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DERECHO ADMINISTRA TIVO

,
ANDRESl~ERRA

ROJAS

PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

DERECHO ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA

OCTAVA EDICION

TOMO PRIMERO

EDITORIAL PORROA, S. A.
.AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15

MUICO,lm

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Copyright 1977 por Asoab SIDA ROJ'\ A\. Cuauhtmoc. 981, Mhico. D. F.
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PRLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y resultados de trascendencia, que no guardan relacin con el pasado inmediato, por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones. Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta colocar este derecho en una de las ramas del derecho pblico de mayor inters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centro generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto de que nos hallamos en una especie de revolucin administrativa, podemos decir que el problema de nuestra filosofa acerca de los administradores o la filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satisfactoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estado administrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pg. 315.) Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la marcha -apremiados por los difciles problemas nacionales e internacionales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efectivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es crtica del sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrina imperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la formacin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para impulsar el desarrollo jurdico del Estado y econmico de la sociedad. La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadora y requiere un trabajo de hermenutica jurdica mayor que en otras ramas del Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se mantienen durante largo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las particulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones sociales, la legislacin administrativa se va sucediendo en incontenible proliferacin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los adelantos en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la aplicacin de una poltica de justicia social gubernamental, que una vez consagradas en la Constitucin o en la legislacin federal no admiten retrocesos o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamente a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionesconstitucionales que admiten superacin, mas no su destruccin. Tal como acontece con la nacionalizacin de la tierra, del espacio, del de la enc~rg[a elctrica, y ms recient~ente~ con .la~J1~vasleyes inversin-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacift, la

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fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condiciones histricas, polticas, econmicas y sociales favorecen su incorporacin al orden jurdico nacional. La elaboracin .doctrinal estimulada por importantes organismos nacionales e internacionales, va formando un material bibliogrfico de proporciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de la materia bsica para integrar conocimientos independientes. El derecho financiero, tributario, crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propiedad industrial, vial, econmico y otras ramas ms, van confirmando su autonoma sistematizada y sus .principos especializados se apartan del derecho administrativo. La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, bajo la influencia de los factores polticos, no le asegura toda su autoridad general como suprema institucin del orden jurdico nacional, pero sin duda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de las instituciones nacionales, en particular, en la noble institucin mexicana del juicio de amparo. Aspiramos a que nuestro ms alto Tribunal de Justicia, ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de la Federacin, -construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obligue a las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que regulan su actuacin. El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los complejos problemas lgicos del crecimiento desorbitado de la accin pblica, mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la poltica o a la exigencia de la economa. El esfuerzo ms notable de los publicistas fue soltar las amarras que lo tenan sumergido y subordinado a la norma del 'inters particular. El derecho privado es la obra jurdica ms importante de los siglos pasados, pero sus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses particulares, mantenedor de sus privilegios y explicacin inevitable de las injusticias histricas que a su amparo se cometieron, desde la formacin del Corpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones privadas tradicionales parecen todava inconmovibles como el matrimonio, la propiedad y otras. Desde fines del siglo XVIII el derecho pblico y luego el derecho administrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transformaciones sociales, recogen y transforman en principios jurdicos lo que forma el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. A partir de esos momentos el vuelo del derecho pblico es brillante e incontenible. ,El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene por misin la proteccin del inters general y a la organizacin' de los servicios pblicos. No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$ creacenes de sus i~i8t3$J nLa intrascendentes rutinas admin~~tJ';ltiva~ E$t~ ~recho cipaltnente se origina en los cQIIlplejO$ fen~l),()& ,4e .la.s()Qe<Jad.,y", del

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Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un derecho estancado o de difcil evolucin, porque las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigoroso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin ineludible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres. Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e imperioso reclamo de los grupos de presin. El jurista, en esta rama del derecho -ms que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradicciones ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino que inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de opiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ros al mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el mar, o en otra proyeccin ro arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce o salobre. El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conservador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador francs de la Revolucin, que cre la justicia administrativa, desconfi de la rutinaria y lenta justicia civil. En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudia los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsabilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun difcil resulta romo per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser tiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afrontar los riesgos de nuevos planteamientosl El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamiento de instituciones inspiradas en el inters general. Su contribucin es necesaria para salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se suceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad peligrosa. La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas y tan acerbas crticas- tendr que transformarse en un nuevo grupo de fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por el derecho vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esquemas y doctrinas jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea. cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una categora insospechada. El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en una efmera literatura. Para esa investigacin no valdra la pena de sacrificar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de la administracin e a las instituciones , ante las fuerzas niepn su las
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cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopas de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de maana y desempolvarn halageos falansterios, Arcadias o Repblicas de filsofos. Entonces la humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi, sino que difanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu. U na tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmo y de pobreza de espritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra viento y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencerlos de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccin de necesidades primarias, que slo despierta ante las violentas agresiones de la sociedad contempornea, debe contribuir con entereza a facilitar el advenimiento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser humano responsable y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad creciente. El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels y Lenin, preconiza la desaparicin del Estado y la transformacin de las saciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administracin Pblica, como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por una clase burocrtica que dificulta su desarrollo. La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tremendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto como a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda de la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Derecho, como imprescindible elemento de la vida social. Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nos aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarse ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o de democracia popular el Estado es una institucin indispensable como elemento ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin o transformacin. En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por un estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado, los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las brbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir ms de lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin duda surgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participe en una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asuman su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de la tecnologa actual. Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las instituciones democrticas pueden desaParecer si.~. tiene la conviccin de que hay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, tcni~ camente conformadas y con una maY(lr proyeccin hasta hoy rtoempleada~

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Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con decisin la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de maana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incrementen los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos errneamente emprendidos y prfidamente sostenidos, aunque con ello se afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo conservatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gobernante y al gobernado- a la construccin de un mundo mejor estructurado, al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el ms legtimo de los derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad total, combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo de vicios, que acaba por agostar las fuentes ms nobles del espritu. Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, una tcnica institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente del poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres polticas que afectan seriamente las libertades humanas; de una administracin pblica lenta y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el futuro; y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lugar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms numerosos que no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en defensa de sus intereses. Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre, llmense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en s el germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino el rgimen que dosifica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los mercaderes. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos a la zahrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia, desenfrenada y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abrumadora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e intrascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad. La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades sociales, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir sus instituciones con. un realismo trascendente. Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados seores del mundo- 1~.4ist()ri~. $lo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin . futurQ,. con, ~a .vista

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en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehemente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que se le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojos puestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ninguna otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados democrticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta, masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas en un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes organismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el crculo de hierro de los intereses impasables de sus economas nacionales. y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad an no encuentran su debicla respuesta: Cul es la frmula social y poltica para que el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra? Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad humana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algn da triunfarn en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el laberinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfectas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mviles irracionales. Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no ser realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente deformado. que se abruma con tantos aos de errores y oscuridades que piensan que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos. Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. con sus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -ms por la intransigencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gobernados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que necesariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior. seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir a preparar el camino de una nueva y trascendente realidad poltica y econmica -que disponga de una poderosa Administracin pblica, con medios operativos eficaces por estar tcnicamente programados- y un Derecho administrativo superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando un margen racional de accin a la iniciativa de los particulares, que de todas maneras tendrn que ajustar sus actos al inters general. limitar sus excesivas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacin estatal. Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derecho administrativo, ante un mundo en una constante 'transformacin, que ha obligado al poder pblico a una intensa labor legislativa en materia admnistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en orientara'lsstu'diasos de nuestra materia en el conocimiento de esta nueva legislaclrl.~Jjarcada"en un programa general del desarrollo social y de lareforma'ad1lnisaativa, que

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se ha iniciado en este rgimen, con la Ley orgenicade la administracin Pblica Federal que trata de reestructurar los cuadros administrativos ano teriores con una ms adecuada distribucin de la competencia de las secretaras de Estado y Departamentos administrativos. y un control ms efectivo y directo de los organismos paraestatales, agrupados en sectores especializados.

PRIMERA PARTE

LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO

TTULO PRIMERO

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO CONTEMPORANEO

CAP1TULO 1 LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICO ADMINISTRATIVA


l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de la actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporneas que determinan la extensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.

1. LA

ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareas o facultades para actuar -J'urdi,cas, materiales y tcnicas-, que le correspon den como persona jurdica de derecho pblico y que realiza por medio , de sus rganos. Las actividades jurdicas del Estado estn encaminadas a la creacin y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples: desplazamientos de la, voluntad y las actividades tcnicas son las actividades subordinadas a conocimientos tcnicos o cientficos. El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo: largo de un proceso histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa trans-: formacin de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, es materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-, mana. Es necesario, por tanto, la determinacin de cul debe ser la ,extensiri y los modos para realizar los fines del Estado. El orden jurdico de un pas define y concreta las aspiraeones en la medida se ha estimado necesario el desarrollo

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dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen constitucional moderno a travs del sistema parlamentario. Este sistema ha llenado su poca y probablemente se orientar en otros derroteros de su experiencia constitucional en el futuro.' En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u otra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares, como dos crculos concntricos que guardan una relacin de necesidad. El problema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situacin del hombre frente al Estado, materia que preocup a Spencer en el siglo pasado.f En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" se redujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa particular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, en continuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satisfacen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemente su esfera de accin. Esto plantea problemas tan decisivos como el de saber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente a las exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colectivista, o el Estado lograr finalmente encontrar en el Estado democrtico federal, una forma armoniosa de transaccin en que se mantenga el equilibrio entre la accin particular y la accin pblica," Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamado el arte de transformar tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando una corriente de opinin precisa un camino, se requiere organizarlo en fines, clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumplidos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos, es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, jurisdiccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos y otras denominaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar al derecho administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del derecho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nociones esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos forman la sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta nocin de atribucin corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos; Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to the presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs. 2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado. 3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed. Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs. ~ La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora constitucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propio concepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemas modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora administrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.

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que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribucin realizada por el Estado".5

Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de atribucin, la que se considera "como la piedra angular del derecho administrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y la explicacin de la naturaleza jurdica de las instituciones administrativas por medio de las 'atribuciones pblicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.s Se ha impugnado decididamente esta nocin de atribucin, estimndola como un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro derecho administrativo y en general sus teoras. El derecho francs tambin se ha alejado de esta teora expuesta por Bonnard. En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagus Laso 7 formula la crtica del trmino atribucin considerndolo impreciso, pues significa "cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce y propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir comisin o encargo. El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Es un trmino que no fundamenta las instituciones de derecho administrativo porque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica es til contar con numerosos trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso de trminos de connotacin muy general nos conduce por un camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo dentro de ciertos lmites muy convencionales, pero no como un elemento bsico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir las instituciones administrativas.f

2. Los

FINES DEL ESTADO

Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo tomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aunque esta materia corresponde a la Ciencia Poltica debemos referirnos con brevedad, a algunos de los aspectos del problema teleolgico. Esto nos lleva
Bonnard, Precis de droit administrati]. Pars, 1932, pg. 18. Ed. Sirey. Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14" ed. Ed. Porra Hnos., S. A., Mxico, 1971. Tt. 1, cap. 1, pg. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pg. 160. 7 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T. 1, pg. 49. En la pgina 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones, s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el trmino de atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para construir sus opiniones y se podra originar confusin irreparable y malentendidos que deben evitarse en una disciplina en proyeccin oen proceso de elaboracin.
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a determinar cul es la actividad general del Estado, es decir, lo que debe hacerse de acuerdo con el orden jurdico imperante en un pas. El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que histricamente se le viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendr en tanto se le encomienden esas metas," El fin histrico-poltico es la razn por la que se integra un complejo de actividades; la idea de fin tiene el significado de intencin, de objetivo o de voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio del Derecho nada existe ms que por el fin, el derecho todo, no es ms que una creacin del fin." 10 El Estado no debe ser una faccin que gobierna con exclusividad, ni una organizacin al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servir a todos sin excepcin, procurando mantener el equilibrio y la justa armona de la vida social. La idea del inters pblico es determinante en las instituciones polticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crear profundas desigualdades sociales, que el Estado debe empearse en hacerlas desaparecer o a lo menos atenuarlas. Si del campo jurdico pasamos al dominio jurdico-poltico nos encontramos que el Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, y regulado por fines que son el resultado de un proceso histrico. u La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, define por el conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fines o propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando de acuerdo con su propia naturaleza.w
9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dnde estn, a dnde van y qu pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historia v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una vez por todas. Cada poca da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una dificultad para nosotros. Estamos a fines de una poca y tenemos que buscar nuestras propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. As como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occidentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, as ahora la Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizs podamos llamarla la Cuarta poca." C. Wright Mill, La imaginacin sociolgica, F. C. Ec. Mxico, 1961, pg. 178. 10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el ao de 1877. 11 "Ala expresin fin del Estado van unidos tres problemas completamente difequ fin es el que cumple la institucin del Estado en la rentes. Se puede preguntar: economa de la historia con relacin a las ltimas determinaciones del hombre? Qu fin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente, qu fin tiene la institucin del Estado en un momento. determinado para los que forman parte de l, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo que nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pg. 187 Y ss. 12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ poltico. 2 vols. Bosch Ed. Bareelona. T. J, pgs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pg. S05. Mlldrid.

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El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunque ciertos fines forman tareas u operaciones tcnicas de su actividad para facilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en forma exclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimos a todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado. La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilancia y estmulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumir diciendo que el individuo) dentro del orden jurdico) puede hacer todo) con excepcin de lo que la Ley le prohbe. Su capacidad generales la regla, la prohibicin, el lmite de su accin. Es, por esta razn, por la que el funcionario es limitado en sus actividades, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidad de obrar es estricta y subordinada al inters general. , El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumento-s, hechos por los hombres y para los hombre~ Para asegurar sus fines la sociedad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y lgico. El Estado no es un organismo dotado de alma, porque no hay otro espritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra voluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti-...~ tucin creadora de insttuciones.P De nada servira crear un orden jurdico si al mismo tiempo no se crean los medios idneos para hacer posible la realizacin del derecho. Los r- ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", "unidades jur-l / dicas de accin") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \ jurdico". Para que estos entes puedan realizar los fines del Estado es indispensable que acte la voluntad humana a travs del Derecho.t! La idea de fin est implcita en la accin de cada uno de los rganos del Estado, la sntesis en propsitos semejantes, nos conduce a, los fines generales que forman la actividad pblica. Reducida a un campo menor en sus
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1.923. Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco Porra Prez, Teora del Estado. 5' ed., Mxico. Ed. Porra, 1969, pg. 417. Mareel de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars. 1954. 13 Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Estado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958. 14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la que expresa a travs de sus rganos no es sino una voluntad exclusivamente humana. La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado. En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo contenido biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como instrumento o medio de accin. rgano del Estado es el instrumento o medio a travs del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia el derecho." Jos A. Llorens Borrs y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""' lona, 1958, pg. 9.

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orgenes, hoy se ve ampliada esa accin considera~lemente. ~or un proceso singular encaminado a la satisfaccin de las necesidades sociales, el Estado ha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad y cuando as lo ha pretendido, las reacciones sociales han luchado para poner un lmite a -la capacidad o determinacin estatal. No debemos considerar fines autnticos del Estado los que se apartan de su elevada misin. Como en el caso de las dictaduras, gobiernos autoritarios que se proponen fines de conquista, de agresin o fines contrarios a la libertad. Nada ms absurdo y contrario a las ideas modernas que las misiones histricas, o pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rector de los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgido doctrinas polticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a la libertad como enemigo y pervierten y disfrazan las tradiciones ms hondas de un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patologa poltica que por lo regular aparece en los momentos de transicin y desconcierto de los pueblos.!" La teora de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque el engranaje jurdico que lo caracteriza tiene una finalidad "que explica la razn de ser de la norma misma y que va ms all del simple hecho de la positividad" los fines del Estado estn 'contenidos en el cuadro del orden jurdico de un pas, en principio en la estructura constitucional y en la legislacin ordinaria y reglamentaria.F El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el ideal contenido en la norma constitucional no se desvirta en el orden jurdico imperante, y realiza un propsito no implicado en la norma suprema. Se llama "desviacin de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidad que encierra la ley.1B
15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder del dictador? Cmo es posible que grandes naciones compuestas de decenas de millones de individuos, acepten dcilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con diligencia a estas rdenes? La respuesta a esta cuestin debe ser buscada sin duda en la psicologa de la organizacin social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mouskheli, Elements de droit Public. Pars. Editions A. Pedone, 1937, pg. 92. 16 Benito Mussolini declar que haba que pasar sobre el cadver descompuesto de la libertad, pero la historia pens lo contrario. 17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los hombres de la condicin de seres racionales a la. de brutos o autmatas, sino que por el contrario, ha sido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con seguridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, clera o astucia y se traten sin malevolencia." is La Constitucin de 1857 declar los. fines del Estado mexicano en una forma general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin." La Constitucin de 1917 contiene los fines del Estado mexicano en todo su articulado. Por ejemplo: el artculo 3, que se refiere a la educacin pblica, se incluye en las garantas individuales, sin embargo, pierde ese carcter cuando define la poltica educativa del Estado. Ms que una garanta individual, debe es-

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La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin del Estado en formas cada vez ms complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9 El Estado ejerce una funcin rectora de la vida social, pero la sociedad es la que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en general. 3.
CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado. En una primera consideracin se establecen las relaciones que existen entre las facultades pblicas y la actividad de los particulares.P" El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concreta sus fines, cometidos o competencias, en sus rganos jurdicos que forman una estructura especial.yson los funcionarios y empleados pblicos y los propios particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a satisfacer las necesidades generales. Las funciones, del Estado y los poderes pblicos que le corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accin del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de la fuerza estatal en una persona o entidad. Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, para hacerla prcticamente realizable entregndola parcialmente a diversas entidades pblicas o privadas, en esferas de competencia ms o menos amplias. De este modo se crean instituciones, servicios pblicos, empresas y otras formas que hacen posible la ejecucin de los propsitos que incumben al Estado. De esta manera Bonnard distingue tres categoras de atribuciones o zonas de competencia estatal.P!
timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen en ambos sentidos. 19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de 108 fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teora del Estado el positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refirindose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valor de un fenmeno cultural, es uno de los ms funestos errores del pensamiento conternporneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siempre est ciertamente referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa. Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene tambin un sentido como prensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues. resolverse con la simple consideracin. de la funcin comprensible." 20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962, pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios: a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el rgimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competencias estatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdica y la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entre administracin y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan. 21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926. pgs. 16 a 20.

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a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos tienen entre s, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v' Bonnard, autor de esta clasificacin, manifiesta que esta reglamentacin es susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario precisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamentando la actividad privada por va represiva y por va preventiva. 3. Reglamentando la modificacin de los patrimonios privados. b) Segunda caiegoria: El fomento, limitacin y vigilancia de la actividad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privada y presenta formas mltiples y variadas y la vigilancia que implica una intervencin del Estado en ocasin de las diferentes manifestaciones de una actividad privada, con el propsito de ejercer sobre ellas una cierta accin particular y asegurar as la observacin de la reglamentacin que le es impuesta, bajo la forma de control, de una declaracin del particular o de una autorizacin previa. e) Tercera categora: La sustitucin total o parcial de la actividad privada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se combina con l, y le proporciona el servicio o prestacin.
Tambin debemos aludir a la opinin de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.

T. 1, pg. 240) que expresa:


"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos: "L. Una actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva del ente administrativo; "2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamiento de la maquinaria estatal; "B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y "4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden econmico-social en relacin con las necesidades fsicas, econmicas, intelectuales, etctera, de la poblacin."

El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma que cuando se trata de definir la accin de la Administracin y de los servicios pblicos, por el ejercicio de la funcin administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello 421 pgs.

Statto. Milano. Dott A. Giuffr,

1960, 1 v.,

22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione amministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529. Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss. Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand. G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto Pubblco, anno IV, 1954, pg. 314.

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cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de intervencin de la Administracin.P'
La accin del Estado puede tener por objeto:

a) La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada; b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de inters colectivo;

e) La creacin y la gestin de servicios pblicos, y d) La administracin juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el
contencioso administrativo.es

"En el ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fundamentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro; en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo fsico. y ordenacin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Caracas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta obra. Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los servicios pblicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos y de una manera general para realizar su misin las personas pblicas y la Administracin disponen de los siguientes medios: a) De personas fsicas que son los ti rulares de sus rganos y de sus agen tes; b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administrativos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurdicos realizados por los particulares; e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas y d) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.

El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, el cual comprende: fomento, rgimen de polica, servicios pblicos, servicios
23 Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des administration publiques. Ed, Larcier, 1954, pg. 11. 24 No es una lucha en contra de la organizacin y distribucin del capital. Es una contienda que amenaza la destruccin de principios e instituciones tradicionales que norman el hogar, la juventud, la religin y los diversos modos de vida. La gravedad de este problema radica que en cualquiera de los sistemas polticos modernos que se considere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolucin y corrupcin. Frente a 10$ grandes progresos cientficos y tcnicos, vivimos la decadencia moral ms notoria de todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crtica de esta poca diciendo que la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida pblica por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.e subsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movimientos de reivindicaciones sociales".

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administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los particulares.

4.

DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN DE LOS FINES DEL ESTADO

La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha relacin con las diversas tendencias o sistemas sociales, que histricamente han surgido en el transcurso de la evolucin social.s" Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado siempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico y provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas. Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egostas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacin que lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspirada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin precaria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunidades la tinoamericanas. En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo con sus numerosas ramas y desviaciones.w El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del progreso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses que tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial en las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga indebidamente a los intereses privados. El Estado slo se justifica por los servicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo. 2 7
Roger Bonuard , Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, p,g. 21. Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en Mxico. Escuela Nacional de Ecouoma. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 pgs. Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 pgs. eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento actua 1. 1960. v y v. 305 pgs. Latapi, Kur i Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa. Se la. 1 v. 80 p,gs, 1963. Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos horizontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada de errores radicales, cst;i desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que ,due inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia." ~ Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si l representara algn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
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Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como sistemas que se disputan la orientacin del Estado moderno. El problema no tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o principios del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que sta lleva consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.

Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actualidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socialismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas -moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposicin, al Estado totalitario o al propio comunismo sovitico, en un ltimo esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal. Hay ms distancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, que con el propio liberalismo. Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin democrtica del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral o solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planificado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en formas muy complicadas la accin del Estado moderno. El socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo moderado, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos corrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia popular china, apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de la historia y la socializacin de los instrumentos de produccin. Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernos referirnos a la opinin que afirma que el liberalismo como sistema o doctrina est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha llenado su misin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones polticas y econmicas. A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del liberalismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor histrico del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumpli su misin gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida social del Estado monrquico absolutista y desptico, que amparaban intereses y prej uicios de otros tiempos. Los defensores actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser Una superacin de las doctrinas socialistas. "En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o planeamiento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i, "La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur Lcwis, La plancacion econmica. Mxico, 1952, pg. 16. Cathrein, El socialismo, pg. 14. Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Madrid, 1926, 1 V., 416 pgs.

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de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrn desaparecer, porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como invariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben al olvido o negacin de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo." La crtica de esta afirmacin nos obliga a pensar en el liberalismo como un sistema en liquidacin, y esa supervivencia puede estimarse como transitoria e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirn nuevas y ms profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nuestro tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y absolutas libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guarda un justo equilibrio con el inters social. ,Ningn inters particular puede constituir un obstculo para el desarrollo de las instituciones polticas. El orden de nuestros das es radicalmente diferente al orden que gobern al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en sus necesidades bsicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia -efmero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura individualista del Estado gendarme. Maana vendr el Estado-servicio, el Estado-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a configurar un nuevo orden. Los problemas polticos, econmicos y sociales tienen un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama soluciones adecuadas a esa poca, cambiando como las modas, pero con un sentido ms lgico y centfico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a Lippman, seal una nueva interpretacin del liberalismo. Vase el prlogo a la obra: Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed. Porra, S. A., Mxico, 1958, 1 V., 182 pgs. Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestin democrtica de Mxico. Ed. Cultura, 1938, 1 V., 403 pgs. 29 Antonio Carro Martnez, ob. cit., '1957, pg. 312 nos dice: "El problema poltico ms humano y ms capital, el que ms cala y preocupa a la opinin de todos los pue" blos gobernados; es el de saber y conocer quin manda y gobierna efectivamente en la nacin. La respuesta se hallar normalmente en la Constitucin o en una ley poltica fundamental, que regular los diversos rganos jerarquizados a quienes corresponde el ejercicio del poder. Pero la opinin no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrs de las leyes y de los rganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectivamente, no vale engaarse; quien ejerce siempre el poder poltico en fin pas es una persona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el problema crucial es siempre un problema de personas. La ciencia poltica, las instituciones y el derecho tienden a la despersonalizacin ms absoluta. Se manifiestan como si los hombres fusemos seres mecnicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy otra. La realidad demuestra que ha habido un Csar, un Carlomagno, un Federico de Prusia, un Napolen, y que stos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas de la historia y los artfices de las decisiones polticas ms importantes. Las guerras, las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la historia, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres." "El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho ms individualista que la democracia y se halla tambin mucho ms prximo al humanismo. En efecto contempla en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-

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Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su Retorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Los residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen refugio para escudarse en una teora inofensiva e inoperante -todava necesaria para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente a las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.

o.

LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO

Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexicano y la del gobierno mexicano. La primera est consagrada en la legislacin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen gobiernos de filiacin revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los mismos textos constitucionales y las mismas leyes. Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgena precortesiano y del largo perodo de la conquista, en la que mantuvieron los principios de la cultura occidental y principalmente las ideas polticas de las instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo moderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y la divulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rnoderadas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus precauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminar por acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder. tomar mayores precauciones an, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habr de acorazar al ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de privarle de la ms mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni funcin industrial ni funcin econmica." 30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la consideracin unitaria de la organizacin poltica. El poder pblico es indivisible y su accin coordinadora y unificadora. El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben el nombre de rganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado, sin que implique la divisin del mismo. En el acto ms elemental del poder y por humilde que sea el agente pblico, en l se manifiesta ntegramente el poder del Estado. "Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck, ob, cit. T. 11, pg. 164. 31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el contenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad

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La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin aceptan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defraudado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente. Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderadamente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que obligaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los primeros brotes de rebelda en pro de las ideas socialistas, radicales o moderadas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess Flores Magn. La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura- integra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante. Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin econmica. La Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos preceptos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas, que pronto habran de provocar una crisis contradictoria con el sistema anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la poltica gubernamental.aDe esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siempre al amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su poltica en formas muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se ha visto obligado a definirse. En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y modernos ideales- incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profundo sentido de justicia social que sirven de base a la poltica gubernamental de los gobiernos revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica, educativa, financiera, vial, martima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es preciso tambin, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder que son mltiples y por otra parte, los rganos del poder, que pueden igualmente ser mltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder, Los rganos del poder son los diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas funciones del Poder." R. Carr de Malberg, Teora general del Estado. F. C. Ec, Mxico. 1948, pg. 249. Nota. :3:l Son tambin importantes las reformas que aporta el proyecto del seor presidente Carranza. Vase Diario de los Debates el discurso de apertura del perodo nico de sesiones del Constituyente. Tomo 1, pg. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgraciadamente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamacin de principios generales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndose a las necesidades del pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestro Cdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han condensado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no ha podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",

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administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucionales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmensa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable debate entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que amenazan la desaparicin del Estado dernocrtico.s" Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc es esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el resultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, que estaban implcitos en la Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contraran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado mexicano, ni los objetivos fundamentales que sta consignaba. En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitucin de 1917 respet una buena parte del articulado de la Constitucin de 1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que eran meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente conquis,t el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnan con el espritu y la esencia del pensamiento liberalr En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de un precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideolgico. No es posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propiedad liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta continua contradiccin. La Suprema Corte, con un sentido actual de interpretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de 1917 y sus reformas. A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que nos rige: son, en verdad, aspectos antagnicos de una frentica lucha ideolgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del Estado Mexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su conferencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado actual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de invierno de 1957. Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abogados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionales del mundo moderno", febrero de 1961, pg. 29. . "Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferencias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958. 34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitucin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la de 5 de febrero de 1857." Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir el proyecto de Constitucin: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha escuchado con profunda atencin, el Informe que acabis de dar lectura y en el que delinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido de gua al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitucin de 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexicano." DD-127. 3

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en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se ha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradicin se perpetan en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posible examinar al tenor de las ideas illdividualistas.3 5 Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos como el 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antiliberal, estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social, fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidad conceptual entre ambos aspectos de la Constitucin; son, por el contrario, dos cosas diferentes que tantos aos han luchado por sobrevivir. La primera amparando intereses egostas y particulares; la segunda, proyectndose en el futuro de Mxico. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tienen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagnicos a ella.3 6 Los gobiernos revoludonarios han amparado su accin estatal en estos ideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Revolucin que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Madero y contina en la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica. La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado de la Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientes trminos: 37 a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso, y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinacin de no limitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una accin sustitutiva o reformadora, pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal ha sido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Vase en la obra: La Constitucin de 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac, de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martnez Bez en discrepancia con lo expuesto. 36 Andrs Sena Rojas, Liberalismo y Constitucin, La estructura del Poder Ejecutivo en el texto origl101 de la Constitucion de 1857. Librera de Manuel Porra. Mxico, 1 V., 90 pgs. ;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politica de nuestro tiempo, Ed. j us. Mxico, 1953, 1 V., 154 pgs. Ramn Ramrez, Tendencias de la economa mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Economa, 1962, 1 V., 17R pgs. Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constitucin de 1857", Probls, eds. de Mxico. 1 V., 59 pgs., 195B. Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitucin de 1857". Revista Hoy, nmero IMI) de 9 de mano de 1957. Daniel Moreno, Races ideolgicas de la Constitucin de 1917. Coleccin Metropolitana, nm. 19, 1973. 38 Ante la Cmara de la 1ndustria de Transformacin el presidente de la Repbhca afirm: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la promocin que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables tareas que realizar", y agreg: "El 'Gobierno de la Repblica no pretende sustituir ni mucho menos desplazar a los particulares en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la Constitucin, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo

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) La poltica oficial del Estado parte del texto de la Constitucin de 1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido predominando en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y en los dems poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal. La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no con la extensin de la doctrina liberal clsica. c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal, revolucionaria e intervencionista. d) La politica econmica del Estado es notoriamente progresista, de economa dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos sealar: 1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Constitucin; propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalidades a la propiedad prioada; la propiedad como funcin social. 2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la compra de compaas elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica y la nueva poltica del rgimen del carbn y la mexicanizacin de la minera. 3. Intensificacin del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importaciones y exportaciones y la reglamentacin del artculo 131 Constitucional (reformas administrativas del sector pblico federal). Acuerdo que establece las bases para la promocin y coordinacin de stas. D. O. F. del 1-28-1971; Ley reglamentaria del p;rrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin: D. O. F. del 1-5-1971. e) La poltica educativa del Gobierno con la aplicacin de los artculos 3 y 73, fraccin XXV de la Constitucin, la formacin del Plan de once aos. El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actual rgimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educacin. f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individuales y el inters pblico sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en materia econmica (D. O. F. del XII-301950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos). g) Una poltica de justicia social de redencin de grandes masas, de consolidacin econmica y de vertebracin nacional que se extiende a las materias siguientes: l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo. (Decreto que crea el organismo pblico descentralizado Compaa Nacional de Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.) 2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se reforman y adicionan los artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley Federal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto
de accin merece nuestro respeto y estmulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente estmulo."

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que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, para el ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha. 3. Grandes obras pblicas, educativas, viales, elctricas, de riego, etc. 4. Extensin del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo y el rgimen de seguridad de empleados pblicos y militares. 5. La nueva poltica fiscal y financiera del Gobierno Federal. 6. Nuevos aspectos de la poltica obrera con la expedicin de la Ley Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende la seguridad social, la eliminacin de la desocupacin y el subempleo, los accidentes de trabajo y la Previsin Social. 7. Planificacin presupuestal de la accin financiera del Estado vista a travs de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren. tao Reformas a la ley del Banco de Mxico (D. O. F. del XJI-30-1970); reforma a la ley de instituciones de crdito (D. O. F. del XIl-29-l970). h) La transformacin poltica y la reforma electoral: diputados de Partido, reestructuracin de la ley y del Partido Revolucionario Institucional. Reformas y adiciones a los artculos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, fraccin JI; y 58 de la Constitucin. D. O. F. del Il-14-1972. i) La absorcin de la plusvala en los inmuebles a que alude el artculo 70 de la ley del impuesto sobre la renta. j) Proteccin a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zonas arqueolgicas, artsticas e histricas: D. O. F. del V-6-1972. k) La accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal: D. O. F. del XIl-31-1970. 1) Reestructuracin del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F. del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l71971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972. A todas estas disposiciones hemos de agregar las ms recientes leyes expedidas por el Congreso de la Unin, que fijan nuevas orientaciones a la poltica nacional:
Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972. Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extranjera. D. (J. F. del 9 de marzo de 1973. Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28 de diciembre de 1973. Ley Orgnica de la Universidad Autnoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de diciembre de 1973. Ley Federal de Educacin. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973. Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constitucionales relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales. D. O. F. del 2 enero de 1974. Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crdito y organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.

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Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de 191"1. Decreto por el que se reforman los artculos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adicin al artculo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974. Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974. Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera: D. O. F. del 22 de diciembre de 1975. Ley del servicio pblico de energa elctrica. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975. Ley federal de proteccin al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975. Ley nacional de educacin para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975. Ley de extradicin internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975. Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de 1976. Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976. Ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, relativo a la zona econmica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976. El Ejecutivo Federal elabor el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes econmicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira a ser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creacin de un nuevo orden internacional, basado en elevados valores humanos. Tambin se han aprobado diversas enmiendas a la Constitucin y se han creado diversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de esta obra. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976. Ley general de Deuda Pblica. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.

CAPTULO II

LAS FUNCIONES DEL ESTADO


1. LAS

FUNCIONES DEL ESTADO

Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tendencias de carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y se consagran en su legislacin. Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso histrico que se caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que va desde el Estado abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una constante sustitucin de la actividad privada. Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; proviene de 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc', por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase que ellas sean, la funcin significad. toda actuacin por razn del fin jurdico en su doble esfera de privada y pblica."

Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encaminados a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las funciones del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribuciones. Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones para ejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de poder cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar en el orden econmico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado son los fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro est, y son defendidos espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por la norma jurdica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin del Estado, la de garantizar, mediante normas (rdenes o mandatos, que es ley en sentido material), la actuacin de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."

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Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran procedimientos en la legislacin que necesitan para su realizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado tiene una importante finalidad educativa que la Constitucin establece en los artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se requiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus propsitos y de todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismos y la resolucin de los conflictos que origine.s
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdico de la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional: 3 a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las normas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico nacional. b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo econmico y social de un pas. e) La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder .J udicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida jurdica nacional.

Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las necesidades generales en forma regular y continua. Hay una relacin entre las funciones y los servicios pblicos.
Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener la armona del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que crea la Constitucin, dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del poder, la garanta de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955, Buenos Aires. 2 Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los principios orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin se han organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico, el Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836. 3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado est vinculado con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo con stos, se determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estas funciones establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay servicios necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del orden; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la asistencia social y otros; y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Este ltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervencin del Estado en la economa nacional. 4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin de Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.

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El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las funciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funciones se encomiendan a los po?eres pblicos."
Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado. Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones", mas nos parece ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit. '1'. J, pg. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyen la forma de ejercicio de las funciones".

Determinada la relacin entre poder y funcin debemos pasar al estudio de las funciones del Estado.? En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es decir, al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder Ejecutivo la funcin administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdiccional. Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de necesidad orgnica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modo nos encontramos con que el Poder Legislativo adems de la funcin legislativa le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las Cmaras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran Jurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes. Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la funcin administrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad reglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias en materia fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales. El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros actos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su personal que es un acto administrativo. Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivo que permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El criterio formal considera al acto jurdico tomando en cuenta el rgano que realiza legalmente la funcin, de este modo todas las funciones que corresponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y dems relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo 89 de la Constitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo, usar de l ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el ordenamiento pblico positivo." L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu, de Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11. 6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid. 1946, pg. 20.

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indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son jurisdiccionales. El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el segundo un acto jurisdiccional. El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la funcin, y considera el acto jurdico en sus elementos naturales o pro/lioso Por esta razn la expedicin de la ley y el reglamento, aunque corresponden a los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa desde el punto de vista material. Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la materialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de actos jurdicos de alcance diverso. Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justifica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas. Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descompuesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional.

SECCIN PRIMERA

LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO


1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constituyente del Estado.-3. La funcin legislativa ordinaria.-4. El criterio formal de la funcin legislativa.-5. El criterio material de la funcin legislativa.

1.

EL ESTADO LEGISLADOR:

CONSTITUYENTE Y ORDINARIO

El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por ser el creador del Derecho. Toda norma jurdica .ernana del Poder Pblico y tiene por misin realizar actos jurdicos creadores de situaciones jurdicas generales, obligatorias, abstractas e impersonales.! ' La funcin legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo del Estado, subordinada al orden jurdico y consiste en expedir las normas que regulan la conducta de los individuos y la organizacin social y pol tica. El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regula esta importante funcin del Estado. Hay un mtodo, una competencia y una tcnica para legislar. La funcin legislativa es la funcin que se encomienda formalmente al Poder Legislativo Federal. Slo por excepcin y con expresa indicacin constitucional, pueden los otros poderes realizar actos legislativos o situaciones quasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en la esfera de su competencia. La tarea de hacer la ley o funcin legislativa ordinaria, se ha encomendado a asambleas legislativas como el Congreso de la Unin o al Parlamento en Inglaterra. Ellas son asambleas polticas deliberantes y representativas. En un principio las asambleas legislativas medievales tenan una competencia limitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha ampliado y robustecido la accin del poder que Iegisla.s
1 "De donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamentalmente sobre intervencin alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo independiente de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La gnesis del Derecho. Espasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27. Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho. 2 "As pues, la autoridad es originariamente la caracterstica de un orden normativo. Slo un orden normativo puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o ltima

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En nuestro sistema constitucional debe distinguirse, en materia federal,. la naturaleza jurdica del Poder Legislativo Constituyente y la del Poder Legislativo ordinario, por la significacin y valor de las normas. Poder Constituyente y Poder Legislativo ordinario tienen a su cargo la elaboracin de las normas.

2.

EL PODER CONSTITUYENTE DEL ESTADO

La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la organizacin y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico, sus modos de creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que protejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.f El artculo 39 de la Constitucin dispone: "La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." La Constitucin Poltica emana de la voluntad del pueblo, pero histricamente esa voluntad se ha expresado de manera diversa, convocndose -despus de una Revolucin o golpe de Estado- a asambleas extraordinarias de representantes del pueblo o mediante procedimientos constitucionales ordinarios con la intervencin del Poder Legislativo Federal y de otros entes pblicos.! El poder constituyente es un poder supremo que acta con la libertad y superioridad necesaria para crear un orden jurdico nuevo. Sin embargo, el ejercicio pleno de este poder constituyente no es absoluto, pues se oponen numerosos factores internos y externos. Estos factores reales de poder no deben ser desconocidos por las asambleas constituyentes o por el poder legislativo erigido en poder revisor de la Constitucin.
razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de 'mandatos' y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que es un fenmeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del trmino." . Hans Kelsen, Teora General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950, pg. 404; 3 Snchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliogrfica Argentina. B. A., 1 v., 606 pgs. Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porra, S. A., 6'" ed. 1963, 1 v., 517 pgs., pg. 1 Y ss. 4 "Si esta funcin consiste en una actividad de formulacin de normas, no hay duda que su diferenciacin de la legislativa va a resultar muy difcil. El criterio de mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razn, llegaramos al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden servir de contenido a las normas jurdicas generales dictadas por el Estado. Tambin admite una cuatrlpartcipacin de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho administrativo. V. 1, pg. io. 1949.

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El Poder Constituye, dice' Prez Serrano,f "alude estrictamente a aquel poder singular y extraordinario por virtud del cual un pueblo que vena viviendo sin constitucin se da su primera ley poltica fundamental de tipo liberal moderno, o al menos, reforma o modifica su constitucin poltica existente, ya que responda a ese carcter. No entran en cuenta, a decir verdad, ms constituciones que las revolucionarias, las recientes, las nacidas de un acto de normacin solemne y excepcional. Y no se reputa constituyente otro poder que el especial encargado de decretar y sancionar una constitucin de ese tipo, de lo cual tambin se deduce implcitamente en quin ha de encarnar hoy ese poder preeminentsimo, que en buena tesis slo cabe atribuir al pueblo o nacin como unidad poltica".

La doctrina constitucional distingue entre: a) El poder constituyente ori, ginario o revolucionario; y b) El poder constituyente constituido, perma nente o derivado.
"Entre las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pg. ISO, ed. de 1934), merecen especial mencin las leyes fundamentales o constituciones, cuya aprobacin y modificacin est sujeta a preceptos excepcionales de forma. Generalmente no pueden ser modificadas por una simple ley."

Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede extenderse ms all del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisin integral de la Constitucin sera contraria a sus principios. La funcin constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo para dictar las normas constitucionales cuando el orden social se ha transo formado. Toda revolucin presupone una alteracin del orden jurdico vigente. La funcin constituyente permanente es la que realiza el rgano formado por el Poder Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen facultad de adicionar o reformar las normas constitucionales, Art. 135 constitucional. a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01' den jurdico vigente, sino de un proceso poltico que se inicia, en la mayor parte de los casos, con el reconocimiento del orden jurdico anterior y el ofrecimiento de una constitucin, Tambin podemos asistir al nacimiento de un nuevo Estado con una constitucin que d unidad jurdica a sus instituciones y le otorgue una personalidad jurdica propia." Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en Mxico, nuestro derecho constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con5 Nicols Prez Serrano, "El Poder Constituyente", Grfica administrativa. Madrid. 1947. 1 V., 86 pgs. 6 Refirindose el padre Mariana al poder del pueblo respecto de la forma poltica imperante, dijo en su obra De rege et regis institutone: "A nadie es permitido mudar las leyes que establecen la forma de suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde dimanan los derechos de reinar." Admirable profesin democrtica de tan genial filsofo,

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gresos constituyentes, que no tuvieron como antecedentes el cumplimiento de otra constitucin anterior: el de 1821, el de 1857 y el de 1917.7 En los tres casos se convoc al pueblo para que integrara el constituvente con sus representantes, de acuerdo con los planes revolucionarios que ~n cada caso les antecedieron." En todos estos casos la decisin popular cre una Repblica Federal y un sistema de garantas individuales. b) El poder constituyente constituido, permanente o funcin-reformadora de la Constitucin sugiere la inutilidad de convocar a asambleas constituyentes extraordinarias para cada adicin o reforma. Supone este poder el normal desenvolvimiento de las instituciones polticas. El propio orden jurdico prev la forma de adicionar o reformar su Constitucin, sin necesitar del golpe de Estado o de la revolucin para evolucionar.
L

El artculo 135 de la Constitucin establece esta funcin reformadora de la Consti tucin: "La presente Constitucin puede ser adicionada o rejormada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones y que stas sean aprobadas por la mayora de las Legislaturas de los Estados. El .Congreso de la Unin har el cmputo de los votos de la legislatura y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."

3. LA

FUNCIN LEGISLATIVA ORDINARIA

Como todas las funciones del Estado, la funcin legislativa ordinaria puede ser estudiada formal y materialmente. La funcin legislativa es la funcin que normalmente realiza el Poder Legislativo y es la actividad fundamental del Estado encaminada a la creacin de la ley, es decir, los actos regla son aquellos que generan situaciones jurdicas generales. La ley, dice Del Vecchio (Filosofa. pg. 541) es el pensamiento jurdico deliberado y consciente, expresado por rganos adecuados que representan la voluntad preponderante.
7 A las razones anteriores debemos recordar que la Constitucin francesa de 2,1 de [unio de 1793 en su artculo 28 orden: "Un pueblo siempre tiene el derecho de revisal', de reformar y de cambiar su Constitucin." Otra constitucin francesa, la de 14 de gosto de lB8-1 orden: "La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una iniciativa de revisin," s "Los actos de Administracin activa no son siempre legales; suelen ser tambin ilegales, y en sentido lato irregulares. Pero como la Administracin pblica est subordinada a la ley, y, naturalmente, a la Constitucin, a diferencia del poder legislador, que no tiene ms limites que la Constitucin (preceptos y principios), el poder administrador debe obrar, dentro de sus propias atribuciones constitucionales, segn lo pres cribe la ley, consecuencia ele la irregularidad o ilegalidad de los actos, es su extincin, es decir, que pueden revocarse y en su caso anularse. Aun en las facultades discrecionales la actividad administrativa debe tener por mira el fin de la ley." Rafael Belsa, ob, cit., 5" ed. Tomo I, pg. 311, 1955.

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4. EL

CRITERIO FORMAL DE LA

FUNCIN LEGISLATIVA

Como indicamos, el criterio formal se refiere al rgano que tiene a su cargo la funcin. La funcin legislativa corresponde formalmente al Poder Legislativo Federal, que es el rgano que normalmente elabora la legislacin federal, as como a las Legislaturas de las entidades federativas, que expiden las leyes ordinarias o comunes de su competencia Y El captulo II del ttulo 111 de la Constitucin se denomina: "Del Poder Legislativo." El artculo 50 de la misma: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividid en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores." El .Poder Legislativo Federal es uno de los rganos por medio de los cuales, el pueblo ejerce su soberana. Artculo 41 de la Constitucin. El Poder Legislativo Federal se integra con los siguientes rganos: 1. El Congreso de la Unin; 2. La Cmara de Diputados; 3. La Cmara de Senadores; 1. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin; 5. Las comisiones legislativas; 6. La Contadura Mayor de Hacienda. 1. El Congreso de la Unin es la reunin de las dos Cmaras, la de Diputados y la de Senadores, en una asamblea general para proceder a la atencin de las facultades que le seala la Constitucin, como en el caso a que alude el artculo 69 de la Constitucin: "A la apertura de sesiones ordinarias del Congreso asistir el Presidente de la Repblica y presentar un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la Administracin pblica del pas. " Slo por excepcin emplea la Constitucin el trmino de "Congreso de la Unin" para referirse a la acepcin ci tada. En los dems casos la palabra Congreso se refiere al trabajo de cada Cmara con un propsito general que es la elaboracin de la ley. El artculo 73, tal es el caso, nos precisa las facultades del "Congreso" y la misma Constitucin alude al proceso de formacin de la ley de las Cmaras Colegisladoras. 2. La Cmara de Diputados se compone de representantes de la Nacin, electos en su totalidad cada tres aos, por los ciudadanos mexicanos. Se elegir un diputado propietario por cada doscientos cincuenta mil habitantes, o por una fraccin que pase de ciento veinticinco mil, teniendo en cuenta el censo general. Artculos 51 y 52 de la Constitucin, ms los diputados de Partido a que alude el artculo .H de la Constitucin. Adems de las facultades generales del artculo 73, los artculos 74, 75 Y 77 fijan las facul tades exclusivas. 3. La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, electos directamente y en su totalidad
11

Francois Muselicr,

R~gaTds

ncu is sur le Parlemrnt. Ed. Peuple et cultura. 1956.

v, 192.

Antonio Maronguiu, "Parlamento e Gobemo nella storia constituzionale Italiana". Reu, Trim. Pllbb. Miln. T. H, 1%2, pg. 86.

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cada seis aos. Adems de las facultades generales sealadas en el artculo 73, los artculos 76 y 77 sealan las facultades exclusivas. 4. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin, es un grupo de 29 miembros, de los que 15 son diputados y 14 senadores, que funciona durante el receso del Congreso y son nombrados por sus respectivas cmaras la vspera de la clausura de las sesiones. El artculo 79 fija las atribuciones de este organismo constitucional. 5. Las comisiones legislativas son grupos de diputados. o de senadores, que se distribuyen el trabajo legislativo para auxiliar a sus respectivas cmaras. Reglamento interior del Congreso. 6. La Contadura Mayor de Hacienda se organiza de acuerdo con el artculo 7:1, fraccin II de la Constitucin: corresponde exclusivamente a la Cmara de Diputados: "Vigilar, por medio de una comisin de su seno, el exacto desempeo de las funciones de la Contadura Mayor."
Una importante consecuencia del carcter formal de la funcin legislativa la encontramos en el artculo 70 de la Constitucin que ordena: Toda resolucin del Congreso tendr carcter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarn al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cmaras y por un secretario de cada una de ellas y se promulgarn en esta forma: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (Texto de la ley o decreto)." 10

El concepto de ley se refiere a un acto jurdico creador de situaciones jurdicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto-regla como lo denomina Len Duguit. El concepto de decreto, de acuerdo con la interpretacin del artculo 70 constitucional ci tado, se reduce a una resolucin particular o concreta del Congreso) que algunos llaman "Decreto del Congreso" para diferenciarlos de los Decretos Administrativos. En el derecho constitucional moderno el decreto alude a un trmino genrico con el cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe del Estado. Concepto consignado en el artculo 92 de la Constitucin cuando alude a "los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente". El decreto se diferencia del decreto-ley en que ste es un acto legislativo dictado en pocas anormales por el Ejecutivo y altera el principio de la divisin de poderes. Los decretos-leyes tienen diversa significacin en los regmenes normales como analizamos ms adelante. Como complemento de estas ideas el artculo 72, fraccin f de la Constitucin ordena: "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin."
10 El artculo original de la Constitucin de 1857 aluda a "leyes o acuerdos econmicos". Zarco. Historia del Congreso Constituyente 1856-1857. Sesin del 15 de octubre de 1856. Cromo lI, pg. 449.) Vase Castillo Velasco, Der. consto Cap. XIII. Rodrguez, Der. Const., p;g. 635. La reforma constitucional de 6 de noviembre suprimi la expresin "acuerdos econmicos", por la de "Decreto", conservndose as el artculo en los mismos trminos en el artculo 70 vigente de la Constitucin de 1917.

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Es necesario precisar que existen en la Constitucin otras facultades que aumentan la competencia del Poder Legislativo Federal y a ellas nos referiremos ms adelante. El punto de vista formal es insuficiente para caracterizar a la funcin legislativa, entre otras razones, por las dos siguientes: a) No todos los actos del poder legislativo pueden vlidamente llamarse "legislativos", pues hay facultades diversas, que caen bajo el campo de la funcin administrativa, digamos como ejemplo el caso a que alude el artculo 73, fraccin 1 de la Constitucin: "El Congreso tiene facultad: para admitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal." Otras facultades caen bajo el campo de la funcin jurisdiccional, por va de ejemplo, la materia de responsabilidad de los funcionarios pblicos a que se refieren los artculos 108 y siguientes de la Constitucin. b) Los otros poderes realizan actos legislativos desde el punto de vista orgnico, por ejemplo, cuando el Presidente de la Repblica expide los reglamentos administrativos, de conformidad con la fraccin 1 del artculo 89 de la Constitucin. Estos actos son formalmente administrativos, pero materialmente son actos legislativos con los mismos caracteres de la ley.
Es inconstitucional someter al poder legislativo actos administrativos para su aprobacin y dar forma de ley a contratos, concesiones, autorizaciones y otros actos de la misma naturaleza, porque un poder slo puede actuar dentro de sus facultades, sin ampliar su esfera de competencia.

5.

EL CRITERIO MATERIAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA

El acto tpico de la funcin legislativa es la ley, que puede definirse como una manifestacin de voluntad que tiene por finalidad producir una situacin jurdica general. 11 La escuela realista denomina a este acto principal el acto-regla o acto creador de situaciones jurdicas generales. La funcin legislativa es una actividad estatal, que se realiza bajo el orden jurdico; por medio de ella, el Estado dicta disposiciones generales, enca minadas a la satisfaccin del bien p blico, Carda Oviedo define a la ley en estos trminos: "La ley en su sentido general es toda norma jurdica o regla de derecho. En este sentido amplsimo se considera ley todo precepto jurdico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que se revista y el contenido que la integre." 12 El acto legislativo materialmente considerado -la ley- tiene estos caracteres:
11 "La realidad nos ensea, dice Dvila Gmez, que algunas veces el Poder Ejecutivo legisla, el Poder legislativo juzga y el Poder judicial administra. Que ello sea, pero siempre con apoyo en la ley." 12 Carlos Carda Ovedo, Derecho administrativo. 7~ ed. 1959. T. J, pg. 97. Enrique Sayagus Laso, ob, cit. Montevideo, 1953, pg. 36, I.

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a) Es una norma abstracta e impersonal.


b) Es una norma general y permanente. Es un acto-regla creador de si-

tuaciones jurdicas generales. La funcin legislativa no realiza actos materiales, ni alude a situaciones jurdicas particulares. (Tesis 17. Pleno). e) Es una norma obligatoria. El acto legislativo es obligatorio para todos los que se encuentran en la situacin fijada por la ley y no se refiere a un caso concreto o particular o privilegio porque sera una ley privativa violatoria del artculo 13 constitucional. Debe interpretarse por un acto de la misma naturaleza al que lo cre. "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecdos para su formacin." Artculo 72, fraccin t de la Constitucin, y 3 Y 9 del Cdigo Civil. d) El acto legislativo es imperativo, ya que el Estado impone la obligacin de someterse a la ley y est provisto de una sancin que son medios adecuados para su debido cumplimiento. El carcter imperativo de una norma deriva de los trminos de la ley o de sus propsitos o fundamentos, como en el caso de las garantas individuales o de las leyes de organizacin. Por lo que se refiere a las leyes supletorias estn sujetas a una condicin para su aplicacin. e) La sancin es de naturaleza diversa porque en unos casos es una coaccin material y en otros una sancin jurdica o una garanta de la vida social, las garantas de orden pblico o la propia Administracin. La ley suprema de toda la Unin se forma con los siguientes actos legislativos: a) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. b) Las leyes ordinarias. En nuestro orden jurdico 1as leyes tienen diferentes denominaciones: leyes federales, leyes comunes, leyes reglamentarias, leyes orgnicas, como en los casos de los artculos de la Constitucin siguiente: 7) 31, fraccin IV, 73, fracciones VI Y 'XXIV. Tambin se habla de leyes secundarias. A pesar de estas denominaciones debemos considerar una sola categora de leyes que son las leyes federales ordinarias. c) Todos los tratados que estn de acuerdo con la Constitucin) celebrados por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. Al" tculos 89, fraccin X y 133 de la Constitucin. d) Los decretos. Art. 70 de la Constitucin: "Toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto." La leyes de carcter general y el decreto comprende un objeto particular. Por lo expuesto llegamos a esta conclusin sobre el criterio material de la Funcin legislativa: la ley en sentido material es toda norma jurdica. La doctrin~ jurdica con acierto distingue el orden que crean las leyes de derecho privado y el orden que crean las leyes de derecho pblico. "El derecho privado es un derecho de relaciones y el derecho pblico es un derecho de situaciones." 13
13 Aunque la ley pueda ser. como decimos, una fuente del derecho por cuanto determina situaciones con efectos jurdicos, la ley no tiene como fin el crear derecho, sino

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Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aunque una ley permanezca vigente ms o menos tiempo, sus normas de transformacin adquieren nuevo contenido o desaparecen para dar paso a otras nuevas. Una ley vigente es la solucin que una comunidad ha dado a un problema inmediato y aunque la norma es un principio "del deber ser", ella contiene en s misma una literatura temporal, porque la vida siempre es ms prdiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el ms perfecto y genial legislador. Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo estn expresamente sealados en la Constitucin, como en los casos a que se refieren las siguientes fracciones del Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI, XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV. Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como en los casos siguientes: N, frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en trminos de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de las leyes que sean de aplicacin general y abstracta (es decir, que deben contener una disposicin que no desaparezca despus de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicacin, y se apliquen sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos idnticos que previene, en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en contra del principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y aun deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicacin de las leyes privativas, protege el ya expresado artculo 13 consti tucional." La ley slo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de inters general y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pg. 626.
el ordenar la vida de la comunidad. La comunidad, CJue tiene poder sobre s misma, Iija su propio orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las soluciones prudenciales para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces suelen pertenecer a un sistema ms o menos explcito en el que distinguen diversos grupos de normas distribuidos en razn de las realidades a que se refieren y que solcrnos llamar instituciones. El derecho es un orden, pero no es un acto de ordenacin

social. Las soluciones jurdicas forman un orden, pero el derecho no es puesto como orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenacin, una ordenacin racional que la comunidad se da a s misma. Esto congruente con lo que antes hemos dicho de que el jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo que entiende; el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenacin, pues tiene poder para regir la comunidad. En el mundo intensamente tecnificado, la ley se ha convertido e11 el il!stmmento ordinario de ordenacin social mucho ms all de los lmites de lo que es el derecho porque puede ocasionar un juicio. En este sentido, [ruede decirse que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar. Alvaro D'Ors, Una introduccin al estudio del derecho. Ed. Ralp, pg. 25.

SECCIN SEGUNDA

LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO


1. La funcin jurisdiccionaI.-2. La funcin jurisdiccional desde el puno to de vista formal.-3. La funcin jurisdiccional desde el punto de vista material.-4. Naturaleza j~rdica de los actos de jurisdiccin voluntaria.

1.

LA FUNCIN JURISDICCIONAL

El Estado crea la organizacin judicial como una necesidad ineludible de orden, armona y estabilizacin del orden jurdico, de 10 contrario la organizacin social sera catica. La funcin jurisdiccional corresponde al tercer grupo de actividades del Estado o autonomas funcionales y se manifiesta en su acto fundamental que es la sentencia, al igual que la ley corresponde a la funcin legislativa y la decisin a la funcin administrativa.t La funcin ejecutiva se desenvuelve en dos ramas importantes: a) La funcin ejecutiva en sentido estricto y se relaciona con las actividades administrativas del Estado; y b) La funcin jurisdiccional resuelve los asuntos controvertidos que se suscitan por la aplicacin de las leyes, y es tambin una actividad ejecutiva que se diferencia por su naturaleza, motivo y finalidad. La expresin jurisdiccin viene del latn, jurisdictio, que significa "decir el derecho".
1 "Los rganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente por va de excepcin. Su tarea tpica es crear normas individualizadas sobre la base de las normas generales creadas por la legislacin y la costumbre, y hacer efectivas las sanciones estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto por el cual se hace efectiva una sancin es 'ejecucin' en el sentido ms estricto de este trmino. Como veremos despus, la administracin tiene tambin otras funciones distintas de la de creacin de normas individualizadas, y la de aplicacin de sanciones (administrativas). En la medida en que los llamados poderes ejecutivo y judicial consisten en la creacin de normas individualizadas sobre la base de normas generales, y en la ejecucin final de las normas individualizadas, el poder legislativo, por una parte, y los poderes ejecutivo y judicial por la otra, solamente representan diferentes etapas del proceso por el cual el orden jurdico nacional es, de acuerdo con sus propias prescripciones creado y aplicado. ste es el proceso por el cual el derecho, o lo que es igual, el Estado, se recrea a s mismo permanentemente." Hans Kelsen, Teoria general del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico. 1949, pg. 271.

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La funcin jurisdiccional es la funcin que normalmente se encarga al Poder Judicial y se define como la accin jurdica encaminada a la declaracin del derecho, en ocasin de un caso determinado, contencioso o no y con fuerza de cosa juzgada. 2 Se le denomina tambin "funcin judicial", pero el empleo ms frecuente es el de "funcin jurisdiccional". Len Duguit no est de acuerdo con la expresin "funcin judicial" y sugiere el empleo de "funcin j urisdiccional", porque aqulla evoca el criterio formal y la segunda se refiere a la verdadera naturaleza de dicha funcin.
Los autores modernos insisten en precisar la imposibilidad de distinguir claramente la accin de administrar de una pretendida funcin jurisdiccional. "Hay autoridades judiciales y hay una funcin contenciosa, pero no hay una funcin jurisdiccional", dice Waline (ob, cit., 9'! ed., pg. 4).

Hemos, por consiguiente, de considerar el acto jurisdiccional en su integridad, en su totalidad, y sealar la naturaleza de la sentencia. Una sentencia, dice Cardozo, no es nicamente un proceso de descubrimiento, sino tambin -en grado considerable- un proceso de creacin. El juez interpreta la conciencia jurdica y le da realidad en el derecho, pero al hacerlo contribuye a formar, modificar y robustecer el orden jurdico imperante," En el derecho moderno la jurisdiccin est subordinada a la legislacin, a diferencia de las pocas primitivas en que los jueces antecedieron a las leyes. El Poder Judicial es a manera de una maquinaria a disposicin de los particulares y del Estado. El juez para actuar necesita del requerimiento de las partes. En ese momento se sustituye a la voluntad de ellas. El rgano titular de la funcin jurisdiccional es ajeno a la cuestin o relacin sobre la que se pronuncia. Una funcin superpartes, que el poder pblico mantiene para hacer imperar la justicia. En cuanto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos del Norte, los autores de ese pas se vienen esforzando por mantener a esta institucin como un rgano equilibrador de la Constitucin con relacin a
:! "El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coincid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la cosa juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, p.g. 211. 3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Federacin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis. Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243. Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes autoridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga". Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio 19~2, nms, 13-14, pg. 131.

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los dems poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y eficacia del Poder Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un pas ser evidente. El signo de los tiempos que corren en nuestro rgimen poltico, es el acrecentamiento de facultades del Poder Ejecutivo, como una consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el Estado; pero correlativamente, se manifiesta el propsito de rescatar la importancia poltica del Poder Legislativo como rgano orientador de la poltica nacional, y de la Suprema Corte de Justicia como rgano mantenedor del orden jurdico nacional. Sobre la misin del juez, nos dice Benjamn N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qu estropear la simetra de la estructura jurdica mediante la introduccin de incongruencias, irrelevancias y excepciones artificiosas, a menos que sea por alguna razn suficiente que generalmente ser alguna consideracin sugerida por la historia, las costumbres, el orden pblico o la justicia", y agrega ms adelante: "La faena de un juez es en un sentido perdurable, y en otro sentido efmero. Lo que es bueno en ella perdura. Lo que es errneo es casi seguro que perecer. Lo bueno queda como base sobre la que se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo ser rechazado y archivado por el laboratorio de los aos. Poco a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo las incrustaciones nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio, ignorada. (La naturaleza de la funcin judicial. Ed, Aray, pgs. 21 y 147.)

A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de inters para el hombre.

2.

LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL

La funcin jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la organizacin constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha funcin al Poder Judicial de la Federacin, fundamentalmente para preservar al Derecho. La funcin jurisdiccional llamada tambin funcin judicial desde el punto de vista formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin, en una Suprema Corte de Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de apelacin -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se compondr de 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios y funcionar en pleno o en salas. Los ministros supernumerarios formarn parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. En los trminos que la ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas sern pblicas, y por excepcin secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters pblico. La com-

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petenca de la Suprema Corte, los perodos de sesiones, el funcionamiento del Pleno y de las Salas, las atribuciones de los ministros, el nmero y competencia de los Tribunales de Circuito y de los jueces de Distrito y las responsabilidades en que incurran los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Federacin, se regirn por esta Constitucin y lo que dispongan las leyes. La ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin. La remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podr ser disminuida durante su encargo. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser privados de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con el procedimiento sealado en la parte final del artculo 111 de esta Constitucin o previo el juicio de responsabilidad." Artculo 94 de la Constitucin.

El artculo 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin, adems de las autoridades antes sealadas, enumera: el Jurado popular y los Tribunales de los Estados, del Distrito Federal, en los casos previstos por el artculo 107, fraccin XII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y en los dems que, por disposicin de la ley, deben actuar en auxilio de la justicia federal. Por excepcin el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo realizan materialmente actos jurisdiccionales. Estos casos son por lo que se refiere al Poder Legislativo, el artculo 71, fracciones V y VII de la Constitucin, el artculo 76, fracciones V, VI Y VII de la Constitucin. Y por lo que se refiere al Poder Ejecutivo, cuando interviene en las numerosas controversias agrarias, obreras, fiscales y laborales de los servidores pblicos, No podemos llamar funcin jurisdiccional a la facultad que tiene la Suprema Corte de Justicia -de acuerdo con el artculo 97 constitucionalpara nombrar a los magistrados de Circuito y a los jueces de Distrito. Esta dispersin de funciones es lo que nos obliga a estudiar la funcin jurisdiccional, en su sentido material. 3.
LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL

Si el criterio formal nos resulta insuficiente para caracterizar a la funcin jurisdiccional, es necesario emprender otro camino y considerar el criterio material, es decir, prescindir del rgano que realiza la funcin y detenernos en los elementos propios, lgicos O .naturales del acto jurisdiccional. Entre el acto legislativo y el acto jurisdiccional, la diferencia, en principio, es desde luego evidente. El primero es creador de situaciones jurdicas generales, en tanto que el segundo, es creador de una situacin jurdica particular
4 Histricamente la funcin administrativa y la funcin jurisdiccional estuvieron ligadas en aquellos regmenes en que el poder se concentraba en una persona o entidad.

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La diferencia es ms difcil de sealar entre el acto administrativo y el acto jurisdiccional, porque ambos son ejecutivos, creadores de situaciones jurdicas individuales, hasta hacer pensar a algunos autores que no difieren estas funciones. "Hacer las leyes, hacerlas ejecutar, me parecen, en buena lgica, dice Berthe1emy, trminos entre los cuales, o al lado de los cuales, no hay lugar vado, el acto particular de interpretar la ley en caso de conflicto, forma necesariamente parte del acto general de hacer ejecutar la ley." La funcin jurisdiccional es una actividad del Estado subordinada al orden jurdico y atributiva, constitutiva o productora de derechos, en los conflictos concretos o particulares que se le someten para comprobar la violacin de una regla de derecho o de una situacin de hecho y adoptar la solucin adecuada. La finalidad del acto jurisdiccional es declarar imparcialmente el derecho en los casos controvertidos o de conflictos que son de su competencia. Es una actividad de ejecucin de la ley hecha por el Poder Judicial, pero que responde a motivos, efectos y fines diversos de los fines administrativos. La importancia de las formas contenciosas del proceso es manifiesta. En todo acto jurisdiccional estamos en presencia de un conflicto de intereses, que amerita la intervencin judicial para mantener '0 declarar el derecho o la naturaleza del derecho controvertido. Establecida .la litis -en resultados o hechos y en consideraciones jurdicas-, ofrecidas las pruebas, la sentencia es la culminacin de ese proceso. La naturaleza jurdica de la sentencia descubre la intencin de la ley y la aplica al caso en debate como objeto exclusivo de la resolucin. El juez acta de acuerdo con la lgica jurdica. en forma anloga a la silogstica. La sentencia altera el orden jurdico. Al producir nuevos efectos jurdicos que no se encontraban en el derecho original de las partes. Tal es el caso del artculo 529 del cdigo de procedimientos civiles del Distrito Federal. La accin para pedir la ejecucin de una sentencia, durar diez aos, contados desde el da en que venci el trmino judicial para el cumplimiento voluntario de lo juzgado y sentenciado. La autoridad de cosa juzgada al establecer la verdad legal y los medios efectivos para realizarla, define el derecho, lo estabiliza y concreta, con eficacia definitiva. Uno de sus caracteres es restablecer el orden jurdico violado. -"Res iudicata proveritate pro lege habetur" Pero, adems, proveerlo de toda la eficacia que se requiere para su cumplimiento, para sancionar o resarcir los daos causados, con el pago de daos y perjuicios. El acto jurisdiccional es imparcial, hace cierto y estable el derecho dudoso o incierto.

Ms tarde razones histrico-polticas y la divisin del trabajo dieron autonoma a la fUTl~i~n y al pr~~io juez. Sin embargo, la influencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder j ud icial es mamflesta en pases como el nuestro.

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4.

NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS DE JURISDICCIN VOLUNTARIA

Los actos de jurisdiccin voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto, en que interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden jurdicc," La jurisdiccin voluntaria tiene de caracterstico que en ella no se promueve cuestin alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes. En ella las cuestiones que se decidan no tienen ni pueden tener un carcter contencioso; es decir, no se refieren a asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, p{g. 501.) "Las resoluciones practicadas en jurisdiccin voluntaria no constituyen cosa juzgada ni verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez que las provey." (Sem, [ud. Fed. T. 19, pg. 929, 5~ p.) "Las resoluciones dictadas en jurisdiccin voluntaria, son actos fuera de juicio y contra ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial nmero 615. Sem, Jud. Fed.) El concepto de jurisdiccin voluntaria es un concepto en proceso de desintegracin o de transformacin. La misma denominacin es poco precisa y origina numerosas contradicciones. Aplicando nuestro criterio de anlisis de los actos jurdicos, decimos que la jurisdiccin voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente administrativos. En trminos generales, y con los casos de excepcin inevitables, los actos de jurisdiccin voluntaria deben salir del mbito de los tribunales judiciales y pasar a la jurisdiccin administrativa. Con ello se contribuir grandemente a aliviar y depurar a la accin judicial y reducirla a su autntica misin. Los actos de jurisdiccin voluntaria son actos administrativos materialmente realizados por el juez. Finalmente, la jurisdiccin voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusivamente a todos aquellos casos que se relacionan con la aplicacin de las leyes administrativas y en ningn caso, a las relaciones entre particulares que son de la competencia de los tribunales federales o locales segn la naturaleza de la accin.

Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs

Sen-a Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.

SECCIN TERCERA

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO


1. La funcin administrativa.-2. La nocin formal y material de la funcin administrativa.-3. Los elementos jurdicos de la funcin adrninistrativa.-4. La funcin administrativa como funcin ejecutiva. Los actos de Gobierno.-5. Los actos administrativos materiales.

1.

LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA

Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por aleanzar que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin administrati va. El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos, constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado comprenden a la funcin legislativa que tiene como acto bsico la ley, a la funcin administrativa el acto administrativo, y a la funcin jurisdiccional a la sentencia. Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos o con los particulares, reguladas por el inters general y bajo un rgimen de polica o control.i La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas que rigen a la administracin pblica, a los servicios pblicos y dems actividades relacionadas con dicha funcin.
1 "JU1.!!;O razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se prescinda de definir simultneamente la funcin administrativa. Se trata de conceptos' distintos. que deben analizarse separadamente y cuyo tratamiento conjunto slo tiende a complicar las cosas, en virtud de las discrepancias que existen acerca de lo que ha de entenderse por funcin administrativa." Miguel S. Marenhoff, Tratado de Der. Adm. T. 1, prig. 133, ed. 1965.

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El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se encomienda la funcin administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos administrativos de connotacin y alcance jurdicos muy variados. La funcin administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y de actos subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos jurdicos principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los derechos y ob ligaciones de las pe1"Sonas jurdicas. Dice a este propsito Jean Rivero (Droi t adm. 2~ ed. Dalloz, 1962, p. 833): "La actividad de la administracin pblica como toda actividad humana, utiliza dos vas: la de la decisin, la de la operacin; administrar es a la vez hacer los actos jurdicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y realizar la masa de operaciones, tanto materiales como intelectuales, que exige la satisfaccin del inters general." 2

La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y procedimientos administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales e intelectuales, tcnicas, artsticas, cientficas, que anteceden o preparan la decisin administrativa y las operaciones y procedimientos, de efectos jurdicos secundarios encaminados a su cumplimiento o ejecucin y a la satisfaccin del inters general. No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un acto creador de situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin que ejecute la ley, que la concrete a los casos particulares, que la actualice determinando el momento, modos y circunstancias de su aplicacin. Para este propsito la administracin pblica dispone de medios jurdicos, tcnicos y materiales que hacen posible esa determinacin particular o subjetiva de la Ley.
Hans Kelsen 3 define la funcin administrativa en s, como un tipo de la teora pura del derecho. "Los tres poderes que distinguen la teora tradicional responden nicamente a tres pausas que el derecho positivo acenta particularmente." La funcin administrativa tiene a su cargo el concretar la ley, el particularizarla para que de este modo se cumpla la voluntad del legislador o se cumplan los fines del Estado; la accin administrativa provee el mantenimiento de los fines
2 Se puede entender el derecho administrativo como el derecho de la administracin y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrativo puesto que l posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin. Vedel, ob, cit., 1961, pg. 45. 3 Para Kelsen la funcin administrativa es siempre creadora de derecho y de manera absolutamente comparable a la (uncin legislativa. Tanto la funcin legislativa como la funcin administrativa son creadoras de derecho. Por otra parte, las normas jurdicas comprenden lo mismo a las normas individuales como a las reglas de derecho general, es decir, entre la regla general y la aplicacin individual que puede ser hecha, no hay una separacin tajante, sino un grado progresivo.

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pblicos, llevando sus determinaciones a los casos particulares. Administrar no es slo aplicar la ley, sino perseguir un propsito de servicio pblico o de inters general, que determina la esencia de la actividad del Estado.

La funcin administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista formal y desde el punto de vista material. El punto de vista formal u orgnico, toma en consideracin el poder que realiza el acto administrativo, y prescinde de toda otra estimacin; el punto de vista material, considera la naturaleza interna del acto, definindolo con sus caracteres propios o naturales. Las afirmaciones siguientes sealan los elementos de esta funcin: a) Se trata de una funcin jurdica del Estado. b) Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la creacin y funcionamiento de un servicio pblico y al cumplimiento concreto de los fines generales que la legislacin contiene. e) La creacin de un orden jurdico administrativo, llamado Derecho Administrativa, que se aplica a la Administracin pblica y a las personas que establecen relaciones con ella. 2.
LA NOCIN FORMAL Y MATERIAL DE LA 'UNCIN ADMINISTRATIVA

Desde el punto de vista formal, la funcin administrativa es la actividad que normalmente realiza el Poder Ejecutvo. Esta definicin es, en buena parte, aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Constitucin que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades administrativas. Berthelemy considera a la funcin administrativa como la actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecucin de las normas legislativas. (Ob. cit., pg. 1-11-547).4 Para determinar la naturaleza de la funcin administrativa, en este caso la federal, se alude en forma exclusiva al rgano que realiza la funcin o sea el Poder Ejecutivo Federal. Todos los actos jurdicos y materiales que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos" formalmente administrativos. (Ttulo JII, captulo IlI, artculos 80 a 93 de la Constitucin.) En el artculo 89 de la Constitucin se sealan en principio, las facultades del Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitucin amplan la esfera de competencia del mismo poder. Formalmente los actos de los rganos administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen en el concepto de funcin administrativa. Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la funcin administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
4 Walter Jellinek define a la funcin administrativa por exclusin diciendo: "Que es la actividad del Estado o de cualquier titular de poder, que no sea funcin legislativa o judicial." Definicin que no nos ofrece los elementos que puedan explicar la funcin administrativa, ya que elude el problema.

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algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos situaciones importantes. a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepcin -en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia naturaleza son actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados en ambos poderes; los problemas no contenciosos de lmites entre las entidades federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdiccin voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial. b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los actos que tienen una naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados por el propio Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el ejercicio de la facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y la resolucin de controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplicacin del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos que materialmente corresponden a la funcin jurisdiccional. La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos y a los actos materiales que con ella se relacionan, que tienen por finalidad la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes pblicos o con los particulares, bajo un rgimen de polica." N o existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de funcin administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se ofrecen diferencias importantes entre las diversas opiniones que, desde luego, nos revelan la importancia de una materia que se interna en tan complejos aspectos de la vida social. Estos criterios sostienen las tesis jurdicas siguientes: Se define la funcin administrativa como la actividad del Estado encaminada a la ejecucin de las leyes." En el propio texto del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, nos encontramos que, adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al Ejecutivo otras actividades que no pueden llamarse de ejecucin de las leyes. Los autores distinguen la ejecucin de los principios constitucionales; y la ejecucin de la legislacin ordinaria."
Las dos ms importantes orientaciones del Consejo de Estado francs se encaminan a relacionar el acto administrativo con los servicios pblicos, o con los actos de derecho pblico. 6 Laubarlcre, ob. cit., pg. 155. Al referirse a la opinin de Carr de Malberg dice: "Esta tesis no puede aceptarse. Una distincin material entre la ley, el acto administrativo y el acto de jurisdiccin se impone por lo menos con respecto a la teora del Derecho." 7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, Pars, 1961, pgs. 11 y 41. "La Constitucin francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera general la actividad administrativa como tendiente slo a la ejecucin de las leyes, por amplio o reducido que sea el sentido dado a este trmino." 8 "La funcin administrativa es la funcin que el Estado realiza bajo un orden ju-

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El concepto de ejecucin es susceptible de una doble acepclOn: a) "La actividad que se encuentra autorizada por una disposicin legal; b) O bien, entiende por tal ejecucin la actividad necesaria p~ra dar efectividad o realizacin prctica a la norma legislativa." Bajo la primera acepcin se comprenden todas las funciones del Estado y en general, todos los aspectos de la vida jurdica; en la segunda acepcin el concepto es demasiado estricto para definir la funcin administrativa. En resumen la ejecucin de la ley propugna el mantenimiento del orden pblico y de los servicios pblicos.
3. Los

ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los elementos siguientes: a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por regla general, al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin determina la competencia de este rgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter de principio general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo otras actividades. Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el mrito de esta definicin, la cual acepta (ob, cit., ~ ed., pg. 5), seala dos objeciones: 1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin el gobierno, lo que hace ste es esencialmente diferente de la administracin; 2. Hay una funcin gubernamental distinta de la funcin administrativa.

La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecutivo, por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin propia de este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como Carr de Malberg y Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La llamada funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son ac tos administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos." b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones tienen como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico. Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las funciones del Estado. Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de derecho pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe
rdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan situaciones jurdicas para casos individuales." Gabino Fraga, Derecho administrativo. 17~ cd, 1977, pg. 63. Por su parte Jorge Olivares Toro (Manual de derecho administrativo. 1963, pg. 25) afirma: "Derecho administrativo es la parte del derecho pblico que determina la organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta del Estado, en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y disciplinando a la vez sus relaciones con el administrado."

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o no aplicarse un rgimen de derecho privado como excepcin a la regla general. La sumisin al orden jurdico determina el rgimen aplicable, de derecho pblico o privado. Es una funcin del Estado subordinada a la ley, por la cual se crea una situacin de derecho subjetivo, que fija sus condiciones, lmites y puede incluso revocarse, Toda ley administrativa realiza una determinada finalidad. El desvo de poder se refiere a dar a la ley una finalidad (1 ue no le corresponde.
c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autoridad, que lo hace de oficio y con iniciativa para actuar; la funcin administrativa no supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando el Estado acta es sujeto de la relacin sobre la que se incide, es parte interesada. Los actos de la funcin administrativa tienen un objeto: la prestacin de un servicio o la realizacin de actividades reguladas por el inters pblico. d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La funcin administrativa es una funcin prctica, concreta, particular, sus efectos son limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto administrativo, sino un acto materialmente legislativo, por su propia proyeccin general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de aplicacin limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una accin administrativa.
Los lmites concretos de la funcin administrativa, individuales y particulares, pone en relacin la ley y la voluntad del funcionario. e) Los medios como Se realiza la [uncin. Debernos insistir con Gulick, que la funcin administrativa tiene estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los presupuestos. Estos actos son: actos materiales )' actos jurdicos de efectos limitados. En la teora realista del derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos, el acto condicin y el acto subjetivo. f) El rgimen de policia o rgimen de control de todas las actividades administrativas. El derecho administrativo hace intervenir una nocin, que es fundamental: el '"gimen de los poderes de polica. La funcin administrativa se realiza por los medios de polica del Estado, sin los cuales, carecera de facticidad el orden jurdico administrativo. g-) La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos materiales como antecedentes del acto jurdico o como medios necesarios que hacen posible el cumplimiento de la ejecucion de la ley.

4.

LA

FUNCIN

ADMINISTRATIVA

COMO

FUNCIN

EJECUTIVA.

Los

ACTOS

DE

GOBIERNO

La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin ejecutiva, pero el primer concepto es ms extenso y el segundo es de contenido diferente. Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y eje-

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cutarla, en este sentido el concepto de ejecucin comprende las dos funciones esenciales: la administrativa y la jurisdiccional. La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que proponindose aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los casos concretos, no entra en lo dominios de la funcin jurisdiccional. El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y comprende varios aspectos: a) Bien porque procede de un poder que acta como rgano poltico en sus relaciones con los otros entes polticos; o b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos. De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos de direccin, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin derivados o complementarios. La funcin poltica implica una libre iniciativa para actuar dentro del orden jurdico, en tanto que la funcin administrativa establece su relacin directa y necesaria con la ley de la cual deriva su actuacin el funcionario. No es lo mismo considerar un problema polticamente en su conjunto, en su unidad, en una accin general, que un problema administrativo que permite su concretacin o particularizacin. El funcionario acta polticamente en uso 'de una facultad discrecional encaminada al aseguramiento del inters general. La accin administrativa se encamina a la atencin de los servicios pblicos o satisfaccin de las necesidades pblicas. Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su relacin con la funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan la identidad entre lo administrativo y lo ejecutivo. La {uncin ejecutiva concreta el acto, pone los medios para su cumplimiento. Es la fase ltima de una reaccin jurdica que culmina con un acto subjetivo. El acto administrativo tiene un contenido mayor que el acto de ejecucin. Hay actos administrativos que no es posible catalogarlos como actos de mera ejecucin de la ley." Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno. El gobierno tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos del Estado. Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacional, suscribir los acuerdos internacionales sobre el Mercado Comn de Latinoamrica, la Alianza para el Progreso y otros anlogos, estos actos corresponden a la funcin gubernamental y no a la administrativa. Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para sealar el rumbo de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la accin de conjunto del Estado. El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares, en los hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando agua potable y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientacin poltica administrativa, porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus acti9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 10. IEP. Madrid, 1958. "El repertorio temtico del derecho administrativo no es naturalmente el mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros das."

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vidades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado lugar o por el contrario se sealan otras zonas.

5. Los

ACTOS

ADMINISTRATIVOS MATERIALES

El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad COll la ejecucin de dos clases de actos: a) Los actos jurdicos, que producen efectos de derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se consideran simples desplazamientos de la voluntad. La concesin administrativa, el contrato administrativo, el emprstito, la expropiacin por causa de utilidad pblica, son actos jurdicos que producen una modificacin del orden jurdico imperante. Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza, prestaciones materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de aparatos mecnicos y otros ms, son actos materialcs.t? La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y empleados, son actos especficos de la funcin administrativa. Con otra finalidad, Kelsen tambin admite, que adems de ser una funcin administrativa comprende los actos materiales, "porque stos constituyen en la escala de formacin del derecho, el grado inferior, a aquel en que se detiene la concretizacin progresiva, es decir, doncle aparece aun la ejecucin de la regla de derecho precedente, pero de ninguna manera la creacin de una regla nueva". Andr de Laubadere hace esta reflexin: "Se ve mal porque todos los actos materiales tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando tambin se dan en las otras funciones. La verdad, en su opinin, es que solamente la mayor parte de los actos materiales, son actos administrativos, porque el mayor nmero de ellos se ligan al funcionamiento de los servicios administrativos." 11

10 Andr de Laubadere, Trait elementaire de droit administrati]. Deuxieme edition. Pars, 1957. Lib. Gral, de Droit et jur., pgs. 151 y ss, 11 "Un acto material, no es ms, desde el punto de vista de la tcnica jurdica, sino la condicin de la aplicacin a un individuo de un status legal o la condicin de ejercicio de un poder legal. Nunca un hecho o accin material crea una situacin jurdica cualquiera."

CAPTULO III

LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL


1. La personalidad jurdica del Estado.-2. La personalidad jurdica de la Administracin Pblica.-3. El concepto general de administracin. 4. La administracin como Ciencia, Arte y Tcnica.-5. La administracin pblica.-6. La administracin privada y la administracin pblica. 7. Cmo se integra la administracin pblica federal.-S. Los elementos de la administracin pblica.-9. La administracin pblica y el Derecho administrativo.-lO. Los objetivos de la administracin pblica. 11. Poltica y administracin pblica.-I2. Diversas formas que reviste la administracin pblica federal.-I3. Importancia del estudio de la administracin pblica.

1.

LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO

El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el vocabulario poltico contemporneo. En su acepcin ms general y repetida que viene de etapas anteriores, el Estado aparece como una comunidad poltica o autoridad, formada por un poder soberano organizado sobre un territorio determinado. La teora tradicional mencionada alude a los elementos del Estado: territorio, poblacin y poder soberano. Las tendencias actuales consideran que estas ideas no logran caracterizar al Estado, porque ste aparece en su sentido real "como una unidad de accin", una dura realidad del mundo exterior. Hermann Heller en su obra "La Soberana" indica que "la realidad material que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de hecho, coordinan sus actividades hacia metas comunes". En un sentido contrario a estas teoras, el Derecho Constitucional ingls y en otros aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no es una entidad reconocida por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta en otros rganos fundamentales, como la Corona, el Parlamento y otros. Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teora de la personalidad moral), "la palabra persona jurdicamente designa a un sujeto de derecho, es decir, un ser capaz de tener derechos que le pertenecen en propiedad y las obligaciones correspondientes". El reconocimiento del Estado como persona jurdica proviene del ideario poltico alemn del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en nuestro pas, a travs de las obras de Albrecht, Laband y Jellinek. La obra
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de este ltimo tratadista sirvi de texto en la Facultad de Derecho durante varios aos, en la ctedra de "Derecho Pblico" sustituida por la "Teora General del Estado". Sus afirmaciones se reflejaron en nuestro derecho positivo y en la Jurisprudencia. En efecto, la personalidad internacional del Estado es reconocida plenamente por nuestro derecho. El artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin alude a los "Tratados celebrados por el Estado mexicano", en tanto que, el artculo 89, fraccin X de la misma, faculta al Presidente de la Repblica para "dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolas a la ratificacin del Congreso General". Entre las facultades del Senado se mencionan, artculo 76, fraccin 1 "aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la Repblica con las potencias extranjeras". El artculo 25 del Cdigo Civil para el Distrito Federal y para toda la Repblica en materia federal menciona a "la Nacin" como persona moral, en tanto que la Ley de Amparo, artculo 9 ordena: "Las personas morales oficiales podrn ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los intereses patrimoniales de aquellos." En el marco de estas ideas hemos venido afirmando que el Estado como persona jurdica es detentadora de derechos y deberes, tiene actividad patrimonial, celebra contratos, otorga concesiones y dems actos jurdicos, comparece ante los Tribunales y ostenta una reconocida personalidad de Derecho Internacional, participando en la ONU, cuyo artculo 2 de la Carta, reconoce que "La organizacin est basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros". Los artculos 3 y 4 mencionan a los Estados como miembros de la misma. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha mantenido durante largos aos, la discutida teora de la doble personalidad del Estado, en tanto que la doctrina la rechaza y se orienta hacia la personalidad nica del Estado. De acuerdo con las ideas que corren en la literatura jurdico-poltica, lo que se enjuicia propiamente es la personalidad del Estado. En efecto Garca de Enterra y Fernndez (Curso de Derecho administrativo, pg. 23) expresan: "La personalidad del Estado en su conjunto es slo admisible en el seno de la comunidad de los Estados (el Estado en cuanto sujeto de derecho internacional en su relacin con otros Estados). Desde el punto de vista del ordenamiento interno no aparece en cambio, esa personalidad un tanto mstica del Estado, sino 'slo la personalidad propiamente jurdica de uno de sus elementos:'

2.

LA PERSONALIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Correlativo al problema de la personalidad jurdica del Estado en opiniones tradicionales no se reconoci la personalidad jurdica de la admi-

DERECHO AD.MINISTRATIVO

nistracin, la cual, para regular su actividad dispona de la personalidad general del Estado. Esta tesis, que poco a poco va abandonando el pensamiento administrativo actual, se apoyaba en que "la funcin administrativa es una funcin del Estado como personalidad jurdica". Estas ideas se han venido superando dado que "para el Derecho administrativo la administracin pblica es una persona jurdica" y an se distinguen varias personalidades de la misma. Adems se reconoce la personalidad jurdica de los organismos descentralizados, creados por el Estado, por medio de la Ley o por un Decreto del Ejecutivo, o por el derecho privado en las empresas de participacin estatal. Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, T. 1, pg. 336, 5~ edicin), afirma, por una parte que "la personalidad. del Estado es nica y se refiere, desde luego, al conjunto de sus funciones"; por otra parte agrega: "Esto es particularmente cierto desde el punto de vista de Derecho Internacional, pero desde el punto de vista interno, la doctrina de la personalidad estatal slo tiene relevancia prctica normalmente en cuanto personalidad de la Administracin pblica." La Ley espaola de Rgimen jurdico de la administracin pblica mantiene este principio: "La Administracin del Estado, constituida por rganos jerrquicamente ordenados, acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica." De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40, 41 Y 115 de la misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica, federal, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jurdicas diversas: la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios. Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus Poderes fundamentales. El organismo ms importante del Poder Ejecutivo Federal es la Administracin Pblica o conjunto de entes personalizados, regidos 1)01' el Derecho administrativo, Por eso slo hay derecho administrativo cuando est presente la administracin pblica o los particulares actuando por la misma, en los casos sealados por la ley. De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere de varias personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legislativo y el 1udicial, como no mantienen relaciones directas con los particulares que exijan la presencia de una personalidad jurdica definida, son de naturaleza diversa, ya que no la requieren. Comentando una situacin constitucional cercana a la nuestra, BrewerCaras (Derecho administrativo, T. 1, pg. 375, Caracas) precisa: "Pero cada una de estas tres personas jurdico-territoriales que conforman el Estado, en el mbito interno actan como personas jurdicas entrando en relacin con los particulares como sujetos de derechos titulares de un inters pblico, que gestionan, a travs de sus administraciones pblicas. De all que se haya dicho que slo cuando el Estado acta como administracin es verdadera y propia persona jurdica. Sin embargo, si bien ello es cierto, de all no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad jurdica. En

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Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Estados y los M unici pios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas." La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor expresin de las administraciones pblicas) es "ya un principio generalmente aceptado, sin que por ello se destruya la necesidad de una personalidad jurdica internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitucionales.

3.

EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN

El concepto de "administracin" en su acepcin general, se refiere a cualquier actividad privada o pblica." La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta, por medio de una estructura que nos lleva a una accin efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicacin de adecuadas tcnicas y aptitudes humanas.P En su concepto tradicional "administrador" -del latn administrator, compuesto de ad y manus y tractum-, se refiere al que trae o lleva en la mano alguna cosa, hace algo o presta algn servicio -es la persona que administra-s, es decir, que tiene a su cargo y bajo su custodia la gestin de determinados bienes e intereses ajenos. El administrador decide los gastos, estudia, comprueba, recauda los productos de los bienes cuya gestin se le encomienda. La doctrina administrativa distingue dos conceptos fundamentales de administracin. El primer concepto se reduce a la funcin de administrar; el segundo hace referencia a los diversos rganos a los que se encomienda la funcin de administrar.
1 La brevedad de esta exposicin nos limita a no hacer alusin a los orgenes y desarrollo de la Ciencia de la Administracin en otros Estados, a las doctrinas para resolver los problemas de esta disciplina y a la ecologa de las instituciones pblicas que indagan las relaciones entre la administracin y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con nuestro programa insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus procedimientos y el factor humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas en su relacin con las dems ciencias administrativas. 2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Administracin Pblica, Madrid. Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin, Escuela de Administracin Pblica, Madrid, 1973. Koontz y O'Donnell, Curso de administracin moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Mxico, 1973, L'Administration Publique. Lib. Armand Coln. Pars. Recueil de textes, 1971. Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin General, 4~ ed. 1971. Dep, de PubIs. del ICAP. Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al estudio de la teora administrativa. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 3~ ed. 1968. Wilburg Jimnez Castro, Administracin Pblica para el desarrollo integral. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1971.

DERECHO ADMINISTRATIVO

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Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin pblica, la cual no slo construye carreteras, sistemas de riego, plantas elctricas, escuelas y otros serVICIOS, sino que se erige en rectora de la vida econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que ha obligado a Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales, que en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la administracin privada y la administracin pblica: a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda consideracin jurdica; y b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho administrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las reformas constitucionales y de la accin legislativa, y la accin ejecutiva consiguiente, que interviene en el proceso vital de satisfaccin de las grandes necesidades colectivas.

La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la administracin en general, sus tcnicas, mtodos, principios y procedimientos, en una constante labor de publicizacin de ellos."
"La administracin es universal en el mundo industrial moderno. Cualquier organizacin industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar personal, as como evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos de grupo. Numerosas actividades de gerencia tienen su propia y particular forma de abordar tipos especficos de problemas y se discuten bajo nombres tales como: administracin agrcola, gerencia de hospitales, gerencia escolar, administracin gubernamental, gerencia de ventas, gerencia de produccin y otros. Todas ellas tienen elementos en comn." 4

En el sentido que analizamos, la administracin se concret principalmente a la gestin econmica o patrimonial subordinada de los particulares. El derecho civil como otras disciplinas usa del trmino administracin para sealar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es de su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida esta referencia a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a objetos propios. Sin embargo, por lo que se refiere a nuestras instituciones nacionales de crdito
3 La nueva administracin federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnimstracin Pblica. Estudio preliminar de Virgil R. Zimmennann. Pub. Barcelona, pg. XVI.

"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como en cualquier otra parte, se produca por acrecencia casi enteramente. Un territorio en expansin, el crecimiento de la industria y una conciencia social en desarrollo daban lugar a exigencias de accin gubernamental que se satisfacan con la creacin de nuevos organismos administrativos." -4 Joseph L. Massie, "Bases esenciales de la administracin". Editorial Diana. Mxico, pg. l I. 5 Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, pgs. 1213.

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hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fideicomises estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.

El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta significar, de manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados principios, encaminada a cumplir con un fin o propsito, particular o pblico. La administracin y los grupos sociales cooperan para alcanzar determinados objetivos. Tratndose de la administracin pblica estos objetivos se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general que bien puede decirse que "toda persona entregada a una actividad en cooperacin con otras trabaja en una administracion' v Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desordenada, lenta y atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar una vida mejor. Los organismos aludidos -por una accin demogrfica y econmica creciente-s, multiplican y ensanchan sus metas, formando una compleja red de relaciones sociales, econmicas y polticas. Los buenos resultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada vez ms coordinada y unitaria, por esto, un necesario ideal del mundo moderno es la tecniiicacin cientfica de la administracin. Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una estrecha relacin, pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la administracin, p. 191) distingue esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos imprescindibles, maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de trabajo, reunidos en una cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para alcanzar un objetivo deseado 'Y definido. Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente al conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y a las que se considera como entidad." "Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de los fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse en conseguir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse y ofrece una visin general de la continua efectividad de la operacin toda en consecucin de los objetivos buscados."

Debemos precisar que los conceptos de administracin y de empresa dan una estrecha vinculacin.

guar~

6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de los dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este acto tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s sola. En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad de Puerto Rico, pg. 21.

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"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida segn aspectos prcticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y tcnicos, valindose de la administracin para lograr sus objetivos."

Dentro del mbito de la empresa se desarrolla la administracin. No se concibe una empresa sin organizacin o administracin, sea productiva o de servicio.
"Entre el gobierno y la administracin pblica hay una unidad orgnica fundamental, que ningn estudio especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos por personas en accin; buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actan y reaccionan entre s en campos y con procedimientos que son pblicos por naturaleza. La administracin pblica moderna es, por supuesto, de un alcance ms limitado. Se ocupa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la poltica pblica y la forma en que se prestan los servicios fundamentales." Harold F. Alderfer. "La administracin pblica en las naciones nuevas." Ed, Paidos, 1970, pg. 1 I. La Administracin privada y la Administracin pblica -por medio de sus rganos directivos y de sus funcionarios y empleados-, realizan operaciones que tienen por objeto alcanzar las metas que se han propuesto, utilizandos eros medios: a) La Planificacin: que comprende la previsin, es decir, que puede hacerse; h) Capacidad o medios econmicos disponibles o previsibles; c) Organizacin, cmo va a hacerse: (1) Direccin, ordenar que se haga; bajo principios econmicos, tcnicos y jurdicos; e) Ejecucin, que es la realizacin concreta de los fines sealados en sus leyes; y f) Control, o examen de lo Tea lizado, para corregir deficiencias, errores e insuficiencias y para demandar responsabilidades a los infractores. El profesor Joseph L. Massie (Bases esenciales de la administracin, Ed. Diana, pg. 16) explica estos conceptos con precisin: "1. Tomar decisiones: el mtodo por el cual un curso de accin es concientemente escogido entre las alternativas disponibles con el propsito de obtener el resultado deseado; 2. Organizar: el sistema por el cual se determina la estructura y asignacin de trabajos; 3. Asesorar: la tcnica por la cual los gerentes seleccionan, entrenan, promueven y eliminan a sus subordinados; 4. Planear: la actitud por la cual el gerente estudia el futuro y descubre cursos alternativos de accin abiertos a l; 5. Controlar: el mtodo que mide el desarrollo actual y lo gua hacia una meta predeterminada; 6. Comunicar: el plan por el cual las ideas se transmiten a otros con el propsito de obtener el resultado deseado; 7. Dirigir: el procedimiento por el cual el desarrollo actual de los subordinados se gua hacia metas comunes."

1.

LA ADMINISTRACIN COMO CIENCIA, ARTE y

TCNICA

La Ciencia de la Administracin -llamada por algunos autores sociologa administrativa-, en la actualidad de validez y proyeccin universal, constituye una disciplina unitaria, formativa y bsica, que pertenece al grupo de

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las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos cientficos, sistemticos, en proceso de formacin que analiza los principios generales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos y el objeto propio de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, pblica o privada, al servicio de la comunidad." La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y forma un conjunto de conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la tcnica administrativa. En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la administracin como ciencia de la organizacin. El objeto de la misma, ms bien que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinacin abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcionamiento. El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la ciencia de la administracin es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y vacilaciones. Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho administrativo, que estn muy adelantadas, pero pasan por la misma consideracin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso administrativo, si bien en distinto modo". Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con tendencia uniforme en todos los estados modernos. Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una ciencia, ya que sta se reduce a un conocimiento general y el arte a su realizacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de los valores administrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para lograr objetivos de bienestar personal. 8 Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin. Eds. Rialph. Madrid, 1961, pg. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administracin como objeto de ciencias jurdicas y no jurdicas. Reo, de Ad. Pb. IEP, Madrid, nm. 23, mayoagosto, 1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administracin, 1 v. Mxico, 1958, 50 pgs. Ordway Tead,. The art o/ Administration, MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 pgs. 8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thrd Edition. Ncw York. Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley. New York. Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Diritto Pubblco. Anno VI. 1956, pg. 968.

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dado y ser ms eficaz en un pas que en otro. Una poblacin ms desarrollada culturalmente facilita la aplicacin de los sistemas de administracin pblica. Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los mejores esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfeccionamiento de las instituciones polticas y la preparacin adecuada del personal administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad. Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administracin, se propone indagar la naturaleza y objeto de ellos y su contenido especfico, por medio de un mtodo riguroso que clasifica y valoriza con sentido universal, los datos, formulando y probando hiptesis, axiomas o principios generales, debemos afirmar que estamos en presencia de la Ciencia de la administracin. En los estudios sobre administracin se precisa que el elemento esencial de ella es la decisin. El desarrollo normal de una actividad administrativa nos conduce a su tema fundamental que es la decisin. .Mas para alcanzar este propsito que es la decisin, se necesita conocer previamente los elementos bsicos que la forman, sin ellos sera inexplicable la misma decisin. Se afirma razonablemente que la ciencia de la administracin debe comprender los elementos que forman la decisin administrativa. Analizar una decisin es descomponer los diversos elementos que la integran y la explican. La ciencia de la administracin ofrece un inmenso campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisin administrativa. Un jefe de empresa privada, un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en su respectiva esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difcil el organizar una fbrica y ponerla en accin con todos sus elementos, lo mismo que construir un camino, una presa o una institucin nacional de crdito. La habilidad y el conocimiento del empresario, pblico o privado, est en saber manejar o aplicar esos diversos elementos y lograr el fin que se ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un pas. Para tomar una decisin es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de tipo didctico o de tipo psicolgico.
"En resumen, la administracin es un arte, porque rene un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creacin de colaboracin que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta accin abarca la accin de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana est obteniendo muchas satisfacciones necesarias y legtimas." (Ordway Tead, El arte de la administracin. 1. E. Pols., pg. 25.)

Se ha considerado a la administracin como una tcnica referida a la administracin de cosas, en contraste con la administracin como Ciencia referida a la administracin de personas. La Tecnocracia es la aplicacin racional de la tcnica o conjunto de los procedimientos y recursos ms adecuados, de que se sirve una ciencia o un arte, para el logro de sus fines; en este caso referida a las tcnicas que deben emplearse en los procesos de la administracin.

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Tambin se alude a este concepto cuando se transfieren funciones pblicas a administradores, empresarios, gerentes tcnicos, genricamente llamados "managers tcnicos". En este caso, la administracin -que comprende un mbito limitado de la vida social-, requiere de los mejores y ms precisos medios para aleanzar las metas que se proponen. Estamos en presencia de una tcnica de la administracin. En una ltima consideracin se ha estimado que la administracin integra una profesin. No hay duda de que el adelanto de esta disciplina cubre aspectos profesionales importantes, ya que el administrador requiere de un cuerpo de conocimientos especializados, que aplica a menudo, bajo la presin de los factores sociales. Incluso origina nuevas ramas necesarias en el mundo de los sectores privado y pblico, como el administrador de empresas y otros.

5.

LA ADMINISTRACIN PBLICA

La Ciencia poltica es una disciplina que estudia la evolucin y caracteres de las instituciones polticas y la actividad poltica del hombre. Guarda una estrecha vinculacin con el Derecho constitucional que establece una base general de organizacin y funcionamiento de los rganos fundamentales del Estado, y con el Derecho administrativo que lo desarrolla y reglamenta.v Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurdicos de la Administracin Pblica, que contrasta con los propsitos de los investigadores norteamericanos que en forma notable han fijado su atencin a los aspectos no jurdicos de esta materia. El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organizacin, su detallado funcionamiento y en general el rgimen jurdico de la actividad estatal. La Ciencia de la Administracin, antecede al propio Derecho Administrativo.w Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general, siendo un problema de derecho constitucional. Determinada la situacin ju9 Como el campo de accin de la administracin pblica es tan extenso y complejo se han elaborado numerosas opiniones sobre su verdadera naturaleza y se la ha considerado como una ampla gestin econmica, como mantenedora del Estado y de sus fines, como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un sistema general de servicios pblicos. Como puede observarse, son diferentes ngulos bajo los cuales se estudia la accin de la administracin pblica. 10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1965. T. 1, pg. 93, afirma: "El acto de administracin corresponde a la actividad 'interna' de la administracin; el acto administrativo corresponde a la actividad 'externa' ", y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfaccin de los intereses p blicos, cuya gestin le compete a la Administracin. La actividad 'interna' no tiene ese objeto, sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."

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rdica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del derecho administrativo. El derecho constitucional establece la base indestructible, el derecho administrativo su ulterior evolucin. Es a este derecho al que corresponde la descripcin y anlisis de la Adminstracin Pblica, como rgano fundamental del Poder Ejecutivo Federal de acuerdo con el Ttulo Tercero, Captulo JII, artculos 80 a 93 de nuestra Consti tucin. El concepto de Administracin pblica se relaciona con las actividades del sector pblico. Es un trmino que reviste sentidos diversos, siendo los ms generales los siguientes: 11 a) La administracin en su sentido material u objetivo alude a la actividad o accin, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o administrar los asuntos pblicos. Este ltimo concepto corresponde a la accin o actividad administrativa. b) La administracin en su sentido orgnico, subjetivo o formal, se refiere al conjunto de rganos, servicios o actividades bajo la misma direccin o consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de inters privado o pblico. c) La administracin pblica moderna va ms all de la ejecucin de la ley y se ha internado en el campo de la economa nacional determinando la base, los medios y formas de su desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propsito de este concepto: "la administracin pblica consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicacin o realizacin de la poltica nacional't.ts Por su parte, J. M. Pfiffner, dice que "parece que la administracin pblica consiste en llevar a cabo la obra del Gobierno coordinando los esfuerzos de los
11 "En ltimo anlisis, la efectividad de cualquier organizacin depende directamente de la categora de los ejecutivos que asumen la direccin y toman las decisiones, y en la administracin de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a cada uno de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los ejecutivos ... sean los mejores de lo mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-Mxico, 1964, pg. 161. 12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos inclinamos por una concepcin formal del objeto de esta rama del ordenamiento jurdico. Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administracin Pblica consiste en el complejo orgnico y una serie de entes, los entes pblicos menores, encuadrados en el poder ejcutivo. 2) Dichos rganos y entes realizan funciones legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administracin pblica en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una funcin administrativa desarrollada por los rganos legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno, por lo que no puede establecerse una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica." Rafael Entrena CUesta. "El concepto de administracin pblica en la doctrina y el derecho positivo espaoles. Rev. de Ad. Pb., Madrid. IEP. Nm. 32, mayo-agosto de 1960, pg. 55. 13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed. 1946. The Ronald Press. Co. New York, I Y. 616 pgs.

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ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello que previamente se han fijado".14 Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de la Nacin." 15

El fin de la administracin pblica es la realizacin del inters general por medio de una accin desinteresada de todo propsito de lucro, que se asegura con determinadas prerrogativas que establecen un rgimen jurdico exorbitante del privado. Los particulares, por el contrario, actan en un plano de igualdad jurdica y su finalidad es obtener un inters, ventaja o provecho personal. Dentro de la tesis liberal el rgimen de la libre empresa estimula el lucro como impulso necesario de las instituciones econmicas, sealando como actividades marginales los actos de filantropa o generosidad, que se canalizan bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles o cooperacin econmica. Constitucionalmente no debemos olvidar que la administracin pblica es una estructura poltica auxiliar del Poder Ejecutivo para la ejecucin de la ley. Vedel ha sealado esta caracterstica afirmando: "La administracin no es la nica tarea del Ejecutivo} pero la administracin es exclusivamente la tarea del Ejecutivo." (Vedel, Droit administratif. Pars, 1961, pg. 17.) La administracin pblica federal es una organizacin que forma parte de la actividad del Estado. Depende directamente del Poder Ejecutivo Federal y se caracteriza por un conjunto de rganos centralizados y desconcentrados y, por excepcin, descentralizados, que tienen a su cargo atender legalmente las imprescindibles necesidades pblicas, organizadas en servicios administrativos generales o en la forma de servicios pblicos.
La administracin pblica es una estructura poltico-jurdica reconocida en la Constitucin. El artculo 69 de la misma ordena que el presidente de la Repblica rinda al Congreso de la Unin, un informe sobre el estado general que guarda la administracin pblica del pas.

La administracin pblica o conjunto de instituciones administrativas, comprende toda la actividad estatal, salvo las funciones legislativas, judicial o la de gobierno. Tiene a su cargo la ejecucin concreta de la ley por medio de actos jurdicos o materiales. Los rganos pblicos deben tener sealada legalmente su competencia en forma expresa. Materialmente la ley puede atribuir, por
.Tohn M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed. Pierre Eseoube, Introduccin a la Administracin Pblica. Material de trabajo de la Escuela Superior de Administracin Pblica de Amrica Central, 1954.
14 1;

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mera excepcin, la facultad de realizar actos administrativos a los otros poderes. No todos los fines del Estado corresponden a la Administracin Pblica Federal, porque la distribucin de competencias en nuestro rgimen federal, asigna tareas a otros rganos pblicos -federales, locales o municipales-, y a los propios particulares. Algunas personas llaman -a mi juicio sin razn-, "fines de la Administracin Pblica" a los fines del Estado que aquella tiene a su cargo. Una reforma constitucional puede asignar un fin del Estado, a cualquier rgano del poder pblico, sin que por ello pierdan su carcter de tales. La administracin pblica es un aparato u organizacin al servicio de los fines que la ley le seala. Hoy pueden ser unos, maana pueden ser otros. El derecho administrativo surge como la rama del derecho pblico que regula a la administracin pblica, en este sentido es la que ejerce la funcin administrativa. La administracin pblica es una entidad. constituida por los diversos rganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las tareas sociales, permanentes y eficaces de inters general, que la Constitucin y las leyes administrativas sealan al Estado para dar satisfaccin a las necesidades generales de una nacin. La tarea de ejecutar las leyes administrativas federales, no agota todos los actos de la Administracin Pblica. El concepto de "ejecutar" es ms reducido que el de "administrar". En nuestro rgimen actual, interesa sealar el complejo de los fenmenos administrativos, originados a partir de la Consti tucin de 1917, con la constante intervencin del Estado en los procesos de la vida social, econrnica y poltica. Es por ello que preocupan los problemas de organizacin, tanto en el sector pblico, como en el privado, as como el aspecto humano que envuelve todas esas situaciones que se denomina "las relaciones pblicas" .16 No es la administracin pblica una nave sin rumbo fijo, en la que cada gobernante hace lo que quiere, imponiendo su voluntad o su capricho con detrimento del desarrollo nacional. Hoy la Ciencia de la Administracin orienta al gobernante a elaborar y discutir programas y planes, a coordinar todos los elementos de que dispone, para una mayor productividad, y sobre todo al manejo de una tcnica eficiente que le permita formular una decisin administrativa favorable al inters general. Estas actividades que son de organizacin, colaboracin, coordinacin y sistematizacin para realizar determinados fines, se concentran bajo la forma de empresas que son unidades de la produccin constituidas sobre la base del capital en manos de particulares o de entidades pblicas. En el mundo de los negocios privados y pblicos, administrar equivale a la adopcin de mtodos de organizacin y manejo de una empresa, varianJI\

Hcnri Fayol, Administration industrelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, pgs. 12.

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do el rgimen, los rganos directivos y ejecutivos que la administran y los fines que se proponen. A los directivos de la administracin les incumbe la responsabilidad de las decisiones que se tomen y la poltica que todo organismo debe seguir. No estamos en presencia de actividades econmicas exclusivas porque trascendiendo del sector de la iniciativa privada al campo del Estado, nos encontramos con una organizacin general, que llega a comprender los principales rdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, requiere de una administracin de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la totalidad de las empresas pblicas de su territorio, subordinando a las empresas privadas a una poltica general, porque no debe olvidarse que el Estado es el ms importante promotor de la economa nacional.n Un examen amplio de nuestra organizacin administrativa federal y de los grupos de trabajo de la iniciativa privada, nos revela la presencia de numerosas instituciones, que tienen a su cargo el estmulo del desarrollo econmico y social de la Repblica. En ellas nos encontramos con rganos de diversa naturaleza, tales como asambleas, consejos de administracin, consejos tcnicos, directores generales, directores ejecutivos, jefes de departamentos especializados, de oficina, de seccin y otras denominaciones.

6.

LA ADMINISTRACIN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA

Observemos cmo funciona el sector privado que forman los comerciantes, industriales, profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y esfuerzos, los ordenan y coordinan, para alcanzar los mejores resultados posibles. Es la accin humana encaminada a lograr los rendimientos ms tiles. Actan con un propsito de cooperacin social cuando extienden su accin en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia de la administracin privada. Veamos ahora cmo trabaja el sector pblico. Adems de aquella labor, su organizacin tiene metas ms generales y desinteresadas y se encaminan a la proteccin del inters general. La organizacin del Estado debe ser eficiente y dar al pblico el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N. Gladden, Principi essenziali della pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 pgs. Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin, Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, 1 v. 577 pgs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administracin, Depalma, Ed. Buenos Aires, 1955, 1 v. 622 pgs. Leonard D. White, Introduction to the study of public Administration, The-Macmillan Co. New York, Fourth ed, 1954, 1 v. 531 pgs. Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, Universidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 pgs. James Burham, The managerial reuolution, The John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, 9,!, ed., 1963, Sirey, pg. 1. Ren Verdot, La notion d'acte d'administration en droit priv jrancais, Lib. Gen. de D. et de Jur. Pars, 1963, 1 v. 302 pgs. R. Entrena Cuesta, El concepto de administracin pblica. Rev. Ad. Pb. nm. 32, mayo-agosto 1960, pg. 58. Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pblica, F. C. Ec. Mxico, T. 1, pg. 44.

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Esa organizacin pblica y la accin que desarrolla se denomina la adm inistracin p ublica.s En ambos casos esas organizaciones pblicas y privadas, disponen de una administracin que une los esfuerzos humanos para lograr metas predeterminadas. La administracin en el sector privado y en el sector pblico aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemticamente para realizar un propsito comn. Se ha afirmado, con razn, que "esa facultad de administracin u organizacin es la ms alta facultad de la mente humana". (Adams Brooks.) La administracin es accin, servicio y seguridad, por consiguiente, en cualquier grupo que se proponga realizar una determinada finalidad, surge la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar prcticamente, planificar, resolver problemas de personal y otros anlogos. Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y pasan ms tarde al campo de la administracin pblica y viceversa. El Estado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial creando instituciones anlogas a las privadas, de este modo se empea en aplicar a su propia organizacin pblica, los mismos principios de la administracin privada. Petrleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S. A., fueron empresas privadas que la ley nacionaliz o mexicaniz. En general las empresas descentralizadas estn sometidas a un rgimen de Derecho Pblico, aunque en sus relaciones con los particulares se gobiernan, en algunos aspectos, por el Derecho Privado. En las empresas de participacin estatal el rgimen es mixto, se gobiernan por el Derecho Privado, salvo la intervencin oficial en la integracin de sus Consejos, la intervencin de las Secretaras o Departamentos a los que corresponda el sector, que controlan y vigilan la accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparacin total, pues aun cuando guardan ciertas similitudes evidentes, la administracin pblica se gobierna por principios de derecho pblico, en atencin a los fines que tiene a su cargo. Las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada pueden precisarse en el sentido de que la institucin privada persigue un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto que la administracin pblica se justifica por los intereses generales que la ley le confa. Mas ambas administraciones aspiran a propsitos semejantes como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''

Roger Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Seccin 11. Laureano Lpez Rod, Administracin Pblica y Administracin Privada. Estudios Jurdico-Sociales en homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra. Universidad de Santiago de Compostela, 1960, pg. 949.
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Otros aspectos importantes de diferenciacin son los siguientes:


a) Hay tareas y controles que el Estado lleva a cabo exdusivamente con su organizacin. b) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil y dominada por el inters general, a travs de la cual el Estado ejerce una accin tutelar. e) La imparcialidad, desinters y la equidad condicionan la conducta administrativa. el) El gobierno es responsable ante el pueblo, de quien recibe los medios econmicos para su conservacin, desarrollo y superacin. e) El Estado representa un poder inmenso de coaccin. f) La eficiencia, uniformidad y estabilidad de una entidad gubernamental no debe medirse por sus ingresos y gastos, sino por la calidad e intensidad con que se realicen los propsitos pblicos,

El desarrollo del Estado moderno seala una aceren constante en los asuntos que proverbialmente correspondan a la iniciativa privada. Las reuniones de banqueros, industriales, comerciantes, los grupos polticos de oposicin, y aun la propia autocrtica del Gobierno significan una reclamacin insistente en contra de las intromisiones indebidas del Estado, para que li mite su accin a aquellos casos en que la iniciativa privada no quiera, no pueda o resulte nociva o insuficiente su actividad, pero tambin los grupos progresistas sealan la necesidad de mayores intervenciones del Estado, ante el apremio de las grandes carencias nacionales. La administracin privada cada da es menos privada si se piensa que la economa de un pas forma un todo de vinculacin necesaria entre el Estado y los particulares. La nacionalizacin del sistema bancario, de los transportes, la industria siderrgica, y otros renglones de la vida nacional, son temas sujetos a la polmica, pero que cada da se acercan ms a su publ icizacin. En nuestros das y abrindose paso en la controversia universal, se perfila la idea de una economa de organizacin, que comprende la totalidad de la estructura social, democrticas ideas que por otra parte se mano tienen alejadas de cualquier sistema radical.

7.

CMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

Corresponde a la administracin pblica llevar a cabo, concreta, continua y espontneamente, la ejecucin de las leyes administrativas que encierran los fines de inters general y que se traducen en mandar como autoridad y servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por medio de una organizacin adecuada y con una actividad cada vez ms intensa. En principio los funcionarios de eleccin popular toman las decisiones fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el Poder Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurdicos generales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los rganos supremos del

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gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas bsicas y la ejecucin de las leyes. Al Poder Judicial de la Federacin le incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le plantean.s? El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excepcin a esta regla. Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo, debemos informar que slo un pequeo porcentaje, no mayor del cinco por ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin. De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administracin pblica se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre ellas la administracin pblica federal, la de las entidades federativas y las administrativas municipales. La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un conjunto de rganos jurdicos centralizados, desconcentrados y paraestatales, sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su organizacin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal D. O. F., del 29 de diciembre de 1976. A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters general y las dems entidades que cooperan en la realizacin de una finalidad pblica. Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a los departamentos administrativos y a las dems entidades a las que haremos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades administrativas y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin administrativa, artculos 10 y siguientes de la ley citada. Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades exclusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada. Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que les permite actuar con determinada autonoma orgnica y tcnica, manteniendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y siguientes de la ley citada.

:''0 Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad. local afirma: "La ciencia de la administracin, al menos desde la perspectiva del Derecho administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las colectividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a examinar. El anlisis histrico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido de la Ciencia de la Administracin."

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8. Los

ELEMENTOS DE LA ADMINISTRAC:\' PBLICA y

EL DERECHO

ADMI:\'ISTRATIVO

El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la administracin pblica se apoya en esta consideracin: la aclministracin pblica es un conjunto de meclios de accin. Esta actividad no puede confundirse con la actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la administracin pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son los elementos de que dispone la administracin para lograr su finalidad, 'diciendo que estos elementos son de cuatro clases: a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.

a) M ortologa de la administracin o estudio de las estructuras gubernamentales.


Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la Federacin y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realizacin de los fines pblicos. Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos administrativos, Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jurdico haremos ms adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la especializacin continua. Obsrvese la ley de secretaras y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones. En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado como en el caso de la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de Estado, dedicadas a asuntos muy diversos.En otros pases -como los Estados Unidos de Norteamrica- la especializacin no ha multiplicado las secretaras, sino que se han creado numerosas Commissions o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisin del Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.

b) La dinmica de la administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos administrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos, sino las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:' El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin actuar de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o una empresa privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las tareas de inters general que recibe la administracin pblica y, por razn que sta constituye el instru21 Art. 77 reformado de la Constitucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enumera los Ministerios de toda la Unin o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los Ministerios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos federales.

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mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear procedimientos que le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inherentes al derecho privado? 22 La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista. las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho administrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.

Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraordinariamente en algunos pases. simplificando las labores de la administracin y haciendo ms eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de mquinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las mquinas electrnicas que emplean en la contabilidad pblica y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales e industriales del Estado, adaptando los mismos mtodos y experiencias de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicologa de la conducta administrativa.

Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el factor humano, es el ms importante de sus elementos. "Las estructuras, los procedimientos. las instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante no es ms que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios pblicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad tcnica y de la conciencia profesional de los empleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de la administracin pblica, debe en ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor humano siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas." 23
22 Pierre Escoubc, Introduccin a la Administracin Pblica. 1954. Ese. Supo de Administracin Pblica. Amrica Central. 2:l Antonio Garda Valencia, Las relaciones /umllnaJ en la Administracion Pblica Mexicana. Edit. Porra. 19.58, 1 V., 40 pgs. E. S. Redford. Public Administration and IJOli cy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 Y., 319 pgs. James D. Monney. Principios de organizacin. Inst. de Est. PoI. Madrid, 1958. 1 V., 541 pgs. Terry. Principies o] management . Irwin. New York. Lanham. [om Inualuation, McGraw Hill. New York. Eduard C. Bnrsk. El factor humano en la direccin de empresas. Edit. Bi hliogrfica Argentina. Buenos Aires, 1%6. 1 v., 345 pgs.

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9.

LA ADMINISTRACIN PlJBLICA y

EL DERECHO ADMI~ISTRATI\'()

Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y es accin. Como organizacin es una creacin social encaminada a realizar con medios jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder pblico en forma concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social. Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada Etudes administratiues, editada en el afio de 1845 que dice: "El derecho administrativo concierne a las relaciones de la administracin con los particulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la administracin en sus relaciones con el Estado." La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta de numerosos rganos a quienes legalmente se les asigna una actividad determinada. Este derecho es el derecho administrativo, disperso en numerosas leyes que asignan funciones especficas a los rganos administrativos. En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el derecho administrativo, aunque mantienen estrechas y fundamentales relaciones. El campo de la administracin es ms extenso y muchos de sus problemas no son problemas jurdicos. Este tema se ha discutido insistindose en que no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho administrativo. Sin embargo, el empleo de un computador o de una mquina electrnica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque podemos imaginarnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo de dichas mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La administracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo, supera los lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del organograma oficial de este o aquel ministerio; es algo ms que la suma de relaciones humanas que surgen entre sus componentes y terceros extraos a la propia organizacin. Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos organismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as sucesivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un smbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de sta."

10. Los

OBJETIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El Estado moderno -impulsado por las irreconciliables y contradictorias luchas sociales- ha intensificado su actividad y el empleo de tcnicas muy desarrolladas y las ha llevado a otros rdenes del campo de accin que corresponden a la iniciativa privada en el sistema liberal. El Estado interviene

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con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se complican cada vez ms al crearse instituciones u rganos que tienen que ser desempeados por una burocracia en crecimiento inusitado y no siempre preparada para el ejercicio de la funcin pblica. En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como es el Estado, se requiere de una administracin pblica de mayores proporciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves problemas sociales y econmicos de la organizacin poltica que tienen aspectos ms delicados en los pases subdesarrollados. Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino funcin en un sentido restringido-, unas son en provecho directo de la colectividad, como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa, etc. En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin como el manejo del personal administrativo, la contabilidad, la planeacin presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1. Las funciones de soberana en las que se incluye la defensa, las relaciones exteriores, la polica y la informacin. 2. [~IlS funciones econmicas como ingresos y egresos del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria. 3. Las funciones sociales como salubridad y asistencia, alojamiento y urbanismo, derecho social, redistribucin de la renta. 4. Las funciones educativas y culturales como la investigacin cienffica pura, la enseanza general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adolescentes y el fomento cultural. Este cmulo de actividades requiere de una administracin pblica eficaz y al da, que atienda los intereses temporales de la sociedad y no entorpezca su desarrollo con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline 2:. refirindose a esta poltica estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra concepcin-, limita su accin a la gestin de los intereses temporales y reconoce que lo espiritual no es de su competencia. A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, cn principio, una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica sino secundariamente. En el Estado totalitario, por el contrario, el Estado es poltico y econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual porque precisamcntc lo niega- al menos lo metafsico, porque trata de imponer a todos sus miembros una concepcin del universo (Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado totalitario no hay ninguna asociacin que absorba completamente y desde todos los puntos de vista la personalidad de sus miembros."

La ciencia de la administracin pblica y en general el conocimiento de las ciencias administrativas, habr de preocuparse, y a esto se encamina el actual movimiento cientfico universal, por hacer de la institucin estatal, un medio poderoso al servicio de la sociedad, considerada no como una clase exclusiva, privilegiada y dominante, sino como un todo armnico y justo dominado por altos valores humanos. Pero, cmo lograrlo? La respues24 Bernard Coumay, L'Administration. Presses Universitaires <le France, 1962. Nm. 104. 1 V., 126 pgs., pg. 9. 25 Marcel Waline, Droit Administrati], 1959, Pars, 8~ edicin, pg. 249.

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ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera que no se pierda la verdadera naturaleza "humana" del hombre como un ser social, y las instituciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio de la comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la administracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes: a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las estructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los [ines p!lblicos. 2 6 Cada da son ms complejos los cuadros de organizacin de la administracin pblica su influencia es necesaria para el mantenimiento y desarrollo de las grandes entidades laborales, culturales, comerciales e industriales del mundo moderno. b) Determinacin del comportamiento de los agentes de la administracin. La psicologa de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar la actuacin regular o irregular de los funcionarios y empleados al servicio del Estado.27 c) El presupuesto como programa de la administracin, ha llegado a adquirir una influencia decisiva, tanto en la determinacin de su contenido, como en las actividades concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al pblico un servicio adecuado.se d) La responsabilidad social de gobernantes y gobernados, para Iograr como aspiracin ideal, la integracin y actuacin de un todo orgnico, basados en deberes y obligaciones, coordinados y ordenados en propsitos de elevada convivencia. El campo de las relaciones pblicas ha adquirido una importancia definitiva para la debida comprensin de la accin estatal, tan igualmente necesaria en las actividades privadas para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes y sus trabajadores. e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los rganos que tienen a su cargo la fijacin de la poltica general del pas.

El progreso de esta materia ha trascendido del crculo de la propia administracin dedicada a mejorarse con nuevas tcnicas, al campo de los propios administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones privadas y, principalmente, en sus relaciones con la misma administracin, Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios culturales y una comprensin definida de su conducta. Hemos podido observar en los ltimos aos una tendencia de los profesionistas a ampliar el
26 Roberto Chcllct Osantc, Organizacin administrativa y poltica de la Repblica Mexicana. Mxico, 1955. Jos Mijares Palencia, El Gobierno mexicano, su organizacin y funcionamiento. Mxico, 1936. Lucio Mendieta y Nez. La administracin pblica en Mxico, 1942. 27 Wilfiarn G. Torpey, Public Pcrs O 1111 el man agement, Van Nostrand, Co. Inc. New York, 1953. 1 vol.. 431 p;gs. 28 Roberto Sanrilln Lpez y Aniceto Rosas Figueroa, T'eoria General de las Finallza5 [ncblicas y el caso de Mxico, lJN AM. Ese. Na!. de Economa, 1962, 1 V., 304 pgs. Dwight Waklo, Teora polltica de la Adminisfm('n Pblica. El Estado Administrativo. Ed. TeCHOS, S. A. Madrid, 1960, Iv., 338 pgs. J. Gascn Hernndez, Los fines de la administracin. Reo, de Arl. Pb, lEPo Madrid, nm. 11. Mayo-agosto, pg. 33.

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campo de sus conocimientos a otras ramas diversas a la de su especialidad, como una actividad literaria o artstica. El adelanto de la ciencia de la administracin -como mera comprensin objetiva de los fenmenos sin confundir los hechos con los valores abstractos- y el derecho administrativo -normas que regulan las situaciones jurdicas concretas o materiales de la administracin pblica- son elementos que permiten el conocimiento previo para resolver el problema y el empleo de los mtodos adecuados.
Por su parte los profesores Dimock (A dministracin jJblica, 3~ ed. Unin Tip, Ed. Hisp-Amer. Mxico, pg. 11), indican que la administracin se ocupa: Aletas: lo que debe hacerse; poltica: cmo hacerlo; planificacin: determinar los pasos mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisin: determinar prioridades y decidir entre diferentes mtodos; organizacin: por niveles y por unidades dando a todos los componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga un campo de accin definido; personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones as como las relaciones humanas en todos los niveles; presupu{~stos y finanzas: estudiar el costo de los planes para tener una norma de control y de decisin: compras y abastecimientos: generalmente es una funcin centralizada; direccin: planificacin del programa y de la dinmica de la direccin; coordinacin: sincronizar el programa y evitar duplicacin de esfuerzos: supervisin: dirigir el trabajo de los dems; control: determinar si la empresa cumple sus fines, si est en su debido tiempo y si tiene eficacia; relaciones pblicas: explicar el programa a todos los interesados para que los servicios tengan una buena acogida y puedan mejorarse." Para informar del campo de la administracin pblica en la doctrina de la ciencia de la administracin pblica, aludimos a dos opiniones importantes: En opinin de Jos Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J, Ed. Rev. Der. Privo Madrid, pg. 183), la administracin se preocupa: "Primero: De la planificacin o programas a desarrollar por la administracin pblica. "Segundo: De las relaciones humanas entre el personal que integra la administracin pblica. "Tercero: De la organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor productividad. En este sentido se preocupa de la coordinacin entre los distintos elementos que la integran. "Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin de las decisiones administrativas." Refirindose a la Unin Sovitica el propio autor (p,g. 182) expresa: "La economa sovitica, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas estatales e interesa sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las tcnicas de direccin y de gerencia estn a la orden del da."

11.

POLTICA y ADMINISTRACIN I'BLICA

En el Estado democrtico la poltica debe hacerla el pueblo en forma directa o por medio de sus legtimos representantes, en una determinada y

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dirigida accin. El cuerpo electoral, que es el que influye en la seleccin de los funcionarios que tienen a su cargo la direccin y responsabilidad de una nacin y tambin el apoyar las ideas polticas que ellos preconizan, principalmente a travs de los partidos polticos. Lo anterior quiere expresar que al Gobierno le corresponde una tarea de preparacin, encauzucin, educacin poltica y direccin de la poltica nacional.s" En los pases subdesarrollados econmica y polticamente ante el desinters, apata o ignorancia de los electores, el gobierno asume la direccin de la poltica general, eliminando toda intervencin ciudadana, como no sea para llenar un expediente electoral. En los pases de experiencia poltica, de masas educadas en el ejercicio de sus derechos cvicos, los grupOS antagnicos a la poltica gubernamental, actan con entera libertad. La sociedad es el punto de partida con sus necesidades, carencias e ideales, ella demanda medos polticos para que pueda ser debidamente atendida. El Estado, a travs de sus rganos, recoge estas inquietudes y las transforma en leyes, planes y medios administrativos. Los fines sociales se realizan en etapas diversas: primero, como un anhelo de lograr que sus intereses sean convenientemente planteados y analizados; segundo, que logren impresionar al Estado para que asuma la responsabilidad de la atencin de ellos. Estamos en presencia de un proceso complejo que se determina de acuerdo con las condiciones propias de cada Estado. Ello nos lleva al anlisis de la situacin real de una comunidad y su proyeccin hacia el Estado. En otros aspectos es el Estado el que se proyecta sobre una comunidad. Qu papel desempea el administrador en la formacin de la poltica general de un Estado? Dos opiniones debemos considerar respecto de las relaciones entre la poltica y la administracin.
Un criterio clsico, representado por Woodrow Wilson, que afirma en forma contundente: "La administracin est fuera de la esfera propia de la poltica." Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la administracin pblica, sta es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Toda aplicacin particular de la ley general es un acto de administracin. sta no es una distincin entre voluntad y acto correspondiente, porque el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la seleccin de meclios para efectuar su trabajo. La distincin es entre planes generales y medios especfico s.ao

El criterio moderno afirma la relacin estrecha entre la administracin y la poltica y sostiene que la administracin pblica es un conocimiento poltico definido. Por supuesto en las ideas del profesor Wilson se percibe
2!l Estas ideas que diferencian al Gobierno de la administracin se encuentran bien expresadas en el artculo 20 de la Constitucin Francesa vigente que ordena: "El Gobierno determina y dirige la poltica de la nacin, dispone de los servicios administrativos y de la fuerza armada. Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y con arreglo a los procedimientos sealados en los artculos 49 y 50." 30 Woodrow Wilson, The study o] Administration, Political Scence Quarterly. I1, 1887, pgs. 197-222.

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que lo que l eritrea es la intromisin de la poltica prctica en la vida administrativa.s!


La poltica no es slo una actividad encaminada a la integracin de los rgadel poder pblico, principalmente los representativos. El concepto moderno de poltica se ha extendido considerablemente hasta llegar a comprender "la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden o se transmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta ltima". (Mosher y Cimmino, Ciencia de la Adm., pg. 131.)

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En una organizacin democrtica la poltica debe afluir de abajo hacia arriba a los cuadros gubernamentales para que stos realicen las aspiraciones sociales. En el Estado moderno ste asume la direccin general de la poltica, procurando apoyarse en procesos de opinin pblica. El poder pblico contempla las inquietudes de una sociedad y de acuerdo con su propia poltica las coordina y encauza para convertirlas en tareas gubernamentales. Como la poltica se hace principalmente en las altas esferas gubernamentales, sta requiere de todas maneras de tcticas, tcnicas y procedimientos adecuados para despertar el inters de una comunidad. Una ley atentatoria, una poltica financiera perjudicial, encuentran la resistencia de los administrados, por ello las medidas de gobierno que significan cambios radicales de una administracin requieren de una preparacin cuidadosa de la opinin pblica. El Poder Ejecutivo Federal tiene a su cargo dos funciones importantes: 1. La funcin administrativa y, II. La funcin gubernamental. Estas dos funciones estn estrechamente vinculadas. A la funcin poltica se la ha llamado funcin de gobierno y se hace con referencia a una actividad discrecional del Estado encaminada a la realizacin de sus fines, orientando a la accin administrativa y particular. La funcin de gobernar debe considerarse en su conjunto y unidad, pues se refiere a una actividad gubernamental que sirve de orientacin o de gua a quienes tienen relacin con el poder pblico. El gobierno se constituye con todos los rganos directores encargados del manejo de los negocios pblicos. La libre iniciativa significa la posibilidad de sealar discrecionalmen te el camino a seguir en el derrotero de los asuntos oficiales, en tanto que la administracin pblica se subordina a esta accin poltica y al orden de legalidad.s>
31 Emmcttc S. Rcdford y otros autores, "Public Administration and Policy Forrnation". Austin Universitv Press, 1956, 1 V., 319 pgs. F. Murillo, "Administracin Poltica". Reo. de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep.-dic. 1951, pg, 89. J. Meynaud, L'elaboration de la politique conomique, Aix en Provence, 1959. Mi llct, Gouernment ami Public Admillistration , S. Royo Villanova, "La administracin y la poltica", Reo, de Ad, Pb, IEP, nm. lO, enero-abril, 1953, pg. 11. J. Meynaud, Technocratie el politique. Laussanne, 1960. 32 "Las cuestiones llamadas 'administrativas', de cmo organizar y metodizar las funciones de la planificacin, necesariamente han de estar subordinadas a las decisiones polticas". Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pbtica. FCE, pg. 31.

...

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La administracin pblica y la funcin que le corresponde, que es la funcin administrativa, tiene a su cargo la satisfaccin de las necesidades pblicas, siempre en el marco que le fija el derecho. El constante intervencionismo de Estado domina los aspectos principales de la vida moderna y asume responsabilidades que afectan vitalmente a la sociedad. Ningn acto de la vida privada deja, por una u otra causa, de verse afectado por las decisiones gubernamentales y en particular por su accin poltica, que en forma directa y activa afecta toda la vida social.

12.

DIVERSAS FORMAS QUE REVISTE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

La accin de la administracin pblica es muy variada e intensa y se puede considerar desde diferentes aspectos. En primer trmino aludimos a la administracin activa y a la administracin contenciosa. La administracin activa nos pone en presencia con una organizacin oficial encaminada a realizar, decidir y ejecutar en forma concreta y prctica, los fines del Estado contenidos en la legislacin. Es la funcin normal del Poder Ejecutivo subordinada al orden jurdico. La administracin contenciosa supone la alteracin de ese orden jurdico, sea por la propia administracin lesionando los derechos privados, sea por la actividad de los particulares lesionando el inters general. Durante largo tiempo domin el criterio de que la administracin activa no poda ser al mismo tiempo juez de sus propios actos, por no reconocrsele la suficiente independencia para enmendar las violaciones legales. Los tribunales judiciales, siguiendo el principio de la divisin de poderes, se situaron frente a la administracin para obligarla al restablecimiento del orden jurdico. Con una notoria desconfianza al poder judicial, y por una mayor eficacia tcnica, se crearon los tribunales administrativos de justicia retenida, que se limitan a proponer una decisin a la autoridad administrativa y con una mayor amplitud, los tribunales administrativos de justicia delegada en la que actan como verdaderos jueces. De esta manera se entregaron los asuntos administrativos litigiosos a dos jurisdicciones diferentes: la del Poder Judicial y la de los Tribunales administrativos. En segundo lugar nos referiremos a la administracin directa y a la ad111 inistracin indirecta. La administracin directa es la que se ejerce directamente por los rganos del Estado y se rige por normas de derecho pblico; en tanto que la administracin indirecta es la que se ejerce por otros entes que pueden ser pblicos y privados y se regulan por disposiciones de derecho privado. Los organismos paraestatales forman un tema importante del Derecho administrativo, como veremos en captulos especiales. En tercer trmino mencionamos a la administracin reglada y a la administracin discrecional. La administracin reglada es una actividad totalmente subordinada a la ley siguiendo el principio del Estado de Derecho y

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del mandato de que el funcionario no puede realizar otros actos que no sean los permitidos en la ley. En la administracin discrecional la ley permite al funcionario un margen amplio para determinar las posibilidades de su actuacin seleccionando su forma de actuar. Adems de estas formas de administracin, la doctrina seala la administracin interna, que es la que se realiza por sus propios rganos, y la administracin externa es la que se realiza por terceros vinculados a la administracin, a travs de los actos administrativos. Se alude tambin a la administracin consultiva que se manifiesta en opiniones tcnicas y la administracin de control o contralor, para comprobar la legitimidad de los actos que le ataen. Ms adelante aludiremos a la administracin centralizada, desconcentrada y descentralizada. Aunque consideramos en forma unitaria el estudio de la administracin pblica, debemos precisar, que en nuestro pas, como en otros, se han originado diversas formas especializadas de administracin, tales como: la administracin de las finanzas, la administracin militar, la administracin de la educacin pblica, la administracin vial y otras, que no son sino aspectos bsicos de la actividad administrativa."

13.

IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN P{JBLICA

El Estado democrtico federal y representativo moderno, atraviesa en la actualidad por una de las ms tremendas transformaciones de su historia. Esta institucin realiza sus fines y se justifica con una organizacin idnea, es decir, una administracin tcnicamente eficiente, ticamente encauzada y apoyada en una definida y justa poltica social.
"Las caractersticas futuras de la administracin, sern ciertamente diferentes a las de la administracin de hoy." Refirindose a la nueva administracin que reclama el porvenir dice: "Se puede definir el sentido de esta evolucin afirmando que tendemos hacia una administracin de la programacin, una administracin de participacin y una administracin de liberacin y de promocin social." Laureano Lpez Rod. Un regard uers l'aoenir; l'administration n ouoelle. Revue Int. de science adrninistrative, 1969, pp. 107-110.
33 Juan de Soto, Grands services publics et entreprises nationales. Ed. Montchrestien. A. Guaita, La administracin militar. Rev. Ad. Pb. IEPs. Madrid, nm. 7, enero-abril 1962, pg. lOS. H. Puget, La modernisation des instruments de travail et des mthodes dans les administrations publiques. Armand Colin, 1948. El Gobierno Federal ha centralizado la mayor parte de las actividades del Estado, sin preocuparse por mejorar las tcnicas administrativas, es esta la explicacin del atraso de los sistemas de accin de las entidades federativas. La experiencia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico al reorganizar el sistema tributario federal, se est llevando en la actualidad en algunas entidades como forma de colaboracin, ha visto aumentar los ingresos y eliminados los obstculos, sin radicales reformas impositivas. Esto mismo podra ensayarse en otros rdenes de la administracin pblica.

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De acuerdo con la exposicin anterior, hemos sealado la necesidad de una eficiente administracin pblica que soporte las cargas sociales. Los Estados modernos no cuentan -en trminos generales- con instituciones administrativas tcnicamente adecuadas al ritmo de su crecimiento actual. Los estudios tericos superan a las realizaciones administrativas, pero encuentran numerosos obstculos para su implantacin. Considero que es un error equiparar las administraciones de los pases desarrollados con las de los pases subdesarrollados. Hay problemas, caractersticas y situaciones propias de estos ltimos, lo cual exige planteamientos diversos. Las experiencias internacionales deben calificarse y cuantificarse, cuando ofrezcan caracteres comunes. Sera un error grave asignar al Estado una actividad ilimitada y eliminar los factores privados que concurren al desarrollo nacional. De acuerdo con las tendencias polticas y econmicas democrticas -que hoy dominan en una parte importante del planeta-, el Estado -comprendido en sus dos fases de gobierno y administracin- tiene una reducida esfera de competencia si se le compara con la magnitud de los problemas generales de la sociedad. El Estado no puede asumir mayores tareas porque tiene limitaciones econmicas y sociales de consideracin. No debe esperarse ms que una accin reducida y prudente, que encauce las fuerzas sociales sin entorpecerlas ni esclavizarlas. Los gobiernos despticos traen aparejadas administraciones inmorales, indolentes y perjudiciales para el bien pblico. No puede ser un buen administrador aquel que destruye la conciencia de la libertad de un pueblo eliminando el principio de legalidad. Principalmente los pases subdesarrollados que arrastran agobiantes problemas demogrficos, econmicos y culturales necesitan de medios administrativos poderosos, para emprender la planeacin de una poltica econmica de largo alcance, que les permitan aprovechar todos sus recursos en los programas gubernamentales y asegurar sus relaciones econmicas internacionales. Es sta la razn por la que el artculo 69 de la Constitucin obliga al presidente de la Repblica Ha presentar un informe por escrito ante el Congreso de la Unin, en el que manifieste el estado general que guarda la administracin pblica del pas".
Estarnos pasando por la oscura Era de las incertidumbres y vacilaciones en el campo de la economa y de la poltica y comprobando los beneficios de las nuevas y adelantadas aplicaciones cientficas y tcnicas. "Las ciencias sociales no estn necesariamente retrasadas en comparacin con las fsicas, dice Waldo, como se acostumbra suponer. Ciertamente, es en gran parte el vasto aumento en la cooperacin racional el que ha producido las maravillas de la ciencia fsica y de la tecnologa." Todas ellas aplicadas al adiestramiento profesional, harn del funcionario pblico y privado un elemento responsable por su autoridad, preparacin y sentido tico. El hombre de ciencia moderno tiene a su cargo la superacin de la ms acabada y necesaria organizacin humana que es el Estado. Cualesquiera que sean las formas polticas y econmicas del futuro, el papel orientador de los ejecutivos es

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esencial y se fracciona en mltiples aspectos, siempre subordinados a una direccin general y a un indispensable equipo de trabajo eficiente y coordinado.

La funcin administrativa es la funcin jurdica esencial, continua y permanente de la administracin pblica. En otras palabras, el objeto del derecho administrativo es la administracin pblica. Cada da es mayor la subordinacin de sta al derecho, lo cual significa que cada vez es mayor el objeto de estudio del derecho administrativo. No son slo los aspectos legales los que debemos considerar como dominantes en el estudio de la administracin pblica, sino los medios que sean tiles para estimular la accin dinmica del Estado. Eficiencia, legalidad y coordinacin son factores del fenmeno administrativo que se relacionan, pero que debemos tomarlos aisladamente y alejarnos de una consideracin legalista estricta. El principio de legalidad es bsico en el Estado moderno, pero la funcin administrativa no se circunscribe nicamente a la funcin de ejecutar la ley.34 La administracin pblica es la mxima institucin poltica que tiene el poder de la accin de oficio. Esta actividad implica una compleja accin encaminada a fijar los mtodos, normas y aun tcticas, que regulan la actividad administrativa, es decir, que pone en marcha los elementos operativos que hacen posible la consecucin del bien comn, en un campo de accin superior y ms elstico al que establece el orden jurdico de un pas. La administracin pblica o privada comprende aspectos muy importantes de ll~la s~ciedad y nos hace participar en forma diversa, en los trabajos adrniIlIstratlvos. 35 El mundo de maana, organizado en la estructura del "Estado de Derec~lO", tiene que dar paso al "Estado de organizacin, de servicio y de segundad general" en el cual el problema ms delicado es la desigual distribucin de la riqueza pblica. Aun en los pases en los que el rgimen imperante acta en forma arbitraria o desptica, el mandato de la ley, la necesidad de una organizacin, las exigencias de los servicios pblicos y del mantenimiento, d~ un rgimen de seguridad, son bsicos, porque no se concibe la entidad pubhca estatal que pueda prescindir de ellos, pues son indispensables para una comunidad dominada por elevados valores humanos. La tesis marxista -que se nos presenta como una doctrina contradictoria a los regmenes democrticos- considera que la administracin pblica es
;)4 Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno debe tener ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores que sean "buenos" en un sentido absoluto. Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda alternativa: organizar una sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la preparacin y de la sabidura determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto de valores para toda la comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occidental, la tendencia se inclin a la teora contraria: es la comunidad la que debe decidir por medio del proceso poltico llamado democracia, cules son los valores ideales que deben perseguirse y el administrador tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y autores. Ob, cit., pg. 38. 35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general, ~.' edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.

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una superestructura, un instrumento de coaccin de una clase social poseedora de los instrumentos de dominacin que en esa forma asegura un rgimen de privilegio. En la etapa de transicin, seala el advenimiento de un sistema comunista, el cual asume la tarea de transformar y aniquilar la estructura de la administracin clsica. De este modo el aparato represivo del capitalismo estar en manos de las comunas, que darn la nueva fisonoma de la organizacin social. Es difcil imaginarse las inmensas poblaciones del futuro sometidas a un rgimen de dispersin social. Las necesidades colectivas son cada da ms numerosas y mayores y requieren de una accin unificadora que se logre por medio de la organizacin administrativa. La administracin pblica -como una institucin superior que comprende a las numerosas instituciones- es un producto social, configurado en el devenir histrico, no para servir a una clase dominante, sino para cooperar a la realizacin del bienestar humano con todos sus elementos. El derecho en el transcurso de su evolucin ampara determinados privilegios y mantiene situaciones que se consideran injustas, pero un nuevo derecho se abre paso en el mundo asegurando los derechos humanos y los derechos sociales. Hacer las leyes y ejecutarlas es una tarea humana, sujeta a errores y diferencias, que deben ser corregidas aprovechando la experiencia de las ciencias, las tcnicas y las artes, que estudian las realizaciones y motivaciones sociales.s? Una tarea de proporciones tan notables, est sujeta a las sucesivas transformaciones administrativas, las cuales se encomiendan a los servidores del Estado, principalmente a los tcnicos de la administracin -o a los administradores privados, con capacidad suficiente- para decidir o ejecutar materias de inters social, y a quienes no se debe improvisar en tales funciones con demrito del servicio, pues es necesario mantenerlos en un constante entrenamiento.s?
36 Es suficiente sealar la "Declaracin de los derechos del hombre", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas ellO de diciembre de 1948 en el Palais de Chaillot en Pars. Jacques Maritain asegur "que no se necesita ser marxista para reconocer los nuevos derechos, cual suele decirse, los derechos econmicos y sociales". Pero ste es un primer paso que abre nuevas posibilidades en el campo del derecho internacional, constitucional y administrativo y esperamos no se repita la admonicin del notable filsofo: "La funcin de la palabra ha sido de tal guisa perventida, se han hecho mentir en tal forma las palabras ms verdicas, que ya son insuficientes las declaraciones ms. hermosas y solemnes para devolverles a los pueblos su fe en los derechos del hombre." Los derechos del hombre. Estudios y comentarios en tomo a la nueva declaracin universal. F. C. Ec, Mxico, pg. 22. 37 Hay una patologa administrativa originada por vicios, insuficiencias o errores de actuacin. Junto a la Administracin regular o numeraria se ha creado una administracin supernumeraria, que no ofrece ninguna garanta, aunque recientemente se le ha incorporado al rgimen del Estatuto de la funcin pblica. El Gobierno debe procurar que estos empleados supernumerarios lleguen al servicio a travs de severas pruebas selectivas y no por razones de amistad o conveniencia. Una tercera administracin es la administracin descentralizada que es objeto de frecuentes crticas por la falta de un control gubernamental efectivo. .

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Sin menoscabo de sus derechos legtimos, una sociedad no debe ser sacrificada por elementos perjudiciales que retrasen su evolucin y difundan la miseria.se La decadencia de una comunidad se acenta -como lo ensea la historia- con el arribo de dictadores o de malos administradores y cuando a los intiles e impreparados se les encomienda la responsabilidad del bienestar pblico. La mayor inconsecuencia de un grupo gobernante que llega triunfalmente al poder, es entregar las tareas administrativas a quienes no tienen las nociones cientficas, tcnicas o artsticas indispensables para desempear un puesto pblico.w La preparacin dentro del servicio implica el adiestramiento del funcionario que lo hace apto para su labor. Una preparacin previa al ingreso de la funcin es necesaria y severamente deben regularla las leyes, lo mismo que una preparacin posterior durante su desarrollo. En la administracin pblica, casi todo el inters, al principio, era por crear instituciones, reorganizar, implantar nuevos sistemas de trabajo, mientras que actualmente se da mayor importancia al factor humano y se dedica ms atencin a los aspectos de educacin y de libertad. La concepcin "mecanicista" ha ido cediendo terreno a la de las "relaciones humanas't.w
Ms adelante hemos de analizar la Reforma Administrativa que lleva a cabo el Gobierno Federal, al publicarse la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del D. O. F., del 29 de diciembre de 1976 y otras leyes.

38 Miguel Duhalt Krauss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico. 1970. As. N. Ad. Pubs. 39 El fracaso de ciertas empresas manejadas, controladas e intervenidas por el Estado, obedece a la falta de una debida organizacin y administracin que regule su funcionamiento, la capacidad y responsabilidad de los directivos y empleados . 40 E. Bonnefous, La riorme administrative. Presses Universitaires de France, 1958. P. Bauchet, L'experience jrancaise de planification. Le Seuil, 1958. G. Conac, La [onction publique aux Etats Unis, Armand Colin, 1958. P. M. Gaudemet, Le Civil Seruice Britannique. Armand Coln, 1955. A. Bertrand, Las tcnicas del trabajo gubernamental en el Estado Moderno. Instituto de administracin pblica. Mxico. Francisco Murillo Ferrol, "Rgimen Jurdico de la Administracin Inglesa." Reo, Ad. [ur, I. Est Poi. Madrid, nm. 1, enero-abril, 1950, pg. 39. "Es indiscutible, pues, que en cualquier sociedad existe una zona de 'pensamiento peligroso'. En tanto que reconocemos que esa zona puede variar segn la poca y el lugar, en conjunto, los temas que llevan la seal de 'peligro', son aquellos que la sociedad o los elementos que la dirigen consideran tan vitales y, por consiguiente, tan sagrados, q~e no toleran que se les profane con la discusin. Pero lo que no se reconoce con la nnsma facilidad es que el pensamiento, aun cuando no exista censura, es causa de t;astornos, y, en determinadas condiciones, peligroso y subversivo. En efecto, el pensamIento es un agente catalizador capaz de disgregar la rutina, de desorganizar las costum~res, de socavar la fe y de provocar el escepticismo." Kant Manheim, Ideologia y utopa, F. de C. Ee. Mxico, pg. XVII. Por lo que se refiere a la administracin pblica norteamericana, vase la obra: La n~eva administracin federal. El proyecto de reforma Nixon, Escuela Nacional de Admirustracon Pblica. Madrid, 1973.

CAPTULO IV

LA TEORA DEL SERVICIO PBLICO


1. Importancia de los serVICIOS pblicos.-2. La funcin pblica y el servicio pblico.-3. Concepto de servicio pblico.c-d. Los elementos del servicio pblico.-5. El rgimen jurdico del servicio pblico.-6. Las doctrinas objetivas y subjetivas del servicio pblico.-7. El servicio pblico no abarca toda la actividad del Estado.-8. Los servicios sociales.-9. La nocin de servicio pblico en la legislacin mexicana. 10. Clasificacin de los servicios pblicos.-I1. Diversos modos de prestar los servicios pblicos.-12. Los servicios pblicos comerciales y los servicios pblicos industriales.s-I 3. La modificacin y supresin del servicio pblico.

l.

IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS

Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos imperiosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las necesidades sociales o colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e ineludible.' Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos dice Samuelson: "Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres problemas econmicos fundamentales: qu bienes y servicios habrn de producirse y en qu cantidad; cmo se debern emplear, para la obtencin de dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para quin se producirn esos bienes, o, lo que es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad resuelve esos problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto, bien por decretos y rdenes, o bien, en nuestro propio sistema, a travs de un sistema de precios y de mercados." 2 En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los mismos particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigilar y fomentar su desarrollo. La actividad de los particulares relacionada
1 "No puede haber servicio pblico ms si un inters pblico est en juego. En revancha, no es necesario que el servicio pblico consista en procurar prestaciones a muarios determinados." M. WaJine. ob, cit., 9~ ed. 1963. Sirey. Pars, pg. [>63. 2 PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.

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con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos, pero son reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio del poder de polica.v La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se encamina a la satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la forma de servicios pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe la parte ms importante y general de esa obra social, siendo menor el campo de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de ellos en la forma de servicio pblico o de otras actividades administrativas. La intervencin del Estad; es de vital importancia, en la satisfaccin de las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, vestido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aunque sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo su campo de accin.s Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su soberana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple particular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y reglamentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble carcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio Estado." El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u olvidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre instituciones, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin. El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la nocin de servicio pblico, si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho administrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob. cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars. 4 El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado, guhndose los particulares, "por el inters particular". Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. Mxico. [, Jacques Ca dar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil Srey, 1954. Pars.

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se VIO obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su posicin de un poder que manda, para convertirse en un poder de garanta, servicio y seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor del Estado por los fines que atiende. Dice a este propsito Jellinek: 6 "El aumento de la civilizacin tiene como consecuencia para el individuo aumentar las posibilidades de su accin. Los ferrocarriles y la mquina de vapor han aumentado de una manera increble la libertad de movimiento de un lugar a otro. Los poderosos medios educativos que el Estado y las asociaciones de todas clases ofrecen para que todos los hombres se sirvan de ellos libremente, han servido para extender el saber y el poder de innumerable personal. De este modo se abren constantemente nuevos territorios a la libertad, y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la actividad del Estado, la cual se propone en no escasa medida la regulacin y la proteccin de tal libertad; el crculo de accin del Estado y del individuo crecen, y el resultado de la historia es, no slo una unin progresiva entre los hombres, sino tambin una progresiva disolucin entre sus lazos." En el liberalismo del siglo pasado los servicios deban de atenderse por los particulares. El Estado no tena por qu intervenir destruyendo el orden construido y asegurado por la fuerza del inters privado." El derecho administrativo actual en el Estado democrtico, exige un rgimen complejo de servicios pblicos. La nocin de servicio pblico ofrece dificultades en su definicin, en aquellas actividades econmicas reguladas por el derecho privado y por el derecho pblico. Son instituciones administrativas en transicin que van definiendo su estructura hasta que el Estado se encargue exclusivamente de su mantenimiento.s

2.

LA FUNCIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO

Las actividades pblicas -llamadas por algunos autores funciones pblicas-, son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como la justicia, la defensa nacional, la polica, los transportes, la actividad educativa y econmica del Estado, el crdito pblico y otras.? Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferenciarse, aunque guardan una estrecha relacin. Incorporar la satisfaccin de una necesidad general a la accin del poder pblico, es organizar jurdicamente una nueva tarea del poder del Estado.
G. Jellinek, Teora General del Estado, T. 1, pg. 320. Lenz, Gilbert Gillespie, Enjotcements 01 the ordes 01 state public seroice Commisiono 1940. Univ. of GlI. 8 Ofrece experiencias muy importantes el establecimiento de nuevos servicios pblicos en aquellos Estados que al asumir su soberana carecan de ellos. Vase la obra de Younger Kenneth, The public service in llew States. Oxford Unversity Press. 1960. 1 vol. 114 pgs. 9 M. J. Jean Rivas. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica." Rev. Ad. Pb. I.E.P., Madrid, nm. 23, mayo-agosto de 1957, pg. 65.
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Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales q ue realizar. Las funciones del Estado son los medios a travs de los cuales se realizan esos fines. Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la funcin creadora del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla; b) la funcin administrativa que es la funcin por la cual el Estado realiza actos jurdicos, concretos o particulares, se manifiesta en el acto administrativo; e) la funcin jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se manifiesta en la sentencia.
Las funciones del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder pblico. Diez afirma "que la funcin es un concepto institucional mientras que el servicio pblico actualiza y materializa la funcin." El propio autor agrega: "Podemos decir, en resumen, que en la actividad de la administracin es posible distinguir la funcin pblica del servicio pblico. Mientras en la actividad del Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de una funcin pblica, la actividad administrativa comprende, adems del ejercicio de la funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concepto de servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y contraponerle el concepto de funcin pblica como forma superior de manifestacin de la misma actividad." 10

Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto de funcin a otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de una funcin de polica, una funcin de la actividad financiera del Estado o una funcin de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los servicios pblicos de defensa, los servicios sociales y los servicios pblicos cul turales.t! En cuanto al rgimen de polica, que ha adquirido una notable impor- tancia en el derecho administrativo actual, remitimos al captulo respectivo de esta obra.
3.
CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO

La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la actividad de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos de los otros poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes: El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular, continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico. 1::!
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Manuel M. Diez, ob, cit. T. 111, pg. 187. Jean de Soto, Grands scroices publics el entreprises nationales, pg. 203 Y ss, "Si la nocin de servicio pblico no es la manifestacin nica de la vida esttica,

ella es sin embargo, el problema central de la vida administrativa," Louis Rolland.

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Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particulares establece un rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera naturaleza del servicio pblico. La teora administrativa no vacila en adoptal' un rgimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con otros particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las relaciones entre el concesionario y el poder pblico y principalmente en lo que atae a la estructura del servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de tarifas corresponde a un rgimen de derecho pblico.w Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir suficientemente la nocin de servicio pblico.w Una definicin rigurosa y unnimemente admitida, dice de Corail, no ha sido dada de esta nocin." Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios siguientes: a) A un criterio orgnico que designa a la organizacin pblica, es elecir, al conjunto de rganos y medios de que provee a la misma, para el cumplimiento de sus cometidos; b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de inters general que la administracin pbl ica tiene a su cargo. c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando esa actividad est sometida a un rgimen jurdico especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo rgimen seala las excepciones a este principio; d) A un criterio tcnico que se refiere al servicio pblico como medio para satisfacer las necesidades sociales. Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los otros son aludidos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio pblico.'? Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una necesidacl reconocida de inters general ser satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qu debe entenderse por servicio pblico. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' p, Primera Sala. T. 21, pg. 1442. "En ocasiones el Estado est impedido por lo complejo de sus funciones, para atender directamente ciertos servicios pblicos que le son propios en razn de sus atribucones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseentralizados, manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados servicios pblicos." 14 Alvarez Cendn Sabino, "El servicio pblico. Su teora jurdico-administrativa". 1, de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 pgs. John D. Millet, Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcrormanee. Mac Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;gs. Benjamn Villegas Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos Aires, 1951, pg. 5. 15 Cabino Fraga, ob . cit., 10'1- ed. Pg. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elementos expuestos se puede definir el servicio pblico como una actividad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de carcter material, econmica o cultural, mediante prestaciones concretas o individualizadas sujetas a un rgimen jurdico que les imponga adecuacin, regularidad y uniformidad." Esta definicin fue abandonada por su autor. 141,1 ed., pg. 22. 16 Vase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici servizi. Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., 469 pgs.

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el procedimiento del servicio pblico, lo cual implica una empresa administrativa que proporciona al pblico las prestaciones necesarias'!' Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la obra del legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o .e~ .una ley que organiza un servicio pblico especializado, determina ~a poslbI1~d.ad de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica por ley. Duez afirma que toda creacin del servicio pblico conduce a una limitacin de las libertades individuales, si el servicio es monopolizado en una actividad exclusiva del Estado. Si no es un monopolio, el Estado es un rival poderoso. En nuestra legislacin se necesitan "facultades legales en materia presupuestal", En nuestro rgimen, la creacin de los organismos descentralizados se subordina a los principios de estructuracin del presupuesto. Los presupuestos de los organismos descentralizados son aprobados y revisados por el Poder Legislativo, en las leyes de ingresos y en la revisin de la Cuenta pblica; lo contrario destruira el principio de soberana de la representacin nacional.
El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una organizacin pblica. Hauriou expresa que el servicio pblico es un servicio tcnico hecho al pblico de una manera regular y continua por una organizacin pblica. "En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar al organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad, o la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una universidad." 18

4. Los

ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO

La profunda transformacin que se opera en el Estado y en la sociedad actuales, necesariamente estn afectando las nociones fundamentales del Derecho administrativo, y en particular a la nocin de servicio pblico. En la definicin de servicio pblico reconocimos sus elementos ms importantes o sean: una actividad tcnica, su finalidad de satisfacer una necesidad colectiva, realizada por el Estado o por excepcin por los particulares y bajo un rgimen jurdico especial. Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su
Duez et Debeyre, ob. cit., 1952, 380, 735 Y 768 pgs. Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif et de droit publico Sirey, 1914. Pars, pgina 13. Define el servicio pblico como un servicio tcnico que se presta al pblico de una manera regular y continua para la satisfaccin de una necesidad pblica y por una organizacin pblica no lucrativa. De aqu se deducen cinco elementos: el servicio tcnico, el servicio regular, el servicio prestado al pblico, la necesidad pblica y la organizacin pblica. En edicin posterior, ob. cit., pg. 208,. define el servicio pblico como organizacin de funcionarios que ejercitan el poder y la competencia d.e la administracin para ofrecer al pblico un servicio regular y continuo y que contnbuye a la polica de la ciudad.
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configuracin doctrinal, aunque ellos varan con frecuencia de acuerdo con sus respectivas opiniones.t" Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios pblicos de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con su forma, condiciones y limitaciones al mismo. Uniformidad o igualdad: todos los habitantes tienen derecho a prestaciones en igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determinados por la ley. Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artculo 123 apartado A, fraccin XVIII exige que en los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar aviso con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin de labores; en cuanto a los servicios pblicos manejados directamente por el Estado, el mismo precepto en el apartado B, fraccin X reconoce a los trabajadores el derecho de huelga, en los trminos de las leyes reglamentarias. Correlativo a este principio tenemos el principio de adaptacin. Continuidad quiere decir funcionar de acuerdo con su estatuto. Adaptacin supone modifi caciones al mismo. Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones establecidas por la Ley, es decir, medir, ajustar o computar el servicio por como paracin o deduccin. El servicio debe manejarse conforme a reglas. Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de prestar el servicio. Este carcter no es uniforme en la doctrina. Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamente persistentes (son los trminos empleados por la Ley orgnica citada, arto 66, fraccin Il). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado. T. n, pg. 71), considera como carcter del servicio pblico la permanencia o sea "que el servicio pblico debe existir en tanto subsistan las necesidades pblicas para cuya satisfaccin fue creado". La gratuidad del servicio: el servicio pblico debe ofrecerse al pblico sin la idea de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el elevado mantenimiento del servicio. Algunos servicios pblicos y los de tipo industrial y comercial requieren de un rgimen financiero adecuado: tasas, exenciones, servidumbres o el monopolio de su explotacin. A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adaptacin del servicio pblico, la posibilidad de modificar el rgimen del servicio y la igualdad de los usuarios frente al servicio. El servicio pblico se nos presenta como un procedimiento o una orga19 La idea de empresa pblica domin el concepto tradicional de servicio pblico, pero la jurisprudencia francesa se ha alejado de este concepto, pues hay empresas pblicas que no constituyen servicio pblico, M. Waline, ob, cit., 9\l ed., Pars, Sirey, pg. 670. El propio autor cita a M. Chenot en estos trminos: "En lo sucesivo, crear un servicio pblico es someter a las reglas exorbitantes del derecho comn el ejercicio de ciertas actividades; el servicio pblico no es sino una institucin, es un rgimen, es la aplicacin del derecho pblico a ciertos actos." ID., pg. 76.

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nizacin de inters general, encaminada a prestar serVICIOS, que en ningn

caso debe confundirse con la actividad administrativa de dar rdenes." Con los criterios expuestos en este captulo podemos expresar que cae en el mbito de los servicios pblicos, toda actividad pblica dirigida a la satisfaccin de una necesidad de inters general: la defensa nacional, los ferrocarriles nacionales, petrleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones pblicas diversas, como agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado, carreteras, transportes. Las prestaciones proporcionadas por el servicio pblico se pueden clasificar en los siguientes trminos: 21 a) Prestaciones de orden material, como distribucin de agua, de gas, de electricidad, de mercancas, de transportes de personas y conduccin de mercaderas, etc. b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crdito. el rgimen de seguros, el rgimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc. c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, como la enseanza, en todos sus grados y formas; la formacin esttica, la educacin fsica, etc. En estas prestaciones se condensan los propsitos del servicio pblico o sea su finalidad, su procedencia, sus caractersticas y su regulacin. El elemento esencial en las definiciones de servicio pblico que debe mantenerse inalterable, es la nocin del inters general, es decir, el inters social para atender una necesidad general y apremiante a cargo del poder pblico. El Estado erige un rgimen y una organizacin destinada a ese fin. Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficientemente la satisfaccin de una necesidad general, por negligencia, abandono, desinters o ineficacia, toma las providencias para asumir su atencin, ya sea estimulando la iniciativa privada, ya combinndose con ella en un mismo propsito, o sustituyendo a la propia accin particular. Es en particular este ltimo dato, el que distingue al servicio pblico de la empresa privada, o de cualquier otra forma de empresa. La satisfaccin de las necesidades pblicas de un pas se orientan hacia dos grandes nociones: El orden pblico y la utilidad pblica. El orden pblico es el orden indispensable para la convivencia, para mantener la paz social y el libre y seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utilidad pblica atiende a los arreglos sociales que son a la vez para la comodidad de los individuos y el mantenimiento del orden, en el sentido que la paz social est interesada en que estas comodidades sean puestas a disposicin de todos los individuos.ss Como la polica y los arreglos sociales tiles no pueden ser establecidos
20 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Bosch, ed. 1958, pg. 483 Y ss. 21 Bonnard resume los elementos del servicio pblico diciendo que son: personalidad, muebles e inmuebles y principios jurdicos. 22 Debe distinguirse el inters general del inters colectivo en los servicios pbliCOS. Vase Bielsa, ob. cit., pg. 477.

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O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los servicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de los servicios pblicos. El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene necesidades fsicas, tales como alimento, el vestido y la habitacin. Tambin tiene impulsos y ambiciones sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de xito, de estimacin, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son fuerzas poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su ver, buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera hospitalaria del mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organizacin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.

5.

EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO

Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en diversas leyes -el rgimen jurdico de los servicios pblicos-o Como hemos analizado esas leyes sealan sus caracteres fundamentales, que coinciden en algunos aspectos con su definicin doctrinal. A continuacin hemos de aludir a otros temas jurdicos relacionados con el servicio pblico.
El servicio pblico, en su creacin, modificacin, funcionamiento y extincin, est sometido a un rgimen especial de derecho pblico. Tal es el caso al que alude el artculo 65, prrafo primero de la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, que ordena: "Para los efectos de esta ley. servicio pblico es la actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales y reglamenta. rias vigentes ... "

El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su organizacin y funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son necesarios. Una decisin de la administracin pblica resuelve que una necesidad de carcter colectivo o de inters general, se convierta en servicio pblico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico que le es aplicable. Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son variadas en nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida directa o indirectamente por la administracin pblica; o en forma descentralizada en entes pblicos que asumen el servicio; o por medio de empresas de participacin estatal; y por los propios particulares en el rgimen de la concesin. Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en manos de los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades y prerrogativas del poder pblico, sin destruir sus propsitos comerciales e industriales y reconociendo el derecho de los usuarios. Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos comerciales o industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir, de derecho pblico y de derecho privado.

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Desde luego debemos precisar que el rgimen de cl~recho pblico, !~. plica una situacin exorbitante con respecto a los pavticulares. El serVICIO pblico debe ser legalmente dotado de medios excepcionales del derecho comn y gobernado por procedimientos de derecho pblico, como el poder de polica. La segunda parte del artculo 65 citado, agrega: "La dedar:cin de que una determinada actividad constituye servicio pblico entrana la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran para la prestacin del servicio." El Estado como poder que manda y da rdenes y en ejercicio de su soberana, dispone de medios poderosos para actuar a travs de sus rganos, los cuales estn delimitados por su competencia.P El poder sancionador del Estado, el rgimen de polica, el rgimen de los bienes de dominio pblico destinados a un servicio pblico (artculo 132 de la Constitucin y artculo 2, fraccin V de la Ley General de Bienes Nacionales; la expropiacin por causa de utilidad pblica (artculo 1 de la Ley Federal de Expropiacin); los contratos administrativos; el rgimen de control econmico y financiero; la tutela legal y patronato del servicio; los recursos administrativos; y la jurisdiccin contencioso administrativa (como en el caso de la Ley contencioso administrativa del Departamento del Distrit? Federal); permiten asegurar el debido funcionamiento de los servicios pblicos, federales o locales. 6.

