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ADMINISTRACI(JN PlJBLICA FEDER.

AL

JACINTO LEA y A VIESCA


LICE:~CIADO EN DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES, DIPLOMADO EN ADMINISTRACIN PBLICA
POR LA ESCUELA NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA EN ALCAL DE HENARES, ESPAA, Y ACTUAL FUNCIONARIO DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO.

(A DM1N IS TR A CION
PUBLICA FEDERAL
LA NUEVA ESTRUCTURA

EDITORIAL PORRA, S. A.
AV. lUlPIJBLICA. AllGBN1"INA, l'
MSXICO,tm

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Derechos reservados Copyright

1979 por

JACINTO FAYA VIESCA

Zurich 743, Col. Villa San Isidro, Torren, Coah. Las caractersticas de esta edicin, son propiedad de la EDITORIAL PORRUA, S. A. Av. Repblica Argentina, 15, Mxico 1, D. F. Queda hecho el depsito que marca la ley

tSllN 968-432-370-0

DlPRESO ENJliXI05.:1 PRlN'l'BD IN MlXlco

Al C. P. don CARLOS A. ISOARD A mi esposa LETICIA y a' mis hijos JACINTO y ALEJANDRO A mis padres JACINTO y ELENA

Quisiera que despus de que el Poder Legislativo autoriz nuestra Ley Orgnica de la Administracin Pblica y de los primeros actos de invitacin sectorial que todos ustedes cono-, cen, iniciramos en esta ocasin, formalmente y con toda energa~ los trabajos sistemticos de reforma administrativa que, quiero subrayarlo una vez ms, llevan el propsito de concurrir al desarrollo nacional; queremos una reforma administrativa para el desarrollo econmico y social, pues necesitamos urgentemente modernizar la administracin pblica para estar a la altura de las exigencias que confronta nuestro pas. LIC. OSE LOPEZ PORTILLO Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos

INTRODUCCION

Este libro fue escrito con el propsito de contribuir al conocimiento de la Administracin Pblica mexicana. Ese propsito se origina. en mi entusiasmo y pasin por todos los asuntos relacionados con este sector de la vida mexicana. La, expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en vigor a partir del 19 de enero de 1977,acentu6 mi preocupacin e inters por realizar una obra que comprendiera y actualizara los temas que particularmente competen a nuestra Administraci6n

Pblica.
El esquema original del trabajo prevea un tratamiento exhaustivo para cada una de las disposiciones que contiene la ley mencionada, .Ese enfoql.l~ sufri, modificaciones sucesivas; al final, decid analizar con. mayor rigor y .detenmiento aquellos aspectos de la ley que. fueran de ms trascendencia sociaJ,. poltica O' jurdica. Esto no significa que se descuidaran los apartados ~eJlt)res; simplemente merecieron atencin menos .~istente. . Por .otra parte, la iJibliografa ql.1tf, &a,tisficiera'lasexigc;ncia$ de 'mI estudiaDO es.muy abundante,lpero debo reconocer .que laj~ente es fundamental y sin ella no hubiera sido posible emprenrer. la :Rr~te!Q\1ra. Deseoenfatizar, de manera especial, mj. preferenela por 1M,obras ,4.: dos mexicanes, il~res tanto por SJl pro~cci.a. poltica.como por sus dotes i,:ttel~tuales: Gnesis" Teoria General del Estado M~ernot delIicenciado Jasp Lpez Portillo, y El 4b{ffalistn{' Me~icano,delli.qm~d9 ~'Reyes Heroles. Tambin quiero destacar ~ nombres de cince. tratadistafi me1(canos yde sus textos, que. prestigian intC'l'Ilacionalmeiltea! derecho admi nistrativo ya! derecho constitucional; Gabino Fraga,DMecko, Admiaistriztivo; .Andrst}8rra .Rojas,' Derecho Administratiuo';...Fe1ipe 'Tma t R amI'eZ, Derecho (JOftStitucional;fIgndo .Bugoa, Deifei:Ju> CiJnrtituciofud~'ry Miguel ~ La ::Madrid,Estudios 'd", D8f'echo ClIfIitit'lk:itintJl;> ~,<i' La Ley ofgnica de la AdministrAcin PMca'FtlCleral,'qtJ.e ~t1a '~. de~ret.anuiy:De~tu8'de' .Estadj"f~ila.~tw que

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a una conciencia arraigada y experimentada en el proceso de renovacin de la Administracin Pblica mexicana. Es necesario recordar que el licenciado Lpez Portillo estuvo en 1965 al frente de la Comisin de Administracin Pblica, cuya responsabilidad era precisamente el estudio de nuestra administracin con miras al mejoramiento de su eficiencia y eficacia. Una tarea tan vasta y compleja exiga la participacin de destacados hombres de Mxico, mismos que no soslayaron su compromiso Me siento obligado a mencionar algunos nombres: Julio Rodolfo Moctezuma Cid, Fernando Solana, Leopoldo Ramrez Limn, Alejandro Carrillo Castro, Carlos Tello Macas, Andrs Caso Lombardo, Ifigenia Martnez de Navarrete, Horacio Flores de la Pea, Ignacio Pichardo Pagaza, Andrs de Oteyza y Luis Garca Crdenas. Posteriormente participaron en los estudios e implementacin del primer presupuesto con orientacin programtica en el periodo 1975-1976: Mario Ramn Beteta, Miguel de La Madrid Hurtado, Carlos A. Isoard y Ramn Aguirre Velzquez. As pues, la forma actual de la citada Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal no surgi improvisadamente, sino que es el resultado de una revisin constante y crtica de las instituciones y los procesos administrativos. Ello no quiere decir que su contenido sea inmejorable o inobjetable, pero s que su estructura y alcances permitirn, y de hecho ya 10 estn haciendo, un cambio radical de nuestra administracin. Como ejemplos mnimos cito el agrupamiento por sectores de las entidades paraestatales y los convenios de coordinacin que celebra el Ejecutivo Federal con los ' Gobernadores de los Estados, segn lo disponen los artculos 50 y 2t:~ respectivamente, de dicha ley. Ahora bien, el cambio de la estructura de la Administracin Pblica tiene indiscutibles justificaciones de variada naturaleza que rebasan el simple deseo oportunista de innovar. El Estado mexicano postrevolucionario se enfrent a un sombro panorama administrativo, en el que era lgico suponer la satisfaccin de las tareas ms urgentes y elementales. El ordenamiento de la administracin tuvo que pasar por una serie de improvisaciones que provocaron no pocos tropiezos. Adems, el crecimiento de las necesidades pblicas, que se traduce en presiones proporcionales, va gradualmente dificultando la labor administrativa. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal recoge y consolida los mejores logros que en, esa tarea ha conseguido el Estado. Quiero destacar los puntos ms sobresalientes del anlisis que realizo de ,la Ley Orgnica de la Administracin. Pblica Federal. ~claro. Ql1e.cada 9m!Y1j~t,~r~lld~ a un ;articuI().. de l~ . ley .qxnellt;l~~rSPetad~~ Or~9!;:n,~qaciQp.,.,.f.ri lo. ~cesivo, candomeiiclOne "la ley"eni.esbl
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introduccin, me estar refiriendo a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. El captulo correspondiente al artculo 19 incluye temas como la concepcin y personalidad del Estado; definicin, composicin y elementos de la Administracin Pblica, as como su evolucin en Mxico; la divisin de poderes y el Ejecutivo Federal, etc. En dicho captulo se contempla de manera relevante el derecho administrativo como fundamento de la Administracin Pblica, citndose la opinin al respecto de tratadistas de la talla de Hauriou, Jellinek, Jeze, etc. Me ocupo tambin de la centralizacin y de la descentralizacin administrativa. Por lo que respecta l la primera, concluyo que si bien sus desventajas son notorias, sus virtudes son indiscutibles. De la segunda se aclara el concepto en los trminos del maestro Serra Rojas. El captulo primero tambin contiene un tema de vital importancia: el fedenimo. Primeramente menciono que "este concepto se aplica a una unin de territorios parl fines comunes sobre una estricta base de igualdad'L' Eiiseguida planteo los problemas tericos relacionados con el federalismo: la supremaca de la Constitucin como uno de los principios polticos fundamentales, el progreso social, el divorcio o la conciliacin entre la soberana de los Estados miembros y la autoridad federal, etc. Opino que el xito del federalismo depende de diversos factores como el momento histrico, la tradicin poltica, la situacin econmica. Entre los supuestos estructurales del rgimen federal se menciona --en palabras de Miguel de la Madrid Hurtado-e- "la necesaria identidad bsica de los principios polticos fundamentales que sirven de sustrato, tanto al sistema federal en s mismo, como a los sistemas estatales particulares que estn integrados a la federacin". En la parte final de este captulo se analiza el marco t~rico del federalismo en Mxico, tomando como base que el sistema federal establece la tcnica constitucional del reparto de competencias. Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos son las dependencias centrales responsables de la tarea administrativa, tal y como lo dispone el artculo 29 de la ley. En el captulo respectivo se comenta su importancia como auxiliares del Poder Ejecutivo Federal. Tambin se analiza el carcter poltico de los Secretarios de Estado, mismo que se manifiesta cuando refrendan los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativas a su Secretara. Lo anterior no quiere decir que los Secretarios de Estado invadan o compartan el peder presidencial, pues, de acuerdo con nUestra Constitucin, ste es intransferible. Al respecto Tena Ramrez seala: \:~. Ilin~ D.1om~.~~~ Ili por nin~~.In()~v_opasa la re$pnsJ>ilicld, ~<;iooal OPQltica d~IJ?!~~g~Ilte a los Secretarios.\El refrendo, en conseeuencia,no persigue en.muestre sistema la finalidad de eximir de resionsabilidad a.lPresidente para transferirla al refrendatario." En .'eSte

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captulo tambin son considerados los poderes jurdicos de los Secretarios de Estado,;'siguiendo la doctrina de Serra Rojas. En el captulo dedicado al artculo 3<> se destaca, en primer lugar, la divisin de los poderes federales en los trminos del artculo 49 constitucional. Se resalta que la divisin de poderes "obedece a principios jurdicos establecidos con precisin, inspirados en diversas doctrinas y corrientes ideolgicas, fruto a su vez de la realidad histrica, econmica, social, poltica y cultural de los pueblos". Las ideas de Locke y Montesquieu sobre el particular son incluidas. Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo Federal y a .Ia organizacin que le da nuestro sistema constitucional me apoyo en los prestigiados comentarios de Gabino Fraga. En cuanto a las facultades del Presidente de la Repblica, son clasificadas considerando lo que establece el artculo 89 constitucional. El artculo 49 de la ley establece que el Procurador General de la Repblica es el consejero jurdico del.. gobierno federal. Como tal, tiene funciones especficas entre las que sobresalen: hacer del conocimiento del Presidente de la Repblica todas aquellas leyes que violen alguna norma de nuestra Carta Magna, estar al pendiente de la nueva legislacin o reformas que reclame el avance de la sociedad, opinar sobre los proyectos de ley que le enve el Ejecutivo Federal, etc. Otras funciones del Procurador General de la Repblica consisten en: intervenir en casos de controversias en las relaciones de dos oms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federa-' cin y entre los poderes de un mismo Estado; intervenir en los casos de extradicin conforme a la leyrespectiva y a los tratados internacionales, etc. En ,la primera parte del captulo 4<> se incluyen los antecedenteshistricos. y la legislacin y disposiciones aplicables a la ProcuraduriaGeneral de la Repblica. El Procurador General de Justicia del Distrito Federal depender directamente del Presidente de la Repblica, segn lo dispone el artculo.S? de la ley. En el captulo correspondiente se mencionan los antecedentes 'histricos y la legislacin y disposiciones aplicables a la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal. Adems se comenta la nueva ley orgnicii de dicha dependencia, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de diciembre de 19'77. La citada ley contiene modalidades nunca antes contempladas en la historia del Ministerio.. Pblico de1Distrito Federal. Considero qae esa ley responde al deseo delEjecutivo Federal de dotar ala poblacin del Distrito Federal de una in:stitucin oapaz de garantizar un absoluto. respeto a su seguridad, libertad y dignidad. El Q9I;).Sejo de Ministros y la suspensin de ganaatias individuales inicia elcaptulo\Q.9.. El temaha\$ido tratado con rigorporFeli~ Tena Ramrez;-' por 1e).(f.Ua,l le tt~nsus,.muy interesanteacomentarios.. En . la segunda ~de ese capitulo analizo las llamada8reunione& de "gabinett",,~..

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cionalizadas por el artculo 69 de la ley. El gabinete puede ser agropecuario, econmico, etc., segn las reas convergentes en que se trate de coordinar esfuerzos. Esta figura es una demostracin fructfera del propsito organizador que anima el rgimen del licenciado Lpez Portillo y es de hecho una de las innovaciones ms trascendentes de la ley. Las unidades de apoyo de la Presidencia de la Repblica son contempladas en el captulo 89 Estas unidades son creadas directamente por el Presidente de la Repblica con el fin principal de respaldar el proceso de reforma administrativa. Por la importancia que tienen, consider conveniente transcribir y comentar en este captulo los acuerdos presidenciales que 'crearon las siguientes unidades de apoyo: Unidad de Coordinacin General de Estudios Administrativos, Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin, Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas, y Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. Uno de los cambios ms significativos introducidos por la leyes la obligacin de programar las acciones de la Administracin Pblica. Dicha programacin deber basarse, en los trminos del artculo 99 , "en las polticas, prioridades y restricciones que,para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el Presidente de la Repblica, directamente o a travs de las dependencias competentes". Con lo anterior se pretende disminuir al mximo el desorden administrativo y conseguir un ejercicio racional del presupuesto. Adems, la programacin de las acciones permitir su constante evaluacin. Los aspectos relativos a la formulacin de proyectos, leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Presidente de' la Repblica son tratados en el captulo 12. Dado que el reglamento es uno de los renglones ms . importantes de la actividad de la Administracin Pblica, se comenta detalladamente su fundamentoconstitutional, su mbito, definicin, legalidad y vigencia. En este captulo tambin se aclara el carcterindelegable de la facultad reglamentaria. El reglamento interior y la estructura de las Secretaras y Departamentos es el tema sobresaliente del captulo 14. El reglamento interior, expedido por el Presidente de la Repblica para cada. Secretara y Departamento, debe respetar las atribuciones conferidas por la ley y con esa base estructurar y organizar las actividades de cada dependencia. Este documento fija el nmero de funcionarios -Subsecretarios, Directores,. etc.-- y establece el reparto de fuaeienes.entre las-unidades administrativas que integran cada dppendcncia. El 16 de enero de 1978 es una fecha defiI1itiva; en la historia de la Administraci6nPblica ..mescana, Ese-da fue publicado en el Diario Oftcial ,de.laFederaci6ne1acuetdo.Sobr la fonnmacin del Programa
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Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal. En el captulo 17 se transcribe ntegramente dicho acuerdo con el propsito de que el lector comprenda sus alcances sociales, polticos, jurdicos y econmicos. En este captulo tambin son comentadas las implicaciones tericas de la desconcentracin, destacndose sus elementos, sus caractersticas, y su relacin con las ciencias sociales. Este ltimo punto es particularmente enfatizado pues a menudo se olvida que la desconcentracin no tiene nicamente repercusiones administrativas; su alcance y contenido estn fundamentalmente determinados por la teora constitucional, la economa, la sociologa, la geografa, etc. Otro inciso importante en este captulo es la relacin entre el federalismo y la desconcentracin, Planteo que esta ltima, "como modalidad tpica e innovadora de administracin en la organizacin y actividad del Estado robustece forzosamente el federalismo al captar y satisfacer de forma ms exacta las aspiraciones populares". Tambin considero que la desconcentracin es una valiosa alternativa para amortiguar los rigores burocrticos del centralismo. El artculo 20 de la ley enriquece sustancialmente los procesos administrativos al establecer servicios de apoyo en diversas materias para las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos. Aunque los servicios de apoyo tienen varios aos instrumentndose, es hasta ahora que son contemplados en una disposicin orgnica. La creacin de los servicios de apoyo en materia de planeacin, programacin, presupuesto, etc., es resultado del programa de reforma administrativa emprendido en 1965 y que tuvo su primera validacin jurdica en 1971 al expedirse las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico federal. En este captulo transcribo los once puntos integrantes del proyecto de "Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Go-' bierno Federal, 1971-1976". Tambin se transcriben las etapas de la reforma administrativa pronunciadas por el Lic. Alejandro Carrillo Castro, destacado artfice del proceso de reorganizacin de la Administracin Pblica. La enunciacin de estas etapas brinda la oportunidad de comprender esquemticamente el impulso organizativo del rgimen del Lic. Lpez Portillo. En el captulo 22 me ocupo extensivamente de los convenios de coordinacin que celebra el Ejecutivo Federal con los Gobernadores de los Estados, desde una perspectiva administrativa, poltica y jurdica. Dado que este tipo de convenios no constituye una novedad, presento sus antecedentes que, sobre todo en el rea fiscal, son notoriamente fructferos. Ahora bien, su contenido y su forma actual se han diversificado y enriquecido ampliamente, especialmente en materia agropecuaria y educativa. Como ejemplos incluyo el convenio en iIiI1ateria de . reforma agrria y el convenio nico. de coordinacib. que . el Ejecutivo Federal celebr con el Gobernador

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del Estado de Sinaloa y el Gobernador del Estado de Coahuila, respectivamente. En este captulo hago hincapi en el carcter independiente de los Gobernadores, pues existe la tesis infundada de que son agentes de la Federacin. En realidad; su relacin con el gobierno federal es de colaboracin y la misma pretende incrementarse con la celebracin de convenios en reas anteriormente de la exclusiva competencia de la Federacin. Ese propsito me parece plausible pues el trabajo conjunto siempre rinde mejores resultados que la tarea aislada y, por lo mismo, ignorada. En otro apartado cito los conceptos que sobre el particular ha expresado el Lic. Jess Reyes Heroles con la brillantez que le caracteriza. Por otra parte, el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico recientemente expuso --el 3 de junio de 1978- el plan de desarrollo total para la provincia. Debido a la importancia que reviste, transcribo en este captulo los puntos de la nueva estrategia econmica del gobierno federal delineada por dicho funcionario. Al final de este captulo sugiero algunos criterios bsicos para consolidar el xito de los convenios Entre ellos, estn los siguientes: respeto del Ejecutivo Federal a la soberana de las entidades federativas; procurar que las medidas adoptadas en los convenios correspondan a las caractersticas particulares -sociales, polticas, etc.- de la entidad federativa pactante; otorgar a las entidades federativas los recursos suficientes para integrarlas al desarrollo nacional, considerando los convenios las condiciones financieras propias de la entidad que interviene, etc. El captulo 26 se refiere bsicamente a la organizacin de la Administracin Pblica. Sostengo que dicha organizacin se presenta como un antecedente necesario de todo ordenamiento jurdico. Me refiero someramente a las dos dimensiones que se detectan en la organizacin de la Administracin Pblica: la esttica, que exhibe la articulacin de los rganos administrativos; y la dinmica, que responde a interrogantes sobre la creacin, competencias, funciones, coordinacin y supresin de rganos. Esta segunda dimensin consiste propiamente en la potestad organizativa, "o conjunto de facultades que se le ha otorgado a la Administracin Pblica para organizar su estructura administrativa". La potestad organizativa tiene sus limitaciones. As por ejemplo, la creacin de una Secretara es materia reservada al Congreso de la Unin. Otro tema de este capitulo es el que se refiere a la distribucin racional de los rganos administrativos.Esta distribucin se basa en principios de orden poltico, econmico y social, y con este criterio el artculo 26 ha repartido las competencias administrativas entre 16 Secretaras y.2 Departamentos. Los cambios esta ordetfacl6ri se comentan detalladamente en este captulo. habidos L3s.COtl~tet:lciasde las Secretarias de Estado y los Departamentos AdminiStfa.tiVS son especificadas del rtcuIo 27 al artculo 44 de la ley.

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El tratamiento dado a cada dependencia central procura destacar los aspectos polticos, econmicos y sociales que constituyen su marco de actuacin. Para que el lector aprecie la trayectoria y bases legislativas de cada Secretara y Departamento, he incluido sus antecedentes histricos y la legislacin y disposiciones aplicables. Esto fue posible en gran medida gracias a la consulta del Manual de Organizacin del Gobierno Federal, editado en 1976 por la desaparecida Secretara de la Presidencia. Para proporcionar mayor informacin tambin inclu la composicin orgnica de cada Secretara y Departamento Administrativo. En el captulo 27 me refiero a las facultades otorgadas por la ley a la Secretara de Gobernacin. De stas sobresalen las relativas a la defensa de las garantas individuales, pues la Secretara de Gobernacin tiene el privilegio de velar por libertades que prestigian nuestra legislacin: la libertad de expresin, la libertad de imprenta, el derecho de asociacin y reunin, etc. La existencia de esas libertades garantiza la supervivencia y madurez del proceso democrtico. El terna de la reforma poltica ha sido motivo de constante polmica y discusin en los ltimos tiempos y, dado que la Secretara de Gobernacin est directamente involucrada en su concepcin y realizacin, le dedico algunos comentarios en este captulo. Creo que la reforma poltica, en la medida que enriquece los procesos electorales, permitiendo la participacin de grupos minoritarios, hace menos vulnerable nuestra vida democrtica, con las ventajas que ello significa: maduracin poltica del pas, diversificacin de las opciones, difusin de las corrientes ideolgicas, etc. Otra responsabilidad de la Secretara de Gobernacin que subrayo en este captulo es la conduccin de la poltica demogrfica. El artculo 28 explicita las facultades de la Secretaria de Relaciones Exteriores. En lugar de comentarlas, prefer aclarar su fondo terico en el marco del derecho internacional. Por lo anterior, en varios apartados del captulo correspondiente trato los aspectos sobresalientes de esta disciplina. La nota distintiva del derecho internacional es la radical evolucin que ha sufrido, sobre todo despus de la segunda guerra mundial, cuando la humanidadse enfrent a un nuevo orden poltico y econmico. Lo que Fischer Williams llama "la continua presin del progreso. humano" ha determinado relaciones internacionales que superan los esquemas clsicos de simples relaciones entr~ estados y se consolidan gradualmente COmo. un derecho comn de la humanidad. La Secretara de Relaciones Ex~ores ha sido una pr~cia a<;tliante en los' foros ln~macion~es en la, defensa ,y promoci6nde .esed~~ho.. .. , . . .. ~. d~ptulo'~eren~a1 artcuIo.,31.comentQilas f~~tad~ ,de la ~.~ y ~<t~.,Nblico. El'~po . ~~; lf~l/ <!eesta

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perfil como rector de la economa nacional, para llevar a la prctica las tesis constitucionalistas. Se trataba que el Estado apoyara la expansin econmica del pas y no fuera "un simple gendarme al servicio de las fuerzas de la oferta y la demanda". Por ello, nuestra constitucin legitim la intervencin estatal en los procesos econmicos. En la actualidad, las funciones de esta dependencia estn orientadas --conjuntamente con las de la Secretara de Programacin y Presupuesto-s- al manejo de las finanzas de la nacin. Algunas de estas funciones consisten en: la recaudacin de impuestos, la emisin de moneda, contratacin de emprstitos, estudios de poltica financiera, crediticia y fiscal, etc. La concrecin de estos' fines involucra no solamente factores tcnicos o administrativos sino, como lo sealaba el Lic. Mario Ramn Beteta, la poltica hacendaria requiere tambin "finalidades justicieras, previsin, firmeza, planeacin democrtica, eficiencia y honradez". Queda claro que la tarea hacendaria tiene implicaciones aparte de la esfera fiscal y su cometido en la definicin de la poltica econmica del Estado es decisivo. La pltica en esta materia consiste bsicamente en el estmulo del sistema de economa mixta, donde coexisten la actividad estatal y la de los particulares, respetando de esa manera el esquema econmico que impone nuestro Estado social de derecho. La Secretara de Programacin y Presupuesto sustituye a la desaparecida Secretara de la Presidencia, de la que absorbi algunas de sus facultades y otras. de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, as como de las atribuciones de las ya extintas Secretara del Patrimonio Nacional y Secretara de Industria y Comercio. El artculo 32 de la ley enumera el total de estas facultades. La funcin cardinal de la Secretara de Programacin y Presupuesto es la elaboracin de los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrolIo econmico y social. En este captulo se glosan, adoptando los lineamientos de Leopoldo Sols e Ignacio Pichardo Pagaza, las sucesivas experiencias gubernamentales en materia de planeacin, que tuvieron su primera expresin coherente y ordenada en el Primer Plan Sexenal 1934-1940. Despus siguieron el Segundo Plan, Sexenal 1941-1946, el Programa Nacional de Inversiones 1953-1958, el Plan de Accin Inmediata 1961-1965, etc. La Secretara de Programacin y Pre~puesto asimila y supera estos ensayos de planeaci6n en un esfuerzo SlStemtico que comprende las tareas de informacin, programacin, presupuestaci6n y evaluacin. Por 10 que respecta al establecimiento de normas y polticas en materia deinfonnacin, la Secretara de Programacin y Presupuesto cuenta 'COn tul organismo competente para eIlo: la' Coordinacin General del Sistema Nacional'deInfnnacin. La pregramacin del,gasto pblico deber ha~ ~ni los tnninos<ielarticulo4' de la Ley de Presupuesto, Conta-

bilidad,Oasto P~'t~iJasdirec."tiicesy plaaes de desarrol1o:econll1CG

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y social que formule el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto". Esta programacin pretende asignar los recursos con base en criterios ms racionales. La presupuestacin del gasto pblico compete tambin a esta Secretara. El desarrollo de la fase presu- . puestaria culmina con la formulacin del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y el del Departamento del Distrito Federal, documentos que enlistan las erogaciones pblicas programadas durante un ejercicio fiscal y que se presentan ante la Cmara de Diputados -a ms tardar el da 21 de septiembre de cada ao-- para su aprobacin. La etapa final de la planeacin es la evaluacin y su objetivo es medir la eficacia y eficiencia en la aplicacin del gasto pblico. Esta medicin analiza los efectos sociales, econmicos, monetarios y financieros del gasto pblico. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial tiene ahora las facultades que antes eran de la Secretara del Patrimonio Nacional, as como algunas de la Secretara d~ Industria y Comercio (stas ltimas ya desaparecidas). La ley detalla en su artculo 33 estas facultades. En el captulo respectivo puntualizo las ms importantes. Entre ellas, la integracin de la actividad minero-metalrgica que permita la creacin de polos de desarrollo industrial en esta rea. Para apoyar este fin, el Estado ha participado junto con particulares en diversos proyectos minero-metalrgicos, tales como el de Real de Angeles en Zacatecas; el de Lampazos en Sonora; el de Las Torres en Guanajuato; etc. Por lo que se refiere al impulso de 4 industria en general, la dependencia que comento lo dirige al crecimiento econmico, la generacin de empleos, la distribucin ms equitativa del ingreso, etc. El bienestar y el futuro nacionales dependen principalmente del aprovechamiento de nuestros recursos naturales --especialmente los energticos-- por lo que la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial planea rigurosamente su explotacin. La Secretara de Comercio conserva algunas facultades que antes pertenecan a la desintegrada Secretara de Industria y Comercio. Una de sus funciones ms importantes, dispuesta en el artculo 34 de la ley, es la de "establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento". Esta medida tiende a proteger la economa popular, evitando el encarecimiento y la especulacin de los productos bsicos. Para ello, se ha creado la Comisin Nacional de Precios, el Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor y la Procuradura Federal del Consumidor, fundamentada en la Ley Federal de Proteccin al Consumidor, en vigor desde el 5 de febrero de 1976. La Secretara de Comercio tambin tiene facultades. para fijar.Jos precios de garanta de productos del .ca.rnp> .0011 el fin de que stos mantengan cierta correspondencia conl9$ precio&de losserricios yproductO$

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industriales. Procurar el incremento de las exportaciones para fortalecer nuestra balanza comercial es otra tarea que compete a esta Secretaria. Las facultades de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes estn consideradas en el artculo 34 de la ley. Entre las ms importantes est la de otorgar permisos y concesiones relativas al establecimiento de servicios pblicos en materia de comunicaciones y transportes, es decir, a la explotacin de sistemas y servicios telegrficos, telefnicos, de radiodifusin, etc. Las comunicaciones areas y sus relativos servicios terrestres estn tambin regulados por esta Secretara. Adems, la Secretara de Comunicaciones y Transportes vigila que los concesionarios cumplan con las disposiciones legales y reglamentarias que norman el establecimiento y la operacin de los servicios concesionados, As pues, los servicios pblicos de comunicaciones y transportes -terrestres, areos y martimos-e- deben de respetar las normas tcnicas de operacin y tambin las tarifas que fije esta dependencia. Al final de este captulo se transcribe ntegramente el acuerdo presidencial que cre el rgano desconcentrado Servicios a la Navegacin en el Espacio Areo Mexicano (SENEAM). El artculo 37 de la ley estatuye las facultades de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. En el captulo correspondiente destaco en primer lugar las bases constitucionales de la Ley General de Asentamientos Humanos. Estas bases consisten en la reforma del prrafo tercero del artculo 27 constitucional, en la adicin al artculo 73 constitucional con la fraccin XX.IX-C y en la adicin al artculo 115 constitucional con las fracciones IV y V. En la Iniciativa de Reformas Constitucionales en Materia de Asentamientos Humanos se precisaba claramente su justificacin: "Es evidente que en el momento actual del desarrollo mexicano no pueden postergarse las medidas orientadas a reducir los desequilibrios, sectoriales y geogrficos, cuya creciente agudizacin pone en peligro la posibilidad misma de continuar el proceso de crecimiento. En este sentido se inscribe la preeocupacin del Gobierno de la Repblica de definir polticas y de encauzar acciones que cambien el rumbo del proceso urbano del pas, y el de establecer las normas que fortalezcan la organizacin de los ncleos ejidales y comunales." El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, recientemente aprobado, traduce pragmticamente los objetivos de la Ley General de Asentamientos Humanos. Por la trascendental importancia de este plan y por el papel que juega en su desarrollo la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pbl.kas, transcribo en este capitulo sus puntos ms sobresalientes. La .ley fija en su articulo 38 las facultades de la Secretara de Educacin Pblica. En el captulo correspondiente afirmo que la educacin es un derecho. social -consagrado por el articulo 39 . de nuestra Constitucin- . cuya ex:presill debe ser democrtica.., nacioaalsta, El Estado

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proyecta llevar a sus ltimas consecuencias estos postulados mediante el Plan Nacional de Educacin, enunciado el.S de agosto de 1977. A travs de este plan el Estado pretende minimizar un problema secular de nuestra nacin, el analfabetismo, y brindar oportunidades igualitarias de educacin integral al mximo de la poblacin. En este captulo transcribo los propsitos prioritarios del Plan Nacional de Educacin. El artculo 39' de la ley establece las facultades de la Secretara de Salubridad y Asistencia. En el captulo respectivo son analizadas esas facultades, partiendo de cierta indefinicin legislativa con relacin al concepto de "salubridad general". Me auxilio de otras disposiciones legales para precisar las funciones del Estado en esta materia. Por ejemplo, el Cdigo Sanitario determina las atribuciones del Consejo de Salubridad General, organismo que depende directamente del Presidente de la Repblica, cuya funcin primordial es la "discusin y aprobacin de las disposiciones sanitarias de aplicacin en todo el territorio nacional que le competan dictar". Entre las actividades de la Secretara de Salubridad y Asistencia sobresale su campaa contra la contaminacin ambiental, que se propone abatir el deterioro ecolgico. ' El ltimo captulo de la leyes el llamado De la Administracin Paraestatal y regula precisamente --del artculo 4-5 al artculo 54- las actividades de este sector. En el captulo de este libro, correspondiente al artculo 4-5, se presentan inicialmente las contradicciones en torno a la empresa pblica, tanto en lo conceptual como en lo jurdico. En seguida considero la actividad empresarial del Estado en el marco de lo que H. J. Wolff nombra Estado social de derecho. Me adhiero plenamente a la justificacin de la actividad econmica del Estado en ese contexto. En otros apartados" me refiero a la coexistencia del sector pblico y del sector privado en la economa yal origen y desarrollo de la empresa pblica en nuestro pas. Sobre este ltimo punto insisto en que el surgimiento y proliferacin de la emprysa pblica obedece ms que a 'una poltica "nacionalzadora" a un imperativo constitucional, si bien los motivos para su creacin son de muy diverso orden: financiero, econmico, social, estratgico, etc. En otro punto CO:'., mento sobre el controvertido origen legal de las entidades pa.t;aeStatales y preciso que el mismo puede ser la expedicin de una ley .perparte del, Congreso de la Unin o una disposici,q. del 'Ejecutivo Federal. No P9,(.ia. excluir de este captulo el apasionante tema: jur,diCO' de la relacin ~treel derecho administrativo y la 4dministr~iPn Pblica, Tambin present9 las . :earacteIis*i<;asms especficas de la .ct-drnin~raci9n comopersoaa jUrdica, es decir;conlapersonalida4,.que le CQnfiere el derecho administra:ti~j CoDl9 punt()~.a11de este,captulo d~lacapacidad juridicadedu''1 entiddes,par~~pueshay que- tener ~teque8USrelaciOD.'JI'

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situaciones jurdicas estn sujetas a lo que determinen expresamente las leyes. El fideicomiso es una de las entidades ms importantes de la Administracin Pblica paraestataI. En el captulo 49 me refiero a sus antecedentes legislativos, que datan de la Ley General de Instituciones de Crdito y Establecimientos Bancarios de 1924-. La definicin, elementos, tipos y causas de extincin del fideicomiso son presentadas en los trminos de la vigente Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito. En nuestro pas la operacin mercantil del fideicomiso se ha incrementado grandemente en el campo del gobierno federal, donde la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es fideicomitente nica. Por primera vez en la historia de la Administracin Pblica mexicana, las Secretaras y Departamentos de Estado se constituyen en coordinadores de sector, de acuerdo con el agrupamiento de entidades paraestatales que determine el Ejecutivo Federal y segn lo dispone el artculo 50 de la ley. Esa coordinacin consiste en planear y conducir las polticas de cada sector de actividad --sea comercio, educacin, etc.- razn por la cual las dependencias centrales respectivas tienen facultades para coordinar a los organismos descentralizados," a las empresas de participacin estatal y a los fideicomisos. La ley establece que la integracin de sectores no implica la transformacin de estructuras, ni modifica la personalidad jurdica ni el patrimonio de las entidades agrupadas. La sectorizacin tiene un doble carcter, poltico y administrativo, de all que las directrices sectoriales se apeguen muchas veces a las tesis polticas sostenidas por el Presidente de la Repblica. Para Jimnez Nieto los sectores de actividad son inexistentes en la realidad administrativa: "El sector es un concepto analtico. Representa el sumatorio de la accin pblica y privada en cada uno de los compartimientos estancos en que arbitrariamente puede dividirse la accin social. No es por tanto administrable, sino gobernable." En cuanto a los funcionarios responsables de las tareas administrativas y de planificacin de las entidades paraestatales, concluyo que lo primero es responsabilidad de sus directores, mientras que la seleccin de prioridades y la fijacin de objetivos y metas deben ser responsabilidad exclusiva de los Secretarios de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos. En este captulo indico adems las restricciones ms descollantes en materia sectorial, segn Carrillo Landeros. Al final de este captulo transcribo ntegramente tres acuerdos presidenciales en materia de sectorizacn. En el captulo 51 se puntualizan los fundamentos de la coordinacin sectorial. Si bien las entidades paraestatales son personas jurdicas con patrimonio propio, esto no cancela sus vnculos con las dependencias centrales. La antigua Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal ya

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inclua disposiciones para someter a las entidades paraestatales al control central; la nueva ley ha formalizado y fortalecido este control. Las particularidades de la relacin dependencia-entidad son descritas de acuerdo con los postulados de la doctrina italiana. Desde mi punto de vista, esta relacin equivale a una tutela administrativa y no jerrquica, respetuosa de la autonoma ejecutiva de los entes paraestataIes. El ltimo inciso de este captulo se refiere a los propsitos de la coordinacin sectorial. Ah afirmo que "la coordinacin de los sectores ( ... ) va a depender fundamentalmente de la precisin jurdica y administrativa de las lneas de direccin, control y vigilancia de los rganos centrales de las entidades paraestatales". Por ltimo, quiero hacer algunas consideraciones sobre los propsitos de esta obra. As, he pretendido llevar de la mano al lector por el camino, intrincado pero accesible, de nuestra Administracin Pblica. Me he apoyado en la ms slida y selecta bibliografa sobre el tema, sin sacrificar los sealamientos propios. He procurado que el lector -iniciado o especialista- encuentre reunidos aqu los materiales ms relevantes y necesarios sobre la Administracin Pblica mexicana. Confo en que la curiosidad e inters del lector sobre el tema no sean defraudados.

AGRADECIMIENTOS
Quiero agradecer a Jos Garca Snchez su valiosa cooperacin y sus brillantes observaciones en la concepcin de este trabajo. A Jos Antonio Jquez Enriquez, mi reconocimiento por la revisin de los borradores y por sus atinados comentarios. Agradezco a Gerardo Guerrero M artnez su participacin en la tarea de revisin, elaboracin de algunos ndices y sus inteligentes consejos. Mi agradecimiento tambin a Pedro Roberto Rojas Rivas por sus aportaciones de material bibliogrfico y sus oportunas indicaciones sobre la seleccin de temas. Asimismo, doy las gracias aMara Elena Torres Contreras y a Domingo Deras Torres por su excelente labor mecanogrfica y taquigrfica, respectivamente. A todos ellos, mi ms profunda gratitud.

TITULO PRIMERO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL

ARTICULO 1'1
1. Concepcin del Estado.-2. Personalidad del Estado.-3. Integracin Jurdica de la Federacin.-4. Marco Jurdico de la Administracin Pblica FederaL-5. Definicin de Administracin Pblica.-6. La Administracin Pblica y el Poder Ejecutivo.7. Composicin de la Administracin Pblica.-8. Evolucin de la Administracin Pblica en Mxico.-9. Elementos de la Administracin Pblica.-lO. El Derecho Administrativo como fundamento de la funcin administrativa.-ll. Evolucin del Derecho Administrativo.-12. La divisin de Poderes y la Administracin Pblica.-13. El acto administrativo.-14. Las empresas pblicas y el Derecho Administrativos-c-I. La legalidad de la Administracin pblica.-16. El Derecho Administrativo como base de la Administracin Pblica.-17. Las funciones y actos del Estado.-18. Facultades del Poder Ejecutivo FederaI.-19. Fundamentos Jurdicos de la funcin adrninistrativa.-20. La centralizacin adrninistrativa.21. La descentralizacin administrativa.-22. Control y vigilancia de los entes paraestatales.-23. Formas de descentralizacin administrativa.-24. Desarrollo de las entidades paraestatales en Mxico,-25. Elementos de la Administracin Pblica paraestataI.26. Centralizacin y descentralizacin.-27. Definicin y tipos de federalismo.-28. Problemas tericos del federalismo.-29. Supuestos del federalismo.-30. Marco jurdico del federalismo en Mxico.

ARTCULO 1'1-La presente Ley establece las bases de organizacin de la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Depar~mentos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica mtegran la administracin pblica centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la Administracin Pblica paraestatal,

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1.

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CONCEPCIN DEL ESTADO

Para tratar el tema de la Administracin Pblica Federal es necesario tener una ligera idea de cmo la doctrina jurdica concibe al Estado.' De una manera general podemos decir que el Estado aparece como una saciedad polticamente organizada y dirigida por el poder soberano en un determinado territorio. La teora tradicional ha sostenido que el Estado tiene como elementos esenciales para su formacin: poblacin, territorio y poder soberano. Otras doctrinas han afirmado que el Estado o est reconocido por la Ley y que la personalidad de aqul se manifiesta en rganos tpicamente diferenciados como pueden ser el Parlamento, la Corona, etc.

2.

PERSONALIDAD DEL ESTADO

Dado que no es nuestro propsito tratar extensivamente el tema del Estado sino el de la Administracin Pblica, es suficiente saber que el Derecho Positivo Mexicano reconoce la personalidad del Estado, pues a ste y a otras entidades, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos les otorga personalidad jurdica con derechos y obligaciones. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, mxima autoridad del Supremo Poder Judicial Federal, en el decurso de su historia ha reconocido que el Estado Mexicano tiene una doble personalidad. En su obra de Derecho Administrativo, Gabino Fraga afirma que el Estado ostenta una personalidad nica y que cuando se habla de la personalidad del Poder Ejecutivo, del Legislativo o del Judicial, se trata de la misma personalidad del Estado, pero manifestada en forma diferente. Aunque la doctrina tradicional no reconoce que la Administracin Pblica Federal tenga personalidad jurdica, la realidad ha demostrado la necesidad de que acte con esa personalidad. La Administracin Pl>li<Ai es una persona jurdica que comprende muchos rganos con personalidad. En Mxico se reconoce personalidad no slo a las Secretaras' de Estado, Departamentos Administrativos y dems. dependencias de la Administracin Pblica centralizada, sino adems, '3, las entidades de la Administracin Pblica paraestatal, ..

1 Este tema es tratado exhaustivamente por el Lic. Jos Lpez Portillo en su obra, Gnesis 'Y Teorla General del Estado Moderno. El lector interesado encontrar all una exposicin rigurosa e impresionante sobre la concepcin del Estado.

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3.

INTEGRACIN J URDIGA DE LA FEDERACIN

Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo 2 afirma que: "De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40, 41 Y 115 de la misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica, federal, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jurdicas diversas: la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios. "Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus Poderes fundamentales. El organismo ms importante del Poder Ejecutivo Federal es la Administracin Pblica o conjunto de entes personalizados, regidos por el Derecho administrativo. Por eso slo hay derecho administrativo cuando est presente la administracin pblica o los particulares actuando por la misma, en los casos sealados por la ley. "De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere de varias personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legislativo y el Judicial, como no mantienen relaciones directas con los particulares que exijan la presencia de una personalidad jurdica definida, son de naturaleza diversa, ya que no la requieren." La Constitucin Poltica del pas instituy formalmente el Poder Ejecutivo Federal, el que a travs del Presidente de la Repblica ejerce las atribuciones que le confiere nuestro cdigo poltico en el artculo 89 y dems relativos.

4.

MARCO JURIDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

La Administracin pblica acta en un marco estricto de facultades expresas y limitadas por las distintas leyes y reglamentos que la estructuran y regulan. La L.O.A.P.F., que ahora comentamos en su primer artculo, consttuye el ordenamiento jurdico con que se estructura a la Administracin Pblica Federal. Esta ley emplea el trmino dependencias cuando se refiere a rganos de la Administracin Pblica centralizada; al referirse a los rganos de la Administracin Pblica paraestatal, los denomina entidades.
5. DEFINICIN DE AnMINISTRe:tN PBUCA
n:

Leonard White afirma que la Administracin Pblica consiste en todo aqu.ello que tiene como finalidad la aplicacin o realizacin de la poltica naClOtlaI.

