procedimiento civil.-6. Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso administra tivo.-7. La garanta del proceso debido due process 01 laur, en la legislacin norteamericana.-8. El procedimiento administrativo como garanta constitucional de seguridad jurdica.-9. La garanta de legalidad.-IO. La garanta de previa audiencia.-ll. Las formalidades esenciales del procedmiento.-l2. Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia en materia de procedimiento administrativo.
I.
EXPLICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
.. El Estado que vivimos es un Estado de derecho que subordina su actuacion a los principios del orden jurdico vigente. Ese orden est integrado por l~ .Constitucin Poltica, las leyes y reglamentos, los tratados y dems dispo-
SICIones de observancia general.' ~a ?r.ganizacin poltica se propone el bienestar general y una poltica de JUstICIa social correlativa a dicho orden, que garantice los derechos huma~~s, mantenga el principio de la supremaca de la ley, una justa distribUClOn de la riqueza nacional y la responsabilidad del Estado."
,H~m~rto Briseo Sierra, El proceso administrativo en Iberoamrica. UNAM. Inst, de
1
Jestis Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo. Pubs. AbeIla. Madrid, 1964. Jurdicas, 1968.
1965.
0\ cstIgacIones
. . franCISCO Gonzlez Navarro, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cientlflea. Preso del Gob. Madrid. ~mes M. Lands, 1'he administratiue Process, Yale University Press. 2 0ben H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press. La .. por la e concepcin actual del Estado de Derecho ha sido precisada en' estos trminos t OmISIn Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El stado de derecho dimana de los derechos del hombre, segn se han desenvuelto hist-
l?s ~ntol1o Fernndez Arena. El proceso administrativo. Ed. Jus. Mxico,
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Todos los poderes pblicos estn subordinados a la ley -en particular, el Poder Ejecutivo Federal-, con sus rganos fundamentales: el gobierno y la Administracin pblica. El orden jurdico administrativo no regula toda la accin de la Administracin pblica. Por ello nos preocupa dotarla de las leyes que le son necesarias y encauzarla debidamente, en un orden de legalidad, que al mismo tiempo limite la accin de los rganos del Estado protegiendo el inters general y el inters particular. Toda ley administrativa consta de tres partes esenciales o conjuntos de normas: sustantivas, adjetivas o de procedimiento y sancionadoras. De esta manera se ordena jurdicamente la actividad administrativa, manteniendo su necesaria unidad y se facilita la realizacin de sus fines. Aunque disponemos de una extensa legislacin administrativa federal -comparada con la exigua legislacin del siglo pasado-s, an existen leyes que no disponen de un procedimiento legal, lo cual no es obstculo para que se manifieste la actividad de la Administracin pblica.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto: "Que aunque la ley del acto no establezca, en manera alguna, requisitos ni formalidades previamente a la emisin del acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad gubernativa a observar las formalidades necesarias para respetar las garantas de previa audiencia que consagra el artculo 14 constitucional. Amparo en revisin 2655/61.
Un ejemplo general es la falta de una ley federal de procedimiento administrativo; slo disponemos de leyes administrativas que establecen procedimientos especiales para esas materias. El procedimiento, que domina gran parte de la actividad administrativa, es el desarrollo legal o actuacin por trmite a los que debe subordinarse la actividad de la Administracin pblica, para que sta pueda producir el acto administrativo o decisin administrativa, que como afirma Merk "es un mero producto de ese procedimiento". Los actos administrativos no deben improvisarse, ni quedar subordinados a la arbitrariedad del poder pblico, ya que necesariamente deben recorrer un camino legal, que es la preparacin previa para que puedan manifestarse con eficacia. Las normas de procedimiento que las leyes administrativas establecen, renen una definida finalidad: la proteccin del inters general, al mismo tiempo deben respetar los intereses particulares reconocidos en el orden jurdico. La elaboracin de los actos administrativos deben ser antecedidos por ciertas formalidades o trmites, es decir, deben seguir el derrotero que sealen las leyes. No debe confundirse el procedimiento administrativo con el procedricamente en la lucha eterna del hombre en busca de libertad; 2) Los medios de ~.ace~ efectivo el respeto a estos derechos son: Independencia del poder judicial, responsablltda de la Administracin por sus propios actos, derecho del ciudadano a elegir abogado y sistema policial controlado por la ley."
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(/ ~Ical Zamora y Castillo, Niceto. Da las siguientes acepciones de la palabra proce mIento: "1) Sinnimo de juicio; 2) Designa una fase procesal autnoma y delimitada I~~pec~o del juicio con que se entronca; 3) Sinnimo de apremio; 4) Despacho de la eJeCUCIn en el juicio mercantil; 5) Diligencias, actuaciones y medidas; 6) Tramitacin o s~st,~nciacin total o parcial." Eduardo Pallares, "Diccionario", ob. cit., pg. 533. El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se ~~ncreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin." Exposicin de molIVOS de la Ley de procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958. Esta leyes un ejemplo de la sistematizacin del procedimiento administrativo y de lo que puede ograrse aprovechando el desarrollo doctrinal de esta materia. d e 5" ... Ser oportuno pasar ahora a una breve exposicin de la fisiologa de este tipo orga' i mzaci n. En otras palabras, ha llegado el momento de interesarnos por la din-
--
miento de control que se establece en la jurisdiccin contencioso-administrativa ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal. El procedimiento administrativo est constituido por un conjunto de trmites y formalidades -ordenados y metodizados en las leyes administrativas-, que determinan los requisitos previos que preceden al acto administrativo, como su antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su perfeccionamiento y condiciona su validez, al mismo tiempo que para la realizacin de un fin," El conjunto de trmites forman un necesario material informativo, que conduce a la elaboracin del acto administrativo. Para alcanzar los fines contenidos en la legislacin administrativa, la Administracin pblica est obligada a efectuar una serie de actos de naturaleza y efectos muy variables. Ellos formas un conjunto de actos en los que se concreta .la actuacin administrativa y conducen a la decisin definitiva. La preparacin del acto administrativo -siguiendo el camino por donde ?eb~n marchar los expedientes- proporciona al poder pblico los elementos IndIspensables para su formacin eficaz y su ejecucin estricta, como metas del Estado de derecho. Las actividades materiales, los procedimientos tcnicos, econmicos y juridicos, son en muchos casos, medios tiles y necesarios para llegar a la culminacin del acto administrativo. El procedimiento, por 10 tanto, es un elemento formal del acto administrativo que domina la casi totalidad de la accin administrativa. Es la forma actuante de la Administracin pblica. El expediente administrativo, como forma escrita y documentada, recoge todas las actuaciones llevadas a cabo durante el procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo est formado por una serie de forrnaldad~s que establecen una garanta para los administrados, para evitar arbi~ranedades y obtener, un resultado determinado, en este caso, el asegurar el inters general. El procedimiento es una slida garanta de los diversos intereses en juego. La Administracin pblica debe asegurar el inters general y con respecto a los particulares la ,administracin est obligada a seguir estos desenvolvimientos legales."
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Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Recop. 17-65, tesis 213, 2~ Sala:
"Si en el procedimiento administrativo no- se llenan las formalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede concederle la proteccin federal para el efecto de que se subsanen las deficiencias del procedimiento."
Por lo que se refiere a los procedimientos tcnicos, debemos hacer una distincin: cuando el procedimiento tcnico es ordenado por una ley administrativa, y cuando dicho procedimiento queda a la libre determinacin de la administracin pblica. El procedimiento tcnico es un poderoso instrumento de la accin administrativa. Siendo tan compleja la accin estatal, su tecnificacin conduce a planteamiento y soluciones de gran amplitud, que constituyen un orden y forma de proceder.
2.
DIVERSAS FORMAS
DEL PROCEDIMIE.NTO ADMINISTRATIVO
La funcin administrativa se realiza por medio del procedimiento administrativo constituido por las formas legales o tcnicas, necesarias para formar la voluntad de la Administracin pblica. Ellas sealan los cauces concretos, o conjuntos de reglas, a travs de las cuales se elabora el acto administrativo o declaracin de la voluntad administrativa." Al estudiarse esta materia de una manera general, es necesario deslindar los caminos que debe transitar la administracin. a) La gestin administrativa o de oficio en la que no intervienen l~s particulares, salvo por excepcin. Es una actuacin espontnea de la adrninistracin para el cumplimiento de los fines del Estado, con formalidades muy simples, rpidas, giles, flexibles y limitadas al cumplimiento de la ley y a asegurar el inters general. b) El procedimiento administrativo de carcter imperativo que afect~ los derechos de los particulares, que deducen sus pretensiones administratI vas. stos son originados en la ley y protegidos a travs de los procedimientos administrativos que son una sucesin de garantas jurdicas.
mica administrativa, si bien la investigacin debera quedar dentro de esquemas gener~' les en el intento de comentar algunos aspectos caractersticos de las principales manifestaciones del comportamiento administrativo." Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la administracin. Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, pg. 195. 6 La creacin del Estado de Derecho no lleg en su primera fase a comprender tod~ la vida administrativa. Aunque desde el siglo pasado contamos con diversas leyes adwl' nistrativas, slo en contadas situaciones se estableci el procedimiento administrativo. Lo cual dejaba un campo muy extenso de accin administrativa ajeno a los problemas p~~ cedrnentales. La tendencia actual es la de proveer a la legislacin sustantiva o JJllItcfla de procedimientos adecuados.
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El procedimiento administrativo, en sus aspectos ms particulares, reviste las siguientes formas: 1. El procedimiento de tramitacin o conjunto de actos que conducen al acto definitivo, o sea, la decisin administrativa. 2. El procedimiento administraiiuo de oposicin, para sustanciar la preferencia del derecho anterior. 3. El procedimiento de ejecucin o serie de actos que tienden al cumplimiento de los propsitos contenidos en el acto. 4. El procedimiento sancionador, mediante el cual la administracin castiga las violaciones legales; y 5. El procedimiento revisor, cuando la administracin revisa los actos de oficio o mediante los recursos administrativos.
a) La gestin administrativa de oficio

Hay una extensa actuacin de oficio, espontnea o de gestin en el cumplimiento de las leyes administrativas. No siempre se originan discrepancias, con los particulares o los dems entes. Es suficiente revisar la Ley para ~omprobar las numerosas materias que tienen a su cargo dominadas por el inters general. ~a Administracin pblica para el cumplimiento de los fines del Estado, realIza numerosas actividades materiales, tcnicas, jurdicas, econmicas, S~ ciales en general, que tienden al bienestar general como la construccin de una carretera, una escuela, un sistema de riego, ciertas actividades patrimoniales, y otras anlogas. Inspiradas en el inters general, estas actividades no deben causar ningn perjuicio a los particulares, porque no estn revestidas de carcter imperativo. L~s procedimientos administrativos, cuando existen, son sencillos, rpidos y efIcaces, en algunos casos son meras rutinas administrativas. De todas maner~s deben seguirse ciertos cauce, en numerosos casos establecidos por la propIa legislacin administrativa. La legislacin administrativa cubre aspectos importantes de esta actividad administrativa, como la determinacin de la competencia del rgano que la realiza, exigencias de las leyes en materia de contratos, disposiciones presupuestales, formas de actuar y otros requisitos legales. Contra lo que se supone el derecho est vivamente interesado en todos los problemas internos y externos de -la Administracin pblica. . En los casos que hemos sealado, los particulares pueden dirigirse al gobIerno sugiriendo obras, criticando sus actos, mostrndose favorables o no a la accin administrativa, pero no tienen el carcter de interesados directos. E? u.na democracia el poder pblico debe escuchar los reclamos de la opinin publIca, principalmente la que se hace a travs de los tcnicos. En la gestin administrativa de oficio pueden afectarse intereses particulares. Tal es el caso en que al construir una carretera sea necesario un
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procedimiento de expropiacin, o .los problemas que puedan surgir en la celebracin de los contratos.
b)El procedimiento administrativo que afecta derechos de los particulares
La Administracin pblica lleva a cabo numerosos actos, muchos de los cuales son provocados por los mismos particulares, por los derechos que ellos originan, como la concesin de servicio pblico, de radio y televisin, explotacin de bienes del Estado, contratos administrativos, autorizaciones, licencias, permisos y otros actos administrativos. En otros casos es la activdad administrativa la que afecta derechos de particulares, como en los casos de expropiacin y de requisicin. El procedimiento administrativo en nuestra legislacin, que puede afectar los derechos de los particulares, reviste una particular importancia. Comenzaremos por sealar que no hay un procedimiento tipo, uniforme o general, que sirva de base a todas las actuaciones de la Administracin pblica, que puedan afectar los derechos privados. Por el contrario, nos encontramos con situaciones diversas: tales como la ausencia de un procedimiento administrativo, o una diversidad de procedimientos que corresponden a las diversas materias administrativas, que constituyen verdaderas formalidades. En numerosos casos la Administracin acta con la colaboracin de los mismos particulares interesados, que ejercen los derechos que les conceden las leyes administrativas. stas son prdigas en sealar procedimientos administrativos especiales, pudiendo decrse que a cada ley administrativa corresponde un procedimiento administrativo. El particular puede en muchos casos intervenir en la preparacin e impugnacin de la voluntad administrativa, ya iniciando el procedimiento administrativo, como en una solicitud de concesin minera, o de una patente, o de una autorizacin; o durante el procedimiento administrativo, apersonndose en el expediente o impugnando un procedimiento o resolucin adrninistrativa como en los casos del procedimiento de oposicin. Los problemas surgen cuando la actuacin de oficio o a peticin de parte interesada, origina una decisin administrativa que afecta un inters particular. Desde luego ste tiene derechos que emanan de la Constitucin 'Y de la legislacin administrativa que el poder pblico est obligado a respetar. Lo normal es que en todos estos casos la ley seale los procedimientos a seguir, o por lo menos se mantengan ciertas garantas generales. La falta de un Cdigo Federal de Procedimiento Administrativo, no n~s permite formular un juicio sobre un tipo general de procedimiento administrativo, que comprenda a toda la funcin administrativa. Cada una de las leyes administrativas tiene su propio procedimiento especial, sealndose, en algunos casos, hasta la ausencia de dicho procedimiento que obliga en no pocas ocasiones a situaciones injustas. . La ley de poblacin, la ley de extranjera y naturalizacin, la ley lIllne-
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ra, la ley federal de expropiacin, la ley de invenciones y marcas, la ley de aguas y otras ms, son ejemplos de leyes que contienen un procedimiento administrativo en relacin con su materia. El Cdigo Fiscal de la Federacin, la ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y otros, son ejemplos de leyes que establecen procedimientos anlogos al procedimiento judicial. El ideal en esta materia es la formulacin de un Cdigo Federal de Procedimiento Administrativo, como en Espaa y Argentina con su "ley de procedimiento administrativo", en los Estados Unidos de Norteamrica la ley de "Proceeding Administrative" y otros pases.
c) El procedimiento administrativo de oposicin
El procedimiento administrativo de oposicin, u oposicin administrativa, es un procedimiento por medio del cual el particular que puede afectarse con una resolucin administrativa ocurre a las propias autoridades, haciendo valer un derecho anterior, solicitando de ellas revise sus procedimientos, ano tes de resolver en definitiva. En este caso la ley administrativa establece procedimientos de defensa para el interesado afectado con la resolucin. La ley reglamentaria del .artculo 27 constitucional en materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975), ordena: "Artculo 69. Es causa de oposicin a una solicitud de asignacin o de ~once~in minera, a una concesin de explotacin, o a la ejecucin de trabaJ?S mmeros: l. La invasin total o parcial de los terrenos que seala como hbres el articulo 18, y n. Cuando a consecuencia de los trabajos que hubieren de ejecutarse, se causaren daos en bienes de inters pblico o afectos a un servicio pblico, o en propiedades privadas, o cuando la Secretara del Pat:imonio Nacional no hubiere puesto en conocimiento de sus porpietarios o tltulares las solicitudes respectivas para los efectos del artculo 18." "Artculo 70. La Secretara del Patrimonio Nacional resolver si es o no procedente la oposicin oyendo a las partes, o de plano si no comparecen. E~ caso que la oposicin se presentare en relacin con la ejecucin de trabaJOS, la resolucin recaer sobre la suspensin definitiva de los mismos o sobre la ejecucin previa de obras de seguridad que hagan desaparecer la amenaza de daos en que se fundare la oposicin." . .El procedimiento administrativo de oposicin se consider por algunos juristas como anticonstitucional, calificando de arbitraria la resolucin administrativa al resolver el derecho controvertido. Manuel Calero al discuti~se la ley minera de 1909 y el voto de don Ignacio L. Vallarta, tomo H, pago 217. "Votos".
T Algunas leyes administrativas optan por el procedimiento de oposicin judicial.
al era el caso de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional (D. O. F. del 31 de agosto ~e 1?34) hoy derogada. que dispuso: A:rtIculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn OCUTnr a los tribunales reclamando contra la resolucin que la Secretara hubiere
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dictado aceptando o desechando respectivamente la oposicin. El tercero que se crea perjudicado con la resolucin administrativa que confirme derechos sobre las aguas, podr ocurrir a la va judicial contra dicha resolucin."
A pesar de estas opiniones consideramos que el procedimiento de oposicin, legalmente establecido; es un medio de defensa administrativo eficaz, para que la autoridad revise sus propias determinaciones, mxime que existen defensas jurdicas posteriores para dilucidar esas contradicciones. Situaciones semejantes son las que se originan en los casos de nulidad de patentes y las de registro de marcas comerciales, y otros casos anlogos. Cuando se establezcan los tribunales administrativos de plena jurisdiccin, estas resoluciones debern ser de su competencia.
3.
NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo o conjunto de trmites establecidos por la ley, proceden, preparan y contribuyen a la perfeccin de las decisiones administrativas y se fundan en el orden jurdico administrativo. Las leyes administrativas son en buena parte leyes de procedimiento. Elevado a la categora de una garanta constitucional y administrativa -cuando lesiona un derecho-s, este problema ha ido adquiriendo importancia y seguridad en nuestras instituciones administrativas. No podemos dejar de aludir a la influencia del procedimiento jurisdiccional, que en algunas ocasiones inspira a la ley, pero, como sealaremos, tiene un campo de accin diferente. El procedimiento administrativo seala el desarrollo legal de la accin del poder pblico y constituye un mtodo para ejecutar las leyes administrativas. Por medio del procedimiento se asegura el mantenimiento del principio de legalidad. La severidad del procedimiento administrativo se apoya en la desconfianza del legislador respecto del funcionario y del propio particular que acta en asuntos administrativos."
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7 "Las caracterstcas del procedimiento administrativo que podramos llamar tradicional, anterior a los esfuerzos contemporneos de sistematizacin han sido las siguientes: primera, una mayor rapidez; se supone que los negocios administrativos ligados con los intereses pblicos, exigen de una gran expedicin; segunda, una menor formalidad, sta es una nota general en todas partes; tercera, y aqu entramos ya en la enumerac.i~ de las deficiencias, un sigilo del procedimiento administrativo: el procedimiento admmls~ra tvo tradicional ha sido tradicionalmente secreto; luego, cuarto, lo que en la doctrma llama una falta de adherencia: en el procedimiento Judicial ha habido en general continuidad, fijeza en los rganos encargados de llevarlo y despus en las legislaciones que siguen el procedimiento oral, una identidad fsica inclusive, entre las personas que tramitan el negocio y quienes lo resuelven, en cambio, el procedimiento administrativo se ha en caracterizado por su desvinculacin, por su desarticulacin, muchas agencias intervien. en l: en ocasiones quien decide no ha tenido contacto absolutamente con el asunto: qu;nto, una falta de determinacin en cuanto a las pruebas que pueden aportar tantO os particulares como la administracin misma; sexto, una incertidumbre en cuanto a la ter-
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Los tres actos ms importantes de la accin del Estado son: la ley que es el acto que corresponde a la funcin legislativa: la decisin administrativa o ejecutoria, que es el acto ms importante de la funcin administrativa y la sentencia, que es el acto tpico correspondiente a la funcin jurisdiccional. No sealar procedimientos en materia legislativa, administrativa y judicial, es destruir los principios del Estado de derecho y llegar a la actuacin arbitraria de los funcionarios. El procedimiento administrativo en los mismos trminos, tiende al aseguramiento de los fines del Estado, estableciendo vas rpidas y eficaces, y eliminando todo aqueIIo que dilate o entorpezca la accin de la Administracin pblica.8 Debemos indicar que los diversos actos administrativos estn gobernados siempre por el inters general, que debe ser predominante en todas las relaciones pblicas. Como tambin nos encontramos en presencia de intereses particulares, la legislacin administrativa debe cuidar de que no se le lesionen y se mantengan en 10 posible, y no contraren las finalidades pblicas," El procedimiento administrativo contenido en las leyes administrativas es muy variable y reviste caracteres complejos, todos ellos encaminados a una mayor atencin de los servicios pblicos y dems propsitos de la Administracin pblica. Las condiciones actuales de los sistemas polticos tiende? a alejarse de las tesis conciliatorias entre el inters pblico y el inters pnv~do. Los graves problemas sociales nos llevan inexorablemente al aseguramIento del inters general.t?
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~a indicamos que carecemos de un cdigo federal de procedimiento adminis trativo .y que cada da se seala ms la urgencia de su expedicin. Las bases que se pudIeran adoptar seran las siguientes:
~inacin del procedimiento (largo silencio de la administracin, decisiones no bien mo:lvadas) . y por ltimo, sptimo: falta de una sistematizacin jurdica precisa en cuanto a os medos de impugnar las decisiones administrativas. Los autores anglosajones ligados con. su. tradicin jurdica procesal atacan tambin al procedimiento administrativo de arbltranedad, en cuanto que la administracin a veces no respeta los precedentes, sino q~e est siempre pronta a dictar disposiciones caprichosas." Antonio Carrillo Flores, ob. CIt., pgs. 91-92.
8 Para Carda Oviedo el procedimiento administrativo es la serie de trmites y foro malidades a que deben someterse los actos de la administracin, con el objeto de que se prodUzcan con la debida legalidad y eficacia, tanto en beneficio de la Administracin (Omo de los particulares. 9 Sin embargo, el particular debe ser amparado en estos derechos esenciales: Derecho a ser notificado; derecho al trmite de audiencia; derecho a no ser molestado innecesaria:ente; derecho a actuar por representante; derecho de informacin; derecho de peticin; erecho a obtener resolucin administrativa. "Manual", ob. cit., pg. 39. b 11) La ley de procedimiento administrativo espaol de 1<;> de noviembre de 1958 se ~a en estas ideas: 1) La unidad y flexibilidad del procedimiento; 2) La racionaliza~I ''. de la actividad administrativa; 3) La colaboracin de los administrados; 4) La re~cc16n del nmero de disposiciones reglamentarias. Vase Manual de procedimiento adminIstrativo, pg. 14.
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Primero, el principio de la audiencia de las partes. u Segundo, enumeracin de los medios de 'prueba que deben ser utilizados por la Administracin o por las partes en el procedimiento. Tercero, determinacin del plazo en el cual debe obrar la administracin. Cuarto, precisin de los actos para los que la autoridad debe tomar la opinin de otras autoridades o consejos. Quinto, necesidad de una motivacin por lo menos sumaria de todos los actos administrativos que afectan a un particular. Sexto, condiciones en las cuales la decisin debe ser notificada a los particulares, y como reglas generales complementarias: 'la declaratoria de que todo quebrantamiento a las normas que fijen garantas de procedimiento para el particular deben provocar la nulidad de la decisin administrativa y la responsabilidad para quien las infrinja.l2
Sin embargo, debemos precisar que' el procedimiento administrativo no tiene el rigor del procedimiento civil. La Administracin pblica por norma general debe actuar regulada por los intereses que atiende y slo en el caso de que se afecten intereses particulares el procedimiento, como garanta constitucional, debe rodearse de sus elementos propios.
El procedimiento administrativo en lo general es contradictorio, inquisitivo, escrito y poco formalista,13 a) Contradictorio porque estamos en presencia de numerosos procedimientos diversos entre s, que son tantos como leyes administrativas; b) Inquisitivo porque por su propia naturaleza es necesario investigar, averiguar, recabar y precisar con cuidado y diligencia las cosas o los motivos que fundan el acto administrativo; 14 e) Escrito porque sta es la forma normal y adecuada que deben revestir l~s actos administrativos, si bien debe tenerse en cuenta que en las actividades cotidianas de la administracin es necesario emitir numerosas rdenes o acuerdos verbales de escasa trascendencia, pero tiles para el manejo de los asuntos; lIS
U lnconstitucionalidad de la Ley de Patentes y Marcas en cuanto no establece el requisito de audiencia. La ley de Patentes y Marcas es anticonstitucional, en cuanto a que establece un procedimiento qu no da derecho de audiencia ni de defensa a los intere . sados. S. I- F. Tomo 71, pg. 4156. 12 Para formarse una idea del nmero de procedimientos administrativos, alu.dl~OS a la ley espaola antigua de 19 de octubre de 1889, que contena ms de 500 procedImIentos especiales frente a 27 procedimientos especiales de la actual ley de 17 de julio de 1958. En la legislacin administrativa mexicana vigente se han multiplicado los proce dimientos admiistrativos especiales en materia de minas, expropiacin, nacionalidad, propiedad industrial, comerciales, forestal, radiodifusin, vas generales de comunicacin, aguas y otros ms. . 13 Estas ideas coinciden con las conclusiones del Instituto 'Internacional de Ciel~cI~ Administrativas de Varsovia de 1936. Adems han sido desarrolladas con mayor amph tu en la obra de Ignacio Burgoa, Las garantas individuales, 4:. ed., pg. 487. 51 14 Tomo 71, pg. 4156. Tomo 102, pg. 2246. Tomo 127, pg. 4156. Tomo 128, pg. 31 . "El procedimiento administrativo es un verdadero juicio o proceso, anlogo al pe~' pues ha resuelto que no puede sujetarse dos veces a una persona al procedimiento admInistrativo de contrabando." Seminario Judicial de la Federacin, T. 125, pg. 406. 15 Jean Rivero, ob, cit., 2:' ed., 1962, pg. 109. Dalloz.
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d) El procedimiento administrativo es poco formalista, sin excesivas formalidades, porque as lo exige la rapidez y eficacia de la Administracin, pero siempre subordinado a determinadas formalidades de seguridad jurdica. Las doctrinas administrativas han sentado los siguientes principios en materia de procedimiento administrativo: 1. Predominio de la actuacin de oficio; 2. Carencia de solemnidades; 3. Rapidez; 4. Predominio de la forma escrita; 5. Gratuidad en lo general, ms oneroso en ciertas formas administrativas como el registro, certificacin, etc.; 6. No siempre es precisa una direccin tcnica; 7. Tramitacin sencilla.
4.
PROCESO y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Existen diferencias importantes entre el criterio de los procesalistas y los administrativistas sobre la naturaleza del proceso en general, y en particular, con las relaciones que se deban establecer con el proceso y procedimiento administrativo. Proceso, accin y jurisdiccin son conceptos de indudable significacin tanto en la actividad jurisdiccional de la Administracin, como en la determinacin del procedimiento administrativo. Se afirma con razn que estos conceptos no han alcanzado su elaboracin defnitiva.t" . El punto de partida del proceso es la iniciativa del actor y la contestacI?n del demandado. Fijada la cuestin jurdica, el orden lgico del procednuenro debe culminar en una resolucin o examen de las pretensiones planteadas.17
~ice a este respecto Jess Gonzlez Prez: 18 "La frmula procesal de satisIaccn de pretensiones consiste en que el propio Estado a travs de rganos instituidos especialmente para ello, lleva a cabo la satisfaccin de las mismas." Satisfaccin de pretensiones o resolucin a un conflicto de intereses, el proceso ~parece como una actividad que deber examinar esa pretensin o declarar ese ~~ters. Eduardo J. Couture indica: "Todo proceso presupone uno o varios conlictos para dirimirIos por acto de la autoridad. La doctrina distingue entre autodefensa (vas de hecho para hacer la justicia); la auto-composicin (entendimiento
~na buena dosis de irona: "La imprecisin que los rodea podra reflejarse, a mi entend~r, Jugando con los verbos ser y estar, en los trminos siguientes: del proceso sabemos
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Dice a este propsito el distinguido jurista Niceto Alcal Zamora y Castillo con
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de ~de .est., .re:o no lo que es (si una relacin jurdica o una situacin jurdica, etc.) : a JUrSdlCCln conocemos lo que es, pero no en dnde est (si en el derecho procesal ob en el constitucional), y de la accin ignoramos lo que es (pugna entre las teoras ~ :tractas y las concretas) y donde est (si en el campo del derecho material o en el de Derecho procesal). Como es natural, nuestras palabras no deben ser tomadas al pie el la letra, sino slo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctrie~ torno a esos conceptos." Proceso, autocomposicin y autodejensa. Contribucin al studlo de los fines, del proceso. Mxico. Imprenta Universitaria, 1947, pgina 100. n1~ 17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedmento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,
118.
18
Jess Gonzlez Prez, Derecho procesal administrativo. T. 1, pg. 47.
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para poner fin al conflicto por acto de las partes); y proceso (va de derecho para poner fin al conflicto por acto de autoridad). El proceso tiene, como finalidad, hacer cesar el conflicto mediante un debate preordenado por acto de la autoridad." 19 Matizando esta distincin dice Francisco Lpez Nieto (El procedimiento administrativo. Ed, Bosch, Barcelona, 1960, pgina 25): "En efecto, toda actuacin de la leyes proceso y por tanto, hemos de admitir que en el Estado moderno esa Iuncin es realizada no slo por los tribunales de justicia, sino tambin por la Administracin. El proceso que lleva a cabo la Administracin para aplicar el derecho en uso de sus potestades, ya dictando normas, ya declarando o modificando derechos en primera decisin o revisando sus propios actos, ya imponiendo sanciones, se denominar procedimiento administrativo. El proceso que llevarn a cabo los tribunales revestidos de todas las garantas que la jurisdiccin requiere, ser procedimiento judicial. Habr un procedimiento de la Administracin, realizacin prctica del derecho, no revestido de tanta proteccin; y un procedimiento judicial rodeado de mayores garantas, que podr incluso revisar al anterior. Uno y otro podrn versar sobre materia administrativa; y para distinguir el procedimiento propio de la Administracin del procedimiento judicial que revisa el anterior, llamaremos al primero procedimiento administrativo y al segundo procedimiento conten coso administrativo." No deben confundirse proceso y procedimiento debiendo precisarse la naturaleza de ambas nstituciones. Dos' opiniones debemos considerar, tal como se expone en la obra citada de Gonzlez Prez: la tesis que confunde proceso y procedimiento y la tesis que distingue proceso y procedimiento. La primera tesis es insostenible "porque el proceso, por su propia naturaleza puede darse en todas las funciones estatales". La segunda tesis se apoya segn el autor que citamos en que "La mayora de la doctrina procesal parte de la distincin entre proceso y procedimiento, afirmando que mientras aqul es un concepto esencialmente teleolgico, ste es de ndole formal. El proceso es una institucin jurdica de satisfaccin de pretensiones, precisamente, aquel sistema que confa la satisfaccin de las pretensiones a un rgano estatal instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes. El procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal; es la serie o sucesin de actos regulada por el derecho. Por eso se ha podido afirmar que ~~ procedimiento es al proceso como el acueducto al agua que por el mismo corre.
En trminos generales se llama proceso a toda instancia ante un juez o tribunal sobre una diferencia entre dos o ms partes, es decir, indica un con
19 Eduardo J. Couture, Introduccin al estudio del proceso civil. Aray, Buenos Ai~es. pg. 55. Este autor agrega: "Contemplados desde el punto de vista de su estructura, e~lst~ una unidad entre el proceso parlamentario, el proceso administrativo y el proceso [ndicial. ~odo~ ellos se ~poyan, desde e~. punto de ~ista, en la necesidad del debate Y convemencra que denva de la exposicin de las Ideas opuestas para llegar a la venia Pero en su finalidad difieren, en cuanto a que el proceso parlamentario, con su .d~ba: de los representantes del pueblo, apuntan a la sancin de la ley; el proceso adm~n~st tivo, con su acopio de antecedentes tcnicos, apunta hacia el gobierno y la admInistra cin; y el proceso judicial, con su debate de las partes interesadas y recaudacin ~e Pr:;~ bas, apunta hacia la cosa juzgada, esto es, hacia la solucin (eventualmente coacuva) e conflicto de intereses."
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junto de actos jurdicos coordinados encaminados a la satisfaccin de la pre tensin planteada.w El procedimiento, por el contrario, son las formas segn las cuales los neo gocios administrativos se preparan, es decir, es el conjunto de trmites realizados para llegar a la elaboracin del acto administrativo o a la solucin de un proceso. Es conveniente sealar que esta terminologa procede de la teora procesal civil y se extiende al campo del derecho administrativo.
Guasp considera al proceso como la resolucin de un conflicto social, en tanto que Pallares considera que: "Proceso significa un conjunto de fenmenos, de actos o acontecimientos, que suceden en el tiempo y que mantienen entre s determinadas relaciones." Hay en este sentido un proceso moral, como un proceso civil, como un proceso administrativo, lo esencial es "que esos fenmenos y acontecimientos mantengan entre s determinados vnculos, que los hagan solidarios los unos de los otros, sea por el fin, a que tiende todo el proceso, sea por la causa generadora de los mismos... ".:n
El proceso administrativo es una forma del proceso jurdico y se caractenza por una serie de actos coordinados y regulados legalmente por medio de los cuales se verifica la funcin administrativa, en forma regular o en controversias sobre su materia. En el campo del derecho administrativo es de aplicarse no slo este concepto, sino el de proceso jurisdiccional cuando la administracin lo realiza. . El punto de partida del proceso es ese complejo de actividades que se inc~~ c~n la .demanda del actor y la contestacin del demandado. Fijada la cuest~~n jurfdca, el orden lgico del procedimiento debe culminar en una resolucion o examen de la pretensin planteada.
Es de verdadero inters sealar las diferencias entre proceso y procedimiento, {~Ie no son sinnimos o intercambiables. Alcal Zamora y Castillo nos dice: "Convlen:, sin embargo, evitar la confusin entre ellos, porque si bien todo proceso reqUIere para su desarrollo un procedimiento, no todo procedimiento es' un pro(eso. (v,. gr. el que se utilice para la extradiccn) , El proceso se caracteriza por S~l 'fmabdad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento [ue puede manifestarse fuera del campo procesal, cual sucede en el orden adminIstrativo o en el legislativo) se reduce a ser una coordinacin de actos en marcha, relacionados o ligados entre s por la unidad del efecto jurdico final, que puede ~er, el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo (v. gr. procedimiento lllCldental o impugnativo). As pues, mientras la nocin de proceso es esencial~ente teleolgica, la de procedimiento es de ndole formal, y de ah que, como u~?o .veremos, tipos distintos de proceso se puedan sustanciar por el mismo pro.~~ l~lento, y viceversa, procedimientos distintos sirvan para tramitar procesos de 1 ntlCo tipo. Ambos conceptos coinciden en su carcter dinmico, reflejado en su
: Ja.ime Guasp, Derecho procesal civil, 2\1 ed. IEP. Madrid, 1962, pg. 11. T. I. 1 Yersi ~lcelo Alcal Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodeiensa. Imp. Untara. Mxico, pg. I lO, nota 168.
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comn etimologa, de procederc, avanzar; pero el proceso, adems de un procedmiento como forma de exteriorizarse, comprende los nexos -constituyan o no relacin jurdica- que entre sujetos (es decir, las partes y el juez) se establecen duo rante la sustanciacin del litigio." ZO.l El doctor Eduardo Pallares, en su diccionario de derecho procesal, alude en forma importante a la naturaleza del proceso aclministrativo en los trminos sguientes: "Proceso administrativo, es aquel en que la administracin es parte y concierne a la aplicacin de las leyes administrativas, por lo cual los intereses que en l se ventilan son de orden pblico por afectar directamente al Estado." Carnelutti sostiene que "los procesos administrativos tienen trascendencia poltica, pero es evidente que slo dando a la palabra poltica el sentido de algo que interesa al Estado, se pueda hablar de dicha trascendencia. Que a un ciudadano se le cobre una cantidad mayor que la que deba pagar por impuesto predial o de cooperacin, por ejemplo, no tiene ninguna importancia poltica".23 y concluye: "Los procedimientos econmicos-coactivos no son ningn proceso administrativo. En ellos la administracin se hace justicia por s misma." "Los jurisconsultos han formulado diversos criterios para explicar las diferencias entre el proceso civil y el administrativo: a) Que en el civil se ventilan derechos y en el administrativo simplemente intereses no tutelados por el derecho; b) Que los tribunales administrativos gozan de un poder discrecional que no tienen los civiles. Estas tesis son falsas porque hay procesos administrativos que versan sobre derechos y no sobre meros intereses y porque los tribunales gozan algunas veces de poderes discrecionales Y' los rganos administrativos no siempre lo tienen." Finalmente en los procesos administrativos se discute la justicia de una resolucin o mandato administrativo, y tambin de procedimientos coactivo-administra' tivos, Dice Jaime Guasp: "Cuando I una persona se siente herida o lesionada en sus intereses o derechos por la actividad de rganos administrativos, y afirma que tal ataque o lesin est prohibido por las normas a que dicha colectividad debe ajustarse cuando convierte su afirmacin en la pretensin de que se realice un acto que elimine o anule las consecuencias del primero, cuando finalmente, para atender a estas pretensiones crea el Estado una serie especial de rganos con l~ misin especfica de actuarIas si son fundadas, nos hallamos ante una estricta aplI cacin de la institucin procesal al mundo del derecho administrativo." 24
22 Jess Gonzlez Prez, ob. cit., T. 1, pg. 117, nos ofrece esta definicin de proceso administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesin de actos que tienden a la actuacin de una pretensin fundada en normas de derecho administrativo por rganos de la jurisdiccin especial contencioso administrativa". 23 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. 2~ ed. 1956, pg. 534. Ed.
Francisco L6pez Nieto, El procedimiento administrativo. Bosch ed. Barcelona, pg",~I. "El procedimiento administrativo es el cauce legal que los rganos de la administrac1n se ven obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competenCIa respectiva para producir los actos administrativos." Sobre la naturaleza del procedimiento administrativo pueden consultarse las ejecu; rias siguientes del Sem, [ud: de la Federacin. Tomo 18, pg. 195; T. 22, pg. 396; T. , pg. 687; T. 77, pg. 374. lo 24 Jaime Guasp. Prlogo a la obra de Laureano Lpez Rod: "El coadyuvante en contencioso administrativo." Rev. Der. Privo Madrid, 1943.
Porra, S. A.
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5.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO CIVIL
Durante largos siglos el derecho procesal ha sido estudiado como un cuerpo de conocimientos autnomos y como una importante rama del derecho pblico general. Los procedimientos judiciales forman un sistema de normas obligatorias para funcionarios judiciales y particulares, en la secuencia que conduce a la sentencia y a su cumplimiento voluntario o coactivo segn los casos. Son procedimientos que corresponden al desenvolvimiento de la funcin jurisdiccional, e implican, en forma frecuente, una controversia judicial. Esta' evolucin ha permitido que se cuente con un sistema metdico y congruente, con principios procesales bien definidos y continuamente revisados.25
A diferencia del procedimiento judicial, el procedimiento administrativo propiamente dicho, y el contencioso administrativo son relativamente nuevos, pues su configuracin surge del siglo pasado, con la aparicin del derecho administrativo.26 Desde el primer momento el derecho procesal ejerce influencia sobre el derecho administrativo, proporcionndole sus resultados jurdicos que son desde luego aprovechados por la nueva rama del derecho. Una parte importante de las instituciones administrativas estaba inmersa en el derecho privado, y por la ley natural del menor esfuerzo y del precedente, las instituciones administrativas estaban saturadas de aquel derecho, al que se ocurria cada vez que se presentaba un problema. . En materia judicial el procedimiento es bsico en cuanto a la intervencin de los particulares, desde el primer momento del planteamiento de la c~ntroversia judicial. En cambio, en el procedimiento administrativo la admin.l~tracin sigue, con mayor libertad, el curso procedimental hasta su culmina~lon en la decisin administrativa. Es frecuente que el particular no tenga mgerencia en ese procedimiento, salvo en el contencioso administrativo y su papel es el de un mero colaborador de la administracin para la ejecucin de .la ley. El conflicto se presenta cuando el procedimiento administrativo oblIga a la autoridad a una decisin que afecta un inters particular.s? No podran seguirse aplicando principios que respondan a una franca proteccin del inters privado, a situaciones jurdicas gobernadas principal~ente por el inters general. De este modo se han venido configurando a ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas desligadas del derecho
M 25 En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento ~e ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Paares y otros. . 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de normas tc?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una finalidad JurdICa determinada. 27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso administrativo. T. A. 1955.
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privado, pero manteniendo una determinada influencia a la que aludiremos ms tarde. 2 8
6.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PROCEDIMIENTO
Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedimiento administrativo o procedimiento tpico de la Administracin y por la otra al procedimiento contencioso administrativo. Las formas procesales en esta etapa de constitucin del acto administrativo tienen por fin formar adecuadamente la voluntad de la Administracin pblica. El acto administrativo . perfecto es el que satisface las formas procedimentales. El procedimiento administrativo es la forma o manera como acta o se conduce legalmente la Administracin pblica y los particulares en sus relaciones con ella.2\) Por medio de este procedimiento se obliga a los rganos pblicos y a los particulares, a cumplir con disposiciones de carcter procesal que aseguran la finalidad de la ley. Es frecuente la creacin de procedimientos administrativos originales propios para las nuevas leyes administrativas e inspirados en adelantadas tcnicas legislativas. El ejercicio de la funcin administrativa puede, en ocasiones, implicar la ausencia de un procedimiento. Los casos de ausencia u omisin de procedimientos administrativos, son cada da en menor nmero y la costumbre interviene para improvisarlos. En la actualidad la ausencia del procedimiento que afecte intereses privados es violatorio de garantas. La Administracin pblica dispone legalmente de procedimientos adm~ nistrativos de carcter general que son principios procesales comunes a instItuciones administrativas diversas. Tambin cuenta con procedimientos especiales propios de una materia determinada que legalmente difieren del procedimiento general, por las peculiares caractersticas de las materias la que se aplican. El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO jurisdiccional, que implica la afectacin de un inters particular y en OcasIOnes de un inters pblico como en el procedimiento de lesividad, y es la
28 MichelIe de la Torre, La contestazione del procedimiento amministratiuo. Rev. TrilIl. Dir. Pubb, Miln. T. n. 1952, pg. 11. 2\) "Se habla de procedimiento administrativo en dos sentidos: en sentido lato,. ,se refiere a los trmites y formalidades exigidas para la realizacin de un acto admt lll5trativo, es decir, a la fuerza jurdica de la administracin, de oficio o a peticin de un ciudadano; en sentido restringido, es el conjunto de reclamaciones del particular ante la administracin por lesin de derecho o de intereses del particular, denominndose talIl' bin jurisdiccin administrativa, y se emplea ms esta terminologa en su aspecto s~b' jetivo, o sea, a la propia administracin cuando acta en funcin jurisdiccional." SabiO; Alvarez Gendln, "Estudio de la nueva ley de procedimiento administrativo". Re. de .4 Pb. IEP. Madrid, IX, nm. 26, mayo-junio 1958, pg. 175.
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forma o manera de actuar o de conducirse en juicio, ante tribunales administrativos o ante tribunales judiciales, que conozcan de las controversias de los particulares por un acto de Administracin que los agravia.w El contencioso administrativo en su verdadera naturaleza procesal, es una forma de control de los actos administrativos y constituye una revisin jurisdiccional o proceso de impugnacin de los actos administrativos ineficaces. Este procedimiento ha dado origen al moderno derecho procesal administrativo, y se apoya en los principios generales del derecho 'procesal o conjunto de normas que regulan el proceso administrativo.s! Hay tambin actividades jurisdiccionales de la Administracin que no dan origen al contencioso administrativo, porque no son controversias entre un particular y la Administracin, tales como los procedimientos administrativos de oposicin, los juicios agrarios, los conflictos obrero patronales y otros.3 2
En nuestra legislacin el contencioso administrativo se manifiesta: a) En las controversias ante el Tribunal Fiscal de la Federacin en procedimientos de anulacin, a travs de los procedimientos tributarios. b) Ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pblicos. e) El contencioso administrativo del Distrito Federal. d) El contencioso administrativo material del cual conocen los Tribunales Judiciales Federales en las controversias entre los particulares y la Administracin en relacin con el artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin, el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles y la Ley, Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
7.
LA GARANTA DEL PROCESO DEBIDO, "DVE PROCESS OF LA w" EN LA LEGISLACIN NORTEAMERICANA
La garanta de previa audiencia fue tomada por los juristas norteamericanos de sus predecesores ingleses que la haban conquistado desde los tiem~os de Juan sin Tierra. La Constitucin del vecino pas, Enmiendas V y .IV, est.ablecen que nadie podr ser privado de la vida, libertad o la propiedad sm el debido proceso legaI.33
I
30
Vado.
Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. PriMadrid.
"L .
a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es ms que la forma te:~n de un proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, est hoy ti rt cament: consolidada aunque prcticamente no haya engendrado todas las consecuenaS3~ ~ue tI~ne derecho." Jaime Cuasp. Prlogo a la obra de Jess Gonzlez Prez, pg. 22. P . La SItuacin contenciosa es un hecho anormal, que no debe mantenerse y que es eCIso d: tender a hacer desaparecer; la paz social exige que ella no se perturbe indefinina~~~e, es preciso ponerle fin; esto es precisamente el objeto de la funcin jurisdiccio33 coger Bonnard, Le controle jurisdiconnet de la Administration, 1934, pg. 19. 1956 . Langrod, "Procedure administratif et droit administratif", Reo, Int, de S. Ads. , pg, 11.
co'
31
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El texto de la Constitucin de los Estados Unidos ejerci una notable influencia en el desarrollo de nuestro derecho constitucional, particularmente en lo que se refiere al texto original del artculo 14 de la Constitucin." Incorporada a la legislacin constitucional mexicana en el artculo 14 constitucional fue repetida en nuestras diversas constituciones.
Vallarta patrocin la tesis de que el artculo 14 constitucional al referirse a la garanta de la exacta observancia de la ley, slo rega para la materia penal y no a la civil. Por su parte Rabasa rechaz la tesis afirmando: "Y he aqu cmo el due procese of lata, sencillo, amplio y preciso de la Constitucin americana, se perdi en los rletalles con que el proyecto mexicano quiso mejorarlo, vigorizarlo y defenderlo. Lo que los constituyentes quisieron establecer en 1856, pero por una deficiencia de su tcnica parlamentaria no pudieron hacer, fue consagrar en Mxico, el principio anglosajn del 'debido proceso legal'."
El principio constitucional del debido proceso, hoy se aplica al procedimiento administrativo, no sin antes haber sido aceptado en la doctrina jurdica general, que reconoce la necesidad de una misma oportunidad de defensa al interesado. Este viejo principio constitucional arranca de las ms puras tradiciones jurdicas del derecho natural y la tradicin jurdica inglesa."
8. EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA
CONSTITUCIONAl l)E SEGURIDAD JURDICA
A travs de un la.. .go proceso histrico el Estado ha venido acumulando importantes y complejas facultades. El ejercicio de ellas puede originar limitaciones o restricciones a la actividad de los particulares. El advenimiento del Estado de Derecho trajo como consecuencia la subo:dinacin del poder pblico a los mandatos imperativos de la ley. Para ]ellJnek este proceso se realiza en virtud de la soberana del Estado o facultad . de autolimitarse y autodeterrninarse.w El procedimiento administrativo constituye una ineludible garanta legal -constitucional y administratiua-, que tiene como finalidad, la de asegurar
34 La Constitucin de los E.VA. expresa en su artculo 1, seccin 9: "No se expedir ninguna ley ex post tacto. Ningn estado expedir ley que altere la obligacin de los contratos." 35 "Puede en realidad sostenerse que las controversias actuales sobre el procedimiento administrativo ya no giran acerca de la posibilidad jurdica del reconocimiento. ~n abstracto de dicho procedimiento, sino, ms concretamente se liga con los vicios tradICIOnales del sigilo y de la falta de adherencia, arriba puntualizada." Antonio Carrillo Flores, ob. cit., 2\1 ed., pg. 96. 36 "Las leyes deben establecer procedimientos administrativos." EJ'. de la Suprema Cor. . oto te (toca 5990/43, 2") "no debe tener necesariamente los caracteres del proced lmle 1 judicial, es suficiente un procedimiento ante las autoridades administrativas, en el eu~ se d al particular afectado, la oportunidad de hacer su defensa y se le otorgue un JlUnimo de garantas". Informe de la Sttpren",- Corte, 1944, pg. 63, PL.
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el inters general y el inters de los prrticulares. Por el primero se mantiene la eficiencia y seguridad en los servicios pblicos; en cuanto al segundo, el particular asegura los intereses que le reconoce la ley y evita la ilegalidad y la arbitrariedad de los funcionarios, en este caso, segn Alibert, "la contrapartida de los poderes exorbitantes" .37 En su verdadera naturaleza el procedimiento administrativo -que tiene una finalidad precisa de anteponerse al acto administrativo-e, no debe afectar situaciones jurdicas de los particulares o de los dems entes pblicos. El acto administrativo puede tener en su contenido, algn perjuicio que lesione al particular. Las violaciones al procedimiento son violaciones a la ley que deben ser corregidas en el campo administrativo y en el judicial. Cuando no se siguen estas formas procesales se afectan los derechos privados y son violatorias de garantas. No consideramos justa la tesis de que el procedimiento administrativo slo reviste inters cuando el acto de la administracin sea imperativo o afecte situaciones jurdicas privadas. Tambin reviste importancia cuando el legislador, sin el perjuicio concreto a un particular, crea procedimientos encaminados a la realizacin del inters general o conceptos afines como el de utilidad pblica, orden pblico o necesidad general.t" En el primer caso, cuando se afecta un inters particular, el procedimiento sirve para enjuiciar la formacin del acto administrativo y su control ~osterior. Violar el procedimiento equivale a crear un acto administrativo Imperfecto. En el segundo caso, cuando el desarrollo de las garantas sociales sea ms cxte?~ y eficaz, y abandone su forma rudimentaria actual, el procedimiento a~mmlstrativo ser impugnado con los medios de defensa social que deberan crearse. Debe ser objeto de meditacin, la conveniencia de establecer garantas sociales para aquellos casos de actuacin del poder pblico, sin afectar un derecho particular, pero s contraviniendo al propio inters general.89 Dos preceptos bsicos rigen esta importante materia relacionada con las
~i "Tesis jurisprudencial nmero 468." Suprema Corte de Justicia, pg. 901. L~ garanta de previa audiencia no rige en materia de expropiacin. En materia de
('~pro?lac.in no rige la garanta de previa audiencia consagrada en el artculo 14 de la (:onstltuCln Federal, porque ese requisito no est comprendido entre los que seala el aro tlculo 27 de la misma Carta Fundamental." . "Tesis jurisprudencial nmero 471." Expropiaclon por causa de utilidad pblica, "LIe ~ada a cabo sin los requisitos previstos por la ley, aun cuando se trate de utilidad pblica, Importa violacin de garantas." 1 Procedimiento administratioo. "Si en l no se llenan las formalidades exigidas por a ley que aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede conced~rl~ la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias de procedImIento," Tesis jurisprudencial nm. 810. Sem. [ud. Fed. 38 N . arcrso Bassols, La nueva ley agraria, 1927, lntr. y Cap, I. E 39 Royo Villanova S., "El procedimiento administrativo como garanta jurdica", Reu. 'S\POI, lEPo Madrid, nm. 48, pg. 55 Y ss. scola. Tratado General de Procedimiento administrativo, 1973.
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formalidades del procedimiento que ,garantizan el derecho de los particulares, o sean los artculos 14 y 16 de la Constitucin: El artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin ordena:
" ... Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos} en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho . . .
JJ
Por lo que se refiere al artculo 16 de la Constitucin en su parte inicial relativa, ordena:

"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento . . ." Aunque el artculo 14 constitucional slo se refiri originalmente a la autoridad judicial, la Jurisprudencia de la Suprema Corte ha extendido su aplicacin estableciendo que de l se deducen las I dos ms importantes garantas de la seguridad jurdica, aplicable en materia administrativa: la de previa audiencia y la de legalidad. "Las garantas individuales del artculo 14 constitucional se otorgan para evitar que se vulneren los derechos de los ciudadanos sujetos a cualquier procedimiento, bien sea administrativo} civil o penal, por lo que es errnea la apreciacin de que slo son otorgadas para los sujetos del ltimo." Sem. [ud; Fed, V p. T. 1, pg. 1552.
De todas maneras la garanta que otorga el precepto citado, se cumple satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamente a las formalidades esen ciales del procedimiento sealado por la ley. La funcin administrativa es la funcin propia de la Administracin que tiene sus indiscutibles facultades para la ejecucin directa de sus resoluciones, sin la intervencin de las autoridades judiciales, pues cada poder puede moverse en la esfera que constitucionalmente le corresponde. Consideramos que en el estado actual de este importante problema constitucional, podemos partir de dos afirmaciones bsicas: 40 1. El Poder administrativo est obligado a cumplir con las garantas del artculo 14 constitucional, prrafo segundo, cuando sus resoluciones afectan un inters particular. En otros trminos, la Administracin est obligada a respetar las garantas de audiencia y de legalidad.u
40 Tomo 38, pg. 199, del Sem, [ud, de la Fed. "Las autoridades estn obligadas a expresar en sus resoluciones, las razones y motivos que tengan para dictarlas en determinado sentido, dndolas a conocer al interesado, a efecto de que est en aptitud de hacer valer sus defensas contra las mismas, ya que de lo contrario se le infieren moles' tas infundadas e inmotivadas y consecuentemente, se viola en su perjuicio, la garanta constitucional sealada." 41 Fraga, ob, cit., ed. pg. 288, indica que adems comprende: "aquellos otros casos en los cuales as lo exige la independencia y supremaca que en la esfera de su colJ1' petencia se reconoce al poder administrativo dentro del sistema de separacin de poderes adaptados por la misma Constitucin". Ignacio Burgoa, Las garantlas individuales, 4~ ed., pg. 439.
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Cuando una autoridad administrativa priva de sus derechos a un particular ste goza de la proteccin constitucional, en los trminos siguientes: a) La autoridad administrativa debe subordinarse estrictamente a la ley que ha de aplicarse, esto es, a la garanta de legalidad; b) La autoridad administrativa debe cumplir con las formalidades esenciales del procedimiento, en particular, con la garanta de audiencia, es decir, "un juicio" en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.sa c) La ley administrativa debe establecer el procedimiento administrativo como una garanta de carcter constitucional, la falta de ese procedimiento es violatoria de la Constitucin. Tomo 41, pg. 1035, 5~ p.43 La Suprema Corte ha establecido que una ley secundaria es contraria a este precepto cuando no organiza el procedimiento que d audiencia al interesado y va an ms lejos: aunque la ley no establezca las formalidades, la autoridad administrativa est obligada a observarlas. Sostiene la Corte que el artculo 14 Constitucional obliga a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley; pero el Poder Legislativo tambin est obligado a que sus leyes establezcan un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes. (Sem. [ud, Fed. T. 1, pg. 4156.) 2. Existen casos de excepcin en que la propia, Constitucin en forma expresa o general, seala los casos en que el .Poder Pblico puede ejecutar <lIrectamente sus resoluciones sin intervencin de las autoridades judiciales y sin sujetarse al citado artculo 14. Citamos el caso del artculo 33 constitucional en materia de extranjeros perniciosos. La garanta de audiencia previa no rige en esos casos. Cuando es la misma Constitucin la que autoriza los trminos en que deba actuar la autoridad administrativa, son esos mandatos los que deben re~ular el procedimiento que lleve a una resolucin administrativa que prive de sus derechos a un particular.
42 Tesis jurisprudencial nm. 600. , Junta de Conciliacin y Arbitraje. "Si al decidir sobre un conflicto de trabajo. no cumplen con las formalidades esenciales del procedimiento, sealadas .en la ley relativa y: ~r tanto, no se oye en defensa al demandado, con 1'110 violan el artculo 16 constItucIonal."
Tesis Jurisprudencial nmero 294. Suprema Corte de Justicia, pg. 557. Derecho de audiencia, cooperacin. "Como los causantes tienen el derecho de cono~e~ ,el. valor de las obras que realiza el Departamento del Distrito Federal, antes de su inICIaCIn, tal derecho implica la obligacin de la autoridad de dar a conocer al interesado l?s datos relativos y la falta de dicho requisito implica la violacin del artculo 141 constitucional." 43 A partir de 1857 toda privacin de derechos debera hacerse por los Tribunales. Antes de 1942 la interpretacin de la Suprema Corte de Justicia se refiere a que el artculo 14 constitucional slo garantiza la aplicacin del procedimiento que la ley estableca, pero no obligaba a la ley a crear el procedimiento administrativo. Con ella se mantena la garanta de legalidad, mas no la de audiencia. Tomo 64, pg. Tomo 52, pg. 2246.
Sem, Iud, Fed, 5~ p. T. 101, pg. 1292; T. 106, pg. 2107; T. 112, pg. 304.
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Por va de ejemplo pueden sealarse las resoluciones administrativas en materia de expropiacin por causa de utilidad pblica, y el ejercicio de la facultad coactiva. (lur. Pen., pg. 37, 1917-1965.) Sin embargo, se han presentado casos, en que a pesar de los lineamientos fijados por la Constitucin, la ley administrativa va ms all del texto constitucional. Digamos el caso en que una ley de expropiacin local, ha establecido la garanta de audiencia y a pesar de este criterio la autoridad administrativa de la entidad no cumple con ella. El particular agraviado ha considerado esta actitud como violatoria de las garantas individuales. El comentario que puede hacerse es que la ley no debe alterar el texto constitucional, que impulsado por razones de inters general, ha considerado indispensable un determinado rgimen administrativo.w
9.
LA GARANTA DE LEGALIDAD
El artculo 14, prrafo cuarto de la Constitucin, al aludir "a las leyes expedidas con anterioridad al hecho", establece la garanta de legalidad, adems de los numerosos preceptos de la misma que mantienen el principio de subordinacin a la ley.45 Adems ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta, se fundar en los principios generales de derecho."
La Suprema Corte ha extendido la aplicacin de este precepto a las resoluciones administrativas consideradas materialmente jurisdiccionales, o sea en las resoluciones del Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado. Por lo que se refiere a las resoluciones administrativas, formal y materialmente consideradas, el artculo 16, primera parte de la Constitucin, ordena, en su parte inicial relativa: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad, competente, que tunde y motive la causa legal del
44 "El artculo 27 limita los derechos garantizados por los artculos 14 y 16, por consiguiente, no puede considerarse que se violan stos cuando se expropian inmuebles por causa de utilidad pblica. a menos que al hacerlo se infrinja el artculo 27." sem. Iud. de la Fed. Tomo JII, pg. 339. "No hay violacin de garantas, porque la expropiacin se haga sin or al expropiado, pues el artculo 27 no establece tal requisito." {Y,l.F. T. 25, pg. 1856. "Tesis jurisprudencal nm. 475." Facultad econmica coactiva. "Su aplicacin para el cobro de cantidades que no tienen el carcter de impuestos o adeudos al Fisco, importa una violacin de garantas." "Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad econmico-coactiva. "El uso de la facultad econmico coactiva por las autoridades administrativas, no est en pugna con el articulo 14 constitucional." 45 Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pg. 905. "Ningn precepto de las constitucioues modernas tiene ms larga historia, ni ~s rancio abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda, su libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pg. 223.
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procedimiento . . .", es decir, adems de la aplicacin concreta de la ley, las razones o explicaciones de ella que han llevado a tomar legalmente una decisin. En este principio general, referido al contenido del acto administrativo, descansa el sistema de proteccin y aseguramiento de las garantas individuales. Todo acto de autoridad debe partir del respeto de esta garanta fundamental, en la que se involucran diversos derechos: derecho a la competencia, a la forma, al motivo, al objeto y a la finalidad.
10.
LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA
La primera fase de nuestro problema fue llegar a la conclusin de que el artculo 14 de la Constitucin debe aplicarse en todos los casos en que se afecte el inters de un particular, con las excepciones que la misma Constitucin seala y a las cuales hemos hecho referencia. La Administracin pblica no tiene necesidad de actuar a espaldas de las personas a quienes afecte con su actuacin, por el contrario, debe en todos los casos darles la oportunidad de esgrimir las defensas que la ley debe reconocerles. . ~or otra parte se ha reconocido el principio de que las autoridades ad~nmlstrativas, cuando afectan derecho de los particulares, requieren de la Intervencin de las autoridades judiciales, fuera de los casos en que la propia Constitucin seala y delimita la accin administrativa. La garanta de audiencia, de acuerdo con el articulo 14 constitucional, se establece como un juicio en el que se cumplen las formalidades esenciales del procedimiento.
Tesis jurisprudencial Nm. 810. Procedimiento administrativo. Si en l no se llenan las fonnalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias del procedimiento. . Los particulares a quienes perjudican o afectan las resoluciones administrativas, tienen el derecho de ser odos de una manera equitativa e imparcial. Las reglas ~se~~iales de la prueba deben ser respetadas por la Administracin pblica y las (eC1slO~es deben ser motivadas en consideraciones de hecho y de derecho. ad ~s .mdu~able la significacin que tiene en nuestra legislacin el procedimiento hmmlstratIvo rodeado de todas las garantas indispensables para asegurar los deree os de los particulares. La garanta de audiencia en materia administrativa consiste en dar al afectado con una decisin administrativa la posibilidad de una debida defensa, a travs de e~~as garantas: a) La de juicio; b) Seguido ante los tribunales previamente estable~~ os; e) En que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; y d) ,0~.Io~e a leyes expedidas con anterioridad al hecho. 'la La Idea de la Constitucin es que en todo proceclimiento que sigan las autotie. ~es'y que llegue a privar de todo derecho a un particular, se tenga antes de la ~:~~~Cln la posibilidad de ser odo y la posibilidad de presentar defensas adecua. (Sem. Iud. Fed. Tomo 71, pg. 156. V poca.)
a~ Vamos a referirnos a la idea de "juicio" a que alude el artculo 14 constitucional. Aceptado el principio de aplicacin de este artculo a la ma-
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tera administrativa, es prudente determinar el concepto de "juicio" a que alude el mismo. El acto administrativo que prive a un particular de un derecho debe estar precedido de la garanta suficiente para la defensa del derecho impugnado. Juicio no es slo un procedimiento ante la autoridad judicial, lo es tamo bin ante una autoridad administrativa, siempre que se cumplan las condi' ciones legales. Vase a este respecto las siguientes ejecutorias de la Corte de la V poca: T. XX, pg. 39; T. 77, pg. 211; Y T. 98, pg. 167. La necesidad de un juicio previo se satisface cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamente a las normas del procedimiento sealado en la ley que deben dar al afectado o demandado la posibilidad de la defensa Nada ms cercano a la arbitrariedad que los procedimientos sin garantas. . El juicio implica en nuestra materia, un procedimiento seguido ante las autoridades administrativas que puede culminar en una decisin que prive a un particular de un derecho.
11.
LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO
Nos resta determinar cules son las formalidades esenciales del procedimiento a que alude el artculo 14 constitucional. Las formalidades procesales esenciales han sido reconocidas ampliamente por el Derecho procesal civil. Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio qU~ bien puede llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta inspirado en la legislacin procesal y es fruto de la extensin de un precepto constitucional de molde civil a la materia administrativa. Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido slo a los procedimientos judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre otr~ base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del procedl' miento. Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la opinin emitida por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva Ley Agraria de 1927 explica lo que debe entenderse por formalidades esen ciales del procedimiento.
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garanta del artculo 14, unir en su desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que ? organicen renen estos requisitos fundamentales: 1'? Que el afectado tenga conOCImiento de la iniciacin del procedimiento, del contenido de la cuestin que v~/ debatirse y de las consecuencias que se producirn en caso de prosperar la a~r ;. demuestre, y quien sostenga la contraria pueda tambin comprobar su verao a : intentada y que se le d oportunidad de presentar sus defensas; 2'? Que se o~ nice un sistema de comprobacin en forma tal que quien sostenga una cosa ra 3'? Que cuando se agote la tramitacin, se d oportunidad a los interesados pana presentar alegaciones, y 4'? Por ltimo, que el procedimiento concluya con u
rr
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resolucin que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, fije la forma de cumplirse."
e) Otro de los conceptos aludidos en el artculo 14 constitucional es el de los tribunales previamente establecidos. Al referirse este precepto a los tribunales previamente establecidos, debemos hacer referencia al artculo 13 constitucional que se refiere a los tribunales especiales, que son los que se contraen a un solo asunto.w Los tribunales estn formados por todas las instituciones judiciales y administrativas que tienen a su cargo el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Vase sobre el particular el Sem. [ud. de la Fed. V p. T. 50, pg. 1552; T. 67, pg. 18 Y Carrillo Flores. Ob. cit., pg. 102. d) En cuanto a "las leyes expedidas con anterioridad al hecho", debemos decir, que es un principio general "que la ley slo queda abrogada o derogada por otra posterior que as lo declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior" . . Es~agaranta guarda relacin con el principio "de que a ninguna ley ni dISPOsIcin gubernativa se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna". Artculo 14 constitucional y artculo 5 del Cdigo Civil. .. La prctica del poder legislativo de poner en los artculos transitorios: se deroga la legislacin anterior en lo que se oponga a la presente", aunque e~ una medida de proteccin jurdica, su determinacin es difcil por la relaCIn que mantienen unas leyes respecto de otras. .El derecho administrativo moderno debe seguir otros cauces por lo que se refiere a formalidades. Desde luego debe omitirse la rigidez y solemnidad del proce~imiento civil, procurando asegurar el inters general y el propio inters 'pfIvado, en otras formas procesales administrativas que permitan la aplicaCIn moderna y tcnica de las leyes administrativas.f"
12.
EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
46 E. Serrano Cuirado "El trmite de audiencia en el procedimiento administrati' . evo Ad. Pb. 1, Est. PoI. Madrid, nm. 4, enero-abril 1951, pg. 129. bl Illconstitucionalidad de la Ley de Marcas y Avisos comerciales, en' cuanto no estaec: el requisito de audiencia. J :' Para la Suprema Corte el concepto de Juicio tiene la siguiente connotacin: Tesis ~nsprudencial nm. 595, pg. 1073: "La Suprema Corte ha establecido en diversas ejeCutorias. que por juicio para los efectos del amparo debe entenderse el procedimiento :::~ncios~ ?~sd~, que se inicia en cualquier form~, hasta q~e queda ejec~t~da .Ia . se~. deflUltIva. Se trata en este caso de, una interpretacin de los JUICIOS [urisdic~~on~l~s, requirindose una interpretacin del artculo 14, cuando se refiere a juicios
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':La garanta que establece el artculo 14 constitucional debe interpretarse en el sentido de que a cualquier acto de la autoridad que implique afectacin a los de~edlos i~dividuales, debe anteceder un procedimiento, pero sin que sea preciso que sa aUlondad judicial sea indefectiblemente la que debe intervenir para resolver." em. de la Fed. Tomo 35, pg. 1956.
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Procedimiento administrativo, violacin del.-Si con motivo del cobro de impuestos en el Distrito, que se hace a un causante, ste ofrece diversos elementos de prue ba y la .autoridad respectiva, para justificar sus actos, no hace alusin a dichos elementos, ni expresa los motivos por los cuales no los toma en consideracin, sin duda alguna que con tal omisin quebranta los preceptos relativos de la ley de organizacin' del Servicio en Materia Fiscal, lo cual constituye una violacin del procedimiento que por estar comprendida en los artculos 103 y 104 de la Constitucin Federal, aplicables, por analoga amerita la concesin del amparo, para el efecto de que, aprecindose por quien corresponda, el valor de tales elementos probatorios, que fueron ofrecidos oportunamente, por el interesado, se dicte la resolucin definitiva que proceda. Tomo 41, pg. 1035. Autoridades administrativas, constitucionalidad de los actos de las.-La garanta que otorga el artculo 14 de la Constitucin sobre la necesidad de un juicio previo, para que pueda privarse a los ciudadanos de sus propiedades y derechos, se cumple satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que la dicta o ejecuta, se ha ceido estrictamente a las normas del procedimiento sealado por la ley, ya que la connotacin de "ser odo y vencido", no puede referirse sino a la existencia en la ley, de un procedimiento especial en el que se d audiencia al interesado y oportunidad para rendir sus pruebas. Id. Id. Si las infracciones de una cooperativa son de tal naturaleza que traigan la incapacidad o inhabilidad de los agremiados para desarrollar las actividades a que se dedican, es indudable que tales irregularidades no pueden corregirse ca? multas ni con la buena voluntad de la sociedad, y por tanto, la nica sancin a~b cable, es la cancelacin de la autorizacin para el funcionamiento de la cooperativa que incurra en tales irregularidades. Tomo 42, pg. 2246. Audiencia, garanta de, en materia administrativa. Si algn valor tiene la garanta del artculo 14 constitucional, debe ser no solamente obligando a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder Le~is lativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se OIga a las partes. Claro que esto no quiere decir que el procedimiento que establezca la ley, tratndose de procedimientos de autoridad administrativa, sea exactamente igual al procedimiento judicial, pero s debe estimarse que en un procedimiento administrativo puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y que se le d oportunidad de defenderse. Tomo 102, pg. 494. Garantas de audiencia y legalidad, en materia administrativa. Si ni del contenido del acuerdo reclamado, ni de ninguna otra constancia, se desprende que se hubiera seguido en contra de la quejosa algn procedimiento en el cual ~u~ra oda para que presentara su defensa, ni tampoco se invoca ninguna disposlc~n legal que sirviera de fundamento para dictar dicho acuerdo, es patente la violaCin de las garantas consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales, puesto ~ue se priva a la quejosa de sus propiedades, posesiones y derechos, sin haberse seguido en su contra procedimiento alguno en que fuera oda, ni tampoco existe rnanda miento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal de procedimiento. Tomo 118, pg. 71. Recopilacin 1975: Procedimiento administrativo. Reposicin. Si en l no se llenan las forrnalidade~ exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales de interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias del Procedimiento. Tesis 489, 2~ Sala.
CAPTULO IV
EFECTOS Y EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Caracteres del acto administrativo: acto perfecto, eficaz y vlido.-2. Los efectos del acto administrativo: derechos personales e intrasmisibles. 3. Efectos de los actos administrativos respecto de las personas que intervienen: el autor del acto, los causahabientes y los terceros.-4. La presuncin de legitimidad.-5. Publicidad y notificacin de los actos administrativos.-6. La ejecucin de los actos administrativos.-7. La accin de oficio o ejecucin forzosa: carcter ejecutorio de las resoluciones administra tivas.-S. La ejecucin de los actos administrativos en la va administrativa. 9. La ejecucin en la va judicial.
1.
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ACTO PERFECTO, EFICAZ Y VLIDO
.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo san? que rena sus elementos legales, a travs del procedimiento administratIVO. Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos caracteres: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la trretroactividad.
~s decir, que puede, desde luego, ser puesto en ejecucin, ya que determina
dOS derechos y las obligaciones de las personas a las que alude y todos los ems elementos de tiempo, de lugar y de condicin. d ~e lo :xpuesto se desprende que el acto ejecutivo lleva implcita su fuerza e eJecuCIn y acto ejecutorio es lo que por s mismo es ejecutivo." El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedicin, siempre que no contenga alguna determinacin que lo dilate, lo pospong-a o suspenda, Como su publicacin, notificacin, requerir de la aprobacin del superior o estar sujeto a alguna modalidad o afecte algn inters particular anteriorsoc~ 1partIcularmente en dos razones: una derivada de la urgencia de las necesidades
Cola es
1tI00.
Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento,
--
ti\' 1 "En. la doctrina contempornea, se funda
esta ejecutoriedad del acto administra-
,9 ue la Administracin debe atender, y que no permitira la demora de un juipre , 10, y la otra que es la segunda de las nota.s distintivas de que antes hablabaen h~ " 75. la presuncin de legitimidad del acto administrativo." A. Carrillo Flores, ob. cit., I"'g.
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mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta alcanzar su perfeccin jurdica y alcanzar su eficacia. Guido Zanobini.s al considerar la perfeccin, eficacia y la validez de los actos administrativos, explica sus caracteres en los siguientes trminos:
a) "Llamase perfecto al acto que est completamente formado, en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su existencia jurdica. El acto que no es perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas operaciones, que faltan para su perfeccin. As, la formacin del sumario necesario para recoger la deliberacin de un rgano colegiado, el completamiento de las firmas en el acto complejo o colectivo, con el fin de demostrar la participacin de las varias voluntades que han contribuido a su formacin. Como veremos, empero, hay operaciones en 'el procedimiento que, si no son cumplidas en el momento prescrito, no pueden ser realizadas ms tarde, y por lo tanto, el acto est destinado a quedar imperfecto." b) "El acto perfecto puede ser tambin eficaz. Esto ocurre cuando ningn obstculo se opone al despliegue de sus efectos, y por lo tanto, a su ejecucin. Acto eficaz es lo mismo que acto que se puede realizar. Puede ocurrir que el acto, aunque perfectamente formado, no pueda ser sin ms realizado, es decir, que no sea eficaz. Esto ocurre, cuando por la ley o por voluntad del agente, la eficacia del acto est sometida a una condicin suspensiva' o a un trmino. La ineficacia no deriva, por lo tanto, de la falta de perfeccin o de validez. Un acto puede ser perfecto, plenamente regular, y sin embargo," ineficaz, por cuanto un trmino o una condicin tienen en suspenso los efectos."
El acto administrativo entra en vigor desde que se emite por la autoridad administrativa o en el plazo que seale la ley. Sin embargo, debemos recordar que si este acto afecta intereses de los particulares, el acto debe ser notificado al perjudicado. Es a partir de este momento en que el acto es oponible, al cumplirse con los requisitos legales y es vlido en tanto que no se declare legalmente su invalidez.
2. Los
EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: DERECHOS PERSONALES
E INTRANSMISIBLES
El acto administrativo perfecto, por su propia naturaleza produce determinados efectos jurdicos, cuya importancia cada da es creciente. Corno el Estado moderno ha ampliado considerablemente el campo de su accin, as tambin sus efectos son cada vez ms importantes en las relaciones humanas. El efecto ms importante del acto administrativo relacionado con los particulares, es que los derechos y obligaciones que engendra tienen un carcter personal e intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los beneficiarios de los actos administrativos, para no contrariar el inters pblico o el inters nacional.
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Guido Zanobn, Curso de derecho administrativo. Ed. Aray, vol. 1, pg. M6.
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El derecho administrativo ha ampliado el campo de las relaciones jurdicas de los particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que necesariamente se aparten de las relaciones que gobiernan al derecho privado. Hay que trazar una lnea que demarque dnde termina el inters del Estado y en dnde comienza el inters de los particulares. Como veremos ms adelante los derechos derivados de un acto administrativo, no constituyen derechos reales. Los derechos que el poder pblico transmite son siempre precarios y subordinados al inters general. Acerca de la transmisin de los derechos adquiridos al amparo de la legislacin administrativa, la nueva ley minera nos ofrece el rgimen jurdico para la transmisin de esos derechos en materia minera, lo mismo el rgimen jurdico de los actos jurdicos que origina: El artculo 17 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) fija las condiciones para la transmisin de las concesiones y los derechos que de ellas se deriven. El Estado moderno ha creado un nuevo rgimen patrimonial, regulado ~anto por los intereses generales que ampara, como por la magnitud de las Inversiones de los particulares en bienes pblicos. Por la complejidad de estas re~aciones y la incapacidad del Poder pblico para manejar la riqueza pblica, se ha permitido que, bajo las condiciones, limitaciones y restricciones que establecen las leyes administrativas, esos bienes entren en el campo de los ne~ocios en general, pudindose celebrar con ellos la mayor parte de las OperaClones jurdicas del derecho privado. El inters del Estado siempre gobern~do por leyes de orden pblico y el inters privado regulado por su propia legislacin en cuanto no invada o interfiera cualquier inters pblico. Sociedad y Estado viven en la actualidad una etapa de transicin que afecta necesariamente a todas las instituciones administrativas. Las relaciones entre los particulares y la Administracin, se regulan principalmente por normas de derecho pblico, aunque en ocasiones remitan al derecho privado.
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre s, con referencia a derechos adquiridos de las leyes administrativas, stas, por lo regular, dejan que sea la .legislacin de derecho privado la que se encargue de solucionar sus problema~, SI en ello no se afecta el inters general. "Para decidir si una relacin jurdica esta sometida al derecho privado o al derecho pblico, dice Fleiner 3 han de to;n~rse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de ~s eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin jurdica ~ sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin." La tendencia mo. erna no es dejar que las leyes decidan esta cuestin, sino que es necesario definir ~: cri;er~o definitivo, siempre orientado a que esas relaciones son de estricto deree 'al P~~hco y que es hora de que la legislacin administrativa afronte su solucin xc USIVlsta. 4
---4 em.
~ Fleiner, ob, cit., pg. 41. Iud. Fed. 5\1 p, T. 71, pg. 931.
Jess Gonzlez Prez, "Los derechos reales administrativos". Reu. Fac. Der. Enero-
288 3.
EFECTOS DE LOS INTERVIENEN: ACTOS
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ADMINISTRATIVOS RESPECTO DE LOS
LAS
PERSONAS QUE LOS TERCEROS
EL AUTOR DEL ACTO,
CAUSAHABIENTES Y
Debe distinguirse entre los autores del acto jurdico, sus causahabientes y los terceros. El autor es el que ha sido parte en el acto; sus causahabientes son los que reciben un derecho por transmisin universal o particular que les hace el autor o los que tienen un derecho sobre la universalidad de bienes del autor. El tercero es una parte ajena a los actos que realiza el autor, por consguiente, no puede recibir ni perjuicios ni beneficios del propio acto. En derecho administrativo la regla general es la siguiente: Las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo son oponibles a todo el mundo. El Estado, en su actividad, est obligado a respetar las situaciones jur dicas que se han creado al amparo de la legislacin administrativa. Cualquier determinacin del poder pblico afectando estos derechos, es en principio contrario al artculo 14 de la Constitucin. Como se observa, el concepto de tercero, adquiere en derecho administrativo una importancia extraordinaria, porque en todo acto administrativo deben tomarse en cuenta los derechos creados legalmente. Es por esta razn, que algunas leyes administrativas tienen un captulo importante que se denomina: La oposicin administrativa y tiende a crear defensas para los terceroS perjudicados por los actos de la administracin pblica. Tal es el caso que seala el artculo 69 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera. Otro ejemplo que podemos citar en materia de oposicin, es el artculo 126 de la ley federal de aguas de propiedad nacional que D. O. F., 11-1-1972, que ordena:
"En un trmino de treinta das hbiles contados a partir de la publicacin a que se refiere el artculo anterior, los terceros interesados podrn interponer, por escrito, recursos de oposicin ante la Secretara, en el cual debern ofrecer las pruebas necesarias para demostrar sus derechos y los perjuicios que se les puedan causar."
4.
LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
La autoridad administrativa est obligada a circunscribir sus actos a la legislacin administrativa. Todo acto debe estar conformado de acuerdo co~ el Derecho.s La ejecutoria de la Suprema Corte afirma: Sem, [iui. Fed. T. 7 , pg. 93, V poca:
junio 1957, nm. 25-26. "En general, los derechos reales administrativos son los derechos reales cuyo objeto son cosas del dominio pblico." 'os " . . 5 L a Suprema Corte d e j usticia d e la Nacin ha sentado junsprud enca en vafl importantes principios jurdicos, que fundan la decisin ejecutoria:
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"Es natural, por 10 tanto, que la naturaleza jurdica de cada uno de esos derechos sea definida por la ley que los norma, de tal manera que ser a las leyes de derecho pblico a las que les corresponda determinar 19 naturaleza de los derechos pblicos, y a las leyes civiles a quienes compete clasificar y distinguir los derechos privados." Seguimos afirmando la orientacin sealada por nuestra legislacin.
La validez y eficacia de un acto administrativo se determina en relacin con las normas aplicables. Estas circunstancias fundan la presuncin de su legitimidad, es decir, estamos en presencia de un acto de la administracin pblica subordinada estrictamente a la ley.6
"De la presuncin de legitimidad del acto administrativo", nos dice Marienhoff, Tratado. " T. 1I, pg. 371, derivan consecuencias trascendentes: I? En mrito a tal presuncin, 'no es necesario que la legitimidad de dichos actos sea declarada por la autoridad judicial. 2? Tambin en base a la expresada presuncin, la nulidad de los actos administrativos no puede declararse de oficio por los jueces. 3<;> Quien pretenda la legitimidad o nulidad de un acto administrativo debe alegar y probar lo pertinente. 4<;> Dado que la declaracin de oficio de la nulidad de un acto administrativo violara el principio de separacin de los poderes de gobierno, este principio queda a salvo si la intervencin judicial es a pedido de parte. De ah, como lo dijo la COrte Suprema, que sea a los interesados o administrados a quienes les corresponde constitucionalmente tomar la iniciativa en esta materia, con exclusin de los miembros del Poder Judicial.
5.
PUBLICIDAD y NOTIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
phd~ todos los requisitos para su elaboracin. El contenido de los mismos determIna el modo y forma de su aplicacin que puede ser voluntaria o coactiva. . La mayor parte de los actos de la administracin pblica tienen por obJeto la realizacin de los fines del Estado. Por ahora deberemos referirnos a los actos administrativos que crean derechos u obligaciones a los particulares.
li "Tesis jurisprudencial nmero 503": Improcedencia del amparo promovido por el seo. "El fisco, cuando usa su facultad soberana la de cobrar impuestos, multas u otros pagos fiscales, obra ejerciendo una prerrogativa inherente a su soberana, por lo cual no ~uede concebirse que el poder pida amparo en defensa de un acto del propio poder. F der es evidente, pues cuando ante el Tribunal Fiscal de la Federacin ocurre el Fisco e eral, o sea el Estado, por conducto de uno de sus rganos, si es verdad que acude c,omo parte litigante, tambin lo es que el acto que defiende no difiere del acto genuino (e autenid ad, el cual no puede ser considerado como un derecho del hombre o como un~ garanta individual, para el efecto de que la autoridad que lo dispuso estuviera en ~Pdt~t~d de defenderlo mediante el juicio de amparo, como si se tratara de una garanta 11] lVIdual suya." A L~ tesis' jurisprudencial nmero 165, sobre la actuacin de las' autoridades dispone: ut~rzdades. "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley ley permite." Sem. [ud, Fed. Tomo 33, pg. 2960, 5~ poca.
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. El acto administrativo debe producir sus efectos desde que se han cum-
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La eficacia del acto administrativo se funda en su ejecutoriedad, su realizacin de oficio o derecho de la administracin para ejecutarlo. En todos los casos deben darse a conocer las resoluciones para divulgar la accin administrativa y para que el particular se entere del resultado de sus gestiones, es decir, para que el acto comience a producir sus efectos jurdicos y el interesado pueda hacer valer su defensa. En los actos administrativos que afectan un derecho del particular, la notificacin de stos, constituye una formalidad del procedimiento. La administracin en determinados casos, en que est de por medio el inters general, puede mantener la reserva que estime conveniente, tal es el caso de las medidas de carcter econmico y financiero que en determinados casos puede provocar alarmas, alzas de precios, u otros anlogos, o las medidas de carcter militar. Desde luego, deben publicarse los actos administrativos de carcter general o aquellos que la legislacin espaola llama "actos que tienen por destinatario pluralidad indeterminada de sujetos". Los actos especiales o concretos deben publicarse para dar a conocer la actividad de \la administracin con respecto a aquellos actos que afectan a los particulares, con las limitaciones que anteriormente expusimos." La notificacin es un acto por el cual se da conocimiento a una persona de un hecho o de una decisin, segn las formas administrativas. Las notificaciones en asuntos administrativos -que afectan intereses particulares-, como las notificaciones judiciales.f deben hacerse del conocimiento de los interesados. Las dems notificaciones incluso pueden hacerse por simple oficio o carta u otro medio de conocimiento. La notificacin puede ser: personal, por cdula, por edictos, por correo, telegrama, o por cualquier otro medio que permita tener constancia de haberse recibido la notificacin. Cuando los interesados en un procedimiento administrativo sean desc?n?" cidos o se ignore su domicilio, la notificacin puede hacerse en el "Dzarlo Oficial de la Federacin", o en la prensa nacional. Las notificaciones que afectan intereses particulares deben formularse legalmente, es decir, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes administrativas. Si no existen esas normas sobre notificaciones y se afectan esos intereses, de todas maneras las notificaciones deben ser personales. 9 Las notificaciones defectuosas o irregulares deben ser reparadas por las
7 "Las leyes, reglamentos. circulares y cualesquiera otras disposiciones de observanci~ general, obligan y surten sus efectos tres das despus de su publicacin en el peridico oficial. En los lugares distintos en que se publique el peridico oficial. Para que las leyes. reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita adems del pl~ que fija el prrafo anterior. transcurra un da ms por cada cuarenta kilmetros d~ d!5" tanda o fraccin que exceda de la mitad." Artculo 3 del Cdigo Civil para el DIstrItO Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal. 8 Enrique Serrano Guirado, "La notificacin de los actos administrativos en la jUrISprudencia:' Rev. de Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 1, en abril 1950, pg. 131. . nera 9 Artculo 23 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia nu
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autoridades administrativas, para que los interesados tengan perfecto conocimiento de ellas y pueda el particular afectado estar en condiciones de interponer los recursos y defensas que estime necesarios, sobre todo teniendo en cuenta que el transcurso de los trminos puede eliminar las acciones administrativas y judiciales.
6.
LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
--
El acto administrativo legalmente producido por haberse reunido todos sus requisitos legales, para ser eficaz debe producir todos sus efectos, salvo que se demore por as exigirlo su propio contenido, por requerir alguna notificacin, un registro o la aprobacin de una autoridad administrativa superior, o estar pendiente de resolucin de algn recurso. No podemos aludir a normas generales sobre esta materia en nuestra legislacin. El problema se resuelve en forma parcial en cada ley administrativa. La legislacin administrativa prev, en determinados casos, que se cumplan ciertas condiciones, trminos, modalidad, requisitos o elementos previos y complementarios, cumplidos los cuales se procede a su ejecucin. Ya indio camos que se denomina decisin ejecutoria al acto administrativo, en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su formacin y se han reunido sus elementos constitutivos, y puede producir sus efectos . . "~as autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." [ur, Pleno, teSIS Jurisprudencial Nm. 47, pg. 106. El punto de partida, son los siguientes caracteres del acto administrativo: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad del acto administrativo. ste se apoya en el Estado de derecho que obliga a los rganos pblicos a actuar de acuerdo con la ley, principio que domina a todo el orden jurdico por q~e el acto legislativo debe subordinarse a la Constitucin y los actos adminIstrativos y jurisdiccionales deben emanar de la ley. E~ .acto administrativo requiere de su cumplimiento, para tal efecto la AdmlllIstracin pblica cuenta con los medios efectivos para ello. El particular puede cumplir voluntariamente con las resoluciones del poder pblico, la ejecucin del acto se lleva a cabo con la colaboracin pacfica del adminis~rado. En su defecto la ejecucin es forzada a travs de los procedimientos egales. La ejecutoriedad es la facultad de la administracin pblica para eje~~llta~ ,los actos que de ella emanan, salvo los casos de excepcin 'de ntereneron de los tribunales. El acto administrativo implica un cambio en las situaciones jurdicas y se,lle.va adelante en su ejecucin, por la fuerza jurdica y material del poder publIco.lo
1 IdO Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, obligaciones o se afeeau . ., isi ad . erechos pro d i ' iva os, e particular se puede resistir a 1 cumpli imento d e una d ecist n " .. rbli co mmlstrativa . La a d mimstracon pu ica diIspone d e me dlOS a dmi ministra ti IVOS poderosos mo la decisin ejecutoria, provista de sanciones eficaces para llevar a cabo la resolucin.
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Slo las autoridades administrativas competentes tienen facultad para emitir dichos actos y para ejecutarlos. En nuestra legislacin se mantiene el principio de la ejecucin directa de los actos administrativos, con las excepciones que sealan las leyes. La accin directa de la administracin pblica, o ejecutoriedad de los actos administrativos, que el propio Zanobini define en estos trminos:
"Una especial manifestacin de la eficacia de los mismos, por lo cual ellos, cuando imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun contra su voluntad por los rganos directos de la Administracin, sin que sea necesario la previa intervencin de la accin declarativa de rganos jurisdiccionales."
Los actos administrativos son en principio ejecutivos, salvo que una ley administrativa disponga lo contrario. La ejecutividad de dicho acto significa el derecho que tiene la administracin pblica para ejecutarlo. La ejecutividad del acto administrativo expresa un acto que debe producir todos sus efectos, es decir, que debe ser ejecutado. La administracin tiene a su disposicin eficaces medios legales para hacer cumplir sus resoluciones. Dice a este propsito Sayagus Laso (DeL Ad. 1, pg. 490) :
"La posibilidad de la administracin de ejecutar directamente sus propios actos tiene slidos fundamentos. El acto administrativo constituye un instrumento pblico y como tal se presume vlido y hace prueba plena hasta tanto se demuestre lo contrario. Por consiguiente, es lgico que pueda cumplirse a pesar de las impugnaciones que se formulen, mxime que su ejecucin tiende a satisfacer necesidadc~ pblicas y sin perjuicio de la responsabilidad en que la administracin incurra SI el acto o los hechos de ejecucin fueren ilcitos."
El hecho de que una autoridad sea competente para dictar una resolucin administrativa, no obsta para que otras autoridades lo sean para ejecutarla. Las leyes administrativas sealan estas posibilidades para evitar controversias. Lo que podemos discutir es si una autoridad administrativa se ajusta o no a la ley al emitir un acto administrativo que lesiona a un particular. La administracin formula numerosos actos que son evidentes manifestaciones del derecho de soberana, tales como la aplicacin de la facultad e~~ nmica coactiva en materia de impuestos, la expropiacin por causa de utIh dad pblica, la requisicin de una empresa o el establecimiento de una modalidad a la propiedad y otras semejantes. El impuesto es un acto tpico de soberana y la regla solve et repete, co~ firma la naturaleza ejecutoria de la decisin administrativa fiscal. Es fcl1 percibir los daos que sufrira el Estado si se retrasase el pago de los im~ueS' tos. La realizacin de los fines pblicos, la atencin de los servicios pbl~cos, requiere un sistema tributario que proporcione los elementos econmICOS, que no retarden el desarrollo social de un pas.
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Considerada doctrinalmente la accin directa de la autoridad administrativa, nos restan las siguientes conclusiones en la legislacin mexicana. a) En nuestro derecho se funda la accin ejecutiva de la Administracin pblica en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unin. Las consideraciones doctrinales son suficientemente explcitas para reconocer que la creacin del poder administrativo con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas, mxime que no se atribuyen a otros rganos. b) Existen preceptos en la Constitucin, como los artculos 22, 27, 33, 73, fraccin XVI, 123, que autorizan al poder pblico a la ejecucin inmediata de sus determinaciones, aun en el caso en que haya una privacin de derechos, y c) Principalmente en materia de impuestos, el cobro de ellos se encomienda a la autoridad administrativa con la aplicacin de los propios causantes o mediante la aplicacin de la facultad econmico-coactiva. Y slo por excepcin se revisan por la autoridad judicial cuando lesionan a los particulares.
7.
LA ACCIN DE OFICIO
EJECUCIN FORZOSA: CARCTER EJECUTORIO
DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Determinados actos administrativos imponen obligaciones a cargo de los particulares, los cuales se pueden resistir al cumplimiento de las mismas. Esta situacin jurdica se denomina doctrinalmente la ejecutoriedad de los actos administrativos, que segn Sayagus Laso "es la posibilidad de la administracin de ejecutar el acto por s misma, incluso en caso de resistencia abierta 0,rasiva de las personas afectadas, pudiendo acudir en tal caso a diversas medidas de coercin". (Tratado de Derecho Administrativo. T. 1, pg. 490.) Por su parte Garrido Falla (Tratado de Derecho Administrativo, 5~ ed. pg. ~51) sugiere que en lugar de ejecutoriedad se hable de ejecucin forzosa o accIn de Oficio, lo cual nos parece razonable. Las decisiones administrativas, afecten o no intereses particulares, se cumplen por la administracin de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, que faculta y obliga al Presidente de la Repblica "para ejecltta~' ~as leyes que expida el Congreso de la Unin proveyendo en la esfera admlllIstrativa a su exacta observancia". En estas amplias facultades encontramos la fuerza ejecutiva de los actos administrativos. Vedel afirma que la nocin de ejecucin de las leyes es mucho ms rica ?e lo q~e l?arece al encargar al Poder Ejecutivo diversas misiones tales como a publIcaCIn. "La publicacin de las leyes es ya un modo de ejecucin de stas,ru:sto que, si la promulgacin hace la ley ejecutoria, es en principio la pubhcacIn la que la hace oponible a los ciudadanos."
('" "Los. actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley." , ~,ndlce al tomo CXVIII, tesis 922.) Pg. 97, 5~ poca. Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expre-
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samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39, pg. 669. "Los actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley alguna, imponen una violacin de garantas." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pg. 97, VI poca. "Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expresamente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est debidamente fundada y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39, pg. 669, VI poca. Dez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguientes condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza pblica. Por ello no ser ejecutorio un negocio jurdico privado, aunque sea realizado por la misma administracin, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea perfecto, vale decir que tenga todos los elementos' esenciales para su existencia; c) Que sea exigible, apto para producir los efectos a que est destinado.
El acto administrativo cuando perjudica a un particular puede ser impugnado por medio de los recursos que las leyes establecen, es hasta entonces que dicho acto puede denominarse un acto definitivo y debe producir todos sus efectos.
8.
LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA vA ADMINISTRATIVA
Reconocido el principio de la ejecucin forzosa a cargo de la Administracin pblica, debemos precisar que si una ley administrativa seala el procedimiento de ejecucin, a ella debe ajustarse la administracin como en el caso "del procedimiento administrativo de ejecucin" al que alude el cdigo Fiscal de la Federacin, artculos 108 y siguientes.
El privilegio de la ejecucin de oficio administrativo, dice Laubadere. o de accin de oficio o de ejecucin forzada, o de accin directa, consiste en la facultad que tiene la administracin, cuando ella ha tomado una decisin ejecutoria, de realizar directamente ella misma la ejecucin por la coaccin, poniendo en movimiento la fuerza pblica en contra del particular recalcitrante.
Hemos sostenido que tanto la expedicin o aprobacin de una resolucin administrativa, como su ejecucin directa o indirecta, 'encuentra su apoyo constitucional en el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin. La Constitucin no slo faculta para ejecutar la ley, sino tambin la de proveer "en la esfera administrativa" a su exacta observancia. La divisin de poderes no constituye un obstculo para admitir el carcter ejecutorio de las resoluciones administrativas, porque tanto doctrinal como legalmente tienen un fuerte apoyo. No es posible imaginarse la creacin de
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un rgano pblico si no se piensa en las facultades que deben rodearlo para llevar adelante sus resoluciones. Si stas afectan un inters particular, la ley obliga al funcionario a circunscribirse a ella y siempre dejando al Poder Judicial el expresar la ltima palabra 'del proceso administrativo. Los fines que tiene a su cargo la Administracin pblica no sera posible ejecutarlos, si no se contara con la amplia facultad que tiene todo poder de imponerse a la obediencia general. La soberana de los poderes es la base de la estructura democrtica moderna. El principio de legitimidad de los actos administrativos se funda en su propia organizacin poltica, que tiene que e.stablecer los medios adecuados para que los poderes puedan cumplir su finalidad con la mayor eficacia posible. u Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la regla del solve et repele, que consiste en asegurar el inters fiscal para que la accin judicial se inicie. Art. 25 del Cdigo Fiscal de la Federacin. Los medios con los que se realiza la ejecutoriedad son: a) Accin administrativa sobre los bienes de los afectados. Artculos 27 constitucional, expropiacin, materia agraria. El apremio sobre el patrimonio se aplica principalmente en materia fiscal, se excluyen de este procedimiento las deudas civiles. b) Accin administrativa sobre la persona afectada o establecimiento de u.na obligacin de hacer; casos del servicio militar obligatorio o de la vacunacin obligatoria o los casos a que se refiere el artculo 33 de la Constitucin.
~rtculo 180 de la Ley Federal de Aguas. "La desobediencia y resistencia de particulares que impidan las actividades encomendadas a las 1 autoridades en esta ley ~ se opongan a que se efecte alguna obra o trabajo ordenado por ellas, sern s~nclOnados con arreglo a lo dispuesto en los captulos 1 y IJ, ttulo segundo, del libro segundo del Cdigo Penal para el Distrito y Territorios Federales, aplicables en toda la Repblica en materia federal." D. O. F. JI de enero de 1972.
.. L~ compulsin sobre 'las personas. El artculo 4 constitucional ordena: ~adle puede ser obligado a prestar servicios personales sin su justa re tribuCIOn y pleno consentimiento ... " Esto se traduce en una accin de daos y perjuicios.
11 "Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las autoridades administrativas, es sublevarse de tal modo, no ya contra toda nocin jurdica, sino COntra las simples indicaciones del buen sentido, que si como doctrina esa rplica llegara a est~bl~cerse, sera slo sobre las ruinas del orden social. Y para contestar directamente la obJeCin, se puede decir que la jurisprudencia no tolera que como violencia se repute el apremio que una autoridad emplea en los trminos de la ley, para hacer cumplir sus mandatos, porque la violencia est precisamente caracterizada por una idea contraria del todo a esa falsa nocin. Una antigua ley espafiola la define as: cosa que es fecha a otro torticieramente de que no se puede amparar al que la recibe. Ley lllo, Tt. 19, parte la .. 7 Y todas las legislaciones han considerado como esencial elemento de la violencia, IOJusticia, la falta de derecho y el abuso de la fuerza del que la emplea. Suponer,
nmiCO coactiva. 1885, pg. 51.
pu~s, que una autoridad hace violencia cuando obedece la ley, es subvertir todos los przn~iPios:'. Ignacio L. ValIarta, Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad eco-
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c) La ejecucin subsidiaria o actos no personales, que pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado. Como la demolicin de una construccin. d) Ocupacin, entrega o modalidades de un bien determinado.
El artculo 8 de la Ley Federal de Expropiacin ordena: "En los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artculo 1 de esta ley, el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podr ordenar la ocupacin de los bienes objeto de la expropiacin o de la ocupacin temporal o imponer la ejecucin inmediata de las disposiciones de limitacin de dominio, sin que la interposicin del recurso administrativo de revocacin suspenda la ocupacin del bien o bienes de que se trate o la ejecucin de las disposiciones de limitacin de dominio."
e) Aplicacin de sanciones administrativas; y f) Apremios del rgimen de polica. Las multas coercitivas destinadas a conseguir la ejecucin de determinados actos a cargo de los particulares. h) El lanzamiento administrativo, establecido por la Ley Federal de Expropiacin y la Ley General de Bienes Nacionales. i) El uso de la fuerza pblica. Es muy delicado el empleo de la fuerza pblica como procedimiento de ejecucin forzosa de los actos administrativosEl artculo 115, fraccin tercera, prrafo segundo de la Constitucin dispone: "El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados, tendrn el mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente." Artculo 122 constitucional: "Los poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior. En caso de sublevacin o trastorno interior, les prestarn igual proteccin siempre que sean excitados por la legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aqulla no estuviera reunida."
Como una obligacin de hacer citamos la prctica de las autoridades rnunicipales que apremian a los vecinos a barrer las calles y recoger la basura, cuando este servicio se cubre con los impuestos y si se .hace es como una C" laboracin de los particulares, que no deben ser apremiados con sanciones severas.
El artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Repblica para la ejecucin de las leyes que dicta el Congreso de la Unin. La regla que establece el artculo 17 constitucional es una garanta fundamental y dispone que nadie puede hacerse justicia por su propia mano. En cuanto a la Administracin pblica, su actuacin est severamente encauzada por el orden jurdico .q~e establece la accin directa, y determina el carcter ejecutorio de la accin admtnl5trativa en su carcter de poder pblico.
La ley administrativa es la base de toda apreciacin de los actos adnnstrativos. El ejecutor de la misma debe tener presente que la ley p.uede establecer condiciones o circunstancias para su ejecucin, como un regts tro,
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una anotacin administrativa, o alguno de los requisitos a los que aludimos al hablar ele los elementos del acto administrativo. Los autores de Derecho administrativo distinguen dos situaciones que juzgamos de inters: a) El caso en que la Administracin pblica no cumpla. Cuando se han establecido derechos y facultades para los particulares y la Administracin pblica no se muestra dispuesta a ejecutarlos, la ley protege el inters particular. En este caso debe ocurrirse a los rganos administrativos o jurisdiccionales, como ms adelante podremos estudiar, procedimiento que puede implicar, en los casos que seala la ley, la suspensin del acto impugnado. b) Los particulares se resisten al cumplimiento de sus deberes. En estos asuntos administrativos se establecen deberes y limitaciones a los particulares. "Una cantidad de negocios, en fin, dice Zanobini, estn obligados a establecer deberes y limitaciones para los particulares a los que se refieren, sea en modo autnomo (rdenes positivas o negativas) , sea como parte pasiva de relaciones bilaterales (de empleo de concesin). Donde los particulares no cumplan espontneamente las obligaciones que les son impuestas con dichas disposiciones, la administracin tiene facultad de realizar sus pretensiones mediante el uso de medios de coercin o sea de ejecucin forzada. Mientras los particulares no pueden realizar sus pretensiones hacia otros particulares, o hacia los entes pblicos, sino recurriendo a la accin judicial. El Estado y los entes pblicos menores ,para realizar sus derechos no tienen necesidad de la intervencin de ninguna autoridad extraa, sino que pueden alcanzar tal fin por medio de la actividad directa e inmediata por los propios rganos administrativos." Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, deberes, obligaciones y se afectan derechos privados, el particular se puede resistir a su cumplimiento. El acto idneo legalmente es el que puede producir todos sus efectos. La Administracin pblica dispone de medios administrativos poder~s?s para la ejecucin de la decisin administrativa, como la aplicacin del regmen de sanciones. Todo procedimiento de ejecucin de la administracin debe fundarse en Un acto administrativo legalmente expedido, lo contrario debe estimarse como una va de hecho o procedimiento arbitrario del poder pblico. Los actos administrativos que afectan situaciones jurdicas particulares que n? son voluntariamente cumplidos, encuentran en la legislacin' adminI~tratIva los procedimientos coercitivos para llevarlos a su final cumplimIento. La accin de oficio o ejecucin forzosa de la administracin es consecuencia de la ejecutoriedad del acto administrativo. Tambin los particulares disponen de medios jurdicos para destruir, suspender o limitar, el alcance de una resolucin administrativa, tales como la revoc~ci~n, la declaracin de nulidad, la suspensin y los procedimientos en matena Judicial, entre los que destaca por su importancia el juicio de amparo.
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9.
LA EJECUCIN EN LA VA JUDICIAL
La Administracin pblica tiene facultad para dictar y ejecutar sus resoluciones sin la intervencin judicial, aunque afecten intereses privados. Debemos distinguir la ejecucin en la va judicial, del control jurisdiccional de los actos administrativos, este ltimo tiene por objeto revisar la legalidad del acto administrativo. Nuestra legislacin y jurisprudencia han reconocido la facultad del Poder Ejecutivo para la aprobacin y ejecucin de las resoluciones administrativas, con independencia del Poder Judicial aunque afecten intereses particulares. Se ha establecido por va de excepcin, que la ejecucin de esas resoluciones se encomiende a los rganos jurisdiccionales. Cuando una ley seala un camino diverso al administrativo, como la va judicial, sta debe seguirse. Una de esas reglas generales la establece el artculo 27, prrafo X de la Constitucin:
"El ejercicio de las acciones que corresponden a la nacion en virtud de las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autoridades administrativas procedern, desde luego, a la ocupacin, administracin, remate o venta de las tierras yaguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningn caso pue da revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se dicte sentencia ejecutoriada."
La propia Constitucin seala casos en los que un aspecto de la ejecucin de una decisin administrativa se encomienda a una autoridad administrativa y otra a la autoridad judicial, como en los casos de la expropiacin por causa de utilidad pblica. Con referencia a la indemnizacin, el artculo 27, prrafo VIII constitucional ordena: " ... El exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando se trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas." La Suprema Corte ha establecido dos principios jurisprudenciales que deben ser analizados en su significacin y extensin:
. "Las autoridades administrativas carecen de facultades para privar de sus pos~ siones o derechos a los particulares, lo que no puede hacerse sino por la auton: dad judicial y en los trminos que la Constitucin previene." Tesis jurisprudenci al nmero 27. Jur. 1917-1965, pg. 47. ".Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos co~ tenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades judiciales." TesIS jurisprudencial nmero 28. Jur. 1917-1965, pg. 47.
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Por lo que se refiere a la legislacin, no son frecuentes las leyes administrativas que establecen a opcin de los interesados el doble camino, administrativo y judicial.
El artculo 12 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa que "las resoluciones a que se refiere el artculo 10 podrn ser reclamadas ante la autoridad administrativa. A falta de disposicin en dichas leyes, o cuando las mismas sean insuficientes, se estar a las siguientes reglas: ... " El artculo enumera las reglas aludidas.
La legislacin norteamericana somete la ejecucin de las resoluciones administrativas a las autoridades judiciales y con las mismas leyes que los particulares. Segn Schwartz "en los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son pasibles de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el supuesto que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera". Como se ve, la accin directa de la administracin se mantiene en un crculo menos importante, ya que el poder sancionador se entrega a los tribunales judiciales. Sin embargo, desarrollos ulteriores en el orden jurdico de aquel pas permiten una mayor extensin de la actividad administrativa comprendiendo importantes materias administrativas y concluyendo en el poder de polica, que ha adquirido relieve como en otros pases.
CAPTULO V
EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. El conflicto de leyes en el tiempo.-2. Derechos adquiridos por los particulares.-3. Las simples expectativas.-4. La retroactividad en la Constitucin.-S. La no retroactividad de la ley en el artculo 14 constitucional. 6. La no retroactividad en las leyes administrativas.-7. La retroactividad en materia fiscal.-S. Problemas diversos sobre retroactividad.-9. La retroactividad de las resoluciones administrativas.-10. La jurisprudencia en materia de retroactividad administrativa.
1.
EL CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO
La Constitucin, una ley administrativa o un acto administrativo son ret~oactivos cuando vuelven sobre el pasado para estimar las condiciones de va-
lidez de un hecho o acto jurdico, destruyendo o modificando sus efectos, hechos o circunstancias iniciales, cuando haban creado derechos en favor de particulares. 1 Merln dice que "la leyes retroactiva cuando viola el pasado lesionando derechos adquiridos por los particulares al amparo de una ley anterior". . El rgimen de seguridad administrativa 2 exige que los actos administratIvos no se apliquen retroactivamente, salvo en los casos de excepcin, por eso la legislacin universal lo consagra como un principio de derecho y le da en derecho pblico una extensin mayor que en derecho privado. El derecho romano estableci el principio de que las leyes no se retrotraen. a Nada hay ms perturbador del orden jurdico que la imprecisin de
~ Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, Pars. Lib. Gen. de rolt. et de Jur. 1959, 1 v., 354 pgs. 2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pg. 396. "La seguridad jurdica se caract~rlZa por el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre v~as a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afecta~ln vlida de diferente ndole en la esfera del gobernado integrado por el summum e sus derechos subjetivos." a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tt. XIV, libro 1, del Cdigo repetitae pralectionis. .
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las situaciones jurdicas, o la vaguedad de los derechos adquiridos, o la inestabilidad de las resoluciones administrativas.t Estamos en presencia de uno de los problemas ms complejos de la ciencia del derecho. Sin embargo, y como expresa Areco, "en toda poca y en todo lugar se dan casos en que no slo es conveniente sino hasta necesaria la aplicacin retroactiva de la ley". Debemos, por consiguiente, examinar los preceptos constitucionales retroactivos, las leyes administrativas y los actos administrativos y reconocer cundo una ley entra en vigor y cules son sus consecuencias frente a las situaciones jurdicas anteriores que sufren su influencia. El orden jurdico vigente es el conjunto de normas sancionadas por el poder pblico y se aplica hacia el futuro, sobre un determinado territorio y en forma continua. Es bajo la proteccin de esta legislacin como se constituyen los derechos y se proyectan los desarrollos sociales y econmicos de un pueblo. Como indicara el insigne jurisconsulto Portalis, "es verdad que no puede la ley hacer que una cosa que existe no haya existido; si puede decir que deje de existir't.s
"Por ello, nos dice Manuel Mara Dez, no debe confundirse el principio de la no retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurdicos. Este principio implica una interdiccin para los rganos administrativos de afectar, aun para el futuro, los derechos adquiridos, mientras que el principio de la no retroactividad comporta la imposibilidad de que la administracin d a sus decisiones un carcter retroactivo. Vale decir que uno de los principios se refiere nicamente al pasado, mientras el otro concierne tambin al futuro." "El acto administrativo no puede normalmente producir efectos retroactivos; esto quiere decir, que en la medida en que se establece una regla nueva o modifica una situacin jurdica, l no produce sus efectos ms que para el porvenir 'Y no puede conducirlo a revisar los efectos pasados y ya adquiridos de la situacin anterior." Laubadere. Droit administratij special. P. U. F., pg. 12, 1967.
4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expres el artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin francesa del 21 de junio de 1793. :; Vase en contrario el criterio clsico de los juristas civilistas: "He aqu el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley nueva constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislacin anterior. Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurdicas mejor que la precedente. El inters social exige, pues, para que la legislacin ms reciente produzca todoS sus efectos bienhechores qu se aplique en el mayor nmero de casos posibles y. en consecuencia, tambin a las relaciones nacidas antes de su publicacin. Sin duda esta aplicacin lesionar esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensin de la ley, si no se les despoja de ningn derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley nueva no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con' sagrado por la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, nms. 125
a 178.
Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956. pg. 402.
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2.
DERECHOS ADQUIRIDOS POR LOS PARTICULARES
Debemos ante todo definir los conceptos de "derechos adquiridos", y "expectativas de derecho", por su significacin especial en esta materia. A continuacin examinaremos el problema de la retroactividad en el orden jurdico posi tivo. Tres casos incluye nuestro estudio o sea la retroactividad en la Constitucin, la retroactividad en las leyes administrativas y la retroactividad de las resoluciones administrativas. Esa retroactividad opera de diversa manera segn los casos 'de que se trate; o sea los siguientes:
a) La retroactividad constitucional de orden pblico es la que comprende aquellos casos en que el inters general establece la afectacin o alteracin de derechos o situaciones anteriores.? b) La retroactividad legal ordinaria que es aquella en la que la ley opera con retroactividad volviendo sobre el pasado para reformar o destruir un derechoadquirido con perjuicio de los particulares. e) La retroactividad administrativa que resulta de la aplicacin de los propios actos administrativos."
Dice a este respecto Laubadere (Tratado. T. 1, pg. 251, 3~ edicin): "Las autoridades administrativas no pueden jams dar efecto retroactivo a sus decisiones. Esta regla no es una aplicacin del artculo 2, del Cdigo Civil francs (que corresponde al artculo 8, del Cdigo Civil mexicano), que no concierne ms que a leyes, ya que es uno de los principios generales a los cuales la jurisprudencia reconoce valor de regla de derecho."
~~ nuestro pas el problema de la retroactividad y el de los derechos ad<umdos ha provocado serias polmicas, sobre todo cuando la Constitucin
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a~tl\'a; y las leyes monetarias tienen tal carcter, atento su espritu y la necesidad social que satisfacen." Sem, [ud, Fed, T. 15, pg. 815. V.E.P. . "~os particulares no pueden adquirir derechos que estn en pu~na con el inters ~U?l~co; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactl\'ldad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley." Sen/o [ud. foed. T. 49, p;ig. 1714. V.E.P. . 7 "Generalmente el acto administrativo produce efectos para el futuro, es decir, no ~Ie~e. efecto retroactivo. Es lo normal para los actos creadores de nuevas situaciones .lundlcas. Pero esto no excluye que en ciertos casos pueda tener efectos hacia el pa sado, cuando la ley expresamente lo autoriza o cuando la retroactividad es el efecto natural del acto. En este ltimo caso, es lo que ocurre con los actos de revocacin ~r razn de la ilegalidad. Los efectos de la revocacin se proyectan generalmente hacia e pasado. Solucin unnime en la doctrina. Los efectos de la revocacin por ilegalidad di ~royectan generalmente hacia el pasado ex tune. Pero a veces los textos consagran d lst~ntas soluciones. Adems hay que tener en cuenta los efectos definitivamente proLucidos desde la fecha en que se dict el acto hasta su extincin." Enrique Sayagus aso, ob, cit. Tomo 1, pg. 489. Montevideo, 1953.
~la~en los tribunales de las leyes de orden pblico, o de inters general, nunca es retro-
"La Suprema Corte ha sostenido. en diversas ejecutorias, que la aplicacin que
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de 1917 confirm la tradicin jurdica mexicana en materia de subsuelo -minas y petrleo principalmente-, elaborando un rgimen jurdico de plena nacionalizacin. Algunos sectores de la doctrina administrativa sostienen que no existen derechos adquiridos en el Derecho administrativo y mal puede hablarse entonces de retroactividad de las leyes administrativas. "Otra cosa es que pueda, en determinados casos, fijarse como fecha de vigencia una anterior a la de su dictacin, pero ya hemos visto tambin la inconveniencia de semej ante procedimiento." 8 . Debemos comenzar por precisar qu debe entenderse por derechc adquirido. Los derechos adquiridos son aquellos que provienen del hecho del hombre o de las convenciones, por oposicin a los derechos naturales.
"El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposicin legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensin de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin vigente en un momento dacIo. En el primer caso, se realiza el derecho y entra en el patrimonio; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica concreta, no formando parte integrante del patrimonio." (Sem. Jud. Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)
La naturaleza de un derecho adquirido debe definirse en funcin de la legislacin u orden jurdico al amparo del cual se cre o se configur ese acto que confiere beneficios, derechos o prestaciones a un particular.
"Los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el inters pblico; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactividad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley." (Apndice al tomo CXVIlI, tesis 922. V.E.P.)
El rgimen de la propiedad se encuentra regulado por el artculo 27 constitucional y por las disposiciones del Cdigo Civil que establecen su rgimen jurdico. Esta propiedad difiere de la propiedad romana, porque es evid~n. temen te una propiedad que debe ser considerada como una funcin SOCIal. Nadie puede adquirir mayores derechos que los que ampara su propia condicin jurfdica.?
s "Lo que constituye propiamente la retroactividad no es slo el hecho de regir el pasado, sino tambin y muy especialmente, el de lesionar un derecho adquirido; Y es un derecho elemental el de que los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el inters pblico, de modo que cuando una ley lesiona un derecho de esa das~; no hay retroactividad aun cuando la existencia del derecho sea anterior al de la ley. Sem, Jud. Fed., 5\1 p, T. 14, pg. 691. 9 Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y <.ue se lesionen derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima clfcun~' tancia es esencial. Sem. Jud. Fed. 5' p. T. 9, pg. 432; T. 10, pg. 880 Y T. 1 pg. 1275.
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Otro caso que debemos sealar en el rgimen del dominio pblico de la Federacin al otorgarse una concesin de acuerdo con nuestros principios constitucionales, no se opera una transmisin de propiedad del Estado al concesionario. En cualquier circunstancia que se considere, los derechos del Estado se mantienen presentes, inalienables e imprescriptibles. Cuando se llev a cabo la expropiacin de las compaas extranjeras petroleras, dicha expropiacin slo comprendi las instalaciones y dems bienes de ella, en ningn caso el subsuelo porque ste no sali ni ha salido del dominio de la nacin. El nico derecho que tiene el particular es a que se respeten sus derechos tales como le fueron transmitidos con las mismas restricciones, limitaciones, modalidades previamente establecidas en las leyes. Es necesario precisar que las leyes en principio se aplican para los casos futuros, pero siempre la nueva ley implica la afectacin de algunos derechos privados. En la propia naturaleza del acto nuevo debe determinarse si es o no retroactivo.w Vivimos la era de las grandes transformaciones sociales que afectan de manera directa los derechos adquiridos con anterioridad a ellas. Ninguna reforma social de trascendencia se puede operar, exclusivamente con su proyeccin al futuro, se requiere a veces una aplicacin retroactiva inevitable. Son los pueblos y los gobiernos los que deben equilibrar su aplicacin bajo normas de equidad y de acuerdo con los intereses colectivos.
3.
LAS SIMPLES EXPECTATIVAS
-r:
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. La expectativa de derecho es cualquier esperanza o pretensin de conseguir en adelante una cosa, si se depara la oportunidad que se desea. Los elementos de la expectativa son los siguientes: 11 a) El deseo de adquirir un derecho;
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de los derechos adquiridos. El artculo 5 del Cdigo Civil de Argentina expresa: "Ninguna persona puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden pblico." El ,o~d.en jurdico mexicano se ha inspirado en un principio general anlogo para no permItIr la creacin de derechos adquiridos que tengan el carcter de irrevocables. Todo derecho debe medirse en funcin del orden jurdico que lo cre. f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teoras, siendo las ms ~ecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situaclO~es .abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aphca~ln concreta de la misma. El derecho adquirido es defendible, cuando el acto realimtroduce Iln bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el ~c o efectuado no' puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, n por di P ", . ,IS OSIClon I egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una p:etenslon de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin vIge~te en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonIo; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica ~~~;~ta, no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pg. 3496.
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b) La posibilidad ms o menos cercana o probable de conseguir un de-
recho;
e) La creencia de que .se realice un suceso que se prev o al hacerse efectiva determinada eventualidad. En derecho administrativo hay posibilidad de ciertas expectativas de derecho previstas y reguladas en la ley, que al realizarse convierten la simple expectativa en un derecho adqurido.P Los arrendatarios de terrenos nacionales tienen de acuerdo con el artculo 41 de la Ley de Terrenos Baldos y Nacionales, excedencias y demasas, "derecho a adquirir por compra los terrenos objeto del contrato siempre que se encuentren al corriente en el pago de sus rentas y que hayan cumplido con las estipulaciones del mismo. La ley consagra a favor de ellos el derecho del tanto". "Los solicitantes de terrenos nacionales no podrn traspasar los derechos que sus solicitudes puedan haber engendrado, si no es con autorizacin de la Secretara, la que podr concederla cuando se satisfagan los requisitos de esta ley." Artculo 84 de la misma ley.
4.
LA RETROACTIVIDAD EN LA CoNSTITUCIN
Como indicamos antes, hemos aludido a que la Constitucin mantiene el principio de irretroactividad de las leyes en perjuicio de persona alguna.P Sin embargo, la propia Constitucin seala diversos casos en que se pero mite la aplicacin retroactiva de la ley. "El legislador constituyente en uso de sus facultades amplsimas, pudo establecer casos de excepcin al principio de no retroactividad y cuando as haya procedido los preceptos deben aplicarse retroactivamente." Sem. [ud. Fed. 6~ p. T. 9, pg. 432.14 La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia (ndices 1917-1965, tesis 162 Jurisp. del Pleno y de las Salas):
"Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el Constituyente, al establecer los preceptos del Cdigo Poltico. En el primer caso no se
12 Charles B. Hochman, "The Supreme Court and the constitutionality of retroactive legislation". Harvard Law Review. Vol. 73, febo 1960, nm. 4, pg. 692. 13 Tanto el artculo 14 constitucional como el artculo 5 del Cdigo civil para el Distrito Federal, aluden al concepto de "perjuicio". Mencionamos el concepto de "perjuicio". Artculo 2209. "Se reputa perjuicio la privacin de cualquier ganancia ldta ~ue debiera haberse obtenido en el cumplimiento de la obligacin," Artculo 2110. 'Los danOS y perjuicios deben ser consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de la obligacin, ya sea que se hayan causado o que necesariamente deban causarse: aclaramos que el concepto de perjuicio en la Constitucin es mucho ms extenso que al que alude el derecho privado. . 14 La Constitucin general de la Repblica consagra el principio de la no retroa~l' vidad, cuando la aplicacin de la ley cause perjuicio a alguna persona, de donde es educble la aplicacin contraria de que es darse efectos retroactivos a la ley si sta no causa perjuicio. Sem, [ud, Fed. 5~ p, T. 76, pg. 3496.
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les podr dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en el segundo, debern aplicarse retroactvamente, a pesar del artculo 14 constitucional, y sin que ello importe violacin de garanta individual alguna. En la aplicacin de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos y si resultan unos en oposicin con otros, hay que considerar los especiales como excepcin de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constituyente en uso de sus facultades amplsimas, pudo por altas razones polticas, sociales o de inters general establecer casos de excepcin al principio de no retroactividad, y cuando as haya procedido, tales preceptos debern aplicarse retroactivamente. Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima circunstancia es esencial."
El presupuesto de egresos de la Federacin por ejemplo, puede suprimir un empleo o disminuir su dotacin consignados en el presupuesto anterior. No se puede negar que la ley resulta retroactiva en perjuicio del cesante. Desde luego el legislador acta legalmente porque la Constitucin lo autoriza para tal efecto.P La Constitucin en el artculo 73, fraccin XI faculta al Congreso para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin o sealar, aumentar o disminuir dotaciones. "Este precepto tiene casos de excepcin, es decir, dotaciones que no pueden temporalmente disminuirse. Segn el artculo 127 constitucional el Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, diputados y senadores y dems funcionarios pblicos de la Fed~r~cin, de nombramiento popular, recibirn una compensacin por sus serVICIOS que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro Federal. Esta compensacin no es renunciable, y la ley que la aumente o disminuya no podr tener efecto durante el perodo en que un funcionario ejerce el cargo." El artculo 27, prrafo sptimo, inciso XVI de la Constitucin ordena: 16
"Se declaran nulas: "a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pue blos, rancheras, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes polticos, gobernadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravencin a lo dispue,~to en la ley de 25 de junio de 1856 y dems leyes y disposiciones relativas. b) Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las Secretarias de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad fedeErnesto Flores Zavala, Elementos de finanzas pblicas. T. 1, pg. 72. 1~ Comentando esta fraccin Lucio Mendieta y Nez en El sistema agrario cons~~uc'o~al ha expresado: "Se ha estimado que l~s facultades amplsimas concedidas al I !eCUhvo de la Unin en este precepto, deben estar supeditadas a las disposiciones de una ey reglamentaria en la cual se establezcan los casos en que debe considerarse perjudicado el inters pblico, puesto que el mismo artculo en otra parte de sus disposiciones, ~uando. trata de la utilidad pblica como base de las expropiaciones, determina que sern as le~lslaturas de la Federacin y las de los Estados en sus respectivas jurisdicciones las ql.ue dicten las leyes en las cuales se establezcan los casos que deben estimarse como utiidad pblica" S'm em bargo, el precepto consutucona1 es d ' . . . . . eClSlVO y de ap l " ' icact n mmediata s quen ' i requiera la reglamentacin de una ley. .
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ral, desde el da l'? de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de comn repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comunidades y ncleos de poblacin. "e] Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el perodo de tiempo a que se refiere la fraccin anterior por compaas, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federacin, con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejdos, terrenos de comn repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a ncleos de poblacin. "Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, nicamente las tierras que hubiesen sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio de 1856 y posedas en nombre propio a ttulo de dominio por ms de diez aos, cuando su superficie no exceda de cincuenta hectreas. El artculo 27, inciso XVIII de la propia Constitucin dispone: 'Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico' ... "
Hemos indicado que el artculo 14 prrafo primero de la Constitucin establece el principio general de la no retroactividad de las leyes en perjuicio de persona alguna. La propia Constitucin, inspirada en una poltica social estatista y bajo razones de utilidad pblica, relacionadas con el rgimen de propiedad ha establecido casos de excepcin, en que por mandato de un precepto constitucional se autoriza al Ejecutivo de la Unin, para aplicar una ley retroactivamente. El precepto anteriormente citado declara revisables los actos administrativos que seala, y sin intervencin judicial, da una amplia facultad al ejecutivo para declararlos nulos. De acuerdo con la poltica agraria general, la concentracin o acaparamiento de tierras, aguas y la riqueza natural, causa graves perjuicios al pas, y por consiguiente, al inters pblico. La generalidad de este precepto, permite la nacionalizacin de las grandes concentraciones de la propiedad privada, aun hechas en poca relativamente reciente, ya que el precepto toma como punto de partida el ao de 1876, sin delimitar su aplicacin. Estos casos de nulidad que seala la Constitucin operan retroactivamente para declarar la nulidad de las situaciones que consideran.t? La nulidad absoluta, por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo
17 "Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el cOl1stitu: yente, al establecer los preceptos del cdigo poltico. En el primer caso, no se les podra dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en ~J segundo deben aplicarse retroactivamente, a pesar del articulo 14 constitucional Y slO que ello importe violacin de garanta alguna individual." Sem, [ud; de la Fed. Tomo 64, pg. 209.
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interesado y no desaparecer por la confirmacin o la prescripcin. Artculo 2226 del Cdigo Civil para el Distrito Federal. La nulidad es relativa, cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos. Artculo 2228 del propio cdigo. Como vemos, una de las caractersticas de la nulidad es que ella opera retroactivamente. En la nulidad absoluta se liga a la idea que se ha violado la ley o el in ters general y en el segundo caso revela la presencia de algn vicio de consentimiento que puede ser subsanado. Consideramos que el precepto constitucional que comentamos ha empleado indebidamente la palabra nulidad en las dos fracciones citadas, porque todos los actos jurdicos a los que alude fueron legalmente celebrados sin que implicaran violacin del inters general o se celebraran bajo alguna ineficacia administrativa. Lo que el precepto constitucional ha pretendido es destruir esas situaciones creadas al amparo de otras leyes. Debi decir por consiguiente "se desconocen esos actos", y en dicho caso estaramos en presencia de una retroactividad ordinaria y no de una sancin de nulidad aplicada retroactivamente.t"
5.
LA NO RETROACTIVIDAD DE LA LEY EN EL ARTCULO
14
CONSTITUCIONAL
El artculo 14, prrafo primero de la Constitucin ordena: "A ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." . La jurisprudencia de la Suprema Corte (tesis 163, ndice de jurisprudenera 1917-1965, jurisprudencia comn al Pleno y a las Salas) establece:
"La Constitucin General de la Repblica consagra el principio de la irretroactividad, cuando la aplicacin de la ley causa perjuicio a alguna persona, de donde es deducible la afirmacin contraria, de que puede darse efecto retroactivo a la ley. si sta no causa perjuicio." "La modificacin hecha al artculo 14 de la Constitucin de 1857, por el ar~c.u~o 14 de la de 1917, permite afirmar que si la nueva ley, lejos de causar perJUICIOS, es favorable al estado jurdico de las personas, es de aplicarse para actos ~l~e se realizaron durante la vigencia de la antigua ley." (Sem. [ud: Fed. V poca. I. LXX, pg. 185.)
El artculo 14, fraccin 1 de la Constitucin ha sido objeto de diversas
taclOn: a) Prohibicin a los jueces de aplicar leyes retroactivas: En sus primeras interpretaciones, la Corte afirm:
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lnt~~pretaciones por la Suprema Corte. Aludiremos a una primera interpre19
Retroactividad de los cdigos agrarios: Sem. [ud, Fed. 5" p. T. 100. pg. 250. Retroactividad de las leyes agrarias: Sem. [d, Fed, 5" p. T. 89, pg. 919. 19 Sem, [ud, de la Fed, 5" p. T. 23, pg. 984; T. J, pgs. 857, 888; T. 12. pgs. 224, 226. T. 23, pg. 984; T. 9, pag. 435; T. 12. 26, pg. 543.
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"Que este precepto no impone como el de la Constitucin de 1857 una limitacin al legislador prohibiendo expedir leyes retroactivas, sino que, lo deja en libertad para expedir leyes de esta naturaleza cuando lo estime conveniente." Otra ejecutoria sostuvo que: "Si bien es cierto que el artculo 14 constitucional, prohbe dar a las leyes efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna, cuando las leyes por su naturaleza misma son retroactivas, los jueces no violan el principio constitucional citado al aplicarlas, pues carecen de facultades para juzgar de su constitucionalidad y cumplen su obligacin sentenciando conforme a ellas. "La recta interpretacin del artculo 14 constitucional hace ver que tal precepto no rige con el legislador, se dirige a los jueces, a los tribunales y en general a las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes o de su interpretacin."
Cambio de interpretacin del mismo precepto: b) Prohibicin al legislador y al juez de aplicar leyes retroactivas.
"No debe entenderse que la prohibicin se refiere nicamente al legislador, para el acto de expedir la ley, sino que tambin comprende a la autoridad que hace aplicacin de ella a un caso determinado, porque as permiten interpretarlo los conceptos mismos de la disposicin constitucional que se comenta." (Sem. [ud, Fed. V p. T. XV, pg. 2412.) "La jurisprudencia adoptada por la Suprema Corte, poco despus de promulgada la Constitucin sobre el artculo 14 de sta, no reza con el legislador, sino que se dirige a los jueces y a las autoridades encargadas de aplicar las leyes o de su ejecucin, ha sido sustituida por la de que la verdadera interpretacin de ese aro tculo, es la de que procede el amparo no slo contra los actos de autoridad que violen las garantas individuales, sino tambin contra las leyes que son violatorias de las mismas garantas, cuando tienen el carcter de aplicacin inmediata y lesionan derechos adquiridos, pues las palabras del Constituyente no pueden dar lugar a distingos que no estn en el texto del artculo citado que previene de manera absoluta que a ninguna ley se le dar efecto retroactivo, sin atender a si de dicho efecto nace la aplicacin de la ley por las autoridades o si la ley por s misma produce dicho efecto desde el momento de su promulgacin, pues resultara ilgico admitir que el amparo procede contra las leyes, y negarlo cuando se demuestra que los preceptos de sta automticamente vuelven al pasado, lesionando derechos adquiridos."
Por lo que se refiere a las leyes retroactivas, el artculo 5 del Cdigo Civil para el Distrito Federal ordena: HA ninguna ley ni disposicin guberna tiva se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 20 6. LA
NO RETROACTIVIDAD EN LAS LEYES ADMINISTRATIVAS
Ya indicamos que el artculo 14 de la Constitucin de 1917 cambi el siso tema del artculo 14 de la Constitucin de 1857. sta prohibi la expedicin
20 Andr de Laubadre, ob. cit. 3~ ed. 1963. LGD et juro 251. El propio autor agrega, pg. 275: "El acto administartivo irregular puede ser retirado retroactivamente por su autor."