LAS DOCTRINAS OBJETIVAS Y SUBJETIVAS DEL SERVICIO PBLICO

A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido moderno, las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea, l~ funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo rgimen ~e la monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitaran exclusivamente a la funcin judicial "tomando en cuenta que todo lo que se refera a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapaban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de 1641 se prohbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos administrativos. Estas ideas corresponden a la situacin de la monarqua. La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas Y judiciales de la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789 reconoce el principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecern siempre separadas de las funciones administrativas, y no podrn perturbar". El derecho moderno francs a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de agosto de 1790 y 16 Fructidor ao 11, a la dualidad de jurisdicciones.
23 Oyhanarte Julio, La expropiacin de los servicios pblicos. Ed. Perrot. BuenoS Aires, 1957, 1 vol., 102 pgs.

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Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nociones esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico, que sirvi para determinar los lmites de la jurisdiccin administrativa y la j urisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los tribunales judiciales el conocimiento de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nueva jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los de servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando interviene la clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo la presidencia del Ministro de Justicia, seala la importancia dada por los contemporneos a la cuestin debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del criterio autoridad-gestin."

Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a pro blemas particulares de la vida administrativa, que luego van a influir poderosamente en la doctrina y en la legislacin. Procedemos, por tanto, a anal izar el desarrollo de la nocin de servicio pblico, en medio de las vacilaciones e incertidumbres que la ha acompaado, que no han impedido la referencia a esta nocin en la Constitucin francesa de 191fi que reconoce: "Todo bien, toda empresa en la que la explotacin ha adquirido los caracteres de un servicio pblico nacional o un monopolio de hecho debe transformarse en propiedad de la colectividad." Importante este concepto de "servicio pblico nacional" quc el legislador reconoce en sus caracteres esencialesw En la actual Constitucin francesa de 1958 en el Ttulo V denominado: "De las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno", artculo 34, la ley fija las reglas referentes a: "La creacin de categoras de establecimientos pblicos"; y "las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de empresas del sector pblico al sector privado". M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teoras que tratan de caracterizar al servicio pblico: las teoras subjetivas y las teoras objetivas.v" El principal exponente de las teoras objetivas es Len Duguit que define el servicio pblico como: "Toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el curn24 Laferricre, Traite de la [urisdiction ad ministratiue et des recours contentiellx. 2\\ ed, 1896, pgs. 244, 492, ss. Francis-Paul Bnoit, Le droit administrative Francais, Dalloz, 1968, pg. 397.

25 El caso de Agnes Blanco en la sentencia de 8 <le febrero de 1873 del Tribunal de Conflictos en Francia, entrega al conocimiento de los Tribunales administrativos, importantes materias relacionadas con la nocin de servicio pblico, entre otras la indemnizacin por los perjuicios causados en la prestacin de servicios pblicos regulados por el derecho administrativo, Reuue Critique de legislation et de [urisprudence. 1934, pg. 540.

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plimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin y el desarrollo de la interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ella no puede ser realizada completamente sino por intervencin de la potestad gobernante." Para este ilustre autor y director de la escuela realista, la nocin de servicio pblico es de capital importancia, ya que sustituye al clsico concepto de soberana como fundamento del derecho pblico; y agrega: "El Estado no es como se ha pretendido hasta ahora una potencia que manda, una soberana. Es una cooperacin de servicios pblicos organizados por los gobernantes." De acuerdo con la crtica de J eze,26 Duguit 27 confunde el punto de vista sociolgico con el de la tcnica jurdica. Para Bonnard 28 los servicios pblicos son los rganos que forman la estructura misma del Estado. Los servicios pblicos tienen por objeto esencial el asegurar la realizacin de las intervenciones del Estado, el ejercicio de las atribuciones del Estado. Por lo que se refiere a las teoras subjetivas, otros autores han puesto su atencin en las modalidades de la organizacin y del funcionamiento del servicio, para fijar los caracteres del servicio pblico. Gastn Jeze, que puso de relieve la importancia del procedimiento administrativo, expresa:
"En mi opinin, es necesario investigar nicamente la intencin del gobernante, en lo que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son nicamente, exclusivamente servicios pblicos las necesidades de inters general que los gobernantes, en un pas dado, en una poca dada, han decidido, satisfacer por el procedimiento de servicio pblico,"

y agrega:
"Decir que en determinada hiptesis existe el serVICIO pblico, equivale a afirmar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos de Derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio, sin que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico."

y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos. Todo pas civilizado tiene servicios pblicos, para el regular funcionamiento de estos servicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales," 29
26 Gastn jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Buenos Aires, pg. 4. 27 Len Duguit, Las transiormariones del derecho pblico. 1913, pg. 52 Y la obra: Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pg. 43. 28 Roger Bonnard, ob. cit., pg. 43. 2[) Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pg. 4 Y T. 1, p;g. 1. Depalma ed. Buenos Aires.

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Para Louis Rolland, tomando la nocin de servicio pblico en su sentido ms amplio, es la empresa o institucin de inters general que, bajo la alta direccin de los gobernantes, est destinada a dar satisfaccin a las necesidades colectivas del pblico. As aparecen tres ideas en la definicin: 30 1. La idea de empresa: hay en todo servicio una administracin de personal, de material, de procedimientos jurdicos y tcnicos, que tienden a obtener un cierto resultado. Como indicamos antes, la idea de empresa no es un elemento indispensable en la nocin de servicio pblico. 2. La satisfaccin dada a las necesidades colectivas del jnblico: estas necesidades son mltiples, pero ellas se ligan todas a ideas bastante simples. Se desea que la existencia del grupo estatal del cual se forma parte sea mantenida y asegurada en contra de los peligros que la pueden amenazar. Se requiere que en este grupo se establezca un arreglo racional y que reinen el orden y la justicia. El servicio pblico es as, no solamente una empresa, sino una empresa de inters general. 3. La dependencia con respecto a los gobernantes: los gobiernos intervienen porque, de tal suerte, entienden satisfacer la obligacin que pesa sobre ellos de proveer, en la medida de lo necesario, al bien comn, ms o menos efectivamente.
M. Waline reduce su estudio del servicio pblico a cuatro puntos: 31 "1. El servicio pblico supone siempre una obra de inters pblico a realizar. "2. Es necesario que este fin sea perseguido por la iniciativa y bajo la autoridad de una persona de derecho pblico -falta de precisar el sentido de la palabra autoridad_ que no implica una direccin cotidiana, sino solamente un poder de organizacin general y de control. . "3. El servicio pblico supone una empresa que implique, por una parte, un nesgo financiero, y por la otra una organizacin pblica. A estas cuestiones no se puede responder de una manera absolutamente afirmativa, es aqu donde aparecen las variantes graves de la definicin. "~. El servicio pblico supone en revancha un rgimen de derecho pblico, la CUestIn que se plantea es la de saber si este rgimen debe ser considerado como un elemento de la definicin, o si no es ms que una consecuencia." Por su parte Georges Vedel nos dice: "La definicin clsica del servicio pblico comprenda un aspecto material: una actividad que tiene por objeto la satisfaccin de una necesidad de inters general, y un aspecto orgnico (o formal): el hacerse cargo de esta actividad por una persona pblica. Es este segundo aspecto el que (~a a la nocin una precisin relativa. Si nos hubiramos atenido al aspecto materal, todas las actividades que corresponden a necesidades colectivas legtimas, desde la panadera hasta la msica -hubieran sido servicios pblicos. Gracias al aspecto or!?nico (o formal) de la definicin, la nocin de servicio pblico no se aplica mas que a las actividades que asumen de una manera bastante directa las personas pblicas." 32

. En el estado actual del derecho administrativo la nocin de serVICIO pblico no es jurdica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el
Louis de droit administratij. 1947, pgs. 1-2. 8; GeorgesRolland, Precis9'administrati].1963, Pars, Dalloz,662. de France, 2' M. Waline, ob, cit., ed., Sirey, pg. :~ Vedel, Droit Presses Universitaires
30

pago 76.

ed., 1961,

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derecho pblico. Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la consideracin de esta teora, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.

7.

EL SERVICIO PBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento de la poblacin y la complejidad de las mltiples relaciones sociales, econmicas y jurdicas. Todo ello implica nuevas y ms complejas atribuciones de la administracin pblica, obligada a intervenir frente a las grandes necesidades sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en forma muy importante.
Garrido Falla 33 expresa: "En Jordana de Pozas, la actividad administrativa se escinde en actividad de polica, fomento y servicio pblico. En este sentido, servicio pblico tiene valor jurdico concreto, porque viene a definir un tipo de actividad administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa." As pues -agrega- la conclusin a que se llega es que antes de fijarnos en el problema de la criss del concepto de servicio pblico, hay que tener presente la indeterminacin tradicional del servicio pblico. Todas las consideraciones acerca de la crisis estn lastradas por esta indeterminacin que el concepto clsico de servicio pblico ha estado siempre sufriendo."

La actividad administrativa del Estado se comprende en los siguientes grupos que corresponden a nuestra legislacin: a) Actividad administrativa generala de gestin administrativa, llamada tambin de servicios administrativos. Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la competencia general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes y ordenar la realizacin de los actos jurdicos, tcnicos y materiales que tiendan al bienestar social. En estos casos la administracin pblica dirige el servicio, al personal administrativo y el rgimen financiero y econmico. Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios pblicos. El rgimen de polica y el fomento son la base de esta actividad. Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de Len Duguit que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado, expresada en estos trminos: "El Estado no es como se ha pretendido hasta ahora, una potencia que manda, una soberana: es una cooperacin de servicios pblicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta nocin es capital y alrededor de ella gravita todo el derecho pblico moderno." (Duguit, Trait Da. Consto 3;l ed. T. rr, pg. 59.)
33 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed., pg. 277. Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. IEP. Madrid, 1962, 1 V., 186 pgs. Pg. 114, 2' ed,

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b) Actividad administrativa que se cumple bajo la forma de servicio pblico. La mayor parte de los autores de derecho administrativo se orientan hacia un concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio pblico, limitado el campo de su aplicacin. Esta actividad es una parte de la accin administrativa, configurando los servicios pblicos de acuerdo con los requerimientos del inters general. La a~cin pblica que se organiza bajo la forma de servicio pblico queda subordmada a los propsitos del legislador.

8. Los SERVICIOS SOCIALES Una rama muy importante de los servICIOS de la actividad administrativa general, es la que se refiere a los servicios sociales, nocin que se caracteriza por su vaguedad e imprecisin, y sin mayor significacin jurdica.
Jean de Soto expresa: "Los autores tienen una concepcin ms o menos amplia de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a suministrar 'prestaciones sociales', con el fin de mejorar la situacin de personas desfavorecidas, con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las desigualdades de todo gnero." 34

Esta actividad se encomienda a la administracin pblica y a los propios particulares, en diversas formas, una de ellas corresponde a la asistencia privada. Se comprenden en este rubro los servicios de accin sanitaria y asistencial y la ayuda social en general. La nocin de servicio social se ha desarrollado en Francia por deterrninadas autores, aunque otros la impugnan. Representa, de todos modos, un esfuerzo para devolver a la nocin de servicio pblico, su importancia inicial.

9. LA NOCIN DE SERVICIO

PBLICO EN

LA LEGISLACIN MEXICANA

Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades las c.uale.s considera como "servicio pblico". Por consiguiente, para la deter~maCln de la naturaleza jurdica de servicio pblico, debemos atenernos estnctamente a nuestro derecho positivo. Nuestra Constitucin alude a los servicios pblicos, aunque en diversas acepciones, en los artculos 3, 27, fraccin VI, 73 fracciones XXV y XXIX, 123, apartado A, fraccin XXVIII y 132. La legislacin administrativa mexicana ha legislado sobre la nocin de servicio pblico: en unos casos con la expedicin de una Ley de servicios
34
8

Jean de Soto, ob, cit., pg. 443.

lB

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pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que se refiere a un tema especfico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc. El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en estos trminos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO pblico es la actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters pblico." La segunda parte del artculo 65 citado complementa la nocin: "La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. secuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin minio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieren prestacin del servicio." pblico En conde dopara la

De conformidad con la doctrina del servicio pblico antes expuesta, el artculo 66 de la Ley Orgnica ordena:
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del Consejo Consultivo; n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistentes: IIl. Para decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."

De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas actividades son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos puramente administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley establece en forma expresa. Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados pblicos; si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribunales federales en procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua o a la tutela administrativa.t" Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conservan en un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos casos no estamos en presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usua3" Interpretacin del artculo 60 del Cdigo Penal en relacin con el concepto de servicio pblico y el artculo 65 reformado de la ley del Seguro Social.

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rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son competentes, salvo disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza federal de un acto. El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto de servicio pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servicios pblicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y energa elctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospitales, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a artculos de primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama completa del servicio." Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General de Bienes Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Distrito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio pblico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio pblico de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de derechos de autor y otros. Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones que poco a poco se han eliminado. La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de noviembre de 1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio pblico." Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley General de Bienes Nacionales, que seala en el artculo 2':', fraccin V, que al precisar cules son los bienes de dominio pblico de la Federacin, alude a "los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico y los equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmuebles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin a servicios generales de la misma. Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal alude a "toda persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dictado diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" p. T. 93, pg. 1470; 1'. 95, pg. 1837; VI p. Informe pg. 153; V p. T. 38, pg. 1279; T. 46, pg. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion serpblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5 y 13 constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
VICIO

- -Revista 36

de la Escuela Nacional de [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre

1959, pg. 454 Y ss, Artculo denominado: "La teora del servicio pblico en el de-

recho mexicano:' Jos Castro Estrada.

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personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123, fraccin XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades sociales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es evidentemente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a los cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico... Notorio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio pblico, se incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de 1857, y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ellO de junio de 1898, mas cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de la Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin arriba apuntada."

La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislacin se han venido esforzando por elaborar un concepto orgnico de servicio pblico. Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades del poder pblico pueden llamarse propiamente servicios pblicos, tales como las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institucin y aplicar los criterios generales sobre servicio pblico. En el caso de los ejemplos sealados, debe hacerse esta reflexin: El crdito Pblico es un servicio pblico y como tal, debe ser organizado bajo un rgimen financiero. Estas instituciones son organismos econmicos al servicio del desarrollo general del pas. Una de las pocas leyes que definen al servicio pblico es el citado artculo 65 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
"En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servrcio tcnico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la administracin..." Sem. [ud. Fed. V p. T. XV, pg. 1252.

En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y reglamentaria, salvo los aspectos contractuales de la concesin de servicio pblico. 10.

CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS

Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se desarrolla en la forma de servicios pblicos, por lo cual hemos de distinguir dos grupos: a) Los servicios pblicos propiamente dichos, y b) Los de-

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ms servicios que presta la administracin, que an no revisten los caracteres del servicio pblico. Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al considerar dos grupos: a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo; y b) Los dems servicios que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carcter de autoridad.s? Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los servicios pblicos facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos, Telgrafos y otros.
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si partimos de la competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano: A) Servicios pblicos federales. B) Servicios pblicos de las entidades federativas. C) Servicios pblicos municipales. D) Servicios pblicos internacionales.

A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza se determina por las facultades de los rganos federales. El planteamiento de este problema es semejante a la determinacin de la competencia en determinadas materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros. El artculo 124 de la Constitucin establece que: "las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados". Determinada la competencia del rgano federal, puede crearse en una ley la organizacin de un servicio pblico. El art. 41, fraccin 1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, alude a los delitos federales. Los servicios pblicos federales pueden ser: 1. Exclusivos} con el carcter de monopolios como en el caso del artculo 27 constitucional en materia de petrleo, energa elctrica y los diversos casos que seala el artculo 28 de la propia Constitucin, correos, telgrafos, banco nico de emisin. 2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia federal, el Estado puede organizar los servicios, atendindolos directamente o concesionndolos a los particulares. Los servicios de radiodifusin, telfonos, se manejan por los particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones. En los servicios pblicos en manos de particulares stos se rigen en sus relaciones privadas por el derecho comn, pero el servicio pblico se gobierna por principios de orden pblico.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pg. 31 Y SS., distingue entre los servicios que implican una gestin pblica, y los servicios pblicos de gestin privada. El uso de procedimientos de derecho pblico es bsico en el primer grupo.

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3. Concurrentes con las dems entidades. Hay determinadas materias que no son de la exclusiva competencia federal, y pueden ser atendidas por las autoridades federales, locales y municipales: educacin pblica, turismo, salubridad, caminos, etc. B) El propio artculo 124 de la Constitucin reserva a las autoridades locales las materias que no sean federales. Las constituciones de los Estados regulan stas, y forman la competencia de los servicios pblicos locales, que deben ser regulados por leyes que expidan las Legislaturas de los Estados. C) Los servicios pblicos municipales, son aquellas organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad, o de una circunscripcin territorial, como saneamiento, agua potable. alumbrado, polica, transportes, jardines, cementerios, diversiones pblicas. Municipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los particulares.s" D) Los servicios internacionales son creados por la accin de la organizacin de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas las naciones. Los servicios pblicos internacionales crean organizaciones que se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios, educativos, asistenciales, econmicos y otros. Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio pblico de acuerdo con su importancia, el rgano que lo realiza, los modos de prestacin, etc. Otra clasificacin a la que aludimos es la que considera a los servicios pblicos propios y a los servicios pblicos impropios o servicios pblicos manejados por particulares. Los servicios pblicos han sido clasificados en propios e impropios. (De Valles.) Aunque esta clasificacin ha sido objeto de algunas crticas, al no ser unnimemente aceptados por la doctrina, ella es til para fijar el campo de accin que corresponde a la administracin pblica y a los particulares.f"
38 Desde mediados del siglo XIX se habla con frecuencia en Mxico del rgimen de los servicios pblicos. Fueron notables las primeras obras de derecho administrativo espaol y francs que llegaron al pas y que desde luego influyeron en la creacin de algunas de nuestras instituciones administrativas. Puede mencionarse entre las obras mexicanas la obra de don Teodosio Lares,' en la cual se sealaba la importancia de la nueva disciplina. Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Mexicano, 1852, Mxico. Imprenta de Ignacio Cumplido. 1 v., 407 pgs. Pg. 11. "Nosotros, siguiendo los principios del Adolphe infundiremos en estas lecciones la doctrina de la ciencia del Derecho Administrativo, bajo las dos fases de competencia y jurisdiccin." 39 Rafael Bielsa, Derecho administrativo. T. 1, pg. 439. "Por lo dems los servicios pblicos propios deben distinguirse de los impropios, esta diferencia tiene importancia como lo demuestran las nociones siguientes: 1) Servicios pblicos propios son los que presta o debe prestar el Estado directamente o por concesionario. 2) Servicios pblicos impropios son aquellos que tienen de comn con los propios el satisfacer en forma ms o menos continua necesidades colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni los concede, sino que tan s610 los reglamenta. Entre estos servicios estn no pocos de ellos llamados de inters pblico o de necesidad pblica. Carlos Carda Oviedo, 7~ ed. T. 1, pg. 315.

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a) El servicio pblico propio.

Los servicios pblicos propios son los servICIOS prestados directamente por la administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de transportes elctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y otros. El artculo 36, fracciones III a IX, de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone: El Departamento del Distrito Federal tendr las siguientes atribuciones:
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con base en las disposiciones de esta y otras leyes relativas. IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser prestado por s o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, o con los particulares, o bien, si deben concesionarse; V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico; VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos; VIL Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia estipulado en las concesiones; VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico en los trminos que seale esta ley; IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de servicios pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la administracin de la empresa respectiva.

De conformidad con el artculo antes citado, la ley considera diversas formas de prestar un servicio pblico, en particular la clasificacin que meno ciona la fraccin IV del precepto citado.
b) El servicio pblico impropio, llamado tambin servicio reglamentado o virtual.

El serVICIO pblico impropio satisface una necesidad de inters general y a la actividad privada, regulada por leyes y reglamentos de polICIa, como el servicio de farmacias, panaderas, lecheras, carniceras, supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros" y otros. La intervencin de la administracin pblica se justifica por el mdudable inters pblico que ellas prestan.s? Propiamente estas actividades sometidas por la administracin a medio d~s ~e orden, salubridad, tarifas, precios, ete., no constituyen un servicio publIco, aunque satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por la propia administracin o en concurrencia por los
c?~responde

jess Gonzlez Prez, Apertura y traslado de [armacias. Madrid, 1966. R. Entrena Cuesta, El servicio de taxis. Rev. Estudios Polticos, Madrid, mimo 27, septiembre-diciembre 1958, pago 29. E.. Carda de Enterria, El servicio pblico de transportes urbanos. Rev. Ad. Pb. IEP, MadrId, nm. 10, enero-abril, 1953, pago 53.
40

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particulares, como en el caso de las tiendas, panaderas, lecheras y dems servicios de la CONASUPO (Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. o. F' J 1-IV-1965) .41 Por ello y a pesar de las objeciones que se le han hecho, no tenemos inconveniente en seguir empleando esta ltima denominacin de servicios pblicos impropios a esas actividades, para fijar su rgimen legal. o reglamentario y su significacin administrativa. Sern relaciones subordmadas al derecho privado, cuando se manifiestan entre particulares y pblicas en sus relaciones con la administracin. Vase a este respecto la Ley de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. 11. DIVERSOS
MODOS

DE PRESTAR LOS SERVICIOS PBLICOS

No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los serViCIOS pblicos, porque stos se han venido desarrollando, no al impulso de una teora, o de un sistema, sino ante el reclamo de las mismas necesidades pblicas. Son ellas las que imponen al Estado la obligacin de atenderlas, de una manera eficiente y continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta. Los modos ms frecuentes de ejercer los servicios pblicos son los siguientes: a) Administracin directa, como el servicio de agua potable, saneamiento, etctera, en la ciudad de Mxico.s? b) Arrendamiento y administracin o gestin interesada, como algunos puentes internacionales. e) Concesin de servicios pblicos. Ley de Vas Generales de Comunicacin: Radio, Televisin, Telfonos, etc. d) Descentralizacin por servicio. Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad.
4i Pasajeros, Transporte de (servicios pblicos). El servicio de transporte de pasajeros en automvil de alquiler encaja dentro de la conecta interpretacin doctrinal de servicio pblico, ya que rene los siguientes requisitos: inters por el establecimiento, q!;ulacin y control del citado servicio: que conforme a esos preceptos legales, se est previniendo; que slo mediante la intervencin dcl Estado pueden garantizarse al pblico las mximas condiciones posibles de eficiencia, seguridad, orden, regularidad Y economa en el ejercicio de la actividad de los particulares empresarios del mencionado servicio; y finalmente, que slo mediante autorizacin expresa del propio Estado, puede ser desempeada la actividad de que se trata; por lo cual debe estimarse que el aludido servicio de transporte de pasajeros en automviles de alquiler, queda definido, sin gnero de duda como caso tpico de actividades que constituyen, tal clase de servicio pblico encomendado a particulares segn las disposiciones de las leyes en cuanto a requisitos que stos deban cumplir y en cuanto a condiciones a las que deba someterse la autoridad para el otorgamiento de autorizacin y permisos; en el concepto de que por lo que atae a la empresa particular que se dedique a tal actividad, sta se desemperlar, una vez autorizada, de acuerdo con sus peculiares reglas tcnicas y cientificas y de acuerdo con las normas jurdicas que de manera general regulan la actividad correspondiente. Tomo liS, pg. SOl. Sem. Iud, Fed. 42 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Ed. Bosch. Barcelona, 1955, pgs. 499 y 515.

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e) Empresas de economa mixta o empresas privadas de inters pblico, como la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., Altos Hornos <le Mxico, S. A. f) Servicios subvencionados o servicios pblicos personificados. g) Otras formas de manejo de servicios pblicos en instituciones pbliGiS, o privadas o mixtas: Estacionamiento de vehculos, fideicomisos, fondos, etctera. Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera. Se pueden distinguir varias categoras, segn que la gestin del servicio est asegurada por una institucin pblica, o est confiada a un particular.v' a) En la administracin pblica directa, el servicio no tiene individualidad, por ello, la gestin del servicio queda confiada, dentro del rgimen legal, a la administracin utilizando su propia organizacin y recursos. A este caso corresponden dos modos clsicos de gestin: 44 1. La denominada administracin directa -la rgie de los franceses provista de patrimonio propio y autonoma. 2. El establecimiento pblico, en el marco de la teora francesa, y recientemente otras formas de descentralizacin administrativa, que adoptan en nuestra legislacin diversas denominaciones, como estudiaremos en captulos ms adelante. b) El arriendo y la administracin interesada -rgie interesada-s, cede a empresas privadas el ejercicio del servicio de carcter econmico, bajo las condiciones que la misma administracin fija, que pueden ser el pago de una determinada cantidad o la participacin en los ingresos de la empresa. pero sin soportar las prdidas. En la administracin interesada, la administracin nombra un gestor del servicio al que se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra participacin de ndole econmica. En ambos casos la situacin especial de manejo del servicio, no hace eludir la responsabilidad de la administracin. (lue est obligada al mantenimiento y vigilancia del servicio. e] En la concesin de servicio pblico, la administracin concede o establece un derecho a favor de un particular concesionario para que maneje un servicio a su cargo, por un plazo determinado y bajo condiciones precisas, ~le naturaleza contractual y reglamentaria. entre otras las de obtener ventaras econmicas que lo remuneren de su inversin. La instalacin y explot~c~n del servicio se regula principalmente por el inters pblico del serVIno y accesoriamente por el inters particular del concesionario. d! En la descentralizacin por servicio, el rgimen que se establece es el rnrsrnn que le ha asignado la doctrina francesa. y al cual aludimos ex ten:"lmente al tratar de las formas de organizacin administrativa.t"
43 Como en el caso de la lcv de Administracin Pblica y otras formas directas de ~jccucin de las leyes relativas a 'los servicios pblicos. 44 Waline, ob . cit . pg. 667. 4" En "la rege" el servicio est administrado por agentes pblicos con cargo a la administracin. La regie se llama simple cuando los agentes reciben un salario por da o. por mes. Se llama regie interesada, cuando ellos son remunerados, con las cuotas proporCIonadas o ingresos generales.

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El Estado por medio de una ley crea un rgimen jurdico apropiado para el servicio pblico, le asigna una personalidad ,jurdica, un patrimonio propio, y un rgimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se maneja en forma autnoma, y el Estado slo se reserva determinadas facultades respecto de los rganos superiores del servicio y del poder de vigilancil o fiscalizacin, que mantengan la regularidad del servicio.!" e) En las empresas de economa mixta, persona juridica pblica y privada, los particulares manejan el servicio bajo normas de derecho privado, con una intervencin del poder pblico que vara en las diversas legislaciones. En el derecho administrativo mexicano, slo se consideran empresas de economa mixta aquellas en las que el Estado se reserva la direccin de las empresas, como accionista mayoritario, por aportacin de capital en acciones preferentes y en otros casos, en que se da ingerencia importante a la administracin.s? f) Existen servicios pblicos} obra de la iniciativa privada, que no son manejados por el Estado} sino por los particulares que aportan su patrimonio, pero que no tienen capacidad econmica para su manejo, ya sea por insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos generales no permiten un manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa de determinados privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones, subsidios, exenciones de impuestos y otros beneficios. g) Existen otras formas mixtas ele atencin de un servicio pblico, en las que el Estado se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar de inmediato la rescisin de una concesin si los concesionarios no atienden debidamente el servicio. En otros casos, son acontecimientos graves los que obligan al Estado a asumir directamente el manejo del servicio.t"
46 "Servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros. Sem, [ud, Fed., 6' cd., 211 Sala. T. 9, pg. 82. 47 La empresa de economa mixta es una sociedad annima cuyas acciones pertenecen por partes a los capitalistas privados por un lado, y a personas pblicas que se encuentran por este hecho asociadas a su gestin. Jean Rivero, ob. cit., 2~ ed. 1962, pg. 423. -15 "Conviene determinar cul es el concepto jurdico de una empresa concesionaria, de un servicio pblico y corno consecuencia cul es la nocin correcta de servicio pblico. La concesin de servicio pblico es "el acto por el cual un particular se compromete a asegurar, a sus expensas, riesgos y peligros, el funcionamiento de un servicio pblico mediante una remuneracin que consiste normalmente en los beneficios que l derivar de la explotacin del servicio, generalmente de las taxas que queda autorizado para percibir de los usuarios del servicio." Blondcau, La concession de seruice publique, pg. 54. A su vez el servicio pblico es una organizacin que suple la insuficiencia de la Iniciativa privada por el empleo eventual de prerrogativas de poder pblico para asegurar la satisfaccin regular y continua de una necesidad colectiva. PhiJippe Cante, Bssai d'une Theorie d'ensemble de la concession de. seroice publique, pg. 2. Es de tal naturaleza que no puede ser realizado completamente sin la intervencin de la fuerza gubernamental. (Len Duguit, Droit Constitutionnel, n, pg. 61.) No hay pues servicio pblico ni por tanto concesin de servicio pblico por el solo hecho de que determinada empresa tome a su cargo como parece que sostiene la autoridad demandada, una obra de inters colectivo o que afecta a un grupo ms o menos numeroso de personas. Se requiere

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12.

SERVICIOS Pt'IBLICOS COMERCIALES y

SERVICIOS PBLICOS INDUSTRIALES

Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso, como una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado, el cual se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados a la iniciativa privada. En nuestros das se observa una intensa actividad industrial y econmica del Estado organizada, principalmente, bajo la forma de servicio pblico. El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo y por las intervenciones pblicas que cada da se desarrollan ms, ante los numerosos campos econmicos que la iniciativa privada abandona, se declara insuficiente, o se le excluye ante los inevitables apremios o presiones de los factores reales de poder de la Nacin.w Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos, los que han obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e industriales reclamadas por el apremiante inters general. Los particulares tienen limitaciones econmicas para la produccin en escala ascendente y para la movilizacin de grandes volmenes de materias primas o de artculos de primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas econmicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, que oblig a una transformacin de algunas industrias privadas. en fbricas de armamentos. Las mismas actividades privadas agrcolas, comerciales e industriales, se vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de la nacin como la empresa del valle de Tennesee.

No hay inconveniente en aplicar la teora del serVICIO pblico en aquellas actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares. Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los serque se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le h.ace en concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una dcJeg-aCJn por parte del Estado de una actividad que l podra tomar directamente a su cuidado para la satisfaccin de una necesidad colectiva y en la que podra empicar procedimientos de derecho pblico." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando una asociacin de productores acte con una autorizacin del Estado, se estar frente a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no puede hab.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serv(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646. . 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de 1970.. Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica. Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Revista de administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.

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VICIOS

pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comerciales, como acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs. En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionalizadas y en numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso de la produccin, aparece la idea del servicio pblico industrial y comercial. Petrleo, electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una marcha que si bien puede detenerse momentneamente al impulso de un retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su marcha cuando las condiciones sean propicias. En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han agudizado. El Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el mercado en ciertos artculos de primera necesidad. En materia de combustibles, Petrleos Mexicanos ha sido reorganizado, crendose un monopolio constitucional, tanto para la exploracin como la explotacin y dems actividades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica." En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacionales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mantener tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo. 51 La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legislacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencionismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado, frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesidades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del Estado.
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado encaminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimiento de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere, Droit Administratif. T. I, 4~ ed. 1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Madrid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad. T. l, pg. 343, 7~ ed. y Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. Madrid, I. Est. Pols.

Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un organismo pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa poblacin que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. O. F. del lQ de abril de 1965. En el ramo de correo se han aprovechado las experiencias de esta actividad, principalmente en los Estados Unidos, en los que se mueven millones de piezas postales por procedimientos mecnicos, que implican un costo relativamente bajo en el servicio. La Unin Postal Universal, se esfuerza por divulgar entre todos los pases los nuevos principios y tcnicas del servicio pblico postal.
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el espectculo paradjico de un pas con una enorme produccin de algodn, que no puede colocarse debidamente en los mercados internacionales, mientras nuestra gente no tiene qu ponerse. No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de servicios pblicos comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circunstancias o necesidades sociales, no para competir con las empresas particulares, sino para subsanar los desmanes de stas o que excedan de sus POSIbilidades econmicas, o ante un reclamo imperioso del inters general. 5 :] En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pblicos comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho pblico y de derecho privado. An en los organismos descentralizados, se permite en algunos casos, la aplicacin del derecho privado en las relaciones de la Institucin con los particulares. El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con su tradicional rgimen econmico y financiero que personifica una actividad semejante para la administracin. Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el manejo de estas empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a su mejor funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado como una colaboracin transitoria.P No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad comercial e industrial, por el contrario, ser una arma poderosa en manos del Estado para frenar el espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que estos servicios comerciales o industriales deben manejarse con entera independencia de las empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de: comercio, y tienen la calidad de comerciantes, son nociones que deben precisarse en nuestra Iegislacin.s-

13.

LA MODIFICACIN Y SUPRESIN DEL SERVICIO PBLICO

La creacin de un servicio pblico no debe implicar un ataqu; a la~ lil~er tades fundamentales. El servicio pblico debe ser creado por VIa legislativa
52 Ley de cooperacin de agua potable de los municipios. D. O. F. del 29 de dicIembre de 1957. 53 Vase en este sentido el artculo 2 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera. M Paul Duez y Guv Debeyre, Trait de droit ndministratii, DaIloz, 1952, pg. 540. Andr de Laubader~ Traite elementaire de droit administrati]. Lib. Gral. de drot et jurisp. Pars, 1957, pgs: 590-592. Marcel ]., "Les aspects fondamentaux de la discipline des usages de l'enseignement public". La Revue administratiue, Julio-agosto, 1958, nm. 64. Marcel Waline, ob. cit., 9q. ed., pg. 779. . Jean Louis de Corail, La crise de la notion juridique de senuce publique en droit administrati! irancais. Pars. Lib. Gral. de droit et Jurisp. 1954. Sabino Alvarez Gendin, El Servicio Pblico. I. E. PoI. 1944, pg. 2Il Y ss,

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y en ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de disposiciones legales. El servicio pblico exclusivo se diferencia del servicio pblico concurrente, en que aqul implica un monopolio por parte del Estado, que debe estar apoyado legalmente, o en otros trminos, ya sea estableciendo el servicio ~n forma directa u otorgando facultades discrecionales para crearlos en materia administrativa. Tal es el caso de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es competente para crear un servicio, tambin tiene competencia para modificarlo o suprimirlo. En estos casos es necesario tomar en consideracin el rgimen jurdico al cual est sometido el propio servicio. En los casos no previstos habr que atenerse a los trminos de la concesin, en la concesin de servicio pblico; o las facultades discrecionales en los dems casos. En los casos de concesin de servicios pblicos, es necesario tomar en cuenta la situacin reglamentaria y la situacin contractual de la concesin, para ajustar una decisin a sus trminos.w En las clusulas contractuales de una concesin de servicio pblico deben indicarse los casos en que el servicio pblico puede suprimirse o transformarse. En caso de que no exista esta disposicin, existiendo una causa superveniente de inters pblico, por la cual se considera indispensable la supresin del servicio, el acto puede rcvocarse, cubriendo a los concesionarios los perjuicios que se ocasionen.P'' Vase sobre el particular el artculo 72, fracciones Il y IV de la Ley 01'gnica del Departamento del Distrito Federal. En nuestro rgimen jurdico el Legislador puede crear un servicio pblico en dos formas: a) Por medio de una ley que especficamente 10 regule; y b) Por medio de una ley que autorice a la autoridad administrativa para crearlos, como en el caso de los preceptos citados de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, y en las leyes orgnicas de los municipios. A ESTOS CASOS SE LES DENOMINA GENRICAMENTE LA MUNICIPALIZACIN \lE LOS SERVICIOS. Caso diverso al de la nacionalizacin de servicios en las que el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo rgimen juddico a la actividad privada.

E]ECl:TORIAS DE LA SEXTA POCA

Tomo 9, pg. 82, 2~ sala, servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros. Tomo 13, pg. 48. Pleno. Servicios pblicos federales competencia en casos de delitos contra empresas de servicios pblicos.
55 E. Garda de EnterrIa, "Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los servicios pblicos." Reo, Ad. Pb, I. E. PoI. Madrid, nm. 12, septiembre-diciembre, 1953, p;g. 129. . 56 La ley g~n:ral ~c Bienes Nacionales dispone en el art/culo 3, fraccin IV, que son bienes de dominio privado: Los que hayan formado parte de corporaciones u organismos de carcter federal que se extingan. D. O. F. del 30 de enero de 1961.

DERECHO ADi\llNISTRATIVO

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Tomo 21, pg. 142, l~ sala. Peculado, qu debe entenderse por servicio pblico. Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos. Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33, pg. 48 1'1. Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. 2~ S. Servicio pblico de autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10, 2~ S. Tomo 52, pig. 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los servicios pblicos. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una llueva recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la Federacin, 14 volmenes, Mxico, 1975." Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28. Servicio Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itinerario fijo en el Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251. Servicio Pblico. Vas Generales de comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI, p;ig. 90S. Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI. ltima jurisprudencia, 1975. Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S. Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3 I 9. Servicio Pblico. Transporte de pasa jeras en automviles de alquiler sin innerario fijo en el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es violatorio de los articulas 4 y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.

SEGUNDA PARTE

NOCIONES GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

TTULO SEGUNDO

CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CAPTULO 1

EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO


l. El Derecho administrativo como expresin jurdica de la {uncin administrativa.-2. Definicin del Derecho administrativo.e-S. Diversos criterios doctrinales para apoyar su concepto.-4. Materias que comprende el Derecho administrativo.-5. La autonoma del Derecho administrativo.-6. El Derecho administrativo anglo-sajn.-7. El Derecho administrativo sovitico.-8. El Derecho administrativo en otros Estados.

l. EL

DERECHO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVA

COMO

EXPRESIN

JURDICA

DE

LA

}'UNCIN

El Supremo Poder de la Federacin de acuerdo con el artculo 49 de la Constitucin, se manifiesta para su ejercicio en tres poderes: Legislativo. Ejecutivo y Judicial. A cada uno de estos Poderes corresponde -en principio-e, una funcin especfica: la Legislativa o tarea de hacer las leyes; la Ejecutiva encargada de aplicar la legislacin administrativa; y la Judicial que tiene por misin declarar el Derecho en los casos controvertidos. . ~os ocuparemos a continuacin del Poder Ejecutivo, a quien nuestra ConstltUCln asigna una amplia labor. artculos 80 a 93 de la misma y del Derecho a(~ministrativo como conjunto de normas que regulan su estructura, funcionamIento y sus relaciones con los particulares y con los entes pblicos. Desde sus formas ms rudimentarias hasta las complejas instituciones modernas, la Administracin Pblica, como rgano del Poder Ejecutivo -se nos o~rece como la organizacin a la que se le encomienda la realizacin de actiVidades hacia fines colectivos que se derivan de la vida real, bajo principios de coordinacin y subordinacin. . El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho
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de la Administracin pblica y en forma m.is extensa como el Derecho del Poder Ejecutivo, sin que asimilemos la funcin administrativa a la funcin ejecutiva, que aparece como ms amplia en nuestro orden constitucional, al comprender el ejercicio de otras funciones. En la teora alemana el Derecho administrativo determina la forma jurdica como la funcin administrativa se revela en el Estado. Existen un conjunto de principios jurdicos encaminados a regular la actividad del Estado que tiene a su cargo la ejecucin de la ley. El derecho administrativo regula a la funcin administrativa. Analizando este concepto decimos que el derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, que determina la organizacin y funcionamiento de la Administracin pblica, tanto centralizada, como paraestata/.l Como esta definicin es estrictamente formal, aludiremos a su concepto material diciendo que: el derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, que se propone la realizacin de actos subjetivos, creadores de situaciones jurdicas concretas o particulares. En su concepto ms general y objetivo, es el derecho que regula la actividad del Estado al realizar la funcin administrativa, cualquiera que sea el rgano que la desarrolla. "Sin la existencia de la administracin pblica y sin su permanente actividad, el derecho administrativo no se presentara como problema jurdico." (Fiorini, ob. cit., T. 1, pg. 5.) Estamos en presencia de una de las ramas ms recientes del Derecho, que inicia su franco e incontenible desarrollo desde principios del siglo pasado al acentuarse la intervencin del Estado, asumir la atencin de los servicios pblicos y otras actividades generales.> La aparicin del Estado de Derecho regula la accin administrativa bajo el orden jurdico de un pas, cuya trama adquiere una complejidad siempre creciente ante la explosin demogrfica, el constante intervencionismo de Estado, el choque de tendencias contradictorias y la persistente sustitucin de la actividad privada por la actividad pblica. La administracin pblica es un elemento imprescindible de la vida social, en todos los tiempos. Jellinek afirm: "Que el Estado podra existir sin leyes, ni jueces, pero no sin policas y serviciosadministrativos," (L'Etat moderne el son droit, T. Ll, pg. 320.) Aunque desde la antigedad existieron instituciones administrativas y cons1 Aunque el derecho macin reciente y an en antiguas y se enlazan con primitivas -en Roma en' polica, los mercados, los

administrativo, comparado con el derecho privado, es de forproceso de desarrollo, las instituciones administrativas son muy la atencin de las necesidades sociales. En las formas polticas particular-e, nos encontramos con reglas para los impuestos, la acueductos, el comercio, el ejrcito, la administracin y otras

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Maurice Hauriou, ob. cit., pg. 10. Fernando Garrido Falla, "Sobre el derecho administrativo y sus ideas cardinales". Rev. Adm. Pub., Madrid, nm. 7, pg. 11. Juan Gascn Hernndez, "Evolucin y panorama del derecho administrativo", Reu. E. P. Madrid, nm. 7, enero-abril, 1952, pg. 11.

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titucionales, el derecho administrativo adquiere mtodo, unidad e impulso poco despus de la Revolucin francesa, no como una garanta para el individuo, sino como una tendencia para subordinar al Derecho a la administracin pblica. El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean a las instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero tambin se integra con los principios, teoras y conclusiones de la doctrina administrativa, que inspira, funda y explica la naturaleza jurdica de la legislacin administrativa, su organizacin y las decisiones de la administracin pblica. En nuestros das estas normas se circunscriben en principio, al derecho pblico interno, aunque trascienden al derecho pblico externo en una nueva disciplina jurdica: el derecho administrativo internacional que es una rama del Derecho Internacional pblico. Son los organismos internacionales los que tienen su propia funcin administrativa y forman un cuerpo de conocimientos en proceso de desarrollo. La accin eficaz de la Organizacin de las N aciones Unidas se extiende a mayores campos del derecho administrativo, surgiendo principios que regulan a los organismos internacionales y a las nuevas modalidades de las relaciones -de diferente naturaleza- entre los pases. La UNESCO en material cultural; el Consejo Econmico y Social en actividades econmicas, demogrficas, incluso sobre los propios servicios pblicos, comprenden esos nuevos aspectos de un derecho en formacin. El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos, y en mucho menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administrativos. El propsito de respetar el principio de la divisin de poderes ha obligado al Constituyente a permitir que un poder, por excepcin, realice actos que corresponden a otro. Lo contrario implicara intromisiones indebidas de los poderes entre s, que por otra parte no se justifican." El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable transformacin de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra rama del Derecho tiene la proyeccin del derecho administrativo, que una vez creado, prolifera en mltiples ramas, que forman en la actualidad conocimientos jurdico-administrativos unitarios, en proceso de independencia del tronco original, formando ramas especializadas del derecho pblico. El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abandonar toda relacin con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones
3 "La expresin 'derecho administrativo', adjetivacin de lo jurdico por la Administracin, evoca dos ideas: la de derecho y la de administrar. Detenindose en lo que esta contemplacin superficial revela, pudiera inferirse que se trata de una rama de lo jurdico que rige la actividad administrativa, toda actividad de administracin. No es ello exacto. El derecho administrativo no es ordenamiento que abarque cualquier actividad a la que convenga el predicado administracin: se refiere, exclusivamente. a un CSO particular del administrar, a la Administracin pblica. El derecho administrativo es el derecho de la funcin estatal, administrativa. Con lo dicho, sin embargo, no se ha enunciado el concepto de derecho administrativo: contra lo que pudiera parecer, no se ha aprehendido la esencia de esta rama del derecho." Manuel Ballv, Enciclop. Esp. T. 1, pg. 56.

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a los problemas administrativos, integrando doctrinas jurdicas y cuerpos de leyes administrativas, que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.' A diferencia del derecho administrativo francs, que es jurisprudencial, nuestro derecho administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre tienen una fuerza determinante en esta rama del Derecho. Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado para determinar la naturaleza del derecho administrativo. "AlU donde hay Estado hay administracin y all donde hay administracin hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que haya Ciencia del Derecho, tambin habr una Ciencia del Derecho administrativo." 4
Garda de Enterria y Fernndez (ob, cit., pg. 31) reconocen la existencia de dos clases de derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios. "Un Derecho general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos. ste es el caso, por ejemplo, del Derecho Civil. Hay otros Derechos, en cambio, que slo regulan las relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o especficos, sustrayndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho comn" y agregan: Pues bien, algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no es ni el Derecho propio de unos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una funcin, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la reg-ulacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones pblicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho comn."

Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de "una abigarrada multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas hasta un derecho cada da ms armnico, definido, e indispensable para la vida social y tan finamente pensado como el cdigo civil" segn la certera expresin de Walter Jellinek.

2.

DEFINICIN DEL DERECHO ADMlNISTRATIVO 5

Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo: El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, costituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las rrormas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la organizacin, [uncia" Buttgenbach, Principes, Bruxelles, 1954. Jos Gascn y Marin, Tratado de derecho administratiuo, T. I. pg. 44 SS., 13' ed., Madrid, 1956. Clasifica las diversas definiciones del derecho administrativo en los sig.uientes grupos: Primer grupo: criterio legalista; Segundo grupo: criterio del poder ejecutrvo: Tercer grupo: derecho referente a la formacin, conservacin y perfeccionamiento del organismo del Estado; Cuarto grupo: la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines; Quinto grupo: la actividad del Estado y de otras entidades que realizan fines pblicos; Sexto grupo: derecho referente a los servicios pblicos; Sptimo grupo: Relaciones entre la administracin y los ciudadanos." Georges Langrod, "Tratado de Ciencia Administrativa". Escuela Nacional de Administracin Pblica, 1973, Madrid, pg. 135.

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namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los servicios pblicos y dems actividades estatales. Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin extensiva-e, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que son el trabajo de la experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la jurisprud~uciasustentan al Derecho administrativo. La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin Pblica, como en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su propia tradicin jurdica y manera de ser. Principios iguales tienen una evolucin diferente en otros pases, aunque se observa una cierta tendencia a la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo universal podra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son un factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores nacionales y extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho administrativo comparado, con resultados positivos, ya que sus principios pueden ser aprovechados e incorporados a la legislacin nacional. Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina cientfica, una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Administracin o Ciencias administrativas, que estn en constante y necesaria evolucin. El mtodo, la terminologa, los diversos regmenes administrativos de personas, cosas e instituciones, sealan grandes discrepancias, que son superadas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin general. En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos imprescindible, o sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a l corresponde 'la organizacin, competencia y procedimientos administrativos. En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del Derecho positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto la organizacin y la materia administrativa. Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el Estado y los particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del derecho administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la amplitud moderna de su contenido.
Fleiner (Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, 1933, pg. 7) nos ofrece un criterio eliminador, en estos trminos: "La administracin Pblica es toda la actividad que el Estado o cualquier otra corporacin de derecho pblico desarrolle, en su propio orden jurdico, para alcanzar sus fines especiales, y no pertenezca a la esfera de la legislacin ni de la administracin de justicia."

VICIOS

. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los dems serque no tienen este carcter, que forman la finalidad esencial de nuestro Derecho. En resumen, el derecho administrativo aparece como los medios esenciales

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para el ejercicio de la funcin administrativa, que tienen por finalidad "proveer con medidas concretas a la satisfaccin de las necesidades, que son aquellas que el inters pblico requiere". (Cyer Cambier, Droit administratii. Ed. Larcier. Bruxelles, 1968, pg. 8.)
3.
DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO

Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en las cuales se combinan los temas relativos a la organizacin administrativa, la actividad administrativa, los medios de acceso de la administracin pblica y el control jurisdiccional de la administracin. Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra defincin de derecho administrativo y sealar su continuada evolucin. a) El profesor Sabino Alvarez Gendn, define el derecho administrativo diciendo: " ... que es la ciencia jurdica que estudia los principios que inspiran y las normas que regulan la organizacin, las funciones y la jurisdiccin administrativa, comprendiendo en lo ltimo, las garantas contenciosoadministrativas." 6 En esta definicin destacan varios elementos: a) Desde luego, la importancia de la ciencia jurdica en el estudio del derecho administrativo: b) El criterio formal que toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa, y e) En tercer lugar, la materia que forma parte del derecho procesaladministrativo. b) El derecho francs tradicional ofrece un criterio muy amplio del derecho administrativo. Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho administrativo de las escuelas tradicionales o clsicas, para examinar las que han mantenido la importancia exclusiva del servicio pblico.
Para Len Duguit 7 el derecho administrativo es el conjunto de regias que determinan la organizacin de los seroicios pblicos. Otro representante de la escuela realista es Bonnard que define el derecho administrativo, corno: la parte del derecho pblico interno que tiene por objeto preuer y regular las interoenciones administratioas del Estado, o sean las intervenciones realizadas por medio de la funcin administrativa y a5egurada por los seroicios pblicos administrativos. Rolland que se sita actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho administrativo es el Conjunto de reglas relativas 4 la organizacin y al funcionamiento de los servicios tnblicos y a las relaciones de stos con los particulares. Gastn Jeze, 8 afirm que "el servicio pblico constituye la piedra angular del derecho administrativo francs y sirve de nico molde a todas las instituciones del derecho pblico". Define al derecho administrativo "como el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos".
Agustn A. Gordillo, Introduccin, 2~ OO., pg. 227. Len Duguit, Manuel de droit constitutionel, 1918. Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. Ed. Reus, 1928, pg. 29.
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e) En el derecho administrativo francs actual nos encontramos con nuevos elementos de derecho administrativo.
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo puede ser definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto de estudio y de enseanza, y en tanto que cuerpo de regios jurdicas. El derecho administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurdicas puede ser definido sea lato sensu, segn las personas a las cuales se aplica (en autoridades y organismos administrativos), sea stricto sensu, segn su contenido y correlativamente a los tribunales que lo aplican y se trata nicamente de reglas especiales diferentes del derecho privado".

Esta definicin se orienta en el criterio que trata de rescatar -para el derecho administrativo- todas las importantes materias en que tiene relacin el Estado.
Para Marcel Waline,lO el derecho administrativo se como el conjunto de reglas que: "1. Determinan la composicin, el reclutamiento y el y organismos de la Administracin. "2. Determinan, complementariamente, los lmites de "3. Las sanciones por el exceso de estos poderes, as en su ejercido!' definir en consecuencia estatuto de estas personas estos poderes. como las faltas cometidas

El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autoridades pblicas, los poderes que les son necesarios en el inters general, pero tambin salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario evitar por una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la tirana.
Vedel u dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo!' Esta definicin por una parte, muestra la relacin ~iel derecho administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una Idea directriz que es, en su conjunto, vlida. Pero plantea diversos problemas.

jean Rivero 12 define el derecho administrativo como "el conjunto de r~glas jurdicas derogatorias del derecho comn que rigen la actividad adrninIstrativa de las personas pblicas",
Laubadere, ob. cit., pgs. 11-14-30, 1963. Marcel Waline, ob. cit., 9' ed, 1963. Sirey, pags, 4-5. Rolland, ob, cit., 1953, pg. 1. . "El derecho administrativo es una rama del derecho pblico porque la administraCin es un rgano del Estado y el derecho pblico es esencialmente un derecho del Estado." Duez et Debeyre, ob, cit. 11 Vedel, ob. cit. Presses Universitaires de France, pg. 45. "Se puede entender el derecho administrativo." "Como el derecho de la Admnstrac!n -dice Ved el- y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administratIvo puesto que l posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la administracin." 12 Jean Rivero, ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pg. 19.
II 10

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4.

lVIATERIAS QUE COMPRENDEN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

El campo de aplicacin del derecho administrativo es muy extenso y numerosas las materias que se le vienen adicionando. Es suficiente comparar la actividad del Estado liberal con la del Estado moderno, para comprobar su enorme desarrollo y su cada vei ms importante proyeccin futura. Los temas generales del derecho administrativo se pueden concretar en los siguientes: a) Los principios y normas de derecho pblico, que determinan la composicin) facultades y poderes) sanciones y funcionamiento de la administracin pblica y personas jurdicas que la integran) tanto centralizadas como descentralizadas y en general, el funcionamiento legal del Poder EjecutivoP Comenzamos por dar sealada importancia, a la ciencia de la Administracin pblica y al propio derecho administartivo, con todos sus principios y conclusiones, haciendo hincapi como lo hace la doctrina "que de hecho no es misin del derecho administrativo exponer teoras sobre el mejor modo de administrar". Esta actividad administrativa se subordina a un rgimen de derecho pblico que implica el poder de accin de oficio. Luego aludiremos al orden jurdico que es el que fija la naturaleza de la actividad del Estado que crea las instituciones administrativas y asegura su funcionamiento. b) Todos los principios, normas o medios que ataen a la economa de una nacin -patrimonio y finanzas pblicas- contenidas en su legislacin y que sealan una actividad importante del Estado encaminada a su sostenimiento y a la realizacin de los fines estatales. Ciertas de estas actividades estn fortaleciendo su autonoma e integrando ramas independientes como las finanzas pblicas, la' teora del presupuesto del Estado, el derecho tributario, el derecho crediticio y otros, pero conviene mantener el nexo con el tronco original del derecho administrativo. c) Las reglas constitucionales y administrativas que rigen las relaciones de la administracin pblica con sus servidores.ts y el ejercicio del poder de polica. d) Las relaciones jurdicas de la administracin con los empresarios, contratistas, agentes de negocios, tcnicos en ramas diversas, cientficas y dems actividades de inters pblico. El ejercicio de las facultades de la organizacin administrativa se propone tutelar el orden jurdico y por ende se
13 Benjamn Villegas Basavilbaso expresa: "que la administracin no puede ser equiparada al poder Ejecutivo, ya que la existencia de un poder del Estado requiere indispen sablemente de una funcin propia o sustantiva y un rgano especial, elementos que no aparecen en la Administracin pblica". 14 Otto Mayer, Derecho administrativo. T. 1, pg. 176 nos dice: "La liberacin de todas estas instituciones, no ser definitiva, sino cuando se haya hecho desaparecer de los cerebros de nuestros juristas la idea absolutamente falsa de que. relaciones pecuniarias y relaciones de Derecho civil son idnticas."

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asegura el inters general.w La legislacin administrativa se traduce de esta manera en normas de organizacin, normas de comportamiento y normas mixtas. e) Las normas que regulan los derechos y deberes de los particulares frente a la administracin directa e indirecta, que se obliga a mantener el orden y la seguridad pblica: prestaciones en los servicios pblicos y a mantener el rgimen de polica en los cauces de la ley.16 Debemos sealar que el contenido del derecho administrativo no se reduce a esta nica actividad externa, como pretenden algunos autores, porque hay otras normas de organizacin interna que constituyen un amplio campo de actividad administrativa. f) El ejercicio de las dems facultades, obligaciones y limitaciones que el poder pblico cumple en la funcin administrativa.t?
5.
AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho administrativo, son relaciones de derecho pblico interno. La Administracin pblica subordina sus actos al derecho administrativo manteniendo el principio de que los rganos pblicos slo hacen lo que la ley les permite. Como un criterio general debemos rechazar la aplicacin del derecho privado a las relaciones en las que predomina el inters pblico. El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doctrinas y normas, que se caracterizan por la independencia del derecho privado, porque es inconveniente aplicar a situaciones que regula el inters general, normas que se refieren a intereses particulares. Es precisamente la proteccin de este inters general el que explica las prerrogativas del poder pblico y correlativamente las obligaciones diversas que le incumben. En un principio la influencia del derecho privado fue dominante, porque un derecho joven -anteriormente inmerso en otro- es lgico que busque en la experiencia y analoga de otros derechos, la solucin de sus problemas. Cuando el derecho administrativo se hace adulto no slo busca la relacin ~on el privado, sino que, por el contrario, trata de atraerlo a su zona de l~fluencia. Esto constituye el debate de actualidad entre publicistas y privatIstas. La teora de la decisin administrativa es un ejemplo de los principios que elabora el derecho nuevo. La actividad privada de la administracin pblica debe reducirse a sus lmites. Revelan esos casos el deseo del poder pblico de no romper con la tradicin liberal, en otros casos son razones de
1.5 Jean. Lamarque, Recherches sur l'application du droit priv aux seroices publics admlnlstratlfs. LGDJ. 1960. . 16 Antonio Carrillo Flores, La defensa jurdica de los particulares frente a la AdmlnIstracin Pblica. Lib. POITa Hnos. y Ca. Mxico, 1939, 2' ed. 1973. 17 Dice Fraga. ab. cit., p;ig. 93: "En el dominio de la administracin, a diferencia de lo que ocurre en la. vida privada, es ms importante el captulo del ejercicio de los derechos que el que se refiere al goce de los mismos."

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carcter poltico las que determinan aceptar el rgimen de derecho privado. Vase adems: .lean Rivera, Le rgime des enterprises nationales el l'euolutia n du droit administratij, Archives de philosophie du droit (Pars, 1952, pg. 167). Por supuesto, que no olvidamos que numerosas leyes administrativas mexicanas hacen el reenvo a los principios de derecho privado, pero estos casos los venimos criticando en forma sistemtica, para que esas mismas leyes administrativas, que tienen por finalidad asegurar el inters general, no ocurran a principios que no deben aplicarse por referirse a intereses particulares. Tambin el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o determinadas relaciones en las que l interviene, se gobiernen por el derecho privado que se adapta a las condiciones de la nueva relacin, hasta se le ha llamado derecho privado especial del Estado, a ese conjunto de normas. No se trata de un derecho administrativo especial, sino de un derecho que se acomoda a situaciones eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree oportuno que las empresas privadas no cambien su rgimen por el hecho de una relacin estatal, que en algunos de los casos es circunstancial o transitoria. O simplemente se trata de estimular las relaciones entre el poder pblico y los particulares, eludiendo un rgimen exorbitante de poderes, que no pueden aceptar voluntariamente. El Estado no debe prescindir de su condicin privilegiada de poder pblico en todos los casos, pues el inters general debe predominar sobre cualquier inters privado. No debemos olvidar que en la realidad de nuestra legislacin y de la propia teora administrativa -se acepta por va de excepcin- que la Administracin se someta a un rgimen de derecho privado o a un sistema mixto, como en los casos de las empresas de participacin estatal. En algunas legislaciones extranjeras se acepta la aplicacin del derecho privado en determinadas relaciones administrativas con los particulares.

6. EL

DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJN

Se pretende que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude con frecuencia al derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos jurdicos autnomos. La administracin pblica est sometida a la ley, pero la desconfianza del liberalismo hacia el poder administrativo, oblig a no aceptar la idea de un derecho administrativo.t" En parte esta situacin ha cambiado y se est operando una reaccin favorable hacia esta disciplina. Dice Robson: 19 "Una de las ms notables evoluciones de la Constitucin britnica, durante la ltima mitad del siglo pasado ha sido el otorgamiento de poderes judiciales a los grandes Departa18 19

James Hart, An introduction to administrative Laui, 1950, 2:l ed. N. Y. William R. Robson, [ustice and administrative Law. London, 1951.

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mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder Judicial. Esos tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -or icutacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitucional ingls." En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin del derecho comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas, ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares estn regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdiccin administrativa; el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las mismas leyes de los particulares.w "En los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son materia de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.! En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones administrativas inglesas y norteamericanas.

7. EL

DERECHO ADMINISTRATIVO SOVITICO

El poder administrativo y la administracin pblica sovitica, han sufrido una profunda transformacin que no tiene paralelo en otros pases. Estamos en presencia de una radical filosofa que intenta destruir las bases de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida en el marco del Estado democrtico, demoliberal o intervencionista, no es fcil vencer las dificultades que implica un nuevo modo de vida y principios polticos que gobiernan las relaciones entre el hombre y el Estado, sobre todo, cuando la doctrina imperante en la URSS considera al Estado como una institucin transitoria, representativa de intereses, que deben inexorablemente desapa2(} "Se ha sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho administrativo y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque <;s verdad que no puede ser comparado al del continente, la afirmacin no es exacta. Dicey indica en su obra T'he Law of the Constitution que en Inglaterra y en aquellos pases que, como los Estados Unidos, derivan su civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconocimiento, oponiendo el arbitrio de la administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero tal aserto no es hoy aceptado." Jos Gascn y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21. 21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y. Un.Press.

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recer, aunque su mantenimiento sea obligado en forma pasajera, para dar paso a la organizacin poltica definitiva.sEs difcil colocarse en la realidad de los acontecimientos y en la verdadera naturaleza de instituciones, si tornarnos en cuenta que las informaciones. que nos llegan son eminentemente crticas del sistema sovitico, o son afirmaciones de exaltacin desorbitada. La Unin Sovitica ha pasado su primera etapa de transformacin, y sus resultados, principalmente econmicos, nos indican que estamos en presencia de una administracin pblica provista de los elementos para hacerla eficaz, en un rgimen de excepcional complejidad interna y externa.f" "La Constitucin sovitica es la ley fundamental del Estado socialista que legaliza el rgimen social y estatal, estimula los principios de la organizacin y actividad de los rganos estatales, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y establece el sistema electoral. La Constitucin refleja la experiencia de la construccin del primer estado socialista del mundo y las realizaciones histricas del pueblo sovitico en las diversas esferas de la vida econmica, poltica y cultural", nos dice A. Denisov. A esta descripcin corresponde la crtica de los autores con la afirmacin de que el Estado sovitico para subsistir jurdica y polticamente, ha tenido que sacrificar la libertad y establecer severas restricciones y coacciones que ellos juzgan necesarias y transitorias para ajustar en definitiva la nueva estructura. La literatura sovitica ms reciente, presenta este cuadro negativo con los nuevos elementos de la organizacin sovitica moderna, que permite una mayor identificacin del ciudadano con el rgimen imperante y una mayor comprensin de las nuevas generaciones para salir avante en el ensayo poltico-econmico de mayor envergadura de toda la historia. En el mecanismo de las instituciones polticas soviticas el cumplimiento de la leyes fundamental, porque es el mejor medio para los ciudadanos soviticos de participar en la construccin del socialismo y en el advenimiento del rgimen comunista. En el "Estado transitorio" actual estamos en presencia de un Estado Federal de tipo socialista. O como expresa Vyshinsky: "La Unin Sovitica es un Estado socialista multinacional." Este Estado proletario, de obreros Y campesinos, vive la dictadura del proletariado que sustituy al Estado capitalista del zarismo. El Soviet Supremo y su Presdium es el rgano superior del poder del Estado en la URSS y ejerce en exclusiva el Poder Legislativo. El rgano ejecutivo y administrativo supremo en la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es el Consejo de Ministros, que hasta antes de la ley del 15 de marzo de 1956 era el Consejo de Comisarios del Pueblo. La importancia de este Consejo de Ministros es que en los ltimos aos el Secretario General del Partido Comunista es al mismo tiempo Presidente del Consejo.P'
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Henry Chambre, Le pouuoir souietique, LGD], 1959. A. C. Wyshinsky, The Law o/ the Soviet State. N. Y. 1948. MacMillan. Centro de investigaciones sobre la URSS. L'URSS. Doit, economie, sociologie,

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"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos tipos de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama de la economa nacional en el conjunto del pas. Los ministerios de las repblicas federales no administran directamente ms que los aspectos particulares de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos por la mediacin de los ministerios correspondientes en el cuadro de los gobiernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273. La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a las nuevas modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo y el Estado, toda la estructura poltica y en particular el ejercicio del poder pblico presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyecciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente sealar la decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado el corazn del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o sea el centralismo poltico llevado a su mxima expresin. El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el }) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adaptacin en esa Carta de los problemas, principalmente los de carcter econmico. La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensamiento comunista es un trmino en transicin o en proceso de desaparicin. El artculo l'? dice: "La Unin de Repblica Socialistas Soviticas es un Estado socialista de obreros y campesinos." El artculo 13 expresa: "La Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal constituido sobre la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Soviticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS seala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.

8. EL

DERECHO ADMINISTRATIVO EN OTROS ESTADOS

No necesitamos advertir al lector la importancia que tiene la produccin administrativa en el Estado moderno, profusamente citada en esta obra. No tenemos para estos autores ms que expresiones sinceras de admiracin y respeto, por su esplndida labor intelectual, que mucho beneficia a sus pases y sirve de ejemplo y estmulo a otros. Por lo que se refiere al derecho administrativo francs, las obras de LafIerriere, Duguit, Jeze, Bonnard, Hauriou, Berthelemy, Waline, Rolland, Laubadere, Duverger, Duez y Debeyre, Rivero, Vedel, Georgin, y otros juristas, que han inspirado algunas instituciones nuestras.
[jtique culture. Ed. Sirey, Pars, 1962, 1 v, 704 pgs. En esta obra se cita y resume la obra de: Ananov N. I. Les ministres en URSS. Mosc, 1960. 1 v. de 288 pgs. Desde hace veinte aos la literatura jurdica sovitica no haba consagrado una obra o monografa al estudio de los ministerios.

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El derecho administrativo italiano es objeto de una particular consideracin por su originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Pergolesi, Sandulli, Cammeo, Fragola, Gasparri y otros. El derecho administrativo espaol tan cercano a nosotros en el pensamiento administrativo de Olivan, Pastor, Santamara de Paredes, Villar y Romero, Carda Oviedo, Royo Villanova, Gascn y Marn, Alvarez Gendn, Jordana de Pozas, Gonzlez Prez, Alonso Olea, Fernando Garrido Falla, Carro Martnez, Clavero Arvalo, Garda de Enterra, Garca Trevijano Fas, Gascn Hernndez, Retortillo Baquer, Prez OlcavSinz de Bujanda, Villar Palas, Gmez Acebo, Bermejo Girons, Boquera Olivar, Serrano Guirado, Aurelio Guaita y otros juristas, que como estos ltimos integran el brillante grupo del Instituto de Estudios Polticos y del Instituto de Administracin Pblica. En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y admirados juristas han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su magnfica contribucin a este derecho universal, que es el derecho administrativo, y as recordamos a Rafael Bielsa, Benjamn Villegas Basavilbaso, Bartolom A. Fiorini, Jos CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique Sayagus Laso, Agustn A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel Mara Dez, Flix Sarria, Lancs y Snchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro Guillermo Altamira, y otros. El derecho administrativo alemn tiene una significacin en las extraordinarias creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Val ter Jellinek, Forsthoff, Fleiner, Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas Andr Buttgenbach y Pierre Wigny. En el derecho ingls Robson y Srnith. No deseo terminar esta enumeracin incompleta, sin dejar de expresar profunda admiracin al maestro Hans Kelsen, por la obra jurdica ms admirable de este siglo.

CAPTULO II

LAS RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON DISCIPLINAS DIVERSAS


1. Relaciones del Derecho administrativo.-2. Relaciones del Derecho administrativo con las instituciones de Derecho pri"ado: a) La significacin de las instituciones de Derecho privado; b) Relaciones con el Derecho civil; e) Relaciones con el Derecho mercantil.-3. Importancia del Derecho pblico en el estudio de las instituciones administrativas: a) El Derecho administrativo y la Ciencia de la administracin: b) Relaciones con el Derecho constitucional; e) Con el Derecho internacional; d) Con el Derecho penal; e) Con el Derecho judicial y procesal; f) Con la Ciencia poltica; g) Con el Derecho financiero .......4. Relaciones del Derecho administrativo con otras disciplinas: a) Con la Sociologa y en particular con las Ciencias Sociales; b) Con la economa; e) Con la Estadstica; d) Con otras ciencias; e) Con la Geografa; f) Con la Historia: g) Con las Ciencias Matemticas y Naturales.

1.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

En la historia de las instituciones polticas, el derecho administrativo se unifica tardamente -aunque sus principios se remontan hasta la antigedad-, pero la fuerza social que origina su creacin es de tal manera poderosa, que un impulso creciente le permite liberarse del sistema jurdico civilista y adquirir su propia y original naturaleza. Cuando concluya el ciclo de penetracin y extensin del derecho pblico, en particular la transformacin del Derecho Privado, numerosos problemas del derecho administrativo encontrarn su fcil resolucin y desaparecern las numerosas incongruencias. de un derecho que debe gobernarse por el inters general y no por la proteccin a intereses privados. Cada da la doctrina administrativa limita ms las referencias al derecho privado y la legislacin administrativa, slo por excepcin, acude al "reenvo" de la legislacin civil y mercantil. Derecho constitucional y derecho administrativo forman las vertientes jurdicas, en las que culmina el debate del mundo. moderno. No debe olvidarse que todo problema de derecho administrativo comienza por ser un problema de derecho constitucional. Si se presenta un problema minero, debe
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hacerse referencia, ante todo, al prrafo cuarto del artculo 27 constitucional; de aguas al prrafo quinto del mismo; de expropiacin a los prrafos. segundo y 7, fraccin V, segundo prrafo del mismo precepto y as S\lCeS1Vamente en todos los dems casos. La seguridad constitucional proporoona la hase ms segura y efectiva en la aplicacin de la ley. El resultado de la contienda se traduce en instituciones de derecho pblico. Y es digno de toda atencin, el fenmeno de que en tanto que parecen haberse detenido las construcciones jurdico-privadas, las instituciones estatistas marchan a un ritmo, de superacin constante, de incesante creacin, que no debe ser motivo de alarma, sino que deben encontrar en las condiciones reales del mundo actual, la justificacin de sus causas. Es por esta razn, que el conocimiento universal est al servicio de las instituciones de derecho pblico, por el enorme campo de actividad que regula. Es exacta la afirmacin de Retortillo Baquer: 1 "El mtodo del derecho privado es por principio equvoco y errneo para poder formular por su medio cualquier juicio de valor que se refiera a la realidad jurdica general." Slo los obstinados del viejo liberalismo -en proceso de liquidatinse pueden empearen no palpar esta poderosa transformacin que se est operando en todas las instituciones pblicas. De ella se quieren aprovechar los pensadores del totalitarismo contemporneo para creer que ese fenmeno renovador obedece a la accin de tendencias radicales y no alndvenimiento de nuevas instituciones democrticas. Estamos seguros que ese camino no es el justo, porque nuestra experiencia nos ensea que si el Estado democrtico est pletrico de errores e inconsecuencias, ellas son susceptibles de ser eliminadas para hacer de nuestra organizacin el mejor instrumento de la vida social.s
2.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES DE DERECHO PRIVADa

a) La significacin de las instituciones de derecho privado


Las instituciones de derecho privado y el derecho administrativo han mantenido una estrecha vinculacin. Existen numerosas instituciones y materias de derecho privado que caen en el campo de accin de la administracin pblica.s Hasta hoy el derecho administrativo se ha empeado en que ellas conserven su rgimen jurdico de origen. Debemos sealar que una parte
. 1 S.ehasthin M. R.eto~till~ Baquer", El derecho civil en la gnesi.\ del derecho admintstratiuo y de sus mstituciones. Instituto Garca Ovedo. Universidad de Sevilla, 1960, 1 v. 199. :l Georges Lescuycr, Le ~ontrole de l'Eiat sur les entreprises nationalises, LGDJ. Pars. Eugene V. Rostow, Plancamlento pora la libertad. Omega, B. A. 1962. . 3 J~lIinek. ob. cit." p~g. 312. "Todo derecho privado va unido ntimamente a una ex~genCla de derecho publico,. p~ra que se le reconozca y ampare. Por esto, todo el derecho prlvado descansa sobre los cmuentos del derecho pblico."

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importante del regrmen de la actividad econmica del Estado se rige, por razones prcticas y de conveniencia, por el derecho privado. El mismo Cdigo Civil, adems de los Principios Generales del Derecho -seala diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el registro Pblico de Comercio y otros. y hasta el mismo rgimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones administrativas. Hay una doble relacin entre el derecho privado y el derecho administrativo. Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como conjunto de instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido en el derecho privado, como un derecho de excepcin. Las instituciones administrativas al independizarse y metodizarse vinieron matizadas de aquel derecho. El derecho privado es un derecho con una evolucin de siglos, con teoras y doctrinas muy depuradas. Al crearse el derecho administrativo, sus primeras instituciones sealaban una marcada influencia del derecho privado. El derecho administrativo realiz una magna labor encaminada a formar sus propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del derecho privado. Y la razn era justa: el derecho privado est dominado por el inters particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras 'el derecho administrativo justifica su formacin e independencia por el inters pblico que debe proteger. El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia del derecho privado. Debe aclararse que algunos desarrollos administrativos siguen los derroteros del derecho privado, como la teora de las nulidades administrativas, los contratos administrativos, pero los autores de derecho administrativo persisten en su orientacin general: la necesidad de construir instituciones originales en derecho adminisiratiuos Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que "reenvan" al derecho privado como supletorio del derecho administrativo. Como en el caso de la ley general de Bienes Nacionales, artculos 38 y 61; la ley minera artculos 34 y 38 Y otras. En verdad esto quiere decir que el legislador no quiso o no pudo crear su propio y autnomo ordenamiento. La tendencia es eliminar estas referencias o supletoriedades del derecho privado.
Pero un fenmeno se est operando a la inversa. Es el derecho administrativo y el derecho pblico en general, el que est haciendo sufrir su influencia al dere<ha privado, convirtiendo en normas de derecho pblico, principios que hasta ayer permanecan en el campo del derecho privado. Adems como nos dice Fiorini (ob. cit. T. J, pg. 57): "El Cdigo Civil es derecho pblico. He aqu cmo el Cdigo Civil, el ms privado de los cdigos, se presenta como un ordenamiento jurdico creado por el derecho pblico. No hay solamente contenidos en algunos de sus artculos de orden pblico, sino tambin disposiciones de derecho pblico."
4 Entre nosotros ha sido creado el Instituto de Administracin pblica que tiene por propsito esencial, lograr que la Administracin pblica mexicana sea eficiente, aplicando todos los principios modernos de este conocimiento cientfico y tcnico.

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No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organizacion, medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Poltica, como Ciencia del Estado, por su vinculacin a esta Ciencia y directamente con el derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con la Ciencia de la Administracin en su contenido poltico, econmico y social. b) Relaciones con el Derecho Civil Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho administrativo. Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el antecedente de instituciones administrativas; y an guarda muy fuertes vnculos con la problemtica administrativa. Haremos referencia a algunos ejemplos: . 1. Por una parte el Cdigo civil contiene diversas instituciones administrativas como el Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el Registro de Comercio y otros. 2. El Cdigo civil es una fuente constante para la solucin de problemas administrativos por analoga o aplicacin de los principios generales del derecho. 3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil, que aparece como un derecho especial, subsidiario o complementario. 4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o empresas de economa mixta, mantienen un doble rgimen; de derecho pblico en sus relaciones con el Estado; y de derecho privado en sus relaciones entre particulares. Algunas empresas oficiales se organizan de acuerdo con el derecho mercantil. 5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho administrativo en materia de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres, sucesiones, propiedad, expropiacin por causa de utilidad pblica y otras.
c) Con el Derecho Mercantil

El derecho mercantil como rama del derecho privado tambin tiene irnportantes relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones mercantiles sufren la influencia del derecho administrativo en materia de empresas y de organismos mercantiles que adems de su propia legislacin se regulan por leyes administrativas. El derecho administrativo regulando la materia econmica, afectar seriamente esta importante rama del derecho. Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, adems del nuevo rgimen que implica la empresa pblica, las empresas de participacin estatal y los servicios pblicos comerciales e industriales. Recordemos a este propsito la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo y otras que se internan en aspectos importantes de la materia mercantil. A su vez el Cdigo de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas establecen estrechas vinculaciones con el derecho administrativo. Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes

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sobre fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, instiluciones nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos hacer referencia a las leyes sobre almacenes generales de depsito, las Cmaras de Compensacin, las Bolsas de Valores, las Uniones de Crdito, las empresas de participacin estatal, la Sociedad annima del Estado y otras. 3.

IMPORTANCIA DEL DERECHO PBLICO EN EL ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS

El derecho administrativo como rama importante del derecho pblico se relaciona ampliamente con diversas disciplinas de derecho pblico, que le proporcionan los conocimientos necesarios para una aplicacin correcta de la ley. "La evolucin del derecho moderno, dice Jellinek, ha tenido como consecuencia un desenvolvimiento amplio del derecho pblico, que slo se puede comprender considerndolo histricamente,"
a) El derecho administrativo y la ciencia de la administracin

M uy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho administrativo y la ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran a esta ltima como un mero arte de gobierno, o una prctica negando toda relacin entre ambas disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guardan una estrecha vinculacin, pero manteniendo autnomo el campo de su aplicacin. La ciencia de la administracin analiza los problemas relativos a la organizacin y actuacin futura de la administracin pblica, sus principios y normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera los problemas jurdicos en su funcionamiento y aplicacin directa de las leyes administrativas. Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido para fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos a la opinin que considera a la ciencia de la administracin como una ciencia poltica, siendo esta ltima el gnero, y la especie la anterior. La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administracin, Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo que ejecuta. El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos relativos a la administracin pblica, tanto los problemas relacionados con las normas administrativas como las propias estructuras de la administracin pliblica. "Por ltimo, la doctrina est de acuerdo en la necesidad de dejar a un lad~ el problema de fronteras y de conceptos para adentrarse en la vertiente no Jurdica de la Administracin. Es necesaria una Administracin eficaz, y l~ eficacia no es el fruto de la improvisacin sino de la aplicacin de las teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de Derecho administrativo, 3~ ed., pg. 68. T. l.)

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,Puede vlidamente hablarse de una Ciencia de la A dministracion o Ciencia administrativa?


Debemos comenzar por precisar que la administracin privada y la administracin pblica mantienen muy estrechas relaciones, pero tambin ofrecen finalidades diferentes, ya que no es posible identificar el mundo de los negocios -Business-, con la organizacin de los servicios pblicos. Georges Langrod (Tratado de Ciencia administrativa, 1973 E.N.A.P., Madrid, pg. 169), nos dice: "La identidad o semejanza de muchos rasgos de la empresa privada y de la Administracin Pblica, en el terreno de la gestin propiamente dicha, hacen que el desarrollo de la Ciencia administrativa (referido a la administracin Pblica) y el de las investigaciones en el terreno de la gestin de negocios sean paralelos, simultneos o estn unidos por los ms estrechos lazos. Las concepciones de la organizacin cientfica del trabajo (tectologa) sirven de marco comn a las dos. Si en la lengua francesa la rbrica Ciencia administrativa se refiere a la administracin Pblica, en la lengua inglesa, las de organizacin o de Administracin comprenden a las dos. La confusin, pues, contina en este plano." En lo general, la Ciencia de la Administracin o Ciencia administrativa es una disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto generalizado corresponde a la Sociologa, que es la ciencia que concierne a los grupos sociales tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas, pueblos, grupos de presin, partidos polticos, industrias, comercios, y en general en toda actividad en la que se manifieste la presencia humana.s La Ciencia de la administracin o Ciencia administrativa, es una rama de la Ciencia Poltica, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado en todos los negocios. Este conocimiento estudia los fenmenos o hechos polticos vinculados al desarrollo de las comunidades humanas, en particular, al Gobierno y a la administracin. Nuestra disciplina colabora en la realizacin de los fines esenciales de la sociedad y del Estado. Como toda Ciencia se funda en la experiencia y en la investigacin, esforzndose por metodizar sus resultados y obtener principios generales "elaborando conceptos hipotticos de orden terico". Por todo ello, resulta sumamente difcil tratar de definir un conocimiento administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad social tan compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales. En un conocimiento que an deja mucho que desear abundan las imprecisiones y vacilaciones. Las fuentes de nuestras instituciones administrativas estn ms cerca de E.spaa, Francia o It.alia, pero las fuentes de nuestro derecho pblico se origman en el pensamiento anglo-sajn.
ti Harold Koontz. Cuno de administracin moderna. Un anlisis de las funciones de la administracin McGraw HiII. Nueva York, pg. 4.

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En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organizacin de las Naciones Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables diferencias en su Administracin Pblica y en su Derecho administrativo. Sin embargo, un anlisis cuidadoso nos lleva a sealar similitudes, acercamiento y diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las actuales vas de comunicacin, permiten un acercamiento y conocimiento mejor de las formas poltico-administrativas que imperan en cada Estado. En este aspecto los pases llamados del Tercer Mundo somos tributarios intelectuales de los pases ms desarrollados. El ejemplo ms inmediato lo tenemos en los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de Inglaterra, Francia y otras naciones de Europa. Cmo coordinar o armonizar los principios de administracin y Derecho, con la Unin de Repblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearnrica? Ambos sistemas obedecen a principios radicalmente diferentes. A pesar de ellos ciertas instituciones administrativas ofrecen algunas similitudes y otras diferencias muy acentuadas.
Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administracin permite la adopcin de instituciones, teoras, mtodos, tcnicas que son tiles a un Estado, cualquiera que sea su ideologa, porque estn inspiradas en propsitos de servicio social. Sera esta la respuesta a la pregunta del profesor Pirou: "es posible un estudio despersonalizado por hombres sin :creencias. sin preferencias guiados tan solo por la sola preocupacin de la objetividad cientfica?" Es precisamente nuestra disciplina la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que parecen insuperables, ya que como afirma Pareto: "una proposicin cientfica es verdadera o falsa; no puede, adems, cumplir otra condicin". (Les systemes socialistes, pg. 2.) Cuando una institucin administrativa tiene xito es que responde al tratamiento de los fenmenos sociales.

Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Ciencia de la administracin que tiene un doble propsito: los principios de la administracin general "donde se van afirmando las grandes funciones de Direccin, Asesoramiento y Control"; y la administracin de medios "donde van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administracin de Personal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin Automatizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Administracin. IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17. Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructuras jurdicas son objeto de estudio en la Ciencia jurdica y en general en la . Ciencia Poltica.
b) Relaciones con el Derecho Constitucional

Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinacin entre el derecho administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre-

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cuencia se confunde. Con el desarrollo tan extenso que las constituciones modernas hacen de los principios, resulta difcil sealar las fronteras de uno y de otro derecho."
Estamos en presencia de una diferencia de grado y no de esencia, cuantitativa no cualitativa." Berthelemy afirma (Trait elementarie de droit cdministrati]. Pars, 1933, 3~ ed., pg. 1 Y ss.) : "que es en el derecho constitucional donde se encuentra la denominacin de los captulos del derecho administrativo". El derecho constitucional establece los principios orgnicos, estructurales, dogmticos del derecho pblico, limitativos de la actividad legislativa y administrativa; el derecho administrativo los desarrolla; ampla y los hace factibles. Si la Constitucin establece la libertad de pensamiento, el derecho administrativo regula esta materia por medios diversos, entre otros por una ley administrativa, como es la ley de imprenta, que es una ley de polica. El derecho constitucional es bsico, determinante de la organizacin primaria de los Estados, y el derecho administrativo es prolijo en su desarrollo y en su aplicacin en leyes y reglamentos. El derecho administrativo no es otra cosa que el derecho constitucional desarrollado.

"De esta manera puede afirmarse que el dercho constitucional es la espina dorsal del derecho administrativo, puesto que todas las normas fundamentales de ste, tienen su nacimiento en aqul", dice Silva Cimma."
"La separacin del derecho constitucional y del derecho administrativo" ha sido en particular severamente criticada por ]eze,1l como "no teniendo ms que inconvenientes" y "correspondiendo a una distincin puramente poltica y sin valor de tcnica jurdica entre gobernantes y agentes. La distincin de las dos grandes ramas del derecho conserva, sin embargo, un inters y un valor aproximativo, aun cuando no se puedan establecer sus fronteras de una manera absolutamente precisa".