;'IEtlitOrlal ~ 'S. .: t~;ed . futn<iprbnttto.

p. 69.

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Serra Rojas transcribe una reflexin de Pierre Escoube en los siguientes trminos: "La administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el gobierno nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de la nacin." 3

6.

LA ADMINISTRACIN PBLICA y EL PODER EJECUTIVO

Algunos autores mexicanos sostienen la idea que la Administracin Pblica Federal forma parte del Poder Ejecutivo. Pensamos que esta apreciacin no es correcta ni se adapta a lo establecido por la Constitucin Poltica del pas cuando expresa que el Poder Ejecutivo Federal se deposita en una sola persona que ser el Presidente de la Repblica Mexicana. Creemos que lo correcto es afirmar que la Administracin Pblica Federal es slo un auxiliar del Ejecutivo Federal, y que por ningn motivo forma parte de l. El Presidente de la Repblica slo se auxilia de la Administracin Pblica para poder cumplir con sus atribuciones y esto en ningn momento significa que las dependencias y entidades de la administracin sean elementos de constitucin orgnica del Ejecutivo Federal.

7.

CoMPOSICIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Merkl afirmaba que: "La Administracin es aquella actividad del Estado que no es legislacin ni justicia." 4 Serra Rojas dice que "La Administracin Pblica es una entidad constituida por los diversos rganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las tareas sociales, pennanentes y eficaces de intrs general, que la Constitucin y las leyes administrativas sealan al Estado para dar satisfaccin a las necesidades generales de una nacin"." Simplificando la idea anterior, la Administracin Pblica Federal est constituida por rganos administrativos de carcter centralizado y paraestatal que la Constitucin Poltica. del,pas .y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal instituyen formalmente como auxiliares en las tareas del Ejecutivo Federal.
s Op. cit., p. 78.
4 11

Tsot{a. General del Derecho Administra,tivo, Edito.... Na9.onal, 1975, p,13. Op. cit., p. 79. . .,

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8.

EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

La Administracin Pblica Federal mexicana no ha permanecido esttica a travs del tiempo: ha experimentado cambios no slo de tipo accidental sino modificaciones esenciales en su estructura. Las modalidades de la Administracin Pblica Federal han sido consecuencia lgica del crecimiento de la poblacin, de los problemas econmicos y sociales y de la ideologa del Estado mexicano. La simplificada estructura de la Administracin Pblica en las ltimas dcadas del siglo pasado dista mucho de parecerse a la complejidad burocrtica del Estado federal mexicano de 1920, hasta un poco antes de la poca del Presidente Calles. No obstante el gran desarrollo administrativo de la poca de 1917 a la de 1960, la Administracin Pblica Federal sufri cambios impresionantes a partir de los ltimos dieciocho aos. El manejo de un presupuesto que ha aumentado considerablemente en los ltimos diez aos y el desmesurado crecimiento de la poblacin, con las consecuentes presiones de un pas con muchas necesidades, ha obligado al gobierno no slo a aumentar su campo de . accin en la economa del pas sino tambin a ensanchar su aparato burocrtico. En los ltimos siete aos las entidades paraestatales crecieron a un ritmo no previsto por ningn estudioso de la Administracin Pblica. La necesidad que el Estado ejerciera una rectora indiscutible en muchos campos anteriormente reservados a la iniciativa particular, propici la creacin de organismos de la Administracin Pblica a fin de poder intervenir en los procesos del cambio social. Dado este exorbitante crecimiento de la Administracin Pblica, el gobierno federal inici hace aproximadamente dieciocho aos un intento de reforma a las estructuras y al funcionamiento de la Administracin Pblica Federal. La L.O.A.P.F., la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Y.la Ley General de Deuda Pblica fueron los.primeros instrumentos jurdlC~ que el Ejecutivo Federal actual, a fin de programar y evaluar sus p;>tlcas, propuso al Congreso de la Unin para modernizar, dar congruenCIa y coherencia a una administracin en muchos aspectos obsoleta.

9". EU;MENTOS

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Serra Rojas expresa una serie de ideas muy interesantes en torno a ~a obra del prof~r.Escoube y que pol'cOllSiderarla importante se transcnbe ntegramene:

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"El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son los elementos de que dispone la administracin para lograr su finalidad, diciendo que estos elementos son de cuatro clases: a) Estructuras, b) Procedimientos, c) De material, y d) De personas
a) Morfologa de la administracin o estudio de las estructuras gubernamentales

"Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la Federacin y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realizacin de los fines pblicos. "Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos Administrativos, Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jurdico haremos ms adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la especializacin continua. Obsrvese la ley de secretaras y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones. "En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado, como en el caso de la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de Estado, dedicadas a asuntos muy diversos. (Art, 77 reformado de la Constitucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enumera los Ministerios de toda la Unin o ministerios federales. El Art. 78 indica los Ministerios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos federales.) "En otros pases --como los Estados Unidos de Norteamrica- la especializacin no ha multiplicado las secretaras, sino que se han creado numerosas Commissions o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisin del Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.
b) La dinmica de la administracin

"El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos administrativos. 'Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos, sino las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse.' El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin actuar de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o una empresa privada? Puede o debe contrariamente, y por raz6n de las tareas de inters generalqe recibe la administraci6n pblica y, por razn que sta constituye el instru-

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mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear procedimientos que le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inherentes al derecho privado? (Pierre Escoube, Introduccin a la Administracin Pblica. 1954, Esc. Supo de Administracin Pblica. Amrica Central.) "La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista, las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho administrativo, 'es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan las actividades privadas'.

c) Instalaciones materiales y equipos


"Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraordinariamente en algunos pases, simplificando las labores de la administraciny haciendo ms eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de mquinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las mquinas electrnicas que emplean en la contabilidad pblica y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales e industriales del Estado, adaptando los mismos mtodos y experiencias de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicologa de la conducta administrativa

"Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el factor humano, es el ms importante de sus elementos. 'Las estructuras, los procedimientos, las instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante no es ms que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios pblicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad tcnica y de la conciencia profesional de los em-

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pleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de la administracin pblica, debe en ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor humano siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas'." 6

10. EL

DERECHO ADMINISTRATIVO COMO FUNDAMENTO

DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

La funcin administrativa se encuentra regulada por una serie de normas jurdicas que esencialmente corresponden al campo del derecho administrativo. Este derecho se ha venido gestando a travs de la historia segn los distintos modelos polticos, econmicos y jurdicos que han adoptado los distintos pases del mundo. Los sistemas de derecho administrativo, tanto en Europa como en el continente americano, han superado los modelos del Estado gendarme que predominaron en Europa a principios del siglo XVII. El Estado moderno se ha caracterizado porque sus actividades las ha subordinado a una serie de disposiciones que forman el derecho positivo de un pas. As, realiza actividades bajo los cnones que le dicta la teora de la divisin de poderes, precisando con ello el marco estricto de atribuciones del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Es cierto que este Estado le otorg a la Administracin Pblica una serie de prerrogativas que la fortalecieron en el mundo del derecho y de la prctica gubernamentaL La Administracin Pblica mantuvo el privilegio de manejar las finanzas, ejecutar las obras pblicas, prestar los servicios pblicos, dirigir las fuerzas armadas, gozar de la presuncin de legalidad de todos sus actos administrativos, etc. Claro est que todos estos privilegios se encuentran en leyes que en forma expresa enumeran las facultades, precisan las obligaciones y fijan los lmites de la actividad administrativa. Estos privilegios se encuentran vinculados a la norma, y en este sentido se garantiza el principio de legalidad a favor del gobernado. El derecho administrativo como marco jurdico de la Administracin Pblico contiene normas que regulan la gestin pblica. Las disposiciones que norman la actividad interna de las dependencias de la Administracin Pblica son aquellas que distribuyen las competencias entre los distinta; 6rganos. Las disposiciones externas son las. que regulan las relaciones juridicas de. 10& rganos a.dtninist.-ativos .entre s.

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En un rgimen de derecho debe existir una especial preocupacin por mantener el principio de legalidad; de all que la Administracin Pblica debe vigilar que los funcionarios no excedan la esfera de su competencia ni cometan abusos de autoridad. Para ello existe en el derecho administrativo una serie de disposiciones orientadas al control de los actos de la Administracin Pblica, a fin de establecer un permanente equilibrio en orden a la legalidad de la actividad administrativa.

11.

EVOLUCIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A pesar de haber tenido diferente evolucin histrica, los pases de Europa Occidental y los del continente americano tienen elementos comunes importantes en sus sistemas jurdicos de derecho administrativo. Casi todos estos pases se han inclinado de alguna manera por la idea de que es cada vez ms necesario que el Estado intervenga en la marcha de la economa y la sociedad; por eso es ms aceptable la intervencin del Estado en ramas que antes se tenan destinadas en forma exclusiva para los particulares. Ahora el Estado no slo interviene en los campos de la previsin social y de la beneficencia pblica, sino que su intervencin abarca las actividades del desarrollo econmico, social y cultural. En Mxico el derecho administrativo ha sido muy til en el campo de la intervencin estatal --en asuntos que anteriormente estaban reservados a la libre concurrencia y a la autodeterminacin individual- y tambin ha venido normando las relaciones que surgen entre los sectores pblicos y privados en el terreno socioeconmico. Ha sido tan sorprendente la evolucin del derecho administrativo en Europa y Amrica y en nuestro caso, en Mxico, que sus teoras y legislacin positiva han transformado radicalmente la esfera de competencias d! Estado moderno. La Administracin Pblica en los ltimos veinte aos es muy distinta no slo a la del siglo xvn sino a la del propio siglo xx de las primeras dcadas. Hoy en da el derecho administrativo tiene tambin como misin la de ~perar el viejo antagonismo entre administracin y legalidad. La AdminIstracin Pblica moderna abandon definitivamente el sistema de privilegios con autoritarismo y despotismo y ahora somete sus importantes funciones al derecho. En el derecho administrativo moderno, marco de la Administracin Pblica, se abandonan en gran parte las ideas acuadas por J. Lock.e y M~tesquieu, concedindose al Poder Ejecutivo una misin ms tcnica y flexible y enmarcando su actividad en ordenamientos legales. La4AA~6n.:Pblica en~J,lentrn~as perspectivas de actuacin en el terreno econmico y social, ampliandosus posibilidades de CODSti-

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tuirse en agente transformador de la realidad poltica y social. Mientras el derecho constitucional asienta los fundamentos de las instituciones del Estado, el derecho administrativo pormenoriza y reglamenta la actividad del Poder Ejecutivo. No obstante que el derecho administrativo se basa ms en las circunstancias del momento, y por lo tanto sus normas varan con mayor frecuencia, sorprendentemente este derecho ha sido muchas veces ms estable que el derecho constitucional. Por ejemplo : en Francia la organizacin administrativa de 1799, creada por Napolen 1, ha subsistido a pesar de los cambios sufridos por la Constitucin francesa.' El derecho administrativo contiene principios que permiten que este sistema jurdico opere en la realidad con suma eficacia. Con todo ello sus normas tienden a preservar la uniformidad; la administracin se encuentra separada de la justicia, es decir, que las controversias que surjan por efectos de los actos de la administracin, se diriman en un poder distinto al de la administracin; preservar el principio de que la administracin sea autnoma, es decir, que en el marco de su competencia, acte frente a los otros dos poderes. Otro de los principios fundamentales es el de la legalidad de la administracin, que la convierte en un rgano responsable y obligado a cumplir estrictamente con la Constitucin y con todas las normas y disposiciones administrativas.

12.

LA DIVISIN DE PODERES Y LA ADMINISTRACIN PBLICA

Al separarse la Administracin Pblica del Poder Judicial en el Estado medieval, se asegur uno de los principios ms esenciales del Estado moderno e inaugur uno de los caminos ms seguros para que la Administracin Pblica se convirtiera en instrumento vital del Estado y en rgano de legalidad. Esta separacin entre administracin y justicia posibilit el carcter estable, flexible y dinmico de la Administracin Pblica. El derecho administrativo moderno, y en este caso el de Mxico, contiene no solamente normas que regulan la inmediata actividad del Estado en forma de funcin administrativa, sino que tambin contiene disposiciones para una serie de organismos autnomos de la Administracin. En Mxico, por ejemplo, el derecho administrativo no slo regula a las dependencias del Poder Ejecutivo y la propia actividad de este Poder, sino que tambin se encarga de regular el funcionamiento de lo que la nueva Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Federal designa como entidades paraestataIes. . El derecho administrativo establece las diferencias que existen en la Administracin Pblica y los Poderes Legislativo y Judicial. No obstante
"1 Para el caso de Italia, consultar al afamado tratadista Guido Zanobini en su libro Curso de Derecho Administrativo, pp. 5362.

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que la teora de divisin de poderes. es universal, su aplicacin prctica adquiri matices diversos en los distintos Estados. Por ejemplo, en Francia, la teora de la divisin de poderes establecida en la Constitucin puso un nfasis especial en prohibir que los Tribunales del Poder Judicial tuvieran injerencia en la actividad propia de la Administracin Pblica. En Alemania, por el contrario, la divisin de poderes sirvi para someter a la Administracin Pblica, ya que el Estado consideraba que sta actuaba de manera incontrolada y que era necesario sujetarla formalmente al control del Poder Judicial. Este control fue posible dada la gran confianza que el pueblo alemn tena en sus tribunales judiciales. En los Estados Unidos de Norteamrica la divisin de poderes sirvi para que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se sometieran estrictamente a la Constitucin y al control del Poder Judicial. En este pas, la tradicional fuerza del Poder Judicial para declarar la inconstitucionalidad de las leyes ha venido menguando con el tiempo, situacin que ha permitido un paulatino fortalecimiento del Poder Ejecutivo. En Mxico, la teora de la. divisin de poderes viene a situar a la Constitucin como el documento fundamental para crear las instituciones del Estado y repartir las competencias. En nuestro pas ha sido posible, en base a la Constitucin, el desarrollo flexible del derecho administrativo, segn las cambiantes circunstancias sociales y econmicas. Lo cierto es que en ~xico el mbito de la Administracin Pblica se ha 'for.talecido .y .extendido cada vez ms. Pensamos que 10 importante no estnba en limitar la actividad de la Administracin Pblica sino en vigilar que la administracin no exceda la esfera de sus atribuciones. En la medida que esto suceda nuestro-pas contar con un derecho administrativo congruente con nuestra realidad y un instrumento de autntico cambio social.
13. EL ACTO

ADMINISTRATIVO

El acto administrativo guarda un lugar primordial en el derecho administrativo de todos los Estados. Este acto es el ms frecuente de la administracin y constituye la caracterstica ms tpica de la actividad a~trativa, siendo para el derecho administrativo lo que la declaraClan de voluntad es para el derecho privado.

14. LAs

EMPRESAS PBLICAS Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Otro de los campos que norma el derecho administrativo es aqul donde el Estado participa en la econODai del pas en actividades lucrativas o de

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beneficio social mediante el establecimiento de empresas pblicas. La mayora de este tipo de empresas estn constituidas bajo un rgimen jurdico de naturaleza privada o, en su caso, bajo un rgimen mixto. Es indudable que los Estados democrticos han experimentado un acelerado crecimiento de este tipo de organismos y empresas pblicas. Empresas que actualmente se encontraban en manos de particulares han pasado a manos del Estado, como son aqullas dedicadas a la siderurgia, electricidad, petrleo, carbn, transportes, etc. Pensamos que la injerencia del Estado en este tipo de actividades va a acrecentarse en las prximas dcadas, razn por la cual salta a la vista la trascendental importancia del derecho administrativo. En Mxico el crecimiento de las entidades paraestatales ha sido muy importante por su nmero, la naturaleza de sus funciones y actividades y el monto del presupuesto federal, que en los actuales momentos asciende a un poco ms del 50% del total del gasto pblico federal.

15. LA

LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBUCA

Pensamos que difcilmente podramos sostener la tesis de la legalidad de la Administracin Pblica si el gobernado no contara con una serie de recursos y medios que la ley le otorgara para defenderse de los actos legales de la administracin. El derecho administrativo moderno contiene este tipo de medidas que garantizan a favor del gobernado si no la legalidad de los actos de la administracin, s la posibilidad de un restablecimientos del orden jurdico violado. No todos los pases cuentan con un sistema uniforme para controlar la legalidad de la administracin. En algunos, el control de la legalidad se ejerce por el Poder Judicial y, en otros, por tribunales que pertenecen formalmente a la Administracin Pblica, si bien el contenido de sus actividades es materialmente jurisdiccional. Los pases anglosajones son un ejemplo tpico de este ltimo caso. Podemos afirmar que gran parte de la creacin del derecho administrativo en Francia se ha debido ms a los jueces de la administracin que a los legisladores. Estos jueces administrativos llenaban los vacos legislativos y con ello se convertan en autnticos legisladores. En Mxico, una serie de legislaciones administrativas contiene los medios y recursos de defensa que el gobernado puede utilizar ante la propia administraci6n. Para gloria del derecho mexicano existe el Tnbunal Fiscal de la Federaci6n que, si bien no es un Tribunal de plena jursdicci6n" ha constituido un gran avance para- el control de la legalidad de ciertos actos de la Administracin Pblica. Este'.control' se .ha reserVado

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al Poder Judicial Federal y, con la creacin del Juicio de Amparo, monumento mundial del derecho, es posible combatir los actos ilegales de la administracin y de cualquiera de los tres poderes.

16.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO BASE DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Debemos destacar que el derecho administrativo corresponde a una rama del derecho pblico que regula la actividad de la Administracin Pblica y norma la actuacin del Poder Ejecutivo. La solidez de la estructura de la Administracin Pblica depende en gran parte de la calidad del derecho administrativo. Serra Rojas define el derecho administrativo de la siguiente manera: "El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la Administracin Pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la organizacin, funcionamiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los servicios pblicos y dems actividades estatales." 8 En efecto, el derecho administrativo regula no slo la actividad de los rganos centrales de la Administracin Pblica, sino que su esfera de accin se extiende a todas aquellas actividades que la Administracin Pblica realiza en forma indirecta, como es el caso de los organismos autnomos o empresas pblicas. Fiorini afirma que sin la existencia de la Administracin Pblica y sin una permanente actividad de sta, el derecho administrativo no se presentara como un problema jurdico. Maurice Hauriou destaca el hecho del gran desarrollo del derecho administrativo a partir del fenmeno poltico, jurdico y econmico que se produce por la intervencin creciente del Estado, tanto en la prestacin de servicios pblicos, como en una serie de actividades de tipo comercial, industrial, etc. Wa1ter Jellinek opina que el derecho administrativo ha evolucionado en fonna dispersa, si bien las instituciones administrativas y las leyes que las fundamentan se van armonizando. Este autor cree que el derecho administrativo se va estructurando de manera tan slida como el Cdigo Civil. Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo, cita resumida~ente la opinin de diversos autores que, por creer importantes, transcribimos: "Para Len Duguit el derecho administrativo es el conjunto de reglas que determinan la organizacin de los servidos pblicos. Otro repre8

Op. cil p. 1M.

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sentante de la escuela realista es Bonnard que define el derecho administrativo como: la parte del derecho pblico interno que tiene por objeto prever y regular las intervenciones administrativas del Estado, o sean las intervenciones realizadas por medio de la funcin administrativa y asegurada por los servicios pblicos administrativos. RolIand que se sita actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho administrativo es el Conjunto de reglas relativas a la organizacin y al funcionamiento de los servicios pblicos y a las relaciones de stos con los particulares. "Gastn Jeze, afirm que 'el servicio pblico constituye la piedra angular del Derecho Administrativo francs y sirve de nico molde a todas las instituciones del derecho pblico'. Define al derecho administrativo 'como el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos'." 9 Con estas ideas generales que se han expresado en tomo al derecho administrativo, queda clara la importancia de esta disciplina para la estructuracin de una eficaz Administracin Pblica. Debemos pensar que una buena Administracin Pblica depende en gran parte de un derecho administrativo elaborado inteligentemente. El Poder Ejecutivo y sus rganos auxiliares se sustentan fundamentalmente en principios constitucionales que estructuran las instituciones, pero la funcin administrativa y la eficacia de los 6rganos de la Administracin Pblica se regulan por el derecho administrativo.

17.

LAS FUNCIONES Y ACTOS DEL ESTADO

El Estado mexicano desarrolla tres tipos de funciones perfectamente diferenciadas. El Congreso de la Unin tiene como misin fundamental el acto de concurrir a la formacin de las leyes, dispositivos que siempre contemplan situaciones jurdicas generales, abstractas y de carcter coactivo. El Estado manifiesta su poder en actos tpicamente jurisdiccionales a travs del Poder Judicial, que es el nico competente para actuar formalmente en actos concretos; stos tienen como fin dirimir derechos en base a personas fsicas o morales y muchas veces desembocan en una sentencia. La actividad estatal tambin se manifiesta mediante la creacin en el mundo jurdico de actos administrativos, que son de la competencia del Poder Ejecutivo, nico que formalmente ejerce la llamada funcin administrativa. La funcin administrativa, desde el punto de vista formal, es la actividad esencial y natural que le corresponde al Poder Ejecutivo y que tiene como fin la creacin de actos jurdicos administrativos en orden a un marco estricto de competencias para desarrollar las facultades que tiene atribuidas este Poder.
9

Op. cit., p. 136.

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4-3

El acto administrativo determina de manera precisa los derechos y obligaciones de personas jurdicas en relacin al Poder Ejecutivo. Se r~~:a por una serie de disposiciones generales, segn lo que ordene la expedicin de una ley o reglamento, que sientan las bases para este tipo de actos, o el derecho administrativo. A primera vista pudiera parecer que la sola expedicin de una ley y de un reglamento bastara para que stos pudieran aplicarse, pero esto no es as. Es indispensable la existencia de rganos de la Administracin Pblica que se encarguen de la aplicacin de las leyes y disposiciones reglamentarias, debiendo estar dotados de competencia constitucional que enmarque sus facultades y de instrumentos y medios tcnicos y materiales que posibiliten el ejercicio de sus funciones. Los actos del Estado pueden contemplarse desde dos criterios distintos: el formal y el material. Son actos formales aquellos que nacen en la actividad de cualquiera de los tres poderes sin atender a las caractersticas peculiares de sus elementos. Lo importante para este criterio es la fuente, es decir, el Poder de donde emane el acto. El criterio material no toma en cuenta la fuente de donde emana la actividad estatal, sino que atiende en forma exclusiva a la composicin de los elementos del acto. Por ejemplo: son actos formalmente legislativos, ejecutivos y judiciales todos los que emanan de estos tres poderes sin importar la naturaleza de su contenido. En cambio, los actos materialmente legislativos, ejecutivos y judiciales no son precisamente los que emanan de estos tres poderes sino los que corresponden a la naturaleza de estos poderes. Por lo tanto, aunque el reglamento es un acto formalmente ejecutivo, materialmente es un acto legislativo. El juicio que haga alguna de las Cmaras sobre un funcionario pblico que ha sido desaforado es formalmente legislativo y materia:lmente judicial. El manejo del presupuesto del Poder Judicial formalmente es un acto jurisdiccional y materialmente es un acto administrativo.

18.

FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL

El artculo 89 de la Constitucin Poltica seala las facultades del Poder Ejecutivo Federal. El ejercicio de todas estas facultades corresponde siempre ~ la funcin administrativa. Los actos del Ejecutivo Federal agotan la totalidad de esta funcin debido a que el Presidente de la Repblica se ~aIe de una serie de dependencias y entidades para cumplir con su come~..~ Mxico, todos los actos que realizan las Secretaras de Estado, -.....t~nameI1tos .Administrativos y entidades paraestatales corresponden a una funcin admirUstrativa. Tambin son actos administrativos los del

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Tribunal Contencioso de lo Administrativo, los del Departamento del Distrito Federal, los del Tribunal Fiscal de la Federacin, los realizados por la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, etc. Se piensa que es inconveniente llamar actos administrativos a la facultad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo, a las resoluciones agrarias, obreras, fiscales y todas aqullas que corresponden al estatuto de los trabajadores al servicio del Estado, porque su naturaleza material corresponde a la funcin legislativa y jurisdiccional. Creemos conveniente llamarlos actos administrativos en virtud que la fuente de origen es la Administracin Pblica, segn lo ms ortodoxo de la doctrina jurdica. La funcin primordial del Poder Ejecutivo consiste en la tarea de ejecutar las leyes. Este concepto no siempre ha sido bien precisado por la doctrina, por lo que es necesario apuntar la idea de que la ejecucin de la ley estriba en que el Poder Ejecutivo aplique la norma mediante la creacin de actos administrativos cuando la hiptesis que la norma prev se produce en el mundo de la realidad. El Poder Ejecutivo en este caso est obligado a actuar o puede hacerlo si se trata de facultades discrecionales. Ejecutar las leyes significa tambin que' el Poder Ejecutivo o la Administracin Pblica realice una serie de actividades materiales, tcnicas o jurdicas a fin que las normas puedan traducirse en actos concretos de administracin. Ejecutar las leyes no es slo estar vigilantes de su aplicacin, sino tambin llevar a cabo una serie de actividades que permitan al Poder Ejecutivo realizar sus funciones de acuerdo a un marco estricto de competencias. La tarea fundamental del Ejecutivo Federal es la de ejecutar las leyes y realizar aqullas que le seala el artculo 89 constitucional.

19.

FUNDAMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

El marco de competencia constitucional del Poder Ejecutivo Federal lo da el artculo 89 constitucional al enumerar en forma expresa una serie de facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica. Debe destacarse el hecho que la funcin administrativa se encuentra regulada por una serie de disposiciones jurdicas de derecho pblico. El derecho administrativo es el derecho de la Administracin Pblica y como tal corresponde a una esfera eminentemente pblica por la misma naturaleza de los rganos estatales. Las leyes y reglamentos que norman la funcin administrativa establecen situaciones de carcter general y marcan con precisin los lmites y las ca.ra.ctersticas de la actividad administrativa. La funcin administrativa tiene siempre comrmalidad la rea1izaei6n de una serie de aeti'Yidadesreguladas por el inters pblic,o la prestad6n

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completa de servicios pblicos que establecen las leyes administrativas. La funcin administrativa se realiza casi siempre de oficio; es decir, al actuar el Estado ejecuta una serie de actos tendientes a cumplir con dispositivos legales, sin esperar a que personas jurdicas de otros poderes o extraos al Estado le soliciten que acte de tal o cual manera. Es importante sealar que toda la actividad administrativa tiene fines muy concretos y que los efectos de sus actos son limitados y circunstanciales. La funcin administrativa trasciende en actos mltiples que tienen fines distintos pero congruentes entre s, pues los fines ltimos de cualquiera de los tres poderes tienden al logro de objetivos muy precisos, como el orden pblico, la justicia, la seguridad pblica, etc. La actividad administrativa, adems de actuar en cuestiones de planeacin, organizacin, elaboracin de presupuestos, capacitacin de personal, y una serie de actividades materiales y tcnicas, tiene misiones muy importantes en el campo de la seguridad pblica y del control administrativo. En un rgimen de derecho es necesario el absoluto respeto a la integridad fsica y a la dignidad humana, de all que la actividad coactiva del Estado deba mantenerse bajo un respeto total a la legalidad.

20.

LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

El artculo 19 de la L.O.A.P.F. hace alusin a un tipo de Administracin Pblica centralizada y otra paraestatal. Lo que importa distinguir es el hecho que los 6rganos de la Administracin Pblica centralizada son muy diferentes en sus modalidades jurdicas y tcnicas a los 6rganos de la Administracin Pblica descentralizada o paraestatal, La doctrina es muy abundante en el tema de la Administraci6n Pblica tanto centralizada como descentralizada. La centralizacin administrativa consiste en que siempre hay algunos poderes ltimos de decisin. Estos poderes, de una serie de poderes inferiores e intermedios para decidir, se encuentran localizados en un nmero muy reducido de rganos, que son los nicos que pueden dictar resoluciones t~cnicas, administrativas y legales. La gran complejidad de la Administracl6n Pblica no detiene su marcha a pesar de que sean pocos los 6rganos que puedan decidir en ltima instancia. Esto es posible porque existen muchos 6rganos inferiores que preparan el terreno para que los rganos de decisin. tomen una resoluci6n definitiva. Si bien un Secretario puede legalmente resolver la totalidad de los a8\1n~.que ..COmpeten a su Secretara, en la prcti~ esto es inlposiple, por lo que este funcionario se limita a la resolucin de los asuntos ms unportantes. En la mayora de ~ casos; ~ po&ib1e que el Secretario resuelva

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gracias a los muchos rganos inferiores de su propia Secretara que preparan los asuntos para tal fin. La centralizacin administrativa estructura de tal manera su aparato administrativo, que slo ciertos funcionarios tienen la facultad de decidir en los asuntos ms serios de las finanzas y el Personal. A fin de hacer cumplir ciertas determinaciones, el poder del manejo de la fuerza pblica se da a escasos funcionarios, siendo esto un elemento caracterstico de la centralizacin. Gabino Fraga, en su obra Derecho Administrativo, comenta que la relacin de jerarqua implica una serie de poderes de los rganos superiores sobre los inferiores. Dice Fraga: "Dichos poderes, que se refieren unos a la Persona de los titulares de los rganos jerarquizarlos, y otros a los actos que realizan, son los siguientes:
a) b) e) d) e) f)

Poder Poder Poder Poder Poder Poder

de nombramiento; de mando; de vigilancia; disciplinario; de revisin, y para la resolucin de conflictos de competencia." 10

Carlos S. Fayt, en su obra de Derecho Poltico, afirma: "Hay centralizacin administrativa, cuando la actividad de los rganos que desempean la funcin ejecutiva responden a un centro de coordinacin segn los principios de unificacin." Adems, seala: "El gobierno central o nacional asume la direccin de los servicios pblicos." La centralizacin de la Administracin Pblica Federal organiza los rganos que auxilian al Presidente de la Repblica bajo una relacin de absoluta dependencia jerrquica en el mando y en la capacidad para resolver la totalidad de los asuntos legales, administrativos y tcnicos. La administracin centralizada es como una pirmide en la que el Presidente de la Repblica ocupa el vrtice y, de all hacia abajo, los distintos planos o niveles van siendo ocupados por los Secretarios, Subsecretarios, Oficiales Mayores, etc. La jerarqua administrativa es uno de los elementos esenciales de la centralizacin. Slo es posible poner orden en las lneas, de mando gracias a una estricta jerarqua que hace factible la vinculacin jurdica de los diversos rganos y funcionarios pblicos, precisando el grado de subordinacin y de autoridad a que se encuentran sometidos. Esta jerarquizacin es 10 nico que da congruencia y unidad a las polticas de un rgano, a
10

Editorial Porra, S. A., 16a. edicin, p. 167.

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pesar de la variedad y multiplicidad de sus funciones, de all que la jerarqua de mando concentrado ordene y permita la unidad en la accin. En la centralizacin administrativa, las autoridades superiores tienen poder jurdico, administrativo y tcnico. Los rganos superiores asumen el control para imponer determinaciones que impliquen el uso de la fuerza pblica; son los nicos que resuelven sobre asuntos de organizacin y de cuestiones tcnicas. No obstante que existen rganos perifricos en los distintos Estados, aqullos son simples delegados con funciones muy especficas, que dejan la resolucin de los asuntos ms importantes siempre en manos de las autoridades del centro, las que invariablemente tienen el mando sobre dichos rganos. Viveiro de Castro afirma que la centralizacin aniquila las libertades locales e individuales y que mata los elementos de orden moral. Aunque la opinin de este tratadista es respetable, creemos que la centralizacin administrativa, a pesar de sus inconvenientes, tiene virtudes indiscutibles que se han probado a travs del tiempo. Las desventajas de la centralizacin administrativa pueden atenuarse con la creacin de nuevos mecanismos legales, administrativos y tcnicos, que reduzcan considerablemente el excesivo centralismo. Pensamos que los primeros pasos se han dado con el acuerdo mediante el cual el Presidente de la Repblica orden la formulacin del Plan Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal.

21. LA

DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

Una vez que hemos apuntado algunos rasgos caractersticos de la centralizacin administrativa, nos toca ahora hacer algunos sealamientos en torno a la descentralizacin administrativa. El rgimen jurdico de la descentralizacin administrativa, y de lo que ahora en Mxico la L.O.A.P.F. denomina como Administracin Pblica paraestatal, corresponde en la doctrina a una forma jurdica y tcnica de organizar a ciertos rganos de la administracin centralizada. El hecho qUe las entidades paraestatales estn organizadas bajo un rgimen jurdico distinto al de los rganos centralizados no significa que escapen del control y acten independientemente. Lo que acontece es que, dadas las mltiples funciones y la gran variedad de fines, no es posible estructurar y regular el funcionamiento de todos los rganos de la Administracin Pblica de manera igual. La existencia de los entes descentralizados est plenamente justificada por necesidades legales, administrativas, tcnicas y econmicas.

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Estos rganos descentralizados o entidades paraestatales tienen personalidad jurdica y patrimonio propio, adems de un alto grado de autonoma tcnica y orgnica. Con la L.O.A.P.F. las entidades paraestatales ingresan a la pirmide de la administracin centralizada para efectos de coordinacin sectorial (vid infra captulo de los arts. 50 y 51). Vamos a considerar ahora a las entidades paraestatales como un todo aparte, sin relacin alguna con los rganos de la administracin central. Serra Rojas dice: "La descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jurdica de un ente pblico, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aqulla que parcialmente administra asuntos especficos, con determinada autonoma o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder poltico regulador y de la tutela administrativa" 11

22.

CoNTROL y VIGILANCIA DE LOS ENTES PARAESTATALES

El poder central conserva en todo momento las facultades de vigilar y controlar a los entes paraestatales. En Mxico, estas facultades de control y vigilancia siempre haban estado reservadas en forma exclusiva al Presidente de la Repblica y, en algunos casos, y para campos muy especficos, a algunas Secretaras de Estado. Las facultades de vigilancia y control se han ampliado a la totalidad de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos a partir de la expedicin de la L.O.A.P.F. Este tema ser objeto de comentarios posteriores al tratar lo referente a la coordinacin sectorial y al anlisis de algunas funciones especficas de las distintas Secretaras y Departamentos de Estado.

23.

FORMAS DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

La distincin esencial entre un rgano centralizado y uno descentralizado la da siempre el rgimen legal que se asigna para estos entes pblicos. Los ltimos se salen en gran medida del poder de los entes centrales, teniendo un mbito de competencia ms especfico y con actividades ms determinadas. Una forma clsica de descentralizacin administrativa es aqulla que se establece jurdicamente por regin o territorio, teniendo su justificacin en la prestacin de servicios pblicos municipales o en facultades poltico-administrativas regionales, y siempre bajo un mbito limitado de competencia territorial.
u

Op. cit., p. 470.

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Otra forma clsica de descentralizacin es la que se establece por razones tcnicas o de servicio y tiene como finalidad el ejercicio de las funciones propias al manejo de los servicios pblicos.

24.

DESARROLLO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES EN MXICO

En nuestro pas, el rgimen de descentralizacin administrativa ha experimentado un gran crecimiento en todos los rdenes. Actualmente existen ms de 900 entes paraestatales como organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, instituciones nacionales de seguros y fianzas y fideicomisos. Estas entidades ejercen un poco ms del 55% del gasto pblico federal. N o sera justo afirmar que las entidades paraestatales slo han tenido un crecimiento en su nmero y en su patrimonio. La realidad es que a este crecimiento ha correspondido una profunda toma de conciencia del gobierno federal a fin de crear nuevos mecanismos legales, administrativos y tcnicos, que posibiliten un funcionamiento ms racional y eficaz de estas entidades. La .L.O.A.P.F., y algunos acuerdos recientes del Presidente de la Repblica en materia de entidades paraestatales, ha sido indudablemente el esfuerzo ms extraordinario que se ha hecho para organizar en todos los rdenes a este sector de la Administracin Pblica Federal.

25.

ELEMENTOS DE

LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAES1'ATAL

La autonoma orgnica es uno de los elementos ms esenciales de los entes descentralizados. La poltica de organizacin y direccin de estos rganos debe ser ejercida siempre por autoridades distintas del poder central. En Mxico, los entes paraestatales han quedado sometidos a los centrales en materias bsicas, como las relativas a cuestiones de programacin, financiamiento, gasto y evaluacin; sobre todo, han quedado obligados a coordinar sus polticas descentralizadas a las grandes polticas del sector administrativo del cual forman parte. El patrimonio de las entidades paraestatales no es un patrimonio distinto al del Estado, sino que forma parte del patrimonio estatal. La nueva L.O.A.P.F. introdujo un nuevo concepto y composici6n jurdica en el manejo del patrimonio de las entidades paraestatales, La deseentralzacin administrativa no afecta la congruencia y el orden de la Administraci6nPblicaFederal. N()'obstante que la figura de la

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descentralizacin tiene una justificacin plena, y que ha sido adoptada por los pases ms desarrollados del mundo, la esencia de su actividad est al alcance de ser dirigida y controlada por el Ejecutivo Federal y por los rganos centrales ms importantes que conducen la Administracin Pblica.

26.

CENTRALIZACIN y

DESCENTRALIZACIN

Hemos analizado muy sucintamente algunas ideas en tomo a la centralizacin y a la descentralizacin administrativa. Estas dos formas de organizacin corresponden a un rgimen jurdico enclavado dentro de los rganos que auxilian al Poder Ejecutivo Federal. Es el Estado que acta en un rgimen de legalidad y que desarrolla su actividad en el mbito de la competencia del Poder Ejecutivo; actividad distinta a la legislativa, que compete al Congreso de la Unin, y actividad distinta :a la del poder jurisdiccional, que compete a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y a otros Tribunales Federales. As pues, la centralizacin y descentralizacin son modalidades de organizacin de tipo formal y esencialmente administrativo, razn por la cual es conveniente aludir, aunque sea de manera muy breve, a otro tipo de descentralizacin que no es administrativa, sino poltica. La forma de organizacin poltica contempla al Estado desde una perspectiva en la que todos los elementos que lo componen y dan vida jurdica e institucional, constituyen una unidad. U na de estas formas de organizar las instituciones de un Estado, desde el punto de vista constitucional, es aqulla que establece formalmente la estructura unitaria o centralista del Estado, a fin de que ste ejerza todas las manifestaciones posibles. En nuestro pas, el rgimen que surgi de las siete leyes centralistas de 1836 corresponde a esta forma de organizacin estatal, que se opona a organizar el Estado bajo el sistema federal. Con el fin de dar algunas ideas de cul es la composicin poltica y constitucional del Estado Federal Mexicano, a continuacin haremos algunas reflexiones en tomo al federalismo mexicano. Para la comprensin de la estructura y funcionamiento de la Administracin Pblica centralizada y paraestatal, se requiere del conocimiento previo de la base poltico-constitucional del Estado Mexicano.

27.

DEFINICIN y TIPOS DE FEDERALISMO

El concepto federalismo deriva deunarazlatna que signiiica. alianza y su sentido esencial alude a un movimiento.polticen.el.querel,priDcipi.o

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del pacto es la base y el fundamento del ordenamiento poltico estatal. La palabra federalismo se emplea preferentemente cuando se quiere hacer referencia a la institucin del Estado federal. Este concepto se aplica a una unin de territorios para fines comunes sobre una estricta base de igualdad. Una de las caractersticas ms singulares de esta institucin consiste en que los Estados particulares participan en la elaboracin y en el cambio de la constitucin suprema. Usteri opina que la estructura de un Estado federal, considerada jurdicamente, implica la "existencia de un sistema jurdico total, materialmente limitado, necesitado de complementacin, y de varios sistemas jurdicos parciales, materialmente limitados, complementarios". Segn sea la intensidad de las relaciones de los Estados miembros, los Estados federales se pueden dividir, segn KIaus Von Beyrne, en: 1Q Federaciones clsicas, donde predomina la idea del contrato y del pacto entre estados como base del Estado federal. Un ejemplo de este tipo son los Estados Unidos y Suiza. 29 Federaciones clasificadas como Estados Federales Unitarios, con vida propia relativamente limitada. Responden a este tipo los casos de Austria, la Repblica Federal Alemana y el Canad. 39 Federaciones de pases en va de desarrollo. A esta clasificacin corresponden Argentina, Brasil y Mxico.

28.