311
de una ley retroactiva, el texto actual ordena que: "A ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 21
En principio, la regla de la no retroactividad de las normas jurdicas rige tambin en derecho administrativo. "Esta regla, dice Fleiner, se funda en la idea de que, por regla general, una nueva ley no puede aplicarse ms que a los hechos y circunstancias jurdicas que se han producido despus de promulgada esta ley, por este motivo la prctica supone, con razn, que la nueva ley no afecta a los derechos lcitamente adquiridos. Sin embargo, si no existe una prohibicin general establecida por la Constitucin o por una ley determinada para una materia, toda norma jurdica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y comprende situaciones ya existentes y consumadas. Los efectos retroactivos se obtienen sin que hayan sido dispuestos expresamente, basta que se observe esta intencin en el conjunto del nuevo derecho. Cuanto ms importante sea para el bien comn una norma jurdica, tanto ms justificado es suponer que su autor quiso aplicarla tambin para circunstancias ya existentes. Si, por ejemplo, se estima ser perjudiciales al bien pblico ciertos tipos de construccin, entonces la ley ordena su supresin, se aplica no slo a los edificios que en lo sucesivo se intente construir, sino tambin a los ya existentes. Aun cuando una situacin haya sido justificada o reconocida por un acto administrativo especial durante el dominio del antiguo derecho, no por ello excusa someterse a una nueva norma jurdica con fuerza retroactiva una extensin mucho mayor que en derecho privado. De todas suertes, la interpretacin debe decidir en cada caso si una nueva norma jurdica ha de tener vigencia nada ms que para el futuro, o si hay que aplicarla tambin a situaciones ya existentes." 22
Dos ejecutorias de la Suprema Corte nos ayudan a robustecer el concepto de retroactividad: 23

"La leyes retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o suprimir los derechos individualmente adquiridos ya; y segn los tratadistas los derechos que se derivan de un contrato, son derechos adquiridos." Sem. [ud. Fed. V poca. Tomo XLV, pg. 780. . ."La leyes retroactiva cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las condlclones de legalidad de un acto, o para modificar o suprimir los efectos de un derel:ho ya realizado." (Sem. [ud. Fed, V poca. Tomo LXXI, pg. 980.)
-21 22 23
Tambin debemos mencionar la aplicacin retroactiva de las leyes de procedimiento. A este respecto ha dicho la Suprema Corte, sentando jurisprudencia al respecto: 24
M. Waline, ob. cit. 9<'- ed. Sirey, 1963, pg. 467. Corresponde al artculo 5 del Cdigo civil para el Distrito Federal. "Mientras que en la materia de actos administrativos unilaterales, el prmclplO de la .no retroactividad se impone independientemente de las condiciones del acto en mat~na de actos bilaterales habr que determinar las circunstancias en las que este princiPIO, cuya utilidad no es siempre la misma, deber ser aplicado rigurosamente o por lo contran o. descartado." O. Dupeyroux, ob. cit., pg. 90. 24 Fntz Fleiner, "Instituciones de derecho administrativo", Encicl. de C. ]UTS. y Socs., pgs. 73 )1 74, 1933.
312
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"La retroactividad de las leyes de procedimiento cabe cuando se trata de la forma con arreglo a la cual puede ser ejercido un derecho precedentemente adquirido, pero no cuando ese derecho ha nacido del procedimiento mismo, derecho del que no puede privarse a nadie por una ley nueva y que hizo nacer excepciones que puden ser opuestas por colitigante; mas la tramitacin del juicio debe, desde ese punto, sujetarse a la nueva ley." (ndice 1917-1965, Tesis comunes al Pleno y a las Salas, Tesis 164, pg. 306.)
Un caso de estudio es al que se refiere la ejecutoria siguiente:

"En aquellos casos en que la conducta del gobernado no haya sido normada en forma alguna por el Poder Legislativo, de manera que no pueda ser considerada prohibida ni vlida nicamente cuando se cia a determinadas restricciones, su realizacin constituir el ejercicio de un derecho, emanado precisamente de la ausena de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el orden jurdico, en cuanto ste, al dejar intacto el mbito de libertad en que tal conducta es factible, tcitamente ha otorgado facultades para obrar discrecionalmente dentro del mismo." Para este caso la Corte resolvi que "el surgimiento de una ley que regule una situacin hasta entonces imprevista legislativamente, slo puede obrar hacia el futuro ya que de lo contrario estara vulnerado, el artculo 14 constitucional, que estatuye que a ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." (Sem. [ud. Fed. VI poca. T. LIV, 2';' Sala, pgs. 45 y 46.)
7. LA RETROACTIVIDAD
EN MATERIA FISCAL
Al examinar esta materia la Suprema Corte ha establecido:

"Si bien las leyes fiscales, por ser de inters pblico, pueden retrotraerse Y es legtima la facultad del Estado de cambiar las bases de la tributacin, la justicia de tal retroactividad slo puede entenderse en el sentido de que los contribuyentes no pueden alegar que han adquirido el derecho de pagar siempre el mismo impuesto que afecta su patrimonio, pero nunca en el sentido de que los causantes han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, la diferencia que resulte entr~ el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo." Tesis [urisprudencial nmero 229. (ndice 1917-1965, jurisprudencia de la 2';' Sala, pg. 277.) "Las leyes fiscales no deben interpretarse en el sentido de que los causantes han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, las diferencias que resulte~ entre el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo, DI menos el recargo causado por la falta de pago de dichas diferencias." (sem. Jud. Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)
La aplicacin de las leyes fiscales sigue en trminos generales los misUl~S principios a los que hemos aludido sobre la retroactividad de las leyes y decisiones administrativas.ss La autoridad fiscal por regla general no debe aplic~r las leyes impositivas en forma retroactiva en perjuicio de persona alguna, SIn
:25
Ernesto Flores Zavala, ob. cit. 5<1 cd, 1961, pg. 150 Y ss.
313
embargo, las leyes fiscales se ,encuentran en un sistema normativo diverso de los dems derechos.s" Las autoridades fiscales estn obligadas al mantenimiento de los principios que deben seguir su actuacin, asegurando al causante todas las garantas constitucionales y legales. "Para que el cobro de un impuesto sea fundado, se requiere que haya una ley que lo establezca y que la autoridad fiscal, al fijarlo, se ajuste a todos los. preceptos de esa ley; de otro modo, el mandamiento para el cobro no es fundado ni motivado." (Sem, [d, Fed. V p. T. 34, pg. 2035.) 27
8.
PROBLEMAS DIVERSOS SOBRE RETROACTIVIDAD
El principio de la retroactividad de los actos administrativos ofrece problemas numerosos por la naturaleza misma de la actividad de la Administracin pblica. Tal es el caso de las leyes de impuestos, que requieren algunas de ellas el transcurso del tiempo para su aplicacin. La ley fiscal es anual, su vigencia est perfectamente limitada en cuanto al tiempo y, sin embargo, debe volver sobre el pasado para considerar la, situacin concreta del causante. La legislacin administrativa mexicana mantiene el principio de la no retroactividad bajo tres aspectos importantes: 28 a) Como un mandato constitucional referido a las leyes. Artculo 14, prrafo 1 de la Constitucin: HA ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." b) Como un principio de derecho privado. Artculo 5 del Cdigo Civil para el Distrito Federal, que extiende el principio no slo a la ley, sino tambin a las disposiciones gubernativas. Esta ltima expresin est tomada en el sentido de acto administrativo. e) Como un principio general de derecho, que aparece como uno de los elementos de la teora general del conflicto de leyes en el tiempo. La doctrina administrativa debe partir del acto administrativo perfecto, a~,uel. que ha establecido en forma definida y con apoyo en la ley, una situa(l(~n lU~'dica particular o concreta. La Administracin pblica no puede, en prInCipIO, desconocer retroactivamente un acto administrativo perfecto.f"
------.
26
Paul Roubier, Les conflits des lois dans le temps. n este aspecto no deben aplicarse las opiniones de Coviello, Vareilles Sommiers, ~1I1 ~o~bier y 'dems publicistas, porque estamos en presencia de relaciones de dereE o pblico, en las que caben formular apreciaciones inspiradas en el inters pblico. I~ IIUmerosos casos es posible la afectacin de los derechos adquiridos en los inelu(lb.les problemas de la recaudacin fiscal. En este sentido consideramos tiles estos crte~lOs de las ejecutorias siguientes: Sem, jua. Fed. 5<l p, T. 71, pg. 3496; T. 76, pago 1374. P
,)~
-,
~as: Tomo 10, pg. 1189; Tomo 14, pg. 691; Tomo 15, pg. 776; Tomo 19, pg. 380;
28
Sobre el problema de 'la retroactividad pueden consultarse las siguientes ejecuto-
.?mo 29, pgs. 553, 1527, 1936, 1655; Tomo 33, pg. 2029; Tomo 58, pg. 2135; Tomo 102, pag: 444 y Tomo lJ 8, pg. 109'. Corresponden a la 5<l poca. . :m :eanneau.Benoit, Les principes Generaux du Droit dans la [urisprudence admifIlslrallve. Paris, 1954, pg. 95.
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Pero el contenido del acto administrativo puede variar segn los casos, debiendo distinguirse: a) Cuando se crea un derecho administrativo en favor de un particular, y la propia administracin consiclera conveniente retrotraer sus efectos hacia el pasado, principalmente por razones de inters pblico; y b) Todos aquellos casos en que esa aplicacin retroactiva, se certifica ocasionando perjuicios a un particular.
Es necesario examinar qu valor tiene en los actos administrativos complejos la clusula de la retroactividad. El caso que cita Dupeyroux,30 y comenta Dez,al se ha presentado en la vida administrativa mexicana: " ... un decreto fijaba, con carcter retroactivo, el precio de venta de la energa elctrica. Las empresas de electricidad de Francia defendieron el decreto, diciendo que los contratos por los que la administracin haba concedido el servicio de produccin y distribucin de energa elctrica a ciertas sociedades privadas, admitan expresamente la eventualidad de una modificacin retroactiva de las tarifas. Esta retroactividad haba sido aceptada por los usuarios al firmar el contrato de abono. Se plante en esta forma la cuestin de la validez de la insercin en un contrato administrativo de una clusula retroactiva, pero el Consejo de Estado no le dio una resolucin definitiva."
En el caso que hemos citado, la insercin de una clusula semejante aceptando esta aplicacin retroactiva de una tarifa, es legalmente impugnable en nuestro derecho, y nuestros tribunales no deben tolerar que administracin Y empresa destruyan retroactivamente los derechos de los usuarios, ya que de hacerlo sera contrario al principio de la retroactividad en los aspectos que sealamos anteriormente.
Por lo que se refiere a los principios doctrinales que regulan la materia de la no retroactividad, debe decirse, que aceptado el principio en su generalidad, la literatura administrativa no es muy precisa para presentar una acabada teora de la no retroactividad en materia administrativa. Es la jurisprudencia administrativa a la que corresponde ir definiendo estos problemas de una importancia cada vez mayor. Desde luego, Dez nos dice: "Tres razones fundamentales determinan los lmites al principio de la no retroactividad. Son ellas: a) El respeto al principio de la legalidad. Ello porque si bien el principio de la no retroactividad lleva en s mismo su propia justificacin, queda subordinado jerrquicamente a la observacin o al restablecimiento de la legalidad; b) En ocasiones la retroactividad del acto se impone por su propia naturaleza; e) Cuando la seguridad del comercio jurdico no est en juego, el respeto del principio de la no retroactividad no se impone de manera tan firme. Existe una tercera categora de actos administrativos ~y~ retroactividad est en el hecho, permitida. Ello no quiere decir que la retroaet~v dad de estos actos sea legal, pero el hecho de que sea tolerada en la prctica, un30 Dupeyroux, O., La regle de la non-rettoactioit des actes administratifs. Pars, 1954, pg. 83. 31 Manuel Maria Diez, ob, cit., pgs. 405 y 406.
315
plica un lmite de carcter muy especial al principio de la no retroactividad. Se habla tambin de la retroactividad del reglamento ms benigno." 32
Es decir, en la doctrina se viene abriendo paso la idea de una retroactividad til, constructiva, que trata de crear efectos jurdicos favorables, o de enmendar situaciones perjudiciales para los particulares.
9.
LA RETROACTIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Las autoridades administrativas no pueden dictar resoluciones que se apliquen retroactivamente en perjuicio de una persona. La prohibicin del artculo 14, prrafo primero de la Constitucin impide que se d ese efecto retroactivo perjudicial a persona alguna. El precepto citado rige todos los casos de aplicacin de una ley administrativa.s"
"La no retroactividad de los actos administrativos, dice Waline, es un principio general de derecho. Cuando se trata de reglamentos, el principio de la no retroactividad puede deducirse del artculo 2 del Cdigo Civil, aunque no hable formalmente ms que de leyes, se, puede sostener que el reglamento administrativo es una ley en el sentido del artculo 2, ya que se trata de una disposicin de carcter general. Pero parece verdaderamente imposible de deducir del artculo 2 In no retroactividad de los actos administrativos individuales o particulares, lo que la jurisprudencia constantemente aplica resulta, por consiguiente, de un principio general de derecho." El Consejo de Estado francs, dice Laubadere, sanciona muy firmemente el principio de la no retroactividad de las decisiones administrativas, salvo que una ley lo autorice. Por otra parte, l anula toda medida retroactiva en los reglamentos administrativos.M
. De. todo lo expuesto concluimos manifestando que una resolucin admino puede aplicarse retroactivamente en perjuicio de un inters partIcular, porque sera violatoria del artculo 14 constitucional. Pero tambin podemos deducir una consecuencia diversa: si la resolucin administrativa no causa perjuicio, ni a un inters particular, ni al inters general, esa resolucin puede ejecutarse retroactivamente.s''
~lstratlVa
Citamos a este respecto y como mera referencia la ley espaola de procedimiento administrativo, de 17 de julio de 1958, artculo 45, inciso 3'? que dispone: Paul Roubier, El conflicto de leyes en el tiempo. Stassinopoulos M., Traite des actes administratiis. Atenas, 1954, pg. 236. 34 Renato Perrone Copno, La retroactiuita degli atti amministratiuo, Napoli, 1970. p 31l Otras ejecutorias importantes: Sem, [ud, de la Fed. Tomos 81, pg. 3496; T. 49, 58g. 1714; T. 89, pg. 919; T. 100, pg. 250; T. 9, pg. 432; T. Il8, pg. 100; T. 198 ~~. 407; T. 19, pg. 280; T. 71, pgs. 3496-980; T. 94, pg. 3271; T. 72, pgs. 3496p O, T. 31, pg. 489; T. 29, pg. 1527; T. 70, pg. 185; T. 15, pg. 815; T. 72. ~ 3496; ,T. 90, pg. 2412; T. 43, pg. 665; T. 42, pg. 3673; IT. 45, pgs. 35 y Il57 Y . 71, pago 3496. Todos de la 5\1 poca.
32 33
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" ... ]. Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, y, as mismo cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no lesione derecho o intereses legtimos de otras personas." La Ley General, de Bienes Nacionales, artculo 14, segundo prrafo dispone: " ... La nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente, pero el Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el concesionario haya obrado de buena fe."
Nos parece oportuno citar el comentario que a este precepto formula Eduardo Vivancos (Comentarios a la Ley de Procedimiento administrativo. Editorial AHR, Barcelona, 1959, pg. 92):
"En este artculo y concretamente en su prrafo 3'?, se aborda el problema de la eficacia retroactiva de los actos administrativos. Se plantea la cuestin de si el acto administrativo es ejecutivo a partir de su firmeza o lo es con efectos a partir del hecho motivador del expediente o recurso. Dicho de otro modo, si tiene efectividad en el futuro solamente o la tiene tambin en el pasado. La ley 'se pronuncia claramente por lo primero, pues el contenido del precepto que se comenta no puede ser ya ms restrictivo de la eficacia retroactiva, mejor dicho, de la efectividad retroactiva. Empieza por decir que esta eficacia retroactiva 'podr' otorgarse, o sea que su otorgacin y su denegacin sern de apreciacin discrecional, aade que esta otorgacin, en su caso, tendr carcter de excepcional y seala a continuacin los requisitos que habrn de concurrir para que la Administracin, a su prudente arbitrio, pueda hacer uso de esta facultad excepcional. Ntese que no basta la concurrencia de estos requisitos para que se otorgue excepcionalmente la eficacia retroactiva, porque si as fuese, la ley dira 'excepcionalmente se otorgar' y lo que se dice es: 'excepcionalmente podr otorgarse', o sea, que para que se otorgue ser preciso: primero, que los requisitos sealados concurran, y segundo, que la Administracin estime pertinente hacer uso de su excepcional prerrogativa."
10.
LA JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Retroactividad de las leyes fiscales. Tesis jurisprudencial nmero 229, Jurisprudencia 1917-1965, 2~ Sala. Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el tiempo. Circulares. Tesis jurisprudencial nmero 230, Jurisprudencia 1917-1965. 2~ Sala.
Ejecutorias de inters:
Retroactividad tratndose de la prescripcin en materia fiscal. Sem, Jud. Fed. V poca. Tomo LXX, pg. 195. Retroactividad. Id, V poca. T. LXX, pg. 185. Retroactividad de la ley en materia de impuestos. Id. V poca. Tomo LXXII, pg. 1989. Recopilacin 1975:
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el tiempo. Circulares. Tesis 514. 2~ Sala.
TTULO CUARTO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAPTULO 1 LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

l. La extincin de los actos administrativos.-2. La teora de las nulidades en el derecho administrativo.-3. La influencia del derecho privado.-4. Vacilaciones en la teora de las nulidades administrativas.-5. Las nulidades en la Constitucin.-6. La invalidez del acto administrativo. 7. La nulidad de pleno derecho en el derecho administrativo.-8. La nulidad relativa o anulabilidad en el derecho administrativo.-9. La autoridad competente para dictar la declaracin de nulidad.-lO. Las resoluciones de la Suprema Corte en materia de nulidades administrativas.
1.
EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El .concepto de extincin se ha empleado en el derecho administrativo extendIendo su concepto original. . Un acto administrativo se extingue por diversos medios, cuando se le eli~I~a. de la vida jurdica, por la administracin pblica, por determinacin JUdIClal, por circunstancias legales no consideradas ni advertidas en el momento en que se expidi o por razones posteriores de oportunidad, mrito o conveniencia. Un acto administrativo se extingue por el cumplimiento voluntario sea d~ los particulares o de la propia Administracin. Numerosos ,actos admi?Is:r~tivos continan produciendo sus efectos de acuerdo con su naturaleza rllIdlca y por la realizacin de su objeto. El cumplimiento automtico di/er e del cumplimiento a trmino. La normalidad o anormalidad en la conIgur,a~in de un acto administrativo depende de como se ha cumplido con su regImen jurdico, es decir, cuando no se han reunido sus elementos legales.
317
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Son formas de extincin de los actos administrativos: la revocacion, la rescisin, la prescripcin, la caducidad, el trmino y condicin, la nulidad o por decisiones administrativas y jurisdiccionales. Debemos distinguir entre extincin del acto administrativo y la cesacin de los efectos del mismo.
Dice a este propsito Marienhoff, ob, cit., T. JI, pgina 398: "La cesacion de los efectos del acto apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo a lo previsto de antemano, pues -como bien se dijo-, el acto administrativo que cesa de producir efectos se considera que hasta ese momento ha existido legalmente. En cambio la extincin del acto generalmente se produce por causas no precisamente queridas "ab-initio", sino que son "consecuencias" de hechos o circunstancias advertidos o surgidos posteriormente."
2.
LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Pocas teoras ofrecen tantos problemas como .Ia teora de las nulidades en el derecho administrativo. La etapa casustica de este problema se muestra en trance de superarse, por una amplia teora de la ineficacia administrativa, que determine la validez de los actos administrativos.t Los vicios de los actos administrativos destruyen su validez y no les permiten producir efectos jurdicos. El desarrollo inusitado del derecho administrativo moderno, con la complejidad creciente de intereses, derechos institucionales y situaciones frente a los derechos privados, han originado el predominio del inters pblico sobre el inters privado. La organizacin administrativa del Estado, que se caracteriza por el mantenimiento de los intereses colectivos cuyo equilibrio justo representa para el Estado democrtico un problema de difcil solucin. Las nulidades aparecen como la ms importante .de las sanciones ~ara mantener el principio de legalidad en contra de los actos administrattvO.s irregulares y destinadas a la defensa del inters general. El control de la legalidad se estima como la finalidad esencial del Estado de derecho. Es importante recordar aqu la opinin de Geraud de la Pradelle (Les conilits de lois en matire de nullites. Ed, Dal1oz, Pars, 1967, pgina 30)
Francis-Paul Bnot, Le droit administrati] [rancais. Lib. Dalloz. Pars, pg. 5~3. Antonio Carrillo Flores, La Justicia, Federal y la administracin pblica. Ed. Porru a. S. A., 1973, 2"" ed., pg. 121 Y ss. . Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho administrativo. UNAM, 1973, P gina 151 y ss. Jorge Olivera Toro, Manual de Derecho administrativo. Ed. Porra, S. A., 3~ ed., Mxico, pgs. 185 Y ss, Gabino Fraga, Derecho administrativo, 14"" ed. 1971, Mxico, pg. 305 Y ss. Fernando Garrido Falla; Rgimen de impugnacin de los actos administrativos. IEP. Madrid, 1956. . lloz. Graud de La Pradelle, Les conilits de lois en matire de nullits. Lib. Da Pars, 1967.
1
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que recuerda a este propsito una impropiedad terminolgica como es la de designar con el mismo trmino el acto propiamente dicho y el resultado que se produce. Esto conduce a olvidar la operacin para no considerar ms que las consecuencias, o a la inversa. Principalmente la terminologa, la clasificacin y los efectos de las nulidades han sido tomados del derecho privado. Ya Gastn Jeze haba sealado que aun en el derecho privado los resultados de la teora de las nulidades no han sido satisfactorios. Esto ha creado problemas complejos que desaparecern 'cuando el derecho administrativo elabore un sistema de ineficacias administrativas, con nuevas denominaciones y bajo criterios ms precisos. Estimamos que la clasificacin tradicional de las nulidades debe desaparecer del campo del derecho pblico, porque no se ajusta a la naturaleza de las nuevas relaciones. El derecho administrativo moderno demanda un nuevo y radical enfoque del problema. Insistimos en que el inters general que interviene en los actos pblicos es diverso de los intereses y finalidades que intervienen en los actos privados.s
3.
LA INFLUENCIA DEL DERECHO PRIVADO
La influencia del derecho privado en la configuracin de la teora de las nulidades. Al formarse el derecho administrativo, es lgico que no disponiendo de un sistema jurdico coherente, se vio obligado a recurrir a la teora de las nulidades en el derecho privado, que tiene varios siglos de formacin, aunque sus principios siguieran siendo controvertidos. Esta controversia ha pasado en su mayor parte al campo del derecho pblico. El derecho privado ha llegado en trminos amplios, no con la firmeza que es de desearse, a la elaboracin de una teora de las nulidades, aunque en esta rama del derecho se sealan discrepancias doctrinales muy importantes. El Cdigo Civil para el Distrito Federal y para toda la Repblica en mat.eria federal, contiene los aspectos ms importantes de la teora de las nulIdades en el derecho privado. Aunque dicho cdigo no enumera los elementos 'del acto jurdico, stos pueden desprenderse de los artculos 1794 y. 1795: ausencia de vicios de la voluntad, la licitud en el objeto motivo o flll del acto; y la forma que la ley prescribe.
2 ~xistencia perfecta y existencia imperfecta del acto jurdico. "El acto jurdico puede s~r eXistente o inexistente; vlido o nulo. Se trata de dos cuestiones radicalmente dis~tnta.s. Por consiguiente se impone la clasificacin: a) Actos existentes vlidos; b) Actos IIl~Xlstentes nulos; y e) Actos inexistentes. La validez no admite grado y por esto slo eXiste una categora de actos: los existentes vlidos. La inexistencia tampoco admite grados y por esto slo existe una categora de actos: los inexistentes. La nulidad s admite grados y por esto dentro de la categora de actos existentes nulos, podemos distinguir las dos ca~egorias de la escuela clsica: actos existentes afectados de nulidad absoluta y actos eXIstentes afectados de nulidad relativa." Rafael Rojina VilIegas, Reo. de la Facultad de Derecho. Tomo VIII, julio-diciembre 1958, nms, 31-32, pg. 205.
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De este modo, hay elementos de existencia entre los cuales se cuenta el consentimiento, el objeto y la solemnidad; y elementos de validez que son la capacidad, ausencia de vicios en la voluntad, la licitud en el objeto y la forma. El ttulo sexto, artculos 2224 y 2242, se denomina: De la inexistencia y de la nulidad. De acuerdo con estos preceptos se pueden precisar los siguientes tipos de nulidades y su rgimen jurdico."
a) La inexistencia.
Todo acto jurdico se compone de un conjunto de elementos orgamcos imprescindibles o especficos, que supone su naturaleza o su objeto. La falta de alguno de esos elementos destruye totalmente la integridad del acto y le impide producir efectos jurdicos. "El acto jurdico inexistente por la falta de consentimiento o de objeto ,que pueda ser materia de l, no producir efecto legal alguno. No es susceptible de valer por confirmacin, ni por prescripcin; su inexistencia puede invocarse por todo interesado." Artculo 2224 e.e,
b) La nulidad absoluta.
"La nulidad absoluta por regla general, no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse, todo interesado y no desaparece por la confirmacin o la prescripcin." Artculo 2226 e.e,
Como se observa, tanto en derecho civil como en derecho administrativo la nulidad absoluta es una sancin para prevenir las infracciones de los 'p~e ceptos de orden pblico o de inters colectivo, tanto en Derecho admllll Strativo como en derecho privado es suficiente declarar la nulidad absoluta, tan pronto como se comprueban sus elementos. La ejecutoria de la Suprema Corte contenida en el tomo 94, pg. 78, V poca del Semanario Judicial de la Federacin, confirma la teora tradicional de las nulidades en derecho privado, en los trminos antes expuestos. Desde luego en el Derecho administrativo, el campo de las nulidades abso4 lutas se viene extendiendo frente al desarrollo de las nulidades relativas.
3
Jernimo Daz, "La nulidad en el Cdigo Civil". Bol. de In], [tui, Ao IX, nm.
87, pg. 371.
E n esta ciasi'f' in d e 1as nu l'd ad es que f ormu 1a e1 Cdigo CI'VI'I, la distincin 1 rcaci I entre el acto inexistente y el acto nulo de pleno derecho no es suficientemente clara, por lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de nulidades. 5 4 Ejemplo de una. nulidad ~le pleno dere~ho .la encontramos. en ~os artculos 14 Y ~a de la ley reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto de leyes contundente: ..... Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."
321
e) La nulidad relativa o anulabilidad.

"La nulidad es relativa cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos." Artculo 2227 C.c. "La falta de forma establecida por la ley, si no se trata de actos solemnes, as como el error, el dolo, la violencia, la lesin y la incapacidad de cualquiera de los autores del acto, produce la nulidad relativa del mismo." Artculo 2228 e.e, "La ilicitud en el objeto, en el fin o en las condiciones del acto produce su nulidad, ya absoluta, ya relativa, segn lo disponga la ley." Artculo 2225 e.e, "El acto jurdico viciado de nulidad .en parte, no es totalmente nulo, si las partes que lo forman pueden legalmente subsistir separadas, a menos que se demuestre que al celebrarse el acto se quiso que slo ntegramente subsistiera." Artculo 2238 e.e,
Otros preceptos del Cdigo civil determinan las situaciones jurdicas que originan la invalidez de los actos jurdicos. Desde luego afirmamos que la invalidacin de los actos administrativos subordinados al inters general, no puede apoyarse en el derecho privado, aunque originariamente se hayan derivado de l, ya que las situaciones jurdicas que se producen son ms complejas y numerosas y responden a propsitos diferentes, unas veces expresamente establecidas en la ley y otras van deducindose de las prohibiciones, limitaciones y modalidades de los actos administrativos.
4.
VACILACIONES EN LA TEORA DE LAS NULIDADES ADMINISTRATIVAS
La opinin ha coincidido, por lo regular, en el punto de partida o sean las tres grandes ramas de las nulidades, pero los problemas se complican cuando aqullas se desarrollan en el texto de las leyes administrativas. El principio [raus omnia corrumpit, podemos aplicarlo de una manera general, afirmando que las resoluciones administrativas obtenidas por medio de fraude son nulas.
, 5, La complejidad del problema de las nulidades la observa Gastn Jeze en estos termmos, que plantean convenientemente la cuestin: "Los particulares en el ejercicio de _sus poderes legales, lo mismo que los agentes pblicos de todo orden en el desempeno de sus funciones pueden realizar actos irregulares", y formula las siguientes pregun~as: "Qu eficacia tiene una irregularidad sobre la eficacia jurdica de un acto realIZado? Acarrea la responsabilidad personal del autor del acto irregular? Quin puede preval?,se de la irregularidad? Durante cunto tiempo podr oponrsela? Puede ser ~nvahdada de suerte que el acto jurdico no quede afectado? Por qu medios?" PrinciPIOS de derecho administrativo, pg. 73. "El medio ms importante de la represin, jurdica, es la competencia de la autoridad gubernat'rva para suspen d ' . . er los actos Ilegales de las corporaciones a dmin mnistrativas e ms tar la reVocacin de los rganos de la administracin local o anular dichos actos en virtud de da soberana del Estado", y agrega: "Toda orden slo tiene validez jurdica si ha sido ada por la autoridad competente y est de acuerdo con la ley en cuanto al contenido.
21
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El punto de partida para la invalidez de los actos administrativos se manifiesta en la forma como se han integrado sus diversos elementos o sea competencia, voluntad, objeto, motivo, mrito y forma. Cuando estos elementos se vician se producen diversos tipos de ineficacia, desde las sanciones ms elementales hasta los ms altos grados de la invalidez. De acuerdo con la teora, la legislacin y la jurisprudencia, la teora de las nulidades en derecho administrativo alcanza un desarrollo muy importante que puede concretarse en algunos aspectos generales. a) El acto administrativo no debe sufrir deformidades en relacin con la ley que lo configura. Cualquier deformidad debe estimarse como un vicio o irregularidad del acto. b) El vicio de ilegitimidad o deformidad frente a la ley origina varias situaciones: a) Actos que se resuelven en la inexistencia de un elemento esencial del mismo; b) Vicios que se originan por irregularidades del procedimiento administrativo. e) La teora de las nulidades administrativas debe quedar reducida al campo: a) De la nulidad de pleno derecho; b) A la anulabilidad, o actos anulables o ilegtimos. d) Los actos nulos se concretan a la falta de uno de sus elementos: sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido, forma y lesin. e) Los vicios de legitimidad del acto anulable se reducen a la incompetencia, relativa o absoluta; al exceso de poder y al desvo de poder.
5. LAS
NULIDADES EN LA CONSTITUCIN
La Constitucin asume diferentes puntos de vista para establecer sus nulidades. En unos casos en forma expresa emplea la palabra "nulidad" o "nula" y seala los efectos jurdicos de ella. Otras veces el empleo de la palabra "nula" no corresponde, en buena tcnica jurdica, al concepto que se tiene de la nulidad. En la mayor parte de los casos se precisan las situaciones jurdicas, ~ de su propia redaccin se deduce su ineficacia jurdica. Las nulidades preVIstaS
Puesto que en la orden encarna una declaracin de voluntad, sta debe hallarse libre de todo error. La orden que falta, a uno de estos pnnClplOs es nula." Fritz Fleiner. oiJ. cit., pg. 131. Dice a este respecto Bonnecase: ..... Libre de establecer una nulidad el legislador de con mayor razn todopoderoso para fijarse 'los lmites, sta es toda la significacin e la frmula. Quod nullum esto Un acto nulo est destinado a ser condenado un dla ~r una decisin judicial y por consecuencia a quedar finalmente ineficaz en la medida .fIJada por la ley. En consecuencia, pertenece a los tribunales decidir en cada caso, SI se est en presencia de una nulidad absoluta o de una nulidad absoluta relativa en el sentido en que se ha definido y en esta ltima hiptesis sobre qu relacin la nu~idad d ~ relativa, qu personas pueden prevalerse de ella, condiciones de confirmacin poslble~ .. racin de la prescripcin, consecuencias destinadas a subsistir a pesar de la anula .
,DERECHO ADMINISTRATIVO
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en la Constitucin, en principio, se refieren a las nulidades de pleno derecho, aquellas que afectan directamente el inters general. Por va de ejemplo sealamos los siguientes:
La ley espaola de procedimiento, administrativo distingue las siguientes categoras de nulidades de los actos administrativos: a) Actos nulos de pleno derecho; b) Actos totalmente anulables; c) Actos parcialmente anulables; d) Actos irregulares; e) Simples medidas disciplinarias. "En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta de las playas, por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras yaguas." Artculo 27, prrafo. sptimo, fraccin J, prrafo segundo de la Constitucin.
Este precepto establece en forma indudable una nulidad de pleno derecho. Lo mismo puede decirse de la contravencin de las fracciones JII, IV, V Y VI del propio precepto y prrafo. Ejemplos de normas constitucionales que emplean el trmino "nulos", son los casos sealados en el artculo 27 fracciones Vfl I y XVIII.
La fraccin VIII del precepto aludido en sus diversos incisos "se declaran nulas", numerosas operaciones sobre tierras, aguas, montes, concesiones, etc. XVIII. "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1976, que hayan trado por consecuencia, el acaparamiento de tierras, aguas y 'riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al ejecutivo de la Unin para declararlos nulos
cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico."

" Hemos insistido anteriormente que el empleo de la palabra "nulos" de la fraccion XVIII del artculo 27 constitucional, no es exacta, porque esos actos fueron legalmente vlidos al amparo de la legislacin original y no fueron causa de nulidad. El artculo 134 de la Constitucin ordena: "Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de obras pblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica."
Este precepto establece los elementos formales para la celebracin de los Contratos de obras pblicas, sin embargo, no se ha aplicado con frecuencia a pesar de que establece una nulidad absoluta, como consecuencia de celebrar un contrato contraviniendo el texto expreso de la Constitucin. , ~l precepto requiere una ley orgnica que permita su aplicacin y un reglmen adecuado de sanciones administrativas, en las que se deben reglamentar las diversas nulidades que origina. Vase la, Ley de inspeccin de contratos y obras publicas. D. O. F. del 4 de enero de 1966.
6.
LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En la legislacin administrativa nos encontramos con dos situaciones diversas: a) La invalidez del acto administrativo; y b) La irregularidad del acto
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administrativo. Estos tipos de nulidades son provocadas por la violacin de los preceptos legales, relacionados con los elementos del acto administrativo, ya que se producen efectos anormales que afectan su eficacia. No disponemos de una teora sistemtica de las nulidades, que como hemos visto sufre una indudable influencia del derecho privado. Las soluciones han sido casusticas y ocasionales, pues cada ley se encarga de fijar el alcance de la nulidad que comprende. La legislacin administrativa reconoce, no sin notables incertidumbres, tres tipos de nulidades que son: la inexistencia, la nulidad absoluta y la nulidad relativa. Nuestro punto de vista se apoya en que un acto administrativo es vlido o es nulo segn la ley. El acto es vlido y produce sus efectos si nace perfecto y es nulo porque existe un vicio que lo destruye definitivamente o es susceptible de perfeccionarse.
Autores como el doctor Fraga afirman que "ni siquiera puede aceptarse la separacin de dos clases de nulidades: la absoluta y la relativa" (Der. Ad. 14 ed., pg. 364). Sin embargo, la legislacin administrativa mexicana se ha apoyado en esa diferenciacin y en ocasiones ha aceptado la inexistencia de los actos administrativos.
a) La inexistencia
En forma muy discutible, pero en proceso de superacin, la doctrina administrativa, parte del mismo supuesto que el derecho privado para caracterizar a los actos inexistentes o sea aquellos a los que les falta un elemento esencial, orgnico o estructural para su formacin,7 como el acto realizado por un funcionario incompetente, que slo es una mera apariencia de acto, que no puede ser tomada en consideracin por el Derecho. Se ha sostenido que el acto administrativo inexistente no produce ningn efecto y que slo la autoridad judicial puede declarar esta inexistencia: La tesis ha sido impugnada, porque el acto inexistente es la nada jurldica, SI llega a producir algn efecto es aparente y de hecho, y no requiere la intervencin judicial ms que para reprimir una posible situacin delictuosa. en los casos que se ocasionen perjuicios al Estado o a los particulares.f
6 "La doctrina de la inexistencia es, pues, peligrosa, porque convierte en insegura la posicin del particular. Est bien que en teora se diga que al acto que le falta un elemento de su definicin no debe darse eficacia alguna; pero si contra ese deber, la autoridad administrativa le otorga eficacia y para ejecutarlo pone en movimiento el ~pa' rato coercitivo de que dispone, ya no hay que seguir aferrndose a la ficcin doctrinal sino reconocer los hechos y admitir que no es racional, en esa situacin, que los rganos jurisdiccionales se abstengan de intervenir. Pero una vez que esto se acepta, el concepto de la inexistencia queda automticamente desterrado." Carrillo Flores, ob. cit., pg. 133. 7 M. Waline, ob, cit., 1959, pg. 411, 'cita diversos casos de inexistencia en el ~e recho administrativo francs, pero mantiene la conclusin antes aludida sobre la m existencia. >8 Para muchos, la teora de las nulidades puede, en cambio, reducirse a la conteJllplacin de las dos nicas categoras de nulidad absoluta y anulabilidad. Existe una fuerte
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Consideramos que la teora de la ineficacia de los actos administrativos debe eliminar de su clasificacin a la inexistencia, porque no encontramos una razn jurdica vlida para su mantenimiento, por lo impreciso de su definicin y por los defectos tcnicos que ofrece. Los actos que no existen no son actos administrativos, sino "situaciones de hecho contrarias a la ley" y por tanto no deben ser tomados en cuenta por el derecho administrativo, porque originan confusin y mal entendidos. Si no hay acto no puede hablarse de acto viciado. Los casos que producen actos inexistentes segn opinin generalizada, se refieren a la falta de voluntad, de objeto, de competencia para realizar el acto o de omisin de las formas constitutivas del acto. Ya hemos indicado que si el acto administrativo no se integra legalmente no tiene por qu ser tomado en cuenta por el derecho. ESQS actos no tienen ninguna validez y slo originan en su caso su consignacin a la autoridad competente.? Para que el acto administrativo pueda ser tomado en cuenta por el derecho, se requiere que produzca. legalmente sus efectos. Si el acto existe, nuestro problema se reduce a determinar la gravedad de la irregularidad y a destruir o limitar sus efectos, de acuerdo con las exigencias del inters general. En las antiguas concesiones confirmatorias de derechos petroleros los actos eran nulos de pleno derecho y no inexistentes, porque se constituyeron violando disposiciones de orden pblico. io Han sido actos administrativos mal conformados dentro del derecho positivo que no requieren una declaracin de nulidad, porque simplemente no existen. Se toman como ejemplos de actos inexistentes los actos provenientes de u~ gobierno de usurpacin. Estos actos no deben producir efectos jurdicos y s~lo debe examinarse la transformacin de un gobierno de facto en un gobierno de jure. Una buena parte de los casos que se citan como inexistentes son actos ~ulos de pleno derecho, porque el contenido del acto es imposible, digamos SI un secretario de Estado realiza un acto que no es de su competencia, orden~ un acto intil que a 10 nico que puede dar consecuencia es a que se CO~sIgne al funcionario que acta al margen de la ley, sin que sea necesaria la mtervencin de la autoridad judicial para su incumplimiento. Lo anterior no obsta para. sealar que nuestra legislacin administrativa emplea en determinados casos el concepto de inexistencia. Tal es el caso a
corri.ente doctrinal que tiende a oponerse a la admisin del concepto autnomo de actos ~eXlstentes, ya que aparte de entraar terminolgicamente una contrtulictlo in terminis . rrl ~odo caso debera hablarse de la inexistencia del acto) no da lugar a un tratamiento ]u.rdlco distinto de la nulidad absoluta." F. Garrido Falla, Der. Ad. V. 1, 2:' ed. 1961, pago 412.
aClOnes Son meramente tericas. 10 Vase en contra del criterio que sustentamos la obra de Aubry, L'inexlstence des actes ad " . mlnlstratlfs. Pars, 1951.
~~~Is~rudencial nm. 238, pg. 751. Rec, 1917-1965. 3;,\ Sala: nulidad e inexistencia, sus
.9
Informe del presidente de la Suprema Corte, ao de 1932. Vase adems: Tesis
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que se refiere el artculo 139 de la Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F. del 6 de abril de 1970), que dispone: Artculo 139. Son inexistentes todos los actos de particulares y todas las resoluciones, decretos, acuerdos, leyes o cualesquiera actos de las autoridades municipales, de los Estados, o federales, as como de las autoridades judiciales, federales o del orden comn, que hayan tenido o tengan por consecuencia privar total o parcialmente de sus derechos agrarios a los ncleos de poblacin, en contravencin a lo dispuesto por esta ley.
I
Vase a este respecto las siguientes ejecutorias: inexistencia de los actos jurdicos. S. Jud. Fed. T. 93, pg. 2146; V p, inexistencia y nulidad. S. Jud. Fed. T. 56, pg. 944, V p.: inexistencia y nulidad, su diferencia. S. [ud. Fed. T. 91, pg. 154, V poca. "El problema de la inexistencia se refiere a la legalidad y no a la teora de las nulidades. En el derecho pblico, la inexistencia se refiere a la inexistencia de rganos legales para dictar normas. Lo mismo podr decirse que a nadie se le ha ocurrido ubicar el problema de las normas legislativas inconstitucionales en el captulo de las nulidades aunque tengan efectos similares." Bartolom A. Fiorini. Ob. cit., T. 1, pg. 362.
7.
LA NULIDAD DE PLENO DERECHO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicacin de la nulidad de pleno derecho, llamada por algunos autores simplemente "nulidad", es cada da ms extenso por la importancia del inters pblico y la utilidad pblica. Sin embargo, son hoy un campo de accin limitado. No siempre son coincidentes los caracteres y atributos que el derecho privado les asigna, frente a lo que establecen las leyes administrativas. El artculo 50, prrafo primero de la Ley general de Bienes Nacionales dispone:
I
"Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo estableci:lo en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento, seran nulos de pleno derecho... " Las caractersticas o elementos diferenciales de la nulidad de pleno derecho deducidas de la legislacin administrativa son las siguientes: a) La nulidad es provocada por la violacin de las leyes prohibitivas o de inters pblco.u El artculo 8 del Cdigo Civil del Distrito dispone: "~os actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de inters pblico
11 Nulidad de pleno derecho. "Esta Suprema Corte no reconoce la existencia de .n.u; 1 lidades de pleno derecho, sino que stas deben ser declaradas por la autoridad judlCa y previo el procedimiento correspondiente." Sem, [ud, de la Fed. T. 74, pg. 4136, 5~ poca.
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sern nulos, excepto los casos en que la ley ordene lo contrario." 12 Este precepto debe estimarse como sancionador de los actos inexistentes que lo violan, aunque se trata de un principio de derecho privado, ste debe estimarse como un principio general de derecho. Podemos sealar algunos ejemplos: artculo 149 del Cdigo Fiscal; artculos 22 y 24 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. b) Los actos son realizados por un funcionario incompetente. El funcionario pblico debe ser competente para dictar una resolucin administrativa. La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado hace una distribucin de competencias entre los diversos rganos de la Administracin pblica. Para ser vlida la actuacin de un funcionario se requieren dos elementos: a) Que sea un funcionario de derecho, es decir, que sea legalmente designado; b) Que la ley administrativa le otorgue la competencia necesaria para actuar.
Por lo que se refiere a la nulidad absoluta y a la nulidad relativa, la Suprema Corte ha resuelto lo siguiente: "Si la nulidad de un acto es absoluta, nada puede convalidarlo, porque ello sera contrario al inters pblico y cuando la misma ley acepta la posibilidad de su convalidacin, esto significa que la nulidad es relativa." Sem, [ud. Fed. T. 96, pg. 155, V poca. Tal es el caso a que se refiere el artculo 79 de la Ley de Terrenos Baldos Ncionales, demasas y excedencias: "Los ttulos sobre terrenos baldos nacionales o demasas, expedidos por particulares o autoridades no facultadas, para ello, son nulos y no constituyen responsable en caso alguno a la Hacienda Pblica." La doctrina tradicional llamara a este acto inexistente.
e) El acto no se convalida por prescripcin. La misma ley de terrenos baldos seala en su artculo 86: "No prescriben los terrenos baldos nacionales o demasas. Su adquisicin slo podr realizarse en los trminos y con los requisitos que establece la presente ley." Otros casos que pueden citarse es la adquisicin por extranjeros en la zona prohibida por la Constitucin. d) De la nulidad puede prevalerse cualquier persona. e) No se legitima por la confirmacin. Un bien indebidamente adquirido en la playa o en la zona martima como propiedad, en ninguna forma
12 La ley de procedimiento administrativo espaola expresa en su artculo 47: 1. "Los actos de la Administracin son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los die~dos por un rgano manifiestamente incompetente. b) Aquellos cuyo contenido sea mpoSIble o sean constitutivos de delito. c) Los. dictados prescindiendo absolutamente del procedo 1I~lento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas ~clales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. 2. Tambin sern nulos de pleno derecho las disposiciones administrativas en los casos previstos en el artculo 28 de la Ley del rgimen jurdico de la administracin." Vase adems: Juan Alfonso Santamara Pastor, La nulidad de pleno derecho de los 4Ctos administrativos. Inst, de ests, adms. Madrid, 1972.
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puede ser confirmado por la autoridad administrativa, sino que se deben dar los pasos para recobrarlo legtimamente. f) Actos constitutivos de delitos. Una resolucin administrativa que indebidamente autorizara a un particular a violar la ley de aduanas o a prac ticar el contrabando sera nula de pleno derecho y sera objeto de consignacin. g) Reglamentos inconstitucionales o ilegales. Cualquier norma reglamentaria que viole la Constitucin o la ley respectiva es nula de pleno derecho y no debe producir ningn efecto jurdico. h) Aquellos cuyo contenido sea legalmente imposible. Una concesin para explotar uranio es en la actualidad nula de pleno derecho. i) Los actos que dictan los rganos colegiados en forma irregular. j) Ilegalidad de los fines del acto, como en el caso de desvo de poder a que se refiere el artculo 228 inciso d) del Cdigo Fiscal de la Federacin. k) La falta de forma provoca la nulidad de pleno derecho, como la forma escrita solemne o la omisin de un elemento esencial como la falta de refrendo ministerial. l) Actos que prescinden del procedimiento administrativo. ll) Actos cuyo contenido es imposible. La administracin puede en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, declarar la nulidad de pleno derecho, aunque se hubiere constituido un derecho favorable a un particular. Tales actos no producen ningn efecto, por lo que una vez declarada la nulidad absoluta, ella obra retroactivamente destruyendo los efectos del acto desde su nacimiento. "Esta Suprema Corte no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, sino que stas deben ser declaradas por la autoridad judicial y previo el procedimiento correspondiente." (Sem. [ud. Fed. T. 74, pg. 4135.) Tesis en desacuerdo con la doctrina y la legislacin administrativa.
Nulidad absoluta por violacin de la ley

La Suprema Corte ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial (Ej. 19171965, Pleno, tesis nmero 47): "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." En diversas ejecutorias la Corte ha resuelto: "Los actos de las autoridades administrativas, que no estn autorizados por ley alguna, importan una violacin de garantas." (S. [ud. Fed. T. 23, pg. 97, 5'.' p.) "Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expresamente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no es~ debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatona de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." (S. [ud. Eed. T. 29, pg. 669, 5'.' p.) Sem. Jud. Fed. T. 99, pg. 2629, V p. Sem. Jud. Fed. T. 3, pg. 9, 3'.' l. ~po~ . El artculo 47 de la Ley de Nacionalidad y Naturalizacin ordena: "La nacoI
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nalizacin obtenida con violacin de la presente ley, es nula" Este precepto debe relacionarse con el artculo 49 de la misma, citada anteriormente. El artculo 50 de la Ley General de Bienes Nacionales, a propsito de los bienes de dominio privado ordena: Artculo 50. Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo establecido en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento, sern nulos de pleno derecho. Las adquisiciones y enajenaciones de inmuebles que los organismos descentralizados pretendan realizar, estarn sujetas a los requisitos establecidos citados, bajo la misma pena:' Ley Federal de Aguas. Artculo 146. "Los ttulos de concesin que se expidan contra las disposiciones de esta ley, sern nulos de pleno derecho," (D. O. F. del 11 de enero de 1972.)
8.
LA NULIDAD RELATIVA O ANULABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
La nulidad relativa o anulabilidad adquiere importancia y eficacia ante la magnitud de la actividad del Poder Ejecutivo, y los complejos problemas que ella origina. La doctrina afirma que las nulidades relativas son menos frecuentes en el derecho administrativo que en el derecho privado. El acto anulable tiene la apariencia de ser un acto administrativo normal y surte sus efectos jurdicos hasta la declaracin de nulidad. Los elementos que caracterizan a la nulidad relativa o anulabilidad apoyados en la legislacin administrativa, son los siguientes: a) Se violan leyes permisivas, supletorias y otras de la misma naturaleza. En ocasiones la ilegalidad de un acto no implica su inexistencia o ineficacia. Vase Sem. Jud. Fed. VI p. T. HI, 3'!- S., pg. 9. b) Los actos son realizados P01" autoridades competentes, pero la manifestacin de voluntad se realiza en forma defectuosa o irregular. Artculo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales. e) El acto se convalida por confirmacin. d). El acto se perfecciona por la prescripcin. Art. 38 de la Ley General de BIenes Nacionales. e) La nulidad slo pueden invocada los interesados. f) No son actos constitutivos de delitos. g) Su contenido es posible y lcito. h) La forma legal es imperfecta y puede perfeccionarse. i) El error es enmendable. j) La nulidad slo puede alegarse dentro de los plazos fijados por la ley .
. Ley Forestal. Artculo 117. Si la autoridad federal encuentra que un aprovecha.
~Iento fue autorizado, tomando en cuenta datos falsos o errneos, o contrariando
dlsp?siciones de orden pblico, proceder a revocar la autorizacin. La revocacin Se dictar por la misma autoridad que la otorg," D. O. F. 1-16-1960. Re. D. O. F. 111-23-71.
. E~ no cumplir con las reglas que fija la ley implica la nulidad de la enaJenaCIn, pero en numerosos casos pueden subsanarse las omisiones que se
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presenten y convalidarse el acto matizando la nulidad como una nulidad relativa. 13
Errores e imprecisiones del acto administrativo

El artculo 45 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) dispone: "Los beneficiarios de concesiones cuyos ttulos carecieren de precisin para localizacin del terreno concedido, podrn gestionar su aclaracin y correccin, presentando solicitud de identificacin del terreno, simultneamente con los trabajos periciales del caso, que sealen la localizacin precisa y definitiva que concuerde mejor con los datos del ttulo. En todo caso, las aclaraciones y correcciones se acordarn, sin afectar el terreno de los dems lotes mineros cuyos ttulos estuvieren en vigor." El artculo 46 de la misma ley establece: "La Secretara del Patrimonio Nacional, podr corregir administrativamente los errores que se descubrieren en un ttulo de concesin minera, oyendo previamente al interesado, siernpre que con la correccin no se afectare la localizacin del lote minero respectivo, ni se causare perjuicio a tercero, hacindose las anotaciones correspondientes en el Registro Pblico de Minera." El artculo 14 de la Ley General de Bienes N acionales dispone:
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre bienes del dominio pblico, cuando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autoridad administrativa a que por ley corresponda el ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 11, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga. "Cuando la nulidad se funde en error} dolo o violencia y no en la violacin de la ley o en la falta de los supuestos de hecho para el otorgamiento de la concesin, sta podr ser confirmada por la autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En ningn caso podr anularse una concesin por alguna de las circunstancias anteriores, despus de pasados cinco aos de su otorgamient~. "La nulidad de las concesiones de bienes de dominio pblico operar retroa~t~ vamente, pero el Ejecutivo Federal quedar facultado para limitar esta retroaCtiVIdad cuando a su juicio el concesionario haya procedido de buena fe."
La legislacin administrativa no es uniforme para definir las nulidad~s relativas por vicios de forma} establecidas en unos casos como una solemUl13 La lcy de procedimiento administrativo espaola cxpresa en su artculo 48: "1. Son anulables, utilizando los medios de fiscalizacin que se regulan en el ttulo V de esta ley, los actos de la administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. 2. No obstante, el derecho de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensabl~ para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados." Los artculos 49 a completan el sistema de invalidez y a ellos nos referimos adelante. Actos parcialmente anulados. La invalidez parcial del acto administrativo no impli car la de las dems partes del mismo que sean independientes de aqulla.
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dad del acto administrativo o como un nuevo elemento que la ley adopta para la precisin de dichos actos. Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 228: sern causa de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo: " ... b) Omisin o incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento impugnado ... " D. O. F. del 19 de febrero de 1967. Como se observa la irregularidad de un acto administrativo puede subsanarse, si no se originan perjuicios. Existen numerosos casos en los que un defecto o irregularidad del acto administrativo, no dan lugar a la privacin de sus efectos legales.
Ley Federal de Radio y Televisin (D. O. F. 19 de enero de 1960.) Artculo 29. "Son nulas las concesiones y los permisos que se obtengan o se expidan sin llenar los trmites o en contravencin con las disposiciones de esta ley y sus reglamentos."
La ejecutoria de la Suprema Corte alude a la nulidad relativa por la falta de forma. Sem. [ud. Fed. Tomo 86, pg. 861, V poca. Por lo que se refiere a la nulidad relativa por falta de motivo y a la nulidad relativa por violacin de la finalidad o mrito, debemos decir que el acto administrativo implica motivos que lo provocan y que sirven de base a la estructuracin del acto, como en los casos de una renuncia no presentada, la imposicin de sanciones disciplinarias por hechos que en forma evidente son supuestos. En cuanto al segundo caso tambin se produce la ilegalidad del acto por violacin de la finalidad, o tambin llamado "desvo o poder". Es frecuente la imposicin de multas en comercios cuyo valor comercial es inferior al monto de las multas. La ley en ningn caso debe aplicar un criterio que llega a la expropiacin.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin ordena: fraccin d) "son causas de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo .. , d) desvo de poder, tratndose de sanciones". Es deseable que en nuestro futuro cdigo de procedimiento administrativo se incluya en forma ms extensa esta institucin administrativa tan valiosa como es el desvo de poder.
9.
AUTORIDAD COMPETENTE PARA DICTAR LA DECLARACIN DE NULIDAD
El acto administrativo debe formarse en nuestra legislacin de acuerdo COn los mandatos de la ley, y si sta se contrara, el acto administrativo no debe producir ningn efecto porque se contraviene el inters general. Debe, en todo caso, distinguirse entre el acto administrativo perfecto que ~.s el que satisface todas las condiciones legales y el acto nulo, que se ha reaIzado Contra determinadas disposiciones legales.
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La ley administrativa fija la autoridad competente -administrativa o jurisdiccional-, para dictar la declaracin de nulidad.t! La legislacin administrativa no es uniforme en cuanto las autoridades que deban intervenir para declarar la nulidad de una resolucin administrativa. Dos criterios imperan en dichas leyes: a) La autoridad administrativa puede, a peticin de un particular interesado o como consecuencia de un recurso administrativo, revisar la legalidad de un acto. b) La misma autoridad administrativa, que emite el acto, es competente, en casos de irregularidad para declarar la nulidad de un acto administrativo o cuando el rgano superior nulifique un acto del inferior, o cuando imponga obligaciones a un particular. c) La autoridad judicial en materia de amparo, o los Tribunales administrativos son competentes para formular una declaracin de nulidad, cuanel acto ha creado derechos a favor de un particular. Los ejemplos legislativos que a continuacin sealamos, determinan la adopcin de uno u otro criterio. a) Por lo que se refiere al primer criterio, nos encontramos con diversas leyes, constitucionales y administrativas que autorizan a la Administracin pblica para declarar la nulidad de una resolucin administrativa. La Constitucin nos ofrece un ejemplo por el cual se autoriza al Ejecutivo Federal a declarar la nulidad de una resolucin anterior, ruando existen razones de inters general, por las cuales el constituyente estima que debe declararse una nulidad porque con ellos se implican perjuicios graves para el inters general. Tal es el caso citado de la fraccin XVIII, del artculo 27 constitucional, que faculta al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos. Los actos administrativos no tienen la autoridad y fuerza de cosa juzgada. La misin del Poder Ejecutivo no tiene la misma finalidad que la funci? jurisdiccional; si sta declara el derecho y fija su estabilidad, aqulla persIgue otros fines de inters general. Tales son los ejemplos siguientes: La ley General de Bienes Nacionales (D. O. F. del 30 de enero de 1969) dispone en su artculo 14:
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre los bienes de dominio pblico, ruando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autondad administrativa a que la ley corresponda al ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo l l, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga. Cuando la nulidad se funde en error, dolo o violencia y no en la violacin de la ley o en la falta de los supuestoS de hecho para el otorgamiento de la concesin, sta podr ser confirmada ~or ,la autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En mngun
14 Prosper Weil, Les consequences de l'anulatlon d'un acte administratif pour eXces de pouuoir, Pars. Ed, A. Pedone, 1952, 1 v., 275 pgs.
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caso podr anularse una concesin, por alguna de las circunstancias anteriores, despus de pasados cinco aos de su otorgamiento. La nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente; pero el' Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el concesionario haya procedido de buena fe."
Ley de Nacionalidad y Naturalizacin (D. O. F. del 20 de enero de 1934, diversas reformas) dispone en su artculo 48:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una carta de naturalizacin sin que se hayan llenado por' parte del interesado todos los requisitos que la ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para naturalizarse, previa notificacin al poseedor de la carta, se har por la propia Secretara la declaracin de nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsables las sanciones que el captulo respectivo establece."
Como se observa, el acto administrativo debe ajustarse a la ley, por lo que, en caso contrario, la autoridad administrativa al destruirlo, no afecta ningn inters particular. Tal es el caso de la resolucin de la Suprema Corte: Sem, Jud. Fed. T. 49, pg. 2629. V poca.
El artculo 9, fraccin Il, de la Ley Federal de Radio y Televisin faculta a la Secretara de Comunicaciones y Transportes para "declarar la nulidad o la caducidad de las concesiones o permisos y modificarlas en los casos previstos en esta ley... ".
b) En segundo lugar hemos de hacer referencia a la intervencin de la autoridad judicial para formular la declaracin de nulidad de una resolucin administrativa. . Se pueden citar estos ejemplos: consideraremos los casos de actos jurisdicconales realizados por la Administracin, en donde aludimos al problema de la autoridad y fuerza de cosa juzgada en otros trminos.
En los casos de nulidades relativas a la Ley de Terrenos Baldos Nacionales, excedencias y demasa s, sta ordena: .. Artculo 80. "Ningn ttulo expedido por autoridad competente podr ser nulicado, si no es mediante juicio seguido ante los tribunales competentes de la Federacin, excepto en los casos a que se refiere la fraccin XVIII del artculo 27 constitucional." En materia fiscal se reconoce este principio general: Cdigo Fiscal de la Federacin: Artculo 94. Las resoluciones favorables a los ~articulares no podrn ser revocadas o nuliiicadas por las autoridades administra~I~a~. Cuando dichas resoluciones deban ser nulijicadas, ser necesario promover JUICIO ante el Tribunal Fiscal de la Federacin.
. Vanse los semanarios judiciales. Tomo III, 3~ parte, pg. 9; T. 49, pgt?a 2629, V poca. T. 5, pg. 649; T. 15, pg. 335; T. 17, pg. 926; Y T. 18, pago 428, todos de la VI poca.
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10.
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LAS RESOLUCIONEs DE LA SUPREMA CORTE EN MATERIA DE NULIDADES ADMINISTRATIVAS
Resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en relacin con el problema de las nulidades. Citaremos algunos casos de inters: 15
"La Suprema Corte no reconoce nulidades de pleno derecho sino que stas deben ser declaradas por autoridad judicial y previo el procedimiento correspondiente." Sem, [ud, Fed. T. 74, pg. 4135, V poca. "Nulidad. La capacidad legal del Presidente de la Repblica para decretar por s y ante s, la nulidad de un contrato que l mismo haya celebrado, depende, fundamentalmente, de la clase de nulidad de que se trate, y, accidentalmente, del carcter con que la nacin hubiere intervenido en ese contrato y del carcter tambin, con que el Presidente de la Repblica, en representacin de la nacin, haya hecho la declaracin correspondiente. Las nulidades que pueden afectar a los contratos, son de dos clases: nulidades absolutas o de pleno derecho, llamadas tambin inexistencias y nulidades relativas, que hacen a los contratos anulables. Cuando se trata de las primeras, el contrato nunca ha existido legalmente, y cuando median las segundas, aunque el contrato exista, el mismo puede declararse nulo a peticin de las partes contratantes. En el primer caso, e independientemente de! que los tribunales hayan o no declarado la inexistencia del contrato, ste nunca ha tenido vida legal y, como consecuencia, cuando la nacin ha sido parte en un contrato de esta naturaleza, el Ejecutivo est legalmente capacitado para decretar, por s y ante s, la nulidad del contrato celebrado, mientras no sea declarado nulo es la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad." Amparo en revisin 572-27 promovido por The Colorado River Sonora Land Co. "Contratos inexistentes. Los contratos celebrados contra el tenor de los preceptos que son de derecho pblico, son inexistentes y no simplemente nulos. ~l Ejecutivo Federal tiene facultad para declarar la nulidad de un contrato adJJl1nistrativo, celebrado con violacin de los preceptos de derecho pblico, pues~o que tal declaracin solamente constituye el reconocimiento de una inexisteno a juris et de jure de un contrato que, en tal concepto, no pudo engendrar ni transmitir derechos de ninguna especie entre las partes, y por tanto, sin posibilidad jurdica, por su inexistencia, de ser violados con la declaracin de nulidad." Se manario judicial de la Federacin. Tomo 32, pg. 721. "Porque el poder pblico est capacitado para declarar por s y ante s la nulidad de un contrato celebrado por la nacin, un Estado o un municipio, cuando esa nulidad no sea de pleno derecho y haga inexistente el contrato celebrado; pero cuando no se trata de una nulidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad. Es incuestionable que el contrato de compraventa celebrado por el tesorero municipal, con la aprobacin del presidente municipal, con el quejoso, no est viciado de una nu15 Cosa juzgada. Tesis nm. 305. "No existe cosa juzgada, cuando est en presencia del ejercicio de derechos aducidos por terceros, que no han litigado y a quienes por esta razn no puede afectarles 10 decidido en una sentencia dictada en un juicio en que no han sido partes."
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lidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 47, pg. 1390. Actos administrativos ilegales. No pueden engendrar derechos. "El acto administrativo, cuando es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias jurdicas, ya que todo acto fuera de la ley, no puede engendrar ms que una aparente situacin jurdica y la destruccin del acto no implica lo que en trminos tcnicos se denomina la privacin de un derecho; de ah que el poder pblico pueda de por s y ante s, declarar la inexistencia de un acto de esa naturaleza. Ahora bien, cuando existan en el propio acto administrativo, causales de nulidad o caducidad, tambin puede el poder pblico de por s y ante s, declararlas porque tales actos no tienen en todo caso la autoridad y fuerza de cosa juzgada, pues existen diferencias sustanciales entre el acto que decide una controversia judicial y el acto administrativo, ya que en el primero se trata de dar certidumbre al derecho que generalmente versa sobre intereses particulares, en tanto que, tratndose de la actividad del poder pblico en contratos concesin o actos administrativos de inters pblico, es ste el que juega en ellos en forma determinante." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 49, pg. 2628. "Esta Sala ha resuelto ya por mayora y en diversas ejecutorias, que el Presidente de la Repblica, obrando como autoridad, puede legalmente por s y ante s declarar la nulidad de un contrato celebrado por la nacin con un particular, cuando esa nulidad existe de pleno derecho, haciendo inexistente el contrato celebrado. Esta tesis se apoya en que un contrato nulo de pleno derecho, nunca ha existido, por lo que, independientemente de que los tribunales hayan declarado su inexistencia, no ha tenido vida legal, y en tal concepto, no ha creado derecho alguno en favor del particular." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 35, pg. 588.
La tesis jurisprudencial nmero 283 de la Suprema Corte ha sentado la siguiente jurisprudencia en materia de contratos administrativos:
"Rescisin de los contratos administrativos. Slo los tribunales de justicia pueden, mediante el juicio correspondiente,' declararlos rescindidos." . Contratos administrativos. Sem. [ud. Fed. Tomo 17, p;'lg. 186. "La sociedad est Il1teresada en que se respete la vigencia de los contratos celebrados por el poder pblico, mientras la autoridad competente no declare la nulidad de ellos."
CAPTULO II
LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADM.INISTRATIVOS

l. Concepto de revocacin administrativa.-2. Nulidad y revocacin administrativa.-3. Las dos tesis de la invariabilidad y la modificabilidad de los actos administrativos.-4. El fundamento de la revocacin administrativa.-5. Legalidad y oportunidad de los actos administrativos.-6. El rgano competente para revocar.-7. Actos administrativos no susceptibles de revocacn.e-B. Otras formas de revocacin.-9. La suspensin del acto administrativo.
1. CONCEPTO DE REVOCACIN ADMINISTRATIVA
La revocacin administrativa es una manifestacin de voluntad de la administracin pblica, unilateral, constitutiva y extintiva de la vida jurdica, en forma parcial o total, de actos administrativos constituidos legalmente, fundada en motivos de mera oportunidad, tcnicos o de inters pblico. El acto revocatorio elimina o retira de la vida jurdica un acto administrativo vlido, e introduce una modificacin al dejarlo sin efecto, por una causa superveniente de inters general.' . La revocacin administrativa aparece como una sancin del incumplimiento del contenido del acto administrativo. Es frecuente que se revoquen las concesiones mineras cuando no se realizan los trabajos regulares de la mina. La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre la reVocacin de las resoluciones administrativas (ndice 1617-1965, tesis jurisprudencial nmero 228, 2~ Sala, pg. 275) :
"La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus resoluciones, revocndolas, no existe cuando deciden una controversia sobre apli1 "Puede acontecer que una autoridad administrativa, habiendo tomado una decisin, la rechaza de inmediato, deseosa de modificarla, o de abrogarla, o bien de anularla, o de eliminarla total o parcialmente. En qu casos puede hacerlo? Es esta importante CUestin la revocacin de los actos administrativos," "Se llama revocacin de un acto administrativo una decisin tomada por la propia autoridad administrativa, destruyendo las consecuencias de un acto anterior o sustituyendo por otro cuyo alcance es diferente." M. Waline, ob. cit., IX ed., pg. 557.
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cacin de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de un tercero, o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues esos derechos o pueden ser desconocidos por una resolucin posterior dictada en el mismo asunto."
Una ejecutoria del propio tribunal ha analizado el principio de la revocacin administrativa en estos trminos (Sem. [ud, Fed. T. LXXI, pg. 2310 V poca):
"No debemos olvidar que la revocacin es un acto administrativo y debe reunir los elementos propios de ellos. No debemos relacionar los principios de la revocacin con las instituciones de derecho privado, porque responden a la satisfaccin de diversos intereses. El derecho pblico moderno est gobernado por la idea del inters general y ste debe prevalecer en todas las situaciones, aun en el conflicto con intereses particulares."
La doctrina administrativa ha distinguido la revocacron administrativa de la teora de la invalidacin de los actos administrativos, principalmente por la diferencia de rgimen que las gobierna. Debemos recordar que la revocacin no se ha extendido a otras instituciones del derecho pblico. As lo reconoce la Suprema Corte a la revocacin improcedente en el amparo. "La Ley de Amparo no ha establecido el recurso de revocacin para el juicio de garantas." Jurisp. 1917-65, tesis [urisprudencial nmero 174, Jur. Comn al Pleno y a las Salas.
"Las autoridades administrativas no pueden revocar sus resoluciones libremente, sino que estn sujetas a determinadas limitaciones, entre las que cuenta, de manera principal, la de que siguiendo el principio de que la autoridad administrativa slo puede realizar sus actos bajo un orden jurdico, la revocacin de los actoS administrativos no puede efectuarse ms que cuando lo autorice la regla general que rige el acto." "La autoridad administrativa puede revocar sus propias resoluciones cuando ~' acto administrativo es contrario a la ley." Sem. [ud. Fe d. V p. T. XXI, pgtnas 3089 y 660. Por consiguiente: ""La revocacin, dice Dez, afecta a los actos que nacieron vlidos y luego por causas supervenientes, conviene retirar del mundo jurdico.:' Sem. [ud; Fed, Tomo LXXV, pg. 8389: "Los particulares no pueden adqurir derechos que estn en pugna con el inters pblico, de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactividad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la ley." En la doctrina administrativa se ha invocado la siguiente tesis jurdica: el ~cto administrativo legtimo en su origen no puede convertirse ms tarde en ilegtImo, ya que una ley posterior no puede cambiar los elementos legales vlidos en su origen y convertirlo ms tarde en ilegtimos; implicara cambiar los elementOS legales de un acto que cumpli con todos los requisitos por la ley que rigi su formacin, slo porque viniera otra legislacin con diverso criterio. (G. Fraga. ob, cit., pg. 223.)
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Nos encontramos con una doble situacin jurdica: actos iniciales en los cuales la administracin ha expresado la duracin limitada del mismo, sujeto a una condicin resolutoria y los casos propiamente dichos de revocacin de los actos administrativos.s Dos situaciones jurdicas deben ser consideradas y a ellas aluden las resoluciones siguientes: a) Actos contrarios a la ley; b) Actos que deciden una controversia sobre aplicacin de leyes.
Los elementos del acto de revocacin son los siguientes:

1. Una manifestacin de voluntad o decisin de la autoridad administrativa manifestada legalmente. 2. Unilateral; la Administracin tiene derecho a cambiar de opinin para reparar errores o mantener el inters general; sin implicar discrecionalidad. 3. Extintiva de un acto administrativo anterior; vlido y eficaz. Esto se denomina el retiro del acto jurdico; 4. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervenientes de inters general; 5. O sustituyndolo por otro cuya amplitud es diferente en los casos de revocacin expresa o tcita. La Administracin pblica debe ser la ms celosa guardiana del inters general, y le corresponde seguir los pormenores del desenvolvimiento de los a~tos administrativos y determinar, de acuerdo con las leyes, si ese acto orignal es necesario o til, y en caso contrario tomar las providencias para su revocacin. 3 Debemos aclarar que esta institucin de la revocacin tiene su origen en el derecho privado, en donde la encontramos en materia de testamento, legados, donaciones y otras instituciones. En el derecho administrativo consideramos la revocacin con otra significacin. Nuestro estudio en la revocacin administrativa nos hace considerar los actos administrativos en una relacin necesaria. . a) El primero es el acto administrativo original, acto vlido y eficaz, que VIene legal y normalmente surtiendo sus efectos hasta el instante de la revocacin. Es en este acto en el que se forma la barrera de los derechos adquiridos. b) El segundo es un nuevo acto administrativo de revocacin que debe e:tar autorizado por la ley e inspirado en razones de inters pblico, contrano al que se retira. Es un acto constitutivo que modifica el orden jurdico y
2 Para Carlos Garca Oviedo, la revocacin de los actos administrativos es la declaraCIn hecha por el rgano administrativo, de que un acto realizado por l o por un rgano SU~rdinado, carece ya de efectos en todo o en parte. 3 Renato Alessi. La revocabilit dell'atto ammnistrativo. 2" edicin. 1956. Milano Dott A. Giuffr editare. 1 v. 151 pgs.
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produce sus efectos para el futuro y tiende desde su expedicin a eliminar los efectos del acto original, fundados en motivos posteriores.s
2.
NULIDAD y
REVOCACIN ADMINISTRATIVA
Entre las figuras jurdicas del derecho administrativo, la ms cercana a la idea de revocacin es la nulidad." Apoyados en sus respectivas legislaciones administrativas, la doctrina administrativa ofrece varias opiniones de diferenciacin entre la anulacin y la revocacin. En primer trmino se parte del rgano que dict la resolucin: en la anulacin es el mismo rgano el que la declara; en la revocacin es el rgano superior jerrquico. En segundo trmino se afirma: que la anulacin se funda en los vicios iniciales del acto administrativo; en tanto que en la revocacin se basa en la ilegalidad que ha sobrevenido o en motivos de oportunidad. y finalmente en tercer trmino: la anulacin obedece a razones de ilegalidad y la revocacin a motivos de oportunidad. Es indudable que entre esas dos instituciones administrativas existen diferencias fundamentales, que podemos resumir en estos trminos: a) En la revocacin, el primer acto administrativo se realiz vlidamente y se apoy en razones de oportunidad. El acto fue perfecto por haber cumplido con todos los requisitos legales. Hay que establecer una relacin entre el primer acto administrativo y el segundo acto que se va a juzgar de inters general. Son las razones derivadas de este ltimo las que determinan la revocacin de dicho acto. La revocacin por razones de mrito se funda en la conveniencia presente con el inters pblico. b) La nulidad que opera retroactivamente, en los casos de nulidad absoluta, y hacia el futuro en los casos de nulidad relativa dejndolos sin efecto, se declara por razones de legalidad, sobre actos invlidos, o sea examinar la conformidad el acto con la ley. Desde su origen el acto administrativo trae consigo los vicios de su ilegalidad. En los actos administrativos la condicin y el trmino resolutorios son motivos que se prevn. Por lo que se refiere a la caducidad, la ley se encarga de sealar anticipadamente cules son esas causas de caducidad.s e) La revocacin opera hacia el futuro y al producir sus efectos es l~ autoridad administrativa la que elimina el acto vlido anterior. En la nul~" dad esta facultad de eliminacin corresponde a las autoridades administratI" vas o a las judiciales de acuerdo con la ley, con efectos y propsitos diferentes. La teora y la legislacin mexicana se orientan en un sistema mixto.
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La no aplicacin de los actos administrativos, no engendra el desuso o la prdida de efectos. Se requieren actos expresos o tcitos que eliminen el acto administrativO de la vida jurdica. Vase diversas ejecutorias sobre revocacin: Tomo 52, pgina 2214, Tomo 8, pg. 65. 6 J. Jess Gonzlez Prez, "La revocacin de los actos administrativos en la jurispru" dencia espaola." Rev. Ad. Pb. nm. 1, 1950, pgs. 149 ss.
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3.
LAS DOS TESIS DE LA INVARIABILIDAD Y MODIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATlVOS
La profunda transformacin que.se ha operado en las instituciones administrativas mexicanas a partir de la Constitucin de 1917 y de las sucesivas reformas que ha sufrido, no nos permiten pensar en instituciones creadoras de derechos absolutos, eternos e inmodificables." Por el contrario, esa legislacin ha procurado limitar el alcance de los derechos particulares que se crean al amparo de la Constitucin y de la legislacin administrativa. Nuestro intervencionismo de Estado, no es un rgido intervencionismo de Estado radical o que se afilie en forma absoluta a una determinada doctrina poltico-econmica. Al romper con viejas instituciones liberales, ha procurado que el nuevo orden jurdico est en consonancia con los nuevos principios que tienen una finalidad primordial, o sea permitir la accin gubernamental en forma libre y eficaz, procurando que sus propios actos no constituyan en el futuro obstculo o inconvenientes que detengan la marcha de una buena administracin pblica. Pensar en actos que tengan .la firmeza bastante para hacerlos irrevocables es tanto como contrariar los principios antes comentados. Todo derecho que se constituye en nuestra legislacin est sujeto a las variaciones o contingencias que exige el inters general. Es precisamente el elemento que seala la nueva poca jurdica en contraste evidente con la anterior. Existe una vida jurdica estable que el Estado se encarga de resguardar po~ diversos medios jurdicos. Sin ser transitorios esos derechos, estn sujetos al Inters general debidamente justificado. La doctrina administrativa ensea que si un acto administrativo ha engendrado derechos a favor de los particulares, slo razones de legalidad pueden apoyar la revocacin del mismo, respetando los efectos que hubieren producido. Cules han sido los efectos creadores del acto administrativo original? Dos opiniones doctrinales discuten el alcance de la naturaleza de los actos administrativos: a) Los que sostienen la invariabilidad de los actos administrativos; y . b) .Los que sostienen la precaridad o modiiicabilidad de los actos administratiVOS. La tesis de la certidumbre o invariabilidad de los actos administrativos se funda en estas razones: l. La autoridad de cosa juzgada. 2. Los principios de seguridad social. 3. Las tesis mixtas.
7 Garrido Falla, Fernando. Ob. cit., T. I. 1958, pg. 507. "Esta distinta motivacin es la que, por otra parte, determina una diversidad de tratamiento jurdico. Aqu est, pues, la razn de que entendamos que la anulacin se refiere siempre a los actos nulos o anulables }' que la revocacin se refiere a actos inoportunos o contrarios al inter.. pblico,"
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a) Respecto de la primera razn al aludir a la naturaleza de la cosa juzgada en materia administrativa hemos concluido que sta no existe en derecho administrativo, pero es uno de los elementos del acto jurisdiccional. Por lo que se refiere a la segunda razn, hemos dedicado un captulo al tema de la no retroactividad de los actos administrativos, de sus excepciones y fundamentos. b) La tesis que admite la precaridad de las resoluciones administrativas afirma que ellas son revocables, con la afirmacin de que el que crea el acto tiene la facultad de modificarlo. Tesis no muy lgica ni aceptable. Se indica que al acto administrativo no se le atribuye la autoridad de cosa juzgada, razn por la que se afirma su precaridad. El acto administrativo ilegal que no afecta directamente un derecho subjetivo, puede ser modificado por la propia autoridad administrativa. Pueden acontecer diversas situaciones. a) Un acto inicialmente legal que se convierte en ilegal por un cambio constitucional o una modificacin en la legislacin. b) Actos originales que atacan u ofenden manifiestamente el inters pblico. c) Hechos anteriores, que perjudican la actuacin de 'las personas por cambio de instituciones, o nuevas condiciones de la vida social y poltica. d) Actos en los cuales la Administracin pblica se reserva el derecho de revocarlos, de acuerdo con sus particulares intereses.
4.
EL FUNDAMENTO DE LA REVOCACIN ADMINISTRATIVA
Son hechos supervenientes, apremiados por el inters general, los que motivan la decisin de la Administracin pblica para revocar un acto administrativo. Es decir, se opera un cambio de diversa naturaleza en los elementos del acto jurdico original y son razones determinantes del inters pblico las que motivan el acto revocatoro. La idea de servicio pblico, la de satisfaccin de intereses generales o d.e utilidad pblica fundan la accin del Estado administrador. La debida y ul satisfaccin de las necesidades pblicas hace del Estado un servidor constante del pblico. y si ayer el inters pblico domin la realizacin de un acto administrativo, nuevas circunstancias pueden ser contrarias a l y decidir al rgano administrativo al retiro unilateral de aquel acto vlido y eficaz por un motivo superveniente.e .
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8 Debe distinguirse el acto de revocacin del acto rectificativo. ste tiene por finalidad rectificar un simple error matemtico, faltas de ortografa o errores en la publicida~ del mismo. Como ejemplo tenemos en nuestro pas la Fe de erratas, de las cuales manifIestamente se ha abusado, dndole un mayor contenido a los actos legislativos. En otros casos son fe de otras anteriores, o cuando la publicacin anterior se ha hecho meses atrs. 9 Revocacin de resoluciones administrativas. "Como la resolucin por la que se declara exenta del pago de impuestos sobre herencia, a una sucesin, se refiere al artculo 29, fraccin 11, de la Ley del impuesto sobre herencias y legados, de 25 de agosto de 1926 y
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Estamos en presencia por consiguiente, de una importante facultad del poder pblico para considerar si el inters pblico actual puede motivar el retiro de un acto administrativo anterior. lO La Administracin pblica, como acontece con los seres humanos, puede modificar sus determinaciones, ya que no siendo infalible, repara sus errores o toma en cuenta nuevas situaciones, elementos nuevos o el cambio de una poltica gubernamental, que la decida a revocar sus resoluciones anteriores, que no se avienen con los sistemas actuales de una sociedad o del propio Estado.
5.
LEGALIDAD y OPORTUNIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En torno al concepto de legalidad en la actuacin de las autoridades administrativas, la Suprema Corte ha establecido las siguientes muy importantes tesis jurdicas:
1. Las autoridades slo pueden hacer lo. que la ley les permite. Tesis jurisprudencial nmero 47. (Sem. [ud. Fed. Pleno y Salas, VI p.) 2. Carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los particulares, lo que no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los trminos que la Constitucin previene. (Tesis jurisprudencial I nmero 27, 2~ Sala, Recop. 17-65, 1, parte.) ). Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos contenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades. (Tesis jurisprudencial nmero 28, 2~ Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
. De estos principios se deduce el primer fundamento del acto administratvo o sea la relacin del acto con la ley. En otros trminos su legitimidad. . El concepto de oportunidad se relaciona con la conformidad del acto al Inters pblico y constituye el segundo elemento de apoyo para la revocacin
en esta fraccin ni siquiera se establece el deber que el ciudadano tiene de contribuir a los gastos del Estado, principio que podra sealarse de primera categora, sino que simplemente se clasifican determinados bienes, para considerarlos afectos al pago del impuesto, y nadie puede sostener que una apreciacin ms o menos errna sobre la categora de los bienes que forman un acervo hereditario, para los efectos del pago del impuesto', puede constituir la violacin de un precepto que pudiera considerarse vital para la conservacin del Estado, es indudable que no es aplicable al caso de jurisprudencia de la Suprema Corte, de que las autoridades administrativas pueden revocar sus resoluciones anteriores tratndose de actos o resoluciones que no pueden crear derechos en favor de particulares, p?r ser legalmente inexistentes, y por tanto, la revocacin de la resolucin primeramente citada, es violatoria de garantas." Tomo 102, pg. 2214. 10 Por va de ejemplo puede citarse el siguiente texto: Artculo 21. "Los actos admnlstrativ~ debern ser revocados por los mismos funcionarios que los .hayan exped.id~, o por sus Illmediat08 superiores de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando sea manifiesta su oposicin con la Constitucin o la ley; b) Cuando no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l; e) Cuando con ellos se causa agravio injustificado a una persona." Der. Adm. Comparado.
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de los actos administrativos. Es al poder pblico al que se le encomienda velar y asegurar el inters general, que no es siempre el mismo en todas las situaciones jurdicas, lo mismo las pasadas que las presentes. Nada hay ms cambiante y exigente que el inters pblico, en un mundo apremiado por irresistibles urgencias sociales. En el caso de la revocacin hemos aludido a dos actos administrativos diferentes: el primero, o acto inicial que legtimamente se constituy, no puede ser declarado ilegtimo, aun cuando la Constitucin registra los casos de las fracciones XVI y XVIII del artculo 27. Este primer acto administrativo se apoy tambin en razones de inters pblico, que pueden ser posteriormente cambiantes y cuando dejan de existir sirven de fundamento para la revocacin. El segundo acto administrativo de revocacin se inspira precisamente en este cambio del inters pblico que le sirve de fundamento para revocar el acto anterior.P El principio de legalidad o imperio de la ley significa que todo poder en el Estado procede del derecho y se ejerce de conformidad con el derecho y se funda en el respeto de los derechos de la persona humana.
En el notable Congreso Internacional de Juristas de Nueva Delh, India, celebrada en 1959, en una extensa definicin dijo en su parte A: "1. El principio de legalidad (o imperio de la ley) es una expresin cmoda para designar, a la vez, ideales y la experiencia jurdica prctica sobre .Ias cuales la opinin de too dos los juristas, en una gran parte del mundo, es unnime, aun cuando sea todava embrionaria .., un poco indistinta." Luego afirm: "Todo poder procede del Derecho y se ejerce de conformidad con el Derecho." "El derecho se funda en el respeto de la vida humana." "En una sociedad que respeta la legalidad, la mayoria al igual que la minora, acepta un mnimo de normas o de principios destinadas a regir la situacin del individuo en el seno de la sociedad."
6. EL
RGANO COMPETENTE PARA REVOCAR
La revocacin administratiua es una facultad de la ley, subordinada a motivos de inters pblico.

Slo determinadas leyes administrativas mexicanas contienen preceptos estableciendo la facultad de revocar las resoluciones administrativas. La revocacin se puede llevar a cabo de oficio o a instancia de parte interesada, pero siempre con un apoyo legaI.l2
11 Michel Dubisson. La distintion entre la legalit et l'opportunit dans la thorie du recours pour exces de pouuoir, Pars. 1958. Lib. Gral. de Droit et de Jur. 1 v. 281. 12 Recaredo Fernndez de Velasco, pg. 266: "En ausencia de normas concretas que permitan establecer a quien compete la facultad revocatoria, habr que considerar la naturaleza autnoma o subordinada del rgano que dict el acto. En el caso que el ~cl?, fuera dictado por un rgano subordinado, la . revocacin compete al superior jerrqUICO.
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En primer trmino debemos considerar los casos en los que un acto administrativo ha creado derechos a favor de los particulares. La revocacin puede encontrarse apoyada en una ley administrativa, o por el contrario, no existe ninguna ley que autorice la revocacin por la autoridad administrativa. En este segundo caso los conflictos que se susciten son de la competencia de los tribunales judiciales.t" Esto quiere decir que la legislacin debe procurar reglamentar las materias susceptibles de revocacin de los actos administrativos ya que de este modo pone en manos del Estado, una institucin administrativa til y necesaria para la atencin de los servicios pblicos.w La Administracin pblica est dominada por el principio de legalidad, es decir, est subordinada a la ley, que crea la respectiva competencia de todos los rganos administrativos, en consecuencia para revocar un acto administrativo anterior, debe seguirse el mismo principio de legalidad. La ley tiene sus razones sociales para autorizar a un rgano administrativo a dejar sin efecto otro anterior, cuando as lo exige el inters pblico.P
Ley de Vas Generales de Comunicacin (D. O. F. del 28 de septiembre de 1932 y sus reformas) .
"...Los ferrocarriles particulares y los que siendo auxiliares de una explotacin industrial, hagan servicios pblicos, necesitarn permiso de la Secretara de Comunicaciones. Dichos 'permisos sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la propia Secretara. Son aplicables a los tranvas las disposiciones relativas a los ferrocarriles." Artculo 136, prrafo tercero. "...Los ferrocarriles particulares y los auxiliares de una explotacin industrial, para hacer servicio pblico, necesitarn permiso de la Secretara de Comunicaciones. Dichos permisos sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la propia Secretara." Art. 376.
El Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

Artculo 614. Es facultad de la Direccin de Aduanas revisar, de oficio o a p'eticin de parte, las resoluciones de primera instancia en los juicios administratIvos por infraccin de acuerdo con las siguientes normas: I. . n. A peticin de parte: cuando los interesados no estn conformes con la resolucin de primera instancia e interpongan el recurso de revisin. sta tendr por objeto: a) Revocar o modijicar las resoluciones, siempre que las oficinas aduaneras haRafael Bielsa. Ob. cit., T. 1, pg. 256. Vase la sentencia de la Suprema Corte de II de febrero de 1942. Amparo Maria arbajal de Baranda. 15 La legislacin espaola contiene el precepto siguiente: "Las entidades y corporaco?es. lOCales no podrn revocar sus propios actos o acuerdos declaratorios de derechos sub~etvos o que hubieran servido de base a una resolucin judicial, salvo al resolver recurso l e reposicin. Podrn, sin embarfgo, rectificar sus errores materiales," Artculo 369 de Ia ey de 1950.
13 H
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yan juzgado errneamente los hechos o aplicado inexactamente las disposiciones legales; o bien para aumentar o disminuir las multas sujetas a un mnimo y a un mximo, y b) Confirmar las resoluciones en todos aquellos casos en que sea improcedente la inconformidad de los interesados.
Reglamento de Expendios de Bebidas Alcohlicas. Artculo 22

"La licencia no constituye un derecho ni otorga prelacin alguna a quien se conceda; puede retirarse por la autoridad cuando a juicio de sta lo requiera el orden pblico, la moral o las buenas costumbres, o cuando medie otro motivo de inters general."
El artculo 117 de la Ley Forestal (D. O. F. de 16 de enero de 1960, ordena: "Si la autoridad forestal encuentra que un aprovechamiento fue autorizado, tomando en cuenta datos falsos o errneos, o contrariando disposiciones de orden pblico, proceder a revocar la autorizacin. La revocacin se dictar por la misma autoridad que la otorg."
El artculo 199 del Cdigo Fiscal de la Federacin (D. O. F. del 19 de enero de 1967) ordena:
"Las demandas se distribuirn' en las salas de manera que corresponda igua! nmero a cada magistrado, quien tendr la calidad de instructor respecto de las que le sean turnadas, con las siguientes facultades y obligaciones: V. Sobreseer en los juicios antes de la audiencia en los casos de desistimiento del actor o de revocacin .administratioa de la resolucin impugnada, salvo que sta haya generado derechos en favor de tercero, sea o no parte en el juicio."
7.
ACTOS ADMINISTRATIVOS NO SUSCEPTIBLES DE REVOCACIN
No son susceptibles de revocacin administrativa los actos siguientes: a) Actos que producen efectos instantneos; b) Actos obligatorios o vinculados; c) Cuando una resolucin administrativa ha generado derechos, aquellos que la doctrina denomina derechos adquiridos. La naturaleza de los derechos adquiridos est subordinada a la ley y sta puede establecer la facultad de revocacin de un acto administrativo o facul tad discrecional. Todo 10 cual quiere decir que el derecho naci al amp~ro y bajo las circunstancias que la ley determina. Nadie puede esgrimir mejores derechos, que los que sirvieron para regular el acto inicial.
"Hay, sin embargo, casos en que la revocacin no debe producirse, dice G~' da Oviedo. Ocurre as cuando el acto ha sido declaratorio de derecho a favOTbJa una persona. La realizacin del fin jurdico impone esta limitacin. No ha d orden jurdico estable si las situaciones subjetivas de derecho estuviesen a rneret
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de una decisin administrativa. Las legislaciones, con gran acierto, as lo han establecido y en garanta de esta orden ha sido creado el recurso contencioso administrativo." (Carlos Garca Oviedo. Ob. cit., 5~ Ed. 1955, T. 1, pg. 214.)
En efecto, la legislacin de algunos pases ha considerado dos casos importantes: los actos declaratorios de derechos subjetivos y los que hubieran servido de base a una resolucin judicial. Si examinamos los problemas graves del mundo moderno podremos comprobar que la proteccin del inters general se viene consagrando y fortaleciendo en la legislacin, de tal manera que en las leyes administrativas del futuro, la autoridad administrativa podr afectar esos derechos subjetivos creados por un acto administrativo anterior y eliminados por razones del inters general, por otro posterior.
8.
OTRAS FORMAS DE REVOCACIN
La revocacin de los actos administrativos debe hacerse en forma expresa y categrica que no deje lugar a dudas sobre cul es el propsito de la Administracin pblica al tomar tan importante decisn.!" Debe pensarse en una decisin de una autoridad administrativa que por sus trminos, tcitamente se oponga a una resolucin anterior. En este caso estamos en presencia de la revocacin implcita o tcta.!? El inters general predominante en todos los actos administrativos obliga a una renovacin constante de propsitos y determinaciones, que se van escalonando en orden a su importancia. El ltimo acto de la administracin revela el propsito actual e inmediato del poder pblico, al mismo tiempo que se manifiesta un criterio adverso al anterior.w El ltimo acto administrativo es el que deja, por decirlo as, el criterio o manera de pensar de una administracin y al cual debe drsele todos los efectos jurdicos.
9. LA
SUSPENSIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La suspensin de un acto ,administrativo tiene por objeto interrumpir

~emporalmente que ste realice sus efectos. Es una medida de proteccin al Inters general y al inters particular. ~sta suspensin puede ser acordada por los rganos administrativos y en
ocasl~nes por los propios particulares, ya como una revisin hecha por una
autondad superior de actos de la inferior que se suponen perjudiciales, o a

. 16 La autoridad administrativa, dice Waline, ob, cit., pg. 52<t, no puede retirar por SImple motivo de oportunidad, el acto que ha hecho adquirir derecho a terceros. 17 Carca Oviedo, Carlos. Der. Ad, 5'.1 ed., pg. 215. de 18 ~l P~pio autor manifiesta que "la autoridad judicial puede orden~r la sus~e?sin . la ejeCUCin de un acto administrativo en caso de un recurso contencioso administratIVO a . . , InstancIa del recurrente", pg. 215.
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peticin de los recurrentes que estiman que de realizarse el acto se les ocasiona un perjuicio irreparable. En la legislacin mexicana el juicio de amparo implica correlativamente la suspensin provisional o definitiva del acto administrativo reclamado, segn la naturaleza jurdica del propio acto o no contravenir el inters general o viceversa.
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
TTULO QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA
CAPTULO 1
LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DE LA: UNIN

1. La funcin pblica.-2. Caractersticas del empleo pblico.-3. Los rganos y los Titulares de la Administracin' Pblica.-4. Los altos funcionarios de la Administracin Pblica.-5. Funcionarios y empleados pblicos.-6. Los funcionarios pblicos.-7. Los Trabajadores al servcio del Estado o empleados pblicos.-8. Clasificacin de los servidores del Estado.-9. Los funcionarios de Hecho.
l. LA
FUNCIN PBLICA
La estructura de la Administracin pblica se refiere al estudio de los rganos encargados de realizar la funcin administrativa. En cuanto a la funcin pblica alude al rgimen jurdico aplicable al personal administrativo. ~a gestin de esta elevada misin est constituida por la organizacin, funcIonamiento y distribucin de competencias entre los rganos del Estado a quienes se encomienda la realizacin de sus fines con los medios de que dispone. Esta organizacin administrativa requiere de personas fsicas que asu~an la calidad de funcionarios o empleados pblicos que aportan su activIdad intelectual o fsica para atender los propsitos estatales mediante determinadas prestaciones.' La funcin pblica 2 se forma, por consiguiente, con el conjunto de debe1 Grgorie Roger. La [onction publique. Libraire de Armand Colin. Pars. 1954. 1 v, 282 pginas. Alain Plante}'. Trait practique de la [onction publique. Pars. 1956. L. Gen. Dr. et Jur. 1 v, 412 pgs. 2 En el pensamiento administrativo tradicional stos son los conceptos de funcin po bltca: "Funcionario es la persona que se consagra al desempefio de una funcin o servicio
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res, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores. Toda actividad estatal requiere de un personal administrativo eficiente e idneo, para la atencin de los servicios pblicos y dems actividades del Estado. "La administracin pblica se hace, desde luego y esencialmente por hombres", dice M, Waline, Es necesario determinar el rgimen jurdico en que estn colocados los agentes pblicos que preparan, deciden y ejecutan las resoluciones por medio de la cual se realiza la funcin administrativa por lo cual, se le designa orgnicamente como el conjunto del personal de la administracin. La Suprema Corte ha reconocido este concepto de funcin pblica (Informe del presidente de la Corte, 1959, 1'!' Sala, pg. 36) :
Si por funcin pblica ha de entenderse el ejercicio de las atribuciones esenciales del Estado, realizadas como actividades de gobierno, de poder pblico que, implica soberana e imperio, y si tal ejercicio en definitiva lo realiza el Estado a
travs de personas fsicas, el empleado pblico se identifica con el rgano de la funcin pblica y su voluntad o accin trascienden como voluntad o l accin del Estado, lo que justifica la creacin de normas especiales para su responsabilidad, situacin sta, de incorporacin a la funcin pblica, que no OCUlTe tratndose de los servidores de los organismos descentralizados, quienes por su peculiar naturaleza quedan fuera de la rbita del poder pblico, dedicados a la 1 realizacin de servicios pblicos que no implican soberana e imperio."
La profunda transformacin del Estado moderno lo obliga a realizar una tarea intervencionista muy amplia y exige de condiciones adecuadas en las personas fsicas que asumen las tareas pblicas, tales como su valor moral, capacitacin tcnica, una necesaria disciplina en su actuacin y la conciencia de su elevada misin.s Cada da es ms numerosa esta organizacin administrativa que va tomando nuevas modalidades, al crearse dentro del Estado, pero con un rgimen jurdico especial, entidades que requieren de un personal tcnicamente preparado que ha acabado por adoptar nuevos principios de organizacin" El Poder Ejecutivo Federal es uno de los poderes por medio de los cuapblico. Funcionario pblico es todo aquel que desempea una funcin o servicio pbliCO, y funcin pblica es, segn Mayer, un crculo de asuntos que deben ser regidos por una persona ligada con el Estado por la obligacin de derecho pblico de servirle. Funciones pblicas son las que desempean los organismos, autoridades, agentes y auxiliares del poder pblico para el ejercicio real y efectivo de este mismo poder en cualquiera de sus rdenes y aspectos." Diccionario de derecho usual de Guillermo Cabanellas. Pgina 2. s Estos nuevos principios han sido incorporados a la legislacin en la nueva Ley Federal de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artculo 123 constitucional. D. O. F. de 28 de diciembre de 1963. Esta ley ha sido reformada en su artculo 46, fraccin 1, D. O. F. del 20 de enero de 1967. Vase adems Manual de organizacin del gobierno federal. 1973. Sra. de la Presidencia y Prontuario de disposiciones jurdicas para las secretaras y departamentos de Estado Sra. de la Presidencia. 4 Jean Rivas J. M. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica." Re'IJ de Ad. Pb. IEP. nmero 23, mayo-agosto 1957, pg. 65.
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les el pueblo ejerce su soberana (Art. 41 de la Constitucin). La accin de este poder se realiza por el gobierno y por la Administracin pblica, en la cual se desenvuelve la funcin pblica. Nos podemos valer de una figura que explica esta organizacin funcional: un tringulo que tiene en su vrtice superior al Presidente de la Repblica y abajo toda la organizacin administrativa, que debe ser atendida por funcionarios y empleados, con los diferentes grados, facultades y denominaciones a los que alude su ley especial y el Presupuesto de Egresos de la Federacin y dems leyes administrativas.P
2.
CARACTERSTICAS DEL EMPLEO PBLICO
En un sentido general la burocracia alude a la clase social que integran los funcionarios y empleados pblicos. Bajo otra acepcin la burocracia alude a la influencia o dominio de los servidores del Estado en la vida social. La expresin burocracia naci en Francia en el siglo XVIII refirindose satricamente a los funcionarios ennoblecidos.v La actividad material o sucesin de ocupaciones, la competencia tcnica o sucesin de operaciones y tcnicas y el principio directivo y ejecutivo, forman las bases en las que descansa la actividad de la organizacin burocrtica que tiende a la mayor satisfaccin de las necesidades estatales, unificando mtodos y procedimientos.
"Todos los sistemas modernos de empleo pblico tienden a asegurarse personal provisto de calificaciones excelentes o idneos para la serie de fines institucionales de cada una de las administraciones; todos los sistemas propenden a ofrecer al personal de las administraciones pblicas la posibilidad de hacer carrera. En el sentI.do aqu usado, el trmino carrera constituye un agradable incentivo para el individuo, puesto que presupone la posibilidad de progresar en el mbito de un sector profesional o -en ciertos casos- en el mbito de una determinada organizacin." 7 Waline M. Der. Ad. Sl!- ed. 1959, pg. 77.5. Mara Emilia Lucifredi Peterlongo y Roberto Lucifredi. Contrib uii al/o studio dcll' esecisin di [atto di pubbliche [unzioni, Giufr. Ed. Milano. 1965. 6 La palabra burocracia es una expresin peyorativa con la cual indicamos al grupo de personas que sirven al Estado en forma permanente y presupuestal. Positivamente es una clase que sirve a la sociedad realizando los fines del Estado. En su consideracin ne gativa es "que su predominio es ingrato, ocasiona grandes gastos a los ciudadanos y crea Un c~nflicto grave a la sociedad, con el papeleo y dems trabas". La Comisin Hoover que estudI la administracin pblica norteamericana puso de manifiesto los graves problemas de la burocracia. Por otra parte los impugnadores del comunismo nos hablan de una dictadura de la burocracia en la. Unin Sovitica y stos a su vez a la burocracia "como un fenmeno de la democracia burguesa o instrumento que sirve para mantener ese rgimen". La burocracia sigue siendo uno de los problemas ms complejos del Estado moderno. 7 El elogio de la burocracia lo ha hecho Max Weber en estos trminos (ob, cit. T. IV, pg. 103. Fondo de Culto Ec. Mxico): "Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina COn relacin a los dems mtodos no mecnicos de fabricacin. La precisin, rapidez, oficialidad, continuidad, secreto, uniformidad, rigurosa .subordinacin, el ahorro de frie5
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Entre los grupos de presin la burocracia ocupa un lugar preferente en el Estado moderno, al lado de los grupos obreros y campesinos. Los enemigos de la burocracia ven en ella un factor opuesto al rgimen democrtico, sobre todo cuando se refieren a la oligarqua burocrtica. En el Estado totalitario la burocracia ocupa una posicin directiva esencial.
3. Los
RGANOS
LOS TITULARES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Un rgano jurdico es una esfera abstracta de competencia "deberes y poderes divididos y ordenados en grupos en cuanto que estn asignados a personas fsicas, cumplidos y ejercitados por stas, o bien, lo que es 10 mismo, las personas fsicas en cuanto a ellas son atribuidas las varias funciones y deberes del Estado, que forman parte integrante de su estructura y representan los instrumentos por medio de los cuales el Estado es puesto en la condicin de querer, de obrar y de estar en relacin con otros sujetos de derecho"." El Estado como persona jurdica, se integra con la totalidad del orden .i urdico, el cual a su vez se encuentra fraccionado en una diversidad de rganos, zonas jurdicas del Estado para realizar sus fines, en las porciones de competencia que ha credo conveniente crear.
Segn el profesor Groppali,9 antes citado, "dos elementos concurren a constituir el rgano, uno objetivo y otro subjetivo: el primero es dado por el cargo a quien est confiada la realizacin de uno o ms de los varios deberes del Estado y que est dotado de los poderes y de medios necesarios para tal realizacin, por lo que l se presenta como una manifestacin de los poderes del Estado, y se concreta en un conjunto de funciones, de poderes y de medios; el segundo est constituido por la persona o por las personas fsicas encargadas del puesto pblico y por medio de las cuales quiere y consigue sus propios fines". La tesis se complementa con esta afirmacin: "Los dos elementos -cargos, empleos pblicos o instituciones y personas fsicas o fUllcionarios- contribuyen conjunciones son infinitamente mayores en una administracin burocrtica servida por funcionarios especializados. que en todas las dems organizaciones de cualquier tipo." s "En el rgano se distinguen dos elementos: uno subjetivo, personal y variable que es la persona o conjunto de personas que de hecho, expresan la voluntad del Estado, y otro objetivo, abstracto, institucional y continuo, que es el oficio pblico, o sea, el complejo de atribuciones, competencias y poderes que individualizan el rgano dentro de la estructura general del Estado (Centro homogneo de actividades). Ambos elementos se integran inescindiblemente en el rgano estatal. El gobernante o funcionario evita que el rgano se mantenga en la inercia. dotndolo de vida propia, pero el rgano trasciende a la persona o personas fsicas en que se concreta y se configura como una realidad objetiva dotada de un conjunto de competencias. El rgano es, pues, una unidad jurdica que comprende tanto su titular como su competencia. sus medios (personales, reales, econmicos, tcnicos. coactivos, informativos, etc.) y tambin la actividad que desarrolla. Se explica as la permanencia del rgano aun en aquellos momentos transitorios en que la titularidad queda vacante." Jos A. Llorens Borras. La estructura del Estado. Bosch. Ed., pg. 9, Barcelona. 9 Alessandro Groppali. Dottrina de lo Stato. 8~ ed, Miln. Dott A. Giuffr, 1952.
355
tamente a formar los rganos y es slo mediante su existencia y cooperacin que es asegurada al Estado una indispensable continuidad de accin." 10 .
Slo los seres humanos estn dotados de razn, voluntad y sensibilidad. Cualquier estructura, organizacin o procedimiento de tcnica jurdica que se forme, es puesta en accin por personas fsicas. En segundo lugar, cualquier equiparacin que se haga de las personas morales con las personas fsicas, son formas culturales, de las que el hombre se vale para auxiliarlas y aumentar sus posibilidades de satisfaccin de las necesidades sociales.l! Las personas jurdicas de derecho pblico, como las personas jurdicas de derecho privado, expresan la voluntad de una institucin jurdica por la organizacin directiva. Sin embargo, repetimos, no hay ms voluntad real que la de los seres humanos -directamente o dando realidad a la voluntad contenida en una norma jurdica- que representa en ese caso la voluntad de una comunidad. La esfera de competencia que delimita al rgano no crea una personalidad jurdica. Entre el Estado y sus rganos no hay ninguna relacin, porque en cada caso de actuacin de un rgano es el propio Estado el que acta. Es necesario precisar que 'pueden constituirse personas morales de derecho pblico, con su propia competencia. Entre estas personas y el Estado se establecen relaciones jurdicas de diversa naturaleza. Entre los rganos tambin pueden crearse relaciones jurfdicas de variados alcances. Toda la organizacin administrativa se funda en las relaciones de los mltiples rganos de la Administracin pblica. El rgimen normativo de la funcin pblica est constituido por el conjunto de leyes y reglamentos o disposiciones de carcter general que regulan la condicin jurdica del personal administrativo, sus derechos, obligaciones y situacin frente al servicio pblico. Se debe distinguir el rgano de su titular. El primero -como hemos indio cado- es una creacin legal, una esfera abstracta de competencia, que se mantiene en vigor hasta que una nueva disposicin del mismo carcter cambia los supuestos de la competencia.tEl titular es una persona fsica -es decir, un ser humano-, su voluntad es la que pone en movimiento el orden jurdico y realiza los fines que una comunidad se ha propuesto.
10 La teora de la delegacin se funda en la necesidad que tienen los poderes superiores de depositar en otros rganos facultades que no pueden realizar directamente. El artculo 16 de la Ley orgnica de la administracin pblica federal mantiene el principio de la delegacin administrativa. 11 En una reveladora informacin hecha por The Associated Press, de 28 de diciembre de 1951, al presentar las diez noticias ms importantes del ao en lo~ EVA, sealaba en tercer lugar: La decadencia ele la moral en la funcin pblica. La investigacin de las actividades delictuosas y su vinculacin con funcionarios pblicos, el escndalo de la "Reconstruction Finance Corporation" y la investigacin sobre evasin del pago de mpuestos. 12 Artculo 11 de la Ley orgnica de la Administracin pblica federal.
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El artculo 191 de la Ley federal de los Trabaj adores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B, del artculo 123 constitucional, ordena:
"La presente leyes de observancia general para los titulares y trabajadores de las dependencias de los Poderes de la Unin..." El artculo 2 de la misma ley precisa: "Para los efectos de esta ley, la relacin jurdica de trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el Poder Legislativo los directivos de la Gran Comisin de cada Cmara asumirn dicha relacin."
Como se observa, en ambos preceptos se distingue la categora de los titulares y los trabajadores. 4. Los
ALTOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Los altos funcionarios de la Federacin comprenden a los funcionarios colocados en la cima de la organizacin del Estado y a quienes se encarga de la decisin y responsabilidad de los importantes problemas de la Administracin pblica.P El manejo de los negocios pblicos requiere en cada uno de los poderes y entidades federativas, de un grupo de funcionarios -la mayor parte de ellos, de eleccin popular- que expresen la voluntad del Estado, sea para elaborar la ley, para aplicarla, o para dirimir una controversia, o para el gobierno de un Estado-entidad, de un puesto importante de la Administracin pblica, como un secretario de Estado o el Procurador General de la Repblica. La expresin "altos funcionarios de la Federacin" es la que emplea el artculo 110 de la Constitucin:
"No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin, por los delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurran en el desempeo de algn empleo, cargo o comisin pblica que hayan aceptado durante el perodo en que, conforme a la ley, se disfrute de fuero..."
Tanto la Constitucin como la legislacin administrativa aluden a diversas denominaciones para caracterizar' a sus rganos. De este modo mencionan a los altos funcionarios de la Federacin, a los funcionarios y empleado!> o una expresin general, como trabajadores al servicio del Estado.
13 Si los autores de las leyes administrativas hubieren seguido criterios tcnicos para distinguir las categoras de funcionarios y empleados pblicos, la tarea sera sencilla, porque sera suficiente precisar e! criterio seguido. En el estado actual de! tema, a las dos categoras se las ha comprendido bajo el rubro de trabajadores del Estado, con idnticas caractersticas pues son voluntarios, permanentes y remunerados. En verdad, no se le ha dado ninguna importancia a la distincin, ya que hay empleados ms importantes que los funcionarios y son de base. Desde el punto de vista legal no se le han asignado consecuencias jurdicas importantes a esta divisin.
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El artculo lOS de la Constitucin hace una enumeracin de los altos encargos polticos del Estado:
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Derecho y el Procurador General de la Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo. Los gobernadores de los Estados y los diputados a las Legislaturas locales, son responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales. El Presidente de la Repblica durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden comn." 14
Desde luego esta enumeracin es incompleta porque no se alude en ella a los jefes de departamento de Estado, al Procurador del Distrito y Territorios Federales, a los embajadores y ministros, subsecretarios, oficiales mayores, a los empleados superiores de Hacienda, a los altos jefes del Ejrcito y la Armada, los magistrados del Tribunal Fiscal de la Federacin, etc., alguno de los cuales deben ser ratificados por el Senado de acuerdo con el artculo 89, fracciones lI, IlI, IV Y V, de la Constitucin. La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados, expresa en su artculo 2:
"Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la Federacin, el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios de Estado, los jefes de Departamento Autnomo y el Procurador General de la Repblica. Tambin quedarn comprendidos en esta ley los gobernadores y diputados a las legislaturas de los Estados."
5.
FUNCIONARIOS y
EMPLEADOS PBLICOS
La Administracin pblica se desenvuelve con la accin continua, permanente y eficaz, de varios miles de personas que ocupan las diversas categoras, que anualmente fija el presupuesto de egresos de la Federacin y el ~res.upuesto de egresos del Departamento del Distrito Federal y de las dems znstltuciones administrativas, encargadas de llevar a cabo los fines del Estado. La ~ccin para estos elevados propsitos sociales, obliga a la creacin de un es~n~to rgimen de derecho pblico, que asegure las exigencias de los servicios publ:cos, al mismo tiempo que regula y protege a los servidores del Estado. Sin embargo, la expresin ms empleada, histrica y legalmente, ha sido
Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Dlstnto y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados. D. O. F. del 21 de febrero de 1940. Reforma de 10 de diciembre de 1952. Aclaracin del 10 de enero de 1953. Reforma a la Lcy: D. O. F. del 23 de diciembre de 1974.
.1:
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la de funcionarios y empleados pblicos. La distincin sealada ha sido proverbial. Por lo dems, y fuera de los casos de responsabilidad a que alude la Constitucin, la distincin no ha tenido importancia, y ha sido frecuente emplear los trminos indistintamente y con poca precisin. La denominacin de empleados y funcionarios pblicos es empleada con frecuencia en la Constitucin y en las leyes administrativas, pero sin que se precise los efectos jurdicos de esta clasificacin, que va perdiendo su sentido inicial hacia un rubro de carcter general, como "trabajadores al servicio del Estado". Tal es la denominacin que emplea la ley: "Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional." (D. O. del 28 de diciembre de 1963.) a) Se peden citar algunos ejemplos en la Constitucin del empleo de los trminos funcionario y empleado: El artculo 111, prrafo quinto de la Constitucin dice:
"El Congreso de la Unin expedir, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidad de todos los funcionarios y empleados de la Federacin, y del Distrito Federal. .. "
El artculo 89, fraccin JI de la Constitucin, al hablar de las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica dice:
" ... y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin o en las leyes". Este precepto da a entender que son funcionarios los que en forma expresa enumera y empleados los dems empleados de la Unin.
En otras ocasiones la Constitucin slo alude a funcionarios pblicos, aunque comprenda a los empleados, como en el caso del artculo 128 que dice: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen." Otras veces emplea una expresin genrica como la de empleos pbliCOS, comprendiendo ambas categoras: artculo 73, fraccin XI de la Constitucin. "El Congreso tiene facultad: Para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones." b) Se pueden citar casos del empleo del trmino funcionario y empleado en las leyes administrativas:
Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados: Artculo 1. "Los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsables de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que tengan encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere."
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6. Los
FUNCIONARIOS PBLICOS
Es indudable que la ley ha querido darle una sealada significacin al concepto de funcionario, ya que se le provee de imperium, es decir, poderes propios a la funcin que desempea, como la facultad de ordenar y decidir. En cambio el empleado aparece como un mero ejecutor, sin facultades determinadas, o que ejercen por delegacin o reglamentariamente. El funcionario pblico se caracteriza: 15 Por expresar y participar en la formacin y ejecucin de la voluntad estatal, decidiendo y llevando a cabo sus determinaciones por su carcter representativo al participar en los actos pblicos, por no recibir en algunas legislaciones una retribucin, y por ejecutar las disposiciones legales especiales de su investidura. El concepto de funcionario alude: 10 1. 2. 3. 4. Una designacin legal; El carcter de permanencia; El ejercicio de la funcin pblica que le da poderes propios; Su carcter representativo.
Podemos sealar algunos ejemplos de funcionarios pblicos: son aquellos a que se refiere el artculo 89, fraccin n, IJI, IV Y V de la Constitucin. Ante este conjunto de agentes del poder pblico, cmo internarnos para distinguir, en los lmites de la ley mexicana, a cul categora debemos aplicar la denominacin de funcionario y a cul la de empleado pblico? 17
El agente publico es toda persona que participa en la gestin de un servicio publico directamente o bajo el control del Estado. Es necesario. dice Waline, no confundir la nocin de funcionario que es una nocin administrativa con la ele agente, por oposicin al gobierno, que es una nocin de derecho constitucional
15 "El funcionario supone un encargo especial transmitido en principio por la ley, que crea una relacin externa que da al titular un carcter representativo, mientras que el empleado slo supone una vinculacin interna que hace que su titular s610 concurra a la formaci6n de la fundaci6n pblica." Rafael Bielsa, Der. Ad. T. 11, pg. 23. ~o El C6digo penal espaol dice en su artculo 119 prrafo 3: "Se considerar como funCIOnario pblico todo el que por disposici6n inmediata de la ley, o por elecci6n o por nombramiento de autoridad competente participe del ejercicio de funciones pblicas," El reglamento de funcionarios de la administraci6n local en su artculo lQ "Sern funcionarios de la Administraci6n local los que en virtud de nombramiento legal desempeen en las entidades u organismos que la constituyen servicios de carcter permanente, figuren en las correspondientes planillas y perciban sueldos o asignaciones fijas con cargo a los presupuestos respectivos. 17 "El empleado pblico s610 supone una vinculacin interna que hace que su titular concurra a la formaci6n de la funci6n pblica. ~ase sobre este tema: Segismundo Royo Villanova, El concepto de funcionario y la relacI6n de funcirs pblica en el nuevo Derecho espaol. Reo, Ad. Pb, nm. 44.
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que ha sido particularmente estudiada por Duguit. Es gobernante toda persona que participa en la gestin de los asuntos pblicos, a consecuencia de una designacin que le confiere o le supone una fuerza poltica -sea personal, sea representiva-. Agente pblico es toda persona que participa de una manera puramente temporal o accidental en la actividad pblica, sin tener el carcter de gobernante directo o representante. Nada importa el modo de participacin en la actividad pblica, bien sea por actos jurdicos o por simples operaciones materiales. Los agentes pblicos los clasifica en dos grandes categoras: agentes funcionarios y agentes empleados. Esta distincin est vinculada al modo en que los agentes participan en el funcionamento de los servicios pblicos.
7. Los TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO O EMPLEADOS PBLICOS

La Constitucin, las leyes administrativas y las leyes del trabajo emplean diversas denominaciones para aludir a los servidores del Estado. Nos vamos a referir a la ms generalizada, o sea la de "trabajador al servicio del Estado". El artculo 123 apartado B de la Constitucin emplea la palabra trabajador para referirse a los funcionarios y empleados pblicos. Este precepto se inicia expresando: "E. Entre los Poderes de la Unin, los gobiernos del Distrito Federal y sus trabajadores ... " .18 La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dice en su artculo 19:
"La presente ley se aplicar: 1. A los trabajadores del servicio civil de la Federacin, del Departamento del Distrito Federal; n. A los trabajadores de los organismos pblicos que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incorporados a su rgimen; Ill. A los pensionistas de las entidades y organismos pblicos a que se refieren las fracciones anteriores; IV. A los familiares derechohabientes tanto de los trabajadores como de los pensionistas mencionados; V. A las entidades y organismos pblicos que se mencionan en este artculo. En el curso de la presente ley se designar con los nombres de entidades y organismos pblicos a los mencionados en las fracciones 1 y Il de este artculo." El artculo 2<;> de la misma ley dispone: (reforma: D. O. F. del 24 de diciembre de 1974). "Para los efectos de esta Ley se entiende: l. Por trabajador, a toda persona que preste sus servicios, a las entidades y organismos mencionados, mediante designacin legal, en virtud de nombramiento siempre que sus cargos, sueldos o salarios estn consignados en los presupuestos respectivos, o por estar incluido en las listas de rayas de los trabajadores temporales conforme a los tabuladores vigentes. No se considerarn como trabajadores a las personas que presten sus servicios a las entidades y organismos pblicos mediante contrato sujeto a la legislacin comn y a las que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios ... "
18 Sem, [ud, Fed. 5l1- p. T. 78, pg. 5435. Naturaleza especial de las relaciones de los trabajadores al servicio del Estado con el poder pblico. Idem. 5" p. T. 78, pg. 5437,
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La Ley Federal de los trabajadores del Estado, expresa: artculo 3. "Trabajador es toda persona que preste un servicio fsico, intelectual o de amLos gneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales." El artculo 8 de la misma ordena: "Quedan excluidos del rgimen de esta ley: los empleados de confianza; los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con excepcin del personal civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o que militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles o galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o estn sujetos al pago de honorarios."
La tendencia social que dominaba en la poca en que se aprob el estatuto de los servidores pblicos, hizo que se empleara la expresin de trabajadores al servicio del Estado, con el propsito de equiparar la legislacin del trabajo a la funcin pblica. Se ha limitado este concepto a la propia funcin pblica. Como indicamos, de las relaciones laborales se adopt el concepto de "trabajador" para referirse a los funcionarios y empleados pblicos. Trabajador es la persona, obrero, jornalero, empleado, que desarrolla una determinada actividad material o intelectual o de ambos gneros con un propsito econmico o social que implica la prestacin personal y subordinada de un servicio a cambio de un salaro.w La Ley Federal del Trabajo precisa: Artculo 8'1
"Trabajador es la persona fsica que presta a otra, fsica o moral, un trabajo personal subordinado. Para los efectos de esta disposicin, se entiende por trabajo toda actividad humana, intelectual o material, independientemente del grado de preparacin tcnica requerido por cada profesin u oficio."
El empleado pblico se caracteriza por no tener atribucin especial designada en la ley y slo colabora en la realizacin de la funcin por estas circunstancias: a) Por su incorporacin voluntaria a la organizacin pblica. b) Por no participar en la formacin o ejecucin de la voluntad pblica, por no tener carcter representativo. Por hacer del ejercicio de la funcin pblica su medio habitual de vida, su actividad fundamental y su carrera. Por ser siempre retribuido. Por tener carcter contractual su relacin con el Estado, de acuerdo con la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 20
19 Sem, [ud, Fed. 5<1 p, T. 78, pgs. 615 Y 1091. Los trabajadores al serVICIO del Estado no estn en situacin jurdica idntica a la de los obreros en general. 20 Adems de las opiniones antes citadas debemos recordar numerosas opiniones que se han elaborado para distinguir los funcionarios pblicos de los empleados pblicos. En reSUmen estas teoras se basan: 1) duracin de empleo; tiempo determinado o permanente; 2) retribUcin, honorfica o remunerada; J) relacin de derecho pblico o de derecho pr-
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8.
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CLASIFICACIN DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
Los funcionarios y empleados que colaboran con el Estado estn sometidos a regmenes diversos, segn el rgano en el que presten sus servicios, ya sea el gobierno federal con cargo al presupuesto general de Egresos de la Federacin, en un organismo descentralizado, en una institucin nacional de crdito o en una empresa de participacin estatal. Los trabajadores al servicio del Estado se pueden clasificar en los grupos siguientes: Primer grupo. Trabajadores sometidos a la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y trabajadores sometidos a la Ley del Trabajo; 21 Segundo grupo. Trabajador de base y trabajador de confianza; Tercer grupo. Trabajador definitivo, interino, provisional, por obra determinada o a tiempo fijo; Cuarto grupo. Trabajadores de presupuesto fijo y trabajador supernumerario; Quinto grupo. Trabajador con nombramiento, a lista de raya y trabaja. dores por contrato; Sexto grupo. Autoridades y rganos auxiliares. Primer grupo. Comenzaremos por examinar una clasificacin general atendiendo al rgimen jurdico al cual estn sometidos los trabajadores. Debemos distinguir dos subclasificaciones: a) Trabajadores al servicio del Estado sometidos a un rgimen de derecho pblico general, al cual alude el apartado B del artculo 123 de la Constitucin y su ley reglamentaria. Este es el personal directamente dependiente de la Administracin pblica centralizada y desconcentrada y en algunos casos en instituciones descentralizadas. El artculo I ~ de su ley reglamentaria ordena:
vado; 4) poder de decisin y mando o meros ejecutores; 5) facultades en la Constitucin o en los reglamentos; 6) relacin externa o representativa o vinculacin interna. Todas estas doctrinas han sido objetadas y no tienen apoyo en nuestra legislacin administrativ~. 21 Lneas frreas. "Las controversias en que sea parte Ferrocarriles Nacionales de MxiCO, sern de la competencia exclusiva de los tribunales federales, con excepcin de aquelloS cuyo conocimiento corresponda a la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje." Artculo 23 de la Ley orgnica de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico D. O. F. del 30 de diciembre de 1948. Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos. D. O. F. del 6 de febrero de 1971. "Artculo 6. El Ejecutivo Federal nombrar al Director General y a los subdirectores que estime necesarios para el eficaz funcionamiento de Petrleos Mexicanos. Los dems funcionarios y los empleados de Petrleos Mexicanos sern designados por el Director General o por los subdirectores cuando el Director les delegue esta facultad, teniendo en cuenta en su caso, las disposiciones aplicables de la Ley Federal del Trabajo y del contrato colectivo que rige las relaciones entre el organismo y sus trabajadores. El Di~ector General podr crear, por razones urgentes, nuevos puestos en forma transitoria. deblcnd? someterlo al Consejo de Administracin. en su sesin inmediata para su aprobacin definitiva en su caso. o con el mismo carcter transitorio."
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"La presente leyes de observancia general para los titulares y tmbajadores de los Poderes de la Unin, de los Gobiernos del Distrito Federal. De las instituciones que a continuacin se enumeran: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; Juntas Federales de Mejoras Materiales; Instituto Nacional de la Vivienda; Lotera Nacional; Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia; Instituto Nacional Indigenista; Comisin Nacional Bancaria; Comisin Nacional de Seguros; Comisin Nacional de Valores; Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas; Centro Materno Infantil Maximino vila Camacho, y Hospital Infantil. As como de los otros organismos descentralizados similares a los anteriores que tengan a su cargo funcin de servicios pblicos."
b) Trabajadores que laboran con el Estado en instituciones descentralizadas, exceptuadas las que se enumeran en el artculo 19 de la ley. Artculo 123 Apartado A, fraccin XXX de la Constitucin. Las instituciones descentralizadas de referencia se rigen por la Ley Federal del Trabajo, adems de los estatutos, leyes orgnicas particulares, contratos colectivos de trabajo o reglamentos generales como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Seguro Social, etc. La Ley del Seguro Social ordena, artculo 245: Las relaciones entre el Instituto del Seguro Social y sus empleados se regirn por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo. c) Los trabajadores de las empresas de participacin estatal se rigen por la Ley Federal del Trabajo. Tal es el caso de Altos Hornos de Mxico, S. A., la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., y otras. . d) Los trabajadores que laboran en las instituciones nacionales de erd.Ito se rigen por el reglamento de trabajo de los empleados de las instituC~o~es de crdito y organismos auxiliares, publicado en el D. O. F. del 30 de dICiembre de 1953. De acuerdo con el artculo 29 de este reglamento:
'?'ienell la calidad de empleados de las instituciones de crdito y organizaciones aUXIlIares, las personas que tengan un contrato individual de trabajo con dichas em~resas, trabajen en su provecho de manera permanente un nmero de horas oblIgatorio a la semana y ejecuten labores bajo su direccin."
frac~In XIII del apartado B, del artculo 123 constitucional: "Los militares,
marmos y miembros de los cuerpos de seguridad pblica, as como el personal del servicio exterior, se regirn por sus propias leyes."
e~ Trabajadores sujetos a un rgimen jurdico especial. A ellos alude la
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El artculo 8 de la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado ordena: "Quedan excluidos del rgimen de esta ley, los empleados de confianza, los miembros del Ejrcito y Armada nacionales, con excepcin del personal civil del Depanamento de la Industria Militar, el personal militarizado o que se militarice legalmente, los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles y galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o estn sujetos al pago de honorarios." Los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, organismo descentralizado autnomo, estn sometidos a un estatuto especial que no puede contrariar la Ley Federal del Trabajo. "Las relaciones entre la Universidad 'f su personal de investigacin, docente, administrativo, se regirn por estatutos especiales que dictar el Consejo Universitario. En ningn caso los derechos de su personal sern inferiores a los que concede la Ley Federal del Trabajo." Artculo 13 de la Ley orgnica de la UNAM, en relacin con los artculos 79, 83, 61, 62, 22 Y 23 del Estatuto.
B) Una segunda clasificacin considera a los trabajadores de base y los trabajadores de confianza. Art. 49 de la ley. Como hemos insistido antes, esta divisin est inspirada en la legislacin del trabajo. a) Los trabajadores de base son regulados por el Apartado B del articulo 123 constitucional y por la ley de los trabajadores pblicos. El artculo 69 de la mencionada ley de los trabajadores al servicio del Estado concluye: "Son trabajadores de base los no incluidos en la enumeracin anterior y que por ello son inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern inamovibles sino despus de seis meses de servicio sin nota desfavorable en su expediente." 22
b) Los trabajadores de confianza. se regulan por la fraccin XIV del inciso B del artculo 123 de la Constitucin: "La ley determinar los cargos que sern considerados de confianza. Las personas que los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin al salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social."
El artculo 59 de la ley de los servidores del Estado hace una enumeracin de los trabajadores de confianza: Aquellos cuyo nombramiento requiera la aprobacin expresa del Presidente de la Repblica; los dems que enumera este propio precepto. Vase la reforma de: D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.
"El criterio que se sigue para caracterizar a un empleado de confianza es la ndole o naturaleza de la labor desempeada", de acuerdo con esta ejecutoria de la Corte (Sem. Jud. Fed. VI p. T. 14, pg. 156; T. VIII, pg. 166; T. XXVI, pg. 118; T. XXXII, pg. 72.)
C) Una tercera clasificacin hace referencia al trabajador definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo por obra determinada.
22 Ejecutorias relacionadas con los empleados de base y confianza todas de la VI poca: T. 14, pg. 156; T. 8, pg. 166; T. 26, pgs. 118 y 119; T. 33, pg. 72; T. 40, pg. 57; T. 39, pg. 55.
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El artculo 15, fraccin III de la ley, al referirse al contenido de los nombramientos ordena: "lII. El carcter del nombramiento; definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada." (Sem. [ud, Fed. VI poca, T. 37, pg. 178; Sem. Jud. Fed. IV poca. T. 38, pg. 178.) D) Una cuarta clasificacin considera a los trabajadores de base expresamente sealados en el presupuesto de egresos de la Federacin y los empleados supernumerarios, comprendidos en partidas globales del mismo. Repecto a los empleados supernumerarios, la Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia:
"En virtud de que los empleados llamados supernumerarios son aquellos que el Estado ocupa, adems del nmero regular y permanente de los de planta, para el desempeo de labores extraordinarias de carcter temporal, cuando las circunstancias as lo requieren y los gastos que ste origina se solventan con partidas extraordinarias destinadas al pago de los trabajadores que se encargan de tales labores, dichos empleados pueden ser contratados para desarrollar cualquier clase de servicio que desempeen los trabajadores de planta." (Ind. 1917-1965, 4~ Sala, tesis jurisprudencial 197, pg. 184.)
"La circunstancia de que un trabajador al servicio del Estado tenga el carcter de supernumerario, no lo convierte invariablemente en empleado de confianza, ni autoriza al titular de la unidad burocrtica a despedirlo sin re~ponsabilidad, en cualquier momento, ya que slo puede cesrsele al terminar las necesidades del servicio que motivaron su empleo, o por el agotamiento de la partida presupuestal correspondiente, debiendo considerrsele como trabajador temporal, cuya relacin con el titular est sujeta al ~u~plimiento de las condiciones citadas." (ndice 1917-1965, 4'!' Sala, tesis junsprudencial nm. 198, pg. 185.) (Sem. [ud. Fed. Tomo XXXIX, pgina 55, VI poca.) E) Una quinta clasificacin alude a los trabajadores a lista de raya y a los trabajadores por contrato.
9. Los
FUNCIONARIOS DE HECHO
El funcionario pblico de derecho es aquella persona que participa de manera legal y normal tanto en la gestin de los servicios pblicos como en las dems actividades de la Administracin pblica, La primera parte de esta definicin corresponde a la escuela moderna del derecho administrativo francs (Waline). La propia doctrina expresa que el funcionario pblico es un agente investido de un empleo permanente comprendido en el cuadro de Un servicio pblico explotado por un organismo pblico. (Andr -de Laubadere.) A esto se agrega, que el funcionario pblico es un agente investido de un empleo permanente, concurriendo a la gestin de un servicio pblico Y, encontrndose con respecto a la administracin en una situacin estatutana de reglamentacin (Perraud-Charmanter) .
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De estas definiciones se deduce que un funcionario de derecho es aquel <lue rene los siguientes elementos: l. La ley crea el puesto pblico, con su respectiva esfera de competencia; 2. El funcionario debe reunir las condiciones externas e internas exigidas en la Constitucin o en la legislacin administrativa; 3. La designacin debe ser hecha por autoridad competente y apoyada en la ley respectiva. Al lado de los funcionarios de derecho, la doctrina administrativa considera a los funcionarios de hecho y a los usurpadores.
Para Villegas Basavilbaso la existencia de un funcionario de hecho depende de la concurrencia de las siguientes condiciones: a) Debe existir la funcin que se ejerce reconocida por la ley; b Debe estar realmente en posesin de la funcin; e) Debe ejercer la funcin bajo la apariencia de legitimidad, de ttulo o autoridad.
Por lo expuesto, el funcionario de hecho se encuentra en una situacin anmala por circunstancias diversas: a) Por tener un nombramiento viciado; b) Por carecer totalmente de nombramiento. La investidura irregular es lo que caracteriza al funcionario de hecho. "Funcionario de hecho es aquel que, en ciertas condiciones, ocupa una funcin, ejerce la competencia, realiza actos con una investidura irregular y ejerce la funcin en virtud de una investidura plausible." 23 El usurpador de funcin es aquel que ejerce la funcin sin ninguna investidura. U n problema grave de los funcionarios de hecho y de los usurpadores es el relativo a su validez frente a terceros. Para este hecho se hace la distincin entre perodos normales y perodos anormales. En las pocas normales un acto de un funcionario de hecho puede producir efectos, siempre que el autor tuviera la apariencia de un agente pblico regular, competente para llevar a cabo el acto y la opinin pblica lo considerara como investido regularmente de la funcin. En las pocas anormales deben distinguirse los caso~ en que una actuacin es pacfica, pblica, normal, en cuanto cuenta con el beneplcito pblico, ofrece la apariencia de una aparente legalidad Y los casos en abierta contradiccin al caso sealado.s! El artculo 250 del Cdigo Penal expresa:
Vase el Semanario Judicial de la Federacin Gobierno de facto. Tomo 11, pg. 11~ Ejemplo de un gobierno de usurpacin es el Gobierno del general Victoriano Huerta. Sin embargo, principios de justicia elemental determinaron el reconocimiento de ciertoS actos que afectaban a los particulares. Vanse los consderandos del decreto del 2 de diciembre de 1914 que reform "El plan de Guadalupe". La circular del 19 de enero de 1913, y el decreto numero 1421 expedido el 19 de febrero de 1913 por la Legislatura del Estado de Coahuila.