A pesar de todas las crticas y de muchas razones que apoyan la identidad de estas dos ramas del derecho, la presencia subordinada del derecho administrativo ha significado un verdadero progreso institucional y el fortalecimiento de principios que se hubieran confundido, olvidados en la masa general del derecho constitucional.t?
6 "Las normas de derecho constitucional difieren de las administrativas en que ellas imponen al legislador una regla, o una limitacin, o un deber, en virtud de un precepto () un principio constitucional. Cuando esa regla, limitacin o deber se concreta a una disposicin que concierne u obliga a la administracin pblica o al administrado, la realizacin de un fin del estado (en el sentido de regular su actividad jurdica), la norma es de derecho administrativo. La norma de derecho constitucional est sobre el poder legislador. La norma administrativa establece la ley o el reglamento dentro de los lmites de la norma constitucional." Rafael Bielsa, Derecho Administrativo. T. 1, pg. 69. Vase, adems, del mismo autor Ciencia de la Administracin. Buenos Aires. Roque Depalma, 1965. 7 Manuel Oarca Pela yo, Derecho Constitucional Comparado. 7'1- ed, Revista de Occidente. Madrid, pg. 17 Y ss. 8 Enrique Silva C., Derecho administrativo chileno 'Y comparado. 2'1- ed, 1962, pg. M. Il Gastn Jeze, Principes Generaux du droit administratif. T. VIII, pg. 213. 10 Andr de Laubadere, ob, cit., 196!l, pg. l!l.

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Inmerso inicialmente en el derecho privado, el derecho administrativo sufre a continuacin la influencia decisiva del derecho constitucional, del cual bien pronto logra su autonoma relativa, pero no su independencia total. Cuando las constituciones incorporan instituciones sociales y principios jurdicos detallados en su articulado, las leyes administrativas reducen su campo de accin y se ven amenazadas con forzadas incorporaciones. u Una adecuada tcnica legislativa debe eliminar de la Constitucin desarrollos excesivos de materias administrativas, para volver a su concepto inicial de un cuerpo de principios estructurales bsicos, dejando a la ley un desarrollo ms amplio y un detalle ms pronunciado en el reglamento. En los ltimos aos In autonoma y desarrollo del derecho administrativo han tenido una significacin extraordinaria. Una vez aceptado el principio general de desligar a las instituciones administrativas del derecho. privado, el esfuerzo de los tratadistas modernos se ha concentrado en construir sus propias y originales teoras administrativas.l 2 La caracterstica de este derecho administrativo que estamos viviendo es su carcter antiliberal y plenamente estatista y de proyeccin supranacional. El siglo XIX seala la distincin entre los actos de autoridad y los actos de gestin. En otra etapa se llega a las ideas de la escuela realista, el principio de la solidaridad y el rgimen de servicios pblicos. Finalmente se fortalece la gestin pblica, lo que hoyes un elemento importante del nuevo derecho: no basta la accin exclusiva del Estado, se requiere un rgimen de colaboracin de los particulares con la administracin pblca.t" La ultima etapa de este proceso, es el incontenible desarrollo de las tendencias socialistas, que Izan acabado por fijar nuevas modalidades al rgimen de las instituciones administrativas. El proceso de penetracin se realiza a la inversa, pues son las instituciones privadas las que se ven amenazadas de transformarse, en casos muy numerosos, en instituciones bajo normas de derecho pblico, gobernadas por el inters general o la utilidad pblica. La magna obra de Justiniano de recopilar el derecho existente en su poca, se realizar en el futuro bajo otros propsitos: la unificacin del derecho pblico.l4 En estos das que corren, otro fenmeno de la vida poltica se acenta y es el desbordamiento del derecho constitucional sobre el derecho administrativo. El derecho constitucional se estima, no como el derecho de la Constitucin, sino como el derecho de las instituciones polticas contenidas en todo el orden jurdco.w
11 Georges Vedel, Las bases constitucionales del derecho administrativo. EDCE. 1954 y D. A. 82. 12 Francois Geny, La colaboracin des porticutiers avec l'administration, 1930. 13 Ludwig Spiegel, Derecho administrativo. Labor, p. H. 14 "Cuando hoy da el intervencionismo administrativo y el nmero de servicios po blieos aumenta fabulosamente, no resulta posible desentenderse de la necesidad de una revisin", pg. 178. 15 Dicey, Introduction of the study oj the Law and the Constitution, 311> ed, 1889.

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El criterio clsico mantiene an su concepto d- un derecho que estudia las reglas contenidas en la Constitucin, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta definicin no es totalmente falsa: es cierto que la Constitucin de un pas informa generalmente el objeto principal del derecho constitucional, pero no es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos pases la Constitucin propiamente dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prcticas y las tradiciones completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son escasos (tal es el caso de Gran Bretaa); el derecho constitucional no puede limitarse exclusivamente al examen de los mismos. Incluso en los pases en que la Constitucin escrita contiene lo esencial de las reglas relativas a la estructura del Estado y organizacin del gobierno, muchas de tales reglas no estn establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los reglamentos, en las resoluciones de las asambleas, as como tambin en los usos y costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras. En cada caso, la nocin de derecho constitucional desborda ampliamente la Constitucin." El mismo autor citado cuando nos ofrece la definicin del derecho constitucional por la naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresin derecho constitucional designa, en realidad, lo que podra denominarse el derecho poltico: el que estudia la organizacin general del Estado, su rgimen poltico, su estructura gubernamental. Elecciones, parlamento, ministros, jefes de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones polticas constituyen el objeto del derecho constitucional, como contraposicin a las instituciones administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, funcionarios, tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del derecho administrativo."
c) Con el derecho internacional

El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho pblico interno de un pas, y tambin al derecho pblico externo como las actividades diplomticas y consulares, celebracin de Tratados y Convenciones y en general la poltica exterior. Hay numerosos aspectos de la accin administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por rganos de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan con aspectos de la vida administrativa nacional. La accin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con sus mltiples e importantes organismos presenta la urgente necesidad de regular materias administrativas desde un punto de vista internacional, de este modo se ha creado el derecho administrativo internacional, un derecho procesal internacional, el derecho financiero internacional y otras ramas importantes de un mundo jurdico nuevo, 1ue se ofrece a la consideracin de los juristas,
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Duverger, Instituciones politicas y Der. Consto Ariel, 1962, pgs. 4 y 5.

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frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los Estados.t? Se ha formado tambin una administracin pblica mundial con numerosos organismos que han demandado la creacin de numerosas instituciones administrativas dedicadas al manejo de asuntos internacionales. A este respecto se ha elaborado un cuerpo de normas jurdicas que forman ya una verdadera enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas como independientes del derecho administrativo nacional.
d) Con el derecho penal

Al estudiar el derecho penal administrativo sealamos la importancia del derecho penal que proporciona al administrativo formas delictivas, rgimen de sanciones, organizacin de servicios penitenciarios y otros ms. El derecho penal administrativo establece las infracciones o contravenciones administrativas destinadas a sancionar la violacin de las leyes administrativas. Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el rgimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la accin administrativa del Ministerio Pblico, de acuerdo con los artculos 21 y 102 de la Constitucin y la accin del Ejecutivo en la ejecucin de las sentencias. Por otra parte, el poder disciplinario de la Administracin, cubre el rgimen interno de la misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho penal administrativo sanciona las violaciones administrativas de los particulares. Por su parte el Cdigo Penal para el Distrito Federal, contiene disposiciones que guardan una estrecha vinculacin con el desenvolvimiento de las actividades administrativas.
e) Con el derecho judicial y procesal

Algunos autores afirman que el rgimen de la administracin de justicia constituye un servicio administrativo. Por otra parte, la administracin requiere someter sus actos a ciertas formas jurdicas de procedimiento. Es notable el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el derecho procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una parte importante del procedimiento administrativo est inspirada en el sistema procesal del cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teoras. La pugna entre administrativistas y procesalistas an seala discrepancias fundamentales. 18

f) Con la ciencia poltica


El derecho administrativo es por esencia un derecho poltico, tanto externo como interno. Los numerosos problemas de la accin administrativa
Pergoles, Diritto Constituzionale. 1511- ed. Padova. Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porra, S. A. Mxico. 1959,
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hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas polticos. Dice Alvarez Gendn: "El derecho administrativo se relaciona con la poltica, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto clsico de la poltica, como ciencia general del Estado, no puede menos de reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus problemas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el ms estricto estudio sociolgico de las cuestiones constitucionales, tambin ofrece inters por las relaciones entre Constitucin y Administracin, Adase a esto, como consideracin de carcter prctico, el alcance que tiene la aspiracin vulgar de separar la poltica de la administracin y las consecuencias, por ejemplo, que el sistema parlamentario, rgimen poltico, produce en los servicios pblicos, o administracin."
g) Con el Derecho financiero

Considerado como una rama del derecho administrativo, ha mantenido su autonoma. Esto determina relaciones muy estrechas y constantes, principalmente en la rama del derecho tributario o fiscal, base principal de la sustentacin econmica del Estado. La administracin pblica realiza los propsitos del derecho financiero.

4.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS

a) Con la sociologa y en particular con las Ciencias Sociales

Los fenmenos administrativos son fenmenos sociales y, por lo tanto, interesan al socilogo, principalmente en relacin con el desenvolvimiento de las sociedades y de la realizacin de todos los fines sociales. La consideracin normativa del Estado no debe excluir el campo de conocimientos que ofrece la realidad sociolgica como sustentadora del orden jurdico. Las actividades de la administracin pblica se vinculan a todas las actividades sociales. El derecho es producido por la sociedad y se encamina a la realizacin de fines o propsitos sociales. La administracin pblica aparece en el centro de la vida social para orientarla y satisfacer sus necesidades. La accin de la administracin pblica y del Derecho administrativo corren parejas con el desarrollo de la vida social y su complejo de problemas sociales, econmicos, jurdicos y filosficos. La legislacin administrativa debe corresponder a este estadio social con las nuevas soluciones exigidas por los profundos cambios que se operan en la sociedad.

b) Con la economa
La economia poltica es una de las disciplinas que tiene mayores relaciones con el derecho administrativo, por la intervencin necesaria del Estado en la vida econmica nacional y porque afectan al propio rgimen patrimo-

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nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas instituciones administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de derecho administrativo es, en principio, adems de un problema constitucional, un problema esencialmente econmico. No se concibe un buen administrativista sin una slida cultura econmica. Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho adm inistratiuo de la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, 195 pero sin aparecer, en lo general, como materias suficientemente desarrolladas. Adems como casi todo el derecho administrativo es de contenido econmico, es tarea difcil, precisar los lmites de este conocimiento, que se confunde con sus temas muy diversos. Es indudable el predominio de la economa, que es la nica que puede dar una base cientfica a nuestra materia.
L1);

e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no acta a ciegas, sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos administrativos, como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadsticamente. El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros, estadsticas sociales de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas realidades que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la materia administrativa.
d) Con otras ciencias

No hay conocimiento que no interese al derecho administrativo, siendo tan amplia la accin administrativa y llevndose a todos los campos de la accin humana, es lgico suponer que todo conocimiento es una buena aportacin para identificar un problema y encontrar su solucin.

e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los lmites de las normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una adecuada poltica. La geopoltica relaciona el medio geogrfico con el hornbre. 19

f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de todas las instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu19

J. Vicens Vives, Tratado general de Geopolltica. Un. de Barcelona, 1956.

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cional no son invenciones ocasionales, son el resultado de grandes movimientos sociales, violentos y pacficos, que culminan con la adopcin de un sistema normativo) que consagra la libertad del hombre y los medios para su eficacia.
g) Con las ciencias matemticas) fsicas y naturales

El mundo social que nos rodea necesita aprovechar todo conocimiento cientfico para fundar debidamente una poltica administrativa. Las ciencias naturales permiten al Estado encauzar su accin sobre bases ciertas de conocimiento de los hechos naturales. Los puntos de contacto del derecho administrativo con la historia, la economa, la estadstica y la sociologa, son numerosos y ofrecen sugestivas consideraciones en la formacin de los planes y programas sobre todo en materia presupuestal y otras actividades del Gobierno. "Con la economa, puesto que lo econmico constituye elemento administrativo, tanto en el aspecto econmico pblico, como en el econmico social, hasta tal punto, que se ha visto cmo se ha de hacer objeto especial de la ciencia de la administracin, lo econmico social y como en el derecho administrativo existe una parte dedicada al estudio de las normas relativas a la ingerencia de la administracin pblica en el cumplimiento del fin econmico, en tanto no se autonomice su estudio en el derecho econmico." La Ciencia moderna a travs de diversas disciplinas, como la Ciberntica, la Tecnologa, la Ecologa y otras proporciona medios tcnicos para el desarrollo de la administracin pblica. Vase al respecto la nueva "Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas" de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972, que es un paso importante en la vida econmica nacional.

CAPTULO III

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO


1. Las fuentes del Derecho administrativo.-2. Clasificacin de las Iuentes formales del Derecho administrativo.-3. Las fuentes escritas del Derecho administrativo.-4. El principio de legalidad.-5. La Constitucin Poltica.-6. Los tratados y convenciones internacionales.

1.

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas, actos o hechos, y dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales tienen su origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del Derecho, como la ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a la materia administrativa." Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar donde brota el agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota o aparece el Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las normas jurdicas. Dice Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del derecho, los procedimientos por los cuales se elaboran las reglas de derecho; existen en efecto para 'fabricar derecho', diversas tcnicas, por otra parte en nmero limitado: la elaboracin espontnea que conduce a la regla consuetudinaria; la elaboracin por la autoridad pblica que conduce a la regla escrita, de la cual la leyes el prototipo; en fin, la elaboracin por el juez, que c?nduce a la regla jurisprudencial. Los diversos sistemas jurdicos, segn el tiempo y los pases, recurren de manera muy desigual a estos procedimientos, otorgando la preponderancia al uno o al otro." 2 Por otra parte, Kelsen, despus de examinar la expresin "fuentes del derecho", concluye: "La ambigedad del trmino a que hemos venido refi1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este trmino de fuente crea una metfora baso tante justa, pues remontar la fuente de un ro, es llegar al lugar donde sus aguas salen ele la tierra; lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurdica, es buscar el punto de partida del cual ella sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la snperficie del derecho. As se dir que la obligacin del servicio militar tiene su fuente CII la Constitucin Federal." Introduccin a la theorie generale et a la philosophie du droit, Ed. Dclachaux &: Niestle, S. A. Neuchatel et Paris, pg. 36. 2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, 2;,1 ed., pg. 50.

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rindonos parece hacer intil el empleo de dicho trmino. En vez de una expreslOn figurada y equvoca, debiera introducirse un trmino capaz de describir de manera clara y directa el fenmeno que se tiene presente.":I Como se observa, la palabra fuente es un concepto equvoco que reviste diversas significaciones, pero son sealadas las que sirven de base a este desarrollo." 4 El derecho moderno no da una excesiva importancia al problema de las fuentes del derecho, al tomar en cuenta que corresponde al Estado la creacin de las normas, llamadas normas estatales, a diferencia de autores tradicionales para quienes las fuentes del derecho administrativo provienen de otras causas, sin que necesariamente se sometan al rgimen de la normatividad. Nuestro propsito es detenernos en el estudio de las fuentes del Derecho administrativo positivo de nuestro pas. El derecho no es simplemente la ley, que est formada por otros factores legislativos. La vida social es compleja y de esas prcticas cotidianas de la accin pblica, surgen numerosos principios que regulan los problemas de la vida poltica de un pas. Cuando se habla del problema de las fuentes del derecho, se recalcan los numerosos factores o grupos sociales en los que se origina el derecho, y que contribuyen a la resolucin de los temas del Estado. Con razn los autores nos hablan de fuentes generadoras y reveladoras del derecho.s En un sentido general, la palabra fuente designa a los rganos de produccin del derecho administrativo; en una segunda consideracin se alude a los medios de produccin, es decir, segn Waline, al conjunto de hechos o ideas, toda ciencia en las cuales el derecho ha tomado inspiracin. En tanto que Planiol y Ripert comentan: "tericamente, la palabra fuente designa las diferentes maneras como se establecen las reglas jurdicas". Otros autores como Fiorini (ob. cit. T. 1, pg. 61) distinguen "entre la fuente como objeto creador del cual nace la norma administrativa, del mtodo intelectivo que se utiliza para interpretar su validez y correcta eficacia". La doctrina considera dos acepciones del concepto de fuente: como rgano
3 Hans Kelsen, Teora general del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico, 1949, pg. 137. 4 "El problema de las fuentes del Derecho es un problema complejo, porque esa expresin equvoca comprende sentidos distintos, cada uno de los cuales constituye una cuestin diferente. 'Fuente del Derecho' puede significarse: a) fuente del conocimiento de lo que histricamente es o ha sido Derecho (an tiguos documen tos, colecciones legislativas, etctera); b) fuerza creadora del Derecho como hecho de la vida social (la naturaleza humana, el sentimiento jurdico, la economa, cte.); c) la autoridad creadora del Derecho histrico o actualmente vigente (Estado, pueblo); d) acto concreto creador del Derecho (legislacin, costumbre, decisin judicial, etc.) : e) fundamento de la validez jurdica de una norma concreta del Derecho); f) forma de manifestarse la norma jurdica (ley, decreto, reglamento, costumbre); g) fundamento de un derecho subjetivo." 5 Luis Legaz y Lacambra, Filosofa del Derecho. 2~ ed. 1961, pg. 486. Bosch. Barcelona. Geny Francois, Mtodos de interpretacin y fuentes del derecho privado positivo. Ed. Reus, 2~ ed., Madrid, 1925.

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de produccin o entidades que constituyen el ordenamiento jurdico y como medio, o sea que es lo que crea el ordenamiento. Analizando esta distincin nos dice Garca Trevijano Fas (Tratado de DeL Ad., pg. 196): "Fuente en sus dos acepciones de rganos de produccin y de medios de produccin es un concepto distinto de norma; la fuente es un concepto esttico, la norma es un concepto dinmico. La norma es un imperativo legal, como veremos, abstracto y general, mientras que la norma constituye su origen." stas son las fuentes del derecho meta-jurdico que comprenden el conjunto de los factores, elementos y fenmenos sociales, que contribuyen a formar la sustancia, contenido o materia del derecho, como los movimientos ideolgicos, las fuentes histricas, que son los documentos que guardan el texto de una ley. Tenemos que reducirnos a las fuentes del derecho o procesos de creacin de las normas jurdicas. El concepto tcnico-jurdico de fuentes del derecho, alude al origen de la norma en una autoridad o fuerza social reconocida por el derecho positivo que, mediante un determinado procedimiento, confiere a dicha norma en forma concreta, por ejemplo la forma de ley, de costumbre, sentencia o negocio jurdico.
Como complemento de la consideracin de las fuentes del derecho, existen temas metajurdicos o factores no jurdicos que determinan la evolucin del derecho y se pueden considerar en tres grupos: 1. La historia. 2. Los datos econmicos 'J J. Los datos polticos. Sin la historia no es posible comprender el origen, desenvolvimiento 'J naturaleza del Derecho administrativo, de las instituciones admmistrativas formadas lentamente bajo la influencia de mltiples factores. Lo mismo puede decirse de la estructura 'J la transformacin de los tribunales administrativos, del sistema tributario, etc. Los datos econmicos de Mxico en el siglo pasado explican la aparicin y desarrollo de instituciones como la concesin, la expropiacin, el rgimen de minera y de aguas y otros. A partir de 1917 se acenta el intervencionismo de Estado en un largo proceso de luchas sociales encaminadas a lograr mejores cuadros de vida para el pueblo mexicano. Finalmente los datos polticos nos ensean cmo esta fuerza social interviene para dar paso a leyes, instituciones y nuevas modalidades del ejercicio del poder pblico. La aparicin de la ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y su elevacin a la categora de normas constitucionales y problemas de la misma naturaleza, revelan cun poderosa es la fuerza poltica para que los propios gobernantes se vean obligados a nuevas acciones gubernamentales.

Las fuerzas reales o materiales comprenden el conjunto de los factores, elementos y fenmenos sociales que contribuyen a formar la materia del derecho.

2.

CLASIFICACIN DE LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mismas fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11

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son las diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin administrativa. Existen principios constitucionales administrativos, leyes y reglamentos administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una jerarqua de las fuentes de nuestro Derecho. Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las fuentes del derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho administrativo. Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes formales.
Las [uent.es en su sentido material "forman un conjunto de elementos y situaciones de diferente condicin que impulsan la creacin de las normas jurdicas. Las fuentes en su sentido formal estn determinadas por los modos o maneras en que debe manifestarse el derecho en la vida de la sociedad para que tenga validez general entre los sbditos". (Enciclopedia, ob. cit. T. X, pg. 207.) Las primeras son fuentes metajurdicas, en tanto que las segundas se apoyan en el ordenamiento de cada pas,

Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que onglnan el derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho aplicable, son el derecho escrito o legislacin, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina jurdica, aunque algunos autores reducen todas las fuentes formales slo a la ley.? Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administrativo se dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas. Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional, son las que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley, el reglamento, los tratados internacionales si nos atenemos al artculo 133 de la Constitucin, la costumbre y los principios generales del Derecho." Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la jurisprudencia y la doctrina.
6 Eduardo Carda Mynez, Introduccin al estudio del derecho. Ed. Porra, S. A. ed., pg. 50 Y ss.: "Hemos dicho que las fuentes formales son procesos de manifestacin de normas jurdicas. Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesin de momentos. Cada fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden en ciertas formas y deben realizar determinados supuestos." Adolfo Posada, Der. Adm. T. 1, pg. 127: define las fuentes del derecho administrativo como "los modos o formas mediante los cuales el Estado realiza el derecho administrativo en la funcin de reconocimiento de la regla jurdica para luego cumplirla". 7 Del Vecchio define el derecho positivo en estos trminos: "Por derecho positivo entendemos aquel sistema de normas jurdicas, que informa y regula efectivamente la vida de un pueblo en un determinado momento histrico", y agrega: "Para que la norma jurdica sea positiva se requiere solamente que haya una voluntad social preponderante, esto es, una fuerza histrica suficiente, capaz de afirmarla e imponerla de modo que sea observada." Del Vcccho, ob. cit., pg. 150, tomo segundo.

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"Ms adelante se precisar la importancia de cada una de estas fuentes y un comentario al contrato colectivo de trabajo, como fuente del Derecho administrativo laboral, de sealada importancia, que es aquella legislacin de que se vale el Estado como medio para fijar las normas relativas a la competencia administrativa relacionada con los conflictos obrero patronales." Concluimos insistiendo en que la fuente inobjetable del derecho administrativo en nuestro orden constitucional es la voluntad del rgano legislativo expresada en la ley, que en principio es la fuente originaria, directa y autntica de las normas administrativas. Jurisprudencia Pleno. Tesis 46, p{g. 54.

3.

LAS FUENTES ESCRITAS Y DIRECTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El derecho escrito se integra con la legislacin administrativa vigente de un pas, que mantiene el principio denominado por la doctrina de "jerarqua de las fuentes", o "jerarqua de los textos". El derecho escrito es la fuente ms importante del Derecho administrativo por la seguridad de su contenido. Se tiene la certeza de su vigencia, de los trminos de una ley y de que no ha sido modificada. La regla contrarius actus del derecho romano, significa que un acto no puede ser abrogado ms que por un segundo acto de la misma especie. El derecho escrito no ofrece incertidumbres en cuanto a su determinacin y es un seguro punto de partida para estimar la legitimidad de un acto.v El orden de las leyes que emanan tanto del Poder Legislativo, como del Ejecutivo se desenvuelve, en orden a su importancia, en los trminos siguientes: a) La Constitucin Poltica o ley fundamental del Estado; 10 b) Las leyes ordinarias expedidas por el Poder Legislativo Federal; 11 e) Las leyes ordinarias que son expedidas por el Poder Ejecutivo Federal, en los casos autorizados por la Constitucin; d) Los Tratados y Convenciones que el Estado celebre con otros sujetos de derecho internacional; extensivamente el Derecho Internacional;
8 J. :F. Fueyo Alvarez, "Legitimidad, validez y eficacia". La significacin jurdica y ~oltica del sistema de produccin de normas. llevo Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 6, septiembre-diciembre 1951, pg. ,lCI. D "Este principio, que se puede denominar 'principio de jerarqua de los textos', desempea un papel muy importante en nuestro derecho administrativo y es que sobre l descansa una de las principales garantas de los administrados contra la arbitrariedad de las autoridades administrativas." M. Waline, ob. cit., pg. 16. 10 Artculo 133 de la Constitucin. "Esta Constitucin, las leves del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuenl con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern l~ Ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha ConstItucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados." 11 Jos Gascn y Marin, ob. cit., 13,' ed., pg. 91.

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e) Los reglamentos de la Administracin pblica, que expide el Poder Ejecutivo Federal; f) Los reglamentos, Estatutos, reglas de operacin, normas tcnicas del servicio, de las entidades administrativas descentralizadas. Por lo que se refiere a estos organismos deben subordinarse a sus leyes y rigen la marcha de la institucin respectiva sin que hasta la fecha se les haya reconocido el carcter de autoridad, salvo algunas ejecutorias relativas al Seguro Social; g) Las circulares e instrucciones; h) La analoga es un proceso de autointegracin de la ley, al aplicar en ausencia de un texto expreso a un caso determinado, una ley que rige en casos anlogos. Desde luego es inaplicable cuando restringe el libre ejercicio de los derechos. El artculo 14 constitucional es preciso al mantener el principio de legalidad y la prohibicin de imponer penas por simple analoga.
4. EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La leyes la suprema regulacin del orden social y poltico. El Estado legalmente lleva a cabo sus propsitos por medio de los funcionarios pblicos a quienes se encomienda el cumplimiento de los fines polticos contenidos en el orden jurdico vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los mandatos legales. El rgimen administrativo est sometido a un lmite que es el que determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que en su tesis jurisprudencial nmero 166 ha resuelto: "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." Es en estos principios en los que descansa el Estado de derecho.
Cuando la actuacin del funcionario implica la violacin de un inters particular, el artculo 14, p:rrafo segundo de la Constitucin prev: "Nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente estableciclos, en los que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

En principio, la ley comprende dos aspectos importantes: a) Es una disposicin que emana del Poder Legislativo Federal, que es el rgano que la Constitucin seala, como elaborador del orden jurdico federal. ste es el criterio de la formalidad de la ley, pues seala el rgano que la crea.P b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de situaciones jurdicas generales, de mandatos obligatorios, y en ningn caso
12 Cuando aludimos a que la Administracin pblica debe obrar conforme a Derecho. hacemos referencia a la sumisin al orden jurdico. Con esto se quiere indicar, adems que ella est.i obligada a asegurar el inters pblico.

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de situaciones jurdicas concretas. "Materialmente reptase ley, dice Gascn y Marfn, toda disposicin por la que el Estado crea el Derecho, siendo en tal aspecto considerados como leyes los reglamentos generales y formalmente son leyes las normas de derecho emanadas de los rganos del Estado a quienes constitucionalmente incumbe la funcin legislativa." El funcionario est sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido. En el derecho mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al concepto de ley privativa y ser contraria al artculo 13 constitucional..
La aplicacin de la ley puede generar las siguientes consecuencias. a) Aplicacin correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurdico -para el cual deben colaborar la Administracin pblica y los particulares- exige que el funcionario acte de acuerdo con la ley. b) El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las causas siguien tes: l. No la toma en cuenta deliberadamente, o por ignorancia. 2. O se niega o se resiste a aplicarla. 3. La aplica con una indebida interpretacin. 4. La aplica con exceso o con demrito, o con perjuicio del inters general. 5. Reduce el campo de aplicacin de una ley en perjuicio del inters de los particulares, y 6. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situacin.

Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recursos y acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de los actos administrativos. Adems, toda medida tomada por un funcionario violando la ley, origina su responsabilidad personal.
L~ CONSTITUCIN POLTICA

;J.

La diferenciacin entre gobernantes y gobernados, la distincin entre el poder pblico y los agentes que realizan sus fines, la posicin de los individuos frente a la autoridad, son procesos histricos que conducen al establecimiento de la Constitucin Poltica o Carta fundamental de derechos. En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres rdenes: a) El orden o sistema normativo; b) El orden de la realidad existencial, Y. e) .El orden axiolgico de la justicia. El primero: parte de las leyes constItucIonales: "Es el orden que describe una determinada conducta." El segundo: el orden de la realidad existencial 10 forman las conductas, actos o ~Iechos humanos, y el tercero: el orden de la justicia ofrece la mtrica para J~z?ar a travs de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho Constitucional. EdIar, pg. 11.) Cada da es mayor el nmero de principios jurdicos, de organizacin y comportamiento, contenidos en la Constitucin.P que se relacionan con las
la Fernando LasaIle, Qu es la Constitucin? Coleccin Panorama. 1 v, 77 pgs.

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actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos rganos y regularse otros aspectos importantes de la funcin administrativa. La mayor parte de los preceptos constitucionales, incluyendo las garantas individuales, mantienen una evidente referencia a la administracin pblica y a sus funciones. No olvidemos que el punto de partida de todo estudio administrativo, es la Constitucin y en segundo lugar la ley que regula la materia.vt En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de constitucionalidad de la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federacin, a travs del juicio de amparo, siendo esta facultad en ltima instancia de la competencia del Pleno de la Suprema Corte.w El artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, estableci: "Toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni la separacin de los poderes determinada, no tienen una constitucin." La Constitucin Poltica o conjunto de reglas relativas a la organizacin de un pas ofrece dos grupos importantes. O bien es una Constitucin consuetudinaria, que se apoya en los usos, costumbres y precedentes de una nacin, que no han sido codificados en un texto oficial, como en el caso de la Constitucin inglesa. O bien es el caso de la Constitucin escrita, y rgida, que se denomina de este modo por estar redactada en un documento pblico que ha sido sancionado por el poder constituyente. Tal es el caso de las constituciones mexicanas en sus tres etapas ms importantes: las constituciones de 1824, 1857 Y 1917.16 Entre las constituciones escritas debemos mencionar la Constitucin norteamericana de Filadelfia de 1787, que seala su influencia en las constituciones de los Estados latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento poltico de la tradicin inglesa, esa Constitucin logr crear el sistema nuevo y original del Estado federal, con un rgimen presidencial puro,17 No pretendieron elaborar frmulas matemticas ni literarias, sino principios de convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las inquietudes de un
14 "La Constitucin, como norma fundamental del Estado, ocupa el vrtice del orden jurdico, a manera de premisa mayor de la que derivan su razn de ser y su contenido las otras leyes. Pero an dentro de las normas constitucionales cabe hacer distinciones jerrquicas por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamentales, estn subordinadas a las primeras. Y aun entre stas se deben colocar en una categora inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida ninguna superioridad formal o tcnica (no estn incluidas en el texto o textos constitucionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial)," 15 La Constitucin es fuente primera pero tambin inmediata de la ley. 16 Los antecedentes de la Constitucin mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras siguientes: Brquez, Crnica del Constituyente. Flix F. Palavicini, Historia de la Constitucin de 1917, y Diario de los Debates del Congreso del Constituyente de 1916-1917. 17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originalidad de su sistema poltico, repetir estas frases del pensamiento poltico griego: "Vivimos bajo una constitucin que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario somos un modelo para otras naciones ms que sus imitadores," (Oracin fnebre de perieles. Thucydides 11-37.)

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pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo capitalista. El aseguramiento del inters personal, el mantenimiento de las libertades del hombre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial y comercial de nuestra vecina nacn.t"
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar la propiedad o la libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita, tiene obligacin de apoyarse en la ley."

Desde el punto de vista material la Constitucin est integrada por el conjunto de reglas jurdicas que determinan el arreglo y el funcionamiento de los rganos de la nacin constituidos en Estado. Siguiendo el criterio formal, una Constitucin es la ley suprema, que se caracteriza por el hecho de que no puede ser modificada ms que siguiendo el procedimiento especial que la misma seala. La Constitucin es la fuente por excelencia del derecho, en cuanto determina la estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los rganos constitucionales y administrativos, los derechos y deberes de los ciudadanos, la libertad jurdica y determinados problemas bsicos de una comunidad, elevados a la categora de constitucionales, para mantenerlos permanentemente fuera de los vaivenes de los problemas polticos cotidianos. Ejemplo de este ltimo caso, es el artculo 123 de la Constitucin que regula la materia laboral o del trabajo. Los principios del derecho del trabajo, se reglamentan normalmente en una ley ordinaria, pero se puede tener temores de su inmediata modificacin y es para prever esta situacin y darle mayor significacin, que se les erige en preceptos constitucionales. Tal es el caso de las materias agraria, obrera, econmica.t? Se ha tratado de distinguir en los preceptos de la Constitucin, aquellas n?,rmas que se refieren a la estructura permanente u orgnica de la ConstituClan, como su forma republicana, federal, democrtica, representativa, considerando que esas normas polticas slo pueden ser modificadas por el poder constituyente. y las dems normas que quedan bajo la competencia del poder constituyente constituido. Legalmente este criterio ofrece dificultades, P?rque la Constitucin no alude a esta distincin. Otro problema, de muy diversa naturaleza, es el determinar si una reforma de fondo a una estructura constitucional, que afecte sus bases jurdicas, debe contar previamente c?n el consensus de la opinin pblica nacional. Es muy difcil cambiar un SIstema poltico experimentado y difcilmente logrado por el pueblo, en un proceso histrico pletrico de problemas.w
18 ..... pero las disposiciones de la Constitucin no son frmulas matemticas que mues~ran su esencia en la forma que revisten, son instituciones orgnicas vivas ,trasplantadas e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se comprendedn no tomando simplem~nte las palabras y un diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crecmIento". Oliver Wender Holmes, Compeper us. United States. 233. U. S. 604, 610 (1914). 19 Schmidt, Teora de la Constitucin. RDP. 19M. 20 Vctor Manzanilla Schaffer, El jurista ante la ley injusta. J. U.

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6. Los

TRATADOS y CONVENCIONES INTERNACIONALES

El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de derecho internacional con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir una situacin jurdica general o concreta.s! El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significacin. No es una fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular proyeccin. El derecho internacional es fuente del derecho constitucional y la evolucin de esta materia tiende a darle prelacin al primero sobre el segundo. Mas las constituciones de los Estados modernos varan notablemente al tratar este problema. Podemos sealas varios grupos: a) Estados que reconocen el derecho internacional formando parte del derecho interno, aunque no estn regulados por un tratado o convencin; b) Estaelos que distinguen el prohlema de los principios generales del derecho internacional y las situaciones jurdicas que se derivan de los tratados. Reconocen los primeros para ciertas situaciones y condicionan los tratados al respecto de la Constitucin, y pases como Francia, en que los tratados prevalecen sobre la legislacin ordinaria. La Constitucin mexicana distingue en primer trmino los "tratados que estn de acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la Unin". Por otra parte, en ciertas materias reconoce al derecho internacional como fuente ele derecho. Tal es el caso del prrafo V del artculo 27 constitucional que ordena: "Son propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y lmites que fije el derecho internacional.. " O el artculo 42, fraccin VI que hace comprender en el territorio nacional: VI. "El espacio situado sobre el territorio nacional con la extensin y modalidades que establezca el propio derecho internacional." Como el derecho internacional se muestra todava impreciso en cuanto a estos problemas, la legislacin nacional debe mantenerse vigente. El artculo 133 de la Constitucin determina: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
21

"Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o

ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relacin jurdica entre ellos." "La convencin y el tratado son sinnimos." Cser Seplveda, Curso de De-

recho Internacional. Ed. Porra, S. A., 1973, pg. 120, el cual comenta: ..... la verdad es que los Tratados son una fuente muy limitada de derecho internacional', pg. 93. "Tratado es todo acuerdo concluido entre dos o ms sujetos del derecho internacional. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir tambin a las organizaciones internacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nombres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe reservarse el nombre de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho internacional, en cuya conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados (que est determinado por la constitucin de cada pas) y est contenido en un instrumento formal y nico." Modesto Scara Vzquez, Der. Int, Pb., pg. 5.

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sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados." Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes: a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Constitucin. b) Deben celebrarse por el Presidente de la Repblica con las potencias extranjeras. e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones. d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda la Unin, con la Constitucin y las leyes federales. e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en contrario de la Constitucin federal y tratados. Los tratados son acuerdos entre dos o ms Estados y se consignan en forma y denominaciones diversas.sLa convencin es sinnima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pretende que el nombre de convencin ha sido escogido para designar compromisos de carcter econmico o administrativo y el de tratado para los de orden poltico, en la prctica no se respeta esta regla.2:3 Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artculo 133 constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados. El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinalmente el campo de las Convenciones -que cada da son ms numerosas-e, para hacer cesar la situacin irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las reglas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distinguen de los negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen normas d~ conducta generales y abstractas, mientras que stos regulan asuntos concretos, por ejemplo, la delimitain de una frontera, la cesin de un territorio, la fijacin de la cuanta de una indemnizacin. Como los convenios se llaman tambin tratadoscontratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien, puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la misma forma contrae;ual, un mismo tratado puede contener simultneamente disposiciones de una y otra II1dole." 24

Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para su aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a las relaciones de la nacin con otros pases".

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22 Los artculos 15, 73, fraccin VIII, 76, fraccin I y 133 de la Constitucin, aluden al rgimen de los tratados y convenciones. 2:] Hemos repetido la prctica norteamericana de no someter a la aprobacin del Senado los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Convenciones. 24 Alfred Verrlross, Derecho Internacional Pblico. Ed, Aguilar, Madrid, 1955, pg. 126.

CAPTULO IV

LEGISLACIN FEDERAL MEXICANA


1. Las leyes administrativas ordinarias.-2. Condiciones de la ley.-3. Diversas denominaciones de la ley.-4. Diferencias entre la ley y el decreto.-S. La naturaleza jurdica del decreto-Iey.-6. Leyes contrarias a la Constitucin.-7. La facultad discrecional en materia administrativa. 8. El desvo de poder.

1.

LAS LEYES ADMINISTRATIVAS ORDINARIAS

La leyes la fuente ms importante del derecho administrativo. Constitucin y ley ordinaria son la base todo problema admnistratvo.! La leyes una disposicin de carcter general, permanente, provista de una sancin poltica, en materia de inters comn; elaborada, promulgada y publicada, segn las reglas constitucionales e inspirada en propsitos de justicia social. 2 La Suprema Corte ha afirmado: "Para que una disposicin dictada por el

poder pblico, tenga el carcter de ley, no solamente se necesita que sea ~e naturaleza general, abstracta y permanente, sino adems, que emane del organo constitucionalmente facultado." Esta norma general es obligatoria para todos, y es una regla que al fundarse en la Constitucin, comparte con ella la superioridad de la norma. Radbruch formula esta declaracin bsica de la ley: "Puede decirse, empleando una expresin marxista, que la ley siempre constituir una 'super~structura' de la realidad social dada." 3 Santo Toms defini la ley como la o~denacin de la razn hacia el bien comn, promulgada por quien tiene el cUldado de la comunidad".
. 1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificacin, justas en sus proyectos, fciles en la ejecucin, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que han de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII. . 2 La tcnica legislativa seala que las leyes deben desarrollar los principios consttucIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en contacto ms directo con la realidad y fcilmente modificables, lleven su regulacin hasta donde lo requieran las necesidades pblicas. 3 Radbruch, Introduccin a la Ciencia del Derecho, pg. 7.

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El proceso legislativo tiene etapas diversas que se desenvuelven con base a los principios generales. Estas etapas son: la primera, la determinacin de la norma constitucional; la segunda, los principios legales que se apoyan en la Constitucin; y la tercera, el pleno desarrollo de la ley o sea la facultad reglamentaria.

2.

CONDICIONES DE LA LEY

Inspirado en la escuela liberal que impeda toda limitacin a las libertades del hombre, se estableci el principio de la superioridad de las leyes sobre todos los actos del Poder Ejecutivo."
Segn M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro importantes principios.s

a) Ciertas materias estn reseroadas a la ley.6 b) riicamere el Poder Legislativo es un poder espontneo, primario con vocacin general, que puede tomar iniciativas en otras materias, sin habilitacin especial previa. c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del espritu de la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza contra ley. d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemtico de la ejecucin de una ley.

Las condiciones generales de la ley son las siguientes: a) La generalidad de la ley, es decir, su aplicacin a cualquier persona que se encuentre en los supuestos de su contenido." b) Su carcter obligatorio, fundado en el inters general de asegurar la convivencia social en un orden jurdico determinado. e) Las normas deben ser justas por necesidad. "Lo que quiere decir, dice Herrera, que en materia de interpretacin jurdica deja de ser la ley el objeto a interponer. Lo que se interpreta es la conducta humana a trasluz de la ley y, esta interpretacin, realizada a ciencia y conciencia, COJl1O alude el viejo aforismo, pone en la pista del intrprete la comprensin de los especiales imperativos de conducta explanados existencialmente." 8
4 Jos Luis Siqueiros, "Los conflictos de leyes en el sistema constitucional mexicano". Rev. Fac. tier., octubre 1957, nm. 28. 5 Vcenzo Cueli, Concezioni <leila Stato edil diritto e tecnica giuridica nella Teorla

del Procedimiento Legislativo.


llocas 5590/48; 2659/51; 9996/50. La palabra ley y norma son frecuentemente empleadas con distintos significados si bien la palabra ley alude con frecuencia a las relaciones necesarias del mundo de la naturaleza. 8 M. Herrera Figueroa, Justicia y sentido. F. D. Y C. S. Un. Nac. de Tucumn, 1955. p,g. 137.
6
7

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d) La ley debe aplicarse permanentemente hasta que ella sea derogada o abrogada. e) Las normas son imperativas, es decir, le son impuestas a quienes les afectan. De aqu deriva el carcter esencialmente coactivo del Derecho. f) La irretroactiuidad de la ley y su proyeccin futura. La ley en el Estado moderno es una emanacin del poder pblico y debe ser elaborada por el rgano que constitucionalmente tiene esa facuItad, es decir, el Poder Legislativo o Parlamento.

3.

DIVERSAS DENOMINACIONES DE LA LEY

La Constitucin emplea diversas denominaciones para aludir a las leyes. Esas denominaciones son: ley, ley ordinaria, ley orgnica, ley reglamentaria de la Constitucin, ley suprema. A pesar de esas expresiones, no se trata de rdenes jurdicos contradictorios o de contenido diferente, sino normas formal y materialmente semejantes. Se ha sostenido que "es indudable que entre un ordenamiento de carcter orgnico y otro reglamentario existen diferencias notables de orden jurdico que los hacen inconfundibles". Como la Constitucin emplea diversas denominaciones para referirse a la ley, se piensa que la expresin "ley orgnica de la Constitucin", se refiere a normas que estructuran o precisan una institucin administrativa; en tanto que la expresin "ley reglamentaria de un artculo de la Constitucin", alude al desarrollo directo de ese precepto. Dentro de una clara hermenutica jurdica, debemos alejarnos de esta confusin terminolgica, que no ofrece ventajas, y es fuente constante de problemas.
"Lo ms quc puede admitirse, para no destruir la terminologa, es considerar las .leyes orgnicas y las reglamentarias como especies dentro del gnero leyes ordin.anas y aplicar esas denominaciones a las normas que regulan la formacin y funclOn~miento de rganos del poder pblico o que concretan y desarrollan bases establewlas en la Constitucin't. Por su parte Tena Ramrez afirma: "En Mxico entendemos por constitucin la ley emitida, modificada o adicionada por el constituyente, y por leyes constitucionales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin y que estn de acuerdo con la Constitucin." 10

Gabino Fraga, ob. cit., 9;' ed. 1962, pg. 39. . Tena Ramrez, ob, cit., 2;' ed. Mxico, 1949, pg. 63. . En la doctrina administrativa francesa, el decreto tiene un campo de aplicacin muy exte~lso y se reviste de diversas significaciones, algunas de ellas, el decreto es una ley en slentldo materal, elaborada y promulgada por el poder ejecutivo. En otro sentido los ( ecretos 1 . le' . comp ementan la ley. De todas maneras estas acepciones no corresponden a la glslacln mexicana.
!)

lO:Frrpe e

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'1.

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DIFERENCAS ENTRE LA LEY Y EL DECRETO

De acuerdo con el artculo 70 constitucional, "toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto." Estos decretos se denominan "Decretos legislativos". Desde luego afirmamos que entre. la ley y el decreto legislativo hay diferencias esenciales. Tambin el Presidente expide decretos en los trminos del artculo 92 de la Constitucin. El decreto concreta, particulariza o individualiza el campo de su aplicacin, en tanto que la ley extiende o aumenta el campo de su aplicacn.t! Es indudable que este texto es mucho ms amplio que el artculo 64 de la Constitucin de 1857 que distingua entre "leyes o acuerdos econmicos", a pesar de haberse propuesto la expresin de "leyes o decretos". (Zarco, Hist, Congr. Consto 56-57, ses. 15 de oct. 1856. T. n, pg. 449) que fue adoptada ms tarde en la reforma constitucional de 13 de noviembre de 1874.
:J.

LA NATURALEZA JURDICA DEL DECRETO-LEY

La actividad del Estado crea situaciones jurdicas muy complejas y de urgente atencin. Como hemos sealado, no es posible mantener una rgida estructura de divisin de poderes ante las exigencias de la vida poltica interna y externa, que demanda instrumentos jurdicos flexibles que permitan la realizacin de medidas administrativas inmediatas. Un poder ejecutivo encadenado en los obstculos de una legislacin poco previsora, puede llevar a un pas al fracaso. No hay duda que la legislacin es el acto fundamental de la vida institucional de una nacin. En puridad de ideas corresponde esta actividad al Poder Legislativo. En la medida que esta institucin es ms dependiente del cuerpo electoral y del rgimen de partidos polticos, ella es una garanta y da seguridad a la marcha del Estado.t? La vida poltica y social de una nacin es superior a cualquier esquema jurdico o estructura poltica. La doctrina constitucional y administrativa se ha visto obligada a aceptar una legislacin que no emana del Poder Legislativo, sino de rganos administrativos o ejecutivos. El decreto-ley seala un grupo especial de leyes que son de -diversa naturaleza por el rgano que las realiza: a) En unos casos el Poder Legislativo delega la facultad de legislar al Ejecutivo -en aspectos generales o parciales de la ley-o b) En algunos pases el Ejecutivo puede legislar en casos de urgencia o necesidad o c) Se establecen bases o normas para que legisle el propio Ejecutivo; d) Finalmente se alude en los gobiernos de facto, a las leyes que se expiden por rganos del Legislativo.w
11 12

J.

Gascn Hernndez, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,

nm. 5. septiembre-diciembre 1955, pg. 91.

Csar A. Quintero, Los decretos con valor de ley. IEP. Madrid. R. Gmez Acebo. "El ejercicio de la funcin legislativa por el Gobierno". Leyes delegadas y decretos ley. R. E., nm. 6.
IR

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175

Esta legislacin toma diversas denominaciones: para unos es una legislacin irregular, para otros una legislacin de emergencia, otros la denominan decreto-ley o decretos con fuerza de ley u otras expresiones semejantes, A continuacin vamos a examinar las diversas situaciones que ofrece el estudio de los decretos leyes dentro del marco constitucional: a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con autorizacin expresa del Poder Legislativo. Es este rgano el que resuelve la conveniencia de que el Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos, de una manera general para todos los casos, o en forma particular en asuntos deterrninados.t! Este caso de delegacin de facultades extraordinarias para legislar, se present -frecuentemente, en otras pocas- en la legislacin mexicana, provocando una apasionada controversia entre los juristas que la impugnaron. Con anterioridad a la reforma del artculo 49 de la Constitucin, la situacin de este problema fue la siguiente: La doctrina administrativa mexicana insisti en la inconstitucionalidad de las facultades extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepcin que la misma Constitucin seala. La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de la constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvi sobre la constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos analizado.
. . Al amparo de esta interpretacin se expidi la mayor parte de nuestra legislaC10n administrativa. La forma normal de legislar era que el Ejecutivo elaborara la ley,. la promulgara y la publicara, informando posteriormente al Congreso de la Umn del uso de esas facultades. Al reformarse el artculo 49 de la Constitucin 16 -muchos estimaron como innecesaria la reforma-, el problema perdi inters y se cstim que se quera hacer hincapi en mantener la independencia de los poderes (::volviendo al Poder Legislativo su autoridad de rgano legislador. Sin embargo, el f:Jccutivo sigue formulando la casi totalidad ele los proyectos de leyes administrativas, pero las somete a la consideracin del Poder Legislativo en uso del derecho <le iniciativa que le otorga el artculo 71, fraccin 1 ele la Constitucin.
14 "En efecto, nuestro sistema de gobicrno tiene adoptado el rgimen de separacin <le poderes; otorga exclusivamente al legislativo la potestad de legislar: tiene prohibido delegarla en otros poderes y enfticamente prohbe la concesin al Ejecutivo, de Iacultades extraordinarias para legislar, salvo casos gra\'C~s y excepcionales sealados expresa mente, por todo lo cual es requisito forzoso para que una disposicin renga el carcter de ley, que reconozca como fuente formal al Poder Legislativo." Tocas 5590/48; 2659/51 Y 9996150. 15 Ignacio L. Vallarta, La constitucionalidad de las [acultades extraordinarias para legislar.
16 El artculo 49 de la Constitucin fue reformado: D. O. del 12 de agosto e 1938 y ~. O. del 28 de mano de 1951; la reforma prohibi el uso de las facultades extraordilianas para legislar fuera de los casos de excepcin y adicion el prrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin.

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b) Otra variedad de los decretos con fuerza de ley la encontramos en los llamados decretos-le)' que son normas con la misma fuerza y proyeccin de la ley. Es la propia Constitucin la que directamente asigna al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en deterrn inadas materias, sin necesidad de una delegacin de facultades del Poder Legislativo. Nuestra Constitucin considera diversos de estos casos en forma particular o determinada a diferencia de otras constituciones en las que existe la posibilidad de una actividad legislativa del Poder Ejecutivo. En primer termino debemos aludir a la excepcin que establece el artculo 29 de la Constitucin. El antecedente inmediato que podemos citar, se relaciona con la declaracin de guerra de Mxico a los Estados totalitarios. En cumplimiento de los artculos 73, fraccin XII y 89, fraccin VIII de la Constitucin, el Congreso de la Unin hizo la declaracin correspondiente por ley. As surgi una legislacin de emergencia cu)'os efectos se han extendido indebidamente, hasta los tiempos que corren como la ley del 1'? de junio de 1942 que prolong su vigencia hasta el 30 de septiembre de 1945, facult al Ejecutivo Federal, para legislar en todos los ramos de la Administracin pblica, "en cuanto fuese indispensable para la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberana y dignidad y para el mantenimiento de las instituciones fundamentales por todo el tiempo que durara el estado de guerra". La ley hizo cesar este estado de guerra, en consecuencia debi restablecerse la normalidad legislativa. (D. O. 14 de septiembre de 1945. D. O. 10 diciembre de 1950.)
En segundo lugar debemos aludir a las facultades del Consejo Superior de Salubridad, contenidas en el artculo 73, fraccin XVI de la Constitucin en materia de salubridad general de la Repblica de acuerdo con las bases siguientes: 1~ El Consejo de Salubridad General depender directamente del Presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado y sus disposiciones generales sern ob ligatorias en el pas. 2~ En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. ](' La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autoridades administrativas del pas. 4(' Las medidas que el Consejo haya puesto en oigo en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan." En tercer lugar, una variante de estos decretos-ley se produce cuando la Constitucin autoriza al Ejecutivo para legislar, pero subordina la validez de las normas a una aprobacin posterior del Poder Legislativo o al informe del uso que se haya hecho de esta facultad. Podemos citar en nuestra legislacin constitucional los casos siguientes:
a) La aplicacin del artculo 131 prrafo segundo: ...... El Ejecutivo podr ser

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facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter a su. aprobacin el usa que hubiese hecho de la facultad concedida ... " 17 b) Otro caso que podemos citar es el que se refiere al artculo 73, fraccin XVI, 4~ antes citado. Las medidas que haya puesto en vigor el Consejo Superior de Salubridad en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan. c) Los artculos 9':',11 Y 15 transitorios de la Constitucin de 1917, en materia de ley electoral, leyes agrarias y obreras y ley de responsabilidad civil. La vigencia de estas facultades termin al expedirse por el Congreso las leyes a que hacen referencia.

6.

LEYES CONTRARIAS A LA CoNSTITUCIN

Las leyes que no se ajustan a la Constitucin o a las tradiciones jurdicas fundamentales de un pueblo, no pueden vlidamente considerarse como normas, aunque revistan transitoriamente la apariencia de normas legales.I 8 En la esencia del Estado democrtico est el respeto a los derechos del hombre. Ellos forman un valladar a la accin del poder pblico, el cual no debe actuar en contradiccin con el pensamiento de ese pueblo, que reclama del poder pblico una justa interpretacin de sus anhelos. El camino lgico es que el Poder Legislativo Federal conozca esas inquietudes, las valorice y encuentre sabiamente la solucin adecuada. Estas leyes pueden no ser circunstanciales, sino responder a largos proce~s histricos, a penosas luchas ideolgicas, por lo que una generacin considera a esos preceptos, como la sntesis de sus luchas libertarias. Para las nuevas generaciones, que se estiman continuadoras de ese pensamiento, y que a~umen el poder pblico, se presenta el tremendo dilema de romper definitIvamente con el sistema poltico del pasado o dar paso a ideas polticas contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la ms

----1')

. 17 Adicin a la Constitucin de D. O. del 30 de diciembre de 1950, del prrafo mcnCIonado. 18 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del poder judicial de la Federacin para Conocer de la constitucionalidad de las leyes". Rev. F. N. de [ur, T. IV, julo-septIembre de 1952, nm. 15, pg. 243. . Gabino Fraga. "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, auto~Idades distintas del Poder Judicial de la Federacin?". R. F. Jur. T. IV, julio-septiembre e 1942, nms. 13 y 14, pg. 131.

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adecuada, ante esas situaciones que son realidades sociales, se ha concretado a una prudente poltica de tolerancia, que sin lastimar el pensamiento poltico de ayer, no convierte al poder pblico en un instrumento permanente de lucha contra las ideas de un pueblo. Tambin se ha examinado si una ley contraria a la Constitucin puede estimarse vlidamente como una ley. Los j mistas se han dividido en dos grupos importantes: a) Los que consideran que una ley se reputa vigente aunque pugne contra el texto de la Constitucin. b) Los que estiman que la validez de una ley depende de su constitucionalidad, aunque aparentemente cubra las formas legislativas para su elaboracin. Nuestro problema debe plantearse considerando si las autoridades y jueces tienen la posibilidad de comprobar la constitucionalidad de una ley administrativa.
Debemos referirnos al criterio de la Suprema Corte sobre la constitucionalidad de una ley. 1. Si una leyes inconstitucional no debe tener efectos en beneficio del quejoso. Tesis [urisprudc ncial nmero 267. 2. Slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionalidad de una ley, sin que sea obstculo para una autoridad administrativa el interpretar sta para aplicarla. Ejecutoria: Tomo 39, pg. lJ47. 3. La inconstitucionalidad de una ley emana de la pugna entre ella y algn precepto constitucional y no de la falta de disposicin expresa. Ejecutoria: T. 29, pg. 1611. 4. Las salas del Tribunal Fiscal de la Federacin pueden decidir si la ley que apoya los actos impugnados es o no constitucional. Ejecutoria: T. 72, pg. 2570. La jurisprudencia es en sentido contrario. 5. Slo dentro del juicio constitucional de la competencia exclusiva del Poder Judicial Federal, se debe necesariamente, a peticin de parte, destruir los efectos de una ley inconstitucional. Ejecutoria: Tomo 91, pg. 1631.

Comentando la inconstitucionalidad Cushman:

de

las leyes, agrega Robert E.

..Cul es el efecto legal de un fallo de la Corte sosteniendo que un estatuto es inconstitucional?" El juez Field dio una respuesta a esta cuestin hace aos cuando dijo: "Una ley inconstitucional no es una ley. No confiere derechos, no impone obligaciones, no proporciona proteccin, no crea funcionarios; es, desde el punto de vista legal, tan inoperante como si nunca se hubiera sancionado" (ver Norton vs, Shelby County, 118 U. S. 425, 1886). Los fallos de la Corte no cambian una ley vlida en otra nula: la ley ha sido siempre nula. La Corte ha descubierto meramente y anunciado esa nulidad, as como un joyero puede establecer, despus de examinarlo, que un diamante, que tal se supona, es meramente sinttico. l no hizo la pasta sinttica, solamente encontr que lo era. En muchos casos las cortes han seguido este "principio de absoluta invalidez retroactiva". En el caso Schechter, los Schechter estaban condenados por violar un cdigo de competencia legal establecido

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bajo la Ley Nacional de Recuperacin Industrial. La Corte sostuvo que el Estatuto y el Cdigo eran inconstitucionales, y los Schechter quedaron instantneamente libres de cualquier tacha a su buen nombre. "Haban violado una ley que legalmente' no exista." 19

El propio Cush man seala algunas excepciones:


"En algunos casos la aplicacin rgida de este principio de invalidez produce serias in justicias. Este hecho ha conducirlo a la Corte a suavizar en algunos casos la estricta regla, y a sostener, segn las palabras del presidente de la Corte Hughes: 'La real existencia de un Estatuto, previo a una tal determinacin (de inconstitucionalidad) es un hecho operante y puede tener consecuencias que no pueden ser ignoradas en justicia. El pasado no puede siempre ser borrado POl' una nueva declaracin judicial. El efecto de la subsiguiente regulacin de invalidez puede tener que ser considerado en varios aspectos, con respecto a relaciones particulares y colectivas y la conducta particular, ya sea privada u oficial.' Ver Chicot County Drainage District vs. Baxter State Bank 308, U. S. 371 (1940)."

En ambos casos hay razones de muy diferente alcance para justipreciar


el valor de la norma y plantean problemas de difcil solucin. Este dilema fue ampliamente discutido por la Suprema Corte de los Estados Unidos, principalmente en el caso de Marbury vs. Madison en el que qued establecida:
"La gran doctrina de retnston judicial,20 o el poder de la Suprema Corte para declarar inconstitucionales las leyes del Congreso. El segundo caso en el que una l~y c;el Congreso fue invalidada por la Suprema COTle 'fue el famoso caso Dred Scou', fallado en 1857. Es muy importante sealar la orientacin ele la Corte del V:'Clll O pas, 'que siempre se ha negado a atender sobre la validez de un estatuto SI ello no va envuelto en un caso real o en una controversia presentada para su decisin'. La Corte, en resumen, no emite opiniones consultivas sobre cuestiones constitucionales. En 1793, el presidente Washington envi a la Corte veintinueve preguntas relacionadas con la redaccin de un Tratado pendiente. El presidente del. Tribunal, Jay, las devolvi con la explicacin de que la Corte no las cantestana tIeule que, al hacerlo, tendra que ejercer un poder no judicial, porque ningn caso o controversia estaban ante la Corte para ser resueltos. Esta regla ha sido rgidamente seguida desde entonces. Corno resultado, algunas cuestiones constitucionaks nunca llegan a la Corte para fallo y otras llegan slo despus de un largo periodo, puesto que se debe esperar hasta que las demandas surjan y que ellas sean concretamente presentadas para su fallo. As el debate extenso y acalorado surgido, sobre si una tarifa era constitucional no lleg hasta la Corte para ello hasta 1928 en el caso Hampton & Cia. vs. United States, 276 U. S. 394 (vase tambin el caso Myers vs. United States) ." 21

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~ ~obert E. Cushman, ob. cit., pg. 22. - El caso Marbury \'S. Madison. Vase ese notable caso en la obra de Robert E. Cushma~, Prctica constitucional. Ed. Bib. Argentina, pg. 220 Y ss. .21 TOdos los datos V comentarios de la jurisprudencia de los Estados Unidos que se repiten ant . h' . . tiru-: enormente an Sido tomados de la obra de Robert E. Cushman, Practica consItllclOnat . Ed't . I B b lArgentina, 1958, Buenos Alfes. . lona 1 iogrea

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En este comentario que venimos haciendo, se citan otras ejecutorias que examinan el texto de una ley y consideran que puede ser invalidado respecto a un tipo de hechos y ser an vlido en su aplicacin a otros. O la Corte puede encontrar que una parte de una leyes vlida y la otra nula, salvo que deje su texto incompleto, por lo que es necesario sostener la completa nulidad de la ley. La opinin final del autor que comentamos y resumimos se expresa en estos trminos:
"Entre estas alternativas no hay trmino medio. O la Constitucin es la ley Suprema inmutable por medios ordinarios, o est en el nivel de las leyes ordinarias y como otras puede ser alterada cuando la legislativa se proponga hacerlo. Si la primera parte: de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a la Constitucin no es una ley; si la ltima es exacta entonces las constituciones escritas son absurdos proyectos por parte del pueblo, para limitar un poder ilimitable por su propia naturaleza."

En la teora poltica mexicana, una ley legalmente promulgada y publicada que guarda todos los aspectos externos de legalidad se considera ley, para todos sus efectos. Pero este criterio externo no nos debe inducir a errores, al darle a la ley inconstitucional una naturaleza jurdica que es contraria a su estructura. La ley que es declarada por la Suprema Corte inconstitucional no debe producir ningn efecto y obliga al Poder Legislativo a derogarla y al Poder Ejecutivo a no aplicarla. Pueden presentarse verdaderas anomalas, como la vigencia de una ley inconstitucional que no es rigurosamente ley, aunque se cubran las apariencias externas y se sostenga su vigencia durante algn tiempo. Los Poderes deben ser celosos vigilantes de la aplicacin de la Constitucin. De esta manera se logra mantener el orden jurdico bajo inflexibles mandatos, que no admiten omisiones o regateos. Al discutirse la actual ley de Turismo y la Ley Forestal, se expresaron tan serios argumentos en contra de su constitucionalidad, que debi el Poder Legislativo profundizar en sus facultades para legislar en una materia, que ostensiblemente no se encuentra en el campo de sus facultades.

7.

LA FACULTAD DISCRECIONAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA

El funcionario pblico est obligado a actuar de acuerdo con los mandamientos de la ley.22 La norma es el punto de partida y la fundamentacin 22 "Hay poder para la Administracin, cuando la ley o el reglamento, previendo para la Administracin cierta competencia en ocasin de una relacin de derecho con un particular, dejan a la Administracin un poder libre de apeciacin para decidir si debe obrar o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu contenido va a dar a su actuacin. El poder discrecional consiste, pues, en la apreciacin dejada a la Administracin para decidir lo que es oportuno hacer." Bonnard, ob. cit., pg. 64.

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de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una slida garanta para los particulares.s' Es esto lo que se denomina la administracin reglada o vinculada, y tiende a eliminar las arbitrariedades del poder pblico. "El principio de la administracin sometida a la ley tiene origen poltico y se instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo", dice Fleiner, y agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administracin recibe de la ley el impulso para obrar. Sin embargo, no lo recibe slo de la ley, puesto que adems, hay normas de derecho consuetudinario que son eficaces y los conceptos fundamentales polticos y econmicos sobre que el estado concreto est edificado, llegan a ser principios no escritos que presiden su derecho constitucional y administrativo. Todo acto administrativo precisa de un fundamento legal" .2-i El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratacin y las partes tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos los problemas que se les presenten. En el derecho administrativo la situacin es diferente, porque el legislador como una garanta del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los funcionarios a los mandatos legales. La actuacin sin norma conduce a un rgimen de arbitrariedad y despotismo: De lo anterior podemos considerar dos situaciones: a) La ley circunscribe en forma estricta la actuacin del funcionario,
23 Facultad potestativa o discrecional. "El uso de la facultad discrecional supone un juicio subjetivo de la autoridad que la ejerce. Los juicios subjetivos escapan al control de las autoridades judiciales federales, toda vez que no gozan en el juicio de amparo de plena jurisdiccin y, por lo mismo, no pueden sustituir su criterio al de las autoridades responsables. El anterior principio no es absoluto, pues admite dos excepciones, a saber: c~lando el juicio subjetivo no es razonable sino arbitrario y caprichoso, y cuando es no LOnamente injusto e Inequitatvo. En ambos casos no se ejercita la facultad discrecional para los fines para que fue otorgada, pues es evidente que el legislador no pretendi dotar a las autoridades de una facultad tan amplia que, a su amparo, se llegaran a dictar mandamientos contrarios a la razn y a la justicia. En estas situaciones excepcionales, es claro que el Poder Judicial de la Federacin puede intervenir, toda vez que no puede e~t~r fundado en ley un acto que se verifica evadiendo los lmites que demarcan el ejerCICIO legtimo de la facultad discrecional." Sem. [ud, de la Fed. Tomo 73, pg. 5522. Facultades discrecionales. "El uso del arbitrio slo es legtimo cuando el funcionario <.lIe de l goza se apoya en datos objetivos, y partiendo de esos datos, razona las concluSUlIIes a que llega en el ejercicio del mismo." ~:OIltrol en el am-paro de las facultades discrecionales, "El ejercicio de la facultad d isuTcHmal est subordinado a la regla del artculo 16 de la Constitucin federal, en cuanto este precepto impone a las autoridades la obligacin de fundar y motivar los actos que P"lI('d~1l traducirse en molestias a la posesin y derechos de los particulares. Aunque dicho qerClcio implica un juicio subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse ~o.r. el criterio del juez, si est sujeto al control de este ltimo, por lo menos cuando el !lllCIO subjetivo no es racional, sino arbitrario y caprichoso, y cuando es enteramente inJusto o contrario a la equidad; y puede aadirse que dicho control es procedente cuando en el aludido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean alteradas injustificadamente, a~ como en los casos en que el razonamiento sea ilgico o contrario a los preceptos generales del derecho." Sexta poca. Tomo IV, pg. 120, 2" sala. 21 Fritz Flener, Instituciones de derecho administrativo. Editorial Labor, S. A. Barce1Olla, 1933, pg. 107.

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para que se limite a sus trminos. ste es el fundamento del principio de legalidad al cual nos hemos referido con anterioridad. b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio margen, sobre el alcance de aplicacin de una norma. Es esto lo que se denomina la facultad discrecional o poder discrecional -pouvoir discretionnairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal dentro del cual la autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particularidades del caso concreto, y de hacer justicia como sucedera con el arbitrio j udiciaI. El legislador procede de esta suerte considerando que slo la autoridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar disposiciones en sentido favorable al inters pblico. La autoridad administrativa, encargada de la ejecucin de la norma jurdica, ha de expresar cmo debe resolverse cada caso particular, de acuerdo con la ley,25 y para ello debe basarse en su manera de ver la realidad, debida a sus conocimientos cientficos y a su experiencia prctica de la tcnica administrativa." El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para actuar, no en forma arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares, sino realizando la finalidad legislativa.
A 1 estudiar Adolfo Afel'kl,2 el arbitrio administrativo, lo concepta de la siguiente manera: "La ciencia jurdica entiende bajo el concepto de arbitrio el fenmeno de la libertad jurdica del rgano estatal, una actividad del rgano que no est condicionada, o, por lo menos, lo est de modo distinto que la restante actividad de los rganos por el derecho objetivo, y que depende, por lo tanto, de la decisin propia del rgano en cuestin,"

La facultad discrecional o arbitrio administrativo se basa: a) En las disposiciones legales que permiten al funcionario un elemento mvil en su actuacin, para actuar de acuerdo con las circunstancias. La facultad discrecional debe estar consignada en forma expresa en la ley. En algunos casos se desprende de los mismos trminos legales. b) El funcionario debe ser competente para realizar el acto administrativo. e) La ley debe autorizar al funcionario para actuar con cierta libertad o abstenerse si as lo estima conveniente. Estos actos no escapan a la crtica y al control de legalidad y pueden ser anulados jurisdiccionalmente. ~7
2 "Facultad discrecional en materia administrativa." Suprema Corte. Tomo 84, pg. 277. La facultad discreciona I se ejercita sin ser violatoria de las garantas individuales, cuando se subordina a la regla del artculo 16 constitucional. 26 Adolfo Merkl, Teora General del derecho administrativo. Editorial Revista de derecho privado. Madrid, pg. 185 Y ss. 27 La facultad discrecional est subordinada a la regla del artculo 16 constitucional y sujeta al control judicial cuando el juicio subjetivo del autor del acto no es razonable sino arbitrario y caprichoso y cuando es notoriamente injusto y contrario a la equidad. Ejecutorias de 29 de abril y 4 de septiembre de 1942 y 8 de marzo de 1952.

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d) Es el propio funcionario el que est autorizado para fijar las diversas modalidades de su actuacin. Bonnard dice: "El poder discrecional no es susceptible de ms o de menos. Es l o no es." Se quiere indicar con esto, que el poder discrecional aunque subordinado a la ley, no es susceptible de lmites o restricciones.
La inclebida aplicacin de la facultad discrecional nos lleva a la desviacin de poder o al abuso del poder. 2 8 En el primer caso es una desviacin involuntaria de los fines contenidos en la ley, que/establece la facultad discrecional; en el segundo caso, es una actuacin in tencionadamente contraria a los intereses pblicos. Debe insistirse en que discreconalidad no es arbitrariedad; Merkl agrega: "Siendo el arbitrio una carta en blanco concedida al rgano para expresar su propia voluntad dentro del marco presealado por una voluntad ajena, puede ocurrir que el rgano -aun en: los casos en que se haya determinado jurdicamente por la voluntad ajenaexprese la suya propia, ya sea porque desconozca aqulla o la interprete mal o la desacate. El aeta-discrecional defectuoso, es un acto particular del acto estatal defectuoso; es un acto estatal vicioso, en el cual el vicio consiste en el uso antijurdico del arbitrio. Considerando que todo acto estatal contiene algo de arbitrio, se podra. indistintamente, interpretar todo vicio como defecto en el arbitrio o como falta contra el vnculo jurdico, porque al violar el rgano el precepto jurdico que lo condiciona, se excede de su arbitrio y coloca su propia voluntad subjetiva en l~g.ar de la voluntad objetiva estatal. En estas circunstancias, la delimitacin entre VICIOS del arbitrio y vicios de otra clase, no es tan sencilla como suele creerse y, de todos modos, no deja de ser, en cierto grado, arbitraria." 29

De todo lo expuesto podemos concluir que: el principio de legalidad es la base general para la actuacin del Poder Pblico. Reconocido por la Constitucin es objeto de confirmacin por los Titulares del Poder Ejecutivo Fe.deral,30 que en esta forma comprometen su actuacin ante la opinin pblIca, y le dan la seguridad de no apartarse del orden jurdico imperante.

8. EL

DEsvo DE PODER

--

El desvo de poder se ofrece cuando una autoridad administrativa realiza un acto de su competencia, o usa de sus poderes legales, pero con una fina-

. 28 Jean Claude Venezia, Le pouuoir Discretionnaire. Pars. Lib. graI. de droit et de JUr., 1959, I v, 175 pgs. "Que el funcionario est cubierto por su funcin es, en el fondo, una tautologa. Se trata precisamente de determinar hasta dnde queda cubierto." Lilienthnl, Z. XX, p. 444. ~'9 Adolfo Merkl, ob. cit., pgs. 206-207. Vase adems: "Duez et Deyberc",' ob. cit., pg. 209. Laubadere, ob. cit., pg. 398 . . a.o El I Q de diciembre de 1958, al rendir su protesta el Presidente constitucional de MexlcO, dijo: "Nada haremos ni dejaremos que se haga por encima o al margen de las leyes; a ellas debemos sujetarnos pueblo y gobierno, pues constituyen la sntesis de nuestra historia, resumen el contenido de nuestra lucha, garantizan nuestro presente y afirman nUestro futuro."

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lidad diversa de aqulla que se desprende de la intencin del legislador o de la misma expresin de la norma jurdica. La legislacin administrativa se inspira en la satisfaccin del inters general. El funcionario al aplicar la ley lleva a cabo ese propsito y no debe sealar otra finalidad a la norma por mviles personales, polticos, de tercero u otros anlogos. Los autores distinguen el desvo de poder y el desvo de procedimiento, este ltimo se manifiesta cuando un procedimiento administrativo se aplica con una finalidad diferente al que legalmente le corresponde. En la legislacin administrativa extranjera, en particular en Francia, el desvo de poder (detournement de pouvoir) se combate a travs del recurso por exceso de poder. En nuestra legislacin slo se ofrece el caso del artculo 228 inciso e) del Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo: e) Desvo de poder, tratndose de sanciones." La legislacin administrativa mexicana aun no ha desarrollado la teora del desvo de poder. Se ha considerado que los Tribunales Judiciales Federales son competentes, a travs del juicio de Amparo, para corregir los casos de desvo de poder, aunque la tendencia es a establecer en las leyes administrativas recursos adecuados. En ambos casos se ofrecen las mismas dificultades para la determinacin del fin, o investigacin de los mviles psicolgicos. (Ver Laubadere, Del'. Adm, 4~ ed., 1967. T. 1, pg. 493 Y Rivera, Der. Adm. 2~ ed., pg. 222), Y para proporcionar los elementos de prueba .
"Desvo de poder. Segn la jurisprudencia del Consejo de Estado Francs, que sirvi de base para elaborar la doctrina en materia de desvo de poder, consiste ste en que la autoridad demandada, al emitir el acto administrativo, persegua una finalidad diversa de la que conforme a la ley debi ser perseguida." (Rev. Trib. Fiscal. Exp. 848-44.) 31 "Desvo de Poder. Slo existe segn la ley de justicia fiscal tratndose de multas impuestas por infraccin a las leyes fiscales en ejercicio de una facultad discrecional." Reo. Trib, Fisc. 6763-37. Art. 228 del actual Cdigo Fiscal de la Federacin. "Desvo de poder. En los trminos que lo establece el inciso d) del artculo 202 ha sido interpretado por la Sala en el sentido de que slo existe cuando la multa asciende al mximo y las condiciones econmicas del causante hagan imposible el cumplimiento de la sancin. En tal virtud, si el artculo 228, fraccin 1 del Cdigo Fiscal. establece como infraccin faltar a la obligacin de presentar avisos, declaraciones que exigen las leyes fiscales, y el articulo 236, fraccin J, declara para tal infraccin la sancin de una multa de uno a mil pesos por cada infraccin, en el presente caso la autoridad incurri en desvo de poder al mpoa i El Cdigo Fiscal de la Federacin en su artculo 228 fija como causa de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo: "D. Desvo de poder, tratndose de sanciones." El origen de este precepto lo encontramos en la jurisprudencia francesa y en el artculo 56 de la Ley de justicia fiscal.

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ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.32 Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533. Multas fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que se refiere el artculo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de estas infracciones. o exceden de la posibilidad econmica del infractor.

Por ltimo debemos indicar que la Ley del Tribunal de lo contencioso


aclrninistrativo del Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971), seala en su artculo 21, fraccin I, inciso d) como atribuciones de las Salas

del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporcin, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar, tratndose de actos discrecionales.

32 Bruno Kornprobst, La notion de partie el le recours pour excs de pouooir, Pars. 1959. Lib. grajo de Droit et de Jur. 1 V. 393 pgs.

CAPTULO V

LA FACULTAD REGLAMENTARIA
1. El reglamento administrativo.-2. Clasificacin de los reglamentos en la legislacin mexicana.-3. El origen de poder reglamentario.-4. Los lmites del poder reglamentario.-5. La facultad reglamentaria en las Constituciones mexicanas anteriores a la vigente.-6. La facuItad reglamentaria en el derecho positivo mexicano.-7. Reglamentos inconstitucionales.-8. El reglamento autnomo.-9. La facultad reglamentaria de las instituciones descentralizadas.-lO. La jurisprudencia y ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-I1. Las circulares expedidas por la administracin pblica.

l.

EL

REGLAMENTO ADMINISTRATIVO

El reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espontneamente por el Presidente de la Repblica, en virtud de facultades que le han sido conferidas por la Constitucin o que resulten implcitamente del ejercicio del Poder Ejecutivo. Ese conjunto de normas son creadoras de una situacin jurdica general, abstracta, que en ningn caso regula una situacin jurdica concreta y son el.ictadas para la atencin pormenorizada de los servicios pblicos, para la ejecucin de la ley, y para los dems fines de la Administracin pblica. En algunas legislaciones el reglamento se denomina ordenanza, especialmente en la administracin municipal.' La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto:
"Los reglamentos que se expidan por el Ejecutivo tienden a la exacta 'observancia de las leyes, es decir, a facilitar su mejor cumplimiento; por tanto, son parte integrante de las disposiciones legislativas que reglamentan, y por tanto, participan de la naturaleza jurdica de la ley reglamentada, y aun cuando no sean expedidos por el Poder Legislativo, tienen todos los caracteres de una ley." Informe del presidente de la Corte, 1955. "Un reglamento administrativo, es una decisin de la autoridad administrativa que un nmero indeterminado de personas." M. Waline, ob. cit. Sirey, 9~ ed., pg. 117.

d~cla una regla aplicable a

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Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho administrativo, son los siguientes: l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema autoridad administrativa. El reglamento cae en el ejercicio del poder discrecional de la Administracin pblica.? La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente de la Repblica; la Suprema Corte as lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo tiene facultades constitucionales para reglamentar las leyes cuya aplicacin le est encomendada." 3 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Presidente de la Repblica." 4 Otra ejecutoria ordena: "El secretario de Hacienda y Crdito Pblico no tiene facultades para expedir reglamentos." El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejerce la facultad reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad reglamentaria al titular de Hacienda, pues esto sera contrario al artculo 89. fraccin 1 de la Constitucin. El concepto se debe reducir a la aplicacin ele los reglamentos por su titular legtimo que es el Ejecutivo. Len Duguit llam al reglamento administrativo, ley material. Esta distincin entre materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la eloctrina administrativa mexicana. 2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que expida el Congreso de la Unin, sin que el concepto "ejecucin de las leyes" se agote en la facultad reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurdica de la ley, que es un acto tpico de soberana. Ante el silencio de una ley administrativa no cabe la funcin reglamentaria. En nuestro pas todos los reglamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan reglamentos ejecutivos, que elesarrollan los propsitos contenidos en la ley, aunque algunas leyes administrativas, sobre organismos pblicos, emplean nuevas denominaciones. Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente ele la Repblica, nos resistimos a llamar acto administrativo general al reglamento, por su calidad ele normas jurdicas. Cualquier otro criterio es sembrar confusin. 3. El carcter impersonal y general del reglamento, que asume caracteres semejantes al ele la ley. (Sem. [iul. Fed. 6~ p. 21 S. Tomo 19, pg. 55. Reglamento de carcter general) 4. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la Con~ titucin al legislador, por lo que debe mantenerse el principio de superionelad de la ley, de la Constitucin. La conformidad del reglamento con la ley
2 l 4

Sem. Juci. Fed, 5" p. T. 7, pg. 912. Sem. [ud, Fed. 5" p. Tesis jurisprudencial nm. 890. Informe del Presidente de la Suprema Corte. 1956, pg. 49. M. Waline, ob . cit. 9" ed, 1963, pg. 117.

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debe siempre mantenerse. El reglamento est subordinado a la ley, en ningn caso puede prevalecer sobre aqulla. Digamos por va de ejemplo, que una ley faculta a un organismo administrativo para "resolver todas las dudas que se susciten con motivo de la aplicacin de dicha ley". Esto significa que una dependencia puede interpretar la ley, pero de ninguna manera otorga una facultad para reglamentarla, pues es exclusiva de la incumbencia del Ejecutivo. 5. El reglamento debe ser promulgado y publicado para que tenga fuerza legal obligatoria." Vanse los Arts. 3':' Y 4':' del Cdigo Civil. 6. El reglamento no debe tener otras cargas, restricciones, limitaciones o modalidades, que las establecidas en la ley y de conformidad con la Constitucin. (Inconstitucionalidad del reglamento de hospedaje. El Presidente no hizo debido uso de la facultad que le confiere el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin. Suprema Corte. Exp. B/329.7/l09 Dir. G. Gob. T XXI, p. 42, 6': p. 2, S.) Tesis Nm. 212 jurisprudencial, "Los reglamentos que establecen un requisito de distancia entre los comercios, son inconstitucionales." Es necesario distinguir los actos administrativos individuales, concretos o particulares, como la autorizacin, la concesin, el nombramiento, la revocacin o la expropiacin; de los actos generales, como el reglamento, creador como la ley de situaciones jurdicas generales. Formalmente el reglamento se distingue de la ley porque sta por regla gen.eral, emana del Poder Legislativo, y el reglamento emana del Poder Ejecutrvo. Materialmente la ley y el reglamento, por su contenido, no difieren entre s. En el siglo pasado, comentando un texto homlogo al actual artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, el constituyente Castillo Velasco, afirmaba que tanto la ley, como el reglamento, eran de naturaleza legislativa, es decir, materialmente legislativos." El dominio del Poder Legislativo es el mismo dominio del poder reglamentario. N o hay materias de dominio exclusivo del legislador y materias exclusivas del dominio reglamentario. En la Constitucin se fija el campo legal. de accin del Poder Legislativo. Por su parte el poder reglamentario no tIene ms campo de aplicacin que el que determina la ley."

-5

6 Reglamentos administrativos. "Si no son promulgados debidamente, sus disposiciones care(:n de fuerza obligatoria y, en consecuencia, no pueden servir para apoyar las determInaciones de las autoridades." Sem. [ud, Fed. Tomo 14, pg. 380, 5" poca. .Fuerza obligatoria de los reglamentos. "Para que un reglamento tenga fuerza obligatorra, se requiere su publicacin en e! Diario Oficial, pues sta es condicin necesaria para la existencia de toda norma jurdica; por tanto, los actos de autoridad basados en Un r:glamento no publicado, que tiendan a hacer obligatorias prevenciones contenidas en e~ ~lsmo, carecen de fundamento legal y son viola torios de garantas." T. 4, pg. 2,121, . epoca.
7. Jos Mara Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional meJc!cana, Mxico. Imprenta de! Gobierno en Palacio, 1871, pg. 173 Y ss. n 8 C~elli Enzo, "L'amplamento del poter normativi dell'esecutivo nei principali ordiamentJ occidental". RTDP. IX.

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La explicacin la encontramos en estos trminos, segn Berthelemy: "El carcter propio de la ley no reside ni en su generalidad, ni en la impersonalidad de las rdenes que da. Consiste en el hecho de que es considerada como la expresin de la voluntad nacional. No se puede decir otro tanto del reglamento, expresin de la voluntad de la administracin." 9 La funcin reglamentaria es una funcin que especficamente corresponde en la doctrina y en la jurisprudencia al Presidente de la Repblica, sin que esta facultad pueda delegarse en principio. Como veremos, la creacin de numerosos organismos descentralizados, ha desbordado este principio otorgndoles la facultad reglamentaria en los asuntos de su competencia.l''
2.
CLASIFICACIN DE MEXICANA LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEGISLACIN

La legislacin mexicana considera varios tipos de reglamentos administrativos, a los cuales vamos a hacer referencia. a) Reglamentos ejecutivos. Estos reglamentos son a los que se refiere la fraccin primera del artculo 89 de la Constitucin y tienen por finalidad reglamentar las leyes que expide el Congreso de la Unin.
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852, p;g. 18) dijo: " .. la ejecucin de las leyes por medio de los reglamentos} es un acto que emana naturalmente de la cualidad misma del Poder Ejecutivo ... "

Los reglamentos ejecutivos tienen por finalidad desarrollar las normas contenidas en las leyes, con las cuales mantienen una relacin de subordinacin de acuerdo con los princi pios de preferencia y de reserva de la ley. En algunas legislaciones se requiere la autorizacin o mandato expreso de la ley para reglamentar sus preceptos, en la legislacin mexicana no es necesaria esta autorizacin porque constituye una facultad general del Presidente de la Repblica. N uestra legislacin no acepta la tesis de la delegacin de poderes, dado que la Constitucin no asigna la facultad reglamentaria al Poder Legislativo, sino en forma expresa al Poder Ejecutivo, que tiene la facultad de expedir los reglamentos administrativos, a diferencia de la legislacin inglesa y norteamericana. El reglamento forma parte del rgimen de polica general o control de la legislacin administrativa en su aplicacin por las autoridades administrati9 Berthelemy, De/eme de quelques uieux prncipes. La loi et le reglamento Melang es Hauriou, 1922, Pars. 10 Nuestro sistema difiere radicalmente del sistema de la nueva Constitucin francesa. La Constitucin de 1958 precisa en su artculo 34, el dominio reservado al poder legisla tivo, en tanto que otros preceptos, que ms adelante citamos, determinan el dominio reservado al poder reglamentario, con prohibicin al legislador de inmiscuirse en dicho do minio.