PROBLEMAS TERICOS DEL FEDERALISMO

Las naciones que han adoptado la institucin del federalismo han erigido la supremaca de la Constitucin como uno de los principios polticos fundamentales. Este principio protege las competencias de los EStados miembros y permite estructurar tribunales judiciales que luchen por la plena proteccin y de las garantas constitucionales, como solucin a las violaciones de los derechos y de las competencias de los Estados con la Federacin. Slo es posible pensar en el federalismo dentro de una estructura poltico-jurdica de un Estado constitucional. La historia poltica de algunas naciones, principalmente de Europa Occidental, demuestra que el federalismo ha sido un instrumentos poderoso para el ejercicio de la libertad y de una vida poltica favorable a la convivencia humana. Tambin ha demostrado que ha fomentado en algunos casos un nacionalismo extremo, creando un clima poltico poco propicio para la sana convivencia. En ltima instancia, no se podr pretender que ~ederalismo sea una frmula eficaz y uniforme para todos los pases. .. .r~tadq; positivos o. desf~vorabl~ para la libertad y la democracia dependen en gran parte del momento histrico, del 'pas determinado,

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de la tradicin poltica, de la estructura sindical de los juegos de los partidos polticos, de la extensin territorial, de la prosperidad o pobreza econmica, etc. Es importante destacar el hecho que algunos tratadistas y grupos, cuyo fin poltico era en forma exclusiva el progreso social, consideraban el federalismo como un obstculo para dicho fin. Otros tericos y polticos pragmticos difundan la tesis que el federalismo era incompatible con el socialismo. Concretamente, en los Estados Unidos de Norteamrica, en la poca del New Deal, se pensaba que el federalismo obstrua la legislacin social, segn G. Ch. Benson. Creemos que el federalismo en ningn momento se opone al progreso social u obstruye una avanzada legislacin social; ms bien, la posibilita, siempre y cuando el federalismo no conduzca a una excesiva centralizacin y que el grupo en el poder sea de mentalidad social progresiva." Los tratadistas de derecho poltico han sustentado tesis distintas en relacin al divorcio o a la perfecta conciliacin entre la soberana de los Estados miembros y la autoridad federal. Hay quienes piensan que slo en los Estados miembros reside la soberana, y hay quienes propugnan la tesis que slo la Federacin es soberana. S es posible, y la prctica poltica 10 ha demostrado, una total conciliacin entre la soberana de los Estados particulares y la autoridad federal. Esta conciliacin se basa en el pacto federal, el que tericamente soluciona el problema entre la voluntad de la Federacin y el libre ejercicio soberano de los Estados particulares. Es conveniente contemplar el federalismo segn la forma de gobierno de un pas determinado. Hay quienes piensan que las monarquas no son compatibles con el federalismo. Tambin se ha sustentado que el gobierno parlamentario no puede estructurarse bajo la institucin del federalismo. Los casos de Australia y Canad son dos ejemplos, posiblemente por ser los primeros en el mundo, que demuestran el xito de asociar el federalismo y el parlamentarismo. Las repblicas con sistema presidencialista confirman las ventajas de la institucin del sistema federal. Tenemos el caso de los Estados Unidos y de algunos pases latinoamericanos. Posiblemente una caracterstica poco analizada es la que se refiere a la estructura demasiado rgida de algunas constituciones que impide la modificacin gil de las mismas. En virtud del procedimiento severo que impone el propio texto constitucional, el proceso de reformas es ms susceptible de desarrollarse sobre bases ms slidas y reflexivas. Por ejemplo: en Mxico, para reformar la Constitucin Poltica, se requiere la aprobacin de la Cmara de Diputados y de Senadores y de la
j.2

En el libro 4 Coahuilenses en el Destino de Mxico, del Profr, OscarFlo

Tapia, puede leerse una magnifica biografa del itustreMiguelRamOll Arizpe, destacado
defensor del federalismo. .

res

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mayora de las legislaturas estatales. La participacin de los Estados para reformar la Constitucin demuestra una de las bondades del federalismo que consiste en la concurrencia de la voluntad soberana de los Estados particulares en la formacin de la Constitucin. Algunos Estados federales cuentan con tribunales constitucionales donde por revisin judicial es posible cambiar algunas disposiciones constitucionales sin modificar expresamente el texto. En Mxico no es posible que el Supremo Poder Judicial Federal,al analizar y hacer un pronunciamiento sobre un artculo de la Constitucin, juzgndolo anticonstitucional, abrogue dicha disposicin. Si como poder no puede abrogar disposiciones constitucionales, en cambio s se constituye en el defensor de la constitucionalidad. En el Estado federal es considerable la importancia del principio de la institucionalizacin de la competencia federal y la de los Estados. En el caso de Mxico se instituye este.principio en el artculo 124, al establecer que las facultades que no estn expresamente concedidas por la propia Constitucin Poltica a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. Si bien los Estados de la Repblica Mexicana son soberanos, la Constitucin Poltica, les impide otorgarse facultades a s mismos..

29.

SUPUESTOS DEL FEDERALISMO

Algunos tratadistas .polticos sostienen la tesis de que no es posible la institucin formal y material deJa Federacin si un pas no cuenta' con una serie de supuestos bsicos que faciliten tal institucin. Entre estos su.puestos contemplan el que la sociedad humana sea relativamente mvil y homognea, la disposicin de. s,us habitantes a buscar soluciones por la va no violenta, la existencia de un federalismo econmico y social; cierto grado de tolerancia poltica, y la no existencia de barreras raciales o geogrficas. Algunos autores, como Wagner y N yman, sostienen que para la plena existencia de un federalismo actuante es necesaria la cultura poltica de los habitantes de un pas. Si esta tesis es vlida, podramos pensar que el federalismo de la Alemania Occidental o de Austria es ms slido que el de aquellas naciones federalistas que adoptaron esta institucin por imposicin de las antiguas potencias coloniales. Miguel de la Madrid Hurtado seala atinadamente que uno de los s~puestos estructurales del rgimen federal consiste en la necesaria identidad bsica de los principios polticos fundamentales que sirven de sustrato, tanto al sistema federal en s mismo, como a los sistemas estatales particu1lres que estn integrados a la, Federacin. El sistema federal mexiCano se fundamenta en principios polticos estructurales similares para la

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Federacin y los Estados, de all que la homogeneidad juridico-poltica de la institucin federal sea otro de los principios fundamentales de nuestro federalismo. La Constitucin Mexicana seala principios bsicos que estructuran tanto a la Federacin como a las entidades federativas. Carl Schmitt afirmaba: "El pacto federal --es al mismo tiempo un elemento de la Constitucin de cada uno de los Estados miembros." Un ejemplo de esta similitud de estructuras lo da el artculo 115 constitucional al establecer que los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre. El rgimen de Estado constitucional de tipo federal que existe en Mxico se sustenta en una serie de principios polticos fundamentales que norman la estructura del Estado Federal Mexicano y el rgimen de libertades y derechos pblicos. Estos principios rectores son los siguientes: soberana nacional que reside esencial y originariamente en el pueblo, repblica representativa de tipo democrtico y federal, Estados libres y soberanos, divisin de poderes, rgimen de garantas individuales y sociales, participacin del Estado en la economa nacional, municipio libre; etc.

30.

MARCO JURDICO DEL FEDERALISMO EN MXICO

El sistema federal reviste una singular importancia en la organizacin poltica del Estado Mexicano, de all la necesidad de hacer algunas reflexiones sobre esta institucin. El sistema federal mexicano establece una jurisdiccin distinta, y casi siempre excluyente, entre los rganos centrales de poder por una parte y, por la otra, los rganos de poder que corresponden a los Estados. El sistema federal establece la tcnica constitucional del reparto de competencias. Este reparto, que es siempre establecido por la Constitucin, permite un rgimen de convivencia jurdica no exento de problemas de competencia, dada la complejidad de muchos actos de autoridad en cuanto a las atribuciones correspondientes a la Federacin y a los Estados. En Mxico nuestro federalismo es el resultado de un pacto entre Estados que ya existan como tales y que, por voluntad propia, convinieron en delegar ciertas facultades que les correspondan a favor del poder central, reservndose para ellos aqullas que no haban delegado en forma expresa. Este principio lo recogi nuestro Cdigo Poltico en su artculo 124 al establecer que las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a: los Estados. Siempre que los rganos centrales o los de algn Estado invadan el mbito de competencia del cual' no' son los titulares, cOmeten aetos

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inconstitucionales, ya que la invasin de competencia, en nuestro sistema federal, se manifiesta en la violacin de la soberana de los Estados o en la invasin por parte de stos de la esfera de la autoridad federal. Los tribunales de la Federacin son los obligados constitucionalmente a dictar un pronunciamiento para resolver cualquier tipo de controversia en relacin a este problema de competencia, de conformidad con el artculo 103 constitucional. El federalismo se salva en virtud de que los poderes federales estn dotados de facultades en forma expresa y limitada. Estas facultades otorgadas por la Constitucin son enumeradas con absoluta precisin. El lmite de estos poderes se encuentra en que no pueden actuar en todo aquello que no se encuentre en la enumeracin de las facultades. Cualquier actuacin en otro sentido constituye un acto nulo. No podra haber una extensin de facultades por analoga, por igualdad o por mayora de razn a otros casos distintos de .los propuestos por la Constitucin. Este sistema de facultades expresas y limitadas corresponde en Derecho Constitucional a lo que comnmente es entendido como facultades explcitas, debiendo sealar que la Constitucin, en su artculo 73, fraccin XXX, consagra tambin las llamadas facultades implcitas que, de no aplicarse con estricto rigor constitucional, podran ser la puerta por la cual los Poderes federales extendieran el mbito de su actuacin, nulificando de alguna manera el principio estricto de facultades expresas. El otorgamiento de una facultad implcita, slo se justifica, segn Tena Ramrez, si rene los siguientes requisitos: 1. La existencia de una facultad explcita, que por s sola no podra ejercitarse ; 2. La relacin de medio necesario respecto a fin, entre la facultad implcita y el ejercicio de la facultad explcita, de suerte que sin la primera no podra alcanzarse el USO de la segunda; 3. El reconocimiento, por el Congreso de la Unin, de la necesidad de la facultad implcita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita. Es muy comn en Mxico pensar que nuestra Constitucin otorga al rgimen federal una jerarqua mayor que al rgimen de los Estados miembros. Sin embargo, nuestra Constitucin cre el sistema federal otorgando competencias distintas a los rganos de poder central y estatal. Esta distribucin de competencias no otorga una mayor jerarqua a los rganos c~trales. El sistema federal prevalece y se justifica constitucional y politlcamente gracias al principio de igualdad que la Constitucin establece ~tte 6rganO/il centrales y rganos de los Estada; miembros. Por eso, el SJ8I;ema .federal debe considerarse como. una institucin que organiza los

poderes pblicos.

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El sistema federal exige una distribucin de competencias; pero el gobierno federal, como lo indica el artculo 127 constitucional en su fraccin I1, est en el sentido de un gobierno que cubre por igual el territorio central y los locales. Al hablar de gobierno federal no se alude solamente a rganos de poder central como titulares de competencias especficas, distintas a las de los Estados, sino que aqu, el concepto gobierno federal se convierte en el de una institucin poltica constitucional que representa a la Nacin Mexicana en su totalidad. En este mismo sentido, los rganos centrales asumen constitucionalmente la obligacin y el derecho de representar a la Nacin Mexicana. Como ejemplos tenemos el caso ene! que el Jefe del Ejecutivo Federal es el representante de la nacin en las relaciones internacionales. Se puede citar aqul en donde la Suprema Corte de Justicia, al dirimir los conflictos de competencia entre un rgano central y uno local, se coloca por encima de ambos y se convierte constitucionalmente en el titular de la comunidad, siendo en ese momentos superior al Estado central y a los Estados miembros. El artculo 27 constitucional da tambin un ejemplo al hablar de la propiedad que corresponde originalmente a la nacin; en este caso es representante de esa entidad el gobierno federal. Aqu ste no est actuando como un rgano central con facultades expresas, sino como el titular de toda la Nacin Mexicana, englobando los mbitos de poder de! centro y de los Estados. El artculo 40 constitucional contiene la declaracin por la cual el Estado Mexicano adopta el federalismo como forma de gobierno. En efecto, dicho artculo establece: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente al rgimen; interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental." Es importante notar que en nuestro pas la Federacin no surgi a travs de un pacto o unin entre Estados preexistentes, sino que surgi fundamentalmente por la decisin popular de constituir a la. Repblica Mexicana bajo e! rgimen de una repblica federal. A continuacin se transcriben algunas ideas del Licenciado Emilio Velazco en relacin a los artculos 39 y 40 de la Constitucin de 1857: "La Constitucin de 1857 supone que los Estados existieron antes de ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los representantes de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron para decretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella; lo comprueba, por ltimo, la circunstancia de haber sido firma.da poJ' los diputados en su carcter de representantes por los Estados. No reconocemos que . esta 'pte-

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existencia de los Estados sea una verdad histrica; slo la admitimos como una ficcin legal, de la cual se derivan varias consecuencias jurdicas y constitucionales intiles de mencionar. "Pero una de estas consecuencias no es que la Constitucin sea un pacto entre los Estados. En el prembulo se dice que el objeto de la reunin de los representantes es constituir la nacin; no se expresa que sea el de celebrar una alianza entre los Estados. "En el artculo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, de manera que nuestro sistema actual es una creacin del pueblo, y no de los Estados; el primero y slo el primero es el que puede modificarlo, en los trminos establecidos en el artculo 127 de la Constitucin; en ningn caso los segundos, porque no se les reconoce este derecho. "Ms explicito todava el artculo 40, se afirma en l que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados; as es que el pueblo mexicano es el que ha formado la Constitucin ; no es ella la obra de los Estados." 111 Un criterio jurdico tradicional no admitira que al constituirse la Repblica Federal Mexicana, los Estados libres y soberanos de Mxico se unieron para formar la Federacin. La afirmacin anterior se sustenta en el supuesto que los Estados no existan como tales y, desde luego, sin reunir las caractersticas de libertad y soberana. Es por ello que el sentido con que el artculo 40 se refiere a los Estados libres y soberanos es ms bien simblico, para destacar que fue la Federacin, por voluntad popular, la cual dio vida a los Estados con esas caractersticas. . Pudiera ser importante notar que, en estricto sentido, ms que Estados libres y soberanos debera hablarse de Estados que gozan de cierta autonoma, pues hablar de soberana estatal sera en todo caso admitir en un mismo territorio federal una reo-soberana, es decir, Una soberana de la Federacin y otra de los Estados, cuando en realidad es que slo hay una soberana. El Estado federal mexicano tiene un solo territorio nacional en el cual, tanto las autoridades federales,como las locales, ejercen las funciones propias de sus respectivas competencias. Sera muy dificil entender hasta qu punto la Federacin y las entidades federativas pueden ejercer indistintamente funciones si no existiera un principio cardinal que ordenara. en el telTtorio nacional las diferentes competencias de las distintas autoridades federales y locales. Esta frontera de distincin se resuelve por la Constitucin Poltica del pas que establece el principio cardinal del reparto de ~mpetencias. Este principio instituye que las autoridades de la Federa13 Cit. pos. Ignacio Burgoa, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial PoITa, S. A.) la. ed., pp. 518~ 519.

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cin, a fin de ejercer sus funciones, deben tener facultades expresamente consignadas para poder desempearlas, ya sea que sea trate del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del Poder Judicial. Este mismo principio de reparto de competencias establece que las autoridades locales podrn ejercer todas aquellas funciones que, otorgadas por una ley, no estn reservadas en forma expresa para las autoridades de la Federacin. El artculo que establece el marco de competencia para estos dos tipos de autoridades es el 124 de la Constitucin Mexicana de 1917 que corresponde al artculo 117 de la de 1857. Ninguna autoridad federal de cualquiera de los tres Poderes podr ejercer algn tipo de funcin si en forma expresa no lo autoriza la Constitucin Poltica. Esto significa que las autoridades federales en ningn caso, a excepcin de las facultades implcitas, podrn actuar sin que haya mediado el otorgamiento previo por parte de la Constitucin, en relacin a una facultad explcita. El contenido del artculo 124 obedece a una razn lgico-jurdica ya que, si la Federacin es el resultado de un pacto entre Estados libres y soberanos, es lgico suponer que, como forma de gobierno, debe contar con autoridades que posibiliten la actividad estatal y que cuenten con una serie de facultades a fin de realizar sus funciones. Es indispensable destacar que el reparto de jurisdicciones no puede provenir de los Estados pactantes ni de la Federacin, sino de la Constitucin Poltica del pas; por lo tanto, es este Texto el nico documento dentro del orden jurdico nacional que asienta los fundamentos y la forma del reparto de jurisdicciones para la Federacin y los Estados. Una de las caractersticas ms sobresalientes de un sistema federal es la de precisar que los conflictos de orden jurdico entre una entidad y la Federacin deben resolverse por el principio de la supremaca del orden jurdico federal. Sin este principio no sera posible que funcionara el sistema federal. En caso de controversia sobre las competencias de los Estados y la Federacin, queda muy clara la soluci6n al problema por lo establecido en el artculo 41 constitucional al disponer: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal." El sistema jurdico nacional contiene una jerarqua de leyes y, reglamentosque lo estructuran. Estos ordenamientos son los siguientes:

19 La Coostituci6n Poltica del pas; 29 Las leyes emanadas del Congreso de la Unin y los tratados internacionales aprobados por el Senado;

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3<;> 4<;> 5<;> 6<;>

Los reglamentos administrativos del Ejecutivo Federal;

Las Constituciones de los Estados de la Repblica; Las leyes emanadas de los Congresos Locales, y Los reglamentos administrativos emanados de los Ejecutivos Locales.

El pacto federal tiene la singularidad de haberse gestado bajo la absoluta libertad de sus miembros, con la particularidad que este acto soberano de voluntad crea una nueva entidad y con ello un nuevo orden jurdico y una forma de gobierno. Carl Schmitt sostiene que la finalidad del pacto federal es una ordenacin permanente, no una simple regulacin pasajera.

ARTICULO 2Q
1. Responsables de la tarea administrativ.-2. Carcter Poltico de los Secretarios de Estado.-3. Carcter Administrativo de los Secretarios de Estado.-4. Jerarqua de los Departamentos Administrativos.-5. Poderes Jurdicos de los Secretarios de Estado.

2Q - E n el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder E jecutivo de la Unin, habr las siguientes dependencias de la administracin pblica centralizada:
ARTCULO

n.
1.

l. Secretaras de Estado, y Departamentos Administrativos.

RESPONSABLES DE LA TAREA ADMINISTRATIVA

Luego de analizar los fundamentos constitucionales de la organizacin del Estado federal mexicano, comentamos ahora la importancia que tienen las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos en el gobierno federal (vid infra captulo del arto 26). Tena Ramrez expresa: " ... el Poder encargado de ejecutar la ley se deposita en un solo individuo, quien debe imprimir unidad en la marcha de la administracin".' Nuestro sistema constitucional otorga la titularidad del Poder Ejecutivo Federal al Presidente de la Repblica. Es distinto el titular del Poder Ejecutivo del conjunto de rganos que le estn subordinados. Este conjunto de rganos subordinados constituye la Administracin Pblica Federal, de la cual el Presidente de la Repblica es el jefe supremo. Como jefe de la administracin, en su puesto se concentran los poderes de decisin y de mando, con el fin de poder mantener unidad de criterio y accin en las polticas de la administracin. . Sera prcticamente imposible que el Presidente de la Repblica pudiera encauzar por s solo la compleja actividad que requiere el ejercicio
1

Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porra, S. A., 14a. ed., p. 474.

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de sus atribuciones. El titular del Ejecutivo necesita una serie de rganos auxiliares, subordinados jerrquicamente a l, que posibiliten una inteligente y eficaz marcha de la Administracin Pblica. El artculo 90 constitucional establece: "Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara." El artculo 92 de la Constitucin menciona a los Departamentos Administrativos y, antes, el artculo 89, en sus fracciones II, JII, IV Y V, hace referencia al Procurador General de la Repblica, Procurador General de Justicia del Distrito Federal, a los agentes diplomticos, cnsules, oficiales superiores del Ejrcito, etc., como funcionarios de primer orden que auxilian al Presidente en el desempeo de las atribuciones que la Constitucin le ha otorgado. As pues, la estructura del Ejecutivo Federal puede contemplarse desde el punto de vista de dos elementos diferenciados: 19 que la titularidad del Poder Ejecutivo Federal la ostenta el Presidente de la Repblica, con carcter de indivisible e intransferible, y 2 9 que aunque existen rganos de gran importancia, son nicamente auxiliares en las tareas del Presidente de la Repblica. Los Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos, los Procuradores Generales de Justicia, tanto de la Repblica como del Distrito Federal, los agentes diplomticos, cnsules, oficiales superiores del Ejrcito, etc., no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, pero son colaboradores indispensables para programar y ejecutar sus polticas y decisiones.

2.

CARCTER POLTICO DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO

Los Secretarios de Estado constituyen los auxiliares ms importantes e inmediatos del Jefe de la Nacin, teniendo en nuestra opinin un doble carcter: como rganos polticos y como rganos administrativos. Como rganos polticos manifiestan este carcter cuando refrendan los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativas a su Secretara. Esto de ninguna manera significa que invadan o compartan el poder presidencial, pues ste, en estricto rigor constitucional, es intransferible. Ahora bien, ese carcter poltico es una responsabilidad digna de estudiarse bajo las reglas del derecho constitucional, teniendo en cuenta que el desarrollo y ejercicio de las atribuciones de las Secretaras de Estado se nutren de una serie de prcticas muy singulares propias del sistema presidencial mexicano. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal otorga igual rango a las Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos, de la misma manera que lo haca la antigua Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.

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De acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin, los Secretarios de Estado estn facultados para firmar los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos a su Secretara, otorgndoles validez con su refrendo. La figura del refrendo no es aplicable a los Jefes de los Departamentos Administrativos. La responsabilidad administrativa ante el Congreso de una Secretara corresponde siempre al Secretario del Despacho, quien est obligado a acudir, ante cualquiera de las Cmaras que lo cite en el periodo de sesiones ordinarias, para dar cuenta del estado que guarda su ramo o para proporcionar informacin cuando se discuta una ley o algn negocio relativo a sus actividades (cfr. arto 93 constitucional). Los Secretarios de Estado asisten en representacin del Presidente de la Repblica. Los Jefes de los Departamentos Administrativos y los directores o gerentes de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal tambin pueden ser llamados por alguna de las Cmaras para los mismos' fines a que nos hemos referido. La Constitucin no establece que el Presidente de la Repblica pueda ser citado por la Cmara de Diputados o de Senadores. Creemos que esto obedece a la intencin de salvaguardar el equilibrio de los poderes y respetar la alta investidura del Presidente. Tena Ramrez opina: " ... no subsiste en la Constitucin, con el carcter de obligatorio, la existencia de los Departamentos Administrativos, como apareca en el proyecto de la Comisin, por sta retirado y que no aprob el Congreso. No bastara para entender que hay la obligacin de que existan los Departamentos, con la alusin que hace el artculo 92, pues este precepto supone la existencia de aqullos, pero no la impone. En esa virtud, es potestativo para la ley Secundaria crear o no los referidos Departamentos" .'2 El artculo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (art, 27 de la antigua Ley de Secretaras y Departamentos de Estado) guarda congruencia con la Constitucin al establecer el refrendo slo para los Secretarios de Estado. Tena Ramrez seala: "En ningn momento ni por ningn motivo pasa la responsabilidad constitucional o poltica del Presidente a los Secretarios. El refrendo, en consecuencia, no persigue en nuestro sistema la finalidad de eximir de responsabilidad al Presidente para transferirla al refrendatario," 3 Este autor opina adems: "Intmamente relacionada con la funcin tcnica del refrendo, aparece $U finalidad poltica. Como habremos de verlo con mayor detenimiento al estudiar la organizacin del Poder Eje'2

Op. cit., p. 487. Op. cit., p. 253.

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cutivo, en el Constituyente de Quertaro la Comisin dictaminadora propuso la creacin de los Departamentos Administrativos, con funciones exclusivamente tcnicas y no polticas, a diferencia de las Secretaras de Estado, que gozaran de esas dos funciones. Como consecuencia de la anterior distincin el dictamen otorgaba el refrendo nicamente a los Secretarios, en consideracin a su funcin poltica, y lo rehusaba a los jefes de los Departamentos Administrativos. El artculo 92 responde a estas ideas, al conferir tan slo a los Secretarios la potestad refrendataria. "Fndese en lo expuesto la finalidad poltica del refrendo, la cual responde a la funcin poltica del Secretario. Es aqu donde apunta, a nuestro ver, el nico posible matiz parlamentario de nuestro refrendo. Si por virtud del refrendo el Secretario asume una responsabilidad poltica, en la medida de sta adquiere una personalidad autnoma. "Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy dbil. La imputabilidad poltica del Jefe del Ejecutivo es plena en nuestro rgimen, a diferencia de su imputabilidad penal; de aqu que la primera no puede ser sustituida por el Secretario de Estado, a la manera de Jo que acontece en el sistema parlamentario. Pero s puede ser compartida, y en el grado en que lo sea el sistema presidencial puede derivar hacia apariencias parlamentarias. "Tal cosa suceder si la censura congresional toma por blanco a un Secretario de Estado, a travs principalmente de la facultad de las Cmaras, a que despus nos referiremos, para llamar a los Secretarios de Estado a que informen ante ellas. La responsabilidad poltica sigue siendo sin duda del Presidente, pero el choque de los Poderes se atena si en lugar de atacar directamente al Presidente, el reproche se dirige al refrendatario. Pero aun en este caso sobrevive una diferencia capital: el Secretario censurado no est obligado a dimitir como en el rgimen parlamentario, y el Presidente puede constitucionalmente sostenerlo contra la voluntad del Congreso. "Las dos posibilidades constitucionales, aparentemente opuestas aunque en el fondo del todo congruentes, a saber, la de que el Presidente destituya al Secretario que no quiere refrendar un acto y la de que sostenga frente al Congreso al Secretario que lo refrend, vienen a ser las dos caractersticas supremas de nuestro rgimen presidencial, en donde la voluntad del Jefe del Ejecutivo no se menoscaba en forma alguna, ni por el hecho de qu~ Secretario del Ramo deba participar en sus actos ni por la responsabilIdad poltica del Secretario participante. Mientras subsistan esas dos caractersticasfunda.mentales, cualquier matiz parlamentario que se advierta en nuestro refrendo, no alcanza a desnaturalizar el sistema." '"

:1

.. 0/1. cit., pp, 255, 256.

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Del estudio del artculo 29 constitucional -segn el cual el Presidente de la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aprobacin del Congreso de la Unin, podr decretar la suspensin de garantas individuales-e- se deduce que la intervencin de los Secretarios de Estado. tiene una mayor jerarqua constitucional en los casos que establece esta disposicin. Aun teniendo en cuenta que los actos de un Secretario son, de hecho, actos del Presidente, no puede dejar de reconocerse la importancia propia de un Secretario de Estado. La importancia est en relacin al rango que la Constitucin le confiere y a la confianza que el Presidente deposita en l. La complejidad de la Administracin Pblica impide que el Presidente domine todos los problemas, por lo cual los Secretarios estn obligados a interpretar la poltica presidencial en la vasta problemtica que enfrenta el pas. El manejo congruente de la Administracin Pblica justifica y requiere la solidificacin de la figura presidencial. El Jefe de Estado, respetando la divisin de poderes, tiene la obligacin de disear modelos unitarios de actuacin que manifiesten una poltica bien definida en todas las reas.

3.

CARcTER ADMINISTRATIVO DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO

Como rganos administrativos los Secretarios de Estado se encargan, segn la Constitucin, de despachar los negocios del orden administrativo de la Federacin, de conformidad con una ley que establezca competencias expresas y limitadas para cada Secretara. La L. O.A.P.F. reglamenta el artculo 90 constitucional y dems relativos, fijando el marco deatribuciones de las distintas Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. El Secretario de Estado es la primera autoridad de su Secretara, dependiendo de l la totalidad de funcionarios y empleados de su ramo. Esta jerarqua queda establecida en el reglamento interior de la Secretara, el cual es siempre expedido por el Presidente de la Repblica, nico facultado constitucionalmente para hacerlo. La competencia de los Secretarios de Estado no rebasa la esfera presidenciaL Los Secretarios ejercen sus funciones por acuerdo del Presidente de 'Ia Repblica, segn lo establece la L.O.A.P.F., y sus actos son, en consecuencia, responsabilidad del Presidente. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido que el nico titular del Ejecutivo Federal es el Presidente de la Repblica, por lo que no es admisible pensar que los Secretarios de Estado pudieran tener facultades mayores o distintas a las que el Presidente tiene atribuidas.

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La L.O.A.P.F. establece que "al frente de cada Secretara habr un Secretario de Estado, quien para el despacho de 1<?S asuntos de su competencia, se auxiliar por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por los dems funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales" (efr. arto 14). Gabino Fraga cita la ejecutoria N9 t. XIII, pgina 307, del Semanario de la Federacin que a continuacin transcribimos: "La Suprema Corte ha resuelto que las dependencias de las Secretaras encargadas a esos directores y jefes de departamento, forman un todo con la Secretara respectiva, no son cuerpos independientes, no obran por accin propia sino que tienen que recabar el acuerdo de la superioridad para ejecutar determinados actos."

4.

JERARQUA DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

A pesar que la L.O.A.P.F. establece que los Departamentos Administrativos tienen igual jerarqua que las Secretaras de Estado, constitucionalmente y en la prctica gubernamental, la jerarqua es distinta. Los jefes de los Departamentos Administrativos no tienen calidad de rganos polticos pues, repetimos, no pueden refrendar los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente de la Repblica. Sin embargo, la importancia de los Departamentos Administrativos es innegable. Como es sabido, las actividades d~l Departamento del Distrito Federal y del Departamento de Pesca son VItales para el desarrollo econmico del pas.

5.

PODERES JURDICOS DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO

Al sintetizar algunas funciones de los Secretarios de Estado, Serra Rojas escribe: "Los poderes jurdicos de los Secretarios de Estado son:

y disciplinario sobre el personal a sus rdenes, de acuerdo con la ley, dndoles rdenes, instrucciones, autorizaciones y modificndolos cuando lo estiman razonable. b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha del servicio. No tienen el poden reglamentario, pero s emiten decisiones particulares. e) Representan al Estado, perso1)a mral, en> todos JQS casos queconciernen a la Secretara, la administracin. de,los bienes de dominio
a) Ejercen el poder jerrquico

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Pblico afectados al' servicio de su dependencia, celebracin de .contratos, representacin ante los tribunales de acuerdo con la .ley, .d) El secretario de' Estado tiene el carcter de autoridad-administras tiva y en su caso el de autoridad responsable.; . e) Ejercen sobre las instituciones descentralizadas que se relacionan con su ramo, los poderes de tutela o de control previstos en las leyes. f) El, secretario de Estado acta subordinado a los lineamientos fi nancieros y econmicos del Estado, en la poltica general que seala el Presidente de la Repblica, y las contenidas en el presupuesto de egresos de la Federacin y las dems limitaciones que legalmente se fijen." 5 "De conformidad con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley de Amparo y 92 de la Constitucin Poltica de la Repblica, el Jefe del Poder Ejecutivo slo, puede ser representado en el juicio.degarantas, por e} secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por lo qlJe cuando el Presidente de la Repblica tenga que interponer algn recurso, debe hacerlo directamente, o bien. ,por conducto del secretario de Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar, personalmente el oficio relativo.". (Tesis jurisprudencial Nm. 212: Apndice 1917-1965" 2' Sala, pg. 255).6, '. " " "'" . . . , "LaS,' Secretaras de Es,tado representan al Ejecutivo en cada 'ramo del mismo, y' aunque tienen facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como 6rganos de ese poder, representando sus propias (unciones ya que no sera-posible que el Presidente de la Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionanento de dicho poder. Todo -acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo." (Semanario Judicial de la Federaci6n. Tomo 35, pg. 1904, V poca)," No obstante que los Secretarios de Estado son los funcionarios de mayor rango administrativo, no pueden expedir reglamentos. La facultad reglamentaria es atribucin exclusiva del Presidente de la Repblica y, por lo tanto, es ndelegable, ' Los Secretarios de Estado y los Jefes de los, Departamentos Administrativos estn facultados para despachar y resolver los asuntos adrrinis.trativos de su competencia. Sus facultades no se originan por una decisin del Presidente de la Repblica, pues constitueiorialmente no es posible. El origen' de las facultades de los Secretarios de Estado" y de lOs Jefes de los Departamentos Administrativos es nica y exclusivamente la ley. Las facul,
'

6 ~'.T"ho, .ddnlinistTativo.Edi~rW rQr:t'~. $. A. S,a. ,', Cito pL-AndrSSerra Rojas", op. ~it., p. 514.: . '1:Cit: Pc* AIlcIris sma Itojas, op. ril., 1'. 515'.

ed.,Tomo~.
"

p. 514.

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tades expresas y limitadas que constituyen el marco de atribuciones de un Secretario o Jefe de Departamento, o de cualquier funcionario de la Administracin Pblica Federal de los poderes Legislativo y Judicial, las otorga la ley. Las instrucciones que el Presidente gira a un Secretario o Jefe de Departamento tienen siempre fundamento legal. Los Secretarios de Estado y los Jefes de Departamento pueden delegar en funcionarios subalternos algunas de sus facultades administrativas no discrecionales, pero obedeciendo lo establecido por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal o los reglamentos interiores respectivos.

ARTICULO 39
1. La divisin constitucional de los Poderes federales.-2. El Ejecutivo Federal en el sistema constitucional mexicano.-3. Clasificacin de las facultades constitucionales del Presidente de la Repblica.

39 - E l Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal: 1. Organismos descentralizados; II. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y IlI. Fideicomisos.
ARTCULO

1. LA

DMSIN CONSTITUCIONAL DE LOS PoDERES FEDERALES

Creemos oportuno destacar algunas reflexiones muy concretas acerca del Poder Ejecutivo Federal y clasificar, adems, las atribuciones que le confiere la Constitucin Poltica del pas. El Presidente de la Repblica es el depositario nico del Poder Ejecutivo Federal. En este sentido, el Presidente representa a uno de los tres Poderes federales, siendo adems el nico representante del Estado mexicano. Es, por lo tanto, Jefe de Estado, Jefe de la Administracin Pblica, de las Fuerzas Armadas y representante de la nacin en las relaciones internacionales. La primera parte del artculo 49 constitucional establece que el Supremo Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y J udiciaI. De conformidad con el artculo 50 constitucional, el Poder Legislativo Federal se deposita en un Congreso General que se dividir en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores. El Poder Ejecutivo Federal, segn lo establece el artculo 80 constitucional, se deposita en un solo individuo que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El artculo 94 de la Constitucin deposita el ejercicio del Poder Judicial Federal en una Suprema Corte de Justicia, en Tribu-

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nales de Circuito, Colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de apelacin, y en Juzgados de Distrito. La divisin constitucional de los Poderes federales obedece a principios jurdicos establecidos con precisin, inspirados en diversas doctrinas y corrientes ideolgicas, fruto a su vez de la realidad histrica econmica, social, poltica y cultural de los pueblos. La doctrina de la divisin de poderes, incorporada a nuestro cdigo poltico, constituye una autntica limitacin interna del poder pblico, el que encuentra su complemento en las garantas individuales de los gobernados. Locke, en su ensayo sobre el gobierno civil, afirmaba: "Para la fragilidad humana la tentacin de abusar del poder seria muy grande, si las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran tambin el poder de ejecutarlas, porq,ue podran dispensarse entonces de obedecer las leyes que formulan y cambiar la ley a intereses privados, hacindolo y ejecutndolo a la vez y, en consecuencia llegar a tener un inters distinto del resto de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado." Montesquieu deca que "cuando se concentra el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados no hay libertad ... ; no hay tampoco libertad si el Poder Judicial no est separado del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo ... ; todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables y aristcratas y del pueblo ejerce estos tres poderes". La divisin de poderes no debe entenderse como una oposicin entre los diferentes rganos que no tienen obligacin constitucional de coordinar sus esfuerzos para la obtencin de los fines del Estado. La divisin de poderes representa la diferenciacin y especializacin de las funciones de cada poder, coordinando los poderes las funciones entre s para asegurar la unidad de actuacin del Estado. Esta teora es, primordialmente, una tcnica constitucional. Si bien una primera finalidad de cada poder es el ejercicio de sus atribuciones especficas, el fin ltimo de cada uno y de todos los poderes en conjunto es que el Estado cumpla con sus finalidades ltmas.'

2.

EL EJECUTIVO FEDERAL EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL :MEXICANO

El prestigiado autor Gabino Fraga ha estudiado las caractersticas ms esenciales que adopta nuestro sistema constitucional en la organizacin del Poder Ejecutivo. A continuaci6n se reproducen sus comentarios al respecto:
1
1'Ul(

Sobre el tema ele ladivisi6n ele. poderes

Pp. 371-388).

te, por ejemplo, Principios d. Der.cho Pblico j Corufitflcio1Ull ele Maurice Hauriou

=-te .~ bibliografia abundante.

Con-

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JACINTO FAYAVIESGA

"El sistema adoptado por nuestra Constitucin para la organizacin del Poder Ejecutivo presenta un predominio de los caracteres de un rgimen presidencial a pesar de encontrarse algunos que ms bien corresponden al rgimen parlamentario. "Entre estos ltimos cabe citar los siguientes: a) El derecho de iniciativa de las leyes. que al Presidente otorga el artculo 71, fraccin 1, de la Constitucin. b) La irresponsabilidad del mismo Presidente que se consigna en el artculo 108, segn el cual dicho funcionario slo puede ser acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn. e) La existencia de Secretarios de Estado que se asocian al Presidente de la Repblica en el ejercicio de sus facultades, al grado de que sin el refrendo de aqullos, los actos de ste carecen. de validez (arts. 90 Y 92). d) La obligacin de los Secretarios del Despacho de informar al Congreso al principiar el periodo de sesiones ordinarias acerca del estado que guardan sus respectivos ramos, y la facultad de las Cmaras de citar a 1Qs mismos Secretarios de Estado para que las informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su Secretara (art. 93). "Por el contrario, los siguientes elementos configuran, como antes se dijo, el sistema constitucional mexicano dentro del tipo de gobierno presidencial: a) El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y el Jefe de Gobierno, sin que esta ltima jefatura la asuma el Ministerio como en el rgimen parlamentario. b) El Presidente de la Repblica tiene el goce y el ejercicio de las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo, de tal manera que el Secretario de Estado no tiene facultades propias y sus actos se reputan actos del Presidente de la Repblica. e) Los Secretarios de Estado no funcionan en gabinete o Consejo' de Ministros, como en el rgimen parlamentario, y solamente en un caso excepcional, el de suspensin de garantas (art, 29), se requiere la intert vencin del Consejo de Ministros. d) Los Secretarios de Estado no se encuentran subordinados al Congreso como en el rgimen parlamentario, sino que exclusivamente estn sujetos a las rdenes del Presidente de la Repblica. e) Como consecuencia de lo anterior, los Secretarios de Estado no son responsables polticamente ante el Congyeso, y la censurild~ste ~ara los actos de' aqullos no tienen trasceritlen~juri4ica.'} . '" .' " ', ' f) El Congreso no tiene, sino en Ca8S eicepcloiuiles'ypor prestripci6Ii expresa,. facultad de intervenir en el funciona~to del !oder Ejecutivo. s):elc:b~ .. <'" Presiden!e de bi Replklica'n>:tiene facultad de."cAPor ltimo,' el " r P';''' . , ' ,', c.. .:

'Solver

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"De todo lo anterior se desprende que el hibridismo consistente.en la inclusin de los Secretarios de Estado asocindolos al ejercicio de las facultades del Presidente de la Repblica, no constituye sino un fenmeno aislado que no es suficiente para considerar el rgimen como parlamentario. "Esta asociacin de los Secretarios de Estado parece haber tenido su origen en una reproduccin que se hizo desde la primera Constitucin, la de Apatzingn de 1814, del precepto consignado en la Constitucin espaola expedida por las Cortes el ao de 1812, en la que se estableci el refrendo de los Secretarios como requisito indispensable para la validez de los decretos y rdenes del Monarca. "Tal prescripcin ha venido siendo copiada por las Constituciones posteriores; pero en ninguna poca se ha pretendido disminuir la autoridad del Presidente por la necesaria intervencin del Secretario de Estado. "Al lado de los Secretarios, la Constitucin previene el establecimiento de Departamentos Administrativos, que corresponden realmente al tipo de gobierno presidencial puro, pues sus jefes no estn asociados, como dichos Secretarios, al ejercicio de las funciones del Poder Ejecutivo, sino que son simples auxiliares de l y subordinados a su autoridad, segn veremos a . continuacin." 2 Una Administracin-Pblica eficiente y eficaz requiere de una sola decisin de mando que unifique las polticas y criterios de actuacin y ejecute con prontitud sus resoluciones. Esto slo es posible cuando constitucionalmente el mando lo tiene una sola persona. No obstante la divisin de poderes, es innegable la importancia que da a da tiene la figura del Presidente de la Repblica, pues su calidad de Jefe de Estado lo obliga al diseo y a la ejecucin de modelos de actuacin que engloban la supervivencia de los Poderes Centrales y Locales, la integridad y la indepen. dencia poltica y econmica de la Nacin Mexicana.

3.

CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

La figura del Presidente de la Repblica sobresale dadas las facultades que la Constitucin le otorga en su artculo 89, Y que pueden clasificarse de la siguiente manera: a) La fraccin 1 lo faculta para promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el Congreso de la Unin. Asirnismo,puede expedir los reglamentos necesarios a fin de aplicar lo establecido por la Constitucin y las leyes. Esta es la facultad reglarnen2

Derecho Administrativo, Editorial Porra, S. A., 16a. ed., pp. 174, 175.

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taa intransferible e indelegable que slo el Presidente de la Repblica tiene. b) Las fracciones II, III, IV, V, XVI, XVII Y XVIII lo facultan para extender nombramientos. En unos casos la facultad de expedir nombramientos es absolutamente libre y, en otros, requiere la aprobacin del Senado. e) Las fracciones VI y VII le otorgan facultades que lo convierten en Jefe de las fuerzas armadas del pas, con el fin de conservar la seguridad interior y exterior de la Federacin. d) La fraccin X le concede facultades para dirigir las negociaciones diplomticas con potencias extranjeras, convirtindolo en el jefe de la poltica exterior en Mxico. e) La fraccin XI faculta al Presidente para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisin Permanente. f) La fraccin XII le da facultades para colaborar con el Poder Judicial. g) La fraccin XIII permite al Presidente determinar el establecimiento de aduanas martimas y fronterizas. h) Con fundamento en la fraccin XIV, tiene la facultad de conceder indultos en los casos que especifica dicha fraccin. i) La. fraccin XV faculta al Presidente a conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algn ramo de la industria, impulsando de esta manera el desarrollo tecnolgico del pas. j) La fraccin XIX le otorga facultades para pedir la destitucin, por mala conducta, de las autoridades judiciales. Con estos comentarios se ha precisado la calidad de rgano poltico y administrativo del Presidente de la Repblica y las atribuciones que le confiere la Constitucin Poltica. El estudio de las entidades de la Administracin Pblica paraestatal se har en captulos subsecuentes.

ARTICULO 49 PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA


Antecedentes histricos de la Procuradura General de la Repblica.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Procuradura General de la Repblica.-Composicin Orgnica de la Procuradura General de la Repblica. 1. La tarea legislativa del Procurador General de la Repblica. -2. Otras funciones del Procurador General de la Repblica.3. La Procuradura General de la Repblica y la Polica Judicial Federal.-4. La Procuradura General de la Repblica y la Reforma Administrativa.-5. Atribuciones del Ministerio Pblico Federal.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA PROCURADUlA GENERAL DE LA REPBLICA

"La Procuradura General de la Repblica encuentra sus orgenes ms


remotos en el Derecho Espaol, que prevea la existencia de funcionarios denominados fiscales; stos estaban encargados de promover justicia y perseguir a los delincuentes. Durante la administracin de la poca colonial los fiscales formaban parte de las Reales Audiencias, de acuerdo con las leyes del 5 de octubre de 1626 y del 9 de octubre de 1812. En la: Constitucin de Apatzingn de 1814 y en la Federal de 1824, fueron incluidos en la organizacin del Poder Judicial. En la Constitucin de 1814 se enumeraron dos fiscales, uno penal y otro civil que formaron parte del Supremo Tribunal de Justicia y en la de 1824, uno como miembro integrante de la Suprema Corte de Justicia. "La Ley de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito de 22 de mayo de 1824, adscribi un promotor fiscal en cada Juzgado de Distrito. "La ley quinta de las siete leyes constitucionales de 1836 y las bases orgAnicasde junio de. 1843 determinaron que la Corte Suprema de Justicia estuviera formada por onceministros yun fiscal inamovible en el cargo, salvo la remocin por enjuiciamiento ante el Congreso General.