23 24
DERECHO ADJ\fH\ISTRATIVO
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"Se sancionar con prisin de un mes a tres aos y multa de diez a mil pesos: 1) Al que, sin ser funcionario pblico, se atribuya ese carcter y ejerza alguna de las funciones de tal; 2) Al que se atribuya el carcter de profesionista sin tener ttulo legal y ejerza los actos propios ele la profesin y 3) Al que usare uniforme, insignia, distintivo o condecoracin a que no tenga derecho." El artculo ] 8 de la Ley ele Responsabilidad ele funcionarios y empleados considera como delitos oficiales: 25 "1. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos que establezcan la Constitucin o las leyes respectivas; "JI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin sin haber tomado posesin de l o sin llenar los requisitos legales para ese efecto; "TU. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber que se ha declarado insubsistente su nombramiento por tiempo limitado, despus de haher expirado el trmino de su ejercicio."
En perodos normales el funcionario de hecho no debiera ser castigado sino cuando al ejercer una atribucin del Estado, no pudiese ignorar razonablemente la irregularidad o terminacin de su investidura, pues en tales casos, aunque el desempeo de un cargo sea pacfico, pblico y generalmente aceptado, la sancin penal es deseable como medio para prevenir el ejercicio de funciones pblicas por personas distintas de las titulares de una investidura regular. Es muy importante la teora de los funcionarios de hecho, no slo para fincar derechos y responsabilidades, sino principalmente para la determinacin de la validez de los actos de un funcionario que se estima de derecho. Debe establecerse una relacin lgica entre la funcin legal y la persona que al ejercerla no tiene el cargo asignado legalmente. Las personas que tratan con un funcionario pblico, suponen en principio que es un funcionario d: ~le:echo. Por va de ejemplo analicemos este caso: un oficial del Registro CIVIl mmoral tena un doble juego de libros: unos autorizados legalmente y otros que eran supuestos. Celebraba matrimonios segn su dolosa intencin en unos y otros. Cabe preguntar qu valor tenan los matrimonios celebrados ante l, pero registrados falsamente en los libros supuestos. Desde luego en los presuntos cnyuges uno era de mala fe y el otro un contrayente inocente y de buena fe. Las consecuencias jurdicas son diversas.
Vanse las obras: Nieto Garda Alejandro. La Burocracia. 1. El pensamiento burocrtico. I. Ests. I'ols. xr adrid, 1976. . Dial Lpez Manuel, El acceso a la funcin pblica. Sra. Gen. tcnica/PresidenCIa del Gobierno. 1976.
25 Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin relacionadas con los empIcados pblicos: Tomo 42, pg. 2819. Tomo 77, pg. 4604. Tomo 78, pg. 1091. Tomo 102, pg. 1691. Tomo 104, pgs. 292, 374 Y 382. Tomo 105, pg. 1691. Tomo 116, p;lgs. 604, 88, 365 Y 68.
CAPTULO II
LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, REGLAMENTARIA DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 CONSTITUCIONAL
I. Los antecedentes de la ley.-2. Constitucionalidad de la ley de los servidores pblicos.-3. Naturaleza jurdica de la funcin pblica.-4. La entrada al servicio.-5. Procedimiento de seleccin del personal administrativo.-6. Elementos jurdicos del nombramiento.-7. Inconsistencia de la tesis sobre el Estado-Patrn.-8. La administracin, los servidores y el pblico.
1. Los
ANTECEDENTES DE LA LEY
Con anterioridad a la expedicin del primer Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, los titulares del Poder Ejecutivo Federal nombraban y removan libremente al personal de la Administracin pblica mexicana.' El artculo 89, fraccin JI de la Constitucin, entre las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica le otorga una amplia facultad para nombrar y remover a los altos funcionarios, a los funcionarios superiores de la Administracin y
" ... nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin o en las leyes."
Como no existan disposiciones en contrario en la Constitucin, ni se dis~na de una ley del servicio civil, los nombramientos y remociones se hacan
lIbremente yen la mayor parte de los casos en forma injusta. Cada renovacin del Ejecutivo Federal significaba una remocin general del personal administrativo, el cual no gozaba de ningn derecho para pe~manecer en sus puestos. Esta situacin creaba problemas graves por la neo cesIdad que tena el personal nuevo de ir conociendo y preparndose en la
E 1 El Estatuto es el conjunto de preceptos jurdicos que rigen las relaciones entre el sta?O y sus servidores y determinan los derechos y obligaciones de los mismos. La ex~resln estatuto jurdico es errnea, en cuanto que, por definicin, estatuto es un conjunto e normas jurdicas.
lJ69
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marcha de los asuntos administrativos. No siempre el personal que llegaba era ms apto que el personal que se iba. Se creaban casos de notoria injusticia y grave perjuicio a los servicios pblicos. La Ley Federal del Trabajo orden: "Que las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirn por las leyes del servicio civil que se expidan." La misma Suprema Corte expres en diversas ejecutorias "que los emplea. dos pblicos no estaban ligados con el Estado por un contrato de trabajo y por lo tanto no gozaban de las prerrogativas del artculo 123 de la Constitucin". Durante el rgimen del presidente Abelardo L. Rodrguez, se expidi el acuerdo presidencial (D. O. F. del 12 de abril de 1934), estableciendo el servicio civil por un tiempo determinado.> El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin se public en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1938. Varios aos de vigencia fueron suficientes para comprobar los problemas que originaba su aplicacin, que lleg a provocar problemas a la Administracin pblica," El Congreso de la Unin, ante los reclamos del inters pblico, se vio obligado a examinar y aprobar un proyecto de reformas y adiciones que complementara y perfeccionara algunos aspectos del Estatuto vigente. Reforma publicada en el D. O. F. del 4 de abril de 1941, y D. O. F. del 30 de diciem bre de 1947.4 La revisin del Estatuto se convirti en un tema poltico, dada la fuerza de la organizacin burocrtica mexicana, y se desarroll una insistente campaa para elevarlo a la categora de Ley constitucional, en los mismos trrninos que la primera parte del artculo 123 constitucional, base de la legislacin del trabajo. Este proceso poltico culmin con la adicin al artculo 123 de la Consti tucin, de un apartado B con diversas fracciones que son las bases orgnicas de la nueva situacin de la funcin pblica. La reforma constitucional fue publicada en el Diario Oficial correspondiente al 5 de diciembre de 1960, lue go se promulg y public la nueva "Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artculo 123 constitucional." D. O. F. del 28 de diciembre de 1963, que ha sufrido una reforma en su artculo 46, fraccin f, D. O. F. del 20 de enero de 1967 y D. O. F. del 23 de diciembre de 1972. D. O. F. 23, 24, 3l-XIl-1974; D. O. F. del 31-XII-1975.
2.
CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE LOS SERVIDORES PBLICOS
Con la incorporacin de las bases que rigen las relaciones jurdicas entre
el Estado y sus trabajadores en la seccin B del artculo 123 constitucional,
2 Abelardo L. Rodrguez. Acuerdo sobre la organizacin y funcionamiento del servicio civil. Mxico, 1936. 3 Nieto Garca Alejandro. La Burocracia. I. El pensamiento burocrtico. Inst- bU. Pols. Madrid, 1976. 4 Anthony Downs, Inside Bureaucracy. Lttle, Brown and Co. Boston, EUA.
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resulta ociosa toda consideracin sobre la constitucionalidad de la ley de los trabajadores pblicos. Por nuestra parte, estimamos que cualesquiera que puedan ser los defectos de la ley y su actual apoyo en la segunda parte del artculo 123 constitucional, esta ley ha adquirido carta de ciudadana en el derecho pblico mexicano. Con anterioridad el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje y la Suprema Corte haban establecido la constitucionalidad de la ley de los trabajadores del Estado. Desde luego el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje sostuvo con razn: "El Estatuto de los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unin es ley reglamentaria de la fraccin II del artculo 89 ,constitucional y en consecuencia, a partir de su promulgacin los nombramientos y remociones de los trabajadores federales deben hacerse de acuerdo con las disposiciones de dicho Estatuto. No puede alegarse que la fraccin II del artculo 89 constitucional concede facultades al Ejecutivo para nombrar y remover ligeramente a los empleados pblicos, pues tal facultad est limitada por el propio estatuto que tiene el carcter de ley reglamentaria de dicha fraccin constitucional." 5 Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin mantuvo la guiente tesis:
SI-
"Las impugnaciones contenidas se enderezan contra el Estatuto Jurdico de los trabajadores al servicio del Estado y dicho ordenamiento por haber sido expedido por 'las autoridades constitucionales y competentes y por haber sido promulgado por el. Ejecutivo Federal,' lo que tcitamente significa su consentimiento con la limitacin de sus facultades, debe ser respetado. En la misma ejecutoria elude tratar sobre la constitucionalidad o in constitucionalidad del propio estatuto manifestando que el quejoso no seal a dicho cuerpo de leyes como acto reclamado."
3.
NATURALEZA JURDICA DE LA FUNCIN PBLICA
La naturaleza jurdica de las relaciones entre el Estado y sus servidores ha sido objeto de opiniones muy contradictorias entre las cuales podemos cit~r: ,la tesis contractual, la organicista, la del acto unilateral, la del acto condlclOn y la tesis estatutaria. El derecho administrativo moderno descansa en la teora del origen legal de la competencia de los funcionarios pblicos. La justificacin de toda actuacin del poder pblico es la ley, que es la creadora de toda la estructura administrativa y fija los caracteres y los lmites de todos los rganos pblicos. Resoluciones del Tribunal de Arbitraje. Exp. R. 89/939, 71/943. El estatuto de los trabajadores al servicio del Estado prevalece sobre los reglamentos de condiciones generales de trabajo. Sem, lud, Fed, 5l. p. T. 5, pg. 59.
6
Sem, Jud. Fed, 5\1 p, T. 6, pg. 49.
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Todo rgano depende directamente de los trminos de la ley que lo ha creado. Cualquiera contravencin a este principio nos interna en la teora de los funcionarios de hecho.
Numerosas opiniones tratan de precisar la naturaleza jurdica de la funcin pblica. Dos grupos de teoras intentan esta definicin:
a) Las teoras de derecho privado; y b) Las teoras de derecho pblico.

Las teoras de derecho privado toman los elementos generales de este derecho y pretenden aplicarlo a las relaciones entre el Estado y las personas que le prestan sus servicios. El esfuerzo de estas teoras se concreta en encontrar alguna categora jurdica de derecho privado que pueda tener semejanza con la relacin que estudiamos. En esta obra repetidamente hemos insistido que el progreso del derecho administrativo es su plena liberacin del derecho privado, y la elaboracin de sus propias teoras, opiniones, tesis, principios y consecuencias administrativas, siempre en relacin con un orden jurdico que se apoye, no en el inters prioodo, sino en los ineludibles mandatos de orden pblico, utilidad pblica o inters general. Las teoras de derecho pblico se preocupan por encontrar sus propias soluciones, en las que predomina el inters pblico, sin menoscabo de cualquier otro inters, que puede ser considerado en la estructura general de una institucin administrativa. Opiniones publicistas han surgido para definir la relacin de los funcionarios y empleados con el Estado.
a) b) c) d)
La La La La
que sostiene que es un acto unilateral del Estado; que afirma que es un acto contractual; que lo considera como un acto condicin, y teora del Estatuto legal y reglamentario.
Tesis unilateral. Esta teora sostiene que la relacin del servicio se regula unilateralmente por el Estado y que no se requiere del consentimiento del agente pblico, porque se trata de una obligacin impuesta por el orden pblico. Desde luego en nuestro rgimen constitucional no es' admisible esta tesis porque es contraria al artculo 5':' constitucional que expresa en su prrafo segundo: "En cuanto a los servicios' pblicos, slo podrn ser obligatorios en los trminos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular, directa o indire~ta mente. Las funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratUItO. Los servicios profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la ley y con las excepciones que sta seale." Tesis contractual. Esta tesis sostiene que la relacin entre el Estado y sus trabajadores es una relacin contractual, en la que interviene la voluntad del Estado y la del propio trabajador. Este acto jurdico se perfecciona -res inter alias acta-o Ambas voluntades se subordinan al orden jurdico para definir su propia situacin. Se recurre tambin a otra categora contractual, como son los contratos de adhesin, en los que una de las partes fija de antemano las condiciones a las que otra se adhiere.
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La Op1I11On anterior ha sido objetada por los autores de derecho administrativo porque consideran que la idea de "contrato" tomada en su forma tradicional, no se ajusta a este tipo de relaciones. "Las argumentaciones para sostener la tesis contractual no son aceptables, dice Fraga. Adems de que en ella se infligen serios quebrantos a la nocin clsica del contrato, no puede sostener su punto de vista, porque, a pesar de que no hay texto legal expreso que determine qu clase de situaciones jurdicas debe producir el contrato, s hay los que dan carcter y denominacin diversa del contrato a otros actos formados por el concurso de varias voluntades, tales como la ley o como la sentencia que dicta un tribunal colegiado. Adems, la necesidad de que se genere una situacin jurdica individual deriva de la funcin y carcter del contrato. En efecto, ste constituye una institucin establecida para satisfacer necesidades privadas de los hombres, y como esas' necesidades y los medios de que los particulares disponen para darles satisfaccin varan de caso, es natural que las consecuencias del contrato deban adaptarse a esa variabilidad, lo cual no se logra sino individualizando los efectos que produce." 7 La relacin entre el Estado y el funcionario y empleado pblico es una relacin de derecho pblico, sin que deban intervenir consideraciones de derecho privado de ningn gnero. Los puestos pblicos han sido creados respondiendo a un inters pblico, para satisfacer necesidades pblicas y en general, para realizar los fines del Estado, asignados a sus rganos. Lo cual no obsta para que ciertas instituciones oficiales se rijan por la Ley Federal del Trabajo. Tesis del acto condicin. El acto condicin deriva de la voluntad del Estado y del particular nombrado y del efecto jurdico que origina, o sea condicionar la aplicacin a ese caso particular de las disposiciones legales preexistentes, !que regulan la relacin establecida. "Ese acto diverso, dice Fraga, que condiciona la aplicacin del estatuto legal y que no puede crear ni variar la situacin que establece dicho estatuto y que, adems, permite la modificacin de ste en cualquier momento sin necesidad del consentimiento del empleado, es el acto que la doctrina publicista, a la cual nos hemos adherido, denomina acto unin." La tesis del estatuto legal y reglamentario. Las relaciones del Estado con sus trabajadores se regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones de los servicios pblicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto unilateral del Estado que fija las condiciones que juzga necesarias para el servicio, SIIl que intervenga la voluntad del agente, pues es facultad exclusiva de los Poderes ele la Unin.
El funcionario, adems de los derechos que le reconoce la ley, tiene obligaciones que aseguran el inters del servicio. 8 La teora del servicio civil descansa en este rgimen jurdico, considerando que el Estado es el nico que debe vigilar que se asegure el inters genera y las ventajas de los propios servicios pblicos. Correlativamente el SIstema reconoce derechos a los trabajadores, que en ningn caso se debern oponer al inters general. El nombramiento descansa en un acto de soberana. El artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
7 8
Cabino Fraga, ob. cit., 9" Ed., pg. 133. Gascn y Marn, ob. cit., T. I. Cap. XII.
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Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional (D. O. del 28 de diciembre de 1963) dispone: "En lo no previsto por esta ley o disposiciones especiales, se aplicarn supletoriamente, y en su orden, la Ley Federal del Trabajo, el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, las leyes del orden comn, la costumbre, el uso, los principios generales de derecho y la equidad." El artculo 46, fraccin V, inciso j de la misma ley dispone que un trabajador puede ser cesado por resolucin del tribunal respectivo, en los diversos casos que seala esta fraccin. Ref. D. O. F. del 31 de die. de 1975. Adems el artculo 44, fracciones I y III de la ley de referencia dispone: son obligaciones de los trabajadores: "l. Desempear sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y reglamentos respectivos; III. Cumplir con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo." fl En torno a este problema la Corte reconoce la ltima tesis, por estas razones: "Aun cuando es cierto que, en trminos generales, existe una relacin de trabajo entre el poder pblico y sus servidores, tambin lo es que esta relacin no tiene las caractersticas de un verdadero contrato de trabajo, tal como est previsto en nuestra ley laboral, supuesto que sta tiende esencialmente a regular las actividades del capital y del trabajo como factores de la produccin, o sea, en funciones econmicas; lo quena sucede tratndose del poder pblico y de sus empleados, atenta nuestra organizacin poltica y social, porque las funciones encomendadas al Estado no persiguen ningn fin econmico, sino ms bien un objetivo de control para la convivencia de los componentes de la sociedad. Por ello no puede afirmarse que exista paridad en los fenmenos jurdicos enunciados y, por lo mismo, lgicamente no puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relacin con la suspensin, tratndose de verdaderos contratos de trabajo, haya de regir ese mismo fenmeno, cuando se trata de trabajadores al servicio del Estado." (indice de [u: 1917-1965, 4~l Sala. Tesis Jurisprudencia 1, nm. 200, pg. 187.)
4.
LA ENTRADA AL SERVICIO
La designacin de un funcionario o empleado pblico supone: el nombramiento de la Administracin pblica y la aceptacin del nombrado. Para Gastn .J eze la designacin aparece como un acto condicin. Entre las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica, artculo 89, fraccin II de la Constitucin, est la de nombrar a los altos funcionarios de la Administracin pblica y tambin la de "nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las le9
Vanse en esta obra los ltimos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado.
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yes". Por lo que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado, la ley reglamentaria determina las normas para el nombramiento y remocin de los mismos. 10 . '\1 estudiar el ingreso a la funcin pblica, debemos distinguir las situaciones siguientes: a) Nombramiento de empleados de confianza, que son los que enumera el artculo 5 de la ley o los casos sealados especialmente en otras leyes. Estos pueden ser nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo. b Respecto al nombramiento de empleados supernumerarios, debemos decir que legalmente se encuentran en el mismo caso que los empleados de confianza, si bien se cubren sus sueldos con cargos a una partida global que existe en cada una de las dependencias del Ejecutivo. Durante gobiernos anteriores, se manifest que estos gozaran de los mismos derechos que los empleados de base, pero esta determinacin no tiene base legal y no debe interferir con el ejercicio de los trabajadores amparados en la ley. La aplicacin de aquella medida ha originado algunos. problemas que se han subsanado con arreglos, de los sindicatos de las dependencias y las comisiones mixtas de escalafn. En algunas de ellas slo se toman en cuenta los supernumerarios que tienen ms de cinco aos de servicios. e) En cuanto al nombramiento de empleados de base, debemos expresar que como adquirieron derecho de inamovilidad, esta categora slo se refiere a los de ltimo ingreso, una vez corridos todos los escalafones. Artculo 62 de la ley: "Las plazas de ltima categora disponibles en cada grupo, una ve.~ recorridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocumesen, sern cubiertas libremente por el titular." Transcurridos seis meses son inamovibles de acuerdo con el artculo 6 de la ley. E! puesto pblico en el moderno derecho administrativo es una sntesis de tareas, derechos, obligaciones e ideales y responsabilidades. La persona que rena las condiciones legales est en aptitud de asumir el ejercicio de la fu.ncin pblica. El Estado tiene el grave deber de asegurarse del cumplmIento de esas disposiciones, para constituir una Administracin eficiente al servicio de la comunidad. Por lo que se refiere a nuestro derecho laboral administrativo, las leyes d~ 1938, 1941 Y la actual de 1963, establecieron la inamovilidad de los servidores pblicos.u El artculo 6 de la ley de los servidores del Estado expresa ~ue son trabajadores de base los no incluidos como trabajadores de confIanza, y que, por ello, sern inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern
10 J. A. Carda Trevijano Fas. "Relaciones, rganos y relaciones de servicio en los servicios pblicos." Reo. de Ad. Pb, IEP, Madrid, nm. 13,enero-abril, 1954, pg. 53. 11 El estatuto debe considerarse como una medida poltica, de acuerdo con el programa gubernamental del rgimen que lo expidi. De otra manera no se concibe, que en a.mbos ordenamientos 1938 y 1941, no se encuentre ningn precepto transitorio para califIcar al personal que se estabiliz. El estatuto los transform en empleados de base, pero no tuvo en cuenta el inters general, para comprobar si el personal era idneo en el desempeo de sus funciones, es decir, si reuna los elementos de capacidad o eficiencia necesarios para asumir la responsabilidad de la funcin pblica.
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inamovibles sino despus de seis meses de servicios sin nota desfavorable en su expediente. Por lo que se refiere a la entrada al servicio, la doctrina administrativa en Francia exige "que para ser nombrado funcionario pblico, es necesario justificar la capacidad jurdica para ser nombrado y la capacidad tcnica. La verificacin de estas condiciones se hace bajo el control de los tribunales administrativos't.P El actual sistema administrativo mexicano derivado de la reforma constitucional, seala un notable progreso en esta mater ia.P "La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar escuelas de Administracin pblica." El artculo 123, apartado B, fraccin VII de la Constitucin as lo ordena. El ttulo tercero, artculos 47 a 66 de la ley de trabajadores reglamenta los pormenores del escalafn administrativo, entendiendo por escalafn el sistema organizado en cada dependencia conforme a las bases establecidas en el ttulo de referencia, para efectuar las promociones de ascenso de los trabajadores y autorizar las permutas. Es importante sealar que son factores escalafonarios: los conocimientos, la aptitud, la antigedad, la disciplina y la puntualidad. Si el nuevo sistema que se establece se aplica debidamente, los trabajadores de nuevo ingreso deben pasar por el tamiz de una severa seleccin. En cuanto al personal actual, la ley debe estimular a todos los trabajadores, que con su esfuerzo personal, estn en aptitud de mejorar las tcnicas administrativas con sus conocimientos y aptitudes, sin menoscabo de su antigedad. La carrera administrativa constituye una esperanza para mejorar el trabajo de la Administracin pblica, que cada da tiene que enfrentarse a problemas complejos, por el aumento' demogrfico y el constante intervencionismo de Estado. Nada es ms perturbador del desarrollo social que la rmora de una mala administracin. d) El artculo 57 de la Ley dispone: "Los titulares darn a conocer a las Comisiones Mixtas de Escalafn las vacantes que se presenten dentr? de los diez das siguientes en que se dicte el aviso de baja o se apruebe OfIcialmente la creacin de plazas de base." e) En cuanto a los empleados a lista de "aya, de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo, el artculo 12 de la ley indica que el nombramiento de estos empleados se circunscribe a las condiciones bajo las cuales fueron nombrados. f) Por lo que se refiere a los empleados por contrato civil o sujeto a honorarios, son empleados de confianza y sujetos a las bases de su contratacin de acuerdo con el artculo 8 de la ley.
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M. Waline, ob, cit. Cap. III, pg. 313. Nombramiento de los empleados pblicos. Sem, [ud. Fed. fr. poca T. 1, pg. 73.
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g) Respecto al reingreso a la funcin pblica, los artculos 64 y 65 de la ley fijan el rgimen del mismo. En lo que se refiere a permutas e inconformidades, el articulo 66 reglamenta esta materia. h) Las obligaciones cvicas materiales se relacionan principalmente con el acceso a la funcin pblica y son: 1. Nacionalidad. En general se reconoce que nadie puede ser nombrado en un empleo pblico si no posee la nacionalidad mexicana. "Los trabajadores de base debern ser de nacionalidad mexicana y slo podrn ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que pue dan desarrollar el servicio respectivo. La sustitucin ser decidida por el titular de la dependencia oyendo al sindicato." Artculo 9 de la ley. A contrario sensu, este artculo establece la posibilidad de que sean nombrados extranjeros en los puestos de confianza. El artculo 15, fraccin 1 de la ley del servicio ordena que el nombramiento debe contener la nacionalidad del servidor del estado. El artculo 32 de la Constitucin ordena que
"los mexicanos sern preferidos a los extranjeras en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones del Gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadanos. En tiempos de paz ningn extranjero podr servir en el ejrcito, ni en las fuerzas de polica o seguridad p blica". "Para pertenecer a la Marina Nacional de Guerra o a la Fuerza Area, y desempear cualquier cargo o comisin en ellas, se requiere ser mexicano por nacimiento. Esta misma calidad ser indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecnicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcacin o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Ser tambin necesaria la calidad de mexicano por nacimiento para desempear los cargos de Capitn de Puerto, y todos los servicios de practicaje y Comandante de Aerdromos, as como todas las funciones de agente aduanal en la Repblica."
La Constitucin en su artculo 30 considera tres grupos en relacin con la nacionalidad: 1. Requisito de la nacionalidad; 2. Requisito de la nacionalidad por nacimiento; 3. Requisito de la nacionalidad por nacimiento y ser hijo de padres mexicanos por nacimiento. . Artculo 9 de la Ley: "Los trabajadores de base debern ser de nacionalidad mexicana y slo podrn ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desempear el servicio respectivo. La sustitucin ser decidida por el titular de la dependencia oyendo al sindicato." 2. Edad Y sexo. Tendrn capacidad legal para aceptar un nombramiento d~ trabajadores federales, para percibir el sueldo correspondiente y para ejerCitar las acciones derivadas de la presente ley, los menores de edad, de uno u otro sexo, que tengan ms de 16 aos. Artculo 13 de la ley.
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Relaciones con el desempeo de importantes actividades oficiales la Constitucin exige el requisito de la edad para desempear un cargo. Para ser Presidente de la Repblica se requiere tener 35 aos cumplidos al tiempo de la eleccin, artculo 32, fraccin II de la Constitucin, para ser secretario de Estado tener 30 aos cumplidos, artculo 91 constitucional. La ley establece, adems, ciertos derechos para las mujeres, como el descanso en caso de parto. Art. 28 de la ley. Articulo 13. Los menores de edad que tengan ms de 16 aos tendrn capacidad legal para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y ejercitar las acciones derivadas de la presente ley. 3. La moralidad del empleado. La doctrina administrativa considera que ninguna persona puede ser nombrada en un puesto pblico si no goza de sus derechos cvicos y es de buena moralidad. El empleado deber "observar buenas costumbres dentro del servicio". Art. 44, Frac. JI de la ley. Adems es causa de cese: "Por cometer actos inmorales durante el trabajo." Art. 46, Frac. V, inciso D de la ley. 4. Servicio militar obligatorio. En algunas legislaciones no puede ser designada una persona en un empleo pblico, si no se encuentra en posicin regular respecto de las leyes del servicio militar. El artculo 31, fraccin III de la Constitucin establece la obligacin de recibir instruccin cvica y militar y alistarse y servir en la Guardia Nacional. 5. Aptitud fsica. Nadie debe ser designado en un puesto pblico si no rene las condiciones de salud necesarias para su desempeo. El servidor del Estado, al ingresar a la funcin o ascender en los escalafones debe estar libre de enfermedades que lo imposibiliten en la funcin y adems, reunir las condiciones psquicas necesarias para el desempeo de su cargo. El artculo 88, fraccin IV de la ley, establece en las condiciones generales de trabajo, las fechas y condiciones en que los trabajadores deben someterse a exmenes mdicos previos y peridicos. El Art. 46, Frac. IV, en las causas de cese fija la incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida el desempeo de sus labores.
5.
PROCEDIMIENTO DE ELECCIN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO
Como hemos indicado antes, el artculo 123 apartado B, fraccin VII ~e la Constitucin ordena que: "La seleccin del personal se har mediante SIStemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar escuelas de Administracin pblica." 14 La fraccin VIII del mismo precepto establece: "Los trabajadores g~~a rn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funclOn de los conocimientos y aptitudes y antigedad." El aspirante es la persona que ha obtenido derecho a ocupar un cargl) pblico, segn las disposiciones legales. El aspirante es el que tiene las cua14
Royo Villanova, Elementos, 25 ed. Ed. Santarn. Valladolid, 1950, pg. 142.
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ldades exigidas y desea ingresar a la carrera pblica o el que aspira ascender al puesto inmediato o a otra situacin a la que considera tener derecho. Los preceptos citados parten por consiguiente, del mismo supuesto expresado por Butler que "la piedra angular de la democracia es la desigualdad natural; y su ideal es la seleccin de los ms aptos". Cules son esos sistemas o procedimientos a travs de los cuales se selecciona al nuevo personal o se asciende en el puesto siguiente a los que alude el texto constitucional citado? . El mecanismo de nuestra vida administrativa es complejo, por el conjunto de factores que dificultan la determinacin de las cualidades e idoneidad de un servidor del Estado. La ingerencia excesiva del personal en asuntos ajenos al servicio dificulta la marcha de la Administracin pblica. La comisin mixta de escalafn no llena su cometido al seleccionar adecuadamente al personal. Como expresa Mosher, la operacin de reclutamiento y seleccin constituye la funcin ms importante de la actividad de la Administracin en materia de personal. Muy someramente haremos referencia a los sistemas histricos aludiendo en primer trmino a la herencia que es la transmisin familiar de un puesto u ocupacin. . En el sistema de la venalidad el Estado pone a remate el puesto o lo enajena onerosamente. Sistema que ofrece numerosos inconvenientes y se presta a graves anomalas. El sorteo deja al azar la seleccin de un determinado cargo. Un sistema que no ofrece ninguna garanta de idoneidad o aptitud del aspirante y mantiene la inseguridad en la designacin. La eleccin se realiza a travs de un procedimiento electoral. De acuerdo con el artculo 40 constitucional, nuestro sistema representativo permite al pueblo elegir al Presidente de la Repblica, senadores, diputados, gobernadores, ayuntamientos. En los sistemas en que el cuerpo electoral es apto para el voto el sistema es ideal, porque fortalece las instituciones democrticas. La accesin o cuasi accesin entrega el puesto al que lo posee o adquiere derechos temporales. El sistema es rudimentario. El arriendo es la adjudicacin de oficio a quien de l se haga cargo por este concepto. Sistema propio de pases subdesarrollados. Los sistemas de seleccin del personal son: a) La designacin libre; b) El concurso; e) La oposicin;d) La eleccin popular; e) La conscripcin; f) La escuela profesional,15
6.
"
ELEMENTOS JURDICOS DEL NOMBRAMIENTO
El artculo 8 de la ley de los trabajadores al servicio del Estado ordena: Quedan excluidos del rgimen de esta ley: los trabajadores de confianza;
15
Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XXV, pg. 918.
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los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con excepclOn del personal civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles y galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato o como sujetos a pago de honorarios." l bis Por lo que se refiere a los elementos jurdicos del nombramiento, tanto la ley de los servidores del Estado como las dems leyes administrativas relacionadas con la funcin pblica, sealan al nombramiento o acto de ingreso a la funcin, como el ms importante de los actos administrativos, y como el medio normal para seleccionar a los servidores del Estado.t" El nombramiento es un acto administrativo por medio del cual el aspirante a un puesto pblico, es investido para el ejercicio de una funcin. En otro aspecto, el nombramiento hace referencia al propio documento en que consta la designacin.t? El artculo 12 de la ley de los servidores pblicos expresa:
"Los trabajadores prestarn sus servicios en virtud de nombramiento expedido por el funcionario facultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de raya de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo."
Los menores de edad que tengan ms de 16 aos tendrn capacidad legal para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y ejercitar las acciones derivadas de la ley. Art. 13. Los nombramientos debern contener: l. Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil y domicilio; lI. Los servicios que deban prestarse, que se determinarn con la mayor precisin posible; IlI. El carcter del nombramiento: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada; IV. La duracin de la jornada de trabajo; V. El sueldo y dems prestaciones que habr de percibir el trabajador, y VI. El lugar en que prestar sus servicios. Art. 15. El nombramiento aceptado obliga a cumplir con los deberes inherentes al mismo y a las consecuencias que sean conformes a la ley, al uso y a la buen afeo Art. 18. El artculo 43, fraccin I de la ley establece la siguiente obligacin de los titulares:
15bis Alberto Trueba Urbina opina que debe expedirse un Estatuto especial para los empleados de confianza. 16 Semanario Judicial de la Federacin: Tomo 69, pg. 458. Tomo 80, pg. 1104. TomO 102, pg. 1767, V poca. "El nombramiento, es el documento pblico que contiene el acto de voluntad ?e1 Estado, que crea la relacin de servicio, la protesta de ley, la categora, sueldo y partida afectada; o por el solo hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporal.es. No se necesita ni siquiera un nombramiento con determinados requisitos, sino slo la m. cIusin del nombre en cualquiera lista de raya." Res. del Trib, Arb. Exp, 512/042. 17 E. Serrano Guirado. El nombramiento y la toma de posesin de los funcionariOS pblicos. Reo, Ad. Pb, IEP., Madrid, sep-dc, 1952, pg. 161.
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J. Preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes y arruguedad a los trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren, a quienes representen la nica fuente de ingreso familiar; a los veteranos de la Revolucin, a los supervivientes de la invasin norteamericana de 1914; a los que con anterioridad les hubieren prestado satisfactoriamente servicios y a los que acrediten tener mejores derechos conforme al escalafn.
7.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE LA FUNCIN PBLICA
De acuerdo con el artculo 89, fraccin II de la Constitucin, el Presidente de la Repblica es el rgano facultado para nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados, con excepcin de aquellos cuyo nombramiento o remocin est determinado de otro modo en la Constitucin o en las leyes. El Congreso de la Unin tiene facultad: para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones. Art. 73, fraccin XI de la Constitucin. Los secretarios de Estado deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos. Artculo 91. El Procurador General de la Repblica debe tener las mismas calidades requeridas por la ley para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia. Artculos 97 y 102 de la Constitucin. Los ministros, agentes diplomticos y cnsules, as como los coroneles y dems oficiales del ejrcito y la armada nacionales y los empleados superiores de Hacienda, debe nombrarlos el Ejecutivo con aprobacin del Senado. Artculo 76, fraccin II de la Constitucin. El Presidente de la Repblica puede nombrar y remover libremente y de acuerdo con la ley, a los funcionarios y empleados de confianza, las plazas de ltima categora, y a determinados funcionarios de los organismos descentralizados, de acuerdo con sus leyes. Entre los requisitos que el artculo 82 requiere para ser Presidente de la Repblica se seala: "Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos e hijo de padres mexicanos por nacimiento ... " y los dems preceptos de la Constitucin que hemos citado en este captulo. Con fecha 5 de diciembre de 1960, el Diario Oficial de la Federacin pu. ~lic la reforma constitucional, de la segunda parte del artculo 123 constItucional.
8.
INCONSISTENCIA DE LA TESIS SOBRE EL ESTADO-PATRN
Si se revisa la ltima reforma constitucional que regula las relaciones entre el Estado y los servidores pblicos -artculo 123 apartado B-, se podr
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comprobar que contiene varios propsitos de significacin, que pueden examinarse de acuerdo con los principios de la tcnica administrativa. 1. Con la reforma se propuso el Presidente de la Repblica en su iniciativa y el Poder Legislativo Federal al aprobarla, dar satisfaccin a las demandas de los servidores del Estado para incorporar esa materia a la Constitucin. 2. Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado no sufrieron menoscabo, por el contrario se robustecieron y ampliaron. Con justa razn, la ley constitucional considera que no es posible una buena Administracin pblica y un eficiente rgimen en los servicios pblicos, si no se cuenta con el personal idneo. 3. La reforma aprovech las experiencias administrativas anteriores, resolviendo los conflictos que ha suscitado la aplicacin del Estatuto. 4. No podan olvidarse la jurisprudencia y ejecutorias del tribunal pleno de la Cuarta Sala de la Suprema Corte y la de los dems tribunales que conocen de esta materia. 5. La reforma constitucional se aleja de la terminologa antes empleada que se orientaba principalmente a equiparar al Estado con la empresa patronal. Durante algn tiempo domin la idea de que el Estado-patrn deba conservar los mismos caracteres de la empresa privada. El hecho mismo de que el artculo 123 de la Constitucin contenga dos apartados A y B, revela que el Estado no quiso equiparar plenamente las relaciones de sus servidores con las dems relaciones obrero-patronales. La tesis del Estado-patrn no puede tener cabida en el .actual sistema constitucional, que seala el predominio del inters general sobre cualquier otro inters particular. La reforma constitucional ha conciliado en forma satisfactoria el respeto a los derechos de sus servidores con el inters 'nacional. 6. Desde luego los nuevos principios demandaron la expedicin de una ley reglamentaria que interpret debidamente el texto constitucional. La huelga en los servicios pblicos a que alude la fraccin XVIII, apartado A del artculo 123 constitucional, se refiere a servicios pblicos concesionados, pues de otro modo hubiera aludido a la competencia del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pblicos. La Suprema Corte resolvi con precisin que el Estado no es una empresa capitalista que asuma fines de lucro. Tal se desprende -entre otras-o de la ejecutoria siguiente:
Los trabajadores al servicio del Estado no gozan de las prerrogativas que ~ara los trabajadores consign el artculo 123 de la Constitucin ya que ste tendl? a buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la produccl~' circunstancias que no concurren en las relaciones que median entre el poder publico y los empleados que de l dependen." (Sem. Jud. de la Fed. T. 25, pg. 918.)
En pocas posteriores y principalmente en sectores de ideas radicales estuvo de moda la tesis del Estado-patrn, que por otra parte, no encaja en nuestras tradiciones democrticas. En pases denominados de democracia po-
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pular o comunista -el Estado, aun ,en su posicin poltica de institucin transitoria-, no consideran al Estaclo como patrn. Equiparar al Estaclo con la empresa privacla es originar serias anomalas -en nuestra vida jurdica. l 8 La iniciativa presidencial de reforma al artculo 123 apartado B, expres categricamente.
"Es cierto que la relacin jurdica que une a los trabajadores en general con sus respectivos patronos, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores pblicos con el Estado, puesto que aqullos laboran para empresas con fines de lucro o de satisfaccin personal, mientras que stos trabajan para instituciones de inters general, constituyndose en ntimos colaboradores en el ejercicio de la funcin pblica. Pero tambin es cierto que el trabajo no es una simple mercanca, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre; de all que deba ser siempre legalmente tutelado."
Juzgo interesantes estas ejecutorias:

"No es correcta la tesis de que como los trabajadores del Estado no son sino una fraccin de los trabajadores en general, deben aplicarse a aqullos las disposiciones que rigen para stos, pues si es verdad que desde el punto de vista gramatical, la palabra trabajador comprende a todo aquel que desarrolla una actividad fsica o intelectual, a cambio de una retribucin convenida, tambin lo es que en los trabajadores al servicio del Estado se celebra un contrato de trabajo de naturaleza sui gneris, que entraa en realidad un acto administrativo, y es por ello que el artculo 2 de la Ley Federal del Trabajo establece que los servidores pblicos no son sujetos de derecho obrero, sino que sus relaciones para con el Estado, deben regirse por una ley especial, como lo es actualmente el Estatuto Jurdico." (Semanario Judicial de la Federacin. T. 78, pg. 3835.) "Aun cuando es cierto que en trminos generales existe una relacin de trab.ajo entre el poder pblico y sus servidores, tambin lo es que esta relacin no tiene las caractersticas de un verdadero contrato de trabajo, tal y como est previsto en nuestra ley laborista, supuesto que sta tiende esencialmente a regular las actividades del capital y del trabajo como factores de la produccin, o sea en [unciones econmicas; lo que no sucede tratndose del poder pblico y de sus empleados, atenta la organizacin poltica y social, porque las funciones encomendadas al Estado no persiguen fin econmico, sino ms bien un objetivo en control para la convivencia de los componentes de la sociedad. Es por ello que no puede afirmarse que exista paridad en los fenmenos jurdicos enunciados y, por lo mismo, I(gicamente no puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relacin con la suspensin, tratndose de un verdadero contrato de trabajo. haya de regir ese mismo fenmeno, cuando se trata de trabajadores al servici~ del Estado." (Semanario Judicial de la Federacin. T. 77, pg~. 2196, 6410, 3298.)
El adelanto de la ciencia de la Administracin pblica, orientar a las propias organizaciones sinclicales de trabajadores al servicio del Estado, a estudiar los nuevos procedimientos y adelantos tcnicos, adoptados en otros
18 Discursos y proyectos de la ley para los trabajadores al servicio del Estado. Secretara de Gobernacin, 1959, pg. 22.
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pases. Con esta finalidad deben promoverse congresos especializados en actividades burocrticas, para definir mtodos y solucin de los problemas generales del empleado, escuelas de capacitacin -especialmente carreras burocrticas al estilo francs, que tan buenos resultados han obtenido-, cursos por correspondencia, ensayos pilotos, enseanza prctica tcnico-cientca, manejo de aparatos de precisin para simplificar y facilitar el trabajo administrativo, envo del personal al extranjero en cursos especiales y finalmente el automatismo tcnico que se viene abriendo paso en los pases muy desarrollados. El camino de la capacitacin del personal administrativo, .es el nico para un efectivo progreso institucional de la Administracin pblica mexicana. Normalmente, hasta los puestos de ltima categora, son nombrados por los directivos sindicales de las unidades burocrticas al no ejercer esta facultad los titulares de la secretara de Estado, de conformidad con el propio Estatuto. Estos puestos se cubren casi siempre con un personal de muy limitada cultura. Si se siguieran moviendo los escalafones, sin precisas e ineludibles exigencias de idoneidad tcnica, es lgico pensar que este personal ser el que integre en los aos venideros los futuros cuadros de la Administracin pblica, con notorio perjuicio de nuestras instituciones pblicas. La solucin la ofrece el propio estatuto en su artculo 41, en materia de ascensos que debe ser rigurosamente reglamentado, para que de no haber empleados de base con derecho y capacidad para esos puestos, se convoque a las personas aptas para ocuparlos y constituyan una garanta del servicio. El no corregir esas anomalas ha hecho que nuestra Administracin pblica se divida en diversas administraciones pblicas: como la Administracin pblica normal constituida bajo el rgimen estatutario; la Adminie-. tracin pblica supernumeraria constituida por los empleados supernumerarios, a lista de raya, transitorios, ete., la Administracin pblica descentralizada y desconcentrada, y otras formas ms que 'las mismas necesidades pblicas han obligado a crear.t? El rgimen da paso a nuevas y ms fciles designaciones de personal tcnicamente capacitado. Adems de ser un error el fraccionar indebidamente el poder pblico, con organismos administrativos -muchos de ellos intiles-, se debilita la accin del Estado en su conjunto, y se destruye la unidad.
J. Meynaud. Technocratie et Politiqueo Laussanne, 1960. Robert Catherine. Le [onctionnaire [rancais, Ed. MicheIl. Pars, 1961. Johanes Mesner. El funcionario. Ed. Rialp. Madrid, 1962. Daz Lpez Manuel. El acceso a la funcin pblica. Secretara general tcnica. Presidencia del Gobierno. Madrid, 1970. Haveman Robert, El sector pblico. Amorrortu Eds. Buenos Aires, 1970.
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CAPTULO III LOS DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA

1. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica.-2. Deber de prestar la protesta legal.-3. El principio legal de la funcin pblica: la obligacin de ejercer las funciones.-4. Deber de diligencia.-5. Deber de obediencia.-6. Deber de discrecin y servicio profesional.-7. Deber de seguridad.-8. El deber de la lealtad o fidelidad a la Nacin Mexicana. 9. Deber de residencia.
1. Los
DEBERES y
OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
El Estado es una institucin creada para realizar los fines de una sociedad. Los servidores pblicos colaboran en esta tarea, por lo que la relacin jurdica entre el Estado y sus servidores, origina obligaciones legales que aseguran el servicio pblico y crean derechos a favor de los empleados, como una justa compensacin de sus actividades'! Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del Estado, se derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien pblico. Segn sea la naturaleza de los servicios, los deberes sern generales o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refieren a los principales deberes comunes a todos los servidores pblicos, y los segundos aluden a los deberes especficos propios de un sector de la administracin, como son los del ejrcito, fuerza area, armada, la polica, la guardia nacional, el servicio exterior, el magisterio y otros. Artculo 123, Apdo. B, Frac. XIII de la Constitucin.s
"Los deberes de los funcionarios y de los empleados comprenden los relativos a la actividad personal, que en principio son de ndole profesional (como en el derecho privado son los del mandato y de la locacin de servicios), y a otras
Carlos Carda Oviedo. Der. Ad. 8\t ed. Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader: Droit administrati]. 2<1 ed. Dalloz, Pars, pg~nas 138 y SS., clasifican las obligaciones de los funcionarios en dos grupos: a) Las obligaCiOnes en el ejercicio de las funciones: obligacin de ejercer las funciones, de ejercicio excl.usivo de las funciones, de obediencia, de respetar la legalidad, de imparcialidad y neutral~dad, de probidad y desinters de secreto y discrecin; y b) Obligaciones del funcion.ano en su vida privada: obligacin de residencia, de desinters, de dignidad y obligaCIOnes del funcionario Tetirado.
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obligaciones que nacen de la vinculacin jurdica que se establece entre el Estado y el que ejerce la funcin o el empleo, obligaciones que no existen en el derecho privado, al menos legalmente, como la lealtad al orden constitucional, la residencia, la asiduidad, prohibiciones e incompatibilidades." (Rafael Bielsa, ob, cit., T. 111, sexta ed., pg. 238.) 3
La ley de los trabajadores del Estado contiene una enurneracion de los principales deberes del servidor pblico, atendiendo a un principio bsico de la Administracin como es la continuidad de su actividad, que por regla general, no debe ser suspendida o alterada, y la independencia e imparcialidad de ella para mantener el orden jurdico, con una aplicacin justa de las leyes y reglamentos.s
"Son obligaciones de los trabajadores al servicio del Estado: 1. Desempear sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y 'a las leyes y reglamentos respectivos; n. Observar buenas costumbres dentro del servicio; 111. Cumplir con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo; IV. Guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo; V. Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros; VI. Asistir puntualmente a sus labores; VII. No hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo, y VIII. Asistir a' los institutos de capacitacin para mejorar su preparacin y eficiencia." Artculo 14 de la Ley reglamentaria.
2.
DEBER DE PRESTAR LA PROTESTA LEGAL
El artculo 128 de la Constitucin dispone: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen." La protesta es una promesa legal y poltica que liga al servidor pblico con el Estado, con efectos jurdi. cos que se relacionan con la funcin pblica. El artculo 130, prrafo IV de la Constitucin ordena: "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley." Por su parte, la Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal, en el artculo 18, fraccin Il, ordena que son delitos oficiales: "Ejercer funciones de un empleo, cargo o comisin para el q~e hayan sido electos o nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o SIn llenar los requisitos legales para ese efecto."
El juramento se emple en Mxico desde la poca colonial y consiste en la invocacin a Dios como testigo de la verdad de una aseveracin. En el derecho cannico se encuentra debidamente reglamentada esta institucin. El
3
Vase el artculo 135 de la "Ley Federal del Trabajo".

Bielsa, ab. cit., T. 111. pg. 218.
D. O. F. del 1<;> de abril de 1971, establece las obligaciones del trabajador. 4, En este sentido el artculo 16 del Estatuto de los empleados pblicos de Francia.
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artculo 121 de la Constitucin de 1857 -artculo 124 del proyecto de Constitucin de 1857- orden: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar juramento de guardar esta Constitucin y las leyes que de ella emanen." 6 El 25 de septiembre de 1873, el artculo 4 de dichas adiciones y reformas estableci que: "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sustituir al juramento religioso en sus efectos y penas." La ley de '1 de octubre del mismo ao precis la frmula bajo la cual protestarn los funcionarios y empleados la observancia de la Constitucin con sus adiciones y reformas. La protesta legal, que obliga al trabajador pblico al deber de lealtad a la nacin, es una forma para tomar posesin del cargo y comprometer pblicamente a los funcionarios y empleados pblicos, y para derivar de ella las responsabilidades en que incurran. El texto constitucional reduce la protesta a los funcionarios pblicos, estimndola no obligatoria para los empleados." Las leyes consideran casos de excepcin en, que es posible encomendar ciertas tareas a otra persona, distinta del empleado responsable de ella, en los casos de licencias, vacaciones, comisin de delitos, comisiones oficiales, comisiones sindicales. La accin administrativa no se interrumpe por la ausencia de un empleado. Se llama protesta solemne aquella que rinden los altos funcionarios al tomar posesin de sus cargos. La misma ley se encarga de sealar la forma de la protesta. Tal es el caso del Presidente de la Repblica, el cual, de acuerdo con el artculo 87 de la Constitucin, al tomar posesin de su cargo ante el Congreso de la Unin, o ante la Comisin Permanente en los recesos de aqul, prestar la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unin, y si as no lo hiciere que la nacin me lo demande."
Refirindonos a otros altos funcionarios del Estado, los ministros de la Suprema ~orte de Justicia al entrar a ejercer su encargo, cada ministro protestar ante el Senado y en sus recesos ante la Comisin Permanente, en la siguiente forma, indicada por el artculo 97 de la Constitucin: Presidente: "Protestis desempear leal y patriticamente el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que se os ha conferido y guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica
. II El articulo 124 del proyecto de Constitucin de 1856 igual al artculo 121 de la misma Carta fue aprobado por 55 votos y 25 en contra. 7 Adems la ley del 4 de octubre de 1873 estableci la frmula de la protesta. Fue Una forma para comprometer pblicamente al funcionario y empleado pblico a cumplir Con la Constitucin. El Cdigo Penal del Distrito Federal. Arts. 247 y 248, regula la materia de falsedad en declaraciones judiciales y en informes dados a una autoridad. Ley del l4 de diciembre de 1874, artculo 21.
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de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo por el bien y la prosperidad de la Unin?" Ministro: "s protesto". Presidente: "Si no lo hiciereis as, la nacin os lo demande."
3.
EL PRINCIPIO LEGAL DE LA 'UNCIN PBLICA: LAS FUNCIONES
LA OBLIGACIN DE
EJERCER
El Estado ha sido creado para servir a la sociedad, por ello sus rganos tienen por contenido jurdico la realizacin de los fines esenciales de la organizacin. El funcionario o empleado pblico es la persona fsica que realiza los propsitos contenidos en los rganos administrativos. Por ello el principal deber del trabajador pblico es el deber de obediencia o deber de prestar sus servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para que ha sido designado. La jerarqua administrativa se asegura por el estricto cumplimiento de este deber. Este deber general implica el cumplimiento de diversas obligaciones, a las que alude el artculo 44, citado de la ley, que obligan a la prestacin personal de su actividad. El cargo no es delegable y slo la ley puede establecer los casos en que proceda operar esta delegacin. Una persona es designada para un cargo pblico en atencin a su competencia, capacidad, moralidad y actividad, es decir, rene las condiciones legales necesarias. Lo contrario es ocasionar un perjuicio tanto a la Administracin, como a los particulares. Por lo tanto, si un trabajador encarga indebidamente su labor a una persona ajena al servicio, tal hecho constituye falta de probidad y honradez y viola los deberes de la funcin pblica." Nos referiremos a la asiduidad del servicio: 1. Responsabilidad. "El empleado debe desempear sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos." Art. 44, Frac. 1. "Es causa de cese por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de sus superiores." Art. 46, Frac. V, inciso g). 2. Continuidad. El empleado est obligado a desempear sus labores durante el tiempo que fijen los horarios, reglamentos interiores de trabajo o disposiciones administrativas que as lo establezcan. "Es causa de cese, cuando faltare el empleado por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa justificada." Artculo 46, fraccin V, inciso b). "El empleado debe asistir puntualmente a sus labores y cumplir las obligaciones que le imponga el reglamento interior del trabajo." Artculo 43, fracciones 1, III Y VI de la ley. Constituye un delito el abandono de empleo. "Durante las horas de jornada legal, los trabajadores tendrn obligacin de desarrollar las actividades cvicas y deportivas que fueren compatibles con
8 Sem, Iud, Fed, ~ p, T. 29, pg. 64. La prestacin de servicios debe ser exclusivamente personal.
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sus aptitudes, edad y condicin de salud, cuando as lo disponga el titular de la dependencia respectiva." Art. 31 de la ley. 3. Exclusividad. El empleado debe desempear personalmente la funcin pblica. Por el cumplimiento de los deberes que ella impone, el empleado no puede desempear otras actividades oficiales o privadas que aquellas que le son expresamente autorizadas o fuera de sus horas de servicio. Los instructivos de la Direccin General de Egresos de la Secretara de Hacienda tienden a fijar las tablas de incompatibilidad en el desempeo de otras actividades. n. Las obligaciones morales. Las obligaciones que regulan el comportamiento de los servidores pblicos se refieren principalmente a la obediencia jerrquica, la discrecin y la lealtad. A cada una de ellas haremos referencia en particular. En otros casos constituyen delitos como el peculado, el cohecho, el abuso de poder, el trfico de la influencia y otros.
4.
DEBER DE DILIGENCIA
Este deber como obligacin fundamental del empleado, implica prestar sus servicios personalmente, en el horario fijado, con asistencia regular y con las dems condiciones que el servicio lo requiera. La ley obliga al empleado a desempear sus labores con la intensidad necesaria. El artculo 46 de la ley, seala varios casos con el deber de diligencia, siendo causa de cese: Cuando faltare por ms de tres das sin causa justificada a sus labores (inciso by. Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que ah se encuentren (inciso e). Por no obedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de sus superiores (inciso g). . Por no poner el cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos. Artculo 44, Frac. 1, de la ley: por falta comprobada de cumplimiento de las condiciones generales de trabajo de la dependencia respectiva. (Art. 46, Frac. V, inciso i.) . l!na consecuencia de estas obligaciones es la que tiene el empleado de aSistIr puntualmente a sus labores. (Art. 44, Frac. VI).9 Estas obligaciones, que suponen una dedicacin activa a la funcin, son consecuencia de los deberes que se imponen en el propio nombramiento, ya que el nombramiento de un empleado implica una seleccin o la satisfaccin ~le ?eterminados requisitos propios de los funcionarios y empleados. Son estas aptItudes las que fundan el correcto ejercicio de la funcin pblica. El funcionario debe consagrarse ~l servicio de una manera exclusiva, respetar el derecho de los particulares gobernados por el principio de igual.
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Vase el artculo 135 fraccin 1 de la Ley Federal del Trabajo.
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dad de ellos frente al servicio. El empleado debe ser independiente frente a los intereses particulares, tanto materiales como polticos y religiosos.t? El empleado tiene derecho a regular su vida privada y comportarse corno lo estime conveniente, siempre que sus actos no trasciendan en perjuicio del servicio pblico que le est encomendado. El deber de diligencia llamado tambin de asiduidad implica las siguientes consecuencias: a) Responsabilidad en las tareas que se le encomiendan al funcionario o empleado; a este respecto, todo funcionario, cualquiera que sea su rango, es responsable de la ejecucin de las tareas que le son confiadas. b) Continuidad, es decir, el funcionario o empleado pblico debe su tiempo al Estado, durante los horarios oficiales. c) La exclusividad plantea dos situaciones jurdicas importantes creadoras de problemas complejos: 1. El deber de desinters; y 2. La acumulacin de empleos. Deber de desinters, imparcialidad y neutralidad. Los funcionarios no deben tener inters material de cualquier clase que sea, en los actos, adjudicaciones o administracin pblica en general, donde tenga o tuviere la responsabilidad y vigilancia de los mismos. La funcin pblica exige un completo desinters de carcter patritico o humanitario; que sirva de estmulo a una eficiente labor. Pero este desinters no debe derivar de ddivas, influencias, recomendaciones y dems actos indebidos que las leyes sancionan. Trato igual a los usuarios. Acumulacin de cargos. Un problema que se liga a los anteriores deberes y que estudia la Administracin pblica con inters, es la acumulacin de empleos por una misma persona, o sea el sistema de incompatibilidad del cargo que desempea, con otros cargos pblicos o privados.P La funcin pblica excluye otra actividad que no sea la que especficamente le corresponde. Se requiere una ley administrativa que delimite funciones y horarios, y que comprenda no slo las actividades directas del poder pblico, sino aun las empresas descentralizadas.P La acumulacin de empleos deriva de los malos emolumentos y de una defectuosa organizacin administrativa que trae como consecuencia que el funcionario o empleado se abrume en actividades que no puede atender. Todo lo cual debe ser mejorado por el Estado para evitar las deficiencias del servicio y las deserciones. El sistema de nuestra Constitucin es muy estricto para fijar las incompatibilidades en las categoras superiores de funcionarios. En unos casos la misma funcin exige esa incompatibilidad, ya que el funcionario no estara
Rafael Bidsa. La funcin {iblica. B. A., 1960, pgs. 27-55. Los instructivos del Presupuesto de egresos tienden a reglamentar la acumulacin de empleos. 12 Auby y Ducos-Ader, ab. cii., pg. 148: "El artculo 8 del Estatuto de la funcin pblica, impone la o~ligacin, al funcionario, de declarar a la administracin la situacin de su cnyuge cuando sta ejerza a ttulo profesional una actividad lucrativa."
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rodeado de la necesaria independencia y no podra dedicarse a sus actividades con eficacia y responsabilidad. Por va de ejemplo sealamos los siguientes casos: La ciudadana mexicana se pierde: Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisin Permanente. Artculo 37, fraccin B, inciso II de la Constitucin.
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar. Artculo 49 constitucional. Los diputados y senadores propietarios, durante el perodo de su encargo, no podrn desempear ninguna otra comisin o empleo, artculo 62 constitucional. Vase adems el artculo 59 constitucional. Para ser diputado se requieren los requisitos del artculo 55 constitucional. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los respectivos secretarios. Art. 101 de la Constitucin. Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos popularmente no podrn ser reelectos. Artculos 115 de la Constitucin. "Ningn individuo podr desempear a la vez dos cargos federales de eleccin popular, ni uno de la Federacin y otro de un Estado que sean tambin de eleccin; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempear." Artculo 125 de la Constitucin.
5.
DEBER DE OBEDIENCIA
"Es un deber del empleado someterse a la direccin de sus jefes y obedecer las rdenes superiores jerrquicas, y cumplir con las obligaciones que le imponga el reglamento interior de trabajo." Artculo 14, fracciones 1 y In de la ley. Se ha afirmado que la obediencia jerrquica es la piedra angular de todas las sociedades fuertemente constituidas. Sin la obediencia se rompe la unidad de accin del poder pblico. Por otra parte, es causa de cese "por desobedecer reiteradamente y sin j~stificacin, las rdenes que reciba de sus superiores". Art. 46, Frac. V, inCISO g) de la ley. Uno de los deberes esenciales de la funcin pblica es la obediencia a los superiores. Este poder de dar rdenes es lo que se llama poder jerrquico, que comprende tambin el poder de anular o reformar los actos del inferior, aun por simple oportunidad; es a la vez el poder de reformar o mandar. No debe c~nfundirse con el poder de reprimir las faltas, o poder disciplinario. (Waline.) La jerarqua, dice el propio autor, se explica por varias razones: 1. El su-
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perior jerrquico tiene un papel de coordinacin de tareas; 2. Vigila la unificacin de las prcticas administrativas; 3. l tiene una competencia tcnica ms grande o una ms larga experiencia, por lo menos cuando se trata de un funcionario de carrera.P Tienen el deber de obediencia todos los funcionarios y empleados que se encuentren en una relacin de jerarqua. Este mismo deber se impone en modalidades diversas en los organismos descentralizados, sujetos a las determinaciones de la ley respectiva. La obediencia es debida nicamente a los superiores que forman parte de un mismo servcio.tEn principio el inferior debe obedecer las rdenes del superior jerrquico. Si aqul enjuiciara constantemente los actos de ste, la Administracin pblica sufrira un desquiciamiento por la falta de unidad en la determinacin y en la accin. Por excepcin pueden darse rdenes notoriamente ilegales, que entraan la comisin de un delito. Para estos casos hay que considerar todas las circunstancias del hecho y de los actores. La doctrina reconoce que si estas rdenes son manifiestamente ilegales o pueden comprometer gravemente el inters pblico, el funcionario no est obligado a obedecer. El agente de polica que allana un domicilio por rdenes de su comandante o superior inmediato; el superior que obliga al inferior a un trmite en contra de la ley, la detencin o retencin arbitraria de una persona, y otros casos ms. nos hacen pensar en la justeza de nuestro cdigo penal que establece como excluyente de responsabilidad: artculo 15. fraccin 7~ y l~ de: "Obedecer a un superior legtimo en el orden jerrquico. aun cuando su mandato constituya un delito si esta circunstancia no es notoria ni se prueba que el acusado la conoca."
G.
DEBER DE DISCRECIN Y DE SECRETO PROFESIONAL
El deber de fidelidad, llamado tambin secreto profesional de los funcionarios y empleados pblicos, implica guardar reserva en los asuntos de que tengan conocimiento con motivo 'de sus labores administrativas. Estos asuntos requieren la reserva, principalmente en determinados ramos de la Administracin, en que se puede poner en peligro al propio Estado, 'o al inters pblico, como en los casos de secreto diplomtico, militar, fiscal, o mdico. A esto se refiere la ley cuando impone a los empleados la obligacin
Waline, ob, cit., pg. 258, ob, cit., 8;1 cd. 1959, Sirey. La teora alemana de la reiteracin se funda en el derecho que tiene un empleado inferior, cuando recibe una orden contraria a la ley. de comunicrselo al superior. Si el funcionario jerrquicamente superior le reitera la orden, debe cumplirla quedando libre de responsabilidad por su ejecucin. Para Laband el empleado slo es competente para examinar la legalidad formal de la orden. si el superior es competente. y el inferior competente para ejecutarla y si rene la orden sus requisitos materiales.
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de "guardar reserva en los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo". Artculo 44, fraccin IV.I El deber de discrecin implica obligaciones diferentes del funcionario pblico: a) El secreto profesional; y b) La reserva. Vanse artculos 210 Y 21 1 del cdigo penal.
7.
DEBER DE SEGURIDAD
El deber de seguridad tiene por objeto evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro la vida o pertenencias del empleado o de sus compaeros. Algunas actividades administrativas son particularmente peligrosas como el empleo de armas, explosivos, sustancias y dems elementos que exigen un cuidadoso manejo. El artculo 44 en la fraccin V establece como obligacin burocrtica: "Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros." El estatuto anteriormente vigente contena disposiciones cuyo alcance era muy comprometido para el Estado, al mezclarse los problemas de las luchas sociales modernas. Tal era el caso que fundaba una huelga general "porque la poltica general del Estado, comprobada con hechos, sea contraria a los derechos fundamentales que esta ley concede a los trabajadores del Estado, debiendo hacer la comprobacin respectiva el propio tribunal".
La ley de los traba jadores al servicio del Estado ha sido reformada en su artculo 46, frac. 1. (D. . del 20 de enero de 1967): Artculo 46. "Ningn trabajador podr ser cesado sino por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designacin de los trabajadores slo dejar de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias. por las siguientes causas: "1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida .falta injustificada a labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo, o.. la atencin de personas que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspen. Slon o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de las personas, en los trminos que sealen los reglamentos de Trabajo aplicables a la dependencia respectiva."
15 El artculo 10 de la Declaracin de los derechos del hombre ,. del ciudadano indic: "Nadie debe ser molestado por sus opiniones, aun religiosas, con tal que sus manifesta-
CIones no trastornen el orden pblico establecido por la lcy." Y el artculo 11: "La libre comunicacin de los pensamientos y de las opiniones, es uno de los derechos preciosos del hombre. Todo ciudadano puede hablar, escribir o imprimir libremente, pero debe responder del abuso de esa libertad en los casos determinados por la ley." Los artculos 6, 7 Y 24 de la Constitucin mexicana consagran estos principios. Una importante resolucin expresa: "constituye falta de probidad y honradez por par~e del empleado pblico, dar a la publicidad en el peridico en que dicho empleado tcma el carcter de corresponsal, irregularidades .habidas en la oficina pblica en que prestaba sus servicios". Ejecutoria de dicho Tribunal, 1943-1946. Rec,
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Como puede observarse de esta reforma, ella tiende a la proteccin de las personas y bienes en los servicios pblicos, que quedan totalmente desamparados en los casos en que un grupo de trabajadores injustificadamente suspende sus labores. 8.
EL DEBER DE LEALTAD O FIDELIDAD A LA NACIN MEXICANA
Al hacer la protesta legal se establece el deber de lealtad al orden constitucional. La ley de los trabajadores del Estado se limita a prohibir "no hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo". Artculo H, Frac. VII. Este precepto alude a toda clase de propaganda, comercial, poltica, etc. Sin embargo, debemos diferenciar la prohibicin de propaganda poltica o sectaria del deber de lealtad a la nacin, pero en ocasiones se implican. Se cre la condecoracin denominada la medalla de la lealtad. (D. O .r. del 6 de febrero de 1971.) El deber de lealtad a la nacin es una exaltacin patritica de orgullo, desinters y nobleza del funcionario y del empleado para servir a su patria, a la que desea ver grande y respetada.t? Este deber adquiere cada da mayor importancia frente a los intereses contradictorios que ponen en peligro al Estado. La indignidad en el resguardo de intereses nacionales es la peor de las afrentas. En algunos pases se distinguen varias situaciones que se ajustan a su libertad poltica; segn se obligue a un empleado a servir al partido en el poder, o figure en un partido de oposicin o que se le prohba en forma absoluta mezclarse en polticaY Este deber de lealtad indebidamente manejado por los gobiernos es en verdad un factor peligroso para las libertades fundamentales del hombre, cuando se traduce en una adhesin incondicional, ciega o wrpe, que elimina la libertad de los servidores pblicos.t'' Este deber comienza con el derecho que tiene la Administracin de exigir a sus subordinados fidelidad, honestidad y sinceridad, y cuando el empleado pblico protesta el fiel cumplimiento de la Constitucin y las leyes que de ella emanen. Esta protesta significa un compromiso legal y ad honorern, de sostener la organizacin poltica, los rganos del Estado y los principios que regulan la vida nacional. En ese mismo orden todo Estado civilizado Y de acuerdo con los principios democrticos deja un amplio margen de opilealtad. Sem, [ud, Fed, 6'} p. T. 28, pg. 28. pblicos tienen el deber no de servir a sus jefes, sino asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio pblico, los agentes pblicos son pagado;; con el dinero del contribuyente, y no con los dineros personales de los gobernantes. Gaston jeze. Principies gencraux du droit administratii, Pars, 1936. Tomo JII, pg. 93. 18 Tesis jurisprudencial nmero 1096. Improbidad de los trabajadores. "De acuerdo con el artculo 121, fraccin n de la Ley Federal del Trabajo, el patrono tiene derecho a rescindir el contrato de trabajo, en caso de falta de probidad del trabajador en el des empeo de sus labores; y en tal virtud, si se justifica esta causa, no puede decirse que la separacin que del trabajador haga el patrono sea injustificada."
16 Principio de 17 "1,05 agentes
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nin, para que, por los conductos polticos idneos se logre la superaclOn institucional. Se puede servir a un gobierno con lealtad y no prescindir del aspecto crtico de las relaciones polticas. La democracia, por fortuna, es un rgimen abierto siempre a los requerimientos tiles del porvenir.w Este deber guarda relacin con el deber de legalidad antes mencionado.
9.
DEBER DE RESIDENCIA
El empleado tiene la obligacin de residir en el lugar en que se presten los servicios y de permanecer en sus funciones el tiempo fijado. El nombramiento debe contener "el lugar en que prestar sus servicios". Artculo 15, fraccin VI de la Ley.20 Se ha pretendido con frecuencia, el traslado inmotivado de los empleados a otros lugares distantes del lugar sealado para el ejercicio de sus funciones. Deben distinguirse los casos graves de emergencia y calamidades pblicas, en que la Administracin pblica puede movilizar a su personal, de los casos normales que comprenden una residencia fija de acuerdo con el servicio; y los puestos pblicos que se caracterizan por su movilidad.s! La jurisprudencia del Tribunal de Arbitraje se debe orientar en el sentido de precisar cundo es normal la movilizacin y propia del mismo servicio de un empleado y cundo es un simple procedimiento para separarlo del servicio, en caso de que no quiera trasladarse voluntariamente a su nueva adscripcin, y cuando se le traslada como una sancin, que no pueden aplicar en esa forma las autoridades administrativas. La ley de los servidores del Estado ordena sobre el traslado de los empleados: 22
Waline. "La libert politique des [onctionnaires;' Reo. Ad. nm. 61, 1958. Cordero Torres Jos Mara. Reo. Ad. Pb. Mayo-junio, 1951. .. Tesis jurisprudencial nmero 435, Suprema Corte, Traslado de los empleados. Debe negarse la suspensin que solicite un empleado publico contra la determinacin del titular de la oficina en que presta sus servicios, por la cual se le ordene que para el desc,mperl0 de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no puede alegarse en contr~r.lO, que los titulares de las oficinas que realizan servicios publicas, en cuyo desempeo efICIente se encuentran interesados la sociedad y el Estado, estn obligados a justificar las razones o causas que motiven el traslado de sus empleados, tanto ms, cuanto que esta cuestin no puede ser materia de la resolucin del incidente de suspensin." Trabajadors al servicio del Estado, cambio de adscripcin de los. "Los trabajadores al servicio del Estado, deben acatar, desde luego, las rdenes que se les den para que se trasladen a un lugar distinto del en que presten sus servicios, sin perjuicio de que cuando consideren injustificado ese cambio de adscripcin o lo estimen lesivo de sus intereses personales, ejerciten en su oportunidad la accin procedente, ya que en este caso, como en todos los de la misma ndole, debe entenderse que los intereses particulares de los trabajadores, estn subordinados a la mejor y ms eficaz realizacin de los servicios pblCOs," Pg. 1317. T. VIII. 5~ ejecutoria. 22 Traslado de empleados: Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 75, pg. 262. Recursos procedentes cuando reclama un empleado su traslado. Sem, [ud, Fed, Tomo 104, pg. 297.
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Artculo 16. Reforma de: D. O. F. del 31 de diciembre de 1975. "Cuando un trabajador sea trasladado de una poblacin a otra, la Dependencia en que preste sus servicios, dar a conocer previamente al trabajador las causas del traslado, y tendr la obligacin de sufragar los gastos de viaje y menaje de casa, excepto cuando el traslado se hubiere solicitado por el trabajador. Si el traslado es por perodo mayor de seis meses, el trabajador tendr derecho a que se le cubran previamente los gastos que origine el transporte de menaje de casa indispensable para la instalacin de su cnyuge y de sus familiares en lnea recta ascendentes o descendentes o colaterales en segundo grado, siempre que estn bajo su dependencia econmica. Asimismo, tendr derecho a que se le cubran los gastos de traslado de su cnyuge y parientes mencionados en este prrafo, salvo que el traslado se deba a solicitud del trabajador. Solamente se podr ordenar el traslado de un trabajador por las siguientes causas: 1. Por reorganizacin o necesidades del servicio debidamente justificadas; II. Por desaparicin del centro de trabajo; III. Por permuta debidamente autorizada; y IV. Por fallo del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje."
La Suprema Corte ha resuelto sobre los trabajadores al servicio del Estado lo siguiente (Ind, 1917-1965, 4~ Sala, Tesis jurisprudencial nmero 199, pg. 186) :
"Debe negarse la suspensIOn que solicite un empleado pblico contra la determinacin del titular de la oficina en que presta sus servicios, por lo cual se le ordena que para el desempeo de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no puede alegarse en contrario, que los titulares de las oficinas que realizan servicios pblicos, en cuyo desempeo eficiente se encuentran interesados la sociedad y el Estado, estn obligados a justificar las razones o causas que motiven el traslado ele sus empleados, tanto ms, cuanto que esta cuestin no puede ser materia de la resolucin del incidente de suspensin."
Cambio de adscripcin de los trabajadores pblicos. Sem: [ud, Fed. T. 28, pg. 143, sexta poca. T. 19, pg. lII, 4" Sala. Cmo debe entenderse el lugar donde se presta el trabajo. S. [ud, Fed. Sexta poca. T. 6, pg. 46, 4" Sala. Empleados de la Procuradura General. S. [ud, Fed. T. 10, pg. 102. 4'10 Sala. Sexta poca. Abandono de empleo. Cambio de lugar de adscripcin. S. [ud, Fed, 6" p, T. 17, pg. 9. 4'10 Sala.
CAPTULO IV
LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO

1. Justificacin de los derechos de los servidores del Estado.-2. Derecho al cargo o empleo, o derecho a la estabilidad.-3. Derecho al ascenso. 4. Sistema de seleccin de los funcionarios y empleados pblicos.-5. Derecho al sueldo o salario.-6. Derecho a licencia, vacaciones y deseanso.-7. Otras ventajas econmicas para el empleado.-8. Derecho a honores y consideraciones.-9. Derecho a la seguridad social.-IO. El rgimen de las pensiones en el derecho administrativo.
1.
JUSTIFICACIN DE LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
El Estado impone deberes imprescindibles a sus servidores para mantener el eficaz funcionamiento de los servicios pblicos y realizar los dems fines que tiene a su cargo. Con estos deberes bsicos se asegura el desenvolvimiento de la funcin pblica'! Es lgico que la ley reconozca a los trabajadores del Estado los derechos o :entajas personales necesarios para su vida de relacin, tanto los que se refIeren con su posicin administrativa, como sus derechos personales y las facultades que se derivan de su propia investidura legal frente al particular. La doctrina denomina a esta materia la proteccin jurdica de los agentes pblicos. Estos derechos, que son los que el trabajador tiene en relacin al Estado, se consagran en su calidad de titulares o instrumentos de la funcin administrativa, o de personas fsicas que reclaman de la organizacin gubernamental los elementos necesarios para subsistir decorosamente y hacer frente a sus necesidades personales y familiares y poder atender con eficacia los servicios pblicos. 2 . El trabajador al servicio del Estado tiene el derecho de obtener las mejores condiciones para su trabajo, sea en la Administracin o fuera de ella.
1 Lavand. Le droit public de l'empire allemand. T. 11, pg. 198. . ~ Tal es el caso de los tcnicos al servicio de la administracin pblica que por su efl~lencia y bajos sueldos en el sector pblico, son reclamados por el sector privado con mejores sueldos y mejores condiciones de vida. Problemas que el Estado considera en algunos casos, apartndose del presupuesto y, celebrando contratos especiales de trabajo Con mejores sueldos y consideraciones.
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Tiene derecho tambin a que se le mantenga en su status legal, que regula su condicin de agente pblico. En nuestro rgimen las facultades del Congreso de la Unin para crear y sprimir empleos, Art. 73, fraccin XI de la Constitucin, es una consecuencia de su calidad de rgano soberano y le corresponde decidir sobre esta facultad, pero al trabajador se le deben respetar los derechos que las leyes le otorgan frente al poder pblico, mientras estn vigentes." Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado se encuentran ampliamente reconocidos en el artculo 123, apartado B, de la Constitucin, en la ley de los trabaj adores del Estado y en las dems disposiciones administrativas a las cuales hemos hecho referencia con anterioridad.
2.
DERECHO AL CARGO
EMPLEO,
DERECHO A LA ESTABILIDAD
El empleo o cargo no es un bien que entra en el patrimonio de un funcionario o empleado, pues el Estado tiene el derecho de modificar toda la estructura del personal de la administracin pblica, a los reclamos del inters general. Al trabajador al servicio del Estado le incumbe legalmente la tarea de desarrollar las funciones a su cargo. De acuerdo con el artculo 73 de la Constitucin, fraccin XI, el Congreso de la Unin tiene facultad: "para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones". El artculo 44 de la Ley menciona las obligaciones necesarias para desempear sus labores. Esa facultad debe interpretarse en el sentido de no ocasionar perjuicios innecesarios o indebidos a los empleados y en todo caso tomar las providencias legales para remediar los perjuicios que se ocasionen. Tal es el sentido en que se ha desenvuelto nuestra legislacin. Por lo que se refiere a los empleados de base, la ley seala en su artculo 6 el carcter de inamovibles, pudiendo slo ser removidos por las causas que seala la propia ley. Inamovilidad y estabilidad son la base de los derechos del trabajador pblico. Frente a la diversidad de opiniones que con acopio de razones discuten si el funcionario o empleado tiene derecho a esta inamovilidad, debemos comentar que la inamovilidad es un derecho que otorga el Estado a sus servidores por las razones que determinaron su adopcin. Slo graves razones de inters general obligaran' al Estado a cambiar no un precepto de la ley, sino el sistema general de la funcin pblica en el Derecho administrativo mexicano.! "No puede discutirse al Estado la facultad de modificar su estructura creando y suprimiendo los oficios a la medida de las conveniencias sociales.
Gastn Jeze. Les principes generaux du droit administratif. T. 11, pg. 758. Sem [ud, Fed, Tomo 79, pg. 1329. V poca. Trmino en que prescriben las acciones de los titulares para suspender a los trabajadores del Estado, por causas injustificadas.
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Ningn poder puede legtimamente vedar al Estado su derecho indiscutible a suprimir los empleos cuyo mantenimiento estime necesarios." Garca Oviedo. Ob. cit., pg. 27. Estos empleados tienen derecho al cargo, en tanto que se consideren en las respectivas leyes de egresos y la ley mantenga su rgimen jurdico, en concordancia con la reforma constitucional del artculo 123. El derecho al cargo ms que un derecho autnomo, es el presupuesto y la condicin de los otros derechos, porque equivale al derecho de permanecer en la relacin del empleo, dentro del cual se contienen los dems. Nuestra legislacin considera a varios casos: unos, en que el Presidente de la Repblica puede nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados superiores. Artculo 89, fraccin II de la Constitucin, que no provienen de eleccin popular, o la ley fija las condiciones de permanencia en otros, o la ley fija un plazo de permanencia para el ejercicio de la funcin; y finalmente los casos de inamovilidad, que requieren para ser separados del servicio, encontrarse en alguna de las justas causas de remocin que seala el estatuto por medio de un procedimiento jurisdiccional ante el tribunal. Artculo 46. Sin embargo, en cada caso es necesario considerar la ley que regula en forma expresa, la situacin del empleado o funcionario que como se determina en la legislacin francesa, es una relacin de carcter estatutario o situacin jurdica general. Sem, Jud. Fed. VI poca, 4~ Sala, T. XXVII, pg. 47; Reinstalacin. Trabajadores a tiempo fijo no pueden ser despedidos antes del vencimiento de este trmino. Sem, [ud. Fed. VI poca. T. XXXVII, 4~ Sala, pg. 178.
3.
DERECHOS AL ASCENSO
Los funcionarios y empleados tienen derecho a ser mejorados en su condicin burocrtica, si renen las condiciones de aptitud moral y tcnica que requiere una actividad admnistratva.s La reforma constitucional sigue este criterio. Artculo 123, apartado B, fraccin VII. "La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado ~rganizar escuelas de Administracin pblica." Fraccin VIII. "Los traba[adores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad." 11 . Asc~nder es pasar de una categora inferior en los cuadros de la AdminIstraCl6n pblica, a categoras administrativas superiores que implican mayor~s derechos, dignidades y obligaciones y sobre todo, una mejor remuneracin, El ascenso es un derecho legtimo del trabajador que aspira a
Sem, [ud, Fed. 5' p, T. 104, pg. 2356. Antigedad no es un derecho sino un hecho. Sem, toa. Fed. 6" p. T. 10, pg. 74.
ti
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desempear eficientemente su labor, a mejorar en la condicin de sueldo o salario y las dems prerrogativas que rodean a un empleo. Es una forma de combinar el inters pblico del servicio, que exige un trabajo eficiente y el inters privado del funcionario o empleado que, a partir del nombramiento, ve coronados sus esfuerzos con nuevos elementos que mejoran su situacin econmica y social. En los sistemas de escalafn se combinan varios elementos para un justo sistema de ascenso, como la libre eleccin, la antigedad y la capacidad. La libre eleccin se reduce a los empleados de confianza y a los del ltimo lugar en el escalafn, la antigedad resume el historial de un empleado, currculum vitae y la capacidad, que es la idoneidad para desempear el empleo. Todos estos elementos se comprenden en la citada reforma constitucional. La carrera administrativa, como la carrera judicial, otorga al empleado la posibilidad de un ascenso a los puestos inmediatos. Para ello se requiere una reglamentacin estrictamente tcnica que defina la naturaleza de los cargos administrativos, la posibilidad tcnica del empleado para desempearlo y su actitud para constituir una debida garanta para el funcionamiento de los servicios pblicos."
4.
SISTEMA DE SELECCIN DE LOS
FUNCIONARIOS Y E;\-IPLEADOS P1JBLICOS
El candidato a ser nombrado debe en la doctrina y en la legislacin satisfacer determinadas condiciones o aptitudes que varan segn la naturaleza del cargo e inspiradas en el inters general.s Pueden ser exigidas condiciones de edad o antigedad, de aptitud fsica y de aptitud tcnica, o mrito. Las legislaciones modernas varan en cuanto a los procedimientos para hacer la debida seleccin del personal, pero en todas predomina la idea de una buena condicin fsica y moral unida a una conveniente actitud de capacidad. La reforma al artculo 123 constitucional, se preocup profundamente por el elemento de capacidad en el funcionario y empleado pblico com~ base de la administracin pblica mexicana. El inciso B, fraccin VII de dicho artculo expresa: "La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado, organizar escuelas de Administracin pblica.
Los sistemas a los que se alude no pueden ser otros que los sistemas modernos de seleccin 'que el derecho administrativo ha estudiado convenientemente.?
7 Luis Domnguez Carrascosa. "La carrera judicial." Bol. de In], ]11d. XII, nm. 123. pg. 699. 8 E. Serrano Cuirado. "Los actos de procedimiento de seleccin de funcionarIOS. Rev. Ad. Pb. IEP. Madrid, nm. 8, mayo-agosto, 1952, pg. 103. 9 Rafael Santos Jimnez. La carrera administrativa. Ed. Lex. La Habana, Cuba.
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"La administracin no es slo una jerarqua de .oficios y de rganos, dice Garca Oviedo, silla tambin de competencias. El Estado debe premiar la laboriosidad de sus servidores porque adems de estimularlos, asegura el servicio pblico con eficiencia. El derecho ial ascenso es un elemento bsico de la carrera administrativa. que debe acompaarse de una mayor dignidad burocrtica y de un aumento en el sueldo del trabajador."
Cuando la administracin pblica se va anquilosando por la perma nencia indefinida en el poder de un mismo grupo o persona, se denomina nepotismo. Se caracteriza, por un sistema de antigedad, que va premiando al empleado por su servilismo manifiesto o por sus grandes e inaplazables necesidades. Los sistemas modernos de seleccin de funcionarios y empleados se pueden reducir a los siguientes: a) Eleccin. Es la designacin por una colectividad, a travs de su cuerpo electoral, de la persona que tomar decisiones en su nombre, ya que razones prcticas impiden que ella ejerza directamente el poder. b) Seleccin discrecional. En la libre seleccin el funcionario sealado nombra sin obstculo al funcionario o empleado, sin ms lmite que su propia voluntad, o los requisitos que le delimita la ley. El personal puede ser libremente seleccionado y es el poder pblico el que realiza la seleccin en forma unilateral. e) Selecciones reservadas. La legislacin acepta se reserven determinados puestos y se otorguen facilidades y prerrogativas a los veteranos de la Revolucin, mutilados de guerra, personajes excepcionales en nuestro mundo histrico. Toda actividad administrativa exige en el funcionario y en el empleado una determinada aptitud tcnica. Los procedimientos de seleccin son muy variados y todos ellos conducen a una apreciacin general de las aptitudes del personal.
Se reconocen estos procedimientos: 10 . a) El concurso. Est formado por una serie de pruebas de capacidad que per~lten determinar el grado de aptitud de un empleado, el cual es calificado por el J~rado respectivo. La admisin al concurso puede estar limitada por la comprobaCIn de determinadas condiciones o circunstancias. En los exmenes o pruebas directas, es la propia administracin la que seleCCIOna al personal, previa la realizacin de determinadas pruebas de capacidad, o la satisfaccin de ciertos requisitos. . e) El ingreso a planteles de capacitacin. Puede tambin obligarse a los solic~tantes de empleos pblicos, realicen cursos especiales en las escuelas de capacitacln. o institutos de administracin pblica. En las escuelas, a su vez, se exigen detennmados requisitos para su ingreso. Artculo 43, fraccin VI, inciso f) de la ley.
?)
Todos estos sistemas han sido analizados tanto en la reforma constitucional como en la nueva ley de los servidores del Estado.
10
E. Serrano Guirado. Las incompatibilidades de [uncionarios, 1956.
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La ley establece como un derecho de los trabajadores del Estado a participar en los concursos para ser ascendidos. La ley se refiere a "todos los trabajadores de base con un mnimo de seis meses en la plaza del grado inmediato superior". Art. 48 de la ley. En cada dependencia se expedir un reglamento de escalafn conforme a las bases establecidas en la ley, el cual se formar de comn acuerdo por el titular y el sindicato respectivo. Son factores escalafonarios: los conocimientos, la aptitud, la antigedad, la disciplina y la puntualidad. Artculo 50 de la ley. Las vacantes se otorgarn a los trabajadores de la categora inmediata inferior que acrediten mayor tiempo de servicios prestados dentro de la misma unidad burocrtica. En igualdad de condiciones se preferir al trabajador que acredite mayor tiempo de servicios prestados dentro de la misma unidad burocrtica. Una comisin mixta de escalafn con igual nmero de representantes del titular y del sindicato nombrar un rbitro que decida los casos de empate, si no hay acuerdo, decide el tribunal de los trabajadores.
5.
DERECHO AL SUELDO O SALARIO
El salario es la retribucin que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados. Artculo 32 de la ley de los trabajadores pblicos, vase adems el artculo 14 de la ley del ISSSTE.
La reforma del artculo 123, apartado B de la Constitucin, fija las siguientes bases para el sueldo o salario de los trabajadores pblicos. "IV. Los salarios sern fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuanta pueda ser disminuida durante la vigencia de ellos." "En ningn caso los salarios podrn ser inferiores al mnimo para los trabajadores en general." "V. A trabajo igual corresponder salario igual, sin tener en cuenta el sexo." "VI. Slo podrn hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al salario, en los casos previstos en las leyes."
Estos preceptos guardan relacin con otras disposiciones de la mis~a Constitucin, como los artculos cuarto y quinto. De ellos resulta el salarie como una retribucin justa de servicios. "Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolucin judicial" y se le denomina "justa retribucin". El salario ser uniforme para cada una de las categoras de trabajadores y ser fijado en los presupuestos de egresos respectivos. La cuanta del salario uniforme fijado en los trminos anteriores DO podr ser disminuido durante la vigencia del presupuesto de egresos a q~e corresponda. De ser posible se establecern aumentos peridicos de salarlO por aos de servicio de conformidad, con la capacidad econmica del Estado.
DERECHO ADMINISTRATlVO
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La ley prev determinados descuentos tales como deudas contradas con el Estado, cuotas sindicales, descuentos judiciales o del rgimen de seguridad, fuera de esto el salario es inembargable. Art. 38 de la ley. Es indudable que de acuerdo con los preceptos constitucionales, el empleado tiene un verdadero derecho sobre su sueldo, que es fijado tanto en relacin con el servicio pblico, como atendiendo al rango y condiciones de los servidores pblicos. u El artculo 127 de la Constitucin indica: El Presidente de la Repblica, los individuos de la Suprema Corte de Justicia, los diputados y senadores y dems funcionarios pblicos de la Federacin, de nombramiento popular, recibirn una compensacin por sus servicios, que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro Federal. Esta compensacin no es renunciable y la ley que la aumente o disminuya no podr tener efecto durante el perodo en que un funcionario ejerce el cargo.
El artculo 126 de la Constitucin ordena: "No podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior." En los casos de omisin de una retribucin legal, "se entender por sealada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableci el empleo". Art. 75 de la Constitucin. El artculo 13 de la Constitucin ordena que ninguna persona o corporacin puede gozar ms emolumentos que los que sean compensacin de servicios pblicos 1 estn fijados por la ley. La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia en materia de salarios cados: "La condenacin al pago de salarios cados a los trabajadores del Estado, no es contraria al artculo 13 de la Constitucin Federal, porque no se trata de emolumentos decretados en favor de alguna persona, sin causa legal. sino de fl:sponsabilidades especficas del Estado." (ndice 1917-1965, 4~ Sala, tesis 196, pgina 184.)
6.
DERECHOS A LICENCIAS, VACACIONES Y DESCANSOS
La ley de los trabajadores al servicio del Estado seala entre las obligaciones del Estado, artculo 43, fraccin VIII, la siguiente: VIII. "Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean p~'omovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia dlerente a la de su plaza o como funcionario de eleccin popular. "Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafn." El artculo 123, apartado B, fraccin III de la Constitucin ordena: "Los trabajadores gozarn de vacaciones que nunca sern menores de veinte das al ao." El artculo 30 de la ley de los servidores pblicos establece:
11
Rafael Bielsa. La funcin pblica. Ed. Depalma, 1960, pg. 90.
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"Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicios, disfrutarn de dos perodos anuales de vacaciones, de diez das laborables cada UlIO, en las fechas que se sealen al efecto, pero en todo caso se dejarn guardias para la tramitacin de los asuntos urgentes, para los que se utilizarn de preferencia los servicios de quienes no tuvieren derecho a vacaciones. "Cuando un trabajador no pudiese hacer uso de las vacaciones en los perodos sealados, por necesidades del servicio, disfrutar de ellas durante los diez das siguientes a la fecha en tI ue haya desaparecido la causa que impide el disfrute de ese descanso, pero en ningn caso los trabajadores que laboren en perodos de vacaciones tendr.in derecho a doble pago de sueldo." Por lo que se refiere a descansos el artculo 123, apartado B, fraccin Il de la Constitucin dispone: "Por cada seis das de trabajo, disfrutar el trabajador un da de descanso} cuando menos, con goce de salario ntegro." Entre las obligaciones de los titulares la ley seala en el artculo 43, fraccin VI, inciso e) el siguiente beneficio: "Establecimientos de centros para vacaciones y para recuperacin, de guarderas infantiles y de tiendas econmicas." A lo cual agregaremos la semana de 10 horas.
La fraccin X, inciso e) del propio artculo ordena: "Las mujeres disfrut ar.in de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto 'Y de otros dos despus del mismo. Durante el perodo de lactancia, tendrn dos descansos extraordinarios por da, de media hora cada uno, para amamantar a sus hijos, Adems, disfrutar.in de asistencia mdica y obsttrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderas," El artculo 28 de la ley de los servidores pblicos repite este mandamiento. El artculo 29 de la misma ley ordena: "sern das de descamo obligatorio los lfue seala el calendario oficial",
La salida t em poval y definitiva del ser-vicio
Debemos distinguir la suspensin temporal del servicio y la salida definitiva del mismo, como Jo liare la fraccin IV del apartado B, del artculo 123 de la Constitucin que ordena: "Los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados jJOr causa jll'lificada} en los trminos que la ley fije." A) Int cvru prion tc m poral en el servicio o inlcrru pcin (~Il los cjccios cid nombramiento. Las actividades de un empleado eu el servicio se pueden interrumpir temporalmente. y COIl goce de sueldo en su caso, en los casos siRuientes: a) Descanso semanal, La fraccin Il del apartado B, del artculo 123 constitucional ordena quc: "Por cada seis das (le trahajo, disfrutar el trabajador de un da de dese amo, cuando menos. con goce de salario ntegro." En los mismos trminos se establece esa obligacin en el artculo 27 de la ley.
DERECHO AO:\fINISTRATIVO
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Por Acuerdo Presidencial del 28 de diciembre de 1972, se redujo la jornada de trabajo a cinco das. b) Descanso obligatorio. Sern das de descanso obligatorio los que sejale el calendario oficial. (Art. 29 de la Ley.) Suspensin de los empicados. Son. tu. red. Tomo 101, p,ig. 382, VI poca. c) Trabajo de las m u [cvrs, Artculo 12;3, apartado R, Iraccin XI, inciso c) de la Constiturin. Las mujeres disfrutarn de un mes de descamo antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto y de otros dos meses despus del mismo. Durante la lactancia tendrn dos descansos extraordinarios por da, de media hora cada uno para amamantar a sus hijos. (.\rt. 28 de la Ley.) d) Vacaciones. La fraccin III del apartado R de la Constitucin ordcna: "Los trabajadores gozarn de vacaciones que nunca sern menores de veinte das por ao." Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicio disfrutarn de dos perodos anuales de vacaciones, de diez das laborables cada uno. en las fechas que se sealen al efecto; pero en todo caso se dejarn guardias para la tramitacin de los asuntos urgentes, para los que se utilizarn de preferencia los servicios de quienes no tuvieren derecho a vacaclones. (Art. 30 de la Ley.) La Secretara de Gobernacin es el rgano admiuistrativo, que por medio de un Decreto seala la poca y condiciones de las vacaciones. Se ha discutido la conveniencia de escalonar estas vacaciones, porque prcticamente se suspende toda la actividad de la Administracin pblica con indudable pero juicio para los servicios pblicos. e) Licencias en caso de enfermedades no profesionales. De acuerdo con la fraccin XI, inciso a) apartado B, del artculo 12:l de la Constitucin, la seguridad social cubrid las enfermedades no profesionales y maternidad, y la misma fraccin, inciso h) agrega: "En caso de accidente o enfermedad, se conservar el derecho al trabajo, por el tiempo que determine la ley." "Cuando se trate de un trabajador y la enfermedad lo incapacite para el trabajo, tendr derecho a licencia con goce de sueldo, o con medio sueldo, conforme al Art. 85 del estatuto jurdico (reformado). Si al vencer la licencia c?n medio sueldo contina la incapacidad, se conceder al trabajador Iicenera sin goce de sueldo mientras dure la incapacidad hasta por 52 semanas contadas desde que se inici sta. Durante la licencia sin goce de sueldo, el I?stituto cubrir al asegurado un subsidio en dinero equivalente al 50 por <:l~nto del sueldo que perciba el trabajador al ocurrir la incapacidad. Al prlllcipiar la enfermedad, tanto el trabajador como la entidad u organismos pblicos en que labore, darn el aviso correspondiente al Instituto." (Artculo 22, fraccin 11 de la Ley del ISSSTE.) f) Licencias t'ncaso de accidente o enfermedad profesionales. (Art, 32 de la Ley del ISSSTE.) En estos casos el trabajadortendr derecho a licencia
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con goce de sueldo ntegro cuando el accidente o enfermedad incapaciten al trabajador para desempear sus labores. g) Suspensin temporal en caso de prisin preventiva. (Art. 45, fraccin JI de la Ley.) En estos casos la suspensin temporal de los efectos del nombramiento de un trabajador no significa el cese del mismo. Es causa de suspensin temporal: La prisin preventiva del trabajador, seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autoridad judicial o administrativa, a menos que, tratndose de arresto, el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese del trabajador. h) Trabajadores que manejan fondos o valores. (Art. 45, fraccin Il, prrafo 20 de la Ley.) Los trabajadores que tengan encomendado manejo de fondos, valores o bienes, podrn ser suspendidos hasta por 60 das, por el titular de la dependencia respectiva, cuando apareciese alguna irregularidad en su gestin mientras se practica, la investigacin y se resuelve sobre su cese.
i) Licencias sin goce de sueldo. (Art. 43, fraccin VIII de la Ley.) Son obligaciones de los titulares: Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a las de su plaza o como funcionario de eleccin popular. Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafn. Las licencias sin goce de sueldo dan origen a vacantes temporales y a vacantes definitivas segn los casos: a) Menores de seis meses, artculo 63, de la ley; b) Mayores de seis meses, artculo 64 de la ley.
7.
OTRAS VENTAJAS ECONMICAS PARA EL EMPLEADO
Tanto en la ley como en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y en leyes administrativas diversas, se establecen otras ventajas .econmicas para el empleado, a lo cual hay que agregar las obras generales de la administracin pblica, relativas a la poltica social comprendida en diversos ardenamientos.P
12 "Lo que se entiende por poltica de salarios debe sealar los lmites y los movimientos al resto de la poltica social. Los tiempos son difciles, pero la falta de reflexin y de tcnica puede hacerlos an ms difciles. Un proletariado empobrecido y febril espera con angustia un impulso decidido en el orden econmico que le saque de sus penurias, oscuridades y miserias. Estamos convencidos de que' tal cosa slo puede alcanzarse mediante un estudio nuevo, ms social y dinmico de la economa y la sociologa, de los procesos de la produccin, del mercado y de las relaciones laborales. Ello ser tan conveniente para los empresarios y capitalistas como para los propios trabajadores. No slo porque la paz social basada en la injusticia econmica es, a lo ms, una paz armada, sno tambin porque el salarismo (con su nueva poltica social y de rentas de trabajo, al poner en claro la realidad de los procesos econmicos, facilita la labor que los empresarios llevan a cabo, a veces bajo condiciones adversas." Antonio de la Granda. politica del bienestar social. Editorial Victoriano Surez. Madrid, 1960. Intr.
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Otras ventajas econmicas son: sobresueldos, sobrehaberes (Sern. [ud, Fed. Tomo 177, pg. 198), honorarios, compensaciones, horas extras (Art. 39 de la ley), gastos de representacin, gratificaciones, aguinaldos, servicios especiales o extraordinarios, y otros emolumentos no comprendidos en los anteriores. Indicamos que el Estado realiza una amplia poltica en beneficio de sus trabajadores, proporcionndoles casas-habitacin, propias o rentadas; servicios generales en materia de higiene, deportivas, culturales, artsticas, sociales, servicio mdico gratuito y hospitalizacin; adquisicin de automviles baratos; indemnizaciones por separacin injustificada, por accidentes y por enfermedades. De capacitacin y perfeccionamiento en instituciones nacionales y extranjeras.te Artculo 29 a 40 del estatuto de los trabajadores al servicio de los poderes de la Unin. Artculo 14 de la Ley de seguridad y servicios sociales. Es necesario precisar algunos de los conceptos anteriores. Desde luego el sueldo bsico, que se tomar en cuenta para los efectos de la ley del Instituto de Seguridad, se integrar solamente con el sueldo presupuestal, el sobresueldo y la compensacin de que ms adelante se habla; excluyndose cualquiera otra prestacin que el trabajador percibiera con motivo de su trabajo. Artculo 14 de la ley del Instituto.P Sueldo presupuestal es la remuneracin ordinaria sealada en la designacin o nombramiento del trabajador en relacin con la plaza o cargo que desempea, con sujecin al catlogo de empleos y al instructivo para la aplicacin del presupuesto de egresos. Sobresueldo es la remuneracin adicional concedida al trabajador en atencin a circunstancias de insalubridad o caresta de la vida del lugar en que presta sus servicios. Compensacin es la cantidad adicional al sueldo presupuestal y al sobresueldo que la Federacin otorga discrecionalmente en cuanto a su monto y duracin a un trabajador en atencin a las responsabilidades o trabajos extraordinarios relacionados con su cargo o por servicios especiales que desempee y que se cubre con cargo a la partida especfica denominada compensaciones adicionales de servicios especiales. Indicamos que la ley en su artculo 43, adems del derecho al ascenso del empleado pblico, le otorga otros derechos como obligaciones de los podefes de la Unin, tales como el derecho de reinstalacin, indemnizaciones, lUstrumentos de trabajo, aportaciones de seguridad, a las que nos referiremos ms adelante, prestaciones diversas, licencias sin goce de sueldo en comisiones sindicales, etc.
13
14
Articulos 29 a 40 del Estatuto y 14 de la Ley de seguridad y servicios sociales. Articulo 3.
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8.
DERECHO A PREMIOS, HONORES Y CONSlIlERACIONES
Ley actual de: D. O. F. 31 de diciembre de 1975. La ley administrativa, establece estmulos y recompensas a favor de los funcionarios y empleados de la Federacin, que desempeen sus labores con honradez, diligencia, constancia o acuciosidad ejemplares o bien por mritos relevantes. Art. 6.1 5 Toda actividad humana debe ser estimulada para dar nuevos impulsos a la accin individual. El Estado, como todas las grandes empresas, no debe olvidar a sus servidores y rodearlos de consideraciones que estimulen el trabajo personal, hacia metas siempre mejores.w La ley de referencia tiene por objeto estimular a los funcionarios y empleados que desempeen su cometido con honradez, diligencia, constancia y acuciosidad ejemplares. El personal que desempee con eficiencia las labores que le estn encomendadas merece la consideracin del Estado.
9. EL
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
El artculo 123, apartado B, fraccin XII, incisos a), b)J e), d)J (~)J f), de la Constitucin, dispone:
"La seguridad social se organizar conforme a las siguientes bases mnimas: "a) Cubrir los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilacin. la invalidez, vejez y muerte. "b] En caso de accidente o enfermedad, se conservar el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley. "e] Las mujeres disfrutarn de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto y de otros dos despus del mismo. Durante el perodo de lactancia, tendrn dos descansos extraordinarios por da, de media hora cada uno, para amamantar a sus hijos. Adems, disfrutarn de asistencia mdica y obsttrica. de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderas infantiles. Ud) Los familiares de los trabajadores tendrn derecho a asistencia mdica Y medicinas, en los casos y en la proporcin que determine la ley. He) Se establecern centros para vacaciones y para recuperacin, as como tiendas econmicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares. uf) Se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados."
Este rgimen de seguridad social constituye uno de los grandes adelantoS de la accin gubernamental, pues son una serie de prerrogativas legtimas
15
Hl
Articulo 2. "Ley de estmulos y recompensas." D. O. F. 6 de diciembre de 1954. Ley anteriol' Reglamento de la misma: D. O. F. 8 de mayo de 1957. Art, 1.
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para los servidores del Estado, precursores de un rgimen nacional de seguridad que comprenda a cualquier persona que resida en el territorio nacional. La Constitucin no ha fijado una estructura rgida en su sistema de seguridad, porquc expresamente ha insistido que ella se organizar dc acuerdo' con las bases mnimas. Puede por lo tanto, una ley ordinaria, ampliar estas prestaciones en beneficio de los trabajadores pblicos, mas no puede reducirlas durante su vigencia. Para atender los problemas de la seguridad social de los servidores del Estado la ley cre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 17 que sustituye en sus funciones a la antigua Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro.t" El artculo 3 de la Ley del Instituto establece con el carcter de obligatorias las siguientes prestaciones: Seguro de enfermedades no profesionales y maternidad; de accidente de trabajo y de enfermedades profesionales; de vejez, invalidez y por causa de muerte, as como indemnizaciones globales. Fracciones 1, XI, XII, XIII
Y XI\'.
Servicios de reeducacin y readaptacin de invlidos, servicios que eleven el nive] de vida tanto del trabajador como de su familia. Fracciones IU y IV. Promociones que mejoren la preparacin tcnica y cultural y que activen formas de sociabilidad del trabajador y (le su familia. 'Fraccin V. Crditos para la adquisicin en propiedad de casas y terrenos para la construn:i('l!I de las mismas, destinadas para la habitacin del trabajador. Fraccic'm V1. Ancudamiento de habitaciones econmicas pertenecientes al Instituto. Fracr.in V1. I'r('LllIIOS hipotecarios a corto plazo y j ubilacin, 'Fracciones VU, IX y X.
];IS
10. Er.
Ri.GIMEN
m:
LAS PENSIONES EN 1':1, DERf:CHO ADMINISTRATIVO
La pensin es un derecho patrimonial temporal que la ley otorga a los scrvidorc,s del Estado que se separen del empleo, y subsidiariamente a sus causahabientes, por mritos o servicios propios o extraos, o bien por pura g-racia del que lo concede o como remuneracin de servicios prestados. Ms adclant( aludiremos a las clases pasivas y su diverso rgimen. . ~iC'!'a define la jubilacin y la pensin en los trminos siguientes: 1!l "La 1ll:~t'~uci()n de la jubilacin es el derecho que el agente de la Administracin P\ll~h~a (civil}, tiene de percibir su sueldo, bien sea por su edad, por su impOSibilidad fsica, debido a la cual es relevado de la prestacin del servicio.
del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Ley de la Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro. Sufri durante su V1genda -numerosas reformas. 19 Rafael Bielsa, ob. cit, T. U;p;igs. 155 y 182. 5~ ed, 1956. Depalma editor. n. A.
17 Ley
1Il
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La pensin es un derecho pecuniario que la ley acuerda a determinados parientes, con calidad de herederos forzosos, del funcionario o empleado quc haya tenido derecho a la jubilacin. Es decir, es un derecho que nace para los herederos a la muerte del causante, y siempre que ste haya tenido derecho de jubilacin." El derecho a la jubilacin engendra el derecho a la pensin y se llama esta pensin jubilatoria. Aun cuando son conceptos diversos, mantienen una necesaria relacin en el sistema de seguridad.w
Artculo 63. (Reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.) El derecho a las pensiones de cualquier naturaleza nace cuando el trabajador o sus familias derechohabentes se encuentran en los supuestos consignados en esta ley,! satisfagan los requisitos que la misma seala. El expediente deber quedar integrado en un plazo mximo de ciento veinte das, contado a partir de que el Instituto reciba la solicitud, transcurrido el cual, se otorgar la pensin en un lapso de quince das. Si en los trminos sealados en el prrafo anterior no se integra el expediente y no se ha otorgado la pensin, el Instituto estar obligado a efectuar el pago del 65% de la pensin probable que pudiera corresponder al solicitante que estuviere separado definitivamente del servicio. La pensin provisional se cubrir en los trminos indicados hasta la fecha en que se otorgue la definitiva, sin perjuicio de que transcurridos dos aftas se revise el caso para determinar lo que proceda, independientemente de que se finquen las responsabilidades en que hubieren incurrido los funcionarios y empleados del Instituto y de las Entidades y Organismos pblicos que en los trminos de las leyes aplicables estn obligados a proporcionar la informacin necesaria para integrar los expedientes respectivos. Cuando el Instituto hubiere realizado un pago indebido, en los trminos del prrafo anterior, por omisin o error en el informe rendido por la Entidad o el Organismo, se resarcir al propio Instituto con cargo al Presupuesto de stos." Ley del ISSSTE. El rgimen de pensiones de los servidores pblicos est sometido a principios de inters general. que impone el criterio para considerar los problemas que se originen.:n Vase el captulo VIII de la ley. El rgimen de seguridad de los servidores pblicos, lo mismo que el rgimen de seguridad de obreros, campesinos, militares, forman parte del "Sistema General d.e Seguridad Social de la Nacin Mexicana", en proceso de integracin. Esta segundad constituye uno de los ms importantes servicios de la vida moderna civilizada, a travs de los cuales se da satisfaccin a imprescindibles necesidades sociales, roediante un rgimen de estricto derecho pblico.s-
Pensiones por gracia o graciables y pensiones de derecho u obligatorias

Las pensiones por gracia son las que discrecionalmente concede el EstadO a importantes personajes de la vida nacional o a sus descendientes, que renen condiciones excepcionales al prestar servicios relevantes a la patria.
20 El sueldo integral del servicio comprende: 1) La numeracin presupuestal y sus elementos complementarios; 2) Las remuneraciones diferidas a travs del rgimen de pensiones. 21 Maurice Hauriou. Droit administratii. 11 ed. pg. 625. 22 Carlos Carda Oviedo. Derecho administrativo. T. H, pg. 217, 1962. gl1- ed.
Por va de ejemplo sealaremos los siguientes: "Decreto que concede pensin vitalicia a los diputados y empleados del Congreso Constituyente de 1916-1917, mayores de 55 alas." El derecho a esta pensin se resuelve por los jueces de Distrito de acuerdo con la ley en un plazo de 30 das en cada caso. (D. O. F. del 4 de febrero de 1939.) Otro caso es el siguiente: "Decreto que autoriza la entrega de la cantidad de cinco mil pesos a los deudos de los diputados que firmaron la Constitucin de 1917." (D. O. F. del 4 de febrero de 1939.) Es interesante observar que este tipo de pensin no tiene ningn fundamento en la Constitucin, pues constituye una especial erogacin que debi haberse consignado en forma expresa.
Las pensiones obligatorias

Llamadas tambin pensiones de derecho, son aquellas que la ley concede a los servidores del Estado o a sus causahabientes que han llenado las condiciones legales que aqullas les reconocen.e El artculo 123, seccin B, fraccin XI de la Constitucin, fija las bases de organizacin de la seguridad social. De este modo la seguridad social de los servidores del Estado se regula por la ley de seguridad y servicios sociales de los mismos, por las disposiciones especiales que las leyes establecen en determinadas actividades como el rgimen de seguridad militar. Las pensiones son vitalicias cuando duran desde que se .obtienen hasta e~ fin de la vida; y son temporales cuando se limitan a plazos, condiciones o cIrcunstancias determinadas.
Clasificacin de las pensiones reconocidas legalmente

De acuerdo con la ley se pueden considerar las siguientes clases de pensiones:
A) Pensin jubilatoria llamada tambin de servicio.

. Tienen derecho a jubilacin los trabajadores con 30 aos o ms de serVICIO e Igual tiempo de contribucin al Instituto, en los trminos de esta ley, cualquiera que sea su edad. . La jubilacin dar derecho al pago de una cantidad equivalente al 100 por Ciento del sueldo regulador que se define en el artculo 79 y su precepcin comen~ar~ a partir del da siguiente a aquel en que el trabajador hubiese disfrutado el ultImo sueldo por haber causado baja. Sin embargo, la cuota diaria mxima para las pensiones y jubilaciones nunca ser mayor de veinte veces la cuota mnima
23 Sarria. Derecho administrativo. 3\1 ed., pg. 124. Crdoba, 1956.
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vigente en el Instituto, a que se refiere el artculo 78. Articulo 7'.!. de la ley del ISSSTE.24
B) Pensin por vejez.

Tienen derecho a la pensin por vejez, los trabajadores que habiendo cumplido 55 aos de edad, tuviesen 15 aos de servicios como mnimo e igual tiempo de contribucin al Instituto. Artculo 73 de la ley. El artculo 77 determina cmo se fija el monto de la pensin.
C) Pension por invalidez.

La pensin por invalidez se otorgad a los trabajadores que se inhabiliten fsica o mentalmente por causas ajenas al desempeo de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido al Instituto cuando menos durante 15 aos. El derecho al pago de esta pensin comienza a partir de la fecha en que el trabajador cause baja motivada por la inhabilitacin. Para calcular el monto de esta pensin. se aplicar la tabla contenida en el artculo 77, en relacin con el artculo 79. Artculo 82 de la ley del ISSSTE.
D) Pensiones por causa de mucrteF:
Las pensiones por cama de muerte del trabajador, ongman diversas clases de pensiones, tales como las pensiones de viudez, de orfandad y pensiones a los ascendientes. La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad y siempre que hubiera contribuido al Instituto por ms de 15 aos, as como... la de un pensionado por vejez o invalidez, darn origen a las pensiones de viudez y de orfandad o pensiones a los ascendientes, en su caso, segn 10 previene esta ley. El derecho al pago de esta pensin se iniciar a partir del da siguiente de la muerte de la persona que haya originado la pensin. Artculo 88 de la Ley del ISSSTE.
E) Pensiones por riesgos profesionales.

Todas las pensiones a que hemos hecho referencia se origman fuera del servicio. Pero la ley considera el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. El trabajador sufre los riesgos y enfermedades profesionales durante el ejercicio de su cargo. Para todos estos casos el Estado asume la atencin de esos riesgos con cargo a su propio patrimonio. De acuerdo con el artculo 29 de la Ley del ISSSTE, el Instituto se subrogar en la medida y trminos de esta ley en las obligaciones de las entidades y organismos pblicos responsables. Tambin en etos casos se otorgan pensiones, como en el caso del artculo 32, 24 Aumentos de pensiones. Sem. [ud, Fed, ~ p, T. 2, pg. 55, 4~ S. Naturaleza jurfrlica de las pensiones. La misma ejecutoria. 25 Indemnizacin en casos de muerte por riesgo profesional. Sem, [ud, Fed. 4~ S. ~ p. T. 26, pg. 138.
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fraccin 111 de la ley: Al ser declarada una incapacidad parcial permanente se conceder al incapacitado una pensin de acuerdo con la misma ley. Lo mismo se otorgar una pensin en la incapacidad total permancllte, fracciones IV y V. Cuando el trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo profesional, los derechohabientes sealados en el artculo 119 y en el orden que establece, gozarn de una pensin ntegra, equivalente al 100 por ciento del sueldo o sueldos que hubiese percibido el trabajador en el momento de ocurrir el fallecimiento, disminuyendo dicha pensin en un lO por ciento el segundo ao y as sucesivamente en los subsecuentes, hasta llegar a la mitad de la pensin, Artculo 33. de la ley del ISSSTE.
Irrevocabilidad de las pensiones La doctrina administrativa mantiene el principio de la irrevocabilidad de las pensiones. El acto de revocacin implica el desconocimiento de un derecho, que slo a los tribunales judiciales corresponde determinar. La ley de seguridad de los servidores del Estado faculta a la Junta directiva del Instituto para revocar las jubilaciones o pensiones. Artculos 110, fraccin VI; y 1H de la Ley del ISSSTE. Esta revocacin o insubsistencia de las pensiones debe apoyarse en la ley, pues de otra manera sera francamente retroactiva, al afectar indudables derechos adquiridos de los trabajadores pblicos. La anterior ley de pensiones civiles de retiro estableca:
Artculo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos que hayan servido de base para conceder una pensin se proceder por la Junta Directiva a la respectiva revisin y se exigirn en su caso las responsabilidades consiguientes."
Por otra parte, otorgada una pensLOll ingresa al pa trimonio el derecho a percibirla y no puede ser retirada sino por autoridad competente y de aC,uerdo con la ley que fund su otorgamiento. (Sem. [ud, de la Fed. T. 25, pags. 511 y 14'17; T. 42; pgs. 1962 y 3525.)
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CAPTULO V
DERECHO DE ASOCIACIN, SINDICALIZAClN y DERECHO DE HUELGA

1. El derecho de asociacin sindical de los trabajadores al servrcio del Estado.-2. Organizacin y funcionamiento de los sindicatos de trabajadores al servicio del Estado.-3. Derecho de asociacin y coalicin de funcionarios pblicos.-4. El derecho de huelga de los servidores del Estado.-5. Procedimiento en materia de huelgas.-6. El derecho de sindicalizacin y el derecho de huelga en los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.-7. Causas de terminacin del nomo bramiento.-8. La salida del servicio.-9. La colaboracin forzada u oblgatoria a los particulares.
1. EL
DERECHO DE ASOCIACIN SINDICAL DE LOS TRABAJADORES
AL SERVICIO DEL EsTADO
El derecho de asociacin y el sindicalismo, conquistados en penosos desarrollos, han sido dos viejos ideales de la clase trabajadora, que comparten los trabajadores al servicio del Estado. Un tema discutido en el derecho administrativo es el que se refiere al derecho de asociacin y en particular al derecho de asociacin sindical. El criterio tradicional se manifest en el sentido de que el Estado es una insti~uci~n de instituciones, ajena a propsitos de lucro, que regula su actividad In~pIrada en asegurar el inters pblico, por lo que no se poda aceptar la ex.Istencia de entidades que interfirieran la accin pblica y se viera obligado a abandonar la tarea suprema de equilibrar y armonizar los intereses de una comunidad. Se pens en todo caso, que la colectividad sera la que resintiera gr~vemente los perjuicios de una contradiccin entre la Administracin pblIca y sus trabajadores, al compartir innecesariamente el arte de gobierno del Estado.! Los autores clsicos como Berthelemy, afirmaron alarmados ante el nuevo orden de cosas: "El sindicalismo funcionarista, es un fermento de indisciplina y Una fuente de discusin."
.! La ley Chapellier de 14 de junio de 1791 prohibi toda clase de asociaciones profeSIOnales.
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En un primer momento de esta polmica se hizo una distincin entre el derecho de asociacin y el derecho a sindical izarse.? El derecho de asociacin de los trabajadores del Estado apareci como una consecuencia lgica del principio establecido en el artculo 9 de la Constitucin: "No se podr coartar el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con cualquier objeto lcito; pero solamente los ciudadanos de la Repblica podrn hacerlo, para tomar parte en los asuntos poI ticos del pas. N inguna reunin armada tiene derecho de liberar" " La Constitucin de 1917 consagr el principio de asociacin sindical en el artculo 123, fraccin XVI, apartado A, que ordena: "Tanto los obreros como los empresarios tendrn derecho para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales", etc. Resuelta por la Suprema Corte la aplicacin del artculo 123 constitucional a las relaciones entre el Estado y sus servidores, la ley reglament este derecho de asociacin sindcal.s Len Duguit expres a propsito del sindicalismo pblico, que "el sindicalismo de los funcionarios es una manifestacin del gran movimiento sindicalista, pero tiene su dominio propio, porque los funcionarios que estn encargados de asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos, constituyen una clase enteramente diferente de los trabajadores de la industria privada, sera falsear completamente el movimiento el pretender asociarlo al movimiento obrero propiamente dicho. El querer federal izar sus asociaciones con las de los sindicatos obreros, es desconocer completamente sus intereses." El derecho de asociacin sindical de los trabajadores pblicos es un derecho indiscutible, por lo que estimamos justa la posicin de nuestra Constitucin y de la legislacin regulando tan importante actividad relacionada con la Administracin pblica. "Los hombres amantes de la libertad siempre han luchado porque se respete el principio de la libertad sindical, que se traduce en dos cuestiones: dejar al trabajador en posibilidad de formar parte de un sindicato o no, y respetar el derecho que tiene para separarse de un sindicato cuando as le convenga, a lo que se agrega el derecho del trabajador de elegir entre varios sindicatos, el que prefiera." (Euquerio Guerrero, Manual de derecho del trabajo, II, pg. 27, 1962.) Con esto se reconoci una antigua tradicin mexicana que va desck 1;1 primera ordenanza de herreros de 1524, hasta las modernas asociaciones sindicales.!
;! Pedro Harmignie. El Estado y sus agentes. Sindicalismo revolucionado. La EsJlaill moderna. Madrid. 3 Esta/uta de [o sindicatos en la URSS. Mosc, 1951. 4 Ejemplo de estas modernas organizaciones sindicales es la Hisradrut en el EstadO dc Israel. Esta confederacin general de trabajadores seala nuevos rumbos a la accin sin' dical con sus actividades obreras, cooperativistas y de accin estatal, que mu~"'tra la
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La fase final de este proceso en Mxico encontr la mejor consagracion en la ltima e importante reforma al artculo 123 que fue adicionado con una seccin B dedicada a los trabajadores del Estado, que en su fraccin X ordena: "Los trabajadores tendrn el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. " Por lo que se refiere a las instituciones descentralizadas, tanto el artculo 123 como la ley federal del trabajo les otorgan ampliamente este derecho de asociacin sindical. En instituciones descentralizadas que han alcanzado su plena autonoma como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, sus trabajadores gozan del derecho de asociacin. "Las relaciones entre la Universidad y su personal de investigacin, docente y administrativo se regirn por estatutos especiales que dictar el Consejo Universitario. En ningn caso los derechos de su personal sern inferiores a los que concede la Ley Federal del Trabajo." Artculo 17 de su ley orgnica."
Este proceso de lucha social universal culmin en el orden internacional. cuando la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas proclam la "Declaracin de los Derechos del Hombre". Estableciendo en su artculo 20: "1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin." "2. Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin." Contrariando este principio. el artculo 69 de la ley de los servidores pblicos de mantener el principio de libertad de asociacin sindical agrega: " ... pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso. no podrn dejar de formar parte de l, en ningn caso, salvo que fueren expulsados".s
2.
ORGANIZACIN y
FUNCIONAMIENTO DE LOS SINDICATOS
DE TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma dependencia. constituidas para el estudio. mejoramiento y defensa de sus intereses comunes.
Sindicato nico
En cada dependencia slo habr un sindicato. En caso de que concurran varios
~upos de trabajadores que pretendan ese derecho, el Tribunal Federal de Conci-
-27
lIaCIn y Arbitraje otorgar el reconocimiento al mayoritario.
capacidad de organizacin de la clase trabajadora y su significacin en el mundo del futuro. 11 Derechos de asociacin de los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Sem, Jud. Fed. 6'" p. 4" S. T. 4, pg. 114. e Artculos 67 a 68 de la Ley de los trabajadores al servicio del Estado.
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Derecho de asociacin
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Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspondiente. pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrn dejar de formar parte de l, salvo que fueren expulsados. Los trabajadores de confianza no podrn formar parte de los sindicatos. Cuando los trabajadores sindicalizados desempeen un puesto de confianza, quedarn en suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organizacin sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabajadores o ms. y que no exista dentro de la dependencia otra agrupacin sindical que cuente con mayor nmero de miembros. Registro del sindicato Los sindicatos sern registrados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, a cuyo efecto remitirn a ste, por duplicado, los siguientes documentos: l. El acta de la asamblea constitutiva o copia de ella, autorizada por la directiva de la agrupacin. II. Los estatutos del sindicato; III. El acta de la sesin en que se haya designado la directiva o copia autorizada de aqulla, y IV. Una lista de los miembros de que se componga el sindicato, con expresin de nombres de cada uno, estado civil, edad, empleo que desempea, sueldo que perciba y relacin pormenorizada de sus antecedentes como trabajador. El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje. al recibir la solicitud de registro, comprobar por los medios que estime ms prcticos y eficaces, que no existe otra asociacin sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la peticionaria cuenta con la mayora de los trabajadores de esa unidad para proceder, en su caso, al registro.
Cancelacin del registro

El registro de un sindicato se cancelar por disolucin gistre diversa agrupacin sindical que fuere mayoritaria. cin podr hacerse por persona interesada y el Tribunal, entre dos organizaciones que pretendan ser mayoritarias, recuento correspondiente y resolver de plano. del mismo cuando se reLa solicitud de cancelaen los casos de conflicto ordenar desde luego el
Expulsion del sindicato

Los trabajadores que por su conducta o falta de solidaridad fueren expulsados de un sindicato, perdern por ese solo hecho todos los derechos sindicales que esta ley concede. La expulsin slo podr votarse por la mayora de los miembros del sindicato respectivo o con la aprobacin de las dos terceras partes de los delegadoS a sus congresos o convenciones nacionales y previa defensa del acusado. La expulsin deber ser comprendida en la orden del da.
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No reeleccin y clusula de exclusin

Queda prohibido todo acto de reeleccin dentro de los sindicatos. El Estado no podr aceptar, en ningn caso, la clusula de exclusin.
Obligaciones y prohibiciones de los sindicatos

Son obligaciones de los sindicatos: l. Proporcionar los informes que en cumplimiento de esta ley, solicite el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje; II. Comunicar al Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, dentro de los diez das siguientes a cada eleccin, los cambios que ocurrieran en su directiva o en su comit ejecutivo, las altas y bajas de sus miembros y las modificaciones que sufran los Estatutos; lIl. Facilitar la labor del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, en los conflictos que se ventilen ante el mismo, ya sea del Sindicato o de sus miembros, proporcionndole la cooperacin que le solicite, y IV. Patrocinar y representar a sus miembros ante las autoridades y ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje cuando les fuere solicitado.
Disolucin de los sindicatos

Los sindicatos se disolvern: I. Por el voto de las dos terceras partes de los miembros que los integren, y II. Porque dejen de reunir los requisitos sealados por el Artculo 71.
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado

Los sindicatos podrn adherirse a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, nica Central reconocida por el Estado. La Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado se regir por sus estatutos y, en lo conducente, por las disposiciones relativas a los sindicatos que seala esta ley. En ningn caso podr decretarse la expulsin de un sindicato del seno de la Federacin.
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindicatos y, en general, los gastos que origine el funcionamiento de stos, sern a cargo de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares: Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su plaza o como funcionario de eleccin popular. Artculo 43, fraccin VII de la ley.
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3.
DERECHO DE ASOCIACIN Y COALICIN DE FUNCIONARIOS PBLICOS
Se ha pretendido indebidamente equiparar el derecho de asociacin con la coalicin de funcionarios. El derecho de asociacin de los funcionarios constituye el ejercicio legtimo de un derecho consagrado en la Constitucin, en las leyes y reconocido como un principio universal de derecho." El artculo 216 del Cdigo Penal para el Distrito Federal establece: "Cometen el delito de coalicin: los funcionarios que se coaliguen. .. para hacer dimisin de sus puestos con el fin de impedir o suspender la administracin pblica en cualquiera de sus ramas ... " La penalidad establecida en el artculo 215 del mismo Cdigo es de seis meses a dos aos de prisin y multa de veinticinco pesos a mil pesos.
"Si la huelga, expresa Tardieu, es un hecho que puede verificarse legalmente en el curso de la ejecucin de un contrato de trabajo regulado por el derecho de trabajo, es, por el contrario, un acto ilcito cuando resulta de un acuerdo de los funcionarios para hacer cesar el servicio. El funcionario, por la aceptacin del cargo, vive sometido a todos los deberes que se derivan de las propias necesidades del servicio, y ha renunciado a todas las actividades cuyo ejercicio fuese incompatible por el funcionamiento normal y continuo de los rganos necesarios a la vida nacional. Los funcionarios de todas clases, al declararse en huelga. no cometen solamente una falta individual."
El delito de coalicin de funcionarios, el derecho de asociacin de funcionarios y la coalicin que reglamenta la Ley Federal del Trabajo deben distinguirse. La coalicin a la que aludimos como delito, se refiere a una actitud delictuosa de los funcionarios no relacionada con sus actividades laborales. La ley reconoce la libertad de coalicin de trabajadores y patrones. Art. 354. Coalicin es el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus intereses comunes. Artculo 355 de la Ley Federal del Trabajo. Pizarro Surez insiste en la importancia que tiene no confundir el derecho de coalicin con el derecho de asociacin, pues inclusive, la titularidad del derecho de huelga corresponde a la coalicin y no a los sindicatos por el hecho de serlo.
4.
EL DERECHO DE HUELGA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La funcin pblica no slo implica deberes, tambin otorga derechos a los trabajadores. Entre ellos el ms importante y discutido es el derecho de huelga.s
7 S
Nicols Pizarra Surez. La huelga en el Derecho mexicano. El captulo III del Ttulo Hl de la ley de los servidores del Estado reglamenta la
421
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligacin de asegurar sin interrupcin la continuidad, que es esencia de la vida nacional; es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio pblico. "La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado a hacer fracasar al empresario patronal y responder a las posibilidades unilaterales de loh-cut que tenan los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire [rancais. Ed. Michell, pg. 741. La aceptacin del derecho de huelga de los servidores del Estado es la consecuencia de un largo proceso ele luchas sociales. que ha considerado que no deben negarse a los funcionarios y empleados pblicos los mismos derechos que han conquistado los dems trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza especial y delicada de la funcin pblica, equiparar totalmente la situacin obreropatronal a la de la Administracin pblica. Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrn, sino un Estadoservidor de los intereses generales. Sus actos estn desprovistos del espritu de lucro y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy serias razones econmicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de cementerios, de hospitales, acarrea muy graves consecuencias que deben serenamente considerarse. Nadie ha objetado con ms firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del ~stado que Castn Jeze, en su obra: Principios generales del Derecho AdministratIVO: "Si el Estado es un todo armnico, nico e indivisible, un ente armnico que tiene como fin esencial el servicio pblico, no se concibe que pueda haber una discrepancia de intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa ms que una discrepancia de intereses en su manifestacin dinmica. La tesis del servicio pblico impone a los agentes la prohibicin de todos aquellos actos que puedan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio pblico. La huelga de los agentes pblicos propiamente dichos constituye siempre, sean las que fueren las circunstancias, una falta grave. Huelga y servicio pblico son ideas antitticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del servicio pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses particulares de los agentes. Por respetables que sean esos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el inters general que representa el servicio pblico. El rgimen del servicio pblico se basa en la supremaca del inters general." El propio artculo 123, apartado A, en su fraccin XVIII de la Constitucin, ordena: "Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo COn los del capital. En los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar aviso, con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas sern consideradas COmo ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciere actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aqullos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependen del gobierno." 9
ma~er~a de las huelgas, artculos 92 a 98 y el captulo siguiente, artculos 99 a 109. el procedImiento en materia de huelgas y la intervencin del Tribunal de Arbitraje. 9 La Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje ha invariablemente interpretado que el .eq.uilibrio a que hacen referencia la Constitucin y la ley de la materia. es el que debe eXistir entre una empresa determinada y sus obreros y no entre stos y las condiciones generales de la vida en el pas. en un momento dado. "Alfonso Guzmn Neyra. El Uni-
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El artculo 123, apartado B, fraccin X de la Constitucin establece: " ... Podrn, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que este artculo les consagra." La lectura de este precepto constitucional nos obliga, a reflexionar si la huelga general en todos los servicios pblicos es constitucional. El precepto claramente expresa, que la huelga se reduce a "una o varias dependencias de los poderes pblicos", mas no a todas. La huelga, dice Mario de la Cueva, es el ejercicio de la facultad legal de las mayoras obreras para suspender las labores en las empresas, previa observancia de las formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses colectivos de los trabajadores y patronos.w
En Suiza, la ley federal sobre el estatuto de los funcionarios prohbe la huelga; en Blgica, los agentes no pueden suspender sus funciones sin autorizacin; en los Estados Unidos la ley Taft-Hartley declara ilegal una participacin en la huelga; en Inglaterra, la huelga en los servicios de agua, gas y electricidad es ilcita y los empleados del servicio civil estn sujetos al poder disciplinario. (Catherne.) En la Unin Sovitica no se permite el derecho de huelga "desde el momento en que el Estado tiene conciencia de no representar a una clase social, sino a toda la nacin, todas las categoras humanas que la componen, no puede, sin contradecirse, que sus agentes entren en huelga contra ella misma, es decir, contra la nacin". La ley de los trabajadores al servicio del Estado, reglamenta la materia de huelga en sus artculos 92 a 109, en estos trminos generales.
Definicin legal de huelga
Huelga es la suspensin temporal del trabajo como resultado de una coalicin de trabajadores decretada en la forma y trminos que esta ley establece.U
Declaracin de huelga
Declaracin de huelga es la manifestacin de la voluntad de la mayora de los trabajadores de una dependencia de suspender las labores de acuerdo con los requisitos que establece la ley, si el titular de la misma no accede a sus demandas. 12 Artculos 99 a 109 de la ley de los servidores del Estado.
versal" del 6 de octubre de 1948. Entonces Presidente de la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje. 10 Mario de la Cueva. Derecho mexicano del trabajo. T. 11, pg. 810. Ed. porra, S. A., 1949. 11 La Ley Federal del Trabajo define la coalicin como el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus intereses. Artculo 355. Huelga es la suspensin temporal del trabajo, llevada a cabo por una coalicin de trabajadores. Artculo 440. Ley Fed. Tr, 12 Alfonso Trueba Olivares. Las huelgas que afectan a los servicios pblicos. Ed. Jus. Mxico, 1960.
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Huelga secretarial, o parcial

Los trabajadores podrn hacer uso del derecho de huelga respecto de una dependencia cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que COIlsagra el apartado B tIel articulo 123 constitucional.
Huelga iniersecretarial
La huelga podr comprender tambin varias dependencias de los poderes pblicos en los trminos antes sealados. Desde luego este texto en relacin con el mandato constitucional proscribe las huelgas generales. Es decir, las huelgas que comprendan a toda la Administracin pblica.