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vas y judiciales. Vase a este respecto el captulo relativo al poder sancionadar de la Administracin pblica. b) Los reglamentos gubernativos y de polica cuya aplicacin compete a las autoridades administrativas. Ei artculo 21 constitucional dispone en su parte relativa: " .. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica) el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince das. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con multa mayor del importe de su jornal .o sueldo en una semana."
Como puede comprobarse, para estas infracciones se aplican sanciones pecuniarias y sanciones corporales. Ignacio Burgoa (Las garantas individuales, 4~ ed., 1965. Ed. Porra, pg. 560) opina: "Por tanto, cualquier reglamento de este tipo que prevea una sancin distinta de las expresadas, como la clausura del establecimiento en que dicho ordenamiento se infrinja, ser indiscutiblemente inconstitucional a tr;vs de la disposicin o disposiciones que establezcan un castigo diverso del pecu niario o del corporal, lo que, por lo dems, acontece comnmente." "El reglamento de polica, por tanto, dice Marcel \Valine (Droit administraiii, 9'.' ed., pg. 122) una disposicin que se impone a todo ciudadano y a toda pero Salla aunque se encuentre rnomentneamente sobre el territorio francs, ciertas obligaciones y ciertas reglas de conducta, en el inters del mantenimiento del buen orden, la seguridad pblica o de la salubridad pblica." Al discutirse en el seno del Congreso Constituyente 19161917 el artculo 21, sesiones del 12 y 13 de enero de 1917, el diputado Colunga present un voto panicular que a la postre fue aprobado. Colunga distingui entre reglamentos de polica y reglamentos gubernativos) "siendo las faltas de polica exclusivamente de la esfera municipal, es claro que la autoridad administrativa a quien se alude es la municipalidad". Y agreg ms adelante: "Por otra parte, no slo los reglamentos de polica ameritan castigo en caso de ser infringidos: sino tambin Jos reglamentos gubernativos. Creo que el c~stigo de estos ltimos debe tambin atribuirse, en trminos generales, a la autondad administrativa." (Diario) 1. 1, pg. 266.)

En ambos casos se trata de infracciones leves o menores las que se cometen. Los reglamentos de polica o bandos de polica se refieren a aquellos que tienen por finalidad mantener el orden y la tranquilidad; en tanto que los reglamentos gubernativos o de buen gobi~rno, regulan aquellas actividades sociales que el poder pblico reglamenta. ~n las entidades federativas compete a las autoridades municipales la aphcaci6n de los reglamentos gubernativos y de polica; en el Distrito Federal la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone de una amplia relacin de reglamentos administrativos. Ms adelante hemos de reflexionar sobre las materias que son propias ~le un reglamento gubernativo y de un reglamento de polica, y aquellas In~r~cciones sealadas en la ley, que forman el poder sancionador de la Ad mInlstracin p blica.

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c) Por ltimo debemos mencionar los reglamentos interiores de la Administracin pblica, que contienen el poder disciplinario de la misma, que tienen por finalidad regular el orden y la disciplina en los servicios pblicos y dems funciones administrativas. Estos reglamentos guardan relacin con la Ley de 4dministracin Pblica y con la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional. (D. O. 1". del 28 de diciembre de 1963.) Esta ltima ley alude a diversos tipos de reglamentos, artculo 44, fraccin I; a los reglamentos de trabajo, artculo 46, fraccin I; a las condiciones generales de trabajo, artculo 44, fraccin IlI, 87 Y 112 de la misma ley. d) La doctrina extranjera alude a los reglamentos delegados, que completan la ley que ha sealado su materia y objeto; los reglamentos de necesidad, dictados por el Ejecutivo para casos excepcionales, aun contrariando la ley. Estos tipos de reglamento se apartan de nuestra legislacin, el primero por innecesario y el segundo, porque invade los casos sealados en el artculo 29 constitucional.

3.

EL ORIGEN DEL PODER REGLAMENTARIO

Son varias las razones por las que la teora constitucional confa la facuItad reglamentaria al Poder Ejecutivo. El aumento demogrfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de las ciencias, tcnicas y artes, mantienen en una incesante evolucin a la sociedad, que demanda una intervencin directa del poder pblico que mantiene una constante e inmediata relacin con las necesidades sociales. Polticamente, por la composicin misma del Poder Legislativo que no puede descender al detalle de la ley.'! La Cmara de Diputados y la C:mara de Senadores se integran con numerosas personas, la mayor parte de las cuales, por su propia emanacin popular, carecen de competencia tcnica en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder Ejecutivo est en contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los problemas del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el reglamento cuida otros aspectos detallados. El Poder Legislativo se rene una vez al ao, del 1Q de septiembre al 31 de diciembre. Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves para el pas. N o podra enfrentarse a la tarea de una revisin exhaustiva de la legislacin administrativa. En cambio el Ejecutivo dispone de tiempo, para modificar una disposicin reglamentaria si ella es perj udicial para el gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los particularesP
"De minimis non curat praetor." "El Poder Ejecutivo tiene facultad constitucional para reglamentar las leyes cuya aplicacin le est encomendada." S/F. T. 7. pg. 912. "Es cierto que, conforme a la ley y a las doctrinas, el Poder Ejecutivo tiene facul11 12

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4. Los

LMITES DEL PODER REGLAMENTARIO

No existe un dominio legalmente reservado para el reglamento. El legislador legisla en unos casos tan ampliamente que hace innecesario el reglamento. Sin embargo, la tendencia en la tcnica legislativa es a establecer en la forma ms general posible las situaciones jurdicas. De acuerdo con ella, las leyes establecen principios de carcter general, dejando que el reglamento regule sus detalles de aplicacin. El criterio que se sigue es integrar las leyes con sus normas de organizacin y comportamiento, como una garanta legal, procurando que el reglamento no establezca principios que pueden afectar los derechos de los administrados, sin contrariar las disposiciones legales. En nuestra Constitucin existen algunas disposiciones que ordenan que esa materia deber ser tratada slo por medio de una ley, como en los casos de requisicin, artculo 26; impuestos, artculo 31, fraccin IV; organizacin del Departamento del Distrito Federal, artculo 73, fraccin VI y otros casos. Esto quiere decir que esta materia no debe ser desvirtuada y ser objeto de un reglamento. Una vez expedida la ley, cae en el poder reglamentario.
En virtud del principio de legalidad, la competencia de los funcionarios est suhordinada a la ley. El profesor \Valine, indica cules son las expresiones de subordinacin de la autoridad reglamentaria al legislador. "1. Obligacin de respetar las leyes en su letra y en su espritu. "2. Imposibilidad para la autoridad administrativa de tomar la iniciativa para disminuir por un reglamento la libertad de los ciudadanos si el legislador no ha planteado, a lo menos, el principio de tal determinacin. "3. Imposibilidad de tocar materias o de tomar ciertas disposiciones reservadas para el legislador, sea por la Constitucin, sea por la ley (creacin de un impuesto o de una infraccin penal), sea por una costumbre reconocida por la jurisprudencia (creacin de una jurisdiccin, modificacin de las competencias jurisdiccionales'." 1;1

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"Entre las disposiciones que no pueden ser tomadas por la autoridad reglamentaria figura principalmente la creacin de una infraccin penal nueva." Al estudiar el derecho penal administrativo estudiamos el problema de la sancin de los reglamentos.v En la legislacin francesa acontece que una ley contenga una disposicin en estos trminos: "Un reglamento de la Administracin pblica deterrnitades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aqullas disponen; pero tal facultad no puede alcanzar la modificacin o derogacin de los preceptos de la ley que se trata de reglamentar, pues tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo 13, pg. 658 . 13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley". 14 Acerca de las relaciones entre la ley y el reglamento vanse las siguientes ejecutorias de la Suprema Corte: Tomo 72, pg. 6715. Tomo 116, pg. 405.

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nar las condiciones de aplicacin de la presente ley." Waline opina, que el jefe del Poder Ejecutivo que tena la facultad de ejercer su poder reglamentario para precisar los detalles de aplicacin de la ley, en lo sucesivo tiene la oligacin [urldica", Desde luego esta situacin jurdica no es aceptable en el derecho administrativo mexicano, atento a lo dispuesto en los artculos 89, fraccin I y 107, fraccin VIII, inciso e) .de la Constitucin, y no es recomendable la prctica de algunas leyes de subordinar su aplicacin a que se expidan los reglamentos que correspondan.

5.

LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS CONSTITUCIONES MEXICANAS ANTERIORES A LA VIGENTE

La Constitucin espaola de Cdiz de 18 de marzo de 1812. publicada en Mxico en septiembre del mismo ao, tuvo una vigencia muy limitada. El artculo 171, fraccin 11 seala las prerrogativas del monarca y le otorga la facultad de expedir reglamentos e instrucciones que crea conveniente para la ejecucin de las leyes. El Decreto constitucional para la libertad de Amrica "Mexicana o Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814, fue tambin una legislacin que no estuvo vigente por las condiciones mismas de los acontecimientos histricos. Este proyecto faculta al Congreso General para aprobar ciertos reglamentos. El artculo 170 establece: Se sujetar el Supremo Gobierno a las leyes y reglamentos que adoptar o sancionar el Congreso. El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, dispone en el artculo 16, fraccin XIV: "Son atribuciones del Ejecutivo: Dar decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes generales ... " La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, dispone en el artculo 110, fraccin 11: "Las atribuciones del Presidente de la Repblica son las que siguen: Dar reglamentos. decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin, Acta constitutiva y leyes generales." Las siete leyes constitucionales de 30 de diciembre de 1836 disponen: Ley 4~, artculo 17, fraccin 1: "Son atribuciones del Presidente de la Repblica: I. Dar, con sujecin a las leyes generales respectivas, todos los decretos y rdenes que convengan para la mejor Administracin pblica, observancia de la Constitucin v leyes, y, de acuerdo con el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de

~stas."

El proyecto de reformas de 1840, en su artculo 94, fraccin Il, dispone: "Dar, interpretar, derogar, con sujecin a las mismas, todos los decretos y rdenes que convengan para la mejor Administracin pblica y odo el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de las leyes y decretos." Las bases orgnicas de 12 de junio de 1843 en su artculo 87, fraccin IV: "Corresponde al Presidente de la Repblica: IV. Expedir rdenes y dar los reglamentos necesarios para la ejecucin de las leyes sin alterarlas ni modificarlas." El primer proyecto de Constitucin de 26 de agosto de 1842, en su artculo 95, fraccin Il, fij "Expedir con sujecin a las leyes, las rdenes y decretos que juzgue convenientes para la mejor administracin pblica en los ramos de su [ncurnhencia y dar, con acuerdo del Consejo, los reglamentos necesarios para el cum-

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plimento de las leyes y decretos." El voto particular ele la minora ele la comisin, estableci en el artculo 60, fraccin II: "Dar con sujecin a las leyes, rdenes, decretos y reglamentos para el mejor cumplimiento de las leyes generales." El segundo proyecto de Constitucin es igual al de la minora. El proyecto de Constitucin de 1856, elaborado por la comisin presidida por don Ponciano Aniaga, estableci en el artculo 86, fraccin Il, entre las facultades del Presidente, "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin proveyendo en la esfera administrativa a su exacta ob seruancia'tt El artculo 85, fraccin 1 de la Constitucin de 1857, es igual al artculo 86, fraccin II del proyecto de la Comisin de Constitucin y tambin es igual al articulo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917. Este precepto fue discutido en la sesin del Congreso Constituyente del da 17 de octubre de 1856. Se dio lectura a la fraccin 1 del artculo 85 del proyecto y se suscit esta discusin, que es interesante sobre el concepto de ejecucin: "El seor Barbachano propone que se aada la obligacin de hacer ejecutar las leyes. El seor Guzmn cree innecesaria la adicin porque ejecutar quiere decir vigilar la ejecucin de la ley."

6.

LA :FAcULTAD REGLAMENTARIA J<~N EL DERECHO POSITIVO MEXICANO

Ha sido necesario un proceso de interpretacin del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin para fijar el alcance de la facultad reglamentaria. Creemos, que por hoy, este problema est superado y aun reconocido en forma expresa por la propia Constitucin, que en el artculo 107, fraccin VIII, inciso e}, seala la revisin ante la Suprema Corte y precisa: "cuando Se reclame del Presidente de la Repblica, reglamentos en materia federal, expedidos de acuerdo con el articulo 89, fraccin 1 de esta Constiiucion", Entre nuestros tratadistas prevalecen opiniones contradictorias de este fundamento, pero coinciden en asignar la facultad reglamentaria al Presidente de la Repblica, aunque la creacin de los organismos descentralizados ha obligado a otorgarles a sus rganos responsables la facultad reglamentaria, mas no siempre dentro del espritu original de la Constitucin.

a) Opinin del doctor Gabino Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969. Eel. Porra, S. A.. pg. 109.) "En dicha fraccin se encuentran tres facultades: a) La de promulgar
rs Francisco Zarco, Crnica del Congreso Constituyente de 1856-[857. El colegio de Mxico, pg. 697. Actas Oficiales del Congreso Constituyente'. 1856[857. El Colegio de Mxico. p;g. 435. "El seor Barbachano replica que en la ley constitucional es conveniente enumerar de la manera ms explcita las facultades del Ejecutivo." "El seor Ocampo confiesa que no comprende la diferencia que se quiere establecer e~'lre ejecutar y hacer ejecutar. La ejecucin no se refiere al Presidente en lo [rersonl, \lila a todos sus subordinados y as, ejecutar se 'usa en el sentido de hacer cunrplir," "El seor Barbachano insiste una vez ms en su enmienda para evitar en la pr.irtica toda mala interpretacin." "El seor Guzmn hace suva la respuesta del seor Ocampo y aade que ejewtm' la ley significa hacerla cumplir e~l todo y por lodos." La fraccin es aprobada por 82 votos contra l.

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las leyes que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutarlas, y c) La de proveer en la esfera administrativa a su axacta observancia." "Estando perfectamente definidos los conceptos de promulgacin y ejecucin, queda como una nueva facultad para el Ejecutivo la de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes. Esta facultad significa la competencia para la realizacin de los actos administrativos que facilitan la ejecucin pero que no son la ejecucin misma, y no puede serlo porque esta ltima queda ya comprendida en el segundo concepto de la fraccin." Desde luego debemos decir, discrepando de este criterio, que la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo no es sino una fase de la ejecucin de las leyes. La esfera administrativa que se seala no sirve ms que para delimitar la competencia del Presidente con relacin a las leyes. En la doctrina administrativa moderna se considera, con razn, que la facultad reglamentaria es una funcin de eiecucin de la ley. Por tanto, se contiene en el artculo 89, fraccin 1, cuando se encomienda al Presidente la tarea de ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unin. Esta opinin no es compartida por el doctor Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969, pg. 104.) b) La opinin del doctor Felipe Tena Ramrez. 16 No acepta este autor la interpretacin anterior sobre la fraccin I del artculo 89 constitucional. Tal como est redactada esta fraccin "ejecutar las leyes proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia", "significa que se trata de una nica facultad -ejecutar las leyes- pues el resto de la expresin no consigna sino el modo como debe hacerse uso de dicha facultad proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. La importancia de la facultad reglamentaria, la, necesidad de contar con ella en un rgimen constitucional, han inclinado a la jurisprudencia a justificarla, hasta el punto de que ya nadie la discute. De esta suerte ha crecido fuera de la Constitucin, aunque sin contrariara, una institucin de derecho consuetudinario, que viene a llenar el vaco que inexplicablemente dejaron los constituyentes de 57 y 17. Hoy en da es el precedente y no el texto, el que justifica en nuestro derecho la facultad reglamentaria."

c) Opinamos que no. se requiere un texto expreso en la Constitucin para ejercer la facultad reglamentaria. El extenso concepto de ejecucin de las leyes sera ineficaz) sin la facultad de expedir reglamentosP En nuestro rgimen constitucional el Presidente ejerce la facultad reglamentaria no por delegacin del Poder Legislativo, sino en el ejercicio de sus propias facultades, que implican la realizacin de rdenes y mandatos administrativos. Consideramos que esta polmica ha perdido actualidad, al incorporar nuestra Constitucin en forma expresa. el rgimen de los reglamentos. Tal es el caso del artculo 107, fraccin VIII, inciso c)) que ordena: "Cuando se reclamen del Presiden/e de la Repblica) por estimarlos inconstitucionales) reglamentos en materia federal expedidos de acuerdo con el artculo 89)
rs Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano. 12" erl., pg. 147, Mxico, Ed. Porra, S. A., 1973. 17 La Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica. no contiene la facultad reglamentaria, pero ella es reconocida por la jurisprudencia.

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fraccin L, de esta Constitucin." En esta ltima parte nuestro legislador constitucional seala el fundamento de la facultad reglamentaria. Comentando la fraccin primera del artculo 85 de la Constitucin de 1857, anloga a la fraccin primera del artculo 89 constitucional, don Ramn Rodrguez dice: 18 "La facultad natural del Poder Ejecutivo nica y exclusiva que por la Constitucin debera concedrsele, es la de ejecutar las leyes que para el servicio pblico de la nacin expida el Congreso General. A esta facultad corresponde esencial y necesariamente la de dar reglamentos y rdenes que sean necesarios para la mejor ejecucin de 'las leyes. Ambas facultades se conceden al Ejecutivo por la fraccin II del artculo 85. El licenciado Mariano Coronadow en su obra nos dice:
"En algunas naciones se establece la diferencia entre la promulgacin y la pu Llicacin de las leyes. La promulgacin es el acto por el cual el Jefe del Estado testifica al cuerpo social la existencia de la ley y ordena su ejecucin. La publicacin hace conocer a los habitantes que la ley ha sido promulgada. En consecuencia, las leyes son perfectas como obra legislativa por el voto de ambas cmaras, ejecutorias por la promulgacin, obligatorias por la publicacin. (Baudry Lacantinerie, Droit Civil. Tomo J, pg. 21), nuestra Constitucin en la fraccin que estudiamos -85, frac. 1-, impone al Presidente la obligacin de promulgar las leyes federales, y en el artculo 114 dice que es deber de los gobernadores de los Estados el publicarlas, Pero el Cdigo Civil del Dstrito Federal, artculos 3 y 1, no estahlece diferencia entre la promulgacin y la publicacin." "Para la ejecucin de las leyes necesita el Presidente ex-pedir reglamento.1 y dietar disposiciones y rdenes. El reglamento difiere de la ley en que sta establece principios, y aqul los desarrolla; sta es perpetua, aqul vara segn las circunstancias; sta manda, aqul obedece el reglamento, P01' lo tanto no puede usurpar el dominio de la ley, imponiendo penas, creando impuestos, organizando los poderes pblicos, etc. Se limita a desenvolver los principios de la ley, a fijar los porme:wres que directamente se derivan de sus preceptos. En suma, el Presidente, como efe supremo de la Administracin Federal, dispone y resuelve lo conveniente para el buen despacho de ella. Por de contado se entiende que los reglamentos y dems d/I!Jo.liciones del Ejecutivo no han de contrariar la ley, puesto que tiene que pro1'('('1' a .11/ exacta observancia." 'Don Jos Mara del Castillo Velasco,2 coristitucionalista, que adem.is particip en el Congreso Constituyente, y form parte de la comisin de Constitucin, nos dice: "En la fraccin J del artculo 85 se comprende la facultad de expedir reglatnr ru os, circulares, rdenes, y todas las explicaciones y arreglos que convengan o sean I/ece.larios pura 111 observancia de la ley,' pero ella ha de ser exacta, es decir, que de /l/I/guna mn ncrn el Ejecutivo tiene poder para alterar o cambiar en nada el prece!Jto de la ley." . "Sin embargo, es muy importante, la facultad de expedir reglameros y dems dIsposiciones anlogas, porque vienen a ser aqullos y stas el complemento de la
1.~ Ramn Rodrguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875, pago 679. 1n Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, Mxico, 1899. Ese. de Artes y Oficios del Estado, pg. 140. 2() Castillo Velasco, ob. cit., pg. 173.

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ley, y en verdad, un acto realmente legislatit1o, de suma influencia; porque reconociendo todos los empleados al Ejecutivo como superior, la opinin de ste constituye una declaracin del sentido de la ley, siempre que el texto se preste, aunque sea ligeramente, a la duela, y mientras el Legislativo por s mismo no determine cual es el verdadero sentido. Aun en la manera de practicar la ley por ms que ella sea clara, puede establecer diferencias que le den un sentido ms bien que otro, una extensin ms o menos dilatada, segn quiera, el Ejecutivo."

De todo lo expuesto se llega a esta conclusin: la tradicin constitucional mexicana ha sido en el sentido de que la facultad reglamentaria corresponde al Ejeciioo, La interpretacin uniforme de los juristas mexicanos del siglo pasado, comentando un texto literalmente igual, al artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917, es que en l se contiene la facultad reglamentaria en forma expresa, sin que se pueda confundir con las otras facultades que consigna. Por otra parte, en la doctrina y legislacin universal del derecho constitucional y administrativo es uniforme atribuir esa facultad a los rganos ejecutivos, segn el sistema de que se trate.
La Constitucin de la Repblica Argentina al fijar la competencia del Poder Ejecutivo, ordena en el artculo 86, inciso 20: "Expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para poner en ejecucin las leyes del pas, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias."

7.

REGLAMENTOS

INCONSTITUCIONALES

El reglamento inconstitucional es aquel que contrara algn mandato de la Constitucin, o que en general, no se apoya en un texto legal. 22
"Si bien es verdad que el acto de la expedicin de un reglamento, se basa en la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, ello no quiere decir, que los reglamentos que se expidan, no debern ceirse a la Constitucin Federal:" (Sem, [ud. Fed. 5~ p. T. 72, pg. 5954.)

En nuestro sistema constitucional slo a travs del juicio de amparo se pueden destruir los efectos de un reglamento inconstitucional. Esto no significa que las autoridades administrativas deben aplicar una ley inconstitucional, porque de acuerdo con el principio de la supremaca de la Constitucin.v' sta debe prevalecer sobre cualquier ordenamiento.
21 Es muy importante sealar que los reglamentos relativos al Poder Legislativo Y al Poder Judicial deben ser elaborados por ellos, de lo contrario, implicara una violacin al principio de divisin de poderes y a sus propias facultades, aunque entre las facultades del Presidente de la Repblica est la de ejecutar las leyes que expida el CongresO de la Unin. 22 Amparo contra los reglamentos. 6~ poca. T. 5, pgs. 194 y 199. 2'" S. Jud. Fed. 23 Inconsritucionalidad de los reglamentos. 6'" poca. T. 3, pg. 209, 2'" S. Tomo 4, pg. 246, 6~ poca. 2~ S.

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(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, 2'1 Sala, pg. 17. Sem, [iul.
Pedo 6,,1 p.)
~1

Si toda resolucin del Congreso tiene de acuerdo con el articulo 70 Constitucional, el carcter de "ley o Decreto", cuando la misma Constitucin alude a "reglamentar" o a "reglamentos", artculo 73, fracciones XIV y XV, se est refiriendo a la ley y no a reglamentos administrativos propiamente dichos, salvo el Reglamento de la Guardia Nacional. El problema de la inconstitucionalidad de los reglamentos es de difcil solucin, porque nos encontramos en la transicin de un sistema liberal, que viene de 1857 y se conserva en algunos preceptos de la Constitucin, y un sistema estatista que contradice las afirmaciones liberales y extiende considerablemente el campo de accin del poder pblico, con menoscabo de los derechos individuales. Dos intrpretes colocados en cada uno de estos SIStemas, pueden encontrar buenos argumentos en pro y en contra de sus
ideas.~;)

De todas maneras, el sistema estatista es el predominante en la interpretacin oficial, esto quiere decir que la afectacin a intereses particulares es ms directa y frecuente. Numerosos reglamentos se han expedido, principalmente los reglamentos del Departamento del Distrito Federal.>" y los reglamentos en materia de salubridad pblica. Ellos establecen numerosas restricciones, limitaciones, cargas, modalidades y aun periuicios a los derechos del particularv! Si esas restricciones se apoyan en la Constitucin y en la ley, el rqlamento est en lo justo al establecerlas.t" Pero si no tienen ese apoyo son fra~camente inconstitucionales. Tal es el caso de numerosos reglamentos de p01Ica,211 que constituyen verdaderos ataques a las libertades fundamentales,
24 Competencia para conocer de la revisin en amparos contra la constitucionalidad e los reglamentos. Seni [ud. Fed, 6" poca. T. 12, pg. 34. Pleno. Id. T. 23, pg. 39, Pleno, 6') poca. T. 24, 23-72, T. 21, 88, T.36, 1-17, T. 38, 71, T. 36, 199, 200, 453. 2:; Cobro de honorarios reglto. Inconstitucionalidad. Snl/. [u.d, Fed, l urisp. y Tesis. Lpez Vclarde, pg. 399. 20 Codificacin de las disposiciones administrativas cuya aplicacin corresponde al Departamento del Distrito Federal. Mxico. 27 Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, p:'tg. 609. 28 Construcciones: Se m, ludo Fed. T. 28, pg. 1134. Caminos, Polo tua. 6') poca. T. 25, pg. 72, 2" S. Caminos, recs, id. T. 28, " 42, 2<t S. Carniceras distancia T. 77, " 892. Clausuras T. 101,,, 510. ~ll Acuerdo por el cual se fijan las reglas a que deber sujetarse la celebracin de Illanlfestaciones. D. O. del JI de noviembre de 1929. Reg. de Polo T. 4, pg. 12 VI poca, 2" S.

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entre otras el derecho de asociacin, la libertad de pensamiento y el rgimen de la propiedad. La nocin de inters pblico desempea un papel muy importante para precisar el alcance de los reglamentos.

8.

EL REGLAMENTO AL'TNOMO

El reglamento autnomo) llamado tambin autonmico) o de autonoma) es aquella disposicin creadora de una situacin jurdica general) que se exjJide directamente por el Ejecutivo sin subordinarla o fundarla en una ley formal) ya que se supone que su apoyo radica en un mandato constitucional q1le elimina el requisito legal.30 Algunas legislaciones extranjeras aceptan en forma expresa el reglamento autnomo y establecen normas para su creacin y realizacin. Autores como Quintero aluden a la potestad reglamentaria dividindola en reglada) es decir, consagrada de manera expresa en la Constitucin y discrecional la cual surge implcitamente de las mismas. Nuestro derecho administrativo se orienta en el primer grupo: la Constitucin asigna al Presidente la facultad reglamentaria pero subordinndola a los mandatos legales. En nuestro derecho no existen los reglamentos delegados que se expiden en virtud de una autorizacin legislativa. Es prctica constante hacer depender la eficacia de las mismas, de la expedicin de un reglamento. Debemos reflexionar que muchos preceptos legales no se pueden poner desde luego en vigor, por lo que el mismo legislador recomienda se expida el reglamento. El artculo 89. fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Repblica para expedir reglamentos de las leyes ordinarias) con lo cual se establece el principio de derecho constitucional mexicano, de que todo reglamento debe serlo de una ley ordinaria. El Ejecutivo no puede tener ms facultades que las que expresamente le seale la Consti tucin, Es necesario) por lo tanto) indagar si algn preu'jJto constitucional lo autoriza para expedir un reglamento autnomo) sin el antecedente de una ley ordinaria. Tampoco existen los reglamentos de urgencia o de necesidad, porque esa situacin se regula por el artculo 29 de la Constitucin. Di versos casos se ofrecen en los textos constitucionales:

r. El artculo 10 reformado ordena: "Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y legtima
:10 Vase la siguiente Ejecutoria de, la Suprema Corte en contra del criterio antes expuesto: "En nuestro r~gimen legal, no estn proscritos los reglamentos autnomos. como pueden citarse, por va de ejemplo. los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno, que elwljan perfectamente en tal denominacin. y que sin embargo, nadie pone en duda !,Jigatoricdad, ni tampoco puede tachrselcs de inconstitucionales." S. ]. F. Tomo 88.

:21 ~)8.

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defensa, con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada, Fuerza Area y Guardia Nacional. La Ley Federal determinar los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podr autorizar a los habitantes la portacin de armas."

Esta reforma constitucional fue reglamentada por la Ley Federal de armas de fuego y explosivos. D. O. F. de 11 de enero de 1972 y por el Reglamento de la misma. D. O. F. de 6 de mayo de 1972. Como se observa, con justicia, subordina a una ley federal la portacin de armas, a diferencia del anterior precepto constitucional que aluda a los reglamentos de polica y por ese slo hecho se les llam indebidamente reglamentos autnomos.:n
Il. El artculo 21 de la Constitucin ordena: "La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial, la cual estar;' bajo la autoridad y mando inmediato de aqul. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las i~lfraccioJ]es ele los reglamentos gubernativos y de policla, el cual nicamente consisrir. en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto. se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince das."

---

Este precepto constitucional no faculta a la autoridad aelministrativa para la expedicin de los reglamentos gubernativos y ele polica, sin sujecin a tilla ley. No hay ningn elemento que nos haga suponer que el propsito ele ese mandato constitucional, sea el de eliminar la expedicin de las leyes g~lhernativas y de polica. La palabra gubernativa est tomada como sinHUna de administrativa y la de polica se refiere a las infracciones citaelinas o municipales. No debe desarticularse el sistema de la Constitucin que establece nuestro principio de legalidad, es decir, la total subordinacin a la ley. No debe eliminarse la ley de una materia tan importante como es la <lIe se refiere a la libertad humana. Por sencilla que sea la penalidad sta eleo.e fundarse en la ley, dejando a los reglamentos administrativos -gubernativo, y ele polica-, el fijar los detalles de su aplicacin e incluso los derechos de los detenidos, 'en una materia tan arbitrariamente llevada, en la que no opera ninguna defensa jurdica, en un no muy justificado argumento de su escasa importancia.aPrecisamente por la falta ele una ley ordinaria, el rgimen de polica y de b erno menciona d os, ha con d ucido a tantas y tan f recuentes al'1 . (rol . . . . trane. ;)~Sem. [ud, Fed . Tomo 67, pg. 1678. Porracin de armas: "La portacin de armas s~n . permiso legalmente expedido por la autoridad competente no constituye un delrto, ~HlO un., falla, ya que conforme a lo preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha-

;Itantes de la Repblica, tienen libertad de poseer armas para su seguridad y legtima (densa con excepcin de las prohibidas por la ley y de las que reserva la Nacin para Uso del EjlTito. Armada v Guardia Nacional, limitndose esta portacin dentro de las POb~~ciones, por los reglamentos de polica." El precepto citado fue modificado. .~2 Ramn Rodrguez, Derecho constitucional mexicano. 1875, pgs. 426 y 427.

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dades, Con cunta frecuencia en las crceles de la ciudad, se ha aplicado el arresto de quince das "y vuelta", para mantener indefinidamente detenida a una persona. Es necesario restablecer, en puridad, los principios de nuestro derecho constitucional, expidiendo la legislacin adecuada para mantener el ejercicio de derechos h.umanos fundamentales. III. Otro ejemplo de reglamento autnomo, pero no en el Poder Ejecutivo) sino en el Poder Legislativo) es al que se refiere el artculo 73, fraccin XXIII que faculta al Congreso de la Unin para formar su regla/nenta interior. Tambin el artculo 77, fraccin III faculta a cada una de las Cmaras sin intervencin de la otra, a hacer el reglamento interior de sus respectivas secretaras. Este precepto quiere decir que, llegado el caso, como es la tendencia moderna, se debe expedir la ley orgnica del Poder Legislativo Federals Adicionamos el Reglamento de la Guardia Nacional. IV. El prrafo V del artculo 27 constitucional faculta al Ejecutivo Federal para reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Lo cual no ha sido obstculo para que se expidiera la ley de aguas del subsuelo. El proyecto de Constitucin de 1856 y la propia Constitucin de 1857, fueron ms congruentes en cuanto a los llamados reglamentos autnomos, que, desde luego, no aceptaron.ss En efecto, el artculo 10 de dicha Constitucin dijo: "Todo hombre tiene derecho de poseer y portar armas para su seguridad y legtima defensa. La ley sealar cules son las prohibidas y la pena en que incurren los que las portasen." ;;; Rige actualmente un nue.vo texto constitucional. En cuanto al artculo 21 de la misma Constitucin expres: "La aplicacin de las penas propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial. La polica administrativa slo podr imponer, como correccin, hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusin, en los casos )' modos que expresamente determine la ley." :l(i Tambin modificado en el texto actual. V. Debemos indicar que los reglamentos de la Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica, se apoyan en el Cdigo sanitario; y los reglamentos interiores de las dependencias gubernamentales en la Ley orgnica de la administracin pblica federal, y los reglamentos del Departamento del Distrito Federal en la respectiva ley orgnica de este departamento. En resumen, debemos afirmar que en la legislacin administrativa mexicana, a diferencia de otros pases, principalmente en Francia, de acuerdo con
:la N, Prcz Serrano. "Naturaleza jurdica del reglamento parlamentario." Re,~ de Est . Poi. Madrid. mayo-junio 19:"9, p:g. 99. 34 Artculo 6 del proyecto de Constitucin de 1856. Zarco, sesin del 17 de julio de 1856. T. 1, pgs. 708 a 710. 3;; Artculo 3 del proyecto de Consti tucin de 1856. Zarco, sesin del 22 de agosto de 1856. T. 11, pgs. 197 y 198. 36 En la reforma presentada en 1896 del artculo propona: " ... el ejercicio de este derecho queda sujeto a los reglamentos que expida la autoridad".

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los nuevos principios de su Constitucin que aceptan expresamente los reglamentos autnomos, no hay sino una sola clase de reglamentos apoyados en el articulo 89, fraccin 1 de la Constitucin; siendo inaceptables los llamad~s reglamentos autnomos, de necesidad y de urgencia y airas denominacienes. Por ltimo, si se analiza el artculo 107, fraccin VIII, inciso c) de la Constitucin, los reglamentos en materia federal que considera, slo son los expedidos de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, es decir, "reglamentos de las leyes que expida el Congreso de la Unin". Deben incluirse .en estas consideraciones los reglamentos internos y de trabajo.

9. l,A

FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS

INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS

Es indudable que la creacin de los organismos descentralizados ha trado numerosos problemas dentro de nuestro rgimen administrativo, uno de ellos es el ejercicio de la facultad reglamentaria. .Existen en nuestro derecho administrativo determinados entes pblicos legalmente facultados para dictar su propio orden jurdico reglamentario, pero subordinndolo a su ley orgnica respectiva. De acuerdo con los artculos 89, fraccin 1 y 92 de la Constitucin esta facultad corresponde al Presidente de la Repblica y de acuerdo con las ejecutorias de la Suprema Corte, esta ,facultad lgicamente es indelegable. Sin embargo, es necesario hacer esta reflexin, al crearse un organismo de.,ccntralizado, que asume una de las tareas que corresponden al poder pblico, tambin se le delega la facultad reglamentaria que normalmente corresponde al Presidente de la Repblica? Algunas leyes administrativas, que han creado organismos descentralizados. han entregado esta facultad a los propios entes jurdicos.
a)

[,iiJenidad Nacional Autnoma de Mxico

. En el artculo 89 de la ley orgnica, fraccin 1, el Consejo Universitario ucno facultad para: "Expedir todas las normas y disposiciones generales en('([II7/J1(ulas a la mejor organizacin y funcionamiento tcnico, docente y admirustra I i(Jo de la Universidad." E, tan amplio este precepto que podra hacer suponer que aun tiene la propia facultad legislativa y no slo la reglamentaria al aludir a normas y uI.SjJOsiciones generales. Por lo que se refiere a la facultad legislativa es propIa del Poder Legislativo Federal. Por otra parte, las relaciones entre la Universidad y su personal de in\'~stigacin docente y administrativo, se regirn por estatutos especiales que d:ctar el Consejo Universitario, que no pueden violar la disposicin del artIculo 123 constitucional.

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b) Instituto Mexicano del Seguro Social


El artculo 240, fraccin X de la ley orgnica de esta institucin seala como funcin principal del Seguro Social: "X. Expedir sus reglamentos interiores." El artculo 253, fraccin VI de la propia ley fija como funcin propia del Consejo Tcnico: VI. "Expedir los reglamentos interiores que menciona la fraccin X del artculo 240 de esta ley." e) Ferrocarriles Nacionales de Mxico Aunque la ley orgnica de esta institucin, no alude a la facultad reglamentaria de los ferrocarriles, sin embargo, del texto del artculo 89 que fija las facultades del Consejo de Administracin, algunas de ellas, fracciones VIII, XII, relativas a tarifas, normas, labores, etc., parecen realizarse en forma reglamentaria.

d) Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado


El artculo 115 de la ley del instituto,37 establece entre las facultades del director las siguientes, fraccin XII: "Someter a la consideracin de la junta las reformas o adiciones que considere pertinentes a los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del Instituto." El artculo no ordena que corresponde a la Junta Directiva: Artculo 110, fraccin VI: "Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del Instituto."

10.

LA JURISPRUDENCIA Y EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN

El problema de los reglamentos administrativos es una materia que suscita frecuentes problemas. En la reciente publicacin de "Jurisprudencia del Pocler Judicial de la Fecleracin (11 volmenes, Mxico, 1975) se incluyen diversas tesis jurisprudenciales, adems ele que el Semanario Judicial ele la Fecleracin en su sptima poca contiene ejecutorias ele mucho inters. Jnconstitucionalidad de los reglamentos. T. J, pg. 216. Pleno. Reglamentacin del artculo 1 constitucional. Tesis 3.31, pg. 558. III. Suspensin del reglamento de la industria del pan. Tesis 456, pg. 741. III. Reglamento de la Ley sobre pesas y medidas. Artculo 61. Cmputo del Plazo. Tesis 463, pg. 752. IIl.
37 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al servicio del Estado. D. O. F. del 30 de diciembre de 1959. Fe de erratas ele la Ley: D. O. F. del 13 de enero de 1960.

DERECHO ADMINISTRATIva

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Reglamento de la Polica Preventiva. Baja de miembros de la. Tesis 485, pgina 782. nr. Reglamento que establece la direccin de auditora fiscal Federal. Constitucionalidad. Tesis 129, pg. 247. In. Auditora Fiscal Federal. Tesis 130, pg. 250. nr. Auditora Fiscal Federal. Tesis 128, pg. 245. In. Auditora Fiscal Federal. Tesis 131, pg. 251. In. Reglamento sobre artculos de consumo necesario. T. 332, pg. 559. Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. III. Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. IU. Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente de la Repblica para expedirlos. Su naturaleza. Tesis 512, pg. 846. Auditora Fiscal Fecleral. Tesis 128, pg. 245. IU. Reglamento. Requisitos en un. Viola torios de garantas. Cundo deben contenerse en una ley. Tesis 376, pg. 792. III. Reglamento de Trnsito. Tesis 157, p'ig. 323. IIJ. Reglamentos de Polica. Tesis 24, pg. 68. UI. Reglamentos de Trnsito. Tesis 32, pg. 79. IU. Reglamentacin de las profesiones. Tesis 491, pg. 791. V. Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. V. Promulgacin de los reglamentos. Refrendo. Id., pg. 843. V. Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. V. Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente. Tesis 512, pg. 846. V.

1l.

LAS CIRCULARES EXPEDIDAS POR LA ADMINISTRACIN PBLICA

Se llama circular una comunicacin dirigida por una autoridad superior a una inferior sobre el mismo tema y con el mismo propsito. ste es el pro ce(~imiento empleado por las autoridades superiores para transmitir a las infenores, sus instrucciones y decisiones. Las circulares tienen el carcter de obligatorias para los subordinados, sin tener las caractersticas del reglamento. Para los particulares las circulares tienen valor, si ellas se ajustan a la ley o a su correcta interpretacin y siempre que de alguna manera no les afecte, Ocasionndoles un perjuicio. En este caso la circular puede ser impugnada ante el superior jerrquico o recurriendo a las autoridades judiciales federales, cuando impliquen un principio de aplicacin.s"
38 "Rajo el nombre de circulares, o de instrucciones de servicio, se designan las comunicaciones por las cuales un superior jerrquico, normalmente el ministro, da a conoccr a sus subordinados sus intenciones sobre un punto relativo a la ejecucin del servicio. La circular. que no tiene por objeto ninguna publicacin obligatoria, es, en principio, un pUro atto interior, destinado nicamente a los agentes del servicio, que estn obligados a COnformarse a ella en virtud de la obediencia jerrquica, pero sin efecto con respecto a los administrados, que la ignoran lo ms 'frecuentemente, y no pueden, aunque tengan ese conocimiento, de prevalerse de su violacin, ni solicitar su anulacin. Sin embargo, acontece que bajo la forma de circular, el ministro pretende usar de su poder de modificacin de la situacin de los administrados; en este caso, el Consejo de Estado no ha vacilado en descubrir, en la circular, una verdadera decisin ejecutoria, contra la

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Las circulares son avisos iguales, dirigidos a personas o instituciones, para darles conocimiento de alguna determinacin relacionada con la accin gubernamental. Las circulares se expiden con propsitos meramente administrativos, para uniformar, regular o establecer modalidades en la marcha de la Administracin pblica o aspectos generales, no comprendidos en los reglamentos interiores del trabajo. Se acostumbra que las circulares expresen el criterio jurdico o interpretacin que un rgano administrativo formula en textos oscuros o dudosos sobre la legislacin que aplica. La interpretacin de una dependencia administrativa, que no se ajusta a la ley, puede ser impugnada legalmente por medio de los recursos legales, cuando se aplica en perjuicio de un particular. Las circulares son actos materiales, pero pueden tener alcance jurdico, ya revistiendo la forma de un reglamento, ya internndose propiamente en el desenvolvimiento y resolucin de un negocio administrativo. En todo caso las autoridades administrativas deben reducir a sus justos y precisos lfmites las circulares administrativas no extendiendo su contenido, porque conduce a confusiones jurdicas innecesarias. La Administracin pblica tiende a simplificar y aclarar sus procedimientos, no a complicarlos. Las instrucciones son rclenes precisas que los superiores dan a las autoridades inferiores para que acten en sus trminos. La instruccin frecuentemente se refiere a un asunto o grupos de asuntos parcialmente considerados, en tanto que la circular es de carcter ms general. Las circulares que tienen el carcter de decisin ejecutoria pierden su carcter de circulares y deben considerarse como un acto administrativo especial.

Circulares. Tesis [urisprudencial nmero 40, 2!' Sala, [ur. 17-65.


"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que se fundan en aqullas, importan una violacin a los artculos 14 y 16 constitucionales." Circulares de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico. Tesis JUl'. nm. 41. "El artculo 10, fraccin 1 del Cdigo Fiscal, previene que las interpretaciones generales, abstractas e impersonales, que haga la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, slo obligan a los rganos que de ella dependan; por tanto. debe sobreseerse en el ampara pedido contra una circular que an no es aplicable al causante por tener expedita la facultad de someterse o no a ella en las operaciones que realice, ya que dicho amparo ser procedente slo cuando se declare infractor y se le exija el pago del impuesto combatido o se le imponga una sancin por inobservancia de dicha circular."

Tesis que establecen precedentes, pero no jurisprudencia: V poca. T. 17, p{tg. 113; T. 19, pg. 115; T. 20, p{tg. 693; T. 32, pg. 471.
ClI~1 l declara admisible el recurso por exceso de 'poder."

Jean Rivera, ab. cit., 1960.

pg. 79.

DERECHO ADMINISTRATIVO

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Obligatoriedad de las circulares: VI poca. T. 12, pg. 29; T. 21, pg. 88; Sem . JlId. r-a.
La nueva recopilacin de Jurisprudencia ele la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (1975) alude a la tesis jurisprudencial nmero 352, pg. 534, V.-CIRCULARES. No SON LEYES.-"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que se fundan en aqullas, importan una violacin de los artculos 14 y 16 constitucionales."

CAPTULO VI OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO


1. La jurisprudencia.-2. La jurisprudencia en la Constitucin.-3. Las facultades del pleno para declarar la inconstitucionalidad de una ley.-4. La analoga.-5. La costumbre administrativa.-6. El contrato ley.-7. La doctrina jurdica.-8. Los principios generales del derecho administrativo. 9. La codificacin administrativa.

l.

LA JURISPRUDENCIA

El concepto de jurisprudencia tiene significaciones diversas y se emplea en unos casos como sinnima de Ciencia del Derecho y en otros como la interpretacin, habitual y uniforme, del Derecho positivo. Es esta acepcin la que emplearemos en esta obra.! . La jurisprudencia es la interpretacin de la ley que llevan a cabo los tnbunales, al resolver las controversias que se someten a su jurisdccin.> Esta fuente del derecho, creadora de principios jurdicos, est constituida por el conjunto de resoluciones que deciden un mismo punto o una misma cuestin y en especies anlogas. "Ella constituye una autoridad moral que ejerce una cierta influencia sobre el espritu de los jueces." En efecto, son frecuentemente motivadas por consideraciones de hecho, que se aplican raramente a otras especies que aqullas en las cuales han sido emitidas. La doctrina seala a la jurisprudencia como una fuente escrita y crea?or.a del derecho administrativo y en otros casos, indirecta o mediata. La ~ufIsprudencia no sustituye a la funcin legislativa, pero s reviste singular Importancia al configurar las instituciones administrativas, investigando su verdadera naturaleza y sealando su autntica finalidad, desvirtuada en muchos casos por las autoridades administrativas. El derecho administrativo francs, originado por la duplicidad de juris-

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I 1 El concepto de jurisprudencia se ha tomado como sinnimo de ciencia del derecho; ; Emperador Justiniano dio la siguiente definicin: "La jurisprudencia es la ciencia de as cosas divinas y humanas, el conocimiento de lo injusto y lo justo." .2Ylpiano en el Digesto dijo: "Jurisprudencia est divinorum atque humanarum rerum notltla, iusti atque iniustro scientia."

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dicciones," precisa el papel predominante de la jurisprudencia, que elabora en forma sistemtica y a travs del "Conseil d'Etat", los principios del derecho administrativo. En los pases anglosajones el valor del precedente, como fuente del derecho es de suma importancia. En contra de este criterio algunos autores consideran que la jurisprudencia no es propiamente una fuente de derecho porque los jueces no crean derecho, pues resuelven securulum leges. De todas maneras la jurisprudencia es un medio eficiente para consagrar los principios jurdicos y para comprobar cmo los tribunales interpretan la ley, o resuelven las cuestiones jurfdicas.s Entre nosotros, la jurisprudencia, aunque no ha alcanzado un desarrollo notable, es considerada como fuente del derecho administrativo, si tomamos en cuenta las disposiciones constitucionales y legales vigentes, que establecen los casos en que la jurisprudencia es obligatoria.e No podemos omitir la importancia que tiene la jurisprudencia de la Suprema Corte cuando declara inconstitucionales las leyes." Esta jurisprudencia es obligatoria, en el sentido de un precedente, para todas las autoridades administrativas, que deben conformar sus actos a ella, no aplica una ley que el Poder Judicial ha declarado fuera de la Constitucin, y que adems, obliga a los tribunales judiciales de la Federacin."
3 Refirindose a la jurisprudencia francesa, magnfica labor del "Conseil d'Etat", dice Laubadre: "Es una jurisprudencia flexible, matizada, evolutiva, que adapta constantemente y con una particular sensibilidad el derecho administrativo a las exigencias cambiantes de la vida administrativa." Laubadre, ob. cit., ed, pg. 30. M. Long, P. Weil,. G. Brailant, R. Cassin y M. Waline, Les grands Arrets de la jUTisprudence admnistratiue. Sirey 1958. 1 v., 487 pgs. En esta obra y en forma sistemtica se hace el estudio de las principales resoluciones administrativas, que han tenido tan singular influencia en el derecho administrativo francs, y de otros pases. 4 "Nuestro derecho, como el derecho ingls, se est transformando en un derecho de precedentes, esto es, de casos legales y ejecutorias. Lo que se ha decidido con anterioridad por un juez o tribunal sirve de base cierta y necesaria, para decidir el mismo punto u otro semejante. Influenciados por la corriente del arnericanismo, nos vamos enseando a ser prcticos y nada ms expedito que fundar su derecho en' ejecutorias o en resoluciones de las autoridades administrativas." Eduardo Paliares, La [uvisprudencia 'de la Su-prema Corte de Justicia. Ed , Herrero Hnos., 1921, Mxico, D. F., pgs. 5-6. 5 Vase en contra G. Fraga, ob. cit., 14~ ed., pg. 117. "En principio la jurisprudencia no debe considerarse una fuente del derecho." "Creemos, dice el propio autor (13" ed.) , que es posible reconocer a la jurisprudencia como fuente indirecta del derecho administrativo." 6 Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en los fallos pronunciados en los aos de 1917 a 1965. Mxico. Imprenta de Murgua, 3 vals. Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. Ao XXIV, 29 al 449 trimestre, nrns280 al 285. "Resoluciones Plenarias de julio de 1959 a diciembre de 1960." Mxico, 1961, I v, La creacin de los tribunales administrativos de plena jurisdiccin en Mxico contribuirn al desarrollo de una benfica jurisprudencia en materia administrativa. El Tribu' nal Fiscal de la Federacin se reduce a la materia fiscal. Anales de [urisprudencia del Tribunal Superior del Distrito Federal. 7 C. Herman Pritchett, Congress veTsus Supreme Court, 1957-1960. University of Min' nesota Press Miuneapolis, 1961, 1 v., 168 pgs.

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Los trabajos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en Francia, han sido admirables para impulsar la evolucin del derecho administrativo, con el desarrollo de nociones como la de servicio pblico, contratos administrativos, nulidades administrativas y otras ms, que hubieran encontrado dificultades para su aceptacin por los rganos legislativos. Es se el trabajo que deseamos se desarrolle en la jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal de justicia.

2.

LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIN

1. El artculo 94, prrafo quinto de la Constitucin ordena:


"La Ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin."

Los artculos 192 a 197 de la ley orgnica de los artculos 103 y 197, fraccin XIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, (reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este captulo relativo a la jurisprudencia. El articulo 192 de la ley de referencia ordena:
"La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria tanto para ella como para las Salas que la componen, los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del or~en comn de los Estados, Distrito Federal y Tribunales administrativos y del trabaJO: .locales o federales." "Las ejecutorias de las Salas de la Suprema Corte de J~ISt1Cla constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en

cmco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros." 8

, Artculo 193 bis. "La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener ca~acte~ obligatorio siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por cator-

e mIlllstros, si se trata de la sustentada por el pleno; por cuatro, si es de una .sala: y por unanimidad de votos tratndose de un tribunal colegiado d e CIrCUItO." La Constitucin en el artculo 107, fraccin XIII, ordena:
P d Cu~ndo. la Suprema Corte de Justicia declara una ley inconstitucional, es deber del 1o er EjecutIVo y del Poder Legislativo, promover la reforma de esa ley, para mantener ca armona jurdica de los poderes. En caso contrario, el Poder Judicial pierde el tiempo on el conocimiento de juicios de amparo improcedentes.
8

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"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador General de la Repblica, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrn denunciar la contradiccin ante la Sala que corresponda, a fin de que decida cul tesis debe prevalecer. "Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas Salas, el Procurador General de la Repblica, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrn denunciar la contradiccin ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidir cul tesis debe prevalecer. "La resolucin que pronuncien las Salas o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, slo tendrn el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectar las situaciones jurdicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiere ocurrido la contradiccin."

Por lo que se refiere al amparo directo, el artculo 107, fraccin IX de la Constitucin ordena:
"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretacin directa de un precepto de la Constitucin, caso en que sern recurribles ante la Suprema Corte de Justicia, limitndose la materia del recurso exclusivamente a la decisin de las cuestiones propiamente constitucionales. "La resolucin del Tribunal Colegiado de Circuito no ser recurrible cuando se funde en la jurisprudencia que haya establecido la Suprema Corte de Justicia sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretacin directa de un precepto de la Constitucin."

Es importante recordar para los asuntos pendientes del rezago el artculo segundo transitorio de las reformas constitucionales al Poder Judicial de la Federacin. La sala auxiliar se sujeta a la jurisprudencia del pleno. El precepto dej un campo bastante amplio para hacer obligatoria la jurisprudencia no slo a los tribunales sealados, sino a todos los que ocurrieren al Poder Judicial. De todas maneras corno obliga a esos tribunales, el litigante sabe que en buena lgica ser la forma corno se ha interpretado una norma, y corno debe aplicarse.v El artculo 107, fraccin VIII, inciso a), ordena: "Contra las sentencias que pronuncien en amparo los jueces de distrito, procede revisin. De ella
9 "Las tesis en que aqulla consiste pueden ser de dos clases: interpretativas de leyes de rango federal o integradoras de algunas de tales leyes." Garca Mynez, ob. cit., pg. 69. Vase ejecutoria de la Suprema Corte: Tomo 105, pg. 1196. E. Carda Mynez, ob. cit., pg. 71: "La lectura del prrafo tercero del precepto que acabamos de copiar demuestra que las expresiones 'interrumpirse' y 'modificarse', empleados en el primer prrafo no son correctas, ya que al dictarse una ejecutoria discrepante, la jurisprudencia no se interrumpe, ni se modifica, ni se deroga."

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conocer la Suprema Corte: a) Cuando se impugne una ley por estimarla inconsti tucional. La reforma que entreg al conocimiento del pleno el examen de la constitucionalidad de las leyes, vino a crear un nuevo problema a la jurisprudencia de la Suprema Corte.
Entre nuestros juristas ha prevalecido la idea de que las Salas de la Suprema Corte regulan sus aetas con una mayor independencia jurdica, en tanto que el pleno del mismo tribunal, acta adems, por su propia composicin, por razones polticas. Esta idea parte de que el pleno no es slo un organismo jurisdiccional, sino tambin poltico en cuanto que no puede dejar de estimar las circunstancias reales del poder de la nacin, o sufrir inevitablemente la accin de la poltica del Poder Ejecutivo, del cual aparece como un reflejo. Le corresponde, por consiguiente, al pleno, fijar el alcance de la constitucionalidad de nuestra legislacin administrativa. Impugnando la nueva organizacin, se ha indicado que la sala administrativa de la Suprema Corte estaba en mejor situacin para encauzar las nuevas orientaciones de esa importante rama del derecho. La Jurisprudencia de la Sala Administrativa de la Corte ser un factor esencial en el desarrollo del derecho administrativo mexicano.

El pleno de la Suprema Corte tendr la tarea de reestimar la jurisprudencia anterior de todas las salas, revisando la constitucionalidad de las le.yes, en los nuevos casos que se presenten, en particular las resoluciones dictadas por la Sala administrativa. Quiere esto decir que se exhumarn leyes inconstitucionales, o se aceptarn como constitucionales leyes en abierta contradiccin con el texto de la Constitucin? Supongo que stos son argumentos circunstanciales, porque el pleno tendr que cuidar el respeto a la Constitucin y la dignidad del ms alto Tribunal de Justicia de la N acin. La materia fiscal ser en este caso, la piedra de toque de las nuevas interpretaciones o la conveniencia de limitar el texto constitucional a criterios que no estn de acuerdo con las nuevas orientaciones jurdicas. . Considero que se puede armonizar el criterio jurdico y el criterio pol~ICO, en momento en que el pas vive una evidente renovacin jurdica al Impulso de un nuevo derecho inspirado en la justicia social. La sabidura de un tribunal lo obliga a no desquiciar el orden jurdico imperante y no tratar de hacer una Constitucin nueva, en cada una de sus resoluciones y a gusto del poder pblico.w ~n la medida que la Suprema Corte, con independencia y con decoro realIce el postulado de mantener el orden constitucional, en el cual se basa todo el orden jurdico de la nacin, en esa misma medida el Poder Ejecutivo sin subordinaciones lamentables, y el Poder Legislativo Federal sin in-

-N

~o Resl'e<:to al cambio de la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la aCIn. pueden eOmadtarse estas ejecutorias de la V poca. io mo 80. pg. 3617. 1'(}mo 20. pgs. 9 y 95. Tomo 16, pg. 107.
Tomo 87. pg. 2239. Tomo H. pgs. 19.96. Tomo 21, pg. 33. omo 79. pgs. 2345. Tomo 23, pg. 34. Tomo 76, pg. 943.

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tromisiones claudicantes, sern rganos de un Estado de derecho al servicio del inters social, y no elementos circunstanciales de una poltica intrascendente. De todas maneras debe afirmarse, con Reyes Romero, que la solucin la tiene en sus manos el propio Pleno de la corte, actuando con la buena fe que debe ser inherente a todo rgano del Estado y celebrando las sesiones que sean necesarias para cumplir as con la garanta del artculo 17 constitucional. Algunas reflexiones debemos hacer acerca de este precepto constitucional. Desde luego se refiere a "la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federacin", lo cual nos da a entender que la jurisprudencia se establece por la Suprema Corte, y por los dems rganos del mismo poder. Por otra parte la jurisprudencia tiene un doble origen: a) El primero el que se refiere a la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federacin que se origina casusticamente, es decir, al resolver cada caso se establece la uniformidad de las tesis jurdicas obligatorias. b) La jurisprudencia que se origina ante las resoluciones contradictorias en los juicios de amparo por los Tribunales Colegiados de Circuito. La Suprema Corte decide cul es la tesis que debe prevalecer. En este caso se rompe "la ley del caso", para fijar por la Corte las tesis jurdicas ms convenientes. 2. Jurisprudencia que emana de los tribunales administrativos, o sea, del Tribunal Fiscal de la Federacin y del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado. Artculo 104, fraccin 1, prrafo segundo y artculo 13, seccin B, prrafo XII de la Constitucin. Remitimos al lector al captulo de esta obra que estudia la jurisprudencia de estos tribunales. 3. Jurisprudencia interpretativa de los tribunales del fuero comn que se apoya en el artculo 14 de la Constitucin y el artculo 19 del cdigo civil para el Distrito Federal en materia comn y federal. Aunque el Cdigo de Procedimientos Civiles del Distrito Federal no alude a la jurisprudencia, sta surte indirectamente sus efectos. Artculo 253 de la Ley orgnica de los Tribunales del Distrito. Los anales de jurisprudencia publican regularmente los fallos de este tribunal y son muy provechosos estos precedentes para mantener la exacta observancia de la ley y unificar su interpretacin. Modificacin de la jurisprudencia de la corte. En' los casos de contradiccin entre. las tesis sustentadas por las Salas de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal pleno tiene facultad para decidir de acuerdo con los artculos 107, fraccin XIII, prrafo tercero de la Constitucin y 195 bis, de la ley de Amparo, qu tesis debe observarse; pero ningn precepto l~ autoriza para modificar, a peticin de un particular que la considere erronea, una tesis de jurisprudencia establecida por una de las Salas. (Sern. Jud. Fed. 6~ p. T. 82, pg. 68 Pleno.)

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3.

LAS FACULTADES DEL PLENO PARA DECLARAR LA IN CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY

Por lo que se refiere al alcance de una ejecutoria que concede el amparo contra una ley inconstitucional, la Suprema Corte ha considerado que: "Cuando la justicia de la Unin concede amparo contra una ley, el cumplimiento de la ejecutoria respectiva, consiste en que la autoridad responsable se abstenga de aplicar la ley inconstitucional, en relacin, exclusivamente, con quienes obtuvieron la proteccin." Y agrega: "Tal es la caracterstica esencial de nuestro juicio de garantas, consignada en el primer prrafo de la fraccin II del artculo 107 de la Constitucin. El cumplimiento de la ejecutoria respectiva no estriba en que el rgano legislativo est obligado a derogar o modificar, por virtud de dicha ejecutoria, la ley inconstitucional, pues si por tal se entendiera su obligacin, resultara que la sentencia de amparo asumira alcances de derogacin general, respecto de la ley, que es precisamente lo vedado por el precepto constitucional transcrito. El medio de cumplimentar una sentencia de amparo que declara la inconstitucionalidad de una ley no consiste en derogar sta, ni en pedir una nueva." Sin embargo, sentada jurisprudencia sta se convierte en obligatoria y prcticamente cesan sus efectos, ya que al ocurrir a los tribunales judiciales federales stos deben cumplir con dicha jurisprudencia.

4.

LA ANALOGA

Tradicionalmente se ha reconocido que la analoga es "un procedimiento mediante el cual, un caso no previsto en la ley, puede ser resuelto por la aplicacin de las mismas normas que han sido instituidas para una cuestin semejante o anloga".
El artculo 14, prrafo tercero de la Constitucin ordena: "En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analoga y aun por mayora de raz.n, pena alguna que no est decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate." Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo no es posible aplicar el procedimiento analgico al poder sancionador del Estado.

En algunas legislaciones en ausencia de una ley administrativa se aplic~n en forma subsidiaria; las normas del derecho privado, o las leyes admi-

llIstrativas anlogas o los principios generales del derecho. , Por nuestra parte consideramos que en nuestro derecho, atento el artIculo 14 constitucional, se ofrecen numerosos escollos a la aplicacin analgica de la ley.

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5.

LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA

La costumbre est constituida por una conducta uniforme y constante que puede crear vnculos jurdicos obligatorios. u La nica fuente del derecho no escrito es la costumbre, la cual precede histricamente a la ley escrita. Ante la supremaca de la ley debemos afirmar que es muy reducido el campo en que la costumbre puede manifestarse, ya que el artculo 14 constitucional no alude a ella y el artculo 72, inciso g) de la misma precisa: "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin." Nuestro rgimen jurdico mantiene el principio de la observancia de la ley, por lo que contra ella no puede alegarse desuso, costumbre, o prctica en contrario de acuerdo con el artculo 10 del Cdigo Civil del Distrito Federal. Existen legislaciones que la incorporan al orden jurdico, declarndola supletoria en determinadas circunstancias, por lo comn cuando existen lagunas en la ley; pero en otras legislaciones no se toma en cuenta la costumbre. "En derecho administrativo, dice Rivero, la costumbre est prcticamente abandonada." Sin embargo, en materia de aguas, tierras, bosques, se mantienen algunas costumbres, que aun sin tener fuerza de ley, facilitan la aplicacin de la legislacin administrativa. Aunque debemos sealar que la costumbre es inoperante en los temas bsicos del derecho administrativo. Dos son los elementos que componen la costumbre: a) Un elemento material, que consiste en la repeticin o prctica constante del acto o de la omisin. b) Un elemento psquico o moral, consistente en la conviccin de su obligatoriedad jurdica; o sea, que el comportamiento observado sea impuesto como una norma jurdica. Los autores distinguen tres aspectos de la costumbre cuya eficacia depende del ordenamiento jurdico: a) La costumbre interpretativa, o secumdum legem; b) La costumbre introductiua o integrativa, o praeter legem; c) La costumbre abrogativa, o contra legem, La costumbre en los casos sealados: segn la ley, fuera de la ley o contra la ley, es una fuente imperfecta del derecho, por las incertidumbres que la rodean, la inseguridad de su determinacin, la imprecisin de su sentido y de sus trminos. En qu momento aparece y desaparece, son eta11 Giuliano Mazzoni, Principio de diritto pubblico Generale, S. T.E.F. pg. 66, 1 V., 266 pgs, D'Alessio, Dir Am. T. 1, p. 144. 1932.

Firenze, 1955,

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pas difciles de determinar, porque la costumbre no presenta ninguna garanta de permanencia y seguridad en su proyeccin. Respecto a las prcticas y a los usos administrativos, no constituyen fuente del propio Derecho, sino meras rutinas administrativas que no deben apartarse de las leyes y reglamentos administrativos. En el derecho administrativo se establecen ciertas prcticas o precedentes administrativos que muchas veces son el punto de partida para elaborar una ley, un reglamento y en ocasiones fundar una resolucin administrativa, pero su aplicacin ofrece grandes vacilaciones. Sin embargo, numerosas leyes administrativas como las leyes agrarias, de aguas, terrenos baldos y otras, han convertido inveteradas costumbres de nuestros pueblos en normas administrativas y an existen otras numerosas que deben estudiarse. "Todo derecho legislado o consuetudinario deriva formalmente de la voluntad del Estado. La contraposicin entre costumbre y ley tiene su origen en una investigacin histrico-sociolgica, acerca de cmo y de dnde salen los contenidos de los preceptos jurdicos." 12 Por otra parte debemos insistir en que es costumbre en nuestra legislacin incorporar usos, prcticas o costumbres a la vida jurdica, como en el caso de la ley de sociedades mercantiles y de instituciones de crdito. El artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (D. O. F. del 28 de diciembre de 1963) reconoce a la costumbre como fuente supletoria del trabajo burocrtico.
6. EL CONTRATO LEY

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El derecho administrativo laboral es una disciplina que gradualmente extiende el campo de su accin, no slo en lo que se refiere a las relaciones del Estado con sus servidores, sino aun en aquellos casos en los que el Estado interviene en materia laboral fijando principios y procedimientos, que no quedan al arbitrio de patrones y trabajadores. La materia se nos presenta en forma polmica, pues algunos autores reclaman esta materia para el derecho del trabajo, como en la obra de Alberta Trueba Urbina (Nuevo Derecho administrativo del Trabajo, 2 vals. Ed. Porr1l3, S. A. Mxico, 1973), o separan materias administrativas, como en el caso de Anton., Carrillo Flores que nos dice en su libro La justicia Federal y la Admi~1\traCln Pblica. Ed. Porra, S. A., pg. 24, nota 25: "A diferencia de Andrs Se,rra. Rojas no incluyo el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pubhcos, porque por la naturaleza de sus funciones me parece que se asimila ms a los tribunales del trabajo." . D~sde luego no comparto estas ideas -disClltibles por supuesto-, y me oriento pnn~l~almente en la doctrina francesa de actualidad, que en los tratados de derecho admInIstrativo incluye la materia del derecho administrativo laboral en el campo de nuestro Derecho. Por va de ejemplo cito la magnfica obra de ]ean-Marie Auby, R.oben Ducos-Ader, Droit administratij, [onction, biens, traoaux, Editorial Dalloz, deuxime editon, pg. 3 Y ss., que estudian ampliamente la funcin pblica.
12 Luis Recasns Siehes, Direcciones contemporneas del pensamiento jurdico. Barrelona, 1936, pg. 140.

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A continuacin nos referiremos al contrato ley, cuya importancia cada da es mayor, por su significacin social y por la intervencin del Estado. El contrato colectivo de trabajo es la convencin que determina la regla general o ley segn la cual debern otorgarse, en el futuro, los contratos individuales de trabajo. El artculo 404 de la Ley federal del trabajo lo define en los trminos siguientes: Art. 404. "Contrato-leyes el convenio celebrado entre uno o varios sindicatos de trabajadores y varios patrones, o uno o varios sindicatos de patrones, con objeto de establecer las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en una rama determinada de la industria, y declarado obligatorio en una o varias entidades federativas, en una o varias zonas econmicas que abarquen una o ms de dichas entidades, o en todo el territorio nacional." Como lo hacen observar los comentaristas del derecho del trabajo la innovacin del precepto citado es que ha sustituido el antiguo concepto de contrato colectivo ohligatorio por el de contrato-ley, ya empleado con anterioridad en las relaciones laborales. La convencin colectiva de trabajo es una regulacin jurdica, coordinada entre el sector obrero, el patronal y el propio Estado. Desde luego su naturaleza es estrictamente laboral, pero el derecho administrativo ha visto en este orden nor mativo del trabajo, una actividad administrativa a travs de la cual el Estado puede realizar determinadas finalidades pblicas, no slo de naturaleza laboral, sino tambin actividades de ndole econmica, que interesan al pas en cada una de las ramas que se comprenden bajo la denominacin de los contratos-ley. Comentando las explicaciones de Hauriou, nos dice Mario de la Cueva: "El contrato colectivo de trabajo est en transformacin; es un trmino intermedio entre el contrato y la institucin. La empresa o una rama industrial est deviniendo instituciones; cuando lo sean, el contrato colectivo de trabajo se transformar en uno de los elementos del orden jurdico institucional de la empresa, de la industria o de la profesin." El contrato colectivo de trabajo, por su especial significacin, est llamado a tener una importancia como institucin de derecho administrativo y no slo laboral. A travs de este medio jurdico, el Estado podr imponer una poltica administrativa, principalmente en materia de previsin social. "El esquema divisorio tripartito, que ubica el ejercicio de la funcin legiferante en el rgano legislativo, slo vale dentro del mbito del poder estatal; o en otros trminos, slo prohbe que otro rgano estatal que no sea el Congreso, ejercite aquella funcin. Pero en manera alguna se extiende al rea de las actividades ajenas al poder poltico. Los particulares, sea a ttulo individual en sus contratoS, sea a travs de organizaciones pluralistas y sindicales en los convenios colectiv?S, pueden regular sus relaciones creando situaciones nuevas, produciendo normas J~' rdicas novedosas, incondicionadas e independientes, sin invadir la actividad legiSlativa del Congreso ni el radio del poder pblico." Ms adelante el propio autor concluye: "La intervencin del Estado al expandir la vigencia del convenio colectivo, no equivale a una violacin de la divisin de poderes, ni al ejercicio de actividad legislativa por rganos ajenos al Congreso.' (Germn J. Bidart Campos, Derecho Constitucional. Ediar 1964, pg. 781 Y ss.)

Consideramos que estas ideas estn apoyadas en la exposlclOn de motivos de la anterior Ley Federal del Trabajo en estos trminos:

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"El contrato colectivo de empresa slo tiene en cuenta la situacin particular de sta, lo que puede dar origen a una desigualdad de tratamiento para trabajadores empleados en el mismo ramo de la produccin. Esta circunstancia hace necesaria la conclusin de Contratos Colectivos que determinen las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en todas las explotaciones de la misma especie existentes en una regin determinada. Esta extensin del Contrato Colectivo de Trabajo no solamente es benfica para los trabajadores, sino tambin para los empresarios, pues tiende a uniformar las condiciones de trabajo para todas las fbricas, eliminando as uno de los elementos ms importantes de la competencia." Intil es decir que un Contrato semejante no puede existir sino por virtud de una imposicin del poder pblico. El rgimen jurdico de los contratos en general, limita su eficacia a las personas que lo han estipulado, y no puede extenderla sino a aquellas personas que han confiado a los estipulan tes la tarea precisa de tratar en su nombre. Teniendo en cuenta la importancia social y econmica de este contrato, se derogan las reglas del derecho comn, y se reviste al Poder Ejecutivo Federal de la facultad de convertir en obligatorio siempre que juzgue conveniente su implantacin y que ya se encuentre rigiendo a la mayora de patrones y trabajadores de una categora profesional. No hay temor de que se tache contraria a la Constitucin esta facultad que se otorga al Poder Ejecutivo Federal, porque en nuestro sistema constitucional el principio de que los contratos slo obligan a las personas que los otorgan, no es una garanta individual."

l~ naturaleza jurdica del Contrato Colectivo de Trabajo. Citaremos a con-

Diversas ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin fijan

tmuacin algunas ejecutorias importantes sobre este tema: Facultades del Presidente de la Repblica
"Los artculos 58, 62 Y 64 de la Ley Federal del Trabajo no pueden ser anticO~stitucionales, puesto que no otorgan al Ejecutivo de la Unin la facultad de

legIslar, sino que constituyen normas a las que el Ejecutivo deber sujetarse, no para dictar una ley, sino para aplicar en sus trminos las prevenciones contenidas e~ l~ Ley Federal de Trabajo y es claro que al proceder el Presidente de la RepublIca en ese sentido, obra dentro de su facultad constitucional de ejecutor de leyes." Semanario Jud. de la Fed. Tomo 47, pg. 3825.

Naturaleza jurdica de los contratos colectivos de trabajo


"Los actos administrativos pueden ser, segn la doctrina, reglados o discreconal~s; los primeros se crean por la existencia de normas jurdicas que determinan conjuntamente el momento, el contenido y la forma de la actividad administrativa, los. que se pueden convertir en discrecionales si desaparece alguna de estas limitaC1?nes. Ahora bien, los decretos expedidos por el Ejecutivo declarando obligatorio algun Contrato Colectivo de Trabajo, son actos administrativos reglados, porque su expedicin se hace en virtud de la disposicin contenida en el artculo 58 de la Ley. F:deral del Trabajo, ya que de acuerdo con el derecho constitucional y el admInIstrativo, el poder pblico o la autoridad no pueden actuar o realizar esos actos reglados sino en la forma y en las condiciones establecidas por las normas que lo autorizan." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 48, pg. 1244.

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En el contrato colectivo de trabajo no se ejercitan facultades jurisdiccionales.


"Si bien es verdad que conforme a la fraccin XX del artculo 123 constitucional, las diferencias entre el capital y el trabajo se sujetarn a la decisin de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, tambin lo es que conforme al artculo 58 de la Ley Federal del Trabajo, el Ejecutivo Federal tiene facultades para expedir decretos relativos a convencin colectiva, ya que en el caso no se ejercitan facultades jurisdiccionales para conocer de una situacin concreta y determinada, en la que tenga que establecer los hechos y aplicar el derecho, sino que tan slo hace uso de una facultad legal para dictar una disposin general de carcter obligatorio." Sem. [ud. Fed. Tomo 41, pg. 3222.

7.

LA DOCTRINA JURDICA

Con las palabras doctrina jurdica comprendemos las opmiones, teoras y especulaciones en materia administrativa} que son elementos importantes en la formacin del nuevo Derecho, que a su vez puede traducirse en nuevas normas jurdicas. El criterio u opinin sustentada por los tratadistas, es un magnfico auxiliar en la resolucin de los problemas de esta materia que deben dilucidarse de acuerdo con las leyes administrativas. La doctrina jurdica no es fuente directa del derecho, como lo fue en Roma el derecho de los jurisconsultos, ni tiene por s misma fuerza jurdica obligatoria, ni sus autores tienen competencia para crear normas jurdicas; pero mantiene una funcin importante en la evolucin del Derecho, para convencer a los jueces sobre la naturaleza jurdica de una institucin administrativa y sobre el sentido de la legislacin administrativa. La funcin creadora del derecho se encuentra en el Estado moderno bajo la accin directa de los poderes pblicos. Ningn particular tiene el derecho para crear una norma, pero la mayor parte de las leyes han sido antes definidas y comentadas o estructuradas por los juristas en las doctrinas, opiniones y tesis jurdicas.
Cul es el papel de la doctrina? se pregunta Waline.l 3 y afirma: "Es el de sistematizar las soluciones legislativas, esclareciendo sus partes oscuras. La doctrina se esfuerza por deducir el espritu general de la legislacin para interpretar los silencios de la ley o sus contradicciones aparentes. Tambin la doctrina se encarga de sistematizar las soluciones de la jurisprudencia." 14 Marccl Waline, ob. cit., 1959, Sirey, Pars, pg. 104. "Se cita tradicionalmente como fuentes no escritas, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina. En derecho administrativo, la costumbre es prcticamente omisible. En cuanto a la doctrina, es decir, a la opinin de los principales autores, ella no es una fuente del derecho en el sentido propio: la opinin de un jurista no adquiere jams, por ella misma, fuerza jurdica. Pero obrando por persuasin sobre la autoridad competente para configurar la regla, la doctrina ha jugado un papel esencial, aunque indirecto en la elaboracin del derecho administrativo; un gran nmero de reglas que la ley o la jurispru1.1

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La investigacin cientfica en el campo jurdico abre nuevas perspectivas para la creacin de las normas, al plantear la verdadera naturaleza de las relaciones e instituciones sociales; hasta dnde debe llegar la accin del Estado, cules son las soluciones que se ofrecen en otros pases y una revisin constante de las soluciones que los tribunales ofrecen en cada caso concreto. El precedente, sin la eficaz crtica de la doctrina, mantiene la dispersin en el campo del derecho. Pero esas soluciones jurisprudenciales pueden conducir al principio general bajo la accin severa del mtodo inductivo. 8. Los
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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Estos principios, como fuente supletoria en ausencia de la ley, son producto de una actividad intelectual subjetiva que emplea principalmente el mtodo inductivo para encontrar en una afanosa bsqueda, los principios esenciales del ordenamiento jurdico.t" Los autores de derecho natural encuentran estos principios en la naturaleza de las cosas, en tanto que la escuela realista del derecho cree encontrarlos en la expresin de la conciencia social. La propia equidad, como ley igual e imparcial para todos, con el mismo ~ontenido de la justicia en su expresin plena, que se propone realizar el Ideal de las instituciones jurdicas, no puede estimarse como fuente del derecho, "pues es ella misma, un criterio discrecional de aplicacin del derecho vigente obtenido ms que de la aplicacin de una o ms normas ya formuladas, de una sntesis del derecho en orden a un determinado gnero de relaciones". En nuestro derecho la equidad tiene una funcin esencial en materia tributaria, de acuerdo con el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin. . En los principios contenidos en el artculo 14, prrafo cuarto de la Const~tucin se determina: " ... en los juicios del orden civil la sentencia definitIva deber ser conforme a la letra y a la interpretacin jurdica de la ley y a falta de sta se fundar en los principios generales del Derecho." ~a doctrina administrativa reciente, en lo general, con naturales reticen~las y limitaciones, acepta como fuente subsidiaria de derecho administratIvo, los principios generales del derecho, mas no con la extensin del derecho privado que expresa: "Las controversias judiciales del orden civil d;~ern resolverse conforme a la letra de la ley, o a su interpretacin [undlca. A falta de ley se resolvern conforme a los principios generales de derecho."iArtculo 19 del Cdigo Civil, D. F.16
denda han mcorpora d o a l nerec h o POSItIVO , . l . . tienen SU ongen en 1OplllI n d e l OS auto. a "6 res " es. Jean Rivero, ob, cit., 2~ ed. 1962. DaIloz, pg. 67. d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los principios generales del derecho y las lagunas de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 7, enero-abril e 1952, pg. 51. 16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona, 1953, pg. 434:

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"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios del orden jurdico, denota un criterio de estimacin ideal, puesto que ste le ha servido a l de estrella polar por la elaboracin del derecho formulado. Si examinamos atentamente los sistemas jurdicos contemporneos de los pueblos de Occidente, veremos cmo los principios generales que los informan responden a una concepcin jusnaturalista, y cmo contienen gran nmero de preceptos derivados inmediatamente de ella (los derechos absolutos de la personalidad; la igualdad ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede enriquecerse indebidamente a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa deben corresponderle tambin las desventajas; la legtima defensa, etc.) ." 17

Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin sobre los principios generales del derecho
"Por principios generales del derecho no debe entenderse la tradicin de los tribunales, que en ltimo anlisis no es sino un conjunto de prcticas o costumbres sin fuerza de ley, ni las doctrinas de los jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza legal, ni los organismos personales del juez, sino los principios consignados en algunas de nuestras leyes, teniendo por tales no slo las mexicanas que hayan expedido despus de la Constitucin Federal del pas, sino tambin las anteriores." Sem. [ud. de la Fed. Tomo 95, pg. 858, V p. Los principios generales del derecho son verdades jurdicas notorias, indiscutibles, de carcter general, como su mismo nombre lo indica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del derecho, de tal manera que el juez pueda dar la solucin que el mismo legislador hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o habra establecido si hubiera previsto el caso; siendo condicin de los aludidos principios que no desarmonicen o estn en contradiccin con el conjunto de normas legales cuyas lagunas u omisiones han de llenar. Sem. [ud. de la Fed. Tomo 65, pg. 2641, V p. "Por principios generales del derecho debe entenderse segn la Suprema Corte de la Nacin, no la tradicin de los tribunales, que en ltimo anlisis no son ms que prcticas o costumbres que evidentemente no tienen fuerza de ley, ni las doctrinas o reglas inventadas por los jurisconsultos, puesto que no hay entre nosotros autores, cuya opinin tenga fuerza legal, sino los principios consignados en nuestras leyes." Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. Tomo 6, pg. 1723. "Por esto es preciso reconocer la eficiencia de los principios generales del Derecho como fuente jurdica, aun en aquellos sectores del derecho en los que no aparecen expresamente mencionados o por el contrario, se hallan traducidos en normas jurdicas incompletas como declaraciones de principios, ete. En rigor, los principios generales del derecho, son los mismos, para todas las ramas jurdicas, a medida que se asciende en la altura de las mismos, y slo se diversifican y especifican cuando se desciende de altitud y se est prximo a la materia concreta sobre que versan." 17 "Los principios generales de derecho son obtenidos por la mayor parte, sea de la tradicin liberal de 1789 (igualdad de los ciudadanos frente a la autoridad pblica, libertad de conciencia, posibilidad para un ciudadano amenazado de una sancin de defenderse, en contra de los agravios alegados contra l), sea a las necesidades de la vida social (continuidad de los servicios pblicos, control del superior sobre los actos del inferior). sea a los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero, ob. cit., 2"" ed., pg. 70.

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9.

LA CODIFICACIN ADMINISTRATIVA

La codificacin del Derecho administrativo significa la difcil unificacin, orgnica y homognea, de este derecho escrito. Los Estados modernos no han logrado codificar la legislacin administrativa, ante los obstculos que ella encuentra. Por ello, slo normas jurdico-administrativas parciales han sido codificadas, caracterizndose esa intensa proliferacin legislativa por su desorden, inestabilidad y falta de sistematizacin.l" Codificar es elaborar un cdigo o ley general que abarque o rena los diferentes temas de esta materia, desde un punto de vista metdico y sistemtico. Por medio de la codificacin se unifican un conjunto de leyes y principios, diseminados en diversos ordenamientos. Codificar no es arreglar un grupo de leyes administrativas por orden alfabtico o numrico tal como acontece en algunos pases que llaman cdigos administrativos a esas recopilaciones, sin la debida estructuracin de los principios generales, en un sistema que mantenga la unidad y dependencia de sus principios, en recopilaciones de leyes diversas. Debe tenerse presente que esta unificacin se realiza con un propsito cientfico; regulada por principios generales que gobiernen el cuerpo de leyes, a efecto de que stas se desenvuelvan y apliquen de una manera uniforme y lgica. Es difcil la tarea de codificar el derecho administrativo por la naturaleza cambiante de este derecho, en cuanto a su extensin y a las frecuentes modificaciones de la legislacin administrativa, motivadas por el enorme crecimiento del Estado, en los servicios pblicos y en sus relaciones con los particulares. . ~e ha llegado a negar la posibilidad de la codificacin del derecho admlOlstrativo por su continua variabilidad e inestabilidad, extensin inusitada, y por la naturaleza discutible y variable de alguno de sus ms importa?tes temas. Se comenta adems, que la codificacin produce el estancamIento del derecho, estratifica lo que por esencia debe estar en renovacin. Es conveniente la elaboracin de cdigos administrativos que contengan principios generales, normas de organizacin, y el derecho sancionador correspondiente de estructuracin administrativa, dejando para los reglamentos. y disposiciones menores, el culminar con todo detalle y con las modifiCaclo.nes que sean necesarias y frecuentes de esos principios. Codificar es un. SIgno evidente de superacin y el desarrollo del derecho administrativo eXIge se intente esta magna labor que facilita el conocimiento de un derecho de tan extensa proyeccin. En nuestro pas se ha logrado la codificacin de determinadas ramas
d
18

Jos Quero Morales, "La codificacin administrativa en Francia". Rev. de la Fac.

e Der; T. IV, abril-junio 1954, nm. 14.

Jose Cretella, Da codiiicao do Direito administrativo. Sao Paulo, 1951. Jos Gascn Marn, ob. cit. 11;' ed., pg. 123. Broccoli, La codijicazione del diritto amministratiuo, Napoli, 1933.

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del derecho administrativo, como el cdigo fiscal, el cdigo elctrico, el cdigo postal, el cdigo agrario y otros ordenamientos importantes. Esta tarea de codificacin ha llegado a las entidades federativas en donde se est llevando a cabo una necesaria codificacin de las leyes administrativas locales, como el cdigo administrativo del Estado de Chihuahua de 17 de julio de 1950 y sus reformas; y el cdigo del Estado de Colima. Ambos precursores de la codificacin administrativa de los dems Estados de la Repblica. Somos partidarios de una codificacin administrativa general, realizada cientficamente, pero pensamos se requiere de un mayor desarrollo de nuestra legislacin y madurez administrativa. Esta labor se ver simplificada en la medida que ciertas materias administrativas, vayan adquiriendo su autonoma como el derecho agrario, el derecho financiero, el derecho areo y otros.
Finalmente, debemos decir con don Rafael Bielsa (Derecho administrativo. 6';' ed., 1964, eds. La Ley, T. 1, pg. 141) que para que un cdigo tenga realmente valor intrnseco debe reunir dos caracteres, que resumimos en estos trminos: "1. Debe ser obra reflexiva, consciente, aconsejada por la experiencia; y 2. No debe la reglamentacin cercenar derechos y libertades, ni regular con exceso ninguna funcin, y menos an intimidar virtualmente a los administrados ni a los funcionarios."

TTULO TERCERO

LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

CAPTULO 1

DEFINICIN y CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


l. El acto administrativo.-2. Actos que no deben ser considerados como actos administratvos.c-S. El acto administrativo y el acto de administracin.-4. Caracteres del acto administrativo.-5. Los hechos jurdicos y los actos materiales.-6. El acto administrativo emana de una autoridad administrativa.-7. Clasificacin de los actos administrativos.