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"La Ley Lares de 1853 adems del fiscal 'que ser odo en las causas criminales', menciona por primera vez constitucionalmente el cargo de Procurador General de la Nacin, con rango similar al de Ministro de la Suprema Corte de Justicia, movido a voluntad del Ejecutivo Federal; sin embargo, en 1855 con la Ley sobre Administracin de Justicia expedida por el Presidente Juan Alvarez, se omite dicho cargo, instituyndose dos fiscales integrantes de la Suprema Corte. "Siendo Presidente de la Repblica el licenciado don Benito Jurez, dict el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el 29 de julio de 1862, en donde se sealan las funciones tanto del Ministro Fiscal, como las del Procurador General, consistiendo las de este ltimo en 'ser odo en todos los negocios que se interese la hacienda pblica o de responsabilidad de sus empleados o agentes, y en los que por los mismos motivos se interesen los fondos de los establecimientos pblicos'. "La Ley de Secretaras de Estado de 1891, incluy al Ministerio Pblico Federal, dentro de la Secretara de Justicia e Instruccin Pblica. "En las reformas a la Constitucin de 1857 publicadas el 22 de mayo de 1900, en sus artculos 91 y 96, se separa definitivamente al Ministerio Pblico Federal y al Procurador General de la Repblica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y, por primera vez, se emplea constitucionalmente el trmino 'Ministerio Pblico'. "En diciembre de 1908 se expide la primera Ley Orgnica delMinisterio Pblico Federal. "La Constitucin de 1917 consagr con el sistema acusatorio, la definitiva autonoma del Ministerio Pblico Federal bajo la jefatura del Procurador General de la Repblica. "En 1919, conforme a los lineamientos de la Constitucin de 1917, se expide una nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal. "En agosto de 1934 y en diciembre de 1941, se expiden dos nuevas . leyes orgnicas del Ministerio Pblico Federal. "El 10 de noviembre de 1955 se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 102 de la Constitucin Federal, denominada Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal. "El 27 de diciembre de 1974 se expide la vigente Ley de la Procuradura General de la Repblica, la cual se public en el Diario Oficial . de la Federacin el 30 del mismo mes y ao. "Esta ley cambi su denominacin por estimarse que no slo se organiza a la Institucin del Ministerio Pblico, sino tambin a la forma de ejercer las funciones atribuidas personalmente al Procurador ,General 'de la Repblic y a -las unidades administrativas-que sirven de apoyo. a las riores yc~ya'"ptesenciaes de indiscutible i m p o n a n c i a ! ' "

ante.

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LEGISLACIN y

DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES

A LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-1I-1917. Ley Orgnica de la Administracin Pblica, D. O. 29-XII-1976. Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia del Fuero Federal, D. O. 14--VIII1931. Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, D. O. 27-VIlI-1932. Cdigo Civil para el Distrito Federal, en Materia Comn, y para toda la Repblica en Materia Federal, D. O. 26-V-1928 y 1-IX-1932. Cdigo Federal de Procedimientos Penales, D. O. 30-VIII-1934-. Ley General de Instituciones de Seguros, D. O. 31-VIII-1935. Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 10-1-1936. Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federaci6n, D. O. 10-1-1936. Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 19-Il-1940. Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados, D. O. 21-JI-194-0. Ley de Nacionalizacin de Bienes, reglamentaria de la fraccin JI del artculo 27 constitucional, D. O. 31-XII-1940. Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, D. O. 31-V-1941. Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, D. O. 24-11-1942. Ley Federal de Estadstica, D. O. 31-XIl-1945. Ley Federal de Juegos y Sorteos, D. O. 31-XII-1947. Ley Federal que Prohibe la Exportaci6n de Oro, D. O. 31-XIl-1949. Ley Federal de Instituciones de Fianzas, D. O. 29-XII-1950. Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952. Ley del Instituto de Seguridad y' Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, D. O. 30-XIl-1959. Ley Forestal, D. O. 16..1-1960. Ley Federal de Radio y Televisin, D. O. 19--1-1960. Ley Federal de los Trabajadores a! Servicio del Estado, reglamentaria del apartado "B" del artculo 123 constitucional, D. O. 28-XIl-1963. Cdigo Fiscal de la Federacinc.D. O. 19-1-1967. Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969. Nueva Ley Federa! del Trabajo, D.O~ l-IV.. 1970. Ley' Fecleralde Refotma Agraria,.D. '0. lfi;..IV-1971. Ley Federal de Amla& dt Fuego y &plosi~'iD.dl). H-I-1972.

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Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1-1972. Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, D. o. 24-IV-1972. Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticas e Histricas, D. O. 6-V-19'72. Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972. Ley Federal Electoral, D. O. 5-1-1973. Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-II1-1973. Ley General de Poblacin, D. O. 7-1-1974. Ley de la Procuradura General de la Repblica, D. O. 30-XII-1974.
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA

La Procuradura General de la Repblica, de conformidad con el artculo 4 de su Ley, se integra de la siguiente manera: 1. II. III. IV. V. VI. VII.

VIII. IX. X. XI. XII. XIII. XIV. XV.

XVI.

Procurador General de la Repblica; Primera Subprocuradura; Segunda Subprocuradura; Oficiala Mayor; Visitadura General; Direccin General de Averiguaciones Previas; Direccin General de Control de Procesos y Consulta en el Ejercicio de la Accin Penal; Agentes del Ministerio Pblico Federal, Auxiliares, adscritos y adjuntos; Polica Judicial Federal; Direccin General Jurdica y Consultiva; Direccin General de Administracin; Comisin Interna de Administracin; Instituto Tcnico; Oficina de Registro de Manifestaciones de Bienes; Unidades Administrativas de Organizacin y Mtodos, de Relaciones Pblcas, de Prensa, de Control de Estupefacientes, de Estudios Sociales, de Servicios Periciales, de Documentacin y las dems de PIaneaci6n, de COntrol, Tcnicas y de Servicios, de acuerdo con las necesidades de la Institucin y las previsiones del Presupuesto; y Subdirectores, Jefes de Departamento-y Oficina, Personal Tcnieo ~. Atbninistrativo que seale el Presupuesto.

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ARTCULO 4Q - E l Procurador General de la Repblica es el Consejero Jurdico del Gobierno Federal, en los trminos que determine la Ley.
1. LA TAREA LEGISLATIVA DEL PROCURADOR GENERAL

DE LA REpBLICA El artculo 89 constitucional, en su fraccin JI, faculta al Ejecutivo Federal para nombrar y remover libremente, entre otros, al Procurador General de la Repblica y al Procurador General de Justicia del Distrito Federal. El Procurador General de la Repblica, titular del Ministerio Pblico Federal, tiene a su cargo la misin de ser consejero jurdico del gobierno. En este sentido es el nico funcionario al cual la ley le otorga las funciones de asesorar jurdicamente al Ejecutivo Federal. Concurre, adems, a la formacin del Consejo de Ministros de que habla el artculo 29'constitucional. El Procurador General debe hacer del conocimiento del Presidente de la Repblica todas aquellas leyes que violen alguna norma de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Si dichas leyes son federales, deber someter a consideracin del Presidente las reformas respectivas; y si son locales, deber proponer, por los conductos debidos, que se sugieran las reformas pertinentes. El avance de la sociedad exige frecuentemente la creacin de nuevas leyes o la reforma de las actuales. Es deber del Procurador General de la Repblica estar al pendiente de tales exigencias. La habitual inobservancia del artculo 17 constitucional -que ordena a los tribunales administrar la justicia en forma expedita en los trminos y plazos que fije la ley- es motivo de severas crticas. Est en manos del Procurador General de la Repblica evitar estas crticas, pues l tiene facultades para proponer al Presidente cualquier tipo de medidas legales, financieras, administrativas, tcnicas y humanas, a fin de que el artculo 17 se observe estrictamente. El Ejecutivo Federal puede enviar al Procurador General los proyectos de ley para cualquier campo de actividad. Dada su calidad de consejero del gobierno federal, el Procurador General debe dar su opinin al Presidente sobre estos proyectos de ley, revisando que los mismos no contravengan la Constitucin Poltica.

2. OTRAS FNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA.

R,EPBUCA

-Una, tarea de indudable contenido pplitiw .del Procurador General de l Repblica/es su intervencin en :a~casosm, que se ;susciten con-

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troversias en las relaciones de dos o ms Estados de la Unin, entre un EStado y la. Federacin y entre los poderes de un mismo Estado. Aclaramos que esta intervencin, segn lo ordena nuestro Cdigo Poltico, debe ser en forma personal, es decir, la presencia del titular del Ministerio Pblico de la Federacin es indispensable. No creemos que alguno de los subprocuradores pudiera intervenir en este tipo de controversias en ausencia del titular, .ya que esta intervencin se reserva exclusivamente al Procurador General en su calidad de consejero del gobierno federal. La opinin del Procurador General sobre los asuntos tratados en el Consejo de Ministros debe tener siempre un carcter tcnico y constitucional. (Frac. IV del artculo 2 de la Ley de la Procuradura General de la Repblica.) Creernos que este tipo de consultas no slo lo puede hacer el Presidente de la Repblica sino cualquiera de los integrantes del Consejo de Ministros. El Procurador General de la Repblica debe intervenir en todos los negocios en que la Federacin sea parte y en los casos de los diplomticos y cnsules generales. Esta facultad es muy imprecisa y pensamos que la intervencin se limita a asesorarlos para que los asuntos que traten en e! ex... tranjera se apeguen a las leyes y reglamentos del orden jurdico nacional. El Procurador General de la Repblica interviene en los casos de, extradicin conforme a la ley y a los tratados internacionales. Es muy til su intervencin tambin en programas internacionales contra la delincuencia y de lucha contra la produccin, tenencia y trfico de estupefacientes. El Procurador General tiene un amplio.campo de actividad en todo e! curso del ejercicio y desistimiento de la accin penal, conclusiones y acusacin, etc. Es un elemento necesario para denunciar las contradicciones que se observen en las tesis que sustenten las distintas salas de la Suprema Corte de. Justicia de la Nacin o los Tribunales Colegiados de Circuito, a efecto de que, oyendo su parecer, elpleno o la sala resuelva lo conducente. Por otra parte, la Suprema Corte puede invitarlo a asistir. a los plenos donde se vayan a dar nuevos nombramientos judiciales. En estas sesiones el Procurador General tiene voz, pero sin voto. Adems, de acuerdo con la fraccin XII de! artculo 2 de la L.P.G.R., deber formular la Memoria Anual de las labores de la institucin.

3. LA

PR6CURADUIA GENERAL DE LA REPB'uCA

y LA POLICA JUDICIAL FEDERAL

4 Ley cl~.la .Procuradura Gene~de.la Repblica. se refiere, a la Polica JudiCial Federal en sus artculo 45 a14S. . 'La Policla JudieialFcderal y sus ,atJXiliam, de conformidadcoh el artculo47,~. bajoJaautoridad y,mando inmediato,de1M"mistri

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Pblico Federal, en relacin con las atribuciones de esta institucin. Solamente los siguientes funcionarios pueden dictar rdenes a la Polica Judicial Federal: el Procurador General de la Repblica, los Subprocuradores, los Directores Generales y los Agentes del Ministerio Pblico Federal, de acuerdo con sus facultades. La Ley de la Procuradura General de la Repblica se public en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de diciembre de 1974, habiendo entrado en vigor al da siguiente al de su publicacin. Esta ley abrog la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal publicada en el "Diario Oficial" dela Federacin el 26 de noviembre de 1955.

4.

LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA y LA REFORMA ADMINISTRATIVA

La Procuradura General de la Repblica no ha permanecido al margen del proceso de reforma administrativa. El 12 de julio de 1978 el Procurador General de la Repblica. anunci el proyecto de establecer sistemas de computacin en todo el pas con el fin de agilizar la procuracin y administracin de la justicia. Declar que muchos juicios que apocan y entorpecen. la aplicacin de las leyes seran eliminados. Dijo: "estos sistemas de computacin ya empezaron a funcionar y en breve sern perfeccionados en' los programas que. controlarn desde el cumplimiento de una orden de aprehensin, hasta la sentencia de un procesado". Los 10 .programas son los siguientes: Sistema nacional de .control de detenidos, que contar con siete centros captadores de datos en toda la Repblica, ubicados en Tijuana, Monterrey, Nuevo Laredo, Culiacn, Guadalajara, Chihuahua y Puebla. En estos centros, los 169 agentes. del Ministerio Pblico Federal rendirn informes diarios sobre averiguaciones, detenciones, desistimientos, consignaciones; etc. Sistema de evaluacin de resultados, encargado de controlar .que las averiguaciones sean realizadas oportunamente y conforme al derecho. Se supervisar que las. rdenes de aprehensin dictadas por los.jueces federales sean cumplidas por la Polica Judicial Federal con prontitud y que sean respetuosas de las garantas individuales, que los desistimientos lleguen oPOrtunamente a los admnistradores -de justicia, que las sentencias se dicten dentro de Jos trmeos constitucionales y que los presos estn informados de su situacin jurdica, Sistema: de contrcl.de.zeansportes areos. Si$tema de control d e ~ Si$tema de control. de:lacPod Judicial Federal.

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Sistema de educacin del personal. En este rengln se conocern las necesidades de las agencias del Ministerio Pblico Federal respecto del personal para elaborar escritos, integrar expedientes, formular peticiones y sus capacidades para hacerlos. Otros cuatro sistemas estn en fase de programacin; sern en base a ejercer tambin control sobre todo lo relacionado con la procuracin -rea que pertenece a la Procuradura General de la Repblica- y la administracin -funcin que corresponde a la Suprema Corte- de la justicia. El Procurador General de la Repblica inform que el programa descrito estar en plena operacin en un plazo corto y que el despotismo, la corrupcin, la negligencia e inoperancia de procedimientos caducos sern suprimidos mediante los sistemas de computacin.

5.

ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PBLICO FEDERAL

El artculo 21 constitucional establece que "la imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la polica judicial, la cual estar bajo la autoridad y mando inmediato de aqul ..." El artculo 102 constitucional establece que el Ministerio Pblico de la Federacin estar presidido por un Procurador General, el que deber tener las mismas calidades requeridas para ser ministro de la Suprema COrte de Justicia. Del articulo 21 constitucional deducimos que la persecucin de los delitos constituye la tarea ms importante del Ministerio Pblico, ~epresen tado por el Procurador General de la Repblica y por el Procurador General de Justicia del Distrito Federal. Este tipo de facultades tuvo su origen en Francia y Espaa, habiendo adquirido matices propios en Mxico a travs de su historia. La COnstitucin de 1917 delimit con precisin el campo especifico de atribuciones de la institucin del Ministerio Pblico Federal. Las tareas fundamentales del Ministerio Pblico de la Federacin consisten en perseguir, ante los Tribunales, todos los delitos del orden federal; solicitar rdenes de aprehensin contra los inculpados; buscar y prestar las pruebas que acrediten la responsabilidad de stos; hacer que los juicios se sigan .con toda regularidad para que la administracin de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicacin de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine. . Otra funcin del Ministerio Pblico Federal es la de recibir las manifestaciones de bienes de los funcionarios yempleadolrde la Federatill, as como de los gobernadores y diputados. a .las legislaturas de los:Estdos.

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En los casos de enriquecimiento ilcito por parte de algunos de estos funcionarios, el Ministerio Pblico est facultado para iniciar las investigaciones correspondientes por denuncia expresa o de oficio. Cuando haya elementos de culpabilidad, el Ministerio Pblico Federal debe iniciar contra ellos formal accin penal, de acuerdo con lo que establece la Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federacin. En los juicios en que sea parte la Federacin, el Ministerio Pblico la representa tanto en la calidad de actora, como de demandada o tercerista. En los juicios de amparo, su intervencin se realiza conforme a las leyes relativas.*

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Sobre el Ministerio Pblico existe un estudio sobreaa)iente titulado La Misin Ctmstitucional del Proeu,ador G,nnal d, 14'R,p(,Wiea, de losliceticlados Emilio Porte. y Luis. Cabrera, .Edicionea..Botas, Mxico, 1963. El lector tambin podri encontrar infol'DlKi6n IOhre el Ministerio P4.blico El . PrOG,dW!Je.nfo .Penal de Manuc~l lves'll S~ pp. 6+-72; y en .~ Curso d, Der,eAo l"r,O&,s. deSerrio Garcla R.n:ieZ, pp. 195-

en

223.,"
6

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ARTICULO 59 PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL


Antecedentes histricos de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.-Composicin Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.
1. La Nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.-2. Funciones del Ministerio Pblico.-3. Funciones del Procurador General de Justicia del Distrito Federal.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA PROCURADURA GENERAL DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL

"La Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, conforme a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Orgnica en vigor que regula su estructura y actividad, tiene como funcin la averiguacin de los delitos y la persecucin procesal de los presuntos responsables, atribuciones que realiza a travs del Ministerio Pblico y la Polica Judicial, fundamentalmente. "La Institucin del Ministerio Pblico encuentra antecedentes en las prcticas y legislaciones romana, francesa y principalmente en la espaola. "La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada por el Congreso General Constituyente el 4 de octubre de 1824, introdujo la presencia de un fiscal como parte integrante de la Corte Suprema de Justicia, los fiscales de cada uno de los tribunales superiores de los departamentos y un fiscal de la Corte Marcial. Las Bases Orgnicas de 1843 contemplan tambin la exjstencia de un fiscal comp parte de la Corte Supretrut. de Justicia. En las :B~ para la Administracin de. la RePblica hasta. la promulgacin de la Constitucin expedidas ~l. 22 de abril de 1853,s,eperfilael cargo de un Procurador General.~<;l~N'~Qn~on unacategorla similar a la de un ministro de la Suprema Corte de JUSticia.

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La Constitucin de 1857, en su artculo 91, introdujo como miembros de la Suprema Corte de Justicia once ministros, un fiscal y un procurador general. Las legislaciones anteriores constituyen los elementos normativos jurdicos de nuestro pas, precursores del Ministerio Pblico en Mxico. "Siendo ministro de Justicia Francisco Xavier Miranda, dentro del rgimen conservador presidido por Flix Zuloaga, fue promulgada una Ley de Administracin de 'Justicia el 29 de noviembre de 1858, cuyos ttulos tercero y cuarto establecen lo que se puede considerar como antecedente del Ministerio Pblico, aunque todava se conserva la nomenclatura tradicional hispnica de 'Ministerio Fiscal'. "La vigencia de esta Ley dur lo que el rgimen que la expidi, o sea hasta que las tropas liberales derrotaron a las conservadoras y Benito Jurez retorn a la ciudad de Mxico)" volvi a hacer vigente para toda la Repblica la Constitucin de 1857 Y las' Leyes de Reforma, as como todas las disposiciones reglamentarias que haban quedado en suspenso durante la ' Guerra de Tres Aos. . "En el Imperio de Maximiiiano de Habsburgo, la administracin de justicia recibi el influjo francs. Esto se advierte con claridad en la pri.. mera ley que estableci en Mxico la institucin del Ministerio Pblico, a cuya formulacin concurri-el. ministro de Justicia Pedro Escudero y Echnove, liberal moderado, que fuera miembro del Congreso Consttu' i\ yente de 1856-1857. "La vigencia de esta ley toc 'su trmino con el triunfo de la Repblica, acto que se consum, defntvamente, el 15 de julio de 1867 cuando el presidente Jurezregres a' la capital de la Repblica. '! "EI 1ti de noviembre de 1000, un mes antes de que Manuel Gonzlez recibiera la presidencia de la Repblicade Porfirio Daz, entr en vigor la ley que instituira .definitivamente el Ministerio Pblico en Mxico. El nuevo dispositivo de la vadministracin de Justicia todava no alcanzaba la suficiente autonoma para' contar con su propia Ley orgnica. A ello se debe el considerar a la, Procuradura General de la Repblica, creada por reforma eonstituclonal de 1900, como el antecedente de la del fuero comn, cuando en realidad sucedi lo contrario. "EI 30 de junio de 1891 'se promulg un reglamento que ech a andar al Ministerio. Pblico, encabezado, por vez primera, por el distinguido jurisconsulto J ~ Mara Lozano. Despus de veinte aos de funciona.. miento, el Ministerio Pblico crecl.6,entre otras COSS, debido a los arregl~ presupucstales de Jos Ives Limantour, secretario de Hacienda Y Crdito Pblico, que hicieron que el,~fial de las dependencias del Poder Ejcutivo aumentara.. Por esta raz6n~ el reglamento. inicial del- . Ministerio Pblico del Distrit6Fedetal, entOnCes encabeZado por un procurador que no tenia jurisdiccin enfOS terdknitls de Tepic '1 Baja California, tuve

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que modificarse para que en l se introdujera la manera de resolver las nuevas necesidades. "La Ley Orgnica del Ministerio Pblico en el Distrito y Territorios Federales, de 1903, es la primera ley Orgnica de la institucin, la cual Significa un adelanto desde el punto de vista administrativo, ya que establece lineamientos similares para las entidades federativas que, por Ley, dependan del Ejecutivo Federal. Por ese tiempo eran, adems del Distrito Federal, los territorios de Baja California, Tepic y el recientemente creado de Quintana Roo. Por otra parte, esto coincidi, posteriormente, con la evolucin administrativa, ya que la Secretaria de Justicia dejara de atender el ramo de Instruccin Pblica, a partir de 1905. "En las postrimeras del porfiriato, el Procurador de Justicia del fuero comn present un reglamento del Ministerio Pblico para el Distrito Federal, Territorio de Quintana Roo y parte norte de la Baja California, que fue aprobado por el Secretario de Estado y del Despacho de Justicia el 15 de abril de 1910, previo acuerdo del Presidente de la Repblica. Este reglamento permaneci vigente, al igual que la ley orgnica de la cual dependa, durante las pocas de Francisco l. Madero y Victoriano Huerta. "Aunque no fue derogado por el constitucionalismo o por la Convencin, su aplicacin fue muy irregular durante los meses posteriores a 106 Tratados de Teoloyucan de agosto de 1914. "Entretanto se elaboraba la nueva legislacin dependiente de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,' promulgada el 5 de febrero de 1917, lo relativo al Ministerio Pblico del Distrito y Territorios Federales qued expresado en la Ley de Organizacin del Distrito y Territorios Federales, reglamentaria de la fraccin VI del artculo 73, de la Constitucin de 1917. Esto permiti que, por una parte, se introdujeran nuevas prcticas, acordes con el artculo 21 de la Constitucin y, por otra, que la antigua legislacin sirviera de referencia para los detalles no comprendidos por lo novedoso. Adems, a partir de la puesta en vigor de la Constitucin, ya no hubo Secretara de Justicia, elevndose as al rango de los procuradores. "Durante el gobierno constitucional de Venustiano Carranza se elabor y puso en vigor la nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico del Distrito y Territorios Federales aparecida en el Diario Oficial de 17 de sep~bre de 1919, ahora s acorde-con 10 establecido por el artculo 2,1 de la Constitucin, y en consonancia con las otras dispaDciones afines.~,esta ley -se encuentran reminiscencias del puado,. ms que aportaciones novodosas concordantes con el nuevo espritu .revoluclonaro, ,.:Mediante .publicacin apar~ en el Diario Oficial de 19, de noviembre de, 1924"se ,refonnaron.los,~IQ899, 10 Y 16)~)a Ley Org~ca4el MinisteJ;io

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Pblico del Distrito y Territorios Federales, que inici su vigencia en el ao de 1919. Diez aos dur la vigencia de la primera Ley del Ministerio Pblico emanada de la Revolucin, pues la nueva organizacin del pas introdujo una diversa Ley Orgnica del Ministerio Pblico del Distrito y Territorios Federales, que apareci en el Diario Oficial de 7 de octubre de 1929. "Menos de dos aos bastaron para que la ley de 1929 fuese modificada, pues por publicacin en el Diario Oficial de 31 de agosto de 1931, se reformaron los artculos, 19 , 29, 4 9, 59, 79, 9Q, 12, 16, 18, 22, 23, 24, 42 y 43. Posteriormente, por publicacin en el Diario Oficial de 19 de enero de 1935, se reform el artculo 15 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico del Distrito y Territorios Federales de 1929. Nuevamente esta ley es reformada y adicionada en sus artculo 79 , 10, 11, 12, 16, 19, 22, 29 y 35, por publicacin aparecida en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1946. "El 31 de diciembre de 1954 se public en el Diario Oficial la Ley Orgnica del Ministerio Pbico del Distrito y Territorios Federales, que derog a la de 1929 y que entr en vigor el 19 de enero de 1955. En el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1971, se public la Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito y Territorios Federaes; que entr en vigor el da 19 de enero de 1912 y que actualmente conserva el nombre anotado. . . .' ; . 11 "El Bde .ctubre de 1974 aparecieron en el Diario Oficial, entre otras, reformas a los artculos 43 y 73, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexidanos.rper las cuales os que eran territorios federales de Baja California Sur y Quintana Roo, se convirtieron en estados partes integrantes de la Federacin, y el Ministerio 'Pblico del orden comn redujos mbito espcial de actividades al:Distrito Federa1.u .

LEGISLACIN. y' DISPOSICIONEs JURDICAS APLICABLES A LA PROcURADORA GENERAL DE DEL DISTRITO FEDERAL
',

JUSTIQIA

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. o. 5-U:'1917: Ley Orgnica de la Administracin PblicFedetal, D. O. 29.. II-1976! X Cdigo Civil >ara el Distrito Federal en materia c0IIl;n, y para toda la Repfiblicaen materia federal, D. O. 26"V-1928. ' C6digo Penal para el Distrito Federal en IX1tetia de tuero; comn y para toda la Repblica en materia d~ fuero federal, O. 14-VIII-1931. Cdigo de Procedimientos PenaleS'p*a~ Bistri~ Federal, D. O. 29~VIII 1931. ., ,;'1'1"

D' .

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FAYA,.~ESCA

Cdigo de Procedimientos Civiles para el.Distrito Federal, D. O. 19 al 21-IX-1932. Ley General de Sociedades Mercantiles, D. O. 4-VIII-1934. Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados, D. O. 21-II-1940. Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, D. O. 31-XII1941. Nueva Ley de Quiebras y de Suspensin de Pagos, D. O. 20-IV-1943. Ley de Notariado para el Distrito Federal, D. O. 23-II-1946. Ley Reglamentaria del artculo 119 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 9-1-1954. Ley Orgnica de los Tribunales de Justicia del Fuero Comn del Distrito Federal, D. O. 29-1-1969. Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, D. O. 29-XII-1970. Ley de Imprenta, D. O. 12-IV-1971. Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, D. O. 15-XII-1977. , Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972. Leyque crea los Consejos Tutelares para .Menores Infractores del Distrito Federal, D. O. 2-VIII-1974. Reglamento de Trnsito en el Distrito Federal, D. O. 28-X-1943. Reglamento de Tribunales Calificadores del Distrito Federal, D. O. 6-V1970. Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 6-V-1972. Acuerdo por el que se establecen las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas-del sector pblico federal, D. O. 28-1-1971. Acuerdo para el establecimiento de unidades de Programacin en cada una de las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, D. O. ll-III-1971.
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA ~OCURADuRA GENERAL

DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL

De conformidad con el artculo 29 de la L.O.P.G.j.D.F., esta dependencia se compone de lo siguiente:


..

l. El Procurador, General de Justi<;ia;


11. Un Subprocurador Primero sustituto del Procurador;

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111. IV. V. VI. VII.

VIII. IX. X. XI. XII. XIII. XIV.

XV.
XVI.

XVII. XVIII.

XIX. XX. XXI.

Un Subprocurador Segundo sustituto del Procurador; Un Oficial Mayor; Un Visitador General, Agente del Ministerio Pblico Auxiliar; Un Director General y un Subdirector General de Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares del Procurador, Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares; Un Director General de Averiguaciones Previas, un Subdirector de Agencias Investigadoras, un Subdirector de Mesas de Trmite y un Subdirector de Consignaciones, Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares; Un Director General y un Subdirector General de Control de Procesos, Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares; Un Director General y un Subdirector General Jurdico Consultivo, Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares; Un Director General y un Subdirector General de la Polica Judicial; Un Director General y un Subdirector General de Servicios Periciales; Un Director General- y un Subdirector General de Servicios Sociales; . Un Director General y un Subdirector General de Participacin Ciudadana; Un Director General y un Subdirector General de Relaciones Pblicas y Difusin y un Subdirector de Difusin; Un Director General de Administracin, un Subdirector de Recursos Humanos, un Subdirector de Recursos Financieros y un Subdirector de Recursos Materiales y Servicios Generales; Un Director General de Organizacin y Mtodos, un Subdirector de Mtodos y Procedimientos y un Subdirector de Evaluacin e Informtica; Un Director General y un Subdirector del Instituto de Formacin Profesional; Los Subdirectores, Visitadores, Jefes del Departamento, Oficina, Seccin, Mesa y dems personal necesario que seale el presupuesto; Los Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares del Procurador; Los Agentes de la Polica Judicial; Los Jefes del Departamento de Averiguaciones Previas; los agentes del Ministerio Pblico Investigadores y Jefes de Mesa, adscritos a las AgeJlciaslnvestigado~, al Sector Central, a la Direccin General .de . Policia y. Trnsito, - a los Hospitales de Traumatologia y a las -Islas-Marlas; y

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XXII. Los Agentes del Ministerio Pblico adscritos a los Ramos Penal, Civil y Familiar. El Procurador podr aumentar el nmero de Agentes del Ministerio Pblico y de Agentes de la Polica Judicial, segn lo exijan las necesidades del servicio y lo autorice el presupuesto. 5 9 - E l Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgnica correspondiente. El Procurador General de Justicia del Distrito Federal depender directamente del Presidente de la Repblica, y ejercer las funciones que le asigne la Ley.
ARTCULO

1.

LA NUEVA LEY ORGNICA DE LA PROCURADuRA GENERAL DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL

El comentario correspondiente a la primera parte de este artculo, se har en el captulo en que se trata el artculo 44 de la L;O.A.P.F. Por lo que respecta a su segunda parte, que habla del Procurador Generar de Justicia del Distrito Federal, a continuacin se analiza. ' La 'nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de Justiia del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de diciembre de 1977, abrogsu Similar publicada en el Diario Oficialde la Federacin el da 31 de diciembre de 19'71. La L.O.P.G.J.D.F. contiene una serie de reformas y modalidades nunca antes contempladas en la historia del Ministerio' Pblico del Distrito Federal. Sus innovaciones modifican sustancialmente la actividad de la Procuradura de Justicia, ampliando la esfera de su accin. La nueva Ley responde a una Serie de necesidades surgidas 'de una sociedad cada vez ms compleja y sujeta a todo tipo de presiones. Este ordenamiento jurdico trata de estructurar al Ministerio Pblico de acuerdo con las doctrinas ms avanzadas de la ciencia penal y procesal, con el fin de que el Ministerio Pblico se convierta en una institucin que sirva con dignidad a la sociedad. El Ejecutivo Federal, al enviar' al Congreso de la Unin su iniciativa de ley,,~.pretendi6 dotar-a la poblacin del'Distrito Federal de una institucin que fuera capaz de asegurar un absolutorespeto a la ley y a la seguridad, libertad Y dignidad de la persona humana. Para dio sec()ntemplaron, dentrQ;del 'iniciativa de ley, los meeani.smos yproctdimientoS necesarios tendientes a sujetar la actuacin, del Procardor-y.del Ministerio Pblico

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a un regImen de derecho y legalidad. N o era justo ni conveniente en lo poltico, en lo jurdico y en lo social, mantener una estructura del Ministerio Pblico obsoleta y plagada de deficiencias jurdicas y tcnicas. La L.O.P.G.J.D.F., no slo reestructura los cuadros administrativos y redistribuye las funciones con mayor congruencia. Va aun ms all. Adeca la institucin del Ministerio Pblico la nueva poltica de reforma administrativa del Presidente de la Repblica y establece mecanismos legales que permiten al ciudadano participar ms activamente en las tareas del Ministerio Pblico. El respeto a las garantas individuales y a la dignidad del gobernado es una preocupacin central de la nueva ley. Se pretende que el Ministerio Pblico no sea un instrumento de persecucin y amenaza para el ciudadano; es decir, que no sea un simple perseguidor de delincuentes, ignorante de los derechos fundamentales de la persona. La idea consisteen erradicar de raz los vicios del Ministerio Pblico, anomalas que han propiciado en el ciudadano desprecio y falta de respeto para est. digna institucin. Estos y otros motivos fueron tomados en cuenta por el Ejecutivo Federal al enviar su iniciativa de ley al Congreso de la Unin.

2.

FUNCIONES DEL MINISTERIO PBLICO

La nueva L.O.P.G.J.D.F. atribuye al Ministerio Pblico las siguientes funciones, de conformidad con el artculo 19 :
19- Corresponde al Ministerio Pblico: I. Recibir las denuncias. y querellas sobre hechos que puedan constituir delito. El Ministerio Pblico recibir las diligencias que deber remitir de inmediato la Policia Judicial, cuando, slo en casos de' urgencia, haya recibido denuncias en delitos que se persiguen de oficio. 11.; Investigar con auxilio de la Polica Judicial y de la Policia .Preventiva del Distrito Federal, los delitos de su competencia; 111. Incorporar a la averiguacin previa las pruebas de la existencia de los delitos y dela probableresponsabilidad de quienes en ellos hubieren participado; IV. Ejercitar la accin penal; _ V.' .Solicitar les rdenes de comparecencia y las de aprehensin y cateo, cuando se renan: los requisitos' del artculo 1ti de la Gonstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; . Pona .1\4~ci?n~t ;iJuto~da.dl: .coDlpete9te, ~ las persOn~..de~
ARTCULO

tenIdas en flagrante delito o enC8$()S.tq'Ql*~e1lel tiempo.que seala

.Yl..

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el artculo 107 fraccin XVIII, prrafo tercero, de la propia Constitucin, para que se proceda conforme a derecho y se salvaguarden las garantas individuales ; , VII. Recabar de las autoridades federales y locales los informes, documentos y pruebas en general, indispensables para el ejercicio de sus funciones; VIII. Aportar las pruebas y promover en el proceso, las diligencias conducentes a la comprobacin del delito y de la responsabilidad de quienes hayan intervenido, as como de la existencia y monto de la reparacin del dao que corresponda a quienes tuvieren derecho; IX. Promover lo necesario para la expedita administracin de justicia; X. Cuidar que las leyes se apliquen debidamente y procurar justicia en el mbito de su competencia; XI. Recibir las manifestaciones de bienes, investigar de oficio o por denuncia, los casos de enriquecimiento indebido de los funcionarios y empleados del Gobierno del Distrito Federal, y proceder de acuerdo con la Ley de la materia, cuando se acredite que. hay motivos para presumir, fundadamente, la falta de probidad en su actuacin; XII. Auxiliar al Ministerio Pblico Federal, en los trminos de la Ley de la Procuradura General de la Repblica; XIII. Intervenir en los trminos de la Ley, en la proteccin de incapaces, y en los procedimientos del orden civil y familiar que se ventilen ante los tribunales respectivos; y XIV. Intervenir en todos los dems asuntos que las leyes determinen.

3.

FUNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL, DE JUSTICIA


DEL DISTRITO FEDERAL

El articulo 18 de la L.O.P.G.J.D.F. seala las atribuciones del P~ curador General de Justicia del Distrito Federal. Entre stas se encuentran algunas que permiten al Procurador garantizar la legalidad de las distintas intervenciones del Ministerio Pblico, posibilitando la efectiva responsabilidad en que pudieran incurrir no slo los funcionarios y empleados del Ministerio Pblico, sino tambin los del Poder Judicial del Distrito Federal. Adems, el Procurador puede participar en la administracin de los reclusorios del Distrito Federal, de acuerdo con la ley respectiva; tambin est facultado para recibir quejas sobre demoras, excesos o faltas en el despacho de los negocios en que intervenga el personal de la instituciIl.*

". .* .Sobre el Ministerio Pblico existe un ~tudio sobresaliente titulado La Misin Constitucional del Procurr.ulor General de la Ril/JofIblica, de los licenciados Emilio fortes Gil y Luis' Cabrtr', Ediciones Botas, Mxico, 1963. '

ARTICULO 69
1. El Consejo de Ministros y la suspensin de garantas individuales.-2. Las reuniones de gabinete.

6 9- Para los efectos del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se integrar con los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamentos Administrativos, y el Procurador General de la Repblica, presidido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan a la totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o evaluar la poltica del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la Administracin Pblica.
ARTCULO

1. EL

CoNSEJO DE MINISTROS y LA SUSPENSIN

DE GARANTAS INDIVIDUALES

Sobre el tema delConsejo de Ministros, es Felipe Tena Ramrez quien ha destacado con sus comentarios, algunos de los cuales transcribimos a continuacin: "Asentado el. principio general de la divisin de Poderes, vamos a ver en qu casos excepcionales puede hacerse a un lado constitucionalmente dicho principio...Esos casos nos los ofrecen los artculo 29 y 49, estrechamente relacionados entre s. "El arto 29 funciona 'en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a .la sociedad en grande peligro o conflicto'. Cuando se presenta cualquiera de lea.dos primeros casos especialmente sealados (invasin.o.perturbacin grave de la .paz pblica), no puede caber duda. de que se est en la hiptesis delart. 29; fuera de tales casos; queda a la discrecin de los ;poderes ejecutivo y legislativo definir, con la .eompeteneia que a cada uno seala dprecepto, si existe una situacin ~quponga .a Ia:sociedad ;ehgrandt.,peligroo ~onflicto'.

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"Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29, este precepto indica dos medios para hacer frente a la situacin: la suspensin de garantas individuales y la concesin por el Congreso al Presidente de las autorizaciones que aqul estime necesarias para que ste haga frente a la situacin. Las 'autorizaciones' que consagra el artculo 29, son las 'facultades extraordinarias' a que se refiere el artculo 49. La suspensin de garantas y las facultades extraordinarias, medidas ambas que en ciertos casos pueden implicar una derogacin excepcional y transitoria al principio de la divisin de poderes, sern estudiadas a continuacin. "La suspensin de garantas significa que se derogan relativamente las limitaciones que en favor de determinados derechos de los individuos, impone la Constitucin al poder pblico; brase as la puerta, que en pocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violacin. "La medida de la suspensin de garantas debe tomarse por el concurso de tres voluntades: la del Presidente de la Repblica, la del Consejo de Ministros y la del Congreso de la Unin (o en sus recesos la Comisin Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone la medida; es el Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmente de rgimen parlamentario, el que se solidariza con aqul a aceptar la medida; y es el Congreso de la Unin el, que decreta la suspensin al aprobar la iniciativa presidencial. "La suspensin de garantas no es absoluta, sino relativa y limitada por varios conceptos, que el artculo 29 instituye. "En primer lugar, el Presidente de la Repblica es la nica autoridad que puede solicitar y utilizar lasuspensin de garantas. Todas Iae dems autoridades del pas siguen acotadas, detenidas por esa 'barrera que la Constitucin erigi en beneficio de las personas; la grave responsabilidad de ejercer el poder sin la cortapisa de Iasgarantas. individuales, la asume exclusivamente el Jefe del Ejecutivo ante la nacin y la Historia. De all que sea indelegable la facultad de intervenir en las garantas suspendidas. En efecto, ni siquiera se refiere el artculo 29,cuando autoriza la suspensin de garantas, al Poder Ejecutivo, sino al Presidente de la Repblica, de suerte que los secretarios de.Estado slo pueden ejecutar los acuerdos que en ese particular dicte el Presidente, lo que se corrobora' si se tiene en cuenta que en nuestro rgimen presideneialIos secretarios de Estado carecen de funciones autnomas. En la iniciativa sobre suspensi6n de garantas que en el mes de mayo de 1942 present el Presidente ante las Cmaras, con motivo de 'la declaracin del estado -de guerra a Alemania, Italia y Japn, se Incurri en el error de cOll$gnar' en el art.;39 transtorio; la fa.. cultad del ejecutivo para delegar parcialmentestis artbueones relacionadas con la Suspensi6n~ mientraS apareca el reglamento, endas autoridades federales por l) designadaS; advertida laCmisi6ndic~~ del error

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cometido, suprimi en su dictamen aquel artculo, y de conformidad con el ejecutivo se vot y public la ley sin hacer advertencia alguna de que la iniciativa haba sido mutilada, con lo cual se viol el reglamento del Congreso, pero se salv la recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin. "En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantas individuales, sino solamente aquellas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la situacin. Hay, pues, entre la suspensin de garantas y la defensa frente al estado de necesidad una relacin de medio a fin. Cules garaptas deben suspenderse para alcanzar el fin que se busca, es cosa que queda a la discrecin de los poderes que intervienen en la 'SUSpensin. A diferencia del texto 57, que exclua categricamente de la suspensin la garanta de la vida, el artculo 29 actual no limita las garantas que pueden suspenderse. "En tercer lugar, las garantas pueden suspenderse en todo el pas o en lugar determinado, segn se localice total o parcialmente la situacin de emergencia. "En cuarto lugar, la suspensin debe producir sus efectos por un tiempo limitado, pues no sera conveniente que la interrupcin del rgimen de legalidad que ella significa se convierta en situacin permanente. Para hacer frente a la invasin francesa, la ley de 27 de mayo de 1863 declar que la suspensin de garantas durara .hasta treinta das despus de la prxima reunin del Congreso, o antes, si terminaba la guerra con Francia. La ley de 19 de junio de 1942 determin que la suspensin durara todo el tiempo de la guerra y sera susceptible de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta das despus de la fecha de cesacin de las hostilidades. "La suspensin no puede contraerse a determinado individuo, .con lo cual se excluye la expedicin de las llamadas leyes privativas que colocan fuera de la ley a individuos concretamente especificados, como la relativa .a Iturbide en 1824 y la referente a Leonardo Mrquez y sus cmplices en 1861. "Por ltimo, la suspensin debe hacerse por medio de prevenciones generales. Se satisface este requisito en virtud de la ley expedida por el Congreso, en la cual se enumeran las garantas suspendidas y las facultades de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas garantas suspendidas Aunque el texto constitucional no es suficientemente claro, debe entenderse que todo lo relativo a este punto debe ser obra de Congreso, a fin de que el Ejecutivo reciba ntegramente sus facultades del rgano legislativo. No lo entendi Mi la ley de l f a e junio de 1942, la cual se redujo a decretar la suspensin de -tiertasgaratttfas. y/dej al ejecutivo su reglamentati6n, lo que se tradujo en ~ . tI' presidente se autolimit6 en d ejerdciQ de .las amBli~ .fac~es (j~ le-otorg el CQngres(>.