Suspensin de los efectos del nombramiento

La huelga slo suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores por el tiempo que dure, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento. Por otra parte, la huelga deber limitarse al mero acto de suspensin del trabajo.
Actos de violencia
La ley sanciona los actos de violencia con la prdida de la calidad de trabajador y su consignacin en caso de que los actos sean delictuosos.
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por medio de los organismos nacionales.
5.
PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE HUELGAS

13
Declaracin de huelga
Para declarar una huelga se requiere: I. Que se ajuste a los trminos del artculo 94 de esta ley, y 11. Que sea declarada por las dos terceras partes de los trabajadores de la dependencia afectada.
Pliego de peticiones ante el tercer rbitro del tribunal

Antes de suspender las labores, los trabajadores debern presentar al presidente del. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje su pliego de peticiones con la C?pa del acta de la asamblea en que se haya acordado declarar la huelga. El preSIdente, una vez recibido el escrito y sus anexos, correr traslado con la copia de
13
Jean Rivero, ob, cit., pg. 384, Cap. 11.
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ellos al funcionario o funcionarios de quienes dependa la concesin de las peticiones, para que resuelvan en el trmino de diez das, a partir de la notificacin. Declaracin de legalidad e ilegalidad de la huelga El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje decidir. dentro de un trmino de setenta y dos horas, computado desde la hora en que se reciba la copia del escrito acordando la huelga, si sta es legal o ilegal, segn que se hayan satisfecho o no los requisitos a que se refieren los artculos anteriores. Si la huelga es legal, proceder desde luego a la conciliacin de las partes, siendo obligatoria la presencia de stas en las audiencias de avenimiento. La huelga es legal Si la declaracin de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez das a que se refiere el aro tculo 95, no se hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajadores podrn suspender las labores. Suspensin de labores Si la suspensin de labores se lleva a cabo antes de los diez das del emplazamiento el tribunal declarar que no existe el estado de huelga; fijar a los trabajadores un plazo de veinticuatro horas para que reanuden sus labores aperciblndolos de que si no lo hacen quedarn cesados sin responsabilidad para el Estado, salvo en casos de fuerza mayor o de error no imputable a los trabajadores, r declarar que el Estado o funcionarios afectados no han incurrido en responsabilidad. La huelga es ilegal Si el tribunal resuelve que la declaracin de huelga es ilegal, prevendr a los trabajadores que, en caso de suspender las labores, el acto ser considerado como causa justificada de cese y dictar las medidas que juzgue necesarias para evitar la suspensin. La huelga inexistente Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarn cesados por este solo hecho, sin responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspendido sus labores. Huelga ilegal y dclictuosa La huelga ser declarada ilegal y delictuosa cuando la mayora de los huelguistas ejecuten actos violentos contra las personas o las propiedades, o cuando se decreten en los casos del artculo 29 constitucional. Conclusin de la huelga La huelga terminar: l. Por avenencia entre las partes en conflicto;
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11. Por resolucin de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo la mayora de los miembros; lII. Por declaracin de ilegalidad o inexistencia, y IV. Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la conformidad de stas, se avoque al conocimiento del asunto. Al resolverse que una declaracin de huelga es legal, el tribunal a peticin de las autoridades correspondientes y tomando en cuenta las pruebas presentadas, fijar el nmero de trabajadores que los huelguistas estarn obligados a mantener en el desempeo de sus labores, a fin de que continen realizndose aquellos servicios cuya suspensin perjudique la estabilidad de las instituciones, la conservacin de las instalaciones o signifique un peligro para la salud pblica. En la doctrina francesa la huelga se define como una cesacin colectiva del trabajo, cuyo objetivo puede ser un mejoramiento de las condiciones de trabajo, sea el sostenimiento de una accin poltica o social. La licitud de la huelga de los agentes pblicos ha sido reconocida por la jurisprudencia administrativa y judicial. La multiplicacin de las huelgas oblig a la expedicin de la ley del 31 de julio de 1963. L'lS huelgas de enrolamiento o escalonamiento se prohben. El derecho de huelga [niede ser limitado por la ley. Diversas leyes fijan los casos en que se prohbe la huelga. Auby y Ducos-Ader, Ob, cit., pg. 170.
6. EL
DERECHO DE SINDICALIZACIN y
EL DERECHO DE HUELGA EN LOS ORGANIS-
MOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte, el grupo de trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unin y adems enumera las instituciones que quedan comprendidas en la misma ley; y concluye, as como de los otros organismos descentralizados similares a los anteriores que tengan a su cargo funcin de servicios pblicos. Tambin el artculo 89 de la ley seala otros grupos que quedan excluidos de la ley como los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, los miembros del Servicio Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos preceptos es bastante confuso, se entiende que los trabajadores de Petrleos, Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos descentralizados no similares a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen por sus leyes respectivas. El artculo 123, seccin A, fraccin XXXI establece de la competencia de las autoridades federales en asuntos relativos a la industria textil, elctrica, cinematogrfica, hulera y azucarera, minera, hidrocarburos, ferrocarriles y empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el gobierno federal; empresas que acten en virtud de un contrato o concesin fc~eral, y las industrias que le sean conexas; a empre~as que ejecuten trabaJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos o ms entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en ms de una entidad federativa y, por ltimo, las obligaciones que en materia educativa correspondan a los patronos en la forma y trminos que fije la ley respectiva.
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Las instituciones administrativas se rigen por sus leyes particulares y en ellas como en Petrleos, Ferrocarriles, se indica que adems de su ley, se aplica la Ley Federal del Trabajo y los contratos colectivos de trabajo. En el caso de la ley del Seguro Social se establece en el artculo 245 de su ley, que las relaciones entre el Instituto y sus empleados se regirn por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo. En cuanto a las empresas de participacin estatal stas se rigen por la Ley Federal del Trabajo de acuerdo con el citado artculo 123, seccin A, fraccin XXXI de la Constitucin y artculo 1Q de la ley.
7.
CAUSAS DE TERMINACIN DEL NOMBRAMIENTO
Al hablar del poder disciplinario de la Administracin, aludimos a la suspensin en el empleo, ahora nos ocuparemos del cese. Ya indicamos que en el rgimen de nuestra Constitucin, el artculo 123, apartado B, fraccin Ir de la Constitucin ordena: 14 "Los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije la ley. "En caso de separacin injustificada tendr derecho a optar por la reinstalacin de su trabajo o por la indemnizacin correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresin de plazas, los trabajadores afectados tendrn derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnizacin de ley." La palabra "cese" viene del verbo cesar que significa suspender o acabarse una cosa. Segn el Diccionario de la Academia: "el cese es la nota que se pone en la nmina o ttulo de los que gozan sueldo del Estado, o documento que se expide para que desde aquel da cese el pago de la asignacin~ que tena algn Indivduo't.t" Indudablemente que en el sentido relacionado con la funcin pblica, el cese de un empleado puede tener un sentido ms amplio, porque no slo comprende la separacin del empleado por las causas que se consideren justas, sino. adems, por las consecuencias y efectos sobre los actos administrativos que tuvo el empleado a su cargo. La cesacin de la funcin pblica en unos casos es voluntaria, como en
H Despido injustificado de los empleados pblicos. Sem, [ud, Eed, 1ft p. 4" S. T. 5, pg. 96. Requisitos para el cese de los empleados pblicos. Sem, [ud, Fetl: 6" p, 4:' S. T. 5, pg. 96. Tesis jurisprudencial nmero 433. Suprema Corte. Amparo improcedente contra el cese de los empleados pblicos. 15 Antonio Royo-Villanova. Ob, cit., 24 ed, Pg. 195, hace esta clasificacin del trmino de la relacin jurdica: A. Por voluntad del funcionario: a) Dimisin o renuncia; b) Jubilacin voluntaria; B. Por actos de la Administracin; a) Destitucin disciplina' ria; b) Jubilacin por imposibilidad fsica;. C. Por ministerio de ley; a) Jubilacin forzosa; por edad; b) Transcurso del tiempo sealado (Concejales, diputados provinciales, etc.),
427
la renuncia, el abandono de cargo y la jubilacin. En otros casos es un acto de la administracin, subordinado a los principios de la ley, como la supresin del cargo, la destitucin, la inhabilitacin. Debemos distinguir cuatro causas de cesacin en la funcin pblica: la renuncia, la licencia, el retiro y la destitucin.
Artculo 46 de la ley de servidores del Estado: "Ningn trabajador podr ser cesado sino por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designacin de los trabajadores slo dejar de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias por las siguientes causas: 1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta injustificada a labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo, o a la atencin de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspensin o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o la vida de las personas, en los trminos que sealen los reglamentos de trabajo aplicables a la dependencia respectiva." (Reforma del D. O. F. del 20 de enero de 1967, al An. 46, fraccin 1 de la ley); Il. Por conclusin del trmino o de la obra determinantes de la designacin; lI1. Por muerte del trabajador; IV. Por incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida el desempeo de sus labores; V. Por resolucin del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje en los casos siguientes: a) Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad U honradez o en actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o compaeros o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio. . b) Cuando faltare por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa Justificada. e) Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y dems objetos relacionados con el trabajo. d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo. Cese de los trabajadores del Estado por actos contrarios a las buenas costumbres. Sem, [ud. Fed. 6~ poca. T. 12, pg. 246, 4~ Sala. Cese de los trabajadores por actos contrarios a las buenas costumbres. VI poca. T. XII, pg. 246, 4~ Sala; T. XXI, pg. 276, VI poca, 4<l Sala. e) Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuvieren conocimiento con motivo de su trabajo. f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que all se encuentren. Probidad de los empleados. Sem. [ud. Fed. VI poca. T. 5, pg. 96, 4~ Sala, maestros inmorales. VI poca, 4~ Sala, T. 1, pg. 96. g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de sus superiores. . h) Por concurrir habitualmente al trabajo en estado de embriaguez o bajo la mfI~encia de algn narctico o droga enervante. d 1) Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo e la dependencia respectiva.
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j) Por prisin que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados sujetos a proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pg. lZ47, V poca.)
En los casos a que se refiere esta fraccin, el trabajador que diere motivo para la terminacin de los efectos del nombramiento podr ser, desde luego, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato de su dependencia, pero si no fuere as, el jefe superior de la oficina podr ordenar la remocin a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje.t" Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no tendr derecho al pago de salarios cados.
8.
LA SALIDA DEL SERVICIO
Debemos distinguir los casos siguientes:

a) Interrupcin de la actividad; b) Suspensin de los efectos del nombramiento; y e) Terminacin de los efectos del nombramiento. Art. 46 de la Ley.
Por lo que se refiere al primer caso, o sea la interrupcin de la actividad del empleado, deben distinguirse dos casos 1) Vacaciones; y 2) Licencias. El artculo 30 de la ley previene que los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicios, disfrutarn de dos perodos anuales de vacaciones de diez das cada uno, en las fechas que se sealen al efecto. La Secretara de Gobernacin es el rgano administrativo que por medio de un decreto, seala la poca y condiciones de esta suspensin de trabajos administrativos, que prcticamente inmovilizan a la administracin pblica durante esos recesos. De acuerdo con la ley los trabajadores que sufran enfermedades no profesionales, tienen derecho a licencias individuales, cuya duracin y condiciones respecto del goce de sueldo dependen del trmino que el empleado tenga de prestar servicios continuados. Los empleados tienen derecho a licencias sin goce de sueldo por los trminos que precisa la ley.
Despido justificado de los empleados pblicos. Sem . [ud, Fed, 6;;1 poca. T. 3, pg. 124. 4<1 Sala. Requisitos para el cese de los empleados pblicos. Sem . [ud, Est, 6;;1 p. T. 3. pg. 124. 4'" S. . . Pueden consultarse las siguientes ejecutorias de la Suprema Corte: Empleados sUJetOS a proceso. T. H2. pg. 1247; suspensin de los empleados. T. 104, pg. 382; Cece o remocin, T. 69. pg. 3073; T. 71. pg. 2559;; T. 99, pg. 287; reinstalacin: T. 99. pg. 1891, T. 102. pg. 2064: T. 102. pg. 2046; Y en cuanto a prescripcin de la accin: T. 104. p;ig. 2360 Y T. 104, pg. 1390.
16
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Debemos referirnos a las licencias para comisiones sindicales. Son obligaciones de los Poderes de la Unin: conceder licencia sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando fueran promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones como funcionarios pblicos de eleccin o de otra ndole. Las licencias abarcarn todo el perodo para el que hayan sido electos y ste se computar como efectivo dentro del escalafn. Las causas de suspensin temporal de los efectos del nombramiento son: que el trabajador contraiga alguna enfermedad contagiosa que signifique peligro para las personas que trabajan con l, y la prisin preventiva del trabajador seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autoridad judicial o administrativa a menos que tratndose de arrestos por delitos Contra la propiedad, contra el Estado o contra las buenas costumbres, el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese del empleado. '
La ltima reforma a la Ley de los Trabajadores al servicio del Estado, publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1975, alude a un nuevo sistema respecto de la terminacin del nombramiento. El artculo 127 bis, ordena: "El procedimiento para resolver las controversias relativas a la terminacin de los efectos del nombramiento de los trabajadores ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, se desarrollarn en la siguiente forma:
. 1: La dependencia presentar por escrito su demanda, acompaada del acta administrativa y de los documentos a que se alude en el artculo 46 bis, solicitando en el mismo acto el desahogo de las dems pruebas que sea posible rendir durante la audiencia a que se refiere la siguiente fraccin. n. Dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la demanda se correr traslado de la misma al demandado, quien dispondr de nueve das hbiles ~ara Contestar por escrito, acompaando las pruebas que obren en su poder, senalando el lugar o lugares en donde se encuentren los documentos que no posea, para el efecto de que el Tribunal los solicite, y proponiendo la prctica de pruebas durante la audiencia a la que se refiere la fraccin siguiente; y . In. Fijados los trminos de la controversia y reunidas las pruebas que se hub,lesen presentado con la demanda y la contestacin, el Tribunal citar a una audienCIa que se celebrar dentro de los quince das siguientes de recibida la contestacin, en la que se desahogarn pruebas, se escucharn los alegatos de las partes y se diet~r? los puntos resolutivos del laudo, que se engrosar dentro de los cinco das Slgtllentes a la fecha de la celebracin de la audiencia, salvo cuando a juicio del Tribunal se requiera la prctica de otras diligencias para mejor proveer, en cuyo caso se ordenar que se lleven a cabo y una vez desahogadas se dictar el laudo dentro de quince das."
9.
LA COLABORACIN FORZADA U OBLIGATORIA A LOS PARTICULARES
El artculo 5 de la Constitucin dispone: "Nadie podr ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento, salvo el
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trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dispuesto en las fracciones 1 y II del artculo 123." "En cuanto a los servicios pblicos slo podrn ser obligatorios, en los trminos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el
desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular directa a indirecta. Las funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratuito; los servicios profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la
ley y con las excepciones que sta seale."
17
Los prrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la libertad personal. Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distinguirse en dos grupos: en pocas anormales y en pocas normales. En el primer caso nos referimos a los artculos 26 y 29 de la Constitucin. En el segundo el Estado no puede, obligar a un particular a una colaboracin forzada, salvo los casos que hemos sealado del artculo 5. 1 8 Sobre el tema de la requisicin obligatoria y su constitucionalidad vase el captulo sobre "requisicin" de esta' obra. Fuera de los casos sealados en la Constitucin como servicio obligatorio, no puede imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la libertad. Por eso hemos de revisar nuestra legislacin administrativa, en casos sealados en la Ley Federal Forestal o el Cdigo Sanitario Federal, que imponen obligatoriamente a los particulares el desempeo de ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano. Mxico, 1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 pgs. Pg. 7. Artculo 12 del proyecto de Constitucin de 1856. Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, pgs. 714 a 718 y 720 a 733. Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111. Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111. Rodrguez. Der. Const., pg. 299. Lozano. Der. del Hombre. Nmeros 137 a 149. Artculo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873. A propsito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislacin del siglo pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de seccin y otrOS. 18 "Las prestaciones, como cargas pblicas que son, slo deben imponerse por ley .0 por aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug1f determinadas prestaciones. El no cumplir la prestacin puede motivar, o la adopcin de medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposicin de penas pecuniarias." Jos Gascn y Marn. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 355, 1955.
CAPTULO VI
DERECHO DE LOS TRABAJADORES PBLICOS A SER JUZGADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIN y ARBITRAJE DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO
1. Naturaleza jurdica del tribunal.-2. Organizacin.-1J. Competencia.-4. Procedimiento.-5. Pruebas.-6. Las resoluciones o laudos.-7. Los recursos icoutra los laudos.-8. Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores.
1.
NATURALEZA JURDICA DEL TRIBUNAL
ue i,aubadre, ob, cit., pg. 646. se originen con la Administracin
-1
La creacin de un tribunal es una empresa ardua y delicada, pues el primer requisito es organizarlo de modo que inspire el respeto, la autoridad y la confianza de la opinin general.' Creado por el estatuto de 1938 se le ratific en la reforma de 1941 y ms ~arde elevado a la categora de institucin constitucional en la reforma publIcada en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1960. El artculo 123, apartado B, fraccin XII de la Constitucin ordena: "Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales, sern sometidos a .un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje integrado segn lo preveuido en la ley reglamentaria." . La exposicin de motivos de esta reforma constitucional precis: "Se reItera en el proyecto el funcionamiento de un Tribunal de Arbitraje al que, a?e~s, se asignan, en forma expresa, funciones conciliatorias para el conoCImIento y resolucin de los diversos conflictos que puedan surgir entre el Estado y sus servidores." Por lo que se refiere a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, la Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia: Tesis nmero 95: "No son tribunales de derecho, y por lo mismo no estn obligados, al pronunciar sus fallos, a
"La situacin del funcionario es una situacin de derecho pblico, y de los litigios
deben conocer los tribunales administrativos."
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sujetarse a los mismos cnones que los tribunales ordinarios." [ur. 17-65, 1~ Sala. El tribunal de referencia es un tribunal administrativo desde el punto de vista formal, pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que la doctrina conoce bajo el rubro de asuntos concencioso-admnistrativos." El artculo 14 de la Constitucin alude "a los tribunales previamente establecidos", este tribunal establecido por un mandato constitucional rene las caractersticas de un tribunal de lo contencioso administrativo en materia laboral oficial. No estamos en presencia de un "tribunal especial" en los trminos del artculo 13 de la Constitucin, porque no reduce su aplicacin a personas determinadas. Cualquiera, siendo empleado o funcionario, puede estar en el caso de su competencia. En el tribunal especial la competencia se concreta a personas determinadas en tribunales que no estn previamente establecidos o posteriores a los hechos que se imputan.f
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre el Tribunal de Arbitraje: "Cuando los trabajadores del Estado se vean afectados por actos de los titulares de las dependencias en que prestan sus servicios, si desean reclamar tales actos deben ocurrir al Tribunal de Arbitraje a proponer sus correspondientes quejas, antes de promover el juicio de garantas, pues si en lugar de agotar dicho medio de defensa legal ocurren directamente al juicio de amparo, ste debe sobreseerse." (ndice 1917-1965. Tesis jurisprudencia1 188, 4~ Sala, pg. 177.)
2.
ORGANIZACIN
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje es colegiado y lo integran un magistrado representante del Gobierno Federal que es designado por ste, un magistrado representante de los trabajadores, designado por la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, y un magistrado tercer rbitro que nombrarn los dos representantes citados. Este ltimo funcionar como presidente.s El tribunal contar con un secretario general de Acuerdos" los secretarios, actuarios y el personal que sea necesario. Los secretarios actuarios Y empleados del tribunal estarn sujetos a la presente ley; pero los conflictoS
2 El tribunal de arbitraje en Mxico es un tribunal administrativo que limita su competencia a la aplicacin de la ley de los servidores del Estado. 3 En un principio la Corte desconoci la naturaleza jurdica de los tribunales obreros: "Las Juntas de Conciliacin)' Arbitraje no son tribunales ni tienen imperio para ejecutar sus resoluciones: son meras entidades consultivas, y por lo tanto, el hecho de que las Juntas de Conciliacin y Arbitraje ejecuten sus sentencias, es violatorio del artculo J4 constitucional, porque no siendo tribunales, si se les quisiera dar ese carcter no slo violaran el artculo 14, sino que violaran tambin el artculo 13 de la Constitucin, porque seran tribunales especiales." A partir del Gobierno del General Obregn la Corte reconoce que las Juntas son Tribunales Federales. 4 Vase la Ley Federal del Trabajo.
que se suciten con motivo de la aplicacin de la misma, sern resueltos por las autoridades federales del trabajo. Los secretarios deben ser licenciados en Derecho. 3.
COMPETENCIA
Artculo 124 de la ley:

"El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje ser competente para:
5
1. Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre titulares de una dependencia y sus trabajadores; 6
Il. Conocer de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a su servicio; Il.l, Conceder el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelacin del mismo; IV. Conocer de los conlfictos sindicales e intersindicales, y V. Efectuar el registro de las condiciones generales de trabajo."
4.
PROCEDIMIENTO
A) La tase conciliatoria del procedimiento Artculo 125: !an pronto reciba la primera promocin relativa a un conflicto colectivo 0. sindical, el presidente del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje c~t~r a las partes dentro de las 24 horas siguientes, a una audiencia de concIlIacin que deber llevarse a cabo dentro del trmino de tres das contados a partir de la fecha de la citacin. En esta audiencia procurar avenir a las partes; de celebrarse convenio, se e~eva~ a la categora de laudo, que las obligar como si se tratara de sentencia ejecutoriada. La audiencia no debe omitirse porque su omisin produce indefensin. por lo que debe reponerse el procedimiento. Tesis jurisprudencial Nm. 97, 4~ Sala, JUl'. 17-65.
B) La tase de arbitraje del procedimiento
dos.d~l Tribunal para que se proceda al arbitraje de conformidad con el procedImIento que establece la ley. En el procedimiento ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
Tribunal de arbitraje. Competencia. Sem, [tul, Fed. 5<1 poca. T. il2, pg-. 1259. Facultades del Tribunal de Arbitraje. Sem, [tul, Fetl, 6<1 poca. 4<1 S. T. 2, pg. 140. 6 Trabajadores del Estado. Actos de los titulares reclamahles ante los tribunales de arbitraje. Sem, Jud. Fed. 6<1 p. 4<1 S. T. 27. pg. 43.
5
Si no se avienen, remitir el expediente a la Secretara General de Acuer-
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no se requiere forma o solemnidad especial en la promocin o intervencin de las partes. El procedimiento para resolver las controversias que se sometan al Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, se reducir a la presentacin de la demanda respectiva que deber hacerse por escrito o verbalmente por medio de comparecencia; a la contestacin que se har en igual forma; y a una sola audiencia en la que se recibirn las pruebas y alegatos de las partes, y se pronunciar resolucin, salvo cuando a juicio del propio tribunal se requiera la prctica de otras diligencias, en cuyo caso se ordenar que se lleven a cabo, y una vez desahogadas, se dictar el laudo. Las actuaciones se efectuarn con la asistencia de los magistrados que integran el tribunal, y sern vlidas con la asistencia de dos de ellos. Sus resoluciones se dictarn por mayora de votos. La demanda deber contener: I. El nombre y domicilio del reclamante; II. El nombre y domicilio del demandado; III. El objeto de la demanda; IV. Una relacin de los hechos, y V. La indicacin del lugar en que puedan obtenerse las pruebas que el reclamante no pudiere aportar directamente y que tengan por objeto la verificacin de los hechos en que funde su demanda y las diligencias cuya prctica solicite con el mismo fin. A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y los documentos que acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente.t La contestacin de la demanda se presentar en un trmino que no exceda de cinco das, contados a partir del siguiente a la fecha de su notificacin; deber referirse a todos y cada uno de los hechos que comprenda la demanda y ofrecer pruebas en los trminos de la ley. Cuando el domicilio del demandado se encuentre fuera del lugar en que radica el tribunal, se ampliar el trmino a un da por cada 40 kilmetros de distancia o fraccin que exceda de la mitad. Artculos 115 a 130 de la Ley. Por lo que se refiere al procedimiento, la Corte ha emitido la siguiente tesis jurisprudencial, Nm. 120; 4~ Sala, Jur. 17-65; "Ni la Ley del Trabajo, ni la de Amparo, exigen que se formule reclamacin o protesta contra violaciones del procedimiento cometidas por las juntas, como requisito para que proceda el juicio de garantas."
5.
PRUEBAS
Como indicamos, en una sola audiencia se recibirn las pruebas que apor ten las partes.?
'7 Irreg-ularidades de la demanda presentada ante 4" S. T. 8<1 pg. 193. 8 Efectos jurdicos de la falta de contestacin de poca. T. 13, pg. 224. 4<1 S. 9 Contestacin inoportuna. 6<1 poca. T. 34, pg. Excepciones ante el Tribunal. Sem. [ud, Fed, 6~
el tribunal. Sem. [ud. Eed,
poca
la demanda. Sem, [ud, de la Fed. @ 69. p, 4<1 S. T. 4, pg. 12.
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En la demanda se contiene, adems de una relacin de hechos, 1<1: indicacin del lugar en que puedan obtenerse las pruebas que el reclamante no pudiera aportar directamente y que tengan por objeto la verificacin de los hechos en que funda su demanda y las diligencias cuya prctica solicite con el mismo fin. A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y documentos que acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente. Tambin la contestacin de la demanda, adems de la relacin de hechos ofrecer las pruebas en los trminos antes sealados. En la audiencia aludida, que se verificar el da y hora citados se abrir el perodo de recepcin de pruebas, siendo calificadas por el tribunal, admitiendo las que estime pertinentes y desechando aquellas que resulten notoriamente inconducentes o contrarias a la moral o al derecho, o que no tengan relacin con la litis. Acto continuo se sealar el orden de su desahogo, primero las del actor y despus las del demandado, en la forma y trminos que el tribunal estime oportunos, tomando en cuenta la naturaleza de las mismas y procurando la celeridad en el procedimiento. 10 En la audiencia slo se aceptarn las pruebas ofrecidas previamente a no ser que se refieran a hechos supervenientes en cuyo caso se dar vista a la contraria, o que tengan por objeto probar las tachas contra testigo, o se trate de la confesional siempre y cuando se ofrezcan antes de cerrarse la audiencia. El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que se le presente, sin sujetarse a reglas fijas para su estimacin y resolver los asuntos a verdad s~bida y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo las consideraciones en que se funde su decisin. u Los laudos deben contener el estudio de las pruebas rendidas: "No basta que en un laudo se diga que se ha hecho el estudio y la estimacin de las pruebas que fueron rendidas, sino que debe consignarse en el mismo, ese estudio y esa estimacin, pues aunque las juntas no estn obligadas a sujetarse a reglas para la apreciacin de pruebas, esto no las faculta a no examinar todas y cada una de las que aporten las partes, dando razones en que se fundan para darles, o no, valor en el asunto sometido a su decisin." Tesis [urisprudencial, Nm. 100, 4~ Sala. Jur. 17-65. Adems, deben considerarse estas tesis de la misma recopilacin:
Tesis jurisprudencial, nmero 1106. Pruebas ante el tribunal de arbitraje. InvestigacIOnes administrativas. "Cuando el titular de una unidad burocrtica aporta como pru~ba en el juicio una investigacin de carcter administrativo en la que rindieron decl.araciones personas extraas al conflicto, tal documento debe considerarse como prueba teStImonial escrita, por lo que es indispensable ofrecerla como tal, dando oportunidad a la parte contraria para repreguntar a los firmantes, pues de no hacerlo as, carece de valor probatorio." T 11 Pruebas ante el tribunal de arbitraje. 6\\ poca. 4\\ S. T. 19, pg. 91. T. 2, pg. 63. . 10, pg. 105. Sem. [ud, Federacin. Falta de ratificacin de la prueba documental: Sem, [ud, Fed. 6'1- poca. 4" S. T. 25, pg. 142 Y apreciacin de las pruebas. Idem.
. 1?
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Son las Juntas soberanas para apreciar la prueba pericial. Tesis nmero 121. Deben excluirse las reglas contenidas en otros ordenamientos sobre apreciacin y valoracin de pruebas. Tesis nm. 122. Las Juntas no deben alterar los hechos o incurrir en defectos de lgica en el raciocinio. Tesis nm. 123. Las Juntas estn obligadas a estudiar pormenorizadamente todas y cada una de las pruebas que se rindan. Tesis nm. 124. Las Juntas no deben omitir el estudio de alguna o algunas de las pruebas aportadas por las partes. Tesis nm. 125. No deben apreciar globalmente las pruebas rendidas. Tesis nm. 126. Las pruebas para mejor proveer deben ser aquellas que tiendan a hacer luz sobre los hechos controvertidos que no han llegado a dilucidarse con toda precisin, no las omitidas por las partes. Tesis nm. 127.
6.
LAS RESOLUCIONES O LAUDOS
La Ley de los servidores del Estado denomina "resolucin", "laudo", o "determinacin", a la sentencia dictada por el tribunal.P El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que le presenten sin sujetarse a reglas fijas para su estimacin, y resolver los asuntos a verdad sao bida y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo las consideraciones en que funde su decisin. Antes de pronunciarse el laudo, los magistrados representantes podrn solicitar mayor informacin para mejor proveer en cuyo caso el tribunal acordar la prctica de las diligencias necesarias. Pronunciado el laudo, el tribunal lo notificar a las partes. Desde luego esta resolucin discrepa de las sentencias judiciales de estricto derecho, p~es la ley da una amplia libertad al tribunal para estimar las pruebas sin sUJe tarse a reglas procesales fijas. Las resoluciones dictadas por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje sern inapelables, y debern ser cumplidas desde luego por las auto' ridades correspondientes. . Los laudos pueden ser congruentes o incongruentes segn su naturaleza jurdica. Laudo congruente. El laudo congruente es aquel que guarda conformidad de extensin, concepto de alcance entre el fallo y las pretensiones de las partes formuladas durante el juicio.t" "Cuando la accin que ejercita un trabajador es distinta de aquella que puede deducirse de los hechos y del contrato en que se apoya para ejercitarla, aun probados stos la autoridad juzgadora tiene que absolver, porque la parte
12 Efectos de los laudos condenatorios del tribunal. Sem. [ud, Fed. 6<>- poca. T. 9. pg. 168. "Son sentencias de condena y no de nulidad, por lo menos en los empleados pblicos que se dicen injustamente despedidos." 13 Congruencia de sus fallos. Sem. [ud, Fed. 6;1 poca. 4:). S. T. 9, pg. 163. Laudos incongruentes. Sem, [ud, Fed. 6;1 poca. 4"" S. T. 16, pg. 63.
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contraria slo puede defenderse de la accin distinta y el laudo condenatorio que se pronunciara sera incongruente con la accin ejercitada y las excepciones que se hubieren opuesto." Sem. [ud, Fed. 6~ poca. Informe del Pdte. 1962. 4~' Sala, pg. 9. El laudo incongruente es aquel que no guarda conformidad entre las pretensiones demandadas y el texto ilgico de la resolucin.
7. Los
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RECURSOS CONTRA LOS LAUDOS
La Suprema Corte ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Nm. 96, Sala, Jur. 17-65: "Las Juntas de Conciliacin y Arbitraje no deben revocar sus propias determinaciones, pues as se deduce del artculo 555 de la Ley Federal del Trabajo." Adems la tesis 102. Procedencia del amparo directo contra los laudos del Tribunal de Arbitraje: "Los laudos del Tribunal de Arbitraje son sentencias definitivas contra las que no cabe recurso alguno, por lo que en su contra no procede el amparo promovido ante el juez de Distrito, sino el directo, o sea aquel de que la Suprema Corte conoce en nica instancia." Tesis Jurisprudencial Nm. 101, 4~ Sala, JUl'. 17-65. Por lo que se refiere al propio Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores pblicos, carece de facultades para interponer revisin, de acuerdo con la Tesis jurisprudencial nmero 205, 4~ Sala, JUl'. 17-65. Desde luego no existe en la va administrativa, ante el tribunal o cualquier rgano administrativo, ningn recurso en contra de las resoluciones o laudos del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.w Los asuntos son ventilados a travs del recurso extraordinario del juicio ~e .amparo, del cual conoce la Sala del Trabajo de la Suprema Corte de JustICIa de la N acin. La ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin dispone en su artculo 27, fraccin 1: "Corresponde conocer a la Cuarta Sala: l. De los juicios de amparo que se promuevan ante la Suprema Corte de Justicia, en nica instancia, contra laudos pronunciados por las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, ya sean federales o locales, por violaciones cometidas en ellos." 15
.14 Tesis jurisprudencial nmero 1105. Suprema Corte de Justicia de la Nacin: El Tribuna de arbitraje carece de facultades para interponer revisin. "Cuando las autoridades responsables actan resolviendo una controversia y su resolucin es atacada en amparo, carecen del derecho de interponer revisin por ausencia del inters necesario p~ra la prosecucin del juicio y del que slo son titulares el quejoso y el tercero perjudlca~o. Por tanto, si el Tribunal de Arbitraje resuelve una controversia, carece de inters precIso para la prosecucin del litigio en el cual se versan exclusivamente los intereses de los sujetos de la relacin jurdica, y si interpone revisin en el amparo promovido en COntra de su sentencia, tal recurso debe desecharse." 15 Tal es la redaccin actual en esta: fraccin en virtud de la reforma publicada en el D. O. F. de la Fed. del 19 de febrero de 1951.
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El amparo procede contra sentencias definitivas o laudos, sea que la violacin se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promover directamente ante la Suprema Corte. El artculo 107, fraccin V, inciso e) y d) de la Constitucin, ordena: "En los juicios civiles del orden federal, las sentencias podrn ser reclamadas en amparo por cualquiera de las partes incluso por la Federacin en defensa de sus intereses patrimoniales, y en materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por Juntas Centrales de Conciliacin y Arbitraje de las entidades federativas, en conflictos de carcter colectivo; por autoridades federales de Conciliacin y Arbitraje en cualquier conflicto, o por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado. El Estado patrono puede pedir amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis [urisprudencial Nm. 72, 4~ Sala, JUl'. 17-65.
8. Los
CONFLICTOS ENTRE EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN
y SUS SERVIDORES
El estatuto de 1942 entregaba al conocimiento del Tribunal de Arbitraje de los' servidores pblicos las controversias entre la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y sus trabajadores. Este poder, con acopio de justas razones, no acept esa competencia para juzgar las controversias de referencia estimndolas lesivas a su soberana.t" El criterio de la Corte se resumi en estos trminos: "Que no acepta ni podr aceptar por ningn motivo ni bajo cualquier aspecto que el Tribunal de Arbitraje tenga facultad alguna conforme a la Constitucin General de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Suprema a la que deben ajustarse no slo los actos de cualquier autoridad, por elevada que sea, sino aun las mismas leyes que expida el Congreso de la Unin para emplazar y someter a juicio a cualquiera de los rganos del Poder Judicial Federal, y especialmente a la Suprema Corte, pues como tribunal mximo del pas ningn otro poder de los instituidos por la Constitucin puede revisar o juzgar de sus resoluciones que constituyen el ejercicio pleno de su soberana y que por lo tanto, me nos puede un tribunal secundario, como lo es el de arbitraje, tener facultades constitucionales para enjuiciar a la Suprema Corte." La reforma al artculo 123, apartado B, fraccin XII segunda parte, de la Constitucin vino a resolver esa situacin al ordenar: 17
16 Nota del Presidente de la Suprema Corte del 11 de julio de 1943. Esta situacin se resolvi con la reforma constitucional mencionada. En sesin plenaria del 16 de enero de 1939 la Suprema Corte reconoci al Sindicato de trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, por estar satisfechos los artculos 46 y 49 del Estatuto. .. Opinin del licenciado Salvador Urbina, presidente de la Suprema Corte de JustICIa de la Nacin del 11 de julio de 1941. 17 Reforma constitucional al artculo 123 de la Constitucin publicada en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1960.
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"Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores, sern resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin." "Una necesaria excepcin se establece a este respecto: los casos de conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus trabajadores. Con el propsito de salvaguardar su dignidad y decoro como el rgano mximo que ejerce la funcin jurisdiccional se establece la competencia exclusiva del pleno de la Suprema Corte para conocer de estos conflictos y resolver en una sola instancia, conforme al procedimiento que la ley reglamentaria establece." Exposicin de motivos de la reforma constitucional. En relacin con este precepto, la Suprema Corte aprob en sus sesiones plenarias del 21 al 28 de noviembre de 1961 el "Reglamento para la tramitacin y resolucin de los conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus servidores de base." La ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional, D. O. del 28 de diciembre de 1963, reglament la reforma constitucional en sus artculos 152 a 167 en estos trminos: Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores, sern resueltos en nica instancia por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Art. 152. Para los efectos del artculo anterior, se constituye con carcter permanente una comisin encargada de sustanciar Jos expedientes y de emitir un dictamen el que pasar al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para su resolucin. Art. 153. La comisin sustanciadora se integrar con un representante de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, nombrado por el pleno, otro qy.e nombrar el sindicato de trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, y un tercero, ajeno a uno y otro, designado de comn acuerdo por los mismos. Las resoluciones de la comisin se dictarn por mayora de votos. Art. 154. La comisin funcionar con un secretario de acuerdos que autorice y d fe de lo actuado; y contad con los actuarios y la planta de empleados que sea necesaria. Los sueldos y gastos que origine la comisin se incluirn en el presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federacin. Art. 155. Los miembros de la comisin sustanciadora debern reunir los requisitos que seala el Art. 121 de esta ley. El designado por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, y el tercer miembro, debern ser adems, l~cenciados en derecho y durarn en su encargo seis aos. El representante del sllldicato durar en su encargo slo tres aos. Los tres integrantes disfrutarn d~l sueldo que fije el presupuesto de egresos y nicamente podrn ser removdos por causas justificadas y por quienes les designaron. Art, 156. Los miembros de la comisin sustanciadora que falten definitiva o temporalmente, sern suplidos por las personas que al efecto designen los mismos que estn facultados para nombrarlos. Art. 157. La comisin sustanciadora se sujetar a las disposiciones del capitulo JI del ttulo sptimo de la ley. para la tramitacin de los expedientes.
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En los conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un magistrado unitario de circuito o un juez de distrito y tengan que desahogar diligencias encomendadas por la comisin sustanciadora, actuarn como auxiliares de la misma con la intervencin o representacin del sindicato. El trabajador afectado tendr derecho a estar presente. El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se reunir cuantas veces sea necesario para conocer y resolver los dictmenes que eleve a su consideracin la comisin sustanciadora. La audiencia se reducir a la lectura y discusin del dictamen de la comisin sustanciadora y a la votacin del mismo. Si fuere aprobado en todas sus partes o con alguna modificacin, pasar al presidente de la Suprema Corte para su cumplimiento; en caso de ser rechazado, se turnarn los autos al ministro que se nombre ponente para la emisin de un nuevo dictamen. Sobre nuevos aspectos de esta materia recomendamos la lectura de la obra de Alberto Trueba Urbina "Nuevo Derecho Administrativo del Trabajo. Teora Integral" 2 vols. Ed. Porra, S. A., T. 1, pgs. 449 y ss.
CAPTULO VII
LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO

l. El sistema de sanciones a los servidores del Estado.-2. El poder disciplinario de la administracin pblica.-3. La responsabilidad civil de los servidores del Estado.-4. La responsabilidad penal de los servidores del Estado.-5. Destitucin por mala conducta de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-6. Los delitos comunes de los servidores pblicos: a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin; b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.-7. Delitos y faltas oficiales de los servidores del Estado.-8. Delitos oficiales cometidos por altos funcionarios del Estado. 9. Delitos y faltas oficiales de los dems servidores del Estado.-lO. La responsabilidad poltica de los servidores del Estado.
1.
EL SISTEMA DE SANCIONES A LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La falta de cumplimiento de los deberes de la funcin pblica por los trabajadores pblicos origina responsabilidades de naturaleza diversa con respecto de la Administracin pblica y de terceros. ~l funcionario y el empleado pblico estn subordinados a la ley y a su de?Ido cumplimiento, por esto, estn obligados a responder de sus actos pblIcos. La responsabilidad en la funcin pblica es la obligacin en que se encuentra el servidor del Estado que ha infringido la ley, por haber cometido un delito una falta, o ha causado una prdida o un dao. . El trabajador al servicio del Estado en el desempeo de su cargo puede Incurrir en faltas o delitos, que deben ser reprimidos para mantener una efica~ y justa administracin. Esto provoca tres tipos de responsabilidad: la admlllIstrativa, la penal y la civil: a). Las faltas leves originan el poder disciplinario de la administracin que ~lene el derecho de imponer penas correctivas de la misma naturaleza en relacIn con la falta cometida. Si sta asume un carcter ms grave se aplican penas expulsivas o depurativas ms severas, como la suspensin o el cese. b) Cuando durante el ejercicio del cargo se cometan delitos, se origina l~ responsabilidad penal debiendo ser consignados los responsables a las autondades judiciales correspondientes.
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e) Otro tipo de responsabilidad que se origina es la responsabilidad civil o patrimonial por las lesiones que se producen en los bienes del Estado. Consideramos que la exposicin de motivos de la Ley de Responsabilidades ha expresado la naturaleza de la responsabilidad en la funcin pblica en trminos precisos. En su parte relativa nos dice:
"El ciudadano que se ha escogido para desempear una funcin pblica debe comprobar, por medio de su comportamiento, que posee aquellas cualidades que en l fueron supuestas para hacerlo merecedor de tal investidura, constituyndose en un ejemplo constante de virtudes cvicas, como medio, el ms propicio, para fincar un slido concepto de responsabilidad y de adhesin por parte del pueblo.' "El Estado, por su parte, debe proveer las medidas eficaces para perseguir a los malos funcionarios que, violando la confianza que en ellos se deposita, hacen de la funcin pblica un medio para satisfacer bajos apetitos, y aun cuando el pueblo, con su claro sentido de observacin, seale y sancione con su desprecio a los funcionarios prevaricadores y desleales que atentan contra la riqueza pblica o contra la vida o la libertad, o la riqueza de las personas, etc., esa sancin popular, p?r ms enrgica que en s misma sea, no puede considerarse lo bastante para dar satisfaccin al imperioso reclamo de la justicia. "La actuacin criminal de los malos funcionarios, cuando queda indefinidamente impune, adems de constituir un pernicioso ejemplo, puede conducir al pueblo a la rebelda como nico medio para libertarse de ellos; o bien, puede llevarlo a la abyeccin como resultado de un sometimiento impotente, signo indudable de decadencia, o bien, produce un estado latente de inconformidad y de rencor, .q~e le hace ver al Gobierno no como la entidad superior instituida para su benef1~IO, respetable y orientadora que habr de conducirlo al bienestar y al progreso, silla como un poder desptico y concupiscente que slo lo oprime y explota." "El funcionario o empleado pblico es responsable del incumplimiento de los deberes que le impone la funcin que desempea. La responsabilidad puede ser d~ ndole administrativa, civil o personal. La responsabilidad administrativa se angina por la comisin de faltas disciplinarias y da lugar a la imposicin de correcciones de carcter tambin disciplinario. La fraccin 1 del artculo 238 del reglamento de la ley orgnica de la contralora de la Federacin, que estableca las tres clases de responsabilidad que se acaban de mencionar, defina la primera d~ ,ellas en los siguientes trminos: 'Administrativas cuando se refieren a faltas u omiSiones . en el desempeo de las labores y que pueden ser corregidas mediante pro cediImlenlO puramente administrativo.' Se est en presencia de la responsabilidad civil cuando el incumplimiento de las obligaciones pblicas se traduce en un menoscabo en el patrimonio del Estado. En ese caso se trata de una responsabilidad exclusivamente pecuniaria, que se establece con el nico fin de resarcir al Estado de los daos sufridos. La fraccin II del precepto invocado consideraba como responsabilidad.es de este tipo aquellas que 'provengan de faltas o errores cometidos en el maneJ.o de fon d os o bilenes que traigan aparejadas la prdida o menoscabo d d'eh os bienes. ' . -e I O 1 . . . celebraas que se ongrnan por satisfacer las prestaciones derivadas de contratoS
1 Antecedentes: Decreto del 24 de marzo de 1813. Reglas para que se haga efectiva la responsabilidad de los empleados pblicos. Dubln. T. 1, pg. 403.
Ley de responsabilidades del 13 de noviembre de 1870. Ley de responsabilidades del 6 de junio de 1896.
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dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por ltimo, las que emanen de la comisin de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el ejercicio de sus funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley considera como delito. La fraccin III del mismo artculo 238 empleaba la siguiente definicin: 'Penales cuando provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.' La fuente de las tres clases de responsabilidades se encuentra en la ley de tal manera que en todo caso tendr que ocurrirse al derecho positivo para determinar la responsabilidad correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simultneamente responsable de Zas tres rdenes por la misma falta y la autoridad puede declararla. Ahora bien, si el quejoso era empleado federal y al entregar el puesto que desempeaba se encontr un faltante en las existencias que estaban bajo su guarda, y la autoridad administrativa considerando que el faltante de bienes de la Federacin podra constituir la comisin de un delito y por lo mismo que se estaba en el caso de responsabilidad penal, denunci los hechos al Ministerio Pblico y ste ejerci la accin penal correspondiente, se dict auto de formal prisin contra el quejoso por el delito de peculado, y se sobresey en el proceso por haber formulado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80, pg. 486, V poca. Sem. [ud; Fed. VI poca. 4~ Sala, T. XXVII, pg. 50; T. XXIV, 4\1 Sala, pgina 123, V poca.
2.
EL PODER DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El poder disciplinario es la facultad que tiene el Estado de aplicar a su personal que no cumple con sus obligaciones o deberes administrativos, una sancin por las faltas que ha cometido en el ejercicio de su cargo. El poder de represin disciplinaria permite a la administracin corregir los errores y anormalidades en los servicios pblicos, encauzando la accin administrativa con eficiencia y moralidad. El poder disciplinario es interno a la administracin, a diferencia del derecho penal administrativo que es externo de la administracin y comprende a otras personas. Por este medio se asegura el cumplimiento de la relacin jerrquica y de los deberes que impone la funcin pblica. De acuerdo con nuestro sistema laboral administrativo, estas sanciones que se producen por las faltas en el orden interno, pueden ser impuestas: a) Unas directamente por la propia Administracin pblica; y b) Otras a solicitud de ella ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado. " El artculo 87 de la ley ordena: Las condiciones generales de trabajo se fIJ~r~n por los titulares de la dependencia respectiva tomando en cuenta la ~PIll1n del sindicato correspondiente. El artculo 88 de la ley ordena que: ~a~ condiciones generales de trabajo ordenan: ... 111. Las disposiciones disCIplInarias y la forma de aplicarlas." El artculo 46, Frac. V de la ley, seala los .~asos en que un trabajador puede ser cesado por justa causa, por resoIUcIan del tribunal aludido. La doctrina administrativa reconoce diversos casos de sanciones disci pli-
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narias, siendo las ms importantes las siguientes: apercibimiento, multa, traslado de destino o de residencia, suspensin de empleo, prdida de un derecho en el escalafn y cese.s La ley de los trabajadores del Estado considera algunas de estas sanciones, excluyendo la multa, reglamenta el traslado, establece las condiciones de suspensin, artculo 45, y los de cese, artculo 46.
La Suprema Corte ha resuelto "que carece de facultades para decidir si una falta cometida por un empleado debe ser dispensada o no, ya que esta cuestin slo corresponde a la facultad discrecional de la autoridad responsable y es as que la Corte cometera una censurable sustitucin de criterio si interviniere en la calificacin de dichas faltas, por la sola inconformidad injustificada del interesado," (Sem, Jud. Fed. V p. T. 112, pg. 835.)
En algunas dependencias administrativas se han expedido reglamentos incluyendo las condiciones generales de trabajo. La mayor parte de las Secretaras y Departamentos de Estado disponen en la actualidad de recientes reglamentos interiores de trabajo. No debe confundirse el poder disciplinario con el derecho penal aunque los dos tengan como carcter el de ser procedimientos de represin para fines sociales. El derecho penal se aplica a todos, el poder disciplinario slo a los funcionarios y empleados en el ejercicio de su cargo. Las sanciones del primero son ms graves que las del segundo. Las sanciones penales deben estar precedidas de las garantas constitucionales, en cambio el poder disciplinario implica procedimientos ms atenuados.? con una estimacin discrecional, salvo los casos en que la ley por el rigor de las medidas disciplinarias, como el cese, la acompaa de un procedimiento para imponerla.'
3.
LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad civil de los servidores del Estado se origina siempre que la falta de stos ha causado perjuicio a la administracin o a los particulares en los casos que sealaremos. Todo menoscabo en el patrimonio del Estado debe repararse civilmente. Corresponde a la legislacin administrativa fijar la naturaleza de esta accin y los procedimientos para hacerlos eectivos.s
2 Faltas de los trabajadores al servicio del Estado. Sem, [uil. Fed, T. 1l2, pg. 835, V poca. Facultades de la Suprema Corte tratndose de trabajadores al servicio del Estado. 3 Sem, [ud, Fed, VI poca. 4(1. Sala. T. XIX, pg. 112. 4 Consecuencias de las medidas disciplinarias a los trabajadores del Estado. Sem. Jud. Fed, 6(1. p, 4(1. S. T. 19, pg. 12. " Las sanciones que aplica la administracin pueden ser: leves como el apercibimiento, la amonestacin o represin de la censura. Entre las ms severas la suspensin, la cesantia, la destitucin, privacin del derecho de ascenso, traslado, multa, arresto, prdida del derecho a la jubilacin y otros.
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El artculo 114 de la Constitucin ordena: "En demandas del orden civil no hay fuero, ni inmunidad, para ningn funcionario pblico." Por su parte el captulo 1, artculo 1910 del Cdigo Civil del Distrito Federal establece: "De las obligaciones que nacen de los actos ilcitos." La responsabilidad civil de los funcionarios presenta en la realidad administrativa diversas formas: segn que la persona lesionada y que reclame la reparacin al funcionario, sea un tercero o el propio Estado. No se debe actuar lo mismo contra un ministro, que en contra de un mozo de una dependencia. Sin embargo, la doctrina precisa que la responsabilidad civil de los funcionarios no puede ser tan absoluta como la de los simples particulares, porque el particular obra por su cuenta y el funcionario en ejercicio de sus funciones. El funcionario tiene que actuar en un mundo de disposiciones diversas, que hace a veces excusable su culpa; cualquier hecho administrativo por sencillo que sea puede tener consecuencias incalculables, finalmente una responsabilidad demasiado pesada paralizara la iniciativa del funcionario." La Administracin tiene derecho a exigir de los servidores pblicos: l. Respondan por los daos o perjuicios en los bienes estatales. 2. Respondan por los daos o perjuicios que ocasionen al patrimonio de los particulares, cuando stos tengan derecho a repetir en contra del Estado por actos de sus servidores. Esta responsabilidad de lesividad al patrimonio del Estado se traduce por lo regular, en la indemnizacin de daos o perjuicios, aunque con frecuencia s~ ~ispersa en la jerarqua administrativa o se reduce a meras sanciones dIsCIplinarias.7 !--~s. funcionarios con manejo de fondos deben otorgar garantas por los pefJUlCIos pecuniarios que sufra el Estado. . ~a responsabilidad del Estado y la relacin de la responsabilidad subsidIana de los funcionarios y empleados de la Administracin est sufriendo u~a profunda transformacin e importante desarrollo. Vase el tema en esta mIsma obra. Vanse los siguientes Semanarios ]uds. de la Fed. Tomo CXXII, pg. 25; T. XI, pg. 3682; T. CXXV, pg. 1211; T. XXI, pg. 859; T. XXV, pgina 1099, VI poca.
e Mestre. La responsabilit pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962. sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin. El artculo 1 IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin que tendr ~r objeto comprobar en los trminos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las ofanas que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad ? al cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto Incumben a los funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley se aplicar:in en caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y Judicial, de acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'
. 7.Ley
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4.
LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
Los funcionarios y empleados pblicos son responsables de los delitos o faltas en que incurran, ya sean delitos comunes federales o delitos comunes en general, o delitos oficiales cometidos en el ejercicio de la funcin pblica," Los delitos que pueden cometer los servidores del Estado son los siguientes: l. Delitos del orden comn y delitos federales cometidos por los servidores del Estado. Como veremos esos servidores del Estado pueden ser: altos funcionarios o funcionarios y empleados en general. n. Delitos y faltas Oficiales de los servidores del Estado que cometan en el desempeo de los cargos que tengan encomendados, en los trminos de la ley de responsabilidades, y de las leyes especiales que mencionaremos.f
r.
DESTITUCIN POR MALA CONDUCTA DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CoRTE DE JUSTICIA DE LA NACIN
IlI. Debemos aludir para fijar el sistema de responsabilidades a la destitu~n por mala conducta de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la NacIn. Los prrafos finales del artculo 111 de la Constitucin, VI y VII ordenan: "El Presidente de la Repblica podr pedir ante la Cmara de Diputados la destitucin por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema. C~rte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los jueces de DIstrIto, ~e los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de. los Jueces del orden comn del Distrito Federal. En estos casos, si la Cmara de DIpUtados primero y la de Senadores despus, declaran por mayora absoluta de votos justificada la peticin, el funcionario acusado quedar privado desde luego de. su puesto, independientemente de la responsabilidad legal en que hubiere incurndo y se proceder a nueva designacin." "El Presidente de la Repblica, antes de pedir a las cmaras la destitucin .de algn funcionario judicial, oir a ste en lo privado, a efecto de poder apreCIar en conciencia la justificacin de tal solicitud." 10
Semanario Judicial de la Federacin. T. 80, pg. 846. 5~ poca. 1 "No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin, por os delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurren en el desempeo de algn empleo, cargo o comisin pblica que hayan aceptado durante el perodo en que, conforme a la ley, se disfrute de fuero. Lo mismo suceder respecto a los delitos comunes que come~? durante el desempeo de dicho empleo, cargo o comisin. Para que la causa pueda er ciarse cuando el alto funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias, debe procederse con arreglo a lo dispuesto en el artculo anterior." Artculo 110 de la cons'
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titucn.
10 Los artculos 98 a 102 de la Ley de responsabilidades detallan el procedimiento a seguir en el caso que se indica.
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6. Los
DELITOS COMUNES DE LOS SERVIDORES PBLICOS
a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin. b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Vamos a referirnos en primer lugar a los delitos comunes que pueden cometer los servidores del Estado, considerando sus categoras generales: a) Delitos del orden comn cometidos por los altos funcionarios de la Federacin o sea aquellos en que incurren con motivo del ejercicio de la funcin que se ha denominado "protegida por el fuero". La inmunidad o fuero durante el tiempo de su encargo, significa una proteccin que la ley concede a los funcionarios de acuerdo con su alta investidura. Los delitos del orden comn son los delitos ordinarios del orden federal o del orden local. En estos casos interviene la Cmara de Diputados 'exclusivamente para desaforar, desproveer del fuero ligado a la alta investidura, y poner al servidor pblico a disposicin de las autoridades competentes. Los delitos comunes de los altos funcionarios se regulan por los artculos siguientes de la Constitucin: 11 "Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de l~l Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Despacho y el l rocurador General de la Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo. "Los gobernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales, son responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales." "El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden comn." Artculo 108 constitucional y Art. 3 de la Ley de Responsabilidades. Cules son los delitos graves del orden comn que puede cometer el Presidente de la Repblica? 12 La gravedad del delito debe ser considerada discrecionalmente por la ~mara de Diputados, pues una simple enumeracin limitara el texto constItucional, a pesar de ello la ley debera enumerar estos delitos para evitar complicaciones polticas. "Si el delito fuere comn, la Cmara de Diputados erigida en Gran Jurado declarar, por mayora absoluta de votos del nmero total de miembros que la formen, si ha o no lugar a proceder contra el acusado." 13
d .I e.s de Departamentos autnomos, lo cual no se ajusta a la precisa enumeracin consti. 11
La ley de responsabilidades, artculo 2, enuncia entre los altos funcionarios a los
tUCional.
12 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer una proporcin importante de la Votacin, votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u otro, no se requiere votar por la contraria. 13 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer una proporcin importante
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"En caso negativo, no habr lugar a ningn procedimiento ulterior; pero tal declaracin no ser obstculo para que la acusacin contine su curso, cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolucin de la cmara no prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusacin." 14 "En caso afirmativo, el acusado queda, por el mismo hecho, separado de su encargo y sujeto desde luego a la accin de los tribunales comunes, a menos que se trate del Presidente de la Repblica; pues en tal caso, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores, como si se tratare de un delito oficial." Artculo 109 de la Constitucin. La resolucin negativa de la Cmara de Diputados hace que el funcionario conserve su fuero constitucional, continuando sin interrupcin en el ejercicio de sus funciones. El desafuero pone al funcionario a disposicin del ministerio pblico y de las autoridades judiciales competentes para ser juzgado legalmente por los delitos del orden comn, y sancionado en su caso.t" Si el acusado es absuelto del delito que se le imputa se le debe restablecer en las funciones que desempeaba si son de eleccin popular y no ha terminado el mandato; en los dems casos, como se trata de empleados de confianza queda a ellos resolver esta situacin. La ley de responsabilidades en sus artculos 26 a 35 establece un sencillo procedimiento para tramitar en la Cmara de Diputados la correspondiente averiguacin. Los altos funcionarios de la Federacin pueden ser desaforados por cualesquiera de los delitos comunes, federales o especiales que se enumeran a propsito de los dems funcionarios y empleados. . Los altos funcionarios de la Federacin no gozan de fuero constitucIOnal por los delitos comunes, delitos, falta y omisiones oficiales en que incurran durante el desempeo de sus funciones o con motivo de algn empleo, cargo pblico o comisin que hubieren aceptado en el perodo en que disfruten de aquel fuero. Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto al ej:rci~io de sus funciones propias, se observar la regla del artculo 109 constitucional, b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados. Fuera de los casos sealados de los altos funcionarios que gozan de una garanta o fuero especial, los dems servidores del Estado, en los delitos code la votac~n, votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u otro, no se requiere votar por la contraria. . 1~ Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados. D. O. F. del 21 de febrero de 1940. D. O. F. del 7 de enero de 1953. Reforma. 15 Tena Ramrez considera que los actos de separacin de un funcionario de su. c~~o . . es un ac to ac muustratvo, El hecho de estar fraccionando el proceso acusatono no tipIfIca o adml el acto del desafuero, como un acto administrativo. Consideramos que formalmente es un acto legislativo y materialmente un acto jurisdiccional.
munes que cometan no se requiere, para su consignacin, <le ningn procedimiento de desafuero. Este grupo de funcionarios, que forman la casi totalidad de la Administracin, deben responder directamente de los delitos que cometan y que pueden ser: Delitos comunes que son de la competencia de los tribunales del orden comn del Distrito Federal. Delitos federales que son 'de la competencia de los tribunales federales en toda la Repblica.t? Llamamos delitos especiales a aquellos delitos del orden comn que se cometen por los funcionarios y empleados pblicos. La calidad de funcionario sirve de elemento para tipificar determinados delitos o para determinar su gravedad. El Cdigo Penal del Distrito Federal seala diversas categoras delictivas, bajo el rubro de delitos cometidos por funcionarios pblicos, entre los que podemos sealar: El El El El ejercicio indebido o abandono de funciones pblicas. Artculo 212. abuso de autoridad. Artculos 213 y 214. cohecho. Artculos 217 y 218. peculado y la concusin. Artculos 219 y 224.
La responsabilidad se agrava por la calidad de funcionarios en los casos de los artculos 129 y 211, en los delitos de revelacin de secretos y en el espionaje.
7.
DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
De acuerdo con el artculo 108 en su parte relativa y 111 prrafo V de la Constitucin, el delito oficial se configura con los siguientes elementos."?
16 De acuerdo con el artculo 41, fraccin 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin, es competencia de los jueces de Distrito del Distrito Federal en materia penal (y de los jueces de distrito forneo) conocer de los delitos del orden federal. Los delitos del orden federal son: "a) Los previstos en las leyes federales y en los tratados; b) Los sealados en los artculos 2 a 5 del cdigo penal; e) Los oficiales o comunes cometidos en el extranjero por los agentes diplomticos, personal oficial de las delegaciones de la Repblica y cnsules mexicanos; el) Los cometidos en las embajadas y delegaciones extranjeras; e) Aquellos en que la 'Federacin sea sujeto pasivo; 1) Los cometidos por un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; g) Los cometidos en contra de un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; h) Los perpetrados con motivo del funcionamiento de ~n servicio pblico federal, aunque dicho servicio est descentralizado o concesionado; 1) Los perpetrados en contra del funcionamiento de un servicio pblico federal o en menoscabo de los bienes afectados a la satisfaccin de dicho servicio, aunque ste se encuentre descentralizado o concesionado; j) Todos aquellos que ataquen, dificulten o imposibiliten el ejercicio de alguna atribucin o facultades reservadas a la Federacin ... " 17 Herrera y Lasso critica la expresin "Gran Jurado", pues considera que no le
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a) Un acto u omisin cometido por un funcionario o empleado pblico; b) En el ejercicio de ese mismo cargo; c) Que puede redundar en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho; d) Aun cuando no hayan tenido antes carcter de delictuosos. La ley' recoge estos elementos para caracterizar los delitos y faltas oficiales. La Constitucin y la ley de responsabilidades, consideran dos grupos: 1. Delitos y faltas oficiales de los altos funcionarios; y 2. Delitos y faltas oficiales cometidas por los dems servidores del Estado.
Faltas oficiales
Las infracciones a la Constitucin o a las leyes federales no comprendidas en el artculo 13 de esta ley se conceptan como faltas oficiales. Articulo 16 de la ley. Las fal tas oficiales se sancionarn con suspensin del cargo en cuyo desempeo hubieran sido cometidas, por un trmino no menor de un mes ni mayor de seis meses. Artculo 17 de la ley.
8.
DELITOS OFICIALES COMETIDOS POR ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO
Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la Federacin el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios de Estado, los jefes de Departamentos autnomos Y el Procurador General de la Repblica. Tambin quedarn comprendidos en esta ley los gobernadores y diputados a las legislaturas de los Estados. Artculo 2 9 de la ley. El Presidente de la Repblica slo podr ser acusado durante el tiempo de su encargo, por traicin a la patria y delitos graves del orden comn. Artculo 39 de la ley. Los diputados y senadores propietarios, el Presidente de la Repblica, los gobernadores de los Estados y los diputados de las legislaturas locales gozan de fuero consti tucional desde el da de su eleccin. Los diputados y senadores suplentes disfrutarn de l durante el tiempo que sustituyan a su respectivo propietario. Artculo 10 de la ley. El artculo 111 prrafos uno a cuatro de la Constitucin ordena: "De los delitos oficiales conocer el Senado erigido en Gran Jurado; pero no podr abrir la averiguacin correspondiente sin .previa acusacin de la Cmara de Diputados. Si la Cmara de Senadores declarase por mayora de
corresponde a la Cmara juzgar. La expresin es una reminiscencia de anteriores tuciones, repetidas sin una debida coordinacin.
consti-
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las dos terceras partes de sus miembros, despus de practicar las diligencias que estime convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, quedar privado de su puesto, por virtud de tal declaracin, e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determine la ley. "Cuando el mismo hecho tuviese sealada otra pena en la ley, el acusado quedar a disposicin de las autoridades comunes, para que lo juzguen y castiguen con arreglo a ella." "En los casos de este artculo y en los del 109, las resoluciones del Gran Jurado y la declaracin en su caso, de la Cmara de Diputados, son inatacables." "Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin. Cuando la cmara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrar una comisin de su seno para que sostenga ante el Senado la acusacin de que se trate." Todo el ttulo III, artculos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, seala el procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios de la Federacin. Artculo 13 de la Ley de responsabilidades:
"Son delitos de los altos funcionarios de la federacin; a que se refiere el artculo 2 de la ley de responsabilidades: 1. El ataque a las instituciones democrticas; 11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; 111. El ataque a la libertad de sufragio; IV. La usurpacin de atribuciones; V. La violacin de garantas individuales; VI. Cualquiera infraccin a la Constitucin o a leyes federales cuando causen perjuicios graves a la federacin o a uno o varios Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; y VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior. Artculo 13 de la ley de responsabilidades."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios.

Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artculos anteriores son: "1. Destitucin del cargo o privacin del honor de que se encuentra investido; "11. Inhabilitacin para obtener determinados empleos, cargos u honores, por un trmino que no baje de cinco aos ni exceda de diez, y "111. Inhabilitacin para toda clase de empleos, cargos u honores, por el trmino sealado en la fraccin anterior." Artculo 15 de la ley. . '!odo el ttulo lIJ, artculo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el procedimIento para juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artculo 2'? de la Ley de responsabilidades.
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9.
DELITOS y
FALTAS OFICIALES DE LOS DEMS SERVIDORES DEL ESTADO
El artculo l l I, prrafo quinto de la Constitucin ordena "El Congreso de la Unin expedir, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidades de todos los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito, determinando como delitos o faltas oficiales todos los actos u omisiones que puedan redundar ca perjuicio de los intereses pblicos y del buen despacho, aun cuando hasta la fecha no hayan tenido carcter delictuoso, Estos delitos o faltas sern siempre juzgados por un jurado popular, en los trminos que para los delitos de imprenta establece el artculo 20." De acuerdo con este mandato constitucional, el Congreso de la Unin expidi la "ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito Federal y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados". (D. O. del 21 de febrero de 1940, reformado en el D. O. del 7 de enero de 1953.) Artculo 18. Son delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'? de esta ley: 18 l. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos que establezcan la Constitucin o las leyes respectivas; II. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin para el que hayan sido electos o nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o sin llenar todos los requisitos legales para ese efecto; III. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber que se ha declarado insubsistente su nombramiento o que se le ha suspendido destituido legalmente; IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo, cargo O comisin, para el que fue electo o nombrado por tiempo limitado, despus de haber expirado el trmino de su ejercicio; V. Abandonar sin causa justificada, el empleo, cargo o comisin que desempee, sin haber renunciado, o antes de que le sea comunicada la admisin de su renuncia o se presente la persona que deba sustituirlos; VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo o comisin distintas de las que legalmente les corresponden en el empleo, cargo o comisin para el que fueron electos o nombrados; VII. Coaligarse para tomar medidas contrarias a una ley, reglamento o cual quiera. otra disposicin de carcter general o impedir su ejecucin, o para hacer dimisin de sus puestos, con el fin de impedir, entorpecer o suspender la administracin; VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra ddiva, o aceptar una pro mesa para s o para cualquiera otra persona, por hacer algo justo o injusto, o dejar de hacer algo justo relacionado con sus funciones; IX. Impedir la ejecucin de una ley, decreto, reglamento, disposicin de ca18 Los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsables de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que tengan encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere el artculo 19 de la ley. En demandas del orden civil no hay ni inmunidad para los funcionarios pblicos. Artculo 69 de la Ley.
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rcter general o de una resolucin judicial solicitando para el efecto el auxilio de la fuerza pblica o empleando la que tengan bajo su mando; X. Ejercer violencia, sin causa justificada, en el ejercicio de sus funciones o en el desempeo de su cargo, a cualquiera persona que intervenga en alguna diligencia; vejarla o insultarla, o emplear en sus resoluciones trminos injuriosos u ofensivos contra alguna de las par~es, personas o autoridades que intervengan en el asunto de que se trate; XI. Retardar o negar indebidamente a los particulares el despacho de sus asuntos o la proteccin o servicio que tengan obligacin de prestarles, o impedir la presentacin de sus promociones, o retardar indebidamente el curso que deban darles; XII. Abstenerse de ejercitar la accin penal, cuando sea procedente conforme a la Constitucin y a las leyes de la materia, en los casos en que la ley les imponga esa obligacin; XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades, con la debida oportunidad, las promociones que legalmente sean procedentes, en los casos en <lue deban hacerlas con arreglo a la ley, siempre que de esa omisin resulte dao o perjuicio a la Federacin, al Distrito Federal, al inters social o alguna persona. Si no resultare dao o perjuicio a alguno, la omisin se considerar como falta oficial; XIV. Negarse, bajo cualquier pretexto, aunque sea el de oscuridad o silencio de la ley, a tramitar o resolver algn asunto q~e sea de su competencia; XV. Negar, indebidamente, los encargados de las fuerzas pblicas, el auxilio que les solicite legalmente una autoridad civil, y XVI. Dar a los caudales del erario que tengan a su cargo una aplicacin pblica distinta de aquella a que estuvieren destinados, o hacer un pago indebido, etc. Hasta la fraccin LXXII."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los dems servidores del Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artculo anterior son las siguientes: Art. 19 de la Ley de responsabilidades.
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, prisin de tres das a un ao y multa de cincuenta a quinientos pesos; II. Para el comprendido en la fraccin VII, de seis meses a dos aos de prisin y multa de 25 a mil pesos; III. Para el comprendido en la fraccin VIII, prisin de tres meses a cinco aos y multa de 25 a mil pesos; IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisin de seis meses a seis aos, multa de 25 mil pesos y destitucin de empleo; V. El definido por la fraccin XXIV se castigar con destitucin de empleo e inhabilitacin para obtener otro, por un trmino de dos a seis aos y multa igual al duplo de la cantidad que hubiesen recibido indebidamente. Si sta pasa de cien pesos, se le impondr, adems, de tres meses a dos aos de prisin; VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos a diez aos de prisin, destitucin y multa de quinientos a dos mil pesos VII. Para el definido en la fraccin XXVII, de seis meses a doce aos de pri-
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sn, multa de diez a dos mil pesos, destitucin de empleo, cargo o comisin e inhabilitacin por dos a seis aos. La sancin ser de uno a seis meses de prisin, si el inculpado devolviere lo sustrado, dentro de los diez das siguientes a aquel en que se haya descubierto el delito, sin perjuicio de la destitucin, de la inhabilitacin y de la multa a que se refiere el prrafo anterior; VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX sern castigados con destitucin de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisin de uno a nueve aos; IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensin de un mes a un ao; destitucin o multa de cincuenta a mil pesos; X. A los comprendidos en la fraccin LXXII se impondrn las sanciones que establezcan las leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancionados por ellas se encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artculo precedente en cuyo caso se aplicarn las sanciones sealadas en las anteriores fracciones, y XI. Las personas que acepten o desempeen un cargo oficial sin llenar los requisitos que establezcan las leyes relativas, adems de ser separadas desde luego de sus puestos, quedarn obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hubiesen recibido.
La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o faltas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao, quedando expedito, en su caso el derecho de la Federacin o de los particulares para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado por daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen. Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los daos y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva al inculpado en el procedimiento penal. Artculo 5'.' de la Ley de Responsabilidades. La ley de responsabilidades en sus artculos 69 y siguientes fija el proce.dimiento para juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anteriormente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el ttulo segundo, captulo II de esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federacin o del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'.' de esta misma ley, el procedimiento se incoar en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del Cdigo de Procedimientos Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del orden comn." Art. 69 de la Ley de responsabilidades. "Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Pblico y del acusado y su defensor, el juez remitir el expediente, en su caso, al Jurado de Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados Pblicos que corresponda, y proceder con arreglo al ttulo V, captulo III, de esta ley." Artculo 73 de la Ley de responsabilidades. "De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 111, parte final del prrafo quinto, de la Constitucin, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de
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la Federacin y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el ttulo segundo, captulos I y II de esta ley, sern juzgados por un jurado, con arreglo al artculo 20, fraccin VI de la misma Constitucin." Artculo 77 de la Ley de responsabilidades.
10.
LA RESPONSABILIDAD POLTICA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad poltica se origina cuando los servidores del Estado, principalmente los altos funcionarios, discrepan de los rganos legislativos llamados a sealar la poltica general de un Estado. La responsabilidad poltica tiene toda su eficacia en los gobiernos parlamentarios en que el gobierno y la Administracin deben subordinarse a las orientaciones polticas sealadas por el parlamento. En los regmenes presidencialistas esta responsabilidad poltica se aminora en tal forma, que el servidor del Estado no puede incurrir en otras formas de responsabilidad que las sealadas. El artculo 93 de la Constitucin ordena "Los secretarios del Despacho, y los Jefes de los Departamentos administrativos luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de los Departamentos Administrativos, as como a los Directores y Administradores de los organismos descentralizados federales o de las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades." (Reforma Constitucional.) El contenido de este precepto se cumple con la redaccin de una memoria o informe general de actividades que anualmente se elabora. En cuanto a la segunda parte las Cmaras solicitan al Ejecutivo la presencia de dichos funcionarios para que informen sobre los fundamentos de los proyectos de ley que se discuten y contesten las preguntas que le formulen diputados y senadores.
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
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I I I I
TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
CAPTULO 1
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

1. Formas de organizacin poltica y formas de organizacin administrativa.-2. Las formas de organizacin poltiEa.-3. El Estado federal mexicano.-4. Democraci . y federalismo.-5. La distribucin de competencias en el Estado federal meicano.-6.~as~orm.<.ts<ieorganizacin adrnini~.~~a tiv-l~!.e1--7. Los rganos del o er Ejecutivo Federal: Gobierno y Administracin pblica.-8. La Administracin pblica federal.
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FORMAS DE ORGANIZACIN PoLTICA y FORMAS DE ORGANIZACIN,-.1 ADMINISTRATIVA
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" En la doctrina constitucional, la organizacin poltica es la expresin de la voluntad general del grupo. Las voluntades individuales se renen y organizan en una accin conjunta para regular la vida poltica de la comunidad, en instituciones o formas que posteriormente tendrn a su cargo la salvaguarda de los intereses sociales. Es necesario estudiar cmo estas organiz~ciones se coordinan en el .eiercicio de sus funciones y en sus diversas relacienes con el poder central?
1 "Estado centralizado es aqul en el que el nmero de poderes concedidos a los rganos locales est reducido al mnimo absolutamente indispensable para que la administracin local pueda desenvolverse; descentralizado es, por lo contrario, aquel ordenamiento en el que la privacin de facultades deliberativas del Centro a los rganos perifricos, es mxima." Zanobini, Guido. Corso di diritto amministrativo. .Vol. 111, pgs. 7172, 5\l edicin. Milano, 1955. Este fue el ideal del partido conservador mexicano, la estructura de una forma de organizacin politica unitaria, que tuvo su mejor expositor en don Lucas Alamn, y su
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,--'Las formas tanto polticas como administrativas-, son mtodos asiste mas encaminados a la estructuracin de las funciones jurdicas. Medios a travs de los cuales se conseguirn propsi tos tales como la atencin tcnica de un servicio, los problemas de una regin y el aseguramiento de ideales democrticos, o sea, la adecuada participacin popular en los asuntos pblicos. Es necesario distinguir las formas de organizacin poltica y las formas de organizacin administrativa. Las primeras consideran al Estado en su unidad, y a los medios de organizarse respecto a sus elementos bsicos; las segundas se refieren a uno de los poderes del Estado o sea al Poder Ejecutivo, que es el rgano al que le corresponde la funcin de gobierno y la administrativa y de una manera ms general a la estructura de los Poderes del Estado. Ambas formas deben ser comprendidas en un concepto general de la poltica, pues se trata de actividades que tienden a realizar fines polticos. El campo de accin de ellas es muy difcil de delimitar para saber dnde acaba la poltica -si es que ella acaba-, y comienza la Administracin y viceversa. Una consideracin de orden prctico y tcnico es til para distinguir los aspectos generales y particulares de la accin del Estado. Las formas de organizacin administrativa se refieren a un aspecto parcial de su actividad, o sea la actividad de los rganos del Poder Ejecutivo: al gobierno, que segn Orlando, "es el conjunto de los medios por los cuales 1a soberana se traduce en acto". \
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El ejemplo tpico de la descentralizacin, por regin, es el mUnICIpIO. Debemos guardar cierta reserva en esta apreciacin; tan frecuente entre nuestros tratadistas, porque el ejemplo corresponde, en principio, a la descentralizacin poltica y a la descentralizacin administrativa, si nos atenemos al artculo llS constitucional que ordena: "Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial 'Y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases que el mismo precepto cita."
/2, LAs
FORMAS DE ORGANlZACIN POLTICA
Las formas de organizacin poltica se refieren a las formas de Estado Y comprenden todos los aspectos del mismo, es decir, es un conocimiento de la totalidad del orden jurdico vigente en un Estado, que abarca a todos sus rzanos superiores. "Las formas polticas hacen referencia a la organizacin general del Es-" lado. Ellas se pueden clasificar en formas de gobierno y formas de Estad~
mejor concrecin en las Siete leyes centralistas de 29 de diciembre de 1836. El sistema preponderante de gobierno de la nacin era el republicano, representativo y popular. La
eleccin de Presidente indirecta lo mismo que los gobernadores de los DepartamentoS sometidos a las Juntas Departamentales. Para un federalismo centralista vase el Discurso llamado de las profecas del doctor Servando Teresa de Miel' Noriega y Guerra.
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(/ El estudio de las formas polticas se remonta a la antigedad, principalmente Aristteles, que enumera y describe las formas polticas normales. Durante la evolucin poltica las formas polticas son numerosas y como plejas, unilaterales y arbitrarias. La confusin e incertidumbre sigue predominando en su concepcin. Como formas polticas, las formas de gobierno y las formas de Estado implican tan estrechas y necesarias relaciones, que autores notables como Jellinek (Teora, ob. cit., pg. 536, en particular la nota 1), slo consideran las formas de Estado. Siguiendo en el criterio tradicional, las Formas de Gobierno aluden a la finalidad del Estado. "La forma de gobierno, dice Faytt (Der. Polo 2'" ed. pg. 397), se resuelve en una cuestin de tcnica gubernamental, la de saber quines y para qu funciones desempearn el gobierno." Las formas de Estado se esfuerzan por armonizar los diversos elementos de la organizacin poltica. Las formas de Estado se clasifican en dos grupos: \a) L1. forma unitaria o centralista;;2) La forma compuesta o descentralizada, en particular la forma federal. 2 A) La [or w de Estado unitaria implica la existencia de un poder central que coordine y clasifique la vida poltica del pas. Tal es el caso del rgimen que surgi de las Siete Leyes centralistas de 1836. Las rdenes del poder central corran a lo largo de la Repblica como centro nico de decisin. El Estado central llamado tambin Estado unitario se contrapone al Estado federal, si los elementos de su estructura dependen o no de uno o varios rganos que forman el centro de poder del Estado. La accin de esos rganos centrales comprende a toda la Repblica, Un solo poder que manda y acta con los elementos que le estn directamente subordinados. El gobierno central asume en su totalidad las funciones legislativa y judicial. No hay ningn otro rgano que comporte el ejercicio del poder pblico. Por consiguiente la centralizacn poltica es un proceso mediante el cual los rganos federales del Estado, acumulan facultades, con menoscabo de las formas polticas locales o regionales. "Centralizar -dice Hauriou- significa
2 Opinin de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo nico que distingue a un Estado unitario dividido en provincias autnomas, de un Estado federal, es el grado de descentralizacin. y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin internacional de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unin internacional de Estados. El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con Una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un grado de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional, es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria general del Derecho y del Estado. UNAM., 1949, Mxico, pg. 333. Sebastn Martn-Retortillo, "Descentralizacin administrativa y organizacin poltica", 3 vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.
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acumular en manos del gobierno central todo lo que existe en un pueblo de poder del Estado, es decir, de poder poltico y temporal, civil o militar, de suerte que el Estado sea una unidad poltica, diplomtica, legislativa, judicial, militar, ete., esto es propiamente la centralizacin administrativa que tiene por objeto los poderes concernientes a la polica y a la gestin de los intereses generales de los habitantes y a la cual se agrega seguramente una centralizacin social que se traduce en un aumento de la poblacin urbana y en una intensificacin de las relaciones sociales." B) La forma de Estado compuesta crea varios centros de direccin, coordinacin y sancin, pero el rgano principal que es la Federacin aparece como una fuerza determinante. Aparece como una organizacin descentralisada al crear otros diversos centros de imputacin jurdica, como las entidades federativas y los municipios. Es el rgimen que domina en la Repblica Mexicana en las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917. La soberana que durante el rgimen colonial asumi el monarca espaol, pasa al pueblo mexicano al lograr su independencia y confirmacin como Estado libre e independiente. El pueblo a su vez deposit su soberana en la Constitucin, reservndose en, todo tiempo el ineludible derecho de alterar o modificar la forma de su Gobierno.
3.
EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
La unidad social del Estado se mantiene a travs de las instituciones que rigen la vida cotidiana de una comunidad. La unidad jurdico-poltica se establece mediante su Constitucin y las dems leyes que forman el orden jurdico. El desenvolvimiento institucional del Estado, se logra a travs de las formas de organizacin poltica y de organizacin administrativa. Con las primeras se establecen las instituciones polticas fundamentales, mediante las segundas se encauza la ejecucin de las leyes administrativas. El Estado federal corresponde a una institucin poltica fundamental adoptada y definida en los textos constitucionales que han estado vigentes. Desde el punto de vista de la doctrina poltica, afirma Mouskeli (ob. cit., p,g. 319) que "el Estado federal es un Estado que se caracteriza por una descentralizacin de forma especial y de grado ms elevado; que se compone de colectividades miembros dominados por l, pero que poseen autonoma constitucional y participan en la formacin de la voluntad nacional, distinguindose d este modo de las dems colectividades pblicas inferiores". Dos tesis contradictorias aluden al origen del Estado federal mexicano: a) Los que afirman que nuestro federalismo "se produjo de un modo gradual a lo largo del tiempo; se desarroll aceleradamente bajo la Constitucin de 1812 por medio de las diputaciones provinciales", Nettie Lee Benson. (La diputacin provincial y el federalismo mexicano, pg. 91), que coincide con la opinin de don Lucas Alamn (Historia de Mxico, captulo V, pg. 739.)
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Por decreto del 12 de junio de 1823, el Congreso Constitucional orden "decir a las provincias estar el voto de su soberana por el sistema de repblica federada y que no lo ha' declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya a la nacin". (Dubln y Lozano, ob, cit., T. 1, pg. 651.) En efecto, el artculo 5 del Acta Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824, orden: "La nacin adopta para su gobierno la forma de repblica representativa popular federal." Artculo que repiten la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre del mismo ao, en su artculo 4 y las constituciones posteriores de 1857 y 1917. b) Los que han sostenido que el federalismo fue cosa extraa a nuestras instituciones polticas, siendo su adopcin "una descentralizacin artificial del pas". Lo cual no nos impide considerar que fue a travs del federalismo como se logr la unidad institucional del pas y aunque el desenvolvimiento ha sido precario, ha llenado una etapa importante de la vida nacional. . Compartimos esta ltima ,y discutida opinin pensando que el federaIismo obedeci a un proceso de imitacin extralgica, tal como lo expres Antonio Caso, pero sin dejar de insistir con Francisco Javier Gaxiola en que "nuestra patria debe su unidad al rgimen federal, como Espaa debe la unidad nacional a la religin catlica y que el sistema de gobierno adoptado por los constituyentes de veinticuatro, tiene races en nuestros antecedentes coloniales, en nuestra ascendencia espaola y nuestra fisonoma demogrfica" (F. Javier Gaxiola, Crisis del pensamiento poltico, y otros ensayos, pg. 48) . El Estado federal al cual alude el actual artculo 40 de la Constitucin, est organizado, con sus elementos bsicos, en el conjunto de las leyes vi gentes constitucionales y ordinarias, que regulan la creacin, el funcionamiento y el desarrollo de las instituciones pblicas nacionales. En las diversas formas de Estado, nuestro rgimen corresponde al Estado federaJ.3 Para que se realicen los principios del Estado federal es menester que se combinen dos objetivos importantes: a) Asegurar que la federacin pueda llevar a cabo con efectividad las funciones que le han sido asignadas; b) En el desempeo de sus propias funciones, la federacin debe al mismo tiempo tener en cuenta debidamente los intereses de las diferentes secciones de la
3 B) El gobierno presidencialista es aquel que ms rgidamente realiza el pnnclplo de la divisin de poderes a los cuales estn dedicados los tres primeros artculos de la Constitucin federal norteamericana de 1787 (modelo tpico en cuestin). El Poder Eje. cutivo tiene, as, su vrtice en el presidente, que nombra todos los funcionarios principales (tomndolos en gran parte de entre los componentes del partido triunfante, segn el spoils system), incluyendo a los jefes de los 'diferentes ministerios (llamados secretarios de Estado); que estn a l subordinados estrictamente, sin formar gabinete, y el mismo Presidente es controlado por el Senado slo en cierto nmero de atribuciones, ya que se requiere su aprobacin nicamente para algunos nombramientos de mayor relieve (Se cretartos de Estado, embajadores y cnsules, jueces del Tribunal Supremo, etc.) y (con la mayora de dos tercios) para la ratificacin de los tratados internaiconales... "Paolo Biscareti. Derecho Constitucional. Ed. Tecnos, S. A., pg. 241.
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nueva comunidad, y la continua responsabilidad de los Estados miembros en puntos importantes de gobierno. (Bawie y Friedrich, Estudios sobre federalismo. Ed. Bib. Arg. pg. 49.) Este rgimen asegura el respeto y la supremaca de la. Constitucin, la autonoma de los poderes, la descentralizacin poltica entre la Federacin y las entidades federativas y el mantenimiento de los principios democrticos como base de nuestro sistema poltico. El Estado -como expresin de la voluntad del pueblo mexicano- tiene en consecuencia los elementos siguientes derivados de los artculos 39, 40 Y 41 de la Constitucin: 1. El Estado mexicano es soberano: la soberana es el poder de mando supremo, un derecho que corresponde al pueblo mexicano. El artculo 39 de la Constitucin ordena: "La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." 2. El pueblo se constituye en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental. (Art. 40 Const.) Se llama repblica al sistema de gobierno en el cual el poder reside en el pueblo, que lo ejerce directamente o por medio de sus representantes legtimos. stos son el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los gobernadores y diputados de los Estados y los Ayuntamientos; que son elegidos directamente y con carcter temporal por el pueblo. En este sistema de renovacin peridica de las personas de eleccin popular debemos encontrar la estabilidad del rgimen poltico mexicano. Desde el punto de vista de la teora constitucional, la repblica es aristocrtica cuando las altas magistraturas del Estado estn reservadas a las clases oligrquicas y privilegiadas, como la antigua Repblica de Venecia. La repblica es democrtica cuando las funciones pblicas son accesibles a todos los ciudadanos sin distincin, como la actual organizacin poltica de Mxico. El sistema republicano es un sistema de abajo a arriba, .sendo falsas las doctrinas polticas de democracia dirigida o de seudo interpretacin de la voluntad popular. 3. La repblica es representativa. En las formas polticas representativas, el pueblo ejerce sus funciones por medio de representantes legtimos. El !JOdel' ejeeutivo federal por el Presidente de la Repblica; el poder legislativO federal por los senadores, representantes de los Estados miembros (artculo 56 de la Constitucin) y por los diputados, representantes del cuerpo electoral (artculo 51 de la Constitucin) . Durante el receso de las Cmaras acta con facultades limitadas la Comisin Permanente del Congreso de la Unin. (Artculos 78 y 79 de la Constitucn.)
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4.
DEMOCRACIA y
FEDERALISMO
La democracia es una forma de gobierno en la que el poder supremo pertenece al pueblo, todo poder pblico dimana de l, apoya la accin gubernamental y es un medio poderoso para dilucidar los graves conflictos del Estado moderno. El poder pblico es legtimo cuando emana del pueblo o de sus representantes. La democracia, adems de su legitimidad de origen, somete la accin del poder pblico al constante enjuiciamiento de la opinin ciudadana, sin mixtificaciones, malabarismos o subterfugios polticos.s En las primeras formas democrticas el pueblo ejerci directamente su soberana, en tanto que, en la democracia representativa, el pueblo ejerce su soberana por un grupo de representantes. La democracia es una tcnica de organizacin que asegura a la comunidad el cumplimiento de sus aspiraciones en UD medio propicio al mantenimiento de la libertad y la dignidad humana.e A un mundo de masas, y de problemas de complejidad y de crecimiento continuo, deben corresponder instituciones que afronten la reforma social. Enlazados los problemas democrticos con graves problemas internacionales, la presencia de la opinin pblica nacional debe hacerse ms precisa y frecuente. El referndum es una consulta al cuerpo electoral para la definicin de una poltica a seguir en los Estados que lo aceptan constitucionalmente. El criterio de nuestra Constitucin es democrtico, porque as lo reconoce el artculo 41 de la misma que confirma una aspiracin del pueblo mexicano. El criterio que orienta la educacin nacional es democrtico, "considerando a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo". Artculo 3, prrafo 1, inciso a) de la Constitucin."
4 Agustn Basave Fernndez del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de estudios humansticos de la Universidad de Nuevo Len. "Antes que una forma de gobierno, la democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de convivencia humana es una vocacin del hombre." lntr. 5 sta es la tradicin constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando que la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia sostiene el ideal de libertad y es "la nica verdadera expresin del cristianismo". La democracia es primordialmente social, moral y espiritual y tan slo seeundariamente poltica", afirma William J. Kerby. 6 "Pero la democracia es tambin una tcnica de organizacin del poder de autoridad en el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la igualdad y excluye toda forma de opresin y arbitrariedad. Con la frmula 'gobierno del pueblo' o 'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propsito, pero no se dan los mecanismos institucionales ni la tcnica gubernativa. sta debe proporcionar los instrumentos mediante los cuales se expresa la direccin gubernamental que enuncia la frmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre s mismo. Adems de idea, de forma de vida y forma de gobierno, la democracia es un
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De acuerdo con la historia poltica mexicana, el pueblo escogi el sistema del Estado federal como forma poltica de gobierno y le corresponde, en los trminos del artculo 39 de la Constitucin, este derecho fundamental: "El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." De esta manera, la frmula poltica de democracia y federalismo, se ha vinculado estrechamente al desarrollo institucional mexicano. El federalismo se construye en un sistema de principios contenidos en un pacto federal, o conjunto de reglas fundamentales que regulan el modo de eleccin de los gobernantes, las garantas individuales o posicin del hombre frente al Estado, la organizacin y funcionamiento ,del poder poltico, las funciones del Estado y los principios de derecho pblico bsicos de la vida nacional como el rgimen del dominio del Estado, la materia agraria y los principios de las relaciones laborales.
Waline alude a esta superdescentralizacion que es el federalismo. El Estado mexicano es una forma poltica de Estado federal, que adems rene las condiciones siguientes: a) Un territorio unitariamente considerado, que es la suma de los territorios de las entidades o provincias que concurrieron a suscribir el pacto federal; en la organizacin inicial del ao de 1824, refrendado ms tarde en las siguientes constituciones y en la actual en los artculos 42 a 48 de la Constitucin. b) Una poblacin sujeta a una ciudadana nacional y con derechos de ciudadana local respectivamente; Art. 30 constitucional. c) La subordinacin a una entidad general, la Federacin, con derechos y deberes especficos de carcter general. Arts. 40, 41 constitucional. La Federacin 7 es una entidad poltica, que es parte del Estado federal total, creada por la decisin de los Estados, que le asignaron en el pacto federal, facultades expresas para asegurar la unidad poltica y atender los propsitos polticos y administrativos federales. El conjunto de leyes federales forman un orden jurdico general que se aplica en toda la repblica, junto a los rdenes jurdicos parciales delimitados territorialmente de las entidades federativas. d) Se integra con varios Estados o entidades federativas, que conservan su inrgimen poltico que, en cuanto a ideologa, ofrece tanto una interpretacin del pasado y del presente y un mtodo de captacin del poder, como un sistema de expectativas. Pero que es tributaria de las ideologas polares, tales como el liberalismo y el socialismo. particularmente de este ltimo, en nuestro tiempo, por la acentuacin de la igualdad en la configuracin de sus objetivos sociales y econmicos. Por ltimo, la democracia ha pasado a ser el nico principio de la legitimacin del poder', con la sola exclusin del totalitarismo de derecha." Carlos S. Faytt. Derecho poltico. Abeledo-Perrot, 1962, Buenos Aires, pg. 339. 7 "Qu debe entenderse por Federacin?" Sem, [ud, Fed, 6'! p, Ejec. del Pleno. Tomo IX, pg. 41. "Por Federacin debe entenderse para los efectos del citado artculd 105 constitucional, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la entidad con la forma de Gobierno que tiene adoptada, ni COn alguno de los tres poderes mediante los cuales se ejerce la soberana de la nacin, ni menos an con algunos de los rganos cualquiera de esos poderes."
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dependencia administrativa y son libres en todo lo concerniente a su rgimen interior." Arts. 40, 41 de la Constitucin. Los Estados forman el conjunto de las comunidades locales y municipales con limitada "autonoma" constitucional. e) Los Estados ponen en comn determinados intereses que se aseguran constitucionalmente, y se subordinan a las leyes federales, cuando nuestra Constitucin emplea la expresin "federal" debemos entender que es una facultad que corresponde al Congreso de la Unin,
La Constitucin es la ley suprema de la nacion, lo mismo que las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella, y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados. Artculo 133 de la Constitucin.
5.
LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIA EN EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
El Estado federal mexicano atiende a sus elevadas finalidades por medio de dos entidades jurdico-polticas, con diversas esferas de competencia: por una parte, la Federacin, que es la expresin de los intereses generales de la nacin; y por la otra las entidades federativas o Estados, a quienes se encarga la administracin de los intereses locales.v La competencia que le corresponde a la Federacin, histricamente es aquella que han renunciado o cedido los Estados, para realizar sus propsitos federativos. El poderoso impulso de la Federacin acumulando mayores y ms importantes facultades, pone en peligro el cada da ms reducido campo de accin de los Estados.t?
8 "Dos cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que los estados puedan ejercer en el sistema general de nuestro gobierno, puesto a la obra po~ la accin libre de las leyes: su organizacin interna, para calcular su valor como Unidad poltica; sus relaciones activas y pasivas con el poder central, para apreciar su peso Como elementos de equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su constitucin, pueden considerarse con un tipo comn para uno y otro aspectos; y por lo CJ~e hace a su desenvolvimiento intelectual y econmico, la suposicin de un trmino equidistante del ms favorecido y el ms atrasado, sirve bien para estimarlos a todos." Emilio Raba,a, La Constitucin y la Dictadura. "Estudios sobre la organizacin poltica de Mxico," Ed, Rev. de Revistas, 1912, pg. 306, Mxico. . 9 En la realidad sociolgica de las instituciones mexicanas la nacin vive un centraIIsmo poltico y administrativo creciente, pues la Federacin deja un campo de accin muy limitado a las entidades federativas. 10 "Nuestra Federacin no naci lgica y fatalmente como la norteamericana, sino que nuestro Primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un Estado central, o un Estado federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer el Congreso Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catstrofe poltica de consecuencias incalculables, y sin que a la postre se hubiera impedido el restablecimiento, tarde o temprano,
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En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general establecido es el de una enumeracin taxativa de las facultades que le corresponden a la Federacin. El artculo 124 de la Constitucin ordena: "Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados." De esta manera, el remanente o saldo de los derechos generales del Estado se entienden reservados a las entidades federativas. Por otra parte, no debemos olvidar la competencia que el artculo 115 de la Constitucin le asigna a los municipios, a quienes se les encomienda la atencin de los servicios pblicos locales, que son aquellos no asignados a la competencia de los gobiernos de los Estados o de la Federacin. El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy complejo, porque del sistema original de la Constitucin y de las sucesivas reformas que se le han hecho, surgen numerosas facultades al gobierno central por la continua tendencia a la federalizacin. El Estado federal mexicano se sita histricamente, desde la Constitucin de 1824, hasta el texto actualmente vigente de ella. En ese desarrollo hay un dato objetivo indiscutible y es el propsito constante de asumir facultades que corresponden a los Estados y se convierten en competencia federal.
I
6.
Las formas de organizacin administrativa se consideran en dos grandes ramas: la centralizacin y la descentralizacin, referidas ambas a la materia federal. 1. El rgimen de la centralizacin administrativa, o formas administrativas centralizadas, se puede reducir a las dos formas siguientes: a) El rgimen de centralizacin administrativa propiamente dicha. Habr centralizacin administrativa cuando los rganos se encuentran en un orden jerrquico dependiente directamente de la Administracin pblica que mantiene la unidad de accin indispensable para realizar sus fines. En su organizacin se crea un poder unitario o central que irradia sobre toda la administracin pblica federal. b) El rgimen de centralizacin administrativa con desconcentradn o simplemente, la desconcentracin administrativa, se caracteriza por la existencia de rganos administrativos, que no se desligan del poder central y a quienes se les otorgan ciertas facultades exclusivas para actuar y decidir, pero dentro de lmites y responsabilidades precisas, que no los alejan de la propia administracin. La competencia que se les confiere no llega a su autonoma.)
del rgimen federal, que ya hoyes una necesidad imprescindible del pueblo mexicano." Miguel Lanz Duret, Derecho constitucional mexicano, Mxico, 1936, pg. 29.
DERECHO ADl\HNISTRATIVO
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En la desconcentracin se confieren competencias a un rgano administrativo determinado o se relajan moderadamente los vnculos jerrquicos y de subordinacin que lo unen al poder central.
La desconcentracin administrativa -sin salir del marco de la relacin jerrquica centralizada- conserva ciertas facultades exlusivas con una mayor libertad, pero sin desvincularse del poder central. Su posicin de rgano centralizado lo obliga a subordinarse a los principios de esta forma de organizacin administrativa. Nos dice el profesor Buttgenbach (ob. cit., pgina 109), "la desconcentracin es un sistema de organizacin administrativa en el cual el poder de decisin, la competencia de realizar actos jurdicos que obliga a la persona jurdica, son atribuidos a los agentes jerrquicamente subordinados a la autoridad central y superior de este servicio".
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonoma orgnica, ni autonoma financiera independientes, su situacin se liga a la estructura del poder central. Los elementos fundamentales de la descentralizacin, la capacitan para actuar con una relativa autonoma. La centralizacin y la desconcentracin administrativas unifican jerrquicamente la accin de la autoridad central en una organizacin general que es la Administracin pblica. El rgimen de jerarqua y la existencia de los poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, disciplinario y poder de dirimir competencias son suficientemente vigorosos para mantener la unidad de la estructura administrativa. n. El rgimen de la deseen tralizacin administrativa o formas administrativas descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan por la diversificacin de la coordinacin administrativa. Descentralizar no es independizar, sino solamente alejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La descentralizacin administrativa relaja los vnculos de relacin con el poder central y se sita fuera del campo de accin de este poder, manteniendo con ste las estrictas relaciones de control.
La diferencia entre un rgimen administrativo centralizado y uno descentralizado, se encuentra en las caractersticas legales que el orden jurdico asigna a una u otra de dichas formas. "Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para transferirlos a una autoridad de competencia menos general: o sea de competencia territorial menos amplia (autoridad local), sea de competencia especializada por su objeto." 11
. El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un rgimen Jurdico especial, personalidad jurdica y patrimonio propio: a) La descentralizacin administrativa por regin o territorial que se apo11 Se llama autodeterminacin, a la organizacin jurdica descentralizada del Estado, donde los poderes de decisin transforman a un ente administrativo que est sustraido del poder disciplinario y de la revocacin del poder central y no se comprende en la jerarqua administrativa.
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ya en una consideracin geogrfica limitada y en servicios pblicos municipales o en facultades poltico-administrativas regionales. b) La descentralizacin tcnica o por servicio que se apoya en el manejo tcnico, cientfico y autnomo de los servicios pblicos. De una manera general, la centralizacin es un rgimen administrativo en el cual el poder de mando se concentra en el poder central, que es la persona jurdica titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a todos los rganos en un rgimen jerrquico. La descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jurdica de un ente pblico, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos especficos, con determinada autonoma o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder poltico regulador y de la tutela administrativa. El rgimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes descentralizados, es muy variado y sujeto a las modalidades que le sealen sus leyes de organizacin. Pretender referirse en nuestra legislacin a una forma pura de centralizacin o de descentralizacin, es slo un escarceo literario, mas no una realidad. Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que cumplen con sus funciones con eficaz diligencia, maana pueden no responder a los propsitos de sus creadores. La sabidura del legislador debe limitarse a crear estructuras administrativas tiles o necesarias para realizar los fines del Estado. Es posible que ms adelante, con una mayor educacin administrativa de gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institucin que ha fracasado o se crearn nuevos moldes jurdicos para problemas cada vez ms complejos. Las formas de organizacin administrativa o paraestatales, estuvieron al reclamo de la moda, al multiplicarse y pensarse que en la variedad de ellas se encontraba la solucin de difciles problemas de la accin gubernamental. Nada ms inexacto, porque esas formas deben emplearse con discrecin Y cuidado, sobre todo las formas descentralizadas que fraccionan el poder del Estado, multiplicando las personas jurdicas pblicas, y correlativamente, los patrimonios y regmenes jurdicos. El signo de los tiempos que corren -amenazantes y atormentados-, se manifiesta en una fuerte centralizacin en el orden poltico, frente a una creciente descentralizacin en el orden administrativo, que no entorpezca la accin inmediata de los poderes pblicos. Por otra parte, comienza a presentarse una descentralizacin econmica, que comprende el manejo de grandes actividades de la economa nacional, a travs de la empresa pblica, la sociedad annima de Estado, la empresa de participacin estatal, los fideicomisos y otras formas recientes.
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7.
Los RGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO y ADMINISTRACIN PBLICA
El poder pblico es un factor necesario para que una sociedad alcance sus fines, principalmente la realizacin del bien pblico. El orden, la coordinacin y unidad de una sociedad slo se logran por la accin eficaz de la Administracin pblica y la obediencia de los gobernados acatando las rdenes gubernamentales. La primera tarea importante del poder pblico es la tarea de gobierno. Consiste en la direccin u orientacin en el encauzamiento general de las actividades pblicas y privadas. Consiste en elaborar mensajes, interpretaciones generales no condicionadas a las leyes, mandatos o actitudes que originan la realizacin de actividades administrativas con vistas al inters general de la nacin o con una determinada proyeccin internacional. La segunda tarea importante es la Administracin. Ella se encamina a la ejecucin de las leyes, en la organizacin y atencin de los servicios pblicos y los fines que se encaminan a la satisfaccin de las necesidades colectivas. El principio de legalidad domina la vida administrativa y sus actos estn sometidos a recursos y revisiones jurisdiccionales. Gobierno y administracin guardan relaciones estrictas y necesarias: el gobierno necesita de la administracin para que sus propsitos alcancen realizaciones prcticas; y la administracin requiere que el gobierno asuma la direccin y orientacin de los rganos pblicos. El poder pblico es gobierno y es administracin. El gobierno dirige la vida de la nacin impulsado por motivos e intereses polticos, y su funcin esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos constitucionales. El gobierno orienta la accin administrativa a manera de un rgano moderador fijando su intensidad. El gobierno estimula la tarea de mantener o reformar el orden jurdico de acuerdo con las conveniencias polticas del Estado. La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar la ejecucin o cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de que dispone el Estado est en la adhesin de los gobernados que integran la opinin pblica y orientan la accin pblica de los gobernantes. La fuerza material es necesaria, pero es una medida transitoria y de excepcin. Un gobierno apoyado en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tirnico.
8.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La Administracin pblica es la accin del Estado encaminada a concretar sus fines. Administrar es servir, es proveer por medio de servicios pblicos o de servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unin, el Poder Ejecutivo realiza la importante funcin de administrar.
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La administracin selecciona, coordina y organiza las actividades del Estado con medios materiales y con el personal tcnico adecuado. Personas y bienes y la importante funcin directiva de los ejecutivos son los elementos indispensables de una eficaz administracin, tanto pblica como privada. La administracin selecciona el personal tcnico y se dirige siempre a proporcionar un servicio eficaz, es. decir, a velar por los intereses de una comunidad. El gobierno es irreemplazable e imprescindible si tomamos en cuenta los caracteres reales de una sociedad. La administracin en cambio puede suponerse, en ciertos aspectos, en manos particulares, como en el caso de los servicios pblicos atendidos por empresas privadas y las empresas privadas de partici pacin estatal, o de economa mixta. Debemos referirnos a la Administracin pblica federal, enunciando los organismos que la forman y que actan en toda la Repblica o en el Distrito Federal, en materia federal. Ellos son los siguientes, de acuerdo con la ley orgnica de la Administracin Federal: DOF. del 29 de diciembre de 1976, que establece las siguientes bases de organizacin de la Administracin: centralizada y paraestatal. A) Administracin Pblica Centralizada: arts. 10 a 2S de la Ley orgnica:
1. La Presidencia de la Repblica. Arts. 80 a 93 de la Constitucin y 1 de la Ley orgnica. 2. Consejo de Ministros. Art. 29 de la Constitucin y 6 de la Ley orgruca. 3. Secretarios de Estado. Arts. 90 a 93 de la Constitucin y 2, 26 a 42 de la Ley orgnica. 4. Departamentos de Estado. 92 y 93 de la Constitucin. Arts. 2, 26, 37, ,13, 44 de la Ley orgnica. S. Procuradura General de la Repblica. Art. 102 de la Constitucin Y art. 4 de la Ley orgnica.t6. Gobierno o Departamento del Distrito Federal. Art. 73 fraccin VI de la Constitucin y art. S de la Ley orgnica. 7. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal. Art. 21 de la Consti tucn y S de la Ley orgnica. R. Dependencias administrativas centralizadas. Tt. H, Cap. 1 de la Ley orgnica. 9. Dependencias administrativas desconcentradas, Artculo 17 de la Ley orgnica,
Comisiones especiales: Comisiones administrativas Intersecretariales. Artculo 21 de la Ley orgnica.

12 La Procuradura General de la Repblica no es autoridad administrativa federal. Ejecutoria. Bol. de Inf. [ud, ao XVII, nm. 173, pg-. 18. Olvida esta ejecutoria las importantes facultades administrativas de la Procuradura, digamos por va de ejemplo, cuando acta como consejero jurdico del gobierno.
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Comisiones administrativas Internacionales. Artculo 28, fraccin III de la Ley orgnica. B) Administracin Pblica Paraestatal: arts. 1, 3, 45 a 54 de la Ley orgnica. l. Instituciones administrativas descentralizadas. Artculo 45 de la Ley orgnica. 2. Empresas de economa mixta: Empresa Pblica, Empresas de participacin Estatal, Sociedad Annima de Estado. Arts. 46, 47, 48 de la Ley orgnica. 3. Instituciones Nacionales de Crdito y Organizaciones Auxiliares de Crdito. Arts. 3 y 46 de la Ley orgnica. 4. Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas. Artculos 3 y 46 de la Ley orgnica.
C) Tri hunales:
1. Tribunal Fiscal de la Federacin. 2. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado. 3. Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal.
Los organismos federales corresponden, como en seguida se estudia: unos la organizacin centralizada y otros a la organizacin descentralizada. El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez ms complejas ante la apremiante satisfaccin de las necesidades colectivas y los grandes problemas sociales que lo rodean. Desde el punto de vista jurdico demanda la organizacin de estructuras o formas que coordinen, den unidad y eficacia a un conjunto de rganos que se nos presentan a la manera de un rbol genealgico o de una estructura piramidal. Es a travs de la idea de persona jurdica como se logra la unidad y la a~:cin del Estado en su conjunto, y de las numerosas instituciones u orgafllsmos pblicos que son pequeos o grandes crculos de competencias que reparten o distribuyen la competencia total del poder pblico. Desde sus orgenes, el poder en las altas magistraturas se ha ejercido por un pequefo grupo de funcionarios que ha centralizado toda la fuerza de una organizacin, en lo poltico y en lo administrativo. Slo por excepcin la historia contempornea nos ofrece pequeos oasis de realizacin democrtica. A partir de la revolucin francesa el poder tiende a descentralizarse, asprando el rgimen democrtico a la adopcin de ciertas formas desvinculadas del poder central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones de~ocrticas, estn o aspiran a estar bajo la tendencia descentralizada admilllstrativa.
l
A pesar del auge de estas ltimas formas, hasta mediados de este siglo el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora
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-poltica y administrativa-, tratando de fortalecerse con entidades de accin eficaz y directa. Nada podramos asegurar sobre esas formas polticas y administrativas del futuro porque cada pueblo las emplear en la medida de sus propios intereses de acuerdo con las circunstancias histricas que lo rodean. Un hecho notorio de nuestra vida administrativa es la multiplicacin de los organismos administrativos.
CAPTULO II LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL

1. El regimen de la centralizacin administrativa federal.-2. Cmo se logra la unidad y la coordinacin del Poder Ejecutivo Federal.-3. Los supuestos de la centralizacin administrativa.-4. La jerarqua administrativa.-5. Procedimiento para realizar la centralizacin.-6. Facultades de la centralizacin administrativa.-7. Relaciones y diferencias entre la centralizacin y la descentralizacin administrativas.
l.
EL RGIMEN DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
La Constitucin es el instrumento jurdico mediante el cual se precisa la actividad del Estado y se organizan los cuadros generales, polticos y administrativos, con ellos se cumplen los fines pblicos. El derecho administrativo regula en forma pormenorizada, la organizacin y actividad de los entes que forman la Administracin pblica. La tarea de esos rdenes es crear rganos, dotarlos de facultades, relacionarlos entre s en estrecha vinculacin y otorgarle la personalidad jurdica general al Estado, que a su vez es creador de otras personalidades pblicas menores, como medio de llevar a cabo la competencia que les ha sido asignada. Se llama centralizacin administrativa al rgimen que establece la subordinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos administrativos al .poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas. "A este fin, dice Fleiner, la ley ha instituido un mecanismo especial de cargos y de autoridades administrativas asignndoles determinadas funciones." 1
1 Fritz Fleiner. Instituciones de derecho administrativo. Ed .Labor, S. A., 1933, pgina 76. El propio autor agrega: "Un rgano o cargo pblico est limitado por el derecho pblico al crculo de negocios de Estado que estn agrupados en una unidad tcnica. Si est dotado el rgano de un poder de coaccin, entonces se llama en Alemania, una autoridad. lo mismo que su titular es una sola persona que un conjunto de ellas." ~ "Hay centralizacin administrativa, cuando la actividad de los rganos que desempenan la funcin ejecutiva responden a un centro de coordinacin segn los principios de Unificacin." Por otra parte "el gobierno central o nacional asume la direccin de los ser-
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Centralizar administrativamente es reunir y coordinar facultades legales en un centro de poder o autoridad central superior, que en materia federal se otorgan exclusivamente a las altas jerarquas del Poder Ejecutivo Federal, en particular, al Presidente de la Repblica, que como jefe de la administracin se encarga de ejecutar las leyes federales con la colaboracin subordinada y dependiente de los dems rganos administrativos secundarios, sin que ellos tengan competencia o iniciativa propia para decidir, pero necesarios para preparar y ejecutar las decisiones administrativas. En esta forma de organizacin se concentran actividades administrativas en una administracin nica, jerarquizada y subordinada, que impulsa desde el centro la vida nacional, con procedimientos polticos, administrativos y tcnicos. El poder pblico central o Federacin es la persona jurdica de derecho pblico, cuya actividad se encomienda a la Administracin pblica. Por determinacin legal, se excluyen en este rgimen centralizado a los entes pblicos descentralizados, a los que se les asigna un rgimen jurdico diferente. La centralizacin administrativa en su forma ms extensa, no reconoce a los rganos locales o dependientes, ninguna vida jurdica, pero la naturaleza de los problemas del Estado, demanda y rompe este cerco de concentracin de poder, para dar paso a nuevos rganos administrativos independientes del poder central, que constituye la administracin indirecta.> Vase el Tt. 1, Cap. 1 de la Ley orgnica.
2.
CMO SE LOGRA LA UNIDAD Y LA COORDINACIN DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL
El rgimen de centralizacin administrativa federal, organiza exclusivamente al Poder Ejecutivo Federal, que se desenvuelve en un conjunto de rganos superiores, que mandan en relacin de estricta dependencia; y de rganos inferiores que obedecen las rdenes e instrucciones de aqullos. La como plejidad de la administracin nos hace observar que un nmero importante, pero limitado, de asuntos federales o de poltica nacional, pasa al conocimiento del Primer Magistrado. La atencin de los dems asuntos administrativos, se entrega a los rganos que tienen facultades de decisin en grados diversos y una competencia en una escala descendente de puestos burocrticos.
vicios pblicos". Carlos S. Fayt. Derecho poltico. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1962. pg. 448. "La centralizacin define una solucin al problema de las relaciones del Estado y las colectividades locales, por otra parte, es un mtodo de organizacin de la Administracin del Estado." .lean Rivero. Ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pg. 272. 2 Un ejemplo de organizacin centralizada poltica y administrativamente es el ~ de la URSS. Vase la obra de Henry Cambre: Le Pouvoir Souietique. Pars, 1959. Lib. Gen. de Droit et .lurisp. En particular el capitulo tercero denominado: "Les pouvoiTS executif of legislatif et lcurs organes: les soviets", pgs. 63 a 90.
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Las facultades de mando y decisin mantienen la relacin jerrquica y dan la unidad requerida al poder pblico. Esta organizacin administrativa centralizada federal podemos imaginarla a manera de una pirmide que tiene en su vrtice superior al Presidente de la Repblica, y en los grados siguientes a los rganos inferiores de la Administracin. Tambin en cada secretara de Estado o departamento de Estado podemos usar el mismo ejemplo de la pirmide, que tiene en su vrtice al secretario de Estado o al jefe del Departamento de Estado, a quienes les corresponde el conocimiento de los asuntos legalmente asignados a esas dependencias. Ahora bien, la unidad y la coordinacin de una estructura administrativa centralizada, logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se integra con los recursos administrativos y con la vigilancia del poder central sobre los rganos inferiores a travs de los siguientes actos administrativos: a) La autorizacin o facultad para actuar; b) La aprobacin o ratificacin de un acto; e) El visto bueno o conformidad previa con el acto; d) La suspensin o detencin del acto para su examen; y e) La intervencin o fiscalizacin directa en la actividad del funcionario.
3. Los
SUPUESTOS DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
Aunque la centralizacin administrativa se circunscribe a la accin del Poder Ejecutivo, los supuestos que la integran se relacionan con aspectos generales del Estado.
Esos supuestos son los siguientes: 1. El Estado es la persona jurdica total, titular de derechos que se traducen en pacieres pblicos originarios y stos a su vez integran un conjunto de rganos de mayor o menor importancia. La administracin es el rgano rector de la vida administrativa con mltiples personalidades. 2. La centralizacin es un rgimen administrativo, un sistema de organizacin de la administracin, que coordina y vincula a los dems rganos pblicos. El rgimen jurdico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos. 3. Las facultades de mando y decisin se concentran en el Poder Ejecutivo. La fuerza pblica se concentra en los rganos superiores de la administracin. principalmente en el Presidente de la Repblica, titular del poder central, que asume el poder clel Estado en su esfera de competencia. El artculo 89, fracciones VI, VII, VIII Y IX de la Constitucin, entrega el ejercicio de la fuerza pblica al Presidente de la Repblica, al decir en este sentido que es el jefe nato del ejrcito y la armada. Todas las autoridades inferiores obran en su nombre por medio de instruccones que no son medidas arbitrarias, sino determinaciones legales. que se auxilian para Su ejecucin con la ciencia y la tcnica. En todo tiempo pueden las autoridades directivas modificar una situacin creada por los rganos inferiores. Aludimos al poder de mando y al poder de decisin, y no a los dems poderes
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como el de nombramiento y vigilancia, uso de la fuerza pblica, porque en esas facultades se resumen todas las facul tades del Estado. 4. La existencia de un rgimen jerrquico. La organizacin centralizada es un conjunto de rganos que se agrupan de arriba a abajo, formando una estructura unitaria, que se logra merced a las determinaciones del poder central.
Se designa bajo el nombre de tutela administrativa conjunto de controles ejercidos sobre la actividad de una sus rganos, por los agentes del poder central, o a veces ma descentralizada, pero que representa, en todo caso, amplia que la persona controlada.
-dice Waline->, al persona moral o de por la persona misa una entidad ms
4.
LA JERARQUA ADMINISTRATIVA
La jerarqua administrativa es el orden y grado que guardan entre s los diferentes rganos superiores y subordinados de la Administracin pblica, los cuales estn provistos legalmente de determinadas facultades," Desde el rgano ms elevado -el Presidente de la Repblica-, hasta el ms elemental de los rganos administrativos, se encuentran ordenados y vinculados en una relacin jerrquica de subordinacin que mantiene la unidad entre los diversos rganos centralizados. Los rganos superiores conducen la accin administrativa mediante decretos u rdenes de servicio, o anulan los actos ilegales o contrarios al inters pblico. El poder jerrquico es un rgimen administrativo por medio del cual el poder central, vigila y controla los actos de los funcionarios y empleados del Estado, que le estn subordinados y coordinados y mantiene la unidad entre los diversos rganos centralizados, obligados a obedecer las rdenes de los rganos superiores.s Este poder se manifiesta por medio de rdenes e instrucciones sobre la forma que deben actuar o revisando sus actos y decisiones para aprobarlas, reformarlas o anularlas. El artculo 92 de la Constitucin ordena que en su jerarqua superior, los actos del Presidente deben estar refrendados por el secretario de Estado correspondiente. La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua:
3 La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua: "Jerarq~a es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la administracin y los funcIOnarios, mediante poder de subordinacin, para asegurar unidad en la accin." Enriq~e Sayagus Laso. Ob. cit., pg. 215. Por lo que se refiere a Kelsen. "Teora", ob. CIt., pg. 236 expresa: "La jerarqua es una pirmide de autoridades en la relacin de supe rioridad y subordinacin, organizada en una serie de instancias." 4 Jos Gascn y Marin. Tratado de derecho administrativo, 1955. Imprenta Bermejo. T. 1, pg. 465. Madrid. 13 ed, "La jerarqua es el conjunto de rganos administrativos de una entidad, debidamente coordinados y subordinados, para hacer compatible la unidad con la variedad del poder administrativo." Roger Bonnar. Ob. cit., pg. 169. "El poder jerrquico consiste en la aprobacin previa. la suspensin, la anulacin o la reforma del acto del inferior."
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"Jerarqua es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la administracin y los funcionarios, mediante el poder de subordinacin para asegurar la unidad en la accin."
.5.
PROCEDIMIENTOS PARA REALIZAR LA CENTRALIZACIN
Los procedimientos por los cuales se realiza la centralizacin o reunin de facultades, a provecho de la Administracin Central, son los siguientes.s 1. 2. 3. 4. La La La La concentracin de la coaccin. concentracin del poder de decisin. concentracin de la competencia tcnica. concentracin del poder de nombramiento.
Analizaremos cada uno de estos procedimientos. 1. La concentracin de la coaccin en los organismos superiores y por consecuencia de la fuerza pblica, a provecho de la administracin central; es uno de los fenmenos ms singulares del Estado. El Estado puede emplear estos medios coactivos que tienden al mantenimiento del orden de la paz pblica. Ninguna organizacin privada puede usar de la coaccin, salvo los casos de excepcin, en que colaboran por disposicin de la ley o al reclamo o auxilio de las propias autoridades. 2. La concentracin del poder de decisin supone una diferenciacin previa entre la preparacin, la decisin y la ejecucin de la decisin. La divisin del trabajo se impone ante la imposibilidad de una o varias personas para llevar a cabo las operaciones que exigen los actos administrativos. Decidir es dictar una resolucin creadora de efectos jurdicos. Slo unos cuantos rganos administrativos deciden, pues los dems preparan y ejecutan la resolucin. 3. La concentracin de la competencia tcnica, es fundamental en el Estado moderno. Para corregir los casos de improvisacin y desorganizacin administrativas se ha dado paso al funcionario' tcnico con un conocimiento cientfico de las materias que trata. Los funcionarios deben llegar a sus pues5 "En rgimen de centralizacin pura, toda creacin, toda impulsin parte del centro; las autoridades administrativas centrales asumen todo el poder, lo mismo el poder coactivo q.ue el de direccin, decisin o resolucin; la competencia tcnica hllase tambin centralIzada en los organismos especiales constituidos en el centro poltico, administrativo, y como hay necesidad de que se ejerza la accin gubernamental, la administrativa, por todo el territorio, los que son rganos locales de los poderes centrales, son meros delegados, carecen de atribuciones propias para decidir, y los organismos territoriales, representacin de las entidades territoriales, hllanse supeditados a los poderes centrales o a sus delegados, sufriendo intervencin en la designacin de sus rganos representativos, careciendo de verdaderas facultades administrativas; los acuerdos de sus cuerpos deliberantes re~uieren de aprobacin de los representantes del poder central; la esfera de accin de ellos limitase, grandemente, reducindolos a rganos de preparacin y ejecucin, no de decisin." Jos Gascn y Marn, Ob, cit., l3~ edicin, 1955, pg. 492.
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tos con el oficio aprendido o preparados en forma responsable de lo contrario, originan serios perjuicios a la poblacin. Los institutos de capacitacin tcnica por los cuales luchan los institutos de administracin pblica, demandan al Estado el empleo de elementos humanos preparados y moralmente capacitados. U na burocracia lenta e incapaz lleva a un pas a la bancarrota de sus instituciones. La creacin de "consejos tcnicos" en las dependencias gubernativas, que actan por medio de procedimientos tcnicos, cada da ofrecen mejores resultados. Para estos casos, en el rgimen jerarquizado, las instrucciones a los rganos inferiores deben fundarse en conocimientos tcnicolegales." 4. La concentracin del poder de nombramiento de los funcionarios y empleados pblicos es otra de las caractersticas del rgimen centralizado. Este poder corresponde al Presidente de la Repblica, pero la organizacin administrativa entrega esta facultad a rganos inferiores. Por otra parte, en el rgimen administrativo mexicano la facultad de nombramiento ha sufrido una importante modificacin, con el rgimen que establece la ley de los servidores pblicos. Durante el rgimen severamente centralizado del presidente Porfirio Daz, los jefes polticos eran designados desde la capital de la Repblica hasta los lugares ms apartados del territorio nacional. La accin de nombramiento del Ejecutivo era directa y sometida a una voluntad autoritaria.
6.
FACULTADES DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
,El rgimen administrativo centralizado implica facultades, poderes o procedimientos de la autoridad administrativa central que le permiten fortalecer la unidad y la uniformidad de accin de sus rganos, y son las facultades siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. Facultad Facultad Facultad Facultad Facultad de mando; de vigilancia; disciplinaria; de revisin; y para resolver conflictos de competencia.
Vamos a referirnos a cada una de ellas en particular:

1. La facultad de mando es la caracterstica suprema del poder pblico. Las rdenes, instrucciones y circulares son mandatos autoritarios que guan el trabajo de los rganos administrativos inferiores. Estas disposiciones se refieren a situaciones jurdicas concretas propias de la funcin administrativa, derivadas del cumplimiento de la ley o de su interpretacin jurdica.
, 6 Decimos que la competencia tcnica es la facultad de dictar rdenes e instrucciones apoyadas cientficamente. La consulta tcnica es un elemento de preparacin para los rganos superiores de la Administracin pblica.
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Las disposiciones asumen el carcter de disposiciones generales que pueden o no obligar a los particulares. En el primer caso son disposiciones reglamentarias que necesariamente deben revestir la forma de la ley o reglamento. Es frecuente dictar circulares o acuerdos que son verdaderas disposiciones de carcter general que invaden el campo de la ley o el reglamento. 2. La facultad de vigilancia permite a la autoridad administrativa central, conocer de los pormenores de los actos realizados por las autoridades inferiores. Este rgimen comprende dos aspectos importantes: actos de vigilancia de la autoridad central y actos de las autoridades inferiores informando sobre su actuacin, rindiendo cuentas, informaciones, estados de contabilidad, visitas, inspecciones, comprobaciones directas. La concentracin del poder de vigilancia permite a los rganos superiores de la administracin acreditar el trabajo de sus subordinados, supervisando . sus labores y tomando las providencias necesarias para la regularidad de su actuacin. Estos actos permiten a las autoridades superiores tomar las determinaciones que procedan para corregir anomalas, actos indebidos, procedimientos nocivos y hacer las consignaciones que procedan," 3. La facultad disciplinaria es un procedimiento de represin administrativa contra todo lo que perjudique a la Administracin pblica y a los particulares, por la accin indebida o irregular de los servidores del Estado. La responsabilidad civil, penal y administrativa, son medios correctivos para una buena Administracin pblica. Al estudiar el rgimen disciplinario y el derecho penal administrativo de esta obra aludimos a este importante asunto. El poder disciplinario permite a la administracin el buen orden de la actividad administrativa, imponiendo las sanciones meramente disciplinarias dirigidas al orden interno de la administracin. Se diferencia del poder sancionador encaminado al rgimen externo de la administracin, en sus relaciones con los particulares, reprimidos por los delitos y faltas establecidos en la legislacin administrativa y hacindose 'las denuncias consiguientes. 4. La facultad de revisin permite a la autoridad superior -de oficio o a peticin de parte-, revisar, aprobar y obligar a la autoridad inferior a subordinarse a la ley. La revisin jerrquica es un procedimiento administrativo que permite a los particulares ocurrir ante la autoridad superior para que revise los actos de la autoridad inferior, salvo que el acto administrativo se considere legalmente definitivo. La facultad de revisin no es facultad de sustitucin. Aquella facultad se concreta en una competencia propia del rgano superior, para revisar los actos del inferior, pero no para alterar la vida administrativa ejerciendo actos que corresponden a los rganos inferiores.
7 La doctrina administrativa tradicional expresa que la relacin jerrquica consiste en una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre los inferiores. Sin embargo, no debe emplearse un trmino tan genrico como el de poder para aludir a facultades o procedimientos del poder central que mantienen el rgimen centralizado.
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Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del inferior, por falta de oportunidad o de legalidad. 5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimitar los campos de accin de los rganos administrativos. Las leyes administrativas en algunos casos no definen siempre con precisin los lmites de la actuacin de los rganos pblicos. Existen numerosos casos en que es difcil precisar la competencia de un rgano por la falta de una disposicin expresa, por una contradiccin entre tex.tos que dan la misma competencia a diversos rganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir como de su competencia una determinada materia. El artculo 24 de la Ley orgnica resuelve esas situaciones en los trminos siguientes: "En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secretara de Estado o Departamento Administrativo para conocer de un asunto determinado, el Presidente de la Repblica resolver, por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu dependencia corresponde el despacho del mismo."
7.
RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LA CENTRALIZACIN Y LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
En el rgimen centralizado se mantiene la unidad, coordinacin y subordinacin de todos los rganos. Las rdenes corren a lo largo de toda la administracin, sin que pueda limitarse o destruirse ms que por los propios titulares en su esfera de competencia.s Por el contrario, en el rgimen descentralizado, al ente pblico, con iniciativa y decisin propia, se le desliga por medio de la ley, de la accin inmediata del poder central y se subordina a un rgimen jurdico que lo asla y lo somete a su propia responsabilidad. Entre el poder central y el organismo descentralizado no hay otra relacin que las facultades estrictas de control y vigilancia, necesarias para mantener en forma precisa la orientacin poltica y econmica de todos los elementos del Estado.9 Se ha expresado en pro de la centralizacin que las exigencias de la vida moderna, reclaman una accin uniforme e inmediata del poder pblico; la necesidad de criterios generales que faciliten el movimiento de los cuadros administrativos y el control ms eficaz sobre los rganos administrativos centralizados.t?
8 "Aunque la centralizacin da una aparente robustez al cuerpo social, aniquila las libertades locales e individuales, esteriliza los grmenes de la vitalidad pblica y mata los elementos de orden moral, sin el cual es efmero todo poder e imposible toda civilizacin." Viveiro de Castro. Tratado de Sciencia de Administra~o e Direito administratiVO. Ro de janeiro, pg. 386. 9 "En realidad los argumentos aducidos en pro o en contra ya de la centralizacin, ya de la autonoma, muestran lo que hay de perjudicial o de ventajoso en ambos sistemaS preparando al problema una solucin adecuada." Carlos Carda Oviedo, Der. Ad. 8~ ed. 1962. Ed. de Enrique Martnez Useros, pg. 546. Tomo 11. 10 "La centralizacin mata la vida pblica y el espritu cvico de la poblacin que no
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Tambin se han emitido serias razones en pro de la descentralizacin o autonoma administrativa, desde luego para alejar los problemas tcnicos de una excesiva burocratizacin que hace lenta, difcil y poco eficaz a la Administracin ella permite una necesaria intervencin de los administrados en la descentralizacin por regin, aunque con una organizacin administrativa muy costosa.
puede nunca ocuparse de pg. 125.
sus
negocios." Hauriou. Precis de droit administrati,
7~
ed.
CAPTULO JII
LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL

1. Concepto de esta tcnica de organizacin.-2. Desconcentracin poltica y desconcentracin administrativa.-3. Distincin entre centralizacin, desconcentracin y descentralizacin administrativa.-4. Caracteres y elementos de la desconcentracin administrativa.-5. Justificacin de la desconcentracin.-6. Las instituciones desconcentradas en la legislacin administrativa mexicana.
l.
CONCEPTO DE ESTA TCNICA DE ORGANIZACIN
La centralizacin como la descentralizacin no se configuran legalmente en puridad, ya que existen formas administrativas que se acercan o se confunden a una y a otra por ser indefinidas, mal configuradas o incomprendidas, "o la prctica obliga con frecuencia a aportar algunas atenuaciones a la centralizacin, dando a ciertos agentes administrativos el poder de resolver ellos mismos, en su mismo sitio, cuestiones que no es necesario hacer remontar hasta el ministro". Se llama desconcentracin administrativa a la transferencia a un rgano inferior o agente de la administracin central, de una competencia exclusi.va, o un poder de trmite, de decisin, ejercido por los rganos superiores, dIsminuyendo, relativamente, la relacin de jerarqua y subordinacin.'
En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos problemas con la actuacin de ciertos organismos administrativos a los cuales es necesario d.otar de una til libertad de movimiento y responsabilidad. La complejidad erecierne de los problemas econmicos, el aumento de la burocracia y de la poblacin, las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas y el creciente intervencionismo de Estado, obligan al poder pblico a, un desplazamiento o desprendimiento de facultades o poderes de los propios rganos centralizados. "La desconcentracin es l~lla tcnica de organizacin que consiste en reconocer importante poder de deciSIn a los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios," .vede!. Droit administrati].
Estos rganos no se desligan ni destruyen la relacin jerrquica, ni pierden su carcter de ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes
1
Enrique Sayagus Laso. Ob, cit., T. 1, pg. 224.

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exclusivos que en buena parte significan una limitada y precaria autonoma que es libertad restringida o condicionada, mas no autonoma. La desconcentracin administrativa, es la preparacin de un rgano en trnsito hacia la descentralizacin, en instituciones administrativas que la administracin juzga conveniente mantener en una situacin especial, por estimar ineficaz el rgimen de la descentralizacin para esa clase de asuntos.> Es notoria la tendencia para hacer de la desconcentracin una forma o modo especial de organizacin administrativa con sus elementos propios. Es sta la razn de la diversidad terminolgica de la desconcentracin llamada en ocasiones descentralizacin burocrtica, funcional, jerrquica. La denominacin adecuada es la de desconcentracin administrativa, porque no estamos en presencia de un organismo descentralizado y deben evitarse confusiones.