I. EL

ACTO ADMINISTRATIVO

. La. administracin pblica -al encauzar el ejercicio de la funcin admnIstratIva en forma unilateral o contractual-, se manifiesta en una intensa actividad que se traduce en numerosos actos de naturaleza diversa, creadores de derechos y obligaciones. A diferencia del derecho privado, el Estado impone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares y dispone de los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador de derechos.1 . El Estado de Derecho sometido al orden jurdico, asume la responsabilidad de los problemas sociales y se preocupa en todos sus actos, por proteger.el inters general por medio de actos administrativos o decisiones ejeCutonas, que emanan unilateralmente de su propia potestad pblica, o de
Stassinopoulos Michel S., Trait des actes adminlstratiis, Athenes, 1954. ~anuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed, Arg. Buenos Aires, 1956. La expresIn acto administrativo era prcticamente desconocida antes de la Revolucin Francesa, pg. 1. Agustn A. Gordillo, El acto administrativo. Abeledo Perrot. B. A. 1963. "El acto administrativo es una de las instituciones fundamentales del derecho administrativo y si acaso la ms importante." Fernndez de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929.
1 111

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entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder pblico encaminados a la ejecucin de la ley.2 El acto administrativo no ha sido precisado por nuestra legislacin administrativa, a pesar de su importante misin. Su conocimiento doctrinal es la base para el ejercicio de la actividad administrativa y de las garantas de los administrados. La caracterstica del Estado de Derecho es la subordinacin de las actividades pblicas al mandato de la ley. Al surgir aqul como una necesidad imprescindible, la Administracin pblica ha tenido que ajustar sus actos al orden jurdico vigente,"
"La significacin que en adelante va a adquirir el acto administrativo -dice Garrido Falla (D. Ad. T. J, 5~ ed., pg. 406) -, entraa una doble vertiente: de una parte viene a ejecutar o concretar la ley; de otra parte, se convierte en condicin previa de toda operacin material realizada por la Administracin pblica o, al menos, de aquellas operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares." 4

En resumen podemos definir el acto administrativo en los trminos guientes: 5

SI-

El acto administrativo es una declaracin de voluntad, de deseo de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisin ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administracin Pblica, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situacin jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin del inters general. Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, pgs. 9293), el acto administrativo se explica en los siguientes trminos: "Es un hecho jurdico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza, se concreta en una declaracin especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administracin pblica." La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante, resume los caracteres del acto administrativo en los trminos siguientes: a) El acto administrativo es un acto jurdico, de derecho pblico que emana de la Administracin pblica; y sometido al 'Derecho administrativo.f b) Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos y las normas jurdicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea derogada, en tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento. Guardan estrecha vinculacin, pero actos y normas, obedecen a diverso rgimen jurdico.
Jos Gazen y Marn, Derecho administrativo. T. l. pg. 30 Y ss. Madrid, 1955. Bartolom A. Fiorini, Teotia jurdica del acto administrativo. Abeledo-Pcrrot. BuenoS Aires, pg. 11 Y ss, . 3 Rafael Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo. Tccnos, Madrid, pg. 465 Y ss, 4 Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo. Napoli, 1973. Ed. Jovene,
'2

pg. 350 Y ss,


5 6

Jean Rivero, Droit administratit, Dalloz, 5'.1 ed., pg. 87 Y ss. Francs-Paul Bnoit, Le droit administrati] Francais, Lib. DaIloz. Pars, pg. 509

Y ss.

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unitaria o concreta; 7 una situala funcin

c) Es una decisin ejecutoria y no contenciosa; d) Es una declaracin que emana de una autoridad administrativa, colegiada, en el ejercicio de la funcin administrativa; e) Unilateral ejecutiva y oportuna que produce una situacin jurdica f) La administracin crea, reconoce, modifica, transmite o extingue cin jurdica subjetiva; 8 g) Se propone la satisfaccin de un inters general.? en ejercicio de administrativa.

La funcin administrativa se manifiesta en una notable variedad de actos jurdicos, hechos jurdicos y actos materiales, es decir, una actividad jurdica y una actividad material. El sector ms importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son el objeto principal de este captulo. Los actos administrativos tienen por objeto originar un efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesin, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, de requisicin, o una declaracin de nacionalizacin. 10
Los actos administrativos son declaraciones unilaterales, a diferencia del contrato administrativo que requiere de dos o ms voluntades. Sin embargo, algunos a~tore~ discrepan de este punto de vista. Fiorini (Teora jurdica del acto admi~stratvo, p. 33), nos dice: "El contrato administrativo por su esencia es un acto Jurdico como lo establece toda la ciencia del Derecho y es administrativo por la presencia de la administracin pblica como una de las partes."

En cuanto a los reglamentos algunos autores los consideran como un acto administrativo general. La decisin ejecutoria segn ellos puede ser concreta como un decreto de expropiacin, una concesin, una licencia o permiso; o general como la expedicin de un reglamento. Vedel (ob, cit., p. 161, 1961), denomina a estas ltimas decisin ejecutoria general e impersonal. Nos parece ms razonable considerar el reglamento como un acto formalmente administrativo por originarse en la administracin pblica y maG. Peiser, Droit adrninistrati]. Lib. Dalloz, Pars, 4(\ ed., pg. 16 Y ss, "No deben considerarse como actos administrativos, dice Zanobini, los siguientes: (1) Los comprendidos en la actividad meramente de hecho y jurdicamente irrelevantes, como las audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con los cuales las autoridades anuncian al pblico acontecimientos importantes o exhortan a observar. Una determinada conducta frente a particulares situaciones: b) En la actividad materIal, tcnica e intelectual, con la cual se desenvuelven los servicios pblicos, como el de comunicaciones, transportes, asistencia sanital; y c) En la actividad material con la ~u~ ~e da ejecucin a precedentes disposiciones: si de stas se derivan tal vez efectos JUfldlCOS, tales efectos han de conectarse al provedo a cuya actuacin procuran." ~ Maurice Hauriou, Precis de droit administratii, ll<l ed., pg. 256: "Acto administrativo es una decisin ejecutoria, es decir, toda declaracin de voluntad emitida por una aut~ridad administrativa, en forma ejecutoria, que implica la ejecucin de oficio de prodUCIr Un efecto jurdico respecto a los administrados." 10 Nicols Covello, Doctrina general del derecho civil. Mxico, 1938, pg. 333.
7

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terialmente legislativo por crear una situacin jurdica general, expresin de la funcin normativa de la administracin pblica.
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que provenga de la administracin pblica. Zanobini (Corso dir. atn., pg. 245), ofrece una definicin general diciendo que "acto administrativo es cualquier declaracin de voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la administracin pblica en el ejercicio de una potestad administrativa." No sern actos administrativos los actos jurdicos que realice la administracin conforme al derecho privado.

Esta definicin toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa. En este sentido, todos los actos de la administracin son actos administrativos, pero estimamos este concepto excesivo para precisar materialmente la nocin del acto administrativo, de acuerdo con la definicin antes expuesta que atiende preferentemente a la vinculacin con la funcin administrativa.

2.

ACTOS QUE NO DEBEN SER CONSIDERADOS COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS

A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o actos polticos que se relacionan con la orientacin poltica general y con la integracin de los rganos pblicos. No se concibe la accin del poder sin este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel la actividad estatal. El concepto de Gobierno est sujeto, en trminos generales, a acepciones diversas: a) Una general que alude a los tres Poderes federales y aun a todos los rganos pblicos, federal, locales y municipales; b) Un concepto intermedio que alude al conjunto de los secretarios de Estado y en otros pases al gabinete ministerial; y c) Una acepcin estricta reduce el concepto de gobierno a la direccin poltica que tiene a su cargo, en forma predominante, el Presidente de la Repblica, auxiliado por los .rns altos funcionarios de la Administracin Pblica. Es esta acepcin a la que hacemos referencia con frecuencia. B) Los actos polticos, por tanto, emanan de los rganos superiores del Poder Ejecutivo denominado Gobierno. Ellos comprenden una diversidad de actos como los electorales, relaciones internacionales, organizacin militar, seguridad interior y otros. Su caracterstica es, que en lo general, no estn sujetos al control jurisdiccional, salvo los que tienen una regulacin especial como el nombramiento de los altos funcionarios, indultos y suspensin de garantas.
e) Los actos legislativos y jurisdiccionales realizados por el Poder Ejecu tivo, no deben considerarse actos administrativos, aunque formalmente se

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comprendan como actos administrativos. En cuanto a los actos materialmente administrativos realizados por los otros poderes, debemos indicar que algn sector de la doctrina les niega este carcter, por la ausencia de la Administracin pblica. D) No son actos administrativos los actos de la administracin sometidos al derecho privado, lo mismo que los negocios jurdicos bilaterales entre los que se encuentran los contratos administrativos y los actos jurdicos de los administrados.
E) Tambin se exduyen como actos administrados los actos de los particulares derivados de la aplicacin de una ley administrativa. Entrena Cuesta (Der. Adrn., pg. 518) al referirse a la jurisprudencia espaola, alude a los actos separables, "en cuanto al impugnarlos, deben ser desgajados del negocio jurdico privado en que se integran, por tener competencia sobre ellos la jurisdiccin contencioso administrativa".

F) Se excluyen tambin los actos materiales que no producen ningn efecto de derecho.

3. EL

ACTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO DE ADMINISTRACIN

La doctrina distingue entre acto administrativo, que es el creador de una situacin jurdica concreta y el acto de administracin, que son todos los dems actos internos que no se clasifican como actos administrativos por no producir efectos con relacin a terceros. Dice a este propsito Rivero (ob, cit., pg. 83, Dalloz, 1962):
"La actividad de la Administracin, como toda actividad humana, emprende dos vas: la de la decisin y la de la operacin; administrar, es a la vez, hacer los aC,tos. jurdicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas p.ubhcas y de los particulares, y cumplir la masa de las operaciones tanto mater~ales Como intelectuales que exige la satisfaccin del inters general. Las operaciones administrativas son mltiples y uniformes, sea que ellas precedan y preparen la~ decisiones (estudios previos), sea que ellas constituyan la ejecucin, y ms amo ~Jamente, la realizacin del servicio. Pero, cualquiera que sea su importancia prctrca, su papel permanece secundario: si ellas pueden dar nacimiento a obligaciones, es de ~anera indirecta, por ejemplo causando un dao que abre un derecho de repara~ln a provecho de la vctima; frecuentemente, ellas son la ejecucin material de obhgaciones preexistentes. El acto jurdico de la administracin, al contrario, es como todo acto jurdico, un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en .las relaciones de derecho que existen en el momento en que ella interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurdico."

4.

CJ\R.ACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo, como acto jurdico de la administracin pblica, se apoya en dos nociones esenciales: su carcter ejecutorio y su presuncin

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de legitimidad. La accion pblica tiene a su cargo la satisfaccin de ineludibles necesidades colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El inters general es el regulador de los actos administrativos, el que inspira y determina la marcha del gobierno. Son actos que no deben ser aplazados o dilatados a pretexto de ingerencias judiciales, sino actos del poder pblico regulados por el bien comn.U La administracin pblica tiene el derecho de actuar unilateralmente, es decir, sin la intervencin de los particulares, por medio de decisiones ejecutorias que producen efectos jurdicos que se traducen en obligaciones de los administrados. Tambin la administracin pblica puede actuar contractualmente yesos actos se denominan actos jurdicos contractuales, los cuales tienen su propio rgimen jurdico. Por otra parte, el principio de legalidad otorga un poder limitado para realizar los actos administrativos e imprime a la actividad pblica, la justificacin de su ejercicio o sea la satisfaccin de los fines del Estado.
5. Los

HECHOS JURDICOS Y LOS ACTOS MATERIALES

Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurdicos que caen en el campo del derecho administrativo por los efectos jurdicos que ellos pueden producir. Dice a este respecto Dez: 12 "El derecho toma en consideracin los hechos que se producen, sea como fenmenos de la naturaleza, sea como productos de la actividad humana. Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para el derecho, sino solamente aquellos a los que atribuye consecuencias jurdicas; de all los hechos jurdicamente relevantes y los hechos jurdicamente irrelevantes. Son relevantes los hechos que, verificndose, sirven para hacer actual y concreta la disposicin contenida en forma abstracta en una norma jurdica, haciendo nacer el efecto previsto por la norma. Hechos jurdicamente irrelevantes para el derecho son aquellos que, producindose no traen aparejados la aplicacin de una norma jurdica r no producen efectos jurdicos," 13

Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los actos materiales, que son los que no producen ningn efecto de derecho, ni se ligan como antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales pueden adems, implicar las operaciones tcnicas necesarias para el desarrollo
11 Manual de procedimiento administrativo. Centro de formacin y perfeccionamiento de funcionarios. Madrid, 1960, pg. 113: "Qu es la ejecucin forzosa. Es la potestad de la Administracin Pblica para cumplir sus resoluciones, mediante una actuacin material que se impone a la resistencia ofrecida por los particulares. Su razn de ser es clara si las resoluciones administrativas se basan en el inters pblico, deben cumplirse -son ejecutivas-, incluso en el caso que sean recurridas. Y para ello, la Administracin debe tener esa potestad ejecutoria de accin de oficio o de ejecucin forzosa. Las resolUciones administrativas son, pues, inmediatamente ejecutivas, salvo los casos en que una disposicin establezca lo contrario o se requiera aprobacin o autorizacin superior." 12 Manuel Mara Diez, El acto administrativo, pg. 59. Tp, Ed, Arg. 13 Manuel Garda Albaladejo, El hecho jurdico. Un. de Oviedo. Fac. de Der.

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de la Administracin. Estos actos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurdicos y dar lugar a una responsabilidad. Slo de una manera indirecta puede el acto material engendrar un efecto jurdico.ts
Dice a este respecto Alvarez Gendn: "Hay, sin embargo, determinados hechos de la Administracin que sin preceder una orden de autoridad superior o precedindola, producen efectos jurdicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del servicio, v. gr. en el caso de que las tropas estn de prctica de tiro y que resulte una persona muerta o herida. No hay aqu un acto administrativo que quiera la muerte de una persona, pero surge una responsabilidad por la mala prestacin del servicio por el hecho de matar a un ciudadano pacfico. Los simples hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurdicos."

La orden de ensanche de una calle es un acto administrativo, son actos materiales, construir un campo areo, una central elctrica, una presa, elaborar los planos, los datos tcnicos que preparan una determinacin de los hechos jurdicos y encomendar a los trabajadores el abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos mas. 15

6. EL

ACTO ADMINISTRATIVO EMANA DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

Autoridad es la persona revestida de mando, su carcter o representacin emana de ser titular de un rgano del Estado y tener facultad de decisin. P.or extensin el concepto de autoridad comprende cualquier persona que ejerce el poder del Estado. Cuando el Departamento del Distrito Federal, otorga una licencia, una concesin de servicio pblico u ordena la demolicin de una casa, realiza un a~to administrativo, cuya legalidad o ilegalidad podr revisarse a posteriori, SI se originan perjuicios. En este caso partimos de la presuncin de'cJ.egal!5!i!9-. ~el ~cto realizado por un rgano de la Administracin pblica. (tsta orden Imphca la forma cmo se llevar a cabo el derrumbe por el personal tcnicoRecaredo Fernndcz de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929. Manuel Ballv, Nueva enciclopedia [urldica, T. 1, pg. 297. Voz "acto administrativo". "Acto administrativo es cualquier accin, toda conducta, comportamiento, manfestacin unilateral de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio de los rganos d~l ~stado o de vicarios suyos, en ejercicio de funcin administrativa sujeta al Derecho publIco."
14
15

"El hecho jurdico est constituido o bien por un acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien, por un ~e~lo en que la voluntad humana interviene y en que el orden jurdico entra en mOVImIento, pero con la diferencia respecto del acto jurdico de que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad. As, por ejemplo, en el delito hay un hecho Voluntario, pero la voluntad no persigue la creacin de una situacin jurdica, a pesar de l~ Cual sta se origina al imponerse una pena al delincuente. Los hechos jurdicos CO?stltnyen solamente la condicin para que se apliquen normas jurdicas generales preeJ()stentes." Fraga, ob, cit. 9"" ed., pg. 29.

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administrativo. Finalmente los actos materiales o fsicos se encomiendan al personal encargado de estos trabajos.w Tambin puede la autoridad administrativa encomendar la realizacin material del acto, a un particular o a una empresa, los cuales simplemente se concretan a obrar en nombre del rgano administrativo, sin que tengan relacin con el acto administrativo original que debe estar debidamente fundado.
El propio lvarez Gendn expresa: "Otros hechos los tenemos en la ejecucin material del acto administrativo: del ejemplo citado, en la ejecucin material por tcnicos de la administracin del proyecto de ensanche. Los efectos jurdicos derivan del acto administrativo. Contra quien tiene que oponerse el que se considere Iesionado en sus derechos es contra el acto administrativo, no contra la puesta en prctica del propio acto."

En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quin se le encomienda la realizacin de un acto administrativo. El requisito bsico del acto administrativo es estar fundado en la ley y por autoridad competente, de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso. Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos que aparentemente hacen pensar que no producen ningn efecto de derecho. En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo tiende mediata o inmediatamente, a engendrar un efecto jurdico.

7.

CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La doctrina parte de criterios diversos para clasificar los actos administrativos, tomando en cuenta la complejidad de la actividad de la Administracin pblica, los diversos intereses y finalidades que se persiguen con su cumplimento.t" En captulos anteriores nos hemos referido a las clasificaciones correspondientes a otros tipos genricos de actos administrativos, los cuales se entremezclan, pudiendo incluirse algunos de ellos en grupos diversos.P Las clasificaciones principales de la doctrina administrativa son, adems. las que a continuacin se sealan. Un determinado acto administrativo guarda relacin con otros y todos a su vez integran la funcin administrativa. Estas denominaciones de los actos administrativos son las que emplean las leyes administrativas cuando analizan sus efectos; las decisiones administra
16 Tesis jurisprudencial nm. 180. Autoridades responsables. Lo son, no solamente la autoridad superior que ordena el acto, sino tambin las subalternas que 10 ejecutan o tratan de ejecutarlo. y contra cualquiera de ellas procede el amparo. Este concepto de autoridad es muy amplio y s610 para los efectos del juicio de amparo. 17 Pedro Guillermo Altamra, ob. clt., pg. 391 Y ss, 18 Jorge Olivera Toro, ob. cit., pg. 119 Y ss.

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tivas cuando los concretan y las resoluciones judiciales cuando fijan la naturaleza de sus actos.t? Ejemplo de esta nomenclatura administrativa son los negocios jurdicos, como manifestaciones de voluntad de la Administracin Pblica, encaminados a producir un efecto de derecho, regulado por el inters pblico. La ntervencin del Estado en los negocios es fundamental en el nuevo Derecho administrativo. La idea de negocio jurdico aplicable al campo del derecho pblico, an no penetra claramente a la doctrina, a la legislacin y a la jurisprudencia mexicana. En verdad, el concepto de negocio jurdico no tiene en el derecho administrativo la misma significacin que en derecho privado.w
l. Actos de autoridad y actos de gestin

El concepto de soberana en su forma tradicional lo identificaba con la nocin de poder pblico, que a su vez implicaba la existencia de un derecho que regulara su actuacin con normas de derecho pblico. Frente a la nocin del Estado-autoridad o poder que manda, surgi el concepto del Estado gestor sometido a un rgimen de derecho privado.s. Una de las ms antiguas clasificaciones de los actos administrativos prncIpalmente en el curso del siglo XIX los clasifica en actos de autoridad y actos de gestin. a) Actos de autoridad. En esta clase de actos llamados tambin actos del poder pblico o de su actuacin soberana, el Estado procede autoritariamente por medio de mandatos que son expresin de su voluntad y se fundan en razones de orden pblico. b) Actos de gestin. El Estado no siempre manda, ni es necesario que haga valer su autoridad, pues en ocasiones se equipara a los particulares para hacer ms frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con ellos. Para estos cas?s se coloca en el mismo plano y prescinde de sus privilegios y prerrogatIVas de soberano y su voluntad surte efecto con el concurso de la voluntad contraria. Esta clasificacin se ha vinculado en nuestro derecho a la transitoria tesis de la doble personalidad del Estado mantenida por la Jurisprudencia de la Suprema Corte 22 y por la legislacin.ss
~et~s,. los actos impugnables y los in impugnables, y los actos realizados por organismos
a mJnstrativos en cuanto actan con jurisdiccin especial. 1 20 Para Coviello, por negocio jurdico debe entenderse la manifestacin de voluntad (e u?a o ms personas, cuyas consecuencias jurdicas van enderezadas a realizar el fin pr,CtlCO de aqullas. Coviello, ob. cit., pg. 242. d ~I .Waline, ob. cit., pg. 421. "El acto administrativo es un acto unilateral de un a nUUlstrador calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por s mismo e fectos de derecho." 22 "C d u n o es procedente el Amparo promovido por el Estado." Tesis jurisprudencial, n In. 450. T. 11, pg. 867. .
19

Otras clasificaciones distinguen los actos administrativos generales y los actos con-

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El derecho moderno ha criticado la teora y la clasificacin mencionadas, al considerar que los actos del Estado provienen de una personalidad nica, que no debe prescindir de su posicin preeminente y de la tutela del inters general. Por otra parte, no pueden olvidarse las certeras crticas de Len Duguit y sus discpulos, enemigos de fantasmagoras jurdicas.
I

n.

Actos instrumentales, actos definitivos y actos de ejercicio

Para llegar a determinaciones definitivas la Administracin pblica requiere del antecedente de numerosos actos que son necesarios o coadyuvan a una adecuada resolucin. Los actos administrativos se clasifican en instrumentales y principales, segn su misin en el proceso administrativo. a) Actos instrumentales. Son los medios para realizar las actividades administrativas y comprenden actos preliminares, de trmite o preparacin o en general de procedimiento.w Estos actos son necesarios para que se pueda realizar eficientemente el ejercicio de la funcin administrativa. Los actos de trmite, por va de ejemplo, estn formados por una serie de actos que no tienen el carcter de resolutivos, ya que simplemente se concretan a preparar una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn derecho. Son propiamente el antecedente del acto. A este grupo pertenecen los actos de ejecucin de orden material o jurdico, que tienden al cumplimiento obligatorio de las resoluciones administrativas, como en el caso de la facultad econmica coactiva cuya constitucionalidad ha sido ampliamente reconocida. La mayor parte de estos actos requiere la colaboracin voluntaria o forzada de los particulares, los cuales deben aportar a la Administracin los datos que le permitan resolver legalmente los casos administrativos. Manifestaciones, cuestionarios, estados contables, revisiones, informes, dictmenes de los particulares, son elementos indispensables para la aplicacin de la ley administrativa. En general, el rgimen de polica impone a los particulares numerosas cargas, obligaciones y limitaciones necesarias para mantener el orden y la tranquilidad pblicas. b) Los actos principales son los actos bsicos o definitivos de la Administracin e implican propiamente el ejercicio de la funcin administrativa, tales como una concesin de servicio pblico, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, una orden de requisicin, un contrato de obra pblica o de suministro y otros semejantes.
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis jurisprudencalnm. 451. T. I1, pg. 871. Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantas. Tesis jurisprudencia1 nm. 503. . 23 Ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin, acepta esta tesIs. 24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffr, 1958.

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c) Los actos de ejecucin tienen por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del acto principal. En materia fiscal, el Cdigo Fiscal de la Federacin contiene un captulo denominado: "Del procedimiento administrativo de ejecucin", artculos 108 Y siguientes.
lII. Actos administrativos unilaterales, bilaterales y plurilaterales Esta clasificacin deriva de la formacin del acto. a) El acto simple, llamado unilateral, es aquel en el que interviene una sola voluntad de un ente administrativo sea individual o colectivo, es decir, la voluntad de la administracin pblica se manifiesta en forma unilateral. Su forma ms general es la decisin administrativa. . b) El acto complejo, puede ser bi o plurilateral, es el que resulta o se forma del concurso de dos o ms voluntades, pblicas o privadas, varios rganos y personas, que se unen en una sola voluntad. Laubadere explica que estos actos implican fases sucesivas en las cuales participan autoridades administrativas diferentes. El refrendo ministerial es ejemplo de acto complejo. Podemos poner como ejemplo de un acto complejo el refrendo ministerial de que habla el artculo 92 constitucional. Para que el acto presidencial sea obedecido es indispensable estar autorizado por el Secretario del Despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. Si las voluntades pertenecen a distintas personas pblicas, habr complejidad externa; en este caso el acto complejo se llama tambin acuerdo.s" . Acto colegial. Son los actos emanados de diversos consejos o comisiones, Juntas o cuerpos que colaboran con la Administracin pblica. El acuerdo, por ~jemplo, proviene de un rgano colegiado, que se integra por la reunin de dIversos entes pblicos. Acto unin. En este acto intervienen varias voluntades, pero ni su [inali~ad. e~ idntica, ni su efecto es el de dar nacimiento a una situacin jurdica mdlvldual, como en el caso del nombramiento de un empleado pblico.s" Contrato. El contrato es un acto jurdico en el que concurren varias voluntades, pero no se puede considerar como un acto administrativo, ni como
. 25 La decisin ejeeutoria caractveriza al acto unilateral ms importante de la AdminIstracin pblica y constituye un modo de accin normal. r ~or su parte Laubadere, ob, cit., pgs. 160 Y 161, expresa esta clasificacin en estos t .mmos: a) Acto unilateral, el acto caracterstico de derecho pblico, ya que el derecho PrIvado se basa en el acuerdo de voluntades. El acto administrativo unilateral puede ser ~ambin un ~cto regla, como el reglamento, o un acto condicin, o u~ acto subjetivo. ) El acto bIlateral se presenta, sea bajo la forma de contrato, sea bajo la forma de acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condicin. e) El acto plurilateral ~lectivo, aparece principalmente bajo la forma de deliberaciones de las asambleas admi nlstrativas. 26 Ranelleti define el acto colectivo diciendo que se forma cuando varios sujetos u rga~os de un mismo ente, concurren por comunidad de materia, a formar en comn un acto Jurdico. os. cit., pg. lI9.

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acto propio de la funcin administrativa, segn diversos autores. Existen actos jurdicos denominados contratos administrativos que forman en la actualidad uno de los temas ms importantes del derecho administrativo. e) El acto colectivo. El acto colectivo es el que resulta de la concurrencia de varias voluntades, con igual contenido y finalidad que se renen exclusivamente para la manifestacin comn, permaneciendo jurdicamente autnoma. Es un acto colectivo el Consejo de Ministros a que se refiere el artculo 29 constitucional. IV. Actos administrativos destinados a aumentar o a limitar la esfera jurdica de los particulares Segn el efecto que producen se clasifican: A) Actos que favorecen, aumentan o amplan las facultades, posibilidades o los poderes de los particulares. Entre stos se pueden citar: 1. La admisin. Es un acto que tiene por objeto permitir el ingreso de una persona para que entre a formar parte de una institucin, con el fin de que pueda participar en ciertos derechos o goce de algunos servicios pblicos. Dan acceso a un particular a los beneficios de un servicio pblico. 2. La concesin. Es un acto que jurdicamente confiere a un particular un derecho subjetivo, por medio del cual el poder pblico le transfiere derechos o facultades administrativas, mediante determinadas clusulas compromisorias derivadas del inters pblico que significan el control de la administracin pblica.s" En la legislacin mexicana se concesiona lo que pertenece originariamente a la nacin. sta es una de las tesis fundamentales de nuestro derecho administrativo. 3. La autorizacin, licencia y permiso, se diferencian de la concesin en que sta es un acto constitutivo por medio del cual la administracin confiere derechos a un particular. La autorizacin es un acto unilateral de la administracin pblica, el cual se otorga con relacin a los servicios pblicos, y por medio de ella la autoridad administrativa faculta a una persona privada o pblica, para realizar un acto administrativo como ejercicio de un poder jurdico o un derecho preexistente, al comprobarse que se han satisfecho los requisitos legales para el ejercicio de un derecho; en tanto que el permiso alude a levantar una prohibicin. La licencia no determina el nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, sino la eliminacin de un requisito jurdico, para poder ejercitar un derecho conferido por el propio poder. 28
27 Por lo que se refiere a la concesin: "hoy parece haberse llegado a una fijacin del concepto con el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular facultades originalmente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capacidad previstas en el ordenamiento jurdico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 406. 28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pg. 83; Tomo 10, pg. 1150 Y Tomo 102, pg. 1839.

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4. La aprobacin y el visto. Por medio de la aprobacin la autoridad administrativa controla y vigila los actos emitidos por determinadas autoridades administrativas. La aprobacin es un requisito posterior que se refiere a actos jurdicos vlidos de personas pblicas realizados con anterioridad, que requieren, para ejecutarse, de la aprobacin de la autoridad administrativa superior. 5. La dispensa o condonacin, es el acto administrativo que exime a una persona del cumplimiento de una obligacin prescrita por la ley, como la prestacin del servicio militar obligatorio, los requisitos para celebrar matrimonio, un recargo fiscal y otras anlogas.w B) Actos destinados a limitar o reducir los derechos que restringen la esfera de los particulares. Se pueden citar los siguientes: . 1. Penas disciplinarias o sanciones que tienen por objeto castigar las Infracciones de las leyes u rdenes administrativas como la multa, el decomiso, la clausura, el arresto, que son impuestas por la administracin, a diferencia de las sanciones que corresponde imponer a las autoridades judiciales.
Permisos o concesiones sobre bienes pblicos al tomo 29, pg. 197. . Li.cencias administrativas, traspaso o cesin de las. Aunque es verdad que en toda h.ce~Cla, adems del inters pblico de la administracin, existe el privado del beneficlano, que le da derechos frente al Estado, quien no puede desconocerlos arbitraramente, tambin es cierto que estos derechos no pueden ser tramitados por un acto contractual, pues por regla general, tales licencias se otorgan en razn de la capacidad y de la conducta de los individuos, y tienen, por esto, un carcter netamente personal y no pueden ser traspasadas sino con restricciones y con el consentimiento de la autoridad que I~s .otorga. Dentro de la tcnica jurdica, los permisos y licencias no crean situaciones [urtdicas individuales: son actos condiciones, porque mediante ellos se faculta a una pero ~?na que ha satisjecho determinados requisitos, para qu~ ejecute actos que no pueae realzar la generalidad, motivo por el cual, aunque esta posibilidad de obrar libremente pueda valorarse en dinero, no puede transmitirse incondicionalmente a terceros que no cumlan COn los requisitos que la Ley exige para quedar colocados dentro de la condicin. l .hecho de que en mltiples ocasiones se hayan embargado y rematado los derechos dem'ados de una licencia, slo significa que se ha seguido un procedimiento vicioso, que nUnca es tarde para corregirlo. Tomo 46, pg. 5359. . PUlque, licencias para expendios de. Como el artculo 32 del Reglamento de Expen;1Ios de Pulque, Aguamiel y Tlachique, reviste al Departamento del Distrito Federal con _~ facultad en materia de apertura de expendios de pulque, para conceder o no licen",~as, la negativa a conceder una no es violatoria de garantas, y no puede decirse que \ IOI.a. el artculo 4 constitucional, porque la libertad de trabajo est supeditada a las disPOS1CI?nes legales reglamentarias. Tomo 99, pg. 2066. LIcencias de comercio, cancelacin .de las. Cuando el acto reclamado consiste en la cancela~in de una licencia expedida a favor del quejoso, para la explotacin de un giro c:merclal, y en la prevencin de que cambie su establecimiento a otro local, con objeto (e que guarde, respecto de los de la misma ndole, la distancia reglamentaria, procede cOnceder la suspensin, en cuanto a este ltimo punto, sin requisito alguno. Tomo 33, p g. 1870.
297 Prieto Boda, "La revoca dell'licenze comerciales." Reu, Trim. de Dir, Pubb, Miln, pg. 744.

::~e~luciones administrativas": Tomo 14, pg. 1616.

Sem,

ludo

{CIOS de autoridades administrativas": Tomo 104, pg. 2268. Sem, ludo

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2. La expropiacin es una transferencia coactiva de derechos, que impone a los particulares la cesin de sus propiedades al poder pblico, mediante ciertos requisitos y con arreglo al inters general. 3. La revocacin o retiro de un acto vlido por otro) apoyado en causas supervenientes. 4. La nulidad. Es un acto nulo aquel que se encuentra privado de sus efectos por la ley. 5. Las rdenes administrativas que imponen a los particulares la obligacin de dar, hacer o no hacer) que se traducen por parte del poder pblico en mandatos o prohibiciones. Se citan los mandatos, las rdenes y las publicaciones. C) Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un rgano. Estos actos se hacen depender del cumplimiento de una obligacin pblica como en el caso de la designacin, el requerimiento y la propuesta. D) Actos de ejecucin forzada Son los actos por los que una autoridad administartiva ejercita coaccin sobre los particulares que se niegan voluntariamente a obedecer los mandatos de la ley o de las rdenes administrativas.
V. Meros actos administrativos a) Una categora corresponde a los que resultan de manifestaciones de juicio) apreciacin y de opinin.3 0 As tenemos: l. La expresin de una opinin para resolver una cuestin jurdica) administrativa o tcnica como la admisin de un recurso jerrquico, la emisin de un parecer tcnico. 2. La resolucin de un recurso jerrquico) de una prueba, de examen de un concurso, etc. 3. La comprobacin de hechos) condiciones, requisitos, relaciones jurdicas. As la inspeccin de una obra, de un establecimiento, etc. 4. La exposicin de las comprobaciones realizadas. b) Otra categora de los meros actos administrativos es la referente a manifestaciones de reconocimientori 1. Certificacin de un acto o hechos realizados. As de los es.tudios seguidos, de la inscripcin en un registro, de la verdad de un hecho, comO autentificar una firma.
30 Otra clasificacin la encontramos en la competencia del Tribunal Fiscal que noce: 1) de resoluciones y 2) de procedimientos de ejecucin. Las primeras son resolUCIOnes constitutivas de crditos fiscales: Obligaciones tributarias y multas; las segundas se integran con los actos de procedimientos administrativos de ejecucin o de ejercicio de la facultad econmico coactiva. 31 Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 386, cit. pg. cita la clasificacin de Ko~ mann, que divide los actos administrativos en negativos y positivos y, a su vez estos ltimos en: 1) comprobaciones; 2) actos creadores de derechos; 3) actos que modifican derechos; y 4) actos que anulan derechos.

c:'"

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2. Publicacin en un diario oficial de un reglamento, comunicacin al interesado de una resolucin. 3. Inscripcion en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos. As la que se refiere a los actos del estado civil de una persona, los referentes a las inscripciones en los registros profesionales como requisito legal para el ejercicio de una profesin. 4. Intimacin hecha 'a una persona para que cumpla una obligacin jurdica.
VI. Actividad reglada y actividad discrecional

Estos actos administrativos que ya fueron estudiados anteriormente en esta misma obra, se comprenden en estos grupos: a) Actos que resultan de la actividad reglada de la administracin. Este acto constituye la mera ejecucin de la ley. En las leyes administrativas se determina en forma concreta, cmo ha de actuar la Administracin, cul es la autoridad competente, estableciendo adems, cules son las condiciones de la actuacin administrativa, en modo a no dejar margen para elegir el procedimiento a seguir segn la apreciacin que el agente pueda hacer de las circunstancias del caso. En el derecho norteamericano estos actos se conocen bajo el nombre de actos ministeriales.V b) Los actos discrecionales. Tienen lugar cuando la ley deja a la Administracin un poder o margen de libre apreciacin para decidir si debe obrar o abstenerse, o en qu momento debe obrar, o en fin, qu contenido va a dar a su actuacin. Cuando la ley emplea trminos permisivos o facultativos se establece tcitamente la facultad discrecional. La actividad reglada de la administracin o vinculada como tambin se denomina, suscita diversos problemas que deben ser analizados con cuidado p~ra ~ijar la verdadera naturaleza del acto subordinado a la ley. Esta subor~ll1aCIn no es una frmula matemtica, ni la ley puede prever todas las SItuaciones y modos, ni los hechos sociales son categoras rgidas, esto supone una aplicacin flexible de la ley, en cuyo contenido debemos encontrar siempre la posibilidad de una aplicacin justa de la ley. lIemos repetido que discrecionalidad no es arbitrariedad, siempre hay un marco legal que razonablemente debe respetarse, un inters legtimo que no debe transgredirse y una finalidad que debe mantenerse.

VII. El acto regla, acto condicin, acto subjetivo y acto jurisdiccional

-1
32

En la clasificacin clsica de Len Duguit,33 y relacionada con su objetivo, se comprenden tres actos importantes, que ms tarde adiciona Gastn Jeze.34
"Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Uni-

~os de Amrica se conoce con el nombre de actos ministeriales y constituye la base para eterminar la procedencia de writ of Mandarnus." Fraga Cabina, 8\1 ed., pg. 274. 33 "El acto condicin participa de la naturaleza del acto subjetivo, porque, como l,
es
Un

acto de alcance individual

especial.

Pero difiere de l en que no crea, ni mo-

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1. El acto regla creador de situaciones jurdicas generales es impersonal, como las formadas por la ley o el reglamento. 2. El acto-condicin es el que se realiza para condicionar la aplicacin de una ley a un caso concreto, como el acto del nombramiento, que atribuye a una persona una situacin jurdica general. 3. El acto subjetivo creador de situaciones jurdicas individuales que comprende una situacin jurdica particular como el contrato. 4. Gastn Jeze adiciona a esta clasificacin el acto jurisdiccional que comprende una situacin jurdica individual, controvertida, con fuerza de verdad legal, es decir, que se propone declarar una situacin jurdica o un hecho.

VIII. Los actos administrativos se clasifican por razn de su contenido en dos grupos importantes

a) Actos de trmite, que estn formados por una serie de actos que no tienen el carcter de resolutivos, pues siemplemente se concretan a prepara.r una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn derecho. b) Los actos definitivos que son aquellos con los cuales se da fin a un procedimiento administrativo, realizando la finalidad ltima o mediata de la ley. Considero tambin de inters la clasificacin que hace Forshoff, fijndose en el contenido de los actos administrativos en los trminos siguientes: 35 a) Actos administrativos imperativos. Son aquellos que contienen un mandato o una prohibicin. Son aquellos que su aplicacin es el derecho policial. Su misin es provocar en los obligados una determinada conducta respecto de la Administracin y, en caso necesario, forzar coactivamente a ella, por eso hay que contar tambin entre los actos administrativos de esta especie las medidas coactivas adoptadas para la ejecucin de un mandato o una prohibicin. b) Actos jurdicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas. Es comn a todos ellos el fundar, modificar o suprimir una situacin o una relacin jurdica concreta. A esta categora pertenecen todas .l~s autorizaciones, permisos, licencias y concesiones que crean una situaClOn jurdico-administrativa del destinatario. Tambin tiene efecto constitutivo el asentimiento y la confirmacin, de la que depende la eficacia de un acto administrativo o cualquier otra accin de la administracin. Junto a las. designaciones de toda ndole, entre las que ms importante es el nombramIen to de funcionarios, entran tambin en esta categora todas las rdenes
difica, ni suprime ninguna situacin jurdica. No hace sino atribuir o reterar a un individuo determinado una situacin general e impersonal ya establecida por un acto-regla. El acto condicin no afecta en nada el contenido de la situacin jurdica: nicamente nova, viene a condicionar la posicin de una situacin general e impersonal." Royo Villa ob. cit., pg. 117. 34 Lean Duguit, Traite. T. 1, pg. 327 Y ss. 35 Forsthoff, Tratado L, pgs. 292-293.

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conformadoras respecto de cosas pblicas, especialmente la afectacin y su actus contrarius. Por ltimo, hay que mencionar la confirmacin de nuevos rganos de la Administracin con personalidad jurdica propia, la aprobacin de sus ordenanzas y todos los restantes actos de inspeccin en el marco del derecho de las corporaciones y fundaciones, sin que con esto quede ni aun aproximadamente agotado todo el ancho campo de los actos administrativos conformadores. e) Actos administrativos declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las declaraciones sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o ausencia, dependen determinadas consecuencias jurdico administrativas. d) Actos administrativos registrales. No constituye diferencia alguna que la atestiguacin consista en la inscripcin en un registro pblico (por ejemplo, el registro civil, el catastro), o en el otorgamiento de un documento especial.

IX. Actos internos y actos externos


a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la organizacin administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm Los que se refieren a la regulacin interna de los actos y procedimientos de la Administracin y que tienden a lograr un funcionamiento regular y eficiente de ella. Comprenden: . 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funcionamIento de las unidades burocrticas. 2. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos. 3. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas. b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales del Estado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y las de ordenar y controlar la accin de los particulares. stos producen efectos con relacin a terceros) y forman una importante actividad de la Administracin.

311

Zanobini, ob, cit., T. I, pg. 207.

CAPTULO JI

LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRAT.IVO


1. Los elementos del acto administrativo.-2. El sujeto del acto administrativo y su eompetencia.-3. La manifestacin de voluntad administrativa.-4. El objeto o contenido del acto admnistrativo.-5. El motivo. 6. El mrito, finalidad o elemento teleolgico del acto administrativo. 7. La forma de los actos administrativos.-8. El silencio de laadmnstracin pblica.

1. Los

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

,El acto administrativo es un acto realizado por la Administracin pblica


y tiende a producir un efecto de derecho, en forma unilateral y ejecutiva,

-e:
1

para el cumplimiento de los fines del Estado contenidos en la legislacin administrativa. El acto administrativo se considera formalmente como el acto legtimament~ r~alizado por la Administracin pblica y materialmente como el acto que limita sus efectos a situaciones jurdicas concretas o particulares, como en los casos de los actos condicin y subjetivo o circunstancias necesarias para que el acto administrativo produzca sus efectos legales.t . En. todo acto administrativo perfecto concurren determinados elementos o conJ~~to de circunstancias, de los cuales depende su validez, eficacia y proyecclOn administrativa y as pueda producir sus efectos regulares. . ~n las explicaciones anteriores sobre la naturaleza y condicin de legitImIdad y formalidad del acto administrativo, podemos desprender sus ele;nento s constitutivos, cuya carencia o deformacin engendra los vicios que Os destruyen o suspenden.s

Muy interesante, aunque en proceso de desarrollo, es la teora italiana de la causa. por distinguir la causa del motivo. Algunos autores relacionan la teora a causa con la del fin determinante. Zanobini, ob. cit., pg. 187. T. 1 -indica que la n'~sa n~ es un elemento autnomo del derecho administrativo, sino un requisito de made estaCin de la voluntad-o Diez nos dice, que los meros actos administrativos carecen t~ ~ausa jurdica, ob, cit., pg. 176. Finalmente vase la opinin de M. \Valine sobre la na Ede la causa, ob, cit ., 1959 pg . 400. 2 . dei ~ todo acto administrativo el funcionario se apoya en un motivo, con un objeto ermtnado, que se propone realizar fines. Adems de sus elementos propios. el acto
tle 3 1 se esiuerza

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La doctrina administrativa clasifica a los elementos del acto administrativo en subjetivos, objetivos y formales.
1. Los elementos subjetivos son los siguientes: El sujeto u rgano de la Administracin competente para producir el acto. El acto administrativo es un acto jurdico realizado por un sujeto, autoridad u rgano de la Administracin pblica, que obra en la esfera de su capacidad y competencia o en casos excepcionales por una persona que ha recibido una prerrogativa del poder pblico. Comprende, por consiguiente a la Administracin pblica los rganos, la competencia y la investidura legtima del titular del rgano.

2. Los elementos objetivos comprenden: a) El objeto o contenido determinado por el efecto prctico producido de inmediato o directamente por el acto, como el nombramiento de un funcionario, el otorgamiento de una concesin o una Declaracin de expropiacin. b) El motivo que es el antecedente que precede al acto y lo provoca, es decir, su razn de ser o razones que mueven a realizar el acto. En nuestro Derecho constitucional, artculo 14, es una exigencia ineludible. En otras legislaciones se omite. c) El fin es el propsito de inters pblico contenido en la ley. Martn Mateo lo llama "el para qu" del acto administrativo. d) De acuerdo con un sector importante de la doctrina, opinamos que la teora de la causa no tiene razn de ser en nuestro Derecho administrativo. 3. Los elementos formales o expresin externa del acto, que se integra con la Declaracin y la Notificacin,"
Analizando los elementos del acto administrativo, Bonnard ha dicho: "Todo acto comporta un motivo, un objeto, una finalidad y una manifestacin de voluntad. El motivo es el antecedente (hecho, situacin, acto) que precede al acto y lo provoca. El objeto es el efecto producido inmediata y directamente por el acto. El fin es el resultado que produce el efecto del acto. As, vistos esos tres elemento~, una manifestacin de voluntad interviene para querer el objeto del acto en conSIderacin del motivo y de la finalidad, es decir, para querer que un cierto efecto sea producido en razn de ciertos antecedentes que existen y en vista de lo que resultar finalmente del efecto producido."

administrativo puede contener algunos elementos accesorios como el trmino. la cond~ cin, el modo, la oportunidad y el mrito, llamados estos ltimos modalidades o reqlu sitos que afectan ya sea al acto como tal o a algunos de sus elementos. Aoosta Romero, ob, cit., 2;,\ ed., pg. 140-141. 3 Por otra parte, deberemos distinguir la jurisdiccin administrativa que es la f~ cultad para conocer y juzgar todos los litigios que se presentan a la autoridad admInistrativa en relacin con el fundamento de los servicios pblicos o de las dems facultades que le competen.

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2. EL

SUJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU COMPETENCIA

La Administracin pblica se forma con el conjunto de rganos o esferas de competencia, encargados legalmente de realizar los actos administrativos. El sujeto del acto administrativo est constituido por los rganos, individuales o colectivos, a quienes se encomienda el ejercicio de la funcin administrativa. Los titulares de esos rganos deben tener aptitud legal para actuar. A diferencia del sujeto activo que es la administracin pblica, el sujeto pasivo es el ente al que se dirige la accin administrativa.s Esta funcin se constituye con la facultad para llevar a cabo todos los actos administrativos que son propios del Poder Ejecutivo. La competencia administrativa es el lmite de esas facultades, es decir, de una 'investidura legal que permite al funcionario o titular, que debe reunir determinados requisitos, la realizacin o ejercicio de los actos administrativos, expresando !a voluntad contenida en la ley, pero en ningn caso su propia voluntad o su mters personal. Toda extralimitacin hace que el acto resulte viciado. Todo acto administrativo, nos dice Lancis, requiere la intervencin de un agente pblico como persona encargada de su creacin, .ya que es fundamental que, si no se encuentra una persona investida de poderes pblicos, el acto, independientemente de sus dems caracteres no podr ser considerado como tal, pues los de los particulares no pueden nunca llegar a merecer esta consideracin. Su caracterstica, sin embargo, est en la investidura del poder pblico y en el ejercicio de ese poder. Para la eficacia de un acto administrativo, basta generalmente con uno de esos dos elementos, aunque no se trate de un funcionario de derecho, ni del legtimo ejercicio de sus fac?ltades, porque el funcionario de hecho puede realizar, tambin cuando e~ Inters general de la sociedad poltica lo requiere, actos de plena eficaCIa jurdca.s
Al sujeto del acto administrativo se le llama genricamente autoridad, por lo que d.ebemos precisar este concepto. Se ha establecido una relacin entre poder y autondad, "viendo en el primero una capacidad imperante de hecho y en la segunda a, manera de legitimacin del poder o pretensin legtima de obligar". (T. Fernandez Miranda. Ene, [ur, III, pg. 152.) De acuerdo con este autor, el poder es a1uel~a condicin de superioridad capaz de producir el fenmeno social de la obedle~Cla; poder es capacidad, de hacerse obedecer, en tanto que poseer autoridad qUiere expresar tener ttulo legitimo, tener derecho a exigir esa obediencia.

--

Por lo tanto autoridad es toda persona revestida de poder propio de mando derivado del desempeo de una funcin pblica, en la medida y lmites que la ley establece. Autoridad no es slo el que decide legalmente, es
4 Barto]om A. Fiorini, Teora jurdica del acto administrativo, pg. 19. S 5 Antonio Lancis y Snchez, Derecho administrativo. 1952, La Habana, E. Cultural, . A., pg. 61, 3\1 OO.

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tambin la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este concepto la Suprema Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Comn Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no solamente la autoridad superior, que ordena el acto, sino tambin las subalternas que lo ejecutan o tratan de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."

En otras tesis (54), define quines son autoridades. "El trmino autoridades para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pblica, en virtud de circunstancias ya legales, ya de hecho, que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos pblicos por el hecho de ser pblica la fuerza de que disponen." La competencia es el conjunto de facultades que legtimamente puede realizar el sujeto, es decir, el rgano de la Administracin pblica) la funcin administrativa y en particular, para conocer de un negocio adminis tratiuo:" El poder pblico est sometido a un rgimen de derecho pblico y forma un conjunto de rganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga para realizar sus fines y hacer prevalecer el inters general,"
"La competencia en derecho privado, es la porCIOn de la jurisdiccin que se atribuye a los tribunales que pertenecen al mismo orden jurisdiccional. Se distingue lgicamente de la jurisdiccin como el todo se distingue de las partes." La palabra viene del derecho procesal civil y se concreta diciendo que es el poder dado a un tribunal para instruir y juzgar un negocio. Por extensin la competencia administrativa se refiere al poder dado a una persona pblica o a sus rganos, para atender y resolver un negocio determinado. Por lo tanto, un rgano administrativo competente, es aquel a quien la ley le otorga una facultad para conocer de asuntos determinados) a contrario sensu la incompe tencia del funcionario reviste formas diversas. Los caracteres de la competencia administrativa como elemento esencial del acto administrativo, son los siguientes: 1. Requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir. 2. El ejercicio de la competencia es obligatorio. 3. La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos rganas. El acto administrativo debe originarse en un rgano competente. 4. La competencia no se puede renunciar, ni ser objeto de pactos que comprometan su ejercicio. 5. La competencia es constitutiva del rgano que la ejercita y no un derecho del titular del propio rgano.

La competencia se puede clasificar en cuanto al grado, materia y territorio. La competencia en cuanto al grado supone el orden jerrquico de la
6 "El Estado carece realmente de derecho, tiene simplemente facultades jurdicas, poderes que son a un tiempo deberes." Recaredo Fernndez de Ve1asco, ob, cit., pg. 79. 7 El consentimiento puede faltar no solamente en el agente, sino tambin en la Administracin, como en el caso de los funcionarios de hecho.

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247

administracin, en una organizacin centralizada configurndose en una serie de rganos. de mayor o menor importancia. Ms adelante habremos de referirnos a la organizacin administrativa centralizada. La competencia en cuanto a la materia supone una distribucin de materias o actividades afines, como la que establece la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. La competencia en cuanto al territorio toma en cuenta las divisiones polticas del territorio nacional, en el que se determina la competencia de un rgano para actuar. El Departamento del Distrito Federal limita su actuacin a esta entidad federativa, en tanto que las Secretaras y Departamentos de Estado se extienden a toda la nacin en los asuntos de su competencia. 3.
LA MANIFESTACIN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA

Uno de los elementos esenciales del acto administrativo es la voluntad administrativa. El acto administrativo se forma por una voluntad legalmente manifestada, es decir, la voluntad del sujeto administrativo, que se expresa con voluntad y no est viciada. Para saber cul es el rgano que debe expresar la voluntad del Estado e~ la realizacin de un acto administrativo, hay que atender a las dsposcienes legales. Ellas clasifican 3. los rganos y les fijan las materias que deben atender, como la ley antes citada. , Tambin existen otras clasificaciones por la naturaleza jurdica de los organos que realizan ciertas actividades del Estado, como en el caso de las leyes que regulan las instituciones administrativas descentralizadas. . En unos casos la ley encomienda la responsabilidad de una funcin pb~1Ca ~ un funcionario o a varios funcionarios, y en otros forma unidades directivas, centros de responsabilidad .administratiua, como en los patronatos, direcciones, consejos directivos, consejos de administracin y otros anIogos.s La voluntad administrativa debe ser legalmente exteriorizada. Puede, sin embargo, verse afectada en su validez por la presencia de alguno de los vicios del consentimiento. La voluntad generadora del acto administrativo no debe estar viciada. Las leyes administrativas sealan los diversos vicios del consentimiento como el error, el dolo y la violencia. Tal es el caso de la ley de Terrenos Baldos que establece los casos que pueden ser jurdicamente nulifcados cuando fUeren dictados por error, dolo o violencia.
~ La administracin pblica comienza a emplear los medios de la radiodifusin, en la dl~ulgacin de las medidas administrativas. Vanse a este propsito los mensajes preside~clales que dan a conocer al pa{s las resoluciones de trascendencia nacional. Pronto la l~lslacin administrativa se ver obligada a dar efecto jurdico a las resoluciones adminlst~tivas por la radio, la televisin u otros medios, en los casos graves o de extrema tlTge~cla. La ley general de "{as de Comunicacin debera reglamentar esta importante matera, Vase la nueva ley de Radio y Televisin.

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Los artculos 9 y 13 de la ley general de Bienes Nacionales, "faculta al Ejecutivo Federal para anular administrativamente los acuerdos, permisos o concesiones dictados u otorgados por error, dolo o violencia". Esos vicios de la voluntad administrativa pueden surgir en la Administracin pblica misma, en el proceso de la declaracin administrativa o en la voluntad del funcionario. La doctrina administrativa clasifica los vicios de la voluntad en dos grupos: A) Vicios de ndole objetiva: y B) Vicios de ndole subjetiva. A) Los vicios de ndole objetiva comprenden tres grupos: 1. Vicios en el origen de la voluntad. La voluntad se vicia cuando proviene de un funcionario de hecho o de un usurpador. Adems el artculo 259, fraccin 1 del Cdigo Penal sanciona con prisin al que sin ser funcionario, se atribuya ese carcter y ejerza algunas de las funciones de tal. 2. Vicios en la preparacin de la voluntad. La voluntad se vicia cuando el funcionario no se sujeta al procedimiento sealado ,por la ley para emitir su voluntad. El artculo 48 de la ley de nacionalidad y naturalizacin dispone:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una Carta de Naturalizacin sin que se hayan llenado por parte del interesado 'todos los requisitos que la ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para naturalizarse, previa notificacin al poseedor de la Carta se har por la propia Secretara la declaracin de nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsables las sanciones que el captulo respectivo establece."

3. Vicios en la formacin de la voluntad. La ley seala cmo se manifiesta la voluntad en los actos simples, complejos, etc.; o exige autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos u otros actos de formacin de la voluntad. B) Los vicios de ndole subjetioa afectan al contenido de la decisin administrativa en cuanto a su finalidad, como en los casos de desviacin de poder y de arbitrariedad, En la desviacin de poder el funcionario acta con una finalidad distinta a la que seala la ley o acta con una finalidad personal o para beneficiar a un tercero. En la arbitrariedad el funcionario se aparta "de lo objetivamente determinado por la razn y el derecho". El desvo de poder o desviacin de poder se propone encauzar el acto en la finalidad de que le ha sido sealada. Cuando la actividad de la administracin est regulada expresamente en la ley, sta contiene la finalidad que se persigue con dicho acto. Cuando las facultades son discrecionales se acenta el mrito y adquiere una notable relevancia. En efecto, en estos casos la administracin tiene varias posibilidades para actuar y fcilmente se puede producir el incumplimiento de la finalidad legal.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin es de los pocos casos en que se alude al desvo de poder: artculo 228. Sern causa de anulacin de una reSO'

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lucin o de un procedimiento administrativo: .... .d) Desvo de poder, tratndose de sanciones."

Consideramos que en los otros casos es posible hacer valer el principio del desvo de poder tratndose de leyes administrativas a travs del juicio de amparo, aunque el problema de la prueba ofrece algunas dificultades. El error como vicio del consentimiento. El error consiste en el hecho de creer verdadero lo que es [also, o falso lo que es verdadero. El error puede consistir en el hecho de equivocarse materialmente o sobre la existencia o interpretacin de una norma jurdica. Las determinaciones administrativas pueden en ciertos casos ser corregidas o aclaradas. Los artculos 39 y 40 de la ley minera citada, fijan los casos en que un concesionario pida mandar corregir administrativamente su concesin o aclararla cuando adolezca de falta de claridad. El dolo como vicio del consentimiento. El dolo est constituido por un conjunto de maniobras empleadas por una persona con el fin de engaar a otra y determinarla a otorgar un acto administrativo. En los casos de simulacin como el acto administrativo carece de sus elementos esenciales, la ley administrativa lo declara inexistente. ~na resolucin administrativa se puede fundar en los hechos falsos que los interesados o los propios funcionarios proporcionen. El artculo 39 de la l~y de nacionalidad y naturalizacin expresa: "A cualquier particular o fu nc~onario pblico que extienda una certificacin de hechos falsos que sea uti[:ada en un procedimiento de natumlizacion, se le impondr de dos a cinco anos de prisin y multa de cien a quinientos pesos."
. El artculo 15 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia mmera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) ordena: "Las concesiones a que se refiere esta Ley y los derechos que de ellas se derivaren no podrn ser otorgados o transmitidos en todo o en parte a extranjeros, sean personas fsicas, sociedades, soberanos, estados o gobiernos, ni a sociedades mexicanas en las que extranjeros representen, en el capital social, un porcentaje mayor del sealado para cada caso en los artculos 12 y 13 de esta Ley. Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que contravengan lo dispuesto en este artculo y el que antecede."

S~? ejercida sobre una persona para determinarla a celebrar un acto y que
ViCIa

La violencia como vicio del consentimiento. La violencia es la compul-

su consentimiento. La violencia puede ser fsica o moral. El artculo 17 constitucional ordena que: " ... ninguna persona podr hacerse justicia por s misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. En cuanto al artculo 26 prohbe a los militares la requisicin en tiempos de paz." fi Por su parte, el Cdigo Penal para el Distrito Federal, establece diversas ~guras delictivas respecto de los delitos cometidos en contra o por funcionaros p blicos.

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4.

EL OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El objeto o contenido del acto administrativo forma la sustancia que lo determina, es decir, aquello 'que el acto decide, certifica, opina, dispone o permite. En todo acto administrativo la autoridad administrativa se propone obtener un fin prctico, como la provisin de una plaza de funcionario." "El objeto o contenido del acto es aquello que el acto decide, certifica u opina. Puede estar viciado: 1. Por ser prohibido por la ley; 2. Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto deterrninado por la ley para otros casos que aquel en que ha sido dictado (faculta. des regladas); 3. Por ser impreciso u oscuro; 4. Por ser absurdo; 5. Por ser imposible de hecho." (Agustn A. Gordillo, ob. cit., pg. 142.) En derecho privado, dice Carnelutti, "el objeto del litigio es el bien contenido o sea el bien respecto del cual existe el conflicto de intereses que constituye el litigio". El objeto del litigio es lo que el actor exige del demandado, sea que consista, en un bien material o incorpreo, o en una prestacin de hacer o no hacer. El objeto de los actos administrativos sigue lineamientos jurdicos sernejantes, pero estn gobernados principalmente por el inters ,general o por la utilidad pblica. Por esta, razn el objeto o contenido de los actos administrativos debe ser: a) Determinado o determinable. b) Posible, fsica y jurdicamente, o estar en el comercio. c) Lcito, cierto, cuando la ley 10 permita, y no lo prohba, salvo el caso de facultades discrecionales y ofrece estos caracteres: 10
1. orden 2. 3. Que el objeto del acto administrativo no contrare ni perturbe el p blco, Que se ajuste a la ley. Que no sea incongruente con la funcin administrativa.t!

5.

EL MOTIVO

El motivo o la motivacin del acto administrativo es el antecedente de hecho o de Derecho que provoca y funda su realizacin. Siempre hay raZo9 Por objeto del acto administrativo se entiende el condicionamiento jurdico que se atribuye a un sujeto, o bien al efecto jurdico del acto administrativo, es decir, la declaracin, reconocimiento, modificacin o extensin de una situacin jurdica. 10 Recaredo Fernndez de Velasco, El acto administrativo, 1929, pg. 193. Ii 11 "El motivo puede ser una situacin de hecho o de derecho o un acto ya rea,1: zado. As, en la provisin de un concurso de oposicin, el motivo es la existencia d~ ~ cantes; en una sancin disciplinaria, la comisin de una falta; en la orden de de~olletO: de una finca, su estado ruinoso, etc." Antonio Royo Villanova, ob. cit., 241l ed., pago 1 .

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nes que deciden a la administracin pblica a emitir un acto administrativo determinado. El artculo 16 constitucional es preciso: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento . ." 12 La motivacin o fundamentacin de una resolucin administrativa, llamada por algunos autores la causa que la origina, constituye, por lo tanto, una garanta para el particular afectado. En los dems casos la administracin no est obligada a motivar sus actos. Esta expresin de motivar los actos jurdicos proviene del derecho privado, y se ha hecho una extensin de su significado. "La motivacin de la sentencia es el medio prctico que hace posible la fiscalizacin de la sociedad para or juicio sucesivo, o ulterior al juez. La motivacin obliga de un lado al juez, a dar una base razonada al propio convencimiento y de otro, hace posible la fiscalizacin social de tal convencimiento." En una palabra, segn la expresin de Carnelutti: Los motivos son la indicacin de los hechos jurdicos que sostienen la pretensin y las conclusiones, la indicacin de los efectos que le corresponden.P
Examinando la naturaleza del motivo como elemento del acto administrativo, expresa Fraga: 14 "Aunque este precepto est dirigido, segn el pensamiento original de los autores, a las autoridades ejecutoras y aunque el mismo slo contiene una exigencia de forma, nos parece que un desarrollo jurisprudencial, ya bastante avanzado por cierto, puede, de la misma manera que ha extendido el mandamiento del artculo a las autoridades ordenadoras, transformar el requisito de forma en una exigencia de fondo para hacer as efectiva la garanta que all se consagra y de esa manera exigir no slo que la orden exprese el motivo, sino tambin que ste exista realmente y que de acuerdo con la ley sea bastante para provocar el acto."

12 Nicols Framarino, "Lgica de las pruebas", citado en el diccionario de derecho procesal del licenciado Eduardo Pallares, pg. 465. 13 "Motivo y motivacin. Cuando la ley dice que una decisin administrativa debe ser ~otivada, esto debe entenderse por la obligacin para la autoridad administrativa, de explicar los motivos de su decisin. Este caso es excepcional; pero que la ley exija o no e~ta motivacin expresa, una decisin administrativa debe siempre apoyarse en un motl\'O, es decir, justificarse por una cierta situacin de hecho existente en el momento en que es toma,da la decisin. y este motivo dbe ser, en todos los casos en que la decisin ~estrinja una situacin adquirida o el ejercicio de una libertad pblica para un ciuda~no, Un motivo legal, es decir, exclusivamente uno de aquellos cuya existencia es ex~.Ida por la ley como una condicin necesaria de una tal restriccin de derecho o de hlbenad. Por ejemplo, un funcionario puede ser revocado, pero a condicin de que l f aya cometido una falta de tal naturaleza para justificar una medida disciplinaria: la alta es entonces el motivo legal de la decisin." Waline (ob. cit., 9\\ ed., pg. 472, 1963). 14 G. Fraga, ob. cit., Il\I ed. 1966, pg. 292. J. Ortiz Daz, "El Precedente Administrativo". Rev, Ad. Pb. l. Est. PoI., nm. 24, septembre-diciembre de 1957, pg. 75.

252
6.

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EL MRITO, FINALIDAD O ELEMfu'lTO TELEOLGICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

En todo acto administrativo hay siempre un fin ltimo, que es el resultado que la administracin obtiene, til y convenientemente, para el inters general. Para Dez,10 por mrito del acto se entiende la conveniencia y utilidad del mismo, su adaptacin a la obtencin de los fines genricos y especficos que con la emanacin del acto se pretende obtener. Los actos administrativos se orientan por razn de conveniencia por la realizacin de los fines sociales que con ellos se pretende atender. Un acto administrativo no debe ser desviado de sus fines, rompe con el principio de legalidad de un pas que expide normas para realizar determinados propsitos sociales. El autor citado, expresa que "el vicio de mrito es un vicio de oportunidad del acto administrativo, no de sus elementos jurdicos esenciales". El mrito es un factor psicolgico de importancia del acto administrativo.
El mrito por su propia naturaleza no es un elemento fcilmente controlable, ya que el desarrollo del derecho administrativo no establece los medios parabacerlo, sobre todo cuando se ejercitan facultades discrecionales en que el funcionario juzga con bastante amplitud la oportunidad del acto que realiza. Dice a este respecto Fiorini: "El mrito del acto puede apreciarse con relacin a tres valores: a) La eficacia del acto que est en la utilidad mxima que puede obtenerse de sus fines. Se llama oportunidad por algunos autores, aun cuando el trmino eficacia es ms lgico por cuanto oportunidad puede identificarse, en ciertos supuestos, con la eleccin del momento ms til para dictar el acto. La eficacia se refiere a la apreciacin cuantitativa de los resultados y de la conveniencia del acto con relacin a los fines generales que persigue la administracin; b) La equidad del acto tiene relacin con las consideraciones de justicia del mismo. La equidad del aeto permite obtener los resultados ms proficuos, sin perjudicar, en lo ms mnimo, los derechos de los terceros; e) La moralidad del acto se encuentra especialmente en la conducta de las personas que intervienen en su realizacin. La moralidad de la administracin se encuentra en un plano distinto de la moralidad del acto, pero sus efectos tienen interferencias recprocas." 16

El mrito del acto administrativo es un concepto, por lo tanto, ms amplio que el de finalidad y no debe confundirse con el de legitimidad, que es de mayor importancia.
Por lo que se refiere a la finalidad, tanto la norma administrativa como el propsito que gua su aplicacin deben orientarse a la realizacin del bien pbliCO, porque no tienen sentido las normas que no llevan esa finalidad. "Todo el orde? pblico puede descomponerse en esas grandes finalidades sociales que se han vent-

10 Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tipogrfica editora Argentina. 1956.


V.,

1G

pg. 190. Fiorini, Teoria de la justicia administrativa, pg. 90.

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do depurando a travs de los siglos, para establecer la armona social. La sabidura del legislador radica en darle mayor contenido posible de esos ideales de la comunidad. Esto nos lleva a la misma justificacin del Estado, que slo se explica por las elevadas misiones que se le han asignado en bien de la sociedad. Cuando estos fines no se realicen o se cumplan imperfectamente, el Estado estar en trance de alterar su normal desenvolvimiento." 17

La teora del mrito administrativo aplicada a los actos discrecionales guarda estrecha relacin con el principio de la desviacin de poder. Es frecuente que los actuarios de Hacienda embarguen bienes del deudor fiscal en forma excesiva o desproporcionada al importe de la multa.

7.

LA FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La forma est constituida por las condiciones externas exigidas para la validez de un acto jurdico. Son los elementos externos que integran el acto administrativo, o modos de determinarse y manifestarse externamente la voluntad pblica. Se ha distinguido entre formalidad y forma en derecho administrativo. Las formalidades son los requisitos legales para que el acto se manifieste en cambio, la forma, que es parte de la formalidad, se refiere estrictamente al modo como debe acreditarse la voluntad administrativa que origina el acto.
Tal es el caso referido a la materia fiscal a que alude el artculo 228 inciso b) del Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolucin o procedimiento administrativo, ,. b) Omisin o incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento impugnado."

~~ando no se cumple con el requisito de la forma, el acto administrativo se VICIa de nulidad, relativa o absoluta, segn los casos al no materializarse el mismo.

Un acto que carezca, total o parcialmente de los requisitos de forma puede originar serios perjuicios a los particulares.
E~ un concepto ms amplio, 'nos dice PalIares: lB "Forma es el modo de ser ~xteTlor del acto procesal, que nos permite percibirlo por medio de los sentidos, a, por tanto equivale a configuracin externa del acto. Las formas que la ley eXIge para que los actos procesales sean vlidos, son de dos categoras, generales a todos los actos y especiales a determinados de ellos. Como ejemplo de las primeras, ruede ponerse el que las actuaciones han de escribirse en castellano y que las echas y cantidades se expresarn con letras y no con nmeros."

0:m

17 El desvo de poder comprende todos los casos en que una autoridad usa sus poderes para fi id bi . nes diiversos de aquellos para los cuales 1e fu eron con fen os por 1a 1ey, Zanomi, pg, 142. Tomo 1, 1947. 18 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, pg. 291.

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En Derecho administrativo a semejanza del mismo concepto en Derecho procesal, en el desarrollo del procedimiento administrativo las leyes prevn el cumplimiento de ciertas formalidades, las cuales culminan con el acto definitivo, que es la decisin administrativa o acto administrativo. En los casos sealados se exigen determinadas formalidades, rdenes escritas para los actos administrativos, consistentes en medios, notificaciones, publicaciones y expresiones que se requieren para que un acto sea vlido. Otros casos se refieren a la publicacin, en el Diario Oficial, de un reglamento o la notificacin personal de un acto administrativo que afecta al particular. Las formas intrnsecas son aquellas que ataen a la configuracin del acto, sin referirse al fondo del mismo. Una certificacin administrativa debe ser siempre por escrito. Las formas extrlnsecas son las relativas a solemnidades rituarias que ha de seguir el acto, desde un tratado internacional, hasta la constitucin solemne de una institucin federal. Las formas constituyen garantas para los interesados y han sido llamadas por J eze, garantas automticas, porque ellas se establecen para mantener determinadas seguridades jurdicas. Si la forma es escrita, oral o de otras maneras, es porque el legislador ha, previamente, considerado la naturaleza del acto administrativo.
El artculo 16 constitucional establece una de estas formas cuando se afectan intereses particulares: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o pose siones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

El precepto constitucional alude al mandamiento escrito como una formalidad administrativa necesaria para la resolucin, al mismo tiempo que debe fundar y motivar la causa legal del procedimiento, es decir, el act? adems debesubordinarse a la ley, la cual puede establecer otras fo rmall. dades que son garantas para los interesados. La ley general de Bienes Nacionales seala algunos ejemplos de estas formalidades de las que deben revestirse los actos administrativos.
"Artculo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nacin, que para su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervencin de notarios, debern celebrarse ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designar libremente la Secretara del Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legalmente para ejercer el notariado. "En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la propia Secretara podr habilitar en casos concretos, con ese carcter, a quienes estn autorizados legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se celeb.ren ar los actos o COntratos a que se refiere este artculo. Ningn notario podr auto nZ una escritura relativa a la adquisicin o afectacin de bienes en que sean 'parte el Gobierno Federal o los organismos descentralizados, sin la intervencin y aprobacin previas de la Secretara del Patrimonio Nacional, en los trminos de esta ley.

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"Artculo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarn un protocolo especial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apndices, ndices de instrumentos y con los dems requisitos que la ley exija para la validez de lo actos notariales. "Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares, se regularn de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno Federal se reducirn a la mitad. "Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional sern autorizados por las autoridades locales competentes y por la Secretara del Patrimonio Nacional."

Por otra parte, el captulo quinto, artculo 57 y siguientes de la propia Ley general de Bienes Nacionales, establece el registro de la propiedad federal y tiene por objeto inscribir las diversas operaciones sobre los bienes inmuebles de la Federacin. La vida administrativa debe desenvolverse en manifestaciones expresas y claras legalmente motivadas, sobre todo en los casos en que se afecten intereses particulares. . Finalmente, el acto administrativo que afecta derechos o intereses partculares, debe ser notificado para que produzca sus efectos. . Las leyes administrativas determinan la forma y plazos de las notificaClones, lo cual permite al particular agraviado interponer los recursos que procedan.

8. EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

-F

. La autoridad administrativa no da siempre una respuesta categrica a las IOstancias de los particulares, sin que puedan los interesados determinar cul es el alcance de su situacin. El inters de una sociedad exige que esos actos no queden en la incertidumbre y los conceda o los niegue, principalmente cuando se originan perjuicios a los particulares.w ~a inactividad de la Administracin pblica resulta perjudicial a los partIculares y en general al inters pblico. El. Derecho administrativo reconoce que hay numerosos casos en que la autondad administrativa no est obligada a informar a los particulares de
19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. Pb . .st. PoI. ,Madrid, nm. 16, enero-abril, 1955, pg. 85. R A. Perez Hernndez, "El silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944". evo Ad. Pb, I. Est. PoI. Madrid, nm. 2, mayo-agosto, 1950, pg. 131. . ~os Mara Gimeno y Hctor J. Amilubia. Relevancia jurdica del silencio de la adlStraCitl tnll~deo. en el mbito de los petitorios y recursos administratiuos, Lib. A. Perl. Mon eVI

el ~e<:a~edo Fernndez de Velasco, ob. cit., pgs. 929, 206. "En derecho - SIlencIO SIguIif susttucn de la expresin concreta d e1 rgano por 1a . v'd ica en a por la ley:' n' Bo~uera Oliver J. M., "Algunas dificultades de la actual situacin del Istratvo". Rev. de Adm. Pb. lEPo Madrid, nm. 30, septembre-dciembre,

administrativo a bstracta presilencio admi1951, pg. 91.

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sus actos, porque as puede exigirlo la seguridad, la tranquilidad y los intereses pblicos. Cuando un asunto se convierte de inters nacional, los informes son de la misma naturaleza, pero puede el poder pblico no hacer referencia a aquellos asuntos que por su naturaleza delicada constituyan un perjuicio para el pas. La vida del Estado moderno cada da es ms complicada y suscita numerosos riesgos para la marcha de Ia Administracin pblica. Los funcionarios estn obligados a cuidar de que determinados asuntos no trasciendan al conocimiento pblico, ni impliquen perjuicios a la nacin. Para todos estos casos no hay reglas fijas, ni principios generales, este captulo del Derecho administrativo entra en el terreno del arte de la poltica, para estimar todas las consecuencias de una indebida divulgacin. Pero tambin hay numerosos casos en que el propio derecho administrativo, por los intereses particulares que estn de por medio, juzga que los interesados logren una respuesta oportuna en sus asuntos. El artculo 8~ de la Constitucin indica: "Los funcionarios y empleados pblicos respeta rn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que ste se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica, slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al peticionario." Como puede verse, el efecto jurdico del artculo 8'? de la Constitucin es muy limitado, ya que se reduce a un acuerdo escrito de la autoridad y dar conocimiento al interesado. Todo ello no prejuzga sobre la naturaleza del asunto que se discute, ni el particular sabe a qu atenerse sobre el sentido de las resoluciones.s? Es necesario, por 10 tanto, que esa abstencin de la autoridad administrativa tenga un determinado efecto jurdico, que elimine los obstculos de la inactividad administrativa. No puede darse una respuesta positiva porque con ello se afectarn intereses nacionales ante la ineptitud, apata o mala fe de un funcionario. La mejor solucin adecuada es aquella que estima que si pasado un trmino limitado no se obtiene una respuesta de la Administracin, debe, pres~ mirse que hay una resolucin negativa. Es una forma sui gneris de mani{estarse la voluntad de la Administracin pblica y permitir al particular la continuacin de los trmites y de los recursos procedentes. Aunque no se ha aceptado en la doctrina mexicana este principio con
20 "Derecho de peticin y negativa Ficta". "Aunque el artculo 162 del Cdigo F!s<;al de la Federacin establezca que el silencio de las autoridades fiscales respecto a petICIOnes de los particulares debe considerarse como resolucin negativa, es inexacto que diante sta se satisfaga la garanta del artculo 8 constitucional, ya que dicha garant a requiere un acuerdo material escrito." Boletln de In]. [ud, Agosto de 1957. Suprema Corte de Justicia.

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toda la amplitud necesaria, existen diversos preceptos en diversas leyes administrativas que lo reconocen. El Cdigo Fiscal de la Federacin dispone en el artculo 92:
"Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, debern ser resueltas en el trmino que la ley fija o, a falta de trmino establecido en noventa das. El silencio de las autoridades fiscales se considerar como resolucin negativa cuando no den respuesta en el trmino que corresponda." El artculo 163 tercer prrafo de la Ley General de Instituciones, de Crdito y organizaciones auxiliares ordena: "Las resoluciones y recomendaciones que aprueba la Comisin (Nacional Bancaria) sern comunicadas y despus de cada sesin al secretario de Hacienda y sern firmes si dicha autoridad hace presente su aprobacin o no ejercita su veto suspensivo o su desaprobacin dentro del trmino de diez das de su notificacin." Artculo 27 constitucional, fraccin XII, apartado tercero y cuarto: "Cuando los gobernadores no cumplan con lo ordenado en el prrafo anterior (de aprobar o modificar el dictamen de las comisiones mixtas), dentro del plazo perentorio que fije la ley, inmediatamente se considerar desaprobado el dictamen de las comisiones mixtas y se turnar el expediente al Ejecutivo Federal." Inversamente, "cuando las comisiones mixtas no formulen dictamen en plazo perentorio, los gobernadores tendrn facultad para conceder posesiones en la extensin que juzguen procedente". Otras leyes administrativas tambin dan eficacia al silencio administrativo, como en el caso del reglamento de la ley de la Industria Elctrica. Arts. 98, lOO, 144. "Artculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn no. mayor de noventa das a 'partir del aviso de la conclusin de las obras e instalacones, la Secretara, teniendo a la vista los datos e informaciones que le proporcione el interesado y los que ella recabe, determinar la cantidad que haya sido necesaria invertir en las mismas. Vencido dicho plazo, sin que la Secretara pronU~cie su declaracin sobre el particular, se tendr por justificada la cantidad que el mteresado pretenda haber invertido en las repetidas obras e instalaciones." Finalmente debemos recordar el artculo lB, fraccin XXXVI de la Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito F.ederal y de los Altos funcionarios de los Estados que dispone: "Son delitos ofierales de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'.' de esta Ley: ..... XXXVI. Volver nugatoro el derech.~ de peticin, no comunicando por escrito al peticionario el resultado de su lestlon, dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la solicitud".

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CAPTULO III

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Explicacin del procedimiento administrativo.-2. Diversas formas del procedimiento administrativo: a) La gestin administrativa de oficio. b) El procedimiento administrativo imperativo que afecta derechos de los particulares. e) El procedimiento administrativo de oposicin.e-S. Naturaleza del procedimiento administrativo.-4. Proceso y procedimiento administrativo.-5. Procedimiento .administrativo y procedimiento civil.-6. Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso administra tivo.-7. La garanta del proceso debido due process 01 laur, en la legislacin norteamericana.-8. El procedimiento administrativo como garanta constitucional de seguridad jurdica.-9. La garanta de legalidad.-IO. La garanta de previa audiencia.-ll. Las formalidades esenciales del procedmiento.-l2. Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia en materia de procedimiento administrativo.

I.

EXPLICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

.. El Estado que vivimos es un Estado de derecho que subordina su actuacion a los principios del orden jurdico vigente. Ese orden est integrado por l~ .Constitucin Poltica, las leyes y reglamentos, los tratados y dems dispo-

SICIones de observancia general.' ~a ?r.ganizacin poltica se propone el bienestar general y una poltica de JUstICIa social correlativa a dicho orden, que garantice los derechos huma~~s, mantenga el principio de la supremaca de la ley, una justa distribUClOn de la riqueza nacional y la responsabilidad del Estado."
,H~m~rto Briseo Sierra, El proceso administrativo en Iberoamrica. UNAM. Inst, de
1

Jestis Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo. Pubs. AbeIla. Madrid, 1964. Jurdicas, 1968.
1965.

0\ cstIgacIones

. . franCISCO Gonzlez Navarro, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cientlflea. Preso del Gob. Madrid. ~mes M. Lands, 1'he administratiue Process, Yale University Press. 2 0ben H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press. La .. por la e concepcin actual del Estado de Derecho ha sido precisada en' estos trminos t OmISIn Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El stado de derecho dimana de los derechos del hombre, segn se han desenvuelto hist-

l?s ~ntol1o Fernndez Arena. El proceso administrativo. Ed. Jus. Mxico,

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Todos los poderes pblicos estn subordinados a la ley -en particular, el Poder Ejecutivo Federal-, con sus rganos fundamentales: el gobierno y la Administracin pblica. El orden jurdico administrativo no regula toda la accin de la Administracin pblica. Por ello nos preocupa dotarla de las leyes que le son necesarias y encauzarla debidamente, en un orden de legalidad, que al mismo tiempo limite la accin de los rganos del Estado protegiendo el inters general y el inters particular. Toda ley administrativa consta de tres partes esenciales o conjuntos de normas: sustantivas, adjetivas o de procedimiento y sancionadoras. De esta manera se ordena jurdicamente la actividad administrativa, manteniendo su necesaria unidad y se facilita la realizacin de sus fines. Aunque disponemos de una extensa legislacin administrativa federal -comparada con la exigua legislacin del siglo pasado-s, an existen leyes que no disponen de un procedimiento legal, lo cual no es obstculo para que se manifieste la actividad de la Administracin pblica.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto: "Que aunque la ley del acto no establezca, en manera alguna, requisitos ni formalidades previamente a la emisin del acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad gubernativa a observar las formalidades necesarias para respetar las garantas de previa audiencia que consagra el artculo 14 constitucional. Amparo en revisin 2655/61.

Un ejemplo general es la falta de una ley federal de procedimiento administrativo; slo disponemos de leyes administrativas que establecen procedimientos especiales para esas materias. El procedimiento, que domina gran parte de la actividad administrativa, es el desarrollo legal o actuacin por trmite a los que debe subordinarse la actividad de la Administracin pblica, para que sta pueda producir el acto administrativo o decisin administrativa, que como afirma Merk "es un mero producto de ese procedimiento". Los actos administrativos no deben improvisarse, ni quedar subordinados a la arbitrariedad del poder pblico, ya que necesariamente deben recorrer un camino legal, que es la preparacin previa para que puedan manifestarse con eficacia. Las normas de procedimiento que las leyes administrativas establecen, renen una definida finalidad: la proteccin del inters general, al mismo tiempo deben respetar los intereses particulares reconocidos en el orden jurdico. La elaboracin de los actos administrativos deben ser antecedidos por ciertas formalidades o trmites, es decir, deben seguir el derrotero que sealen las leyes. No debe confundirse el procedimiento administrativo con el procedricamente en la lucha eterna del hombre en busca de libertad; 2) Los medios de ~.ace~ efectivo el respeto a estos derechos son: Independencia del poder judicial, responsablltda de la Administracin por sus propios actos, derecho del ciudadano a elegir abogado y sistema policial controlado por la ley."

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(/ ~Ical Zamora y Castillo, Niceto. Da las siguientes acepciones de la palabra proce mIento: "1) Sinnimo de juicio; 2) Designa una fase procesal autnoma y delimitada I~~pec~o del juicio con que se entronca; 3) Sinnimo de apremio; 4) Despacho de la eJeCUCIn en el juicio mercantil; 5) Diligencias, actuaciones y medidas; 6) Tramitacin o s~st,~nciacin total o parcial." Eduardo Pallares, "Diccionario", ob. cit., pg. 533. El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se ~~ncreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin." Exposicin de molIVOS de la Ley de procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958. Esta leyes un ejemplo de la sistematizacin del procedimiento administrativo y de lo que puede ograrse aprovechando el desarrollo doctrinal de esta materia. d e 5" ... Ser oportuno pasar ahora a una breve exposicin de la fisiologa de este tipo orga' i mzaci n. En otras palabras, ha llegado el momento de interesarnos por la din-

--

miento de control que se establece en la jurisdiccin contencioso-administrativa ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal. El procedimiento administrativo est constituido por un conjunto de trmites y formalidades -ordenados y metodizados en las leyes administrativas-, que determinan los requisitos previos que preceden al acto administrativo, como su antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su perfeccionamiento y condiciona su validez, al mismo tiempo que para la realizacin de un fin," El conjunto de trmites forman un necesario material informativo, que conduce a la elaboracin del acto administrativo. Para alcanzar los fines contenidos en la legislacin administrativa, la Administracin pblica est obligada a efectuar una serie de actos de naturaleza y efectos muy variables. Ellos formas un conjunto de actos en los que se concreta .la actuacin administrativa y conducen a la decisin definitiva. La preparacin del acto administrativo -siguiendo el camino por donde ?eb~n marchar los expedientes- proporciona al poder pblico los elementos IndIspensables para su formacin eficaz y su ejecucin estricta, como metas del Estado de derecho. Las actividades materiales, los procedimientos tcnicos, econmicos y juridicos, son en muchos casos, medios tiles y necesarios para llegar a la culminacin del acto administrativo. El procedimiento, por 10 tanto, es un elemento formal del acto administrativo que domina la casi totalidad de la accin administrativa. Es la forma actuante de la Administracin pblica. El expediente administrativo, como forma escrita y documentada, recoge todas las actuaciones llevadas a cabo durante el procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo est formado por una serie de forrnaldad~s que establecen una garanta para los administrados, para evitar arbi~ranedades y obtener, un resultado determinado, en este caso, el asegurar el inters general. El procedimiento es una slida garanta de los diversos intereses en juego. La Administracin pblica debe asegurar el inters general y con respecto a los particulares la ,administracin est obligada a seguir estos desenvolvimientos legales."