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"En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensin de garantas, porque la suspensin slo existe y opera en cuanto a cierta autoridad, a determinadas garantas, al lugar, y por un tiempo limitado. La relatividad se debe a que la suspensin slo tiene razn de ser en cuanto tiene relacin con el objeto que con ella se persigue. "El otro medio con que, aparte de la suspensin de garantas, el artculo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande peligro o conflicto, consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo para hacer frente a la situacin. "Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la situacin anormal, que como premisa rige el contenido todo del artculo 29. Pueden consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud en la esfera administrativa o en transmitirle facultades legislativas, pero en uno y en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por las mismas reglas de relatividad que seorean todo el artculo 29, puesto que al igual que la suspensin de garantas las autorizaciones son simples medios para hacer frente a un estado de necesidad. AS, pues, deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo, su duracin y el lugar; todo ello por medio de prevenciones generales, y sin que las autorizaciones se dirijan en contra de determinado individuo. "Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspensin y las que deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones. La suspensin es obra del presidente, del Consejo de Ministros Y del Congreso, o en sus recesos, de la Comisin Permanente. Una vez que seacuerda la suspensin por el concurso de esos tres rganos, las autorizaciones se conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la Permanente. Ello se debe a que las autorizaciones pueden consistir en la delegacin de facultades legislativas -y de hecho en eso consisten-,pr lo que la Permanente no podra delegar lo que no tiene, segn son las facultades legislativas, que pertenecen siempre al Congreso. Como consecuencia, la iniciativa para la suspensin de garantas corresponde exclusivamente al Presidente, por los requisitos previos que ella supone, mientras que la iniciativa para conceder autorizaciones se rige por la regla general del artculo 71." 1

2.

LAS REUNIONES DE GABINETE

La segunda parte del artculo 69 considera la posibilidad que el 'Jefe .del Ejecutivo ~na a determinados ministros con el fin de evaluar la poltica gubernamental en reas administrativas convergentes.
1

Derecht1 CO'nititudOnIMexicario, Editrial Porroa, S.

A., 14~.

~d., pp. 219-222.

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La formalizacin de estas reuniones constituye un evidente progreso de la reforma administrativa y es de suponerse que obedece a la intencin presidencial de precisar las funciones de cada Secretara de Estado y Departamento Administrativo. En el fondo, las reuniones tienen un propsito organizativo y ordenador pues, como lo expres el Lic. Lpez Portillo en la exposicin de motivos de la L.O.A.P.F., la organizacin de la Administracin Pblica antecede a la de los esfuerzos nacionales. Las reuniones son llamadas de "gabinete" y ste se califica de econmico o agropecuardio, etc., aludiendo a la materia cuyo dominio es concurrente; su xito es ya perceptible en la actual administracin. Aunque los directores de las entidades paraestatales no forman parte de los Gabinetes, las actividades que ellas realizan se incluyen en la poltica de orden y coherencia, responsabilidad de los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos, segn lo disponen los artculos 50 y 51 de la L.O.A.P.F. Las reuniones de gabinete allanan en gran parte el camino de diferencias personales o de falta de coordinacin tcnica de algunas dependencias. La asistencia del Presidente de la Repblica a dichas reuniones obliga a los Secretarios y Jefes de Departamento a presentar los hechos con mayor objetividad. Al tomarse decisiones conjuntas, los asistentes se corresponsabilizan con el Presidente en las distintas acciones a realizar. Una ventaja adicional de estas reuniones consiste en que los Secretarios y los Jefes de Departamento se interrelacionan, posibilitando un intercambio mayor de experiencias administrativas. Estos conocimientos adquiridos y la revisin constante de prioridades, objetivos y metas, adems de las opiniones que el Presidente emite en las reuniones, permiten que los Secretarios y Jefes de Departamento puedan planear, coordinar y evaluar con mayor eficiencia y eficacia las operaciones de las entidades de la administracin paraestatal. La poltica sectorial de la Administracin Pblica se ve robustecida por estas reuniones que congregan a los funcionarios facultados para conducir la actividad de sus respectivos sectores. Aunque algunas veces no exista similitud entre las funciones de ciertas dependencias, debe existir una buena coordinacin para el cumplimiento de algunos programas del Presidente de la Repblica. Por ejemplo: no hay similitud entre las funciones del Secretario de Salubridad y Asistencia Pblica con las del Secretario de Gobernacin, pero el xito de algunos programas podr depender de una eficaz coordinacin de estas dos Secretaras. Podernos citar varios ejemplos pero creemos que lo importante es estar conscientes de la necesidad de una coordinacin permanente de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Hay que recordar que la duplicacin de funciones, la imprecisin de responsabilidades, la complejidad de las

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estructuras administrativas, la deficiencia en la prestacin de muchos servicios, fueron elementos indispensables para iniciar la reforma administrativa mexicana, como una necesidad impostergable de institucionalizar la programacin de las acciones de la Administracin Pblica.

ARTICULO 7<)
1. Los Departamentos Administrativos.

ARTcULO 7Q - P a r a el ejercicio de sus atribuciones, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contar con los Departamentos Administrativos que determine la Ley.

1. Los DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS La L.O.A.P.F., que regula la estructura y el funcionamiento de algunos rganos del Estado, contempla slo dos Departamentos Administrativos: El Departamento del Distrito Federal y el Departamento de Pesca. El Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin y el Departamento de Turismo fueron convertidos por decreto presidencial en la Secretara de la Reforma Agraria y en la Secretara de Turismo, respectivamente. En el captulo correspondiente al artculo 2<), se dijo que los Departamentos Administrativos no son parte del Poder Ejecutivo Federal, sino rganos indispensables que auxilian al Ejecutivo en las tareas que la Constitucin le tiene encomendadas. En este sentido, los Departamentos Administrativos 30n parte integrante de la organizacin constitucional de la Administracin Pblica. Como seala Gabino Fraga, los Departamentos Administrativos pertenecen realmente al tipo de gobierno presidencial puro por ser simples auxiliares del Ejecutivo Federal, ya que sus Jefes no estn asociados, como los Secretarios de Estado, al ejercicio de las funciones del Poder Ejecutivo. Tena Ramrez opina que la Constitucin General de la Repblica no contiene disposicin alguna que obligue a la creacin de los Departamentos Administrativos. Este autor sostiene que la alusin que hace a los Departamentos Administrativos el artculo 92 no significa que haya obligacin de crearlos, ya que esta disposicin constitucional solamente supone la existencia de dichos departamentos, mas no exige su creacin. En relacin a esto pensamos que, si bien la doctrina constitucional y la historia mexi7

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cana son la fuente de los Departamentos Administrativos, el origen legal proviene del artculo 7Q de la L.O.A.P.F., en acatamiento al espritu de la Constitucin Poltica del pas. Los Jefes de los Departamentos Administrativos pueden ser llamados a comparecer ante cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin, dentro del periodo de sesiones ordinarias, a fin de dar cuenta del estado que guarda su ramo, o para informar cuando se discuta alguna iniciativa de ley o algn negocio relativo a su Departamento (cfr. arto 93 constitucional) . En lo que al refrendo se refiere, el artculo 92 constitucional lo establece nicamente para los Secretarios de Estado, quedando excluidos de esta figura constitucional los Jefes de los Departamentos Administrativos. A diferencia de las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos tienen exclusivamente calidad de rganos tcnico-administrativos. Sin embargo, la importancia de los Departamentos en el pas es inobjetable, tanto desde el punto de vista econmico como administrativo.

ARTICULO 89
1. Unidades de apoyo de la Presidencia de la Repblica.-2. Acuerdo por el que se crea la Unidad de Coordinacin General de Estudios Administrativos.-3. Acuerdo por el que se crea la Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin.-4. Acuerdo por el que se crea la Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas. -5. Acuerdo por el que crea la Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados.

ARTCULO 89 - P a r a estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales, compilar las leyes y decretos promulgados, los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos por el Presidente de la Repblica; para estudiar y promover las modificaciones que deban hacerse a la Administracin Pblica y coordinar y evaluar su ejecucin; as como para la atencin de servicios de difusin y relaciones pblicas, el Titular del Poder Ejecutivo Federal contar con las unidades respectivas, adems de aquellas de asesora y apoyo tcnico y de coordinacin en reas prioritarias que el propio Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la Repblica. 1. UNIDADES DE APOYO DE LA PRESIDENCIA DE REPBLICA

LA

Dado que este artculo hace mencin a que la existencia de estas unidades depender del presupuesto asignado a la Presidencia de la Repblica, creemos que quien decide la existencia de estos rganos es el Presidente de la Repblica. El trmino "Presidencia de la Repblica" no se refiere al Presidente de la Repblica, sino a un rgano auxiliar del Ejecutivo Federal que, para efectos presupuestarios, es un ramo, como lo son las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, etc. Este artculo responde a la idea del Ejecutivo Federal de apoyar el proceso de refonnaadministrativa, creando rganos dependientes directam.ente de l, que auxilien a las reas prioritarias determinadas por el propio Ejecutivo.

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Entre las unidades ms importantes de la Presidencia de la Repblica, destaca la Unidad de Coordinacin General de Estudios Administrativos, creada por acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de enero de 1977. El xito que hasta ahora ha demostrado esta unidad se debe a la adecuada programacin de actividades y a la ayuda decidida que ha otorgado al programa de reforma administrativa del Presidente de la Repblica.

2.

ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA COORDINACIN GENERAL DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

El acuerdo por el que el Ejecutivo Federal contar con la unidad de Coordinacin General de Estudios Administrativos es el siguiente: CONSIDERANDO Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece las bases de organizacin de la administracin pblica y ordena las polticas generales de su funcionamiento, para el mejor aprovechamiento de los recursos humanos, financieros y materiales con que cuenta. Que para la instrumentacin eficiente de las modificaciones que deban hacerse a la administracin pblica, los planes y programas relativos deben desarrollarse conforme a lineamientos unitarios y armnicos, con la participacin organizada de las diversas dependencias y entidades que en su conjunto la integran. Que la importancia del esfuerzo que significa fortalecer y dar coherencia a las acciones de la administracin pblica en su conjunto, requiere la intervencin directa del Presidente de la Repblica. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal prev que para estudiar y promover las modificaciones que deban hacerse a la administracin pblica y coordinar y evaluar su ejecucin, el titular del Poder Ejecutivo Federal contar con la unidad respectiva de estudio y apoyo tcnico, he tenido a bien expedir el siguiente ACUERDO PIullERo.-Para estudiar y promover las modificaciones que deban hacerse a la administracin pblica, as como para coordinar y evaluar su ejecucin.iel Ejecutivo Federal contar con la unidad de COOrdinacin. General de Estudios Administrativos, que funcionar en la Presidencia

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de la Repblica, en los trminos dispuestos por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. SEGUNDO.-La Coordinacin General de Estudios Administrativos estar a cargo de un Coordinador General que ser designado y ejercer sus funciones, por acuerdo del Presidente de la Repblica. TERCERo.-Las dependencias y entidades de la administracin pblica federal observarn los lineamientos que, para la ejecucin de las modificaciones administrativas que a ella deban hacerse, determine el titular del Poder Ejecutivo Federal a travs de la Coordinacin General de Estudios Administrativos. TRANSITORIOS ARTicuLO PRIMERO.-Las disposiciones administrativas dictadas con anterioridad sobre organizacin y funcionamiento de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal que aluden a la Secretara de la Presidencia, se entender que corresponden a la Coordinacin General de Estudios Administrativos. ARTICULO SEGUNDO.-El presente acuerdo entrar en vigor a partir del da de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin. Como puede observarse, el objetivo fundamental de esta Coordinacin consiste en estudiar los problemas de la Administracin Pblica Federal, y en promover las modificaciones pertinentes, coordinando y evaluando su ejecucin. Los lineamientos que se determinen deben ser observados por todos los rganos centralizados y los entes paraestatales. El orden en la organizacin y funcionamiento de las dependencias y entidades administrativas conduce al aprovechamiento racional de sus recursos humanos, financieros, tcnicos y materiales. La necesidad de adaptar la marcha de la Administracin Pblica a las circunstancias socio-polticas y econmicas del pas hace que el campo de accin de esta unidad de Coordinacin sea forzosamente extenso.

3. ACUERDO

POR EL QUE SE CREA LA CooRDINACIN GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN

Otra unidad de asesora, apoyo tcnico y coordinacin, adscrita directamente al Presidente de ,.la, . Repblica, . la . constituye la Coordinacin General. del Sistema Nacional de Evaluaci6n, .creada por acuerdo que se public en el Diario Ofcialde la .Fede~ etd~ 21 de octubre de 1977. El acuerdo del Presidente de, la 'RtpWiefiJ, ,establece:

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CONSIDERANDO Que la evaluacin sistemtica es condicin indispensable para ratificar o rectificar los cambios trazados para alcanzar los objetivos intrasectoriales o intersectoriales, a fin de ajustar permanentemente nuestras acciones y actitudes en funcin del avance del Plan de Gobierno y de la marcha general de la Nacin. Que la evaluacin integral y permanente es el camino para lograr la participacin consciente y activa de todos y cada uno de los sectores de la poblacin y de los diversos factores de la economa para compartir en forma equitativa, obligaciones y derechos, responsabilidades y beneficios; he tenido a bien dictar el siguiente

ACUERDO ARTCULO PRIMERo.-Se constituye la Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin, adscrita directamente al Presidente de la Repblica, como unidad de asesora, apoyo tcnico y coordinacin, con un coordinador general nombrado por el Ejercicio Federal. ARTCULO SEGUNoo.-Las Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos designarn un representante ante la Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin, quien tambin actuar con el carcter de coordinador del sector correspondiente a que se refiere el acuerdo presidencial del 13 de enero del corriente ao. La Coordinaci6n General del Sistema Nacional de Evaluacin requerir en su caso la presencia de representantes de las entidades paraestatales que a su juicio 10 ameriten. ARTCULO TERCERO.-Los representantes aludidos en el artculo anterior estarn adscritos directamente al titular o al rgano superior de gobierno de la entidad respectiva, de tal forma que tengan el rango y autoridad necesarias y suficientes para tener acceso a todos los niveles de normatividad, decisin y ejecuci6n en las instituciones que representan haciendo las funciones de unidades de evalucin de las mismas. ARTicuLO CUARTO.-La Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluaci6n emitir las normas para el proceso de autoevaluacin, que habrn de realizar las unidades encargadas de la evaluaci6n en cada una de las dependencias y entidades de la administracin pblica. y les prestar asistencia cuando 10 requieran o soliciten.

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ARTCULO QUINTo.-Cada una de las dependencias y entidades a que se refiere el presente acuerdo, debern considerar las recomendaciones de la Coordinacin General de Sistema Nacional de Evaluacin para efectuar las modificaciones, adiciones o supresiones que resulten pertinentes para ser eficaces, eficientes y congruentes en el avance y resultado de sus planes y estrategias. TRANSITORIOS PRIMERo.-Este acuerdo entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin. SEGUNDo.-Las unidades que realicen tareas de evaluacin en cada una de las dependencias y entidades de la administracin pblica, recibirn asesora de la Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin de tal manera que antes del 31 del prximo mes de octubre queden debidamente integradas. El Sistema Nacional de Evaluacin tiene como propsito fundamental evaluar los resultados de los programas a corto, mediano y largo plazo que lleva a cabo la Administracin Pblica. Las actividades del gobierno federal tienen finalidades bien definidas en el tiempo y el espacio. La evaluacin permanente y sistemtica de las metas logradas permite enmendar desviaciones o efectuar cambios oportunos a los planes sectoriales de gobierno. La programacin y el ejercicio del gasto pblico federal requieren de evaluacin constante para verificar que las erogaciones se ajusten a los planes y directrices trazados por el Ejecutivo Federal. La evaluacin se convierte en la fase final de un programa determinado, a fin de constatar si los resultados obtenidos se ajustaron a lo previsto. Esta fase es final slo en un sentido, ya que la realidad es que la evaluacin en virtud de que no responde a un proceso lineal, pasa a fonnar parte de un nuevo ciclo a fin de programar nuevas acciones en base a evaluaciones anteriores. La evaluacin deber hacerse dentro de una concepcin intersectorial a fin de asegurar la congruencia de la totalidad de las acciones de un sector para detectar la marcha, de los programas y el apoyo de estos entre s. Las metas propuestas en los programas se confrontan con los resultados obtenidos. De esta confrontaci6n se obtienen los elementos necesarios para determinar el xit~ Del fracaso de los programas. Este-es el papel de la evaluacin. El Sistema N aconal de Evaluacin se ha convertido en uno de los instrument~ ms importantes de la gestin administrativa del Presidente

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de la Repblica, evaluando permanentemente y de manera integral el desarrollo de los programas gubernamentales.

4.

ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA DIRECCIN GENERAL DE INFORMACIN y RELACIONES PBLICAS

Una unidad ms, creada para atender asuntos de informacin y relaciones pblicas, como lo prev el artculo 89 de la L.O.A.P.F., la constituye la Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas. El acuerdo presidencial que la origin fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 1Q de junio de 1977, y a continuacin se transcribe:

CONSIDERANDO Que la existencia del Estado democrtico aparece vinculada a la necesidad de una informacin, cierta, oportuna y objetiva del desarrollo de las tareas gubernamentales. Que el derecho a la informacin de los ciudadanos es presupuesto del ejercicio de sus libertades polticas y sociales y que, por tanto, es fundamental para stos el conocimiento de los actos que realiza el gobierno de la Repblica. Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece bases para un ptimo aprovechamiento de los sistemas administrativos del Estado, entre los que se cuentan sus rganos de informacin y divulgacin como instrumentos de apoyo que puedan ofrecer al sector pblico una mejor comunicacin social para lograr con mayor eficiencia sus propsitos. Que aparte de las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin, se requieren programas de informes y campaas, coherentes y ordenados para aprovechar las posibilidades de los medios de comunicacin modernos, a fin de informar sobre las acciones de la administracin pblica federal. Que se hace necesario, en la presente etapa del desarrollo nacional, reforzar y hacer congruentes los mecanismos de informacin del Estado, a fin de evitar duplicaciones, contradicciones y desperdicio de los recursos que a ellos se destinan; as como fortalecer y dar coherencia a la comunicacin e informacin de la administracin pblica en su conjunto. Que la propia Ley Orgnica de la AdnUnistrac:in Pblica Federal, prev, para atender el servicio de infO~ac:iD y relaciones pblicas, que el titular del Ejecutivo Federal cuente con la unidad respectiva de. coordinacin yapayo; he tenido a bienexpedir el siguiepte

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ACUERDO PRIMERo.-Se crea la Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas, con objeto de: 1. Informar oportunamente sobre las actividades que realiza el titular del Poder Ejecutivo y, en general, sobre las del sector pblico, y proveer a su ms eficaz divulgacin; 11. Fortalecer la comunicacin del sector pblico, organizando un sistema de informacin estatal eficiente, que no slo permita evaluar y orientar su capacidad de comunicacin, sino captar las necesidades ciudadanas y recibir sus proposiciones, estimulando para ello la accin participativa de las entidades que componen la administracin pblica federal, as como de los distintos sectores del pas; JII. Coordinar con las dependencias del sector pblico la informacin, divulgacin, publicidad y relaciones pblicas de las mismas; IV. Planear, preparar y ejecutar campaas de publicidad en los medios de comunicacin, a fin de posibilitar o apoyar las acciones del Gobierno Federal y de las entidades del sector pblico; V. llevar a cabo las dems funciones que le sean encomendadas por el titular del Poder Ejecutivo. SEGUNDO.-La Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas estar a cargo de un director general que ser designado y ejercer sus funciones por acuerdo del Presidente de la Repblica. TRANSITORIO UNICO.-El presente acuerdo entrar. en vigor a partir del da de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Una de las carencias de nuestro pas consiste en la escasa informacin que la poblacin tiene de los programas, planes-y resultados de las actividades del gobierno federal. La creacin de esta Direccin General responde indiscutiblemente a la necesidad de dar informacin cierta, oportuna y objetiva sobre el avance de las tareas del Ejecutivo Federal, as como de las dependencias centralizadas y entidades paraestatales. El Presidente de la Repblica ha insistido en-el. derecho de los ciudadanos a. estar informados, como requisito esenqa1 p at(l el ejercicio de sus

libertades polticas rJ socialCS. La ciu.dad~atiene el derecho a.la ~~acin,t~~osoi'e Ias actividades. ~~Y;JujD)ll~~tivlia4el p~~(,')1' sus auxiliares, co,mo

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sobre los motivos y posibles consecuencias de los programas pblicos. La informacin es condicin necesaria para el proceso de politizacin ciu-. dadana. Pensarnos que una funcin muy importante de este organismo de relaciones pblicas e informacin es la captacin de las necesidades de los habitantes del pas. Otra de sus actividades consiste en crear las campaas de publicidad necesarias para apoyar ciertos programas del gobierno federal, creando conciencia de sus necesidad en la poblacin mexicana.

5. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA UNIDAD DE CooRDINACIN GENERAL DEL PLN NACIONAL DE ZoNAS DEPRIMIDAS y GRUPOS MARGINADOS El Presidente de la Repblica ha acordado la creacin de otras unidades y coordinaciones no menos importantes, adscritas directamente a l. Con fecha 21 de enero de 1977, el Diario Oficial de la Federacin public el Acuerdo por el que el Ejecutivo contar con la Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. El acuerdo est establecido en los siguientes trminos:

CONSIDERANDO PRIMERo.-Que el Gobierno Federal ha emprendido la restructuracin de la administracin pblica para estar en aptitud de organizar eficien, temente el esfuerzo nacional; SEGUNOO.-Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal persigue que sta constituya un instrumento eficaz, a travs de la clara y precisa delimitacin de funciones y responsabilidades que permita que las decisiones gubernamentales se traduzcan efectivamente en los resultados que demandan los habitantes del pas; TERCERo.-Que la atencin de las necesidades de las zonas deprimidas y de los grupos marginados del campo y la ciudad es una rea prioritaria que requiere la atencin directa del Ejecutivo a mi cargo; CUARTO.-Que aunque todas las acciones del Gobierno Federal se encaminan a resolver los problemas del pais y redundarngraduahnente en la incorporacin a los beneficios del desarrollo de las zonas deprimidas y los grupos . marginados, es sin embargc 'evidente que exist:en en todo territorinacional comunidades y grupos humanos extremadamente reza-

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gados del sistema econmico, social y poltico de la nacin que demandan acciones inmediatas; QUINTO.-Que los problemas de estas comunidades y grupos deben ser atendidos conforme a una metodologa especfica, uniforme e integral; SEXTo.-Que es indispensable aglutinar polticas y dar un decidido apoyo para el mejoramiento de las zonas deprimidas y los grupos humanos marginados, he tenido a bien expedir el siguiente

ACUERDO ARTICULO PRIMERo.-Para estudiar y proponer la atencin eficaz de las necesidades de las zonas deprimidas y los grupos marginados, as como sugerir la coordinacin de las acciones de las dependencias y entidades de la administracin y los programas dirigidos a este tipo de zonas geogrficas y grupos humanos en el pas, el Ejecutivo Federal contar con la Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, que funcionar en la Presidencia de la Repblica, en los trminos dispuestos por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. ARTICULO SEGUNoo.-La Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados estar a cargo de un Coordinador General, quien ser designado y ejercer sus funciones por acuerdo del Presidente de la Repblica. ARTICULO TERCERO.-El titular del Poder Ejecutivo Federal, a travs de la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, determinar la coordinacin que debern poner en prctica las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, para el cumplimiento de los programas dirigidos a las zonas deprimidas y grupos marginados del pas.

TRANSITORIO ARTiCULO NICO.-El presente acuerdo entrar en vigor el da siguiente de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin. De la lectura del acuerdo anterior, puede percibirse la importancia que esta Coordinacin General tiene debido.a que su propsito fundamental es brinda!. atencin .a ciertos sectores de extremalndigencia. El acuerdo est orientado a establecer mecanismos integrales en materia de coordi-

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nacion entre las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, con las entidades de la administracin paraestatal, que se encuentren avocados a ejecutar programas en zonas geogrficas deprimidas y grupos humanos rezagados extremadamente del sistema econmico, social y po_ ltico." Las coordinaciones y unidades mencionadas corresponden al tipo especfico a que hace referencia el artculo 8 Q de la L.O.A.P.F. y que la ley ha dispuesto que dependan directamente del Ejecutivo Federal por ser su actividad no slo de extrema importancia sino de un conocimiento inmediato del Ejecutivo. .

1 Por instrucciones precisas del Sr. Presidente de la Repblica, Lic. Jos Lpez Portillo, el gobierno federal realizar durante 1979 una inversi6n aproximada de $ 9,100 millones en.~8. programas especiales de desarrollo de siete regiones, cuya poblacin sufre de una "d~gualdad .brutal". En dichas zonas marginadas vivep.~u~~o ~lo~s de personas -en su mayora indgenas-:- pero se pretende beneficiilr a una pQblaci6n de casi 20 millones det hatiitant61 para 1982. (Eltclsior, 10 de abril de 1979... p. S.A.)

ARTICULO 99 1. Planeacin y programacin de las actividades del Estado. ARTCULO 9Q - L a s dependencias y entidades de la administracin pblica centralizada y paraestatal conducirn sus actividades en forma programada y con base en las polticas, prioridades y restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el Presidente de la Repblica, directamente o a travs de las dependencias competentes.

1. PLANEACIN

PROGRAMACIN DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO

En la exposicin de motivos de la iniciativa de ley de la L.O.A.P.F., el Presidente de la Repblica sealaba su intencin de lograr la programacin institucionalizada de las acciones de la Administracin Pblica Federal. Creemos que el artculo 9'1 responde al propsito de establecer un orden preciso para dar congruencia y coherencia a las numerosas actividades de las dependencias y entidades federales. El Presidente de la Repblica puede determinar planes de gobierno directamente o a travs de las dependencias correspondientes. La fraccin I del artculo 32 de la L.O.A.P.F. seala que la Secretara de Programacin )' Presupuesto es la encargada de elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico nacional, incluyendo los programas especiales que fije el mismo Presidente. Algunos planes de gobierno han sido establecidos directamente por el Jefe de la Nacin. Pueden mencionarse los planes relativos a la Reforma Administrativa, que se formulan a travs de la Coordinacin General de Estudios Administrativos,' as como los planes del Sistema Nacional de Evaluacin, que se realizan por conducto de una coordinacin general. 2
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2

Creada por acuerdo presidencial publicado el 3 de enero de 1977 en el Diario Creada por acuerdo presidencial publeado el 21 de octubre de 1977 en el Diario

Oficial de la Federacin. Oficial de la Federacin.

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Tambin puede incluirse en este caso la Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados," Como ltima observacin, anotamos el hecho que la intervencin de las entidades paraestatales en los planes de desarrollo no las responsabiliza de los mismos. La responsabilidad de dichos planes es un compromiso de las Secretaras de Estado y de los Departamentos Administrativos.

3 Creada por acuerdo presidencial publicado el 21 de enero de 1977 en el Diario Oficial de la Federacl6n.

TITULO SEGUNDO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA

ARTICULO 10
1. Jerarqua de los Departamentos Administrativos y Secretaras de Estado.

ARTCULO 1O.-Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos tendrn igual rango y entre ellos no habr, por lo tanto, preemi. nencia alguna.

1. JERARQUA DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS y SECRETARAS DE ESTADO Al comentar el artculo 29 de la L.O..t,\.P.F., hicimos una serie de consideraciones en tomo a las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Comentamos que las Secretaras de Estado no slo son rganos administrativos, sino rganos con un alto contenido poltico. Decamos que los Departamentos Administrativos no tienen el carcter de rganos polticos, por lo que sus funciones se constrien a un desempeo meramente tcnico-administrativo. Los Secretarios de Estado, de conformidad con el artculo 92 constitucional, estn facultados para firmar todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente de la Repblica, relativos a su Secretara. Esta disposicin constitucional establece que, sin el requisito de la firma de los Secretarios,. dichos reglamentos, decretos y rdenes no deben ser obedecidos. La firma de referencia constituye lo que en Derecho Constitucional se denomina "refrendo". El requisito constitucional que exige la firma del Secretario a fin de que puedan ser obedecidos los reglamentos, acuerdos y rdenes del Presidente, significa que el legislador quiso asociar de alguna manera al Secretario de Estado con el Presidente de la Repblica. Esta asociacin denota la preeminencia y el alto nivel jerrquico de los Secretarios de Estado. Los Jefes de los Departamentos Administrativos no tienen la facultad y el privilegio del refrendo, por lo que su calidad de asociados con el Presidente no existe. Efrefrendo otorga un grado de mayor jerarqua a los Secretarios de Estado sobre los Jefes de los Departamentos Adminis8

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trativos. No desconocemos la gran importancia de los Departamentos Administrativos en nuestro pas, pero s creemos que, dentro de la ortodoxia constitucional, los Secretarios de Estado se encuentran en un nivel de mayor jerarqua sobre los Jefes de los Departamentos Administrativos, dado el cariz de contenido poltico que ostentan las Secretaras. Aunque la L.O.A.P.F. establece igual jerarqua para estos dos tipos de dependencias, creemos que esta disposicin no responde a una pureza doctrinaria constitucional; en cambio, esto es muy conveniente en la prctica gubernamental. Si la L.O.A.P.F. estableciera tajantemente una preeminencia de los Secretarios de Estado sobre los Jefes de los Departamentos Administrativos, habra imposibilidad administrativa de una eficaz coordinacin entre las Secretaras y los Departamentos. Adems, en ese caso el Jefe del Departamento del Distrito Federal y el Jefe del Departamento de Pesca no podran conducir eficientemente las polticas de planeacin, coordinacin y evaluacin de las entidades paraestatales que estuvieran agrupadas en el sector administrativo que dichos departamentos coordinaran. El hecho que los Secretarios de Estado tengan la calidad de poder refrendar los reglamentos y rdenes del Presidente, y que los Jefes de los Departamentos Administrativos no se encuentren dentro de esta figura constitucional, no impide que, ante los programas. del Presidente de la Repblica y la actividad de las Secretaras y Departamentos, estos dos tipos de dependencias mantengan una jerarqua y rango de igual calidad.

ARTICULO 11
1. El Poder Ejecutivo Federal y las competencias de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.

ARTCULO 1l.-Los titulares de las Secretaras de Estado y de los De. partamentos Administrativos ejercern las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la Repblica. 1. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL y LAS COMPETENCIAS DE LAS SECRETARAS DE ESTADO y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Los Secretarios de Estado o del Despacho, como les llama la Constitucin, y los Jefes de Departamentos Administrativos no forman parte del Poder Ejecutivo Federal. Las Secretaras y Departamentos son parte fundamental en la organizacin de la Administracin Pblica Federal. En los comentarios al artculo 29 de la L.O.A.P.F., sealamos las caractersticas ms singulares de las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos. Afirmamos tambin que el Poder Ejecutivo Federal se deposita en una sola persona, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, segn lo establece el artculo 80 de la Constitucin. Esto significa que las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos son 6rganos auxiliares del Ejecutivo Federal, pero en ningn momento forman parte de este Poder. Las atribuciones de los Secretarios de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos no pueden ser distintas o mayores a las facultades del Presidente de la Repblica que seala el artculo 89 constitucional. En el Semanario Judicial de la Federacin apareci la siguiente tesis: "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, y aunque tienen facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de ese Poder, representando sUS propias-funciones ya qUe no seria posible que el Presidente de la Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho Poder. Todo acto de

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una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo." (Tomo 35, p. 1904, y. poca.) En efecto, los actos de los Secretarios y Jefes de Departamento son actos del Ejecutivo Federal. Es muy importante sealar que el origen de la competencia de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos no parte de un acuerdo del Presidente de la Repblica, sino de la Constitucin Poltica del pas y de la L.O.A.P.F. La estructura de nuestro rgimen federal seala con precisin la esfera de competencia del Ejecutivo Federal y de las dependencias y entidades que participan en las tareas del Ejecutivo. El reparto de competencias, tanto para los tres Poderes como para los gobiernos de los Estados y municipios, lo establece la Constitucin Poltica. El artculo 90 constitucional ordena la creacin de una serie de Secretaras que deber establecerse en una ley que emita el Congreso de la Unin. Con fundamento en esta disposicin, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece la existencia de 16 Secretaras de Estado y 2 Departamentos Administrativos, y fija el marco de atribuciones de cada una de estas dependencias. Las facultades que se les otorga son de forma expresa y limitada, a fin de cumplir con el principio de legalidad que establece el artculo 16 de la Constitucin. Como puede verse, el marco de competencia de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos lo establece la ley y no un acuerdo presidencial. Los Secretarios y Jefes de Departamento actan siguiendo las rdenes del Presidente de la Repblica, pero siempre dentro de las hiptesis y supuestos que establecen las leyes, La totalidad de los reglamentos, acuerdos y rdenes del Presidente tienen su origen en la Constitucin Poltica o en una ley emanada del Congreso de la Unin. Cuando el Presidente de la Repblica o cualquier funcionario de la Administracin Pblica acta fuera de su marco de competencia,incurre en desviacin de poder o abuso de autoridad.

ARTICULO 12 1. Origen y vigencia de la ley.-2. Clasificacin de la ley segn su naturaleza.-3. La ley orgnica, la reglamentaria y la ordinaria.4. Clasificacin de la ley segn Herrera y Lasso.-5. Caractersticas esenciales de la ley.-6. Fundamento constitucional de la facuItad reglamentaria.-7. Ambito de la facuItad reglamentaria.-8. Definicin de reglamento.-9. Legalidad del reglamento.-lO. Las normas reglamentarias y su violacin.-11. La vigencia del reglamento. -12. Carcter indelegable de la facuItad reglamentaria: Excepciones.-13. Definicin y peculiaridades del acuerdo.
ARTCULO 12.-Cada Secretara de Estado o Departamento Administrativo fonnuIar, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Presidente de la Repblica.

1.

ORIGEN y VIGENCIA DE LA LEY

La funcin legislativa, desde el punto de vista formal, consiste en la actividad del Estadoque se realiza a travs de la accin conjunta de la Cmara de Diputados y de Senadores. De conformidad con el artculo 50 constitucional, ambas Cmaras integran el Congreso de la Unin y estructuran el Poder Legislativo Federal. El artculo 70 constitucional establece: "Toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto ... " De acuerdo con la gnesis de esta disposicin, se trataba de diferenciar a la ley del decreto, atendiendo a su distinta naturaleza. En la prctica no se sigue ningn criterio constitucional para distinguir a una ley de un decreto ya que, por tratarse de resoluciones emanadas del mismo Poder Legislativo, se les sujeta a idntico ', rgimen jurdico. La Constitucin seala en su artcuIo 72, fraccin f): "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decret()S. Se observarn los mismos tes establecidos para ,su ~onnaci6n." Esta disposicin otorga una gran seguridad a ~uestr() rgim~ de legalidad al consolidar la permanencia de la ley'hasta queuria rekoluci6nposterior del Congreso la abrogue

tr.mi

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O

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derogue, siempre y cuando se sigan los mismos trmites que se establecieron para su formacin.
2.

CLASIFICACIN DE LA LEY SEGN SU NATURALEZA

El principio de autoridad formal de la leyes la base para clasificar una ley segn su naturaleza. Pueden distinguirse dos tipos de leyes: constitucionales y ordinarias. Una leyes constitucional cuando viene a reglamentar algn artculo de la Constitucin. La ley ordinaria es aqulla que requiere slo la aprobacin de la Cmara de Diputados y de Senadores, de acuerdo con las fases que consigna el artculo 72 constitucional. La ley ordinaria no requiere de la aprobacin de las legislaturas de los Estados.

3.

LA LEY ORGNICA, LA REGLAMENTARIA Y LA ORDINARIA

Compartimos la opinin de Gabino Fraga que no existe diferencia alguna entre las leyes orgnicas, las reglamentarias y las ordinarias, pues todas ellas se elaboran siguiendo el procedimiento normal que determina el ya mencionado artculo 72. Tena Ramrez expresa: "Entre la ley orgnica y la reglamentaria existe una diferencia evidente. Ley Orgnica es la que regula la estructura o el funcionamiento de alguno de los rganos del Estado; por ejemplo, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, la de Secretaras y Departamentos Autnomos, la del Ministerio Pblico Federal, Ley reglamentaria es la que desarrolla en detalle algn mandami~nto contenido en la Constitucin; ejemplo, la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional. "Las denominaciones que mencionamos no suelen emplearse con exactitud por nuestros legisladores. As el estatuto llamado 'Ley Orgnica del artculo 28 Constitucional en materia de monopolios' es, a pesar de su nombre, una ley reglamentaria y no orgnica, porque desarrolla en detalle las disposisiones contenidas en el artculo 28, en el que no se crea ningn rgano de gobierno. Del mismo modo, la Constitucin emplea a veces la palabra 'reglamento' en lugar de 'ley'; por ejemplo, seala como facultades del Congreso la de reglamentar la organizacin y servicio del ejrcito y la armada y la de dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la guardia nacional (art. 73, fracs, XIII, XIV y XV). En tales casos y en otros ms que pudieran sealarse, lo que el Congreso hace es expedir leyes .ordinarias, en ejercicio de sus respectivas facultades; leyes que no son reglamentarias, por no hacer referencia a normaciones con-

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cretas de la Constitucin, ni menos an reglamentos, que son exclusivos del Presidente de la Repblica y que suponen siempre una ley del Congreso. "Entre ley reglamentaria y reglamento, la diferencia es puramente formal y de rango. Aqulla es expedida por el Congreso y desarrolla un precepto de la Constitucin; ste es expedido por el Ejecutivo y desarrolla una ley del Congreso. Pero ambos ordenamientos se identifican en su esencia por cuanto los dos tienen su razn de ser, su medida y su justificacin en relacin con un ordenamiento superior, al cual hacen referencia y estn subordinados,"?

4.

CLASIFICACIN DE LA LEY SEGN HERRERA Y

LAsso

En el diario "Exclsior", publicado el 29 de diciembre de 1950, el constitucionalista Manuel Herrera y Lasso clasific las leyes de la siguiente manera: "La Constitucin es la ley primaria y las que de ella emanan son leyes secundarias, dictadas por el Congreso en ejercicio de facultades especficas sobre materia distinta de la Constitucin, o leyes secundarias que expiden el Congreso y las legislaturas de los Estados, en su respectiva jurisdiccin, sobre preceptos de la Constitucin misma. Estas ltimas las he subdividido -inventando un tercer trmino de c1asificacin- en orgnicas (las que regulan la estructura o el funcionamiento de un rgano de autoridad federal) ; reglamentarias (las que desarrollan en detalle un mandamiento constitucional); y complementarias (las que no son desarrollo del germen constitucional, sino adicin al texto de la ley primaria y tienen como materia la fijacin del alcance de las garantas individuales). Las primeras y las segundas son leyes federales; las complementarias son leyes locales estatuidas por el Congreso Federal para el Distrito y Territorios y por las legislaturas de los Estados para cada uno de ellos.":2

5.

CARACTEISTICAS ESENCIALES DE LA LEY

Una leyes: a) General- es decir, su aplicacin se extiende a cualquier persona fsica o moral, de derecho pblico o privado, que se encuentre en la hiptesis que contemple la norma, b) Obligatoria - toda persona a la que le sea aplicable tiene que . acatarla.
1 2

Derecho Constitucional Mexicar'o, Edi~orial Potra, S. A., Ha. ed., pp. 333, 334. Cit. pos. Tena Ramirez, o;. eis., p. 333.

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c) Permanente - su vigencia perdura hasta ser abrogada o derogada por otra norma posterior. d) Unilateral- su expedicin por parte del Estado no necesita del consentimiento del destinatario. e) Irretroactiva - no puede obrar o tener efecto sobre lo pasado. El artculo 14 constitucional consigna esta caracterstica de la ley como una garanta individual. f) Coactiva - su aplicacin es posible sin el consentimiento del obligado.

6.

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA

Los reglamentos se han convertido en Mxico, al igual que en muchos pases del mundo, en un rengln importante de la actividad de la Administracin Pblica, constituyendo, adems, una parte indispensable del orden jurdico del pas. Dada la trascendencia que el reglamento tiene en la actividad administrativa, pasamos a formular algunas consideraciones. La doctrina y la jurisprudencia mexicanas han encontrado el fundamento constitucional de la facultad reglamentaria exclusiva del Presidente, en la fraccin 1 del artculo 89, que seala, entre las facultades y obligaciones del Ejecutivo Federal, la de: "Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia." A pesar que este artculo no hace mencin expresa de los reglamentos, el artculo 92 constitucional s los admite, aunque no consigna la facultad de expedirlos, cuando dice que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho. Esta facultad tiene slidos antecedentes constitucionales, ya que en todas las constituciones que precedieron a la del 57, est claramente consignada. A excepcin del Primer Mandatario, ningn funcionario, ni los mismos Secretarios de Estado o Jefes de Departamento, tiene competencia constitucional para expedir los reglamentos. La tesis jurisprudencial 890 publicada en el apndice al tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federacin, y que corresponde a la tesis 224 de la compilacin 1917-1965, Materia Administrativa, corrobora la idea de ques6lo el Ejecutivo Federal puede expedir reglamentos. Tampoco es posible que una ley delegue en algn funcionario esta facultad exclusiva del Presidente, pues sera una excepcin-que contravendra a la Constitucin, que no seala esta hiptesis. La Suprema Corte de Justicia eh el mes de noviembre de 1942 expres claramente esta idea.

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7.

AMBITO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA

Los reglamentos que expida el Presidente slo podrn referirse a leyes que emanen del Congreso de la Unin. No podr ejercer esta facultad para reglamentar algn artculo de la Constitucin, pues este campo incumbe a las leyes reglamentarias u orgnicas que siempre son expedidas por el Congreso de la Unin. El reglamento siempre deber estar subordinado a una ley, por 10 que no es posible hacer una reglamentacin que no tenga su base en una ley del Congreso. Este principio sufre una excepcin en los artculos 10 y 21 de la Constitucin y posiblemente tambin en el artculo 27 del mismo cdigo.

8.