Juan Luis de la Vallina Velarde, en su estudio sobre "la desconcentracin administrativa" (R. Ad. Pb, nmero 35, pg. 75) concluye: "As pues, podemos entender por desconcentracin aquel principio jurdico de organizacin administrativa, en virtud del cual se confiere con carcter exlusivo una determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarquia administrativa, pero sin ocupar la cspide de la misma. Del anterior concepto puede deducirse que para la existencia del principio de desconcentracn dentro de la administracin pblica, ser necesaria la concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos: 1. La atribucin de una competencia en forma exclusiva; 2. A un rgano que no ocupe la cspide de la jerarqua, pero que est encuadrado dentro de la misma; 3. Un mbito territorial dentro del cual el rgano ejerza la competencia que le es atribuida. Este tercer requisito no es necesario que .se d en toda desconcentracin, sino solamente en la llamada perifrica, y por ello no queda representado en el concepto de desconcentracin que se ha dado. Aqu lo recogemos, porque al estudiar los elementos de la desconcentracin, lo tendremos en cuenta, ya que la deseencentracn perifrica es, sin duda alguna, la ms importante y la que presenta un mayor nmero de problemas." 3
Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano, en la reforma administrativa que lleva a cabo, a la adopcin de algunas formas administrativas desconcentradas. La experiencia administrativa en cada uno de los rganos creados podr revelar sus beneficios, las adaptaciones o reformas que sean indispensables, aconsejadas por la realidad institucional. As pasaremos de un ensayo de simple delegacin de atribuciones a rganos decisorios efectivos.
Jean Rivera. Ob. cit., pg. 273. Dal1oz, 1962. . "La desconcentracin perifrica o externa es aquella en la cual las competenCias descentradas lo son en favor de un rgano perifrico de la Administracin, que en cuan.to tal su potestad viene determinada por un criterio territorial." Buttgenbach. Obl., cit., pg. 88.
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2.
DESCONCENTRACIN POLTICA y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
La desconcentracin poltica es principalmente una competencia que se ejerce en materia federal sobre todo el territorio nacional, tomando como base la totalidad del Estado. La desconcentracin administrativa se reduce a determinadas materias administrativas, precisamente en la rbita del Poder Ejecutivo Federal. El caso tpico de una institucin desconcentrada poltica y administrativamente fue el Territorio Federal, hoy transformados en Entidades Federativas.
3.
DISTINCIN ENTRE CENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN y ADMINISTRATIVAS
DESCENTRALIZACIN
Tradicionalmente la centralizacin administrativa hace ,referencia al rgimen en el cual todo poder viene del Estado, que es considerado como la nica persona jurdica titular de derechos. Centralizar equivale a concentrar facultades en un ente que acta unitariamente. Supone un centro o Poder Central del cual emanan las relaciones administrativas. La distincin entre descentralizacin y desconcentracin se hace en trminos generales, en estas consideraciones: la desconcentracin se sita en el cuadro de la centralizacin, es extraa a la descentralizacin y consiste en aumentar las facultades de las instituciones centralizadas y de este modo se descongestionan tcnicamente, porque no rompen los vnculos jerrquicos en provecho de los entes desconcentrados. La experiencia administrativa revela la presencia de rganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley, con propsitos administrativos. En principio todos los rganos son susceptibles de un proceso de desconcentracin. No todo lo que sirve para descongestionar a la administracin central es conveniente reducirlo a las formas administrativas tradicionales, que resultan inadecuadas. La ley administrativa es la que debe precisar cul es el rgimen que debe emplearse con vista a resolver con eficacia los problemas de una poltica administrativa. En otros aspectos de este tema, un organismo descentralizado puede paulatinamente ir perdiendo importancia y autonoma y limitarse a una modesta desconcentracin. El poder pblico tiene que ir al rescate de esas instituciones para que no desaparezcan y entren a una tutela y relacin jerrquica ms directa del Estado. Siempre es conveniente modificar el texto de una ley oscura, para precisar los caracteres de un organismo cuya situacin jurdica se desea definir. En la descentralizacin administrativa se crean personas morales, a las cuales se les transfieren determinadas competencias, manteniendo su autonoma orgnica y tcnica, al mismo' tiempo que se reducen sus relaciones
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con el poder central. En la desconcentracin por el contrario, no se crean personas morales, sino que a un rgano inferior y subordinado se le asigna legalmente una determinada competencia exclusiva, que le permite una mayor libertad de accin en el trmite y decisin de los asuntos administrativos, sin que se rompan los vnculos jerrquicos.
4.
CARACTERES y
ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
Los caracteres de la desconcentracin administrativa se pueden reducir a los siguientes: a) Es una forma que se sita dentro de la centralizacin administrativa. El organismo no se desliga de este rgimen. b) La relacin jerrquica se atena, pero no se elimina para limitar su labor, pero el poder central se reserva amplias facultades de mando de decisin, .de vigilancia y competencia. No ocupan la cspide de la jerarqua administrativa. c) No gozan de autonoma econmica, aun cuando se sealan casos de excepcin. d) La autonoma tcnica es la verdadera justificacin de la desconcentracin. e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno Federal, y se origina entre rganos superiores de la Administracin pblica y rganos inferiores que ven aumentada su competencia a costa de los anteriores. f) El rgano desconcentrado tiene su rgimen por una ley, un Decret?, un Acuerdo del Ejecutivo Federal, o el rgimen general de una Secretaria de Estado, aunque puede operarse en otras entidades. La doctrina administrativa general, a diferencia de 10 que sucede en nuestro pas, se inclina por el principio legal como forma de creacin de un organismo desconcentrado. Castejn Paz y Rodrguez Roman, Derecho administrativo y Ciencia de la administracin, T. 1, pg. 508, afirman: "La desconcentracin por suponer un nuevo reparto de competencias ha de realizarse por una norma jurdica y no por un mero acto administrativo del rgano superior." g) El ejercicio de facultades exclusivas, no es obstculo para que las relaciones entre el rgano desconcentrado y el Poder Central, sean directas normalmente a travs del rgano correspondiente. h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder Central, est facultado para fijar la poltica, desarrollo y orientacin de los rganos desconcentrados, para mantener la unidad y desarrollo de la accin de la Administracin Pblica. El sostenimiento de un rgano desconcentrado corre a cargo del PresUpuesto de egresos de la Federacin o el de la Institucin que lo crea. En l?S rganos administrativos federales sus ingresos se incorporan al PatrimoniO
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Federal. La doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autnomo de su Presupuesto o de su Patrimonio, aunque se sealan casos de excepcin.
Las formas que reviste la desconcentracin administrativa

La doctrina administrativa ha clasificado las formas de desconcentracin en dos grupos importantes (Serra Rojas. Conferencia, 1974):
(J) La desconcentracin horizontal o perifrica; b) La desconcentracin vertical o central.

En la desconcentracin administrativa horizontal o perifrica, llamada tambin externa o regional, las facultades exclusivas se atribuyen a un rgano administrativo perifrico, como las Comisiones Regionales Fiscales, que comprenden una extensin territorial limitada. En la desconcentracn administrativa vertical o central, llamada tamo bin interna o funcional, el rgano central superior cede su competencia, en forma limitada y exclusiva, a un rgano inferior, que forma parte de la misma organizacin centralizada. En la legislacin espaola se reconocen estas dos formas de desconcentracilll en la "Ley de rgimen . urdico de la administracin". Algunos autores objetan la desconcentracin vertical o central y no aceptan ms que la horizontal o perifrica. Por su parte, Alfonso Nava Negrete ("Los elementos jurdicos de la desconcentracin administrativa". Conferencia. Mxico, julio de 1974), reconoce la desconcentracin de procedimiento o de trmite y la desconcentracin de decisiones. La llamada desconcentracin consultiva no es sino una forma de la propia centralizacin administrativa, ya que el rgano carece de facultades exclusivas y aparece como un rgano de mera colaboracin.
I
Delegacin y desconcentracin administrativa

Ha sido frecuente confundir la delegacin con la desconcentracin administrativa, ya que hay algunos rasgos coincidentes que las acercan, aunque Su estructura y finalidades son diferentes. Incluso algunos autores definen a la desconcentracin en funcin de la misma delegacin. (Gabino Fraga. Derecho administrativo.) En nuestra opinin no deben ser confundidas estas dos formas administrativas porque originaran confusiones lamentables. Apartndonos del concepto de delegacin que maneja el Derecho Privado, que no guarda relacin con el nuestro, en el campo del Derecho administrativo hace alusin a: "La comisin o encargo que un funcionario transmite a otro con la capacidad de ejercitar determinadas facultades que le corresponden por razn
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de su competencia. El Titular aparece como delegante y el subalterno como Delegado," La delegacin ad hominis es transmitida por un Titular de la competencia como acto propio, especfico. La delegacin no puede exceder a las facultades de quien delega.
La delegacin a iure se ofrece cuando la delegacin la establece la Ley. El artculo 16 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "Corresponde originalmente a los Titulares de las Secretaras de Estados y Departamentos Administrativos el trmite y resolucin de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organizacin del trabajo podrn delegar en los funcionarios a que se refieren los artculos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por disposicin de la ley o del reglamento interior, respectivo, deban ser ejercitadas precisamente por dichos titulares. En los casos en que la delegacin de facultades recaiga en jefes de oficina, de servicio 'f de mesa de las Secretaras de Estado 'f Departamento administrativos, aquellos conservarn su calidad de trabajadores de base en los trminos de la Ley Federal de los Trabajadores al servicio del Estado."
Al comparar la desconcentracin y la delegacin 'administrativa nos encontramos estas diferencias: En la desconcentracin administrativa la competencia exclusiva, aparece en forma limitada, en tanto que en la delegacin, la competencia se asigna por el rgano superior al inferior, que realiza una competencia que no posee y que le es transmitida. Los actos en la delegacin se atribuyen al superior, en tanto que en la desconcentracin tienen la fuerza jurdica necesaria, incluso para poner fin a la va administrativa. En la delegacin la va administrativa queda abierta por medio de los recursos administrativos, en la desconcentracin estos recursos se reducen o se eliminan. Como la desconcentracin administrativa es una forma que se viene ensayando, no debemos omitir que la delegacin es un buen camino para llegar a la desconcentracin. Se comienza por delegar funciones, con sus rganos correspondientes y ms tarde se puede ensanchar el crculo de su actividad hasta dotarlos de facultades de decisin.
La personalidad jurdica y la desconcentracin administrativa

La multiplicacin de los organismos administrativos en nuestro pas, ha originado grandes discrepancias entre los intrpretes de la ley para poderlos caracterizar adecuadamente, dentro de las categoras tradicionales. Tal es el caso de numerosos organismos dotados de un rgimen jurdico, personalidad jurdica y patrimonio propios, pero dependientes de una Se cretara o Departamento de Estado. Desde luego se rechaza la posibilidad de que sean rganos descentralizados, porque no renen los elementos nece-
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sarios de ese rgimen. Se sitan, por tanto, en el campo, de la centralizacin administrativa. Pero cabe preguntar son rganos desconcentrados? La doctrina administrativa se orienta hacia este criterio: "Si hay personalidad jurdica no puede haber desconcentracin." Dice a ,este propsito Ramn Martn Mateo (Derecho administrativo, pg. 176): "A diferencia de la descentralizacin, la desconcentracin no crea entes, no personifica, sino que implica el traslado de competencia de unos rganos superiores a otros inferiores, fundamentalmente de carcter perifrico. Lo que se pretende es no recargar el peso de la gestin, en el centro y aligerar cometidos de los rganos centrales, traspasndolos a aqullos que operan en mbitos territoriales ms reducidos, por entenderse, con razn, que stos tienen mayor inmediacin con los usuarios de los servicios, con los administrados, pudindose as economizarse trmites procedimentales al dotar de ms competencia y autonoma a los rganos perifricos evitando que el crculo decisorio tenga que pasar necesariamente al centro." Una afirmacin parece concluyente: "La descentralizacin se produce a favor de entes, a favor de personas jurdicas, la desconcentracin se produce a favor de rganos." En el mismo sentido puede verse a Villar Palasi. (Apuntes de Derecho administrativo, T. 1, pg. 298.) En la pregunta que inicialmente formulamos opinamos que los llamados entes administrativos desconcentrados, corresponden a la organizacin centralizada del Estado en general, pero en ningn caso pueden clasificarse como desconcentrados, aunque dispongan de personalida~ 'jurdica. La legislacin administrativa mexicana ofrece numerosos ejemplos de organismos centralizados dotados de personalidad y patrimonio propios.
Las facultades exclusivas de los organismos desconcentrados

El artculo 90 de la Constitucin ordena: "Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara." Esta leyes la Ley orgnica de la-Administracin Pblica Federal, D. O. F. del 29 de diciembre de 1976. . El concepto de negocio a que alude la Constitucin se refiere a los actos Jurdicos que corresponden a la Administracin Pblica, integrados por una manifestacin de voluntad dirigida a fines que el derecho administrativo ampara y reconoce. En un sentido general negocio corresponde a competencia administrativa. Estas facultades se ejecutan en unos casos por la administracin inmediata de la misma, en otros por Delegacin como en el caso del artculo 16 de la Ley citada y en otros, organizando organismos desconcentrados. Corresponde al poder central el ejercicio de su competencia, por medio de las Secretaras de Estados, que son las Titulares originales de esas facul-
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tades. Al organismo desconcentrado se le provee de facultades exclusivas, que se derivan del artculo 17 de la misma Ley. El artculo 31, fraccin II seala entre los asuntos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: "Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en los trminos de la ley." Cuando se crea una oficina fiscal regional y se le otorgan facultades exclusivas para tal efecto, puede decirse que se inicia un procedimiento administrativo desconcentrador en dicha materia fiscal.
El rgano desconcentrado debe poner fin a la va administrativa

Hemos indicado que el rgano desconcentrado tiene' facultades exclusivas en determinada materia, no slo para la tramitacin, sino tambin para la decisin. Es decir, a l le corresponde decidir en ltimo trmino el asunto de su competencia. De la Vallina Velarde (ob. cit., pg. 107) explica el alcance del concepto de relacin jerrquica: "Hay que entender que en el caso de competencia exclusiva, que es el de la desconcentracin, el vnculo jerrquico contina existiendo, pero en tal supuesto slo se darn forzosamente las consecuencias esenciales del principio de jerarqua que son perfectamente compatibles con la atribucin de una competencia exclusiva, faltando, por el contrario, aqullas consecuencias no esenciales, en la medida en que sean incompatibles con la competencia exclusiva." 4
5.
JUSTIFICACIN DE LA DESCONCENTRACIN
La accin administrativa cada da es ms compleja al invadir el Estado campos que hasta ayer no osaba penetrar. Al multiplicarse rganos y facultades, las relaciones se complican y van originando problemas insospechados, la mayor parte de urgente atencin.s Es difcil mantener el principio regular y cotidiano de la jerarqua administrativa. La acumulacin de asuntos, la urgencia para resolverlos, la cercana que permite al poder central la vigilancia, es por lo que no vacila en otorgarles ciertas facultades o poderes de administracin, la necesidad de tras4 "La diferencia entre el control jerrquico y la tutela administrativa, puede verse, en que el primero recae sobre asuntos propios y la segunda sobre negocios ajenos, aunque muchas veces en la prctica las diferencias resultan insensibles." Forsthoff, ob, cit., pg. 610. 5 "Por consiguiente, la ley puede conferir a la presidencia o a otros rganos de los entes autnomos, ciertos poderes de decisin en materias determinadas, sin perjuicio de los poderes de los consejos o directorios en su calidad de jerarcas." Ms adelante, 141 agrega: "Ms todava, mediante la desconcentracin de origen legal pueden atribuirse ciertos poderes en determinados asuntos a los rganos que dependen de los ministerio~. En ese sentido cabra citar numerosas leyes que atribuyen a las direcciones de reparUciones importantes, potestades diversas que puedan ejercer por s mismas." Enrique Sayagus Laso. os. cit. T. JI, pgs. 141 Y 186.
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pasar poderes a rganos lejanos que no tienen una relacin fcil con la Administracin, y el mismo sentido democrtico de un gobierno, que sin soltar los lazos de una institucin centralizada, permite o tolera una cierta ingerencia de los particulares, o de los rganos que atienden las instituciones. La administracin tiene que adaptarse a las exigencias del inters general. La desconcentracin administrativa requiere de una cuidadosa reglamentacin en las leyes orgnicas de la Administracin pblica, y en todo caso no debe olvidarse que desconcentrar es slo un procedimiento administrativo para facilitar la ejecucin de las leyes administrativas, pero los rganos superiores conservan ntegramente sus poderes de contralor, revisin y dems poderes. En ningn caso un rgano desconcentrado puede interferir con las facultades constitucionales o legales de los rganos centralizados, ni invadir las jerarquas superiores de la administracin. La Administracin pblica debe ser flexible y fcilmente adaptable a los crecientes y complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una estructura rgida es anquilosar la marcha administrativa que debe ser siempre expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias, til a los administrados, que permiten al rgano desconcentrado, resolver los asuntos de su competencia en sus lugares de origen. El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institucin al poder central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvolvimiento dndole una relativa libertad de accin y de unidad frente a los problemas que le corresponden. Como afirma Lucefride y Colctti: "Permite que quien tenga que decidir tenga un ms profundo y directo conocimiento de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la accin administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la accin de estos rganos del poder central adems de descongestionarlo, permite seguir ms de cerca su actuacin con determinadas ventajas de rapidez, economa, responsabilidad, que siempre encuentran obstculo en una frrea jerarqua administrativa. 6
6.
LAS INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
El paso ms importante en materia de desconcentradn administrativa se realiz al aprobarse la "Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal" de D. O. P., del 29 de diciembre de 1976, cuyo artculo 17, dispone lo siguiente: "ARTcULO 17. Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos,
6 Ha sido frecuente que algunas leyes administrativas tratando de crear un organsmo descentralizado, no han expresado convenientemente los elementos de la descentralizacin, dejando al organismo en una forma ambigua, sujeta a mltiples discusiones, que Se habran eliminado de precisarse la naturaleza de la institucin administrativa. Algunas de estas instituciones se han transformado en descentralizadas o estn en proceso para hacerlo.
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podrn contar con rganos administraivos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables." Los nuevos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado que comienzan a publicarse durante 'este ao, reglamentan la materia de la desconcentracin administrativa. El artculo 41 del Reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F., del 25 de abril de 1977, dispone: "Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la Secretara, sta podr contar con rganos administrativos desconcentrados que le estarn jerrquicamente subordinados y a quienes se otorgarn las facultades especficas para resolver sobre determinada materia, o para la prestacin de servicios, dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con el instrumento jurdico que los cree, el cual deber ser publicado en el Diario Oficial de la Federacin." En semejantes trminos alude a la desconcentracin administrativa, el reglamento interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, agregando un segundo prrafo el artculo 33 en estos trminos: "De acuerdo con las disposiciones relativas el Titular de la Secretara del Trabajo y Previsin Social podr reformar, modificar, revocar, nulificar y revisar, en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano desconcentrado." Publicado en el D. O. F., del 1 de marzo de 1977. Por su parte el Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio Y Fomento Industrial (D. O. F. del 27 de abril de 1977), Captulos VII yVIlI, artculos 33 a 36, reglamentan la desconcentracin administrativa. El reglamento seala las facultades de los rganos desconcentrados Y repite los mismos conceptos del reglamento antes mencionado. La novedad reside en el prrafo segundo del artculo 35 que indica: "De conformidad con las disposiciones relativas la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, podr confirmar, modificar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano administrativo desconcentrado", con lo que se aparta en puridad de la teora administrativa al respecto. Las instituciones desconcentradas adoptan diversas formas y denominaciones en la legislacin administrativa mexicana. Algunas de ellas pueden considerarse como imprecisiones legislativas, por no haberse sealado adecuadamente el rgimen de descentralizacin, o por el contrario se redujeron sus facultades hasta colocarlas en la rbita del rgimen centralizado. El poder pblico se ve obligado a graduar la accin de sus rganos. La desconcentracin administrativa ha revestido en nuestro sistema administrativo estas formas: instituciones, juntas, institutos, consejos, comits, patronatos, uniones y comisiones que son las ms numerosas y que tienen algunas de ellas el carcter de nacional pero su caracterizacin jurdica an es muy discutible, si tomamos en cuenta que la doctrina administrativa no acepta la personalidad jurdica de los organismos desconcentrados. Lo que
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actualmente se hace en la reforma administrativa es un ensayo ms cercano a la delegacin que a la desconcentracn. Desde la aparicin de la Constitucin de 1917 se plantearon en lo poltico y en lo administrativo, ciertas formas cercanas a la desconcentracin como los Territorios Federales en el Consejo Superior de Salubridad y otros.
Una importante aplicacin de la teora de la desconcentracin administrativa es la que se est llevando a cabo con la aplicacin de la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, reglamentaria de la Base l~, fraccin VI. del artculo 73 de la Constitucin. (Publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970, reformada en D. O. F. del 30 de diciembre de 1972), cuyo artculo 12 dispone: "Cada Delegacin del Distrito Federal estar a cargo de un Delegado y un Subdelegado, que sern nombrados y removidos por el Jefe del Departamento, previo acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones desconcentradas, en los trminos previstos por esta ley, los reglamentos respectivos y los acuerdos del propio Jefe del Departamento del Distrito Federal." Si analizamos "Las normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribuciones desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal" (D. O. F., del 13 de diciembre de 1972) podremos observar que las atribuciones de los delegados se consideran: 1. Unas como desconcentradas; y 2. Otras que corresponden al Poder Central. Por lo dems puede afirmarse que es un ensayo de desconcentracin, sin que se renan sus elementos caractersticos. La propia experiencia sealar hasta dnde puede culminar su desarrollo. No podemos dejar de mencionar los organismos fiscales autnomos revestidos de una cierta desconcentracin por la ley, frente a las propias autoridades de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Tesorera y Delegaciones del Departamento del Distrito Federal. Diversos Decretos han iniciado en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico un proceso de desconcentracin en materia fiscal. La terminologa de estos Decretos an es imprecisa, ya que se mezclan conceptos diversos como descentralizacin, delegacin y desconcentracin. D. O. F. del 3 de mayo de 1972, crea la Direccin de programacin y descentralizacin administrativa. O. F. del 20 de junio de 1973 por el que se crean la Comisin de administr.acl n Fiscal regional, la Direccin de administracin Fiscal Regional y las administraciones Fiscales regionales. Diversos Decretos crean administraciones fiscales regionales. D. O. F. del 30 de junio de 1975 se delegan facultades a diversos organismos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas se han creado a~gunos organismos caracterizados como desconcentrados. El D. O. F. del 22 de noViembre de 1971 se crea el CONACAL. "Acuerdo mediante el cual se constituye la Comisin Nacional de Caminos alimentadores y aeropistas, CONACAL, y se fijan las bases para su funcionamiento." La misma base primera de este acuerdo lo aleja de la desconcemracin: "Primera, CONACAL, funcionar bajo la dependencia del Secretario del Ramo." Tambin en la propia Secretaria se crearon otros organismos: Coplintra o camisin de planeacin de la infraestructura para el transpone (25 de enero de 1972);
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Codurpa, O Comisin del desarrollo urbano del pas (25 de enero de 1972) : Conopan o Comisin Nacional de obras en parques y jardines. En el D. O. F. del 5 de abril de 1973 se public el "Acuerdo por el que se dispone que las secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin Estatal, procedan a implantar las medidas necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos." En el D. O. F. del 2'1 de junio de 1975 la secretara de Educacin inicia el funcionamiento de una subunidad de servicios descentralizados, regin Peninsular. Desde luego no es un organismo descentralizado. En el D. O. F. del 10 de octubre de 1975, la secretara de agricultura ordena se proceda a la descentralizacin administrativa y funcionamiento de la Delegacin regional y de la fauna, en Tlaxco, Tlaxcala. El mismo comentario.
La desconcentracin administrativa es un procedimiento que se inicia en la Administracin Pblica, sin alcanzar la plenitud de su realizacin; pero s aparece como un elemento til para aligerar la acunlulacin de asuntos en el Poder Central, con beneficio del propio servicio pblico y de los particulares. El progreso de esta materia se lograr cuando la reforma se funde en una ley administrativa y de acuerdo con un sistema generaJ.7
7 Andrs Serra Rojas Beltri. El desarrollo de las formas administrativas. Proyecciones actuales de la desconcentracin administrativa. TH. 1975. Facultad de Derecho. UNAM.
CAPTULO IV
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL EN MXICO

1. El Presidente de la Repblica.-2. El Poder Ejecutivo Federal y el Presidente de la Repblica.-3. El Presidente de la Repblica como Jefe del Estado.-4. El Presidente de la Repblica como rgano poltico y administrativo.-5. Caracteres esenciales de los tres tipos de gobierno democr;j.tico.-6. El sistema presidencial imperante en Mxico.-7. El Consejo de Ministros.-8. Los principales actos del Presidente de la Repblica.-9. La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.
l.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
El rgimen de la centralizacin administrativa es la forma caracterstica de la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, que se integra con el Presidente de la Repblica, funcionario representativo de emanacin popular, que ejerce el poder por un tiempo limitado y que es el titular de uno de los tres Poderes de la Unin, por medio de los cuales el pueblo ejerce su soberana. ~l rgano ejecutivo cuenta para su desenvolvimiento con numerosos rganos situados en la esfera administrativa. Dice Hauriou: "El Poder Ejecutivo es en el sistema de la separacin de poderes aquel que tiene la decisin ejecutoria." 1 El artculo 80 de la Constitucin establece el Ejecutivo unipersonal en estos trminos: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un solo individuo que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos." Principio bsico de nuestra estructura constitucional es la duracin del encargo presidencial por seis aos, no pudiendo ser reelecto en ningun caso. Artculo 83 constitucional. Hemos indicado que la organizacin del Poder Ejecutivo Federal es a manera de un tringulo, que tiene en su vrtice superior al Presidente de la Republica, titular de la Administracin publica y del gobierno. Escalonados en orden a su jerarqua, se sitan el conjunto de rganos administrativos.s
1 El artculo II, Seccin I, l. de la Constitucin de los Estados Unidos del Norte, dice: "Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados Unidos de Amrica ... " 2 Brownlow, Louis. The President and the Presidency, Public administration seruice,
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La caracterstica de los gobiernos modernos es la complejidad y variedad que presentan sus estructuras. El principio de la divisin del trabajo y la afio nidad en ciertas materias, ha sido un elemento fundamental para la distribucin de las tareas gubernamentales, en un continuo crecimiento de fines, facultades y servicios. Pasada la etapa del liberalismo, con su propsito de limitar la accin del Estado, vivimos la era del estatismo o tendencia centralizadora del Poder Ejecutivo, que es matizada por el proceso de institucionalizacin administrativa. La accin es incontenible por estar apremiada por el crecimiento demogrfico y las tendencias sociales que luchan por una transformacin del Estado moderno. Este fenmeno corre paralelo a la decadencia de las asambleas legislativas. Nuestro sistema presidencial, unipersonal, ha realizado la unidad de accin del Poder Ejecutivo, que adems, ha extendido su influencia a los dems poderes de la Unin, que han perdido aspectos importantes de su autonoma, y hasta cierto punto, limitado el principio de la divisin de poderes que consagra el artculo 49 de la Constitucin.s Estamos en presencia de anomalas funcionales en la organizacin poltica, motivadas stas por las diversas transformaciones polticas que ha sufrido el Estado. Es necesario distinguir al rgano hipertrofiado, que es aquel que por circunstancias anormales, no cumple con las funciones que le son propias y exige una revisin y de las leyes que lo gobiernan, de otros casos que sealan imperfecciones transitorias o temporales debidas a los mecanismos polticos actuantes, que modifican el sentido de la ley. Estas situaciones pueden ser superadas bajo un estricto sistema de responsabilidades y un propsito de perfeccionamiento gubernamenral.s
3 Dice Maurice Duverger. Instituciones polticas " derecho constitucional. Ed. Arel. 1%2. Barcelona, pg. 350: "A qu se debe esta preeminencia del presidente? En ciertos casos. al hecho de que tiene el apoyo del ejrcito bien sea uno de sus jefes, o un civil por l protegido; pero la explicacin no es suficiente. Puede invocarse asimismo la debilidad de los partidos. que da el papel esencial de la vida poltica a las personalidades. De igual manera, la importancia del "patronaje" que asegura al presidente en el poder una gran influencia. Por encima de tales elementos, un hecho es probablemente capital: la opinin pblica de la Amrica Latina est acostumbrada a esa preeminencia de un solo hombre. El elector vota por un individuo y no por una! doctrina o por un partido y ese voto .~r. sonal toma toda su significacin en la eleccin presidencial (ya que el elector sabe aSlmlS' mo, desde hace tiempo, que esa eleccin presidencial es la nica importante. y que el presidente goza de una situacin preponderante). Toda la tradicin poltica de la Am rica Latina, desde la independencia, es una tradicin de poder personal; el sistema ha pasado a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que contituyen hoy da el fundamento esencial de la supremaca presidencial." , Andrs Serra Rojas. Las funciones constitucionales del Presidente de la Repblica. Conferencia en el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico. Septiembre 20 de 1960. 4 Presidente de la Repblica. Facultades exclusivas del. 6~ p, Vol. IV, pg. 60. Presidente de la Repblica, necesidad de que se citen en sus acuerdos las leyes que los fundan. ~ p, Vol. 1, pg. 15.
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En los regmenes autoritarios no hay otro camino que el de la sumisin incondicional de los Poderes Legislativo y Judicial. Para los regmenes de derecho, la falla de las instituciones es perjudicial a todos, al entorpecer la accin poltica y administrativa del gobierno."
No debemos confundir las dictaduras presidenciales al margen del orden jurdico, con el sistema moderno y necesario del presidencialismo constitucional -fuerte y unitario-, que se integra ante las exigencias de los tiempos que corren. El primero desconoce el rgimen <le las libertades fundamentales, y menosprecia la dignidad del hombre, en tanto que el segundo las exige y asegura para el fortalecimiento del rgimen. La libertad es un ingrediente que fortalece las instituciones, mientras que la opresin pervierte la accin de los gobernantes. Nuestra primera Constitucin poltica del 4 de octubre de 1824, en su artculo 74 con una ligera modificacin, es el antecedente del actual precepto. En aquella Constitucin "se deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo individuo que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". El actual precepto adicion la palabra "ejercicio". El ejecutivo, rgano que preside la estructura administrativa, ha asumido diversas formas en el transcurso de la historia: "Bajo el aspecto de un individuo, de un solo hombre (Ejecutivo monocrtico); o de dos hombres iguales (Ejecutivo colegiado) o de un pequeo grupo de hombres unidos en comit (Ejecutivo directorial) o, en fin, de una yuxtaposicin de un individuo aislado y de un comit (Ejecutivo dualista)." Nuestro pas conoci el Ejecutivo colegiado en la Constitucin de Apatzingn del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigencia. El artculo 132 entregaba el supremo gobierno a tres individuos, iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia, y sorteando en su primera sesin para fijar invariablemente el orden con que haban de turnarse y lo manifestaran al Congreso.
La forma normal adoptada por nuestras constituciones es el Ejecutivo monocrtico o unipersonal, que es una consecuencia de nuestras tradiciones polticas. No basta adoptar un precepto, se hace indispensable regularizarlo en la realidad social de un pas. "Los elementos que constituyen la energa de la autoridad ejecutiva son: la unidad) la duracin y los medios de accin suficientes. Los elementos
. Presidente de la Repblica, sus facultades en materia hacendaria. 6~ poca. Vol. V., pago 200. Facultades exclusivas del Presidente. 6~ p, T. XVI, pg. 55. Una ley de 1917, ya derogada, prohiba que pudiese ser Presidente quien hubiese participado en una insurreccin militar. Ejecutivo Federal. Sus facultades en la fijacin de precios. 6\1 p. T. V., pg. 179. Acuerdos presidenciales, falta de fundamento de los. 6'il p, V. 1, pg. 15. 5 Sem, [ud, de la Fed, Facultades del Poder Ejecutivo Federal. 6'il p, T. VIII, pg. 9. Facultades exclusivas del Presidente de la Rep. 6'il p. VII, pg. 70. PJ:esidente de la Repblica, sus resoluciones en materia agraria hacen desaparecer lIu que dicte un Srio. de Estado. 6'il p. T. IX, pg. 80. Ejecutivo Federal, atribuciones del) en materia econmica. @ poca. Tomo VIII, .pg. 9.
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que constituyen la seguridad del gobierno republicano, consisten en la fuerza que procede del pueblo y la responsabilidad hacia l." En estos trminos resume joseph Story las caractersticas de la accin ejecutiva.
Ocurriendo a las fuentes originales de este comentario, nos detenemos en la doctrina de "El Federalista": "La Administracin del Gobierno comprende dando a esta e~presin el sentido ms general, todas las operaciones del cuerpo poltico, cualquiera que ellas sean: legislativa, ejecutiva o judicial, pero en su acepcin ms usual y quiz la ms precisa, estas palabras se aplican a los detalles y a los negocios que caen particularmente en los del dominio del departamento ejecutivo. La direccin de los negocios exteriores, la preparacin de los planes de finanzas, el empleo y la inversin de los fondos pblicos hechos conforme a los presupuestos votados por la legislatura; la organizacin de la Armada y de la Marina, la Direccin de las Operaciones Militares, en fin, todas las cuestiones de naturaleza semejante constituyen lo que se puede llamar la Administracin del Gobierno. Por consecuencia, las personas a cuyo cuidado individual se confan estas diferentes materias, deben ser consideradas como los ayudantes o los delegados del Magistrado Supremo; por estas razones, es a ste al que pertenece el derecho de designarlos y estos agentes deben estar sometidos su vigilancia:'
2.
EL PODER EJECUTIVO FEDERAL y
EL PRESIDENTE DE
LA REPBLICA
De acuerdo con el artculo 80 de la Constitucin: "Se deposita el ejercicio del supremo Poder Ejecutivo de la Unin, en un solo individuo que , se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos." El Poder Ejecutivo Federal, uno de los tres poderes bsicos del Estado, est constituido por un conjunto de rganos a quienes la ley les encarga el ejercicio de la funcin administrativa. Este concepto es sinnimo de gob~er no en sentido restringido, que es el que empleamos con frecuencia, a dierencia del concepto amplio de gobierno que alude a aquellos que en un pas detentan de una manera general el poder, o al grupo de ministros que en el rgimen parlamentario, son solidariamente responsables ante el parla. mento y son realizadores de la poltica del parlamento. El Presidente de la Repblica es el rgano ms elevado en la jerarqua administrativa, al mismo tiempo que, desde el punto de vista poltico, es el rgano ms representativo del Estado. Debe distinguirse con claridad la organizacin general "Poder Ejecutivo de la Unin", del cargo de "Presidente de la Re-publica", Esta materia es objeto de estudio, en el derecho constitucional, que fija los principios y facultades de los rganos; y en 'el derecho administrativ?, que regula la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los servicios publicos. En principio, todo problema de derecho administrativo, comienza por ser un problema de derecho constitucional. El Presidente de la Repblica asume estas importantes funciones en el derecho constitucional y administrativo:
SOl
a) Es la ms alta representacin de la vida poltica nacional, y el titular directo de la representacin del Estado. b) Su rango, consideraciones y honores lo colocan como el personaje poltico ms relevante del Estado. e) Es jefe 'del Ejrcito y de la Armada, y de toda la Administracin pblica. d) Dirige la poltica exterior, financiera y general del Estado, actuando con precisas facultades constitucionales.
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el captulo IIJ, artculo SO a 93 de la Constitucin, tienen un origen muy diverso. Los artculos SO a 89 se apoyan con determinadas modificaciones posteriores, en la Constitucin de Filadelfia de 1787; en tanto que los artculos 90 a 93, se inspiraron en la Constitucin de Cdiz de 1812, que a su vez lo hizo de la Constitucin francesa de 1793. Nuestras primeras constituciones como la de 1824, repetan esos preceptos, arreglndolos de un rgimen monrquico parlamentario, a uno presdencial.v Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los antecedentes parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organizacin poltica en ese sentido. La explicacin es sencilla, nuestros legisladores tenan varios sistemas polticos en los cuales podan inspirarse, aprovechando la experiencia extranjera, pero la realidad mexicana exiga un sistema mixto que se adaptara a las circunstancias de la poca, es por ello que reproducimos ciertos preceptos parlamentarios de carcter general, pero no aceptamos el sistema parlamentario en su integridad, como base de nuestra estructura poltica. Ms adelante insistiremos en estas consecuencias a propsito del refrendo ministerial. "Cuando el Presidente de la Repblica obra como autoridad administrativa, est realizando o siguiendo la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como rgano poltico, caso en el cual realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del Estado, dado el carcter representativo con que la realiza." En la Constitucin francesa de 1958, la competencia administrativa y poltica se divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La Constitucin mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades administrativas al Presidene de la Repblica y slo por mera excepcin, a los otros poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
3.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO JEFE DEL ESTADO
De acuerdo con la teora tradicional de la divisin de poderes, tanto el Poder Ejecutivo, como el Legislativo y el Judicial. se mantienen en un plano de igualdad y de equilibrio gubernamental. El desarrollo de las instituciones constitucionales y administrativas ha entregado al Poder Ejecutivo las facultades de direccin y administracin que
6 Andrs Serra Rojas. Liberalismo y Constitucin. Librera de Manuel Porra. Mxico. 1959. En esta obra se analiza la adopcin e influencia de las Instituciones norteamercanas al finalizar el primer cuarto del siglo XIX.
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colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al orden constitucional. El papel predominante del Presidente de la Repblica como jefe del Estado se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera general sealamos: a) Funciones legislativas del Presidente de la Repblica. Como hemos analizado anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedicin de algunas leyes, ejerciendo una importante labor colegisladora y la funcin reglamentaria. b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la Repblica. Numerosas son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la Repblica desde el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la materia fiscal, obrera, agraria. e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de la Repblica la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. d) Funciones polticas que se refieren a todos los actos generales de gobierno, direccin u orientacin poltica. Se considera en este grupo la designacin de un alto funcionario, estipulacin de tratados internacionales, o la elaboracin y orientacin de la poltica general del gobierno. e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos administrativos constituye una actividad fundamental del Presidente de la Repblica. f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del artculo 89 constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones militares, ejrcito, armada, fuerza area y Guardia Nacional. Correlativamente al Ejecutivo corresponde: declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin. g) Funciones burocrticas, que comprenden el manejo de la Administracin pblica, la designacin de los cargos y la determinacin de las categoras de funcionarios y empleados pblicos que ,corresponden. h) Funciones internacionales. La poltica exterior la lleva a cabo el Presidente de la Repblica al asumir la representacin exterior, las negociaciones diplomticas, celebrar tratados, designar al cuerpo diplomtico y consular y las dems relaciones con los Estados que forman la comunidad internacional, principalmente a travs de la ONU y dems organismos. Artculo 89, fracciones JI, III Y X Y 133 de la Constitucin. i) Funciones honorficas para conceder honores, distinciones, privilegios, a quienes as 10 merezcan legalmente.
Respecto de estas facultades, algunas resoluciones de la Suprema Corte nos pueden guiar en la" determinacin de su alcance, principalmente cuando se afectan intereses particulares. Facultades del Presidente de la Repblica. (Y. 48, pg. 1430, V poca.) Facultades extraordinarias. (T. 64, pg. 1546, V poca, y T. VI, pg. 120.) Facultades discrecionales. (Y. 41, pg. 36, V poca.)
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Facultad econmico coactiva. (T. 47, pg. 4219 Y Jurisprudencia de la Corte en este sentido.) Facultad reglamentaria. (T. 121, pg. 2680, V poca.) Exceso en el ejercicio de las facultades constitucionales. (T. ll9, pg. 2660,
V poca.)
Finalmente, resumimos todas estas facultades diciendo que: "La funcin ejecutiva se extiende bastante ms all de lo que da a entender su denominacin, ya que no se cie a abarcar las diversas actividades realizadas para ejecutar las leyes, sino tambin y ms especialmente, indica toda la compleja y multiforme accin desarrollada, sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines inmediatos y concretos." Pablo Bscarti. (Derecho Constitucional, pg. 214.)
4.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO RGANO POLTICO Y ADMINISTRATIVO
El Presidente de la Repblica, de acuerdo con nuestro orden constitucional, es la ms alta jerarqua poltica y administrativa, al cual se le encomiendan dos tareas fundamentales: la actividad como rgano 'poltico unipersonal y la actividad como rgano administrativo. Con anterioridad hemos sealado las diferencias y relaciones que existen entre la accin poltica o de gobierno y la accin de la administracin que corresponden al poder pblico. Una tarea de direccin y de orientacin en los asuntos generales del Estado; y una tarea encaminada a la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos. "Con lo cual, dice Biscarti, el Estado dirige, a cada momento, y anima los innumerables y pequeos mecanismos de su organizacin." Como parte importante del poder del Estado, el Presidente de la Repblica es un rgano que gobierna y administra. Nuestra Constitucin en el artculo 40 nos habla de "la voluntad del pueblo mexicano" como expresin mayoritaria del cuerpo electoral. El pueblo ejerce su soberana directamente por medio de los Poderes de la Unin y de los poderes locales y municipales. El supremo Poder Ejecutivo de la Unin se deposita en el Presidente de la Repblica. En este sentido el Presidente es un medio poltico para realizar la voluntad popular. Como rgano poltico el Presidente de la Repblica asume una tarea gubernamental de direccin de los negocios pblicos. El Poder Legislativo, como institucin que delibera y decide principalmente por medio de la ley, tambin es un rgano soberano y uno de los poderes a travs de los cuales el pueblo expresa su voluntad. De esta manera tiene a su cargo la elaboracin de las leyes. Estas leyes son ejecutadas por el Presidente de la Repblica y constituyen su actividad como rgano administrativo, encargado de realizar la voluntad legislativa. La unidad del Poder Ejecutivo le permite al Presidente de la Repblica asumir la accin constante e ininterrumpida del Estado.
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5.
CARACfERES ESENCIALES DE LOS TRES TIPOS DE GOBIERNO DEMOCRTICO
En el Estado moderno se ofrecen tres tipos de gobierno democrtico que sirven de ejemplo a numerosos regmenes mixtos o hbridos, porque la tendencia en cada Estado es acentuar los rasgos originales derivados de la evolucin de sus propias instituciones polticas.
I. El rgimen presidencial
El rgimen presidencial es el rgimen que impera en los Estados Unidos del Norte y el que predomina en el sistema de las instituciones polticas mexicanas, y se caracteriza por la realizacin bien definida de la separacin de poderes. Este rgimen tiene estos elementos: 1. La existencia de un Presidente de la Repblica que acta en forma independiente en la direccin de la poltica nacional; 2. Que es electo por el pueblo; 3. Que designa con entera libertad a los secretarios de Estado que no son polticamente responsables de su actuacin ante las cmaras, y 4. El Presidente ejerce los fines contenidos en la legislacin. Es el rgimen que mayores ventajas da al Poder Ejecutivo. En los tiempos ,que corren se observan diversos fenmenos polticos de concentracin del poder pblico, apremiados los Estados por los graves problemas de sistemas irreconciliables.
II. El rgimen directorial

El rgimen directorial se denomina tambin el gobierno de asamblea y es el rgimen imperante en Suiza. Este pas es una repblica federal que se caracteriza por la existencia de un ejecutivo electo por el poder legislativo para una duracin fija y que no es revocable durante la duracin de su mandato. A diferencia del rgimen presidencial, se crea un poder ejecutivo que est sometido a las rdenes del poder legislativo. En los ltimos tiempos el rgimen directorial ha cobrado nuevas formas y se refleja en las legislaturas modernas.
III. El rgimen parlamentario

El rgimen parlamentario tiene sus mejores exponentes en las instituciones de Inglaterra, Blgica e Italia. En el rgimen parlamentario tradicional el ejecutivo se compone de dos partes: por una parte el jefe de Estado que es irresponsable, y por la otra, el gabinete formado por el conjunto de los ministros designados por el jefe del gobierno, que se adhieren a su poltica por medio del refrendo, que son responsables ante el Parlamento y deben dimitir cuando han perdido su confianza. La direccin poltica del pas est en manos del Parlamento que expresa la voluntad general y subordina a los dems rganos a su direccin y discute y precisa la accin del Estado. Todos los rganos del Estado deben seguir estos lineamientos gubernamentales, en su defecto se crea la responsabilidad ministerial. "El rgimen parlamentario, dice Giraud, es un rgimen de, colaboracin, de asociacin de poderes, que exige la conformidad de estos poderes, de donde la regla capital de la responsabilidad poltica del gobierno que tiene por fin establecer, por medio de un cambio de gobier-
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no, la armona de los poderes cuando ella ha sido destruida." Adems el sistema parlamentario presupone la existencia de un rgimen de partidos polticos y es a las mayoras parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la poltica general del rgimen.
6.
EL SISTEMA PRESIDENCIAL IMPERANTE EN MXICO
El sistema imperante en Mxico corresponde al tipo presidencial, ya que la mayor parte de los preceptos que regulan la naturaleza de los poderes ejecutivo y legislativo y sus relaciones, estn inspirados en buena parte en la legislacin norteamericana, que acepta este sistema. Adems, existen diversos preceptos que corresponden a otras legislaciones y nos acercan -en lo que a ellos se refiere- al sistema parlamentario, sin que estos preceptos lleguen a dominar en un sistema general. Se citan el artculo 71, fraccin I de la Constitucin. que establece la iniciativa presidencial, el artculo 108 sobre irresponsabilidad del Presidente; el artculo 93, que fija la obligacin de los secretarios de Estado de informar al Congreso y el artculo 89, fraccinII. Los preceptos ms definidamente sealados hacia el rgimen parlamentario son los que se refieren a los secretarios de Estado y principalmente al refrendo ministerial, que a continuacin estudiaremos y al que alude el artculo 92. Estos preceptos estn tomados de la Constitucin de Cdiz de 1812, de tipo liberal y parlamentario, inspirada a su vez en la Constitucin francesa de 1789 Y 1793. Los preceptos relativos se incorporan casi literalmente a las constituciones de 1824, pasando sucesivametne de diversas constituciones a las de 1857 y 1917. Los preceptos que definen nuestro sistema como de tipo presidencial y aluden a las siguientes materias: el Consejo de Ministros, funciona en Mxico como institucin de excepcin: los secretarios de Estado no tienen responsabilidad ministerial ante el poder legislativo; dependen directamente del Presidente de la Repblica; el Presidente es el jefe del Estado y asume prerrogativas que ejerce sin el control legislativo. En su mensaje de l? de diciembre de 1916, don Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, al presentar el proyecto de reformas a la Constitucin de 1857, impugn la adopcin del sistema parlamentario en estos trminos: "-Ahora bien, qu es lo que se pretende con la tesis del Gobierno parlamentario? Se quiere nada menos que quitar al Presidente sus facultades gubernamentales para que las ejerza el Congreso, mediante una comisin de su seno, denominada 'Gabinete'. En otros trminos, se trata de que el Presidente personal desaparezca, quedando l como una figura decorativa." "-En dnde estara entonces la fuerza del Gobierno? En el Parlamento. Y como ste, en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la Administracin, el Gobierno caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado." "-El parlamentarismo se comprende en Inglaterra y en Espaa, en donde ha significado una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes; se explica e.n Francia, porque esta nacin a pesar de su forma republicana de gobierno, est sl~mpre influida por sus antecedentes monrquicos; pero entre nosotros no tendrla nIngunos antecedentes y sera cuando menos, imprudente lanzamos a la experien-
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cia de un gobierno dbil, .cuando tan fcil es robustecer y consolidar el sistema de Gobierno de Presidente personal, que nos dejaron los constituyentes de 1857." "-Por otra parte, el rgimen parlamentario supone forzosa y necesariamente, dos o ms partidos polticos, perfectamente organizados, y una cantidad considerable de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuirse, frecuentemente, las responsabilidades gubernamentales." "-Ahora bien, como nosotros carecemos todavia de las dos condiciones a que acabo de referirme, el Gobierno se vera constantemente en la dificultad de integrar el gabinete, para responder a las frecuentes crisis ministeriales." "-Tengo entendido que el rgimen parlamentario no ha dado el mejor resultado en los pocos pases latinoamericanos en que ha sido adoptado; pero para m, la prueba ms palmaria de que no es un sistema de gobierno del que se puedan esperar grandes ventajas, est en que los Estados Unidos del Norte, que tienen establecido en sus instituciones democrticas el mismo sistema de Presidente personal, no han llegado a pensar en dicho rgimen parlamentario, lo cual significa que no le conceden valor prctico de ninguna especie." "-A mi juicio, lo ms sensato, lo ms prudente y a la vez lo ms conforme con nuestros antecedentes polticos y lo que nos evitar hacer ensayos con la adopcin de sistemas extranjeros, propios de pueblos de cultura, de hbitos y de orgenes diversos del nuestro, es, no me cansar de repetirlo, constituir el Gobierno de la Repblica, respetando escrupulosamente esa honda tendencia a la libertad, a la igualdad y a la seguridad de sus derechos que siente el pueblo mexicano. Porque no hay que perder de vista y s, por el contrario, tener constantemente presente que las naciones, a medida que ms avanzan, ms sienten la necesidad de tomar su propia direccin, para poder conservar y ensanchar su vida, dando a todos las elementos sociales el goce completo de sus derechos, y todas las ventajas que de ese goce resultan, entre otras, el auge poderoso de la iniciativa individual."
7. EL
CONSEJO DE MINISTROS
El Consejo de Ministros es una institucin que corresponde al sistema parlamentario. Las decisiones del ministerio implican una responsabilidad poltica ante el Parlamento, todos los actos de los ministros deben reflejar una determinada poltica ministerial en concordancia con la opinin dominante en las cmaras. En el rgimen constitucional y administrativo mexicano no se reconoce plena eficacia al gabinete presidencial. Corno nico caso slo se hace referencia al Consejo de Ministros, en el artculo 29 de la Constitucin, que en su parte relativa dice:
"En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la Repblica Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aprobacin del Congreso de la Unin y en los recesos de ste. de la Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas. o en lugar determinado, las garantas que fuesen obstculo para hacer frente rpida y fcilmente a la situacin..."
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Artculo 6 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Para los efectos del artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se integrar con las Secretaras de Estado, los jefes de Departamentos Administrativos y el Procurador General de la Repblica, presidido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de secretarios de Estado y jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan a la totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o evaluar la poltica del Gobierno Federal en materia que sean de la competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la Administracin Pblica." Por ello y de acuerdo con el prrafo anterior se ha llamado "Consejo de Ministros", a las reuniones que el Presidente de la Repblica tiene con sus secretarios de Estado, cuando existe algn problema grave de carcter nacional, se examina el estado general de la administracin pblica, se revisa un programa de gobierno o alguna medida importante de carcter poltico administrativo. Estas reuniones no tienen el mismo carcter que el Consejo de Ministros en el sistema parlamentario, en los que se adoptan determinaciones que tienen trascendencia poltica, administrativa y de responsabilidad gubernamental.
8. Los PRINCIPALES ACTOS DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA Debemos distinguir los actos del Presidente en tiempos normales, y los de su actuacin en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p blica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, a las que se refiere el artculo 29 constitucional. El artculo 92 de la Constitucin ordena: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponda y sin este requisito no sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, rela~ivos al gobierno del Distrito Federal, y a los departamentos administratIVOS, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del departamento respectivo." . De acuerdo con este precepto debemos distinguir cuatro tipos de actos preSIdenciales: a) Los reglamentos; b) Los decretos; c) Las rdenes y d) Los acuerdos. El reglamento administrativo es un acto jurdico creador de situaciones jurdicas generales que tiene por objeto la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin. El decreto presidencial referido a los actos de gobierno o a los actos de a.dministracin, origina decisiones ejecutorias particulares, que tienen por f~nalidad asegurar la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los servCIOS pblicos. Este decreto se diferencia del decreto en materia legislativa a
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que hace referencia el artculo 70 de la Constitucin y los decretos en materia procesal. No est por dems considerar que cuando el decreto crea una situacin jurdica general, tiene los mismos caracteres de la ley o reglamento. Debe distinguirse, el decreto presidencial de la resolucin ministerial, que es un acto propio de las funciones del secretario de Estado o jefe del departamento administrativo. Los decretos de expropiacin por causa de utilidad pblica, las concesiones administrativas, las requisiciones administrativas, los contratos administrativos y dems decisiones administrativas de la misma naturaleza deben ser autorizados por el Presidente de la Repblica y refrendados por el secretario de Estado. Las ordenes prcsidencioles son los mandatos autoritarios del Presidente para que una autoridad administrativa acte en sus trminos o se abstenga de realizar cualquier otro acto. Adems, como jefe de la administracin pblica, el Presidente de la Repblica puede expedir acuerdos, autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos, instrucciones, declaraciones, mensajes y otros actos administrativos anlogos en relacin con la importancia de la materia de que se trate. La doctrina administrativa reconoce que el decreto es el acto bsico del Presidente.
Las instrucciones presidenciales estn dirigidas a las autoridades administrativas. segn Silva Bascuan (Tratado de Der. Consto T. IIJ, pg. 289): "No se relacionan con situaciones o derechos de los particulares y que tienen por objeto explicar u orientar a los rganos subordinados en relacin con el cumplimiento de las normas jurdicas superiores o con el desempeo de cualquier tarea pblica." El acuerdo es una resolucin adoptada por un tribunal u rgano administrativo. En materia internacional alude a una Convencin entre Estados.
9.
LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
D. O. F.
DEL
29
DE DICIEMBRE DE
1976
El artculo 90 de la Constitucin establece que: "Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada secretara." Este precepto constitucional no es ningn obstculo para la expedicin de una ley orgnica de la administracin pblica mexicana. Por lo que se refiere a los secretarios de Estado, exige que su nmero sea fijado po~: ~) Una ley; b) Que expida el Congreso de la Unin; y c) La que debe distrzbw r los negocios que han de estar a cargo de cada secretara. Existen numerosos organismos como los propios Departamentos de Estado, Procuradura General de la Repblica, y otras instituciones, que aunque son comprendidas parcialmente .en la ley, exigen un sistema jurdico
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orgnico que considere los problemas de competencia y de organizacin, clasificacin, responsabilidad y sanciones y otros importantes aspectos de la administracin pblica.t Es una tendencia general en todos los pases organizar cuidadosamente los aspectos diversos de la accin administrativa, porque con ello se realizan dos finalidades importantes: a) La primera, subordinar a los funcionarios a un rgimen estricto de legalidad; y b) Proporcionar a los particulares una garanta de legalidad, con sus correspondientes medios jurdicos para desterrar la arbitrariedad administrativa.
Ejemplo de estas leyes, es el nuevo texto de la ley de procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958, que comprende los aspectos ms importantes de la accin administrativa. "Un principio esencial se observa, para descongestionar la actividad administrativa de los rganos superiores y evitar se paralice la vida administrativa, es la desconcentracin administrativa,"
Con el propsito de incitar a una reorganizacin de fondo de la administracin pblica mexicana, hemos formulado un cuadro general de todas las instituciones que se han creado en los ltimos cuarenta aos, enunciando las leyes administrativas que las regulan. Ms de ochocientos organismos -en proceso de transformacin o desaparicin- responden a propsitos diversos y demandan una revisin de sus estructuras y una entidad del poder pblico que los controle.
7 Proyecto de ley orgnica de la Administracin pblica federal mexicana, presen~do por el Presidente del Instituto de Administracin Pblica de Mxico, licenciado Gabmo Fraga, 1959.
CAPTULO V
LOS SECRETARIOS DE ESTADO

l. Los secretarios de, Estado.-2. Calidades y requisitos para ser secretario de Estado.-3. Facultades de los secretarios de Estado.-4. Situacin jurdica de los secretarios de Estado en el orden constitucional mexicano.-5. El, refrendo ministerial.-6. El rgimen de las secretaras y departamentos de Estado.-7. Antecedentes legislativos de las dependencias administrativas.-8. Subsecretarios, oficiales mayores, directores, jefes de Departamento administrativo, jefes de oficina, de seccin, de mesa, etc.-9. Las oficinas o dependencias administrativas.
l. Los SECRETARIOS DE ESTADO
Con la denominacin "Secretara de Estado", o "Ministerio", o "Secretara del Despacho", aludimos a cada una de las ramas de la administracin pblica, constituida por el conjunto de servicios y dems actividades confiadas a las dependencias, que bajo la autoridad inmediata y suprema del Presidente de la Repblica, aseguran la accin del gobierno en la ejecucin de la ley. Al frente de stas se encuentran los titulares de las mismas denominados "secretarios de Estado", o simplemente "el ministro", que es el colaborador ms cercano del Presidente. Colocado a la cabeza de su ministerio, que comprende una rama de la administracin pblica, de acuerdo con el artculo 26 de la Ley orgnica de la administracin pblica federal, el despacho y resolucin de todos los asuntos en las secretaras corresponde originalmente a los titulares de dichas dependencias, y son todos ellos iguales en rango.t La expresin "secretario del despacho" es una supervivencia de la Constitucin espaola de 1812, que empleaba esta terminologa y enumeraba en su artculo 222 los secretarios de Estado.P
1 Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte, el secretario de Estado es Un miembro del gabinete, es decir, son colaboradores directos del Presidente. La denominacin secretario de Estado proviene de Inglaterra, y ms tarde la Constitucin de C~iz. La expresin "principal secretary of State" o "Secretary of the State", se encuentra bajo el reinado de Elizabeth. En el siglo XVII son dos los secretarios de Estado, tres en el siglo XVIII, y en el siglo XlX, los secretarios de Estado se distinguen por el ramo que atendan. Secretario de Relaciones Exteriores. "Foreign Secretary", son expresiones abreviadas. 2 El Captulo VI de la Constitucin de 1812 se denomina: "De los secretarios de' Es-
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Dentro de nuestro regimen constitucional, las Secretaras de Estado son rgano.! poltico-admin istrativos. Este concepto es el que se expres en el Congreso Constituyente de 1917: "Para el desempeo de las labores del Ejecutivo necesita ste de diversos rganos que se entiendan cada uno con los diversos ramos de la administracin. Estos rganos del Poder Ejecutivo son de dos clases, segn la doble funcin de dicho poder, el cual ejerce atribuciones meramente polticas, como cuando convoca al Congreso a sesiones, promulga una ley, etc.: meramente administrativas, referentes a un servicio pblico que nada tiene que ver con la poltica, tales como los ramos de correos, telgrafos, salubridad, la educacin popular. .. De este doble punto de vista resultan dos grupos de rganos del Ejecutivo, y son unos aquellos que ejercen atribuciones meramente polticas; o, cuando menos, a la vez polticas y administrativas; son los otros los que administran algn servicio pblico, que en su funcionamiento nada tiene que ver con la poltica; ... al grupo de rganos polticos o poltico-administrativos 1 pertenecen las Secretaras de Estado, que conservan en el proyecto de la comisin los mismos lineamientos generales que tenan en la Constitucin de 1857, a saber: ser el nombramiento y remocin exclusivos del Presidente de la Repblica, como simples secretarios que ellos son; refrendar todo acuerdo, decreto, etc., que expida el Presidente de la Repblica, y los cuales no sern obedecidos sin la firma del secretario respectivo; tener ciertas cualidades que presenten analoga con las exigidas al Presidente de la Repblica, como son: ser mexicano por nacimiento, etc. Ya en el dictamen anterior, al tratarse del Poder Legislativo, se present a la consideracin del Congreso el artculo 83, que establece la obligacin expresa de los secretarios de Estado de presentarse a la Cmara para informar cuando fueren llamados por sta, caso -en que la Constitucin de 1857 haba quedado sin una aclaracin expresa y que contiene la satisfaccin de una verdadera necesidad en el sistema de relaciones de las Cmaras con el Ejecutivo." 3
2.
CALIDADES y
REQUISITOS PARA SER SECRETARIO DE ESTADO
Los preceptos de la Constitucin que regulan la condicin poltica de los secretarios de Estado o secretarios del despacho, son los siguientes: Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara. (Artculo 90 de la Constirucinj ,s
tado y del despacho." Artculo 222. "Los secretarios del despacho sern siete a saber:. El Secretario del despacho de Estado. El Secretario del despacho de la Gobernacin del Remo para la Pennsula e Islas adyacentes; el Secretario del despacho de la Gobernacin d~l Reino para Ultramar. El Secretario del despacho de Gracia y Justicia. El SecretanO del despacho de Hacienda. El Secretario del despacho de Guerra. El Secretario del despacho de Marina. Las Cortes sucesivas harn en este sistema de secretaras del despacho la variacin que la experiencia o las circunstancias exijan." 3 Congreso Constituyente de 1917. Diario de los Debates, Tomo I1, pg. 345. 45" sesin ordinaria, celebrada el 16 de enero de 1917. Dictamen de la segunda Comisin de la Constitucin. b 4 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de didero 11: de 1976.
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Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos. (Artculo 91 de la Constitucin.) Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos. (Artculo 92 de la Constitucin.) 5 Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso, del estado que guarde sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de estado y a los jefes de los departamentos administrativos, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades." El secretario de Estado es e! rgano superior encargado de una rama de la Administracin, uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la Repblica, con quien comparte la responsabilidad del manejo de los asuntos de la nacin. Asume un doble carcter como rgano poltico y como rgano administrativo.s
3.
FACULTADES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
El Presidente de la Repblica es un rgano representativo de emanacin popular, mas el secretario de Estado no tiene este carcter, ya que se trata de un rgano administrativo de colaboracin y decisin. Entre las facultades del Presidente de la Repblica est la de nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho. Artculo 89, fraccin 11 de la Constitucin. Los secretarios de Estado guardan la misma situacin de igualdad en sus relaciones con respecto al Presidente de la Repbl ica y no se distinguen en sus actividades ministeriales ms que por la materia que legalmente conaceno El artculo 10 de la ley, dice: "Las Secretaras de Estado y Departamientas administrativos tendrn igual rango, y entre ellos no habr, por lo tanto, preeminencia alguna." Es frecuente hablar del jefe del gabinete refirindose a algunos de los secretarios de Estado, como el secretario de Gobernacin, pero esta expresin no corresponde actualmente a una realidad poltica. En pocas pasadas, al amparo de otras disposiciones legales algunos secretarios de Estado tenan esta preeminencia, como el secretario de Relaciones
Cceres Grosa. El refrendo ministerial. Madrid, 1934. . La ley anterior de Secretaras y Departamentos de Estado, fue publicada en D. O. 1'. del 21 de diciembre de 1946.
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Exteriores, "si no lo hubiere o estuviese impedido el secretario de Gobernacin", de acuerdo con la reforma del 24 de abril de 1896, que fue modificada. . Luego se habl sin base legal de que el jefe del gabinete era el ministro de Gobernacin, pero se trata de una mera rutina poltica. El secretario de Estado o ministro, tiene a su cargo la direccin general de la unidad burocrtica denominada Secretara de Estado. Es propiamente el jefe de esos servicios administrativos con todas las facultades y poderes jurdicos relacionados con su funcin. Los poderes jurdicos de los secretarios de Estado son: a) Ejercen el poder jerrquico y disciplinario sobre el personal a sus rdenes, de acuerdo con la ley, dndoles rdenes, instrucciones, autorizadones y modificndolas cuando 10 estiman razonable. b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha del servicio. No tienen el poder reglamentario, pero s emiten decisiones par ticulares. e) Representan lal Estado, persona moral, en todos los casos que conciernen a la Secretara, la administracin de los bienes de dominio pblico afectados al servicio de su dependencia, celebracin de contratos, representacin ante los tribunales de acuerdo con la ley. d) El secretario de Estado tiene el carcter de autoridad administrativa y en su caso el de autoridad responsable. e) Ejercen sobre las instituciones descentralizadas que se relacionan con su ramo, los poderes de tutela o de control previstos en las leyes. f) El secretario de Estado acta subordinado a los lineamientos financieros y econmicos del Estado, en la poltica general que seala el Presidente de la Repblica, y las contenidas en el presupuesto de egresos de la Federacin y las dems limitaciones que legalmente se fijen. (Vase a propsito de las facultades de los secretarios de Estado, a Jean Rivera Droit Administratif, Dalloz, 1962, pg. 296.)
1.
SITUACIN JURDICA DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL MEXICANO
La actuacin de los secretarios de Estado implica problemas de diferente naturaleza, sobre todo en su calidad de representante del Presidente de la Repblica en su ramo.
La Ley orgnica de la Administracin Pblica federal, dispone en el articulo 14, prrafo segundo: "En los juicios de Amparo el Presidente de la Repblica podr ser representado por el Titular de la Dependencia a que corresponde el asunto, segn la distribucin de competencias."
"De conformidad con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley de Am paro y 92 de la Constitucin Poltica de la Repblica, 'el Jefe del poder
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Ejecutivo slo puede ser representado en el juicio de garantas, por el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por lo que cuando el Presidente de la Repblica tenga que interponer algn recurso, debe hacerlo directamente, o bien por conducto del secretario de Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar personalmente el oficio relatiuo, Tesis jurisprudencial, Nm. 212. (Apndice. 1917-1965, 2" Sala, pg. 255.) Debemos aludir a algunas caractersticas generales: l. El titular de las prerrogativas de derecho pblico es el Presidente de la Repblica. Como jefe de la nacin le corresponde fijar la poltica gubernamental y los lineamientos de la accin administrativa. 2. Tanto el Presidente como los secretarios de Estado, no tienen una personalidad jurdica distinta de la del Estado. 3. El secretario. de Estado es un colaborador inmediato y directo del Presidente de la Repblica, a quien le corresponde plantear y ultimar las decisiones administrativas que debe someter a la aprobacin presidencial," Los secretarios de Estado I no tienen una personalidad jurdica distinta a la administracin pblica. Es la ley la que determina la esfera de competencia del funcionario y la forma de ejercerla. 4. De acuerdo con el articulo 90 de la Constitucin, corresponde al secretario de Estado el despacho de los negocios "de orden administrativo de la Federacin". Este precepto limita la accin del titular de una secretara a la. materia administrativa que le corresponde. Sin embargo, la accin poltica de los Ministerios es evidente. 5. Aunque el refrendo .minsterial no tiene en nuestro sistema constitucional, los mismos efectos que en el sistema parlamentario, mantiene la unidad de la Administracin, en particular entre el Presidente y los secretarios, ya que sin el requisito del refrendo los actos presidenciales "no sern obedecidos" .8
7 "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, "i aunque tiene facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de ('se poder, representando sus propias funciones ya que no sera posible que el Presidente de la Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho poder. TOdo acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo." Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 35, pg. 1904. V. poca. "Sera destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el nico que tiene el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen facultades mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la Repblica." JURISPRUDENCIA, 2' Sala, pg. 224. 6 "Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe deracin. Tomo 47, pgs. 445 Y siguientes. "Si bien el artculo 92 constitucional establece que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern estar firmados por el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este reqUisito no sern obedecidos. tal disposicin rige para los reglamentos, decretos "i rdenes de carcter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de reclamaciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas." Refrendo de los decretos del ejecutivo por los Secretarios de Estado respectivos. "El
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6. Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos ni aun por acuerdo del Presidente. Su labor se reduce a preparar y refrendar los proyectos reglamentarios que correspondan. Tesis jurisprudencial, Nm. 224. Reglamentos administrativos. (Apndice 1917-1965, 2~ Sala, pg. 269.) 7. No debe olvidarse que un secretario de Estado puede discrepar de la opinin del Presidente de la Repblica. Si se trata de una materia fundamental no hay otra salida que la renuncia del secretario, si persiste en su opinin. Una consideracin domina esta materia: el secretario tiene una visin parcial de los problemas, en tanto que el Presidente tiene una visin general de ellos. De acuerdo con nuestra legislacin, el secretario de Estado tiene varias y muy importantes funciones polticas y administrativas. En verdad, la responsabilidad total de una secretara est en sus manos y a l corresponde la realizacin efectiva de toda la competencia que la ley le asigna.? Estas funciones polticas y administrativas, son las siguientes: 1. Comparten con el Presidente de la Repblica la direccin poltica fundamental de la nacin. 2. A travs del refrendo se ligan a la accin presidencial en direccin y responsabilidad. Todos los actos a que alude el artculo 92 son formulados en forma de proyectos por el secretario de Estado, que los somete a la consi deracin del Presidente. Una vez que ste los apruebe el acto emana de l, y el secretario al refrendarlo le da la seguridad de su cumplimiento. 3. "Los titulares de las secretaras y departamentos de Estado ejercen las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la Repblica." Artculo 11 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica."?
refrendo del Decreto promulga torio de una ley por parte de los Secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de ste. de acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un Secretario de Estado. cuando en el mismo se toque. s610 de manera incidental o accesoria, alguna materia." Boletn de Informacin Judicial. Tomo XIII, nmero 132, pg. 446. Sem. [ud, de la Fed, Tomo 32. pg. 46. 9 El artculo 79 de la Constitucin de 1857 estableca que las faltas temporales del Presidente de la Repblica y en las absolutas mientras se presente el nuevamente electo, entrar a ejercer el poder el Presidente de la Suprema Corte. Este artculo fue reformado el 3 de octubre de 1882, el 24 de abril de 1896 y el 6 de mayo de 1904. En 1892 l~ sustitucin se haca por el ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente o ~l cepresidente del Senado o de la Comisin Permanente. En 1896 el Secretario de Rela~lo. nes Exteriores y si no lo hubiere o estuviese imposibilitado, el Secretario de GobernaCIn, adems, se reglamentaba el artculo 75. En 194 se restablece la Vicepresidencia de la Repblica. 10 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Presidente de la Repblica," Jurisprudencia de la Suprema Corte, 1917-1945, Tesis 890, pgina 1645. Secretarios de Estado, actos imputables a los. 6\\ p, T. IX, pg. 79. Secretarias de Estado, facultades de las. ~ p, T. VIII, pg. 15. Sria de Estado, actos no atribuibles al Titular de las. 6:' p, T. VIII, pg. 54.
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4. El despacho y resolucin de todos los asuntos en las secretaras y departamentos de Estado corresponder originalmente a los titulares de dichas dependencias; pero, para la mejor organizacin del trabajo, los titulares de cada secretara podrn delegar en funcionarios subalternos alguna o algunas de sus facultades administrativas no discrecionales, para casos o ramos determinados. Artculo 16 de la Ley orgnica.
"Se han preguntado, dice Buttengbach (Manual, T. J, 3~ ed., pg. 538), si el ministro debe ser un tcnico? Los tericos de la organizacin administrativa estiman generalmente que, salvo circunstancias excepcionales, es mejor apartar los tcnicos que son muy fcilmente inducidos a rehacer el trabajo de la administracin y de sustituirse a ella. Vale ms un hombre de amplia cultura general, capaz ciertamente de asimilar los problemas, que representarlos y criticarlos desde un punto de vista general y menos especializado que la administracin. Ser as ms apto para reobrar con los hbitos, las rutinas y los precedentes donde se hunden ms fcilmente los funcionarios." 5. Artculo 93 Constitucional: "Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de los Departamentos administrativos, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades." 11
S. EL
REFRENDO MINISTERIAL
El refrendo ministerial es el acto de autorizacin y autenticacin que un secretario de Estado hace de los actos del Presidente de la Repblica, como requisito necesario para ser obedecido. En algunas legislaciones el refrendo es una legalizacin de la firma del jefe del Estado. (Cceres Grasa, El refrendo ministerial, Madrid, 1934.) 12
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Representacin del Presidente de la Repblica en el amparo por los secretarios de Estado. Sem. [ud, Fed. Tomo 38, pg. 11. 2'" Seco 6'" poca. .Facultades de los titulares de Secretaras y Departamentos de Estado. Sem. [ud, Fed. (~ epoca. 2'" seco T. 32, pg. 37. 11 Al tenor de este precepto la doctrina local se pregunta si hay posibilidad en nues~ro orden constitucional de un voto de censura a los secretarios de Estado. Desde luego la I~lstitucin corresponde al sistema parlamentario, y de hacerse, no creara ms que una s~t~acin poltica que slo al Presidente corresponde resolver. Alvarez Gendn recuerda el Viaje de MI'. Churchill a los EE.UU.; el Congreso en febrero de 1952, acord un voto de c~nsura por la poltica exterior del Presidente Truman y del Secretario de Estado Acheson, sin que originase ni siquiera la dimisin de ste," Sabino Alvarez Gendn. Manual de Derecho administrativo espaol. Bosch. Ed. Barcelona, 1954, pg. 17. 12 Alfredo F. Zuanicr. La Institucin ministerial. Editorial Perrot, Buenos Aires. 1951, 1 v. 92 pgs.
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La primera parte del artculo 92 de la Constitucin dispone: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponda y sin este requisito no sern obedecidos ... 13
El artculo 13 de la Ley orgnica dispone: "Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el secretario respectivo y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o ms Secretaras, debern ser refrendadas por todos los titulares de las mismas."
El refrendo como institucin poltica corresponde al sistema 'parlamentario. Hemos indicado que el precepto citado y sus relativos provienen del sistema parlamentario establecido en la Constitucin espaola de 1812. Son preceptos aislados de un sistema, pero no aceptamos el sistema parlamentario en todas sus consecuencas.w Por lo tanto, estos preceptos deben estudiarse muy cuidadosamente para no incurrir en generalizaciones indebidas.
En los sistemas parlamentarios, al refrendarse un acto de un presidente o de un monarca, por un "secretario del despacho o ministro", se establece una vinculacin poltica de responsabilidad ministerial. El ministro puede rehusarse a refrendar un acto del presidente, sin que su situacin cambie. Los actos del Estado no son actos aislados, inconexos desde el punto de vista de una poltica general de un pas. El acto que se refrenda est ligado o puede estar ligado a una determinada actitud poltica. El ministro es consciente de qUI: el acto que refrenda es parte de esa poltica. El jefe del gabinete, los ministros y el ministro que refrenda, forman una entidad poltica responsable ante el Parlamento. El Parlamento puede estar dominado por un partido poltico. el que ha triunfado en los ltimos comicios, o formar una opinin mayoritaria. con votos de dversos partidos. La estabilidad gubernamental se refleja en la propia composicin del gabinete que aparece como un gabinete de coalicin representativo de la mayora parlamentaria. Francia en poca reciente se enfrent a una situacin grave de esta naturaleza. Y ha tenido el Estado necesidad de establecer serias limitaciones constitucionales al ejercicio de la poltica parlamentaria, para lograr la seguridad Y mantenimiento de un rgimen poltico.
13 Artculo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario respectivo y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o ms secretaras. debern ser refrendados por todos los titulares de las mismas." 14 El artculo 225 de la Constitucin de 1812 expres: "Todas las rdenes del Rey debern ir firmadas por el secretario del despacho del ramo a que el asunto corresponda. Ningn tribunal ni persona pblica dar cumplimiento a la orden que carezca de este requisito." El complemento de este precepto, que no repitieron nuestras constituciones, es el artculo 226 de la misma Carta: "Los secretarios del despacho sern responsables a las Cortes de las rdenes que autoricen contra la Constitucin o las leyes. sin que l~ sirva de excusa haberlo mandado el Rey." El artculo lOS constitucional establece responsabilidad actual de los secretarios de Estado.
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Nada de esto sucede en nuestro rgimen. El Presidente tiene la facultad de nombrar y remover libremente. a sus ministros. La posicin de un ministro disidente es bien limitada, se reduce a no refrendar un acto del Presidente y a presentarle, desde luego, su renuncia. El Ejecutivo puede asegurarse de la opinin de un ministro antes de su designacin, lo cual hace ineficaz el refrendo ministerial tal como se encuentra previsto en el artculo 92 de la Constitucin. Por otra parte, numerosos actos presidenciales no son refrendados por el secretario del ramo a que el asunto corresponde y, sin embargo, se cumplen en sus trminos. En diversas ocasiones la Suprema Corte ha considerado que no poda omitirse el refrendo de una ley o de un reglamento y ha obligado al refrendo y a una nueva publicacin de la ley. La omisin del refrendo no nulifica el acto presidencial, retarda su cumplimiento, hasta la perfeccin del mismo. La Suprema Corte ha dictado la siguiente ejecutoria (Sem: [ud. Fed. Vol. IX, pg. 34, sexta poca) sobre el refrendo de los decretos del Ejecutivo por los secretarios de Estado: "El refrendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de ste, de acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un secretario, cuando en el mismo se toque, slo de manera incidental o accesoria, alguna materia." En resumen, las funciones del refrendo ministerial se pueden reducir a las siguientes: a) Idoneidad. El refrendo autentifica que un acto del Presidente ha sido hecho en la esfera de competencia del Poder Ejecutivo. b) Seguridad. El refrendo asegura el cumplimiento de la resolucin presidencial y le proporciona los medios de la organizacin administrativa para hacerlo. c) Responsabilidad. Siendo el Presidente nicamente responsable por traicin a la patria y delitos graves del orden comn, el ministro comparte una responsabilidad en los trminos del artculo 108 constitucional. d) . Delimitacin de competencia. El refrendo es un medio para delimitar las funciones del Presidente de la Repblica, subordinando sus actos al imperio de la ley.
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La Suprema Corte ha establecido la siguiente tesis jurisprudencial (Apndice. !.917-1965, Pleno, pg. 20) sobre la constitucionalidad del refrendo de una ley: Por lo que ve al argumento de que no se invocaron conceptos de violacin contra e~ ref.rendo de una ley, debe estimarse que es suficiente expresar conceptos de VIolaCIn contra sta, para que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda al acto del refrendo. Por lo mismo, slo habra existido necesidad de invocar conceptos de violacin contra el refrendo de la ley, en el caso de que tal refrendo ~uera combatido por vicios propios, independientemente de la constitucionalidad o lllconstitucionalidad de la ley refrendada." No estamos de acuerdo con esta tesis
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porque las leyes del Congreso de la Unin, debidamente aprobadas y luego promulgadas y publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
6.
EL RGIMEN DE LAS SECRETARAS DE ESTADO
La vigente ley orgnica de la Administracin Pblica Federal considera 16 Secretaras de Estado y dos Departamentos Administrativos. El artculo 26 de dicha Ley seala que "para el estudio, p1aneacin y despacho de los negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unin contar con las siguientes dependencias: Secretara de Gobernacin. Secretara de Relaciones Exteriores. Secretara de la Defensa Naciona!. Secretara de Marina. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Programacin y Presupuesto. Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. Secretara de Comercio. Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Secretara de Comunicaciones y Transportes. Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Secretara de Educacin Pblica. Secretara de Salubridad y Asistencia. Secretara del Trabajo y Previsin Social. Secretara de la Reforma Agraria. Secretara de Turismo. Departamento de Pesca. Departamento del Distrito Federal. Su origen y facultades son las siguientes:
Secretara de Gobernacin. Originalmente se denomin secretara de relaciones exteriores e interiores en la ley de 1821; en 1836 secretara del interior; en 1843 volvi a fusionarse con la secretara de relaciones exteriores y el ramo de polica; en 1853 fue slo de relaciones interiores y de justicia; a partir de 1853, 1861, 1867. todas las leyes la denominaron Secretara de Gobernacin. Por decreto del 17 de marzo de 1891 se le denomin Secretara de Gobernacin, que repiti la ley de 1917 a la actual. Este nombre tiene su antecedente en la legislacin espaola.V ARTcuLO 27. A la Secretara de Gobernacin corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 16
1::> Artculo 122 de la Constitucin de Cdiz de 1812. "El Secretario del despacho de la Gobernacin ..... 16 Secretara de Gobernacin. Reglamento de escalafn para los trabajadores de esta dependencia. D. O. F. del 17 de julio de 1959. "Fe de erratas" D. O. F. del lO del septiembre de 19'59. Sra. de Gobernacin, facultades exclusivas. 6;.\ p, V. VI, pg. lll. Reglamento interior: D. O. F. del 6 de julio de 1977.
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1. Presentar ante el Congreso de la Unin las iniciativas de ley del Ejecutivo; n. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin, alguna de las dos Cmaras o el Presidente de la Repblica; In. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federacin. IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del pas, especialmente en lo que se refiere a las garantas individuales, y dictar las medidas administrativas que requiera ese cumplimiento; V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto religioso y disciplina externa, dictando las medidas que procedan; VI. Aplicar el artculo 33 de la Constitucin; VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la Unin, con los Gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de las Juntas de Mejoramiento Moral, Cvico y Material; VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para el debido ejercicio de sus funciones IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo los artculos 96, 98. 99 Y 100 de la Constitucin, sobre nombramientos, renuncias y licencias de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia; el artculo 73, fraccin VI, sobre nombramientos de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y el artculo 111 respecto de las destituciones de funcionarios judiciales; X. Recopilar y mantener al corriente la informacin -sobre los atributos personales, acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere la fraccin anterior; XI. Tramitar lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y licencias de los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecutivo Federal, y de los Procuradores de Justicia de la Repblica y del Distrito Federal; XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones de funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias del Ejecutivo; XIII. Llevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y de los Gobernadores de los Estados. y legalizar las firmas de los mismos; XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado; XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdiccin federal. En las islas a que se refiere el prrafo anterior. regirn las leyes civiles, penales y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn jurisdiccin los Trbunales Federales con mayor cercana geogrfica. XVI. Fomentar el desarrollo poltico e intervenir en las funciones electorales, conforme a las leyes; XVII. Manejar el servicio nacional de identificacin personal; XVIII. Manejar el Archivo General de la Nacin; XIX. Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica en aquellos casos no encomendados a otra dependencia; XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y televisin, as como las pelculas cinematogrficas, se mantengan dentro de los lmites del respeto a la vida privada, a la paz y moral pblicas y a la dignidad personal, y no. ataquen los derechos de terceros ni provoquen la comisin de algn delito o
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perturben el orden pblico; y dirigir y administrar las estaciones radiodiusoras y televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal, con exclusin de las que dependan de otras Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos; XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loteras y rifas, en los trminos de las leyes relativas; XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a la propiedad privada. dictadas por el inters pblico; XXIII. Reivindicar la propiedad de la nacin, por conducto del Procurador Ceneral de la Repblica; XXIV. Reglamentar y autorizar la portacn de armas por empleados federales; XXV. Formular y conducir la poltica demogrfica, salvo lo relativo a coloniza cn, asentamientos humanos y turismo; XXVI. Organizar la defensa y prevencin social contra la delincuencia, estableciendo en el 'Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores infractores de ms de seis aos e instituciones auxiliares; creando colonias penales, crceles y establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y en los Estados de la Federacin, mediante acuerdo con sus Gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas Y aplicando la retencin por delitos del orden federal o comn en el Distrito Federal; XXVII. Manejar el calendario oficial; XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin; XXIX. Intervenir en la poltica interior que competa al Ejecutivo y no se atribuya expresamente a otra dependencia, y XXX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Relaciones Exteriores. En 28 de noviembre de 1821 fue Secretaria de Relaciones Exteriores e interiores; en 1836 slo de Relaciones Exteriores; en 1843 volvi a ligarse a Gobernacin y al ramo de polica; de 1853 en adelante conserva su denominacin de Secretara de Relaciones Exteriores. Decreto del 13 de marzo de 1891 hasta la acrual.i? ARTCULO 28. A la Secretara de Relaciones Exteriores corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebracin de toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte; II. Dirigir el servicio exterior en sus. aspectos diplomtico y consular en los trminos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio. velar en el extranjero por el buen nombre de Mxico; impartir proteccin a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejer cer funciones federales y de registro civil y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la nacin en el extranjero; IlI. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de que el Gobierno mexicano forme parte; IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los lmites territoriales del pas yaguas internacionales;
17 Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores. D. O. F. del 2 de diciembre de 1975. Fe de erratas del Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, pu' blicado el 2 de diciembre de 1975. D. O. F., del 25 de marzo de 1976.
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V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran conforme a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la Repblica Mexicana y para adquirir' bienes inmuebles ubicados en el pas, para intervenir en la explotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas comerciales industriales especificadas, as como para formar parte, de sociedades mexicanas civiles y mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escrituras y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos; VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin ano terior; VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalizacin; VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin; IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos; X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica; XI. Intervenir, por conducto .del Procurador General de la Repblica, en la extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciacin y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes, y XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos. Secretara de la Defensa Nacional. Esta secretara se denomin desde el 18 de noviembre de 1821, Secretara de Guerra y Marina, hasta 25 de octubre de 1937 en que se le denomin Secretara de la Defensa Nacional, creando el Departamento de Marina, luego Secretara de Estado.tf ARTcULO 29. A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area; n. Organizar y preparar el servicio militar nacional; H], Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e impartirles la instruccin tcnica militar correspondiente; IV. Manejar el activo del Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia Nacional al servicio de la Federacin y los contingentes armados que no constituyan la guaro dia nacional de los Estados; V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del Ejrcito y de la Fuerza Area; VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y rdenes necesarios para la defensa del pas y dirigir y asesorar la defensa civil; vn. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos militares para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la administracin y conservacin de cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares;
1-8 Reglamento interior de la Secretara de la Defensa Nacional. D. O. F., del 11 de mayo de 1977. Sra. de la Defensa, pensiones militares. 6' p, T. XIII, pg. 51.
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VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de comunicacin terrestres y areas; IX. Manejar los almacenes del Ejrcito y de la Fuerza Area; X. Administrar la Justicia Militar; Xl. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar; XII. Organizar y prestar los servicios de sanidad militar; XIII. Dirigir la educacin profesional de los miembros del Ejrcito y de la Fuerza Area, y coordinar, en su caso, la instruccin militar de la poblacin civil; XIV. Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y elementos destinados al Ejrcito y a la Fuerza Area; XV. Inspeccionar los servicios del Ejrcito y de la Fuerza Area; XVI. Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de armas de fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expresamente por la Ley, y aquellas que la nacin reserve para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada y Guardia Nacional, con excepcin de lo consignado en la fraccin XXIV del Artculo 27, as como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico; XVII. Intervenir en la importacin y exportacin de toda clase de armas de fuego municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico; XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en el territorio nacional; XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la Fuerza Area, as como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale el Ejecutivo Federal, y XX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara dC Marina. Desde 1821 form parte de la Secretara de Guerra y Marina, hasta 1939 en que se crea el Departamento de la Marina Nacional. En 1~40 se organiza la Secretara de Marina. Decreto que modifica la estructura orgmca de sta. D. O. F. IV-7-1972,19 ARTcULO 30. A la Secretara de Marina corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Organizar, administrar y preparar la Armada; II. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos; III. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros de la Armada; IV. Ejercer la soberana en aguas territoriales, as como la vigilancia de. la~ costas del territorio, vas navegables, islas nacionales y la zona econmica excluSiva, V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval militar; VI. Dirigir la educacin pblica naval; VII. Organizar y administrar el servicio de polica martima; VIn. Inspeccionar los servicios de la Armada; IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la Armada;
19 Reglamento interior de la Secretara de Marina. D. O. F., del 10 de mayo de 1~7. Reglamento interior de la Secretara de Marina, decreto que modifica la frac~ 3~ XII de la reforma del 31 de dic. 1943. D. O. F. 6 de febrero de 1959. D. o. F. de de dic. 1959.
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X. Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de la Armada; XI. Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las costas, islas, puertos y vas navegables, as como organizar el archivo de cartas martimas y las estadsticas relativas; XII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales; XIII. Intervenir en la administracin de la justicia militar; XIV. Construir, mantener y operar, astilleros, buques, varaderos y establecimientos navales destinados a los buques de la Armada de Mxico; XV. Asesorar militarmente a los proyectos de construccin de toda clase de vas generales de comunicacin por agua y sus partes integrantes; XVI. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval; XVII. Programar y ejecutar, directamente o en colaboracin con otras dependencias e instituciones, los trabajos de investigacin oceanogrfica en las aguas de jurisdiccin federal; XVIII. Integrar el archivo de informacin oceanogrfica nacional, y XIX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes o reglamentos.
Secretara de Hacienda 'Y Crdito Pblico. El 14 de octubre de 1821 se le denomin Secretara de Hacie~da. En 1853 ampli su competencia denominndose Secretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin, Industria. En la segunda ley de 1853 toma su denominacin de Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que conserva a la fecha. Comercio en 1891.20 ARTcULO 31. A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las leyes de ingresos federal y del Departamento del Distrito Federal; n. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en los trminos de las leyes; In. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos del Distrito Federal, en los trminos de la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal y las leyes fiscales correspondientes; IV. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales; estudiar y proyectar sus efectos en los ingresos de la Federacin, y, con la excepcin de lo previsto en la fraccin VI del Artculo 34, resolver en los casos concretos su aplicacin, as como vigilar y evaluar sus resultados, Para ello escuchar a las dependencias responsables de los sectores correspondientes; V. Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Federacin; VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federacin, como del Departamento del Distrito Federal; VIL Mantener al corriente el avalo de los bienes muebles nacionales, y reunir,
Decretos no refrendados por el secretario ele Hacienda. 6l, p. V. V., pg. 210. Sra. de Hacienda, pensiones, 6(1. p. V. IV, pg. 223. Sra. de Hacienda, 6l, poca. Vol. VI, pg. 140. Exencin de impuestos. Sra. de Hacienda y C. P. pensiones, 6(1. p, T. XIII, pg. 51. Representante legal de la Sra. de Hac, y C. P. Sem. [ud: Fed, @ poca. T. 40, pgina 74, 4(1. Sala.
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revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo; as como compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de bienes muebles que deban llevar otras dependencias; VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en almacenes, con objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales; IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crdito Pblico; X. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal; XI. Dirigir la poltica monetaria y crediticia; XII. Administrar las casas de moneda y ensaye; XIII. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de crdito, seguros y fianzas; XIV. Intervenir en la representacin del inters de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y XV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Programacin y Presupuesto. La Secretara de la Presidencia fue creada por la ley de secretaras y departamentos de Estado. Anteriormente las materias de su competencia se distribuan entre la antigua secretaria particular de la Presidencia, la comisin de inversiones y otras dependencias. Es a la secretaria a la que corresponde la coordinacin de la Administracin pblica. 21 La vigente Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina: Secretara de Programacin y Presupuesto, y ha aumentado su esfera de competencia. ARTCULO 32. A la Secretara de Programacin y Presupuesto corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Recabar los datos y elaborar con la participacin en su caso de los grupos sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico y social, el plan general del gasto pblico de la Administracin Pblica Federal y los programas especiales que fije el Presidente de la Repblica; n. Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos: proyectar el fomento y desarrollo ele las regiones y localidades que le seale el Presidente de la Repblica para el mayor provecho general; IlI. Llevar y establecer los lineamientos generales de la estadstica general del pas; IV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos y egresos de la Administracin Pblica Paraestatal, y hacer la glosa preventiva de los ingresos y egresos del propio 'Gobierno Federal y del Departamento del Distrito Federal; V. Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del presupuesto . de egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal; VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversIn pblica de las dependencias de la administracin pblica centralizada y la de las entidades de la administracin paraestatal: VII. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la vigilancia y la evaluacin del ejercicio del gasto pblico y de los presupuesto~ d~ egresos de la Federacin y del Distrito Federal, de acuerdo con las leyes respectl\'3S,
21 Reglamento Interior de la Secretaria de Programacin y Presupuesto. D. O. 1., 23 de marzo de 1977.
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VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta Pblica y mantener las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda; IX. Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito Federal; X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la Hacienda Pblica Federal y al Departamento del Distrito Federal; XI. Ejercer las atribuciones que sealen las leyes de Pensiones Civiles y Militares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades e instituciones en que la administracin pblica federal posea acciones o intereses patrimoniales, y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia; XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la administracin pblica federal, en los casos que seale el Presidente de la Repblica; XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas, y realizar estudios cartogrficos de la Repblica; XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase; XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construccin, instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la Administracin Pblica Federal y vigilar la ejecucin de los mismos; XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a los Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efecta en los trminos establecidos, y XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria del Patrimonio y Fomento Industrial. Esta secretara. fue creada el 7 de diciembre de 1946. Parte de su competencia correspondi a la secretara anterior de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa, que se cre por la ley de J!H6. Con anterioridad exista en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico una Direccin General de Bienes Nacionales. Secretara del Patrimonio en 1958.22 La ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina: Secretaria del Patrimonio y Fomento Industrial, habiendo ampliado su esfera de competencia. ARTcULO 33. A la Secretara del Patrimonio y Fomento Industrial corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Poseer. vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria, los que constituyan recursos naturales no renovables y los de dominio pblico y Jos de USo comn, siempre que no estn encomendados expresamente a otra dependencia (Fe de erratas).
22 Reglamento interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. D. O. P 17 de abril de 1977. Secretara de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa. Condiciones generales de trabajo que regirn en esta dependencia. D. O. F. del 13 de diciembre de 1949. "Fe de erratas". D. O. F. del 15 de diciembre de 1949. Reglamento de la comisin de escalafn de la Sra. de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa. D. O. F. del 16 de marzo de 1951.
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n. Compilar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones y permisos o la vigilancia para la explotacin de los bienes y recursos a que se refiere la fraccin anterior; as como otorgar, conceder y permitir su uso, aprovechamiento o explotacin, cuando dichas funciones no estn expresamente encomendadas a otra dependencia; IIl. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera conforme a las leyes, para usar, aprovechar o explotar bienes de propiedad privada ejidal o comunal, siempre que no corresponda expresamente hacerlo a otra dependencia y COIl la cooperacin, en su caso, de las Secretaras de la Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos Hidrulicos; IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversin que proceda, respecto de los bienes concesonados, cuando no estn encomendados expresamente a otra dependencia; V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los recursos no renovables, cuando no estn encomendados expresamente a otra dependencia, y compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de recursos que deban llevar otras dependencias; VI. Llevar el catastro petrolero y minero; VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en las formadas directamente por las aguas del mar; VIII. Intervenir en la produccin industrial cuando afecte a la economa general del pals con exclusin de la produccin que est asignada a otras dependencias; IX. Asesorar tcnicamente a la iniciativa privada en el establecimiento de nuevas industrias; X. Intervenir en la industria de transformacin y en la industria elctrica; XI. Fomentar y organizar la produccin econmica del artesanado, de las artes populares y de las industrias familiares; XII. Proteger y fomentar la industria nacional; XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequea y rural y fomentar y regular la organizacin de productores industriales; XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigacin tcnico industrial; XV. Intervenir en las industrias extractivas: XVI. Impulsar el desarrollo de los energticos, de la industria bsica o estratgica y de la industria naviera; XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas de produccin industrial; XVIII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades, cmaras y asociaciones industriales; XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la inversin extranjera y la transferencia de tecnologa; XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales; XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter industrial, y XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comercio. Fue considerada en las bases orgnicas centralistas de 1843, junto a la Secretara de Instruccin Pblica. El 22 de abril de 1853 form parte de la Secretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin e Industria. En 1861,
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1867 Y 1891 se le consideraba unida a otras Secretaras. Fue Secretara de Industria y Comercio, en 1917, en ese mismo ao se le adicion la materia de trabajo. En 1935 se le denomin Secretara de la Economa Nacional, hasta la ley anterior que vuelve a la denominacin de 1917. 23 La Ley orgnica la denomina "Secretara de Comercio" y especializa su competencia. ARTCULO 34. A la Secretara de I Comercio corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Formular y conducir las polticas generales de comercio del pas; lI. Intervenir en la distribucin y consumo, cuando afecten a la economa general del pas; IlI. Establecer la poltica de la distribucin y el . consumo de los productos agrcolas, 'ganaderos y forestales, escuchando la opinin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos; y de los productos pesqueros, escuchando la opinin del Departamento de Pesca; IV. Fomentar el comercio exterior del pas; V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales, escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; estudiar y determinar las restricciones para los artculos de importacin y exportacin, y participar con la mencionada Secretara en la fijacin de los criterios generales para el establecimiento de los estmulos al comercio exterior; VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, los estmulos fiscales necesarios para el fomento de las exportaciones y participar en el estudio y proposicin de los subsidios a las importaciones; VII. Establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento, particularmente en lo que se refiere a artculos de consumo y uso popular y establecer las tarifas para la prestacin de aquellos servicios de inters pblico que considere necesarios, as como definir el uso preferente que deba darse a determinadas mercancas; VIII. Orientar y estimular los mecanismos de proteccin al consumidor; IX. Coordinar y dirigir la accin estatal orientada a asegurar el abastecimiento de los consumos bsicos de la poblacin; X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las hagan directamente a compradores radicados en el extranjero; XI. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la distribucin o el consumo; Reglamento Interior de la Secretara de Comercio. D. O. F. del 25 de abril de 1977. Sra. de Economa, facultades. 6o\l p. V. XIII, pg. 51. Sra. de Economa, puede expedir copias certificadas. 6:;\ p. V. III, pg. 209. Sra. de Economa, Facultades de Carreteras der., de va. 6:;\ p. T. VII, pg. 50. Sra. de Economa. Facult. y Obligo 6o\l p. Vol. VII, pg. 70. Sra. de Economa. Juicio subjetivo. 6:;\ p. T. VIII, pg. 56. Sra. de Economa, su arbitrio es reclamado en amparo. 6:;\ p, T. VIII, pg. 55. Sra de Economa, arbitrio en el registro de marcas. 6:;\ p, T. XI, pg. 30. Sra. de Economa, sus facultades. 6o\l p. V. XI, pg. 60. Decreto que faculta a la Secretara de Comercio para estimular la produccin y distribucin de artculos bsicos. D. O. F., del 24 de enero de 1977.
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XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades mercantiles, cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores; XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil. XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para la actividad comercial; XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de carcter regional o nacional; XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano; XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del sector paraestatal que tengan relacin con las actividades especificas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para la regulacin de los precios; XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter comercial, y XIX. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Desde el 22 de abril de 1853 aparece la materia de fomento formando parte de Hacienda; luego de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio. Desde 1861 funciona la Secretara de Fomento, hasta 1917, en que surge la Secretara de Fomento y Agricultura. La denominacin de Secretara de Agricultura y Ganadera parte de la ley de 1943. D. O. F. del 19 de octubre de 1952, reorganizacin de la Subsecretara de Ganadera.24 La Secretara de Recursos Hidrulicos fue creada por la le de 7 de diciembre de 1946, sus antecedentes hay que buscarlos en las antiguas comisiones de irrigacin y direcciones hidrulicas. La nueva Ley orgnica fusiona ambas Secretaras. ARTCULO 35. A la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos corresponde el despacho de los siguientes asuntos: l. Planear, fomentar y asesorar tcnicamente la produccin agrcola, ganadera, avcola, apcola y forestal en todos sus aspectos; 11. Definir, aplicar y difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener mejor rendimiento en la agricultura, silvicultura, ganadera, avicultura Y apicultura; 111. Organizar y encauzar el crdito ejidal, agrcola forestal y ganadero, con la coperacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; IV. Organizar a los productores del sector agropecuario en torno a programas a nivel nacional y regional, en coordinacin con la Secretara de la Reforma Agraria; V. Fomentar las organizaciones mixtas con fines de produccin agropecuaria o silvcola, cuyo objeto sea la produccin agropecuaria o silvcola, en coordinacin con la Secretara de la Reforma Agraria; VI. Organizar y administrar los servicios de defensa agrcola y ganadera y de vgilancia de sanidad agropecuaria y forestal, considerando la produccin de frmacos biolgicos destinados a la poblacin animal; VII. Establecer los controles que se estimen necesarios para garantizar la cali dad de los productos que se utilicen en la alimentacin animal;
24 Secretara de Agricultura y Ganadera. "Acuerdo que crea la Direccin general de la pequea propiedad agrcola." D. O. F. del 31 de marzo de 1959.
Sra. de Recursos Hidrulicos. Aguas. 6' p. V. V, pg. 17. Sra. de Recursos Hidrulicos. 6' p. V. VI, pg. 120, aguas.
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VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara con los centros de educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agricultura, ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda: IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apcolas y silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de cra, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros; X. Organizar y patrocinar congresos ferias, exposiciones y concursos agrcolas, ganaderos, avcolas, apcolas y silvcolas; XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, estudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y procedimientos adecuados; XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de irrigacin; y proyectar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que compete realizar al Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de los Estados, los municipios o los particulares; XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre la vida rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla; XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos y cli matolgicos, creando el sistema meteorolgico nacional ,y participar en los convenios internacionales de la materia; XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener mejores rendimientos de los bosques; XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos forestales y de la fauna y flora silvestre, con el propsito de conservarlos y desarrollarlos; XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas forestales y de caza; XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar directamente algunas zonas; . . XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldos y naCionales; XX. Llevar el registro y cuidar de la conservacin de los rboles histricos y notables del pas; XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos, as como levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal; XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres, parques zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales; XXIII. Haer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y de la fauna terrestres; XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la fauna terrestres; XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza; XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales; XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas. cauces y lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterrneos; XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicacin de la Ley Federal de Aguas; XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para el aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperacin de la Secretara del
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Patrimonio y Fomento Industrial, cuando se trate de la generacin de energa elctrica; XXX. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de las cuencas hidrulicas, vasos, manantiales yaguas de propiedad nacional, as como de las zonas federales correspondientes, con exclusin de lo que se atribuya expresamente a otra dependencia; XXXI. Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego, desecacin, drena je, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequea irrigacin, de acuerdo con los planes formulados y que competa realizar al Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de los Estados, Municipios o de particulares; XXXII. Intervenir en la conservacin de las corrientes, lagos y lagunas, en la proteccin de cuencas alimentadoras y en obras de correccin torrencial; XXXIII. Realizar los estudios geohidrolgicos relacionados con la existencia y el aprovechamiento de los recursos hidrulicos y con la construccin de las. obras relativas; XXXIV. Manejar el sistema hidrolgico del Valle de Mxico; XXXV. Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar las obras de defensa contra inundaciones; XXXVI. Ejecutar las obras hidrulicas que se deriven de tratados internacionales; XXXVII. Organizar y manejar la explotacin de los sistemas nacionales de riego, con la intervencin de los usuarios, en los trminos que lo determinen las leyes; XXXVIII. Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a la dotacin de agua para las poblaciones, previa consulta con la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas; XXXIX. Intervenir en la dotacin de agua a los centros de poblacin e industrias y planear, proyectar, construir, administrar, operar y conservar las obras de captacin, potabilizacin y conduccin, hasta los sitios en que se convenga con la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas; XL. Regular el alejamiento, la explotacin, uso o aprovechamiento de aguas residuales y las condiciones que deban satisfacer antes de descargarse en las redes colectoras, cuencas, cauces, vasos y dems depsitos y corrientes de agua, as como su infiltracin en el subsuelo, para evitar la contaminacin que ponga en peligro la salud pblica o degrade los sistemas ecolgicos, en coordinacin con las Secretaras de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y de Salubridad y Asistencia; XLI. Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos naturales, especficamente de agua, suelo y cubierta vegetal, as como los de poblacin animal, Y XLII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comunicaciones y Transportes. El 14 de marzo de 1891 fue creada la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la Secretara de Comunicaciones y Transportes independiente de la Secretara de Obras Pblicas. 25
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Reglamento interior de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. D. O. F. del
19 de noviembre de 1964.
Acuerdo por el que se delega en el Subsecretario de Comunicaciones y Transportes. la facultad de sancionar a las personas fsicas o morales que cometan violaciones a la Ley Federal de Radio y Televisin. D. O. F., del 31 de enero de 1977.
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ARTcULO 36. A la Secretara de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus aspectos; II. Administrar los servicios federales de comunicaciones elctricas y electrnicas, y su enlace con los servicios similares pblicos concesionados, con los servicios privados de telfonos, telgrafos e inalmbricos y con los estatales y extranjeros; III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas y servicios telegrficos, telefnicos y cablegrficos, sistemas de comunicacin inalmbrica, estaciones radioexperimentales, culturales o de aficionados y estaciones de radiodifusin, comerciales y culturales, as como vigilar el aspecto tcnico del funcionamiento de tales sistemas, servicios y estaciones; IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar lneas areas y comerciales en la Repblica, y la vigilancia tcnica y de su funcionamiento y operacin; V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operacin de lneas areas internacionales;' VI. Otorgar permisos para el uso de aviones particulares; VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesin de permisos para la construccin de aeropuertos particulares y la vigilancia de stos; VIII. Organizar trabajos y servicios meteorolgicos de acuerdo con los ltimos adelantos cientficos, destinados a la informacin y seguridad de la navegacin area en la Repblica; IX. Construir las vas frreas de carcter federal y otorgar concesiones para el establecimiento y explotacin de ferrocarriles, y la vigilancia tcnica de su lunc;onamiento y operacin; X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a organismos descentralizados; XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotacin 'de servicios de autotransportes en las carreteras nacionales y vigilar tcnicamente su funcionamiento y operacin, as como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas; XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de polica en las carreteras nacionales; XIII. Intervenir en los convenios para la construccin y explotacin de los puentes internacionales; XIV. Fijar normas tcnicas del funcionamiento y operacin de los transportes y la5 tarifas para el cobro de los servicios pblicos de las comunicaciones y de los transportes terrestres, areos y martimos: as como otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicacin de todas las maniobras y servicios martimos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las comunicaciones; XV. Asesorar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas para la formulacin de los programas anuales de construccin, de obras de comunicacin, caminos, aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesin federal; XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de las naves areas y el personal de tripulacin para entrar y mantenerse en servicio as como Otorgar las licencias, permisos y autorizaciones respectivas; XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la prestacin de servicios de comunicaciones y transportes; XVIII. Intervenir en la promocin y organizacin de la marina mercante;
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XIX. Establecer los requisitos que deban. satisfacer los mandos y las tripuladones de las naves mercantes, as como conceder las licencias y autorizaciones respectivas; XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comunicaciones y transportes por agua; XXI. Inspeccionar los serVIClOS de la marina mercante; XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en todo lo relacionado con faros y seales martimas; XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecmiento y explotacin de servicios relacionados con las comunicaciones por agua; as como coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios martimos y portuarios; los medios de transporte que operen en ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de las vas generales de comunicacin, para su eficiente operacin y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretara de Marina; XXIV. Los dems que expresamente se fijen en las leyes y reglamentos.
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Desde 1891 funciona la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la Secretara de Obras Pblicas, cou las facultades siguientes y de acuerdo con la reforma del D. O. F. del 30 de diciembre de 1963. La ley .orgnica vigente adiciona la materia de los asentamientos humanos a esta Dependencia. ARTCULO 37. A la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras pblicas corresponde el despacho de los siguientes asuntos: l. Formular y conducir la poltica general de asentamientos humanos del pas; 11. Planear la distribucin de la poblacin y la ordenacin del territorio nacional; 111. Promover el desarrollo de la comunidad; IV. Formular y conducir los programas de vivienda y de urbanismo; V. Proyectar, construir, administrar, operar y conservar los sistemas de agua potable, drenaje y alcantarillado en los centros de poblacin, a partir de los sitios convenidos con la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos; VI. Construir, reconstruir y conservar los edificios pblicos, monumentos Y todas las obras de ornato realizadas por la Federacin, excepto las encomendadas expresamente por la Ley a otras dependencias; VII. Proyectar, realizar directamente o contratar y vigilar en su caso, en todo o en parte, la construccin de las obras pblicas, de fomento o inters general, que emprenda el Gobierno Federal, por s o en cooperacin con otros pases. con los Estados de la Federacin, con los municipios o con los particulares, y que no se encomienden expresamente a otras dependencias; VIII. Poseer, vigilar, conservar o administrar los inmuebles de propiedad federal destinados o no a un servicio pblico, o a fines de inters social o general los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a stos, confo~e a la ley, y las plazas, paseos y parques pblicos cuya construccin o conservaCIn est a cargo del Gobierno Federal; IX. Establecer las bases y normas y, en su caso, intervenir para la celebracin de contratos de construccin y conservacin de obras federales o de las que seala este artculo, o asesorar a la dependencia a que corresponda expresamente la obra;
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X. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacionales; XI. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los gobiernos de las entidades federativas, con los municipios y los particulares; XII. Organizar, reglamentar, controlar y vigilar las juntas de mejoras materiales de los puertos y fronteras, as como nombrar y sustituir a los funcionarios de las mismas; XIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de los Estados y las autoridades municipales, en la construccin y conservacin de obras de ese gnero; XIV. Otorgar concesiones o permisos para construir obras que le corresponda ejecutar; XV. Organizar y administrar los parques nacionales; XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar los contratos relativos al mejor uso, explotacin o aprovechamiento de los bienes federales, especialmente para fines de beneficio social; XVII. Ejercer la posesin de la nacin sobre la zona federal y administrarla en trminos de Ley, siempre que no est encomendada expresamente a otra dependencia; XVIII. Intervenir en la adquisicin, enajenacin" destino o afectacin de los bienes inmuebles federales; XIX. Mantener al corriente el avalo de los bienes inmuebles nacionales y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo; XX. Tener a su cargo el registro de la propiedad federal, y elaborar y manejar el inventario general de los bienes de la nacin; XXI. Cuidar de las arboledas de alineacin de las vas de comunicacin, as COmo de las arboledas y dems vegetacin en centros poblados y sus contornos, con la cooperacin de las autoridades locales; XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Educacin Pblica. En 1843 se cre' la Secretara de Instruccin Pblica, con industria y negocios eclesisticos. Volvi a su denominacin de Secretara de Instruccin Pblica; en 1891 surge la Secretara de Instruccin Pblica. La reforma del 16 de marzo de 1905 cre dicha Secretara. La Constitucin de 1917 en su artculo 14 transitorio suprimi la Secretara para crear la Secretara de Educacin Pblica. El 25 de octubre de 1918 se transforma en Departamento Universitario y de Bellas Artes. En 1921 se le denomina Secretara de Educacin Pblica en la reforma educativa del maestro Jos Vasconcelos as se consuma esta reforma iniciada en D. O. F. del 21 de diciembre de 1918. ARTcuLO 38. A la Secretara de Educacin Pblica corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o reConocidas: a) La enseanza preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana, semurbana y rural. b) La enseanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la fraccin XII del Artculo 128 constitucional. e) La enseanza tcnica. industrial, comercial y de artes y oficios, incluida la educacin que se imparta a los adultos.
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d) La enseanza agrcola, con la cooperacin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. e) La enseanza superior y profesional. f) La enseanza deportiva y militar, y la cultura fsica en general; II. Organizar y desarrollar la educacin artstica que se imparta en las escuelas e institutos oficiales, incorporados o reconocidos para la enseanza y difusin de las bellas artes y de las artes populares; III. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las que dependen de otras dependencias; IV. Crear y mantener, en su caso, escuelas de todas clases que funcionen en la Repblica, dependientes de la Federacin, exceptuadas las que por la Ley estn adscritas a otras dependencias del Gobierno Federal; V. Vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas con la educacin preescolar, primaria, secundaria, tcnica y normal, establecidas en la Constitucin y prescribir las normas a que debe ajustarse la incorporacin de las escuelas particulares al sistema educativo nacional; VI. Ejercer la supervisin y vigilancia que proceda en los planteles que impartan educacin en la Repblica, conforme a lo prescrito por el Artculo 3? constitucional; VII. Organizar, administrar y enriquecer sistemticamente las bibliotecas generales o especializadas que sostegan la propia Secretara o que formen parte de sus dependencias; . VIII. Promover la creacin de institutos de investigacin cientfica y tcnica, y el establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y dems centros que requiera el desarrollo de la educacin primaria, secundaria, normal, tcnica y superior; orientar, en coordinacin con 'las dependencias competentes del Gobierno Federal y con las entidades pblicas y privadas el desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica; IX. Patrocinar la realizacin de congresos, asambleas y reuniones, eventos, competencias y concursos de carcter cientfico, tcnico, cultural, educativo y artstico; X. Fomentar las relaciones de orden cultural con los pases extranjeros, con la colaboracin de la Secretara de Relaciones Exteriores; XI. Mantener al corriente el escalafn del magisterio y el seguro del maestro, y crear un sistema de compensaciones y estmulos para el profesorado; XII. Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la propiedad literaria y artstica; XIII. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexicana puedan realizar investigaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero; XIV. Estimular el desarrollo del teatro en el pas y organizar concursos para autores, actores y escengrafos y en general promover su mejoramiento. XV. Revalidar estudios y ttulos, y conceder autorizacin para el ejercicio de las capacidades que acrediten; XVI. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el correcto ejercicio de las profesiones; XVII. Organizar misiones culturales; XVIII. Formular el catlogo del patrimonio histrico nacional; XIX. Formular y manejar el catlogo de los monumentos nacionales; XX. Organizar, sostener y administrar museos histricos, arqueolgicos y arts-
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ricos, pinacotecas y galeras, a efecto de cuidar la integridad, mantemmiento y conservacin de tesoros histricos y artsticos del patrimonio cultural del pas; XXI. Proteger los monumentos arqueolgicos, los objetos histricos y artsticos, las ruinas prehispnicas y coloniales, y los lugares histricos o de inters por 'su belleza natural; XXII. Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, concursos, audiciones, representaciones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de inters cultural; XXIII. Determinar y organizar la participacin oficial del pas en competencias deportivas internacionales, organizar desfiles atlticos y todo gnero de eventos deportivos, cuando no corresponda hacerlo expresamente a otra dependencia del Gobierno Federal; XX]V. Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin Deportiva y mantener la Escuela de Educacin Fsica; XV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborgenes, y dictar las medidas y disposiciones que deban tomarse para lograr que la accin coordinada del poder pblico redunde en provecho de los mexicanos que conserven su idioma y costumbres originales; XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de los Estados, todas aquellas medidas o disposiciones que conciernan al inters general de los ncleos de poblacin que se mantienen dentro de su tradicin cultural originaria o autctona; XXVII. Organizar promover y supervisar programas de capacitacin y adiestramiento en coordinacin con las dependencias del Gobierno Federal, los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, las entidades pblicas y privadas, as como los fideicomisos creados con tal propsito. A este fin organizar, igualmente, sistemas de orientacin vocacional de enseanza abierta y de acreditacin de estudios; XXVII f. Orientar las actividades artsticas, culturas, recreativas y deportivas que realice el sector pblico federal; XXIX. Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y la industria editorial; XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la juventud y a su incorporacin a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas de servicio social, centro de estudio, programas de recreacin y de atencin a los p.roblemas de los jvenes. Crear y organizar a este fin sistemas de enseanza espenal para nios, adolescentes y jvenes que lo requieran; XXXI, Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara d Salubridad y Asistencia. En 1917 se organiza el Departamento de Salubridad, funcionando, adems, la Direccin de Beneficencia. En )939 se crea la Secretara de asistencia, funcionando, adems, el Departamento ele Salubridad Pblica. En 1946 se crea la Secretara de Salubridad y Asistencia. ARTcULO 39. A la Secretara de Salubridad y Asistencia corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pblica y de terapia social en cualquier lugar del territorio nacional; II. Organizar la asistencia pblica en el Distrito Federal; III. Aplicar a la beneficencia pblica los fondos que le proporcione la Lotera Nacional; IV. Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, en los trm-
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nos de las leyes relativas, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los fundadores; V. Administrar' los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la atencin de los servicios de asistencia pblica; VI. Planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental; VII. Impartir asistencia mdica y social a la maternidad y a la infancia y vigilar la que se imparta por instituciones pblicas o privadas; VIII. Regular la prevencin social a nios hasta de seis aos, ejerciendo sobre ellos la tutela que corresponda al Estado; IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la Repblica; X. Dirigir la polica sanitaria general de la Repblica, con excepcin de la agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana; XI. Dirigir la polica sanitaria especial en los puertos, costas y fronteras, con excepcin de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana; XII. Realizar el control higinico e inspeccin sobre preparacin, posesin, uso, suministro. importacin, exportacin y circulacin de comestibles y bebidas; XIII. Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y exportacin de productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso veterinario; , XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se relaciona con los alimentos que puedan afectar a la salud humana; XV. Ejecutar el control sobre preparacin, posesin, uso, suministro, importacin, exportacin y distribucin de drogas y productos medicinales, a excepcin de los de uso veterinario que no estn comprendidos en la Convencin de Ginebra; XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la sao lud, contra el alcoholismo y las toxicomanas y otros vicios sociales, y contra la mendicidad; XVII. Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepcin de lo que se relaciona con la previsin social en el trabajo; XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de higiene establecidos por la Federacin en toda la Repblica, exceptuando aquellos que se relacionan exclusivamente con la sanidad animal; XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales; XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinacin con los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal; XXI. Realizar la vigilancia sobre el cumplimiento del Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos y de sus reglamentos, y XXII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara del Trabajo y Previsin Social. En 1917 la materia del trabajo forroa parte de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. En 1922 se crea el D~' partamento del Trabajo. En 1935 se crea la Secretara del Trabajo y de la PrevIsin SociaI.26 ARTCULO 40. A la Secretara del Trabajo y Previsin Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
26 Reglamento Interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. D. O. F., del de marzo de 1977.
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l. Vigilar la observancia y aplicacin de' las disposiciones relativas contenidas en el Artculo 123 y dems de la Constitucin Federal. en la Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos; II. Procurar el equilibrio entre los factores de la produccin, de conformidad con las disposiciones legales relativas; III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperacin con las Secretaras de Gobernacin. Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones Exteriores; IV. Intervenir en la formulacin y promulgacin de los contratos-ley de trabajo; V. Elevar la productividad ,del trabajo, en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica; VI. Promover el desarrollo de la capacitacin para el trabajo y la investigacin sobre la materia, en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica; VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento; VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales de Conciliacin y de la Federal de Conciliacin y Arbitraje y de las comisiones que se formen para regular las relaciones obrero patronales que sean de jurisdiccin federal; IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de jurisdiccin federal que se ajusten a las leyes; X. Intervenir en la organizacin, registro y vigilancia de toda clase de sociedades cooperativas; XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la proteccin de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento; XII. Manejar la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo; XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y previsin social; XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de trabajo. de acuerdo con la Secretara de Relaciones Exteriores; XV. Llevar las estadsticas generales correspondientes a la materia del trabajo. de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretara de Programacin y Presupuesto; XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social; XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupacin en el pas. y XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria de la Reforma Agraria. El antecedente de esta Secretara lo encontramos en el anterior Departamento de asuntos agrarios. Esta Secretara fue creada en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.27 El Departamento de asuntos agrarios fue creado en 1917, conservando su denoIninacin hasta la ley actual que le adiciona la materia de colonizacin. Esta materia aparece en la ley de 1853 y pasa luego a la Secretara de Fomento y agricultura. El l? de julio de 1910 aparece la Direccin agraria, en ]921 la Comisin Nacional Agraria. Vase adems el D. O. F. del 17 de enero de 19!H. ARTCULo 41. A la Secretaria de la Reforma Agraria, corresponde el despacho de los siguientes asuntos: l. Aplicar los preceptos agrarios del Artculo 27 constitucional, as como las leyes agrarias y sus reglamentos;
Reglamento Interior del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin. D. O. 1'" del 26 de noviembre de l00S.
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H. Conceder o ampliar en trminos de ley, las dotaciones o restituciones de tierra yaguas a los ncleos de poblacin rural; III. Crear nuevos centros de poblacin agrcola y dotarlos de tierras yaguas y de la zona urbana ejidal; IV. Intervenir en la titulacin y el parcelamiento ejidal; V. Hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, as como el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables; VI. Conocer de las cuestiones relativas a lmites y deslinde de tierras ejidales y comunales; VII. Hacer el reconocimiento y titulacin de las tierras yaguas comunales de los pueblos; VIII. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los problemas de los ncleos de poblacin ejidal y de bienes comunales en lo que no corresponda a otras entidades u organismos; IX. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realizacin de los programas de conservacin de tierras yaguas en los ejidos y comunidades; X. Organizar los ejidos con objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus recursos agrcolas y ganaderos, con la cooperacin del Banco Nacional de Crdito Rural y de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. XI. Promover el desarrollo de la industria rural ejidal y las actividades pf(). ductivas complementarias o accesorias al cultivo de la tierra; XII. Proyectar los planes generales y concretos de colonizacin ejidal, para realizarlos, promoviendo el mejoramiento de la poblacin rural y, en especial, de la poblacin ejidal excedente, escuchando la opinin de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas; XIII. Manejar los terrenos baldos, nacionales y demasas, y XIV. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Turismo. El antecedente de esta Secretara lo encontramos en los diversos organismos y leyes de turismo, que manejaba la Secretara de Gobernacin. Esta Secretara fue creada en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.28 El Departamento de Turismo como departamento administrativo o de Estado. fue creado por la ley de 1958 de secretaras y Departamentos de Estado. Con anterioridad form parte de la comisin de turismo de la Secretara de gobernacin. La actual Ley Federal de Turismo es de: D. O. F. del 13 de enero de 1974. El artculo 42 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal fija la competencia de la Secretara de Turismo. ARTcULO 42. A la Secretara de Turismo corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
28 La ley anterior de Turismo: D. O. F. del 1'1 de marzo de 1967. Tesis jurisprudencial nmero 340. Los departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades. "Los Departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades que puedan ser enjuiciables en el amparo, pues son rganos de consulta, sin ms funcin que la de opinar acerca de los asuntos que se sometan a su consideracin, sin que. por tanto, tengan capacidad para decidir y resolver sobre ellos, ni para ejecutar los acuerdos o mandamientos de los titulares de dichas Secretaras."
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1. Formular la programacin de la actividad turstica nacional y organizar, coordinar, vigilar y fomentar su desarrollo; II. Promover en coordinacin con las entidades federativas las zonas de desarrollo turstico nacional y formular en forma conjunta con la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas la declaratoria respectiva; III. Participar con voz y voto en las comisiones Consultivas de Tarifas y la Tcnica Consultiva de Vas Generales de Comunicacin; IV. Registrar a los prestadores de servicios tursticos y los precios de los alimentos y bebidas, en los trminos sealados por las leyes; V. Promover, conferir o intervenir en el otorgamiento de facilidades, estmulos y franquicias a los prestadores de servicios tursticos; VI. Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos y los de arrendamiento al pblico de bienes muebles destinados al turismo, en los trminos que establezcan las leyes y reglamentos, tanto de los bienes y servicios principales como de los conexos;
VII. Controlar y vigilar la correcta aplicacin de los precios o las tarifas autorizada, o registradas y que la prestacin de los servicios tursticos se proporcione conforme a las disposiciones legales aplicables en los trminos autorizados o en la forma que se hayan contratado; VIlI. Estimular la formacin de asociaciones, comits y patronatos de carcter pblico, privado o mixto, de naturaleza turstica; IX. Emitir opinin ante las autoridades competentes en aquellos casos en que la inversin extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico o en el establecimiento de servicios tursticos; X. Programar, organizar, coordinar, vigilar y ejecutar en su caso, las medidas de proteccin y fomento al turismo con las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, comits tcnicos de fideicomiso tursticos, autoridades estatales y municipales, para que, en el campo de sus respectivas funciones o atribuciones, se cumplan los planes oficiales para las zonas de desarrollo turstico; Xl. Celebrar convenios con fines de promocin y de funcionamiento de servicios tursticos, en coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto, con los Gobiernos de los Estados y Municipios; XII. Gestionar la celebracin de convenios con otros gobiernos, organismos in~ernacionales y empresas extranjeras, que tengan por objeto promover y facilitar el llltercambio y desarrollo turstico, con intervencin de la Secretara de Relaciones Exteriores y otras dependencias competentes, en su caso; XIII. Crear, sostener, autorizar, dirigir, fomentar o 'promover en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica, escuelas y centros de capacitacin especializados, para prestar servicios en materia turstica; XIV. Realizar y proporcionar, en su caso, la publicidad e informacin oficiales en materia de turismo y coordinar la que efecten otras entidades del Gobierno Federal y Gobierno de los Estados y Municipios; XV. Organizar, promover, dirigir, realizar y coordinar, en su caso, los espectculos, congresos, excursiones audiciones, representaciones y otros eventos tradicionales y folklricos de carcter oficial, para atraccin turstica;
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XVI. Fijar y en su caso modificar las categoras de los prestadores de servicios tursticos; XVII. Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de hospedaje; XVIII. Llevar la estadstica en materia de turismo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretara de Programacin y Presupuesto, y XIX. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
7.
ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
Desde que se inici el movimiento de independencia, fue una constante preocupacin de nuestros caudillos disponer de una organizacin constitucional y administrativa, necesaria para crear al Estado mexicano. El libertador don Miguel Hidalgo y Costilla, cre tres secretaras para atender los asuntos generales del gobierno insurgente, nombrando para esos cargos al general Ignacio Lpez Rayn y a don Jos Mara Chico. 29 Las leyes administrativas que han estado vigentes van definiendo la importancia creciente de la administracin pblica. Estas leyes son las siguientes: La Constitucin de Apatzingn del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigencia, seal en su artculo 134 tres Secretaras de Estado: Guerra, Hacienda y de Gobierno y Relaciones Interiores y Exteriores. El Reglamento Provisional Poltico del Imperio de 10 de enero de 1821, en su artculo 2 seal cuatro ministros: Del interior y Relaciones Exteriores, de Justicia y Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de Guerra y Marina, ms un ministro de Estampilla. El Decreto de la Junta Soberana Provisional Gubernativa estableci los mismos por Decreto de 8 de noviembre de 1821. La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824 remita a una Ley expedida por el Congreso. Artculo 117, seccin VI, continuaron los mismos cuatro ministros. Las Leyes centralistas, artculo 28 de la Ley cuarta de 29 de diciembre de 1836, seal los mismos ministerios: de lo Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y de Guerra y Marina. La circular de 5 de enero de 1837 cambi el nombre del Ministerio de Justicia y Negocios Eclesisticos por el de Ministerio del Interior. Las bases de Organizacin para el Gobierno Provisional consider cuatro ministros en la Base Octava. La circular de 18 de octubre de 1841 hizo un cambio en la denominacin de un Ministerio. Las Bases orgnicas de la Repblica Mexicana de 13 de junio de 1843 consideraron cuatro ministerios. Las Bases para la administracin de la Repblica Mexicana de 22 de abril de l85.~ enumer cinco secretaras, con la novedad de la de Industria y Comercio. Los Decretos del 12 y 17 de mayo de 1853 aumentaron el nmero de los secretarios a seis. El Estatuto orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 23 de mayo de 1856 consider tambin los seis ministerios. La Constitucin de 1857 estableci el artculo 86 igual al actual artculo 90 de la Consti tucin.
29 Don Miguel Hidalgo cre en diciembre de 1810, 11 secretarios: el primero con el carcter general de Secretario de Estado y del despacho; y otro de Gracia y Justicia, y el de Guerra.
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El 23 de febrero de 1861 el Presidente Jurez expide un Decreto sobre la Distribucin de los ramos de administracin pblica. Mantiene el mismo nmero de secretaras, aunque cambia algunas denominaciones. El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 consider nueve deparo tamentos ministeriales. El Decreto de 13 de mayo de 1891 aludi a siete secretaras. El Decreto de Hermosillo de 9 de diciembre de 1913 dividi algunas secretaras, adicionando a Instruccin Pblica a Bellas Artes. El artculo 90 de la Constitucin de 1917, que es el texto actual seala que la ley fijar el nmero de secretaras y su distribucin. La ley de 13 de abril de 1917 publicada en el D. O. F. del 14 de marzo siguiente trajo la novedad de los departamentos: el Judicial, el Universitario y de Bellas Artes y el de Salubridad Pblica. La Ley de secretaras de Estado publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1917 adems de las siete secretaras agreg nuevos departamentos como Aprovisionamientos Generales, Aprovisionamientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, adems de los antes sealados. En el Decreto publicado en el D. O. F. del 12 de enero de 1933 se agreg el Departamento de Estadstica Nacional. La Ley de secretaras de Estado de D. O. F. del 6 de marzo de 1934 consider nuevos departamentos como el del Trabajo, el Agrario, el del Distrito Federal, adems de las Procuraduras del Distrito y los Gobiernos de los Territorios Federales. La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado publicada en el D. O. F. del .~ 1 de diciembre de 1935, adems de enumerar las mismas secretaras adicion nuevos departamentos como el Forestal, el de Caza y Pesca, el de Asuntos Indgenas, el de Educacin Fsica. El Decreto publicado el 31 de diciembre de 1937 cre el departamento de Asistencia Infantil, se cre la Secretara de Asistencia Pblica y aludi al Departamento de Salubridad. La Ley de secretaras publicada el 30 de diciembre de 1939 las dependencias sufren una modificacin, creando el departamento de Marina y reduciendo los departamentos. La Ley publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1940 eleva a la categora de secretaras a la de Trabajo y Marina. La Ley de D. O. F. del 18 de octubre de 1943 fusiona a Salubridad y Asistencia en Ufla secretara de Estado. Los decretos de D. O. F. del 9 y 21 de diciembre de 1946 enumeran a las secretaras de Estado crendose las secretaras de Recursos Hidrulicos y la de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. La Ley de D. O. F. del 2 de diciembre de 1958 crea las secretaras de la Presidencia, del Patrimonio Nacional. al mismo tiempo que divide en dos secretaras la de Comunicaciones y Obras pblicas. tambin se cambia la denominacin de algunas secretaras. Las adiciones y reformas que se han hecho a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, son las siguientes: D. O. F. del 30 de diciembre de 1963. Decreto que adiciona el artculo ll, Facultades de la Secretaria de Obras Pblicas.
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D. O. F. del 12 de enero de 1972. Decreto que reforma y adiciona los artculos 26 y 28 de la Ley de Secretaras de Estado. D. O. F. del 23 de diciembre de 1974. Reforma a la Ley para concordarla con los artculos 43 y relativos de la Constitucin. D. O. F. del 31 de diciembre de 1974. Reforma y adicin a la Ley de Secretaras, creando las secretaras de la Reforma Agraria y la Secretara de Turismo. D. O. F. del 29 de diciembre de 1976. Ley orgnica de la administracin pblica federal.
8.
SUBSECRETARIOS,
OFICIALES MAYORES, DIRECTORES,
JEFES DE DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO, JEFES DE OFICINA, DE SECCIN, DE MESA, ETC.
"En la prctica, el ministro no puede hacerlo todo. Ms que someter a su acuerdo, un conjunto de asuntos que no puede ms que firmar sin leerlos, es mejor delegar a los agentes de la administracin el poder y la responsabilidad de decidir ciertos negocios. Es la poltica de la desconcentracin, practicada por numerosos departamentos, sea en favor de los jefes de los servicios centrales (secretarios generales, directores generales, directores), sea en favor de los jefes de los servicios exteriores (directores regionales y provinciales)." Buttennbach (Manual A. P., pg. 537, 3~ ed.) . Por lo que se refiere a los subsecretarios de Estado, la ley respectiva dispone: Artculo 14 de la Ley orgnica: "Al frente de cada Secretara habr un secretario de Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliar por los subsecretarios, Oficial Mayor, directores y subdirectores, jefes y subjefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por los dems funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales."
La doctrina administrativa llama a los subsecretarios, semi-ministros (demiministros), teniendo tambin una funcin poltica y Una funcin administrativa. La primera principalmente cuando actan sustituyendo al titular o actuando en su nombre. La segunda es la funcin tcnica normal de una dependencia, que divide sus materias entre uno o ms subsecretarios para el mejor despacho de ellos. En la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, se han creado numerosas subsecretaras que vienen a precisar ms la delimitacin de la divisiI1 del trabajo administrativo. La ley slo reconoce un subsecretario que es la persona encargada del despacho en ausencia del secretario. Como hay varios subsecretarios es conveniente en cada secretara sealar en el reglamento interior de la misma, cul es el que tiene este carcter e indicar en cumplimiento de la ley, que los dems tienen el carcter de subsecretarios auxiliares. Por lo que se refiere a los oficiales mayores, el artculo 15 antes sealado expresa que tanto en las Secretaras como en los Departamentos de Estad? habr un oficial mayor, a quien se encarga el manejo de los asuntos adllll' nistrativos internos de la dependencia.