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Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Recop. 17-65, tesis 213, 2~ Sala:
"Si en el procedimiento administrativo no- se llenan las formalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede concederle la proteccin federal para el efecto de que se subsanen las deficiencias del procedimiento."

Por lo que se refiere a los procedimientos tcnicos, debemos hacer una distincin: cuando el procedimiento tcnico es ordenado por una ley administrativa, y cuando dicho procedimiento queda a la libre determinacin de la administracin pblica. El procedimiento tcnico es un poderoso instrumento de la accin administrativa. Siendo tan compleja la accin estatal, su tecnificacin conduce a planteamiento y soluciones de gran amplitud, que constituyen un orden y forma de proceder.

2.

DIVERSAS FORMAS

DEL PROCEDIMIE.NTO ADMINISTRATIVO

La funcin administrativa se realiza por medio del procedimiento administrativo constituido por las formas legales o tcnicas, necesarias para formar la voluntad de la Administracin pblica. Ellas sealan los cauces concretos, o conjuntos de reglas, a travs de las cuales se elabora el acto administrativo o declaracin de la voluntad administrativa." Al estudiarse esta materia de una manera general, es necesario deslindar los caminos que debe transitar la administracin. a) La gestin administrativa o de oficio en la que no intervienen l~s particulares, salvo por excepcin. Es una actuacin espontnea de la adrninistracin para el cumplimiento de los fines del Estado, con formalidades muy simples, rpidas, giles, flexibles y limitadas al cumplimiento de la ley y a asegurar el inters general. b) El procedimiento administrativo de carcter imperativo que afect~ los derechos de los particulares, que deducen sus pretensiones administratI vas. stos son originados en la ley y protegidos a travs de los procedimientos administrativos que son una sucesin de garantas jurdicas.
mica administrativa, si bien la investigacin debera quedar dentro de esquemas gener~' les en el intento de comentar algunos aspectos caractersticos de las principales manifestaciones del comportamiento administrativo." Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la administracin. Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, pg. 195. 6 La creacin del Estado de Derecho no lleg en su primera fase a comprender tod~ la vida administrativa. Aunque desde el siglo pasado contamos con diversas leyes adwl' nistrativas, slo en contadas situaciones se estableci el procedimiento administrativo. Lo cual dejaba un campo muy extenso de accin administrativa ajeno a los problemas p~~ cedrnentales. La tendencia actual es la de proveer a la legislacin sustantiva o JJllItcfla de procedimientos adecuados.

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El procedimiento administrativo, en sus aspectos ms particulares, reviste las siguientes formas: 1. El procedimiento de tramitacin o conjunto de actos que conducen al acto definitivo, o sea, la decisin administrativa. 2. El procedimiento administraiiuo de oposicin, para sustanciar la preferencia del derecho anterior. 3. El procedimiento de ejecucin o serie de actos que tienden al cumplimiento de los propsitos contenidos en el acto. 4. El procedimiento sancionador, mediante el cual la administracin castiga las violaciones legales; y 5. El procedimiento revisor, cuando la administracin revisa los actos de oficio o mediante los recursos administrativos.

a) La gestin administrativa de oficio


Hay una extensa actuacin de oficio, espontnea o de gestin en el cumplimiento de las leyes administrativas. No siempre se originan discrepancias, con los particulares o los dems entes. Es suficiente revisar la Ley para ~omprobar las numerosas materias que tienen a su cargo dominadas por el inters general. ~a Administracin pblica para el cumplimiento de los fines del Estado, realIza numerosas actividades materiales, tcnicas, jurdicas, econmicas, S~ ciales en general, que tienden al bienestar general como la construccin de una carretera, una escuela, un sistema de riego, ciertas actividades patrimoniales, y otras anlogas. Inspiradas en el inters general, estas actividades no deben causar ningn perjuicio a los particulares, porque no estn revestidas de carcter imperativo. L~s procedimientos administrativos, cuando existen, son sencillos, rpidos y efIcaces, en algunos casos son meras rutinas administrativas. De todas maner~s deben seguirse ciertos cauce, en numerosos casos establecidos por la propIa legislacin administrativa. La legislacin administrativa cubre aspectos importantes de esta actividad administrativa, como la determinacin de la competencia del rgano que la realiza, exigencias de las leyes en materia de contratos, disposiciones presupuestales, formas de actuar y otros requisitos legales. Contra lo que se supone el derecho est vivamente interesado en todos los problemas internos y externos de -la Administracin pblica. . En los casos que hemos sealado, los particulares pueden dirigirse al gobIerno sugiriendo obras, criticando sus actos, mostrndose favorables o no a la accin administrativa, pero no tienen el carcter de interesados directos. E? u.na democracia el poder pblico debe escuchar los reclamos de la opinin publIca, principalmente la que se hace a travs de los tcnicos. En la gestin administrativa de oficio pueden afectarse intereses particulares. Tal es el caso en que al construir una carretera sea necesario un

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procedimiento de expropiacin, o .los problemas que puedan surgir en la celebracin de los contratos.
b)El procedimiento administrativo que afecta derechos de los particulares

La Administracin pblica lleva a cabo numerosos actos, muchos de los cuales son provocados por los mismos particulares, por los derechos que ellos originan, como la concesin de servicio pblico, de radio y televisin, explotacin de bienes del Estado, contratos administrativos, autorizaciones, licencias, permisos y otros actos administrativos. En otros casos es la activdad administrativa la que afecta derechos de particulares, como en los casos de expropiacin y de requisicin. El procedimiento administrativo en nuestra legislacin, que puede afectar los derechos de los particulares, reviste una particular importancia. Comenzaremos por sealar que no hay un procedimiento tipo, uniforme o general, que sirva de base a todas las actuaciones de la Administracin pblica, que puedan afectar los derechos privados. Por el contrario, nos encontramos con situaciones diversas: tales como la ausencia de un procedimiento administrativo, o una diversidad de procedimientos que corresponden a las diversas materias administrativas, que constituyen verdaderas formalidades. En numerosos casos la Administracin acta con la colaboracin de los mismos particulares interesados, que ejercen los derechos que les conceden las leyes administrativas. stas son prdigas en sealar procedimientos administrativos especiales, pudiendo decrse que a cada ley administrativa corresponde un procedimiento administrativo. El particular puede en muchos casos intervenir en la preparacin e impugnacin de la voluntad administrativa, ya iniciando el procedimiento administrativo, como en una solicitud de concesin minera, o de una patente, o de una autorizacin; o durante el procedimiento administrativo, apersonndose en el expediente o impugnando un procedimiento o resolucin adrninistrativa como en los casos del procedimiento de oposicin. Los problemas surgen cuando la actuacin de oficio o a peticin de parte interesada, origina una decisin administrativa que afecta un inters particular. Desde luego ste tiene derechos que emanan de la Constitucin 'Y de la legislacin administrativa que el poder pblico est obligado a respetar. Lo normal es que en todos estos casos la ley seale los procedimientos a seguir, o por lo menos se mantengan ciertas garantas generales. La falta de un Cdigo Federal de Procedimiento Administrativo, no n~s permite formular un juicio sobre un tipo general de procedimiento administrativo, que comprenda a toda la funcin administrativa. Cada una de las leyes administrativas tiene su propio procedimiento especial, sealndose, en algunos casos, hasta la ausencia de dicho procedimiento que obliga en no pocas ocasiones a situaciones injustas. . La ley de poblacin, la ley de extranjera y naturalizacin, la ley lIllne-

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ra, la ley federal de expropiacin, la ley de invenciones y marcas, la ley de aguas y otras ms, son ejemplos de leyes que contienen un procedimiento administrativo en relacin con su materia. El Cdigo Fiscal de la Federacin, la ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y otros, son ejemplos de leyes que establecen procedimientos anlogos al procedimiento judicial. El ideal en esta materia es la formulacin de un Cdigo Federal de Procedimiento Administrativo, como en Espaa y Argentina con su "ley de procedimiento administrativo", en los Estados Unidos de Norteamrica la ley de "Proceeding Administrative" y otros pases.
c) El procedimiento administrativo de oposicin

El procedimiento administrativo de oposicin, u oposicin administrativa, es un procedimiento por medio del cual el particular que puede afectarse con una resolucin administrativa ocurre a las propias autoridades, haciendo valer un derecho anterior, solicitando de ellas revise sus procedimientos, ano tes de resolver en definitiva. En este caso la ley administrativa establece procedimientos de defensa para el interesado afectado con la resolucin. La ley reglamentaria del .artculo 27 constitucional en materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975), ordena: "Artculo 69. Es causa de oposicin a una solicitud de asignacin o de ~once~in minera, a una concesin de explotacin, o a la ejecucin de trabaJ?S mmeros: l. La invasin total o parcial de los terrenos que seala como hbres el articulo 18, y n. Cuando a consecuencia de los trabajos que hubieren de ejecutarse, se causaren daos en bienes de inters pblico o afectos a un servicio pblico, o en propiedades privadas, o cuando la Secretara del Pat:imonio Nacional no hubiere puesto en conocimiento de sus porpietarios o tltulares las solicitudes respectivas para los efectos del artculo 18." "Artculo 70. La Secretara del Patrimonio Nacional resolver si es o no procedente la oposicin oyendo a las partes, o de plano si no comparecen. E~ caso que la oposicin se presentare en relacin con la ejecucin de trabaJOS, la resolucin recaer sobre la suspensin definitiva de los mismos o sobre la ejecucin previa de obras de seguridad que hagan desaparecer la amenaza de daos en que se fundare la oposicin." . .El procedimiento administrativo de oposicin se consider por algunos juristas como anticonstitucional, calificando de arbitraria la resolucin administrativa al resolver el derecho controvertido. Manuel Calero al discuti~se la ley minera de 1909 y el voto de don Ignacio L. Vallarta, tomo H, pago 217. "Votos".
T Algunas leyes administrativas optan por el procedimiento de oposicin judicial.
al era el caso de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional (D. O. F. del 31 de agosto ~e 1?34) hoy derogada. que dispuso: A:rtIculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn OCUTnr a los tribunales reclamando contra la resolucin que la Secretara hubiere

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dictado aceptando o desechando respectivamente la oposicin. El tercero que se crea perjudicado con la resolucin administrativa que confirme derechos sobre las aguas, podr ocurrir a la va judicial contra dicha resolucin."

A pesar de estas opiniones consideramos que el procedimiento de oposicin, legalmente establecido; es un medio de defensa administrativo eficaz, para que la autoridad revise sus propias determinaciones, mxime que existen defensas jurdicas posteriores para dilucidar esas contradicciones. Situaciones semejantes son las que se originan en los casos de nulidad de patentes y las de registro de marcas comerciales, y otros casos anlogos. Cuando se establezcan los tribunales administrativos de plena jurisdiccin, estas resoluciones debern ser de su competencia.

3.

NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo o conjunto de trmites establecidos por la ley, proceden, preparan y contribuyen a la perfeccin de las decisiones administrativas y se fundan en el orden jurdico administrativo. Las leyes administrativas son en buena parte leyes de procedimiento. Elevado a la categora de una garanta constitucional y administrativa -cuando lesiona un derecho-s, este problema ha ido adquiriendo importancia y seguridad en nuestras instituciones administrativas. No podemos dejar de aludir a la influencia del procedimiento jurisdiccional, que en algunas ocasiones inspira a la ley, pero, como sealaremos, tiene un campo de accin diferente. El procedimiento administrativo seala el desarrollo legal de la accin del poder pblico y constituye un mtodo para ejecutar las leyes administrativas. Por medio del procedimiento se asegura el mantenimiento del principio de legalidad. La severidad del procedimiento administrativo se apoya en la desconfianza del legislador respecto del funcionario y del propio particular que acta en asuntos administrativos."
I

7 "Las caracterstcas del procedimiento administrativo que podramos llamar tradicional, anterior a los esfuerzos contemporneos de sistematizacin han sido las siguientes: primera, una mayor rapidez; se supone que los negocios administrativos ligados con los intereses pblicos, exigen de una gran expedicin; segunda, una menor formalidad, sta es una nota general en todas partes; tercera, y aqu entramos ya en la enumerac.i~ de las deficiencias, un sigilo del procedimiento administrativo: el procedimiento admmls~ra tvo tradicional ha sido tradicionalmente secreto; luego, cuarto, lo que en la doctrma llama una falta de adherencia: en el procedimiento Judicial ha habido en general continuidad, fijeza en los rganos encargados de llevarlo y despus en las legislaciones que siguen el procedimiento oral, una identidad fsica inclusive, entre las personas que tramitan el negocio y quienes lo resuelven, en cambio, el procedimiento administrativo se ha en caracterizado por su desvinculacin, por su desarticulacin, muchas agencias intervien. en l: en ocasiones quien decide no ha tenido contacto absolutamente con el asunto: qu;nto, una falta de determinacin en cuanto a las pruebas que pueden aportar tantO os particulares como la administracin misma; sexto, una incertidumbre en cuanto a la ter-

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Los tres actos ms importantes de la accin del Estado son: la ley que es el acto que corresponde a la funcin legislativa: la decisin administrativa o ejecutoria, que es el acto ms importante de la funcin administrativa y la sentencia, que es el acto tpico correspondiente a la funcin jurisdiccional. No sealar procedimientos en materia legislativa, administrativa y judicial, es destruir los principios del Estado de derecho y llegar a la actuacin arbitraria de los funcionarios. El procedimiento administrativo en los mismos trminos, tiende al aseguramiento de los fines del Estado, estableciendo vas rpidas y eficaces, y eliminando todo aqueIIo que dilate o entorpezca la accin de la Administracin pblica.8 Debemos indicar que los diversos actos administrativos estn gobernados siempre por el inters general, que debe ser predominante en todas las relaciones pblicas. Como tambin nos encontramos en presencia de intereses particulares, la legislacin administrativa debe cuidar de que no se le lesionen y se mantengan en 10 posible, y no contraren las finalidades pblicas," El procedimiento administrativo contenido en las leyes administrativas es muy variable y reviste caracteres complejos, todos ellos encaminados a una mayor atencin de los servicios pblicos y dems propsitos de la Administracin pblica. Las condiciones actuales de los sistemas polticos tiende? a alejarse de las tesis conciliatorias entre el inters pblico y el inters pnv~do. Los graves problemas sociales nos llevan inexorablemente al aseguramIento del inters general.t?
I

~a indicamos que carecemos de un cdigo federal de procedimiento adminis trativo .y que cada da se seala ms la urgencia de su expedicin. Las bases que se pudIeran adoptar seran las siguientes:

~inacin del procedimiento (largo silencio de la administracin, decisiones no bien mo:lvadas) . y por ltimo, sptimo: falta de una sistematizacin jurdica precisa en cuanto a os medos de impugnar las decisiones administrativas. Los autores anglosajones ligados con. su. tradicin jurdica procesal atacan tambin al procedimiento administrativo de arbltranedad, en cuanto que la administracin a veces no respeta los precedentes, sino q~e est siempre pronta a dictar disposiciones caprichosas." Antonio Carrillo Flores, ob. CIt., pgs. 91-92.
8 Para Carda Oviedo el procedimiento administrativo es la serie de trmites y foro malidades a que deben someterse los actos de la administracin, con el objeto de que se prodUzcan con la debida legalidad y eficacia, tanto en beneficio de la Administracin (Omo de los particulares. 9 Sin embargo, el particular debe ser amparado en estos derechos esenciales: Derecho a ser notificado; derecho al trmite de audiencia; derecho a no ser molestado innecesaria:ente; derecho a actuar por representante; derecho de informacin; derecho de peticin; erecho a obtener resolucin administrativa. "Manual", ob. cit., pg. 39. b 11) La ley de procedimiento administrativo espaol de 1<;> de noviembre de 1958 se ~a en estas ideas: 1) La unidad y flexibilidad del procedimiento; 2) La racionaliza~I ''. de la actividad administrativa; 3) La colaboracin de los administrados; 4) La re~cc16n del nmero de disposiciones reglamentarias. Vase Manual de procedimiento adminIstrativo, pg. 14.

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Primero, el principio de la audiencia de las partes. u Segundo, enumeracin de los medios de 'prueba que deben ser utilizados por la Administracin o por las partes en el procedimiento. Tercero, determinacin del plazo en el cual debe obrar la administracin. Cuarto, precisin de los actos para los que la autoridad debe tomar la opinin de otras autoridades o consejos. Quinto, necesidad de una motivacin por lo menos sumaria de todos los actos administrativos que afectan a un particular. Sexto, condiciones en las cuales la decisin debe ser notificada a los particulares, y como reglas generales complementarias: 'la declaratoria de que todo quebrantamiento a las normas que fijen garantas de procedimiento para el particular deben provocar la nulidad de la decisin administrativa y la responsabilidad para quien las infrinja.l2

Sin embargo, debemos precisar que' el procedimiento administrativo no tiene el rigor del procedimiento civil. La Administracin pblica por norma general debe actuar regulada por los intereses que atiende y slo en el caso de que se afecten intereses particulares el procedimiento, como garanta constitucional, debe rodearse de sus elementos propios.
El procedimiento administrativo en lo general es contradictorio, inquisitivo, escrito y poco formalista,13 a) Contradictorio porque estamos en presencia de numerosos procedimientos diversos entre s, que son tantos como leyes administrativas; b) Inquisitivo porque por su propia naturaleza es necesario investigar, averiguar, recabar y precisar con cuidado y diligencia las cosas o los motivos que fundan el acto administrativo; 14 e) Escrito porque sta es la forma normal y adecuada que deben revestir l~s actos administrativos, si bien debe tenerse en cuenta que en las actividades cotidianas de la administracin es necesario emitir numerosas rdenes o acuerdos verbales de escasa trascendencia, pero tiles para el manejo de los asuntos; lIS
U lnconstitucionalidad de la Ley de Patentes y Marcas en cuanto no establece el requisito de audiencia. La ley de Patentes y Marcas es anticonstitucional, en cuanto a que establece un procedimiento qu no da derecho de audiencia ni de defensa a los intere . sados. S. I- F. Tomo 71, pg. 4156. 12 Para formarse una idea del nmero de procedimientos administrativos, alu.dl~OS a la ley espaola antigua de 19 de octubre de 1889, que contena ms de 500 procedImIentos especiales frente a 27 procedimientos especiales de la actual ley de 17 de julio de 1958. En la legislacin administrativa mexicana vigente se han multiplicado los proce dimientos admiistrativos especiales en materia de minas, expropiacin, nacionalidad, propiedad industrial, comerciales, forestal, radiodifusin, vas generales de comunicacin, aguas y otros ms. . 13 Estas ideas coinciden con las conclusiones del Instituto 'Internacional de Ciel~cI~ Administrativas de Varsovia de 1936. Adems han sido desarrolladas con mayor amph tu en la obra de Ignacio Burgoa, Las garantas individuales, 4:. ed., pg. 487. 51 14 Tomo 71, pg. 4156. Tomo 102, pg. 2246. Tomo 127, pg. 4156. Tomo 128, pg. 31 . "El procedimiento administrativo es un verdadero juicio o proceso, anlogo al pe~' pues ha resuelto que no puede sujetarse dos veces a una persona al procedimiento admInistrativo de contrabando." Seminario Judicial de la Federacin, T. 125, pg. 406. 15 Jean Rivero, ob, cit., 2:' ed., 1962, pg. 109. Dalloz.

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d) El procedimiento administrativo es poco formalista, sin excesivas formalidades, porque as lo exige la rapidez y eficacia de la Administracin, pero siempre subordinado a determinadas formalidades de seguridad jurdica. Las doctrinas administrativas han sentado los siguientes principios en materia de procedimiento administrativo: 1. Predominio de la actuacin de oficio; 2. Carencia de solemnidades; 3. Rapidez; 4. Predominio de la forma escrita; 5. Gratuidad en lo general, ms oneroso en ciertas formas administrativas como el registro, certificacin, etc.; 6. No siempre es precisa una direccin tcnica; 7. Tramitacin sencilla.

4.

PROCESO y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Existen diferencias importantes entre el criterio de los procesalistas y los administrativistas sobre la naturaleza del proceso en general, y en particular, con las relaciones que se deban establecer con el proceso y procedimiento administrativo. Proceso, accin y jurisdiccin son conceptos de indudable significacin tanto en la actividad jurisdiccional de la Administracin, como en la determinacin del procedimiento administrativo. Se afirma con razn que estos conceptos no han alcanzado su elaboracin defnitiva.t" . El punto de partida del proceso es la iniciativa del actor y la contestacI?n del demandado. Fijada la cuestin jurdica, el orden lgico del procednuenro debe culminar en una resolucin o examen de las pretensiones planteadas.17
~ice a este respecto Jess Gonzlez Prez: 18 "La frmula procesal de satisIaccn de pretensiones consiste en que el propio Estado a travs de rganos instituidos especialmente para ello, lleva a cabo la satisfaccin de las mismas." Satisfaccin de pretensiones o resolucin a un conflicto de intereses, el proceso ~parece como una actividad que deber examinar esa pretensin o declarar ese ~~ters. Eduardo J. Couture indica: "Todo proceso presupone uno o varios conlictos para dirimirIos por acto de la autoridad. La doctrina distingue entre autodefensa (vas de hecho para hacer la justicia); la auto-composicin (entendimiento
~na buena dosis de irona: "La imprecisin que los rodea podra reflejarse, a mi entend~r, Jugando con los verbos ser y estar, en los trminos siguientes: del proceso sabemos
16

Dice a este propsito el distinguido jurista Niceto Alcal Zamora y Castillo con

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de ~de .est., .re:o no lo que es (si una relacin jurdica o una situacin jurdica, etc.) : a JUrSdlCCln conocemos lo que es, pero no en dnde est (si en el derecho procesal ob en el constitucional), y de la accin ignoramos lo que es (pugna entre las teoras ~ :tractas y las concretas) y donde est (si en el campo del derecho material o en el de Derecho procesal). Como es natural, nuestras palabras no deben ser tomadas al pie el la letra, sino slo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctrie~ torno a esos conceptos." Proceso, autocomposicin y autodejensa. Contribucin al studlo de los fines, del proceso. Mxico. Imprenta Universitaria, 1947, pgina 100. n1~ 17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedmento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,

118.

18

Jess Gonzlez Prez, Derecho procesal administrativo. T. 1, pg. 47.

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para poner fin al conflicto por acto de las partes); y proceso (va de derecho para poner fin al conflicto por acto de autoridad). El proceso tiene, como finalidad, hacer cesar el conflicto mediante un debate preordenado por acto de la autoridad." 19 Matizando esta distincin dice Francisco Lpez Nieto (El procedimiento administrativo. Ed, Bosch, Barcelona, 1960, pgina 25): "En efecto, toda actuacin de la leyes proceso y por tanto, hemos de admitir que en el Estado moderno esa Iuncin es realizada no slo por los tribunales de justicia, sino tambin por la Administracin. El proceso que lleva a cabo la Administracin para aplicar el derecho en uso de sus potestades, ya dictando normas, ya declarando o modificando derechos en primera decisin o revisando sus propios actos, ya imponiendo sanciones, se denominar procedimiento administrativo. El proceso que llevarn a cabo los tribunales revestidos de todas las garantas que la jurisdiccin requiere, ser procedimiento judicial. Habr un procedimiento de la Administracin, realizacin prctica del derecho, no revestido de tanta proteccin; y un procedimiento judicial rodeado de mayores garantas, que podr incluso revisar al anterior. Uno y otro podrn versar sobre materia administrativa; y para distinguir el procedimiento propio de la Administracin del procedimiento judicial que revisa el anterior, llamaremos al primero procedimiento administrativo y al segundo procedimiento conten coso administrativo." No deben confundirse proceso y procedimiento debiendo precisarse la naturaleza de ambas nstituciones. Dos' opiniones debemos considerar, tal como se expone en la obra citada de Gonzlez Prez: la tesis que confunde proceso y procedimiento y la tesis que distingue proceso y procedimiento. La primera tesis es insostenible "porque el proceso, por su propia naturaleza puede darse en todas las funciones estatales". La segunda tesis se apoya segn el autor que citamos en que "La mayora de la doctrina procesal parte de la distincin entre proceso y procedimiento, afirmando que mientras aqul es un concepto esencialmente teleolgico, ste es de ndole formal. El proceso es una institucin jurdica de satisfaccin de pretensiones, precisamente, aquel sistema que confa la satisfaccin de las pretensiones a un rgano estatal instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes. El procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal; es la serie o sucesin de actos regulada por el derecho. Por eso se ha podido afirmar que ~~ procedimiento es al proceso como el acueducto al agua que por el mismo corre.

En trminos generales se llama proceso a toda instancia ante un juez o tribunal sobre una diferencia entre dos o ms partes, es decir, indica un con
19 Eduardo J. Couture, Introduccin al estudio del proceso civil. Aray, Buenos Ai~es. pg. 55. Este autor agrega: "Contemplados desde el punto de vista de su estructura, e~lst~ una unidad entre el proceso parlamentario, el proceso administrativo y el proceso [ndicial. ~odo~ ellos se ~poyan, desde e~. punto de ~ista, en la necesidad del debate Y convemencra que denva de la exposicin de las Ideas opuestas para llegar a la venia Pero en su finalidad difieren, en cuanto a que el proceso parlamentario, con su .d~ba: de los representantes del pueblo, apuntan a la sancin de la ley; el proceso adm~n~st tivo, con su acopio de antecedentes tcnicos, apunta hacia el gobierno y la admInistra cin; y el proceso judicial, con su debate de las partes interesadas y recaudacin ~e Pr:;~ bas, apunta hacia la cosa juzgada, esto es, hacia la solucin (eventualmente coacuva) e conflicto de intereses."

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junto de actos jurdicos coordinados encaminados a la satisfaccin de la pre tensin planteada.w El procedimiento, por el contrario, son las formas segn las cuales los neo gocios administrativos se preparan, es decir, es el conjunto de trmites realizados para llegar a la elaboracin del acto administrativo o a la solucin de un proceso. Es conveniente sealar que esta terminologa procede de la teora procesal civil y se extiende al campo del derecho administrativo.
Guasp considera al proceso como la resolucin de un conflicto social, en tanto que Pallares considera que: "Proceso significa un conjunto de fenmenos, de actos o acontecimientos, que suceden en el tiempo y que mantienen entre s determinadas relaciones." Hay en este sentido un proceso moral, como un proceso civil, como un proceso administrativo, lo esencial es "que esos fenmenos y acontecimientos mantengan entre s determinados vnculos, que los hagan solidarios los unos de los otros, sea por el fin, a que tiende todo el proceso, sea por la causa generadora de los mismos... ".:n

El proceso administrativo es una forma del proceso jurdico y se caractenza por una serie de actos coordinados y regulados legalmente por medio de los cuales se verifica la funcin administrativa, en forma regular o en controversias sobre su materia. En el campo del derecho administrativo es de aplicarse no slo este concepto, sino el de proceso jurisdiccional cuando la administracin lo realiza. . El punto de partida del proceso es ese complejo de actividades que se inc~~ c~n la .demanda del actor y la contestacin del demandado. Fijada la cuest~~n jurfdca, el orden lgico del procedimiento debe culminar en una resolucion o examen de la pretensin planteada.
Es de verdadero inters sealar las diferencias entre proceso y procedimiento, {~Ie no son sinnimos o intercambiables. Alcal Zamora y Castillo nos dice: "Convlen:, sin embargo, evitar la confusin entre ellos, porque si bien todo proceso reqUIere para su desarrollo un procedimiento, no todo procedimiento es' un pro(eso. (v,. gr. el que se utilice para la extradiccn) , El proceso se caracteriza por S~l 'fmabdad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento [ue puede manifestarse fuera del campo procesal, cual sucede en el orden adminIstrativo o en el legislativo) se reduce a ser una coordinacin de actos en marcha, relacionados o ligados entre s por la unidad del efecto jurdico final, que puede ~er, el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo (v. gr. procedimiento lllCldental o impugnativo). As pues, mientras la nocin de proceso es esencial~ente teleolgica, la de procedimiento es de ndole formal, y de ah que, como u~?o .veremos, tipos distintos de proceso se puedan sustanciar por el mismo pro.~~ l~lento, y viceversa, procedimientos distintos sirvan para tramitar procesos de 1 ntlCo tipo. Ambos conceptos coinciden en su carcter dinmico, reflejado en su
: Ja.ime Guasp, Derecho procesal civil, 2\1 ed. IEP. Madrid, 1962, pg. 11. T. I. 1 Yersi ~lcelo Alcal Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodeiensa. Imp. Untara. Mxico, pg. I lO, nota 168.

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comn etimologa, de procederc, avanzar; pero el proceso, adems de un procedmiento como forma de exteriorizarse, comprende los nexos -constituyan o no relacin jurdica- que entre sujetos (es decir, las partes y el juez) se establecen duo rante la sustanciacin del litigio." ZO.l El doctor Eduardo Pallares, en su diccionario de derecho procesal, alude en forma importante a la naturaleza del proceso aclministrativo en los trminos sguientes: "Proceso administrativo, es aquel en que la administracin es parte y concierne a la aplicacin de las leyes administrativas, por lo cual los intereses que en l se ventilan son de orden pblico por afectar directamente al Estado." Carnelutti sostiene que "los procesos administrativos tienen trascendencia poltica, pero es evidente que slo dando a la palabra poltica el sentido de algo que interesa al Estado, se pueda hablar de dicha trascendencia. Que a un ciudadano se le cobre una cantidad mayor que la que deba pagar por impuesto predial o de cooperacin, por ejemplo, no tiene ninguna importancia poltica".23 y concluye: "Los procedimientos econmicos-coactivos no son ningn proceso administrativo. En ellos la administracin se hace justicia por s misma." "Los jurisconsultos han formulado diversos criterios para explicar las diferencias entre el proceso civil y el administrativo: a) Que en el civil se ventilan derechos y en el administrativo simplemente intereses no tutelados por el derecho; b) Que los tribunales administrativos gozan de un poder discrecional que no tienen los civiles. Estas tesis son falsas porque hay procesos administrativos que versan sobre derechos y no sobre meros intereses y porque los tribunales gozan algunas veces de poderes discrecionales Y' los rganos administrativos no siempre lo tienen." Finalmente en los procesos administrativos se discute la justicia de una resolucin o mandato administrativo, y tambin de procedimientos coactivo-administra' tivos, Dice Jaime Guasp: "Cuando I una persona se siente herida o lesionada en sus intereses o derechos por la actividad de rganos administrativos, y afirma que tal ataque o lesin est prohibido por las normas a que dicha colectividad debe ajustarse cuando convierte su afirmacin en la pretensin de que se realice un acto que elimine o anule las consecuencias del primero, cuando finalmente, para atender a estas pretensiones crea el Estado una serie especial de rganos con l~ misin especfica de actuarIas si son fundadas, nos hallamos ante una estricta aplI cacin de la institucin procesal al mundo del derecho administrativo." 24

22 Jess Gonzlez Prez, ob. cit., T. 1, pg. 117, nos ofrece esta definicin de proceso administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesin de actos que tienden a la actuacin de una pretensin fundada en normas de derecho administrativo por rganos de la jurisdiccin especial contencioso administrativa". 23 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. 2~ ed. 1956, pg. 534. Ed.

Francisco L6pez Nieto, El procedimiento administrativo. Bosch ed. Barcelona, pg",~I. "El procedimiento administrativo es el cauce legal que los rganos de la administrac1n se ven obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competenCIa respectiva para producir los actos administrativos." Sobre la naturaleza del procedimiento administrativo pueden consultarse las ejecu; rias siguientes del Sem, [ud: de la Federacin. Tomo 18, pg. 195; T. 22, pg. 396; T. , pg. 687; T. 77, pg. 374. lo 24 Jaime Guasp. Prlogo a la obra de Laureano Lpez Rod: "El coadyuvante en contencioso administrativo." Rev. Der. Privo Madrid, 1943.

Porra, S. A.

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5.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO CIVIL

Durante largos siglos el derecho procesal ha sido estudiado como un cuerpo de conocimientos autnomos y como una importante rama del derecho pblico general. Los procedimientos judiciales forman un sistema de normas obligatorias para funcionarios judiciales y particulares, en la secuencia que conduce a la sentencia y a su cumplimiento voluntario o coactivo segn los casos. Son procedimientos que corresponden al desenvolvimiento de la funcin jurisdiccional, e implican, en forma frecuente, una controversia judicial. Esta' evolucin ha permitido que se cuente con un sistema metdico y congruente, con principios procesales bien definidos y continuamente revisados.25
A diferencia del procedimiento judicial, el procedimiento administrativo propiamente dicho, y el contencioso administrativo son relativamente nuevos, pues su configuracin surge del siglo pasado, con la aparicin del derecho administrativo.26 Desde el primer momento el derecho procesal ejerce influencia sobre el derecho administrativo, proporcionndole sus resultados jurdicos que son desde luego aprovechados por la nueva rama del derecho. Una parte importante de las instituciones administrativas estaba inmersa en el derecho privado, y por la ley natural del menor esfuerzo y del precedente, las instituciones administrativas estaban saturadas de aquel derecho, al que se ocurria cada vez que se presentaba un problema. . En materia judicial el procedimiento es bsico en cuanto a la intervencin de los particulares, desde el primer momento del planteamiento de la c~ntroversia judicial. En cambio, en el procedimiento administrativo la admin.l~tracin sigue, con mayor libertad, el curso procedimental hasta su culmina~lon en la decisin administrativa. Es frecuente que el particular no tenga mgerencia en ese procedimiento, salvo en el contencioso administrativo y su papel es el de un mero colaborador de la administracin para la ejecucin de .la ley. El conflicto se presenta cuando el procedimiento administrativo oblIga a la autoridad a una decisin que afecta un inters particular.s? No podran seguirse aplicando principios que respondan a una franca proteccin del inters privado, a situaciones jurdicas gobernadas principal~ente por el inters general. De este modo se han venido configurando a ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas desligadas del derecho
M 25 En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento ~e ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Paares y otros. . 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de normas tc?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una finalidad JurdICa determinada. 27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso administrativo. T. A. 1955.
13

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privado, pero manteniendo una determinada influencia a la que aludiremos ms tarde. 2 8

6.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROCEDIMIENTO

Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedimiento administrativo o procedimiento tpico de la Administracin y por la otra al procedimiento contencioso administrativo. Las formas procesales en esta etapa de constitucin del acto administrativo tienen por fin formar adecuadamente la voluntad de la Administracin pblica. El acto administrativo . perfecto es el que satisface las formas procedimentales. El procedimiento administrativo es la forma o manera como acta o se conduce legalmente la Administracin pblica y los particulares en sus relaciones con ella.2\) Por medio de este procedimiento se obliga a los rganos pblicos y a los particulares, a cumplir con disposiciones de carcter procesal que aseguran la finalidad de la ley. Es frecuente la creacin de procedimientos administrativos originales propios para las nuevas leyes administrativas e inspirados en adelantadas tcnicas legislativas. El ejercicio de la funcin administrativa puede, en ocasiones, implicar la ausencia de un procedimiento. Los casos de ausencia u omisin de procedimientos administrativos, son cada da en menor nmero y la costumbre interviene para improvisarlos. En la actualidad la ausencia del procedimiento que afecte intereses privados es violatorio de garantas. La Administracin pblica dispone legalmente de procedimientos adm~ nistrativos de carcter general que son principios procesales comunes a instItuciones administrativas diversas. Tambin cuenta con procedimientos especiales propios de una materia determinada que legalmente difieren del procedimiento general, por las peculiares caractersticas de las materias la que se aplican. El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO jurisdiccional, que implica la afectacin de un inters particular y en OcasIOnes de un inters pblico como en el procedimiento de lesividad, y es la
28 MichelIe de la Torre, La contestazione del procedimiento amministratiuo. Rev. TrilIl. Dir. Pubb, Miln. T. n. 1952, pg. 11. 2\) "Se habla de procedimiento administrativo en dos sentidos: en sentido lato,. ,se refiere a los trmites y formalidades exigidas para la realizacin de un acto admt lll5trativo, es decir, a la fuerza jurdica de la administracin, de oficio o a peticin de un ciudadano; en sentido restringido, es el conjunto de reclamaciones del particular ante la administracin por lesin de derecho o de intereses del particular, denominndose talIl' bin jurisdiccin administrativa, y se emplea ms esta terminologa en su aspecto s~b' jetivo, o sea, a la propia administracin cuando acta en funcin jurisdiccional." SabiO; Alvarez Gendln, "Estudio de la nueva ley de procedimiento administrativo". Re. de .4 Pb. IEP. Madrid, IX, nm. 26, mayo-junio 1958, pg. 175.

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forma o manera de actuar o de conducirse en juicio, ante tribunales administrativos o ante tribunales judiciales, que conozcan de las controversias de los particulares por un acto de Administracin que los agravia.w El contencioso administrativo en su verdadera naturaleza procesal, es una forma de control de los actos administrativos y constituye una revisin jurisdiccional o proceso de impugnacin de los actos administrativos ineficaces. Este procedimiento ha dado origen al moderno derecho procesal administrativo, y se apoya en los principios generales del derecho 'procesal o conjunto de normas que regulan el proceso administrativo.s! Hay tambin actividades jurisdiccionales de la Administracin que no dan origen al contencioso administrativo, porque no son controversias entre un particular y la Administracin, tales como los procedimientos administrativos de oposicin, los juicios agrarios, los conflictos obrero patronales y otros.3 2
En nuestra legislacin el contencioso administrativo se manifiesta: a) En las controversias ante el Tribunal Fiscal de la Federacin en procedimientos de anulacin, a travs de los procedimientos tributarios. b) Ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pblicos. e) El contencioso administrativo del Distrito Federal. d) El contencioso administrativo material del cual conocen los Tribunales Judiciales Federales en las controversias entre los particulares y la Administracin en relacin con el artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin, el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles y la Ley, Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.

7.

LA GARANTA DEL PROCESO DEBIDO, "DVE PROCESS OF LA w" EN LA LEGISLACIN NORTEAMERICANA

La garanta de previa audiencia fue tomada por los juristas norteamericanos de sus predecesores ingleses que la haban conquistado desde los tiem~os de Juan sin Tierra. La Constitucin del vecino pas, Enmiendas V y .IV, est.ablecen que nadie podr ser privado de la vida, libertad o la propiedad sm el debido proceso legaI.33
I

30

Vado.

Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. PriMadrid.
"L .

a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es ms que la forma te:~n de un proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, est hoy ti rt cament: consolidada aunque prcticamente no haya engendrado todas las consecuenaS3~ ~ue tI~ne derecho." Jaime Cuasp. Prlogo a la obra de Jess Gonzlez Prez, pg. 22. P . La SItuacin contenciosa es un hecho anormal, que no debe mantenerse y que es eCIso d: tender a hacer desaparecer; la paz social exige que ella no se perturbe indefinina~~~e, es preciso ponerle fin; esto es precisamente el objeto de la funcin jurisdiccio33 coger Bonnard, Le controle jurisdiconnet de la Administration, 1934, pg. 19. 1956 . Langrod, "Procedure administratif et droit administratif", Reo, Int, de S. Ads. , pg, 11.
co'

31

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El texto de la Constitucin de los Estados Unidos ejerci una notable influencia en el desarrollo de nuestro derecho constitucional, particularmente en lo que se refiere al texto original del artculo 14 de la Constitucin." Incorporada a la legislacin constitucional mexicana en el artculo 14 constitucional fue repetida en nuestras diversas constituciones.
Vallarta patrocin la tesis de que el artculo 14 constitucional al referirse a la garanta de la exacta observancia de la ley, slo rega para la materia penal y no a la civil. Por su parte Rabasa rechaz la tesis afirmando: "Y he aqu cmo el due procese of lata, sencillo, amplio y preciso de la Constitucin americana, se perdi en los rletalles con que el proyecto mexicano quiso mejorarlo, vigorizarlo y defenderlo. Lo que los constituyentes quisieron establecer en 1856, pero por una deficiencia de su tcnica parlamentaria no pudieron hacer, fue consagrar en Mxico, el principio anglosajn del 'debido proceso legal'."

El principio constitucional del debido proceso, hoy se aplica al procedimiento administrativo, no sin antes haber sido aceptado en la doctrina jurdica general, que reconoce la necesidad de una misma oportunidad de defensa al interesado. Este viejo principio constitucional arranca de las ms puras tradiciones jurdicas del derecho natural y la tradicin jurdica inglesa."

8. EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA

CONSTITUCIONAl l)E SEGURIDAD JURDICA

A travs de un la.. .go proceso histrico el Estado ha venido acumulando importantes y complejas facultades. El ejercicio de ellas puede originar limitaciones o restricciones a la actividad de los particulares. El advenimiento del Estado de Derecho trajo como consecuencia la subo:dinacin del poder pblico a los mandatos imperativos de la ley. Para ]ellJnek este proceso se realiza en virtud de la soberana del Estado o facultad . de autolimitarse y autodeterrninarse.w El procedimiento administrativo constituye una ineludible garanta legal -constitucional y administratiua-, que tiene como finalidad, la de asegurar
34 La Constitucin de los E.VA. expresa en su artculo 1, seccin 9: "No se expedir ninguna ley ex post tacto. Ningn estado expedir ley que altere la obligacin de los contratos." 35 "Puede en realidad sostenerse que las controversias actuales sobre el procedimiento administrativo ya no giran acerca de la posibilidad jurdica del reconocimiento. ~n abstracto de dicho procedimiento, sino, ms concretamente se liga con los vicios tradICIOnales del sigilo y de la falta de adherencia, arriba puntualizada." Antonio Carrillo Flores, ob. cit., 2\1 ed., pg. 96. 36 "Las leyes deben establecer procedimientos administrativos." EJ'. de la Suprema Cor. . oto te (toca 5990/43, 2") "no debe tener necesariamente los caracteres del proced lmle 1 judicial, es suficiente un procedimiento ante las autoridades administrativas, en el eu~ se d al particular afectado, la oportunidad de hacer su defensa y se le otorgue un JlUnimo de garantas". Informe de la Sttpren",- Corte, 1944, pg. 63, PL.

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el inters general y el inters de los prrticulares. Por el primero se mantiene la eficiencia y seguridad en los servicios pblicos; en cuanto al segundo, el particular asegura los intereses que le reconoce la ley y evita la ilegalidad y la arbitrariedad de los funcionarios, en este caso, segn Alibert, "la contrapartida de los poderes exorbitantes" .37 En su verdadera naturaleza el procedimiento administrativo -que tiene una finalidad precisa de anteponerse al acto administrativo-e, no debe afectar situaciones jurdicas de los particulares o de los dems entes pblicos. El acto administrativo puede tener en su contenido, algn perjuicio que lesione al particular. Las violaciones al procedimiento son violaciones a la ley que deben ser corregidas en el campo administrativo y en el judicial. Cuando no se siguen estas formas procesales se afectan los derechos privados y son violatorias de garantas. No consideramos justa la tesis de que el procedimiento administrativo slo reviste inters cuando el acto de la administracin sea imperativo o afecte situaciones jurdicas privadas. Tambin reviste importancia cuando el legislador, sin el perjuicio concreto a un particular, crea procedimientos encaminados a la realizacin del inters general o conceptos afines como el de utilidad pblica, orden pblico o necesidad general.t" En el primer caso, cuando se afecta un inters particular, el procedimiento sirve para enjuiciar la formacin del acto administrativo y su control ~osterior. Violar el procedimiento equivale a crear un acto administrativo Imperfecto. En el segundo caso, cuando el desarrollo de las garantas sociales sea ms cxte?~ y eficaz, y abandone su forma rudimentaria actual, el procedimiento a~mmlstrativo ser impugnado con los medios de defensa social que deberan crearse. Debe ser objeto de meditacin, la conveniencia de establecer garantas sociales para aquellos casos de actuacin del poder pblico, sin afectar un derecho particular, pero s contraviniendo al propio inters general.89 Dos preceptos bsicos rigen esta importante materia relacionada con las
~i "Tesis jurisprudencial nmero 468." Suprema Corte de Justicia, pg. 901. L~ garanta de previa audiencia no rige en materia de expropiacin. En materia de

('~pro?lac.in no rige la garanta de previa audiencia consagrada en el artculo 14 de la (:onstltuCln Federal, porque ese requisito no est comprendido entre los que seala el aro tlculo 27 de la misma Carta Fundamental." . "Tesis jurisprudencial nmero 471." Expropiaclon por causa de utilidad pblica, "LIe ~ada a cabo sin los requisitos previstos por la ley, aun cuando se trate de utilidad pblica, Importa violacin de garantas." 1 Procedimiento administratioo. "Si en l no se llenan las formalidades exigidas por a ley que aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede conced~rl~ la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias de procedImIento," Tesis jurisprudencial nm. 810. Sem. [ud. Fed. 38 N . arcrso Bassols, La nueva ley agraria, 1927, lntr. y Cap, I. E 39 Royo Villanova S., "El procedimiento administrativo como garanta jurdica", Reu. 'S\POI, lEPo Madrid, nm. 48, pg. 55 Y ss. scola. Tratado General de Procedimiento administrativo, 1973.

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formalidades del procedimiento que ,garantizan el derecho de los particulares, o sean los artculos 14 y 16 de la Constitucin: El artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin ordena:
" ... Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos} en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho . . .
JJ

Por lo que se refiere al artculo 16 de la Constitucin en su parte inicial relativa, ordena:


"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento . . ." Aunque el artculo 14 constitucional slo se refiri originalmente a la autoridad judicial, la Jurisprudencia de la Suprema Corte ha extendido su aplicacin estableciendo que de l se deducen las I dos ms importantes garantas de la seguridad jurdica, aplicable en materia administrativa: la de previa audiencia y la de legalidad. "Las garantas individuales del artculo 14 constitucional se otorgan para evitar que se vulneren los derechos de los ciudadanos sujetos a cualquier procedimiento, bien sea administrativo} civil o penal, por lo que es errnea la apreciacin de que slo son otorgadas para los sujetos del ltimo." Sem. [ud; Fed, V p. T. 1, pg. 1552.

De todas maneras la garanta que otorga el precepto citado, se cumple satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamente a las formalidades esen ciales del procedimiento sealado por la ley. La funcin administrativa es la funcin propia de la Administracin que tiene sus indiscutibles facultades para la ejecucin directa de sus resoluciones, sin la intervencin de las autoridades judiciales, pues cada poder puede moverse en la esfera que constitucionalmente le corresponde. Consideramos que en el estado actual de este importante problema constitucional, podemos partir de dos afirmaciones bsicas: 40 1. El Poder administrativo est obligado a cumplir con las garantas del artculo 14 constitucional, prrafo segundo, cuando sus resoluciones afectan un inters particular. En otros trminos, la Administracin est obligada a respetar las garantas de audiencia y de legalidad.u
40 Tomo 38, pg. 199, del Sem, [ud, de la Fed. "Las autoridades estn obligadas a expresar en sus resoluciones, las razones y motivos que tengan para dictarlas en determinado sentido, dndolas a conocer al interesado, a efecto de que est en aptitud de hacer valer sus defensas contra las mismas, ya que de lo contrario se le infieren moles' tas infundadas e inmotivadas y consecuentemente, se viola en su perjuicio, la garanta constitucional sealada." 41 Fraga, ob, cit., ed. pg. 288, indica que adems comprende: "aquellos otros casos en los cuales as lo exige la independencia y supremaca que en la esfera de su colJ1' petencia se reconoce al poder administrativo dentro del sistema de separacin de poderes adaptados por la misma Constitucin". Ignacio Burgoa, Las garantlas individuales, 4~ ed., pg. 439.

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Cuando una autoridad administrativa priva de sus derechos a un particular ste goza de la proteccin constitucional, en los trminos siguientes: a) La autoridad administrativa debe subordinarse estrictamente a la ley que ha de aplicarse, esto es, a la garanta de legalidad; b) La autoridad administrativa debe cumplir con las formalidades esenciales del procedimiento, en particular, con la garanta de audiencia, es decir, "un juicio" en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.sa c) La ley administrativa debe establecer el procedimiento administrativo como una garanta de carcter constitucional, la falta de ese procedimiento es violatoria de la Constitucin. Tomo 41, pg. 1035, 5~ p.43 La Suprema Corte ha establecido que una ley secundaria es contraria a este precepto cuando no organiza el procedimiento que d audiencia al interesado y va an ms lejos: aunque la ley no establezca las formalidades, la autoridad administrativa est obligada a observarlas. Sostiene la Corte que el artculo 14 Constitucional obliga a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley; pero el Poder Legislativo tambin est obligado a que sus leyes establezcan un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes. (Sem. [ud, Fed. T. 1, pg. 4156.) 2. Existen casos de excepcin en que la propia, Constitucin en forma expresa o general, seala los casos en que el .Poder Pblico puede ejecutar <lIrectamente sus resoluciones sin intervencin de las autoridades judiciales y sin sujetarse al citado artculo 14. Citamos el caso del artculo 33 constitucional en materia de extranjeros perniciosos. La garanta de audiencia previa no rige en esos casos. Cuando es la misma Constitucin la que autoriza los trminos en que deba actuar la autoridad administrativa, son esos mandatos los que deben re~ular el procedimiento que lleve a una resolucin administrativa que prive de sus derechos a un particular.
42 Tesis jurisprudencial nm. 600. , Junta de Conciliacin y Arbitraje. "Si al decidir sobre un conflicto de trabajo. no cumplen con las formalidades esenciales del procedimiento, sealadas .en la ley relativa y: ~r tanto, no se oye en defensa al demandado, con 1'110 violan el artculo 16 constItucIonal."

Tesis Jurisprudencial nmero 294. Suprema Corte de Justicia, pg. 557. Derecho de audiencia, cooperacin. "Como los causantes tienen el derecho de cono~e~ ,el. valor de las obras que realiza el Departamento del Distrito Federal, antes de su inICIaCIn, tal derecho implica la obligacin de la autoridad de dar a conocer al interesado l?s datos relativos y la falta de dicho requisito implica la violacin del artculo 141 constitucional." 43 A partir de 1857 toda privacin de derechos debera hacerse por los Tribunales. Antes de 1942 la interpretacin de la Suprema Corte de Justicia se refiere a que el artculo 14 constitucional slo garantiza la aplicacin del procedimiento que la ley estableca, pero no obligaba a la ley a crear el procedimiento administrativo. Con ella se mantena la garanta de legalidad, mas no la de audiencia. Tomo 64, pg. Tomo 52, pg. 2246.
Sem, Iud, Fed, 5~ p. T. 101, pg. 1292; T. 106, pg. 2107; T. 112, pg. 304.

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Por va de ejemplo pueden sealarse las resoluciones administrativas en materia de expropiacin por causa de utilidad pblica, y el ejercicio de la facultad coactiva. (lur. Pen., pg. 37, 1917-1965.) Sin embargo, se han presentado casos, en que a pesar de los lineamientos fijados por la Constitucin, la ley administrativa va ms all del texto constitucional. Digamos el caso en que una ley de expropiacin local, ha establecido la garanta de audiencia y a pesar de este criterio la autoridad administrativa de la entidad no cumple con ella. El particular agraviado ha considerado esta actitud como violatoria de las garantas individuales. El comentario que puede hacerse es que la ley no debe alterar el texto constitucional, que impulsado por razones de inters general, ha considerado indispensable un determinado rgimen administrativo.w

9.

LA GARANTA DE LEGALIDAD

El artculo 14, prrafo cuarto de la Constitucin, al aludir "a las leyes expedidas con anterioridad al hecho", establece la garanta de legalidad, adems de los numerosos preceptos de la misma que mantienen el principio de subordinacin a la ley.45 Adems ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta, se fundar en los principios generales de derecho."

La Suprema Corte ha extendido la aplicacin de este precepto a las resoluciones administrativas consideradas materialmente jurisdiccionales, o sea en las resoluciones del Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado. Por lo que se refiere a las resoluciones administrativas, formal y materialmente consideradas, el artculo 16, primera parte de la Constitucin, ordena, en su parte inicial relativa: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad, competente, que tunde y motive la causa legal del
44 "El artculo 27 limita los derechos garantizados por los artculos 14 y 16, por consiguiente, no puede considerarse que se violan stos cuando se expropian inmuebles por causa de utilidad pblica. a menos que al hacerlo se infrinja el artculo 27." sem. Iud. de la Fed. Tomo JII, pg. 339. "No hay violacin de garantas, porque la expropiacin se haga sin or al expropiado, pues el artculo 27 no establece tal requisito." {Y,l.F. T. 25, pg. 1856. "Tesis jurisprudencal nm. 475." Facultad econmica coactiva. "Su aplicacin para el cobro de cantidades que no tienen el carcter de impuestos o adeudos al Fisco, importa una violacin de garantas." "Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad econmico-coactiva. "El uso de la facultad econmico coactiva por las autoridades administrativas, no est en pugna con el articulo 14 constitucional." 45 Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pg. 905. "Ningn precepto de las constitucioues modernas tiene ms larga historia, ni ~s rancio abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda, su libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pg. 223.

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procedimiento . . .", es decir, adems de la aplicacin concreta de la ley, las razones o explicaciones de ella que han llevado a tomar legalmente una decisin. En este principio general, referido al contenido del acto administrativo, descansa el sistema de proteccin y aseguramiento de las garantas individuales. Todo acto de autoridad debe partir del respeto de esta garanta fundamental, en la que se involucran diversos derechos: derecho a la competencia, a la forma, al motivo, al objeto y a la finalidad.

10.

LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA

La primera fase de nuestro problema fue llegar a la conclusin de que el artculo 14 de la Constitucin debe aplicarse en todos los casos en que se afecte el inters de un particular, con las excepciones que la misma Constitucin seala y a las cuales hemos hecho referencia. La Administracin pblica no tiene necesidad de actuar a espaldas de las personas a quienes afecte con su actuacin, por el contrario, debe en todos los casos darles la oportunidad de esgrimir las defensas que la ley debe reconocerles. . ~or otra parte se ha reconocido el principio de que las autoridades ad~nmlstrativas, cuando afectan derecho de los particulares, requieren de la Intervencin de las autoridades judiciales, fuera de los casos en que la propia Constitucin seala y delimita la accin administrativa. La garanta de audiencia, de acuerdo con el articulo 14 constitucional, se establece como un juicio en el que se cumplen las formalidades esenciales del procedimiento.
Tesis jurisprudencial Nm. 810. Procedimiento administrativo. Si en l no se llenan las fonnalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias del procedimiento. . Los particulares a quienes perjudican o afectan las resoluciones administrativas, tienen el derecho de ser odos de una manera equitativa e imparcial. Las reglas ~se~~iales de la prueba deben ser respetadas por la Administracin pblica y las (eC1slO~es deben ser motivadas en consideraciones de hecho y de derecho. ad ~s .mdu~able la significacin que tiene en nuestra legislacin el procedimiento hmmlstratIvo rodeado de todas las garantas indispensables para asegurar los deree os de los particulares. La garanta de audiencia en materia administrativa consiste en dar al afectado con una decisin administrativa la posibilidad de una debida defensa, a travs de e~~as garantas: a) La de juicio; b) Seguido ante los tribunales previamente estable~~ os; e) En que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; y d) ,0~.Io~e a leyes expedidas con anterioridad al hecho. 'la La Idea de la Constitucin es que en todo proceclimiento que sigan las autotie. ~es'y que llegue a privar de todo derecho a un particular, se tenga antes de la ~:~~~Cln la posibilidad de ser odo y la posibilidad de presentar defensas adecua. (Sem. Iud. Fed. Tomo 71, pg. 156. V poca.)

a~ Vamos a referirnos a la idea de "juicio" a que alude el artculo 14 constitucional. Aceptado el principio de aplicacin de este artculo a la ma-

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tera administrativa, es prudente determinar el concepto de "juicio" a que alude el mismo. El acto administrativo que prive a un particular de un derecho debe estar precedido de la garanta suficiente para la defensa del derecho impugnado. Juicio no es slo un procedimiento ante la autoridad judicial, lo es tamo bin ante una autoridad administrativa, siempre que se cumplan las condi' ciones legales. Vase a este respecto las siguientes ejecutorias de la Corte de la V poca: T. XX, pg. 39; T. 77, pg. 211; Y T. 98, pg. 167. La necesidad de un juicio previo se satisface cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamente a las normas del procedimiento sealado en la ley que deben dar al afectado o demandado la posibilidad de la defensa Nada ms cercano a la arbitrariedad que los procedimientos sin garantas. . El juicio implica en nuestra materia, un procedimiento seguido ante las autoridades administrativas que puede culminar en una decisin que prive a un particular de un derecho.

11.

LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO

Nos resta determinar cules son las formalidades esenciales del procedimiento a que alude el artculo 14 constitucional. Las formalidades procesales esenciales han sido reconocidas ampliamente por el Derecho procesal civil. Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio qU~ bien puede llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta inspirado en la legislacin procesal y es fruto de la extensin de un precepto constitucional de molde civil a la materia administrativa. Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido slo a los procedimientos judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre otr~ base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del procedl' miento. Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la opinin emitida por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva Ley Agraria de 1927 explica lo que debe entenderse por formalidades esen ciales del procedimiento.
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garanta del artculo 14, unir en su desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que ? organicen renen estos requisitos fundamentales: 1'? Que el afectado tenga conOCImiento de la iniciacin del procedimiento, del contenido de la cuestin que v~/ debatirse y de las consecuencias que se producirn en caso de prosperar la a~r ;. demuestre, y quien sostenga la contraria pueda tambin comprobar su verao a : intentada y que se le d oportunidad de presentar sus defensas; 2'? Que se o~ nice un sistema de comprobacin en forma tal que quien sostenga una cosa ra 3'? Que cuando se agote la tramitacin, se d oportunidad a los interesados pana presentar alegaciones, y 4'? Por ltimo, que el procedimiento concluya con u

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resolucin que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, fije la forma de cumplirse."

e) Otro de los conceptos aludidos en el artculo 14 constitucional es el de los tribunales previamente establecidos. Al referirse este precepto a los tribunales previamente establecidos, debemos hacer referencia al artculo 13 constitucional que se refiere a los tribunales especiales, que son los que se contraen a un solo asunto.w Los tribunales estn formados por todas las instituciones judiciales y administrativas que tienen a su cargo el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Vase sobre el particular el Sem. [ud. de la Fed. V p. T. 50, pg. 1552; T. 67, pg. 18 Y Carrillo Flores. Ob. cit., pg. 102. d) En cuanto a "las leyes expedidas con anterioridad al hecho", debemos decir, que es un principio general "que la ley slo queda abrogada o derogada por otra posterior que as lo declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior" . . Es~agaranta guarda relacin con el principio "de que a ninguna ley ni dISPOsIcin gubernativa se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna". Artculo 14 constitucional y artculo 5 del Cdigo Civil. .. La prctica del poder legislativo de poner en los artculos transitorios: se deroga la legislacin anterior en lo que se oponga a la presente", aunque e~ una medida de proteccin jurdica, su determinacin es difcil por la relaCIn que mantienen unas leyes respecto de otras. .El derecho administrativo moderno debe seguir otros cauces por lo que se refiere a formalidades. Desde luego debe omitirse la rigidez y solemnidad del proce~imiento civil, procurando asegurar el inters general y el propio inters 'pfIvado, en otras formas procesales administrativas que permitan la aplicaCIn moderna y tcnica de las leyes administrativas.f"

12.

EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

46 E. Serrano Cuirado "El trmite de audiencia en el procedimiento administrati' . evo Ad. Pb. 1, Est. PoI. Madrid, nm. 4, enero-abril 1951, pg. 129. bl Illconstitucionalidad de la Ley de Marcas y Avisos comerciales, en' cuanto no estaec: el requisito de audiencia. J :' Para la Suprema Corte el concepto de Juicio tiene la siguiente connotacin: Tesis ~nsprudencial nm. 595, pg. 1073: "La Suprema Corte ha establecido en diversas ejeCutorias. que por juicio para los efectos del amparo debe entenderse el procedimiento :::~ncios~ ?~sd~, que se inicia en cualquier form~, hasta q~e queda ejec~t~da .Ia . se~. deflUltIva. Se trata en este caso de, una interpretacin de los JUICIOS [urisdic~~on~l~s, requirindose una interpretacin del artculo 14, cuando se refiere a juicios

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':La garanta que establece el artculo 14 constitucional debe interpretarse en el sentido de que a cualquier acto de la autoridad que implique afectacin a los de~edlos i~dividuales, debe anteceder un procedimiento, pero sin que sea preciso que sa aUlondad judicial sea indefectiblemente la que debe intervenir para resolver." em. de la Fed. Tomo 35, pg. 1956.

mmlStrat iuos,

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Procedimiento administrativo, violacin del.-Si con motivo del cobro de impuestos en el Distrito, que se hace a un causante, ste ofrece diversos elementos de prue ba y la .autoridad respectiva, para justificar sus actos, no hace alusin a dichos elementos, ni expresa los motivos por los cuales no los toma en consideracin, sin duda alguna que con tal omisin quebranta los preceptos relativos de la ley de organizacin' del Servicio en Materia Fiscal, lo cual constituye una violacin del procedimiento que por estar comprendida en los artculos 103 y 104 de la Constitucin Federal, aplicables, por analoga amerita la concesin del amparo, para el efecto de que, aprecindose por quien corresponda, el valor de tales elementos probatorios, que fueron ofrecidos oportunamente, por el interesado, se dicte la resolucin definitiva que proceda. Tomo 41, pg. 1035. Autoridades administrativas, constitucionalidad de los actos de las.-La garanta que otorga el artculo 14 de la Constitucin sobre la necesidad de un juicio previo, para que pueda privarse a los ciudadanos de sus propiedades y derechos, se cumple satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que la dicta o ejecuta, se ha ceido estrictamente a las normas del procedimiento sealado por la ley, ya que la connotacin de "ser odo y vencido", no puede referirse sino a la existencia en la ley, de un procedimiento especial en el que se d audiencia al interesado y oportunidad para rendir sus pruebas. Id. Id. Si las infracciones de una cooperativa son de tal naturaleza que traigan la incapacidad o inhabilidad de los agremiados para desarrollar las actividades a que se dedican, es indudable que tales irregularidades no pueden corregirse ca? multas ni con la buena voluntad de la sociedad, y por tanto, la nica sancin a~b cable, es la cancelacin de la autorizacin para el funcionamiento de la cooperativa que incurra en tales irregularidades. Tomo 42, pg. 2246. Audiencia, garanta de, en materia administrativa. Si algn valor tiene la garanta del artculo 14 constitucional, debe ser no solamente obligando a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder Le~is lativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se OIga a las partes. Claro que esto no quiere decir que el procedimiento que establezca la ley, tratndose de procedimientos de autoridad administrativa, sea exactamente igual al procedimiento judicial, pero s debe estimarse que en un procedimiento administrativo puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y que se le d oportunidad de defenderse. Tomo 102, pg. 494. Garantas de audiencia y legalidad, en materia administrativa. Si ni del contenido del acuerdo reclamado, ni de ninguna otra constancia, se desprende que se hubiera seguido en contra de la quejosa algn procedimiento en el cual ~u~ra oda para que presentara su defensa, ni tampoco se invoca ninguna disposlc~n legal que sirviera de fundamento para dictar dicho acuerdo, es patente la violaCin de las garantas consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales, puesto ~ue se priva a la quejosa de sus propiedades, posesiones y derechos, sin haberse seguido en su contra procedimiento alguno en que fuera oda, ni tampoco existe rnanda miento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal de procedimiento. Tomo 118, pg. 71. Recopilacin 1975: Procedimiento administrativo. Reposicin. Si en l no se llenan las forrnalidade~ exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales de interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias del Procedimiento. Tesis 489, 2~ Sala.

CAPTULO IV

EFECTOS Y EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. Caracteres del acto administrativo: acto perfecto, eficaz y vlido.-2. Los efectos del acto administrativo: derechos personales e intrasmisibles. 3. Efectos de los actos administrativos respecto de las personas que intervienen: el autor del acto, los causahabientes y los terceros.-4. La presuncin de legitimidad.-5. Publicidad y notificacin de los actos administrativos.-6. La ejecucin de los actos administrativos.-7. La accin de oficio o ejecucin forzosa: carcter ejecutorio de las resoluciones administra tivas.-S. La ejecucin de los actos administrativos en la va administrativa. 9. La ejecucin en la va judicial.

1.

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ACTO PERFECTO, EFICAZ Y VLIDO

.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo san? que rena sus elementos legales, a travs del procedimiento administratIVO. Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos caracteres: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la trretroactividad.

~s decir, que puede, desde luego, ser puesto en ejecucin, ya que determina
dOS derechos y las obligaciones de las personas a las que alude y todos los ems elementos de tiempo, de lugar y de condicin. d ~e lo :xpuesto se desprende que el acto ejecutivo lleva implcita su fuerza e eJecuCIn y acto ejecutorio es lo que por s mismo es ejecutivo." El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedicin, siempre que no contenga alguna determinacin que lo dilate, lo pospong-a o suspenda, Como su publicacin, notificacin, requerir de la aprobacin del superior o estar sujeto a alguna modalidad o afecte algn inters particular anteriorsoc~ 1partIcularmente en dos razones: una derivada de la urgencia de las necesidades
Cola es
1tI00.

Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento,

--

ti\' 1 "En. la doctrina contempornea, se funda

esta ejecutoriedad del acto administra-

,9 ue la Administracin debe atender, y que no permitira la demora de un juipre , 10, y la otra que es la segunda de las nota.s distintivas de que antes hablabaen h~ " 75. la presuncin de legitimidad del acto administrativo." A. Carrillo Flores, ob. cit., I"'g.
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mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta alcanzar su perfeccin jurdica y alcanzar su eficacia. Guido Zanobini.s al considerar la perfeccin, eficacia y la validez de los actos administrativos, explica sus caracteres en los siguientes trminos:
a) "Llamase perfecto al acto que est completamente formado, en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su existencia jurdica. El acto que no es perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas operaciones, que faltan para su perfeccin. As, la formacin del sumario necesario para recoger la deliberacin de un rgano colegiado, el completamiento de las firmas en el acto complejo o colectivo, con el fin de demostrar la participacin de las varias voluntades que han contribuido a su formacin. Como veremos, empero, hay operaciones en 'el procedimiento que, si no son cumplidas en el momento prescrito, no pueden ser realizadas ms tarde, y por lo tanto, el acto est destinado a quedar imperfecto." b) "El acto perfecto puede ser tambin eficaz. Esto ocurre cuando ningn obstculo se opone al despliegue de sus efectos, y por lo tanto, a su ejecucin. Acto eficaz es lo mismo que acto que se puede realizar. Puede ocurrir que el acto, aunque perfectamente formado, no pueda ser sin ms realizado, es decir, que no sea eficaz. Esto ocurre, cuando por la ley o por voluntad del agente, la eficacia del acto est sometida a una condicin suspensiva' o a un trmino. La ineficacia no deriva, por lo tanto, de la falta de perfeccin o de validez. Un acto puede ser perfecto, plenamente regular, y sin embargo," ineficaz, por cuanto un trmino o una condicin tienen en suspenso los efectos."

El acto administrativo entra en vigor desde que se emite por la autoridad administrativa o en el plazo que seale la ley. Sin embargo, debemos recordar que si este acto afecta intereses de los particulares, el acto debe ser notificado al perjudicado. Es a partir de este momento en que el acto es oponible, al cumplirse con los requisitos legales y es vlido en tanto que no se declare legalmente su invalidez.

2. Los

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: DERECHOS PERSONALES

E INTRANSMISIBLES

El acto administrativo perfecto, por su propia naturaleza produce determinados efectos jurdicos, cuya importancia cada da es creciente. Corno el Estado moderno ha ampliado considerablemente el campo de su accin, as tambin sus efectos son cada vez ms importantes en las relaciones humanas. El efecto ms importante del acto administrativo relacionado con los particulares, es que los derechos y obligaciones que engendra tienen un carcter personal e intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los beneficiarios de los actos administrativos, para no contrariar el inters pblico o el inters nacional.
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Guido Zanobn, Curso de derecho administrativo. Ed. Aray, vol. 1, pg. M6.

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El derecho administrativo ha ampliado el campo de las relaciones jurdicas de los particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que necesariamente se aparten de las relaciones que gobiernan al derecho privado. Hay que trazar una lnea que demarque dnde termina el inters del Estado y en dnde comienza el inters de los particulares. Como veremos ms adelante los derechos derivados de un acto administrativo, no constituyen derechos reales. Los derechos que el poder pblico transmite son siempre precarios y subordinados al inters general. Acerca de la transmisin de los derechos adquiridos al amparo de la legislacin administrativa, la nueva ley minera nos ofrece el rgimen jurdico para la transmisin de esos derechos en materia minera, lo mismo el rgimen jurdico de los actos jurdicos que origina: El artculo 17 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) fija las condiciones para la transmisin de las concesiones y los derechos que de ellas se deriven. El Estado moderno ha creado un nuevo rgimen patrimonial, regulado ~anto por los intereses generales que ampara, como por la magnitud de las Inversiones de los particulares en bienes pblicos. Por la complejidad de estas re~aciones y la incapacidad del Poder pblico para manejar la riqueza pblica, se ha permitido que, bajo las condiciones, limitaciones y restricciones que establecen las leyes administrativas, esos bienes entren en el campo de los ne~ocios en general, pudindose celebrar con ellos la mayor parte de las OperaClones jurdicas del derecho privado. El inters del Estado siempre gobern~do por leyes de orden pblico y el inters privado regulado por su propia legislacin en cuanto no invada o interfiera cualquier inters pblico. Sociedad y Estado viven en la actualidad una etapa de transicin que afecta necesariamente a todas las instituciones administrativas. Las relaciones entre los particulares y la Administracin, se regulan principalmente por normas de derecho pblico, aunque en ocasiones remitan al derecho privado.
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre s, con referencia a derechos adquiridos de las leyes administrativas, stas, por lo regular, dejan que sea la .legislacin de derecho privado la que se encargue de solucionar sus problema~, SI en ello no se afecta el inters general. "Para decidir si una relacin jurdica esta sometida al derecho privado o al derecho pblico, dice Fleiner 3 han de to;n~rse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de ~s eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin jurdica ~ sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin." La tendencia mo. erna no es dejar que las leyes decidan esta cuestin, sino que es necesario definir ~: cri;er~o definitivo, siempre orientado a que esas relaciones son de estricto deree 'al P~~hco y que es hora de que la legislacin administrativa afronte su solucin xc USIVlsta. 4

---4 em.

~ Fleiner, ob, cit., pg. 41. Iud. Fed. 5\1 p, T. 71, pg. 931.
Jess Gonzlez Prez, "Los derechos reales administrativos". Reu. Fac. Der. Enero-

288 3.
EFECTOS DE LOS INTERVIENEN: ACTOS

ANDRS SERRA ROJAS

ADMINISTRATIVOS RESPECTO DE LOS

LAS

PERSONAS QUE LOS TERCEROS

EL AUTOR DEL ACTO,

CAUSAHABIENTES Y

Debe distinguirse entre los autores del acto jurdico, sus causahabientes y los terceros. El autor es el que ha sido parte en el acto; sus causahabientes son los que reciben un derecho por transmisin universal o particular que les hace el autor o los que tienen un derecho sobre la universalidad de bienes del autor. El tercero es una parte ajena a los actos que realiza el autor, por consguiente, no puede recibir ni perjuicios ni beneficios del propio acto. En derecho administrativo la regla general es la siguiente: Las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo son oponibles a todo el mundo. El Estado, en su actividad, est obligado a respetar las situaciones jur dicas que se han creado al amparo de la legislacin administrativa. Cualquier determinacin del poder pblico afectando estos derechos, es en principio contrario al artculo 14 de la Constitucin. Como se observa, el concepto de tercero, adquiere en derecho administrativo una importancia extraordinaria, porque en todo acto administrativo deben tomarse en cuenta los derechos creados legalmente. Es por esta razn, que algunas leyes administrativas tienen un captulo importante que se denomina: La oposicin administrativa y tiende a crear defensas para los terceroS perjudicados por los actos de la administracin pblica. Tal es el caso que seala el artculo 69 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera. Otro ejemplo que podemos citar en materia de oposicin, es el artculo 126 de la ley federal de aguas de propiedad nacional que D. O. F., 11-1-1972, que ordena:
"En un trmino de treinta das hbiles contados a partir de la publicacin a que se refiere el artculo anterior, los terceros interesados podrn interponer, por escrito, recursos de oposicin ante la Secretara, en el cual debern ofrecer las pruebas necesarias para demostrar sus derechos y los perjuicios que se les puedan causar."

4.

LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD

La autoridad administrativa est obligada a circunscribir sus actos a la legislacin administrativa. Todo acto debe estar conformado de acuerdo co~ el Derecho.s La ejecutoria de la Suprema Corte afirma: Sem, [iui. Fed. T. 7 , pg. 93, V poca:
junio 1957, nm. 25-26. "En general, los derechos reales administrativos son los derechos reales cuyo objeto son cosas del dominio pblico." 'os " . . 5 L a Suprema Corte d e j usticia d e la Nacin ha sentado junsprud enca en vafl importantes principios jurdicos, que fundan la decisin ejecutoria:

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289

"Es natural, por 10 tanto, que la naturaleza jurdica de cada uno de esos derechos sea definida por la ley que los norma, de tal manera que ser a las leyes de derecho pblico a las que les corresponda determinar 19 naturaleza de los derechos pblicos, y a las leyes civiles a quienes compete clasificar y distinguir los derechos privados." Seguimos afirmando la orientacin sealada por nuestra legislacin.

La validez y eficacia de un acto administrativo se determina en relacin con las normas aplicables. Estas circunstancias fundan la presuncin de su legitimidad, es decir, estamos en presencia de un acto de la administracin pblica subordinada estrictamente a la ley.6
"De la presuncin de legitimidad del acto administrativo", nos dice Marienhoff, Tratado. " T. 1I, pg. 371, derivan consecuencias trascendentes: I? En mrito a tal presuncin, 'no es necesario que la legitimidad de dichos actos sea declarada por la autoridad judicial. 2? Tambin en base a la expresada presuncin, la nulidad de los actos administrativos no puede declararse de oficio por los jueces. 3<;> Quien pretenda la legitimidad o nulidad de un acto administrativo debe alegar y probar lo pertinente. 4<;> Dado que la declaracin de oficio de la nulidad de un acto administrativo violara el principio de separacin de los poderes de gobierno, este principio queda a salvo si la intervencin judicial es a pedido de parte. De ah, como lo dijo la COrte Suprema, que sea a los interesados o administrados a quienes les corresponde constitucionalmente tomar la iniciativa en esta materia, con exclusin de los miembros del Poder Judicial.

5.

PUBLICIDAD y NOTIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

phd~ todos los requisitos para su elaboracin. El contenido de los mismos determIna el modo y forma de su aplicacin que puede ser voluntaria o coactiva. . La mayor parte de los actos de la administracin pblica tienen por obJeto la realizacin de los fines del Estado. Por ahora deberemos referirnos a los actos administrativos que crean derechos u obligaciones a los particulares.
li "Tesis jurisprudencial nmero 503": Improcedencia del amparo promovido por el seo. "El fisco, cuando usa su facultad soberana la de cobrar impuestos, multas u otros pagos fiscales, obra ejerciendo una prerrogativa inherente a su soberana, por lo cual no ~uede concebirse que el poder pida amparo en defensa de un acto del propio poder. F der es evidente, pues cuando ante el Tribunal Fiscal de la Federacin ocurre el Fisco e eral, o sea el Estado, por conducto de uno de sus rganos, si es verdad que acude c,omo parte litigante, tambin lo es que el acto que defiende no difiere del acto genuino (e autenid ad, el cual no puede ser considerado como un derecho del hombre o como un~ garanta individual, para el efecto de que la autoridad que lo dispuso estuviera en ~Pdt~t~d de defenderlo mediante el juicio de amparo, como si se tratara de una garanta 11] lVIdual suya." A L~ tesis' jurisprudencial nmero 165, sobre la actuacin de las' autoridades dispone: ut~rzdades. "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley ley permite." Sem. [ud, Fed. Tomo 33, pg. 2960, 5~ poca.
19

. El acto administrativo debe producir sus efectos desde que se han cum-

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La eficacia del acto administrativo se funda en su ejecutoriedad, su realizacin de oficio o derecho de la administracin para ejecutarlo. En todos los casos deben darse a conocer las resoluciones para divulgar la accin administrativa y para que el particular se entere del resultado de sus gestiones, es decir, para que el acto comience a producir sus efectos jurdicos y el interesado pueda hacer valer su defensa. En los actos administrativos que afectan un derecho del particular, la notificacin de stos, constituye una formalidad del procedimiento. La administracin en determinados casos, en que est de por medio el inters general, puede mantener la reserva que estime conveniente, tal es el caso de las medidas de carcter econmico y financiero que en determinados casos puede provocar alarmas, alzas de precios, u otros anlogos, o las medidas de carcter militar. Desde luego, deben publicarse los actos administrativos de carcter general o aquellos que la legislacin espaola llama "actos que tienen por destinatario pluralidad indeterminada de sujetos". Los actos especiales o concretos deben publicarse para dar a conocer la actividad de \la administracin con respecto a aquellos actos que afectan a los particulares, con las limitaciones que anteriormente expusimos." La notificacin es un acto por el cual se da conocimiento a una persona de un hecho o de una decisin, segn las formas administrativas. Las notificaciones en asuntos administrativos -que afectan intereses particulares-, como las notificaciones judiciales.f deben hacerse del conocimiento de los interesados. Las dems notificaciones incluso pueden hacerse por simple oficio o carta u otro medio de conocimiento. La notificacin puede ser: personal, por cdula, por edictos, por correo, telegrama, o por cualquier otro medio que permita tener constancia de haberse recibido la notificacin. Cuando los interesados en un procedimiento administrativo sean desc?n?" cidos o se ignore su domicilio, la notificacin puede hacerse en el "Dzarlo Oficial de la Federacin", o en la prensa nacional. Las notificaciones que afectan intereses particulares deben formularse legalmente, es decir, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes administrativas. Si no existen esas normas sobre notificaciones y se afectan esos intereses, de todas maneras las notificaciones deben ser personales. 9 Las notificaciones defectuosas o irregulares deben ser reparadas por las
7 "Las leyes, reglamentos. circulares y cualesquiera otras disposiciones de observanci~ general, obligan y surten sus efectos tres das despus de su publicacin en el peridico oficial. En los lugares distintos en que se publique el peridico oficial. Para que las leyes. reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita adems del pl~ que fija el prrafo anterior. transcurra un da ms por cada cuarenta kilmetros d~ d!5" tanda o fraccin que exceda de la mitad." Artculo 3 del Cdigo Civil para el DIstrItO Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal. 8 Enrique Serrano Guirado, "La notificacin de los actos administrativos en la jUrISprudencia:' Rev. de Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 1, en abril 1950, pg. 131. . nera 9 Artculo 23 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia nu

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autoridades administrativas, para que los interesados tengan perfecto conocimiento de ellas y pueda el particular afectado estar en condiciones de interponer los recursos y defensas que estime necesarios, sobre todo teniendo en cuenta que el transcurso de los trminos puede eliminar las acciones administrativas y judiciales.

6.

LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

--

El acto administrativo legalmente producido por haberse reunido todos sus requisitos legales, para ser eficaz debe producir todos sus efectos, salvo que se demore por as exigirlo su propio contenido, por requerir alguna notificacin, un registro o la aprobacin de una autoridad administrativa superior, o estar pendiente de resolucin de algn recurso. No podemos aludir a normas generales sobre esta materia en nuestra legislacin. El problema se resuelve en forma parcial en cada ley administrativa. La legislacin administrativa prev, en determinados casos, que se cumplan ciertas condiciones, trminos, modalidad, requisitos o elementos previos y complementarios, cumplidos los cuales se procede a su ejecucin. Ya indio camos que se denomina decisin ejecutoria al acto administrativo, en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su formacin y se han reunido sus elementos constitutivos, y puede producir sus efectos . . "~as autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." [ur, Pleno, teSIS Jurisprudencial Nm. 47, pg. 106. El punto de partida, son los siguientes caracteres del acto administrativo: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad del acto administrativo. ste se apoya en el Estado de derecho que obliga a los rganos pblicos a actuar de acuerdo con la ley, principio que domina a todo el orden jurdico por q~e el acto legislativo debe subordinarse a la Constitucin y los actos adminIstrativos y jurisdiccionales deben emanar de la ley. E~ .acto administrativo requiere de su cumplimiento, para tal efecto la AdmlllIstracin pblica cuenta con los medios efectivos para ello. El particular puede cumplir voluntariamente con las resoluciones del poder pblico, la ejecucin del acto se lleva a cabo con la colaboracin pacfica del adminis~rado. En su defecto la ejecucin es forzada a travs de los procedimientos egales. La ejecutoriedad es la facultad de la administracin pblica para eje~~llta~ ,los actos que de ella emanan, salvo los casos de excepcin 'de ntereneron de los tribunales. El acto administrativo implica un cambio en las situaciones jurdicas y se,lle.va adelante en su ejecucin, por la fuerza jurdica y material del poder publIco.lo
1 IdO Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, obligaciones o se afeeau . ., isi ad . erechos pro d i ' iva os, e particular se puede resistir a 1 cumpli imento d e una d ecist n " .. rbli co mmlstrativa . La a d mimstracon pu ica diIspone d e me dlOS a dmi ministra ti IVOS poderosos mo la decisin ejecutoria, provista de sanciones eficaces para llevar a cabo la resolucin.

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Slo las autoridades administrativas competentes tienen facultad para emitir dichos actos y para ejecutarlos. En nuestra legislacin se mantiene el principio de la ejecucin directa de los actos administrativos, con las excepciones que sealan las leyes. La accin directa de la administracin pblica, o ejecutoriedad de los actos administrativos, que el propio Zanobini define en estos trminos:
"Una especial manifestacin de la eficacia de los mismos, por lo cual ellos, cuando imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun contra su voluntad por los rganos directos de la Administracin, sin que sea necesario la previa intervencin de la accin declarativa de rganos jurisdiccionales."

Los actos administrativos son en principio ejecutivos, salvo que una ley administrativa disponga lo contrario. La ejecutividad de dicho acto significa el derecho que tiene la administracin pblica para ejecutarlo. La ejecutividad del acto administrativo expresa un acto que debe producir todos sus efectos, es decir, que debe ser ejecutado. La administracin tiene a su disposicin eficaces medios legales para hacer cumplir sus resoluciones. Dice a este propsito Sayagus Laso (DeL Ad. 1, pg. 490) :
"La posibilidad de la administracin de ejecutar directamente sus propios actos tiene slidos fundamentos. El acto administrativo constituye un instrumento pblico y como tal se presume vlido y hace prueba plena hasta tanto se demuestre lo contrario. Por consiguiente, es lgico que pueda cumplirse a pesar de las impugnaciones que se formulen, mxime que su ejecucin tiende a satisfacer necesidadc~ pblicas y sin perjuicio de la responsabilidad en que la administracin incurra SI el acto o los hechos de ejecucin fueren ilcitos."

El hecho de que una autoridad sea competente para dictar una resolucin administrativa, no obsta para que otras autoridades lo sean para ejecutarla. Las leyes administrativas sealan estas posibilidades para evitar controversias. Lo que podemos discutir es si una autoridad administrativa se ajusta o no a la ley al emitir un acto administrativo que lesiona a un particular. La administracin formula numerosos actos que son evidentes manifestaciones del derecho de soberana, tales como la aplicacin de la facultad e~~ nmica coactiva en materia de impuestos, la expropiacin por causa de utIh dad pblica, la requisicin de una empresa o el establecimiento de una modalidad a la propiedad y otras semejantes. El impuesto es un acto tpico de soberana y la regla solve et repete, co~ firma la naturaleza ejecutoria de la decisin administrativa fiscal. Es fcl1 percibir los daos que sufrira el Estado si se retrasase el pago de los im~ueS' tos. La realizacin de los fines pblicos, la atencin de los servicios pbl~cos, requiere un sistema tributario que proporcione los elementos econmICOS, que no retarden el desarrollo social de un pas.