DEFINICIN DE REGLAMENTO

Fundamentalmente el reglamento es el puente que une a la ley con su ejecucin y que hace posible vincular 10 abstracto del dispositivo legal con la realidad. Fraga dice que el reglamento es "una norma o conjunto de normas jurdicas de carcter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo"." El reglamento no es un acto directo de ejecucin, sino el medio para llegar a l. Materialmente el reglamento es un acto legislativo, ya que crea, modifica o extingue situaciones jurdicas generales. Esta afirmacin es corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en la tesis 224 de la segunda sala 1917-1965. El reglamento no difiere esencialmente de la ley en cuanto sus disposiciones son de carcter abstracto y general. La diferencia radica en que el reglamento tiene que ser procedimental, para que la ley pueda aplicarse con todo rigor. El reglamento determina, de modo general y abstracto, los medios que debern emplearse para la aplicacin de la ley reglamentada. El principio de "la preferencia o primaca de la ley" es fundamental para la validez de un reglamento administrativo. Este principio consiste en que las disposiciones contenidas en una ley de carcter formal, es decir, expedida por el Congreso de la Unin, no pueden ser modificadas por un reglamento. Este principio lo reconoce el inciso uf" 4et artculo 72 constitucional cuando estable<;~que: "En la interpretaci6n~ reforma o derogacin de las leyes o decretos, se obseI"YarIl los .mism()S trmite~ estableci~os
3

Derecho Administrativo, Editorial Forra,

s. A.,

16a. ed., p. 104.

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para su formacin." El segundo principio, de aplicacin esencial para este acto administrativo, consiste en que, conforme a la Constitucin, hay materias que slo pueden ser reguladas por una ley. Por ejemplo: para reglamentar alguna garanta individual tendra que hacerse estrictamente mediante una ley expedida por el Congreso de la Unin, y nunca por un reglamento. Lo mismo ocurrira en el caso de imponer contribuciones y penas, organizar la guardia nacional, etc. 9.

LEGALIDAD DEL REGLAMENTO

El reglamento como acto administrativo debe estar supeditado a la Constitucin Poltica del pas y a las leyes, por lo que debe respetar estos ordenamientos en forma total, ya que cualquier violacin lo invalida. Cuando la administracin encuentra que el reglamento est en pugna con la ley, debe aplicar sta procurando modificar el reglamento para que se ajuste a la ley. El reglamento no slo debe respetar la letra de la ley, sino tambin su espritu. Cuando la ley consagra nicamente normas fundamentales, jurdicamente es posible que el reglamento desarrolle el texto legal, pudiendo, por ejemplo, establecer algunas formalidades o requisitos para asegurar el cumplimiento estricto de la ley. El reglamento define las palabras usadas en la ley, precisando su significado jurdico para evitar todo tipo de dudas. En este caso podra decirse que el Presidente de la Repblica, al expedir un reglamento, se convierte en un intrprete de la ley. Esta afirmacin es vlida, teniendo el Presidente la obligacin de fundar su interpretacin de conformidad a la voluntad del legislador. Puede ocurrir que el Reglamento ample o restrinja los poderes que la ley dio a la administracin. Cuando los ampla, la norma reglamentaria es ilegal, puesto que no puede extender la competencia de los rganos de la administracin. Cuando los restringe, tambin es ilegal, porque modifica la esfera de una competencia establecida por la ley.

10.

LAS NORMAS REGLAMENTARIAS Y SU VIOLACIN

La publicacin de un reglamento es indispensable para exigir su cumplimiento, pues slo as lo conocern sus destinatarios. Las normas reglamentarias tienen que ser cumplidas tanto por los destinatarios de estas disposiciones como por los propios funcionarios de la administraci6n. Si estos ltimos hacen caso omiso de dichas disposiciones, o violan alguna de ellas, se hacen acreedores a una serie de sanciones,

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algunas de carcter administrativo. Cuando el que incurre en violacin es el administrado, la sancin puede ejecutarse en va administrativa; pero cuando afecta al patrimonio o a la libertad del destinatario, las sanciones las establecen las leyes. Algunas veces este tipo de infracciones consagran un ilcito penal.

11.

LA VIGENCIA DEL REGLAMENTO

La vigencia del reglamento es permanente y slo puede perder este carcter si un reglamento posterior lo abroga o por la abrogacin de la ley habilitante. Sobre este particular surgen varias posibilidades jurdicas. Una de ellas es que podra derogarse alguna ley; en este caso solamente quedaran vigentes las disposiciones reglamentarias cuyos fundamentos legales no fueron derogados. Otra situacin jurdica podra presentarse cuando, al reformarse una ley, estas reformas fueran incompatibles con el reglamento anterior; en este caso, el reglamento perdera toda su eficacia jurdica en lo que resultara incompatible con las nuevas reformas legales.

12.

CARCTER INDELEGABLE DE LA FACULTAD REGLAMENTRIA: EXCEPCIONES

En el informeque el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin rindi en 1955, dijo: "Los reglamentos que se expidan por el Ejecutivo tienden a la exacta observancia de las leyes, es decir, a facilitar su mejor cumplimiento; por tanto, son parte integrante de las disposiciones legislativas que reglamentan, y por lo tanto, participan de la naturaleza jurdica de la ley reglamentada y aun cuando no sean expedidas por el Poder Legislativo, tienen todos los caracteres de una ley." Con la creacin de entidades de la administracin paraestatal, algunas leyes han querido delegar la facultad reglamentaria, que constitucionalmente corresponde al Presidente de la Repblica, en algunos funcionarios de estos rganos. Por ejemplo: la Ley Orgnica del Instituto Mexicano del Seguro Social, en su artculo 240, fraccin X, establece como funcin de este instituto, la de "expedir sus reglamentos interiores". El artculo 253 de dicha ley, en su fraccin VI, le asigna al Consejo Tcnico "expedir los reglamentos anteriores que menciona la fraccin X del artculo 240 de esta ley". Otro ejemplo lo constituye la Ley' del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Entre las facultades y obligaciones del Director del Instituto, el artculo 115, fraccin XII, esta-

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blece: "Someter a la consideracin de la Junta las reformas o adiciones que considere pertienentes a los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del instituto." El artculo 110, fraccin VI de la misma ley indica que corresponde a la Junta Directiva: "Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del , Instituto." No obstante que algunos reglamentos de ciertas entidades paraestatales son expedidos por personas ajenas al Presidente de la Repblica, la prctica administrativa en este sentido no invalida la disposicin constitucional que establece la facultad reglamentaria como exclusiva del Presidente de la Repblica. As pues, concluimos afirmando que la facultad reglamentaria es exclusiva del Presidente de la Repblica con el carcter de indelegable.

13.

DEFINICIN y

PECULIARIDADES DEL ACUERDO

Los acuerdos consisten en pronunciamientos del Ejecutivo Federal, con el objeto de fijar polticas o criterios definidos en alguna materia o actividad determinada de una o varias dependencias o de entidades paraestatales. En Mxico, un acuerdo presidencial es una orden del Jefe del Ejecutivo formalizada por escrito y firmada por el o por los Secretarios del Despacho encargados del ramo a que corresponda el asunto de la orden. Estos pronunciamientos presidenciales deben estar refrendados por los Secretarios de Estado respectivos, segn lo establece el artculo 92 constitucional, a fin de que puedan ser obedecidos. Con el propsito' de dar a conocer los acuerdos del Presidente, stos se publican en el Diario Oficial de la Federacin, establecindose en dicha publicacin el da en que entrarn en vigor. Hay que insistir en que si un acuerdo presidencial no lleva la firma del Secretario correspondiente, dicho acuerdo no debe ser obedecido. Hacemos la aclaracin que, si en un momento determinado se encuentra una Secretara sin su titular, ya sea que haya renunciado el Secretario o por otra razn, el subsecretario encargado del despacho tiene facultad constitucional para refrendar un acuerdo presidencial. Derivamos esta interpretacin de la lectura del artculo 92 constitucional. Los acuerdos no tienen similitud alguna con los reglamentos. Un acuerdo presidencial nunca interpreta una disposicin legislativa ni trata de adicionarla para posibilitar su aplicacin. Los. acuerdos slo establecen planes y ffilticas de actividad en las distJ;lt~ esferas de las Secretaras ~e Estado.

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A manera de ejemplo, se transcribe a continuacin el Acuerdo mediante el cual la Secretara de Gobernacin dar a conocer a las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, que a partir del da primero del corriente ao, se sirvan enviar a la Presidencia de la Repblica, los proyectos de acuerdos presidenciales correspondientes a sus respectivos ramos,"
JOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que al Ejecutivo Federal confiere la fraccin 1 del artculo 89 de la Constitucin Poltica de la Repblica, y con fundamento en el artculo 8. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y

CONSIDERANDO Que al entrar en vigor la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, a partir de esta fecha, tendr lugar Una redistribucin de las competencias que la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958 asign a las dependencias del Ejecutivo Federal. Que por virtud del reacomodo a que se alude en el considerando anterior, en lo concerniente a las funciones relativas a estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales, as como las de registrar las leyes y decretos promulgados y los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos por el Presidente de la Repblica, el legislador resolvi en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que tales actividades ya no deberan realizarse por la actual Secretara de Programacin y Presupuesto, que vino a sustituir a la que en la Ley de Secretaras ya citada era conocida como la Secretara de la Presidencia, y determin que su desempeo tenga lugar a travs de una unidad de asesora que dependa directamente del Ejecutivo Federal y se encargue, en este particular, de dar forma a los acuerdos y de compilar las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y resoluciones antes aludidos. Que para la realizacin de las mencionadas funciones, se requiere que las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos enven a la Presidencia de la Repblica los proyectos de acuerdos presidenciales correspondientes a sus respectivos ramos para su estudio, as como los acuerdos, decretos, reglamentos y resoluciones expedidos por el Presidente de la Repblica y en su caso los decretos de promulgacin de leyes y decretos del H. Congreso de la Unin, para su compilacin; He tenido a bien expedir el siguiente
4

Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 3 de enero de 1977.

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ACUERDO UNIco.-La Secretara de Gobernacin dar a conocer a las Secretaran de Estado y Departamentos Administrativos el presente acuerdo, a efecto de que a partir del da primero del corriente ao se sirvan enviar a la Presidencia de la Repblica, los proyectos de acuerdos presidenciales correspondientes a sus respectivos ramos, para su estudio, as como las leyes y decretos promulgados y los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos por el Ejecutivo Federal, para su compilacin, en los trminos dispuestos por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

TRANSITORIO ARTCULO NICO.-El presente acuerdo entrar en vigor a partir del da primero de enero de mil novecientos setenta y siete. Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en Mxico, Distrito Federal, el primer da del mes de enero de mil novecientos setenta y siete.Jos Lpez Portillo.-Rbrica.-El Secretario de Gobernacin, Jess Reyes H eroles.-Rbrica.

ARTICULO 13 13.-Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario respectivo, y cuando se refieren a asuntos de la competencia de dos o ms Secretaras, debern ser refrendados por todos los titulares de las mismas.
ARTCULO

* * *
Los comentarios que corresponderan a este artculo se han contemplado en los captulos que tratan de los artculos 10, 11 Y 12 de la L..A.P.F., por lo cual remitimos al lector a los mismos.

ARTICULO 14
1. El reglamento interior y la estructura de las Secretaras.-2. Otros funcionarios de las Secretaras de Estado.

ARTCULO 14.-Al frente de cada Secretara habr un Secretario de Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliar por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por los dems funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales. En los juicios de amparo, el Presidente de la Repblica podr ser representado por el Titular de la Dependencia a que correspondae1 asunto, segn la distribucin de competencias.

1. EL REGLAMENTO INTERIOR

LA ESTRUCTURA DE

LAS

SECRETARAS

El reglamento interior que para cada Secretara expide el Presidente de la Repblica, fija el nmero de funcionarios -subsecretarios, directores, oficial mayor, etc.- y establece el reparto de funciones entre las unidades administrativas que integran cada dependencia. El reglamento interior estructura las funciones que deban realizarse, respetando siempre las atribuciones fijadas a cada Secretara por la L.O.A.P.F. La funcin del reglamento interior no es aclarar las atribuciones conferidas, sino estructurar y organizar las actividades de cada dependencia con base en la ley. Los Secretarios de Estado tienen como obligacin fundamental ejercer las facultades conferidas a su Secretara, haciendo cumplir y cumpliendo fielmente las disposiciones legislativas, los reglamentos, acuerdos y rdenes del Presidente de la Repblica, relativos a su ramo.

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2.

OTROS FUNCIONARIOS DE LAS SECRETARAS DE ESTADO

Los subsecretarios son, despus del Secretario, los jefes del rea que manejan segn lo establezca el reglamento interior. Fundamentalmente son el rgano de comunicacin ms idneo entre el Secretario y los funcionarios de menor jerarqua de la dependencia. Dentro de sus reas especficas tienen facultades de inspeccin y vigilancia y para conducir las polticas que determine el Secretario. Por lo general son quienes preparan todo el material y los dictmenes necesarios para facilitarle al Secretario la toma de decisiones importantes de su Secretara, emitiendo muchas veces opiniones de contenido poltico.' El reglamento interior seala el orden en que los subsecretarios deben suplir las ausencias del titular de la Secretara. El funcionario de jerarqua inmediata a el o los subsecretarios es el oficial mayor. En general, sus funciones consisten en atender y dirigir los asuntos administrativos y contables de la Secretara. Una de sus actividades ms importantes es la de formular y consolidar los anteproyectos de presupuesto de las diferentes dependencias de la Secretara. Asimismo, este funcionario es responsable de los asuntos relacionados con el personal. La existencia de los directores obedece al principio de la divisin de trabajo en las Secretaras. Son los jefes de los sectores de su actividad y, como tales, se convierten en los mejores asesores de los subsecretarios. Dirigen y gestionan los servicios del mbito de su competencia y resuelven los asuntos de las direcciones a su cargo. Ejercen funciones de organizacin y vigilancia, razn por la cual se constituyen en los instrumentos necesarios para planear, ejecutar, controlar y evaluar las polticas de los subsecretarios y oficiales mayores. Resultara imposible que los titulares de las Secretaras llevaran a cabo sus actividades sin la ayuda imprescindible de los subsecretarios, oficiales mayores, directores, jefes, subjefes, etc. Creemos que la literatura de la Administracin Pblica no ha destacado debidamente la importancia que dichos funcionarios subalternos tienen para obtener el xito o el fracaso en las tareas encomendadas a cada dependencia. El logro de los objetivos de la Reforma Administrativa en Mxico va a depender, en gran parte, de la calidad de estos funcionarios, y del estmulo y capacitacin constante que el gobierno federal les otorgue.

1 Referencias similares acerca de los subsecretarios pueden encontrarse en la doctrina y legislacin espaolas. V~ a lUfaeI Ji:ntrena Cueste, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, )4adri<l:, 5a. ed',i pp. 221..225.

ARTICULO 15
1. Reglamento interior y composicin orgnica de los Departamentos Administrativos.

ARTCULO 15.-Al frente de cada departamento administrativo habr un jefe de departamento, quien se auxiliar en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales, oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de oficina, seccin y mesa, conforme al reglamento interior respectivo, as como por los dems funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables. Para los Departamentos Administrativos, regir lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo anterior.

1. REGLAMENTO INTERIOR Y COMPOSICIN ORGNICA DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS


Los funcionarios a que se refiere el presente artculo, as como el re-

parto de sus funciones, quedan establecidos en el reglamento interior del Departamento Administrativo que expide, en todos los casos, el Presidente de la Repblica. La composicin orgnica de un Departamento es distinta a la de una Secretara, pero hay gran similitud entre la forma de ejercer las atribuciones, de estructurar los mandos y de determinar la jerarqua de los funcionarios. Con la salvedad de las diferencias que existen entre una Secretara de Estado y un Departamento Administrativo, los comentarios al artculo 14son tambin aplicables a este artculo.

NOTA: La facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica se explica en detalle en el captulo correspondiente al artculo 12, punto 6.

ARTICULO 16 1. El marco de competencia de las Secretaras de Estado y de los Departamentos Administrativos.-2. Jerarqua y subordinacin administrativa.-3. Delegacin de facultades y desconcentracin administrativa.-4. Facultades indelegables del Titular de una Secretara o Departamento. ARTCULO 16.-Corresponde originalmente a los titulares de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos el trmite y resolucin de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organizacin del trabajo podrn delegar en los funcionarios a que se refieren los artculos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por disposicin de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos titulares. En los casos en que la delegacin de facultades recaiga en jefes de oficina, de seccin y de mesa de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, aqullos consevarn su calidad de trabajadores de base en los trminos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. 1. EL MARCO DE COMPETENCIA DE LAS SECRETARAs DE ESTADO y DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS El mbito de competencia de una Secretara de Estado o Departamento Administrativo lo fija siempre una ley -actualmente es la L.O. A.P.F.- expedida por el Congreso de la Unin (cfr. arto 90 constitucional). El reparto de competencias obliga a los funcionarios a respetar el marco estricto de derechos y obligaciones que dicha ley les seale. La competencia constituye los lmites entre los que los rganos de la administracin pueden actuar conforme al derecho sin interferir entre ellos o con algunos de los otros dos poderes: el legislativo y el judicial. En la medida en que estos rganos se excedan de sus atribuciones, en esa medida se infringir el princi>io de legalidad.

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2.

JERARQUA Y

SUBORDINACIN ADMINISTRATIVA

Para el ejercicio de las atribuciones se establece la jerarqua de autoridad, que consiste en la subordinacin de funcionarios inferiores a funcionarios superiores, entrelazndolos entre s y determinando el campo estricto de sus funciones. Este principio de jerarqua ha sido consagrado por la doctrina internacional del derecho administrativo, por las leyes y la jurisprudencia. Un Secretario de Estado o un Jefe de Departamento Administrativo tiene competencia constitucional (cfr. arts. 90 y 92 de la Constitucin Poltica Mexicana) para resolver la totalidad de los asuntos concernientes a su dependencia. La complejidad de las actividades obliga a que las leyes y los reglamentos posibiliten el ejercicio de ciertas funciones en rganos jerrquicamente subordinados. La jerarquizacin de funcionarios es uno de los mejores medios para cumplir cabalmente con las tareas administrativas, ya que la magnitud y diversidad de funciones de un rgano determinado no permiten al titular resolver y tramitar la totalidad de los asuntos. La actividad ser legal aun cuando sta no sea ejercida por el titular si se realiza por funcionarios que tengan competencia para actuar. Existen algunas facultades que la ley o el reglamento impiden que el titular pueda delegar.

3.

DELEGACIN DE FACULTADES Y DES CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

El presente artculo 16 habla de delegacin de facultades. No es lo mismo delegar una facultad que delegar una competencia. La competencia la otorga siempre la ley, mientras que la delegacin de facultades la confiere quien legalmente tiene competencia para actuar. La competencia es indelegable, no as las facultades. La delegacin de facultades por el titular de un rgano no se efecta dentro de un mbito de absoluta libertad. La ley o el reglamento establece aquellas facultades que el titular nunca podr delegar en algn funcionario, permitindole usar su criterio de discrecionalidad para delegar en funcionarios subalternos las facultades no comprendidas entre las indelegables, La delegacin de facultades deber obedecer a consideraciones de orden tcnico, administrativo, etc. No debe confundirse la delegacin de facultades con la desconcentracin administrativa. En la teora y en la prctica, la desconcentracin administrativa presenta caractersticas muy distintas a la figura jurdica de la delegacin de facultades. En el comentario al artculo 17 se hace una amplia referencia a las caractersticas de la desconcentracin administrativa.

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La delegacin de facultades no transfiere la titularidad de las funciones delegadas. El que delega facultades conserva siempre la titularidad de aquello que delega, siendo la delegacin de carcter eminentemente transitorio. En cambio, la desconcentracin transfiere la titularidad y el ejercicio de funciones de manera permanente. El delegan te puede revocar en cualquier momento aquella facultad que deleg, siendo adems responsable por los actos del delegado. En la desconcentracin existe subordinacin pero la responsabilidad no recae en quien desconcentra, sino en el rgano desconcentrado. En Mxico, la delegacin de facultades ha sido el inciso de la desconcentracin administrativa. Los reglamentos interiores de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos hacen referencia a las facultades indelegables de los titulares como algo distinto a la desconcentracin administrativa; dichos reglamentos contemplan esta figura jurdica de la desconcentracin.

4.

FACULTADES INDELEGABLES DEL TITULAR DE UNA SECRETARA

DEPARTAMENTO

Los reglamentos interiores de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos establecen una serie de facultades no delegables que tienen los titulares de esas dependencias. Las facultades que los titulares no pueden delegar son, por 10 general, aqullas que les permiten fijar, dirigir y controlar la poltica de su Secretara o Departamento, as como las de planear, coordinar y evaluar las polticas del sector administrativo a su cargo. Otras facultades indelegables importantes son: someter a decisin del Presidente de la Repblica los asuntos encomendados a su Secretara o Departamento, o al sector que coordinan; proponer al Ejecutivo Federal los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes sobre los asuntos de su dependencia (cfr. captulo del artculo 12 de la L.O.A.P.F.); y dar cuenta al Congreso de la Unin, durante el periodo ordinario de sesiones, del estado que guarda su ramo o sector correspondiente, e informar a cualquiera de las Cmaras cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades (cfr. arto 93 constitucional) .

ARTICULO 17
1. La incorporacin de la desconcentracin administrativa en la L.O.A.P.F.-2. El Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la: Administracin Pblica Federal.-3. Consideraciones en torno al Programa Nacional de Desconcentracin Territorial.-4. Los reglamentos interiores de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y la desconcentracin administrativa.-5. Aportaciones a la desconcentracin adminstrativa.-6. Elementos de la desconcentracin administrativa.-7. La delegacin de atribuciones y la desconcentracin admiinstrativa.-8. Caractersticas de la desconcentracin administrativa en Mxico.-9. La desconcentracin administrativa y el federalismo.-10. Las ciencias sociales y la desconcentracin.-ll. La desconcentracir.. administrativa como alternativa al excesivo centralismo.-12. Importancia de adaptar la desconcentracin a las peculiaridades de las entidades federativas.-13. La desconcentracin y las polticas legislativas.-14. Fiscalizacin de los grupos desconcentrados.-15 Consideraciones marginales sobre la desconcentracin administrativa.
ARTCULO 17.-Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

1.

LA INCORPORACIN DE LA DES CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA EN LA

L.O.A.P.F.

La incorporacin de la figura jurdica de la desconcentracin administrativa en este artculo constituye, sin lugar a dudas, uno de los avances sobresalientes de la actual reforma administrativa. Este principio jurdico de derecho pblico para la organizacin de los rganos centrales ya exista en Mxico desde hace tiempo, y se empleaba para administrar las cuencas hidrolgicas, la construccin de escuelas y hospitales, y en el go-

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biemo de las delegaciones del Distrito Federal. Antes de la publicacin de la L.O.A.P.F., la desconcentracin administrativa no haba seguido un programa definido, ni se le haba constituido como uno de los pilares fundamentales de la poltica general de la Administracin Pblica Federal. La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado no inclua en su estructura orgnica la tcnica jurdica de la desconcentracin administrativa. Si bien ya se haban detectado los graves problemas que ocasiona el centralismo administrativo, la verdad es que no figuraba en los planes de gobierno un programa integral para desconcentrar los principales rganos de las dependencias centrales. Haber incorporado la figura de la desconcentracin en la L.O.A.P.F. significa que el Ejecutivo Federal, al enviar su iniciativa de ley, tuvo la intencin decidida de institucionalizar formalmente esta tcnica de organizacin de las dependencias centrales. El Ejecutivo contempl la posibilidad de integrar un programa permanente de desconcentracin, el que no obedeca a simples imperativos casuales o temporales de una determinada coyuntura poltica y social, sino a necesidades objetivas. Estamos convencidos que la citada institucionalizacin tuvo sus bases en problemas detectados con mucha objetividad en el campo demogrfico, econmico, jurdico, administrativo, etc. La crisis surgida por serios desequilibrios econmicos y sociales motivaron que el Ejecutivo Federal decidiera incorporar, en la L.O.A.P.F., la figura de la desconcentracin como una primera etapa, para posteriormente estructurar un programa nacional de desconcentracin territorial de la Administracin Pblica Federal y el Programa Nacional de Desarrollo Urbano.

2.

EL PROGRAMA NACIONAL DE DESCONCENTRACIN TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

El Presidente de la Repblica expidi un acuerdo trascendental que fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 16 de enero de 1978. El acuerdo de referencia ordenaba a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas formular el Programa Nacional de Deseoncentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal, con la participacin que pudiera corresponder a la Secretara de Programacin y Presupuesto y a la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica. Creemos que dicho Programa Nacional de Desconcentraci6n es el primero en su tipo en la historia de Mxico. Posiblemente con el tiempo se le co~dere una de las ~ones palitiew; y administrativas msimportantes del rgimen actual.,y." de. ";la i.historia de la Administraci6n Pblica

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Federal del pas. La desconcentracin como tcnica constitucional de organizacin administrativa no se limita a ser un simple instrumento tcnico y legal sino que adquiere matices de contenido eminentemente poltico, social y econmico. Convencidos que la desconcentracin es uno de los caminos ms seguros para equilibrar econmicamente a la provincia mexicana, pensamos que este primer programa de desconcentracin va a modificar sustancialmente la estructura de la administracin. A continuacin se transcribe ntegramente el acuerdo del que hablamos: ACUERDO por el que la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, con la participacin que corresponda por parte de la Secretara de Programacin y Presupuesto y con el auxilio de la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica, formular el Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados U nidos Mexicanos.-Presidencia de la Repblica.

OSE LOPEZ PORTILLO~ Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere la fraccin I del Artculo 89 de la Constituci6n Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y con apoyo en los artculos 37 fracciones I y Il de la Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Federal, yen las fracciones IlI, IV, VI y VII del artculo 3~ de la Ley General de Asentamientos Humanos; y 28 Y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales, y
CONSIDERANDO Que la concentracin de las actividades econmicas, culturales y administrativas en varias Entidades de la Repblica, especialmente en el Distrito Federal, ha generado graves desequilibrios regionales y sectoriales en el desarrollo econmico del pas. Que la escasez y el encarecimiento entre otros servicios esenciales, del suministro de agua y energticos, educativos, sanidad, transporte, asistencia social y seguridad pblica, constituyen manifestaciones de los agudos problemas generados por la tendencia a aplicar el gasto y la inversin pblica y privada en unas cuantas ciudades del territoroi nacional. Que la realizacin de los objetivos de la polticaecon6mica y social de Mcico habri de timentarse por una parte, en el mejoraprovecbamiento de los rtCU1'$OS materiales y hwnanos,.ptocurandosu equilibrada distri-

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bucin por regiones, en la prestacin ms equitativa y eficiente de los servicios pblicos que proporcionan las instituciones gubernamentales, as como en una adecuada racionalizacin y distribucin del gasto y la inversin pblica federal y, por otra, en la adopcin de medidas encaminadas a estimular e inducir el crecimiento econmico de aquellas regiones que por sus caractersticas y potencialidades son susceptibles de convertirse en autnticos polos de desarrollo. Que la ubicacin o reubicacin en su caso, en las diversas ciudades de la Repblica, de aquellas unidades administrativas de las Dependencias o Entidades de la Administracin Pblica Federal que realicen sus funciones y ejecuten sus acciones preeminentemente fuera del Valle de Mxico conforme a un Programa Nacional de Desconcentracin Territorial, podr constituir uno de los instrumentos ms importantes que permita y facilite la ms eficiente coordinacin entre las autoridades federales y locales, la expedita y objetiva toma de decisiones, y por ende, la ms rpida y eficaz atencin de las necesidades y demandas de las zonas en desarrollo. Que dicho Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal deber estar inmerso dentro de la poltica tendiente a fortalecer el rgimen federal a travs de la desconcentracin territorial y del estmulo a la descentralizacin econmica, de conformidad con los recursos disponibles y el programa general y los especficos que al efecto se elaboren, a fin de auspiciar y favorecer servicios oportunos y cercanos a la poblacin, que coadyuven a disminuir la concentracin geogrfica de la Administracin Pblica Federal. Que lo anterior coadyuvar a fortalecer la accin federal encauzada a vigorizar el mercado interno de los Estados, hacindolos partcipes de una mayor proporcin del gasto y la inversin pblica, mediante el pago de sueldos, las adquisiciones y, en general, las inversiones que realicen los rganos u organismos en las Entidades Federativas en. donde se ubiquen. Que es conveniente que las instituciones financieras en materia de vivienda, den prioridad en sus actividades, a aquellas regiones o lugares en los que de acuerdo con el Programa Nacional de Desconcentraci6n Territorial de la Administracin Pblica Federal, se reubicarn o establecern dependencias o entidades de la propia Administracin, con el propsito de cumplimentar y fortalecer la capacidad pata. satisfacer las necesidades que demanda la realizacin de dicho programa, por lo que he tenido a bien expedir el siguiente

ACUERDO AaTfcuw 19- La Scctetaria de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, con la participacin que cottespOI1da. por parte de la Secretaria de

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Programacin y Presupuesto y con el auxilio de la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica, formular el Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal, para lo cual deber: 1. Captar informacin y establecer canales de comunicacin pennanente con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal; lI. Realizar con cada dependencia y con el Coordinador Sectorial respectivo, los estudios de desconcentracin fsica correspondientes y precisar medidas, estrategias y acciones que se integren al Programa Nacional; lII. Formular un diagnstico a partir del estudio de cada dependencia o entidad de la Administracin Pblica Federal, respecto a su ubicacin actual, as como de sus rganos internos, unidades administrativas o instalaciones, dentro del contexto de la problemtica de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano; IV. Elaborar el diagnstico respecto a la capacidad de los diversos centros de poblacin para ubicar en su territorio a las dependencias o entidades correspondientes y precisar en su caso, los programas de accin y propuestas de inversiones de desarrollo urbano que incrementen su capacidad; y V. Someter a la aprobacin del Presidente de la Repblica, el Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal, los estudios de viabilidad especficos y las recomendaciones que para cada caso se propongan. 29 - L a s Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, de seguros y de fianzas, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, fideicomisos, comisiones y comits, para la elaboracin del Programa, debern: 1. Proporcionar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, la cooperacin tcnica que requiera, as como los informes y datos que les solicite; n. Coordinar sus actividades con la Secretara citada en la elaboracin de los estudios de viabilidad correspondientes; y III. Emitir opinin respecto del anteproyecto del Programa.
ARTCULO

3 9 - L a Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, para los efectos del presente Acuerdo, deber de considerar la opinin de los Coordinadores Sectoriales, en todo lo relativo a las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal agrupadas en los respectivos sectores.
ARTCULO

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ARTCULO 4 9 - P a r a la formulacin del Programa a que se refiere el artculo 19, se atender a los siguientes criterios: a) Las dependencias de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, as como las Entidades Paraestatales o sus rganos o unidades internas, cuyas funciones se realicen preponderantemente en una zona geogrfica, debern establecerse en ella; b) Cuando sus funciones se realicen en varias zonas geogrficas o en toda la Repblica, debern ubicarse en la zona que, de acuerdo con los estudios que se realicen al efecto, ofrezca condiciones adecuadas para cumplir sus funciones y donde mayores beneficios produzca para contribuir al desarrollo equilibrado del pas; e) Las dependencias de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, as como las Entidades Paraestatales o sus rganos o unidades internas, que deban ubicarse en el interior del pas, Y cuyas funciones y servicios estn vinculados con los de otras instituciones, en forma directa, debern localizarse en la mayor cercana posible; y d) La reubicacin se realizar en las ciudades que en cada caso se determine; evitando el estmulo a conurbaciones que se consideren inconvenientes. ARTCULO SQ-A efecto de cumplir con el Programa Nacional de Desconcentracin Territorial, se requerir de las siguientes acciones: A. La Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, deber: 1. Coordinar, supervisar y controlar la ejecucin del Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal; II. Ser rgano de consulta de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en la materia; III. Realizar visitas de inspeccin a fin de determinar el grado de avance de la ejecucin de los trabajos de desconcentracin que se efecten; IV. Evaluar peridicamente la ejecucin del Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal, y sus necesidades de actualizacin o reforma y mantener debidamente informado al Ejecutivo Federal de su marcha; y V. Celebrar convenios en materia de acciones e inversiones de desarrollo urbano con los gobiernos de las Entidades Federativas y de los Municipios, con la participacin correspondiente de las Dependencias del Sector Pblico Federal y con la aprobacin previa de las inversiones respectivas, con el objeto de facilitar el establecimiento dentro de las Entidades Federativas de los rganos, unidades o instalaciones de las dependencias y ntidades de la Administracin Pblica Federal. . B. Las Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos, organismos descentralizados, empresas de pattidpacin esttatal, instituciones na..

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eionales de crdito, de seguros y de fianzas, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, fideicomisos, comisiones y comits, satisfaciendo internamente las formalidades que en su caso se requieran, debern: 1. Realizar sus acciones en materia de desconcentracin territorial, con apego a las directrices y lineamientos de poltica general que determine el Programa Nacional, y de acuerdo al Programa especfico aprobado para cada dependencia o entidad. n. Coadyuvar en sus esferas de competencia, a la supervisin y contral de la ejecucin del Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal; y In. Otorgar a los trabajadores y empleados en los trminos de la legislacin aplicable el mximo apoyo para facilitar su participacin en dicho Programa. ARTCULO 6Q - P a r a arrendar, ubicar, adquirir, ampliar o construir inmuebles destinados al uso de oficinas pblicas, tanto de las instituciones existentes como de las que se creen en el futuro, se requiere el dictamen de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas sobre su localizacin fsica. ARTCULO 79- La Secretara de Programacin y Presupuesto no har ninguna asignacin de recursos, ni otorgar las autorizaciones de su competencia sin contar con el dictamen favorable de localizacin fsica por parte de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. La asignacin de recursos destinados para gasto corriente y para inversin ser autorizada atento a lo previsto en el Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal. ARTCULO 8 9- Las entidades de la Administracin Pblica Federal encargadas de construccin de viviendas, otorgarn en sus programas de construccin, prioridad a las localidades en donde se reubiquen las unidades administrativas, para satisfacer las demandas que se generen con los correspondientes traslados. Para dichos fines, establecern la coordinacin necesaria con la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. ARTCULO 9Q - E I Ejecutivo Federal slo determinar el destino de bienes inmuebles cuando sea congruente con el Plan Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica eFderal. ARTCULO lO.-Por la naturaleza de las misiones que la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos seala al Ejrcito y Fuerza Area, este Acuerdo no se aplicar a la Secretara de la Defensa Nacional: la que en esta materia actuar de acuerdo con sus propias necesidades y las rdenes que dicte el Mando Supremo de las Fuerzas Armadas.

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TRANSITORIOS PRIMERO.-El presente Acuerdo entrar en vigor a partir del da siguiente al de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin. SEGUNDO.-Se fija un plazo mximo de 60 das a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo, para concluir los estudios previstos en la fraccin II del Artculo 1Q del presente mandamiento. En caso de que las dependencias o entidades no concluyan y presenten los trabajos especficos en el trmino indicado, la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas proceder a realizarlos a efecto de integrar los programas relativos. TERCERO.-El Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal deber ser formulado dentro de los 120 das siguientes de la entrada en vigor de este Acuerdo. CUARTo.-La Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, determinar los bienes inmuebles que se encuentren dentro del supuesto del Artculo 28 de la Ley General de Bienes Nacionales, para los efectos legales conespondientes.

3. CoNSIDERACIONES EN TORNO AL PROGRAMA NACIONAL DE DESCONCENTRACIN TERRITORIAL En el considerando del acuerdo se destaca el hecho de los graves desequilibrios que se han generado en el desarrollo econmico del pas a consecuencia de la excesiva concentracin de las actividades administrativas, econmicas y culturales en el Distrito Federal, y por la tendencia del gobierno federal a aplicar el gasto pblico en pocas ciudades del pas. Queda manifiesta la preocupacin de realizar los objetivos de una sana poltica econmica y social que debe basarse en el cabal aprovechamiento de los recursos materiales y humanos, haciendo hincapi en distribuir stos equilibradamente en las distintas regiones del pas. Resalta la necesidad de repartir racionalmente el gasto y la inversin pblica federal, as como la de inducir e incentivar el crecimiento econmico de aquellas regiones que puedan convertirse en verdaderos polos de desarrollo por sus caractersticas geogrficas, econmicas y sociales. Por otra parte, se seala que la desconeentracin administrativa puede constituir uno de los instrumentos ms importantes del gobierno federal para coordinar con eficiencia las actvidadesentre las autoridades de la Federacin y los Estados y 'municipios. El Presidente de la Repblica

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expres su convencimiento de la necesidad de fortalecer el rgimen federal mexicano a travs de la desconcentracin territorial y del estmulo a la descentralizacin econmica, lo que a su vez coadyuvara a vigorizar el mercado interno de los Estados, que participaran en mayor proporcin del gasto y la inversin pblica. El acuerdo transcrito incluye a todas las dependencias centrales y a las entidades de la Administracin Pblica paraestatal. No obstante que la doctrina del derecho administrativo slo se refiere a los rganos de la administracin centralizada cuando habla de desconcentracin, este acuerdo sita tambin a las entidades paraestatales dentro del rgimen de desconcentracin administrativa. Si bien esto ltimo no se apega estrictamente a la doctrina en materia de desconcentracin, ni al artculo 17 en cuestin, creemos que el Ejecutivo Federal tiene facultad para desconcentrar en el territorio del pas a las dependencias y entidades que considere pertinente. La ubicacin de una entidad paraestatal en la provincia mexicana o el cambio de las oficinas de estas entidades fuera de la ciudad de Mxico no corresponde a una autntica desconcentracin en el sentido jurdico, pero s se puede incluir en la desconcentracin de las dependencias centrales porque stas coordinan a las entidades paraestatales que estn agrupadas en los sectores definidos por el Presidente de la Repblica.

4. Los

REGLAMENTOS INTERIORES DE LAS SECRETARAS DE ESTADO

y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

Los reglamentos interiores de cada una de las 16 Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos hacen referencia a la desconcentracin administrativa, casi de manera idntica en su redaccin. As, por ejemplo, el texto del artculo 54 del Reglamento Interior de la Secretara de Salubridad y Asistencia (D. O. 9-VI-1978) a la letra dice: "Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la Secretara de Salubridad y Asistencia, sta podr contar con rganos administrativos desconcentrados que le estn jerrquicamente subordinados, los cuales tendrn las facultades especficas para resolver sobre aquellas materias y dentro del mbito territorial que determinen la ley y sus reglamentos y, a falta de ellos, de conformidad con las normas que para ello establezca el instrumento de su creacin, el que deber ser publicado en el 'Diario Oficial' de la Federacin. "De acuerdo con las disposiciones relativas, la Secretara de Salubridad y Asistencia podr confirmar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano desconcentrado."

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Por su parte, el artculo 29 del Reglamento Interior del Departamento de Pesca (D. O. 26-V-1977) dispone: "Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la competencia del Departamento, ste podr contar con rganos administrativos desconcentrados que le estarn jerrquicamente subordinados y a quienes se otorgarn las facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables y con las normas que para ello establezca el instrumento de creacin, el cual deber ser publicado en el 'Diario Oficial' de la Federacin. "El Departamento podr confirmar, modificar, revocar, nulificar y revisar, en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano desconcentrado, cuando proceda legalmente." 5.

APORTACIONES A LA DES CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

La desconcentracin administrativa ha ocupado la atencin de prestigiados administrativistas de distintos pases. La doctrina sobre este tema se ha enriquecido en la ltima dcada, habiendo consenso en el sentido que la desconcentracin es primordialmente una tcnica jurdica de organizar las dependencias centrales de la Administracin Pblica. En Mxico, esta prctica de organizacin ha sido muy rudimentaria y por eso la doctrina no es muy abundante. Creemos que el maestro Serra Rojas es quien ha escrito con mayor detalle sobre este tema. El doctor Roberto Ros Elizondo, en un artculo publicado en la revista NQ 27 del Instituto de Administracin Pblica, hace un estudio muy serio sobre esta innovacin en nuestro rgimen administrativo. El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, aprobado por el Presidente de ~a Repblica, contempla el importante programa de desconcentracill terntorial de la Administracin Pblica Federal (vid infra, captulo del artculo 37 de la~.O.A.P.F.). Debe sealarse que actualmente varias Secretaras de Estado disponen de rganos desconcentrados en la provincia mexicana. La Secretara de Programacin y Presupuesto tiene delegaciones regionales y ha establecido los Comits Promotores de Desarrollo socioeconmico de los Estados. Las Administraciones Fiscales Regionales y las Delegaciones del Registro Federal de Automviles son rganos desconcentrados de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos cuenta con delegaciones generales para la atencin de asuntos agrcolas e hidrulicos, y la Secretara de Educacin Pblica, a su vez, con delegaciones generales localizadas en la capital de cada, entidad federativa,

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En los siguientes prrafos se hace una serie de reflexiones sobre la desconcentracin, que se ha convertido en uno de los elementos fundamentales del proceso de la reforma administrativa.

6.

ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

Es muy importante sealar a las cosas por su nombre, de all la neceo sidad de precisar los conceptos en materia de desconcentracin. El trmino desconcentracin ha sido aceptado por la doctrina del derecho administrativo y de la ciencia de la Administracin Pblica. Para Enrique Sayagus Laso, en su Tratado de Derecho Administrativo, la desconcentracin "consiste en confiar poderes a los agentes locales del Poder Central, es decir, que la desconcentracin se tipifica en los casos en que a un rgano subordinado jerrquicamente se le confieren ciertos poderes de administracin para que los ejerza a ttulo de competencia propia bajo determinado contralor del rgano superior". La desconcentracin corresponde a un principio jurdico de derecho pblico de organizacin de rganos centrales. Nace la desconcentracin en el momento en que un rgano central transfiere a un rgano inferior, sujeto a su jerarqua, una esfera de competencia exclusiva, que puede consistir en un poder de trmite o de decisin. En opinin de Rafael Entrena Cuesta, "siempre que hay traslado de titularidad de la competencia de un rgano superior a otro inferior entendemos que se efecta una desconcentracin. Sin que, por tanto, estemos de acuerdo con quienes exigen para ello que la competencia desconcentrada se atribuya al inferior con el carcter de absolutamente exclusiva. Es cierto que si se da esta circunstancia la desconcentracin ser mayor que si se atribuye la competencia como relativamente exclusiva; pero ello no impide que tambin mediante esta forma de atribucin se est desconcentrando. "La consecuencia negativa es que no habr desconcentracin si 10 que se transmite no es la titularidad de la competencia, sino tan slo su ejercicio. Por ejemplo, mediante delegacin." 1 Los rganos desconcentrados nunca podrn ocupar la cspide de la administracin, por lo que siempre se encuentran subordinados a la jerarqua establecida por el rgano superior; en cambio, su subordinacin disminuye al ejercer atribuciones exclusivas. Por su parte, Francis-Paul Benoit ha dicho que "la desconcentracin consiste en conferir ciertas competencias a colaboradores del ministro, pero sin afectar al segundo elemento constitutivo de la centralizacin, a saber, la subordinacin de estos agentes respecto al ministro. Incluso desconcen1

Curso tie Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, 5aied;, 1976, ppi

1~7-188.