515
Tambin el artculo 21 de la ley orgnica hace referencia a las Comisiones lntersecretariales: "El Presidente de la Repblica podr, constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de los asuntos en que deban intervenir varias secretaras de Estado o Departamentos Administrativos." Las entidades de la administracin pblica paraestatal podrn integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto. Las comisiones podrn ser transitorias o permanentes y sern presididas por quien determine el Presidente de la Repblica."
El papel esencial de las dependencias es preparar las decisiones administrativas y de efectuar el trabajo que resulta de la aplicacin de dichas decisiones y velar por su ejecucin.s? "No son cuerpos independientes, ni obran por accin propia." (Sem. Fed. Tomo 13, pg. 307. V. poca.) Las Secretaras de Estado se dividen en direcciones generales que como prenden varios departamentos, los cuales a su vez se subdividen en diversas oficinas que tambin sufren subdivisiones con diversas denominaciones. En la ciencia de la administracin pblica, un captulo importante se denomina "morfologa administrativa" que estudia las diversas formas como se fracciona la competencia en los diversos rganos administrativos."
30 Jos Mara Cordero Torres. "Las normas administrativas en las dependencias espa olas." Estudios dedicados al profesor Carda Oviedo, Tomo l. pg. 361. Ciuseppe Ferrari. Gli organi ausiliar, Ciuffr, 1956, I v, 456 pginas. 31 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XIII, pg. 307. Tomo XIV. pg. 1I7, Tomo XV. pg. 117. Autoridades, actos de las. Si en el oficio original en que consta el acuerdo en que se hace consistir el acto reclamado, no se dice que la resolucin sea dictada por una autoridad superior y tal acuerdo est firmado por un inferior. el acto debe considerarse como de ste. Tomo 88, pgina 369 del Semanario Judicial de la Federacin. Revisin fiscal. El oficial mayor de la Secretara de Hacienda representado por acuerdo del titular del ramo, a dicha dependencia del Ejecutivo, tiene personalidad para intentar el recurso de revisin fiscal, sin la intervencin de la Procuradura Fiscal ya que el recurso lo promueve el propio titular superior jerrquico de la Procuradura. Tomo 99, pgina 1199, del Semanario Judicial de la Federacin. Semanario Judicial de la Federacin. T. XIII, pg. 307. "Las Dependencias de las S.ras. encargadas a esos directores y jefes del Depto., forman un todo con la Sra. respec uva, lijo son cuerpos independientes, no obran por accin propia, sino que tienen que recabar el acuerdo con la superioridad para ejecutar determinados actos." Sem; [ud, de la Fed . Tomo XIV, pg. 117. Las dependencias administrativas no constituyen una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que estn sujetas al acuerdo del secretario respectivo. Direcciones; 6'" poca. De crdito. V. IV, pg. 142. De Gobernacin. V. VI, pg. 82. De profesiones. V. IV, pg. llI. Director general de Gobernacin. D. F. V. V, pg. 192. Oficiales Mayores de las Sras. de Estado, resoluciones de los. ~ poca. Tomo IX, pg. 79. Oficinas pblicas, recargo de trabajo en las. 6' p, Tomo XII, pg. 59; Tomo VII. pgs. 77 Y 79.
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Los consejos administrativos son rganos de consulta del gobierno y colaboran con la administracin activa.
9.
LAS OFICINAS
DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
La labor de cada dependencia es mltiple y tambin resultara demasiada carga para un solo individuo, la Ley orgnica ha establecido que, adems del Secretario que debe estar al frente de cada Secretara, habr el nmero de subsecretarios que determine el presupuesto de egresos de la Federacin, quienes auxiliarn en sus labores al titular y lo sustituirn en sus faltas debiendo haber adems, un oficial mayor en cada una de dichas dependencias del Ejecutivo. En las Secretaras en que haya ms de un subsecretario, el Presidente de la Repblica determinar, en cada caso cul de los subsecretarios debe sustituir en sus ausencias al titular.
I
Con anterioridad nos hemos referido a la delegacin de facultades, de acuerdo con el artculo 16 de la Ley orgnica. Otros preceptos se refieren a las siguientes materias: El artculo 18 de la misma, dispone: "En el Reglamento interior de cada una de las Secretaras de Estado y Departamentos administrativos, que ser expedido por el Presidente de la Repblica, se determinarn las atribuciones de sus unidades ad-
ministrativas, as como la forma que los titulares podrn ser suplidos en sus ausencias. El artculo 19 ordena: "El titular de cada secretara de Estado y Departamento administrativo expedir los manuales de organizacin, de procedimientos y de servicios al pblico necesarios para su funcionamiento, los que debern contener informacin sobre la estructura orgnica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, as como sobre los sistemas de comunicacin y coordinacin y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y dems instrumentos de apoyo administrativo interno, debern mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organizacin general debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. En cada una de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas." Artculo 20 de la misma: "Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos establecern sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeacin, programacin, presupuesto, informtica y estadstica, recuro sos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalizacin, archivos y los dems que sean necesarios, en los trminos que fije el Ejecutivo Federal." Vase: Ruiz Massieu Jos y Lizano Hernndez Wilfrido. Nueva Administracin Pblica Federal. Ed. Tecnos, S. A., 1977.
Inf.
Subsecretarios de Estado, "Personalidad para imponer el recurso de revisin." Bol, de toa. Nm. 163. Ao XVI. lQ marzo, 1961.
CAPTULO VI
LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO

1. Los Departamentos de Estado.--2. Relaciones y diferencias entre las Secretaras y los Departamentos de Estado.-3. Organizacin de los Departamentos de Estado.-4. Competencia de los Departamentos de Estado.-S. Evolucin de los Departamentos de Estado.
1. Los
DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Bajo la denominacin de "Departamento administrativo" la legislacin administrativa mexicana conoce de ciertos rganos inferiores dependientes unas veces de Direcciones y otras funcionando en forma unitaria, pero dentro del rgimen centralizado. A diferencia de estos organismos administrativos inferiores, el constituyente cre los departamentos administrativos, a los cuales llam la ley anterior "Departamento de Estado". La actual ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 1, 2 fraccin II y siguientes vuelve a la denominacin de "Departamentos administrativos", con lo cual se apega a las disposiciones constitucionales, artculos 90 a 93 de la misma. En el proyecto de Constitucin del Primer Jefe del lq de diciembre de 1916 no se incluyeron los "Departamentos administrativos", slo se hizo referencia a los secretarios de Estado y al gobierno del Distrito. (Artculos 91 a 93 del proyecto.) La segunda comisin de Constitucin del Congreso constituyente, al crear los Departamentos administrativos y despus de hacer referencia a las Secretaras de Estado en sus funciones polticas y administrativas expres:
..... Son los otros los que administran algn servicio pblico que en su. funcionamiento nada tiene que ver con la poltica y, ms todava, es muy pernicioso que la poltica se mezcle en estos servicios, porque los desva de su objetivo natural, que es la prestacin al pblico de un buen servicio en el ramo que se les encomienda, y nada ms; cuando la poltica se mezcla en estos asuntos, desde el alto personal de los servicios pblicos, que no se escoge ya segn la competencia sino segn sus relaciones polticas, hasta el funcionamiento mismo del sistema administrativo, ofrece grandes dificultades. Por esto ha parecido a la Comisin conveniente que los rganos del Ejecutivo se constituyan segn un sistema que hasta la fecha no ha sido ensayado en Mxico . . . Al grupo de rganos polticos, o poltico547
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administrativos pertenecen las Secretaras de Estado... Al segundo grupo de rganos del Ejecutivo, o sea los meramente administrativos, corresponde la creacin de una nueva clase de entidades que se llamarn departamentos administrativos, cuyas funciones en ningn caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedicarn nica y exclusivamente al mejoramiento de cada uno de los servicios pblicos, dependern directamente del Jefe del Ejecutivo, no refrendarn los reglamentos y acuerdos relativos a su ramo, no tienen obligacin ni facultad de concurrir a las Cmaras a informar, no se les exigen constitucionalmente cualidades determinadas para poder ser nombrados; el Presidente, que tiene la facultad de nombrarlos, queda con el derecho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente de carcter profesional y tcnico." 1
Diario de los Debates del Congreso constituyente, 1916-1917, T. H, pginas 146, 447, 463. Como se puede observar del anterior dictamen, el departamento administrativo que se creaba en el constituyente, a juicio de la comisin, formaba parte de "un sistema no ensayado en Mexico", Es decir, el departamento administrativo a que se aluda no era la denominacin administrativa anterior, sino que se acerca al tipo de departamento administrativo, que como en los Estados Unidos del Norte corresponde propiamente al "Departamento de Estado", aunque en aquel pas el secretario de Estado (Secretary of State) , encargado del Departamento, ocupa un rango superior. En este sentido debemos entender nuestro departamento en relacin con el artculo 92 constitucional.~ Esta es la razn por la cual la ley anterior, apartndose del texto constitucional aludi a "Departamentos de Estado" y no a "departamentos administrativos".
Artculo 92, de la Constitucin; segunda parte: " ... Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos al gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos administrativos, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del departamento respectivo."
El Departamento en los E.U.A., es una de las tres grandes ramas, legislativa, ejecutiva y judicial, en que se divide el poder del Estado. En una segunda acepcin el departamento comprende una de las divisiones importantes del gobierno federal. En Francia el nombre de departamento es dado a una de las divisiones territoriales de la Francia metropolitana, usado por conveniencia administrativa en funciones descentralizadas del gobierno central.
1 45"" Sesin ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada el 16 de enero de 1917. Diario de los Debates, tomo H, pg. 345. Dictamen de la segunda Comisin, de Constituci~. 2 Numerosos fueron los Departamentos administrativos creados a partir de la Constitucin de 1917, entre otros, el Departamento de Asuntos Indgenas, Marina, Educacin fsica, Prensa y publicidad, Forestal y de caza y pesca, Salubridad, Asistencia pblica, Trabajo, Agrario, etc., la mayor parte de ellos desaparecieron como Departamentos, por haberse transformado en Secretaras de Estado, o por haberse incorporado a una Secretara del Estado.
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La Ley orgnica, arts, 2, 43 Y 44 seala el Departamento de Pesca y el Departamento del Distrito Federal.f
2.
RELACIONES y DE ESTADO
DIFERENCIAS ENTRE LAS SECRETARAS y
LOS DEPARTAMENTOS
Las Secretaras y los Departamentos de Estado son organismos administrativos centralizados que forman parte prominente del Poder Ejecutivo Federal. Las Secretaras de Estado realizan funciones poltico-administrativas, en tanto que los Departamentos de Estado son estrictamente administrativos. El secretario de Estado debe refrendar los actos del Presidente y sin ese requisito de forma, esos actos no sern obedecidos; en tanto que el jefe del Departamento est obligado a cumplir directamente las rdenes presidenciales, sin que se requiera de su firma para el debido cumplimiento. La Secretara ocupa una jerarqua ms elevada en el orden administrativo que el Departamento de Estado. Los secretarios de Estado, de acuerdo con el artculo 93 constitucional, estn obligados a dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. En la actualidad este mandato se cumple al elaborar una memoria anual de sus labores administrativas. Como se ver este sistema ha sido modificado, en estos trminos:
La reforma al artculo 93 de la Constitucin, D. O. F. del 31 de enero de 1974, ordena: "Los Secretarios del Despacho y los jefes de los Departamentos administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios del Estado y a los Jefes de los Departamentos adIninistrativos, as como a los Directores y administradores de los Organismos descentralizados, Federales o de las Empresas de participacin Estatal Mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
~'L
ORGANIZACIN DE LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Por lo que se refiere a la organizacin de los Departamentos de Estado, el artculo 15 de la Ley orgnica dispone: "Al frente de cada departamento administrativo habr un Jefe de Departamento, quien se auxiliar en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales, Oficial Mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de oficina, seccin y mesa, conforme al reglamento interior respectivo, as como por los dems funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables. Para los Departamentos administrativos, regir lo dispuesto en el segundo prrafo del articulo anterior", es decir que en los juicios de amparo, el Presidente
3 Departamento Agrario. Naturaleza de su cuerpo consultivo, 6' p. T. X, pg. l I, Departamento Agrario, acuerdos ilegales del. T. VII, pg. 83, 6~ p.
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de la Repblica podr ser representado por el Titular de la Dependencia a que corresponde el asunto, segn la distribucin de competencias.
Los jefes de departamento dependen directamente del Presidente de la Repblica y no tienen facultad para refrendar sus actos. Cualquier medida en este sentido -como estableca la ley anterior de Secretaras y Departamentos de Estado-s, es inconstitucional. El constituyente de 1917 crey haber encontrado en los departamentos administrativos, una forma de organizacin eficiente para atender algunos ramos de la administracin pblica, y lo llam: "El descubrimiento de un sistema que no se haba ensayado en Mxico." (Diario de los Debates ... T. JI, pg. 345.) Dividi los rganos del Poder Ejecutivo en dos grupos: a) Los que ejercen atribuciones meramente polticas) o poltico-administrativas; y b) Aquellos rganos meramente administrativos) referentes a un servicio pblico que nada tiene que ver en la poltica, tales como los ramos de correos, telgrafos, salubridad, la educacin popular, que por rgimen federal depende slo del Ejecutivo de la Unin en lo relativo al Distrito Federal. A esta nueva clase de entidades, el constituyente las llam Departamentos administrativos) dependiendo directamente del Presidente de la Repblica, para un desenvolvimiento directo y tcnico de sus funciones. Pero las ideas del constituyente no se realizaron ntegramente, y los departamentos administrativos no se multiplicaron. A lo sumo eran una forma administrativa transitoria hacia su integracin como Secretaras de Estado. Se pens alejarlos de la poltica, y su propia materia era eminentemente poltica; telgrafos sigue dependiendo de Comunicaciones, as como correos; salubridad forma con Asistencia una Secretara de Estado; la educacin popular, Asuntos Indgenas, Educacin Fsica, los maneja la Secretara de Educacin Pblica. El Departamento de Trabajo se convirti en la Secretara de Trabajo y Previsin Social; el Departamento de Marina en la Secretara de Marina; Caza volvi a Agricultura y as sucesivamente. Departamento Agrario pas a ser Secretara de la Reforma Agraria y el Departamento de Turismo Secretara de Turismo. D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.
La vigente Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal reconoce dos Departamentos: el Departamento de Pesca y el Departamento del Distrito Federal. El artculo 43 de la misma ordena: "Al Departamento de Pesca corresponde: l. Formular y conducir la poltica pesquera del pas; n. Conservar y fomentar el desarrollo de la flora y fauna martimas, fluviales, y lacustres; as como planear, fomentar y asesorar la explotacin y produccin pesquera en todos sus aspectoS; IlI. Otorgar contratos concesiones y permisos para la explotacin de la flora y fauna acuticas; IV. Fijar las pocas y zonas de veda de las especies acuticas y establecer viveros, criaderos y reservas, as como organizar y fomentar la investigacin sobr~ la flora y fauna martima, fluviales y lacustres y difundir los mtodos y procedl' mientos tcnicos destinados' a obtener mejor rendimiento de la piscicultura; V. Rea-
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lizar actividades de acuacultura; VI. Intervenir en la formacin y organizacin de la flota pesquera y coordinar la construccin de embarcaciones pesqueras; VII. Fomentar la organizacin de las sociedades cooperativas de produccin pesquera y las sociedades, asociaciones y uniones de pescadores; VIII. Promover la industrializacin de los productos pesqueros y el establecimiento de empacadoras y frigorficos; IX. Coadyuvar con la Secretara de Comercio en el fomento al consumo de productos pesqueros; X. Las dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Por lo que se refiere al Departamento del Distrito Federal, artculo 1'1, remitimos al capitulo siguiente.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 44: "Al Departamento del. Distrito Federal corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Atender lo relacionado con el Gobierno de dicha Entidad en los trminos de su ley orgnica, y JI. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."
CAPTULO VII
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

l. El trnsito de la ciudad indgena, Tenochttlan, a la urbe colonial, ciudad de Mxico.-2. El Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana.-3. El Gobierno del Distrito Federal.-4. El Gobierno del Distrito Federal en la Constitucin de 1917 y en las reformas posteriores.-5. Las bases constitucionales del Gobierno del Distrito Federal. G. Naturaleza jurdica del Gobierno del Distrito Federal.-7. El Gobierno del Distrito Federal corresponde a una organizacin centralizada federal.-8. La organizacin del Gobierno del Distrito Federal.-9. El rgimen financiero del Departamento del Distrito Federal.c-IO. Los bienes del Departamento del D. F.-ll. La facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica concerniente al Distrito Federaf--12. Las leyes y reglamentos de la competencia del Gobierno del Distrito Federal que afectan intereses particulares.-13. Las funciones del Departamento del Distrito FederaL-H. Reglamentacin de los servicios prestados por el Departamento del Distrito Federal.-15. Reglamentacin de los servicios que los particulares prestan al pblico sin constituir servicios pblicos. 16. El Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal.
l.
EL TRANSITO DE LA CIUDAD INDGENA TENOCHTITLAN, A LA URBE COLONIAL,
CIUDAD DE MXICO
Se supone que la fundacin de Tenochtitlan, que significa "lugar del tunal en la piedra", se efectu en el ao de 1327 en un sitio llamado Mechtli (Mxico) que expresa "lugar de los mexicanos". La ciudad llevaba el nombre de su fundador Tenoch, notable caudillo de los aztecas, el cual edific la ciudad al amparo de los designios indgenas, en el mismo sitio en que ha permanecido a travs de los siglos. Para mantener sus tradiciones polticas y religiosas edific el templo de Huitzilopochtli. Es sorprendente el rgimen administrativo de los servicios de la ciudad azteca y de los pueblos colindantes, con sus normas sobre calzadas, caminos, mercados, polica, el rgimen de impuestos, inundaciones, agua, abastos, epidemias, diversiones, guerras floridas y el desarrollo de las obras pblicas.> Una administracin pblica que se extenda en un enorme territorio.
1 La toma de la ciudad de Mxico ocurri el 13 de agosto de 1521. En 1523 el emperador Carlos V le concedi el ttulo de Muy noble, leal, insigne imperial ciudad, el 4 de
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Los espaoles dieron fin al imperio de los aztecas y denominaron a la hermosa poblacin "la ciudad de Mxico" que fue reedificada desde su iniciacin y form el asiento de la conquista espaola y ms tarde el centro del gobierno del virreinato, que estuvo dominado por una fuerte centralizacin poltica y administrativa, el cual extendi sus dominios en todas las direcciones de los territorios conquistados. Una urbe magnfica con un creciente desarrollo, creador de complejos problemas sociales y econmicos de la vida nacional.s El conquistador fund en Coyoacn el Ayuntamiento, como el anterior de la Villa Rica de la Veracruz. Una Real Cdula del 4 de julio de 1523 erigi a la capital en "ciudad" y recibi su escudo de armas. En 1524 se traslada a la misma el ayuntamiento. La Real Cdula del 24 de octubre de 1539 extiende su jurisdiccin a 15 leguas con el ttulo de "Muy Noble, Insigne y muy Leal Ciudad". Siguiendo el ejemplo de los indgenas, la nueva organizacin pronto se vio obligada, por el continuo aumento de sus pobladores y la concentracin econmica, a tomar serias determinaciones en los problemas citadinos y extraurbanos, que adquiriran una mayor amplitud. A la ciudad de Mxico se ligan los recuerdos relacionados con los acon tecimientos histricos nacionales culminantes, desde la poca antigua hasta la moderna, principalmente en los ltimos tiempos, por constituir la residencia habitual de los poderes federales. La preocupacin constante de los virreyes se concentr en la atencin de los servicios pblicos y a hacer frente a las continuas y grandes calamidades pblicas de una enorme poblacin indgena, hispnica y mestiza. Es suficiente recordar los momentos pavorosos de las epidemias en las que perecan vctimas del clera o viruela, miles de habitantes de la ciudad," La intensificacin del comercio oblig a las autoridades a la expedicin de numerosas disposiciones administrativas para reglamentar las materias que provocaban frecuentes problemas citadinos, como el trabajo de los indios, mesones, fondas, gremios diversos, polica, salubridad, mercados, comercios, etc. Debemos hacer mencin a la notable relacin que hizo el virrey Conde de Revillagigedo, de los problemas urbanos y circunvecinos a la ciudad, que dispona de hermosos templos, palacios y edificios que llevaban el estilo de la poca. Citaremos como hecho notable la actuacin del Ayuntamiento de la ciudad de Mxico en 1808, cuando el licenciado Verdad proclam que, en ausencia de los monarcas espaoles, la soberana tendra que recaer en el pueblo,
julio del mismo ao se dieron las armas al ayuntamiento de la ciudad, y en 1530 los privilegios que disfrutaba Burgos, cabeza de Castilla. 2 Alfonso Toro. Historia de Mxico. Tomo H, pg. 226. Jess Galindo y Villa. Historia sumaria de la ciudad de Mxico, 1925, 1 v, 256 pgs. . 3 Vase manuscrito de las culturas tolteca y azteca, denominado de Quantinchan. BIblioteca de Andrs Serra Rojas.
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el cual deba de ejercerla por conducto de sus legtimos representantes que eran los ayuntamientos. Numerosas variaciones sufri el ayuntamiento de la ciudad de Mxico. Las ordenanzas de gobierno del 3 de junio de 1720 regularon los cabildos, su eleccin y composicin. La intendencia de Mxico, el antecedente de las actuales entidades federativas. La organizacin de las intendencias surgi de la ley del 4 de diciembre de 1786 y dieron paso durante el Mxico independiente a las divisiones territoriales. La Constitucin de Cdiz de 1812, que tuvo una aplicacin efmera entre nosotros, en su artculo 109 estableca los ayuntamientos presididos por un jefe poltico. La ciudad de Mxico formaba parte del territorio de la intendencia de Mxico, aunque su rgimen poltico y administrativo era diverso de ella. Es esa la razn por la que los constituyentes de 1824 se propusieron organizar un rgimen apropiado para la importante capital del Virreinato y del Mxico actual. A partir del Mxico Independiente, la ciudad seguir siendo el centro de la vida nacional, por ello los Congresos constituyentes que se suceden tienen la preocupacin de configurarla [uridicamentes
2.
EL DISTRITO DE COLUMBIA EN LA CONSTITUCIN NORTEAMERICANA
Antes de analizar las instituciones polticas mexicanas, debemos aludir al distrito de Columbia en los E.U.A., porque su rgimen federal sirvi de modelo a esta institucin federativa, aunque su evolucin ha sido distinta. El artculo 1, seccin VIII, inciso 17, en su primera parte de la Constitucin de los Estados Unidos de Nortearnrica seala entre las facultades del Congreso Federal la de: "Legislar exclusivamente en todas las materias concernientes al distrito, que por cesin de uno o varios Estados y aceptacin del Congreso, haya sido elegido para residencia del gobierno federal, distrito cuya rea no podr exceder de diez millas cuadradas." Este distrito es el asiento del Gobierno Federal Norteamericano y el Congreso Federal tiene facultades para legislar en todas las materias que atae a dicho dis~~
En su forma original el distrito comprendi una gran extensin de 100 millas cuadradas, cedidas por Virginia y Maryland, pero se devolvi a la primera la parte cedida en 1846, quedando una rea de 62 millas cuadradas aproximadamente. Desde 1871 existieron dos municipios que son Washington y Georgetown. Temporalmente en 1874 y luego en forma permanente en 1878 se organiz el distrito COmo una corporacin municipal. Tres comisionados nombrados por el Presidente, uno de los cuales tiene que ser oficial en el Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito y dos de partidos polticos di 4 El estudio de Manuel Herrera y Lasso denominado Notas de historia constitucional, sigue las variaciones parlamentarias de este debate sobre la naturaleza jurdica del Departamento del Distrito Federal.
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versos, actan en las funciones municipales del distrito. La educacin es administrada por una oficina designada por la Corte Suprema del Distrito. A partir de 1967 el Gobierno del Distrito qued a cargo de un comisionado designado por el Presidente y un Consejo de nueve miembros, vecinos del lugar, como representantes del Distrito. El gobierno federal contribuye al sostenimiento del distrito. Los ciudadanos gozan de odos los derechos civiles, de acuerdo con la Constitucin, pero no pue den votar excepto en los Estados donde tienen su residencia legal. La Constitucin no establece expresamente normas que regulen al distrito salvo la sealada. En su intencin original, el gobierno del Distrito Federal en Mxico, se inspir en la organizacin del Distrito de Columbia de nuestros vecinos, si bien sigui un derrotero diferente en cuanto a su propia estructura jurdica, porque como expresamos, grandes diferencias separan a dichas organizaciones federales.
3.
ANTECEDENTES DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
El artculo 50, fraccin XXVIII de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824 resolvi:
"Las facultades exclusivas del Congreso General, son las siguientes: .,. 'XXVIII. Elegir un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin, y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un Estado.' Fraccin XXIV. 'Variar esta residencia cuando lo juzgue necesario.' (Dubln y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 719.)"
La intervencin de Fray Servando Teresa de Mier, es decisiva. El ilustre estadista en vigorosas argumentaciones defiende a la ciudad de Mxico, como asiento oficial de los poderes federales y en contra de lo propuesto por la comisin para hacer de Quertaro la residencia federal. Lo interesante de la disertacin del padre Mier es el enjuiciamiento de la estructura del Distrito Federal, la necesidad de su existencia y en caso de que lo fuera, la ciudad de Mxico se considere la Capital Federal. "Pero la Comi sin en su exposicin, dice, duda sobre la cuestin primera, la necesidad de su existencia; se desentiende enteramente de la segunda, inconvenientes pa~a que la ciudad federal fuera Mxico con su valle; y prueba la convenienCIa de la tercera con razones que cuadran infinitamente mejor a Mxico que a Quertaro, olvidndose adems, de los inconvenientes gravsimos y dificultades insuperables que arrastrara la traslacin de los Supremos Poderes fuera de la antigua metrpoli de Anhuac." El decreto del 18 de noviembre de 1824 orden en su artculo 1Q:
1. "El lugar que servir de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin, conforme a la facultad 28\\ del artculo 50 de la Constitucin, ser la ciudad de Mxico. 2. Su distrito ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la Plaza Mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." ]. El gobierno general y el gobernador del Estado de Mxico nombrarn cada uno un perito para que entre amboS
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demarquen y sealen los trminos del distrito conforme al artculo antecedente. "4. El gobierno poltico y econmico del expresado distrito queda exclusivamente bajo la jurisdiccin del gobierno general desde la publicacin de esta ley. 5. Inter se arregla permanentemente el gobierno poltico y econmico del Distrito Federal, seguir observndose la ley del 22 de junio de 1813 en todo lo que no se halle derogado. 6. En lugar del jefe poltico a quien por dicha ley estaba encargado el inmediato ejercicio de la autoridad poltica, nombrar el gobierno federal un gobernador en calidad de interino para el Distrito Federal. 7. En las elecciones de los ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito Federal, y para su gobierno municipal seguirn observndose las vigentes en todo lo que no pugnen con la presente." 8. El Congreso del Estado de Mxico y su gobernador, pueden permanecer dentro del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo congreso crea necesario para preparar el lugar de su residencia y verificar la traslacin. 9. Mientras no se resuelve la alteracin que deba. hacerse en el contingente del Estado de Mxico, no se har novedad en 10 que toca a las rentas comprendidas en el Distrito Federal. 10. Tampoco se har en lo respectivo a los tribunales comprendidos dentro del Distrito Federal, ni en la elegibilidad y dems derechos polticos de los naturales y vecinos del mismo Distrito, hasta que sean arreglados por una ley." (Dubl,n y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 743.)
El decreto nmero 469 del 11 de abril de 1826 ordena:

"1. El gobierno econmico poltico del Distrito Federal, ser uniforme con el de los Territorios Federales de la Federacin. 2. Las rentas del Distrito Federal pertenecern desde la publicacin de esta ley, a las generales de la Federacin; mas su entrega se verificar hasta el da 19 del mes que siguiere a dicha publicacin." "4. Desde la legislatura prxima inmediata, el Distrito Federal tendr representantes en la Cmara de Diputados, con arreglo a los artculos 10, 11, 12 Y 13 de la Constitucin ... " (Dubln y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 776.) Las "Siete Leyes Centralistas" de 1836 incorporan el Distrito Federal al Departamento de Mxico. (Art. 2), dividiendo la Repblica en departamentos, distritos y partidos. La ley de 30 de junio de 1838 incorpora el Distrito Federal al Departamento de Mxico; de uno de esos distritos es la ciudad de Mxico. Al restablecerse en el ao de 1846 la Constitucin de 1824, el Distrito Federal reaparece con sus caracteres originales. El "Acta Constitutiva y de Reformas de los Estados Unidos Mexicanos" del 22 de mayo de 1847 ordena en su artculo 69: "Mientras la ciudad de Mxico sea Distrito Federal, tendr voto en elecciones de Presidente y nombrar dos senadores," Durante esta poca se expidieron numerosos bandos de polica y ordenanzas municipales. En las "Bases provisionales para la organizacin del pas", del 22 de abril de 18,53, los Estados se llaman Departamentos y el Distrito Federal se convirti en el Distrito de Mxico, respetaron la divisin territorial de 1846. Pero el decreto del 16 de febrero de 1854 de Santa Arma, ampla el rea de lo que se llam Distrito de Mxico sealando sus lmites: aproximadamente por el norte llegaba hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec; por el noroeste hasta Tlalnepantla; por el poniente hasta los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el sUroeste hasta Huisquilucan, Mixcoac, San ngel y Coyoacn; por el sur hasta Tlalpan, por el sureste hasta Tepexpan, Xochimilco e Iztapalapa; por el oeste hasta el Pen y por el noroeste hasta la mediana de las aguas del Lago de Texcoco.
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La divisin comprenda ocho prefecturas centrales o sean los ocho cuarteles de Mxico, y tres exteriores, Tlalnepantla, Tacubaya y Tlalpan. El Plan de Acapulco al aludir a la eleccin del Presidente interino expres que se nombraran representantes de cada Departamento y Territorio de los que hoy existen y por el Distrito de la capital. "El Estatuto Orgnico" de Comonfort mantuvo la misma designacin." En el Congreso Constituyente de 1856-1857, el dictamen del 26 de noviembre de 1856 propuso que el Distrito Federal radicara en Aguascalientes. El Congreso aprob sin embargo, los artculos 43, 46 Y 71 inciso g), de la Constitucin de 1857, dejando la facultad a los Congresos constitucionales para cambiar la residencia de los poderes, continuando hasta hoy el Distrito Federal en la capital como asiento de los poderes.v En el Congreso constituyente de 1857 volvi a presentarse la discusin apasionada sobre el asiento de los poderes federales; el artculo 43 enumer entre las partes integrantes de la Federacin el Estado del Valle de Mxico; y finalmente los defensores de la ciudad de Mxico lograron la aprobacin de un precepto nuevo, el artculo 46: "El Estado del Valle de Mxico se foro mar del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin slo tendr efecto cuando los poderes federales se trasladen a otro lugar." 7 El artculo 72, fraccin V de la propia Constitucin, expresa entre las facultades del Congreso: "La de cambiar la residencia de los supremos poderes de la Federacin." Este precepto se relaciona con el artculo 71, inciso G de la Constitucn.s
5 Zarco. Sesiones del 9. 10, 11 Y 20 de diciembre de 1856, 26 de enero de 1857. Sesin permanente del 28 al 31 de enero de 1857. Tomo 11, pgs. 648, 656 a 663, 664 a 672, 710 a 712, 826 Y 827, 848 Y 849. 6 Castillo Velasco. Derecho constitucional, captulo XI y Rodrguez, Derecho constitu cional, pg. 518. 7 Felipe Tena Ramrez. Derecho constitucional mexicano. 6'" ed. Ed. Porra, S. A. ~xico. 1963, pg. 180. F. Javier Gaxiola Jr. "El Distrito Federal" Rev. El Foro. Barra mexicana, abrildic. 1953, pg. 22. 8 Comentando el sistema de la Constitucin de 1857, manifiesta don Manuel Herrera y Lasso: "Tesis: es menester, atentas las exigencias democrticas, no dejar sin gobiern~ propio a una porcin tan numerosa y tan adelantada de la Repblica como trescientos m] habitantes de la ciudad de Mxico (hoy doce millones). Consecuencia legislativa: el precepto que dispone la ereccin del Estado del Valle. Anttesis: la ciudad de Mxico no debe ser al propio tiempo Estado del Valle y Distrito Federal, y por las dificultades y conflictos que la coexistencia de autoridades federales y locales puede ocasionar y por que la residencia del gobierno de la Unin en esta ciudad, que es el lugar donde se han acumulado los ms grandes elementos del centralismo, implica un grave peligro para el rgimen federal. Consecuencia legislativa: el precepto que aplaza la ereccin del ~' tado del Valle hasta la salida de los poderes federales de la ciudad de Mxico. SntesIS: ya que no es posible desde luego cambiar la residencia del Gobierno Federal, ni por tanto, erigir el actual Distrito en Estado del Valle, debe mantenerse el statu qUQ, pero ~r breve tiempo, respetando en lo posible el derecho que al gobierno propi~ tienen los hahl'
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El 4 de mayo de 1861 se expidi una nueva reglamentacin sobre elecciones, quedando el ayuntamiento de la capital compuesto de 20 regidores y dos procuradores. Adems, se elegiran al gobernador del Distrito, magistrados y jueces, dividiendo el D. F., en cinco secciones. La ley del 16 y 17 de septiembre de 1898 fij nuevas disposiciones para el Distrito Federal. El decreto divide el Distrito Federal para su rgimen interior en la siguiente forma: la municipalidad de Mxico y seis Prefecturas. Estos decretos son inconstitucionales, segn Tena Ramrez, porque el Congreso careca de facultad constitucional para reformar la Constitucin." La reforma del 31 de octubre de 1901, el artculo 72, fraccin VI, facult al Congreso para "legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal y Territorios". Posteriormente se expidi la ley del 31 de octubre, que consideraba al Distrito Federal como parte integrante de la Federacin. En el D. O. F. del 26 de marzo de 1903, arts. 19 y 70-71, se expidi la "Ley de Organizacin PoItica y Municipal del Distrito Federal", que se dividi en 13 municipalidades.
-1.
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL EN LA CONSTITUCIN DE
1917
y EN LAS REFORMAS POSTERIORES
El articulo 43 del proyecto de Constitucin enviado por el Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalsra al Congreso constituyente de 1916-1917. estableci como partes integrantes de la Federacin a 28 Estados, 2 Territorios y el Distrito Federal. El articulo 44 del mismo proyecto expres: "El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, mas el de los distritos de Cha1co, de Amecamcca, de Texcoco, de Otumba, de Zumpango, de Cuautitln y la parte de Tlalnepantla que queda en el Valle de Mxico, fijando el lindero con el Estado de Mxico, sobre los ejes orogrficos de las crestas de las serranas del Monte Alto y el Monte Bajo." El artculo 45 del proyecto estableci: "Los Estados y Territorios de la Federacin conservarn la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos, hecha excepcin del Estado de Mxico, del que se segregan los distritos que aumentan al Distrito Federal." El artculo 73 del proyecto seal entre las facultades del Congreso de la Unin las siguientes: V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin;
tantes de la dudad de Mxico. Consecuencia legislativa: el precepto que facuIta al Conde la Unin para el arreglo interior del Distrito Federal sobre la base de que los Ciudadanos elijan popularmente a las autoridades polticas, municipales y judiciales y de que se designen rentas para cubrir las atenciones locales; y el precepto que atribuye. tambin al Congreso, las facultades de fijar y variar la residencia de los supremos poderes federales." Il Toribo Esquivel Obregn. Apuntes para la historia del Derecho en Mxico. Ed. Polis. Mxico, 1938.
~:eso
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VI. Para legislar en todo lo relativo al Disrito Federal y Territorios debiendo someterse a las bases siguientes: 1~ El Distrito Federal y los Territorios se dividirn' en municipalidades, cada una de las cuales tendr la extensin territorial y nmero de habitantes suficiente para poder subsistir con sus, propios recursos y contribuir a los gastos comunes. (Vanse incisos 2'" y 5'.1.) El articulo 73, fraccin VI del proyecto del seor Carranza, mantena la facultad de legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y Territorios y se sealaban las bases a las que deba someterse. Se divida en municipalidades entregando el gobierno del Distrito Federal a un gobernador dependiente directamente del Presidente de la Repblica. "Los propsitos del Primer Jefe. expresa el 'Diario de los Debates', son militares, polticos y civiles; el Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas naturales propias, que lo hacen, en cierto modo, inaccesibles. y debindose aprovechar esas fortificaciones naturales, es muy fcil defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico, comprendiendo toda esa circunscripcin, una formidable plaza fuerte que sera el ltimo reducto, la ltima lnea de defensa del pas, en el caso de una resistencia desesperada en alguna guerra extranjera." Despus de exaltar los r~ cursos propios que le bastan para su subsistencia, agrega el jefe del ejrcito constitucionalista, "haciendo del Valle una circunscripcin distinta, independiente, esto es, una entidad con sus lmites propios, con sus recursos propios, con su administracin propia, se establece efectivamente la residencia de los poderes en un lugar especialmente adecuado para ese objeto y puede lograrse con esto tambin la mayor independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms relaciones con el poder del centro que aquellas que corresponden propiamente a nuestra organiz~: cin constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior de cada Estado. Aunque la segunda comisin de Constitucin estuvo conforme con el artculo 44 del proyecto y con los propsitos militares, polticos y civiles del Primer Jefe. el constituyente aprob otro texto en los trminos siguientes: "Artculo 44. El Distrito
Federal se compondr del territorio 'que actualmente tiene y en caso de que .los poderes federales se trasladen (1 otro lugar. se erigir en Estado del Valle de MXICO, con los lmites y extensin que le asigne el Congreso general."
El Cong-rcso Constituyente de 1917 aprob por unanimidad de votos la primera parte del inciso segundo, de la fraccin VI, del articulo 73, que mandaba que cada municipalidad del Distrito Federal y Territorios estuviera a cargo de un ayuntamiento de eleccin directa. Desech la parte del proyecto que deca: Hecha excepcin de la municipalidad de Mxico, la que estar a cargo del nmero de comisionados que establece la ley. De acuerdo con el texto de la nueva Constitucin y en uso de facultades extr~: ordinarias se expidi la "Ley de Organizacin del Distrito y Territorios Federales del 14 de abril de 1917 que entr en vigor el 19 de mayo siguiente. Los artculos 45 a 70 regulaban cada uno de los municipios, electos en eleccin directa, renovndose por mitad.
Pronto se comprob que la organizacin municipal del Distrito Fede~ ofreca serios escollos que era necesario superar. El 18 de abril de 1928, e presidente Obregn enva una iniciativa de reformas, que no fue aprob~a. El 12 de mayo de 1928 el Presidente modifica su iniciativa anterior y reJXllte
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una nueva al Congreso el cual acepta la siguiente reforma, con la aprobacin de las legislaturas. Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales sometindose a las bases siguientes: 1" El Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica. quien lo ejerced por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva. 2" El Gobierno de los Territorios estar a cargo de gobernadores que dependern directamente del Presidente de la Repblica, quien los nombrar y remover libremente. 3~ Los gobernadores de los Territorios acordarn con el Presidente de la Repblica por el conducto que determine la ley. 1\1 Los nombramientos, etc. La ley orgnica del 31 de diciembre de 1928, crea el Departamento del Distrito Federal para llevar a cabo el gobierno del 'Distrito Federal. Posteriormente la ley orgnica del Departamento del Distrito Federal del 31 de diciembre de 1941 introdujo nuevas reformas en la divisin territorial y administracin del gobierno del Distrito. En 1929 se le denomina Departamento Central. La ley citada tiene por objeto establecer las normas a que se sujetan la organizacin y funcionamiento del Departamento del Distrito Federal, as como la reglamentacin de las disposiciones contenidas en la fraccin VI, del artculo 73 constitucional. La ley anterior fue sustituida por la Ley del 31 de diciembre de 1941, COn algunas reformas. La ley citada sufri dos importantes reformas publicadas en el Diario Oficial del 10 de agosto de 1945 y D. O. F. del fH de diciembre de 1946, se le denomina Departamento del D. F. La ley vigente en la actualidad se denomina: "Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal" (Reglamentaria de la base 1~, fraccin VI, del artculo 73 de la Constitucin), y fue publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970. La ley fue reformada y adicionada el: D. O. F., XII-30-1972. A ella haremos referencia en los temas de esta materia. Reforma de D. O. F., del 26 de octubre de 1976: atribuciones del Departamento del D. F.: "Administrar los reclusorios del Distrito Federal, a travs de la Comisin Tcnica de Reclusorios, que depender directamente del Jefe del 'Departamento." Tambin fue expedida la "Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal", publicada en el D. O. F. del 17 de marzo de 1971. Reforma de: D. O. F. 30 de diciembre de 1972.
5. LAs
BASES CONSTITUCIONALES DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
Poder Legislativo: la funcin legislativa en el Distrito Federal estar a cargo del Congreso de la Unin, en los trminos de la fraccin VI, del artculo 73 constitucional y artculo 49 de la Ley Orgnica. El Poder Judicial: el Poder Judicial del Distrito Federal se regir por su l~y orgnica y por las disposiciones de la ley del departamento, en sus relaClOnes con el Poder Ejecutivo y artculos 5 y 6 de la Ley orgnica.
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El Poder Ejecutivo: corresponde al Presidente de la Repblica el gobierno del Distrito Federal y lo ejercer por conducto de un funcionario que se denomina Jefe del Departamento del Distrito Federal. Artculo l de la ley.
6.
LA NATURALEZA JURDICA DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
El artculo 27, fraccin VI de la Constitucin, otorga al Distrito Federal "plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races, necesarios para los servicios pblicos". Aunque subordinado al rgimen de la centralizacin administrativa, el Gobierno del Distrito Federal constituye una entidad distinta de la Federacin.'? Ejecutoria de la Suprema Corte (Tomo 101, pg. 3675 del Sem. [ud. Fed., V poca) : "El Distrito Federal queda asimilado en cuanto a su rgimen interior a las entidades que integran la Federacin, constituyendo una entidad distinta de la Federacin." El artculo 43 menciona entre las partes integrantes de la Federacin al Distrito Federal. El artculo 44 inciso c) ordena:
"El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le asigne el Congreso General." El artculo 73, fraccin VI constitucional, expresa que el Congreso tiene facultad para legislar en todo lo relativo al' Distrito Federal, sometindose a las bases siguienes. (Reforma constitucional): 1~ El Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva. 2(1 Derogada. 3(1 Derogada. 4'" Los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, sern hechos por el Presidente de la Repblica, y sometidos a la aprobacin de la Cmara de Diputados, la que otorgar o negar esa aprobacin dentro del improrrogable trmino de diez das. Si la Cmara no resolviera dentro de dicho trmino, se tendrn por aprobados los nombramientos. Sin la aprobacin de la Cmara no podrn tomar posesin los magistrados nombrados por el Presidente de la Repblica. En el caso de que la Cmara de Diputados no apruebe los no~' bramientos sucesivos respecto de la misma vacante, el Presidente de la Repbltca har un tercer nombramiento que surtir sus efectos desde luego, como provision~l y que ser sometido a la aprobacin de la Cmara en el siguiente perodo ordinano de sesiones. En este perodo de sesiones, dentro de los primeros diez das, la Cmara
10 Tesis jurisprudencia!, nmero 339. Departamento Central. "El Departamento ?~ tral no es una entidad jurdico.poltica, independiente de la Federacin, pues la admm lstracin directa del Distrito Federal, compete al Presidente de la Repblica y a los pode:e5 federales, y los fondos que recauda el Departamento se dedican a sus necesidades propIas tan slo por razn de mtodo, pero no porque pertenezcan a los poderes federales."
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deber aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el magistrado nombrado provisionalmente continuar en sus funciones, con el carcter de definitivo. Si la Cmara desecha el' nombramiento, cesar desde luego en sus funciones al magistrado provisional y el Presidente de la Repblica someter nuevo nombramiento a la aprobacin de la Cmara, en los trminos sealados. En los casos de faltas temporales por ms de tres meses, de los magistrados, sern stos sustituidos mediante nombramiento que el Presidente de la Repblica someter a la aprobacin de la Cmara de Diputados, y en sus recesos, a la de la Comisin Permanente, observndose en su caso, lo dispuesto en las clusulas anteriores. En los casos de faltas temporales que no excedan de tres meses, la Ley Orgnica determinar la manera de hacer la sustitucin. Si faltare un magistrado por defuncin, renuncia o incapacidad, el Presidente de la Repblica someter un nuevo nombramiento a la aprobacin de la Cmara de Diputados. Si la Cmara no estuviere en sesiones, la Comisin Permanente dar su aprobacin provisional, mientras se rene aqulla y da la aprobacin definitiva. Los jueces de Primera Instancia, menores y correccionales y los que con cualquiera otra denominacin se creen en el Distrito Federal, sern nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, debern tener los requisitos que la ley seale y sern sustituidos, en sus faltas temporales, en los trminos que la misma ley determine. La remuneracin que los magistrados y jueces perciban por sus servicios no podr ser disminuida durante su encargo. Los magistrados y los jueces a que se refiere esta base durarn en sus cargos seis aos, pudiendo ser reelectos en todo caso podrn ser privados de sus puestos cuando observen mala conducta de acuerdo con la parte final del artculo 111, o previo el juicio de responsabilidad correspondiente. 5~ El Ministerio Pblico en el Distrito Federal estar a cargo de un procurador general, que residir en la dudad de Mxico y del nmero de agentes que determine la ley, dependiendo dicho funcionario directamente del Presidente de la Repblica, quien lo nombrar y remover libremente.
El artculo 89 de la Constitucin, fraccin n, expresa que el Presidente de la Repblica tiene facultad para nombrar y remover libremente al gobernados del Distrito Federal. El artculo 92 constitucional segunda parte, indica:
"...Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los departamentos administrativos, sern enviados directamente por el Presidente al Gobernador del Distrito y al Jefe del Departamento respectivo. "
El primer problema que surge de la lectura de los textos constitucionales es el de saber si la Ley,U y la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal,12 estn en lo justo en llamar Departamento del Distrito Federal, al Gobierno del Distrito Federal.
11 Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de diciembre de 1976. 12 Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal.
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Del texto del artculo 73, fraccin VI, podra desprenderse que la ley estaba dentro de la Constitucin, al sealar como rgano u rganos al Departamento del Distrito Federal. Al indicar al Departamento del Distrito como el rgano de gobierno de esta entidad federativa, en verdad, la ley se aparta del texto constitucional y de la tradicin poltica del Distrito Federal. Por muy superficial que se comente el artculo 92 de la Constitucin, ste claramente distingue entre el Gobierno del Distrito Federal y los Departameruos de Estado. Si el nimo del legislador Constituyente hubiera sido en el mismo sentido de la ley, no hubiera hecho ninguna diferenciacin y hubiera hablado exclusivamente de departamentos de Estado. No lo hizo, porque el Distrito ni debe ni puede equipararse a un Departamento de Estado.P La reforma financiera que se hizo concentrando sus ingresos en la Secretada de Hacienda y Crdito Pblico, obedece a este concepto de Departamento -confundiendo su rgimen patrimonial y financiero-, lo cual no debi realizarse si se pensara que una entidad federativa de tan notoria importancia como es el Gobierno del Distrito Federal, requiere su propio sistema itidependiente.w La inquietud doctrinal que mantienen algunos juristas, para establecer el municipio en esta entidad y su plena autonoma al estilo de las dems. es debido a estas anomalas legislativas, que han acabado por desvirtuar el gobierno del Distrito Federal.
7.
EL GOBIERNO DEL DISTRITO
FEDERAL CORRESPONDE A UNA ORGANIZACIN
CENTRALIZADA FEDERAL: POLTICA, ADMINISTRATIVA, Y DESCONCENTRADA
El Departamento del Distrito Federal corresponde al tipo de organizacin centralizada con desconcentracin, con los caracteres doctrinales que antes hemos sealado para este rgimen.w El artculo 92 constitucional segunda parte, es categrico: ce Los reglamentos, decretos, rdenes del Presidente de la Repblica, relativos al C,obierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, se:an enviados directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al Jefe del Departamento respectivo." El rgimen de jerarqua que da unidad a la accin administrativa, debe
13 Diario de los Debates del Constituyente de 1917. T. H, pg. 345. 45'" sesin ordinaria del 16 de enero de 1917. 14 Egon E. BergeI. Urban Sociology, MacGraw Hill Book Co. Inc, Nueva York, 1955. 15 La ejecutoria de la Suprema Corte, amparo 5681-50, defini que "las autorid~des del Departamento son autoridades federales". Esta resolucin se apoya en datos histrICOS y jurdicos, "que demuestran sin gnero de dudas la naturaleza federal del Distrito Y el carcter federal de todas sus autoridades, puesto que no tiene autonoma poltica administrativa". Departamento del Distrito Federal. 6'" poca. V. III, pg. 168 Y T. V, pg. 169. T . VI . pg. 186.
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diferenciarse en este caso: una es la jerarqua general de la administracin pblica que engloba a todos sus rganos, y otra debe ser la jerarqua que regula la estructura del Departamento del Distrito Federal; seguir confundindolas es acabar por borrar esta institucin, tal como se precisa en la Constitucin. A partir de 1970 la reforma poltico administrativa del Departamento del Distrito Federal, se finca en una mayor participacin de la ciudadana. Las juntas ele vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Federal constituyen un ensayo para recoger en 'un programa administrativo.. los anhelos de la poblacin del Distrito Federal.
I
El problema de los servicios pblicos cada da es materia ms complicada, por las crecientes necesidades pblicas y porque los elementos de que dispone el gogobierno ele la ciudad son limitados .Cada uno de estos servicios tendr que ser organizado con independencia de los servicios generales del Departamento. is Ejemplos de estos servicios son los siguientes: Una ciudad como la de Mxico requiere extender la red de transportes subterrneos como en las grandes urbes, grandes obras de conduccin de agua, un sistema moderno de tratamiento del agua para hacerla potable.!" un amplio sistema escolar y una organizacin de polica manejada tcnicamente, el aprovechamiento tcnico de la basura.
Lo tcnico y lo jurdico se mezclan para proporcionar al pblico un servicio eficiente, subordinado a tarifas, no gratuitas o de beneficencia, sino en relacin con el mantenimiento de los mismos, sin que esto quiera decir que la finalidad del servicio sea de lucro. En la doctrina administrativa se abre paso la idea de que los usuarios de los servicios deben tener una representacin adecuada, para presentar sus puntos de vista, en todo lo que atae al consumo. La ley administrativa debe recoger todos los elementos del servicio para convertirlos, como en otros pases, en una ley orgnica de servicios pblicos del Distrito Federal con sus diversos reglamentos, que a su vez deberan estudiar los. Estados, en lo que atae a sus propios servicios.t" La ley orgnica actual refundi, indebidamente, en su texto, la ley anterior de servicios pblicos.
8. LA
ORGANIZACIN DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
--
La administracin del gobierno del Distrito Federal se encomienda a los siguientes funcionarios: 18bis
16 August O. Spain. Mexican Federalism Revisited, The Western Political Quaterly. V. IX, mimo 3, sept. 1956. 17 Peter Self. Los problemas del crecimiento urbano.!. Est. Pols. Madrid, 1958. 18 "Departamento del Distrito Federal." Sem, [ud, Fed. VI 'poca V. III, pgs. 168 y T. V, pg. 169; T. VI, pg. 186. 18bis Reglamento interior que fija las condiciones generales de trabajo en el Departamento del Distrito Federal: de 17 de abril de 1974. Gaceta Oficial del Departamento.
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a) El Presidente de la Repblica, que tiene a su cargo directamente el gobierno del Distrito Federal, en los trminos de la Constitucin.
Artculo 73, fraccin VI, prrafo primero' y 92 de la Constitucin y artculo
19 de la Ley Orgnica, que ordena en su prrafo primero:
"...EI Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y funcionamiento contenidas en esta ley, por conducto del jefe del Departamento del Distrito Federal. .. " b) El Jefe del Departamento del Distrito Federal. Art. 19 De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 73, fraccin VI, Base lq. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y funcionamiento contenida en esta Ley, por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal. Este ser nombrado por el Presidente. De acuerdo con el artculo 29 al Jefe del Departamento le corresponde la representacin legal de ste, la que podr delegar en la persona o personas que estime conveniente. La delegacin y revocacin de la representacin jurdica no requerira ms formalidad que la de una comunicacin escrita salvo que, en atencin a la materia o por cuanta del negocio, la ley exija formalidades especiales. c) Los secretarios del Departamento del D. F. El Jefe del Departamento ser auxiliado en el desempeo de sus funciones, por un secretario de gobierno, un secretario de obras y servicios pblicos. Art. 3, y un secretario de Gobierno "B". d) El Oficial Mayor. Es auxiliar del Jefe del Departamento. Artculo 3. e) El Consejo Consultivo del D. F., Y Las Juntas de vecinos. Sern rganos de colaboracin ciudadana del Jefe del Departamento y de los Delegados respectivamente. Art. 3, prrafo cuarto. En cada una de las delegaciones en que se divide el Territorio del Distrito Federal; conforme a lo dispuesto en el artculo 10, se integrar una Junta de vecinos con los representantes y en la forma que determine el reglamento respectivo. En todo caso debern figurar cuando menos cuatro mujeres y dos jvenes menores de 25 aos. Arts. 14 y ss. En el Distrito Federal funcionar un consejo consultivo que se integrar con los Presidentes de las Juntas de vecinos. Los suplentes de stos tambin tendrn este .carcter ante el propio Consejo, pero solamente actuarn en ausencia de los propietarios. Arts. 18 y siguientes.P
11}
Departamento del Distrito Federal, contrato celebrado por el Oficial Mayor.
poca, T. VIII, pg. 14.

Departamento del Distrito Federal, -actos ejecutados por sus dependencias. 6q. poca. Tomo XIII, pg. 20; Tomo XVIII, pg. 64; Tomo XIII, pg. 20. "Renuncia de derechOS constitucionales." 6<l p. Tomo XVI, pg. 55. Tesorera del Distrito, carencia de facultades de la. 6q. p, T. X, pg. 107. Tesorera de la Federacin, obligacin de la. 6q. p, T. XIV, pg. 38.
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Vase: Reglamento del Consejo Consultivo del D. F. D. O. F. del 4 de abril de 1975. Reglamento de las Juntas de Vecinos: D. O. F. del 1 de julio de 1974. f) Los delegados. Vimos antes que el regente puede delegar sus funciones. Los delegados tendrn en sus respectivas circunscripciones, las atribuciones que les seala esta ley, los reglamentos, otras disposiciones legales o el Jefe del Departamento, de quien dependern directamente. Art. 3 prrafo segundo. Cada delegacin del D. F., estar a cargo de .un Delegado y un subdelegado que sern nombrados y removidos por el Jefe del Departamento. previo acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones desconcentradas. Arts. 12 y siguientes de la ley. Vase: "Normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribuciones desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal: D. O. F. del 13 de diciembre de 1972. g) Los Directores y Jefes de Oficina. Arts. 29, 41 Y siguientes.w h) El Tesorero del Departamento del Distrito Federal. Arts. 41 fraccin L, 44 Y siguientes. i) La contralora general. Arts. 12 y siguientes. j) La Procuradura de las Colonias Populares. Arts. 62 y siguientes. k) La Comisin de Planeacin Urbana del Distrito Federal. Art. 33. Adems guardan estrecha relacin con el Departamento del Distrito Federal: a) La Procuradura del Distrito Federal. En los trminos del artculo 73, fraccin VI, base 5<1 de la Constitucin y el artculo 7 de la Ley. b) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito 'Federal. Artculo 6 de la ley orgnica y de su ley: D. O. F. del 17 de marzo de 1971. Reforma: D. O. F. del 4 de enero de 1973. e) Organismos descentralizados del Distrito Federal: como Abastos, el Metro, Transportes elctricos del D. F. Y otros, los cuales se rigen por sus respectivas leyes. d) Los servicios pblicos directos, descentralizados o concesionados de acuerdo con la ley orgnica. Arts, 64 y siguientes. Por lo que se refiere a las funciones del Departamento del Distrito Federal, el artculo 36 de la ley orgnica, formula una amplia relacin de las atribuciones del mismo. Por lo que se refiere a los lmites del Distrito Federal "son los fijados por los Decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898, expedidos por el Congreso de la Unin ratificando los convenios celebrados con los Estados de Morelos y Mxico, respectivamente". Art, 9; El Distrito Federal o ciudad de Mxico se divide para los efectos de esta
20 "El Consejo Consultivo ha quedado as, como un simple adorno de la administracin pblica local." Lucio Mendieta y Nez. La administracin pblica en Mxico; pg. 144. Sin embargo, la experiencia ha demostrado el valor de esta Institucin popular.
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ley y de acuerdo con sus caractersticas geogrficas, histricas, demogrficas, sociales y econmicas en 16 delegaciones. La ley fija sus denominaciones y los permetros respectivos. Arts, 10 y 11.
4.
COMPETENCIA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal tiene la competencia que seala el artculo 44 de la ley OAPF. Y su propia ley orgnica. En el Congreso constituyente de 1916 y 17 se aprob el artculo 92 de la Constitucin, tal como hoy est vigente. En l se crean los departamentos administrativos. Vase el Diario de los Debates. Tomo H, pg. 463. Como dijimos, el proyecto de Constitucin del seor Carranza no aludi a los departamentos en los artculos del proyecto 90 y 92, en este ltimo aludi al gobierno del Distrito, pero no como departamento. Fue la comisin la que elabor los nuevos textos, el del artculo 92 que fue aprobado y la adicin del 90 que sigui el texto del proyecto de Constitucin. La propia comisin propuso el proyecto del artculo 90 constitucional, en su segunda parte, en estos trminos: " ... habr tambin departamentos administrativos dependientes directamente del Presidente, para los ramos de correos y telgrafos, de salubridad general e instruccin pblica y los dems que lo requieran." Este artculo fue impugnado y se aprob la redaccin actual. Vase Diario de los Debates. Tomo H, pg. 16. El gobierno del Distrito Federal se organiza en la Constitucin de 1824, pero su actual estructura parte de la reforma constitucional de 1928 con sus diversas leyes orgnicas. La actual Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal (reglamentaria de la base 9'1- fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin fue publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970. Ref. XII-30-1972. Artculo 44 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Al Departamento del D. F., corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Atender lo relacionado con el gobierno de esta Entidad en los trminos de su ley orgnica, y n. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos." Al Departamento del Distrito Federal le corresponde atender todo lo relativo a los servicios citadinos del mismo Distrito.
"El Departamento Central no es una entidad jurdico-poltica, independiente de la Federacin, pues la administracin directa del Distrito Federal compete al Presidente de la Repblica y a los Poderes Federales, y los fondos que ,recauda el Departamento se dedican a sus necesidades propias tan slo por razn de mtodo, pero no porque no pertenezcan a los Poderes Federales." Departamento Central. Tesis [urisprudencial, Nm. 339, Sem, Jud. Fed. 21
21 Recientemente. julio de 1977. las Delegaciones del Distrito Federal han visto ampliada su competencia con nuevos ramos que han sido desconcentrados.
569
9.
EL RGIMEN FINANCIERO DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La ley de ingresos del Departamento es expedida por el Congreso de la Unin: artculo 73, fraccin VI de la Constitucin; y en cuanto a los egresos, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin de acuerdo con el artculo 74, fraccin IV de la Constitucin.ss
"El Presupuesto Anual de Egresos del Departamento del Distrito Federal, comprender todas las dotaciones que para la realizacin de sus funciones requieran los rganos establecidos por la presente ley, as como los organismos, instituciones o dependencias cuyo sostenimiento est a cargo del propio Departamento." Artculo 8 ele la Ley Orgnica. Son facultades del Departamento (Art, 36, fraccin XXXVI): "Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas del Departamento del D. F., as como las leyes de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del propio Departamento que anualmente se sometern a la Cmara de Diputados. XXXVIII. "El Departamento del Distrito Federal coordinar su actividad hacendaria con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. tanto por lo que se refiere :\ sus ingresos como a sus egresos. sujetndose a las disposiciones legales respectivas. para evi tal' hasta donde sea posible, la sobreimposicn de gravmenes." XXXIX. Determinar, recaudar, custodiar y administrar los ingresos correspondientes a la hacienda pblica del Departamento del D. F. XL. Ejercer y controlar su Presupuesto de Egresos. XLI. Imponer las sanciones que correspondan por infraccin a las leyes y reglamentos cuya aplicacin compete al Departamento del D. 1'. Adems el Departamento lleva la contabilidad, la estadstica y glosa de las cuentas, prepara y formula la cuenta pblica anual, celebra convenios para la recaudacin con Hacienda, autoriza actos y contratos, maneja la Deuda Pblica, etc., lodo ello del Departamento. La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, instrumento til en la erogacin de los gastos del Departamento y en la percepcin de sus ingresos.
10. Los
BIENES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La fraccin VI del artculo 27 constitucional ordena en su parte relativa: " ... Los Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races necesarios para los servicios pblicos ... "
22
Vase Legislacin Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorera del Distrito Fede-
ral." 1941, por el Lic. Octavio Calvo. 1 v. 802 pgs.

Departamento del Distrito Federal. Griicas de organizacin departamental de la Tesorerta del Distrito Federal. Mxico, 1958. Lic. Octavio Calvo. La ley del 31 de diciembre de 1946, dispone que las funciones fiscales sealadas por la Ley de Hacienda al Departamento del Distrito Federal quedan atribuidas a la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, as como el servicio de Justicia fiscal del Distrito Federal, debe ajustarse a lo dispuesto al Cdigo Fiscal de la Federacin. Vase D. O. F. del 31 de diciembre de 1946.
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El captulo octavo, artculos 81 y siguientes reglamentan lo relativo a los bienes del Departamento. La ley clasifica dichos bienes en dos grupos: a) Los bienes del dominio pblico, que son enumerados por el artculo 83 de la Ley; y b) Los bienes de dominio privado "que son aquellos no comprendidos en la enumeracin y cuyo uso o utilidad no tengan inters pblico". Todos los bienes muebles o inmuebles que constituyan el patrimonio del Distrito Federal son inembargables. En consecuencia, no podr emplearse la va de apremio ni dictarse auto de ejecucin, para hacer efectivas las sentencias dictadas a favor de particulares en contra del Distrito Federal o de su Hacienda. Tales sentencias se comunicarn al Presidente de la Repblica, como encargado del Gobierno del propio Distrito Federal, a fin de que si no hubiere partida en el presupuesto de egresos del ao siguiente, se solicite del Congreso de la Unin la expedicin del decreto especial que autorice la erogacin. Los bienes de dominio pblico de uso comn y los destinados a un servicio pblico, no podrn ser objeto de hipoteca ni reportar en provecho de particulares, sociedades o corporaciones, ningn derecho de uso, usufructo o habitacin; tampoco podr imponerse sobre ellos servidumbre pasiva alguna en los trminos del derecho comn. Los derechos de trnsito, de vistas, de luces y otros semejantes sobre esos bienes, se regirn por las leyes y reglamentos administrativos. Los permisos o concesiones que otorgue la autoridad administrativa sobre esta clase de bienes tendrn siempre el carcter de revocables. Artculo 85 de la Ley. Se requiere autorizacin presidencial para enajenar los bienes inmuebles de dominio privado. La misma autorizacin se requiere para gravar los bienes que constituyan el patrimonio de los organismos pblicos descentralizados Y de las empresas de participacin estatal. Art. 85. Artculo 41. Administracin de los bienes de dominio privado pertene cientes al Departamento del Distrito Federal. 11.
LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA CONCERNIENTE AL DISTRITO FEDERAL
La segunda parte del artculo 92 de la Constitucin ordena: "Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos administrativos, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del deparo tamento respectivo." Este precepto no hace sino confirmar la regla general que establece la fraccin I, del artculo 89 de la Constitucin, que asigna la funcin regla mentaria al Presidente de la Repblica. El Departamento tiene adems facultades para reglamentar la prestacin de todo servicio pblico, el trnsito por las calles, plazas y calzadas, los espectculos pblicos, las fbricas, comercios, servidumbres.
57l
El artculo 73 de la ley orgnica del Departamento en su parte final le asigna como funcin del mismo: "En general proveer en la esfera administrativa, al mejor desempeo de las funciones consignadas en este captulo y de las que llegaren a encomendrsele, as como el mejoramiento de la comunidad y del medio urbano, para lo cual el Departamento del Distrito Federal tiene la facultad permanente de expedir los reglamentos, circulares o acuerdos que tiendan a la ms eficaz realizacin de stos." 23 El jefe del Departamento del Distrito Federal tiene, adems, facultades para expedir los reglamentos interiores con sujecin a los cuales debern al" ganizarse y funcionar las diferentes' dependencias del Departamento y para adoptar las medidas que estime convenientes a fin de procurar la mayor eficacia en el funcionamiento del Departamento. Art. 33. Se ha pensado por los autores que el Departamento tiene, adems, la facultad de expedir reglamentos autnomos, lo cual es sin duda inexacto, como podr comprobarse al estudiar el captulo relativo de esta obra.
12.
LAS LEYES Y REGLAMENTOS DE LA COMPETENCIA DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL QUE AFECTAN INTERESES PARTICULARES
La ciudad de Mxico y en general el Distrito Federal, han crecido enormemente desde el punto de vista demogrfico.>' y de los grandes intereses que se han invertido, a consecuencia de la vida poltica y econmicamente centralizada de la nacin. Puede decirse que un porcentaje muy elevado de la actividad econmica se ha concentrado en esta entidad federatva.w Es el Distrito Federal el asiento de los poderes pblicos, el centro general de la cultura nacional y de la actividad econmica de todo el pas, es lgico suponer que a tales actividades, corresponda una organizacin poltica adecuada para atender los graves problemas que se presentan.
23 ..... y si el Presidente trat de reglamentar otras leyes, no hizo debido uso de la facultad que le confiere la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la l!nin, ya que para expedir el reglamento combatido se apoy en la facultad que le conflere el artculo 23, fraccin 11, inciso 12 de la Ley orgnica del Distrito Federal. Adems, si como ya se dijo el Presidente trata de reglamentar otras leyes al expedir el reglamento de hospedaje en cuestin, el refrendo debi hacerse por el secretario de Estallo o Jefe del Departamento correspondiente, en los trminos del Art. 92 constitucional y no por el Jefe del Dep. del D. F. En consecuencia, ni el Presidente tuvo facultades para expedir el reglamento de hospedaje de que se trata, ni el Jefe del Departamento tuvo facultades para refrendarlo y siendo as, est fundado el agravio que sustancialmente se hace valer en cuanto a que dichas autoridades carecieron de facultades para expedir el relacionado Reglamento de Hospedaje y que ste carece de validez. "Juez segundo de Dstrito en materia administrativa. Amparo 1279-42. Resolucin confirmada por la Corte. 24 Edmundo Flores. El crecimiento de la ciudad de Mxico, 1950. 25 El ltimo censo general de poblacin, ha estimado la poblacin del Distrito Federal en ms de once millones de habitantes, en una superficie de 1,499 kilmetros cuadrados. A.nuario estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 1960. 1970.
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La ciudad ha crecido horizontal y verticalmente, surgiendo nuevas colonias residenciales y apareciendo nuevos poblados que se denominan genricamente "colonias" que requieren de numerosos servicios pblicos. La poblacin urbana y agrcola del Distrito Federal es objeto de necesarias reglamentaciones que demandan el orden, la salubridad y la tranquilidad pblica, que provoca, a menudo, problemas de diferente naturaleza entre el Departamento y sus pobladores. Sujetar a los fraccionadores a medidas administrativas, limitar el nmero de vehculos de alquiler, fijar lmites a los sao Iones de belleza, a las cantinas y centros de vicio para alejarlos de las escuelas y otras limitaciones ms, plantean serios problemas para precisar hasta dnde puede llegar la accin reglamentaria y ejecutiva del Departamento del Distrito Federal. Como en todos los pases del mundo, el inters general es el mejor camino para encauzar la actividad privada, que podr hacer lo que la ley no le prohba, y el gobierno no debe establecer ms prohibiciones que aquellas que se justifiquen por razones fundadas de utilidad pblica. Pero los conceptos son demasiado extensos y elsticos, y la habilidad del gobernante, unida a la jurisprudencia de los tribunales, debe ir sealando los caminos que sirvan para la debida proteccin de una comunidad y justifiquen las limitaciones a los derechos privados. El inusitado crecimiento de las ciudades hace multiplicar los problemas de la administracin pblica local, la cual se ve obligada a la aplicacin de numerosas leyes y reglamentos que aseguren el orden, la seguridad y la tranquilidad pblicas. Estas disposiciones cada da son ms complejas y exigen nuevas intervenciones del poder pblico, que desde luego no encajan en los antiguos principios provenientes de la Constitucin de 1857, y que necesariamente han sufrido la influencia o modificacin de las normas estatistas de la propia Constitucin de 1917. 26 . La aplicacin de los reglamentos del Departamento del Distrito Federal ha provocado y sigue provocando serias fricciones con los afectados.F Debemos distinguir dos tipos de reglamentos en relacin con los servicios y dems actividades en el Distrito Federal: a) Reglamentos y dems principios jurdicos que reglamentan los servicios pblicos de la competencia directa del gobierno del Distrito Federal. b) Reglamentos que regulan los servicios y dems actividades que los particulares prestan al pblico, sin constituir servicios pblicos.
2(; Inconstitucionalidad de Un reglamento. 6<1 p. T. XVI, pg. 94. Requisitos para las clausuras. 6<1 p, T. XXI, pg. 13. Requisitos para las pulquerias. 6<1 p. T. XXI, pg. 69. Inconstitucionalidad de un reglamento. Competencia para conocer el recurso de revisin. 6<1 p. T. XXI, pg. 88. . Adolfo Posada. El rgimen municipal de la ciudad moderna. Madrid. Librera de VICo toriano Surez, 1936. 1 v. 504 pgs. 27 ndice legislativo con la enumeracin de los reglamentos que aplica el Departamento del Distrito Federal.
573
13.
LAS F'UNcIONES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal se ha convertido en la entidad poltica ms compleja de la vida poltica, econmica y social de Mxico. Una poblacin de ms de 12 millones de habitantes, a los que se suman varios millones de habitantes de la Cuenca del Valle de Mxico, que rebasa al propio Distrito Federal, pero que mantiene con l una estrecha vinculacin. Cualquier rengln de los servicios pblicos que se considere: polica, agua potable, saneamiento, alumbrado elctrico, transportes y otros ms, demandan sumas considerables en el presupuesto y una extensa organizacin burocrtica. Antes de que termine este siglo el Distrito Federal podr contar con una poblacin mayor de veinte millones de habitantes. El artculo 36 de la ley orgnica enumera las importantes funciones que corresponden al Departamento, todas ellas relacionadas con el funcionamiento , de los servicios pblicos, tanto citadinos como los que corresponden a todo el Distrito Federal, con sus muy numerosas poblaciones. Algunas de las principales funciones del Departamento se refieren a serv.icios pblicos, servicios aclministrativos generales, accin poltica y gubernatIva del Departamento, la materia hacendara, la accin cvica y la recreativa, y las funciones diversas a las que alude la ley.
'H.
REGLAMENTACIN DE LOS SERVICIOS PRESTADOS DIRECTAMENTE POR EL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El primer grupo de principios jurdicos regulan los servicios directos del Departamento del Distrito Federal.w
Corresponde al Departamento: artculo 36, fracciones JII y IV Y siguientes: a) La determinacin de las actividades que deban ser consideradas como servicios pblicos; y b) El establecimiento de las normas a que se sujetar la prestacin del servicio pblico. La ley fija cules son los ,servicios directos a cargo del Departamento. 29
Artculo 36 de la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal. La ley que reglamenta la fraccin 1 del artculo 23 captulo tercero de la ley orgruca del Departamento del Distrito Federal, y reforma adiciona el captulo sexto sobre servicios pblicos de la misma ley, estableci en su artculo 1: "Para los efectos de esta ley, S(f entiende por servicio pblico el ejercicio de toda ~uncin o actividad que tenga por objeto la satisfaccin de una necesidad pblica, o de Inters social, circunstancias que en cada caso determinar. discrecionalmente el Departamento del Distrito Federal, el que, Ql hacer dicha determinacin decidir si la prestacin del servicio queda confiada a la administracin o deber concesionarse: si se presta por medio de un rgano descentralizado o conjuntamente, por el Departamento del Distrito Federal cOn colaboracin de los particulares." "Ley de planificacin". D. O. F. del :n de diciembre de 1953.
28
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De acuerdo con la ley, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento pueden ser: a) Servicios pblicos por su naturaleza; y b) Servicios pblicos por declaracin de la autoridad. Ejemplos del grupo a) son el suministro de agua potable, el drenaje, la planificacin y zonificacin y otros. Ejemplo del grupo b) es el servicio de estacionamiento (Gaceta del Distrito Federal, 10 de abril de 1960). "La prestacin de los servicios pblicos en el Distrito Federal corresponde al gobierno de la propia entidad federativa, sin perjuicios de descentralizarla mediante concesin limitada y temporal que se otorgue al efecto." Art. 64. "Para los efectos de esta ley, servicio pblico es la actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters pblico." "La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia, el Ejecutivo Federal podr .decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran para la prestacin del servicio." Art. 65 de la ley. Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: l. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del consejo consultivo. n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistente. III. Para decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito Federal con la concurrencia de particulares; o bien descentralizarse. Art. 66. Como puede observarse, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento del Distrito Federal, corresponden a los siguientes grupos: a) Servicios pblicos atendidos directamente por el Departamento del Distrito Federal. b) Servicios pblicos que el Departamento confa a un rgano descentralizado. Vanse a este respecto las leyes que crean los organismos descentralizados: Abastos, el Metro y Transportes Elctricos del D. F. c) Servicios pblicos concesionados a los particulares. d) Servicios pblicos prestados conjuntamente por el Departamento en colaboracin con los particulares. Vase el reglamento de mercados, las actividades de los supermercados, estacionamientos, etc.
15.
REGLAMENTACIN DE LOS SERVICIOS QUE LOS PARTICULARES PRESTAN AL PBLICO, SIN CONSTITUIR SERVICIOS PBLICOS
El segundo grupo de reglamentos regulan los servicios que los particulares prestan al pblico. . El artculo 36 comprende las amplias facultades del Departamento del DistrIto Federal para reglamentar las actividades econmicas, cuya reglamentacin no sea de la esfera de la autoridad federal, espectculos pblicos, establecimientos de fbricas, comercios y otras. En este segundo grupo de reglamento es frecuente que ellos encuentren serios escollos frente a los textos constitucionales.
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Para la prestacin de estos servicios se requiere licencia, autorizacin o permiso. La ley establece diversos requisitos de polica y buen gobierno a que deben sujetarse los particulares. Los servicios de referencia estn sujetos a reglamentacin. Estos servicios se refieren a las siguientes actividades que los particulares prestan al pblico: Reglamento de construcciones, tintoreras y planchaduras, expendios de pulque, aguamiel y tlachique no embotellado, expendios de bebidas alcohlicas, salones, clubes o casinos de billar o boliche; cafs cantantes, o cabarets y salones de baile; venta y consumo de cerveza en el Distrito Federal, restaurantes, cafs y otros ramos. Con la licencia que otorga el Departamento se cumplen ciertos requisitos con los que se levanta o se remueve un obstculo o un impedimento legal, y de este modo el particular ejercita un derecho que slo se restringe por motivos de tranquilidad, seguridad o salubridad pblica. Estos servicios, que no son otra cosa que establecimientos comerciales e industriales con propsitos de lucro, satisfacen necesidades que estn a disposicin del pblico, pero no obligatorias, ni constituyen, propiamente hablando, un servicio pblico.
16. EL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL
Con fecha 17 de marzo de 1971 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la "Ley del Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal." Como en el Distrito Federal coinciden diversos tribunales de lo contencioso la denominacin correcta debiera ser, tribunal de lo contencioso administrativo del Departamento del Distrito Federal.
El artculo 69 de la "Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal" (reglamentara de la Base l~, fraccin VI, del artculo 73 de la Constitucin) dispone: "La funcin jurisdiccional en el orden administrativo estar a cargo de un Tribunal de lo contencioso administrativo, dotado de plena autonoma, establecido con fundamento en lo dispuesto por la fraccin 1, del artculo 104 de la Constitucin y regido por la ley que para el efecto se dicte.. ." El tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal est dotado de plena autonoma para dictar sus fallos y es independiente de cualquier autoridad administrativa. Tiene a su cargo, dirimir las controversias de carcter administratho del Departamento del Distrito Federal y los particulares, con excepcin de los ~SUntos que forman parte de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federacin. r endr la organizacin y atribuciones que esta ley establece. Artculo 1Q El Tribunal de lo contencioso administrativo funcionar en pleno o en tres salas de tres miembros cada una. Se compondr de diez magistrados numerarios y de los supernumerarios que lleguen a nombrarse para integrar hasta dos salas ms, cuando el servicio lo requiera, a juicio del pleno. Artculo 2.
Artculo 21. Son atribuciones de las salas conocer:

"1. De los juicios que se sigan contra actos de las autoridades del Departamento del Distrito Federal que resuelvan un expediente o den fin a una instancia; n. De los juicios que se sigan contra las mismas autoridades, cuando no den
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respuesta dentro de un trmino de quince das, a las promociones presentadas ante ellas por los paniculares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera; III. De las quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten; IV. Del recurso de reclamacin, conforme a lo dispuesto en esta ley; V. De las dems que le seale esta ley." En el Diario Oiicial de la Federacin del 29 de diciembre de 1971, se public la reforma del artculo 22, fraccin IV de la Ley Orgnica del 'Tribunal Fiscal de la Federacin. "Las Salas del Tribunal conocern de los juicios que se inicien en contra de las resoluciones definitivas que se indican a continuacin: .. .IV. Las que impongan multas por infraccin a las normas administrativas federales y a las disposiciones fiscales del Distrito Federal."
Lo cual quiere decir que las multas por infracciones administrativas del Departamento del Distrito Federal, sern de la competencia del Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal, de las multas fiscales seguir conociendo el Tribunal Fiscal de la Federacin. Respecto del procedimiento la ley establece cauces legales con sencillez y rapidez.
"No encontrndose irregularidades en la demanda, o subsanadas stas, el Presidente de la Sala mandar a emplazar a las dems panes para que contesten dentro del trmino de diez das. En el mismo acuerdo citar para la audiencia del juicio dentro de un plazo que no exceder de quince das y dictar las dems providencias que procedan con arreglo a esta ley. "El trmino para contestar correr a las partes individualmente." "La autoridad demandada y el tercero perjudicado en su contestacin se referirn a cada uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, citarn los fundamentos legales que consideren aplicables al caso y ofrecern las pruebas que estimen pertinentes." Artculo 67. Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal no necesitarn formulismo alguno, pero debern contener: "1. La fijacin clara y precisa de los puntos controvertidos, as como el examen y valoracin de las pruebas que se hayan rendido; n. Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolucin definitiva; y IlI. Los puntos resolutivos, en los que se expresarn los actos cuya validez se reconozca o cuya nulidad se declare, el plazo que se d a la autoridad para contestar una peticin de acuerdo con la naturaleza del asunto o bien la orden de reponer el procedimiento. Las salas debern, al pronunciar sentencia, suplir las deficiencias de la demanda, pero en todo caso, se contraern a los puntos de la litis planteada." Artculo 77.
El recurso de reclamacin es procedente contra las providencias o los acuerdos de trmite dictados por el Presidente del Tribunal, por el presidente de cualesquiera de las salas o por los magistrados, as como en los dews casos sealados por esta ley. Artculo 80. Vase: Vzquez Galvn Armando y Garda Silva Agustn. El Tribunal de lo Contencioso administrativo en el D. F.
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17.
LA LEY DEL DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDERAL
En el D. O. F. del 7 de enero de 1976 se public la "Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal". Esta ley abroga la Ley de Planificacin del Departamento del Distrito Federal de 30 de diciembre de 1953. Esta ley tiene por objeto ordenar el desarrollo urbano del Distrito Federal, la conservacin y mejoramiento de su territorio, establecer las normas conforme a las que el Departamento del Distrito Federal ejercer sus atribuciones para determinar los usos, destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, y l~ dems que le confiera este Ordenamiento. Para estos fines se declara de utilidad pblica e inters social las acciones de planear y ordenar los usos, destinos y reservas de su territorio y el desarrollo urbano del Distrito Federal. El artculo 3 de la Ley seala los fines que se propone, en tanto que el artculo 6 de la misma fija los medios para realizar las funciones que le corresponden, tales como integrar el Plan Director para el desarrollo urbano; determinar los destinos, usos y reservas de tierras y sus construcciones; aplicar las modalidades a la propiedad privada que imponga esta ley y dems disposiciones legales relativas; ejecutar las obras para el desarrollo urbano; celebrar convenios necesarios para el desarrollo urbano con el Gobierno Federal, Entidades Federativas, organismos descentralizados, empresas 'de participacin estatal o con particulares; dictar y tomar las medidas necesarias para evitar la especulacin excesiva de los terrenos; determinar las medidas econmicas y administrativas que considere necesarias en los trminos de esta ley y de las dems disposiciones aplicables; participar en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los regionales correspondientes; participar en los procesos de conurbacin entre el Distrito Federal y otras Entidades Federativas; Participar con los Gobiernos Estatales vecinos y los Ayuntamientos de los mismos en la elaboracin y ejecucin del Plan de desarrollo Urbano de las. zonas conurbanas en los trminos que establezcan las leyes correspondientes; Promover acciones tendientes a la integracin social de los habitantes; Celebrar convenios en materia de acciones e inversiones de desarrollo urbano con el Gobierno Federal; ,Aplicar y hacer cumplir la presente ley y las dems disposiciones que regulen la materia; Inscribir en el Registro del Plan Director y enviar para su inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad y Comercio todas aquellas resoluciones que de acuerdo con la ley lo ameriten; y las dems que le otorguen las disposiciones aplicables. La planeacin del desarrollo urbano del territorio estar a cargo del Jefe del Departamento del Distrito Federal. Sus facultades podrn ser delegadas a la Direccin General de Planificacin del propio Departamento. Es importante sealar que el plan director para el desarrollo urbano es el conjunto de reglamentos, normas tcnicas o disposiciones relativas para ordenar los destinos, usos y reservas del territorio del Distrito Federal y del mejor funcionamiento y organizacin de sus espacios urbanizados. Este plan
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director comprende: un plan general, los planes parciales, el sistema a seguir para evaluar los resultados del plan general, as como de los planes parciales y la incorporacin de estos resul tados al proceso de planeacin. Para iniciar la aplicacin de esta Ley el Departamento ha constituido la Comisin de Operacin del Plan Director. Gaceta, 15-H, 1975.
Vase adems el: "Reglamento interior de la Comisin de Operacin Econmica del Plan Director, a que se refiere la fraccin III del artculo 35 de la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal." D. O. F. del 30 de -abril de 1976. Bibliografa sumaria: Castells Manuel. La cuestin urbana. Ed. Siglo XXI. Brian McLoughlin J. Planeamiento Urbano y Control. Inst. de Estudios de Administracin local, Madrid, 1975. Le Corbusier. La Ciudad del futuro. Ed. Infinito, t. A. Lefebvre. El Derecho a la Ciudad. Eds. Pennsula, Barc. Lowdon Wingo. Ciudades y Espacio. El tlSO futuro del suelo urbano. Colee. Urbanismo. OIKOS-TAU, Barcelona, 1976. Ramos Girault Mario. Principios de desarrollo urbano moderno y su aplicacin a la Repblica Mexicana. Costa Amc, Instituto de Estudios de Administracin Local. Problemas del urbanismo moderno. Madrid, 1967.
CAPTULO VIII
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL

1. La descentralizacin administrativa territorial o regional.-2. El rnunicipio mexicano.-3. El municipio libre en el Congreso Constituyente de 1917.-4. El municipio en la Constitucin de 1917.-5. Los rganos muo nicipales.-6. .La hacienda municipal.-7. Los servicios pblicos municipales.-8. La municipalizacin de los servicios pblicos.-9. Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material.
1.
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL O REGIONAL
La descentralizacin administrativa regional, llamada por algunos autores descentralizacin territorial, es una forma de organizacin administrativa de.scentralizada, que tiene por finalidad la creacin de una institucin pblica, dotada de personalidad jurdica, patrimonio propio y un rgimen jurdico establecido por la Constitucin en el Art, 115 y reglamentado por sus leyes orgnicas municipales -que expiden las legislaturas de los Estados-e, y que atiende las necesidades locales o especficas de una circunscripcin territoriaz.t . La descentralizacin .administrativa, dice Maurice Hauriou, que constituye el contrapeso de la centralizacin, es un movimiento de origen nacional y constitucional que tiende a restituir a la nacin los rganos de la administracin local y de las administraciones especiales; para hacer esto, deja subsistir Un control del gobierno central del Estado, y tiende a la creacin de centros de administracin pblica autnomos donde el nombramiento de los agentes proviene del cuerpo electoral de la circunscripcin y donde estos agentes forman agencias colectivas o asambleas participantes en el Poder Ejecutivo. De este modo la autonoma de las administraciones descentralizadas est asegurada por dos medios, el nombramiento de los agentes por eleccin y su agrupacin en agencias colectivas que son asambleas participantes en el poder ejecutivo." 2
1
Buttgenbach. Ob, cit., 1954, pg. 86. Andrs Serra Rojas. Cuadro general de 14 administracin pblica mexicana, 1959.
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La descentralizacin por regin es una forma mixta, administrativa y poltica, que organiza una entidad autnoma, hasta un cierto lmite de ciertas necesidades citadinas y municipales, bajo un rgimen jurdico especial que implica los siguientes elementos: a) Un ncleo de poblacin agrupado en familias; b) Una porcin determinada del territorio nacional; e) Determinadas necesidades colectivas -citadinas o municipales-e, relacionadas principalmente con el gobierno de la ciudad y del territorio que comprende, con exclusin de los servicios federales y de la entidad federativa. La forma ms caracterstica de la descentralizacin regional en el derecho constitucional y administrativo mexicano, es el municipio. Es conveniente insistir en que la nica forma de descentralizacin administrativa regional o territorial que existe en Mxico es el municipio, que tiene como rgano ejecutivo al presidente municipal o alcalde. Esta forma por sus propios elementos constitucionales tambin coincide con la descentralizacin poltica por regin, dados los trminos del Art. 115 constitucional que establece el municipio como base de la divisin territorial de los Estados y porque adems se refiere a facultades propias de las mismas entidades federativas. El municipio mexicano es una institucin poltica en proceso de transformacin. En otros pases la descentralizacin administrativa por regin puede difer~n ciarse de otras formas polticas y administrativas, como en el caso de Franela.
2. EL
MUNICIPIO MEXICANO
El establecimiento del municipio en la Nueva Espaa y su desarrollo durante el Mxico independiente, hasta las formas municipales modernas, alude a uno de los problemas ms importantes de nuestra vida institucional" "De todos los organismos infra-estatales, es el municipio el ms interesante, dice Carca Oviedo. Constituye una comunidad de personas -preferentemente de familias- situadas en un mismo territorio, para la satisfaccin de las necesidades originadas por las relaciones de vecindad." Por su parte Manuel Ulloa Ortiz define el municipio en estos trminos: El municipio es una reunin natural de familias dentro de una porcin g-eogrfica determinada, para satisfacer adecuadamente el conjunto de necesi~~ des que tocan, por la periferia, la esfera de la vida domstica que sin partiCIpar por ello de la intimidad del hogar son, sin embargo, una prolongacin de este mismo lugar." 4 .J. Jess Castorena, en su obra El problema municipal
3 Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959. Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas. UNAM. . 4 Decreto del 23 de mayo de 1812 para la formacin de los Ayuntamientos ConstItucionales. Dubln. T. J, pg. 380. Peridico La Nacin, 4 de julio de 1942. Decreto del 23 de junio de 1813. Instruccin para el gobierno econmico polltico de las provincias. Dubln. T. J, pg. 413.
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mexicano, 1926, dice que "nuestros municipios son pobres, no tanto por las causas que comnmente se sealan (heterogeneidad de poblacin, crecida proporcin de indios, etc.), sino que son pobres porque jams se les ha considerado como un poder social:" 5
3. EL
MUNICIPIO LIBRE EN EL CONGRESO CONSTITUYENTE DE
1917
La Constitucin de 1857 no incluy la organizacin municipal en el marco de la Constitucin, por estimar que con ella se violaba la soberana de los Estados, dejando a las legislaturas locales legislaran sobre tan importante tema. El gobierno del seor presidente Daz olvid la organizacin municipal en la realidad de la vida poltica mexicana, y fortaleci las jefaturas polticas. Estos funcionarios -jefes polticos-, eran designados directamente desde el centro hasta las ms lejanas provincias. La Revolucin de 1910 mantuvo entre sus postulados el ideal del municipio libre. Los Planes de San Luis y de Guadalupe exaltaron al municipio libre como base de nuestra organizacin poltica," El proyecto de Constitucin de 1916 remitido al Congreso constituyente reconoce la organizacin del municipio Ibre.? El seor Carranza en su discurso inaugural exalt las ventajas de la organizacin municipal, como uno de los postulados de la Revolucin de 1910, estimando que su desarrollo sera una magnfica contribucin a la vida poltica nacional.
Turnada la reforma a la segunda Comisin de Constitucin, sta desde luego expres: "La diferencia ms importante y, por tanto, la gran novedad respecto de la Constitucin de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre como futura base de la administracin poltica y municipal de los Estados y, por ende, del pas." ~
Esta comisin present su dictamen que desde luego analiza el tema ms difcil de la organizacin municipal, como es su problema econmico. "Te5 Al comentar esta afirmacin, Gilberto Loyo, ob, cit., pg. 290, expresa: "Nosotros no aceptamos el excesivo valor que se ha dado a la llamada heterogeneidad racial de la poblacin y menos aun aceptamos la alta proporcin de indios como factor de la pobreza de los municipios. La palabra indio tiene un significado cultural, no racial. Para nosotros el bajo nivel cultural de los indios es factor primario; pero sealamos tambin como factor primario, la escasez cuantitativa de la poblacin de los municipios. la cual alcanza en muchos casos cifras increblemente bajas." 6 "Una de las grandes conquistas que no s610 dard libertad polieica a la vid4 municipal, sino que tambin le dard independencia econ6mica, supuesto que tendr fondos y re~ursos propios para la atencin de todas sus necesidades, sustrayndose as de la voracidad l?saciable que de ordinario han demostrado los gobernadores." Mensaje de Don Venustauo Carranza al entregar el proyecto de constitucin. Diario de los Deberes. Tomo 1,
pg. 266.
7
Diario de los Debates del Congreso constituyente. Tomo 1, pg. 266. Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 504.
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niendo en cuenta que los municipios salen a la vida despus de un largo perodo de olvido de nuestras instituciones, y que la debilidad de sus primeros aos los haga vctimas de ataques de autoridades ms poderosas, la comisin ha estimado que deben ser protegidos por medio de disposiciones constitucionales y garantizarles su hacienda, condicin sine qua non de vida y su independencia, condicin de su eficacia." 9 Y para lograr este propsito emprenda una reforma de fondo de la organizacin municipal que, por causas diversas, sufri muchos quebrantos en el constituyente. La comisin insista en estas cuestiones: el municipio sera administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa sin ninguna autoridad intermedia para con el gobierno del Estado; cada localidad tendra su hacienda recaudando todos los impuestos y entregando la parte correspondiente, fijada por la legislatura local, al gobierno del Estado para sus gastos, pudiendo los gobernadores nombrar inspectores para vigilar las cuentas y recibir las cantidades respectivas, decidiendo los conflictos que llegaren a suscitarse en esta materia, por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; por ltimo, la personalidad jurdica del municipio se aceptaba en forma terminante, como una entidad de derecho pblico.
"Los municipios tendrn el libre manejo de su hacienda, y sta se formar de lo siguiente: 1 l' Ingresos causados con motivo de servicios pblicos, que tiendan a satisfacer una necesidad general de los habitantes de la circunscripcin respectiva; 21' Una suma que el Estado reintegrar al municipio, y que no ser inferior al diez por ciento del total de lo que el Estado recaude para s por todos los ramos de la riqueza privada de la municipalidad de que se trate; 31' Los ingresos que el Estado asigne al municipio para que cubra todos los gastos de aquellos servicios, que por la nueva organizacin municipal, pasen a ser del resorte del ayuntamiento y no sean los establecidos en la base primera de este inciso. Estos ingresos debern ser bastantes a cubrir convenientemente todos los gastos de dichos servicios. Si con motivo de los derechos que concede a los municipios este artculo, sugiere algn conflicto entre un municipio y el poder ejecutivo del Estado, conocer de dicho conflicto la legislatura respectiva, quien oir al ayuntamiento en cuestin, pudiendo ste enviar hasta dos representantes para que concurran a las sesiones de las legislaturas en que el asunto se trate, teniendo voz informativa y no voto. Si el conflicto fuera entre la legislatura y el municipio, conocer de l el Tribunal Superior del Estado, en la forma que establece el prrafo anterior. En todo caso, los procedimientos sern rpidos a fin de que el conflicto sea resuelto a la mayor brevedad." 10
El voto particular de los constituyentes Jara y Medna, presentaba estoS aspectos del problema: "JI. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos, y del tanto que asigne el Estado a cada municipiO. Todas las controversias que se susciten entre los poderes de un Estado y el
9
10
Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 504. Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 771.
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munlClplO sern resueltas por el Tribunal Superior de cada Estado en los trminos que disponga la ley respectiva." 11 Aludiendo a los problemas planteados, un grupo de constituyentes propuso: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades." l~ Esta propuesta fue aceptada por mayora de votos, pero dejaban en pie la grave cuestin de la autonoma econmica de los municipios, que an sigue siendo objeto de enconados debates. Recientemente se ha propuesto la expedicin de una ley federal que reglamente esta fraccin del artculo 115 de la Constitucin, pero hace pensar que sera una ley inconstitucional, porque es materia reservada a la competencia de las legislaturas locales.
Los problemas relativos a la autonoma municipal tenan el consensus del constituyente, mas no as los problemas econmicos o hacendarios del municipio. Es interesante observar la visin tanto de la comisin como de algunos constituyentes, pensando que sin libertad econmica, el municipio no progresara. "Seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces la primera no podr ser efectiva, quedando simplemente consignada en nuestra Carta Magna como un bello captulo y no se llevar a la prctica. El municipio libre debe tener su hacienda propia, porque desde el momento en que el municipio en hacienda tenga un tutor, sea el Estado, la Federacin, desde ese momento el municipio deja de subsistir."
Pero la mayora del constituyente segua pensando que la nueva organizacin hacendaria que se propona constitua una invasin a la soberana local, que inevitablemente conducira al despilfarro y a la anarqua. La intervencin de la Suprema Corte se juzgaba contraria al sistema federal. La comisin retir su dictamen, presentando dos de sus miembros un nuevo dictamen en otros trminos.P
4. EL
MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE
1917
. El constituyente de Quertaro que elabor la Constitucin de 1917, conSIgn como una institucin fundamental la del municipio libre. No puede olvidarse que uno de los anhelos de la Revolucin fue el establecimiento del rgimen municipal, postulado en los planes de San Luis y de Guadalupe. La Constitucin hace referencia al municipio en diversos preceptos, que configuran el rgimen municipal. El precepto bsico que da fisonoma a la organizacin municipal es el artculo 115 constitucional.
11 12 13
Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 771. Diario de los Debates. Tomo H, pg. 821. Diario de los Debates. Tomo n, pgs. 637, 647.
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Este precepto ha sufrido diversas reformas importantes en las siguientes fechas: 20 de agosto de
29 de abril de
8 de enero de
12 de febrero de 17 de octubre de
6 de febrero de
1928 1933 1943 1947 1953

1976 D. O. F.
El texto actual del artculo 115 de la Constitucin en su parte relativa a la organizacin municipal dispone:
"Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de Gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: "1. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del Estado." "Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electoS para el perodo inmediato popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos. Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas para el perodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios no podrn ser electos para el perodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, s podrn ser electos para el perodo inmediato como propietarios, a menos que haya estado en ejercicio." "JI. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a las necesidades municipales" y "JII. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales." "El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrn el mando de '~ fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Vase ms adelante la reforma constitucional a las fracciones IV y V del artculo 115 constitucional.
5. Los
RGANOS MUNICIPALES
Los rganos del municipio son los siguientes: a) El Ayuntamiento Un organismo con facultades de decisin y de consulta, de eleccin popular directa.
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Se integra con el presidente municipal, los regidores, los sndicos y rganos consultivos.
b) El presidente municipal o alcalde
Como indicamos, el presidente municipal es de eleccin directa y constituye el rgano ejecutivo por medio del cual se cumplen las determinaciones del ayuntamiento.
e) Los regidores y los sndicos

Son rganos que auxilian al presidente municipal en el desempeo de sus funciones. La distribucin de tareas se hace por ramos imperando una divisin del trabajo de acuerdo con la importancia del municipio.
d) rganos consultivos
Las leyes municipales pueden establecer rganos consultivos que auxilien al ayuntamiento en el desempeo de sus labores. As tenemos comits de planificacin, de auxilios y otros anlogos.
e) rganos de colaboracin
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la realizacin de sus fines sociales, de la accin privada. Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material, quedan incluidas en esta categora de actividades, pero no como organismos pblicos que limiten la autonoma municipal, Es un absurdo llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el municipio no llena con efectividad sus funciones, el camino lgico es dotarlo de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas intiles.t! Lo mismo puede decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA
HACIENDA MUNICIPAL
El artculo 27, prrafo sexto, fraccin VI de la Constitucin, dispone en su parte relativa: Los Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios, de toda /, Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes ra{-
ces necesarios para los servicios pblicos.

La fraccin 11, del artculo 115 constitucional expresa: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las
14 "Ley de cooperacin para dotacin de agua potable a los Municipios," D. O. F. del 29 de diciembre de 1956. "Art. lQ El Gobierno Federal cooperar con las autoridades locales a la realizacin de las obras de agua potable mediante inversiones no recuperables equivalentes a la mitad de su costo en las localidades con menos de 30,000 habitantes y a un tercio en las de 30,000 o ms. Las inversiones de que se trata se harn con criterio selectivo de acuerdo con las normas generales que establezca el reglamento de la ley," Ley derogada.
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contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en todo caso, sern las suficientes para atender a las necesidades municipales." La fraccin XXIX, del artculo 73, faculta al Congreso para establecer las contribuciones sobre las materias a las que alude, ordenando adems, que "Tas entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica." Los problemas de los municipios son principalmente de ndole poltica yeconmica. El problema poltico se resume en la constante e indebida intromisin de las autoridades locales en la integracin y funcionamiento del municipio. El problema econmico se finca en que los gobiernos locales reducen considerablemente los ingresos de los municipios. "Los impuestos municipales decretados por los ayuntamientos y no por las legislaturas no tienen el carcter de leyes, y hacerlos efectivos importa una violacin constitucional." Sem. Jud. de la Fed. Tomo LXXVI, l~ parte, vol.' u, pg. SOL Apndice.
7. Los
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
Tarea difcil es la de determinar cules son los servicios pblicos que tienen el carcter municipal. Un problema complejo de la organizacin municipal es la determinacin de la competencia entre la entidad federativa y el municipio, sobre todo por sus implicaciones fiscales. Por exclusin podra decirse que todo aquello que no tiene a su cargo el gobierno federal, o los gobiernos de las entidades locales, queda en el campo de la accin municipal. Esta manera 'de pensar deja en pie la detenninacin de ese problema. Dos consideraciones debemos presentar: La primera, un municipio se integra normalmente con la ciudad-cabecera o ncleo de poblacin ms importante y con una extensin territorial limitada, que comprende ciudades, pueblos, rancheras, condueazgos, haciendas, en unas cuantas palabras, ncleos de poblacin dispersos, en las formas ms variadas. La direccin de estadstica ha hecho una clasificacin de esta poblacin que integra los municipios y que nos presenta uno de los problemas ms graves de la vida nacionaJ.15 De aqu se deduce que hay servicios municipales citadinos y los dems servicios municipales, con exclusin de los anteriores. Los servicios pblicos de saneamiento, agua potable, jardines, alumbrado, cementerios, mercados, se circunscriben a la ciudad y son servicios citadinos. En algunas ocasiones rebasan el marco de una ciudad, por ejemplo, el servicio pblico de polica, que debe abarcar todo el municipio. En algunas entidades federativas la polica del municipio se circunscribe a la ciudad o pueblos, y la polica del Estado, atiende la seguridad del campo.
15
Gilberto Loyo. La poUtica demogrdfica de Mxico, 1935. Tip. Turanzas, pg. 284
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Los caminos de corta extensin, calzadas y otros servicios de comunicacin, son servicios. generales del municipio, aunque ste se halle incapacitado para asumir esta responsabilidad. Lgicamente a esto se refiere la expresin intereses locales del municipio. La segunda consideracin se refiere a que hay numerosas necesidades por satisfacer que no constituyen servicios pblicos, ya sea porque no estn organizados y atendidos en esa forma, o porque el municipio no se proponga su atencin con vista a sus escasos elementos. En ese caso los servicios estn en manos de los particulares, que como es lgico lo atienden deficiente y circunstancialmente.
8.
LA MUNICIPALIZACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Municipalizar un servicio es el acto por el cual el municipio legalmente se hace cargo de un servicio pblico municipal.w Desde luego la municipalizacin debe operarse en servicios que son de la exclusiva competencia del municipio. A propsito de la municipalizacin de los servicios, nos dice Royo Villanova:
"Los mUlllC1plOs podrn explotar directamente servICIOS de naturaleza mercantil, industrial, extractiva, forestal o agrcola que sean de primera necesidad o utilidad pblica y se presten dentro del territorio municipal, en beneficio de sus habitantes. La municipalizacin de servicios podr hacerse sin monopolio y con monopolio. Podrn municipalizarse sin monopolio los establecimientos de suministros de artculos alimenticios o de primera necesidad, como hornos, tablas, pana deras y otros similares; las viviendas, los psitos, las instituciones de crdito y ahorro; los espectculos pblicos y otros anlogos. Podr municipalizarse una farmacia en municipios de poblacin superior a diez mil habitantes y otra por cada cien mil o fraccin en los que excedan de esta cifra de poblacin. Se podrn facilitar medicamentos en estas farmacias municipales solamente a los inscritos en padrones de Beneficencia. Podrn municipalizarse con monopolio los servicios de abastecimiento de agua, electricidad, gas, recogida y aprovechamiento de basuras, alcantarillado, lonjas, mercados, mataderos, cmaras frigorficas" pompas fnebres, y los de autobuses, tranvas, trolebuses, ferrocarriles y dems medios de transporte dentro del lmite municipal, as como el servicio de estaciones de autobuses,"
De acuerdo con el rgimen legal de los Estados -Constitucin local y legislacin ordinaria- corresponde a las legislaturas locales de los Estados expresar cules son los servicios municipales que debe atender el municipio. La leyes propiamente una ley orgnica y de funcionamiento de servicios pblicos municipales.
16 Antonio Royo VilIanova. Elementos de derecho administrativo. 23 ed, Lib. Santarn. Valladolid, 1952, 1-283.
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Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, favorable a los servicios pblicos comunales. Waline.!" cita esas ejecutorias, que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado con un fin financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una necesidad de la poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada; d) Se trata de un servicio que luche contra la caresta de la vida; e) Se trata de luchar contra la crisis de alojamiento; t) Debe comprender la higiene municipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias comerciales de un servicio pblico legal. La nocin de servicio pblico en Francia es jurisprudencial.
9.
LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO cVICO, MORAL Y MATERIAL
Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material son organismos privados, que se crearon para el auxilio de los municipios, cooperando con stos en la atencin de los servicios pblicos municipales.w Estos organismos no tienen el ejercicio de ninguno de los fines del municipio, porque en este caso seran contradictorios con el artculo 115 de la Constitucin Y constituiran una amenaza para el mantenimiento del municipio libre. Sus actividades, por lo tanto, no pueden interferir, limitar y sustituir en ninguna forma las facultades de los ayuntamientos. Las juntas deben colaborar en los municipios para fomentar la colaboracin econmica de los particulares y la ayuda oficial y obtenerse una mejora en la atencin de los servicios pblcos.w La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 27, fraccin VII, se alude a las juntas en estos trminos. "VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes de la Unin, con los gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de .las Juntas de mejoramiento moral, cvico y material."
10.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL A LOS ARTS. Y
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PRRAFO TERCERO
73
FRACCIN
XXIX-C
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al artculo 115 fracciones IV y V: I a III . IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expe dirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesaMarcelWaline. Traite de droit administratii. 5:;1 ed. Pars. Srey, 1950. Estos organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que ~o~ .razones tcnicas. En ningn caso deben invadir las funciones propias de los muntCI.PIOS' limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de funCIones pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la 19 Las juntas de mejoramiento moral, cvico, y material, origen y disposiciones legales que regulan su organizacin y funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v, 263 pgs.
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rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia. V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unicipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apeg-o a la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos: "La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin; lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para el fraccionamiento de los latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea propiedad agrcola en explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento ele la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que ~rezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesIdades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola en explotacin." La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las faeu~tades del Congreso: "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del ~ol)Ierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin." " En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la Ley General de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente de Importancia en esta materia. Albi Fernando. La crisis del municipalismo. lEAL, 1966. Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones fJa.ra una nueva legislacin. Chile. B~e~sa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot, Direc. Gral. de EstadIstica. Divisin Municipal de las Entidades Federativas. Mxico, D. F. Lorer de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976. Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A. Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios. De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
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Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, favorable a los servicios pblicos comunales. Waline.t" cita esas ejecutorias, que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado con un fin financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una necesidad de la poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada; d) Se trata de un servicio que luche contra la caresta de la vida; e) Se trata de luchar contra la crisis de alojamiento; f) Debe comprender la higiene municipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias comerciales de un servicio pblico legal. La nocin de servicio pblico en Francia es jurisprudencial.
9.
LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO CVICO, MORAL Y MATERIAL
Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material son organismos privados, que se crearon para el auxilio de los municipios, cooperando con stos en la atencin de los servicios pblicos municipales.te Estos organismos no tienen el ejercicio de ninguno de los fines del municipio, porque en este caso serian contradictorios con el articulo 115 de la Constitucin y constituiran una amenaza para el mantenimiento del municipio libre. Sus actividades, por lo tanto, no pueden interferir, limitar y sustituir en ninguna forma las facultades de los ayuntamientos. Las juntas deben colaborar en los municipios para fomentar la colaboracin econmica de los particulares y la ayuda oficial y obtenerse una mejora en la atencin de los servicios pblicos.w La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, articulo 27, fraccin VII, se alude a las juntas en estos trminos. "VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes de la Unin, con los gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de .las Juntas de mejoramiento moral, cvico y material."
10.
LA REFORMA CONSTITUcIONAL A LOS ARTS. Y
115, 27
PRRAFO TERCERO
73
FRACCIN
XXIX-e
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al artculo 115 fracciones IV y V: . 1 a IlI IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesaMarcel Waline. Trait de droit administratij. 5~ ed. Pars. Sirey, 1950. Estos organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que por razones tcnicas. En ningn caso deben invadir las funciones propias de los municipios, limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de funciones pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la 19 Las juntas de mejoramiento moral, ctuico, y material, origen y disposiciones legales que regulan su organizacin y funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v, 263 pgs.
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rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia. V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unicipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos: "La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para el fraccionamiento de los latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea propiedad agrcola en explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola en explotacin." La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las facultades del Congreso: "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin." En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la "Ley Generai de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente de importancia en esta materia. Albi Fernando. La crisis del municipalismo. IEAL, 1966. Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones para una nueva legislacin. Chile. Bielsa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot. Direc. Gral. de Estadstica. Divisin Municipal de las Entidades Federativas. Mxico, D. F. Loret de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976. Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A. Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios. De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
TTULO SPTIMO
LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL

CAPTULO 1
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO, FUNCIONAL O INSTITUCIONAL

I. La Administracin Pblica Paraestatal.-2. Las instituciones descentralizadas realizan fines del Estado.-3. Las formas de la descentralizacin administrativa en general.-4. La creacin de las instituciones descentralizadas por servicio.-5. La creacin de las instituciones descentralizadas en otros pases.-6. Concepto de descentralizacin administrativa por servicio.-7. Elementos de la descentralizacin administrativa por servicio.-S. Criterio legal de la descentralizacin administrativa por servicio. 9. Relaciones y diferencias entre instituciones administrativas centralizadas y las descentralizadas.-lO. Constitucionalidad de las instituciones descentralizadas por servicio.-ll. Organismos administrativos descentralizados por servicio sujetos a control del gobierno federal.-12. La accin del poder central sobre las instituciones descentralizadas por servicio. 13. rganos del Ejecutivo Federal que ejercen el control de los organismos paraestatales.-14. Agrupaciones de entidades de la administracin Pblica Paraestatal por sectores definidos.-15. Obligaciones de los organismos descentralizados.-16. Responsabilidades de los funcionarios de los organismos descentralizados.-17. Ventajas e inconvenientes del rgimen de la descentralizacin administrativa.
1.
La Administracin Pblica Paraestatal est integrada por el conjunto de Instituciones, Organismos, Empresas de Economfa Mixta, Patrimonios Pblicos, que por disposicin de la ley, colaboran en la realizacin de los fines del Estado, sin formar parte de la Administracin Pblica Centralizada, con la cual mantienen estrictas relaciones de control y vigilancia a cargo de aqulla, y divididas en sectores para tal efecto. Estos conceptos estn contenidos en el articulo 39 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que ordena:
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"El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica
n. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito. organizaciones auxiliares de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y IIl. Fideicomisos."
Estas entidades se regulan por sus leyes especficas y por los artculos '15 a 54 de la Ley orgnica mencionada, a los cuales haremos referencia ms adelante.
2.
LAS INSTlTUClONES DESCENTRALIZADAS REALIZAN FINES DEL ESTADO
paraestatal: I. Organismos descentralizados;
La descentralizacin administrativa, como jorma de la Administracin pblica indi-recta, es un modo de organizacin mediante el cual se integran legalmente personasjurfdicas o entes de Derecho Pblico no territoriales, para administrar los negocios de su estricta competencia y realizar Iines especficos del Estado, sin desligarse de la orientacin gubernamental, ni de la unidad financiera del mismo. La creacin de estos entes obedece a razones jurdicas y polticas y no de carcter sociolgico." El Estado en sus relaciones con el organismo descentralizado procura asegurarles su autonoma orgnica y su autonoma financiera, dndoles los elementos necesarios para su desenvolvimiento y los controles para mantener la unidad y eficacia de su desarrollo, sobre la base de la constitucin de un patrimonio -con bienes de la Federacin-e, para la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de otros fines de inters general. El organismo descentralizado relaja los vnculos de la centralizacin administrativa al mismo tiempo que le transfiere una competencia limitada para mantener su autonoma. A estas entidades se les ha llamado por la doctrina instituciones perifricas, auto-administracin indirecta o paraestatales, ya que
1 "Descentralizar, es retirar los poderes de la autoridad central _para transferirlos a una autoridad de competencia menos general: sea de competencia territorial menos amplia (autoridad local), sea de competencia cspecialazda por su objeto." M. Waline. 017. cit., Sirey 1963, 9'-' ed. pg. 299. "La palabra es, por si misma, mucho menos explcita que aquellas que designan, en el extranjero. la misma tendencia (selbstuertualtung, del derecho alemn, palabra a palabra: poder de administrarse por si mismo, local gobernment anglo-sajn); ella seala solamente una tendencia a separarse del poder del centro. Es necesario por consiguiente pre_ cisar su sentido. Jean Rivero. Ob, cit., 2'" cd. 1962. Dalloz, pg. 273. "Un rgimen puede, en fin, ser descentralizado: diversos servicios son administrados por rganos autnomos con relacin al poder central y principalmente por rganos electos." Georges Vedel, Dtoit administrati]. Presses Universitaires de France, 1961. 2~ ed., pg. 461En la nueva Constitucin francesa, el artculo 34 al delimintar las funciones del Par' lamento, establece que la ley fija reglas referentes a la creacin de categorlas de establecimientos pblicos y a las, nacionalizaciones de empresas y las transformaciones de la propiedad del sector privado al sector pblico.
DER}<~CHO
ADMINISTRATIVO
logran esa autonoma al serIes transferidos, por la autoridad central, los poderes de decisin que la sustraen del poder disciplinario y de revocacin y no estn sometidas a la jerarqua administrativa. El carcter esencial ,de un organismo descentralizado, como entes pblicos menores, es su autonoma orgnica, con un poder propio de decisin en los asuntos que legalmente se les encomiendan.
Otro de los caracteres de la descentralizacin es la autonoma tcnica de un servicio pblico o de las tareas que realiza. Andr Buttgenbach (Manual de droit administrati], Bruxelles, 1966, pg. 108), nos dice: "La autonoma tcnica del servicio pblico reside en el hecho que aquellos que se benefician, no estn sometidos a las reglas de la gestin administrativa que son, en principio, aplicables a todos los servicios centralizados del Estado."
Como hemos visto, el Estado tiene fines que realizar a travs de sus tres poderes fundamentales. El Poder Ejecutivo Federal con su titular supremo que es el Presidente de la Repblica, lleva a cabo la ejecucin de las leyes que expide el Congreso de la Unin. La accin administrativa se desenvuelve por medio de rganos centralizados, rganos descentralizados y con la colaboracin de los particulares en las empresas de inters pblico, y aun con las empresas privadas. Los organismos descentralizados realizan dentro del marco de la Administracin pblica, ciertos fines especficos que corresponden al Estado. Comparten el poder del Estado en los organismos descentralizados por regin, pero no, lo comparten en los organismos descentralizados por servicio. Los organismos descentralizados por regin o territorial comparten el poder del Estado y tienen el carcter de autoridad, segn se desprende del Art. 115 Constitucional y principalmente para la procedencia del juicio de amparo. La subordinacin estricta a los fines sealados por el legislador se consagran en el artculo 22 de la "Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal" (D. O. F. del 31 de diciembre de 1970) que ordena: "Queda prohibido a los organismos y empresas realizar trabajos o actividades ajenos a sus fines u objeto." Los organismos descentralizados por servicio realizan fines estatales especficos, pero no tienen el carcter de autoridad. El juicio de amparo es improcedente contra actos de los organismos descentralizados por servicio, por no tener el carcter de autoridad a que alude el artculo 103, fraccin I, de la Constitucin. Las leyes establecen procedimientos para restablecer el orden jurdico violado. El artculo 123, fraccin XXXI constitucional ordena que la aplicacin de las leyes del trabajo es de la competencia exclusiva de la autoridad federal en asuntos relativos en las empresas que sean administradas en forma directa o descevtralizada por el gobierno federal, empresas que acten en virtud de
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un contrato O concesin federal y las industrias que les sean conexas. Instituciones administrativas federales descentralizadas como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de Electricidad y otras, son competentes las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje para conocer de sus asuntos laborales.
3.
LAS FORMAS DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA EN GENERAL
Los autores modernos de derecho administrativo siguen criterios diversos para clasificar las formas descentralizadas, como personas jurdicas exclusvamente administrativas. U n estudio general de esas formas descentralizadas nos obliga a una clasificacin estricta de ellas, relacionadas con los aspectos tcnicos y jurdicos de dichas instituciones. Dos grupos de organismos descentralizados son objeto de nuestro estudio: 2 a) La descentralizacin administrativa territorial o regional. Esta forma de organizacin administrativa se apoya en una base geogrfica, como delimitacin de los servicios que le corresponden; 3 b) La descentralizacin administrativa por servicio o funcional que descansa en una consideracin tcnica para el manejo de una actividad determinada, o sea la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin, la investigacin cientfica y tecnolgica, o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social.' En la doctrina y la legislacin administrativa universal los organismos descentralizados por servicio toman denominaciones diferentes, tales como: establecimientos pblicos, entes autnomos, administracin indirecta, descentralizacin funcionarista, descentralizacin tcnica, entidades para-estatales y otras. En el examen estricto de nuestro derecho constitucional y administrativo, nos permite afirmar, a diferencia de otros pases, que en nuestra organizacin administrativa no existe ms que una sola forma y es la descentralizacin por servicio.
2 Las autoridades coloniales repitieron en Amrica hispana la mayor parte de las nstituciones administrativas de la pennsula. Entre otras el municipio que fue organizado en cada una de las islas que en primer trmino fueron descubiertas. :1 Len Duguit considera las formas siguientes de descentralizacin administrativ~: a) La descentralizacin regional; b) La descentralizacin patrimonial; ,c) La descentralizacin funcionalista, y d) La concesin, Por' su parte Fraga, ob, cit., 1l s ed., pg. 208, considera, inspirado en la eseu,ela realista del derecho, tres formas: a) La descentralizacin por regin; b) La descentrabzacin por servicio; c) La descentralizacin por colaboracin. En esta obra nos apartamos de estas clasificaciones por no encontrar un justo apoyo a la descentralizacin patrimonial y funcionalista de Duguit y a la deScentralizacin por colaboracin. Pueden considerarse como entidades privadas de colaboracin pero no orga. .. nismos descentralizados, este error es frecuente y debe evitarse. 4 M. Eisenmann, ob, cit., ha criticado la denominacin de descentralizacin pot serviCIO.
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La descentralizacin por regin, que se concreta en el municipio mexicano, es predominantemente una forma mixta de descentralizacin poltica y administrativa, si nos atenemos al rigor del artculo 115 de la Constitucin: "Los Estados adoptarn para. su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio
.v ."
/1. LA CREACIN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO
La creacin de una institucin descentralizada debe hacerse siempre por el Estado y por medio de una ley expedida por el Congreso de la Unin, es decir, por normas de carcter general, formal y materialmente legislativa, encaminada a realizar fines que corresponden al Estado. El criterio legal fue tradicionalmente aceptado por nuestro derecho. En efecto, el artculo 25 del Cdigo Civil al enumerar las personas morales, seala en su fraccin JI: "Las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley", y concluye la fraccin VI del mismo precepto: "Las asociaciones distintas de las enumeradas que se Propongan fines polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueran desconocidas por la ley." Este sistema estuvo en vigor hasta la aparicin de la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, que estableci en su artculo 2':', que adems de su creacin por la ley, los organismos descentralizados podan ser creados por decreto del Ejecutivo Federal. Artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Dentro de la Administracin pblica paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Conp-eso de la Unin o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad Jurdica y patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten," Debemos reflexionar si sera conveniente y constitucional que "un decreto" creara organismos descentralizados por regin como el municipio; o si creara organismos descentralizados por servicio como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Banco de Mxico, Nacional Financiera, el Seguro Social y otros semejantes. . Hasta hoy el problema se ha visto con relativo recelo porque los que han SIdo creados han contado con la aquiescencia o desinters de los interesados. El camino lgico, cuando surjan los conflictos, es dejar que el Poder Judicial de la Federacin, examine la validez o la conveniencia de estos organismos d.escentralizados por decreto o se establezcan ciertos principios en la ConstituCIn regulando la materia de la descentralizacin."
5 Por decreto que reforma el de 30 de junio de 1952, se cre el organismo de consulta d.enominado Comisin del azcar. D. O. F. del 25 de junio de 1960. Esta ambigua institu06n, casi desconcentrada con importantes facultades, se cre con fundamento en el ar-
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Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una prctica administrativa, como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abastos, el Metro y otros. De todas maneras, la forma normal deber ser que ellos se formen de acuerdo con una ley. Una ley de organizacin y funcionamiento administrativo, creadora de una situacin jurdica general segura, que no podr ser modificada ms que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde luego nos lleva a reflexionar que los organismos descentralizados creados por una ley en ningn caso podrn ser modificados por un decreto. La leyes la forma normal de crear una institucin descentralizada y puede revestir formas diversas, entre otras las siguientes: 1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institucin descentralizada y su rgimen jurdico, por medio de una ley que comprenda: denominacin y fines, personalidad jurdica, organizacin, patrimonio, rgimen econmico y financiero y relaciones con el Estado, sus trabajadores y el pblico. 2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institucin pblica y reserve su reglamentacin al Poder Ejecutivo, sera este el nico caso que el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades administrativas". Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si no se encuentran en 'el segundo caso sealado. El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo por medio de decretos, acuerdos u rdenes que crean organismos descentralizados con supuestas facultades administrativas. No hay ningn precepto constitucional que autorice al poder administrativo la creacin de un ente pblico. Toda descentralizacin implica un fraccionamiento del poder, por lo que un acto administrativo que cree una esfera de competencia, debe estar contenido en la ley.
5.
LA CREACIN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS EN OTROS PASES
Debemos aludir al sistema que impera en otros pases para la creacin de los organismos descentralizados. El profesor Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho administrativo, pg. 382), analizando la legislacin de su pas, estudia las dos formas de creacin de las entidades autrquicas: por ley del Congreso y por Decreto del Ejecutivo. Este autor sostiene, con vista a su legislacin, la inconstitucionalidad de las entidades autrquicas creadas por ley, "en cambio la creacin de dichas enti dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del Poder Ejecutivo, es perfectamente constitucional". Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de droit administratij, 1 partie, 3(\ edition, 1966, pgs. 48 y 49) afirma que en derecho tculo 89, fraccin 1 de la Constitucin y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en materia econmica, de fecha 30 de diciembre de 1950, es decir, se crea la institucin por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al Ejecutivo para elaborar dicha ley.
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pOSItIVO belga, nicamente el legislador puede crear personas pblicas. El Ejecutivo no tiene competencia para otorgar personalidad jurdica a un servicio pblico, a menos que haya sido autorizado por una ley,. La creacin se realiza: por medio de una ley especial, o por medio de una ley general que fije las condiciones por las cuales los poderes subordinados, puedan crear estas personas pblicas. Agrega el autor que el reconocimiento de la personalidad jurdica no debe ser necesariamente formal o expresa, ya que puede ser tcita o implcita y resultar de las disposiciones que la presuponen. En otros Estados como en la Repblica de Uruguay, la creacin de los organismos descentralizados debe hacerse por medio de una ley. Este criterio tiene un fuerte apoyo constitucional. "El profesor Sayagus Lasso (Tratado de Derecho administrativo, T. H, pg. 166), afirma: "La creacin de los entes autnomos se realiza mediante ley. Es la solucin de principio para las personas pblicas estatales y adems est implcitamente consagrada en el artculo 193 de la Constitucin, que exige un qurum especial para la creacin de nuevos entes autnomos: dos tercios de votos del total de componentes de cada Cmara." La Constitucin de Francia de 1958, en su artculo 34 ordena que la ley fija las reglas referentes a la creacin de categoras de establecimientos pblicos, adems, la misma ley fijar las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de la propiedad de empresas del sector pblico al sector privado. Por ltimo, mediante leyes de programacin se determinarn los objetivos de la accin econmica y social del Estado.s
(j.
CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La descentralizacin por servicio es un modo de organizacin administrativa, mediante la cual se crea el rgimen jurdico de una persona de derecho pblico, con una competencia limitada a sus fines especficos y especializada para atender determinadas actividades de inters general, por medio de procedimientos tcnicos." Esta relacin no destruye la unidad del Estado ni los vnculos necesarios de control de la administracin directa, lo cual permite al organismo descentralizado un manejo administrativo autnomo y responsable. Las formas de la descentralizacin por servicio obedecen a razones tiles de orden tcnico, financiero y funcional, que descarga a la administracin de
6 La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se ha visto obligada a tomar providencias en contra del rgimen financiero de entidades descentralizadas y dems rganos de la administracin pblica, principalmente en lo que se refiere a la emisin de obligaciones. El artculo 14 .del Presupuesto de egresos de la Federacin ordena: "Ser causa de responsabilidades de los secretarios, jefes de departamentos de Estado y Procurador General <le la Repblica, conforme al artculo 126 constitucional, contraer compromisos fuera de las limitaciones de sus presupuestos, y en general, acordar erogaciones en forma que no permita, dentro del monto autorizado a las partidas respectivas, la atencin de los servicios pblicos durante todo el ejercicio fiscal, as como del Secretario de Hda. y C. P., autorizar los compromisos y erogaciones que por este artculo se prohben." 7 Buttgenbacr, Der. Ad. 1954, pg. 86.. Sebastin Martn-Retortillo. Descentralizacin administrativa y organizacin Polltica. 3 vols. Madrid. Ed. Alfaguara.
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nuevas tareas y no a factores polticos como en la descentralizacin adrninstrativa territorial o por regin.s La administracin descentralizada por servicio llamada tambin descentralizacin tcnica o administracin indirecta, se desarrolla en nuestro pas inspirada en la organizacin de los establecimientos pblicos franceses, en las comisiones norteamericanas y en general, en los principios tericos de la descentralizacin administrativa. Nuestras instituciones descentralizadas por servicio, al impulso de la doctrina administrativa mexicana incorporada a la legislacin, han evolucionado con todos los caracteres derivados de nuestras propias exigencias. No mantenemos en puridad, una forma tipo de descentralizacin, un modelo uniforme, sino que a cada organismo se le reviste de la organizacin que ha sido ms conveniente fijarle.
7.
ELEMENTOS DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVIC10
Los elementos de una institucin descentralizada por servicio deben ser definidos con precisin por la ley o decreto que organiza el servicio, con lo cual se evitan numerosos problemas." La descentralizacin es un procedimiento administrativo relativo a la organizacin de entidades autnomas, en las cuales los poderes de decisin que corresponden a los rganos superiores, se transfieren a una entidad administrativa, estableciendo una relacin de tutela administrativa sui gneris, que n.o es la de jerarqua. Debemos anotar estas condiciones preliminares de carcter doctrinal, para precisar la funcin de los organismos administrativos por servicio: Desde luego obedecen a la idea de hacer ms eficaz la accin del poder pblico, creando entidades -personas jurdicas de derecho pblico- que gocen de un rgimen ms apropiado para la satisfaccin de ciertas necesidades sociales, para lo cual se le transfieren poderes de decisin. El rgimen descentralizado permite particularizar el servicio y el rgano que la atiende, sin todos los inconvenientes del rgimen central tan complejo como el de la Administracin pblica. La descentralizacin no desliga totalmente a una persona jurdica de derecho pblico, de la relacin de tutela del Estado. Un rgimen de autonoma total puede llevar a la desintegracin del Estado; Es por razn que ste se reserve determinadas facultades para mantener la unidad de accin del po8 Andrs Serra Rojas. Cuadro general de la administracin pblica mexicana. Instituto de Administracin Pblica Mexicana, 1959. 9 Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959 en la Escuela de Ciencias Politicas y Administrativas de la UNAM. Vase adems: Rodolfo Brena Torres. Proyecto de ley para el control de los organismOS descentralizados y de las participaciones estatales en empresas privadas.. Mxico, abril de 1962. Cmara de Senadores.
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der pblico. Razones prcticas de muy diversa naturaleza, no mantienen el rgimen descentralizado en la puridad de su construccin jurdica. El Estado es el que fija los Imites hasta donde llega la accin descentralizadora. Aun en aquellos casos en que la ley concede la mxima autonoma a un ente pblico, digamos como en el caso de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, siempre se reserva el Estado la facultad para modificar ese rgimen jurdico por medio de la ley, o retirar el subsidio anual, si as lo cree conveniente. Este subsidio por otra parte no le otorga ningn derecho de intervencin. 10 Es muy importante sealar que una ley que organiza un ente pblico puede 'ser totalmente derogada. En este caso puede subsistir el organismo y mantener su organizacin, pero pierde su carcter de organismo descentralizado y surge -si no se dispone lo contrario- una entidad de diversa naturaleza tcnica o funcional. Para este caso se requiere un mandato expreso que defina la nueva situacin jurdica, pues los bienes de esas instituciones, al liquidarse, son bienes de dominio privado de la Federacin, en los trminos sealados en la Ley General de Bienes Nacionales. El poder de nombramiento del personal superior de las instituciones descentralizadas sufre diversas modificaciones, desde la plena abstencin para nombrar, hasta la de proponer el personal, directivo o tcnico, que se estime necesario. En la descentralizacin el poder central relaja los vnculos que lo unen al ente pblico, pero conserva las funciones de carcter esencial, para vigilar la actuacin y la poltica de esos organismos, principalmente sus actividades de carcter financiero, en este rgimen se manifiesta la tutela administrativa sobre estas entidades. El poder de vigilancia es uno de los factores ms importantes de que dispone el poder central para el control de los organismos descentralizados. Existe una gran variedad de instituciones descentralizadas en la administracin pblica mexicana, que fijan la mayor o menor relacin entre esas instituciones y el poder central. Esos caracteres hay que deducirlos del texto expreso de la ley y no de la costumbre.tt Finalmente, el descentralismo administrativo implica el manejo del servicio tcnico, de un estatuto legal, disponer de funcionarios tcnicos apropiados a sus necesidades, un presupuesto y un rgimen econmico que permita la autosuficiencia del servicio, no sometido a las restricciones o limitaciones de la jerarqua administrativa.
10 Cuando se discuti el proyecto de Ley orgnica de la Universidad. el criterio que prevaleci en las discusiones parlamentarias fue que la Universidad era una' institucin privada. al amparo de la ley que en aquel momento la rega. Vase en contra: Andrs Serra Rojas. Inquietudes de nuestra poca, pg. 125; 11 Determinadas leyes administrativas en 'la exposicin de motivos han Ilamado organismo descentralizado a la institucin que regulan, pero el articulado no fija expresamente el rgimen jurdico que corresponde a la descentralizacin. En estos casos el texto expreso de la ley es lo nico que nos puede guiar para determinar la naturaleza .jurdica de la institucin.
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El estatuto legal del servicio pblico descentralizado debe comprender los conceptos siguientes: 1. Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto administrativo, se crea una persona jurdica de derecho pblico a la que se encomiendan fines de inters general, o la atencin de un servicio pblico determinado. 2. La nocin de personalidad jurdica es indispensable para individualizar y fijar la competencia limitada del rgano, pero no es exclusiva del rgimen descentralizado, porque existen formas centralizadas a las que se les provee de personalidad jurdica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso administracin personalizada. 3. La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentralizada, precisando sus fines, denominacin, patrimonio, rganos, relaciones con su personal, relaciones con los usuarios del servicio y dems actividades propias de su organizacin. 4. El rgimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho pblico y en otros mixto, es decir, se acepta la aplicacin del derecho privado en ciertos aspectos de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una ernpresa que realiza actividades comerciales o industriales, como Petrleos Mexicanos. Aun su forma de organizacin puede adoptar el rgimen de una sociedad mercantil, principalmente la sociedad annima, pero su rgimen general es de derecho pblico. 5. El Estado debe sealar cules son las relaciones o vinculaciones entre la nstitucin y el poder central, porque con ellas se precisa su verdadera naturaleza de rgano descentralizado.