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Considerada doctrinalmente la accin directa de la autoridad administrativa, nos restan las siguientes conclusiones en la legislacin mexicana. a) En nuestro derecho se funda la accin ejecutiva de la Administracin pblica en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unin. Las consideraciones doctrinales son suficientemente explcitas para reconocer que la creacin del poder administrativo con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas, mxime que no se atribuyen a otros rganos. b) Existen preceptos en la Constitucin, como los artculos 22, 27, 33, 73, fraccin XVI, 123, que autorizan al poder pblico a la ejecucin inmediata de sus determinaciones, aun en el caso en que haya una privacin de derechos, y c) Principalmente en materia de impuestos, el cobro de ellos se encomienda a la autoridad administrativa con la aplicacin de los propios causantes o mediante la aplicacin de la facultad econmico-coactiva. Y slo por excepcin se revisan por la autoridad judicial cuando lesionan a los particulares.

7.

LA ACCIN DE OFICIO

EJECUCIN FORZOSA: CARCTER EJECUTORIO

DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS

Determinados actos administrativos imponen obligaciones a cargo de los particulares, los cuales se pueden resistir al cumplimiento de las mismas. Esta situacin jurdica se denomina doctrinalmente la ejecutoriedad de los actos administrativos, que segn Sayagus Laso "es la posibilidad de la administracin de ejecutar el acto por s misma, incluso en caso de resistencia abierta 0,rasiva de las personas afectadas, pudiendo acudir en tal caso a diversas medidas de coercin". (Tratado de Derecho Administrativo. T. 1, pg. 490.) Por su parte Garrido Falla (Tratado de Derecho Administrativo, 5~ ed. pg. ~51) sugiere que en lugar de ejecutoriedad se hable de ejecucin forzosa o accIn de Oficio, lo cual nos parece razonable. Las decisiones administrativas, afecten o no intereses particulares, se cumplen por la administracin de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, que faculta y obliga al Presidente de la Repblica "para ejecltta~' ~as leyes que expida el Congreso de la Unin proveyendo en la esfera admlllIstrativa a su exacta observancia". En estas amplias facultades encontramos la fuerza ejecutiva de los actos administrativos. Vedel afirma que la nocin de ejecucin de las leyes es mucho ms rica ?e lo q~e l?arece al encargar al Poder Ejecutivo diversas misiones tales como a publIcaCIn. "La publicacin de las leyes es ya un modo de ejecucin de stas,ru:sto que, si la promulgacin hace la ley ejecutoria, es en principio la pubhcacIn la que la hace oponible a los ciudadanos."
('" "Los. actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley." , ~,ndlce al tomo CXVIII, tesis 922.) Pg. 97, 5~ poca. Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expre-

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samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39, pg. 669. "Los actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley alguna, imponen una violacin de garantas." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pg. 97, VI poca. "Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expresamente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est debidamente fundada y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39, pg. 669, VI poca. Dez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguientes condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza pblica. Por ello no ser ejecutorio un negocio jurdico privado, aunque sea realizado por la misma administracin, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea perfecto, vale decir que tenga todos los elementos' esenciales para su existencia; c) Que sea exigible, apto para producir los efectos a que est destinado.

El acto administrativo cuando perjudica a un particular puede ser impugnado por medio de los recursos que las leyes establecen, es hasta entonces que dicho acto puede denominarse un acto definitivo y debe producir todos sus efectos.

8.

LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA vA ADMINISTRATIVA

Reconocido el principio de la ejecucin forzosa a cargo de la Administracin pblica, debemos precisar que si una ley administrativa seala el procedimiento de ejecucin, a ella debe ajustarse la administracin como en el caso "del procedimiento administrativo de ejecucin" al que alude el cdigo Fiscal de la Federacin, artculos 108 y siguientes.
El privilegio de la ejecucin de oficio administrativo, dice Laubadere. o de accin de oficio o de ejecucin forzada, o de accin directa, consiste en la facultad que tiene la administracin, cuando ella ha tomado una decisin ejecutoria, de realizar directamente ella misma la ejecucin por la coaccin, poniendo en movimiento la fuerza pblica en contra del particular recalcitrante.

Hemos sostenido que tanto la expedicin o aprobacin de una resolucin administrativa, como su ejecucin directa o indirecta, 'encuentra su apoyo constitucional en el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin. La Constitucin no slo faculta para ejecutar la ley, sino tambin la de proveer "en la esfera administrativa" a su exacta observancia. La divisin de poderes no constituye un obstculo para admitir el carcter ejecutorio de las resoluciones administrativas, porque tanto doctrinal como legalmente tienen un fuerte apoyo. No es posible imaginarse la creacin de

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un rgano pblico si no se piensa en las facultades que deben rodearlo para llevar adelante sus resoluciones. Si stas afectan un inters particular, la ley obliga al funcionario a circunscribirse a ella y siempre dejando al Poder Judicial el expresar la ltima palabra 'del proceso administrativo. Los fines que tiene a su cargo la Administracin pblica no sera posible ejecutarlos, si no se contara con la amplia facultad que tiene todo poder de imponerse a la obediencia general. La soberana de los poderes es la base de la estructura democrtica moderna. El principio de legitimidad de los actos administrativos se funda en su propia organizacin poltica, que tiene que e.stablecer los medios adecuados para que los poderes puedan cumplir su finalidad con la mayor eficacia posible. u Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la regla del solve et repele, que consiste en asegurar el inters fiscal para que la accin judicial se inicie. Art. 25 del Cdigo Fiscal de la Federacin. Los medios con los que se realiza la ejecutoriedad son: a) Accin administrativa sobre los bienes de los afectados. Artculos 27 constitucional, expropiacin, materia agraria. El apremio sobre el patrimonio se aplica principalmente en materia fiscal, se excluyen de este procedimiento las deudas civiles. b) Accin administrativa sobre la persona afectada o establecimiento de u.na obligacin de hacer; casos del servicio militar obligatorio o de la vacunacin obligatoria o los casos a que se refiere el artculo 33 de la Constitucin.
~rtculo 180 de la Ley Federal de Aguas. "La desobediencia y resistencia de particulares que impidan las actividades encomendadas a las 1 autoridades en esta ley ~ se opongan a que se efecte alguna obra o trabajo ordenado por ellas, sern s~nclOnados con arreglo a lo dispuesto en los captulos 1 y IJ, ttulo segundo, del libro segundo del Cdigo Penal para el Distrito y Territorios Federales, aplicables en toda la Repblica en materia federal." D. O. F. JI de enero de 1972.

.. L~ compulsin sobre 'las personas. El artculo 4 constitucional ordena: ~adle puede ser obligado a prestar servicios personales sin su justa re tribuCIOn y pleno consentimiento ... " Esto se traduce en una accin de daos y perjuicios.
11 "Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las autoridades administrativas, es sublevarse de tal modo, no ya contra toda nocin jurdica, sino COntra las simples indicaciones del buen sentido, que si como doctrina esa rplica llegara a est~bl~cerse, sera slo sobre las ruinas del orden social. Y para contestar directamente la obJeCin, se puede decir que la jurisprudencia no tolera que como violencia se repute el apremio que una autoridad emplea en los trminos de la ley, para hacer cumplir sus mandatos, porque la violencia est precisamente caracterizada por una idea contraria del todo a esa falsa nocin. Una antigua ley espafiola la define as: cosa que es fecha a otro torticieramente de que no se puede amparar al que la recibe. Ley lllo, Tt. 19, parte la .. 7 Y todas las legislaciones han considerado como esencial elemento de la violencia, IOJusticia, la falta de derecho y el abuso de la fuerza del que la emplea. Suponer,

nmiCO coactiva. 1885, pg. 51.

pu~s, que una autoridad hace violencia cuando obedece la ley, es subvertir todos los przn~iPios:'. Ignacio L. ValIarta, Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad eco-

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c) La ejecucin subsidiaria o actos no personales, que pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado. Como la demolicin de una construccin. d) Ocupacin, entrega o modalidades de un bien determinado.
El artculo 8 de la Ley Federal de Expropiacin ordena: "En los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artculo 1 de esta ley, el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podr ordenar la ocupacin de los bienes objeto de la expropiacin o de la ocupacin temporal o imponer la ejecucin inmediata de las disposiciones de limitacin de dominio, sin que la interposicin del recurso administrativo de revocacin suspenda la ocupacin del bien o bienes de que se trate o la ejecucin de las disposiciones de limitacin de dominio."

e) Aplicacin de sanciones administrativas; y f) Apremios del rgimen de polica. Las multas coercitivas destinadas a conseguir la ejecucin de determinados actos a cargo de los particulares. h) El lanzamiento administrativo, establecido por la Ley Federal de Expropiacin y la Ley General de Bienes Nacionales. i) El uso de la fuerza pblica. Es muy delicado el empleo de la fuerza pblica como procedimiento de ejecucin forzosa de los actos administrativosEl artculo 115, fraccin tercera, prrafo segundo de la Constitucin dispone: "El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados, tendrn el mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente." Artculo 122 constitucional: "Los poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior. En caso de sublevacin o trastorno interior, les prestarn igual proteccin siempre que sean excitados por la legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aqulla no estuviera reunida."

Como una obligacin de hacer citamos la prctica de las autoridades rnunicipales que apremian a los vecinos a barrer las calles y recoger la basura, cuando este servicio se cubre con los impuestos y si se .hace es como una C" laboracin de los particulares, que no deben ser apremiados con sanciones severas.
El artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Repblica para la ejecucin de las leyes que dicta el Congreso de la Unin. La regla que establece el artculo 17 constitucional es una garanta fundamental y dispone que nadie puede hacerse justicia por su propia mano. En cuanto a la Administracin pblica, su actuacin est severamente encauzada por el orden jurdico .q~e establece la accin directa, y determina el carcter ejecutorio de la accin admtnl5trativa en su carcter de poder pblico.

La ley administrativa es la base de toda apreciacin de los actos adnnstrativos. El ejecutor de la misma debe tener presente que la ley p.uede establecer condiciones o circunstancias para su ejecucin, como un regts tro,

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una anotacin administrativa, o alguno de los requisitos a los que aludimos al hablar ele los elementos del acto administrativo. Los autores de Derecho administrativo distinguen dos situaciones que juzgamos de inters: a) El caso en que la Administracin pblica no cumpla. Cuando se han establecido derechos y facultades para los particulares y la Administracin pblica no se muestra dispuesta a ejecutarlos, la ley protege el inters particular. En este caso debe ocurrirse a los rganos administrativos o jurisdiccionales, como ms adelante podremos estudiar, procedimiento que puede implicar, en los casos que seala la ley, la suspensin del acto impugnado. b) Los particulares se resisten al cumplimiento de sus deberes. En estos asuntos administrativos se establecen deberes y limitaciones a los particulares. "Una cantidad de negocios, en fin, dice Zanobini, estn obligados a establecer deberes y limitaciones para los particulares a los que se refieren, sea en modo autnomo (rdenes positivas o negativas) , sea como parte pasiva de relaciones bilaterales (de empleo de concesin). Donde los particulares no cumplan espontneamente las obligaciones que les son impuestas con dichas disposiciones, la administracin tiene facultad de realizar sus pretensiones mediante el uso de medios de coercin o sea de ejecucin forzada. Mientras los particulares no pueden realizar sus pretensiones hacia otros particulares, o hacia los entes pblicos, sino recurriendo a la accin judicial. El Estado y los entes pblicos menores ,para realizar sus derechos no tienen necesidad de la intervencin de ninguna autoridad extraa, sino que pueden alcanzar tal fin por medio de la actividad directa e inmediata por los propios rganos administrativos." Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, deberes, obligaciones y se afectan derechos privados, el particular se puede resistir a su cumplimiento. El acto idneo legalmente es el que puede producir todos sus efectos. La Administracin pblica dispone de medios administrativos poder~s?s para la ejecucin de la decisin administrativa, como la aplicacin del regmen de sanciones. Todo procedimiento de ejecucin de la administracin debe fundarse en Un acto administrativo legalmente expedido, lo contrario debe estimarse como una va de hecho o procedimiento arbitrario del poder pblico. Los actos administrativos que afectan situaciones jurdicas particulares que n? son voluntariamente cumplidos, encuentran en la legislacin' adminI~tratIva los procedimientos coercitivos para llevarlos a su final cumplimIento. La accin de oficio o ejecucin forzosa de la administracin es consecuencia de la ejecutoriedad del acto administrativo. Tambin los particulares disponen de medios jurdicos para destruir, suspender o limitar, el alcance de una resolucin administrativa, tales como la revoc~ci~n, la declaracin de nulidad, la suspensin y los procedimientos en matena Judicial, entre los que destaca por su importancia el juicio de amparo.

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9.

LA EJECUCIN EN LA VA JUDICIAL

La Administracin pblica tiene facultad para dictar y ejecutar sus resoluciones sin la intervencin judicial, aunque afecten intereses privados. Debemos distinguir la ejecucin en la va judicial, del control jurisdiccional de los actos administrativos, este ltimo tiene por objeto revisar la legalidad del acto administrativo. Nuestra legislacin y jurisprudencia han reconocido la facultad del Poder Ejecutivo para la aprobacin y ejecucin de las resoluciones administrativas, con independencia del Poder Judicial aunque afecten intereses particulares. Se ha establecido por va de excepcin, que la ejecucin de esas resoluciones se encomiende a los rganos jurisdiccionales. Cuando una ley seala un camino diverso al administrativo, como la va judicial, sta debe seguirse. Una de esas reglas generales la establece el artculo 27, prrafo X de la Constitucin:
"El ejercicio de las acciones que corresponden a la nacion en virtud de las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autoridades administrativas procedern, desde luego, a la ocupacin, administracin, remate o venta de las tierras yaguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningn caso pue da revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se dicte sentencia ejecutoriada."

La propia Constitucin seala casos en los que un aspecto de la ejecucin de una decisin administrativa se encomienda a una autoridad administrativa y otra a la autoridad judicial, como en los casos de la expropiacin por causa de utilidad pblica. Con referencia a la indemnizacin, el artculo 27, prrafo VIII constitucional ordena: " ... El exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando se trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas." La Suprema Corte ha establecido dos principios jurisprudenciales que deben ser analizados en su significacin y extensin:
. "Las autoridades administrativas carecen de facultades para privar de sus pos~ siones o derechos a los particulares, lo que no puede hacerse sino por la auton: dad judicial y en los trminos que la Constitucin previene." Tesis jurisprudenci al nmero 27. Jur. 1917-1965, pg. 47. ".Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos co~ tenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades judiciales." TesIS jurisprudencial nmero 28. Jur. 1917-1965, pg. 47.

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Por lo que se refiere a la legislacin, no son frecuentes las leyes administrativas que establecen a opcin de los interesados el doble camino, administrativo y judicial.
El artculo 12 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa que "las resoluciones a que se refiere el artculo 10 podrn ser reclamadas ante la autoridad administrativa. A falta de disposicin en dichas leyes, o cuando las mismas sean insuficientes, se estar a las siguientes reglas: ... " El artculo enumera las reglas aludidas.

La legislacin norteamericana somete la ejecucin de las resoluciones administrativas a las autoridades judiciales y con las mismas leyes que los particulares. Segn Schwartz "en los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son pasibles de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el supuesto que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera". Como se ve, la accin directa de la administracin se mantiene en un crculo menos importante, ya que el poder sancionador se entrega a los tribunales judiciales. Sin embargo, desarrollos ulteriores en el orden jurdico de aquel pas permiten una mayor extensin de la actividad administrativa comprendiendo importantes materias administrativas y concluyendo en el poder de polica, que ha adquirido relieve como en otros pases.

CAPTULO V

EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO


1. El conflicto de leyes en el tiempo.-2. Derechos adquiridos por los particulares.-3. Las simples expectativas.-4. La retroactividad en la Constitucin.-S. La no retroactividad de la ley en el artculo 14 constitucional. 6. La no retroactividad en las leyes administrativas.-7. La retroactividad en materia fiscal.-S. Problemas diversos sobre retroactividad.-9. La retroactividad de las resoluciones administrativas.-10. La jurisprudencia en materia de retroactividad administrativa.

1.

EL CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO

La Constitucin, una ley administrativa o un acto administrativo son ret~oactivos cuando vuelven sobre el pasado para estimar las condiciones de va-

lidez de un hecho o acto jurdico, destruyendo o modificando sus efectos, hechos o circunstancias iniciales, cuando haban creado derechos en favor de particulares. 1 Merln dice que "la leyes retroactiva cuando viola el pasado lesionando derechos adquiridos por los particulares al amparo de una ley anterior". . El rgimen de seguridad administrativa 2 exige que los actos administratIvos no se apliquen retroactivamente, salvo en los casos de excepcin, por eso la legislacin universal lo consagra como un principio de derecho y le da en derecho pblico una extensin mayor que en derecho privado. El derecho romano estableci el principio de que las leyes no se retrotraen. a Nada hay ms perturbador del orden jurdico que la imprecisin de
~ Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, Pars. Lib. Gen. de rolt. et de Jur. 1959, 1 v., 354 pgs. 2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pg. 396. "La seguridad jurdica se caract~rlZa por el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre v~as a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afecta~ln vlida de diferente ndole en la esfera del gobernado integrado por el summum e sus derechos subjetivos." a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tt. XIV, libro 1, del Cdigo repetitae pralectionis. .
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las situaciones jurdicas, o la vaguedad de los derechos adquiridos, o la inestabilidad de las resoluciones administrativas.t Estamos en presencia de uno de los problemas ms complejos de la ciencia del derecho. Sin embargo, y como expresa Areco, "en toda poca y en todo lugar se dan casos en que no slo es conveniente sino hasta necesaria la aplicacin retroactiva de la ley". Debemos, por consiguiente, examinar los preceptos constitucionales retroactivos, las leyes administrativas y los actos administrativos y reconocer cundo una ley entra en vigor y cules son sus consecuencias frente a las situaciones jurdicas anteriores que sufren su influencia. El orden jurdico vigente es el conjunto de normas sancionadas por el poder pblico y se aplica hacia el futuro, sobre un determinado territorio y en forma continua. Es bajo la proteccin de esta legislacin como se constituyen los derechos y se proyectan los desarrollos sociales y econmicos de un pueblo. Como indicara el insigne jurisconsulto Portalis, "es verdad que no puede la ley hacer que una cosa que existe no haya existido; si puede decir que deje de existir't.s
"Por ello, nos dice Manuel Mara Dez, no debe confundirse el principio de la no retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurdicos. Este principio implica una interdiccin para los rganos administrativos de afectar, aun para el futuro, los derechos adquiridos, mientras que el principio de la no retroactividad comporta la imposibilidad de que la administracin d a sus decisiones un carcter retroactivo. Vale decir que uno de los principios se refiere nicamente al pasado, mientras el otro concierne tambin al futuro." "El acto administrativo no puede normalmente producir efectos retroactivos; esto quiere decir, que en la medida en que se establece una regla nueva o modifica una situacin jurdica, l no produce sus efectos ms que para el porvenir 'Y no puede conducirlo a revisar los efectos pasados y ya adquiridos de la situacin anterior." Laubadere. Droit administratij special. P. U. F., pg. 12, 1967.

4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expres el artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin francesa del 21 de junio de 1793. :; Vase en contrario el criterio clsico de los juristas civilistas: "He aqu el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley nueva constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislacin anterior. Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurdicas mejor que la precedente. El inters social exige, pues, para que la legislacin ms reciente produzca todoS sus efectos bienhechores qu se aplique en el mayor nmero de casos posibles y. en consecuencia, tambin a las relaciones nacidas antes de su publicacin. Sin duda esta aplicacin lesionar esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensin de la ley, si no se les despoja de ningn derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley nueva no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con' sagrado por la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, nms. 125

a 178.

Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956. pg. 402.

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2.

DERECHOS ADQUIRIDOS POR LOS PARTICULARES

Debemos ante todo definir los conceptos de "derechos adquiridos", y "expectativas de derecho", por su significacin especial en esta materia. A continuacin examinaremos el problema de la retroactividad en el orden jurdico posi tivo. Tres casos incluye nuestro estudio o sea la retroactividad en la Constitucin, la retroactividad en las leyes administrativas y la retroactividad de las resoluciones administrativas. Esa retroactividad opera de diversa manera segn los casos 'de que se trate; o sea los siguientes:
a) La retroactividad constitucional de orden pblico es la que comprende aquellos casos en que el inters general establece la afectacin o alteracin de derechos o situaciones anteriores.? b) La retroactividad legal ordinaria que es aquella en la que la ley opera con retroactividad volviendo sobre el pasado para reformar o destruir un derechoadquirido con perjuicio de los particulares. e) La retroactividad administrativa que resulta de la aplicacin de los propios actos administrativos."
Dice a este respecto Laubadere (Tratado. T. 1, pg. 251, 3~ edicin): "Las autoridades administrativas no pueden jams dar efecto retroactivo a sus decisiones. Esta regla no es una aplicacin del artculo 2, del Cdigo Civil francs (que corresponde al artculo 8, del Cdigo Civil mexicano), que no concierne ms que a leyes, ya que es uno de los principios generales a los cuales la jurisprudencia reconoce valor de regla de derecho."

~~ nuestro pas el problema de la retroactividad y el de los derechos ad<umdos ha provocado serias polmicas, sobre todo cuando la Constitucin
6

a~tl\'a; y las leyes monetarias tienen tal carcter, atento su espritu y la necesidad social que satisfacen." Sem, [ud, Fed, T. 15, pg. 815. V.E.P. . "~os particulares no pueden adquirir derechos que estn en pu~na con el inters ~U?l~co; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactl\'ldad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley." Sen/o [ud. foed. T. 49, p;ig. 1714. V.E.P. . 7 "Generalmente el acto administrativo produce efectos para el futuro, es decir, no ~Ie~e. efecto retroactivo. Es lo normal para los actos creadores de nuevas situaciones .lundlcas. Pero esto no excluye que en ciertos casos pueda tener efectos hacia el pa sado, cuando la ley expresamente lo autoriza o cuando la retroactividad es el efecto natural del acto. En este ltimo caso, es lo que ocurre con los actos de revocacin ~r razn de la ilegalidad. Los efectos de la revocacin se proyectan generalmente hacia e pasado. Solucin unnime en la doctrina. Los efectos de la revocacin por ilegalidad di ~royectan generalmente hacia el pasado ex tune. Pero a veces los textos consagran d lst~ntas soluciones. Adems hay que tener en cuenta los efectos definitivamente proLucidos desde la fecha en que se dict el acto hasta su extincin." Enrique Sayagus aso, ob, cit. Tomo 1, pg. 489. Montevideo, 1953.

~la~en los tribunales de las leyes de orden pblico, o de inters general, nunca es retro-

"La Suprema Corte ha sostenido. en diversas ejecutorias, que la aplicacin que

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de 1917 confirm la tradicin jurdica mexicana en materia de subsuelo -minas y petrleo principalmente-, elaborando un rgimen jurdico de plena nacionalizacin. Algunos sectores de la doctrina administrativa sostienen que no existen derechos adquiridos en el Derecho administrativo y mal puede hablarse entonces de retroactividad de las leyes administrativas. "Otra cosa es que pueda, en determinados casos, fijarse como fecha de vigencia una anterior a la de su dictacin, pero ya hemos visto tambin la inconveniencia de semej ante procedimiento." 8 . Debemos comenzar por precisar qu debe entenderse por derechc adquirido. Los derechos adquiridos son aquellos que provienen del hecho del hombre o de las convenciones, por oposicin a los derechos naturales.
"El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposicin legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensin de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin vigente en un momento dacIo. En el primer caso, se realiza el derecho y entra en el patrimonio; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica concreta, no formando parte integrante del patrimonio." (Sem. Jud. Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)

La naturaleza de un derecho adquirido debe definirse en funcin de la legislacin u orden jurdico al amparo del cual se cre o se configur ese acto que confiere beneficios, derechos o prestaciones a un particular.
"Los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el inters pblico; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactividad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley." (Apndice al tomo CXVIlI, tesis 922. V.E.P.)

El rgimen de la propiedad se encuentra regulado por el artculo 27 constitucional y por las disposiciones del Cdigo Civil que establecen su rgimen jurdico. Esta propiedad difiere de la propiedad romana, porque es evid~n. temen te una propiedad que debe ser considerada como una funcin SOCIal. Nadie puede adquirir mayores derechos que los que ampara su propia condicin jurfdica.?
s "Lo que constituye propiamente la retroactividad no es slo el hecho de regir el pasado, sino tambin y muy especialmente, el de lesionar un derecho adquirido; Y es un derecho elemental el de que los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el inters pblico, de modo que cuando una ley lesiona un derecho de esa das~; no hay retroactividad aun cuando la existencia del derecho sea anterior al de la ley. Sem, Jud. Fed., 5\1 p, T. 14, pg. 691. 9 Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y <.ue se lesionen derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima clfcun~' tancia es esencial. Sem. Jud. Fed. 5' p. T. 9, pg. 432; T. 10, pg. 880 Y T. 1 pg. 1275.
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Otro caso que debemos sealar en el rgimen del dominio pblico de la Federacin al otorgarse una concesin de acuerdo con nuestros principios constitucionales, no se opera una transmisin de propiedad del Estado al concesionario. En cualquier circunstancia que se considere, los derechos del Estado se mantienen presentes, inalienables e imprescriptibles. Cuando se llev a cabo la expropiacin de las compaas extranjeras petroleras, dicha expropiacin slo comprendi las instalaciones y dems bienes de ella, en ningn caso el subsuelo porque ste no sali ni ha salido del dominio de la nacin. El nico derecho que tiene el particular es a que se respeten sus derechos tales como le fueron transmitidos con las mismas restricciones, limitaciones, modalidades previamente establecidas en las leyes. Es necesario precisar que las leyes en principio se aplican para los casos futuros, pero siempre la nueva ley implica la afectacin de algunos derechos privados. En la propia naturaleza del acto nuevo debe determinarse si es o no retroactivo.w Vivimos la era de las grandes transformaciones sociales que afectan de manera directa los derechos adquiridos con anterioridad a ellas. Ninguna reforma social de trascendencia se puede operar, exclusivamente con su proyeccin al futuro, se requiere a veces una aplicacin retroactiva inevitable. Son los pueblos y los gobiernos los que deben equilibrar su aplicacin bajo normas de equidad y de acuerdo con los intereses colectivos.
3.
LAS SIMPLES EXPECTATIVAS

-r:
20

. La expectativa de derecho es cualquier esperanza o pretensin de conseguir en adelante una cosa, si se depara la oportunidad que se desea. Los elementos de la expectativa son los siguientes: 11 a) El deseo de adquirir un derecho;
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de los derechos adquiridos. El artculo 5 del Cdigo Civil de Argentina expresa: "Ninguna persona puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden pblico." El ,o~d.en jurdico mexicano se ha inspirado en un principio general anlogo para no permItIr la creacin de derechos adquiridos que tengan el carcter de irrevocables. Todo derecho debe medirse en funcin del orden jurdico que lo cre. f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teoras, siendo las ms ~ecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situaclO~es .abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aphca~ln concreta de la misma. El derecho adquirido es defendible, cuando el acto realimtroduce Iln bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el ~c o efectuado no' puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, n por di P ", . ,IS OSIClon I egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una p:etenslon de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin vIge~te en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonIo; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica ~~~;~ta, no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pg. 3496.

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b) La posibilidad ms o menos cercana o probable de conseguir un de-

recho;
e) La creencia de que .se realice un suceso que se prev o al hacerse efectiva determinada eventualidad. En derecho administrativo hay posibilidad de ciertas expectativas de derecho previstas y reguladas en la ley, que al realizarse convierten la simple expectativa en un derecho adqurido.P Los arrendatarios de terrenos nacionales tienen de acuerdo con el artculo 41 de la Ley de Terrenos Baldos y Nacionales, excedencias y demasas, "derecho a adquirir por compra los terrenos objeto del contrato siempre que se encuentren al corriente en el pago de sus rentas y que hayan cumplido con las estipulaciones del mismo. La ley consagra a favor de ellos el derecho del tanto". "Los solicitantes de terrenos nacionales no podrn traspasar los derechos que sus solicitudes puedan haber engendrado, si no es con autorizacin de la Secretara, la que podr concederla cuando se satisfagan los requisitos de esta ley." Artculo 84 de la misma ley.

4.

LA RETROACTIVIDAD EN LA CoNSTITUCIN

Como indicamos antes, hemos aludido a que la Constitucin mantiene el principio de irretroactividad de las leyes en perjuicio de persona alguna.P Sin embargo, la propia Constitucin seala diversos casos en que se pero mite la aplicacin retroactiva de la ley. "El legislador constituyente en uso de sus facultades amplsimas, pudo establecer casos de excepcin al principio de no retroactividad y cuando as haya procedido los preceptos deben aplicarse retroactivamente." Sem. [ud. Fed. 6~ p. T. 9, pg. 432.14 La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia (ndices 1917-1965, tesis 162 Jurisp. del Pleno y de las Salas):
"Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el Constituyente, al establecer los preceptos del Cdigo Poltico. En el primer caso no se
12 Charles B. Hochman, "The Supreme Court and the constitutionality of retroactive legislation". Harvard Law Review. Vol. 73, febo 1960, nm. 4, pg. 692. 13 Tanto el artculo 14 constitucional como el artculo 5 del Cdigo civil para el Distrito Federal, aluden al concepto de "perjuicio". Mencionamos el concepto de "perjuicio". Artculo 2209. "Se reputa perjuicio la privacin de cualquier ganancia ldta ~ue debiera haberse obtenido en el cumplimiento de la obligacin," Artculo 2110. 'Los danOS y perjuicios deben ser consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de la obligacin, ya sea que se hayan causado o que necesariamente deban causarse: aclaramos que el concepto de perjuicio en la Constitucin es mucho ms extenso que al que alude el derecho privado. . 14 La Constitucin general de la Repblica consagra el principio de la no retroa~l' vidad, cuando la aplicacin de la ley cause perjuicio a alguna persona, de donde es educble la aplicacin contraria de que es darse efectos retroactivos a la ley si sta no causa perjuicio. Sem, [ud, Fed. 5~ p, T. 76, pg. 3496.

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les podr dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en el segundo, debern aplicarse retroactvamente, a pesar del artculo 14 constitucional, y sin que ello importe violacin de garanta individual alguna. En la aplicacin de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos y si resultan unos en oposicin con otros, hay que considerar los especiales como excepcin de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constituyente en uso de sus facultades amplsimas, pudo por altas razones polticas, sociales o de inters general establecer casos de excepcin al principio de no retroactividad, y cuando as haya procedido, tales preceptos debern aplicarse retroactivamente. Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima circunstancia es esencial."

El presupuesto de egresos de la Federacin por ejemplo, puede suprimir un empleo o disminuir su dotacin consignados en el presupuesto anterior. No se puede negar que la ley resulta retroactiva en perjuicio del cesante. Desde luego el legislador acta legalmente porque la Constitucin lo autoriza para tal efecto.P La Constitucin en el artculo 73, fraccin XI faculta al Congreso para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin o sealar, aumentar o disminuir dotaciones. "Este precepto tiene casos de excepcin, es decir, dotaciones que no pueden temporalmente disminuirse. Segn el artculo 127 constitucional el Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, diputados y senadores y dems funcionarios pblicos de la Fed~r~cin, de nombramiento popular, recibirn una compensacin por sus serVICIOS que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro Federal. Esta compensacin no es renunciable, y la ley que la aumente o disminuya no podr tener efecto durante el perodo en que un funcionario ejerce el cargo." El artculo 27, prrafo sptimo, inciso XVI de la Constitucin ordena: 16
"Se declaran nulas: "a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pue blos, rancheras, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes polticos, gobernadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravencin a lo dispue,~to en la ley de 25 de junio de 1856 y dems leyes y disposiciones relativas. b) Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las Secretarias de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad fedeErnesto Flores Zavala, Elementos de finanzas pblicas. T. 1, pg. 72. 1~ Comentando esta fraccin Lucio Mendieta y Nez en El sistema agrario cons~~uc'o~al ha expresado: "Se ha estimado que l~s facultades amplsimas concedidas al I !eCUhvo de la Unin en este precepto, deben estar supeditadas a las disposiciones de una ey reglamentaria en la cual se establezcan los casos en que debe considerarse perjudicado el inters pblico, puesto que el mismo artculo en otra parte de sus disposiciones, ~uando. trata de la utilidad pblica como base de las expropiaciones, determina que sern as le~lslaturas de la Federacin y las de los Estados en sus respectivas jurisdicciones las ql.ue dicten las leyes en las cuales se establezcan los casos que deben estimarse como utiidad pblica" S'm em bargo, el precepto consutucona1 es d ' . . . . . eClSlVO y de ap l " ' icact n mmediata s quen ' i requiera la reglamentacin de una ley. .
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.

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ral, desde el da l'? de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de comn repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comunidades y ncleos de poblacin. "e] Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el perodo de tiempo a que se refiere la fraccin anterior por compaas, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federacin, con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejdos, terrenos de comn repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a ncleos de poblacin. "Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, nicamente las tierras que hubiesen sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio de 1856 y posedas en nombre propio a ttulo de dominio por ms de diez aos, cuando su superficie no exceda de cincuenta hectreas. El artculo 27, inciso XVIII de la propia Constitucin dispone: 'Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico' ... "

Hemos indicado que el artculo 14 prrafo primero de la Constitucin establece el principio general de la no retroactividad de las leyes en perjuicio de persona alguna. La propia Constitucin, inspirada en una poltica social estatista y bajo razones de utilidad pblica, relacionadas con el rgimen de propiedad ha establecido casos de excepcin, en que por mandato de un precepto constitucional se autoriza al Ejecutivo de la Unin, para aplicar una ley retroactivamente. El precepto anteriormente citado declara revisables los actos administrativos que seala, y sin intervencin judicial, da una amplia facultad al ejecutivo para declararlos nulos. De acuerdo con la poltica agraria general, la concentracin o acaparamiento de tierras, aguas y la riqueza natural, causa graves perjuicios al pas, y por consiguiente, al inters pblico. La generalidad de este precepto, permite la nacionalizacin de las grandes concentraciones de la propiedad privada, aun hechas en poca relativamente reciente, ya que el precepto toma como punto de partida el ao de 1876, sin delimitar su aplicacin. Estos casos de nulidad que seala la Constitucin operan retroactivamente para declarar la nulidad de las situaciones que consideran.t? La nulidad absoluta, por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo
17 "Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el cOl1stitu: yente, al establecer los preceptos del cdigo poltico. En el primer caso, no se les podra dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en ~J segundo deben aplicarse retroactivamente, a pesar del articulo 14 constitucional Y slO que ello importe violacin de garanta alguna individual." Sem, [ud; de la Fed. Tomo 64, pg. 209.

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interesado y no desaparecer por la confirmacin o la prescripcin. Artculo 2226 del Cdigo Civil para el Distrito Federal. La nulidad es relativa, cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos. Artculo 2228 del propio cdigo. Como vemos, una de las caractersticas de la nulidad es que ella opera retroactivamente. En la nulidad absoluta se liga a la idea que se ha violado la ley o el in ters general y en el segundo caso revela la presencia de algn vicio de consentimiento que puede ser subsanado. Consideramos que el precepto constitucional que comentamos ha empleado indebidamente la palabra nulidad en las dos fracciones citadas, porque todos los actos jurdicos a los que alude fueron legalmente celebrados sin que implicaran violacin del inters general o se celebraran bajo alguna ineficacia administrativa. Lo que el precepto constitucional ha pretendido es destruir esas situaciones creadas al amparo de otras leyes. Debi decir por consiguiente "se desconocen esos actos", y en dicho caso estaramos en presencia de una retroactividad ordinaria y no de una sancin de nulidad aplicada retroactivamente.t"

5.

LA NO RETROACTIVIDAD DE LA LEY EN EL ARTCULO

14

CONSTITUCIONAL

El artculo 14, prrafo primero de la Constitucin ordena: "A ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." . La jurisprudencia de la Suprema Corte (tesis 163, ndice de jurisprudenera 1917-1965, jurisprudencia comn al Pleno y a las Salas) establece:
"La Constitucin General de la Repblica consagra el principio de la irretroactividad, cuando la aplicacin de la ley causa perjuicio a alguna persona, de donde es deducible la afirmacin contraria, de que puede darse efecto retroactivo a la ley. si sta no causa perjuicio." "La modificacin hecha al artculo 14 de la Constitucin de 1857, por el ar~c.u~o 14 de la de 1917, permite afirmar que si la nueva ley, lejos de causar perJUICIOS, es favorable al estado jurdico de las personas, es de aplicarse para actos ~l~e se realizaron durante la vigencia de la antigua ley." (Sem. [ud: Fed. V poca. I. LXX, pg. 185.)

El artculo 14, fraccin 1 de la Constitucin ha sido objeto de diversas

taclOn: a) Prohibicin a los jueces de aplicar leyes retroactivas: En sus primeras interpretaciones, la Corte afirm:
18

lnt~~pretaciones por la Suprema Corte. Aludiremos a una primera interpre19

Retroactividad de los cdigos agrarios: Sem. [ud, Fed. 5" p. T. 100. pg. 250. Retroactividad de las leyes agrarias: Sem. [d, Fed, 5" p. T. 89, pg. 919. 19 Sem, [ud, de la Fed, 5" p. T. 23, pg. 984; T. J, pgs. 857, 888; T. 12. pgs. 224, 226. T. 23, pg. 984; T. 9, pag. 435; T. 12. 26, pg. 543.

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"Que este precepto no impone como el de la Constitucin de 1857 una limitacin al legislador prohibiendo expedir leyes retroactivas, sino que, lo deja en libertad para expedir leyes de esta naturaleza cuando lo estime conveniente." Otra ejecutoria sostuvo que: "Si bien es cierto que el artculo 14 constitucional, prohbe dar a las leyes efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna, cuando las leyes por su naturaleza misma son retroactivas, los jueces no violan el principio constitucional citado al aplicarlas, pues carecen de facultades para juzgar de su constitucionalidad y cumplen su obligacin sentenciando conforme a ellas. "La recta interpretacin del artculo 14 constitucional hace ver que tal precepto no rige con el legislador, se dirige a los jueces, a los tribunales y en general a las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes o de su interpretacin."

Cambio de interpretacin del mismo precepto: b) Prohibicin al legislador y al juez de aplicar leyes retroactivas.
"No debe entenderse que la prohibicin se refiere nicamente al legislador, para el acto de expedir la ley, sino que tambin comprende a la autoridad que hace aplicacin de ella a un caso determinado, porque as permiten interpretarlo los conceptos mismos de la disposicin constitucional que se comenta." (Sem. [ud, Fed. V p. T. XV, pg. 2412.) "La jurisprudencia adoptada por la Suprema Corte, poco despus de promulgada la Constitucin sobre el artculo 14 de sta, no reza con el legislador, sino que se dirige a los jueces y a las autoridades encargadas de aplicar las leyes o de su ejecucin, ha sido sustituida por la de que la verdadera interpretacin de ese aro tculo, es la de que procede el amparo no slo contra los actos de autoridad que violen las garantas individuales, sino tambin contra las leyes que son violatorias de las mismas garantas, cuando tienen el carcter de aplicacin inmediata y lesionan derechos adquiridos, pues las palabras del Constituyente no pueden dar lugar a distingos que no estn en el texto del artculo citado que previene de manera absoluta que a ninguna ley se le dar efecto retroactivo, sin atender a si de dicho efecto nace la aplicacin de la ley por las autoridades o si la ley por s misma produce dicho efecto desde el momento de su promulgacin, pues resultara ilgico admitir que el amparo procede contra las leyes, y negarlo cuando se demuestra que los preceptos de sta automticamente vuelven al pasado, lesionando derechos adquiridos."

Por lo que se refiere a las leyes retroactivas, el artculo 5 del Cdigo Civil para el Distrito Federal ordena: HA ninguna ley ni disposicin guberna tiva se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 20 6. LA
NO RETROACTIVIDAD EN LAS LEYES ADMINISTRATIVAS

Ya indicamos que el artculo 14 de la Constitucin de 1917 cambi el siso tema del artculo 14 de la Constitucin de 1857. sta prohibi la expedicin
20 Andr de Laubadre, ob. cit. 3~ ed. 1963. LGD et juro 251. El propio autor agrega, pg. 275: "El acto administartivo irregular puede ser retirado retroactivamente por su autor."

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de una ley retroactiva, el texto actual ordena que: "A ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 21
En principio, la regla de la no retroactividad de las normas jurdicas rige tambin en derecho administrativo. "Esta regla, dice Fleiner, se funda en la idea de que, por regla general, una nueva ley no puede aplicarse ms que a los hechos y circunstancias jurdicas que se han producido despus de promulgada esta ley, por este motivo la prctica supone, con razn, que la nueva ley no afecta a los derechos lcitamente adquiridos. Sin embargo, si no existe una prohibicin general establecida por la Constitucin o por una ley determinada para una materia, toda norma jurdica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y comprende situaciones ya existentes y consumadas. Los efectos retroactivos se obtienen sin que hayan sido dispuestos expresamente, basta que se observe esta intencin en el conjunto del nuevo derecho. Cuanto ms importante sea para el bien comn una norma jurdica, tanto ms justificado es suponer que su autor quiso aplicarla tambin para circunstancias ya existentes. Si, por ejemplo, se estima ser perjudiciales al bien pblico ciertos tipos de construccin, entonces la ley ordena su supresin, se aplica no slo a los edificios que en lo sucesivo se intente construir, sino tambin a los ya existentes. Aun cuando una situacin haya sido justificada o reconocida por un acto administrativo especial durante el dominio del antiguo derecho, no por ello excusa someterse a una nueva norma jurdica con fuerza retroactiva una extensin mucho mayor que en derecho privado. De todas suertes, la interpretacin debe decidir en cada caso si una nueva norma jurdica ha de tener vigencia nada ms que para el futuro, o si hay que aplicarla tambin a situaciones ya existentes." 22

Dos ejecutorias de la Suprema Corte nos ayudan a robustecer el concepto de retroactividad: 23


"La leyes retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o suprimir los derechos individualmente adquiridos ya; y segn los tratadistas los derechos que se derivan de un contrato, son derechos adquiridos." Sem. [ud. Fed. V poca. Tomo XLV, pg. 780. . ."La leyes retroactiva cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las condlclones de legalidad de un acto, o para modificar o suprimir los efectos de un derel:ho ya realizado." (Sem. [ud. Fed, V poca. Tomo LXXI, pg. 980.)

-21 22 23

Tambin debemos mencionar la aplicacin retroactiva de las leyes de procedimiento. A este respecto ha dicho la Suprema Corte, sentando jurisprudencia al respecto: 24
M. Waline, ob. cit. 9<'- ed. Sirey, 1963, pg. 467. Corresponde al artculo 5 del Cdigo civil para el Distrito Federal. "Mientras que en la materia de actos administrativos unilaterales, el prmclplO de la .no retroactividad se impone independientemente de las condiciones del acto en mat~na de actos bilaterales habr que determinar las circunstancias en las que este princiPIO, cuya utilidad no es siempre la misma, deber ser aplicado rigurosamente o por lo contran o. descartado." O. Dupeyroux, ob. cit., pg. 90. 24 Fntz Fleiner, "Instituciones de derecho administrativo", Encicl. de C. ]UTS. y Socs., pgs. 73 )1 74, 1933.

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"La retroactividad de las leyes de procedimiento cabe cuando se trata de la forma con arreglo a la cual puede ser ejercido un derecho precedentemente adquirido, pero no cuando ese derecho ha nacido del procedimiento mismo, derecho del que no puede privarse a nadie por una ley nueva y que hizo nacer excepciones que puden ser opuestas por colitigante; mas la tramitacin del juicio debe, desde ese punto, sujetarse a la nueva ley." (ndice 1917-1965, Tesis comunes al Pleno y a las Salas, Tesis 164, pg. 306.)

Un caso de estudio es al que se refiere la ejecutoria siguiente:


"En aquellos casos en que la conducta del gobernado no haya sido normada en forma alguna por el Poder Legislativo, de manera que no pueda ser considerada prohibida ni vlida nicamente cuando se cia a determinadas restricciones, su realizacin constituir el ejercicio de un derecho, emanado precisamente de la ausena de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el orden jurdico, en cuanto ste, al dejar intacto el mbito de libertad en que tal conducta es factible, tcitamente ha otorgado facultades para obrar discrecionalmente dentro del mismo." Para este caso la Corte resolvi que "el surgimiento de una ley que regule una situacin hasta entonces imprevista legislativamente, slo puede obrar hacia el futuro ya que de lo contrario estara vulnerado, el artculo 14 constitucional, que estatuye que a ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." (Sem. [ud. Fed. VI poca. T. LIV, 2';' Sala, pgs. 45 y 46.)

7. LA RETROACTIVIDAD

EN MATERIA FISCAL

Al examinar esta materia la Suprema Corte ha establecido:


"Si bien las leyes fiscales, por ser de inters pblico, pueden retrotraerse Y es legtima la facultad del Estado de cambiar las bases de la tributacin, la justicia de tal retroactividad slo puede entenderse en el sentido de que los contribuyentes no pueden alegar que han adquirido el derecho de pagar siempre el mismo impuesto que afecta su patrimonio, pero nunca en el sentido de que los causantes han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, la diferencia que resulte entr~ el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo." Tesis [urisprudencial nmero 229. (ndice 1917-1965, jurisprudencia de la 2';' Sala, pg. 277.) "Las leyes fiscales no deben interpretarse en el sentido de que los causantes han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, las diferencias que resulte~ entre el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo, DI menos el recargo causado por la falta de pago de dichas diferencias." (sem. Jud. Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)

La aplicacin de las leyes fiscales sigue en trminos generales los misUl~S principios a los que hemos aludido sobre la retroactividad de las leyes y decisiones administrativas.ss La autoridad fiscal por regla general no debe aplic~r las leyes impositivas en forma retroactiva en perjuicio de persona alguna, SIn
:25

Ernesto Flores Zavala, ob. cit. 5<1 cd, 1961, pg. 150 Y ss.

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embargo, las leyes fiscales se ,encuentran en un sistema normativo diverso de los dems derechos.s" Las autoridades fiscales estn obligadas al mantenimiento de los principios que deben seguir su actuacin, asegurando al causante todas las garantas constitucionales y legales. "Para que el cobro de un impuesto sea fundado, se requiere que haya una ley que lo establezca y que la autoridad fiscal, al fijarlo, se ajuste a todos los. preceptos de esa ley; de otro modo, el mandamiento para el cobro no es fundado ni motivado." (Sem, [d, Fed. V p. T. 34, pg. 2035.) 27
8.
PROBLEMAS DIVERSOS SOBRE RETROACTIVIDAD

El principio de la retroactividad de los actos administrativos ofrece problemas numerosos por la naturaleza misma de la actividad de la Administracin pblica. Tal es el caso de las leyes de impuestos, que requieren algunas de ellas el transcurso del tiempo para su aplicacin. La ley fiscal es anual, su vigencia est perfectamente limitada en cuanto al tiempo y, sin embargo, debe volver sobre el pasado para considerar la, situacin concreta del causante. La legislacin administrativa mexicana mantiene el principio de la no retroactividad bajo tres aspectos importantes: 28 a) Como un mandato constitucional referido a las leyes. Artculo 14, prrafo 1 de la Constitucin: HA ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." b) Como un principio de derecho privado. Artculo 5 del Cdigo Civil para el Distrito Federal, que extiende el principio no slo a la ley, sino tambin a las disposiciones gubernativas. Esta ltima expresin est tomada en el sentido de acto administrativo. e) Como un principio general de derecho, que aparece como uno de los elementos de la teora general del conflicto de leyes en el tiempo. La doctrina administrativa debe partir del acto administrativo perfecto, a~,uel. que ha establecido en forma definida y con apoyo en la ley, una situa(l(~n lU~'dica particular o concreta. La Administracin pblica no puede, en prInCipIO, desconocer retroactivamente un acto administrativo perfecto.f"
------.
26

Paul Roubier, Les conflits des lois dans le temps. n este aspecto no deben aplicarse las opiniones de Coviello, Vareilles Sommiers, ~1I1 ~o~bier y 'dems publicistas, porque estamos en presencia de relaciones de dereE o pblico, en las que caben formular apreciaciones inspiradas en el inters pblico. I~ IIUmerosos casos es posible la afectacin de los derechos adquiridos en los inelu(lb.les problemas de la recaudacin fiscal. En este sentido consideramos tiles estos crte~lOs de las ejecutorias siguientes: Sem, jua. Fed. 5<l p, T. 71, pg. 3496; T. 76, pago 1374. P
,)~

-,

~as: Tomo 10, pg. 1189; Tomo 14, pg. 691; Tomo 15, pg. 776; Tomo 19, pg. 380;

28

Sobre el problema de 'la retroactividad pueden consultarse las siguientes ejecuto-

.?mo 29, pgs. 553, 1527, 1936, 1655; Tomo 33, pg. 2029; Tomo 58, pg. 2135; Tomo 102, pag: 444 y Tomo lJ 8, pg. 109'. Corresponden a la 5<l poca. . :m :eanneau.Benoit, Les principes Generaux du Droit dans la [urisprudence admifIlslrallve. Paris, 1954, pg. 95.

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Pero el contenido del acto administrativo puede variar segn los casos, debiendo distinguirse: a) Cuando se crea un derecho administrativo en favor de un particular, y la propia administracin consiclera conveniente retrotraer sus efectos hacia el pasado, principalmente por razones de inters pblico; y b) Todos aquellos casos en que esa aplicacin retroactiva, se certifica ocasionando perjuicios a un particular.
Es necesario examinar qu valor tiene en los actos administrativos complejos la clusula de la retroactividad. El caso que cita Dupeyroux,30 y comenta Dez,al se ha presentado en la vida administrativa mexicana: " ... un decreto fijaba, con carcter retroactivo, el precio de venta de la energa elctrica. Las empresas de electricidad de Francia defendieron el decreto, diciendo que los contratos por los que la administracin haba concedido el servicio de produccin y distribucin de energa elctrica a ciertas sociedades privadas, admitan expresamente la eventualidad de una modificacin retroactiva de las tarifas. Esta retroactividad haba sido aceptada por los usuarios al firmar el contrato de abono. Se plante en esta forma la cuestin de la validez de la insercin en un contrato administrativo de una clusula retroactiva, pero el Consejo de Estado no le dio una resolucin definitiva."

En el caso que hemos citado, la insercin de una clusula semejante aceptando esta aplicacin retroactiva de una tarifa, es legalmente impugnable en nuestro derecho, y nuestros tribunales no deben tolerar que administracin Y empresa destruyan retroactivamente los derechos de los usuarios, ya que de hacerlo sera contrario al principio de la retroactividad en los aspectos que sealamos anteriormente.
Por lo que se refiere a los principios doctrinales que regulan la materia de la no retroactividad, debe decirse, que aceptado el principio en su generalidad, la literatura administrativa no es muy precisa para presentar una acabada teora de la no retroactividad en materia administrativa. Es la jurisprudencia administrativa a la que corresponde ir definiendo estos problemas de una importancia cada vez mayor. Desde luego, Dez nos dice: "Tres razones fundamentales determinan los lmites al principio de la no retroactividad. Son ellas: a) El respeto al principio de la legalidad. Ello porque si bien el principio de la no retroactividad lleva en s mismo su propia justificacin, queda subordinado jerrquicamente a la observacin o al restablecimiento de la legalidad; b) En ocasiones la retroactividad del acto se impone por su propia naturaleza; e) Cuando la seguridad del comercio jurdico no est en juego, el respeto del principio de la no retroactividad no se impone de manera tan firme. Existe una tercera categora de actos administrativos ~y~ retroactividad est en el hecho, permitida. Ello no quiere decir que la retroaet~v dad de estos actos sea legal, pero el hecho de que sea tolerada en la prctica, un30 Dupeyroux, O., La regle de la non-rettoactioit des actes administratifs. Pars, 1954, pg. 83. 31 Manuel Maria Diez, ob, cit., pgs. 405 y 406.

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plica un lmite de carcter muy especial al principio de la no retroactividad. Se habla tambin de la retroactividad del reglamento ms benigno." 32

Es decir, en la doctrina se viene abriendo paso la idea de una retroactividad til, constructiva, que trata de crear efectos jurdicos favorables, o de enmendar situaciones perjudiciales para los particulares.

9.

LA RETROACTIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS

Las autoridades administrativas no pueden dictar resoluciones que se apliquen retroactivamente en perjuicio de una persona. La prohibicin del artculo 14, prrafo primero de la Constitucin impide que se d ese efecto retroactivo perjudicial a persona alguna. El precepto citado rige todos los casos de aplicacin de una ley administrativa.s"
"La no retroactividad de los actos administrativos, dice Waline, es un principio general de derecho. Cuando se trata de reglamentos, el principio de la no retroactividad puede deducirse del artculo 2 del Cdigo Civil, aunque no hable formalmente ms que de leyes, se, puede sostener que el reglamento administrativo es una ley en el sentido del artculo 2, ya que se trata de una disposicin de carcter general. Pero parece verdaderamente imposible de deducir del artculo 2 In no retroactividad de los actos administrativos individuales o particulares, lo que la jurisprudencia constantemente aplica resulta, por consiguiente, de un principio general de derecho." El Consejo de Estado francs, dice Laubadere, sanciona muy firmemente el principio de la no retroactividad de las decisiones administrativas, salvo que una ley lo autorice. Por otra parte, l anula toda medida retroactiva en los reglamentos administrativos.M

. De. todo lo expuesto concluimos manifestando que una resolucin admino puede aplicarse retroactivamente en perjuicio de un inters partIcular, porque sera violatoria del artculo 14 constitucional. Pero tambin podemos deducir una consecuencia diversa: si la resolucin administrativa no causa perjuicio, ni a un inters particular, ni al inters general, esa resolucin puede ejecutarse retroactivamente.s''
~lstratlVa

Citamos a este respecto y como mera referencia la ley espaola de procedimiento administrativo, de 17 de julio de 1958, artculo 45, inciso 3'? que dispone: Paul Roubier, El conflicto de leyes en el tiempo. Stassinopoulos M., Traite des actes administratiis. Atenas, 1954, pg. 236. 34 Renato Perrone Copno, La retroactiuita degli atti amministratiuo, Napoli, 1970. p 31l Otras ejecutorias importantes: Sem, [ud, de la Fed. Tomos 81, pg. 3496; T. 49, 58g. 1714; T. 89, pg. 919; T. 100, pg. 250; T. 9, pg. 432; T. Il8, pg. 100; T. 198 ~~. 407; T. 19, pg. 280; T. 71, pgs. 3496-980; T. 94, pg. 3271; T. 72, pgs. 3496p O, T. 31, pg. 489; T. 29, pg. 1527; T. 70, pg. 185; T. 15, pg. 815; T. 72. ~ 3496; ,T. 90, pg. 2412; T. 43, pg. 665; T. 42, pg. 3673; IT. 45, pgs. 35 y Il57 Y . 71, pago 3496. Todos de la 5\1 poca.
32 33

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" ... ]. Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, y, as mismo cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no lesione derecho o intereses legtimos de otras personas." La Ley General, de Bienes Nacionales, artculo 14, segundo prrafo dispone: " ... La nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente, pero el Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el concesionario haya obrado de buena fe."

Nos parece oportuno citar el comentario que a este precepto formula Eduardo Vivancos (Comentarios a la Ley de Procedimiento administrativo. Editorial AHR, Barcelona, 1959, pg. 92):
"En este artculo y concretamente en su prrafo 3'?, se aborda el problema de la eficacia retroactiva de los actos administrativos. Se plantea la cuestin de si el acto administrativo es ejecutivo a partir de su firmeza o lo es con efectos a partir del hecho motivador del expediente o recurso. Dicho de otro modo, si tiene efectividad en el futuro solamente o la tiene tambin en el pasado. La ley 'se pronuncia claramente por lo primero, pues el contenido del precepto que se comenta no puede ser ya ms restrictivo de la eficacia retroactiva, mejor dicho, de la efectividad retroactiva. Empieza por decir que esta eficacia retroactiva 'podr' otorgarse, o sea que su otorgacin y su denegacin sern de apreciacin discrecional, aade que esta otorgacin, en su caso, tendr carcter de excepcional y seala a continuacin los requisitos que habrn de concurrir para que la Administracin, a su prudente arbitrio, pueda hacer uso de esta facultad excepcional. Ntese que no basta la concurrencia de estos requisitos para que se otorgue excepcionalmente la eficacia retroactiva, porque si as fuese, la ley dira 'excepcionalmente se otorgar' y lo que se dice es: 'excepcionalmente podr otorgarse', o sea, que para que se otorgue ser preciso: primero, que los requisitos sealados concurran, y segundo, que la Administracin estime pertinente hacer uso de su excepcional prerrogativa."

10.

LA JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

Retroactividad de las leyes fiscales. Tesis jurisprudencial nmero 229, Jurisprudencia 1917-1965, 2~ Sala. Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el tiempo. Circulares. Tesis jurisprudencial nmero 230, Jurisprudencia 1917-1965. 2~ Sala.

Ejecutorias de inters:
Retroactividad tratndose de la prescripcin en materia fiscal. Sem, Jud. Fed. V poca. Tomo LXX, pg. 195. Retroactividad. Id, V poca. T. LXX, pg. 185. Retroactividad de la ley en materia de impuestos. Id. V poca. Tomo LXXII, pg. 1989. Recopilacin 1975:

Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el tiempo. Circulares. Tesis 514. 2~ Sala.

TTULO CUARTO

LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

CAPTULO 1 LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO


l. La extincin de los actos administrativos.-2. La teora de las nulidades en el derecho administrativo.-3. La influencia del derecho privado.-4. Vacilaciones en la teora de las nulidades administrativas.-5. Las nulidades en la Constitucin.-6. La invalidez del acto administrativo. 7. La nulidad de pleno derecho en el derecho administrativo.-8. La nulidad relativa o anulabilidad en el derecho administrativo.-9. La autoridad competente para dictar la declaracin de nulidad.-lO. Las resoluciones de la Suprema Corte en materia de nulidades administrativas.

1.

EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El .concepto de extincin se ha empleado en el derecho administrativo extendIendo su concepto original. . Un acto administrativo se extingue por diversos medios, cuando se le eli~I~a. de la vida jurdica, por la administracin pblica, por determinacin JUdIClal, por circunstancias legales no consideradas ni advertidas en el momento en que se expidi o por razones posteriores de oportunidad, mrito o conveniencia. Un acto administrativo se extingue por el cumplimiento voluntario sea d~ los particulares o de la propia Administracin. Numerosos ,actos admi?Is:r~tivos continan produciendo sus efectos de acuerdo con su naturaleza rllIdlca y por la realizacin de su objeto. El cumplimiento automtico di/er e del cumplimiento a trmino. La normalidad o anormalidad en la conIgur,a~in de un acto administrativo depende de como se ha cumplido con su regImen jurdico, es decir, cuando no se han reunido sus elementos legales.
317

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Son formas de extincin de los actos administrativos: la revocacion, la rescisin, la prescripcin, la caducidad, el trmino y condicin, la nulidad o por decisiones administrativas y jurisdiccionales. Debemos distinguir entre extincin del acto administrativo y la cesacin de los efectos del mismo.
Dice a este propsito Marienhoff, ob, cit., T. JI, pgina 398: "La cesacion de los efectos del acto apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo a lo previsto de antemano, pues -como bien se dijo-, el acto administrativo que cesa de producir efectos se considera que hasta ese momento ha existido legalmente. En cambio la extincin del acto generalmente se produce por causas no precisamente queridas "ab-initio", sino que son "consecuencias" de hechos o circunstancias advertidos o surgidos posteriormente."

2.

LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Pocas teoras ofrecen tantos problemas como .Ia teora de las nulidades en el derecho administrativo. La etapa casustica de este problema se muestra en trance de superarse, por una amplia teora de la ineficacia administrativa, que determine la validez de los actos administrativos.t Los vicios de los actos administrativos destruyen su validez y no les permiten producir efectos jurdicos. El desarrollo inusitado del derecho administrativo moderno, con la complejidad creciente de intereses, derechos institucionales y situaciones frente a los derechos privados, han originado el predominio del inters pblico sobre el inters privado. La organizacin administrativa del Estado, que se caracteriza por el mantenimiento de los intereses colectivos cuyo equilibrio justo representa para el Estado democrtico un problema de difcil solucin. Las nulidades aparecen como la ms importante .de las sanciones ~ara mantener el principio de legalidad en contra de los actos administrattvO.s irregulares y destinadas a la defensa del inters general. El control de la legalidad se estima como la finalidad esencial del Estado de derecho. Es importante recordar aqu la opinin de Geraud de la Pradelle (Les conilits de lois en matire de nullites. Ed, Dal1oz, Pars, 1967, pgina 30)
Francis-Paul Bnot, Le droit administrati] [rancais. Lib. Dalloz. Pars, pg. 5~3. Antonio Carrillo Flores, La Justicia, Federal y la administracin pblica. Ed. Porru a. S. A., 1973, 2"" ed., pg. 121 Y ss. . Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho administrativo. UNAM, 1973, P gina 151 y ss. Jorge Olivera Toro, Manual de Derecho administrativo. Ed. Porra, S. A., 3~ ed., Mxico, pgs. 185 Y ss, Gabino Fraga, Derecho administrativo, 14"" ed. 1971, Mxico, pg. 305 Y ss. Fernando Garrido Falla; Rgimen de impugnacin de los actos administrativos. IEP. Madrid, 1956. . lloz. Graud de La Pradelle, Les conilits de lois en matire de nullits. Lib. Da Pars, 1967.
1

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que recuerda a este propsito una impropiedad terminolgica como es la de designar con el mismo trmino el acto propiamente dicho y el resultado que se produce. Esto conduce a olvidar la operacin para no considerar ms que las consecuencias, o a la inversa. Principalmente la terminologa, la clasificacin y los efectos de las nulidades han sido tomados del derecho privado. Ya Gastn Jeze haba sealado que aun en el derecho privado los resultados de la teora de las nulidades no han sido satisfactorios. Esto ha creado problemas complejos que desaparecern 'cuando el derecho administrativo elabore un sistema de ineficacias administrativas, con nuevas denominaciones y bajo criterios ms precisos. Estimamos que la clasificacin tradicional de las nulidades debe desaparecer del campo del derecho pblico, porque no se ajusta a la naturaleza de las nuevas relaciones. El derecho administrativo moderno demanda un nuevo y radical enfoque del problema. Insistimos en que el inters general que interviene en los actos pblicos es diverso de los intereses y finalidades que intervienen en los actos privados.s

3.

LA INFLUENCIA DEL DERECHO PRIVADO

La influencia del derecho privado en la configuracin de la teora de las nulidades. Al formarse el derecho administrativo, es lgico que no disponiendo de un sistema jurdico coherente, se vio obligado a recurrir a la teora de las nulidades en el derecho privado, que tiene varios siglos de formacin, aunque sus principios siguieran siendo controvertidos. Esta controversia ha pasado en su mayor parte al campo del derecho pblico. El derecho privado ha llegado en trminos amplios, no con la firmeza que es de desearse, a la elaboracin de una teora de las nulidades, aunque en esta rama del derecho se sealan discrepancias doctrinales muy importantes. El Cdigo Civil para el Distrito Federal y para toda la Repblica en mat.eria federal, contiene los aspectos ms importantes de la teora de las nulIdades en el derecho privado. Aunque dicho cdigo no enumera los elementos 'del acto jurdico, stos pueden desprenderse de los artculos 1794 y. 1795: ausencia de vicios de la voluntad, la licitud en el objeto motivo o flll del acto; y la forma que la ley prescribe.
2 ~xistencia perfecta y existencia imperfecta del acto jurdico. "El acto jurdico puede s~r eXistente o inexistente; vlido o nulo. Se trata de dos cuestiones radicalmente dis~tnta.s. Por consiguiente se impone la clasificacin: a) Actos existentes vlidos; b) Actos IIl~Xlstentes nulos; y e) Actos inexistentes. La validez no admite grado y por esto slo eXiste una categora de actos: los existentes vlidos. La inexistencia tampoco admite grados y por esto slo existe una categora de actos: los inexistentes. La nulidad s admite grados y por esto dentro de la categora de actos existentes nulos, podemos distinguir las dos ca~egorias de la escuela clsica: actos existentes afectados de nulidad absoluta y actos eXIstentes afectados de nulidad relativa." Rafael Rojina VilIegas, Reo. de la Facultad de Derecho. Tomo VIII, julio-diciembre 1958, nms, 31-32, pg. 205.

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De este modo, hay elementos de existencia entre los cuales se cuenta el consentimiento, el objeto y la solemnidad; y elementos de validez que son la capacidad, ausencia de vicios en la voluntad, la licitud en el objeto y la forma. El ttulo sexto, artculos 2224 y 2242, se denomina: De la inexistencia y de la nulidad. De acuerdo con estos preceptos se pueden precisar los siguientes tipos de nulidades y su rgimen jurdico."
a) La inexistencia.
Todo acto jurdico se compone de un conjunto de elementos orgamcos imprescindibles o especficos, que supone su naturaleza o su objeto. La falta de alguno de esos elementos destruye totalmente la integridad del acto y le impide producir efectos jurdicos. "El acto jurdico inexistente por la falta de consentimiento o de objeto ,que pueda ser materia de l, no producir efecto legal alguno. No es susceptible de valer por confirmacin, ni por prescripcin; su inexistencia puede invocarse por todo interesado." Artculo 2224 e.e,

b) La nulidad absoluta.
"La nulidad absoluta por regla general, no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse, todo interesado y no desaparece por la confirmacin o la prescripcin." Artculo 2226 e.e,

Como se observa, tanto en derecho civil como en derecho administrativo la nulidad absoluta es una sancin para prevenir las infracciones de los 'p~e ceptos de orden pblico o de inters colectivo, tanto en Derecho admllll Strativo como en derecho privado es suficiente declarar la nulidad absoluta, tan pronto como se comprueban sus elementos. La ejecutoria de la Suprema Corte contenida en el tomo 94, pg. 78, V poca del Semanario Judicial de la Federacin, confirma la teora tradicional de las nulidades en derecho privado, en los trminos antes expuestos. Desde luego en el Derecho administrativo, el campo de las nulidades abso4 lutas se viene extendiendo frente al desarrollo de las nulidades relativas.
3

Jernimo Daz, "La nulidad en el Cdigo Civil". Bol. de In], [tui, Ao IX, nm.

87, pg. 371.

E n esta ciasi'f' in d e 1as nu l'd ad es que f ormu 1a e1 Cdigo CI'VI'I, la distincin 1 rcaci I entre el acto inexistente y el acto nulo de pleno derecho no es suficientemente clara, por lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de nulidades. 5 4 Ejemplo de una. nulidad ~le pleno dere~ho .la encontramos. en ~os artculos 14 Y ~a de la ley reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto de leyes contundente: ..... Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."

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e) La nulidad relativa o anulabilidad.


"La nulidad es relativa cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos." Artculo 2227 C.c. "La falta de forma establecida por la ley, si no se trata de actos solemnes, as como el error, el dolo, la violencia, la lesin y la incapacidad de cualquiera de los autores del acto, produce la nulidad relativa del mismo." Artculo 2228 e.e, "La ilicitud en el objeto, en el fin o en las condiciones del acto produce su nulidad, ya absoluta, ya relativa, segn lo disponga la ley." Artculo 2225 e.e, "El acto jurdico viciado de nulidad .en parte, no es totalmente nulo, si las partes que lo forman pueden legalmente subsistir separadas, a menos que se demuestre que al celebrarse el acto se quiso que slo ntegramente subsistiera." Artculo 2238 e.e,

Otros preceptos del Cdigo civil determinan las situaciones jurdicas que originan la invalidez de los actos jurdicos. Desde luego afirmamos que la invalidacin de los actos administrativos subordinados al inters general, no puede apoyarse en el derecho privado, aunque originariamente se hayan derivado de l, ya que las situaciones jurdicas que se producen son ms complejas y numerosas y responden a propsitos diferentes, unas veces expresamente establecidas en la ley y otras van deducindose de las prohibiciones, limitaciones y modalidades de los actos administrativos.

4.

VACILACIONES EN LA TEORA DE LAS NULIDADES ADMINISTRATIVAS

La opinin ha coincidido, por lo regular, en el punto de partida o sean las tres grandes ramas de las nulidades, pero los problemas se complican cuando aqullas se desarrollan en el texto de las leyes administrativas. El principio [raus omnia corrumpit, podemos aplicarlo de una manera general, afirmando que las resoluciones administrativas obtenidas por medio de fraude son nulas.
, 5, La complejidad del problema de las nulidades la observa Gastn Jeze en estos termmos, que plantean convenientemente la cuestin: "Los particulares en el ejercicio de _sus poderes legales, lo mismo que los agentes pblicos de todo orden en el desempeno de sus funciones pueden realizar actos irregulares", y formula las siguientes pregun~as: "Qu eficacia tiene una irregularidad sobre la eficacia jurdica de un acto realIZado? Acarrea la responsabilidad personal del autor del acto irregular? Quin puede preval?,se de la irregularidad? Durante cunto tiempo podr oponrsela? Puede ser ~nvahdada de suerte que el acto jurdico no quede afectado? Por qu medios?" PrinciPIOS de derecho administrativo, pg. 73. "El medio ms importante de la represin, jurdica, es la competencia de la autoridad gubernat'rva para suspen d ' . . er los actos Ilegales de las corporaciones a dmin mnistrativas e ms tar la reVocacin de los rganos de la administracin local o anular dichos actos en virtud de da soberana del Estado", y agrega: "Toda orden slo tiene validez jurdica si ha sido ada por la autoridad competente y est de acuerdo con la ley en cuanto al contenido.

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El punto de partida para la invalidez de los actos administrativos se manifiesta en la forma como se han integrado sus diversos elementos o sea competencia, voluntad, objeto, motivo, mrito y forma. Cuando estos elementos se vician se producen diversos tipos de ineficacia, desde las sanciones ms elementales hasta los ms altos grados de la invalidez. De acuerdo con la teora, la legislacin y la jurisprudencia, la teora de las nulidades en derecho administrativo alcanza un desarrollo muy importante que puede concretarse en algunos aspectos generales. a) El acto administrativo no debe sufrir deformidades en relacin con la ley que lo configura. Cualquier deformidad debe estimarse como un vicio o irregularidad del acto. b) El vicio de ilegitimidad o deformidad frente a la ley origina varias situaciones: a) Actos que se resuelven en la inexistencia de un elemento esencial del mismo; b) Vicios que se originan por irregularidades del procedimiento administrativo. e) La teora de las nulidades administrativas debe quedar reducida al campo: a) De la nulidad de pleno derecho; b) A la anulabilidad, o actos anulables o ilegtimos. d) Los actos nulos se concretan a la falta de uno de sus elementos: sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido, forma y lesin. e) Los vicios de legitimidad del acto anulable se reducen a la incompetencia, relativa o absoluta; al exceso de poder y al desvo de poder.

5. LAS

NULIDADES EN LA CONSTITUCIN

La Constitucin asume diferentes puntos de vista para establecer sus nulidades. En unos casos en forma expresa emplea la palabra "nulidad" o "nula" y seala los efectos jurdicos de ella. Otras veces el empleo de la palabra "nula" no corresponde, en buena tcnica jurdica, al concepto que se tiene de la nulidad. En la mayor parte de los casos se precisan las situaciones jurdicas, ~ de su propia redaccin se deduce su ineficacia jurdica. Las nulidades preVIstaS
Puesto que en la orden encarna una declaracin de voluntad, sta debe hallarse libre de todo error. La orden que falta, a uno de estos pnnClplOs es nula." Fritz Fleiner. oiJ. cit., pg. 131. Dice a este respecto Bonnecase: ..... Libre de establecer una nulidad el legislador de con mayor razn todopoderoso para fijarse 'los lmites, sta es toda la significacin e la frmula. Quod nullum esto Un acto nulo est destinado a ser condenado un dla ~r una decisin judicial y por consecuencia a quedar finalmente ineficaz en la medida .fIJada por la ley. En consecuencia, pertenece a los tribunales decidir en cada caso, SI se est en presencia de una nulidad absoluta o de una nulidad absoluta relativa en el sentido en que se ha definido y en esta ltima hiptesis sobre qu relacin la nu~idad d ~ relativa, qu personas pueden prevalerse de ella, condiciones de confirmacin poslble~ .. racin de la prescripcin, consecuencias destinadas a subsistir a pesar de la anula .

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en la Constitucin, en principio, se refieren a las nulidades de pleno derecho, aquellas que afectan directamente el inters general. Por va de ejemplo sealamos los siguientes:
La ley espaola de procedimiento, administrativo distingue las siguientes categoras de nulidades de los actos administrativos: a) Actos nulos de pleno derecho; b) Actos totalmente anulables; c) Actos parcialmente anulables; d) Actos irregulares; e) Simples medidas disciplinarias. "En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta de las playas, por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras yaguas." Artculo 27, prrafo. sptimo, fraccin J, prrafo segundo de la Constitucin.

Este precepto establece en forma indudable una nulidad de pleno derecho. Lo mismo puede decirse de la contravencin de las fracciones JII, IV, V Y VI del propio precepto y prrafo. Ejemplos de normas constitucionales que emplean el trmino "nulos", son los casos sealados en el artculo 27 fracciones Vfl I y XVIII.
La fraccin VIII del precepto aludido en sus diversos incisos "se declaran nulas", numerosas operaciones sobre tierras, aguas, montes, concesiones, etc. XVIII. "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1976, que hayan trado por consecuencia, el acaparamiento de tierras, aguas y 'riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al ejecutivo de la Unin para declararlos nulos

cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico."


" Hemos insistido anteriormente que el empleo de la palabra "nulos" de la fraccion XVIII del artculo 27 constitucional, no es exacta, porque esos actos fueron legalmente vlidos al amparo de la legislacin original y no fueron causa de nulidad. El artculo 134 de la Constitucin ordena: "Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de obras pblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica."

Este precepto establece los elementos formales para la celebracin de los Contratos de obras pblicas, sin embargo, no se ha aplicado con frecuencia a pesar de que establece una nulidad absoluta, como consecuencia de celebrar un contrato contraviniendo el texto expreso de la Constitucin. , ~l precepto requiere una ley orgnica que permita su aplicacin y un reglmen adecuado de sanciones administrativas, en las que se deben reglamentar las diversas nulidades que origina. Vase la, Ley de inspeccin de contratos y obras publicas. D. O. F. del 4 de enero de 1966.
6.
LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

En la legislacin administrativa nos encontramos con dos situaciones diversas: a) La invalidez del acto administrativo; y b) La irregularidad del acto

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administrativo. Estos tipos de nulidades son provocadas por la violacin de los preceptos legales, relacionados con los elementos del acto administrativo, ya que se producen efectos anormales que afectan su eficacia. No disponemos de una teora sistemtica de las nulidades, que como hemos visto sufre una indudable influencia del derecho privado. Las soluciones han sido casusticas y ocasionales, pues cada ley se encarga de fijar el alcance de la nulidad que comprende. La legislacin administrativa reconoce, no sin notables incertidumbres, tres tipos de nulidades que son: la inexistencia, la nulidad absoluta y la nulidad relativa. Nuestro punto de vista se apoya en que un acto administrativo es vlido o es nulo segn la ley. El acto es vlido y produce sus efectos si nace perfecto y es nulo porque existe un vicio que lo destruye definitivamente o es susceptible de perfeccionarse.
Autores como el doctor Fraga afirman que "ni siquiera puede aceptarse la separacin de dos clases de nulidades: la absoluta y la relativa" (Der. Ad. 14 ed., pg. 364). Sin embargo, la legislacin administrativa mexicana se ha apoyado en esa diferenciacin y en ocasiones ha aceptado la inexistencia de los actos administrativos.

a) La inexistencia
En forma muy discutible, pero en proceso de superacin, la doctrina administrativa, parte del mismo supuesto que el derecho privado para caracterizar a los actos inexistentes o sea aquellos a los que les falta un elemento esencial, orgnico o estructural para su formacin,7 como el acto realizado por un funcionario incompetente, que slo es una mera apariencia de acto, que no puede ser tomada en consideracin por el Derecho. Se ha sostenido que el acto administrativo inexistente no produce ningn efecto y que slo la autoridad judicial puede declarar esta inexistencia: La tesis ha sido impugnada, porque el acto inexistente es la nada jurldica, SI llega a producir algn efecto es aparente y de hecho, y no requiere la intervencin judicial ms que para reprimir una posible situacin delictuosa. en los casos que se ocasionen perjuicios al Estado o a los particulares.f
6 "La doctrina de la inexistencia es, pues, peligrosa, porque convierte en insegura la posicin del particular. Est bien que en teora se diga que al acto que le falta un elemento de su definicin no debe darse eficacia alguna; pero si contra ese deber, la autoridad administrativa le otorga eficacia y para ejecutarlo pone en movimiento el ~pa' rato coercitivo de que dispone, ya no hay que seguir aferrndose a la ficcin doctrinal sino reconocer los hechos y admitir que no es racional, en esa situacin, que los rganos jurisdiccionales se abstengan de intervenir. Pero una vez que esto se acepta, el concepto de la inexistencia queda automticamente desterrado." Carrillo Flores, ob. cit., pg. 133. 7 M. Waline, ob, cit., 1959, pg. 411, 'cita diversos casos de inexistencia en el ~e recho administrativo francs, pero mantiene la conclusin antes aludida sobre la m existencia. >8 Para muchos, la teora de las nulidades puede, en cambio, reducirse a la conteJllplacin de las dos nicas categoras de nulidad absoluta y anulabilidad. Existe una fuerte

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Consideramos que la teora de la ineficacia de los actos administrativos debe eliminar de su clasificacin a la inexistencia, porque no encontramos una razn jurdica vlida para su mantenimiento, por lo impreciso de su definicin y por los defectos tcnicos que ofrece. Los actos que no existen no son actos administrativos, sino "situaciones de hecho contrarias a la ley" y por tanto no deben ser tomados en cuenta por el derecho administrativo, porque originan confusin y mal entendidos. Si no hay acto no puede hablarse de acto viciado. Los casos que producen actos inexistentes segn opinin generalizada, se refieren a la falta de voluntad, de objeto, de competencia para realizar el acto o de omisin de las formas constitutivas del acto. Ya hemos indicado que si el acto administrativo no se integra legalmente no tiene por qu ser tomado en cuenta por el derecho. ESQS actos no tienen ninguna validez y slo originan en su caso su consignacin a la autoridad competente.? Para que el acto administrativo pueda ser tomado en cuenta por el derecho, se requiere que produzca. legalmente sus efectos. Si el acto existe, nuestro problema se reduce a determinar la gravedad de la irregularidad y a destruir o limitar sus efectos, de acuerdo con las exigencias del inters general. En las antiguas concesiones confirmatorias de derechos petroleros los actos eran nulos de pleno derecho y no inexistentes, porque se constituyeron violando disposiciones de orden pblico. io Han sido actos administrativos mal conformados dentro del derecho positivo que no requieren una declaracin de nulidad, porque simplemente no existen. Se toman como ejemplos de actos inexistentes los actos provenientes de u~ gobierno de usurpacin. Estos actos no deben producir efectos jurdicos y s~lo debe examinarse la transformacin de un gobierno de facto en un gobierno de jure. Una buena parte de los casos que se citan como inexistentes son actos ~ulos de pleno derecho, porque el contenido del acto es imposible, digamos SI un secretario de Estado realiza un acto que no es de su competencia, orden~ un acto intil que a 10 nico que puede dar consecuencia es a que se CO~sIgne al funcionario que acta al margen de la ley, sin que sea necesaria la mtervencin de la autoridad judicial para su incumplimiento. Lo anterior no obsta para. sealar que nuestra legislacin administrativa emplea en determinados casos el concepto de inexistencia. Tal es el caso a
corri.ente doctrinal que tiende a oponerse a la admisin del concepto autnomo de actos ~eXlstentes, ya que aparte de entraar terminolgicamente una contrtulictlo in terminis . rrl ~odo caso debera hablarse de la inexistencia del acto) no da lugar a un tratamiento ]u.rdlco distinto de la nulidad absoluta." F. Garrido Falla, Der. Ad. V. 1, 2:' ed. 1961, pago 412.

aClOnes Son meramente tericas. 10 Vase en contra del criterio que sustentamos la obra de Aubry, L'inexlstence des actes ad " . mlnlstratlfs. Pars, 1951.

~~~Is~rudencial nm. 238, pg. 751. Rec, 1917-1965. 3;,\ Sala: nulidad e inexistencia, sus

.9

Informe del presidente de la Suprema Corte, ao de 1932. Vase adems: Tesis

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que se refiere el artculo 139 de la Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F. del 6 de abril de 1970), que dispone: Artculo 139. Son inexistentes todos los actos de particulares y todas las resoluciones, decretos, acuerdos, leyes o cualesquiera actos de las autoridades municipales, de los Estados, o federales, as como de las autoridades judiciales, federales o del orden comn, que hayan tenido o tengan por consecuencia privar total o parcialmente de sus derechos agrarios a los ncleos de poblacin, en contravencin a lo dispuesto por esta ley.
I

Vase a este respecto las siguientes ejecutorias: inexistencia de los actos jurdicos. S. Jud. Fed. T. 93, pg. 2146; V p, inexistencia y nulidad. S. Jud. Fed. T. 56, pg. 944, V p.: inexistencia y nulidad, su diferencia. S. [ud. Fed. T. 91, pg. 154, V poca. "El problema de la inexistencia se refiere a la legalidad y no a la teora de las nulidades. En el derecho pblico, la inexistencia se refiere a la inexistencia de rganos legales para dictar normas. Lo mismo podr decirse que a nadie se le ha ocurrido ubicar el problema de las normas legislativas inconstitucionales en el captulo de las nulidades aunque tengan efectos similares." Bartolom A. Fiorini. Ob. cit., T. 1, pg. 362.

7.

LA NULIDAD DE PLENO DERECHO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

El campo de aplicacin de la nulidad de pleno derecho, llamada por algunos autores simplemente "nulidad", es cada da ms extenso por la importancia del inters pblico y la utilidad pblica. Sin embargo, son hoy un campo de accin limitado. No siempre son coincidentes los caracteres y atributos que el derecho privado les asigna, frente a lo que establecen las leyes administrativas. El artculo 50, prrafo primero de la Ley general de Bienes Nacionales dispone:
I

"Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo estableci:lo en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento, seran nulos de pleno derecho... " Las caractersticas o elementos diferenciales de la nulidad de pleno derecho deducidas de la legislacin administrativa son las siguientes: a) La nulidad es provocada por la violacin de las leyes prohibitivas o de inters pblco.u El artculo 8 del Cdigo Civil del Distrito dispone: "~os actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de inters pblico
11 Nulidad de pleno derecho. "Esta Suprema Corte no reconoce la existencia de .n.u; 1 lidades de pleno derecho, sino que stas deben ser declaradas por la autoridad judlCa y previo el procedimiento correspondiente." Sem, [ud, de la Fed. T. 74, pg. 4136, 5~ poca.

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sern nulos, excepto los casos en que la ley ordene lo contrario." 12 Este precepto debe estimarse como sancionador de los actos inexistentes que lo violan, aunque se trata de un principio de derecho privado, ste debe estimarse como un principio general de derecho. Podemos sealar algunos ejemplos: artculo 149 del Cdigo Fiscal; artculos 22 y 24 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. b) Los actos son realizados por un funcionario incompetente. El funcionario pblico debe ser competente para dictar una resolucin administrativa. La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado hace una distribucin de competencias entre los diversos rganos de la Administracin pblica. Para ser vlida la actuacin de un funcionario se requieren dos elementos: a) Que sea un funcionario de derecho, es decir, que sea legalmente designado; b) Que la ley administrativa le otorgue la competencia necesaria para actuar.
Por lo que se refiere a la nulidad absoluta y a la nulidad relativa, la Suprema Corte ha resuelto lo siguiente: "Si la nulidad de un acto es absoluta, nada puede convalidarlo, porque ello sera contrario al inters pblico y cuando la misma ley acepta la posibilidad de su convalidacin, esto significa que la nulidad es relativa." Sem, [ud. Fed. T. 96, pg. 155, V poca. Tal es el caso a que se refiere el artculo 79 de la Ley de Terrenos Baldos Ncionales, demasas y excedencias: "Los ttulos sobre terrenos baldos nacionales o demasas, expedidos por particulares o autoridades no facultadas, para ello, son n