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trada, la estructura permanece centralizada, pues estos agentes actan a ttulo de representantes de la autoridad central y bajo su direccin"," La desconcentracin ser ms perfecta en la medida que el Estado le otorgue pleno reconocimiento como una organizacin tcnica, capaz de ejercer funciones decisorias en forma nica o con poca intervencin de los rganos superiores. La desconcentracin no implica nunca autonoma, pues la propia naturaleza jurdica de la organizacin central no la permite. El trmino de desconcentracin administrativa es correcto y su tendencia es configurar, dentro de la ortodoxia administrativa, un sistema con elementos propios bien definidos. La desconcentracin debe propender a la creacin de rganos permanentes, ya que la causa y los fines de este principio jurdico de organizacin no obedece a la creacin de rganos transitorios. Manuel Mara Diez afirma que "la desconcentracin es un sistema de organizacin administrativa, en el que el poder de decisin, la competencia para realizar los actos jurdicos que corresponden a la persona pblica, son atribuidas en forma permanente a rganos que le estn subordinados jerrquicamente"." En nuestro pas la desconcentracin administrativa es susceptible de llevarse a cabo en todas las entidades de la Administracin Pblica centralizada y paraestatal. Dado que la desconcentracin no presupone la creacin de personas morales de derecho pblico, el contenido y alcance del proceso de desconcentracin puede llevarse a cabo en la medida que el Presidente de la Repblica y los titulares de las entidades centralizadas y paraestatales lo deseen. A pesar que el artculo 17 de la L.O.A.P.F. se refiere a la desconcentracin slo en lo referente a las Secretaras de Estado y a los Departamentos Administrativos, es posible reubicar en el territorio nacional y ampliar las facultades a las entidades de la administracin paraestatal, con fundamento en el artculo 9 9 de esa misma ley.

7.

LA DELEGACIN DE ATRIBUCIONES Y LA DES CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

Es importante distinguir entre la figura jurdica de la delegacin de atribuciones y la desconcentracin administrativa. En el captulo del artculo 16 se sealan las diferencias esenciales.

2 Derecho Administrativo Francls, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977, p. 125. a Deruht> Administrttlivo, 'tom n, pp. n y siga.

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8.

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CARACTERSTICAS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA EN MXICO

A continuacin se enumeran las caractersticas de la desconcentracin administrativa en nuestro pas. A. En relacin a los rganos centrales:

a) Tienen organizacin jurdica propia; b) Se reservan amplias facultades de decisin, vigilancia y control sobre sus rganos desconcentrados; e) Fijan las polticas de sus rganos desconcentrados para mantener una inteligente administracin, estando obligados a comunicrselas con toda oportunidad.
B. En relacin a los rganos desconcentrados:

a) No gozan de autonoma econmica y legal; nunca podrn ocupar la cspide de la administracin; b) Participan de la competencia natural de los rganos superiores; . e) Nacen al derecho pblico por medio de una ley, un decreto o un acuerdo del Ejecutivo Federal, o por acuerdo de los Secretarios de Estado o de los Jefes de los Departamentos Administrativos; d) Por ser parte de los rganos centrales, sus erogaciones corren a cargo del Presupuesto de Egresos de la Federacin o del Departamento del Distrito Federal; e) Slo pueden quitrseles sus atribuciones por disposicin de un acto como el que las origin; f) Por ser sus atribuciones desconcentradas de carcter irrenunciable, sus titulares son igualmente responsables que los titulares de los rganos superiores; g) Deben ejercer sus atribuciones desconcentradas atendiendo a la materia especfica y en un determinado territorio.
El conocido tratadista Juan Luis de la Vallina Velarde ha escrito sobre la desconcentracin, lo siguiente: " .. podemos entender por desconcentracin aquel principio jurdico de organizacin administrativa, en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarqua administrativa, pero sin ocupar la cspide de la misma. Del anterior concepto puede de-

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ducirse que para la existencia del principio de desconcentracin dentro de la administracin pblica, ser necesaria la concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos: 1. La atribucin de una competencia en forma exclusiva; 2. A un rgano que no ocupe la cspide de la jerarqua, pero que est encuadrado dentro de la misma; 3. Un mbito territorial dentro del cual el rgano ejerza la competencia que le es atribuida. Este tercer requisito no es necesario que se d en toda desconcentracin, sino solamente en la llamada perifrica, y por ello no queda representado en el concepto de desconcentracin que se ha dado"," La desconcentracin administrativa en nuestro pas ha revestido las formas de delegaciones, instituciones, juntas, institutos, consejos, comits, patronatos, uniones, comisiones, etc. Estas formas administrativas no estn muy precisadas jurdicamente, pero no puede negarse que ha habido grandes avances. 9. LA

DES CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA y

EL FEDERALISMO

El federalismo, excelencia poltica y jurdica del Estado mexicano, no consiste en la simple diferenciacin de Estados soberanos y voluntad federada; su justificacin poltica y constitucional no radica en su sola enunciacin en el cdigo poltico fundamental. La vigencia del federalismo se comprueba en la prctica cotidiana de las entidades polticas del Estado mexicano. El federalismo se vivifica y adquiere pleno sentido cuando respeta no slo la soberana de los Estados -pues sta, en todo caso, sera slo una virtud negativa--, sino tambin cuando promueve en los Estados y municipios una vida poltica, jurdica y econmica de mayor altura y cuando interpreta los autnticos anhelos populares, sensibilizando las ms peligrosas fisuras de la sociedad. En ltima instancia, el federalismo tiene como meta la integracin total del pas. La desconcentracin administrativa como modalidad tpica e innovadora de administracin en la organizacin y actividad del Estado robustece forzosamente el federalismo al captar y satisfacer de forma ms exacta las aspiraciones populares. Cuando esto acontece, la funcin del Poder Ejecutivo Federal se dirige a cumplir en todas sus formas de actividad con las demandas ms importantes que mejoren la calidad de vida de los gobernados. Por lo que respecta a los municipios, que de acuerdo con el artculo 115 constitucional son la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica de los Estados, no puede desconocerse la tragedia de casi todos
4 Cit. pos. A Serra Rojas, Derecho A,dministrativo, Editorial Porra, S. A., Ba, ed., tomo primero, p. 4-86.

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ellos, munIcIpIoS pauprrimos y con estructuras administrativas generalmente inoperantes. La organizacin poltica del pas no puede depender de la forma econmica y administrativa de los actuales municipios. Mediante saludable organizacin y prcticas administrativas ms flexibles, giles y oportunas, la desconcentracin indudablemente puede enriquecer a los municipios al convertir aquellos lugares donde haya rganos desconcentrados, en autnticos polos de desarrollo. La desconcentracin repercute en el empleo, en la produccin de bienes y servicios y tecnifica y coadyuva a una ms plena capacitacin de las autoridades municipales. La desconcentracin une sus esfuerzos a los de los municipios para los planes sectoriales, regionales y nacionales de desarrollo econmico y social; capta informacin de los municipios para la elaboracin de programas de gobierno, y a la vez puede proporcionar a las autoridades municipales informacin de mucha utilidad. Por todo ello, creemos que la desconcentracin fortalece al municipio mexicano, es decir, a la base del federalismo. Los enemigos de la desconcentracin administrativa argumentan que un proceso de desconcentracin, al ampliar las funciones, atenta contra la teora del federalismo rgido. La excesiva actividad de los rganos federales de la administracin -sostienen- hace creer a los habitantes de un pas que deben contar ms con el gobierno federal que con los gobiernos de los Estados. Consideramos que dichos argumentos carecen de objetividad a la luz de la teora constitucional. La Constitucin Poltica del pas seala las facultades reservadas a la Federacin y otorga a los Estados las facultades que no estn expresamente reservadas a sta. En un proceso de desconcentracin no se trata de invadir la esfera de la soberana estatal sino de coordinar inteligentemente a las autoridades federales con las estatales para el logro de sus respectivas polticas.

10.

LAS CIENCIAS SOCIALES Y LA DESCONCENTRACIN

La desconcentracin administrativa impacta las estructuras de la Administracin Pblica al dividir el territorio nacional en jurisdicciones especficas donde actan los rganos desconcentrados y al distribuir las facultades y funciones que los rganos centrales tienen atribuidas en forma exclusiva. Es un error pensar que el xito de la desconcentracin se puede lograr con la sola aportacin de los tcnicos en la ciencia de la administracin, ya sea pblica o privada. Lo ideal es que la desconcentracin no se limite a una simple tcnica de organizacin administrativa sino que, en un sistema democrtico y federal, llegue a configurarse dentro de un esquema filosfico y social nutrido de los mejores principios de las teoras sobre el . gobierno, la econma y la vida social.

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En toda divisin de facultades y funciones el problema ms comn es casi siempre de carcter "funcional", y ello debido a la dificultad de establecer los "niveles y relaciones recprocas". La jerarqua siempre es importante porque marca el orden y la unidad de la administracin, pero no debe quedarse como simple tcnica de las relaciones jerrquicas, ya que slo constituira una solucin a medias. Creemos que el problema puede resolverse con las aportaciones conjuntas de otras ciencias, fundamentalmente del derecho y la poltica. La desconcentracin trae aparejada una organizacin administrativa por zonas geogrficas determinadas donde deben realizarse ciertas funciones, mezclando la organizacin por zona y por funcin, no distinguindose muchas veces con claridad al momento de la ejecucin. La teora constitucional y administrativa, la economa, la sociologa, la geografa y las comunicaciones desempean un papel muy importante en la desconcentracin.

11.

LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA COMO ALTERNATIVA AL EXCESIVO CENTRALISMO

La Administracin Pblica Federal ha sentido un especial apego a la jerarqua y a la centralizacin, argumentando que esto es necesario para mantener el orden, la unidad administrativa y la eficiencia en el cumplimiento de las tareas gubernamentales. Este punto de vista tiene algunos aspectos muy vlidos y algunos muy negativos tambin. El acuerdo de desconcentracin del Presidente de la Repblica, de fecha 16 de enero de 1978, se inclina tericamente a favor de una desconcentracin para disminuir un excesivo y perjudicial centralismo. Pensamos que esta perspectiva presidencial es muy interesante y objetiva, y que la fiscalizacin democrtica y la eficiencia en la prestacin de los servicios y en la produccin de bienes por parte de organismos y empresas descentralizadas podran ser ms eficientes mediante un proceso integral de desconcentracin. El pas requiere que el ejercicio de las facultades y funciones administrativas por los funcionarios pblicos sea ms pleno y libre en la periferia de la organizacin. La experiencia administrativa en Mxico ha dejado ver los serios vicios y deficiencias de un centralismo abrumador, como es el caso de las entidades de la Administracin Pblica Federal. Ya Gabino Fraga ha sostenido ,que "una de las formas de atenuar todos esos inconvenientes de Ia centralizacin .4a sido el procedimiento tcnico jurdico de la desconcentracin adminfstrativa que consiste . C ), en la delega cin de facultades de los rganos superiores en favor de rganos inferiores internos de la misma Administraci6rt o en organismos externos 'a ella

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distribuidos en regiones geogrficas adecuadas, pero que en todos los casos quedan sujetos al poder jerrquico de la autoridad central. Con tal delegacin las autoridades superiores se descargan de una buena parte de las mltiples labores de su competencia y permite a autoridades de nivel inferior tomar decisiones rpidas y oportunas en beneficio de la agilidad y eficiencia en el despacho de los asuntos y consecuentemente en beneficio de los administrados". 5 Tanto la centralizacin como la desconcentracin obedecen a un principio de "ubicacin de poder", ubicacin que implica aspectos territoriales, jurdicos y de grupos humanos. El medio ambiente impone cambios fsicos e ideolgicos a fin que quienes ocupan el poder puedan cumplir con las exigencias de sus gobernados. Un sistema de organizacin administrativa rgido no permite la adaptacin de sus subsistemas a los cambios que se producen en toda interaccin humana y gubernamental. La experiencia histrica ofrece un argumento muy poderoso para iniciar con nimo un proceso de desconcentracin: ("11 pocas de graves dificultades, la administracin excesivamente centralizada ha inducido al derrumbamiento de las estructuras administrativas y polticas de la sociedad. En el fondo de las revoluciones inglesa, americana, francesa y rusa hubo un elemento comn de causa en las confusiones y complejidades originadas por los embrollos administrativos. Uno de los errores en que han incurrido algunos pases en sus procesos de reforma administrativa ha consistido en sostener el principio de rigidez administrativa. Brooks Adams hace ms de 25 aos afirm que si los administradores pblicos no apreciaron el valor de la flexibilidad administrativa se debi, ms que nada, al "aislamiento intelectual propio de la especializacin". Merriam observ: " ... al final, el sistema sobrecentralizado es causa de su propia muerte, aplastado por las imposibles cargas que se ha dispuesto a soportar. Todas sus buenas intenciones no evitarn la catstrofe". Una inteligente poltica de desconcentracin puede constituir la mejor solucin a las posibles crisis de la administracin.

12.

IMPORTANCIA DE ADAPTAR LA DESCONCENTRACIN A LAS PECULIARIDADES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Nos inclinamos por un proceso de desconcentracin, pero creemos que el contenido y alcance de esta organizacin deben resolverse en funcin de las caractersticas peculiares de cada entidad paraestatal,en~oncord~eia con SUS propios objetivos y circunstancias especiales, prev~endo}t posible
5

Derecho Administrali'lio, Editorial Porra, S. A., 16a.ed., p. 199.

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adaptacin de dicha entidad a las variantes circunstancias polticas, econmicas y sociales. Un punto muy importante en el proceso de desconcentracin es disponer de los elementos constitutivos de la organizacin administrativa, de manera que puedan aprovecharse ntegramente todos los recursos tcnicos y humanos, a fin de que las distintas reas de la administracin y los grupos humanos destinatarios de los bienes y servicios no queden deficientemente articulados con el conjunto de la Administracin Pblica Federal. Lo esencial es evitar que la Administracin Pblica sufra desequilibrios graves por los cambios polticos y sociales que pueda experimentar el pas. La desconcentracin administrativa debe poner especial cuidado en ajustar las polticas nacionales a las de los Estados, siendo necesario que la Administracin Pblica Federal ajuste su poltica administrativa a las peculiaridades geogrficas, idiosincrticas, econmicas y sociales de las distintas entidades federativas. La estructura geogrfica de un estado, su aspecto montaoso y desrtico, las peculiaridades de su clima y de su suelo, sus variaciones climatolgicas, sus sistemas de comunicacin, sus costumbres sociales, deben ser elementos tomados en cuenta en toda poltica de desconcentracin. Cuando se adoptan las polticas de desconcentracin, los administradores deben estar conscientes que el xito de las polticas nacionales depende de si la administracin se adapta con inteligencia o no a las caractersticas especficas de las zonas donde va a operar la desconcentraci6n.

13.

LA DES CONCENTRACIN y LAS POLTICAS LEGISLATIVAS

La desconcentracin administrativa llevada a cabo con un alto grado de eficiencia puede evitar el fracaso y la frustraci6n de excelentes polticas legislativas. E. Pendleton Herring dice: "La rama administrativa del gobierno no puede mantener un equilibrio en una sociedad dinmica, pero puede hacer mucho por clarificar y llevar a efecto los propsitos declarados por nuestros legisladores. La calidad de nuestros funcionarios y la eficiencia de su organizacin determinarn en gran parte la acertada aplicacin de aquellas polticas encaminadas a proporcionar el bienestar general." De hecho, en muchas ocasiones el espritu de las leyes es susceptible de llevarse a la prctica, pero sus esquemas ideales se obstruyen y nulifican por una deficiente tcnica administrativa. En nuestra opinin, la deseoncentraci6n administrativa debe constituir un soporte bsico que respalde los esquemas ideales de la teora poltica y de la acci6n legislativa.

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Es necesario evitar el desacierto de crear un funcionalismo fuera de la legalidad. El funcionario pblico tiene que revestir todos sus actos de una absoluta legalidad, conforme a lo establecido en las leyes y los tribunales judiciales. El xito de la desconcentracin administrativa depende de una eficiente funcionalidad y, fundamentalmente, de un estricto aPego a la Constitucin y a las leyes. Soslayar la legalidad podra orillar al funcionario a una concepcin mecanicista de la Administracin Pblica, por lo que es indispensable ajustar el proceso de desconcentracin al esquema jurdico nacional.

14.

FISCALIZACIN DE LOS GRUPOS DESCONCENTRADOS

En cuanto a las polticas de fiscalizacin, stas deben llevarse a cabo por funcionarios del centro y sobre zonas reducidas donde operen los rganos Perifricos. Esto permite que el funcionario central "contralor y fiscalizador" est en un constante contacto, tanto con los funcionarios de la Periferia, como con los rganos del centro, pudiendo estar al tanto del desempeo de las actividades desconcentradas. Cuando los rganos centrales no ejercen una fiscalizacin oportuna e inteligente, pueden originarse contradicciones y duplicaciones administrativas, lo que impide el 'xito de una poltica nacional. Cuando las polticas de mando de los altos rganos centrales son precisas y la poltica de fiscalizacin sobre los rganos de la periferia no es asfixiante, no debe temerse a la influencia de los grupos locales de presin. Un posible remedio para evitar las influencias negativas pudiera consistir en dividir al territorio nacional, para efectos de desconcentracin, no slo por Estados enteros, sino por regiones geogrficas determinadas, desalentando con ello las sutiles formas de presin como la adulacin, los favores sociales, la ayuda personal, etc. Por otra parte, no siempre la opinin de los grupos locales resulta perjudicial a la administracin. Si estos grupos son realmente representativos de un gran sector, qu mejor que los funcionarios de la periferia en contacto con ellos analicen las situaciones concretas. No es posible que los rganos centrales lleguen a juicios objetivos sobre los xitos o fracasos de sus rganos perifricos, si no otorgan a stos un gran margen de ensayo y error. Por eso es conveniente estudiar la posibilidad que los funcionarios de la Periferia puedan ejercer amplias facultades discrecionales. Este ejercicio permite mejores ajustes en las atribuciones de estos funcionarios. Adems es necesario que exista un clima de confianza y ,libertad para alentar el uso de la iniciativa personal de los administradores.

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15.

CONSIDERACIONES MARGINALES SOBRE LA DE S CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

Muchos proyectos regionales han fracasado por la escasa y conflictiva relacin de la administracin federal con la estatal y la municipal. Los municipios se encuentran dominados por los Estados; stos se sienten incomprendidos por la Federacin, y a la vez que solicitan su ayuda, se rebelan contra muchos de sus proyectos, argumentando que no se les tom en cuenta para su formulacin. La desconcentracin administrativa inteligentemente planeada permite que las autoridades federales se enteren objetivamente de las necesidades municipales y estatales. Los Estados encuentran localmente la posibilidad de un dilogo permanente, de funcionario a funcionario, lo que les permite exponer mejor sus problemas. Los municipios pueden encontrar en la Federacin a un defensor ante la invasin por la autoridad estatal. Todo esto posibilita la formulacin de proyectos con ms elementos objetivos y realistas, adaptndolos a las polticas nacionales de desarrollo.

ARTICULO 18
1. Funciones del Reglamento Interior de las Secretaras y Deparmentos de Estado.

ARTCULO 18.-En el reglamento interior de cada una de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, que ser expedido por el Presidente de la Repblica, se determinarn las atribuciones de sus unidades administrativas, as como la forma en que los titulares podrn ser suplidos en sus ausencias.

1. FUNCIONES DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LAS SECRETARAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO En relacin a este artculo, es necesario aclarar que la esfera de competencia de los rganos centrales no proviene de los reglamentos interiores, sino de la L.O.A.P.F. Dicha ley establece las atribuciones especficas de cada uno de los rganos de la administracin, mientras que los reglamentos, en base a ella, distribuyen las funciones entre las unidades administrativas. Al comentar el artculo 12 de la L.O.A.P.F. afirmamos que la facultad de expedir reglamentos es propia y exclusiva del Presidente de la Repblica, de conformidad con la fraccin 1 del artculo 89 constitucional. Los reglamentos interiores no pueden aumentar ni reducir el contenido de la Ley Orgnica mencionada, pues de lo contrario dichas disposiciones reglamentarias seran nulas. El reglamento pormenoriza la ley a fin de facilitar su cumplimiento. La funcin del reglamento es establecer el reparto de funciones otorgadas previamente en la ley habilitante, pues resultara imprctico por razones tcnicas que dicha ley entrara en consideraciones detalladas. Los reglamentos interiores establecen las unidades administrativas que .componen un rgano central. A pesar de la heterogeneidad de funciones de esas unidades, existe orden y uniformidad. El principio jurdico de jerarqua, consignado en la ley, permite una coherencia administrativa y un orden tcnico, y posibilita el fiel cumplimiento del principio de legalidad.

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La jerarqua mantiene el principio formal de autoridad de las distintas unidades administrativas. Los reglamentos interiores precisan la forma en que deben ser suplidos los titulares en casos de ausencia. Estas suplencias tienen por objeto preservar el principio de la jerarqua administrativa, evitando que se pierda la subordinacin jerrquica. El funcionamiento tcnico de un rgano depende fundamentalmente del orden legaL En la misma medida en que se interrumpan los lazos de subordinacin se viola el principio de legalidad. Un rgano administrativo cumple diversas funciones: legales, financieras, tcnicas, etc. Los reglamentos interiores establecen las funciones para que las distintas actividades puedan cumplirse con eficiencia. Finalmente, debe sealarse que los reglamentos interiores facilitan al Ejecutivo Federal el desempeo de sus atribuciones. Sin ellos sera casi imposible que el Ejecutivo Federal pudiera llevar a efecto su cometido. Estos ordenamientos constituyen la fuente ms importante del derecho administrativo y de la actividad de la Administracin Pblica.*

* A prop6sito de los reglamentos existe una copiosa bibliografa. Recomendamos los siguientes textos: Tratado de Derecho Administrativo, 7a.ed. volumen 1, de Fernando .Garrido Falla (pp.. 290-302); Curso de Derecko4tJministralivo, la. reimpresi6n de Eduardo Gama de Enterria y Toms-Ramn }?emQdez (pp. 99132); Tratado de Derecho Administrativo, 3a. ed. de J. A. Garcia-Trevijano Fos (pp. 279~307).

ARTICULO 19 1. Los manuales de organizacin.-2. Contenido de los manuales de organizacin.-3. Los manuales de organizacin y su publicacin. ARTCULO 19.-El titular de cada Secretara de Estado y Departamento Administrativo expedir los manuales de organizacin, de procedimientos y de servicios al pblico necesarios para su funcionamiento, los que debern contener informacin sobre la estructura orgnica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, as como sobre los sistemas de comunicacin y coordinacin y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y dems instrumentos de apoyo administrativo interno, debern mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organizacin general debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. En cada una de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas. 1. Los MANUALES
DE

ORGANIZACIN

Los manuales de organizacin tienen mucha importancia para las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos. La abrogada Ley de Secretaras y Departamentos de Estado expresaba en el segundo prrafo de su artculo 28, lo siguiente: "El titular de cada dependencia expedir los manuales de Organizacin y de Procedimientos necesarios para su mejor funcionamiento, los que debern contener informacin sobre la estructura orgnica y la forma de realizar las actividades de sus diversas unidades administrativas, as como sobre los sistemas de comunicacin y coordinacin y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y dems instrumentos de apoyo administrativo interno, debern mantenerse ,permanentementeactualizados." Podemos. obsetVat .que el artculo 19 de la L.O;A:P.F.~ cprf~A diente al articulq28 citado, .seala adems~to:

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"Los manuales de organizacin general debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. En cada una de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas." El manual de organizacin es un documento de gran importancia debido a que establece con precisin las funciones encomendadas a cada una de las unidades administrativas de las Secretaras y Departamentos. Este manual no puede exceder las facultades que la L.O.A.P.F. atribuye a cada una de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, como tampoco puede contravenir alguna disposicin del reglamento interior. Ya hemos asentado que los reglamentos interiores slo pueden ser expedidos por el Presidente de la Repblica; en cambio, los manuales de organizacin los expiden los Secretarios y los Jefes de los Departamentos Administrativos. El manual de organizacin se elabora siempre con base en la L..A.P.F. y en los reglamentos interiores de las Secretaras y Departamentos. El manual coadyuva al cumplimiento del principio de legalidad que debe revestir todo acto que emane de las citadas dependencias; ordena las acciones que deben realizar las distintas unidades administrativas con fundamento en las leyes, los reglamentos, los acuerdos, etc.

2.

CoNTENIDO DE LOS MANUALES DE ORGANIZACIN

El manual de organizacin de cada Secretara o Departamento debe comprender, respecto de dichas dependencias, los siguientes ttulos: a) Sus antecedentes. En virtud de los cambios que ha experimentado la Administracin Pblica Federal, es necesario narrar algunos datos histricos de la Secretara o Departamento correspondiente.
b) Sus relaciones con las dems entidades del sector pblico a travs de sus tareas permanentes y fundamentales. Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos son rganos administrativos para el despacho y auxilio del Ejecutivo Federal, en los trminos de la L..A.P.F. Esta ley fija los instrumentos con que cuenta el Ejecutivo para cumplir sus tareas, especificando las relaciones de las distintas dependencias y entidades entre s. El manual de organizacin debe sealar en detalle las funciones de cada una de las unidades administrativas y el tipo de relacin que pueden tener con las unidades de otras. dependencias centrales.

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c) Las bases legales de su funcionamiento. Debe contener las normas constitucionales y las leyes federales ordinarias en que fundamenta su actividad.
d) Decretos, acuerdos y convenios. De preferencia debe mencionar los decretos, acuerdos y convenios que ms interesen a la Secretara o Departamento.

e) Sus atribuciones. El manual de organizacin debe contener las atribuciones de las distintas unidades administrativas, as como las de la Secretara o Departamento en su conjunto. f) Su estructura orgnica. El manual debe presentar en forma grfica la organizacin interna de la dependencia, a fin de que se puedan precisar los campos de accin de las diversas unidades que la componen, mostrando los flujos y canales de comunicacin y autoridad que existan en dichas unidades. g) Sus funciones. Al igual que la estructura orgnica, la claridad de las funciones que lleva a cabo cada dependencia permite que los demandantes de algn servicio puedan dirigirse a la unidad competente ante la cual deban ejercer sus derechos y cumplir correctamente con sus obligaciones.

3. Los

MANUALES DE ORGANIZACIN Y SU PUBLICACIN

La publicacin obligatoria de los manuales de organizacin en el Diario Oficial de la Federacin permite que los funcionarios, empleados y pblico en general se enteren, en forma clara y precisa, de las funciones encomendadas a las unidades administrativas de cada dependencia y de los distintos procedimientos administrativos a seguir. Por otra parte, mantener al corriente los escalafones de los trabajadores y establecer sistemas de estmulo y recompensas en cada dependencia gubernamental obedecen a la necesidad de contar con personal capacitado y estimulado, que realice con mayor eficiencia las actividades de la Administracin Pblica Federal.

ARTICULO 20
1. Los servicios de apoyo en las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.-2. Promocin y coordinacin de la Reforma Administrativa.-3. Establecimiento de unidades de programacin en las Secretaras y Departamentos.-4. Programas de la Reforma Administrativa.-5. Implementacin de las medidas necesarias para agilizar la toma de decisiones en las dependencias y entidades.-6. Acuerdo presidencial que establece la semana laboral de cinco das para los trabajadores del sector pblico federaI.7. Etapas de la Reforma Administrativa.-8. Coordinacin de las actividades de informtica de las Secretaras y Departamentos de Estado.

ARTCULO 20.-Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos establecern sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeacin, programacin, presupuesto, informtica y estadstica, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalizacin, archivos y los dems que sean necesarios, en los trminos que fije el Ejecutivo Federal.

1. Los SERVICIOS DE APOYO EN LAS SECRETARAS DE ESTADO y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

El contenido de este artculo parece ser el resultado de una seria reflexin sobre los graves problemas que se venan suscitando en la Administracin Pblica Federal a causa de la falta de programacin y congruencia de las acciones de las dependencias. Esta disposicin contempla la necesidad de establecer una serie de servicios de apoyo dentro de las dependencias centrales de la Administracin Pblica, con el fin de concatenar tcnica y racionalmente los distintos procesos administrativos. Los servicios de apoyo administrativo se han venido instrumentando con mayor precisin en los ltimos aos. El Ejecutivo Federal crey conveniente que la creacin de las unidades de apoyo administrativo se contemplara en una disposicin orgnica. Existe ahora la intencin de perfeccionarlas y adecuarlas a la reorganizacin de las funciones de la admi-

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nistracin, convirtindolas en eficientes instrumentos administrativos de ayuda en las complejas tareas encomendadas a las Secretaras de Estado y a los Departamentos Administrativos. Estas unidades han recibido un fuerte impulso en la reforma administrativa del gobierno actual. Dada la importancia de los servicios de apoyo en la reforma administrativa, a continuacin hacemos unos breves comentarios al respecto.'

2.

PROMOCIN y

COORDINACIN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

El establecimiento de la Secretara de la Presidencia en 1958 marc el inicio jurdico de lo que habra de convertirse en el actual programa de reforma administrativa del Ejecutivo Federal. Sin embargo, no fue sino siete aos ms tarde, en abril de 1965, que esta nueva Secretara, una vez resuelto el funcionamiento normal de las dems reas que tena encomendadas por la ley, decidi establecer la Comisin de Administracin Pblica para iniciar la promocin y coordinacin de la reforma administrativa. Por acuerdo presidencial de marzo de 1965, la Secretara de la Presidencia solicit a todas las entidades pblicas la informacin que servira de base a las actividades de programacin durante el periodo 1965-1970, los lineamientos de poltica de cada una, los problemas nacionales y regionales que trataran de resolver, las metas por alcanzar, los medios y recursos financieros que requeran para lograrlos y las necesidades de la poblacin que atenderan. La Comisin de Administracin Pblica fue sustituida por la Direccin General de Estudios Administrativos, que inici funciones el 1Q de febrero de 1971. Esta Direccin elabor las bases para el programa de reforma administrativa del Poder Ejecutivo Federal para 1971-1976. A principios del sexenio 1971-1976, el Ejecutivo Federal escuch las opiniones de quienes tenan a su cargo responsabilidades directamente relacionadas con las tareas de reforma, as como de quienes haban formado parte de la Comisin de Administracin Pblica y decidi establecer, de una manera institucional y obligatoria, las unidades de organizacin y mtodos (UOM) en todas las dependencias del sector pblico. Se decidi que dichas unidades slo podran tener un efecto adecuado si se les enmarcaba dentro de un mecanismo de participacin en el que estuvieran representados tanto los titulares como las principales unidades operativas de cada dependencia. Sobre este particular, el Presidente de la Repblica expidi un acuerdo que estableci las bases para la promocin y coordinacin de las refonnas
1 Vase tambin Carrillo Castro, Alejandro, La Reforma Administrativa en Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblial, 1975, pp, 99 Y siga.

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administrativas del sector pblico federal, habindose publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 28 de enero de 1971. El Ejecutivo Federal seal asimismo que el Gobierno de la Repblica tena como imperativo constitucional la responsabilidad de impulsar, mediante el crecimiento econmico, la redistribucin del ingreso y la ampliacin de los servicios pblicos, as como el mejoramiento de las condiciones generales de vida de la poblacin. El Ejecutivo reconoci que la complejidad de un pas en proceso de modernizacin exige niveles ptimos de eficacia en los trabajos del sector pblico, de all la necesidad de reformar algunas estructuras y sistemas administrativos y de seleccionar y capacitar al personal federal. El Presidente de la Repblica consider que la reforma administrativa debe ser congruente con las metas y los programas que persigue el pas, tomando en cuenta que el gobierno federal debe contribuir a la descentralizacin econmica, a la elevacin de la productividad, y al incremento de la justicia social. El acuerdo persegua que la actividad administrativa del Estado se realizara con mayor eficiencia, y por ello era necesario contar, tanto con la participacin de los servidores pblicos, como con la participacin comprometida de las dependencias centrales y entidades paraestatales. El acuerdo ordenaba se establecieran comisiones internas de administracin en cada una de las Secretaras y Departamentos de Estado, as como en los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Tambin se dispona el establecimiento de unidades de organizaci6n y mtodos que tuvieran como propsito asesorar tcnicamente el planteamiento y la ejecucin de las reformas que dependieran directamente del titular de cada dependencia o del funcionario en el que se hubiere delegado la autoridad suficiente en materia de coordinacin y racionalizacin administrativa. El acuerdo otorg, a la antigua Secretara de la Presidencia, la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico federal, as como la compatibilizaci6n de los propsitos que por ellas se

perseguan.
Como puede observarse, este pronunciamiento administrativo presidencial sent slidas bases en el proceso de reforma administrativa,

3.

ESTABLECIMIENTO DE UNIDADES DE PROORJ\MACIl'i EN LAS SECRETARiAS y DEPARTAMENTOS

Posteriontente, otro acuerdo presiqencial .. orden6 establecer en jodas las dependencias, organismos descentralizados.y empresas departicipacill
11

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estatal, unidades de programacin (UP) que permitieran vincular las tareas de la reforma administrativa con los objetivos y metas, tanto de cada dependencia como del sector pblico en su conjunto, habindose publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 11 de marzo de 1971. El acuerdo pretenda acelerar el desarrollo total del pas y fortalecer la autosuficiencia econmica mediante una mayor productividad y una redistribucin ms justa del ingreso nacional, siendo indispensable coordinar y armonizar los programas y metas individuales de las entidades del sector pblico federal. Se estim conveniente que las dependencias y entidades tuvieran, por una parte, los servicios tcnicos suficientes para precisar y cuantificar sus objetivos, as como para elaborar una programacin inteligente de los recursos financieros con que contaran para el cumplimiento de los objetivos fijados; y por la otra, que tuvieran sistemas de informacin que posibilitaran la toma de decisiones a nivel sectorial y nacional. Entre otras cosas, el acuerdo orden que las unidades de programacin participaran en las comisiones internas de administracin, con el objeto de adecuar la reforma administrativa a los programas de las entidades del sector pblico y de poder alcanzar eficazmente los objetivos y metas del gobierno federal. . Por otra parte, en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, artculo 7, se contempla la necesidad de que cada entidad 2 cuente con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto pblico. El artculo 44 de esa misma ley dispone que en las dependencias del Ejecutivo y en el Departamento del Distrito Federal se establezcan rganos de auditora interna, que cumplan los programas mnimos que fije la Secretara de Programacin y Presupuesto. Esta y otras disposiciones de la L.P.C.G.P. y de la L.O.A.P.F. son el resultado del proceso de reforma administrativa.

4.

PRoGRAMA DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

"La reforma administrativa, como un esfuerzo permanente y sistemtico, pretende imprimir mayor racionalidad y dinamismo al sector pblico en todas sus reas y niveles... ", 3 qued plasmada en el periodo 19711976, cuando se formularon las Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal
2 En esta ley (art. 39), la palabra "entidad" se refiere. tanto a las dependencias centrales como a las entidades pataestata1es. 8 Carrillo Castro, A.,op. cit.

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El programa se bas en la idea que los cambios administrativos exigen la participacin activa y el compromiso de todos los niveles de la organizacin gubernamental, as como de la poblacin en general. Por lo tanto, se elabor un plan global que buscaba garantizar que la revisin interna de las instituciones se llevara a cabo sin desconocer los anlisis que habran de realizarse en torno a los sistemas y sectores macroadministrativos. El Lic. Alejandro Carrillo Castro expres: "Por ello, el proyecto de 'Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal, 1971-1976', plante la posibilidad de llevar a cabo once programas", que son:

"1. Instrumentacin de los mecanismos de reforma administrativa. Pretende establecer o adecuar los rganos y mecanismos que permitan promover e implantar las reformas administrativas que requieran las entidades del gobierno federal, as como establecer los sistemas de comunicacin y coordinacin necesarios para compatibilizar el proceso en su conjunto.
"11. Reorganizacin y adecuacin administrativa del sistema de programacin. Persigue sentar las bases institucionales necesarias para disear, compatibilizar, financiar, llevar a la prctica, controlar y evaluar los programas de actividades de las entidades del sector pblico federal. "111. Racionalizacin del gasto pblico. Busca establecer mecanismos permanentes de carcter operativo para la programacin, coordinacin, financiamiento, control y evaluacin del gasto pblico, tanto en sus aspectos de inversin como en los de gasto corriente.

"IV. Estructuracin del sistema de informacin y estadstica. Tiende a lograr la integracin de un sistema nacional de informacin y estadstica que asegure el acopio y proceso de estadsticas, con el grado de confiabilidad y oportunidad que requiere la programacin del desarrollo econmico y social del pas.
"V. Desarrollo del sistema de organizacin y mtodos. Pretende la adecuacin y simplificacin de la estructura y funcionamiento administrativo de las entidades pblicas, para elevar su eficiencia y productividad, buscando al mismo tiempo mejorar la atencin que en ellas se viene otorgando.

actividad administrativa del.Poder Ejecutivo, a fm de. proponer a su titular las medid~que pennitan contar con un.~terna jurdico administrativo coherente y que responda a los requerimientos de la nueva estrategia del desarrollo del paSs.

h1tenta

"VI. Revisin de las bases legales de la actividad pblica federal. llegar a compilar y analizar las normas jurdicas que rigen la

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"VII. Reestructuracin del sistema de administracin de recursos humanos del sector pblico. Busca resolver de manera integral la problemtica de la administracin y el desarrollo de los recursos humanos del sector pblico, mediante sistemas de planeacin de recursos humanos, empleo, capacitacin y desarrollo del personal, administracin de sueldos y salarios, prestaciones y servicios, relaciones laborales e informacin para la toma de decisiones. "VIII. Revisin de la administracin de recursos materiales. Intenta contribuir a la optimizacin del gasto pblico a travs de la racionalizacin de polticas, normas, sistemas y procedimientos referentes a la adquisicin, control de existencias y aprovechamiento de materiales, equipos y herramientas, as como de los bienes inmuebles del sector pblico federal. "IX. Racionalizacin del sistema de procesamiento electrnico de datos. Tiende a optimizar, racionalizar y compatibilizar la adquisicin, instalacin y utilizacin de los recursos con que cuenta el sector pblico en materia de procesamiento electrnico de datos o informtica, para auxiliar, dinamizar y modernizar la actividad de la administracin pblica, logrando al mismo tiempo una mayor productividad del gasto pblico en este rengln.

"X. Reorganizacin del sistema de contabilidad gubernamental. Pretende lograr que el Estado cuente con un eficiente sistema de controles financieros y administrativos que permitan evaluar la eficacia de las actividades realizadas en el sector pblico federal en funcin de los objetivos y resultados previstos en los planes y programas de cada una de las entidades que lo forman.
"XI. Macro reforma sectorial y regional. Busca dotar a la administracin Pblica de mecanismos que permitan racionalizar sus funciones en los mbitos sectorial y regional, sentando las bases para un adecuado crecimiento sectorial del pas y para un desarrollo regional equlibrado.?" En los programas mencionados, la estructuracin de las acciones de reforma enmarcadas en once reas o campos de estudio comunes era convencional y no significaba un orden rgido de prioridades; debe observarse con toda claridad y realismo qu,e, en la prctica, las acciones de reforma se realizan a travs de proyectos especficos que necesariamente. atacan parcial y secuencialmente los problemas a resolver. El programa 1, relativo a la Instrumentacin de la. infraestructura para la reforma, se. complet en forma reIativaIllente. satisfact~ria~. todas las las dependencias~an. repo;tado dependencias del sectorpb~c.' que ya .tienen 10$ instruments ordenados'" en losf:<acueI'dosde 197t J.'..' ,\

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" Carrillo Castro, A., op. cit.

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El programa II se reforz mediante la creacin de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico establecidos en los Estados de la Repblica. Asimismo, en base al programa III, se inici la formulacin de nuevas tcnicas presupuestarias en base a programas, atendiendo a la necesidad de racionalizar el gasto pblico. Igualmente se empez a formular un nuevo diseo en los sistemas de informacin y estadstica a nivel nacional, como 10 indicaba el programa IV, a fin de contar con datos confiables y oportunos que pudieran permitir una mejor programacin del desarrollo econmico y social del pas. Se reestructuraron las siguientes Secretaras: de Educacin Pblica, del Trabajo y Previsin Social, de la Reforma Agraria, de Turismo, y de Hacienda y Crdito Pblico. Se decidi dividir al pas por regiones en base a la situacin geogrfica, poltica y econmica, con el propsito de operar los nuevos programas en materia de descentralizacin y desconcentracin, segn 10 indicado en el programa V. Se revisaron cuidadosamente algunas disposiciones jurdicas de la antigua Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, como sus artculos 26 y 28. Dicha revisin sirvi para tomar decisiones a fin de posibilitar una delegacin de autoridad ms eficiente y una modernizacin de las estructuras internas de las dependencias. La tarea de revisar las bases de la actividad pblica federal se contempl en el programa VI. El Lic. Carrillo Castro, en una ponencia sobre la reforma administratva, apunt: "Se disearn polticas y mecanismos de coordinacin y de control en 10 tocante a la utilizacin de equipo de cmputo electrnico en el sector pblico, tal como se estableca en el programa IX. Bastan slo estos datos, como ejemplo, para mostrar el avance del programa propuesto en el periodo 1971-1976."
o

5.

IMPLEMENTACIN DE LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA AGIUZAR LA TOMA DE DECISIONES EN LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES

El Presidente de la Repblica emiti un importante acuerdo, publicado

en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de abril de 1973, por el que


dispuso que las Secretaras y Departamentos de Estado, los organismos ?escentralizados y las empresas de participacin estatal procedieran a unplementarlas medidas necesarias para: ila'msgil toma de decisiones y trantaci6n de ~tos mediante, aa.. delegacin de facultades en funcio-

narias subalternos.

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Esta resolucin presidencial sent las bases de la desconcentracin administrativa emprendida posteriormente, pues por vez primera se hizo un esfuerzo serio y se tom conciencia de la necesidad de delegar en funcionarios subalternos, tanto para agilizar la toma de decisiones y la tramitacin de asuntos de la Administracin Pblica, como para que los titulares de los rganos centrales y de las entidades del gobierno federal dispusieran de mayor tiempo para la planeacin y determinacin de polticas. El Ejecutivo Federal intentaba promover las reformas necesarias que permitieran a la Administracin Pblica cumplir sus atribuciones de manera ms dinmica y eficiente. Desde los puntos de vista tcnico y legal no existan razones suficientes para que se siguieran desahogando en la capital de la Repblica un gran nmero de trmites administrativos que se generaban en la provincia, pero que podan resolverse precisamente ah donde se originaban. Se oblig a las Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos, rganos descentralizados y empresas de participacin estatal a implantar una serie de medidas que permitieran una autntica delegacin de facultades en funcionarios subalternos; igualmente se les orden presentar estudios que llevaran a una delegacin de facultades en funcionarios localizados en las distintas ciudades de la Repblica. A la Secretara de la Presidencia se le responsabiliz de coordinar el establecimiento de aquellas delegaciones que se establecieran por zonas en el territorio nacional, y de presentar al Ejecutivo Federal los informes semestrales que deban rendir los titulares de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, as como de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, en lo referente a la delegacin de facultades.