Para alcanzar esta categora de organismo descentralizado se deben sao tisfacer algunas otras condiciones: 12 a) Sealar con precisin los fines y facultades que le corresponden de acuerdo con el orden jurdico imperante. b) Seleccionar cuidadosamente el servicio pblico de orden tcnico o actividad administrativa que se le encomiende. e) Precisar las condiciones del personal tcnico especializado que tendr a su cargo la direccin y manejo del servicio. d) Romper los vnculos de jerarqua, dependencia o relacin directa con el poder central, el cual respeta su autonoma tcnica para alcanzar los fines que la ley se propone, con las .Iimitadas intervenciones oficiales necesarias para mantener la unidad de la poltica financiera del Estado.P
12 El articulo 32. fraccin XII, de la ley OAPF dice: "A la Secretara de Programacin y Presupuesto le corresponde: Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin o las sociedades e instituciones en que la Administracin Pblica Federal posa acciones o Intereses patrimoniales. y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra Dependencia. Patronato del Maguey. Artculo 39 del decreto que reforma y adiciona la Ley ,del impuesto sobre aguamiel y productos fermentados. D. O. del 17 de enero de 19tH. organismo desconcentrado si nos atenemos a las facultades sealadas en el artculo -40. 13 El artculo 28 constitucional establece como monopolios, la acuacin de moneda,
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e) Sealar las facultades de control y vigilancia que se reserva el poder central, necesarias para la revisin de los actos de esos organismos. f) La aplicacin de la ley de responsabilidades. 6. No son aplicables los principios de derecho privado a las instituciones descentralizadas, pues se crea un estricto rgimen de derecho pblico al afectar el Estado sus bienes a propsito de inters. general. 7. Las relaciones de un organismo descentralizado con el pblico pueden en determinadas ocasiones regirse por el derecho privado. Es a la ley a la que corresponde fijar estas situaciones como en la ley del petrleo o en la ley minera vigentes. 8. Al liquidarse esas instituciones, los bienes que no han perdido su carcter de bienes del Estado, vuelven al patrimonio general como bienes de dominio privado de la Federacin. 9. En la realidad de las instituciones descentralizadas vigentes, hay notables diferencias, aquellas que exige la propia naturaleza del servicio atendido.w Finalmente queremos insistir en este criterio dirigido tanto al legislador como al Poder Ejecutivo Federal: no todas las materias administrativas son susceptibles de descentralizacin. Unas porque rompen la unidad de la accin gubernamental, otras porque es ms til mantener la estricta jerarqua administrativa.
8.
CRITERIO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados y empresas de participacin estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970, define los organismos descentralizados por servicio en estos trminos: Artculo 2. "Para los fines de este captulo. son organismos descentralizados las personas morales creadas por la ley del Congreso de la Unin o decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, siempre que renan los siguientes requisitos: "l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federales o de otros organismos descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con el rendimiento de un impuesto especifico; y "11. Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin. la investigacin cientfica y tecnolgica. o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social. "Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dir simplemente 'organismo'."
la emisin de billetes por medio de un solo banco que controlar el Gobierno Federal, el petrleo y la energa elctrica. 14 V. Andrs lvarez. "Introduccin al estudio de las empresas pblicas." Rev. Ad. Pb. IEP. nm. 3. sep-dc, 1950. pg. 41.
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El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "Dentro de la Administracin pblica paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
9.
RELACIONES y
DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
CENTRALIZADAS Y LAS DESCENTRALIZADAS
Es muy conveniente formular una relacin de la diferente naturaleza de los rganos centralizados y los rganos descentralizados. Desde luego debemos insistir que en ambos casos nos estamos refiriendo a la materia federal, es decir, a la competencia del Estado que se realiza a travs de los rganos federales.
a) rganos administratioos centralizados

El rgano centralizado realiza de una manera general los fines del Estado en materia federal. Los rganos centralizados no tienen otra personalidad, que la personalidad general de la Administracin Pblica. Algunos rganos centralizados federales por mandato constitucional pueden tener su propia personalidad, como en el caso del Departamento del Distrito Federal. . Los rganos centralizados no tienen otro patrimonio que el patrimonio general del Estado. Los bienes que forman el patrimonio del Estado estn sometidos a un rgimen jurdico general. Los bienes de la Federacin se rigen por la Ley General de Bienes Nacionales. Los .rganos centralizados estn sometidos a la direccin administrativa y financiera del Estado. El rgimen jerrquico mantiene la unidad de la Administracin pblica. Los poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, competencia, son necesarios para mantener la unidad de los rganos del poder central. Los rganos centralizados responden de su accin administrativa. El control de los rganos centralizados se realiza a travs de la propia Administracin pblica de acuerdo con la ley.
b) . rganos administrativos descentralizados
El rgano descentralizado tambin realiza fines especiales del Estado en materia federal. El rgano descentralizado tiene una personalidad jurdica propia otorga?a por una ley o decreto, La personalidad de los rganos descentralizados es independiente de la personalidad general de la Administracin Pblica. .
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El rgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por normas de derecho pblico, pero su estructura debe obedecer a reglas tcnicas especiales y a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio de los rganos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un rgimen jurdico especial. Los bienes de los rganos descentralizados cuando desaparecen vuelven al patrimonio del Estado. Artculo 3, fraccin IV de la Ley General de Bienes Nacionales. Los rganos descentralizados gozan de cierta autonoma tcnica, incluso pueden adoptar ciertos principios de las empresas privadas. En el Estado moderno no se rompe esta autonoma tcnica y se mantiene la unidad financiera del Estado. La autonoma orgnica mantiene un rgimen jurdico especial o independiente y puede comprender no slo los servicios pblicos, sino otros fines del Estado. Esos poderes con respecto del poder central y los rganos descentralizados se transforman o desaparecen. Es aplicable la ley de responsabilidades a los rganos descentralizados. El poder central realiza el control de los rganos descentralizados a travs de la Secretara de Programacin y Presupuesto, "salvo que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia".
10.
CoNSTITUCIONALIDAD DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO
Se ha sostenido que las instituciones descentralizadas por servicio no tuvieron originalmente ningn apoyo en la Constitucin de 1917. El constituyente cre los Departamentos Administrativos federales como organismos a quienes se encargaba una misin fundamentalmente tcnica. Estas instituciones, en trminos generales, no han tenido xito, porque no ha predominado el aspecto tcnico del servicio, y se convirtieron en organismos principalmente polticos, salvo aquellos que se erigieron en Secretaras de Estado, o se robustecieron como Departamentos administrativos.t" "El problema se simplifica grandemente si se considera que, salvo casos excepcionales, los organismos descentralizados establecidos por la legislacin mexicana carecen de autonoma orgnica, conservan una dependencia estrecha con el jefe del Ejecutivo, tanto porque ste se encuentra representado en ellos por la mayora de los miembros de los consejos de administracin, y porque el director o gerente es nombrado por dicho Ejecutivo, como porque su rgimen les est impuesto por los rganos centrales del Estado." 16
Diario de los Debates. T. H, pg. 345. "No son funcionarios o empleados pblicos los empleados en servcos pblicos descentralizados", Directo 5962-944, resuelto el 19 de julio de 1945. Vase esta resolucin en La Justicia, nm. 216, del 31 de agosto de 1945. Las instituciones descentralizadas en Mxico no mantienen un rgimen jurdico similar, ya que existen diferencias importantes entre ellas.
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Se ha pretendido deducir un apoyo legal para los organismos descentralizados en el artculo 73, fraccin XXX de la Constitucin, que dice: "El Congreso tiene facultad: XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin." Las instituciones administrativas descentralizadas tienen por objeto orga nizar y desarrollar esas facultades constitucionales, por lo que se considera que su fundamento radica en una facultad del Congreso. El argumento se considera demasiado elaborado y no alcanza a los decretos administrativos. En la actualidad los artculos 93 y 123 Apartado A, fraccin XXXI de la Constitucin, aluden a los organismos descentralizados. " ... y empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el gobierno federal ... " Se ha sostenido que la constitucionalidad de los organismos descentralizados pudiera deducirse de aquellas facultades generales que la Constitucin seala, como en el caso de los artculos 28, 73 fracciones X y XXX otros. La crtica seala que es excesivo extender ilimitadamente los textos constitucionales, mxime que cuando se -elaboraron por el Constituyente, ste no pensaba en organismos descentralizados por servicio. Sin embargo estos han entrado definitivamente en nuestro rgimen jurdico, por lo que resultara ocioso su planteamiento.
El artculo 29 de la ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, reconoce dos medios para la creacin de los organismos descentralizados. a) Mediante ley expedida por el Congreso de la Unin; y b) Por decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten siempre que se sujeten a la ley. El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal ordena: "Dentro de la Administracin Pblica Paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
Con fundamento en esta segunda parte y en el artculo 25, fraccin II del Cdigo Civil, el Ejecutivo Federal ha creado diversos organismos descentralizados, uno de ellos es el organismo descentralizado denominado: "Caminos y Puentes Federales de Ingresos." (D. O. F. del 3 de junio de 1959.) Comentamos que slo una ley puede crear un organismo descentralizado. Debe prevalecer el principio de la supremaca de la ley, por consiguiente, no ser materia de un reglamento la creacin de esos organismos. Por otra parte, el Ejecutivo no tiene facultades administrativas para crearlos y, por ltimo, el propio artculo 25, fraccin II del Cdigo Civil, reconoce el mismo criterio al afirmar: "Las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley." 11
17 Decreto que deroga el de 25 de julio de 1958 y desaparece el organismo descentralizado denominado Caminos Federales de Ingresos, crendose en su lugar el organismo
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Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Federal cada da ms numerosos, debera promoverse una reforma constitucional que declare: "Los organismos descentralizados federales sern creados por ley que expida el Congreso de la Unin o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, precisar cules son las materias que corresponden a los decretos."
11.
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS POR SERVICIO SUJETOS A CONTROL DEL GOBIERNO FEDERAL
De acuerdo con el artculo 19 de la ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, estos organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo con dicha ley, con excepcin de: "1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y "11. Las instituciones docentes y culturales. "El Ejecutivo Federal ejercer las funciones que este Captulo de la Ley le confiere, por conducto de las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico, sin perjuicio de las facultades que en esta materia les otorguen otras leyes." El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal en estos trminos: Artculo 50. "El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores haremos referencia ms adelante.
12. LA
ACCIN DEL PODER CENTRAL SOBRE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
En la descentralizacin se transfieren legalmente facultades del poder central a las instituciones descentralizadas para que stas se manejen con autonoma orgnica y una relativa independencia. En muchos casos la administracin de la empresa se lleva a cabo por medio de procedimientos anlogos a los de la empresa privada.
descentralizado. Caminos y Puentes Federales de Ingresos. D. O. del 3 de julio de 1959. El prembulo del decreto expresa: " ... en uso de las facultades que me otorgan la fraccin I del artculo 89 de la Constitucin Poltica de la Repblica y el artculo 2 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, en relacin con lo dispuesto por la fraccin 11 del artculo 25 del Cdigo Civil ... " Es notoria la importancia de esta institucin en el desarrollo de las comunicaciones del pas, por lo que debe confirmarse su actual precaria vida jurdica, expidindose la ley correspondiente, en obvio de futuros problemas.
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En algunos pases esta desvinculacin se lleva a sus mximas consecuencias, crendose un rgimen de verdadera autarqua o autonoma orgnica y tcnica. En otras legislaciones el relajamiento de los vnculos con el poder central es atenuada y ofrece diversos grados de relacin. Muchas veces los factores polticos operan en arreglo o transacciones segn la importancia de la institucin. El auge extraordinario de las instituciones descentralizadas oblig al Estado a reglamentar debidamente esta materia, sometindolas a una inspeccin, vigilancia y revisin de sus actos por el Ejecutivo de la Unin. La ley vigente para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, fue 'publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1970. La creacin de nuevas Secretaras hizo cambiar el sistema de las leyes anteriores. Para ese efecto se cre la junta de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Diario Oficial del 31 de mayo de 1959. Esta organizacin sufri una modificacin en su artculo tercero publicado en el Diario Oficial del 25 de junio de 1960 y D. O. F. del 8 de marzo de 1965 y el nuevo sistema de la Ley orgnica vigente, que ha cambiado radicalmente las formas de control, como veremos a continuacin. Los casos que deben examinarse se reducen:
a) Excepciones a la autonoma tcnica; b) Nombramiento de sus principales titulares, tanto tcnicos como administrativos; e) Nombramiento de sus rganos directivos; d) Revisin de sus actos principales; e) Aprobacin de determinados actos bsicos que afectan la vida econmica y financiera de la institucin; f) Presupuestos, balances, gastos, que deben limitar su autonoma tcnica, y g) Relaciones con su personal y con el pblico en general.
En la legislacin mexicana, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico ofrece el ejemplo nico de una institucin administrativa de plena autonoma, con prerrogativas propias para atender este importante servicio. La Universidad sigue ligada al Estado por la ley y por el subsidio econmico. La institucin no es una autoridad salvo que la ley le otorgue en forma expresa este carcter. La ley de organismos descentralizados no se aplica a esta institucin. En los dems casos de las instituciones descentralizadas por servicio se ofrecen algunas variantes en sus relaciones con el poder central, cuyo alcanc~ viene siendo precisado por la ley. La experiencia en organismos descentralIzados nacionales an no es amplia, pero su inusitado desarrollo ha provOcado la necesidad de una legislacin que principalmente controle sus actividades.
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13.
RGANOS DEL EJECUTIVO FEDERAL QUE EJERCEN EL CONTROL DE LOS ORGANISMOS PARAESTATALES
La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. F., del 29 de diciembre de 1976, modifica sustancialmente el sistema de control de los organismos paraestatales contenidos en las leyes anteriores, particularmente el de la Ley de organismos descentralizados y Empresas de Participacin Estatal del D. O. F., del 31 de diciembre de 1970.
De acuerdo con el artculo 39 de la nueva ley las entidades de la Administracin Pblica paraestatal comprenden: l. Organismos descentralizados; n. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y III. Fideicomisos. Adems de las facultades generales que tiene la ley orgnica, debe tenerse en cuenta el artculo "quinto transitorio de la misma que dispone: "Quinto. Cuando en esta ley se d una denominacin nueva o distinta a alguna dependencia cuyas [unciones estn establecidas por ley anterior, dichas atribuciones se entendern concedidas a la dependencia que determine esta ley y dems disposiciones relativas." Las disposiciones particulares que corresponden a las entidades paraestatales son las siguientes: Corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: Artculo 31 fraccin III. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de crdito, seguros y fianzas. Corresponde a la Secretara de Programacin y Presupuesto: Artculo 32 fraccin VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversin pblica de las dependencias de la administracin pblica ceno tralizada y la de las entidades de la administracin paraestatal. Fraccin XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades e instituciones en que la Administracin Pblica Federal posea acciones o intereses patrimoniales, y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia. Fraccin XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la Administracin Pblica Federal, en los casos que seale el Presidente de la Repblica. El reglamento interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto, D. O. F., del 23 de marzo de 1977, contiene diversas disposiciones que reglamentan estas facultades, tales como llevar el Registro de las entidades de la Administracin Pblica paraesttal y elaborar la lista de dichas entidades para publicarlas en el Diario Oficial de la Federacin; asuntos jurdicos en materia presupuestal, de pensiones, de control por parte del gobierno federal de entidades de la Administracin Pblica paraestatal. En la propia Secretara, el artculo 33 de la ley orgnica de la administracin Contiene diversas disposiciones sobre la industria pa.raestatal, para lo cual dispone de una subsecretaria de la industria paraestatal,
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El reglamento interior de la misma Secretara, D. O. F., del 27 de abril de 1977, contiene disposiciones. El artculo 17 seala las facuItades de la Direccin General de Coordinacin de la Industria Paraestatal, El artculo 18 seala los asuntos que corresponden a la Direccin General de la industria bsica paraestatal, el artculo 19 a los asuntos de la industria de transformacin paraestatal y el artculo 20 los asuntos que corresponden a la Direccin General de servicios tcnicos de la industria paraestatal. Por lo que se refiere a la Secretara de Comereio, adems de las facultades generales. el artculo 34 fraccin XVII ordena: "Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del sector paraestatal que tengan relacin con las actividades especficas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para la regulacin de los precios. El reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F. del 25 de abril de 1977, contiene diversas disposiciones en relacin con los organismos paraestatales que de ella dependen.
14.
AGRUPAMIENTO DE ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL, POR SEeTORES DEFINIDOS
La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone lo guiente:
SI-
Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facuItado para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente. Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos encargados de la coordinacin de los sectores a que se refiere el artfculo anterior, planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades de la administracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal. Artculo 52. Cuando los nombramientos de presidentes o miembros de los consejos, juntas directivas o equivalentes en las entidades de la Administracin Pblica paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el Presidente de la Repblica podr designar a los funcionarios que proceda. Artculo 53. El Ejecutivo Federal en los casos que proceda, determinar q~ funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique la titularidad de las acerones que formen parte del capital social de las entidades de la administracin paraestatal. A faIta de dicha determinacin el Titular de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo a que corresponda la coordinacin del sector respectivo, har la designacin. Artculo 54. Las entidades de la Administracin Pblica paraestatal debern p~o porcionar a las dems entidades del sector donde se encuentren agrupadas, la informacin y datos que les soliciten.
En cumplimiento de los preceptos antes citados en el D. O. F., del 17 de enero de 1977, se public el acuerdo presidencial por el que las entidades
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de la administracin pblica paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efectos de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a travs de las Secretaras de Estado o Departamento Administrativo que se determina. Por su importancia reproducimos los Considerandos de este Acuerdo Presidencial, que expresa:
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica Federal constituye el supuesto indispensable para el incremento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que para ello es conveniente distribuir en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar sobre las mismas; Segundo. Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se establecen las funciones que corresponden a las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y se determinan las bases que permiten la organizacin sectorial, a fin de contar con instrumentos idneos para llevar a cabo los programas de gobierno; Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi cargo la coordinacin de las acciones de 'aquellas entidades de la administracin pblica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su responsabilidad, se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradicciones, y Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que las entidades de la administracin pblica paraestatal, conducirn sus relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Estado o el Departamento Administrativo que ste determine, he tenido a bien dictar el siguiente acuerdo.
El artculo I de este Acuerdo menciona las entidades del sector paraestatal que corresponden a cada una de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Posteriormente en el D. O. F., del 12 de mayo de 1977 se agregaron otras entidades. A ellas haremos alusin ms adelante. Son importantes los artculos 2a 4 del Acuerdo citado, para regular las actividades de los sectores:
Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerdo
agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. b) Orientar y coordinar la planeacin, programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto de las entidades listadas en el sector respectivo. Para este efecto presentar a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con su conformidad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los trminos de los artculos 69, 17 Y 21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. c) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, los proyectos y programas de actividades 'de las entidades del sector correspondiente que requieran de finan3&
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ciamiento para su realizacin, en los trminos del artculo 29 de la Ley General de Deuda Pblica. d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autorizados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que en su caso corresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a las disposiciones de la Ley General de Deuda Pblica. e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operacin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y procedimientos de trabajo y produccin de las entidades listadas en el sector que corresponda. f) Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal las medidas administrativas que se requieran para instrumentar la coordinacin de las entidades agmpadas en el sector respectivo. Artculo 39 El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades de la administracin paraestatal imponen la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y este Acuerdo, no implica la modificacin de su personalidad jurdica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros. Artculo 49 La Secretara de Programacin y Presupuesto, a propuesta o previa opinin del Coordinador del sector correspondiente, someter a la consideracin del Ejecutivo Federal: A) La modificacin de la estructura y bases de organizacin y operacin de las entidades de cada sector, siempre que se requiera para el mejor desempeo de sus funciones, el cumplimiento de sus fines o la ms eficaz coordinacin de sus actividades, y B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agrupadas en cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo funcionamiento no sea ya conveniente desde el punto de vista de la economa nacional o del inters pblico.
Son de aplicarse a los organismos descentralizados la Ley de Inspeccin de contratos y obras pblicas: D. O. F. del 4 de enero de 1960; la Ley de Inspeccin de adquisiciones: D. O. F. del 30 de diciembre de 1965. Adems de las disposiciones relativas que cada ao aparecen en la Ley de Ingresos de la Federacin y del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica paraesta,tal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sUS relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que se determina. D. O. F., del 17 de enero de 1977.
CONSIDERANDO
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica Federal constituye el supuesto indispensable para el incremento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que para ello es conveniente distribuir en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar sobre las mismas; Segundo. Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se establecen las funciones que corresponden a las Secretarias de Estado y Departamentos
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Administrativos y se determinan las bases que permiten la organizacin sectorial. a fin de contar con instrumentos idneos para llevar a cabo los programas de gobierno; Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi cargo la coordinacin de las acciones de aquellas entidades de la administracin po blica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su responsabilidad. se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradicciones. y Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que las entidades de la administracin pblica paraestatal, conducirn sus relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Estado o el Departamento Administrativo que ste determine. he tenido a bien dictar el siguiente
ACUERDO
Artculo 19 Las entidades de la administracin pblica paraestatal a que se refiere este Acuerdo. se agruparn por sectores a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal. en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables. se realicen a travs de las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos como sigue:
A) El sector que corresponde a la Secretara de Gobernacin y euyo Titular ejercer las funciones de Coordinador. se integrar con:
Central Mexicana de Bienes Races Especializados, S. A. de C. V.; Cinematogrfica Cadena de Oro, S. A.; Cineteca Nacional; Compaa Operadora de Teatros, S. A.; Continental de Pelculas, S. A.; Corporacin Mexicana de Radio y Televisin, S. A. de C. V.; Corporacin Nacional Cinematogrfica. S. A. de C. V.; Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Dos, S. A. de C. V.; Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Uno, S. A. de C. V.; Estudios Churubusco Azteca, S. A.; Inversiones Reforma. S. A.; Pelculas Mexicanas, S. A. de C. V.; Productora Nacional de Papel Destintado, S. A. de C. V.; Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V.; Promocin de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V. (Islas Marias antes Henequn del Pacfico, S. A. de C. V.) ; Publicidad Cuauhtmoc, S. A.; Talleres Grficos de la Nacin, S. A. de P. E. Y R. L.; Teleproductora del Distrito Federal, S. A. de C. V.; Fideicomiso para la Central Mexicana de Bienes Races Especializados. S. A.; Fideicomiso para la construccin de la nueva unidad industrial de los Talleres Grficos de la Nacin; Fideicomiso para la Operacin del Canal Hl de Televisin. y Fideicomiso para Promocin de Desarrollo Industrial. S. A. de C. V.
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B) El sector que corresponde a la Secretara de Relaciones Exteriores y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Fideicomiso para obras en materia de relaciones internacionales de Mxico, fomento de los estudios sobre la materia y otorgamiento de premios e incentivos.
C) El sector que corresponde a la Secretara de la Defensa Nacional y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, antes Direccin de Pensiones Militares; Fideicomiso Inmobiliario para las Fuerzas Armadas.
D) El sector que corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Lotera Nacional para la Asistencia Pblica; Patronato del Ahorro Nacional; Administradora General de Inmuebles, S. A.; Administradora Inmobiliaria, S. A.; Administradora Inmobiliaria Acueducto de Cuadalupe, S. A.; Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.; Administradora Inmobiliaria Villa Coapa, S. A.; Administradora Valle de Aragn Sur, S. A; Afianzadora Mexicana, S. A.; Arrendadora Internacional, S. A; Aseguradora Hidalgo, S. A.; Aseguradora Mexicana, S. A; Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, S. A.; Asociacin Hipotecaria Mexicana, S. A. de C. V.; Banca Promex, S. A., Banco de Crdito Rural del Centro, S. A.; Banco de Crdito Rural del Centro-Norte, S. A.; Banco de Crdito Rural del Centro-Sur, S. A.; Banco de Crdito Rural del Golfo, S. A.; Banco de Crdito Rural del Istmo, S. A; Banco de Crdito Rural del Noreste, S. A.; Banco de Crdito Rural del Noroeste, S. A; Banco de Crdito Rural del Norte, S. A; Banco de Crdito Rural del Occidente, S. A.; Banco de Crdito Rural del Pacfico-Norte, S. A.; Banco de Crdito Rural del Pacfico-Sur, S. A.; Banco de Crdito Rural Peninsular, S. A; Banco de Mxico, S. A., Banco del Ejrcito y de la Armada, S. A de C. V.; Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A. de C. V.; Banco Internacional, S. A.; Banco Internacional de Baja California, S. A.; Banco Internacional de Tamaulipas, S. A.; Banco Internacional del Centro, S. A.; Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A; Banco Internacional del Noreste, S. A.; Banco Internacional del Noroeste, S. A.;
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Banco Internacional del Norte, S. A; Banco Internacional del Sureste, S. A.; Banco Internacional Peninsular, S. A.; Banco Mexicano, S. A.; Banco Mexicano del Norte, S. A.; Banco Mexicano del Occidente, S. A.; Banco Mexicano de Puebla, S. A.; Banco Mexicano de Toluca, S. A.; Banco Mexicano del Centro, S. A; Banco Mexicano del Golfo, S. A.; Banco Mexicano del Noreste, S. A.; Banco Mexicano del Sur, S. A.; Banco Nacional Cinematogrfico, S. A; Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A; Banco Nacional de Crdito Rural, S. A.; Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V.; Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A.; Banco Nacional Urbano, S. A.; Banco Provincial de Sinaloa, S. A; Del ngel, S. A.; Edificios Bancarios de Baja California, S. A; Financiera Comercial Mexicana, S. A.; Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.; Financiera Internacional, S. A.; Financiera Nacional de la Industria Rural, S. A. (Antes FONAFE); Financiera Nacional Azucarera, S. A.; Hipotecaria Internacional, S. A; Inmobiliaria Administradora Balbuena, S. A.; Inmobiliaria Asociacin, S. A.; Inmobiliaria Banfoco, S. A.; Inmobiliaria Binor, S. A.; Inmobiliaria Bsa, S. A.; Inmobiliaria Mexicana Industrial, S. A de C. V.; Inmobiliaria Somex, S. A.; Inmuebles Cuauhtmoc, S. A.; Nacional de Pailera, S. A.; Nacional Financiera, S. A; Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.; PROCORSA, S. A.; Ro Nazas, S. A.; Sociedad Inmobiliaria y Fraccionadora, S. A.; Sociedad Mexicana de Bienes Races, S. A.; Sociedad Mexicana de Crdito Industrial, S. A; Compaa Campechana de Telfonos, S. A Crdito para la ampliacin de servicios; Compaa del ngel, S. A. Administracin de acciones propiedad del Gobierno Federal; Compaa Telefnica Fronteriza, S. A Crdito a la fideicomisaria; Compaa Telefnica Nacional, S. A. Crdito a la fideicomisaria;
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Crdito para obras, ampliacin y mejoramiento de los sistemas de agua potable
y alcantarillado de la Ciudad de Veracruz;

Fideicomiso a favor del Colegio Britnico, S. A., para el otorgamiento de un crdito para la construccin de un edificio; Fideicomiso constituido con el impone de un legado del seor Eduardo Omarini; Fideicomiso liquidador de instituciones de crdito y organizaciones auxiliares; Fideicomiso para adquirir la cartera a favor de Financiera General, S. A. y derivada del Fraccionamiento El Palomar; Fideicomiso para apoyar financieramente al Gobierno del Estado de Chihuahua en el plan de carreteras "Gran Visin"; Fideicomiso para compensar a las instituciones filiales del Banco Nacional Agropecuaria, S. A., los aumentos en las tasas de inters; Fideicomiso para consolidacin de adeudos de agricultores productores de algodn de Matamoros; Fideicomiso para crditos agropecuarios o artesanales a ejidatarios de San Pedro de las Colonias, Coah.; Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a favor de cooperativas pesqueras para la adquisicin de barcos camaroneros; Fideicomiso para el otorgamiento de apoyos a empresas nacionales fabricantes de armas y cartuchos; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a agricultores de Cd. Jurez, Cd. Camargo Jimnez y Cd. Delicias, Chih.; Fideicomiso para el otorgamiento de crdito a las cooperativas Escolares; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Ayuntamiento de Mexicali; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Gobierno del Estado de Guanajuato; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Gobierno del Estado de Yucatn; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio "Emiliano Zapata", S. C. de P. E. de R. S.; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a las empresas telefnicas para mejoramiento de redes y servicios con recursos provenientes del impuesto sobre ingresos por servicios telefnicos; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la sociedad cooperativa de trabajo de la Fbrica Textil "San Jos" en Ella, Oax.; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Cooperativa de Ejidatarios y Obreros del Ingenio del Mante Lzaro Crdenas, S. C. L.; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a los ejidatarios y pequeos propietarios de la zona que comprende la cuenca Lerrna-Chapala-Santiago. Grupo Begoa; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos para la rehabilitacin de la industria platanera en Tabasco y Norte de Chiapas; Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a Astilleros de Veracruz; Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos; Fideicomiso para la Administradora General de Inmuebles, S. A.; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Acueducto Guadalupe; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, S. A.;
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Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, Valle de Aragn Sur, S. A.; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Villa Coapa; Fideicomiso para la consolidacin de adeudos de agricultores de Delicias y diversas regiones de Chihuahua; Fideicomiso para la elaboracin de programas de crdito agrcola; Fideicomiso para la Inmobiliaria Administradora de Balbuena; Fideicomiso para liquidar a Japan, Co. adeudos de la Unin de Crdito Agrcola e Industrial de San Luis, S. A. de C. V. del Estado de Sonora; Fideicomiso para prstamos a agricultores de Matamoros; Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.; Fondo de Asistencia Tcnica y garanta para los crditos agropecuarios (FEGA); Fondos de Estudios de Preinversn: Fondo especial para financiamientos agropecuarios (FEFA); Fondo de .garanta y apoyo a los crditos para la vivienda de inters social (FOGA) ; Fondo de garanta y fomento a la industria mediana y pequea (FOGAIN); Fondo de garanta y fomento para la agricultura, ganadera y avicultura (FlRA); Fondo de garanta y fomento a la pequea y mediana minera; Fondo de Fideicomiso del Azcar; Fondo de Inversiones financieras para agua potable y alcantarillado; Fondo de Operacin y descuento bancario a la vivienda; Fondo de rehabilitacin para agricultores de la Comarca Lagunera; Fondo de Inversiones Rentables Mexicanas; Fondo de Programa de Descentralizacin de las Explotaciones Lecheras del D. F.; Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI); Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal; Fondo para anticipos a contratistas de obras pblicas; Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufacturados (FOMEX); , Fondo para la creacin y fomento de centrales de maquinaria y equipo agrcola de la industria azucarera; Cobiernoa de los Estados y Ayuntamientos de la Repblica. Crditos para obras de agua potable y alcantarillado; Inmuebles Cuauhtmoc, S. A., adquisicin y administracin de acciones del Gobierno Federal.
E) El sector que corresponde a la Secretaria de Programacin y Presupuesto y euyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec: y Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja California.
F) El sector que corresponde a la Secretara. de Patrimonio y Fomento Industrial y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin de Fomento Minero; Comisin Federal de Electricidad; Comisin Nacional de la Industria Azucarera; Consejo Nacional de Recursos Minerales; Instituto de Investigaciones Elctricas;
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Instituto Mexicano de Investigaciones Siderrgicas; Instituto Mexicano del Petrleo; Instituto Nacional de Energa Nuclear; Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial; Petrleos Mexicanos; Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios; Aceros Esmaltados, S. A.; Aceros Sonora, S. A. de C. V.; Acros, S. A.; Agricola de Agua Buena, S. C.; Agroquimex, S. A. de C. V.; AHMSA, Comercial, S. A.; AHMSA, Fbrica Nacional de Mquinas-herramientas, S. A. de C. V.; AHMSA, Steel International, Inc.: Alcoholera del Puruarn, S. A; Almacenes y Servicios, S. A; Altos Hornos de Mxico, S. A.; Aserradero Ixcaxit, S. A.; Aserradero Ppalo, S. A.; Aserraderos Tcnicos, S. A. de C. V.; Astilleros de Veracruz, S. A.; Astilleros Rodrguez, S. A.; Astilleros Unidos, S. A.; Astilleros Unidos del Pacfico, S. A.; Avantram Mexicana, S. A.; Avos de Acero, S. A; Azufrera Panamericana, S. A; Azufres Nacionales Mexicanos, S. A. de C. V.; Ayotla Textil, S. A.; Azucarera de la Chontalpa, S. A.; Bagazo Industrializado, S. A.; Barrenas de Acero y Aguces, S. A; Bicicletas Cndor, S. A; Bliss and Laughlin Latinoamericana, S. A.; Cabezas Acero Kikapoo, S. A; Caolines de Guerero, S. A. de C. V.; Cartonera Sago, S. A. de C. V.; Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.; .Central de Comunicacin, S. A.; Cloro de Tehuantepec, S. A. de C. V.; Comercial Carbonera, S. A.; Comercial de Telas, S. A; Compaa Alcoholera de Agua Buena, S. A; Compaa Arrendadora de Equipos, S. A.; Compaa Carbonera La Sauceda, S. A; Compaa de Luz y Fuerza de Pachuca, S. A.; Compaa de Luz y Fuerza de Toluca, S. A.; Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S. A; Compaa de Real del Monte y Pachuca;
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Compaa de Servicios Pblicos de Nogales, S. A; Compaa Exploradora del Istmo, S. A; Compaa Industrial Azucarera San Pedro, S. A; Compaa Industrial de Atenquque, S. A; Compaa Industrial de Ayotla, S. A.; Compaa Industrial Jacaranda, S. A.; Compaa Metalrgica de Atotonilco El Chico, S. A.; Compaa Mexicana de Exploraciones, S. A; Compaa Mexicana de Tubos, S. A.; Compaa Mexicana Meridional de Fuerza, S. A; Compaa Minera Corzo, S. A. de C. V.; Compaa Minera de Cuadalupe, S. A; Compaa Minera del Estado de Michoacn, S. A. de C. V.; Compaa Minera La Florida de Mzquiz, S. A.; Compaa Minera La Piuela, S. A; Compaa Minera La Unin, S. A; Compaa Minera Santa Rosala, S. A.; Compaa Textil Mexicana, S. A; Consorcio Mnero Benito Jurez - Pea Colorada, S. A.; Construcciones Navales de Guaymas, S. A; Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, S. A.; Cordemex, S. A de C. V.; Diesel Nacional, S. A.; DINA Komatsu Nacional, S. A. de C. V.; DINA Rock.well Nacional, S. A de C. V.; Distribuidora Comercial de Telas, S. A; Distribuidora de Gas de Quertaro, S. A; Distribuidora de Gas Natural del Estado de Mxico, S. A.; Distribuidora de Materiales del Balsas, S. A de C. V.; Elctrica Monclova, S. A.; Electrometalurgia de Veraeruz, S. A.; Embotelladora Oarci-Crespo, S. A.; Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.; Empresa Radiofnica del Balsas, S. A. de C. V.; Envases y Empaques Nacional, S. A; Equipos Automotores, S. A. de C. V.; Establecimiento Pblico Federal Ingenio El Mante; Estudios Mineros Japn-Mxico, S. A de C. V.; Estufas y Refrigeradores Nacionales, S. A.; Exportadora de Sal, S. A. de C. V.; Fbrica de Hilos La Aurora, S. A; Fbrica de Papel Tuxtepec, S. A.; Fertica, S. A.; Ferrilizantes Fosfatados Mexicanos, S. A.; Fomento Azucarero del Centro, S. A; Fomento Azucarero del Golfo, S. A.; Forjamex, S. A. de C. V.; Fosforitas Mexicanas, S. A de C. V.; Fundiciones de Hierro y Acero, S. A.;
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Gas Natural de Guadalajara, S. A.; Granjas Buenagua, S. de R. L.; Guanos y Fertilizantes de Mxico, S. A.; Hilados Guadalajara, S. A. de C. V.; Hilos Cadena, S. A de C. V.; Hotel Chulavista de Monclova, S. A.; Hules Mexicanos, S. A; Impulsora de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.; Impulsora Minera e Industrial de Baja California, S. A.; Industria Maderera Etla, S. A.; Industrial Recuperadora, S. A. de C. V.; Industrializadora Maderera del Istmo, S. A.; Industrias Forestales Integrales, S. A.; Ingenio Adolfo Lpez Mateos, S. A; Ingenio Agua Buena, S. A.; Ingenio Alianza Popular, S. A.; Ingenio Alvaro Obregn, S. A.; Ingenio Bellavsta, S. A.; Ingenio de HuimanguilIo, S. A; Ingenio de Huixtla, S. A.; Ingenio de Mexicali, S. A.; Ingenio Edzna, S. A.; Ingenio El Cora, S. A.; Ingenio El Dorado, S. A.; Ingenio El Modelo, S. A.; Ingenio El Naranjo, S. A.; Ingenio El Potrero, S. A.; Ingenio Estipac, S. A.; Ingenio Hermenegildo Galeana, S. A.; Ingenio Independencia, S. A.; Ingenio Jos Morelos, S. A.; Ingenio Juchitn, S. A; Ingenio La Pursima, S. A.; Ingenio Lzaro Crdenas, S. A.; Ingenio Melchor Ocampo, S. A.; Ingenio Pedernales, S. A.; Ingenio Plan de Ayala, S. A.; Ingenio Ponciano Arriaga, S. A.; Ingenio Presidente Benito Jurez, S. A.; Ingenio Puruarn, S. A.; Ingenio Quesera, S. A; Ingenio Rosales, S. A.; Ingenio San Francisco El Naranjal, S. A.; Ingenio San Gabriel, Ver., S. A.; Ingenio San Sebastin, S. A.; Ingenio Santa Clara, S. A.; Ingenio Santa Ins, S. A.; Ingenio Tambaca, S. A.; Ingenio Tres Valles, S. A.;
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Inmobiliaria Cuadalupe, S. A; Inmobiliaria Papaloa pan, S. A.; Inmobiliaria Petroqumica, S. A. de C. V.; Inmobiliaria Sahagn, S. A.; Inmobiliaria Scartsa, S. A; Inmuebles Atlas, S. A.; Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.; Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A C.; jalumex, S. A.; La Perla, Minas de Fierro, S. A.; Lavandera del Balsas, S. A. de C. V.; Macocozac, S. A.; Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.; Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.; Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.; Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.; Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.; Mexicana de Papel Peridico, S. A; Minerales Monclova, S. A; Motores Perkins, S. A.; Nacional de Refractarios, S. A.; Naviera de Baja California, S. A.; Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.; Nueva San Isidro, S. A.; Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.; Operadora Nacional de Ingenios, S. A.; Operadora Textil, S. A de C. V.; Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.; Perforadora y Minera del Norte, S. A.; Petroqurnica de Mxico, S. A.; Productora Ferretera Mexicana, S. A.; Productos Bsicos para Fertilizantes, S. A.; Productos Qumicos e Industriales del Bajo, S. A.; Productos Qumicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.; Productos Tubulares Monclova, S. A.; Promociones y Comisiones Avantram, S. A.; Promotora de Empresas del Estado de Quertaro, S. A; Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.; Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.; Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.; Proquvemex Divisin Agro Industrial, S. A. de C. V.; Proquivemex Divisin Farmacutica, S. A. de C. V.; Rassini Rheen, S. A de C. V.; Refractarios Hidalgo, S. A.; Roca Fosfrica Mexicana, S. A de C. V.; Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.; Sales y Alcalis, S. A; Servicios Agrcolas Caeros, S. A.; Servicios Rassini,S. A. de C. V.;
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Servicios Sociales Industriales, S. A.; Servicios y Suministros Siderrgicos, S. A.; Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A.; Siderrgica Nacional, S. A.; Silvcola de Las Chimalapas, S. de R. L.; Silvcola Magdalena, S. de R. L.; Sociedad Cooperativa de Obreros de Vestuario y Equipo, S. C .L. de P. E.; Sociedad Mexicana de Asistencia Tcnica, S. A. de C. V.; Sonocal, S. A.; Sosa Texcoco, S. A.; Swecomex, S. A.; Tetraetilo de Mxico, S. A.; Tornimex, S. A. de C. V.; Torres Mexicanas, S. A., Tortilladora del Balsas, S. A.; Tracto-Sidena, S. A.; Transportes Centrales, S. A.; Transportes Garc-Crespo, S. A.; Unin Forestal de Jalisco y Colima, S. A.; Unin Nacional de Productores de Azcar, S. A. de C. V.; United States Destilling Corp., S. A.; Vehculos Automotores Mexicanos, S. A. de C. V.; Zincamex, S. A.; Fideicomiso Crditos, Fbrica de Hilados, Tejidos y Acabados La Concha; Fideicomiso Estudios para Programas de Industrializacin, orientado a Generar Exportaciones y Sustituir Importaciones; Fideicomiso para Aumentar la Produccin de Azcares Blancos; Fideicomiso denominado Minerales no Metlicos Mexicanos; Fideicomiso para Bienes Races Industriales, S. A.; Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.; Fideicomiso para el establecimiento y operacin de una planta Manufacturera de Guantes Industriales, denominada "Planta Benito Jurez"; Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.; Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California, S .A.; Fideicomiso para Inmobiliaria Asociacin, S. A.; Fideicomiso para Inmobiliaria Petroqumca, S. A.; Fideicomiso para Inmobiliaria Sahagn, S. A.; Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsa: Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.; Fideicomiso para la Administracin del Ingenio Emiliano Zapata a fin de que el Fiduciario (FINASA) rente el Ingenio a la Cooperativa; Fideicomiso para la Adquisicin de Acciones Serie "C" de Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A.; Fideicomiso para la Comisin Nacional Coordinadora de la Industria Naval; Fideicomiso para la Construccin de la Ciudad Industrial Nayarita; Fideicomiso. para la suscripcin de Acciones Serie "A" de Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S.A.; Fideicomiso para la suscripcin y pago de acciones de Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A., as como para el otorgamiento de opcin de Compra y de
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Comisin sobre las mismas a Altos Hornos de Mxico, S. A., y La Perla, Minas de Fierro S. A; Fideicomiso para Reconstruccin Fbrica Textil San Jos, en Etla; Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN); Fondo para obras sociales a Campesinos Caeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretara de Comercio y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas; Comisin Nacional del Cacao; Comisin Nacional del Maz para el Consumo Humano; Compaa Nacional de Subsistencias Populares; Instituto Mexicano del Caf; Instituto Mexicano de Comercio Exterior; Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor; Procuradura Federal del Consumidor; Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.; Algodonera Comercial Mexicana, S. A.; Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.; Almacenes Nacionales de Depsito, S. A.; Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.; Beneficios Mexicanos del Caf, S. de R. L. Y C. V.; Cafs y Cafeteras de Mxico, S. A. de C. V.; Centros Conasupo de Capacitacin Campesina, S. C.; Comercial Mexicana, S. A. de C.V.; Compaa Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.; Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.; Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.; Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.: Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.; Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.; Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.; Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.; Exmex, S. A.; Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.; Frutcola Mercantil, S. A.; Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.; Industrias Conasupo, S. A. de C. V.; Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.; Maz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.; Materiales Conasupo, S. A. de C. V.; Productos Industrializados de Caf, S. A.; Promotora Industrial del Caf, S. A. de C. V.; Tapetes Mexicanos, S. A.; Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.; Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercializacin de productos agrcolas perecederos, y . . Fideicomiso denominado Comisin Promotora Conasupo para el Mejoramiento Social.
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H) El sector que corresponde a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Colegio de Post-Graduados; Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tabasco; Comisin de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora; Comisin Nacional de Fruticultura; Comisin Nacional de la Fresa; Comisin Nacional de Zonas ridas; Forestal Vicente Guerrero; Patrimonio Indgena del Valle del Mezquital; Patronato del Maguey; Productora Nacional de Semillas; Productos Forestales de la Tarahumara; Productos Forestales Mexicanos; Aceitera de Guerrero, S. A. de C. V.; Adhesivos, S. A.; Adoquines, S. A.; Agroplstico de Tlaxcala, S. de R .L.; Alimentos Balanceados del Estado de Morelos, S. de R. L.; Alimentos Balanceados de Mxico, S. A. de C. V.; Aprovechamientos Forestales de Nayarit; Beneficiadora de Limn de Colima, S. A.; Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.; Celulosa del Pacfico, S. A.; Cementerios de Cuernavaca, S. de R. L.; Compaa Forestal de la Lacandona, S. A.; Complejo Frutcola Industrial de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.; Complejo Tursico de Buceras, S. de R. L.; Complejo Tursico Ro Colorado; Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidacin); Chapas y Trplay, S. A.; Empacadora de Conservas Los Mochis, S. A.; Exportacin de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.; Fermentaciones Mexicanas, S. A. de C. V.; Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.; Fidepal, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.; Fomento Industrial Forestal, S. A. de C. V.; Impulsora Ganadera de Michoacn, S. A. de C. V.; Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.; Industrias Forestales de Nayarit, S. A.; Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.; Impulsora Guerrerense del Cocotero, S. de R. L. de l. P. 'Y C. V.; La Forestal, F. C. L.; Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.; Maderas Moldeadas de Durango, S. A.; Mxico Artesanal, S. A.; Nacional de Servicios Agropecuarios, S. A. de C. V.; Parquet de Zacatecas, S. 'A.; Planta Beneficiadora de Guayaba;
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Planta Beneficiadora de Tuna; Productora Nacional de Durmientes, S. de R. L.; Productos Forestales de Michoacn, S. de R. L.; Productos Lcteos Ejdales de San Luis Potos, S. de R. L.; Promotora Conafrut, S. A.; Promotora Ejidal. S. A.; Proveedora de Materiales Nayarit, S. A. de C. V.; Resinera Ejidal de Michoacn, S. A.; Sales de Zacatecas, S. A.; Servicios Agrcolas, S. A.; Servicios Ejidales, S. A. de C. V.; Servicios Forestales, S. A.; Tabacos Aztecas, S. A.; Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.; Triplay de Palenque, S. A.; Unin Turstica Ejidal Gogorrn, S. de R L.; Viveros de Playas de 'Tijuana, S. A.; Fideicomiso para el Aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpanapa, Ver.; Fideicomiso para el cultivo, mejoramiento e industrializacin del limn; Fideicomiso para apoyo a la ganadera de los Estados de Sonora y Baja California Norte; Fideicomiso para el Centro de Investigaciones Agrarias; Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario de los Nuevos Centros de Poblacin .Ejidal; Fideicomiso para el fomento, desarrollo y mejoramiento de la ganadera ejidal del pas; Fideicomiso para el sostenimiento del patrimonio indgena del Valle del Mezquital; Fideicomiso para estudios y perforaciones experimentales en el Valle del Vizcano; Fideicomiso para financiar programas de organizacin y capacitacin campesina; .Fideicomiso para la formulacin de programas de desarrollo agropecuario de infraestructura rural; Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeos propietarios afectados por la perforacin de pozos en Caborca, Son.; Fideicomiso para la adquisicin de cras hembras de ganado bovino para su crianza. desarrollo y venta en estado de gestacin a pequeos ganaderos y ejidatarios; Fideicomiso para la adquisicin de laboratorios y equipos y dems bienes para la investigacin .., educacin agropecuaria y forestal; Fideicomiso para la Campaa Nacional contra la Garrapata; Fideicomiso para la explotacin de la hierba de candelilla; . Fideicomiso para cubrir gastos que demande el sostenimiento del Instituto NaCIonal de Investigaciones Agrcolas; Fideicomiso para la operacin de la unidad ganadera ejidal "Francisco zarco" (ames "Hacienda El Ojo"); Fideicomiso para sufragar los costos del Colegio Superior de Agricultura Tropical COn sede en Crdenas, Tabasco; Fondo Forestal para cubrir los gastos de forestacin .., reforestacin del pas; Fondo para el fomento de la ganadera de exportacin, y Fondo para la Capacitacin Forestal Campesina.
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1) El sector que corresponde a la Secretara de Comunicaciones y Transportes y cuyo Titular ejerced las funciones de Coordinador, se integrar con: Aeropuertos y Servicios Auxiliares; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos; Comisin Nacional Coordinadora de Puertos; Ferrocarriles Nacionales de Mxico; Aeronaves de Mxico, S. A.; Alquiladora de Casas, S. A de C. V.; Anuncios en Directorio, S. A.; Bienes Inmuebles Sullivan, S. A.; Canalizaciones Mexicanas, S. A.; Compaa de Telfonos y Bienes Races, S. A.; Construcciones Telefnicas Mexicanas, S. A; Construcciones y Canalizaciones, S. A.; Directorios Profesionales, S. A.; Editorial Argo'), S. A.; Ferrocarriles de Chihuahua al Pacfico, S. A. de C. V.; Ferrocarril del Pacfico, S. A. de C. V.; Ferrocarril Sonora-Baja California, S. A. de C. V.; Ferrocarriles Unidos del Sureste, S. A. de C. V.; Fincas Coahuila, S. A.; Imprenta Nuevo Mundo, S. A.; Instalaciones y Supervisin, S. A.; Impulsora Mexicana de Telecomunicaciones, S. A.; Inmobiliaria Asociada, S. A.; Ingeniera, Proyectos y Diseos, S. A.; Inmobiliaria Aztln, S. A.; Nacional de Combustibles de Aviacin, S. A.; Naviera Multinacional del Caribe; Operadora Mercantil, S. A.; Publicidad Turstica, S. A; Radio Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V.; Reconcentraciones Tel, S. A; Renta de Equipo, S. A.; Reconstrucciones Telefnicas Mexicanas, S. A.; Satlite Latinoamericano, S. A.; Servicios Areos Especiales, S. A. de C. V.; Servicios de Coches Dormitorios y Conexos, S. A. de C. V.; Servicios Especializados de Transportacin del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mxico, S. A..; Servicios Portuarios de Acapulco, S. A. de C. v., Servicios Portuarios de Francisco 1. Madero, S. A. de C. V.; Servicios Portuarios de Guaymas, S. A. de C. V.; Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.; Coatzacoalcos, Ver.; Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.; Salina Cruz, Oax.: Servicios Portuarios Lzaro Crdenas, S. A de C. V.; Servicios Portuarios de Manzanillo, S. A. de C. V.;
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Servicios Portuarios y Martimos de Ensenada, S. A. de C. V.; Servicios Portuarios de Mazatln, S. A. de C. V.; Servicios Portuarios de Progreso-Yukalpetn, S. 1\. de C. V.; Servicios y Supervisin, S. A.; Teleconstructora, S. A.; Telefnica Nacional, S. A.; Telfonos de Mxico, S. A.; Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios; Fideicomiso para Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos; Fideicomiso para la adquisicin, arrendamiento o transmisin por cualquier otro ttulo de equipo para servicios portuarios; Fideicomiso para la adquisicin, venta, arrendamiento y transmisin de equipo martimo y portuario; Fideicomiso para la reestructuracin y funcionamiento de las Escuelas Nuticas de: Mazatln, Sin., Tampico, Tam., y Vera cruz, Ver.; Fideicomiso para Teleradio Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisicin, instalacin y operacin de estaciones emisoras de radio y televisin; Fideicomiso para Teleradio Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisicin de la totalidad de las acciones, y Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) El sector que corresponde a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular; Junta Federal de Mejoras Materiales de Acapulco, Gro.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Agua Prieta, Son.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Campeche, Camp.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Chetumal, Q. Roo; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Acua, Coah.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad del Carmen, Camp.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Hidalgo, Chih.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Jurez, Chih.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Miguel Alemn, Tamps.: Junta Federal de Mejoras Materiales de Coatzacoalcos, Ver.: Junta Federal de Mejoras Materiales de Comitn, Chis.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Cozumel, Q. Roo; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ensenada, B. c.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Frontera, Tabasco; Junta Federal de Mejoras Materiales de General Rodrigo M. Quevedo, Chih.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Guadalajara, Jal.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Guaymas, Son.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Isla Mujeres, Q. Roo; Junta Federal de Mejoras Materiales de La Paz, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de los Algodones, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Manzanillo, Col.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Matamoros, Tamps.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Mazatln, Sin.;
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Junta Federal de Mejoras Materiales de Mexcali, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Monterrey. N. L.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Naco, Son.: Junta Federal de Mejoras Materiales de Nogales. Son.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamps.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ojinaga, Chih.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Piedras Negras. Coah.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Progreso. Yuc.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto ngel, Oax.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Peasco, Son.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Vallarta, Ja1.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Reynosa, Tamps.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Salina Cruz. Oax.: Junta Federal de Mejoras Materiales de San Jos del Cabo, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de San Luis Ro Colorado. Son.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Santa Rosala, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Sonota, Son.: Junta Federal de Mejoras Materiales de T'ampico, Tamps.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Tecate, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de T'ijuana, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Torren. Coah.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Tuxpan, Ver.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Veracruz, Ver.; Compaa Mexicana de Terrenos del Ro Colorado. S. A.; Jardines del Pedregal de San ngel. S. A.; Urbanizadora de Tijuana, S. A.; Fideicomiso Ciudad Industrial Benito Jurez, Pro.; Fideicomiso Ciudad Industrial de Aguascalientes: Fideicomiso Ciudad Industrial de Celaya; Fideicomiso Ciudad Industrial de Linares; Fideicomiso Ciudad Industrial de Matamoros; Fideicomiso Ciudad Industrial de Morelia; Fideicomiso Ciudad Industrial Nueva Tljuana; Fideicomiso Ciudad Industrial Tizayuca; Fideicomiso Ciudad Industrial de Villa Hermosa; Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta; Fideicomiso de Puerto Vallarta, Ja1.; Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias proletarias de Ti juana, B. C.; Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias proletarias de Ciudad Madero, Tamps.; Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias proletarias de Tampico, Tamps.; Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias proletarias de Ciudad j'urez, Chih.; . Fideicomiso para el desarrollo de 5 nuevos centros de poblacin ejidal. denoJJl1~ nados "Ley Federal de Aguas. 1, 2. 3. 4 Y 5" de Valle de Santo Domingo, B. Fideicomiso para el desarrollo econmico y social de Acapulco, Gro.; . Fideicomiso para el desarrollo urbano de la Ciudad Lzaro Crdenas. Las Truchas.
c..
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Fideicomiso para el estudio y el fomento de conjuntos, parques y ciudades industriales en las entidades federativas; Fideicomiso (FIDEURBE) para integrar el desarrollo urbano de la ciudad de Mxico. Fideicomiso para la adquisicin de reservas territoriales para el desarrollo de programas habitacionales en los municipios de San Nicols de los Garza, Salinas Victoria y General Escobedo en Nuevo Len; Fideicomiso para la adquisicin de terrenos ganados al Ro Santa Catarna en Monterrey, para la construccin del conjunto habitacional "Unidad Constitucin"; Fideicomiso para la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas (CONACAL) ; Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Hroes de Chapultepec, o Campeche N9 1; Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional "Presidente Kennedy"; Fideicomiso para la construccin de la 2~ etapa del conjunto habitacional "La Pradera", en terrenos de la ex Hacienda de San Juan de Aragn; Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas de la Unidad Cuitlhuac; Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Mixcoac-Lomas ,de Plateros; Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Lindavista-Vallejo; Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Loma Hermosa; Fideicomiso para la Unidad Habitacional San Juan de Aragn; Fideicomiso para la remodelacin urbana de la Ciudad de Mxico; Fideicomiso para la urbanizacin y construccin del conjunto urbano "Corazones de Manzana" en la Unidad Balbuena; Fideicomiso para rehabilitar regiones del pas afectadas o que en el futuro sufran las consecuencias de fenmenos fsicos; Fideicomiso Submetrpoli de Tijuana; Fideicomiso traslativo de dominio para la enajenacin de los terrenos ganados al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn: Fideicomiso del Fondo de las Habitaciones Populares; Fomento Metropolitano de Monterrey.
K) El sector que corresponde a la Secretaria de Educacin Pblica y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Centro de Investigaciones Superiores del Instituto Nacional de Antropologa e Historia; Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional; Centro Nacional de Enseanza Tcnica Industrial; Centro para el Estudio de Medios y Procedimientos Avanzados de la Educacin; Colegio de Bachilleres; . Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Politcnico Nacional; Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas; Consejo Nacional de Fomento Educativo; Instituto Nacional de Antropologa e Historia; Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica; Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura;
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Instituto Nacional del Deporte; Instituto Nacional Indigenista; Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional; Comercial Fondo de Cultura, S. A.; Ediciones F.C.E. Espaa, S. A.; Encuadernaciones Progreso, S. A.; Fondo de Cultura Internacional, S. A. de C. V.; Lito Ediciones Olimpia, S. A.; Talleres Tipogrficos Nacionales, S. A.; Adquisicin de la casa NQ 5 de la Plaza de San Jacinto y NQ 10 de la Calle de la Amargura en Villa Obregn, D. F., destinada a la pinacoteca y sala de lectura "Isidro Fabela"; Diego Rivera. Crdito para construccin y adaptacin de inmuebles destinados a museos pblicos; Fideicomiso Cultural Franz Mayer; Fideicomiso del legado de David Alfaro Siqueiros en favor del pueblo de Mxico; Fideicomiso en favor de la Universidad de Nayarit; Fideicomiso para colaborar en el desarrollo del plan Huicot; Fideicomiso para elaborar un diccionario del espaol que se habla en Mxico; Fideicomiso para la adquisicin de embarcaciones, equipos y dems bienes neceo sarios para la educacin pesquera; Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer Mundo; Fideicomiso para la elaboracin de una historia de la Revolucin Mexicana; Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas; Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos.
L) El sector que corresponde a la Secretara de Salubridad y Asistencia y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Centro de Salud "Soledad Orozco de Avila Camacho"; Centro Materno Infantil "General Maximino vila Camacho": Consejo Nacional de Prevencin de Accidentes; Hospital de Enfermedades de la Nutricin; Hospital General "Dr. Manuel Gea Gonzlez"; Hospital Infantil de Mxico; Hospital Regional de Veracruz; Instituto Nacional de Cancerologa; Instituto Nacional de Cardiologa; Instituto Nacional de Endocrinologa; Instituto Nacional de Gastroenterologa; Instituto Nacional de Nefrologa; Instituto Nacional de Neurologa; Instituto Nacional de Nutricin; Instituto Nacional de Oftalmologa; Patronato del Asilo "Nicols Bravo"; Patronato de la Casa Hogar "Soledad G. de Figaredo", y Fideicomiso para la entrega de productos a la Institucin Mexicana de Asistencia a la Niez, por venta o arrendamiento de Inmuebles.
M) El sector que corresponde a la Secretara del Trabajo y Previsin Social Y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
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Comisin Nacional de los Salarios Mnimos; Consejo Nacional para la Cultura y Recreacin de los Trabajadores; Editorial Popular de los Trabajadores; Fideicomiso para el Centro de Estudios Histricos y Sociales del Movimiento Obrero, y Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores.
N) El sector que corresponde a la Secretara de la Reforma Agraria y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra; Fideicomiso "Cumbres de Llano Largo", y Fideicomiso de Baha de Banderas, Nay. a) El sector que corresponde a la Secretara de Turismo y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Administracin de Restaurantes y Similares, S. A.; Farmacia Mara Isabel, S. A.; Inmobiliaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.; Inversiones Tursticas del Caribe, S. A.; Nacional Hotelera, S. A.; Nuevo Hotel Fermont, S. A.; Operadora de Hoteles, S. A.; Restaurantes Selectos, S. A.; Servicios Internacionales de Vehculos Acuticos, S. A. de C. V.; Fideicomiso Baha de Zihuatanejo; Fideicomiso Ciudad El Recreo La Paz; Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuatanejo y Agua de Correa en el Estado de Guerrero; Fideicomiso denominado Ciudad Turstica Portuaria Cabo San Lucas; Fideicomiso ex Convento de Santa Catarina; Fideicomiso Ixtapa-Zihuatanejo, en el Estado de Guerrero; Fideicomiso para la construccin y operacin de un hotel escuela en el Estado de Baja California; Fideicomiso traslativo de dominio del ex Convento de Santa Catarina, en Oaxaca, Oax., para adaptarlo como hotel; Fideicomiso turstico de las caletas de Xel-Ha y del Caribe, y Fondo Nacional de Fomento al Turismo. P) El sector que corresponde al Departamento de Pesca y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Congeladora del Pacfico, S. A.; Crest Importing Inc.; Exportadores Asociados, S. A. de C. V.; Ocean Garden Products, Inc.; Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Matancitas, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros del Pacfico, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros Santa Isabel, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros Atn-Mex, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Alvarado, S. A. de C. V.;
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Productos Pesqueros de Baha de Tortugas, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Escuinapa, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Guaymas, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de La Paz, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Mazatln, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Michoacn, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Salina Cruz, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Sinaloa, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de Yukalpetn, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros Mexicanos, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros Peninsular, S. A. de C. V.; Refrigeradora de Tepepan, S. A. de C. V.; Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guaymas; Fondo Nacional de Fomento de Sociedades Cooperativas Pesqueras; Fideicomiso para cubrir gastos de la Comisin Nacional Consultiva de Pesca; Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica; Fideicomiso para la prevencin y control de las aguas y el desarrollo de la Fauna Acutica; Fideicomiso para los Distritos de Acuacultura, y Fideicomiso nico para el Desarrollo de la Flora y Fauna Acuticas.
Q) El sector que corresponde al Departamento del Distrito Federal y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Caja de Previsin de la Polica del Distrito Federal; Caja de Previsin de los Trabajadores a Lista de Raya en el Distrito Federal; Industrial de Abastos; Servicios de Transportes Elctricos del Distrito Federal, y Sistema de Transporte Colectivo. Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector: a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerde agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. b) Orientar y coordinar la planeacn, programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto de las entidades listadas en el sector respectivo. Para est~ efecto presentar a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con su conformidad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los trminos de los artculos 69, 17 Y 21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. e) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, los proyectos Y programas de actividades de las entidades del sector correspondiente que requieran de financiamiento para su realizacin, en los trminos del artculo 29 de la Ley General de Deuda Pblica. d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autorizados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que en su caso corresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a las disposiciones de la Ley General de Deuda Pblica. e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operacin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y pro-
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cedimientos de trabajo y produccin de las entidades listadas en el sector que rorresponda. f) Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal las medidas administrativas que se requieran para instrumentar la coordinacin de las entidades agrupadas en el sector respectivo. Artculo ~Q El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades de la administracin paraestatal imponen la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y este Acuerdo. no implica la modificacin de su personalidad jurdica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros. Artculo 4Q La Secretara de Programacin y Presupuesto, a propuesta o previa opinin del Coordinador del sector correspondiente, someter a la consideracin del Ejecutivo Federal: A) La modificacin de la estructura y bases de organizacin y operacin de las entidades de cada sector, siempre que se requiera para el mejor desempeo de sus funciones, el cumplimiento de sus fines o la ms eficaz coordinacin de sus actividades. y B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agrupadas en cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo funcionamiento no sea ya conveniente desde el punto de vista de la economa nacional o del inters pblico.
TRANSITORIO
Posteriormente 14 lista anterior de Organismos fue adicionada en los siguientes trminos:
Acuerdo por el que se agregan a los sectores a que se refiere el artculo l? del Acuerdo Presidencial del 14 de enero del presente ao, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 del mismo mes, las entidades de la Administracin Pblica paraestatal que se sealan: D. O. F" del 12 de mayo de 1977:
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente afio el Ejecutivo Federal expidi el acuerdo que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al da 17 del mismo mes, por el que se dispuso el agrupamiento de las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones con el Gobierno Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo correspondiente. Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se refiere el prrafo anterior sugiere la conveniencia de llevar a cabo un reacomodo O adicin respecto a determinadas entidades y, al mismo tiempo corregir algunas deficiencias observadas. Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal comprende dentro de la Administracin Pblica Paraestatal a las empresas de participacin estatal minoritaria, y previene que la vigilancia de la participacin estatal quedar a cargo de un comisario que ser designado por el Secretario de Estado o Jefe del Depar-
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tamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente lo que plantea la necesidad de sealar a qu sector pertenece cada una de dichas empresas de participacin estatal minoritaria; he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
Primero. Se agregan a los sectores a que se refiere el artculo 19 del acuerdo presidencial del 13 de enero del presente ao, las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal que enseguida se expresan: Artculo 1Q
A) ... Estudios Amrica, S. A. Centro de Investigaciones para la Integracin Social. Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A. Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) .. Banco de Colima, S. A. Banco de Coahuila, S. A. Banco Industrial de Jalisco, S. A. Edificio Cook, S. C. Inmuebles FINASA, S. A. Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C. Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turstica. Fideicomiso para la emisin de certificados de participacin ordinarios amortizables, denominados "Petrobonos", Fideicomiso para el Cobro de Crditos y Venta de Bienes del Banco de la Propiedad y la Industria Textil, S. A. Fideicomiso para otorgar un crdito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A. (INCOBUSA) . Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperacin de la Inversin Federal.
F) Compaa Nacional Explotadora de Asbestos, S. A. Industria Petroqumica Nacional, S. A. Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V. Manufacturera Mexicana de Partes de Automviles, S. A. Maurimex, S. A. Mecamex, S. A. Mecnica Falk, S. A. de C. V. Minerales Mexicanos Mayaqu, S. A. de C. V. Minerales Submarinos Mexicanos, S. A. Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio Emiliano Zapata, S. C. de P. E. Y R. S. Tereftalatos Mexicanos, S. A. Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero de Minas.
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G) ...
Impulsora del Pequeo Comercio, S. A. de C. V. Interport, S. A. de C. V. Fideicomiso Centro Cvico y Comercial Mexicali.
B) ... Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios. Agroplstco de Baja California, S. de R. L. Productos de Maderas Finas, S. A.
1) ...
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos. Puentes Internacionales, S. A. Fideicomiso a favor de Radio Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V. Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenacin de los Terrenos ganados al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn.
J) .. INCOBUSA, S. A. de C. V. Terrenos Recreo, S. A. Servicios y Mantenimiento, S. A. Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda. Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyn. Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes. Fideicomiso Ciudad Industrial Mrida. Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotln, Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Jurez en Aguascalientes, Ags. Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiacin Petrolera en Morela, Mich. Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey, N.L. Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ensenada, B. C. Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son. Fideicomiso Industrial Durango. Fideicomiso para la construccin de la Ciudad Industrial Nayarita. Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del Ro Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gto. Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE. Fideicomiso Rodolfo Snchez Taboada, Conjunto Habitacional Las Plazas en Ti.i llana, B. C. Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) '"
Agencia Literaria, S. A. Audiovisual Fondo de Cultura, S. A. Bibliotecas Mexicanas, A. C. Colegio de Mxico, A. C. Distribuidora Nacional de Cultura Econmica, S. A. de C. V. Fondo de Informacin y Computacin, S. A. de C. V. Inmobiliaria Fondo de Cultura Econmica, S. A. Fondo de Cultura Econmica.
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Fondo Editorial de la Plstica Mexicana. Fondo para el Desarrollo de la Danza Popular Mexicana.
L) '" Centro Mexicano de Estudios en Farmacodependencia,

M) ... Fideicomiso para el Centro Nacional de Productividad-ARMO.
N) ... Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.

O) '" Comisin Coordinadora para el Desarrollo Turstico del Golfo de California. Inmobiliaria Hotelera, S. A. Promotora de Productos y Servicios para las empresas de Turismo Popular de Nayarit, S. A. de C. V. Recromex, S. A. de C. V. Segundo. Se retiran de los sectores a que se refiere el Artculo 19 del acuerdo presidencial del 13 de enero del presente ao, las entidades que a continuacin se expresan: Articulo 19
D) .. , Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A. Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A. Nuevo Vallarta, S. A. de C. V. Fideicomiso constituido con el importe de un legado del seor Eduardo Omarini. Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A. E) ... Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehua~tepec. Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja California.
F) ..
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios. Celulsicos Centauro, S. A. de C. V. Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V. Ingenio El Naranjo. S. A. Ingenio Tambaca, S. A. Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C. Oerlikon Italiana de Mxico, S. A. Swecomex, S. A. Fideicomiso para la construccin de la ciudad Industrial Nayarita. Fideicomiso para reconstruccin Fbrica Textil San Jos de Etla. G) ... Comercial Mexicana, S. A. de C. V.
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H) '" Colegio de Postgraduados, Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tab. Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V. Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Poblacin Ejidal. 1) ... Fideicomiso del Fondo N acional para los Desarrollos Portuarios. J) . -. Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta. Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenacin de los terrenos ganados al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn,
K) ._.
Fideicomiso Cultural Franz Mayer. Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina. P) '" Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnu. Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica. Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura. Tercero. Se adiciona el acuerdo presidencial del llJ de enero del presente ao con el siguiente artculo 59: Artculo 59 Para los efectos del segundo prrafo del Artculo 48 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, las siguientes empresas de participacin estatal minoritaria quedarn incluidas dentro de los sectores que enseguida se meno cionan:
A) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: Banco de Puebla, S. A. Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A. Banco Refaccionario de Jalisco, S. A.
B) Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial:
Altos Hornos de Centroamrica, S. A. Asesora Tcnica Industrial, S. A. de C. V. Azufrera Limonta, S. A. de C. V. Azufres Moralar, S. A. de C. V. Bolsas de Papel Guadalajara, S. A. Bolsas y Artculos de Papel, S. A. Borg and Beck de Mxico. S. A. Celulsicos Centauro, S. A. de C. V. Cementos Anhuac del Golfo, S. A. Ceres Ecolgica de Mxico, S. A. de C. V.
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Ciclo Qumica, S. A. Cobre de Mxico, S. A. Consorcio Manufacturero, S. A. Compaa Cuprfera La Verde, S. A. Compaa Industrial y Comercial Americana, S. A. Compaa Minera Autln, S. A. de C. V. Compaa Minera de Cananea, S. A. Compaa Minera Nacozari, S. A. Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V. Envases Generales Continental de Mxico, S. A. Explomn, S. A. de C. V. Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V. Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V. Industria de Telecomunicacin, S. A. Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A. Inmobiliaria Guardiana, S. A. Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A. Materias Primas Anhuac del Golfo, S. A. Metalrgica Almena, S. A. Mexicana de Cobre, S. A. Minera Lampazos, S. A. de C. V. Nacional de Instrumental Mdico, S. A. Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V. Productora Qumica de Jalisco, S. A. Promotora de Papel Peridico, S. A. de C. V. Oerlikon Italiana de Mxico, S. A. Qumica Fluor, S. A. Swecomex, S. A. Refractarios Mexicanos, S. A. Renault Mexicana, S. A. de C. V. Tubacero, S. A.
D) Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos: Cales Ejidales de Santa Luca del Camino, S. de R. L. Mezcal Santiago, S. A. Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V. Alimentos Tor, S. A. Impulsora La Forestal, S. de R. L. de I. P. Y C. V. E) Secretara de Comunicaciones y Transportes: Aeronaves del Centro, S. A. de C. V. Aeronaves del Este, S. A. de C. V. Aeronaves del Norte, S. A. de C. V. Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V. Aeronaves del Sur, S. A. de C. V. Transportacin Martima Mexicana, S. A.
F) Secretara de Turismo: Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A. Impulsora de Empresas Tursticas, S. A. de C. V.
()37
G) Departamento de Pesca: Distribuidora Pesquera EjidaI, S. A.
15.
OBLIGACIONES DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
De acuerdo con el artculo 8 de la ley de control, los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal estn obligados: "l. Inscribirse, dentro de los 30 das siguientes a la fecha de su constitucin, en el Registro de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, que llevar la Secretara del Patrimonio Nacional y a comunicarle, dentro del mismo plazo, las modificaciones o reformas que afecten su estructura; "H. Presentar oportunamente a la Secretara del Patrimonio Nacional sus presupuestos y programas anuales de operacin; "IlI. Presentar a la Secretara' del Patrimonio Nacional sus estados financieros mensuales y anuales; "IV. Dar las facilidades necesarias para que la Secretara del Patrimonio Nacional conozca, investigue, revise y verifique, sin limitacin alguna, la contabilidad, actas, libros, registros, documentos, sistemas y procedimientos de trabajo y produccin y, en general, la total operacin que se relacione directa o indirectamente con los fines u objetos del organismo o empresa; y "V. Organizar sus sistemas de contabilidad, control y auditora internos de acuerdo con las disposiciones que dicte la Secretara del Patrimonio N acional en los trminos de la fraccin 1 del artculo 7 Q. " Estas facultades como hemos visto, ya no corresponden a la Secretara del Patrimonio, la cual ha cambiado de denominacin, pasando las citadas facultades a las dependencias que hemos mencionado con anterioridad de acuerdo con la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, y en particular al artculo 5 transitorio de la misma.
16.
RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
Vamos a referirnos a la aplicacin de la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados, a los funcionarios de los organismos descentralizados. oc El artculo 111 de la ley de referencia, ordena en su prrafo segundo: ~ern aplicables las disposiciones contenidas en este captulo a los funcionanos y empleados de los organismos pblicos descentralizados, cuando aqullos sean designados por el Ejecutivo Federal o a proposicin del mismo." ~a. ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de partICIpacin estatal citada, dispone en su artculo 23: "De las violaciones de este captulo de la ley sern responsables los directores, presidentes, ge-
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rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano equivalente y el personal de vigilancia de los organismos y empresas."
17.
VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL RGIMEN DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
La descentralizacin forma parte del sistema moderno de instituciones polticas, gobernadas por los ms recientes principios de derecho constitucional y administrativo.w Este tipo de instituciones descarga al poder pblico de muy pesadas funciones que pueden manejarse bajo procedimientos tcnicos muy eficaces e idneos y sin los inconvenientes de la accin burocrtica centralizada. El presupuesto de estos organismos requiere normas de accin diferente a los del presupuesto general de la Federacin. La especializacin del presupuesto ofrece ventajas en beneficio de la institucin y de los usuarios del servicio. La descentralizacin por regin responde a una forma democrtica en la que las poblaciones tienen una ngerencia determinante, ya que entrega el gobierno de la institucin a los propios gobernados, que libremente pue den seleccionar los mejores elementos, el ms apegado a la regin y el que les ofrezca la mayor seguridad. Se piensa que los vnculos afectivos de los propios vecinos, representan un estmulo para la realizacin de una obra social. Tambin se toman en cuenta las formas tcnicas apropiadas para realizar una poltica urbana, o de principios que se comprenden bajo la denominacin. La descentralizacin por servicio responde al ideal de la poca dominada. por principios tcnico-cientficos.w . . La descentralizacin por servicio atiende a la naturaleza tcnica del mismo, que exige un organismo autnomo dotado de personalidad jurdica y un patrimonio propio, sobre estas bases: l. Es caracterstico de este rgimen un orden jurdico especial que determine la organizacin y funcionamiento de una institucin en la cual se pretende reducir sus relaciones jerrquicas con el poder central. . 2. Debe el organismo descentralizado procurarse los recursos necesanos para la realizacin de sus fines y tener el derecho de financiarlos. 3. La personalidad y el patrimonio de las instituciones descentralizadas no constituye un elemento diferenciador de las instituciones centralizadas, ya que en ellas existe uno y otro elemento necesario, pero no exclusivo. Autonoma tcnica no es independencia, porque el Estado refleja sUS
18 Bernardin Claudio y otros. Liberalisme, tradicionalisme, descentralisation- Lib. Ar' mand Colin. 1952. 19 Delgado Moreno, Juan. "La promocin de empresas estatales, Contabilidad Y ad ministracin." Rev. Fac. Comercio. UNAM. nm. 13, 1959, pg. 45.
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vnculos con esos organismos, pero se reserva la tutela administrativa con medios eficaces de control para mantener la unidad poltica. Estos medios son: facultad que tiene el Poder Legislativo de modificar la ley respectiva; nombramiento de consejeros, directores, gerentes, personal tcnico superior, control de sus presupuestos, revisin de su accin econmica. El veto que tiene el poder central, permite que las instituciones descentralizadas no se aparten de la poltica general del pas y del principio de legalidad. De una manera general, .para que opere integralmente la descentralizacin administrativa se requiere que la autonoma orgnica vaya acompaada de la autonoma tcnica. La descentralizacin administrativa fracciona el poder del Estado y debilita la accin del Poder Ejecutivo, con instituciones que, relativamente, salen de su rbita. El sistema presupuestal de estos organismos rompe la unidad con el presupuesto general de la nacin, creando un sistema de difcil control, que escapa a la accin revisora del Poder Legislativo y se realiza imperfectamente por los rganos financieros del gobierno federal. Han sido frecuentes los despilfarros y abusos de los consejos de administracin haciendo inversiones indebidas, sufriendo la accin de la poltica, repartiendo indebidos sobresuelo dos, gratificaciones y gastos innecesarios, que han obligado al Presidente a crear sistemas nuevos de control.w Resumiendo la discusin de este problema, podemos citar que los inconvenientes ms graves de la descentralizacin, se concentran en sus problemas econmicos. a) Rompe la unidad de la idea de personalidad, patrimonio y presupuesto del Estado. b) Destruye lo que Duez llama, la sinceridad y la claridad del presupuesto. e) Estimula los despilfarros con la intromisin de criterios polticos. d) Plantea el delicado control de su presupuesto, tanto por el gobierno federal, como por el Poder Legislativo. e) El rgimen descentralizado es propio para aquellos pases que tienen una buena organizacin en materia financiera. 1) La multiplicacin de los organismos descentralizados destruye la unidad del Estado. . g) Los pases que no tienen desarrollo cultural adecuado viven de la ficcin del descentralismo, es decir, se crean instituciones descentralizadas, para cubrir una fuerte centralizacin administrativa. h) El abuso del descentralismo conduce a la Administracin pblica por caminos de desorden e inmoralidad. Las ventajas que se sealan a la descentralizacin son las siguientes: a) Desde luego responde a un ideal tcnico y cientfico. La necesidad.
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Por acuerdo presidencial se limitaron las gratificaciones anuales.
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de manejar determinados asuntos con la experiencia de los conocimientos tcnicos modernos. b) La organizacin burocrtica centralizada no est lo suficientemente preparada para los nuevos derroteros de la Administracin pblica. e) Mantener un rgimen burocrtico insuficiente, es retardar o retrasar el adelanto de una nacin. d) Un presupuesto especial debidamente revisado y vigilado por el poder central, permite una adecuada inversin de sus elementos econmicos. e) Un organismo descentralizado permite el manejo de un sistema de crdito apropiado a su organizacin. /) Se mantiene la confianza del pblico. g) El derecho administrativo tiene sus propios principios, por lo que no se tienen que repetir las doctrinas civilistas propias para el manejo de intereses particulares e impropia para las instituciones en las que est vivamente interesada la sociedad. h) El poder para comercializar e industrializar ciertas actividades que estn en manos de los particulares, es propio de los tiempos que corren. El Estado procura aprovechar la experiencia de la iniciativa privada, sin una excesiva intervencin. Vivimos una poca de transicin que debe ser manejada con una poltica de acuerdo con las circunstancias del momento. Los estadistas deben medir el alcance de la poltica econmica del Estado, pensando siempre que no tienen derecho a comprometer el porvenir de un pueblo. No todas las materias deben ser objeto de descentralizacin. Las materias que corresponden a las Secretaras y Departamentos de Estado se entorpeceran si se desarrollan en organismos descentralizados. Por ejemplo, la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas acta de acuerdo con U? programa general vial, planeado convenientemente con la colaboracin de diversos rganos del poder pblico. Descentralizar el servicio equivale a retardar el programa de caminos. Por otra parte, estas instituciones centralizadas se pueden valer de instituciones descentralizadas para ciertos o determinados propsitos como el organismo descentralizado denominado "Caminos y Puentes Federales de Ingresos", que es un medio para que los ciudadanos contribuyan con cuotas o peajes, que reintegren la inversin de las obras y estimulen la construccin de otras, dispongan del crdito pblico y privado y acten con cierta libertad administrativa.
CAPTULO II
FORMAS QUE REVISTE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO

Los establecimientos pblicos en la legislacin mexicana.-l. La descentralizacin administrativa por servicio en la legislacin mexicana.-2. Estudio general de los establecimientos pblicos. SECCIN SEGUNDA. Las comisiones y corporaciones administrativas aurnomas.-3. Concepto de comisiones administradvas.-4. Naturaleza jurdica de las comisiones administrativas.-5. Las principales comisiones en el derecho administrativo mexicano.-6. Comisiones y corporaciones en el derecho norteamercano.e-Ssccrx TERCERA. Las instituciones nacionales de crdito.-7. Concepto de institucin nacional de crdto.s-B. Antecedentes de las instituciones nacionales de crdito.-9. Fundamenos constitucionales de las instituciones nacionales de crdio.-IO. Formas de organizacin de las instituciones nacionales de crdito.-ll. Integracin del patrimonio de las instituciones nacionales de crdito.e-I 2. Las actuales instituciones nacionales de crdito.-13. Las instituciones nacionales de crdito son instituciones descentralizadas o empresas de participacin estatals-Seccr CUARTA. Los institutos, instituciones, consejos, compaas, comits, laboratorios, productoras, productos, industrias, patronatos, juntas, fondos, patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales, fideicomisos.-14. Origen y naturaleza.
SECCIN PRIMERA.
SECCIN PRIMERA
LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
1.
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO EN LA LEGISLACIN MEXICANA
La materia de la descentralizacin administrativa se ha venido desarrollando en nuestro pas en una forma. irregular y sin la unidad de un sistema doctrinal o legislativo. La falta de un texto expreso en la Constitucin origina estos problemas en su consideracin inicial. Esta multiplicidad de instituciones responden a varados propsitos y a legislaciones de origen diverso a nuestra legislacin, que forman Un cuadro irregular de organizacin administrativa.
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La legislacin mexicana emplea denominaciones muy variadas para las instituciones descentralizadas. Esto se debe al origen de esas formas de organizacin, que responden a diversas legislaciones extranjeras. En el segundo cuarto de este siglo, que llamaremos el auge de las instituciones descentralizadas, el legislador mexicano tuvo que inspirarse en esas fuentes para crear las instituciones descentralizadas por servicio, pero por razones lgicas, las instituciones sufrieron las naturales transformaciones que exiga nuestra vida social. Las diversas denominaciones empleadas por nuestra legislacin, que deben pasar por el tamiz de una crtica juiciosa que las defina, son las siguientes: Seccin
l. Los establecimientos pblicos como el Ingenio del Mante. II. Las comisiones y corporaciones; III. Las instituciones nacionales de crdito; IV. Los institutos, patronatos, juntas, fondos, patrimonios y fundaciones, etc.
"
Adems en los siguientes captulos de este ttulo haremos referencia a otras instituciones: Cap. V. La empresa pblica en Mxico; Cap. VI. El fideicomiso estatal; Cap. VII. Las empresas e instituciones privadas de inters pblico. El artculo 45 de la Ley Orgnica expresa: ..... cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten". Pueden verse los acuerdos presidenciales anteriormente citados, de fecha: D. O. F., del 17 de enero de 1977; y D. O. F., del 12 de mayo del mismo ao, contienen las listas de los organismos que componen el sector pcraestatal.
2.
'.
ESTUDIO GENERAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS
Los establecimientos pblicos forman una organizacin descentralizada que p~ viene del derecho administrativo francs, de su legislacin y de su jurispnlden~~. No debe confundirse el establecimiento pblico con el establecimiento de uuh dad pblica. El primero se estructura en el mbito del Estado y se rige por normas de derecho pblico, en tanto que el segundo' se regula por la accin particular, dentro del derecho privado, aunque, en ocasiones, se sujete a las determinaciones de una ley especial. El establecimiento pblico, dice Waline 1 es siempre una persona moral, ~r consiguiente, un centro de intereses jurdicamente protegidos; tiene un patrimonio afectado a un fin determinado, y administrado segn las disposiciones del texto legal o reglamentario que lo ha organizado. Hay instituciones que llenan una finalidad social, como una crcel, que no son establecimientos pblicos. Una universidad regulada por su propia organizacin jurdica es un establecimiento pblico. Debemos insistir en que no debe confundirse el establecimiento pblico con el establecimiento de utilidad pblica, pues este ltimo se organiza de acuerdo con los intereses particulares, a los cuales la ley tiene inters en proteger y fomentar.
1
Maree) Waline. ob, cit., pg. %27.
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como una fundacin de asistencia privada, o un instituto particular artstico que concentra valiosas colecciones de obras de arte, en los cuales la ley no hace sino respetar la voluntad de los fundadores y suplindola siempre en la misma intencin de sus autores.s Es notoria la influencia del Derecho francs en la creacin de nuestros estableCimientos pblicos, si bien, en los ltimos tiempos, nos hemos apartado de la doctrina francesa para seguir otros derroteros. El artculo 18, fraccin H, del Cdigo Civil del 31 de mano de 1884, aluda a las asociaciones o corporaciones temporales o perpetuas con algn fin o por algn motivo de utilidad pblica, o de utilidad pblica particular, juntamente. Los aro tculos 39 y 40 agregan: Ninguna asociacin o corporacin tiene entidad jurdica si no est legalmente autorizada o permitida. Las asociaciones o corporaciones que gozan de entidad jurdica, pueden ejercer todos los derechos civiles relativos a los intereses legtimos de su instituto. Estos artculos corresponden a los Arts. 43, 44, Y 45 del cdigo civil de 1870. Por lo que se refiere al vigente cdigo civil del 30 de agosto de 1928 para el Distrito Federal, el artculo 25, fracciones n y VI aluden a las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley; y a las asociaciones distintas de las enumeradas que se propongan fines polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueren desconocidas por la ley. Artculo 26. Las personas morales obran y se obligan por medio de los rganos que las repre sentarn sea por disposicin de la ley o conforme a las disposiciones relativas de sus escrituras constitutivas y de sus estatutos. Artculo 28. Las personas morales se regirn por las leyes correspondientes, por su escritura constitutiva y por sus estatutos. Otros preceptos del cdigo civil para el Distrito Federal, aluden a los establecmientos pblicos, tal es el caso, por va de ejemplo, del artculo 1329: "La herencia o legado que se deje' a un establecimiento pblico, imponindole algn gravamen o bajo alguna condicin, slo sern vlidos si el gobierno los aprueba." Desde que las instituciones jurdicas francesas comenzaron a tener una mayor influencia en el desarrollo de nuestro derecho administrativo, una de las ideas que tom mayor importancia fue la del establecimiento pblico. Diversas leyes administrativas aluden a estas instituciones. Debemos, por lo tanto, ocurrir a la doctrina de su origen para caracterizarlas en relacin con nuestras leyes. No es la doctrina muy precisa para caracterizar a los establecimientos pblicos, ya que la legislacin no tiene una definicin de ellos, y el concepto ha sido construido por la jurisprudencia. Se citan como obras importantes las de M. Flutre a y M. Drago:' El punto de pattida es que el establecimiento pblico siempre es un mieto de derecho pblico, que se beneficia de las prerrogativas de las personas administrativas, debiendo distinguirse de las personas jurdicas pblicas en la descentralizacin por regin. Siguiendo al propio Waline, veremos en qu coinciden y en qu se diferencian el sistema francs r el que regula nuestras leyes. El establecimiento pblico se beneficia de las prerrogativas reservadas a las personas de derecho administrativo:
2
Ren Cnnois. La notian d'tablissement public en droit administratif franrais. Pa-
riso Lib. Gen. Droit.et Jur. 1959. 1 v. 244 pgs.

8 M. Flutliel enai sur l4 notian4'tablissement publico Th. Lyon. 1~5 . M. Drago. Les crlses tk l4 notion d'tablissement publi. Th. Pars. Lyon.
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a) Sus fondos tienen el carcter de ingresos pblicos, disponen de personalidad jurdica y de un patrimonio propio. b) Estos bienes no son susceptibles de vas de ejecucin forzada. En nuestro derecho las instituciones descentralizadas responden ante los Tribunales Federales, Juntas Federales de Conciliacin, Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje y en ocasiones ante el Tribunal Fiscal de la Federacin. Las decisiones de los jueces y magistrados se ejecutan en los trminos de su propia legislacin. c) Las obras ejecutadas por cuenta del establecimiento pblico son obras pblicas y deben regirse por el artculo 134 de la Constitucin y su propia legislacin. d) Los establecimientos pblicos gozan de diversas ventajas de carcter fiscal. e) Estn sometidos a una tutela administrativa ms estricta que las personas de derecho privado. Debe, sin embargo, atenerse a su ley, pues en unos casos se seala un rgimen de plena autonoma como en el caso de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. La ley de organizaciones descentralizadas no se aplica de acuerdo con el artculo 1'l. f) Finalmente, el rgimen jurdico del establecimiento pblico seala sus rga nos, sus funciones y finalidades, su rgimen econmico y financiero y principalmente sus relaciones con el poder central, que se caracterizan por la eliminacin de los principales poderes del rgimen centralizado, quedando como ms importante, el de vigilancia que asumen las Secretaras de Estado. No debe confundirse el establecimiento pblico con las empresas o sociedades de economa mixta. La intervencin del Estado obedece en ambos casos a propsitos diferentes. Los establecimientos pblicos son sujetos de derecho pblico; las empresas de economa mixta son empresas de derecho privado. En los primeros el Estado realiza finalidades pblicas ligadas con sus prerrogativas. En las segundas, son actividades de particulares que el Estado considera necesario estimular, bajo la forma de aportacin de capital, crditos, subsidios, prerrogativas, que en muchos casos lo obligan a asegurar, participando en la organizacin de la empresa privada, que por esta sola circunstancia no pierde su carcter. Paul Duez y Guy Debeyre resumen la necesidad de los establecimientos pblicos en estos trminos: 5 "1. El procedimiento del' establecimiento pblico permite descongestionar a la Administracin General, sustrae el servicio a las influencias parlamentarias y asegura una gestin ms independiente confindolo a los tcnicos con asociacin posible de los representantes de los usuarios del servicio. "2. Se espera, por este procedimiento, asegurar un mejor rendimiento del servicio con una gestin ms econmica. Los excedentes de los ingresos no son reintegrados al presupuesto general del Estado o al de las colectividades descentralizadas; ellos aprovechan el presupuesto propio del servicio, lo que constituye para los agentes encargados del servicio un poderoso estmulo para una gestin sabia y econmica. "3. El procedimiento estimula 'las liberalidades, donaciones y legados. Un particular gratificar ms voluntariamente al servicio especializado correspondiente precisamente al objeto que l desea alentar, que a una persona administrativa con
5 Paul Duez et Guy Debeyre. Trait de droit administrati], Pars. Dalloz. 1952, p gina 66 ss. Charles Eisenmann. Centralisation et descentralisation, Pars. Librairie generale de droit &: de Jurisprudence. 1948. 1 v, 330 pgs.
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una competencia ms general, esta ltima puede a veces desviar la liberalidad de su objeto y no ejecutar fielmente la carga que grava la liberalidad. "4. Algunas veces la adopcin del procedimiento es motivado por preocupaciones financieras egostas del Estado. La creacin de un establecimiento pblico, con su presupuesto de gasto del Estado, haciendo salir de ste los gastos relacionados al servicio considerado."
SECCIN SEGUNDA
LAS COMISIONES Y CORPORACIONES ADMINISTRATIVAS AUTNOMAS
3.
CONCEPTO DE COMISIN ADMINISTRATIVA
Las comisiones y corporaciones, como ms adelante comprobaremos, tienen su origen en el derecho anglo-sajn. Es el modelo norteamericano el que ha servido de base principalmente para la creacin de estos organismos, a los cuales se han asignado regmenes jurdicos diversos a la tradicin imperante en el vecino pas. En numerosas ocasiones se han mezclado elementos de sistemas contradictorios de organizacin en una misma institucin.f Desde luego, con el concepto de comisin no haremos referencia al contrato mercantil en virtud del cual un mandatario realiza en su nombre, mediante remuneracin, pero por cuenta de otro, una operacin comercial, en particular el desempeo o ejecucin de algn servicio o cosa. En este tema haremos referencia a la comisin como una forma de organizacin administrativa, es decir, un conjunto de personas encargadas legalmente de realizar determinadas actividades que corresponden al Estado, asumiendo las diversas formas centralizadas, desconcentradas o descentralizadas. La comisin es una entidad poltica y se sita dentro de la actividad general del Estado, con sus elementos peculiares o sean: un rgimen jurdico general, una actividad especfica, personalidad jurdica, patrimonio propio.'
4.
NATURALEZA JUImCA DE LAS COMISIONES ADMINISTRATIVAS
La legislacin administrativa mexicana desde el siglo pasado emple el trmino "comisin" y lo hizo para referirse a ciertos organismos centralizados menores en materia administrativa. El auge de las "comisslons' en los Estados Unidos determin que nuestros juristas y legisladores trasplantaran esas instituciones creadas unas para la poca de paz y otras para la poca de guerra con su diversa naturaleza jurdica. De este modo
6 En la doctrina norteamericana la "Commission" se define como: HA pattern of local govemment organzaton in which both legislative and admins-
trative functions are unified in a smaIl plural-member board. Each member of the board is responsible for a major administrative functions in commissions governed ctes whle the board administers functions coIlectively in township and county government," Dictionary 01 Political Science, ed. by Joseph Dunner. Philosophical Lbrary, pg. 106.
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las ir~orporaron a nuestro Derecho administrativo, sin subordinarse estrictamente a sus tradiciones y a sus propias estructuras. En la segunda mitad de este siglo, comenzaron a surgir en Mxico esas organizaciones bajo el nombre de comisiones al que se agregaba la materia que atendan. Desde luego debe decirse que ese trasplante no fue literalmente semejante al del vecino pas. Por una parte, la misma variabilidad que tenan en aquel pas; y por la otra, por nuestras propias caractersticas, que nos obligaban a adaptarlas a nuestro rgimen jurdico. De este modo, como veremos, surgieron importantes instituciones como la Comisin Nacional Bancaria, la Comisin Federal de Electricidad y otras ms que sealaremos. A las comisiones gubernamentales en Mxico se les objet de anticonstitucionales, repitindose todos los argumentos que se esgriman en contra de los organismos descentralizados, desde luego, olvidndose que no todas las comisiones haban sido organizadas bajo la forma descentralizada. La argumentacin inicial parta del artculo 90 de la Constitucin, pensndose que no poda haber otros organismos que las Secretaras y Departamentos de Estado y los que se crearon rompan esta supuesta armona constitucional. Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte," el apoyo constitucional fue el precepto que enumera las facultades del congreso general, entre nosotros el artculo 73. La ltima fraccin de este precepto y su homlogo en el vecino pas estatuye: el Congreso tiene facultad -fraccin XXX- para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los poderes de la Unin. Estando facultado el Congreso general para dictar una ley creando una institucin administrativa, correlativamente y de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, el Presidente est obligado a ejecutarla.f Posteriormente en 1942, se reform la fraccin XXXI del artculo 123 de la Constitucin y en l se alude, a lo que era ya una realidad, las empresas que son administradas en forma directa o descentralizada por el gobierno federal; y las empresas que acten en virtud de un contrato o concesin federal, que son de la competencia exclusiva de las autoridades federales. El rgimen de las comisiones en Mxico ha tenido, en algunos casos, un xito relativo. Las leyes que crearon las primeras comisiones se vieron obligadas a numerosas reformas legales, porque su rgimen jurdico daba mucho que desear. Estdiese por ejemplo, el caso de la Comisin Federal de Electricidad, cuyas leyes fueron objeto de numerosas modificaciones. En otras comisiones, en verdad, lo que se quiso crear fue un rgimen descentralizado, sin que en muchos casos se hubiere alcanzado esta finalidad. Algunas de las comisiones actuales obedecen ms a razones de carcter poltico que econ7 Ramn Madencs. Las funciones de derecho privado. Ediciones Acervo. Barcelona. 1960. 1 v, 3U pgs. 8 Miguel ngel Gmez Yez. 'La organizacin administrativa y las comisiones autnomas. Los antecedentes norteamericanos." Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Tomo IX, abril-junio de 1949, nmero 42, pg. 95 Y siguientes. Emilio Rabasa y Jess Rodrguez y Rodrguez. "Estudio comparativo de las comisiones y corporaciones descentralizadas en los Estados Unidos de Norte Amrica 'y Mxico:' Boletn del Instituto de Derecho Comparado de Mxico. Ao ,V. Septembr-diciembre, 1952. NDl. 15, pg. 9. Mxico.
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mico, y las que se encuentran en una situacin intermedia, pronto tendrn, al finalizar sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas administrativas. Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro pas, desde las principales como Petrleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales y otras ms, demandan nuevas y urgentes medidas -de organizacin y control del poder pblico. El ejemplo norteamericano se debe seguir no slo para crear comisiones gubernamentales, sino tambin para aprovechar sus experiencias como las de restarles facultades financieras y subordinarlas al rgimen general del presupuesto federal, a la revisin constante de su contabilidad; a la limitacin de despilfarros intiles y antieconmicos; a la sujecin estricta de sus presupuestos; a la limitacin onerosa para el Estado de gastos fuera del presupuesto que luego se justifican ante consejos dciles que no impiden estas anomalas. Para remediar estos males se expidi la ley para el control por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1970. No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervisin de las instituciones descentralizadas con finalidades econmicas e industriales. sino a una distribucin planificada de labores. La Ley org-nica de la Administracin Pblica Federal, citada anteriormente, precisa la intervencin de las Secretaras de Estado en esta materia.
5. LAS
PRINCIPALES COMISIONES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO
Las principales comisiones en el derecho administrativo mexicano se pueden comprender en los grupos siguientes: de los varios cientos de organismos organizados en forma de comisiones administrativas:
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relacin publicada por la Secretara del Patrimonio Nacional: D. O. F. 4 de septiembre de 1973: Comisin coordinadora para el desarrollo integral del Istmo de Tehuantepec. Id. de la Pennsula de la Baja California. Comisin de Aguas del Valle de Mxico. Comisin de Fomento minero. Comisin de operacin y fomento de actividades acadmicas del Instituto Politcnico Nacional. Comisin de Tarifas de electricidad y gas. Comisin del Papaloapan, Comisin del Ro Balsas. Comisin del Ro Fuerte. Comisin Federal de electricidad. Comisin Nacional coordinadora de Puertos. Comisin Nacional de Fruticultura. Comisin Nacional de la Industria azucarera. Comisin Nacional de las zonas ridas. Comisin Nacional de los salariosmfnimos.
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b) Y c) Comisiones Centralizadas y Comisiones Desconcentradas: Al estudiar esta forma de organizacin administrativa sealamos las ms importantes comisiones centralizadas y desconcentradas y a ellas nos remitimos.
d) Comisiones intersecretariales: Acuerdo por el que se constituye una Comisin Intersecretarial que tendr como funcin el formular directamente para proponer la forma y trminos en que deben realizarse las obras para sus reparaciones y acondicionamientos. D. O. F., del 30 de enero de 1971. Son numerosas las Comisiones Intersecretariales.
e) Comisiones internacionales: Federacin cafetalera centroamericana. Comit organizador de la segunda conferencia interamericana de agricultura.
f) Comisiones desaparecidas: Comisin Nacional de Irrigacin. Comisin Nacional de Turismo y otras.
g) Comisiones transformadas: como algunas de las citadas. Las listas de las Comisiones pueden consultarse en los acuerdos de D. O. F. del 17 de enero de 1977 y D. O. F. del 13 de mayo del mismo ao.
6.
COMISIONES y CORPORACIONES EN EL DERECHO NRTEAMERICAN
En la cspide de la organizacin administrativa de los E.U.A., se encuentra el Presidente y el VicePresidente de la Repblica. La Oficina Ejecutiva del Presidente consta de estas dependencias: White House Office. Office of Management and Budget. Council of Economic Advisers. National Aeronautics and Space Council. National Security Council. Office of Economic Opportunity. Office of Emergency Preparedness. Office of Science and Technology. Office of the Special Representative for Trade Negotiations. Council on Internationa1 Economic Policy. Office of Consumer Affairs. Office of Intergovernmental Re1ations. Council on Environmental Quality. Domestic Counci1. Office of Telecommunications Poliey. Consta adems del Gobierno con 11 Departamentos: de Estado, del Tesoro, de la Defensa, de Justicia, del Interior, de Agricultura, de Comercio, del Trabajo, de la Salud, Educacin y Bienestar, el de la Vivienda y Desarrollo Urbano y el de Transportacin. El principio de la divisin y equilibrio de poderes ha sido uno de los principiOS
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bsicos del derecho norteamericano inspirado principalmente en las tradiciones constitucionales del pensamiento poltico ingls. El desarrollo comercial e industrial en aquel pas se vio obligado a emprender nuevos caminos para la atencin de nuevas '1 complicadas actividades del poder pblico. Pronto el liberalismo tradicional se orienta a aceptar las crecientes intervenciones del Estado, que justifica su actitud ante la ineludible atencin de los servicios pblicos, que reclaman nuevos mtodos '1 nuevos procedimientos para satisfacer las necesidades de millones de habitantes.? Dicen Rabasa y Rodrguez: "Sin embargo, la marcha de los negocios pblicos, la creciente actividad de la maquinaria administrativa, el avance constante del inters pblico sobre el privado, en una palabra, el estatismo, 'hubo de velar por la resolucin expedita de los problemas al Ejecutivo planteados. Ms an, a la mecanizacin burocrtica propia de las Secretaras de Estado y Departamentos, escapaban un sinfn de actividades que urga al Estado controlar, pero que, no obstante, se salan de la urdimbre propia del poder ejecutivo. Se trataba de llegar al pblico sin empachos burocrticos, haba que controlar diligentemente el comercio nterestatal, se necesitaba la creacin inmediata de grandes empresas. Todo ello no poda incluirse como una parte ms dentro del presupuesto nacional, y era necesario procurar la creacin y funcionamiento de organismos que atendieran estas necesidades pblicas con la movilidad propia de una empresa particular, pero bajo la gida del Estado. As se crearon estos organismos de naturaleza mixta con funciones, usando una expresin aceptada por la doctrina norteamericana, cuasi-legislativas y cuasijudiciales. Apareciendo a continuacin, por esta necesidad gubernamental, las comisiones regulatorias independientes y las corporaciones gubernamentales."
Las comisiones regulatorias independientes

En el ao de 1883 se cre la Comisin de los Estados Unidos para el Servicio Civil, como una agencia centralizada dependiente del Presidente, pero fuera de la accin de los Departamentos. En el ao de 1887 se form la Comisin del Comercio Interestatal alejada de supen'isin presidencial y acentundose la necesidad de mantenerla independiente. Cada consejero duraba siete aos y se sustituan en rotacin, pudiendo ser removidos slo por ineficacia, negligencia o delito. Ms tarde surgieron, creadas por el Congreso General: la Comisin Federal de Intercambio, en 1914; la Comisin Federal de Electricidad, en 1920; la Comisin Federal de Comunicaciones, en 1934; el Consejo Nacional para las Relaciones de Trabajo, en 1935. Estas comisiones no son organismos autnomos, pues se mueven en la rbita
9 Edward S. Mason. The Corporation in modern society. Harvard University. Joseph E. Bradley. Eundamentals 01 Corperation Finance. 1959. Rinehart Se Company, Inc, New York. 1 v, 644 pgs. K. C. Wheare. Government [)y Commities. An Essay on the British Constitution, Oxrord at the Clarendon Press. 1955. 1 v, 264 pgs. W. A. Robson. "La Public Corporation en Gran Bretaa." tu de Ad. Pb. I. Est.: 1'01. Madrid. Nm. 22. enero-abril. 1957. pg. Lll , WiIlis John. Parlamentary Pouiers 01 the English Government Departments:" 1933.
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del Ejecutivo, pero gozan de ciertas facultades que les permiten una gestin independiente. Son una creacin del Poder Legislativo Federal, quien por medio de una ley fija sus condiciones generales y particulares de su personalidad, patrimonio y rgimen. En cuanto al Poder Judicial Federal revisa las decisiones de las comisiones, si as lo solicitan los perjudicados. Por lo que se refiere al Ejecutivo, ste designa a los miembros de las comisiones y el Senado las ratifica. Para cesarlos se requiere apoyarse en la ley y fundarlo.l''
Oficinas independientes y establecimientos

Administrative Conference of the U.S. Atomic Energy Commisson, Civil Aeronautics Board. Distrct o Columbia. Envronmental Protecton Agency. Export-Irnport Bank of the U.S. Farm Credit Administration. Federal Comrnunications Commission. Federal Deposit Insurance Corporation. Federal Home Loan Bank Board. Federal Maritime Commssion, Federal Mediation and Conciliaton Service. Federal Power Commission. Federal Reserve Systern, Board of Governors of the. Federal Trade Commission, General Services Administration. Interstate Commerce Commisson. Natonal Aeronautics and Space Administration, National Foundation on the Arts and the Humanities. Natiorial Labor Relations Board. National Mediation Board. National Science Foundation. Railroad Retrement Board. Security and Exchange Commission, Selecton Service System. Small' Business Administration. Smithsonian Institution. Termessee Valley Authority. U.S. Civil Service Commission, U.S. Information Agency. U.S. Postal Service. U.S. Tariff Commission. Veterans Administraton.
10 Rabasa y Rodrguez y Rodrguez citan una importante ejecutoria de la supr~ ve Corte que apoya la obligacin de fundar en la ley una remocin: Humprey's Exeeut1 vs, United States 295 U. S. 602 (1935). 11 Esta enumeracin se formula hasta el lQ de enero de 1976.
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Esta lista de las actuales agencias norteamericanas, es bastante precisa para in. dicarnos las materias que son de su competencia y la forma como se organizan, predominando en los ms importantes Consejos de Comisionados con una duracin fija de aos de servicio y formados con un nmero variable de uno a once comisionados. Otras denominaciones de altos puestos importantes en las agencias son: Chairman, Administrador, Director, Covernor, Comptroller, Public Printer, que tienen a su cargo la direccin de estas organizaciones, hoy en mayor relacin con el Ejecutivo que durante otras pocas, por las razones ya expuestas con anterioridad. No deben confundirse las agencias que se sealan anteriormente, las cuales tienen un rgimen jurdico propio, con las agencias del Ejecutivo, que dependen jerrquicamente de l. Comentando las instituciones mencionadas, nos dice William Anderson:
12
"No existe en la constitucin norteamericana palabra alguna acerca de las comisiones cuasi-legislativas y cuasi-judiciales y otros cuerpos similares. La constitucin no reconoce ninguna otra clase de oficinas, excepto estrictamente los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los tres poderes, separados y distintos. Sigue diciendo, adems, que este reconocimiento hecho por la Corte de cierto tipo intermedio de poderes y comisiones pudiera ser ms importante que la nueva limitacin al poder de remocin del Presidente." Y el juez Landis agrega: "La insistencia en separar en compartimientos el poder sobre lneas tripartitas, cedi en el siglo XIX, ante las exigencias del gobierno. Sin exceso de teora poltica, pero con un sentido agudo del espritu prctico, se crearon rganos cuyas funciones abarcaban los tres aspectos del gobierno. La funcin legislativa, la aplicacin de la ley y el arreglo de las reclamaciones hechas por los litigantes estaban confiados a ellos. Con el transcur.so de los aos, el proceso creci. Estos rganos, tribunales y juntas con facultades legIslativas por razones de conveniencia, fueron diferenciados de los rganos burocrticos gubernativos existentes, l1amndoseles administrativos." 13 Desde el ao de 1930 apareci un nuevo tipo de organizacin administrativa de notoria influencia en la vida poltica de aquel pas: o sea la corporacin gubernamental. En esta organizacin se mantiene una precisa independencia del Ejecutivo e.n varios trminos legales, pero el control del poder pblico se mantiene en forma ngurosa. Las dos primeras instituciones creadas fueron El Banco de Norteamrica en 1781 y El Banco de los Estados Unidos en 1791. En el primer cuarto de este siglo y como una consecuencia de los problemas b~licos se crean diversas corporaciones: Ferrocarril de Panam, la Corporacin de Fmanciamiento, la Corporacin del Azcar, la Corporacin de la Vivienda, etc., siendo disueltas al terminar la contienda. En los aos subsecuentes se crearon diversas corporaciones en diversas materias hasta completar cerca de cien corporaciones.
12 William Anderson. The American Government. Henry Holt and Co. New York. 1938. Pgs. 50~ y siguientes. 18 Lands James Me. Cauley. El poder administrativo. Editorial Roque Depalma.
Buenos Aires. 1951. Introduccin X.
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Las corporaciones gubernamentales

Los autores citados, Rabasa y Rodrguez y Rodrguez nos dicen: "Tomando una de las diversas caractersticas antes sealadas, o sea su ndependencia Io relacin con el gobierno, podran establecerse, si no tipos definidos al menos tres generalizaciones con cierta identificacin personal. En primer trmino, se encuentran lS corporaciones gubernamentales que podramos llamar 'strictu sensu', Son aquellas que en su totalidad son propiedad del gobierno. En segundo lugar. estn las corporaciones en lS que el gobierno o bien tiene participacin por sus aportaciones, o representacin en el consejo administrativo, o ambas cosas a la vez; pero que caen bajo el control de la iniciativa privada. Estos sistemas reciben el nombre de empresas de carcter mixto. Por ltimo, existen las corporaciones establecidas por la iniciativa privada bajo el amparo de' una ley y sujetas a cierta supervi. sin gubernamental, pero en las que la autoridad administrativa central no tiene participacin ni representacin alguna. Estas limas organizaciones propiamente. quedan fuera del concepto de corporaciones gubernamentales, pero se las toma en consideracin por la determinada trascendencia de sus funciones, que pueden verificarse en cooperacin con el gobierno." Mltiples han sido las razones que se han presentado para justificar la organi. zacn de las corporaciones gubernamentales. El xito indudable de la corporacin "T'ennessee Valley Authority" pronto se divulg como el ejemplo de un organismo bien organizado para realizar fines industriales en un vasto plan de conjunto.P El lento mecanismo de la administracin pblica, justifica otras' entidades que pueden responder a las crecientes necesidades pblicas. La idoneidad y eficiencia de los funcionarios de estas empresas, los obligan constantemente a adoptar nuevos procedimientos tcnicos para mantener al da la organizacin.ts Sin embargo, el poder pblico en los Estados Unidos del Norte, por razones de diverso alcance, ha establecido numerosas limitaciones a las corporaciones guberna mentales. principalmnte todo lo que se refiere a la revisin de su rgimen finan ciero. La ley de 1945 recoge todas las experiencias de estas corporaciones y las obliga a nuevas modalidades en sus relaciones con el Estado. Caso diferente es el de las corporaciones mixtas, en donde se mezclan intereses pblicos con los privados, como un estmulo a determinadas actividades en las que el Estado tiene inters. El auge de estas empresas obedece a varias razones, siendo las ms' importantes: la propia ayuda del Estado en materia econmica que encuentra el medio de estimular el desarrollo de ciertas actividades econmicas y el anhelo de la iniciativa privada de alcanzar pronto su autosuficiencia y volver a su rgimen inicial de derecho privado. Las empresas de economa mixta en Mxico comprenden a este tipo de organizacin regulado por las normas de derecho privado,
14 C. Herman Pritchett, T'he Tennessee Valley Authority. Chapel HilL 1943. University of North Carolina Press. 1 v. 333 pgs. 15 La creacin de la Junta de Gobierno de los organismos descentralizados, y empresas de Estado, D. O. 31 de marzo de 1959 se propone una intervencin del Estado en el manejo de las empresas citadas. Reformada D. O. F. 25 de junio de 1960. Acuerdo que dispone que las Secretaras, Departamentos de Estado y organismos de5centralizados y empresas de participacin estatal elaboren un programa de inversio~~s; Bernard C. Gavit. The commerce clause 01 the United States Constitution, The Principia Prcss, Inc. Bloomongton, Indiana. 1 v. 568 pgs.
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y por la ley de organizaciones descentralizadas y empresas de participacin estatal, en sus relaciones con el Estado. El rgimen de las comisiones en Mxico ha tenido, en algunos casos, un xito relativo. Las leyes que crearon las primeras comisiones se vieron obligadas a numerosas reformas legales, porque su rgimen jurdico daba mucho que desear.
SECCIN TERCERA LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO
7.
CONCEPTO DE INSTITUCIN NACIONAL DE CRDITO
Mezclando elementos de organizacin del derecho privado y del derecho pblico surgieron estas instituciones de crdito desde el ao de 1925 en que fue creado el Banco de Mxico, S. A. Posteriormente se configuraron otras instituciones, para impulsar determinadas actividades comerciales e industriales.I" Las finalidades de las instituciones nacionales de crdito estn claramente expuestas en la exposicin de motivos del "reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares nacionales de crdito" (D. O. F. 29 de junio de 1959) : 17 "Que para incrementar en la mayor medida y en el menor plazo posible el ingreso nacional y elevar sustancialmente el nivel general de vida, es necesario el aprovechamiento ptimo de la fuerza de trabajo y de los recursos naturales y financieros de que el pas dispone; "Que las instituciones nacionales de crdito y las organizaciones auxiliares de crdito representan ya un sector de gran importancia de nuestro sistema crediticio; "Que aun cuando dichas entidades estn regidas por normas legales y estatutarias, acordes con las finalidades y caractersticas especficas de su estructura y funcionamiento, para el mejor aprovechamiento de sus recursos es preciso que esos organismos coordinen sus actividades entre s, as como con la banca privada; "Que es indispensable, por tanto, implantar una poltica crediticia unitaria mediante una vinculacin orgnica entre las autoridades financieras del pas y las instituciones nacionales de crdito y las organizaciones auxiliares; "Que esas mismas consideraciones son aplicables a los fideicomisos constituidos por el gobierno federal en las instituciones nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros con fines de fomento econmico; . "He tenido a bien expedir el siguiente reglamento, etc. Ley general de Instituciones de Crdito y organizaciones auxiliares (D. O. F. del 31 de mayo de 1941 y sus reformas) ; . "Arr, 1. La presente ley se aplicar a las empresas que tengan por objeto el ejercicio habitual de la banca y del crdito dentro del territorio de la Repblica;
16 Manuel Snchez Cun. El crdito a largo plazo en Mxico. Antonio Manero. La reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. 1958. Mario Solana. El Banco de Estado. 1926. 17 Reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares de crdito. D. O. F. del 28 de junio de 1959.
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"Se exceptuarn de la aplicacin de la misma el Banco de Mxico y las dems instituciones nacionales de crdito, cuando as lo establezcan las leyes; "Se reputarn instituciones u organizaciones auxiliares nacionales de crdito las constituidas con participacin del gobierno federal, o en las cuales ste se reserve el derecho de nombrar la mayora del consejo de administracin o de la junta directiva, o de aprobar o vetar los acuerdos que la asamblea o el consejo adopten. "Competer exclusivamente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la adopcin de todas las medidas relativas tanto a la creacin como al funcionamiento de las instituciones nacionales de crdito, Dicha Secretara ser el rgano competente para todo cuanto se refiera a las dems instituciones de crdito y organizaciones auxiliares," Vase, adems, refs. y ads.: D. O. XII-29-1970 a la ley General de Instituciones de Crdito. Las instituciones nacionales de crdito son organismos descentralizados que realizan algunos aspectos del ejercicio habi tual de la banca y el comercio y las finalidades pblicas que el Estado les asigna, bajo la forma de una sociedad mercantil, principalmente la sociedad annima.tf Se discute si las instituciones' nacionales de crdito son servicios pblicos o realizan fines o atribuciones del Estado. Desde luego puede afirmarse que son servicios pblicos, en el sentido amplio que adopta nuestra legislacin administrativa. Son facultades del Estado que realiza en ocasiones con la concurrencia de las actividades particulares.
8.
ANTECEDENTES DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO
Como antecedentes del sistema bancario mexicano en general, debemos sealar una primera institucin de crdito de corta duracin creada durante la Colonia en 1793 a instancia de los mineros de la Nueva Espaa para financiar a la industria minera; otras organizaciones practicaron el crdito en forma irregular. Durante el Mxico independiente se cre el 16 de octubre de 1830 el "Ba~co de Avo" para el fomento de la industria textil que dur doce aos. El 29 de Julio de 1857 se constituy un banco de emisin bajo el nombre de "Banco ~e Mxico, S. A.", tambin de vida efmera. En el informe al constituyente se aludl6 el 8 de octubre del mismo ao a "que se ha decretado el establecimiento de un Banco Nacional". Tambin al Congreso de la Unin se propuso el 23 de novieJllo bre de 1868 el establecimiento de un Banco Central, sin aprobarse. Durante el imperio en 1864 se cre el Banco de Londres y Mxico y Sudamrca, el Nacional Monte de Piedad y el Banco Nacional de 1881 se estableci el Banco Nacional Mexicano. Es esta la primera ocasin en que se emplea la expresin "nacional" en U?I institucin de crdito, luego otras instituciones la emplearon como el Banco NaoO' nal de Londres, Mxico y Sudamrica, el Nacional Monte de Piedad y el Banco Nacional de Mxico. El Cdigo de Comercio del 15 de abril de 1884 en el captulo XIII regul el sistema bancario. Su establecimiento requera la autorizacin de la Secretara de Hacienda y se organizaba bajo la forma de sociedad de responsabilidad lim~~ El Cdigo de Comercio de 1889 derog el anterior rigindose por una ley es}"'18 Considero un grave error comprender a las instituciones nacionales de adito di la ley de la banca privada. Debe expedirse una ley propia para la banca pblica.
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y requera adems de la autorizacin de Hacienda, de la aprobacin del contrato
por el Congreso de la Unin. La ley de instituciones de crdito de 1897 emprendi la reglamentacin de los bancos de emisin, los bancos re faccionarios y los bancos hipotecarios. De este modo se crearon el Banco Agrcola e Hipotecario de Mxico y el Banco Hipotecario y Agrcola del Pacfico. La ley fue reformada en ]908 crendose la Caja de Prstamos para obras de irrigacin y fomento de la agricultura, S. A., del gobierno federal y de los otros bancos. El desorden bancario oblig al seor presidente Carranza, por decreto del 15 de septiembre de 1916 a eliminar la libre facultad de emitir billetes.tv y se procedi a la liquidacin de los bancos de emisin. insistiendo en que se creara un Banco de Estado. El constituyente de 1917 aprob por una parte el artculo 28 constitucional asumiendo el Estado la emisin de billetes; v el artculo 73, fraccin X facultando al Congreso de la Unin para legislar en ~ateria de instituciones de crdito. El 25 de agosto de 1925 se expidi la ley orgnica del Banco de Mxico, para armonizar los principios de la economa bancaria con la Constitucin y obtener los recursos financieros de la institucin. La ley clasific los bancos en .Banco nico de Emisin; Bancos hipotecarios; Bancos refaccionarios, agrcolas, industriales, Bancos de Descuento, Depsito y los de Fideicomiso y la Comisin Nacional Bancaria, regida por su ley y su reglamento.w Posteriormente se crearon el Banco Nacional de Crdito Agrcola, S. A., y el Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Decreto que autoriza la creacin del Banco Nacional Agropecuario, D. O. F., del 8 de marzo de 1965; Reglas para el establecimiento y operacin de Bancos Mltiples, y otras importantes instituciones nacionales de crdito. 21
9.
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LAS IN5TITUCIONF.5 NACIONALES DE CRDITO
El artculo 73, fraccin X de la Constitucin faculta al Congreso de la Unin para legislar en materia de "instituciones de crdito" y "para establecer el Banco -de Emisin ( nico en los trminos del artculo 28 de la Constitucin". El artculo 2R constitucional en su primer prrafo ordena: "En los Estados Unidos Mexicanos no hahr monopolios ni estancos de ninguna dase; ni exencin de impuestos; ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria; exceptundose nicamente los relativos -a la acuacin de moneda. a los
19 Claude Ducouloux, Les societs d'economie mixte en Erance et en Italie, Lib. Gral. de Droit. et Jur. Pars. 196~. 1 v. 283 pgs. 20 Jean Denis Bredin. "L'entreprise semipubliqtle et publique et le droit priv. Lib. Gral. de Droit et Jur. Pars. 1957. l Y. 304 pgs. 21 La Ley de crdito agrcola de 30 de diciembre de 1955, indic en su artculo 49 que el Banco Nacional de Crdito Ejidal y el Banco Nacional de Crdito Agrlcola y Ganadero son organismos descentralizados y funcionan en forma de sociedades annimas. The ,Federal Reserve System. Purpouses and Functions. Board of Go'vernol'$ of the Federal Reserve System. Washington 1935. 3\\ ed. Third printing l v. 208 pginas. Hctor Cmara. Sociedades de eeonomia mixta. Eds. Aray Buenos Aires. 19M. 1 v. 156 pgs.
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correos, telgrafos y radiotelegrafa, a la emisin de billetes por medio de un solo Banco, que controlar el gobierno federal, y a los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la reproduccin de sus obras, y a los que, para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora." Por otra parte la fraccin XXIX, inciso 30 del artculo 73 constitucional faculta al Congreso de la Unin, para establecer contribuciones: "sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros".
10.
FORMAS DE ORGANIZACIN DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO
Las instituciones nacionales de crdito han obedecido a una doble orientacin en su organizacin: a) Instituciones nacionales de crdito creadas por medio de una ley federal, como el Banco de Mxico, S. A., Nacional Financiera, S. A., etc. b) Instituciones nacionales de crdito organizadas por medio de un acuerdo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, como el Banco de Comercio Exterior, S. A., el Banco Nacional Cinematogrfico, S. A., etc. Estas instituciones se organizan bajo la forma de sociedades annimas en los trminos de la ley general de sociedades mercantiles. La expresin, S. A., es comn a estas empresas o instituciones de Estado. 22 Algunas de las instituciones nacionales estn reguladas, adems, por una ley orgnica administrativa, su escritura constitutiva y sus estatutos. Otras carecen de ley y se subordinan a un decreto constitutivo o a sus propias normas de organizacin, escritura constitutiva, estatutos y reglas de operacin. El personal de las instituciones nacionales se rige por el Estatuto Bancario, que es el vigente para las dems instituciones bancarias. Las instituciones nacionales de crdito forman parte del sistema bancario nacional y estn agrupadas en la Asociacin de Banqueros. El Estado ha cuidado, con acierto, que la banca privada se entere de la marcha de las instituciones nacionales. 'Desde luego no son instituciones privadas de crdito, porque el rgimen al que estn sometidas es de derecho pblico. La aplicacin de la ley de sociedades mero cantiles no desvirta este carcter, porque slo se trata de una forma jurdica ~ue se ha considerado adecuada a su organizacin, para hacer ms atractiva su relaCIn con los particulares. Adems, las reJaciones con los particulares y las instituciones se regulan por el derecho privado, ya que no existe ninguna razn para crear un rgimen exorbitante, que slo pondra obstculos a la marcha de las instituciones nacionales.e
22 Reuter. Les participation [inancires, le socits anonymes au seruice des collectives publiques. Recueil. Sirey. 1935. Pars. 23 La Suprema Corte sostuvo que el Banco Nacional de Crdito Ejidal, S. A., es una mera institucin de crdito. Tomo 91, pgina 1645. Resoluciones posteriores de este alto Tribunal, modificaron su punto de vista. Vase el tomo 96 pginas 1021 y 1027 del Sema-
nario Judicial de la Federacin.
Daniel Kuri Brea. "El crdito agrcola en Mxico. Bases para la reestructuracin del sistema." Reo, Fac. [ur, enero-marzo. 1948, nm. 37, pg. 63.
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Se ha pensado tambin que las instituciones nacionales son empresas de participacin estatal o de economa mixta. Esta confusin se ha originado por la circunstancia de que la banca privada tiene una -representacin en la empresa y participa en la constitucin del capital social. 24 La denominacin es errnea porque como veremos al estudiar las empresas de participacin estatal, slo se refiere a aquellas empresas a las que alude el artculo 3Q de la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. La opinin dominante es que las instituciones nacionales de crdito son organismos de servicio pblico descentralizado.se Vase el artculo 73, fraccin X de la Constitucin. En efecto, constan de los siguientes elementos: a) Personalidad jurdica. b) Patrimonio propio. e) Rgimen jurdico adecuado. d) Realizan servicios tcnicos. e) Mantienen un rgimen desligado de la accin del Estado. f) El Estado slo se reserva determinadas facultades para el ejercicio del poder de vigilancia y control de dichos organismos. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, as como el Tribunal Unitario del Primer 'Circuito, han dictado diversas resoluciones, sosteniendo el criterio de que determinadas instituciones nacionales de crdito son organismos descentralizados.w Podemos formular estas estimaciones de carcter generaJ.27
a) Las instituciones nacionales de crdito son instituciones pblicas, y su rgimen jurdico es de derecho pblico. b) Realizan finalidades o propsitos del Estado, que corresponden a lluevas modalidades del intervencionismo pblico.
. 24
Debe observarse que las empresas de participacin estatal son instituciones pblicas
mixtas, reguladas tanto por el derecho privado, como por el derecho pblico.
25 No siempre la doctrina se muestra uniforme en la determinacin de la naturaleza jurdica de las instituciones que estn a cargo del Estado, regulando el crdito. Vase a este respecto la siguiente obra: Pierre Wigny. Ob, cit., pg. 80. 26 Es innegable que el Patronato del Ahorro Nacional, es una institucin de Estado, segn decreto que aparece publicado en el Diario Oficial, con fecha 30 de diciembre de 1950, el que indudablemente fue perjudicado en su patrimonio. si el empleado acusado dispuso de cierta cantidad, ya que de acuerdo con los artculos 1 y 2 de la Ley del ahorro nacional, se trata de una dependencia del Ejecutivo Federal. Semanario Judicial de la Federacin. Sexta poca. Volumen XII. 2~ parte, pgina 160. Tribunal Unitario del Primer Circuito. Resolucin de 11 de marzo de 195-7. Toca nmero 330-56. 27 Antonio Manero. La reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. Talleres Grficos de la Nacin. 1958. Mxico. Antonio Manero. La revolucin bancaria en Mxico. Talleres Grficos de la Nacin.
1957.
Antonio Manero. El Banco de Mxico. Sus origenes y fundacin. 1926. New York. Manuel Snchez Cun, "El crdito a largo plazo en Mxico". Una resea histrica. Ed. Grfica Panamericana. Mxico. Mario Solana Gutirrez, El Banco del Estado Ed, Continente. 1926. Mxico. Alberto J. Pani, Tres monograjias, Ed. Alante 1941. Mxico. Ramn Beteta Quintana.
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c) El rgimen de derecho privado, que en parte las regula, obedece a una neo cesidad de armonizar el inters privado y el pblico. d) El artculo 123 de la Constitucin se aplica a las instituciones nacionales de crdito. Sus problemas son de la competencia federal. e) Los delitos que se cometan contra las instituciones nacionales de crdito son delitos federales. ) No requieren de concesin o autorizacin especial del Estado, para funcionar. El rgimen de las instituciones nacionales de crdito es legal. g) No se puede ser a la vez empresa de participacin estatal y organismo descentralizado, porque corresponden a regmenes diversos y contradictorios. Tesis: el Banco Nacional de Crdito Ejidal constituye un organismo de servicio pblico descentralizado. Los artculos 1 y 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal las agrupa en el sector paraestatal. . Es muy importante el criterio que adopta el artculo 46 de dicha ley al considerar a las Instituciones Nacionales de Crdito como Empresas de Participacin Estatal: Art. 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas de paricipacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos: a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms organismos descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin In del art,cu. lo 3Q de esta Ley, considerados conjunta o separadamente aporten o sean propIetarios del 50% o ms del capital social; b) Que en la Constitucin de su capital social se hagan figurar acciones de serie especial, que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administra cin o de la junta directiva u rgano de gobierno equivalente."
11. INTEGRACIN DEL PATRIMONIO DE LAS INSTITUCIONES

NACIONALES DE CRDITO
Las instituciones nacionales integran su patrimonio con fondos provenientes prin cipalmente del Estado que en definitiva es el que rgula toda su economa. El capital social se descompone en varias series de acciones que representan las diversas dependencias o instituciones del gobierno federal. Las leyes y norma.s de estas instituciones, en forma expresa prohben que determinadas series de aCClOnes puedan estar en manos de particulares, pues se reservan al gobierno federal en forma exclusiva. En determinadas instituciones el capital privado se representa en una serie especial de acciones, que forman siempre minora del capital de la empresa. La presencia de los particulares en estas instituciones nacionales obedece al propsito del
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Estado, de que se den a conocer las actividades pblicas y encuentran la comprensin y colaboracin de las empresas prvadas.ss
13.
LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON INSTITUCIONES
Un notable desarrollo han tenido las instituciones nacionales de crdito en nuestro pas, siendo las ms importantes las siguientes: 2\} Banco de Mxico, S. A. Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Nacional Financiera, S. A. D. O. F. del 2 de enero de 1975. Banco Nacional de Crdito Rural. D. O. F. del 18 de agosto de 1975. Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A. D. O. F. del 15 de febrero de 1969. Banco Nacional Cinematogrfico, S. A. Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A, ley que lo crea: Pro 2, de abril de 1941, reforma de 30 de diciembre de 1946. Banco Nacional de Transportes, S. A. (en liquidacin). Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S. A. Uniones Nacionales de Crdito, S. A. Banco Nacional Urbano, S. A. D. O. F. del 28 de octubre de 1974. Patronato del Ahorro Nacional, S. A Sociedad Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo. Almacenes Nacionales de Depsito, S. A Comisin Nacional de Seguros. Financiera Nacional Azucarera. Banco Obrero de Fomento Industrial.
13.
LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS O EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL?
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal", no se aplica a estas instituciones. En efecto el artculo 1'1, fraccin 1 de dicha ley, excepta de la aplicacin de dicha ley a: "1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas."
as Luis G. Labastida. Estudio histrico y filosfico sobre la legislacin de los bancos. Mxico 1889, Imprenta del Gobierno. Enrique Martnez Sobral, Estudios elementales de la legislacin bancaria. Mxico. Tip. or, In. Pe. 1911. Heliodoro Dueas. Evolucin bancaria. Ed. Cultura. Mxico. 2\} Ernesto Lobato. "El crdito en Mxico". Gonzalo Mora Ortiz. Temas mexicanos. Ed. Ruta. Miguel Lerdo de Tejada. Comercio Exterior de Mxico.
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Por consiguiente, las instituciones nacionales de crdito se rigen por la Ley de Instituciones de Crdito y la Ley de la Comisin Nacional Bancaria. Hemos' insistido en la tesis de que las instituciones nacionales de crdito, es una forma que el Estado emplea para descentralizar el crdito y realizar otras finalidades financieras. Sin embargo, se ha expresado en diversos estudios que las instituciones nadonales de crdito, son empresas de participacin estatal. Daremos algunos argumentos para precisar su naturaleza de organismos descentralizados. Ante todo, el Estado "no participa" en dichas empresas, ya que como se ha repetido realiza una finalidad esencial del Estado, como es la regulacin del crdito. El control del Estado, en las empresas de participacin estatal es casi total, porque la constitucin del capital se divide en una serie de acciones, A, B, e, D, etc., que expresamente se reservan a rganos del Estado centralizados o descentralizados. Slo una pequea serie de acciones corresponde a la banca privada, y se estima que es una forma simblica o necesaria para que ella participe de la accin oficial r est presente en las determinaciones del Consejo de Administracin y de la Asamblea General de accionistas e incluso se escuche la voz de esos intereses y el Estado pueda realizar una accin armnica, con dichas instituciones. Cmo vamos a denominar empresa de participacin estatal al Banco de Mxico, S. A., regido por principios constitucionales; a Nacional Financiera, S. A., al Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A., y a otras instituciones nacionales de crdito, cuyas aItas finalidades se relacionan estrictamente con los grandes fines financieros y econmicos del Estado? Hemos de repetir con insistencia que nuestros legisladores no se han ajustado en puridad a, las formas clsicas administrativas, ya que ellos han impreso a las instituciones que han creado las modalidades que han juzgado necesarias. Es lgico suponer que el Estado, al expedir una ley especial de "Institucione~ Nacionales de Crdito", apartndola de la Banca privada, tendr que meditar SI es o no conveniente la presencia de ellas en la nueva organizacin. Lo caracterstico de una empresa de participacin estatal, es la combinacin, siempre accesoria o transitoria, del capital pblico y privado, para realizar fines que son propios de la iniciativa privada y en ningn caso, participacin en fines esenciales del Estado. La imprecisin en cuanto a la naturaleza jurdica de las instituciones nacionales de crdito, conduce a problemas graves tales como los siguientes: un hecho deli~ tuoso es peculado en ciertas instituciones como el Banco de Mxico, Nacional FInanciera y otras, en tanto que el mismo hecho es abuso de confianza en el Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. En unos casos, los de peculado, la competencia es de los tribunales de la Federacin; en tanto que los otros casos, el abuso de confianza, es de la competencia de los tribunales del orden comn. Concluimos estas consideraciones jurdicas afirmando que respecto de las instituciones nacionales de crdito, creadas por medio de una ley, no debe vacilarse en afirmar que son instituciones descentralizadas que realizan un servicio pblico. En cuanto a las instituciones nacionales de crdito, creadas por medio de U? acuerdo y organizadas bajo la forma de sociedad annima, lo conveniente para evttar confusiones es que se expidan las leyes propias de su organizacin, como en el Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A., que ha adquirido tan singular desarroIl~. Como ya indicamos anteriormente, el artculo 46 de la Ley orgnica de la Adrol'
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nistracin Pblica Federal considera a las Instituciones Nacionales de Crdito como empresas de participacin estatal, criterio que seguiremos discutiendo, porque en nuestra opinin estas Instituciones I son verdaderos organismos descentralizados en materia de crdito, sobre todo organismos como el Banco de Mxico que tiene un fuerte apoyo constitucional en el artculo 28, adems de sealar su origen.
SECCIN CUARTA
LOS INSTITUTOS, INSTITUCIONES, CONSEJOS, COMPA1'l'fAS, COMI. TS, LABORATORIOS, PRODUCTORAS, PRODUCTOS, INDUSTRIAS, PATRONATOS, JUNTAS, FONDOS, PATRIMONIOS, FUNDACIONES, UNIONES, DIRECCIONES, HOSPITALES y FIDEICOMISOS
14.
ORIGEN y NATURALEZA
Algunas de estas instituciones provienen del derecho espaol y francs moderno
y algunas de instituciones coloniales; otras son de reciente creacin y obedecen a

la satisfaccin de necesidades urgentes. En un principio los institutos se organizaron bajo una forma centralizada, pero ms tarde la mayor parte de ellos fueron desconcentrados, y existen algunos casos de institutos descentralizados. Las corporaciones, patronatos, fondos, juntas, etc., se han creado para mantenerse con cierta autonoma y no sufrir la accin del Estado. Los organismos descentralizados en materia de asistencia pblica han mantenido hasta cierto punto su independencia frente a la Secretara de Salubridad y Asistencia, que en diversos momentos pretendi tener una ingerencia directa en el manejo de estos organismos. Para determinar la fisonoma de una institucin, de las antes sealadas, en cada caso se debe estudiar el texto de la ley y sus antecedentes legislativos. En un principio estas instituciones estuvieron organizadas en una forma centralizada, dependiendo directamente de alguna secretara de Estado. Hubieron casos de excepcin, como el Nacional Monte de Piedad al cual se dio una importante autonoma. Esta institucin fue creada por Real Cdula sobre la fundacin del Monte de Piedad de Mxico, de 2 de junio de 1774. Posteriormente algunas de las antiguas instituciones se han venido transformando, organizndose en forma descentralizada o desconcentrada segn los casos, e incluso en sistemas mixtos, como en el propio caso citado del Monte de Piedad, que adems de regularse por sus propios estatutos autnomos, de la ley de asistencia p.rivada, tambin se ha organizado un departamento bancario, como institucin naCIOnal de crdito. El rgimen de creacin de estas instituciones, no ha obedecido en la mayor parte de los casos a una tendencia sistemtica de organizacin. La formacin de cada organismo se ha orientado a la iniciativa propia de sus autores, dentro de un criterio general de centralizacin o descentralizacin,' no llegndose a definir con claridad la naturaleza jurdica de muchas de las instituciones. En el derecho clsico o tradicional y en las activas instituciones de asistencia p.rivada, este grupo de instituciones obedec! a fines especficos y a una organ~ (In adecuada para proteger determinados mtereses, Tal es el caso de las fundado-
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nes en las cuales se protegen y estimulan las liberalidades o filantropas de los particulares, para fomentar la asistencia social. Los patronatos y fundaciones tambin han sido objeto de la atencin del Estado, para la creacin de bibliotecas, hemerotecas, galeras o museos de arte y otros casos anlogos. Esta situacin ha cambiado notablemente de acuerdo con el nuevo sistema de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que ordena el reagrupamiento en sectores de dichas entidades. Vase el anteriormente citado "Acuerdo, por el que las entidades de la Adrninistracin Pblica paraestatal, a que se refiere este acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Se cretarla de Estado o Departamento Administrativo que se determina". D. O. F., del 17 de enero de 1977 y Acuerdo complementario de 12 de mayo del mismo ao. Finalmente indicamos que la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federa!' agrupa en el sector paraestatal a dichos organismos, cualquiera que sea su deriominacin, si concurren sus elementos legales: Artculo 45. "Dentro de la admuistracn pblica paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
CAPTULO III
LA EMPRESA PBLICA EN MXICO

1. El panorama econmico en el que se desenvuelve la actividad del Estado.-2. El intervencionismo de Estado en Mxico y el nacimiento de la empresa pblica.-3. La empresa desde el punto de vista jurdico.-4. La empresa desde el punto de vista econmico.-5. La empresa privada y la empresa pblica.-6. Concepto de empresa pblica.-7. Los elementos de la empresa pblica.-8. Formas que reviste la actividad industrial y mercantil del Estado.-9. Primer grupo de empresas o cargo del Estado.-IO. Segundo grupo de empresas pblicas.-lI. El accionariado estatal.-I2. La empresa pblica en la forma de sociedad annima.-13. La empresa pblica y la empresa semi-pblica.-I4. La empresa pblica loca1.-l5. La doctrina y la legislacin sobre la empresa pblica.
l. EL
PANORAMA ECONMICO EN QUE SE DESENVUELVE LA ACTIVIDAD
DEL ESTADO
En el rgimen de la libre empresa -en particular que en el Estado liberal o Estado polica del siglo pasado- la accin del poder pblico se ve limitada por el principio clsico de la economa liberal que sostiene que "la economa progresa mejor sin la intervencin del Estado". De acuerdo con estas ideas, ~a estructura del Estado capitalista se apoya en el rgimen de la libre empresa mdependiente, que multiplic estas empresas en forma arrolladora en los Estados Unidos de Norteamrica y en Inglaterra y en proporciones menores en otros Estados, pero siempre importantes para la economa nacional.! La clula econmica de esos pases es la libre empresa independiente, apoyada en la teora de la libre concurrencia, que form una comunidad de produccin frente al Estado. La libre empresa fue considerada. en cierto modo, como el estado natural de la vida econmica.
1 Daniel Coso Villegas. Historia moderna de Mxico. La repblica restaurada. Vida econmica. Editorial Hermes, Mxico. 1955. F. C. Econ. Mxico. 1960. Mxico cincuenta aos de revolucin. 1. La economla. Humberto Brseo Sierra. "La empresa estatal en Mxico". En la obra: La empresa Pt1blica. T. 11. Pg. 1839. Publicaciones del Real Colegio de Espaa, en Bolonia, bajo la direccin de Evelio Verdera y Tuells, 1970.
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Esta forma de organizacin empresarial cont con todo e! apoyo del Estado, que consider que de este modo se realizaba el imperio de las leyes naturales. Aunque como se ha demostrado, en la realidad no existe una libre concurrencia, con los elementos que le asign la escuela clsica, ni son los mismos los caracteres de las leyes draconianas de una competencia imperfecta. La actividad de los particulares en el rgimen liberal se conoce con el nombre de la economa de mercado libre, que rechaza toda intervencin del Estado, salvo la proteccin de esas actividades. La accin econmica descansa en los propsitos especulativos de la actividad individual y en la determinacin del precio sujeta a la libre fluctuacin del mercado. La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurrencia o pOl" las limitaciones econmicas que ellos imponen, ante los excesos e insuficiencias de un capitalismo impersonal. Es en estas situaciones en las que ms se requiere la intervencin estatal, al pasar de un sistema de economa libre, a un sistema de economa dirigida, de un Estado abstencionista a las diversas formas del Estado intervencionista. Capitalismo e imperialismo econmico-poltico, son formas violentas o pacficas de expansin comercial e industrial en beneficio de los grandes empresarios, los cuales van ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso de transformacin hacia formas ms humanas de la vida social. Colonialismo, penetracin econmica, inversiones extranjeras y la consiguiente dependencia econmica -ya que todo _capital tiene una nacionalidad- creando zonas de influencia en Asia, frica y la Amrica Latina, son manifestaciones reales del dominio econmico de nuestro siglo, surgiendo el colonialismo econmico, estrechamente vinculados aquellos regmenes lo mismo a Estados capitalistas que a Estados comunistas.
Este fenmeno fue descrito en 1915 por Lenin, al sealar que la concentra cin y monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias primas, se alcanzaban por los medios violentos de la poltica imperialista; concluyendo que el imperialismo es la ltima fase del capitalismo.
En un principio y de una manera exclusiva, domin la idea de la empresa privada, la que fue gobernada por los principios del liberalismo de"! siglo XIX. Ms tarde la empresa privada se liga al auge del capitalismo de tendencia monopolizadora, hasta que, finalmente, en el segundo cuarto de este siglo, el Estado comienza a ejercer una influencia mayor sobre las empresas, hasta el advenimiento de la empresa pblica. El Estado acaba por convertirse -entre indecisiones y vacilaciones- en promotor de una economa dirigida que da paso a nuevas formas de intervencin del Estado en e! proceso de la produccin. La Era contempornea, con las nuevas ideas de! demoliberalismo o liberalismo social y el fuerte impacto de los sistemas socialistas y comunistas Y los grandes adelantos cientficos y tecnolgicos, seala nuevos derroteros al Estado, con el constante aumento y cambio de sus actividades en campos hasta ayer reservados exclusivamente a la economa privada. El mundo atra
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viesa por una profunda crisis de incertidumbre. Los desplazamientos de las nuevas actividades obedecen a causas muy complejas, tales como el tremendo proceso contradictorio entre sistemas econmicos y polticos irreconciliables, los ndices demogrficos en constante y peligroso aumento y la magnitud de otros problemas sociales, en particular, el de la distribucin justa de la riqueza social. Hemos visto 'surgir en los ltimos tiempos al Estado-empresario, al Estado-organizador, al Estado promotor de la riqueza pblica, al Estado-accionista, y al Estado emprendedor en nuevas actividades, siempre acosado por las grandes carencias nacionales y la insuficiencia e incomprensin de la iniciativa privada, para acometer nuevas empresas, detener el alza de los artculos de consumo necesario o el grave problema del desempleo, aprovechando las tcnicas de la empresa privada y las propias experiencias de los Estados socialistas. La organizacin poltica no puede esperar con los brazos cruzados. ante la miseria colectiva o el temor de un desquiciamiento econmico, a que buenamente lleguen los promotores del desarrollo econmico, industrial o comercial.
Inflacin, desocupacin, desnivel presupuesta], elevacin constante de precios, insuficiencia de salarios y otras causas provocan el profundo malestar de la sociedad mundial cuyas consecuencias son difciles de prever, ya que los remedios y soluciones son insuficientes. Ante el llamado de la Secretara de Comercio del gobierno mexicano, sealando la posibilidad del establecimiento de industrias nuevas, a las que el Estado ofrece numerosas garantas, la accin privada no ha res~()ndido con el vigor que requiere el formar nuevas fuentes de riqueza, necesanas para crear ms de ochocientos mil empleos, en relacin con nuestro desarrollo econmico. O los particulares colaboran en este desarrollo, con todas las ventajas que el Estarlo les proporciona, o el Estado se ve obligado a lanzarse en nuevas actividades, en una constante accin de produccin de bienes y servicios, incluso, como ya lo ha hecho, adoptando la organizacin de las sociedades mercantiles. La industrializacin del pas es una meta ineludible para robustecer la economa nacional y poder incorporar a mejores formas de vida a una poblacin campesina y obrera que aCusa niveles de vida muy bajos. Los signos del futuro sealan, no la unin del Estado y las empresas particulares, sino una exclusiva accin estatal, en los nuevos moldes de gestin de las empresas pblicas.
. Aunque los fines polticos y econmicos del Estad? ~ean variables y contmgentes y estn constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos s~stemas que se disputan la hegemona mundial, ruede ~firmarse que al finah~ar este siglo y bajo la presin de las tendencias SOCiales, se robustezca y afirme una mayor y ms precisa intervencin del Estado, ~omo supremo regulador de la economa nacional, tanto para fortalecer y estimular el desarr~llo econmico interno, como en lo externo para librarse de la implacable accin de los Estados capitalistas. En los Estados que sealan un franco intervencionismo del poder p-
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blico, pero en {arma moderada, las empresas privadas tienen un amplio campo de accin, pues son la base de su organizacin y pueden coexistir con un sector pblico, todava limitado, que integran las empresas a cargo del Estado. El que las formas jurdicas, polticas y econmicas sean irregulares y an imprecisas, no son factores que puedan detener la accin econmica del Estado, obligado a tomar el rumbo que las mismas necesidades sociales le sealen imperiosamente.
I
Valentn Andrs Alvarez ("Introduccin al estudio de la empresa pblica". Reo.
de Ad. Pblica, IEP, Madrid, nmero 3, sept-dic. de 1950, pgina 41), nos dice:
"Una actividad econmica debe y slo debe, pasar de privada a pblica cuando dentro de la economa libre contrara o es indiferente a fines econmicos, sociales, erc., que el Estado considera imprescindible cumplir, y la actividad es, adems, en manos de (~ste, un instrumento que permite cumplirlos o mejorar su cumplimiento" y ms adelante agrega: "Si el Estado fue ensanchando el sector pblico a costa del privado, se produjo todo ello porque la resultante social de las fuerzas originadas en el seno de la sociedad misma empujaba en esa direccin a todas las actividades."
2.
EL INTERVENCIONISMO DE ESTADO fu~ MXICO y EL NACIMIENTO DE LA EMPRESA PBLICA
El saldo econmico del rgimen colonial fue extremadamente limitado Y desprovisto de las instituciones necesarias para afrontar los problemas de un pueblo en crecimiento. Heredamos graves problemas ancestrales, unidos a una creciente inseguridad econmica y poltica y carentes de los instrumentos necesarios para afrontar situaciones siempre angustiosas.s Al consumarse la Independencia nacional el pas viva de la minera Y de una raqutica agricultura. Las escasas fuentes de riqueza estaban en las manos de una pequea minora de tenatenientes, comerciantes y de la Iglesia. La capacidad adquisitiva del mexicano era mnima. Durante el siglo pasado los gobiernos -en medio de condiciones inestables y de situaciones violentas en lo poltico y en lo econmico- se preocuparon por impulsar el desarrollo econmico, aunque ste, a la postre, fue lento y limitado. De un artesanado incipiente pasamos a formas elementales de la industria. Esa poca fue eminentemente liberal, al amparo de las Cons2 Alfonso Nava Negrete. "Empresa pblica y sociedad annima de Estado". Reo. de la Fac. Derecho. Nm. 57. Ene-marzo. 1965, pg. 181. Humberto Briseo Sierra. La empresa estatal en' Mxico. Publics, del Real Colegio de Espaa en Bolonia Tomo H, pgina 1839. Andrs Sierra Rojas. La empresa pblica mexicana. Conferencias de las Facultades de Derecho de Nuevo Len y Coahuila. Jorge Olivera Toro. Manual de Derecho administrativo. 2~ ed. -Ed. Porra. S. A., pg. 269.
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tituciones de 1824 y 1857. Este sistema exiga que el Estado no interviniera en los procesos de la vida econmica. La intervencin directa y ocasional del Estado en algunos casos excepcionales, respondi a motivos meramente fiscales y no al propsito de asumir actividades empresariales. El rgimen del general Porfirio Daz dio grandes facilidades al capital extranjero, que comenz a desarrollar ciertas formas de empresas privadas, tales como la explotacin de los recursos naturales, minera, petrleo, Ferrocarriles y otros. Las fuentes econmicas internas eran insuficientes para un desarrollo normal del pas, por lo que las formas de explotacin fueron demasiado onerosas, mantenindose los cuadros anteriores y constituyendo una fuente constante de problemas internacionales. El rgimen de la libre empresa qued en manos de los extranjeros, con una precaria intervencin del gobierno y de la clase capitalista nacional alejada del desarrollo econmico. La Revolucin de 1910 seal nuevas rutas para la transformacin econmica de la nacin, aunque en un principio su programa se limit a aspectos generales de la poltica nacional; posteriormente encontr nuevas formas y realizaciones econmicas. El principio capital de este movimiento se orient a elevar la bajsima productividad agrcola y a mejorar las condiciones de vida de las clases obrera y campesina. Dentro del sistema econmico-poltico -que acusa en .aspectos generales un intervencionismo estatal moderado- el Estado estimula todas las actividades privadas, las cuales se desenvuelven bajo la tutela estatal, y les abre todas las oportunidades que se requieran, poniendo a su alcance las informaciones internas y externas que necesiten, apoyndolos con medidas proteccionistas, tales como la solidez de la moneda, el rgimen fiscal, crdito fcil y amplio, rgimen vial, adems de subsidios exenciones y otras .medidas que aseguren los beneficios de la actividad empresarial. La posicin del Estado es subsidiaria o complementaria, ya que interviene cuando as lo reclama un inters social predominante, o cuando la iniciativa privado no quiera, no pueda o acte con notorio perjuicio para la comunidad. As hemos visto surgir la industria petroqumica, la industria automotriz, la industria siderrgica y otras, que el Estado atiende en forma exclusiva o en concurrencia con los particulares. El sistema liberal establecido en la Constitucin de 1857 fue un magnfico apoyo para el sistema de la libre empresa, que se desarroll en situaciones precarias, por el abuso de los empresarios y las condiciones antisociales de su desarrollo.
Pero desde finales del siglo pasado y principios del presente, se inicia una profunda transformacin tanto en lo poltico como en lo econmico. "JUnto a la concepcin liberal del Estado como productor de seguridad se est destacando la idea adjunta del Estado como productor de bienes econmicos." Jos Luis Villar Palasi.
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"La actividad industrial, del Estado en el derecho administrativo." (Reo. Ad. Pb, Madrid, Nm. 3, sept.-die. 1950, pg. 53.)
La Constitucin de 1917 mantuvo en muchos aspectos los principios del sistema liberal de la Constitucin de 1857, pero seala, tambin el advenimiento de un franco intervencionismo de Estado, moderado en ciertas materias y radical en otras. El sistema de 1917, las sucesivas 'reformas a dicha Constitucin y las leyes administrativas que surgieron, nos ofrecen un cuadro amplio de intervencionismo de Estado, en forma exclusiva o en forma concurrente con los particulares. Desde luego hay ciertas materias que han sido nacionalizadas como el subsuelo -minera y petrleo-s, el espacio, el agua, la energa elctrica. En cuanto al petrleo, ste debe ser explotado directamente por el Estado; las sustancias minerales pueden ser explotadas tanto por el Estado, como por las empresas mexicanizadas, lo mismo puede decirse del espacio y del agua. A partir de 1925 hasta la fecha se fundan numerosas instituciones productoras de bienes materiales y servicios, bajo la forma de empresas pblicas o semipblicas, centralizadas, desconcentradas o descentralizadas. Otras formas que adquirieron gran desarrollo ha sido la empresa de participacin estatal y el rgimen de los fideicomisos. De este modo se organizan estas empresas de participacin estatal o de economa mixta tales como Altos Hornos de Mxico, S. A., Dina Nacional, S. A. y otras. Adems se constituyen fuertes fideicomisos gubernamentales para impulsar ramas importantes de la administracin pblica tales como el turismo, azcar, petrleo y otras. La empresa pblica y semipblica naci en Mxico al impulso de las nuevas ideas provenientes de la Revolucin de 1910 inspiradas en una justa distribucin de la riqueza; al mismo tiempo que los gobiernos revolucionarios posteriores han suplido a la iniciativa privada en importantes renglones de la economa nacional. Nuestra escasa capitalizacin demanda la constante creacin de nuevas fuentes de trabajo."
Como afirma Garrido Falla ("Las empresas pblicas" en la obra: La Administracin pblica y el Estado contemporneo. l. E. P. pg. 125): " ... entramos cabalmente en una de las cuestiones que se encuentran en el centro mismo de una de las grandes controversias ideolgicas en que se halla empeada la sociedad de nuestro tiempo." El propio autor concluye: "La empresa pblica es -y la afirmacin ~s vlida tanto para el derecho espaol como para el comparado, un concepto amplio que alude al fenmeno de una entidad administrativa que, por razones de inters pblico o simplemente de lucro, se implica en la gestin de una actividad susce~ tible de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio de tal explotacin," La Poltica del Gobierno Federal en materia empresarial ha sido muy extensa,. y se ha caracterizado por un constante estmulo para su desarrollo, al mismo tiempo de una necesaria reglamentacin. Al amparo de estas ideas ha surgido una moderna
3 Sealtiel Alatriste. Memoria del seminario sobre planeacin socieconmica, derecho administrativo y administracin pblica. Mxico, 1965, pg. 170. Horado Castellanos Coutio. "Memoria". Ob, cit., pg. 32.
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y progresista Legislacin administrativa tales como la Ley para promover la inversin Mexicana y regular la inversin extranjera, D. O. F. del 9 de marzo de 1973; la Ley sobre el registro de la transferencia de Tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas, de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972; la ley que crea el Instituto de Comercio Exterior, D. O. F. del 31 de diciembre de 1970; la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera, D. O. F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley del servicio Pblico de energa elctrica, D. O. F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley de Invenciones y marcas, del D. O. F. del 10 de febrero de 1976; y otras leyes alusivas a las industrias y actividades comerciales; al mismo tiempo que han surgido numerosos Fideicomisos, Comisiones, Institutos y dems organismos relacionados con esta materia.
3.
LA EMPRESA DESDE EL PUNTO DE VISTA JURDICO
El punto de vista jurdico seala las formas de derecho a travs de las cuales se realiza o desenvuelve la actividad econmica de la empresa. En nuestro pas las empresas son sociedades mercantiles, pero cuando un particular no adopta esas formas, lo que integra es un establecimiento mercantil. Creemos que ambos conceptos pueden comprenderse bajo el rubro general de empresa privada, pensando que en ellas debe predominar el propsito mercantil.
Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad econmica que organiza los elementos de la produccin con un espritu de lucro. Frederic Benham, Curso superior de economa poltica, Mxico, 1941, nos dice: "La empresa es una unidad de produccin independiente y el que la proyecta es el empresario."
A la empresa alude el artculo 75, fracciones V a XI del Cdigo de Comercio, adems de la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Cooperativas, la Ley de Quiebras, la de Ttulos y Operaciones de Crdito y la Ley de Instituciones de Crdito y otras. Sealaremos algunos ejemplos en la empresa privada: el capital aportado es una fuente de riqueza regulada por el derecho; los beneficios que se obtienen caen bajo el campo del derecho fiscal; los derechos y obligaciones de los trabajadores al derecho del trabajo; las actividades ilegales o monopolizadoras por la ley de monopolios o la ley de atribuciones del Ejecutivo en materia econmica; los ttulos que se emiten por la ley de ttulos y opera cienes de crdito; las relaciones comerciales por el Cdigo de Comercio; las formas de organizacin por la ley de sociedades mercantiles o la ley de cooperativas; el fracaso de las empresas por la ley de quiebras; y otros nUmerosos casos.
El Diccionario de Ciencias Econmicas (Ed. Labor, 1966, pg. 399) cita la siguiente opinin de lean Marchall (1, pg. 513): "Los poderes pblicos aportan medios de accin que desbordan el derecho .comn, gracias a les cuales la explotacin pblica puede sustraerse, total o parcial-
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mente a la ley del mercado. Para procurarse los factores de produccin que le son necesarios, la explotacin pblica puede, en efecto, recurrir a procedimientos como pletamente distintos de los que hemos encontrado hasta el momento presente."
Cuando una empresa pblica asume la forma descentralizada, se rige normalmente por la ley o decreto del Ejecutivo que la cre. Su rgimen en general es un rgimen de derecho pblico, pero como se mantienen constantemente relaciones .con los particulares, las mismas leyes prevn que en determinados casos puede aplicarse el derecho comn. El rgimen jurdico de la empresa de participacin estatal se regula por la ley de control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados y empresas de participacin estatal. Pero en sus relaciones con los particulares esta empresa se gobierna por el derecho privado. El rgimen de estas empresas en sus relaciones con el gobierno puede ser transitorio, porque una transferencia de acciones de una empresa de participacin estatal hecha por el gobierno a los particulares, le quita su fisonoma de empresa semipblica y se convierte en empresa privada. El Estado lo que pretende en el caso anterior es asegurar sus intereses y que stos no se pierdan con una mala administracin. La legislacin administrativa moderna se orienta en el sentido de considerar los dos aspectos importantes de las empresas pblicas: a) Aquellos que deben ser regulados estrictamente bajo un rgimen de derecho pblico en los que domina la idea de la proteccin del inters general y de la utilida~ pblica; y b) Las relaciones que pueden ser reguladas por el derecho prtvado, por conveniencia de la institucin o por la naturaleza misma de esas relaciones. En la institucin Petrleos Mexicanos, empresa pblica nacional, su ley orgnica cubre ampliamente estos dos aspectos importantes del funcionamiento de la empresa. Lo cual no ha sido obstculo para ajustar ciertos actos, en sus relaciones con particulares, a los preceptos del cdigo de comercio y a la legislacin mercantil en general. En cuanto a la actividad general encaminada a la produccin de bienes y de servicios, los artculos 4 y 5 de la Constitucin mantienen el derecho de la persona para dedicarse a la profesin, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta libertad slo podr vedarse por determinacin judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado qel producto de su trabajo, sino por resolucin judicial. La prestacin de trabajos personales queda sujeta a la justa retribucin y a su pleno consentimiento. Dentro de esta libertad de industria, comercio y trabajo, el individuo puede hacerlo personalmente o a travs de las formas jurdicas que establecen las leyes. Las formas ms generales son las sociedades mercantiles y entre ellas la sociedad annima. Es la sociedad annima la forma ms socorrida para conjuntar capitales y esfuerzos en la organizacin de las empresas.
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La Constitucin, en el artculo J23, apartado A, se refiere a las empresas, en diversas de sus fracciones, en los casos siguientes: Fr~c:in IX. "Los trabajadores tendrn derecho a una participacin en las utilidades de las empresas regulada de conformidad con las siguientes normas ... " El inciso d), e) y f) de la misma fraccin a las empresas de nueva :-reacin, monto de las utilidades de cada empresa y prohibicin a los trabajadores para intervenir en la direccin o administracin de las empresas. En la fraccin XII se hace referencia a "negociacin" y a "negociaciones"; la fraccin XIV alude a "empresario"; la fraccin XV a "establecimiento"; la fraccin XVI a "empresario" y la fraccin XXVI a "empresario extranjero". Como puede observarse, el artculo 123 en su apartado A alude a diversos conceptos como "empresa", "negociacin", "establecimiento", "empresa extranjera", lo cual nos indica que propiamente este artculo se refiere a los patronos o empleadores de los trabajadores.
El artculo 25 de la Ley Federal del Trabajo expresa: "Para los efectos de las normas de trabajo, Se entiende por empresa la unidad econmica de produccin o distribucin de bienes o servicios y por Establecimiento la unidad tcnica que como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la realizacin de los fines de la empresa."
4. LA EMPRESA
DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONMICO
El estudio de la naturaleza de la empresa puede hacerse en lo general, desde diversos puntos de vista, pero principalmente desde el punto de vista econmico, y desde el punto de vista jurdico. La empresa es fundamentalmente una unidad econmica, al mismo tiempo que una unidad jurdica. La organizacin de los elementos de la produccin es la meta de ia actividad del empresario. La empresa presupone un riesgo que es necesario correr, porque el xito o el fracaso de la empresa est subordinado a todos los factores sociales concurrentes. Toda empresa requiere de un empresario, que a veces se denomina organizador o emprendedor, o sea aquel que corre un riesgo, y administra de manera responsable e independiente una empresa econmica. Debemos distinguir el capitalista del empresario. El capitalista es el que aporta el capital de la empresa, el empresario el que asume la organizacin, funcionamiento y responsabilidad de la empresa. En ocasiones ambos conceptos pueden implicarse, cuando estos elementos proporcionan los medios econmicos que permiten la actividad de la -empresa y asumen su manejo. No es nuestro propsito entrar en el debate ~e la natura~eza jurdica de la empresa privada, pues "el derecho no ha podido captar dentro de la tcnica jurdica el fenmeno jurdico de la empresa". (Robles Mvarez de Sotomayor. Nueva enciclopedia jurdica. .Ed, Seix, T. VIII, pg. 406.) Se citan, por va de ejemplo, las tesis siguientes, desarrolladas en el es-
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tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como patrimonio separado, la empresa como universalidad, la empresa como institucin y organizacin, la teora atomstica de la empresa y los esfuerzos conceptuales sobre la base del nuevo Cdigo italiano. Desde el punto de vista econmico supone la actividad del empresario encargado de organizar los factores de la produccin: trabajo, capital y elementos naturales. La empresa privada es una unidad econmica que se caracteriza por la organizacin, el pleno riesgo, patrimonio independiente, facturacin propia dominada por el espritu de lucro derivado de la inversin, por ello se afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir los beneficios o ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, segn el liberalismo ultramontano, o limitada, segn las nuevas tendencias sociales.
5.
LA EMPRESA PRIVADA Y LA EMPRESA PBLICA
La empresa privada en general es la empresa constituida por los particulares con propsitos de lucro, para organizar los factores de la produccin. El concepto de empresa se entiende de una manera general como la actividad que se realiza para alcanzar un fin determinado. En esta acepcin comprendemos todas las actividades, incluyendo la actividad empresarial que se desenvuelve en empresas civiles, mercantiles, administrativas, y aun genricamente, las actividades sin propsito de lucro. La extensin de este concepto no permite precisar los elementos propios de la empTesa, por lo que la doctrina econmica se refiere a la empresa como: "La organizacin de los factores de la produccin con propsitos mercantiles." El concepto tradicional de empresa ha sufrido una profunda transformacin en el mundo moderno, pero sin que hayan llegado las tcnicas econmicas y jurdicas a un concepto definido de empresa. La importancia de la empresa -como unidad de produccin independiente-, se manifiesta en la tendencia a convertir esta materia en un conocimiento especializado de la ciencia econmica del futuro, que por hoy plantea sus problemas en un dramtico forcejeo entre la economa libre y la economa socializada del futuro. Es indudable que el Derecho administrativo ha aprovechado del derecho privado la terminologa y naturaleza de la empresa en general. El problema de la empresa corresponde en principio, al campo del derecho mercantil, al trasladarse al campo del derecho pblico, ha sido la fuente de las confusiones que se han suscitado al crearse la entidad, denominada empresa pblica. Lo indicado en este caso sera que el derecho administrativo se apartara de este enfoque del problema y que construyera su propia y autnoma teora de las actividades que se pretenden otorgar a la empresa pblica, con entera independencia del derecho privado. Esto es todava difcil porque los campos no se han delimitado lo suficientemente para fijar un criterio defini tivo en una materia que proviniendo de la actividad privada, se encuentra
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actualmente en transicin entre dos diversos sectores, para aspirar finalmente a situarse en el derecho pblico. Creemos que no debemos llamar empresa pblica a cualquier actividad del Estado que en forma circunstancial, transitoria o inestable, se implique en el proceso productivo, o en una explotacin econmica en general. La empresa privada se distingue de la empresa pblica por el rgimen jurdico que las regula. La empresa privada se rige por el Cdigo Civil, por el Cdigo de Comercio, por la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Sociedades Cooperativas y en general por el Derecho privado, en sus dos ramas importantes: el Derecho civil y el Derecho mercantil. La tendencia dominante en los Estados democrticos actuales es la de crear un grupo de empresas o instituciones, que reciben la denominacin de empresa pblica, o empresa del Estado o institucin pblica, por medio de las cuales el Estado interviene en forma exclusiva y bajo un rgimen jurdico especial, en el proceso productivo, para la satisfaccin de determinadas necesidades sociales, cuando as lo exija el inters general. Por consiguiente la empresa privada difiere de la empresa pblica por los siguientes conceptos: a) Diverso rgimen jurdico. b) La empresa privada se forma con capitales de los particulares, la empresa pblica con bienes del Estado. e) La empresa privada es organizada y dirigida por los particulares, la empresa pblica por elementos tcnicos del Estado. La empresa pblica, en su sentido ms general, corresponde al campo de las ideas socialistas, al entregar al Estado determinados instrumentos de la produccin. Cada empresa pblica que se crea robustece el poder econmico del Estado. La empresa privada se desenvuelve con sus propios elementos. En ocasiones el Estado apoya a la empresa privada con subsidios, exencin de impuestos, barreras arancelarias, financiamientos, etc. La empresa privada no puede desligarse de la economa nacional, dependiendo de la accin poltica y econmica del Estado. El gobierno apoya a la empresa pblica con los recursos propios del Estado. El Estado proporciona a las empresas pblicas recursos suficientes para su desarrollo, usando del crdito externo si fuere necesario. La empresa privada por su propia naturaleza, persigue siempre un pro. psito de lucro. La empresa privada est evolucionando para cumplir ciertas finalidades sociales, el obstculo es el egosmo natural del rgimen de la libre empresa. La tendencia a combinar intereses pblicos y privados puede ser altamente satisfactorio, como rgimen de transicin democrtico. Un rgimen mixto, puede someterse al derecho privado, cuando as 10 dispone la ley.
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La empresa pblica persigue un inters general, sin que obste que su rgimen financiero requiera perseguir un propsito de lucro. En las empresas semi-pblicas su rgimen es estrictamente comercial. Por medio de la empresa pblica el Estado puede desarrollar una poltica econmica de grandes masas: alimentacin, vivienda, medicinas, vestido, y combatir especulaciones excesivas. El ejemplo de la CONASUPO, puede extenderse a otros ramos. La industria automotriz, la industria petroqumica, la industria siderrgica y otras, revelan las posibilidades de este rgimen. La empresa privada desaparece por un acto voluntario de sus socios, que no viole los derechos de sus trabajadores, por quiebra o por suspensin de pagos. Las empresas pblicas pueden desaparecer por un acto del Estado, al derogar la ley o decreto que las cre, mediante el consiguiente proceso de liquidacin. Los bienes de las empresas pblicas o sernipblicas en liquidacin, pasan al patrimonio del Estado en calidad de bienes de dominio privado de la Federacin. (Artculo 3?, fraccin IV de la Ley General de Bienes Nacionales.)
6.
CoNCEPTO DE EMPRESA pnLICA
El artculo 2 prrafo primero de la Ley de Inspeccin de contratos y obras

pblicas (D. O. F. del 4 de enero de 1966) ordena: "Para los fines de esta
ley, se consideran organismos pblicos las comisiones, juntas, patronatos, instituciones y dems entidades creadas por la Federacin que tengan o administren un patrimonio o presupuesto formado con fondos o bienes federales, as como los organismos pblicos descentralizados." Ante la diversidad de criterios para precisar el concepto de empresa pblica en la doctrina y en el derecho comparado, presentamos un concepto general al cual haremos referencia en forma constante: Las empresas pblicas son entidades de derecho pblico, con personalidad jurdica, patrimonio y rgimen jurdico propios, creadas o reconocidas por medio de una ley del Congreso de la Unin o decreto del Ejecutirm Federal, para la realizacin de actividades mercantiles, industriales y otras de naturaleza econmica. La empresa pblica aparece como la organizacin de una actividad econmica por el Estado, con los procedimientos jurdicos que el mismo orden jurdico impone. En un concepto ms estricto se alude a la empresa pblica en toda explotacin en la que un ente pblico posee una parte importante de su patrimonio y subordinada a un rgimen de derecho pblico en unos casos, y en otros a un rgimen mixto. Si nos atenemos a nuestra legislacin, en particular la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, slo reserva la categora de "empresa pblica", a los organismos descentralizados que la misma le)' regula,
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La complejidad de la vida moderna ha trado como consecuencia la intervencin del Estado en determinadas actividades mercantiles e industriales. No debemos olvidar que la doctrina francesa ha desarrollado muy ampliamente la idea de los servicios pblicos comerciales e industriales, en tanto que el derecho sovitico ha entregado al Estado la total subordinacin de todas las actividades mercantiles.
Al estudiar "Las empresas pblicas en forma de sociedad annima", Manuel Broseta Pont (Revista de Derecho Mercantil. Vol. XL( nm. 100, abril-junio 1966, pg. 267) nos dice: "Si el Derecho es para la vida y no la vida para e1Derecho, como ensea el Prlogo del Tratado de Derecho Mercantil del profesor Garrigues -y si el jurista debe colaborar con el legislador para salvaguardar la seguridad jurdica, como nos ense Ascarelli-, pocos temas son tan sugestivos y tan relativamente nuevos como el de la participacin del Estado y de los entes de derecho pblico en las sociedades mercantiles, el de la nacionalizacin de la sociedad annima y, finalmente, el de la creacin unilateral por el Estado o por los entes pblicos de sociedades de estructura capitalista y especialmente de sociedades annimas." Fernando Garrido, Falla, en su estudio sobre las empresas pblicas (La administracin pblica y el Estado contemporneo, Inst. de Ests. Polticos, Madrid, 1961, pg. 132), hace referencia a la empresa pblica en estos trminos: "Es un concepto amplio que alude al fenmeno de una entidad administrativa que, por razones de inters pblico o de lucro, se implica en la gestin de una actividad susceptible de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio de tal materia."
7. Los
FLEMENTOS DE LA EMPRESA PBLICA
Estamos en presencia, ante todo, de una actividad econmica del Estado. La presencia de esta entidad poltica da una particular fisonoma al rg-imen de la empresa, entregada durante largo tiempo a la libre actividad de los particulares. No toda la actividad econmica del Estado desemboca en la organizacin de la empresa pblica o en formas econmicas similares. Determinar la naturaleza de la empresa pblica es tarea difcil desde el punto de vista doctrinal en sus aspectos econmicos y jurdicos y desde el punto de vista del derecho comparado, ya que cada pas impone a su actividad econmica las formas y modalidades que exige su propio desenvolvimiento. Son numerosas y contradictorias las posiciones de los tratadistas y las discrepancias de las leyes administrativas extranjeras que se oponen a un concepto unitario de empresa pblica. Con las naturales precauciones que suscita el manejo del concepto de empresa pblica, podemos tentativamente partir de un concepto generai., que comprenda los diversos rasgos del mismo, al cual haremos ms adelante las modificaciones y comparaciones entre nuestro rgimen jurdico y otros ejemplos que han suscitado problemas frecuentes. a) Rgimen jurdico permanente o estatuto de Derecho pblico;
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b) Personalidad jurdica y finalidad reconocida o establecida por el Estado; c) Una forma jurdica para descentralizar especficas funciones del Estado; d) Capital social proporcionado por el Estado; e) Intransferible a los particulares y sin concurrencia de ellos en la constitucin del capital social de la empresa; f) Direccin del Estado a travs del nombramiento de los altos cargos directivos, y control general del mismo en los trminos de la ley; g) Relaciones de tutela y no de jerarqua administrativa; h) Rgimen de derecho pblico en su organizacin y funcionamiento; i) Las actividades de la empresa con relacin a los particulares puede estar subordinada al derecho privado; j) La empresa pblica no tiene un propsito lucrativo preponderante, pero s debe ser manejada con un criterio claramente econmico.
8.
FORMAS QUE REVISTE LA ACTIVIDAD INDUSTRIAL Y MERCANTIL DEL ESTADO
La actividad administrativa se manifiesta en Mxico, en las siguientes importantes materias: a) Rgimen de polica: que constituye la actividad administrativa encargada de vigilar y limitar -bajo un rgimen de polica-, la actividad de los particulares. Esta actividad debe regularse en forma legal y reglamentaria. b) De fomento: encaminada al desarrollo de la actividad privada y pblica. e) De servicios administrativos generales: llamados tambin asistenciales, no organizados bajo la forma de servicios pblicos, que constituyen la actividad que normalmente corresponde a las Secretaras y Departamentos de Estado. La empresa sin personalidad jurdica diferenciada corresponde a esta actividad. . d) De servicios pblicos: prestados directamente por la Administracin pblica o bajo la forma de concesin administrativa. e) De actividad industrial y mercantil para la produccin industrial de bienes: a travs de empresas a cargo del Estado, que revisten formas jurdicas diversas: 1. Empresas pblicas bajo la forma de organismos administrativos descentralizados: establecimiento pblico, comisin, etc. 2. La empresa pblica en forma de sociedades annimas: como las instituciones nacionales de crdito. 3. Las empresas semi-pblicas o de economa mixta o empresas de participacin estatal: en los diversos casos a los que alude la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. 4. El accionariado estatal que se vincula a una extensa actividad del Estado encaminada a participar en los procesos del desarrollo econmico. Es necesario precisar que la actividad industrial y mercantil del Estado en nuestro pas, a travs de los entes pblicos, est sometida a diversos reg-
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menes jurdicos: en unos casos nos encontramos con organismos pblicos sometidos al Derecho pblico como Petrleos Mexicanos y los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, en otros casos a un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado como las empresas semipblicas; y en otros casos a un rgimen de derecho privado, como las empresas que manifiestan algn inters del Estado, diverso de las anteriores. En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto pblicas como semi pblicas, estn sujetas al rgimen de derecho pblico que establece la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, o a una legislacin especializada como en el caso de las instituciones nacionales de crdito. La empresa pblica en Mxico reproduce la organizacin de las entidades descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pblica seala la intervencin del Estado en el proceso econmico excluyendo en determinados casos a los particulares o en forma concurrente con ellos en empresas mixtas. La empresa pblica es una actividad que el Estado asume con personalidad de derecho pblico, ms o menos emancipada con relacin al mercado. En esa actividad se organizan los factores de la produccin en una actividad econmica de carcter comercial, industrial o de servicio, cuando as lo reclama el inters general. Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo general, en dos grupos:
a) Empresas de produccin de bienes; y b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cules son los diversos casos que se ofrecen en nuestra realidad econmica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa pblica.
9.
PRIMER GRUPO DE EMPRESAS A CARGO DEL ESTADO
Comenzaremos por analizar la empresa propia sin personalidad diferenciada del poder central, en las que el Estado gestiona directamente una actividad econmica dentro del marco de la Administracin pblica activa. Ella comprende a actividades o servicios pblicos centralizados y desconcentrados. Algunos de estos ltimos estn dotados de personalidad jurdica y de un especial rgimen jurdico. En estos casos el Estado gestiona directamente una actividad econmica o crea una empresa sin personalidad diferenciada. Como hemos visto no toda la actividad del Estado se realiza bajo la forma de servicio pblico, un campo muy extenso de ella corresponde a los llamados servicios administrativos generales. Por estas razones algunas empresas pblicas corresponden a un servicio pblico y se organizan en formas diversas; en tanto que otras corresponden a meras actividades administrativas.
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La tendencia es a no considerar a estas actividades o servicios como una empresa pblica, comprendindolas en la administracin pblica general.
"En general, nos dice Fernando Garrido Falla ('Las empresas pblicas', en la obra La Administracin pblica y el Estado contemporneo, 1. E. P., Madrid, 1961, pg. 133), la organizacin burocrtica no ha surgido en el Estado moderno 'para realizar actividades de tipo econmico por lo que puede mostrarse torpe y lenta en el desempeo de tal cometido. Es esta la razn por la que pronto hubo de iniciarse una tendencia de acercamiento a las formas empresariales privadas la primera de cuyas etapas est representada por lo que ahora llamamos la 'empresa propia'."
10.
SEGUNDO GRUPO DE EMPRESAS PBLICAS
En este gupo el Estado crea un organismo federal descentralizado de carcter industrial o mercantil, o un establecimiento pblico, ya sea en forma exclusiva o monopolizada o en concurrencia con los intereses de la iniciativa privada. Estas empresas pblicas se crean por medio de una ley o decreto administrativo o en casos especiales que sealaremos. Las empresas citadas pueden revestir dos formas: a) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial o mercantil, sin sujetarse al derecho privado o en particular a la legislacin mercantil. b) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial o mercantil sujetndose: en cuanto a su control a una legislacin de derecho pblico, en este caso, la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; y en su actividad general al derecho privado. El Estado crea, ex novo, una empresa pblica apoyado en una ley general sobre la empresa pblica o por medio de una ley especializada que autoriza la organizacin y funcionamiento de la misma o x>r medio de un decreto administrativo. La empresa es intransferible a intereses particulares y su transformacin requerira la derogacin de la ley o decreto. Es lo que pudiramos llamar "la empresa pblica tipo", que en principio no acepta la intervencin de la iniciativa privada, pero deben examinarse algunos casos que acusan esta representacin. El patrimonio de dichas empresas se forma con bienes del Estado o por excepcin, con una concurrencia, limitada y simblica, de intereses particulares en las situaciones que sealaremos. En unos casos reviste una forma exclusiva o monopolizada sin la concurrencia de los particulares; en otros casos se acepta dicha intervencin acreditando una cierta representacin. c) La empresa pblica de sociedad annima antecedida de un proceso de nacionalizacin. La empresa pblica creada por medio de una ley federal o decreto administrativo y antecedida por un proceso de nacionalizacin se ha realizado en
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nuestro pas en empresas bsicas como Petrleos Mexicanos o los Ferrocarriles Nacionales de Mxico. En estos casos el Estado transforma una empresa privada en una empresa pblica, procediendo previamente a la nacionalizacin y posteriormente por medio de una ley, se crea la empresa pblica. Originalmente Petrleos Mexicanos estuvo manejado por un conjunto de empresas privadas, organizadas bajo la forma de sociedad annima; lo mismo que los Ferrocarriles Nacionales de Mxico que fueron adquiridos y nacionalizados por el Estado, formndose una empresa pblica regulada por medio de una ley. Vase a este respecto el captulo de esta obra relativo a la nacionalizacin.
11.
EL ACCIONARIADO ESTATAL
Debemos mencionar el rgimen jurdico administrativo que se origina en todos aquellos casos en que el Estado es poseedor de acciones en empresas privadas o pblicas, o es dueo total o parcial del patrimonio o del capital social de una empresa. La creciente intervencin del Estado en los procesos de la vida econmica, crea numerosas situaciones, que deben ser objeto de una reglamentacin, diversa a la del derecho privado. Estos casos son los siguientes: 1. El Estado puede aparecer como dueo absoluto del patrimonio, capital social o acciones de una empresa pblica u organismo descentralizado. El Estado puede aparecer como dueo absoluto del patrimonio de un organismo pblico; o del capital social distribuido en varias series de 'acciones nominativas e intransferibles, sin concurrencia de intereses particulares y sometido a un rgimen de estricto derecho pblico, aunque se puede prever la aplicacin del derecho privado a determinadas relaciones con los particulares. Empresas de participacin estatal mayoritaria. El artculo 46 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas de participacin estatal mayoritaria, incluidas las Instituciones nacionales de crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos: a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms organismos descentralizados, otra u .otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones nacionales de crdi to u organizaciones auxiliares nacionales de crdito; una o varias instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin JI del artculo 3~ de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios del 50% o ms del capital social; b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
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c) Que al Gobierno Federal corresponda la facuItad de nombrar a la mayora de los .miernbros del consejo de administracin, junta directiva u rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al gerente o cuando ' tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administracin o de la junta directiva u rgano de gobierno equivalente. Artculo 47. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como asociaciones ciuiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) del artculo anterior o alguno o varios de ellos se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes. Empresas de participacin estatal minoritarias. El artculo 48 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, dispone: "Para los efectos de esta ley, sern empresas de participacin estatal minoritaria las sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u otra, u otras empresas de participacin estatal mayoritaria consideradas conjunta o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen menos del 50% y hasta el 25% de aqul. La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario designado por el Secretario de Estado o Jefe del Departamento Administra; tivo encargado de la coordinacin del sector correspondiente. Las relaciones de las empresas de participacin estatal minoritaria con la administracin pblica federal, sern las que determine la ley."
12. LA
EMPRESA PBLICA EN LA FORMA DE SOCIEDAD ANNIMA
Bajo la influencia de la legislacin norteamericana se han creado en nuestro pas diversas empresas pblicas en la forma de sociedades annimas. La nacionalizacin y adquisicin de empresas privadas origina problemas no previstos por nuestra legislacin mercantil. Su solucin debe encaminarse al campo del derecho administrativo. 'El propsito de las leyes mexicanas fue el de descentralizar administrativamente determinadas actividades. El ejemplo ms notable es la creacin de las instituciones nacionales de crdito. La idea central fue la de descentralizar el servicio nacional de crdito, separando las instituciones privadas de crdito -la llamada banca privada-, de la banca oficial o banca del sector pblico nacional. Al operarse el trnsito de ciertas instituciones bancarias del sector privado al pblico, aqullas se encontraban organizadas bajo la forma de sociedades annimas. En estas organizaciones especiales bajo la forma de sociedades annimas del Estado, ste recurre al derecho privado para adoptar alguna de sus formas de organizacin. En este caso se apoya en el captulo quinto, artculos 87 y siguientes de la Ley de Sociedades Mercantiles. El Estado crea una empresa pblica, pero acepta que una serie de accio-
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nes, representativa de un inters Pecuniario pequeo, se entregue a los particulares, a travs de sus organizaciones, digamos la banca privada, los industriales, los comerciantes, y en algunos casos los obreros. La ley fija en estos casos una determinada representacin. Las dems series de acciones son intransferibles. Ninguna institucin nacional de crdito puede pasar a manos de la iniciativa privada, salvo que se modifique todo el orden jurdico que las regula. La sociedad annima del Estado, es un tipo de organizacin que ha correspondido a las instituciones nacionales de crdito -que forman la banca pblica-s, cuyo rgimen hemos analizado anteriormente, ofreciendo dos variantes: a) Bajo la forma de sociedades annimas subordinadas a una ley especial, tal es el caso del Banco de Mxico, S. A.; Nacional Financiera, S. A, o el Banco de Obras y Servicios Pblicos, S. A b) Bajo la forma de sociedades annimas, mediante acuerdo gubernativo de la Secretaria de Hacienda, como en el caso del Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A, que adopta posteriormente la forma de la sociedad annima. La representacin de la iniciativa privada, en estos casos la banca privada -en una serie de acciones limitada e intransferible-, no configura, como se ha pretendido hacerlo, a estas empresas como "empresas de economa mixta" o "empresas de participacin estatal". El propsito del Estado es el de coordinar el sistema de crdito pblico y privado, dndole oportunidad a la banca privada para enterarse y participar en la poltica crediticia nacional. En nuestro sistema se tiende a armonizar la accin de la banca pblica y la banca privada aunque seguimos insistiendo en la necesidad de una ley especial para la banca pblica. En estos casos las disposiciones que organizan a la sociedad annima del Estado implica variantes esenciales, a la forma mercantil tradicional, que plantean serios problemas jurdicos. Estas empresas pblicas del Estado difieren de otras sociedades annimas en que el Estado adquiere por motivos diferentes de los particulares. Son situaciones transitorias y no fijan un rgimen jurdico especial respecto de ellas. Lo frecuente es que el Estado las transfiera a los particulares con la organizacin que tienen. Creemos que el Estado debe alejarse, por lo que a la empresa pblica se refiere, de los moldes del derecho privado y formular su propia y genuina reglamentacin. Lo contrario obliga al Estado a violar constantemente la ley, al crear sociedades de un solo accionista o imponerles un rgimen que no corresponde a su verdadera naturaleza. La Sociedad annima unimembre origina problemas en contradiccin con la legislacin mercantil.
13.
LA EMPRESA PBliCA Y LA EMPRESA SEMI-PBliCA
Debemos distinguir la empresa 'pblica de la empresa semi-pblica. En la primera hay un rgimen permanente, especial, intransferible y regulado
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por normas de derecho pblico. Esta clasificacin no es general, pues se muestra discutible. El Estado puede ser el dueo absoluto de una empresa, y sin embargo. no tener sta el carcter de una empresa pblica por faltarle los caracteres especficos de la misma. Petrleos Mexicanos es una empresa pblica exclusivamente en manos del Estado, sin posibilidad de convertirse en una empresa privada, salvo que se transforme todo el sistema. Las instituciones nacionales de crdito, a pesar de una pequea representacin privada, no pueden transformarse en' empresas privadas. Lo mismo puede decirse de los Ferrocarriles Nacionales. En la empresa semi-pblica el Estado puede tener un inters patrimonial absoluto, pero sin el rgimen especial, o un inters mayoritario que la convierte en una empresa de participacin estatal, o encontrarse en algunos el' los casos que la ley de .organismos descentralizados y empresas de participacin estatal considera para denominarla tambin empresa de participacin estatal. En la empresa semi-pblica hay un inters patrimonial del Estado que obliga a la creacin de un rgimen jurdico de proteccin a la misma, pero sin que la empresa pierda su carcter de empresa semi-pblica, ni su rgimen general de empresa privada. La ley, como indicamos, llama a la empresa semi-pblica, empresa de participacin estatal o empresa de economa mixta minoritaria.
Puede revestir una forma concurrente con los particulares, aunque con los distingos que deben hacerse, como en las empresas de participacin estatal, como Altos Hornos de Mxico, S. A., la Compaa Elctrica del Centro, S. A, Dina Nacional. S. A., y otras. El Estado se hace cargo eventualmente de una empresa. como consecuencia de una relacin econmica. como en los casos en que una empresa incurre en mora y el Estado se ve obligado a tomarla a su cargo para garantizar un inters. La empresa es semipblica o privada segn la situacin de la aportacin del Estado.
En la literatura del derecho administrativo se ha empleado la expresin de "empresa de economa mixta", para sealar una forma de empresa semipblica, en la que el Estado y los particulares combinan sus intereses, para realizar una actividad econmica. El problema se ha complicado en nuestra legislacin porque algunas empresas como ciertas instituciones de crdito, tienen una serie de acciones que permite a la banca privada, o a los sujetos particulares, tener una representacin en la asamblea general de accionistas y en los consejos de administracin. Lo que el Estado persigue en estos casos, no es el de asociarse econmicamente con la banca privada, sino con liberalidad, tener al tanto a stas de la poltica crediticia de gobierno y aun buscar su colaboracin para hacer ms eficaz la actividad de las instituciones oficiales.
Nos dice Alfonso Nava Negrete ("Empresa publica y sociedad annima del Estado." Reu. de la Fac. Der., nm. 57, ene-mar, 1965, pg. 181): "Acontece en el
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seno de estas grandes empresas pblicas una acentuada privatizacin de la actividad estatal al someterse al derecho mercantil de la annima para prestar un servicio pblico. Pero al mismo tiempo representa la publicizacin de la actividad privada que desarrollaban esas empresas y que jurdicamente tienen sus manifestaciones: la direccin de las empresas en manos del Estado, el servicio pblico creado, el inters pblico motor de la empresa y sobre todo la indudable transformacin de la sociedad annima, que autorizan y fundan la aplicacin de numerosas normas de derecho pblico."
Como todos los conceptos econmicos y jurdicos modernos, el concepto de em presa tiene que sufrir todas las consecuencias del rgimen o sistema social dominante. Por otra parte, debe sealarse que vivimos una era institucional inestable, transitoria e inconsistente, que va modelando las nuevas formas econmicas, y jurdicas, apremiadas por las grandes necesidades sociales. Como se observa, la diferencia entre una empresa pblica y una empresa privada es que la primera es organizada legalmente por el Estado, con bienes del Estado, sin un propsito determinante de lucro excesivo y para satisfacer un inters general. La empresa pblica que desarrolla una actividad comercial o industrial no puede prescindir del propsito de lucro. Aunque acte en forma exclusiva o monopolizadora, est sujeta a todas las circunstancias del proceso econmico, de los precios internacionales, de la redistribucin del ingreso nacional. Si acta en forma concurrente, el Estado no puede desquiciar el rgimen de la empresa privada, que se apoya en el propsito de lucro como base de su organizacin. El Estado puede participar en el capital de una empresa privada, ya como accionista mayoritario (en cuyo caso estamos en presencia de una empresa de participacin estatal); como accionista preferente; o simplemente como accionista minoritario, en cuyo caso la empresa no pierde su carcter de empresa privada.
14. LA
EMPRESA PBLICA LOCAL
Bajo esta denominacin nos estamos refiriendo a las empresas de suministros o de servicios, que se han creado o se pueden crear, por el Departamento del Distrito Federal yen las entidades federativas por el Municipio. El procedimiento de creacin reviste las formas siguientes: a) Por medio de una ley del Congreso de la Unin, o un Decreto administrativo, que crea una empresa pblica local, preferentemente organizada bajo la forma de un organismo descentralizado local. Tal es el caso de Transportes Elctricos del Distrito Federal, Abastos, el Metro y otros. b) Por la creacin de un servicio pblico de acuerdo con la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal:
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1. La atencin directa del servicio. Lo que equivale a la rgie francesa. 2. La concesin de servicio pblico. e) Por la municipalizacin de un servicio. Municipalizar un servicio es convertir una actividad privada en un servicio pblico a cargo del Departamento, o en su caso, de un municipio.
15.
LA DOCTRINA Y LEGISLACIN EXTRANJERA SOBRE EMPRESA PBLICA
A) El sistema de la libre empresa en los Estados Unidos de Norteamrica En los Estados Unidos de Norteamrca impera el sistema general de la libre empresa. Tambin se ofrecen ejemplos de economa mixta. El profesor Samuelson afirma: "Nuestro rgimen econmico es un sistema de libre iniciativa mixta, en el cual el control econmico se ejerce simulo tneamente por medio de instituciones pblicas y privadas." Las sociedades annimas del Estado, tal como se han desarrollado en los E. U. A., es el antecedente de las instituciones nacionales de crdito, de las empresas de participacin estatal y de algunos organismos descentralizados dedicados a actividades industriales o mercantiles. El desarrollo de las sociedades annimas del Estado fue un proceso difcil en aquel pas, porque se encontr con la franca oposicin de un poderoso sector liberal tradicional, que se pronunci abiertamente en contra del intervencionismo de Estado. La sociedad annima del Estado depende en ocasiones del jefe del Ejecutivo, o de un departamento, o puede manifestarse independiente. El "Bank of North America" y el First United States Bank en 1971 fueron las primeras instituciones en las que el gobierno mostr inters. Con dificultades se cre el Second Bank o] the United States, en 1816 como "saciedad annima con inversin del gobierno". En 1904 se cre la "Compaa de Panam, S. A.", en Nueva York. La primera guerra mundial cre el clima propicio para el desarrollo de numerosas sociedades annimas del Estado. El Congreso cre varias sociedades annimas como la "War Finance Corporation", la "Emergency Fleet Corporation", la "United States Grain Corporaton", la "United States Housing Corporation", la "United States Sugar Equalization Board", las cuales en su mayor parte, desaparecieron al final de la guerra. Los doce bancos agrcolas federales en 1916, los doce bancos de crdito intermediarios en 1923, las sociedades annimas de crdito para la produccin en 1933, el Banco Central para Cooperativas, fueron instituciones que luego se centralizaron. La crisis de 1929 hizo surgir la "Reconstruction Finance Corporation". Un comentarista de esta poca expresa: "La escena se llen sbitamente de 1933 y 1934 al tomar forma el programa de la administracin de Roosevelt.
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Por primera vez se convirti en un problema de proporciones considerables el lugar de la sociedad annima del Estado en la estructura administrativa." La segunda guerra mundial hizo surgir nuevas sociedades, annimas del Estado que tuvieron muy diversas finalidades, tales como la ampliacin del crdito, de seguros, transportes, bancos y otros; realizar actividades comerciales y ciertas actividades muy especializadas como el suministro de estao o de caucho y la ampliacin de servicios para fbricas. En resumen, en los Estados Unidos de Norteamrca se han creado sociedades annimas del Estado, respondiendo a numerosos propsitos, algunos duraderos y otros accidentales. Hay numerosas empresas que son propiedad del Estado; otras son de economa mixta y otras empresas privadas reguladas por la ley.
B) El sistema de la empresa dirigida en la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas

En los Estados comunistas la libre empresa tradicional ha desaparecido porque el Estado asume todas las actividades econmicas. Se diferencia del rgimen liberal en que el Estado dirige la economa en forma exclusiva e integral. Por ello, planea, coordina y fija la poltica de desarrollo a seguir, pero siempre bajo la direccin total del Estado. El mecanismo del mercado y de la libre concurrencia se sustituye por un sistema central de planificacin, de reparticin, concebido y mantenido por el Estado. La libre empresa, independiente y autosuficiente, es sustituida por la empresa como rgano del Estado. En la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas el Estado asume la planeacin y direccin de las empresas, sustituyendo totalmente a la iniciativa privada. Existe en trminos generales, el rgimen de empresa, pero subordinada totalmen te a la economa general de la URSS. En el rgimen sovitico, las empresas pueden clasificarse en dos grupos importantes: a) Las empresas pblicas autnomas. En ciertos aspectos internos coinciden con las empresas privadas del Estado liberal, ya que tienen alguna independencia para su manejo y aun para obtener beneficios. Mas el Estado planifica la produccin, el precio y la distribucin de las utilidades, encaminados al desarrollo intensivo de la actividad econmica general. b) Las empresas pblicas auxiliares. Estas empresas realizan actividades de inters general como astilleros, hospitales, etc., funcionan con cargo al presupuesto de egresos del Estado y pueden transformarse en empresas autnomas. En el captulo siguiente haremos alusin a los fideicomisos estatales o patrimonios de afectacin sin personalidad jurdica propia, como una de las formas que ms se han desarrollado recientemente, siguiendo los moldes del derecho anglosajn.
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La literatura administrativa se ha mostrado muy interesada y prolfica en el estudio de la empresa pblica. Algunas de esas obras son las siguientes: Jos Manuel Conzlez Pramo. La empresa y la poltica social, Ed.Ria1p; La empresa pblica, 2 vols. dirigida por Evelio Verdera y Trelles, Real Colegio de Espaa en Bolonia; Gabriele Crepi Reghizzi. L'impvesa nel Diritto Sooietico. Ed. Milani. Agustn A. Gordillo. Empresas de Estado, Eds. Macchi; Mariano Baena del Alczar. Rgimen [uridico de la intervencin administrativa en la economa. Ed. Tecnos; Asher lsaacs y Reuben e Slesinger. Las empresas, el gobierno y el inters pblico. Eds. Omeba; Harold Koontz y Richard W. Gable. La intervencin pblzca en la empresa. Ed. Bosch. Jean E. Abeille. Un droit pour tentreptise. L. G. D. Jur. Pars; Juan J. Linz y Armando de Miguel. Los empresarios ante el poder pblico. 1. E. Ps. Madrid; William A. Robson. Industria nacionalizada y propiedad pblica. Ed. Tecnos. Antonio Prez Moreno. La forma jurdica de las empresas pblicas. Un. de Sevilla; Jos Mara Martn Oviedo. Aspectos administrativos y fiscales de las uniones de empresas. Ed. Derecho financiero. Madrid; Manuel Broseta Pont. La empresa, la unificacin del derecho de obligaciones y el derecho mercantil. Ed. Tecnos; Phillippe de Woot. Pour une doctrine de t'cntreprise. EC!. Seuil; Hctor Cmara. Sociedades de economa mixta. EC!. Aray; y las dems obras citadas en el captulo. bu Pont Pierre. L'Etat Iruiustriei. Ed, Sirey. 1961. De Miguel Garda Pedro. El intervencionismo y la Empresa Pblica. 1. Ests. Ads. Madrid. Palao Martialay Jos. La Empresa. Una organizacin humana. Saeta. Madrid. 1973. Pearson Lester B. y otros. El desarrollo: empresa comn. Ed. Tecnos. Madrid. Ruffolo Giorgio. La gran empresa en la sociedad moderna. Colee. ESADE. Ed. Hispano Europea. Barcelona. 1973.
CAPTULO IV
LAS EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL

l.
LAS EMPRESAS DE EcONOMA MIXTA
La Ciencia econmica est formada por un conjunto de conocimientos objetivos, que se vinculan a las actividades y medios de que se valen los hornbrcs para aprovechar los recursos de la naturaleza y destinarlos a la satisfaccin de las necesidades sociales. En el ciclo histrico pasado, los medios de produccin han estado principalmente en poder de los particulares, constituyendo la propiedad privada, en tanto que en tiempos recientes, el intervencionismo del Estado ha hecho que la propiedad pblica adquiera niveles superiores, llegndose a convertir en el rector de la economa nacional. n la economa liberal el campo de la iniciativa privada fue muy extenso, estando la produccin determinada por sus lineamientos, dejando al Estado una funcin meramente supletoria o de fiscalizacin. Se fund en la libre empresa y en la economa libre de mercado. Con la libre empresa se formaron grupos para manejar los factores de la produccin, y con la economa libre de mercado se evitaron interferencias del poder pblico y se exalt el espritu de lucro. El intervencionismo de Estado acrecent la actividad del Estado en todos los campos de la economa, asumiendo actividades y papeles que hasta entono ces haba correspondido a la iniciativa privada. La nacionalizacin de bienes puso en manos del Estado empresas como los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Petrleos Mexicanos y otras. La adquisicin de bienes permiti al Estado sustituir a la empresa privada, o comprando acciones que le permitieran el manejo de las mismas.! Entre esas dos formas de actividad privada y pblica, surgi una nueva que fue la economa mixta. Con ella se conseguan varios propsitos como atenuar las polticas sociales que se estimaban radicales, o combinar los intereses y esfuerzos de los particulares en actividades que el Estado juzgaba conveniente en determinados sectores de la economa.s
1 Vase Cuadro de oTganiZlJcin de la AdminirtTlICin pblica mexicana de Andm Serra Rojas. Editado por el Instituto de Administracin Pblica de Mxico. 2 La iniciativa privada de Mxico en opinin de los directores gerentes de las em-
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En las empresas de participacin estatal mayoritarias, el Estado asunuo directamente la gestin y responsabilidad de la empresa, teniendo como colaboradores a los propios particulares. En las empresas de participacin estatal minoritarias fueron los propios particulares los que asumieron esa responsabilidad con las limitaciones que fijan las leyes. 2.
CONCEPTO DE EMPRESA DE PARTICIPACIN ESTATAL
Las empresas de participacin estatal

Bajo la influencia de doctrinas extranjeras se han desarrollado en nuestro pas, ciertos tipos de empresa que combinan la accin del Estado con los intereses privados, sin asignarles a estas empresas el carcter de instituciones pblicas o empresas pblicas," Como ya indicamos se les ha denominado en unos casos: "Empresas de economa mixta", y en otros, como lo hace nuestra legislacin, "Empresas de participacin estatal", o "Empresas propiedad del gobierno", como lo ha hecho el presupuesto de egresos de la Federacin. De todas maneras, a este grupo de empresas se alude bajo el rubro de "Empresas semi-pblicas". Las empresas de participacin estatal han sido reglamentadas por la "Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. La enumeracin de ellas la podemos encontrar en los Acuerdos Presidenciales publicados en el D. O. F., del 17 de enero de 1977 y 12 de mayo del mismo ao. No debemos olvidar que estas empresas se constituyen bajo las formas del Derecho Privado, y es el mismo el que rige sus relaciones jurdicas, con las salvedades que imponen las leyes administrativas. En general podemos definir a la empresa de participacin estatal como aquellas empresas privadas en las que el Estado tiene un inters econmico preferente que le permite intervenir o administrar una empresa.
El artculo 3 fraccin JI de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal incluye en la administracin pblica paraestatal a las empresas de participapresas ms importantes, asociaciones de comerciantes. industriales y banqueros, se ha mostrado alarmada por la constante intervencin del Estado, olvidando que estamos en un in-rntenible o inevitable proceso de transformacin de las instituciones pblicas y privadas, Debemos observar que estas instituciones privadas hoy se circunscriben a un rgimen de derecho privado, y un contacto incidental con normas de derecho pblico. En el futuro pensamos estarn gobernadas ntegramente por principios de inters general, siempre que el Estado tenga facultad legal para intervenir en ellas en la proteccin de un in. ters general o patrimonial. 3 "Los delitos perpetrados en su patrimonio son de la competencia de las autoridades judiciales federales, atento lo prevenido en el artculo 41, fraccin 1, inciso e), de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin, por cuanto a que son delitos del orden federal aquellos en que la Federacin sea sujeto pasivo:' Boletin de Informacin Judicial. Ao XIV, Nm. 38, 2 de febrero de 1959, pg. 68. "Caminos federales de ingresos", entonces empresas de participacin estatal es en la actualidad organismo descentralizado. D. O. del 3 de junio de 1959.
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cin estatal, distinguiendo en los artculos 46 a 48 de la misma entre empresas de participacin estatal mayoritarias y minoritarias. Ar, 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas de participacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos: a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms organismos descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o varios fideicomisos a que se refiere la fraccin Ill del aro ticulo 39 de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios del 50% o ms del capital social. b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie espe cial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o e) Que al Gobierno Federal corresponde la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del consejo, junta directiva u rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administracin o de la junta directiva u rgano de gobierno equivalente, Artculo 47. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) del articulo anterior, o alguno o varios de ellos se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes. Artculo 48. Para los efectos de esta ley, sern empresas de participacin estatal minoritaria las sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u otra, u otras empresas de participacin estatal mayoritaria consideradas conjunta o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen menos del 50% Y hasta el 25% de aqul. La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario designado por el Secretario de Estado o Jefe de Depa ento Administrativo encargado de la coordinacin correspondiente. Las relaciones de s empresas de participacin estatal minoritaria con la Administracin Pblica Fede ,sern las que determine la ley.
CAPTULO V
EL FIDEICOMISO ESTATAL O PBLICO

1. Negocio fiduciario y fideicomiso.-2. Definicin del fideicomiso.-3. El fideicomiso en Mxico.-4. Origen del fideicomiso.-5. Quines intervienen en el fideicomiso.-6. Formas como se constituye el fideicomiso.-7. Clasificacin del fideicomiso.-8. Acciones que corresponden al fideicomisario.-9. Bienes y derechos que pueden ser objeto de fideicomiso. 10. La formacin de un patrimonio autnomo o patrimonio de afectacin.-ll. Extincin del fideicomiso.-12. De los fideicomisos en materia administrativa.-13. Los fideicomisos prohibidos.-14. El fideicomiso en la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.-15. Agrupamientos de los fideicomisos que forman parte de la administracin pblica Paraestatal.
I. NEGOCIO FIDUCIARIO Y FIDEICOMISO
Negocio fiduciario y fideicomiso son dos instituciones mercantiles que deben distinguirse. Refirindose a esta distincin nos dice Cervantes Ahumada: "Una de las diferencias fundamentales entre el fideicomiso y el trust (el trust anglosajn si es un negocio fiduciario) es, precisamente que nuestro fideicomiso ha dejado la categora de negocio fiduciario para convertirse en un negocio legal, tpico." Ob. cit., pg. 291. En la doctrina se ha sealado, por una parte Ascarelli (11 negozi indio retto de la societ commerzialli. Est Vivanti, pg. 15) que "los negocios fiduciarios son aquellos por los cuales las partes quieren conseguir por medio de un negocio, indirectamente, un fin diverso del que es suyo, tpico, normal, correspondiente a su naturaleza jurdica y a su juridicidad". Por su parte, Jorge Barrera Graf (Estudios de Derecho Mercantil, 1950, Ed. Porra, pg. 317) indica que: "Entendemos por negocio fiduciario a aquel en virtud del cual una persona trasmite a otra ciertos bienes o derechos, obligndose sta a afectarlos a la realizacin de una finalidad licita determinada y. como consecuencia de dicha finalidad, a retransmitir dichos bienes o derechos a favor de un tercero o revertirlos a favor del transmitente."
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2.
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DEFiNICIN DEL FIDEICOMISO
El artculo 346 de .la ley de ttulos y operaciones de erditodefine el fideicomiso, en los trminos siguientes: 1 "En virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes a un fin lcito determinado, encomendando la realizacin de ese fin a una institucin fiduciaria." Doctrinalmente podemos definir el fideicomiso de acuerdo con los principios siguientes: El fideicomiso es un acto jurdico por medio del cual el fideicomitente constituye un patrimonio con bienes y derechos, cuya titularidad se atribuye a una institucin fiduciaria expresamente autorizada, para la realizacin de un fin lcito determinado.s La ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal clasifica a los fideicomisos en el sector paraestatal,
3.
EL FIDEICOMISO EN MXICO
En el ao de 1905 surgi la necesidad de regular el fideicomiso, pero la idea no pas de un proyecto legislativo. El interesante proyecto Limantuor del 21 de noviembre de 1905, enviado a las Cmaras y no aprobado, pretenda que se constituyeran en la Repblica instituciones comerciales encargadas de desempear las funciones de agentes fiduciaros.s En nuestro pas se comenz a legislar sobre el fideicomiso a partir de la ley general de instituciones de crdito y establecimientos bancarios de 1924. Los bancos de fideicomiso como a las dems instituciones bancarias se les someta al rgimen de la "concesin estatal". La institucin fue posteriormente reglamentada en la Ley de Bancos de Fideicomiso D. O. F. del 17 de julio de 1926. En' esta ley se establece el fideicomiso como "un mandato irrevocable". Aparece como una institucin
1 "Ley de ttulos y operaciones de crdito". D. O. F. del 27 de agosto de 1932. A partir de esta fecha ha tenido la ley diversas reformas publicadas en el D. O. F. en las siguientes fechas: 31 de agosto de 1933; 17 de abril de 1935; 8 de enero de 1945; 8 de mayo de 1945; 31 de diciembre de 1946; 31 de diciembre de 1951; 29 de diciembre de 1962 y 30 de diciembre de 1963. En lo relativo al fideicomiso slo las reformas de 1933 (art. 348), Y la de 1945 (art. 359) , lo aluden. 2 Esta definicin se apoya en los artculos 838 y 839 del proyecto de Cdigo de Comercio, citados por Ral Cervantes Ahumada. Titulas y operaciones de crdito. 6' ed. 1969, pgs. 287 ss, Mxico. 3 Desde principios del siglo y sin una adecuada reglamentacin se emple el fideicomiso como garanta en la emisin de bonos destinados a la construccin de ferrocarriles. Con anterioridad, en este mismo ao de ]924, don Enrique C. Creel present en la primera convencin de la Asociacin de Banqueros de Mxico, un proyecto de funcionamiento de las compaas fiduciarias, explicando su desarrollo en los E.U. Sus 17 bases son de una influencia manifiesta.
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diversa del trust ingls y del trust norteamericano, al comercializar la institucin y enmarcarla en el sistema bancario. Era el momento en que se iniciaba el desarrollo del nuevo sistema bancario mexcano.s La nueva Ley general de instituciones de crdito que se expide en agosto del mismo ao, reprodujo ntegro el texto de la ley anterior. Durante el gobierno del presidente Rodrguez, en uso de facultades extraordinarias se expide la Ley General de Instituciones de Crdito, promulgada el 28 de junio de 1932, que conserva el sistema anterior, revisando su articulado. Con ella se inicia la transformacin de todo el rgimen de crdito del pas, "tanto para integrar el sistema del Banco de Mxico mismo, cuanto para lograr que las operaciones de crdito y las instituciones que a su prctica se dedican, ofrezcan a la vez, la estabilidad necesaria de una buena tcnica y la elasticidad exigida por las circunstancias y por las necesidades especiales de la Repblica". Al mes siguiente del mismo ao de 1932 se expide la vigente Ley de Titulos y Operaciones de Crdito, que al corregir errores y lagunas, reglamenta el fideicomiso adoptando la tesis del "patrimonio de afectacin, diversa a la anterior tesis del mandato irrevocable". Esta leyes la vigente y en lo relativo al fideicomiso ha tenido dos reformas: en 1933 el artculo 348, y en 1945 el artculo 359. Explicando los fines del fideicomiso se consignan las siguientes ideas en la exposicin de motivos de la ley antes citada: " ... Los fines sociales que el fideicomiso implcito llena en los pases de organizacin jurdica distinta de la nuestra, pueden aqu ser cumplidos con notoria ventaja por el juego normal de las instituciones jurdicas, mejor construidas. En cambio; el fideicomiso expresado puede servir a propsitos que no se lograran sin l, por el juego de las instituciones jurdicas o que exigiran una complicacin extraordinaria en la contratacin." La ley general de instituciones de crdito y organizaciones auxiliares de D. O. F. del 31 de mayo de 1941, actualmente vigente, abrog la ley de 1932 de instituciones de crdito. Es importante sealar que esta ley considera al fiduciario como titular de los bienes del patrimonio de afectacin que se crea por virtud del fideicomiso. La ley de referencia alude al fideicomiso en diversos preceptos: Ttulo 1, captulo VI, artculos 126, 127, 135 a 138 y 156. Aunque la ley ha tenido varias reformas, stas no se han referido al fideicomiso. En resumen, de acuerdo con Joaqun Rodrguez y Rodrguez (El fideicomiso, esquema sobre su naturaleza, estructura y funcionamiento. Mxico, 1946, pg. 8), podemos concluir: "Con evidentes conexiones lgicas con la fiducia y el fideicomiso romanos y con el fideicomiso testamentario del de4 En esta ley se siguen las ideas de Ricardo J. Alfaro en su obra Adaptacin del trust anglo-sajn al Derecho Civil. Cursos monogrficos de la Academia de Derecho Comparado e Internacional. Vol. l. La Habana, Cuba, 1948, pg. 63. Jorge Vera Estafiol formula en 1926 un proyecto a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, sobre las operaciones de los Bancos de Fideicomiso, que sirvi de base a la reglamentacin posterior.
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recho espaol y mexicano, histricamente el fideicomiso deriva del trust anglosajn, hijo a su vez, del fideicomiso romano o de ciertas instituciones germanas." La institucin del fideicomiso ya ha arraigado en la vida jurdica nacional y se ha visto estimulada con el desarrollo de los fideicomisos estatales."
4.
ORIGEN DEL FIDEICOMISO
El fideicomiso se remonta hasta el derecho romano, en donde encontramos la fideicommisa o fideicommisum y el pactum [iduciae. La fiducia es un acto jurdico cuyo cumplimiento se apoya en la buena fe de las partes, una de ellas se compromete a realizar en beneficio de la otra parte o del tercero, que designe, la entrega de una cosa o la ejecucin de una obligacin. La institucin de la fiducia arranca del derecho romano, fiduciario de fiducia, confianza. Tradicionalmente "la fiducia aparece como un contrato por el cual el adquirente aparente de un bien se compromete a restituirlo al enajenante, cuando ste hubiere cumplido las obligaciones que tienen con l". Capitant. Pactum [iduciae es un contrato apoyado en la buena fe, a travs del cual quien reciba la propiedad de una cosa se obligaba a reintegrarla bajo las circunstancias pactadas. En la Gran Bretaa, el trust es reglamentado como una institucin de derecho privado. Es indudable que el fideicomiso romano es la institucin que da paso al "use". El "use" se denomin posteriormente el "trust" del derecho anglosajn. En los Estados Unidos de Norteamrica se incorpora el trust a la actividad bancaria y al derecho mercantil. El Trust Company es definido como un banco organizado "under general statutes for the purpose of dealing wth trusts and managing the various financial matters of corporation organized as trusts. These companies are authorized to do general banking business as well, except that of issuing bank-notes". En el derecho anglosajn el trustee puede ser una persona fsica a diferencia de la ley mexicana que slo acepta como fiduciaria a las instituciones de crdito. Artculo 45, fraccin IV de la Ley de T. O. C. Son evidentes las diferencias entre el fideicomiso anglosajn basado en un derecho consuetudinario, y el mexicano que es un derecho escrito.
5 Son de mencionarse el proyecto de la Asociacin de Banqueros de Mxico para reformar la legislacin en materia de fideicomiso; y el proyecto del Cdigo de Comercio elaborado por la Comisin de legislacin y revisin de leyes de la Secretara de Industria y Comercio.
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5.
QUINES INTERVIENEN EN EL FIDEICOMISO
El negocio fiduciario, en el que se configuran varias figuras jurdicas, es una manifestacin de voluntad que se propone realizar un fin prctico que est protegido por el orden jurdico. En todo fideicomiso intervienen tres factores: a) El [ideicomitentc que es la persona, o institucin que constituye el fideicomiso; El artculo 349 de la LGTOC expresa quienes puedan ser fideicomitentes: "Slo pueden ser fideicomitentes las personas fsicas o jurdicas que tengan la capacidad necesaria para hacer la afectacin de bienes que el fideicomiso implica, y las autoridades judiciales o administrativas competentes, cuando se trata de bienes cuya guarda, conservacin, administracin, liquidacin, reparto o enajenacin corresponda a dichas autoridades o a las personas que stas designan." b) El fideicometido,que es la persona o institucin beneficiada con el fideicomiso; y El artculo 348 de la LGTOC, ordena: -"Pueden ser fideicomisarios las personas fsicas o jurdicas que tengan la capacidad necesaria para recibir el provecho que el fideicomiso implica. -"EI fideicomitente puede designar varios fideicomisarios para que reciban simultnea o sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo el caso de la fraccin 11 del artculo 359. -"Cuando sean dos o ms los fideicomisarios y deba consultarse su voluntad, en cuanto no est previsto en la constitucin del fideicomiso, las decisiones se tomarn a mayora de votos computados por representaciones y no por personas. En caso de empate, decidir el juez de primera instancia del lugar del domicilio del fiduciario. -"Es nulo el fideicomiso que se constituye en favor del fiduciario." e) La Institucin fiduciaria, que es una institucin de crdito -banca privada o institucin nacional de crdito- debidamente autorizada. El artculo 350 de la LGTOC, ordena: -"Slo pueden ser fiduciarias las instituciones expresamente autorizadas para ello conforme a la Ley General de Instituciones de Crdito. -"En caso de que al constituirse el fideicomiso no se designe nominalmente la institucin fiduciaria; se tendr por designada la que elija el fideicomitente o, en su defecto, el juez de primera instancia del lugar en que estuvieren ubicados los bienes, de entre las instituciones expresamente autorizadas conforme a la ley. -"EI fideicomitente podr designar varias instituciones fiduciarias para que conjunta o sucesivamente desempeen el fideicomiso estableciendo el orden y las condiciones en que hayan de sustituirse. Salvo lo dispuesto en el acto constitutivo del fideicomiso, cuando la institucin fiduciaria no acepte, o por renuncia o remocin cese en el desempeo de su cargo, deber nomo
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brarse otra para que la sustituya. Si no fuere posible esta sustitucin, cesar el fideicomiso."
6.
FORMA COMO SE CONSTITUYE EL FIDEICOMISO
-"El fideicomiso puede ser constituido por acto entre vivos o por testamento. La constitucin del fideicomiso deber siempre constar por escrito y ajustarse a los trminos de la legislacin comn sobre transmisin de los derechos o la transmisin de propiedad de las cosas que se den en fideicomiso." Art. 352, LGTOC. Como vemos, en el fideicomiso se hace alusin a dos operaciones: la primera por medio de la cual se transmite un bien o un derecho al fiduciario y por la segunda, se obliga al fiduciario a afectar los bienes o derechos, a una finalidad lcita determinada, retransmitindolos al mismo fiduciario o a un tercero. Para algunos autores nuestro fideicomiso aparece como un negocio fiduciario que no guarda sino una relativa relacin con el trust anglosajn. Por lo que se refiere al fideicomiso se integra con los siguientes elementos: a) El fideicomiso se constituye con una declaracin unilateral de un particular o del Estado; b) La base del fideicomiso es la formacin de un patrimonio autnomo o patrimonio de afectacin; e) Cuya titularidad se atribuye al fiduciario; d) Para la realizacin de un fin determinado; por lo que se refiere al Estado, ste realiza un fin de inters pblico; e) Cuya realizacin se encomienda a una institucin fiduciaria; por lo que se refiere al Estado, ste encomienda el fideicomiso a una institucin nacional de crdito, como el Banco de Mxico, Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior, etc.
7.
CLASIFICACIN DEL FIDEICOMISO
Son numerosas las formas que puede revestir el fideicomiso y diversos los problemas que puede suscitar. En la banca mexicana se practican las siguientes formas de fideicomiso: 1. Fideicomiso de administracin (de bienes o patrimonios); 2. Fideicomiso de mandato o representacin del fideicomiso; y 3. Fideicomiso de garanta. 8.
ACCIONES QUE CORRESPONDEN AL FIDEICOMISARIO
El artculo 355 de la ley de ttulo citada, ordena a este respecto: -"El fideicomisario tendr adems de los derechos que se le concedan por virtud del acto constitutivo del fideicomiso, el de exigir su cumplimiento
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a la institucin fiduciaria; el de atcar la validez de los actos que sta cometa en su perjuicio, de mala fe o en exceso de las facultades que por virtud del acto constitutivo o de la ley le corresponda, y cuando ello sea procedente, el de reivindicar los bienes que a consecuencia de estos actos hayan salido del patrimonio objeto del fideicomiso. -"Cuando no exista fideicomisario determinado o cuando ste sea incapaz, los derechos a que se refiere el prrafo anterior correspondern al que ejerza la patria potestad, al tutor o al Ministerio Pblico, segn el caso."
9.
BIENES y DERECHOS QUE PUEDEN SER OBJETO DEL FIDEICOMISO
El artculo 351 de la LGTOC, ordena sobre el particular: -"Pueden ser objeto del fideicomiso toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos que, conforme a la ley, sean estrictamente personales de su titular. -"Los bienes que se den en fideicomiso se considerarn afectados al fin a que se destinan, y en consecuencia, slo podrn ejercitarse, respecto de ellos, los derechos y acciones que al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se reserve el fideicomitente, los que para l deriven del fideicomiso mismo, o los adquiridos legalmente respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitucin del fideicomiso, por el fideciomisario o por tercero. -"El fideicomiso constituido en fraude de terceros podr, en todo tiempo, ser atacado de nulidad por los interesados."
10. LA
FORMACIN DE UN PATRIMONIO AUTNOMO O PATRIMONIO DE AFECTACIN
Los autores del nuevo proyecto de Cdigo de Comercio han reconocido en el artculo 839 del mismo, que "los bienes fideicometidos constituirn un patrimonio autnomo que estar afectado al fin del fideicomiso. En relacin con dichos bienes slo podrn ejercitarse las acciones y derechos que deriven del fideicomiso o de su ejecucin". Estamos en, presencia de un patrimonio afectado a un fin, el cual ha salido del patrimonio del fideicomitente, para constituir una nueva relacin jurdica. La naturaleza jurdica del patrimonio autnomo en el fideicomiso, se aparta de las reglas generales, porque estamos en presencia de un patrimonio sui gneris, que no se confunde con el patrimonio de las personas que intervienen en el fideicomiso, a quienes no puede atribuirse el patrimonio. Para algunos autores no interesa el problema de la propiedad en el fideicomiso, pero para otros, es un problema bsico de esta institucin. Otros autores estiman que hay fideicomisos traslativos o no de dominio. Sin embargo, no podemos dejar de aludir a aquellos actos que reconoce nuestra legislacin, que parecen acercarse a la tesis que reconoce la propiedad del fiduciario, sin admitirse una pretendida propiedad fiduciaria.
Jorge Barrera Graf (ob. cit., pgs. 30 y 31) afirma: "Decir que el fiduciario adquiere una propiedad relativa o formal es una imposibilidad jurdica, una falta de
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sentido, no hay una propiedad interna y otra externa, la propiedad es tal, si existe y vale frente a todos, se es propietario o no se es, una propiedad intermedia no es admisible, el fiduciario es propietario y por lo tanto lo es frente a todos, sin excepciones, la suya no puede ser una propiedad especial porque, sta no existe, por tanto. es inexacto hablar de propiedad fiduciaria."
Para Rodrguez y Rodrguez, "el fiduciario es dueo absoluto del patrimonio, pero dueo fiduciario, lo que quiere decir que su propiedad se da en funcin del fin a realizar. La propiedad del fiduciario es temporal, circunstancia que se debe al hecho de que es ejercitada en provecho de otro."
1l.
EXTINCIN DEL FIDEICOMISO
El articulo 357 de la ley de ttulos mencionada, seala los diversos casos por los que el fideicomiso se extingue: "Artculo 357. El fideicomiso se extingue: I. Por la realizacin del fin para el cual fue constituido; 11. Por hacerse ste imposible; IIJ. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condicin suspensiva de que dependa o no haberse verificado dentro del trmino sealado al constituirse el fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 aos siguientes a su constitucin; IV. Por haberse cumplido la resolucin resolutoria a que haya quedado sujeto; V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario; VI. Por revocacin hecha por el fideicomitente cuando ste se haya reservado expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y VII. En el caso del prrafo final del artculo 350."
12. Los
FIDEICOMISOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA
En las ltimas dcadas el gobierno federal ha venido constituyendo fideicomisos en materias muy diversas tales como los fideicomisos culturales, como el Museo Frida Kahlo, la Pinacoteca Isidro Fabela; el Museo Diego Rivera y otros; otros fideicomisos se denominan fideicomisos en promocin como el INFRATUR o Fondo de Promocin de Infraestructura Turstica, el FOGA o Fondo de Garanta y apoyo a los crditos para la vivienda, el FOMEX o Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados, el FIRA o Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura y Fideicomisos Agrcolas; el FIRECRE o fideicomiso para la recuperacin de crditos (fideicomiso en liquidacin) y otros fideicomisos que asumen diversas denominaciones y finalidades segn se constituyan con bienes del Estado, o provenientes de disposiciones testamentarias de los particulares. En estos fideicomisos aparecen la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico celebrando un contrato de fideicomiso con diversa institucin naci-
nal de crdito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Econmica. Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitucin del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno federal; en otros sealando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos de la Federacin; en otros sealando bienes y recursos de muy diversa procedencia presupuestal. Estos recursos son federales. El contrato de fideicomiso seala cules son las finalidades que tendr a su cargo el fondo, precisando su alcance y sus lmites. El mismo documento indica cules son, las operaciones que el fondo llevar a cabo. Tambin se indica la constitucin de un comit tcnico del fideicomiso y los rganos, hacendarios que estarn representados. Al mismo tiempo se precisa que el fiduciario designar al personal tcnico y administrativo que estime necesario para el desempeo del fideicomiso. Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fraccin IX del artculo 45 de la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares; pero se le obliga a informar, en determinadas pocas sobre la operacin de los fondos fideicometidos, El contrato seala la duracin del fideicomiso, frecuentemente indefinida, dentro del lmite que establece el artculo 356, fraccin III de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito. Adems la fideicomi tente se reserva el derecho de revocacin cuando lo estime conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias para cubrir las obligaciones ya contratadas con cargo al fondo. Se sealan tambin los honorarios que deba percibir el fiduciario al final de cada ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que maneje o invierta o las tasas que correspondan de acuerdo con el criterio que se seale. Por ltimo debemos sealar un rgano de registro y control en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, denominado Departamento de Inversiones Financieras. Registro de contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, ya haba considerado el caso de los fideicomisos (Art. lv, fraccin IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre de 1970), ya ha considerado este problema en una forma ms detallada en los artculos 25 y 26 de la misma. Artculo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fideicomitente nico del gobierno federal, que tengan por objeto la inversin, el manejo o administracin de obras pblicas, la prestacin de servicios o la produccin de bienes para el mercado, sern objeto de control y vigilancia por parte de un comisario que ser designado por la Secretaria del Patrimonio Nacional. Sin perjuicio de lo que determine la ley, decreto o instrumento jurdico que los haya creado, los fideicomisos debern ajustarse a las prevenciones que esta. blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea aplicable.
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Artculo 26. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fdeicomtente nico queda obligada a inscribir los fideicomisos en el registro que llevar la Secretara del Patrimonio Nacional; y a comunicarle, dentro de un plazo de treinta das, la creacin, las modificaciones y reformas que afecten la constitucin o estructura de los fideicomisos." "Quedan excluidos de la aplicacin de esta ley (de contratos y obras pblicas) los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fdeicomitente nico del Gobierno Federal. .. " Art, 2. Como veremos ms adelante la nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal ha modificado el sistema anterior.
13. Los
FIDEICOMISOS PROHIBIDOS
De acuerdo con el artculo 359 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito: -"Quedan prohibidos: l. Los fideicomisos secretos; II. Aquellos en los cuales el beneficio se conceda a diversas personas sucesivamente que deban sustituirse por muerte de la anterior, salvo el caso de que la sustitucin se realice en favor de personas que estn vivas o concebidas ya, a la muerte del fideicomitente, y III. Aquellos cuya duracin sea mayor de 30 aos, cuando se designe como beneficiario a una persona jurdica que no sea de orden pblico o institucin de beneficencia. Sin embargo, pueden constituirse con duracin mayor de 30 aos cuando el fin del fideicomiso sea el mantenimiento de museos de carcter cientfico o artstico que no tengan fines de lucro." Esta ltima fraccin fue reformada en los trminos sealados por decreto publicado en el D. O. F. del 8 de mayo de 1945. Por ltimo, hemos de referirnos a cierto tipo de fideicomisos, al que alude el Acuerdo Presidencial del 29 de abril de 1971. Jos Campillo Sainz, expone en su obra: "Tecnologa e Inversiones Extranjeras. Una nueva poltica de desarrollo". Sra. de Industria y Comercio 1973: "La adquisicin de bienes inmuebles por extranjeros, regulada por el Art, 27 constitucional, fraccin 1, y por la ley orgnica relativa, que prohben a las sociedades extranjeras la propiedad inmueble en territorio mexicano y establecen que en las fajas fronterizas de cien kilmetros y de cincuenta en los litorales, los extranjeros no pueden adquirir bienes races ni pertener a sociedades que los adquieran, encuentra ahora, en el Acuerdo Presidencial del 29 de abril de 1971, una modalidad que abre nuevos campos de inversin. En virtud de ese Acuerdo, la Sra de Relaciones Exteriores puede conceder a las instituciones mexicanas de crdito permiso para adquirir, como fiduciarias, la propiedad de bienes inmuebles destinados a actividades industriales y tursticas en las fajas fronterizas y costeras, cuando el objeto de la adquisicin sea su utilizacin y aprovechamiento por extranjeros, ya sea como fideicomisarios, como tenedores de certificados de participacin inmobiliarios, nominativos y no amortizables."
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14:.
EL FIDEICOMISO EN LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
Los artculos 1? prrafo tercero y 3<;> fraccin 111 de dicha Ley, sealan que los fideicomisos forman parte de la Administracin Pblica Paraestatal.
El artculo 49 de la misma Ley, ordena: "Los fideicomisos a que se refiere esta ley sern los que establezcan por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fideicomitente nico de la Administracin Pblica centralizada, as como los que se creen con recursos de las entidades a que alude el artculo 39 de este propio ordenamiento. "El fideicomitente deber recabar la autorizacin previa de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente, para la integracin de los comits tcnicos. En todos los casos un representante del fideicomtente, cuando menos, formar patre del comit tcnico." Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente. Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos encargados de la coordinacin de los sectores a que se refiere el artcu, lo anterior, planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades de la administracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal. Artculo 52. Cuando los nombramientos del Presidente o miembros de los consejos, juntas directivas o equivalentes en las entidades de la administracin pblica paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el Presidente de la Repblica podr designar a los funcionarios que proceda. Artculo 53. El Ejecutivo Federal, en los casos que proceda. determinar qu funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique la titularidad de las acciones que formen parte del capital social de las entidades de la administracin paraestatal. A falta de dicha determinacin el titular de las Secretaras de Estados o Departamentos Administrativos a que corresponda la coordinacin del sector respectivo har esta designacin.
Vanse adems los artculos 2~ fraccin VIII y 8~ de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. (D. O. F., del 31 de diciembre de 1976.)
15.
AGRUPAMIENTOS DE LOS FIDEICOMISOS QUE FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "El Presidente de la Repblica est facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal por sectores definidos, a efecto
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de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente:' En cumplimiento de este precepto se expidi el Acuerdo publicado en el D. O. F., del 17 de enero de 1977. En este acuerdo se sealan a qu dependencias corresponden adems de los organismos descentralizados los fideicomisos correspondientes. Los artculos 2, 3 Y 4 de este acuerdo sealan las funciones que corresponden al coordinador, el mantenimiento de su personalidad jurdica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros. Finalmente el artculo 4 fija las funciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto en relacin con el acuerdo. Remitimos al lector al captulo de esta obra en la que se encuentra el texto de los artculos 2, 3 Y 4, que sealan las funciones del Coordinador de cada sector, as como, la lista de fideicomisos que corresponden a cada una de las- Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. El Acuerdo de referencia fue publicado en el D. O. F., del 17 de enero de 1977 y se denomina: "Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que se determina."
Este Acuerdo Presidencial se vio aumentado con nuevos fideicomisos publicado en el D. O. F., del 12 de mayo de 1977.
BIBLIOGRAFA SOBRE EL FIDEICOMISO
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CAPTULO VI
LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PRIVADAS DE INTERS PBLICO

J. El rgimen de las organizaciones privadas en las que el Estado tiene un inters prefereme.-2. Clasificacin de las empresas privadas en las que el Estado tiene un inters preferente.-3. Empresa e institucin privada de inters social.-4. Empresas e institucin privada de inters pblico.-5. Otras formas que revisten las empresas privadas de inters pblico.-6. Justificacin de la intervencin del Estado en estas actividades comerciales e industriales.
1. EL
RGIMEN DE LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS EN LAS QUE EL ESTADO
TIENE UN INTERS PREFERENTE
La doctrina, la legislacin y la jurisprudencia del derecho administrativo en general, no son muy precisas para clasificar y delimitar la naturaleza de las personas jurdicas privadas en las que el Estado manifiesta un inters preferente y reclama en ocasiones una intervencin ms efectiva." El punto de partida para el estudio de esas instituciones que organizan y manejan los particulares es el siguiente: algunas de las actividades que principalmente regula el derecho privado, el Estado se ve obligado a intervenir por tratarse de materias que se relacionan y protegen el inters colectivo o porque el Estado as lo estima conveniente en la defensa y administracin de sus intereses. El lmite de esta intervencin estatal ha venido siendo sealado por las doctrinas sociales. Mientras que el liberalismo y sus desviaciones finales -el
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demoliberalismo y el liberalismo social- se han mostrado profundamente alarmados por esta incesante e inevitable intervencin del Estado, las otras doctrinas antagnicas, se sitan desde un estatismo elemental, hasta un intervencionismo radical; por su parte el comunismo sovitico rompe con todos los precedentes de intervencin y lleva la accin del Estado hasta la sustitucin total de la actividad privada a la que subordina al inters general. El sistema mexicano se orienta imprecisamente hacia un estatismo moderado, pero siempre hacia nuevas formas de accin pblica relativas a la proteccin de los intereses de los numerosos grupos de poblacin que acusan grandes carencas.s En los Estados que practican el federalismo democrtico, esta intervencin .se contiene y se grada, ante las exigencias crecientes de la opinin pblica. Al internarse en los dominios reservados por el sistema liberal a la iniciativa privada, el Estado no ha juzgado conveniente en la actualidad, usar de los derechos y privilegios que se derivan o pueden derivar de una legislacin radical de derecho pblico. Es por esta razn que el Estado -por conveniencia evidente- se adapta transitoriamente a las formas jurdicas de derecho privado en determinadas actividades y bajo ciertas condiciones legales. El Estado cada da va acentuando su creciente intervencin en las actividades de los particulares, con las consiguientes reacciones y protestas ,de la iniciativa privada, que sigue considerando indebidas, innecesarias, peligrosas o perjudiciales estas intromisiones. Pierre Wigny dice: "En derecho, es ncesario indicar siempre un lmite: La administracin no puede multiplicar los obstculos hasta el punto de vincular las iniciativas privadas que se han vuelto incapaces para dirigir la empresa y quedando, sin embargo, financieramente responsable de sus xitos y de sus fracasos. Habr una organizacin iniciada de un servicio pblico." 3 Algunos autores como Donati.s estiman que se trata del ejercicio de una
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2 L. Von Mises en su obra: La mentalidad anticapitalista, Valencia. MCMLVlI, pgina 156 dice: "La sociedad occidental era una comunidad cuyos individuos competan entre s para la consecucin de los mejores premios. En cambio, la sociedad oriental era un conglomerado de seres dependientes del favor de sus soberanos. La despierta juventud occidental considera al mundo como un campo de accin donde le cabe conquistar la fama, la eminencia, los honores y la riqueza; nada considera difcil a su ambicin. La dbil progenie oriental no sabe actuar de otro modo que entregndose a los rutinarios cometidos preestablecidos. Aquella noble confianza del hombre occidental en su propio esfuerzo qued magistralmente reflejada en los ditirambos de Sfocles, cantados por el coro de Antgona, en exaltacin del hombre y su capacidad creadora o en la maravillosa Novena Sinfona de Beethoven, Nada semejante escuch jams el oriente." 3 Con anterioridad nos hemos referido a las instituciones nacionales de crdito, expresando que son verdaderas instituciones descentralizadas, revestidas con el ropaje jurdico de las sociedades annimas. Es por este criterio, que no las podemos considerar en este es tudio de los organismos privados de inters pblico de los que se vale el Estado para alcanzar determinados fines, principalmente econmicos. En general decimos con Pierre Wigny, ob, cit., pg. 45 que "La persona jurdica es una persona de derecho pblico creada y controlada por los gobernantes para administrar diversos servicios pblicos." 4 Donati, Diritto amministrativo. Pg. 57.
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funcin pblica y que la ejerce en nombre de la institucin privada. Este criterio parece inaceptable porque esas actividades no pueden considerarse formando parte de la funcin pblica, ni revisten al organismo con carcter de autoridad pblica, son simplemente actividades privadas y no actividades pblicas realizadas por el Estado. Desde luego el planteamiento de dichas tesis es contradictorio, porque o corresponde a una actividad privada o a una actividad pblica. En trminos semejantes puede replicarse a B. Ceny." Aun aceptando su carcter de empresas que colaboran con el Estado, cosa discutible, porque colaboran con sus intereses y se concretan a obedecer al Estado," puede el Estado por Tazones legales de conveniencia, considerarlas formando parte de la organizacin administrativa, pero de ninguna manera realizando una Iuncin pblica o un servicio pblico. Cuando esto suceda estaremos francamente en un sistema estatista radical." En la forma como actualmente estn organizadas, las empresas privadas de inters pblico, son instituciones colocadas en los lmites del derecho privado y del derecho pblico, instituciones privadas que el Estado reglamenta por el inters que tienen en su funcionamiento y por las medidas de polica que pueda imponer. S
B. Ceny. La collaboration des particuliers avec l'Administration, Pars. 1930. Pginas 137 y 178. 6 La ayuda de la administracin a las actividades privadas de inters general. Razn de ser: "Ellas conducen todas a la idea de que la colectividad tiene inters en el mantenimiento yen el desarrollo de ciertas actividades puramente privadas; pero este inters resulta de consideraciones muy diversas: a veces, la actividad privada se asigna un fin desinteresado que coincide con el inters general (actividades culturales, sociales, caritativas, de. portvas, educativas); a veces, el fin apuntado es interesado, pero conforme al inters econmico del pas (aprovechamiento de recursos minerales, o ms ampliamente, actividades econmicas de base); a veces en fin, el fin apuntado no es considerado como de inters general; es el caso de los cultos en un Estado laico; pero el inters general estara comprometido si los fieles de las diversas religiones no estuvieran en medida de practicar su fe, porque la unidad de la colectividad nacional estara por este hecho amenazada. En todos estos casos, incumbe a la autoridad pblica guardiana del inters general, asegurar, sea a las ramas de actividad considerada en su conjunto, sea a los grupos o empresas las ms importantes, las condiciones ms favorables a su mantenimiento. Jean Rivero Droit admi nistmti], Dalloz, 1960. Pars, pg. 415. 1 Wigny, Perre. Droit administratii, pg. 40. Bruxelles, Editions Bruylant. 1 V. Montsegur. Les entreprises d'inters pblic, et les socits d'conomie mixte. These. Bordeaux, 1952. Gonzlez Prez, Jess. "Las mutualidades laborales y la contribucin de utilidades". Rev. Adm, Pb. Madrid. Nm. 17. 1955, pg. 193. S Cmara nacional de la industria farmacutica. No agrupa farmacias o boticas cuya actividad preponderante es comercial. T. VII, pg. 32. 6l1- p, Sem, ]. F. Cmara nacional de la industria farmacutica. "Quines no estn obligados a nserorse en ella". T. VII, pg. 32. 6l1- p, Sem, t. F.
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2.
CLASIFICACIN DE LAS EMPRESAS PRIVADAS EN LAS QUE EL ESTADO TIENE UN INTERS PREFERENTE
El mundo de las relaciones civiles, comerciales e industriales se ha extendido bajo la influencia del aumento de la poblacin, el desarrollo de la civilizacin industrial y por la pugna de los sistemas sociales. Esa inmensa actividad requiere de mltiples formas jurdicas para el debido' aprovechamiento de las energas y recursos de que dispone la sociedad y el Estado. La actividad privada es compleja y reviste formas variadas de organizacin, unas simples y otras complicadas, en las que se persiguen finalidades de extensin variable." . Las formas de organizacin de la empresa privada se pueden considerar en los grupos siguientes, para fijar el rgimen jurdico que les corresponde: l. Empresa prioada.t Son las sociedades, asociaciones e instituciones estrictamente privadas, por lo comn, con propsito de lucro y gobernadas en forma exclusiva por normas de derecho privado -civiles o mercantiles- sin ninguna ingerencia del Estado. El nuevo derecho de polica considera las actividades de las empresas privadas, estableciendo normas y procedimientos para proteger el inters general y en particular, la proteccin del pblico, como en el caso de la fijacin de los precios por las autoridades administrativas. A stas nos hemos referido con anterioridad.t!
9 El origen de algunas empresas de participacin estatal lo encontramos definido en el informe anual de Nacional Financiera, S. A., para el ao de 1960, pgina 53: "El apoyo financiero proporcionado por la institucin a las empresas industriales, ha revestido diversas formas: otorgamiento de crditos directos, suscripcin de obligaciones, interposicin de garanta -comnmente en forma de avales para crditos en el exterior-e, y par ticipacin en el capital social. Slo excepcionalmente la Nacional Financiera ha tenido el carcter de accionista mayoritaria de empresas industriales al organizarse stas. Los casos de Altos Hornos de Mxico, Compaia Industrial de Atenquique y Ayotla Textil. son por dems tpicos. La institucin se vio compelida a capitalizar pasivos, a hacer aportaciones de capital o a seguir ambos procedimientos, hasta alcanzar una representacin mayoritaria en esas empresas, por demandarlo as las necesidades de crecimiento de las mismas." 10 Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal. Promulgado el 30 de agosto de 1928. Artculo 2670. "Cuando varios individuos convinieron en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituye una asociacin." Artculo 2687. "Las asociaciones de beneficencia se regirn por las leyes especiales correspondientes." Articulo 2688. "Por .el contrato de sociedad los socios se obligan mutuamente a combinar sus recursos o sus esfuerzos para la realizacin de un fin comn, de carcter preponderantemente econmico, pero que no constituya una especulacin comercial." 11 Ley General de Sociedades Mercantiles. D. O. del 4 de agosto de 1934. Fe de erratas. D. O. del 28 de agosto de 1934. Articulo l. "Esta ley reconoce las siguientes espe cies de sociedades mercantiles; 1. Sociedad en nombre colectivo; n. Sociedad en comandita simple; III. Sociedad de responsabilidad limitada; IV. Sociedad annima. V. Sociedad en comandita por acciones; VI. Sociedad cooperativa." Adems hay que agregar las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico, que se rigen por su ley y a las cuales aludiremos ms adelante.
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lI. Empresa privada de inters pblico. Denominadas tambin empresas semipblicas, o empresas de economa mixta; son empresas que resguardan intereses pblicos o finalidades de inters general, bajo el control y fomento del Estado en las formas que indicamos. IlI. Instituciones o Empresas privadas de inters social. Son asociaciones o sociedades privadas altruistas o de servicio social, etc., que persiguen fines que benefician a la sociedad. Las denominamos empresas de inters social para dis tinguirlas de cualquier otro ti po de organizacin.P
4.
EMPRESA PRIVADA DE INTERS PBLICO
Este grupo de actividades se denominan propiamente empresas privadas de inters pblico. Son aquellas sociedades, asociaciones, o empresas organizadas por los particulares -o por el Estado- bajo un rgimen de derecho privado, pero en las cuales el Estado tiene una ingerencia determinante, en los casos y circunstancias que en seguida anotamos:
"La ayuda de las colectividades pblicas, afirma Jean Rivera, cualquiera que sea su forma, presenta un carcter constante: ella no altera el carcter puramente privado de la actividad o de la empresa beneficiaria; esa ayuda no tiene por efecto transformarlas en servicios pblicos." Despus de sealar las ventajas de orden jurdico, financieras y materiales que una empresa puede recibir, el propio autor concluye exponiendo la contrapartida de esta ayuda: "Lo ms frecuente, la ayuda del Estado est acompaada de un control, sobre la empresa o agrupacin beneficiaria; a veces es muy reducida como en el control de los estatutos de las asociaciones para reconocerles una utilidad pblica; el control es mucho ms desarrollado cuando la ayuda es de orden pecuniario; de este modo numerosos textos han organizado y ampliado el control financiero de las empresas privadas subvencionadas. Tambin se puede llevar sobre los aspectos tcnicos de la actividad en obras sociales y sanitarias. Tambin la contrapartida de la ayuda pecuniaria del Estado es una participacin en los beneficios de la empresa, principalmente en los casos de la economa mixta."
El desarrollo de la industria y del comercio, el constante intervencionismo del Estado, apremiado por las grandes necesidades colectivas y los impulsos frenticos de la lucha social, o un esfuerzo gubernamental para mantener la armona y el orden social, han requerido la formacin de empresas, en las que el Estado y los particulares combinan sus recursos para intensificar la produccin nacional, al mismo tiempo que los particulares obtienen beneficios de estas nuevas formas de actividad, que genricamente se denominan empresas de economa mixta, servicios pblicos comerciales e industriales o empresas semipblicas,
12 Artculo 2670 del Cdigo Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse. de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen una asociacin."
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Esta combinacin de intereses pblicos y privados, se logra en cualquier tipo de organizacin administrativa, lo mismo en las centralizadas que en las descentralizadas, pero es inconcuso que es en las empresas de participacin estatal en las que se logra la mejor organizacin. Hay numerosas empresas descentralizadas que en su rgimen jurdicoeconmico combinan el capital social, predominantemente del Estado, admtiendo intereses particulares, como en el caso de las instituciones nacionales de crdito, que con frecuencia tienen una determinada serie de acciones que suscriben la, banca privada, el comercio o la industria. Pero si se analiza cuidadosamente esa ingerencia se comprobar que no es con un propsito de economa mixta, sino simblico, con el deseo del Estado de que se conozcan y trasciendan sus actos, se armonicen en caso de oposicin y se cuente con la opinin favorable, anticipada de un sector importante de la economa nacional. Nuestra doctrina administrativa comienza a desarrollar, en forma por dems interesante, los diferentes temas relacionados con las empresas o sociedades o instituciones de inters pblico. El propsito de esta exposicin es reunir lo que actualmente est profusamente disperso. Las empresas privadas de inters pblico son aquellas empresas manejadas por particulares en las que el Estado interviene para proteger un inters pblico predominante o patrimonial.
Estas empresas comprenden dos grupos importantes: l. Grupo general de empresas en las que el Estado interviene indirectamente en las formas diversas que sealamos, para proteger sus intereses patrimoniales. II. Grupo particular de empresas o propiamente empresas privadas de inters pblico en las que la intervencin del Estado es directa, sin constituir una empresa pblica. l. El primer grupo de empresas comprende la clasificacin siguiente: A) Sociedades, corporaciones y ,empresas, no organizadas legalmente en forma descentralizada, que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin. En nuestra legislacin estas empresas se manejan preferentemente a travs de la "concesin administrativa" y forman captulo especial del derecho administrativo mexicano. B) Sociedades no descentralizadas, en las que el gobierno federal posea acciones e intereses patrimoniales. Las Secretaras estn legalmente facultadas para controlar y vigilar financiera y administrativamente estos bienes, pero no cualquier posesin de estos bienes da derecho al Estado a intervenir, pues se requiere tener un inters determinante como en el caso de las empresas de participacin estatal, a las que en seguida nos referiremos y que forman una divisin de este mismo grupo.P
13 Artculo 13-. Siempre que la representacin del gobierno federal en una empresa de participacin estatal, excluidas las instituciones de crdito y de seguros, exceda del 25%
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C) Empresas que celebren contratos administrativos con el Estado, tales como contratos de obras pblicas, contratos de suministros, contratos de erdito, contratos de prestacin de servicios y otros anlogos. D) Personas privadas encargadas de un servicio pblico, o servicios pblicos federales concesionados o contratados. Por excepcin las personas privadas pueden encargarse de un serVICIO pblico. El estatuto jurdico que rige el servicio fija los caracteres de esa personalidad. El legislador ha tratado de otorgar a esos servicios ,las ventajas inherentes a una gestin privada y segn los procedimientos del mismo derecho. El servicio de consumo de energa elctrica, produccin y distribucin, estuvo en manos de empresas privadas y de instituciones pblicas.w Una sociedad concesionaria de este suministro es una sociedad mercantil y sujeta a un propsito inevitable de lucro.w Necesariamente el Estado tendr que ir sustituyendo a estas empresas privadas, y convertirlas en servicios pblicos exclusivos, de acuerdo con la importancia de la empresa en relacin con las necesidades que satisface.t? El legislador emplea diferentes procedimientos jurdicos para encargar a una empresa privada la responsabilidad de un servicio pblico. El ms importante es el que se refiere a la concesin de servicio pblico. 2. El segundo grupo de empresas se denominan propiamente empresas privadas de inters pblico y comprenden esta clasificacin que estudiaremos en sus caractersticas generales. a) Empresas de participacin estatal. Anteriormente analizadas. b) Sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico. e) Sociedades de inversin. d) Empresas privadas incorporadas o representadas, que asumen el ejercicio legal de actividades que el Estado les encomienda para su organizacin, o funcionamiento como en el caso de las Cmaras de Comercio e Industriar"
del capital de la empresa o instituciones, la Secretara del Patrimonio Nacional ejercer el derecho de designar un comisario o miembro del consejo de vigilancia, que consagra la Ley general de sociedades mercantiles. Decreto que cre la junta de Gobierno. Diario Ofi. cial de 31 de marzo de 1959. 14 El Estado se ha visto obligado a la adquisicin de diversas empresas elctricas que aumentan el nmero de empresas pblicas en esta importante rama de la industria. 15 Artculo 73, Frac. XXX, Inc, 40 y Art. 123; Seco A, Frac. XXXI. 16 El Estado no pudo tolerar una alza constante en las tarifas porque eleva el ndice general de precios y es un factor constante de miseria. La limitacin en el alza de tarifas reduce el campo de beneficios de las empresas y acabar por traspasarlas al Estado o ste se ver obligado a nacionalizarlas. Se trata de un caso de inters nacional, pues el Estado no puede paralizar las actividades comerciales e industriales de la nacin y tiene la obligacin de operar con esas empresas aun cuando no ofrezcan utilidades. Posteriormente a esta opinin, el gobierno federal adquiri las acciones de la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza; Motriz y reform la Constitucin nacionalizando la enero ga elctrica y creando un nuevo rgimen jurdico para ella. 17 Ley de Cmaras de Comercio e Industria. D. O. del 16 de enero de 1960. Leyes anteriores: Ley de 12 de junio de 1908. Ley de 18 de agosto de 1936. Ley de 26 de mayo de 1946.
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ANDRS SERRA RO J All
las Asociaciones Agrcolas,18 las Instituciones privadas de EducacinP los Colegios de Projesionistasyv las Asociaciones prioadas de asistencia.o las Sociedades Cooperatioasw y otras anlogas. 23 24
5.
OTRAS FORMAS QUE REVISTEN LAS EMPRESAS PRIVADAS DE INTERS PBLICO
Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico
25
Hay una categora de actividades de particulares que la ley toma en cuenta muy preferentemente para que el Estado realice a travs de ellas propsitos de inters pblico. Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico, se constituyen mediante autorizacin del Ejecutivo Federal, cuando se trate de actividades de inters pblico, y .particular conjuntamente, a juicio de la Secretara de Comercio. Inicialmente la sociedad se constituye regida por las disposiciones generales de la ley de sociedades mercantiles y por las especiales relativas a las sociedades de responsabilidad limitada, bajo la forma de una sociedad de capital variable. Este ti po de sociedad puede tener ms de 25 socios, pero el importe de una parte social no puede exceder del veinticinco por ciento del capital de la sociedad. Adems, la sociedad est administrada por un consejo de administracin compuesto de tres socios por lo menos; y se constituir un consejo de vigilancia integrado por dos socios como mnimo. Como ejemplo tenemos a Pelculas Mexicanas, S. A., de R. L. e J. P.
Ley de Asociaciones Agrcolas del 19 de agosto de 1932. Artculo 3 constitucional. Ley orgnica de educacin pblica reglamentaria de los artculos 3, 31 fraccin 1, 73, fracciones X y XXV, 123, fraccin XII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos: D. O. del 20 de enero de 1942. 20 Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constitucionales relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal. Ley: D. O. del 30 de diciembre de 1944. Reglamento: del Iv de octubre de 1945. 21 Ley de instituciones de asistencia privada. D. O. del 15 de febrero de 1938. Exencin de impuestos a las sociedades cooperativas. D. O. del 20 de diciembre de 1938. Reglamentos de la ley general de sociedades cooperativas escolares dependientes de la Secretara de Educacin Pblica. D. O. del IQ de abril de 1937. 22 Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada de Inters Pblico. D. O. del 31 de agosto de 1934. 23 Ley de Sociedades de Inversin. D. O. del 31 de diciembre de 1955. 24 El artculo 5 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de explotacin, y aprovechamiento de recursos mineros, fija la constitucin, organizacin y funcionamiento de las sociedades de participacin estatal en materia minera. 25 Artculo 2670 del Cdigo Civil. "Cuando varios individuos convinieren en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen una asociacin,"
18 19
713
La ingerencia que tiene el Estado se manifiesta en las facultades que tiene la Secretara de Comercio para intervenir en el funcionamiento de la sociedad a fin de: 1. Obtener de los administradores o del consejo de vigilancia informe sobre la marcha de los negocios sociales; Il. Convocar para la celebracin de asambleas cuando no se hayan reunido en las pocas sealadas en el contrato social, y a falta de estipulacin de ste, cuando haya transcurrido ms de un ao sin que se haya celebrado una de dichas asambleas; lIJ. Promover ante la autoridad judicial la disolucin y liquidacin de la sociedad, cuando existan motivos legales para ello; IV. Denunciar ante el Ministerio Pblico las irregularidades que tengan carcter delctuoso, cometidas por la administracin de la sociedad.
Los administradores de la sociedad garantizarn su manejo en la forma que prevenga el contrato social.
Instituciones o empresas de inters social

Aunque el concepto de empresa no corresponde literalmente a estas actividades, es de recomendarse el concepto de Institucin, al aludir al conjunto de reglas creadas por el legislador o los particulares para la satisfaccin de intereses colectivos o privados. En el campo de la ,ciencia econmica hace referencia a "una regla de comportamiento u organismo establecido en el seno de un grupo social, reconocido por l y teniendo vocacin a la generalidad y a la permanencia". El trmino en sociologa es mucho m{IS extenso. Por lo que se refiere a las empresas privadas de inters social, que revisten la forma jurdica de la fundacin, la sociedad o la asociacin civil, son aquellas instituciones manejadas por particulares, sin consideraciones egostas y con propsitos muy diversos: cientficos, artsticos, deportivos, recreativos, sociales, literarios, tcnicos, mutualistas, etc.; en las que el Estado no tiene ninguna ingerencia directa, ni legal ni de hecho, y si muestra algn inters es para estimular el desenvolvimiento til de las mismas. Tal es el caso de la Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, la Academia de la Lengua, la Academia de Legislacin y Jurisprudencia, el Centro Deportivo Chapultepec, A. C., Y asociaciones recreativas o sociales que practican ciertos propsitos altruistas, de caridad o asistencia social o de beneficio general o culturales. El Estado fomenta y vigila estas actividades y en muchos casos las estimula con subsidios, privilegios, proteccin, exenciones, para que puedan desarrollar con libertad y eficiencia sus labores y sin que le corresponda ningn derecho para intervenir en ellas. La doctrina los denomina genricamente establecimientos de utilidad pblica. _ No deben confundirse los establecimientos pblicos y los establecimientos de utilidad pblica: "El establecimiento pblico, dice Buttgenbach, es un servicio pblico de asistencia o de previsin, creado por el Estado y que posee una personalidad pblica. Esto es lo que lo diferencia del establecimiento de utilidad pblica, que es una empresa privada, creada por una persona privada."
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La ley de instituciones de asistencia privada para el Distrito y Territorios Federales (D. O. F. del 2 de enero de 1943), ordena en su artculo l'?:
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurdicas que con bienes de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin propsitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados." "El Estado reconoce, en los trminos de esta ley, personalidad moral a las instituciones de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patrimonio propio destinado a la realizacin de sus fines." Art. 2. Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o asociaciones." Artculo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen mediante la afectacin de bienes de propiedad privada destinados a la realizacin de actos de asistencia." Artculo 5. "Son asociaciones las personas morales que por voluntad de los particulares se constituyan en los trminos de esta ley y cuyos miembros aportan cuotas peridicas para el sostenimiento de la institucin, sin perjuicio de que pueda pactarse que los asociados contribuyan, adems, con servicios personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo de 1948.) Artculo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, guerras, terremotos, inundaciones o por causas econmicas, se organicen asociaciones transitorias, stas se denominarn Juntas de socorros o de asistencia." Artculo 7. "Las instituciones de asistencia privada se consideran de utilidad pblica."
Instituciones y sociedades incorporadas

A veces los organismos privados son incorporados para colaborar en un servicio privado de inters general. Manifiestamente, las sociedades privadas no se convierten en personas pblicas por esta incorporacin. Su existencia no depende de .Ias autoridades pblicas, salvo una notoria violacin de la ley. Ellas continan rigindose por su constitucin yen su funcionamiento por el derecho civil y el derecho comercial. Al lado del servicio para el cual han sido agregadas, ellas pueden continuar tratando sus negocios estrictamente privados. Bien entendido, la agregacin las somete al reglamento que constituye la ley del servicio pblico. Pero se podra concebir que en ciertos casos, esta colaboracin puede tener por efecto el de modificar profundamente la estructura del organismo hasta el punto de transformarlo en una persona pblica. En este tipo de empresas a las que nos referimos, es conveniente indicar, que ellas no constituyen un servicio pblico, simplemente interesan al Estado por su repercusin de carcter general, son actividades de utilidad general. Es lgico suponer, que no correspondiendo directamente esas actividades al Estado, ste se vea obligado por excepcin a participar en la vida intima de una empresa, para el cuidado de sus intereses. La voluntad de la empresa privada y la importancia de la inversin pblica se combinan en forma adecuada. La empresa privada est en libertad de otorgarle al Estado los privilegios que quiera en la marcha de su negocio. El Estado slo debe aceptar aquellos privilegios que estn en relacin con la importancia de su inversin. Si el Estado no es ms que un simple accionista, no mayoritario, no hay
715
razn para crearle una situacin especial. En todo caso la inversin del Estado puede protegerse con las formas comunes del crdito, por ejemplo, garantas adicionales al crdito, acciones preferentes u otras anlogas.
6.
JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN ESTAS ACTIVIDADES COMERCIALES E INDUSTRIALES
Teniendo en cuenta las numerosas empresas de participacin estatal, la crtica se ha hecho esta pregunta: Por qu interviene el Estado en actividades tan fuera de sus funciones, como fabricar mquinas de coser, maz industrializado, beneficios de caf, maderas, abastos, actividades elctricas, metores, pelculas, carros de ferrocarril y otras semejantes? 26 En unos casos porque a los particulares no les interesa un tipo determinado de actividades comerciales e industriales, y el Estado est en la obligacin de crear esas actividades y fomentarlas. En otros casos, el problema de los mercados internacionales dificulta el desarrollo de una empresa mexicana, entonces se requiere que el Estado venga en ayuda de esa empresa, para que no desaparezca una actividad econmica como fuente de trabajo. En otros casos, razones de ndole poltica, hacen que el Estado participe en actividades. particulares. La expedicin de una ley de la materia podra evitar todas esas irregularidades. En pasados informes Presidenciales se afirm:
"La inversin pblica ni compite con la inversin privada ni trata de suplantarla. La sustituye en materias bsicas reservadas expresamente por la Constitucin o cuando la iniciativa privada no quiere, no puede o no sabe recurrir a renglones en que el pas necesita inversin. Hay un amplio campo en Mxico para ambas inversiones y seguimos necesitando ms y mejor iniciativa privada y ms y mejor iniciativa estatal." "El capital de Mxico no debe formarse con sacrificio de las prestaciones sociales justas ni reduciendo los consumos de las clases de menores ingresos. No sera justo que los ms desvalidos soportaran todo el peso de nuestro desarrollo. .. Fortalecer econmicamente a las mayoras es tambin formar capital, pues no hay mayor estmulo al desarrollo econmico que un mercado en constante aumento. Sin mero cado no hay produccin. Y sin poder de compra en las masas, no hay mercado. Reiteramos que, rodeada de miseria, ninguna empresa es prspera."
26 El Presidente de la Repblica precis la poltica de su gobierno en estos trminos: "El gobierno de la Repblica no pretende sustituir y mucho menos desplazar a los particulares en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la Constitucin, son propias de la ,iniciativa privada" y concluy: "No deseamos ausencias, deficiencias ni abstenciones en los sectores de promocin, que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por sus propias funciones innumerables tareas por realizar," Rev. Comercio Exterior. Febrero de 1961, pgina 79.
NDICE
Pg.
DEDICATORIA
.......................
PRLOGO................................................................. PRIMERA PARTE
7 9
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO

TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO CONTEMPORNEO
Captulo l. Los fines de la organizacin poltico administrativa Captulo l I, Las funciones del Estado Seccin primera. La actividad legislativa del Estado Seccin segunda. La actividad jurisdiccional del Estado Seccin tercera. La actividad administrativa del Estado Captulo IlI. La Administracin Pblica Federal Captulo IV. La teora del servicio pblico
SEGUNDA PARTE
. . . . . . .
19 .,-'
39~'
43 52 58
67 v
99
NOCIONES GENERALES 'DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Captulo Capitulo Captulo Captulo Captulo Capitulo
l. El concepto de Derecho Administrativo Il, Las relaciones del Derecho Administrativo con disciplinas diversas.
Hl, IV. V. VI.
Las fuentes del Derecho Administrativo , Legislacin Federal Mexicana La facultad reglamentaria Otras fuentes del Derecho Administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
TTULO TERCERO
131 145 159 171 187 209
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I
Captulo Capitulo Captulo Capitulo Captulo
l. Definicin y clasificacin de los actos administrativos Il, Los elementos del acto administrativo
IIl. El procedimiento administrativo IV. Efectos y ejecucin del acto administrativo V. El principio de la no retroactividad en el Derecho Administrativo.
TTULO CUARTO
225 243 259 285 301
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Captulo 1. La teora de las nulidades en el Derecho Administrativo........ Captulo Il, La revocacin de los actos administrativos
717
317 337
718
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

TTULO QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA

Pg.
Captulo 1. Los trabajadores al servicio de' los Poderes de la Unin Captulo JI. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional Captulo JI!. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica Captulo IV. Los derechos de los servidores del Estado Captulo V. Derecho de asociacin, sindicalizacin y derecho de huelga Captulo VI. Derecho de los trabajadores pblicos a ser juzgados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado Captulo VlI. La responsabilidad de los servidores del Estado
CUARTA PARTE
351 369 385 397 415
431 441
LA ORGANIZACIN ,A'DMINISTRATIVA FEDERAL

TTULO SEXTO
Captulo Captulo Captulo Captulo Captulo Captulo Captulo Captulo
I. Centralizacin y descentralizacin administrativa . 459 r' lI. La centralizacin administrativa federal ...................... 475 lII. La desconcentracin administrativa federal . 485 IV. La centralizacin administrativa federal en Mxico . 497 V. Los Secretarios de Estado . 5Il VI. Los- Departamentos de Estado . 547 VJI. El Gobierno del Distrito Federal . 553 VIII. La descentralizacin administrativa territorial . 579
TTULO SI'TIMO
Captulo l. La descentralizacin administrativa por servicio, funcional o institucional 591 Captulo Ll, Formas qyc reviste la descentralizacin administrativa por servicio. 641 Seccin primera. Los establecimientos pblicos en la legislacin mexicana .. 641 Seccin segunda. Las comisiones y corporaciones administrativas autnomas. 645 Seccin tercera. Las instituciones nacionales de crdito 653 Seccin cuarta. Los institutos, instituciones, consejC?t"1 compaas, comits, laboratorios, productoras, productos, industrias, patMlatos, juntas, fondos, v patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales y fideicomisos .. 661 Captulo 111. La empresa pblica en Mxico 663,,1 Captulo IV. Las empresas de participacin estatal 687 Captulo V. El fideicomiso estatal o pblico 691 Captulo VI. Las empresas e instituciones privadas de inters pblico 705
ESTE LIBRO SE ACAB DE IMPRIMIR EL DIA 12 DE AGOSTO DE 1977, EN LOS TALLERES

FUENTES IMPRESORES, S. A.
D~
Centeno, 109, Mxico 13, D. F.

LA EDICIN CONSTA DE 2,500 EJEMPLARES MS SOBRANTES PARA REPOSICIN

Derecho Administrativo Vol 1

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DERECHO ADMINISTRA TIVO

PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

Queda hecho el depsito

IJO'NlIO IN MbJco l'IWft'ID .. MIIJCO

A MI ESPOSA A MIS HIJOS

ANDRS SERRA ROJAS

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ANDRS SERRA ROJAS

LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO CONTEMPORANEO

CAP1TULO 1 LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICO ADMINISTRATIVA

ACTIVIDAD DEL ESTADO

ANDRl:S SERRA ROJAS

FINES DEL ESTADO

ANDRS SERRA ROJAS

ANDRS SERRA ROJAS

ANDRS SERRA ROJAS

T. 1, pg. 240) que expresa:

Statto. Milano. Dott A. Giuffr,

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administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los particulares.

DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN DE LOS FINES DEL ESTADO

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LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO

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ANDRS SERRA ROJAS

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

FUNCIONES DEL ESTADO

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ANDRS SERRA ROJAS

LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO

ANDRS SERRA ROJAS

EL PODER CONSTITUYENTE DEL ESTADO

ANDRS SERRA ROJAS

FUNCIN LEGISLATIVA ORDINARIA

ncu is sur le Parlemrnt. Ed. Peuple et cultura. 1956.

ANDR:S SERRA ROJAS

EL CRITERIO MATERIAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA

ANDRl::S SERRA ROJAS

a) Es una norma abstracta e impersonal.

LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO

ANDl{f:S SERRA ROJAS

LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL

ANDRS SERRA ROJAS

NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS DE JURISDICCIN VOLUNTARIA

Sen-a Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

ANDRS SERRA ROJAS

ANDR~:S SERRA ROJAS

ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

ANDRS SERRA ROJAS

LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO

ANDRS SERRA ROJAS

LA PERSONALIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

A.:\DR:S SERRA ROJAS

EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN

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LA ADMINISTRACIN COMO CIENCIA, ARTE y

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