6.

ACUERDO PRESIDENCIAL QUE ESTABLECE LA SEMANA LABORAL DE CINCO DAS PARA LOS TRABAJADORES DEL SECTOR PBLICO FEDERAL

Dentro del proceso de reforma administrativa, una de las preocupaciones principales del Ejecutivo Federal fue la de poner especial cuidado en todo lo relativo a los recursos humanos del sector pblico. Esta cuestin ya se contemplaba en el programa VII .a que hace referencia Alejandro Carrillo Castro (vid supra, punto 4). Para fortalecer este programa se decret la semana de trabajo de 5 das y se cre, en la Secretara de Gobernacin, la Comisin de Recursos Humanos. En efecto, el Ejecutivo Federal orden publicar en el Diario Oficial de l~Federaci6n, el da 28 d~ diciembre de1972,e1 acuerdo que estableci la semana laboral de trabajo diurno, de 5 das deduracin, para los

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trabajadores de las Secretaras y Departamentos de Estado, dependencias del Ejecutivo Federal y dems organismos pblicos e instituciones que se rijan por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional. En este acuerdo se consideraba necesario reorientar el desarrollo del pas hacia el logro de una sociedad ms equilibrada que fuera capaz de generar una riqueza ms' abundante para todos y de distribuir los beneficios del crecimiento econmico con mayor equidad y justicia. Uno de los considerandos afirmaba la decisin del gobierno federal de atender prioritariamente a los recursos humanos a su servicio. Para ello haba necesidad de renovar o acrecentar las estructuras y los sistemas utilizados para prever la necesidad de personal federal, su seleccin y capacitacin, as corno de mejorar sus condiciones de trabajo. El Ejecutivo dej asentado su profundo inters por alentar en los servidores pblicos una participacin activa en las reformas y cambios laborales que los afectaban; para ello se pretenda pedirles sus opiniones y esfuerzos a fin de integrarlos en las tareas de la reforma administrativa. Por otra parte, era necesario que el empleado pblico pudiera recuperarse satisfactoriamente del desgaste fsico y nervioso que sufriera a consecuencia de su trabajo, teniendo a su disposicin un tiempo razonable para el descanso y para actividades de esparcimiento que le permitieran una mayor integracin familiar. As, en base a estudios realizados en el campo legal y tcnico, se consider conveniente establecer la semana laboral de 5 das para los trabajadores al servicio del Estado. El acuerdo fij que por cada 5 das de trabajo, le corresponden al servidor pblico 2 das de descanso continuos, de preferencia el sbado y el domingo, con el goce ntegro de su salario por estos das de descanso. Se estableci que fuera la Secretara de Gobernacin la que, tomando en cuenta las diversas regiones del pas, pudiera modificar el horario, los das laborables, o el establecimiento de jornadas de trabajo discontinuas en las distintas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. El acuerdo estableci en su punto sexto: "Se crea la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal, integrada por sendos representantes de los titulares de las Secretaras de Gobernacin, de Hacienda y Crdito Pblico, del Trabajo y Previsin Social y de la Presidencia, as como del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, presidida por el representante de la Secretara primeramente mencionada, con el objeto de obtener la mejor organizacin de los sistemas de administracin del. personal, el aumento. de la. eficacia. en funcionamiento y servicio' de las entidades pblicas, as como el establecimiento

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de normas y criterios generales en torno a las condiciones de trabajo de los servidores del Estado." De conformidad con el punto sptimo del acuerdo, a la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal se le otorgaron las siguientes atribuciones: "J. Coordinar el ejercicio de las facultades de las diversas dependencias del Ejecutivo en las materias sealadas en el punto resolutivo tercero de este acuerdo; JI. Proponer sistemas de organizacin para reestructurar las Unidades de Personal con el objeto de que atiendan las funciones de planeacin de recursos humanos, empleo, capacitacin y desarrollo del personal, ministracin de sueldos y salarios, relaciones laborales, prestaciones sociales, incentivos para los trabajadores y de informacin sobre la fuerza de trabajo al servicio del Estado; IlI. Coordinar el levantamiento de un censo de recursos humanos del sector pblico; IV. Elaborar un programa general y permanente de formacin y capacitacin del personal por niveles funcionales, dependencias y sectores administrativos y establecer los lineamientos de las Unidades de Capacitacin; V. Establecer mecanismos tcnicos bipartitas con representantes del Estado y de sus trabajadores, para mejorar los sistemas de administracin del personal y elaborar un plan para el funcionamiento tcnico y administrativo de las comisiones mixtas de escalafn; y VI. Preparar los estudios necesarios para: configurar un sistema integral de administracin de recursos humanos del Gobierno Federal." A la antigua Secretara de la Presidencia se le encomend la elaboracin de los estudios, los trabajos y las funciones tcnicas de la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal. En la elaboracin de dichos estudios y en el cumplimiento de las resoluciones y acuerdos de la Comisin, la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y los sindicatos de las dependencias y organismos del gobierno federal pueden intervenir en la que les pueda corresponder conforme a la ley de la materia y a las disposiciones de este acuerdo presidencial.

7.

ETAPAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

Tambin sobre el mismo tema de la reforma administrativa, resultan interesantaalgunas declaraciones del Lic. Carrillo Castro que aparecieron en una conocida revista, las que a la letra . decan: "La actual refonna administrativa iniciada en diciembre de 197&~ busca,refmtar las aetitu..

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des, las aptitudes, los procedimientos, las estructuras y las bases legales que requiera la actual estructura del gobierno mexicano. Por eso, la reforma administrativa es todo un esfuerzo global en su concepcin, pero que debe realizarse por etapas." 5 Hay que sealar que en el presente rgimen la primera etapa de reforma administrativa consisti en la "organizacin institucional", que comprendi la creacin de nuevas Secretaras y Departamentos de Estado, y en la reorganizacin de funciones tendiente a simplificar y a precisar las atribuciones de cada una de las dependencias de la Administracin Pblica centralizada, as como el establecimiento de las polticas de coordinacin sectorial de las mltiples y distintas entidades paraestatales. Las polticas de coordinacin sectorial son de primer inters para el actual gobierno. El artculo 50 de la L.O.A.P.F. faculta al Ejecutivo Federal para agrupar a las entidades de la Administracin Pblica paraestatal por sectores definidos. (Vid infra captulos de los artculos 50 y 51 de la L.O.A.P.F.) Comenta Carrillo Castro: "Esta primera etapa -la de 'organizacin institucional'- iniciada en diciembre de 1976, tuvo como objeto 'organizar al gobierno para organizar al pas'. Las acciones realizadas hasta la fecha son: Se transfirieron 59 unidades administrativas; se reubicaron 79000 plazas; se regularizaron 3 169 trabajadores y se asignaron partidas por 29 mil millones de pesos." En el diario "El Universal" de fecha 22 de diciembre de 1977 apareci publicada la siguiente declaracin del Lic. Carrillo Castro: "La segunda etapa, 'sectorizacin administrativa', iniciada en el mes de julio de 1977, tuvo como objetivo la sectorizacin de las actividades de la administracin pblica, y se orient, especficamente, a instrumentar las reformas sectoriales. "La coordinacin de las acciones administrativas constitua una meta irnpostergable pero como no poda coordinarse lo que no haba sido ordenado previamente, se decidi empezar por ordenar las estructuras y funciones de los rganos directos del Ejecutivo, para luego agrupar, bajo su coordinacin, a las 900 entidades paraestatales cuya imprecisa. ubicacin anterior complicaba las tareas de coordinacin del gobierno. "El principal problema era que buena parte de esas 900 entidades, COn base en su autonoma tcnica y administrativa, se manejaban en forma suelta y sin coordinacin, propiciando la falta de control y vigilancia adecuados. "Por ello, la nueva Ley Orgnica de la Acbninistraci6nPblica facilita al Presidente agrupar por sectores de. actividad econmica y social,
6

Revista Tinnpo, 3 de julio de 1978.

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a conjuntos de entidades, responsabilizando a los distintos Secretarios y Jefes de Departamento, de la programacin, coordinacin, evaluacin y reformas administrativas de las entidades que se agrupen en el sector a su cargo. "Bajo la responsabilidad de cada coordinador de sector, se fusionaron, transformaron y consolidaron las entidades paraestatales, dndoles una mayor congruencia administrativa y financiera. "De 900 en total, 30 organismos fueron liquidados y 85 se encuentran en proceso de liquidacin." Algunos meses despus, aparecieron publicadas otras declaraciones del licenciado Carrillo Castro, en los siguientes trminos: "La tercera etapa, 'globalizacin de los cruces intersectoriales', iniciada en diciembre de 1977 tuvo como propsito el encuadre final de los esfuerzos de toda la administracin pblica, en un marco de coherencia global, que permita la utilizacin ms eficiente y eficaz de los instrumentos con que cuenta el poder pblico para el cumplimiento de los objetivos que le seala la Constitucin y le demanda el desarrollo del pas. "Esta etapa busca coordinar las acciones intersecretariales, y entre las principales acciones realizadas se encuentran las reuniones del gabinete en pleno, el establecimiento de los gabinetes econmico y agropecuario. Asimismo, se cre la Comisin de Gasto y Financiamiento. Los avances en esta etapa permitieron institucionalizar el Sistema Nacional de Evaluacin, establecido por acuerdo presidencial el 21 de octubre de 1977." 6 Rosa Luz Alegra destac en una declaracin pblica otro avance de la reforma administrativa. Dijo: "La reforma administrativa en su etapa actual, 'reforma de ventanilla', entr a la fase de franca participacin pblica, reflejndose en el servicio al pblico. El ltimo nivel a que llega una reforma administrativa de esta naturaleza es el nivel con el que el pblico tiene contacto, que es la ventanilla y la barandilla." Sobre este particular Alejandro Carrillo Castro declar tambin: "Esta etapa, iniciada el 22 de junio de 1978, tiene como propsito fijar la atencin en la simplificacin de los trmites al pblico y se vincula con la necesidad de otorgar una mayor orientacin y ayuda a quienes acuden a las oficinas gubernamentales, para que obtengan con claridad la informacin sobre sus derechos y obligaciones y evitar irregularidades. Existe un programa de accin a corto plazo de 'reforma de ventanilla', que incluye 314 acciones, de las cuales 232 se llevarn a cabo en 1978 y las 82 restantes en 1979." De las diversas declaraciones y comentarios que ha hecho el licenciado Carrillo Castro, uno de los peritos de la reforma administrativa, deduciti

Revista Tiempo, 3 de julio de 1978.

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171

mas que desde 1958 el gobierno federal ha puesto un especial cuidado en revisar y reformar las estructuras de sus sistemas administrativos, creando unidades de apoyo que se adecan a las funciones de las dependencias y entidades de la administracin. 8.
CooRDINACIN DE LAS ACTIVIDADES DE INFORMTICA DE LAS SECRETARAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO

Las revisiones que se han venido haciendo a la Administracin Pblica propiciaron la necesidad que las dependencias y entidades del Ejecutivo contaran con un adecuado sistema informtico. Para ello, en el mes de marzo de 1971, se cre el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Sistematizacin de Datos del Sector Pblico Federal, que se avocara al estudio de las opciones que pudieran conducir a una ptima racionalizacin del sistema. El pleno del Comit aprob la formulacin del diagnstico y evaluacin del Sistema de Procesamiento Electrnico de Datos. Desde los comienzos de la reforma administrativa, se consider necesario dotar al Ejecutivo Federal de un organismo rector responsable de fijar las polticas y normas en el campo de la informtica. Para este efecto, se facult a la Secretara de Programacin y Presupuesto para establecer el Sistema Nacional de Informacin y a travs de la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin tiene a su cargo el diseo de las normas y polticas generales en materia de informtica y estadstica. Por acuerdo del Presidente de la Repblica (D. O. 16-1-1978), se otorg a la Secretara de Programacin y Presupuesto la facultad de dictar las medidas necesarias que permitan coordinar las tareas de informtica que desarrollen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. En los considerandos del acuerdo se expresa que uno de los fines ms importantes de la Administracin Pblica Federal consiste en procurar la eficiencia de las dependencias y entidades, por lo que resulta esencial utilizar los instrumentos apropiados que les faciliten la obtencin de informacin pertinente, fehaciente, oportuna y relativa a los asuntos de su competencia. Asimismo, se precisa la necesidad que la Secretara de Programacin y Presupuesto cuente con informacin de calidad para poder elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico y social. El acuerdo considera que gran parte de la eficacia y eficiencia de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal depende del uso racional de los recursos de la informtica, y tambin de que la infonnacin captada coadyuve a la satisfaccin de necesidades de informacin de los particulares.

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Queda tambin establecida la obligacin de la Secretara ya aludida, de determinar las necesidades de capacitacin de los recursos humanos, y las de equipos, de sistemas de programacin para computadoras y de todos aquellos servicios relacionados con el Sistema Nacional de Informacin. El punto quinto de esta resolucin establece: "La Secretara de Programacin y Presupuesto coordinar con la de Gobernacin y la de Comunicaciones y Transportes, la elaboracin de los estudios necesarios y ejecutar los trabajos que permitan un intercambio fluido de informacin pertinente a las acciones de Gobierno entre los sistemas nacionales e internacionales, conforme a las normas que regulen la circulacin de la informacin de inters estrictamente nacional."

ARTICULO 21
1. Las comisiones intersecretariales y la concertacin de acciones. -2. Permanencia o transitoriedad de las comisiones intersecretariales.-S. Participacin de las entidades paraestatales en las comisiones intersecretariales.

ARTCULO 21.-El Presidente de la Repblica podr constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos. Las entidades de la administracin pblica paraestatal podrn integrarse a dichas comisiones cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto. Las comisiones podrn ser transitorias o permanentes y sern presididas por quien determine el Presidente de la Repblica.

1. LAS COMISIONES INTERSECRETARIALES


DE ACCIONES

LA CONCERTACIN

En nuestro pas tenemos numerosos casos de cormsiones intersecretarales que se han creado por acuerdo presidencial. Su objetivo primordial ha sido concertar acciones entre dos o ms Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos, con el fin de corresponsabilizarlos en la daboracin de estudios o planes concretos de accin que determine el Ejecutivo Federal, los que muchas veces podran ser inadecuados o ineficientes si los preparara o reaIizarauna sola dependencia.

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2. PERMANENCIA o TRANSITORIEDAD DE LAS COMISIONES


INTERSECRETARIALES

La duracin de las comisiones intersecretariales depende fundamen- . talmente del objetivo que se persiga. As, por ejemplo, la comisin interse- ti' cretarial para algn proyecto de restauracin econmica de una regin

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del pas afectada por inundacin o epidemia cesara en sus funciones en el momento en que se hubiera restablecido la normalidad segn el citado proyecto. Pueden existir comisiones para problemas de tipo demogrfico; generalmente en estos casos su carcter es permanente, pues las polticas demogrficas suelen ser a largo plazo.

3.

PARTICIPACIN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES EN LAS COMISIONES INTERSECRETARIALES

l'

r' Las entidades de la Administracin Pblica paraestatal pueden inte/ grarse a las comisiones intersecretariales, ya sea porque el Presidente de la .. Repblica lo determine en cualquier momento o porque lo decidan los Se/ cretarios de Estado o los Jefes de los Departamentos Administrativos que / forman la comisin. Esto ltimo es posible en virtud que los artculos 50 y ,- 51 de la L.O.A.P.F. facultan a las Secretaras de Estado y Departamentos - Administrativos para coordinar los sectores a su cargo. El hecho de no " requerir la autorizacin del Presidente para la integracin de una o varias ; entidades paraestatales a las comisiones intersecretariales permite ms agi/ lidad en los procesos administrativos y mayor eficiencia y eficacia en las / acciones concertadas. Ningn Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo / puede ordenar la formacin de alguna comisin intersecretarial. Esta fa./ cultad es propia del Presidente de la Repblica y creemos que es indelegable.

ARTICULO 22
1. ~ estructura !e~eral y los convenios de coordinacin.-2. El Ejecutrvo Estatal, uruco pactante en los convenios.-3. Las convenciones nacionales fiscales.-4. Antecedentes de los convenios de coordinacin.-5. Los convenios de coordinacin en materia de educacin.-6. Suficiencia operativa del Ejecutivo Federal y de los Estados.-7. Contenido y ejecucin de los convenios.-8. Los Gobemadores no son agentes de la Federacin.-9. El fortalecimiento del federalismo y los convenios.-IO. Participacin de los Estados en actividades federales.-Il. La constitucionalidad de los actos de las entidades federativas en materia de convenios.-12. El federalismo como va de integracin nacional.-13. Los logros actuales en materia de convenios.-14. El plan de desarrollo total para la provincia mexicana.-15. Los nuevos convenios en materia de Reforma Agraria entre el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados.16. Naturaleza de los Convenios Unicos de Coordinacin.-17. Considerandos del Convenio Unico de Coordinacin celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila.-18. Clusulas del Convenio Unico de Coordinacin entre el Ejecutivo Federal y el Gobierno del Estado de Coahuila.-19. Funcionarios que suscriben el Convenio Unico de Coordinacin entre el Ejecutivo Federal y el Gobemador del Estado de Coahuila.-20. Dependencias y entidades participantes en el Convenio Unico de Coordinacin entre el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila.-21. Importancia de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeeonmico.-22. Funciones e integracin de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico.-23. Otros aspectos de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico.-24. Consideraciones sobre los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico en el marco del Derecho Administrativo.-25. Manual de Operacin del Convenio Unico de Coordinacin entre la Federacin y los Estados.-26. Materia y forma de los Convenios.-27. Lineamientos bsicos para el xito de los Convenios.

22.-El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos podr convenir con los Gobernadores de los Estados de la Federacin, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras ola realizacin de cualquier otro prop6sito de beneficie) colectivo, a fin demc;jorar los servicios, abatir
ARTCULO

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costos O favorecer el desarrollo econmico y social de las propias entidades federativas.

1.

LA ESTRUCTURA FEDERAL Y LOS CONVENIOS DE COORDINACIN

El anlisis de los convenios entre el Presidente de la Repblica y los Gobernadores de los Estados, lo haremos desde una perspectiva administrativa, poltica y jurdica. Aunque en los convenios intervienen nicamente el Ejecutivo Federal y los Gobernadores, su carcter est ligado al federalismo,' motivo por el cual mencionaremos algunos elementos de nuestra estructura federal. El sistema federal mexicano se fundamenta en principios polticos similares para las entidades federativas y la autoridad federal, por lo cual esta similitud jurdico-poltica es uno de los principios esenciales de nuestro federalismo. El artculo 115 constitucional nos da un ejemplo de esta semejanza entre la estructura poltica de la Federacin y la de los Estados. La competencia de los rganos centrales es distinta a la de los rganos que corresponden a las entidades federativas, Este reparto de competencias lo establece la Constitucin Poltica, lo que no evita que en la prctica surjan problemas dada la complejidad de la interrelacin Estados-Federacin. El artculo 124 constitucional institucionaliza las competencias de la Federacin y las de los Estados, estableciendo que las facultades que no estn expresamente concedidas por la propia Constitucin Poltica a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. Los convenios a que se refiere el artculo 22 de la L.O.A.P.F. pueden celebrarse sin necesidad de que los rganos centrales o los de algn Estado invadan el mbito de competencia del cual no son los titulares. La celebracin de estos convenios es posible sin que se viole la soberana de los Estados y sin que se invada la esfera de la autoridad federal.

2.

EL EJECUTIVO ESTATAL, NICO PACTANTE EN LOS CONVENIOS

Los convenios a que alude el artculo 22 no relacionan al Poder Judicial de la Federacin con el Poder Judicial de algn Estado, o al poder Legislativo con las legislaturas de las entidades federativas. Este artculo se refiere en exclusiva a los convenios que puede celebrar el Ejecutivo Federal con los Gobernadores de los Estados. Aunque el artculo 22 no faculta directamente a los Secretarios de Estado o a los Jefes de los Departamentos Administrativos para celebrar convenios, pensamos que s tienen
:]. Vase el captulo del artculo lo. en el que se

trata ampliamente el federalismo.

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esa facultad pues, en estricto sentido constitucional, los actos de estos funcionarios son actos del Presidente de la Repblica.

3.

LAS CONVENCIONES NACIONALES FISCALES

Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos Locales se han afirmado con el paso del tiempo. En el rea fiscal esta relacin ha sido particularmente fructfera. As, en 1925, el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, empez a promover reuniones con los gobiernos de los Estados con el fin de fortalecer fiscalmente a las entidades federativas. Dicha Secretara convoc y llev a cabo tres convenciones nacionales fiscales, las que sucedieron en 1925, 1932 Y 1947. En las convenciones de 1925 y 1932 el objetivo primordial fue la delimitacin expresa de los ingresos que correspondan a la Federacin y a los Estados. En la segunda convencin, adems, se discuti el problema de la doble tributacin. La Tercera Convencin Nacional Fiscal de 1947 estudi, entre otras cosas, los impuestos alcabalatorios, dise las bases para un plan nacional de arbitrios y apunt algunas posibles reformas fiscales. De esta reunin surgieron las bases para la futura Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles y para la Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados. Por lo que respecta a los convenios de coordinacin fiscal entre la Federacin y los Estados, escapa a nuestro propsito analizar sus caractersticas administrativas y constitucionales, por lo que nos limitaremos a comentarlos brevemente.

4.

ANTECEDENTES DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIN

La reforma a la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que incluy el impuesto del 10% sobre artculos de lujo, motiv la coordinacin de los Estados con la Federacin. Se determin que los Estados Participaran del 40% de la recaudacin de ese impuesto. En la reunin celebrada en Mazatln, Sin., en abril de 1973, en la que intervinieron funcionarios de la Secretara de Hacieaday Crdito Pblico y los tesoreros de las entidades federativas, se inici una brillante etapa de relaciones entre la~CI"et.aria de Hacienda y Crdito Pblico y las haciendas estatales. Aunque falta mucho para lograr un reparto ms equitativo en los impuestQ\ indiscutiblemente que . ~. convenios .qe coordinacin son un
12

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avance jurdico y administrativo importante que viene a fortalecer la economa de los Estados. La coordinacin y participacin fiscal entre la citada Secretara y las haciendas estatales no es un campo reservado solamente al derecho fiscal, pues en este tipo de relaciones y participaciones inciden elementos propios del derecho constitucional y del derecho administrativo. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha celebrado convenios de coordinacin con todos los Estados de la Repblica Mexicana para el cobro de las tasas generales y estatales del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. Tambin ha celebrado convenios de coordinacin a fin de delegar a las entidades federativas la administracin, liquidacin y recaudacin del Impuesto sobre Tenencia de Automviles, la fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones derivadas de este gravamen y el expendio de formas y cobro de recargos y multas. Sobre este tipo de convenios comentaremos acerca de los que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre de 1977. Estos convenios establecen obligaciones y derechos recprocos tanto para la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como para los Ejecutivos de los Estados. Los convenios de coordinacin se celebran con el Gobernador del Estado que, como autoridad ejecutiva, es la nica que podra celebrar un convenio de esta naturaleza. Por eso, cuando se expresa que se ha celebrado un convenio con el gobierno de algn Estado, en realidad lo que quiere decirse es que se ha celebrado con el Ejecutivo del Estado.

5. Los

CONVENIOS DE COORDINACIN EN MATERIA DE EDUCACIN

Tena Ramrez ha comentado 2 los convenios que algunos Estados de la Repblica celebraron con el gobierno federal en materia de educacin. Afirma este autor que el convenio de coordinacin que celebr el gobierno federal con el Estado de Oaxaca, en el mes de noviembre de 1943, tena como propsito pasar a la Federacin todo el sistema educativo dependiente en aquella poca del gobierno de dicha entidad federativa. Cita tambin Tena Ramrez que el convenio celebrado en Quertaro en enero de 1945, en materia de educacin, y a diferencia del anterior, no entregaba a la Federacin la totalidad de su sistema educativo, sino que nicamente convena en coordinar la direccin administrativa de los planteles de la educacin controlada, por lo que la entidad federativa conservaba la responsabilidad que le era propia para impartir la enseanza. Aade-el mismo autor que, en enero de 1965, el Estado de Hidalgocelebr con el gobierno federal un convenio en materia de educacin que tena por objet coor2

Derecho Constitucional Mexicano, EditorialPorra, S; A, 14'8. ed.,

pp. 43'6',437.

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dinar la educacin administrativa y tcnica de todos los servicios de educacin preescolar, primaria diurna y nocturna, secundaria, normal, de Educacin Fsica y de Bellas Artes, incluyendo el personal de los trabajadores administrativos y manuales que prestaban servicios en las ramas educativas ya sealadas. Tena Ramrez opina que en materia de educacin este tipo de convenios perjudica a las entidades federativas, y seala: "Los convenios de coordinacin, en cuanto constituyen estipulaciones voluntarias de las partes que en ellos intervienen, son del todo distintos de la coordinacin educacional que puede imponer el Congreso de la Unin por sobre la voluntad de las entidades federativas, en ejercicio de las facultades que le otorga la frac. XXV del artculo 73. A travs de los convenios se exterioriza la reducida autonoma que en esta materia se ha reservado a ttulo honorfico a los Estados-miembros; tan mezquino cometido explica la poca favorable acogida que hasta ahora han merecido los convenios, de lo que hay que congratularse si han de servir, como el ltimo de ellos, para que los Estados abdiquen del remanente de su soberana." 3 Nuestra estructura constitucional permite que el Presidente de la Repblica celebre convenios con los Gobernadores de los Estados. La Constitucin y las leyes federales, as como las locales, posibilitan el establecmiento de este tipo de pactos. No se analizar en detalle el fundamento constitucional de los convenios; las referencias en este sentido sern aisladas.

6.

SUFICIENCIA OPERATIVA DEL EJECUTIVO FEDERAL


y DE LOS ESTADOS

La estructura del Ejecutivo Federal y la de los Estados estn dotadas de un cuerpo normativo y de una maquinaria oficial humana y tcnica suficientemente slida para un cabal funcionamiento. Estas estructuras, en 10 jurdico y en lo prctico, funcionan independientemente pues tienen los elementos suficientes para desarrollarse autnomamente. Esto no excluye la posibilidad que el Ejecutivo Federal se coordine con los gobiernos de los Estados para la realizacin de ciertos fines. La eficacia del sistema federal depende en buena medida de que los Estados y la Federacin respeten sus mutuas competencias. Ahora bien, la delimitacin de competencias no impide que la Federacin transfiera a los Estados algunas que le son exclusivas. Para ello, sera recomendable la continua realizacin de estudios que amplen los campos de actividad en los que los Estados,pneden intervenir. El propsito de los convenios es dotar
3

Oj). cit., p. +37.

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a las entidades federativas de mayores recursos para un mejor cumplimiento de los fines que les son propios.

7.

CONTENIDO y

EJECUCIN DE LOS CONVENIOS

Los convenios son de contenido esencialmente jurdico, pero sus fines rebasan lo legal al producirse consecuencias en el mundo de la economa y de la sociedad. La Administracin Pblica tanto federal como local sera muy pobre si slo tuviera como cometido el cumplir con la ley; la complejidad de los problemas obliga al Estado a intervenir cada vez ms en la marcha de la economa y la sociedad. Una de las cuestiones administrativas ms interesantes consiste en estudiar la posibilidad que la Administracin Pblica Federal pueda cumplir con algunos de sus cometidos en materia econmica y social a travs de los Ejecutivos Estatales. Si bien la materia de los convenios es propia de la legislacin federal, su ejecucin queda a cargo de los rganos estatales. Por ejemplo, la Ley Federal del Trabajo, como su nombre lo indica, es legislacin federal, pero su ejecucin es responsabilidad de las autoridades estatales. Muchas otras disposiciones federales, como son: las del trabajo, legislacin sobre propiedad industrial, de sanidad, de educacin, de estadstica, de asentamientos humanos, agraria, de aguas, de poblacin, sobre atribuciones al Ejecutivo en materia econmica, de pesca, de ministerio pblico, etc., obliga a las autoridades locales a prestar auxilio a las autoridades de la Federacin. Esto significa que en ciertos casos la Administracin Pblica Federal puede disponer para su servicio de los recursos humanos y tcnicos de las autoridades locales.

8. Los

GoBERNADORES NO SON AGENTES DE LA FEDERACIN

Los Gobernadores de los Estados, de conformidad con el artculo 120 constitucional, estn obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales. No es nuestra intencin estudiar los antecedentes de dicho artculo, por lo que nos limitamos a algunas reflexiones esenciales. Carrillo Flores.afirma que la Federacin puede convertir a cualquier autoridad local en SUS agentes, en tanto que sta no puede convertir a los rganos federales en SUS agentes. Tambin. dice que los Gobernadores mexicanos actan como jefes del gobiemo de su Estado y como agentes locales del gobierno federal. El artcalo., 120 constitucional no se refiere a los Estados sino a los Gobernadores, raz6n por la que creemos que esta disposicin constitucional no obliga al Poder Legislativo, al Poder Judicial, ni a loS funcionarios

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locales, a publicar y hacer cumplir las leyes federales. La obligacin es expresa para el Gobernador del Estado. La Constitucin de 1824 s estableca para los Estados la obligacin de guardar y hacer guardar la Constitucin y las leyes generales de la Unin. El hecho que esta disposicin constitucional obligue al Gobernador del Estado "a publicar y hacer cumplir las leyes federales" no significa que los Gobernadores de los Estados sean simples agentes de la Federacin. No es lo mismo cumplir que hacer cumplir. Cumplir constituye una obligacin absoluta mientras que hacer cumplir se refiere a poner todos los medios necesarios para que algo se haga, no quedando para el que pone los medios necesarios la responsabilidad de su cumplimiento. Consideramos que el artculo 120 constitucional no impone a los Gobernadores de los Estados la obligacin absoluta de cumplir las leyes de la Federacin. Aunque Tena Ramrez no hace la distincin entre hacer cumplir y ejecutar las leyes federales, expresa acertadamente que cuando stas encomiendan a los Gobernadores determinadas funciones, ejecutivas o de colaboracin, la delegacin est prevista en la Ley suprema o es aceptada convencionalmente por los Estados. Estas obligaciones impuestas a los Gobernadores son justificables a la luz del artculo 120 constitucional." De la redaccin del artculo 120 deducimos que los Gobernadores slo estn obligados a poner todos los medios necesarios a fin de que la" leyes federales se cumplan; debern, en todo caso, compeler a los obligados a que cumplan con estos ordenamientos. Debern los Gobernadores tambin prestar el auxilio para la ejecucin de las leyes federales, pero esto no significa que los Gobernadores son los responsables de que las leyes federales se cumplan. Los Gobernadores debern cumplir algunas leyes federales cuando estn expresamente obligados a ello, siendo esto distinto a que sean los responsables de ejecutar las leyes federales. Por ser los Estados libres y soberanos, de conformidad con los artculos 40 y 41 de la Constitucin, los Ejecutivos Locales gozan del respeto de la estructura federal y en consecuencia no pueden ser los ejecutores de las leyes de la Unin. Va en contra del pacto federal la idea de tratar de convertir a los Gobernadores en simples agentes del poder central. Los que pretenden hacer de las entidades federativas simples rganos auxiliares de la Federacin, desconocen que nuestra estructura constitucional concibe a las entidades federativas como unidades polticas de igual jerarqua que la Federacin. El sistema federal no est compuesto de autoridades supremas -que serian las de la Federacin- y autoridades inferiores -que seran las de los Estados-. Bajo esta concepcin seria imposible jurdica y polti-

"Cfr. DerechO Cortstitr:ionll1 MeKcano,

Mxico, 1955, pp. 181, 182.

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camente estructurar un rgimen federal saludable. La realidad es que tanto las autoridades federales como las locales son indispensables para la integracin del rgimen federal mexicano. El licenciado Gustavo R. Velazco, en conferencia pronunciada el 8 de septiembre de 1960 en el saln de actos del 1 Y N Colegio de Abogados de Mxico, expres sobre el tema que estamos tratando, lo siguiente: "No hay duda de que la redaccin aprobada represent una transaccin. Ni los centralistas y moderados pudieron sacar adelante su tesis de que los mandatarios locales fueran agentes de la Federacin para cumplir y hacer cumplir sus leyes en los Estados, ni los federalistas lograron retirar a los gobernadores todas las intervenciones que se pretendan darles. Pero aqu procede insistir en los resultados del debate, que a mi juicio no se han analizado y precisado hasta ahora: 1) Ruiz sugiri que los gobernadores no fueran 'agentes subalternos del gobierno del centro', Castaeda accedi a esta indicacin y el Congreso la aprob. 2) Tambin se elimin del texto adoptado la palabra cumplir, as como toda referencia al cumplimiento de las leyes federales. 3) Las nicas obligaciones que Ruiz propuso, Castaeda acept y el Congreso adopt que quedaran a cargo de los gobernadores fueron la de publicar las leyes y la de hacerlas cumplir, las mismas que literalmente y segn su sentido natural establece el artculo 120, antes 114 en la Constitucin de 1857. "Las conclusiones que someto a la consideracin de ustedes no son consecuencia de razonamientos ni de conjeturas. A ellas se llega directa, inmediatamente, con slo leer los trabajos preparatorios de la ley fundamental anterior. Por si alguna duda quedare, lase en la Historia de Zarco el relato de las sesiones del 2 Y 3 de diciembre de 1856, en que Moreno ech de menos que en el artculo 105 'no estuviesen comprendidos los gobernadores, una vez que han sido ya declarados agentes de la federacin en los Estados'. Guzmn calific de fundada la obligacin, pero Ruiz rectific 'que los gobernadores no han sido declarados agentes de la federacin, sino que slo se les ha impuesto la obligacin de promulgar las leyes'. Moreno no discute la aclaracin, como tampoco 10 hacen Castaeda ni Garca Granados, otro ardiente partidario de los gobernadoresagentes, no obstante encontrarse todos ellos presentes en la asamblea. Consiguientemente la adicin fue desechada y el Congreso Constituyente mismo nos proporcion una interpretacin autntica de su obra. "Como se ver, la interpretacin gramatical, la sistemtica y la historia se corroboran mutuamente, y todas convergen al mismo desenlace. Fundadamente creo que es ineludible la decisin final, a saber, que el artculo 120 no autoriza a la Federacin para COnvelt!r a los gobernadores de los Estados, ni a otros funcionarios y empleados de stos, en sus agentes; que no puede obligarlos .a ejecutar sus leyes; y que los nicos deberes que la

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repetida disposicin impone a los gobernadores son los de publicar y hacer cumplir las leyes federales." 5 El licenciado Gustavo R. VeIazco tambin afirm en la conferencia mencionada: "No me atrevo a opinar por falta de informacin, pero 10 que s resalta del largo pasaje que transcrib son los peligros de toda clase que ofrece la creencia de que los funcionarios locales estn a disposicin del Gobierno Federal, para que les encargue la ejecucin de sus leyes, y esto me lleva a la ltima consideracin que quiero formular en contra de aqulla. "En vez de opiniones propias, repetir algunas expresiones de quienes dieron la voz de alarma desde 1856, tanto porque quedaron sin respuesta entonces, como porque sus observaciones son tan valederas en la actualidad como cuando las propusieron. El argumento ms frecuente, que esgrimieron casi todos los oradores, fue que 'es imposible que los gobiernos de los Estados puedan a un tiempo ser soberanos y sujetarse a responsabilidades ante otro soberano'. Se agreg que sujetos a dos responsabilidades los Gobernadores tendrn que vacilar entre ellas, con perjuicio del inters pblico, as como que su independencia desaparecer, pues temern ser acusados, y que lo probable es que incurran en la responsabilidad 'que les inspire menos temores, tomando por norma de su conducta, no la conciencia, ni la ley, sino la probabilidad del buen xito, y colocndose siempre del lado del ms fuerte'. Las consideraciones que resumo llevaron a Gamboa a juzgar que es contrario a la paz pblica y al orden interior de los Estados que los gobernadores sean agentes de la Federacin, a Zarco a afirmar que subalternar los gobernadores al gobierno federal era 'encaminarse al centralismo ms acabado, a la forma de gobierno que ms funesta y perniciosa ha de ser a la Repblica', y a Amaga a predecir que 'acabar la federacin el da en que los gobernadores, representantes de las soberanas de los Estados se vean reducidos a la condicin de dependientes del gobierno federal'." 6 Despus de aclarar la idea que los Gobernadores de los Estados no son simples agentes de la Federacin y que nuestro sistema constitucional permite la colaboracin entre la autoridad federal y la estatal, queda un campo muy amplio de estudio para precisar en qu tipo de actividad concreta pueden los Estados participar con la Federacin. Hay una serie de atribuciones otorgadas en forma exclusiva a la Federacin de conformidad con la Constitucin Poltica. En algunas de ellas se excluye de su ejercicio en forma expresa a las entidades federativas.
l5 El Pensamiento lurEd.co de Mxico en el Derecho A.dministrativo, Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico, Librera de Manuel Poma, Editorial Olimpo, pp. 120-122. 6 Op. cit., pp. 128-130.

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9.

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EL FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO Y LOS CONVENIOS

En nuestra opinin, los convenios que celebra el Presidente de la Repblica con los Gobernadores alcanzan una extraordinaria estatura en el derecho administrativo debido al respeto institucional que el Ejecutivo Federal guarda para las entidades federativas. El actual Presidente de la Repblica ha venido sosteniendo la tesis de fortificar el federalismo a travs del apoyo econmico a los Estados y de la concertacin respetuosa y libre entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos de los Estados. Los convenios entre estas dos autoridades se han establecido en diversas ramas de la Administracin Pblica, constituyendo sin lugar a dudas un acierto en la moderna concepcin del derecho administrativo y de la poltica.

10.

PARTICIPACIN DE LOS ESTADOS EN ACTIVIDADES FEDERALES

Es deseable que las administraciones locales participen cada vez ms de los fines administrativos del Ejecutivo Federal, si bien no hay disposicin constitucional que obligue a las entidades federativas a ejecutar funciones federales cuando aqullas no convengan en ello. Claro est que hay ciertas excepciones en algunas leyes federales que obligan a los gobierna; de los Estados a prestar auxilio a las autoridades federales. En algunos casos -inundaciones, epidemias, etc.- el concurso de las fuerzas de la Federacin y de los Estados permite soluciones ms eficaces e inmediatas, aun cuando esa colaboracin no est prevista. No sabemos si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha conocido el caso de alguna entidad federativa que se haya opuesto a desempear una actividad que corresponda a las autoridades federales; si ambas partes estn dispuestas a colaborar conjuntamente, no se llegar a ese supuesto.

11.

LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN MATERIA DE CONVENIOS

Es materia del derecho constitucional precisar la legalidad de la actividad de los Estados en asuntos propios de la autoridad federal. Una vez que se ha determinado la constitucionalidad de los actos de las entidades federativas en estas materias, lo conveniente es formular los mecanismos legales y administrativos necesarios con el" 'fin de lograr una eficiente conjuncin de voluntades y esfuerzos entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos Locales.

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12.

EL FEDERALISMO COMO VA DE INTEGRACIN NACIONAL

Por referirse a los convenios de coordinacin, se transcriben algunas ideas contenidas en un brillante discurso que el Lic. Jess Reyes Heroles pronunci; en nombre de los tres Poderes de la Unin, en la ciudad de Quertaro el da 5 de febrero de 197B, con motivo de la celebracin del LXI Aniversario de la Constitucin de 1917: " ... Una divisin de poderes para que el poder, que es quien puede, detenga al poder, y evite su abuso; el definirnos como Estados Unidos Mexicanos, es decir, ser una repblica federal, un conjunto de estados soberanos, unidos en un pacto federal, en que se determinan las facultades de los estados y de la federacin, en un rgimen de delimitacin y coordinacin. .. Si bien, federalismo o centralismo son trminos inocuos desde un punto de vista poltico, puesto que ninguno ni otros estn vinculados a determinada concepcin ideolgica, esto sucede en abstracto. En concreto, las cosas ocurren de otra manera. Federalismo en Mxico es mtodo de integracin nacional; de no haberse adoptado, el pas se habra disgregado y, de hecho, cuando aparece el acta constitutiva, la divisin ya existe. Adems, el federalismo es el instrumento para el triunfo de la causa liberal. . . Custodiar nuestro federalismo, mantenerlo, salvaguardarlo, exige, como sostiene el Presidente Lpez Portillo, fortalecerlo. El federalismo, ha dicho, es una decisin descentralizadora del poder y la riqueza, que busca el desenvolvimiento autnomo y equitativo, incluso de las regiones ms apartadas. Hay un federalismo beligerante, cuya misin, con palabras del propio primer magistrado, es mantener unidos a los desiguales y luchar contra los fundamentos que hacen esa desigualdad, crear la unidad de un destino comn preservado con el esfuerzo de todos... El fortalecimiento del Federalismo, como objetivo de la reforma administrativa, exige una coordinacin respetuosa de la iniciativa de los Estados y de su capacidad de accin y se funda precisamente en ello, reconociendo que el principio de inmediatez, de cercana, hace que muchas cosas las puedan efectuar mejor los municipios y los estados que la federacin. Por esta razn se prev una mayor participacin de los estados en la marcha de la administracin pblica ... Como objetivos tambin descentralizados se ha procedido a la celebracin de convenios nicos para la programacin del desarrollo econmico y se est nevando a cabo un deslinde coordinado y de colaboracin en materia fiscal y financiera entre la Federacin y los Estados ... " 1 Los anteriores conceptos del licenciado Reyes Heroles muestran claramente la intencin del Ejecutivo Federal de vigorizar el federalismo a
1

RetJista Tiempo, Vol. LXXII, Nm. 1867, 13 de febrero de 1978, pp. 16-18.

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travs del fortalecimiento de los Estados y de la participacin conjunta entre la Federacin y las entidades federativas. Los convenios de coordinacin son importantes instrumentos jurdicos y administrativos para conseguir ese propsito. El prestigio acadmico del maestro Reyes Heroles y su carcter de portavoz del Lic. Lpez Portillo respaldan el xito de estas ideas en torno al federalismo y a los convenios de coordinacin. 13. Los

LOGROS ACTUALES EN MATERIA DE CONVENIOS

En los ltimos meses ha habido un gran avance en materia de convenios. Por ejemplo, tenemos el caso del convenio que celebr el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el Ejecutivo del Estado de Hidalgo, con el fin de que esta entidad federativa se haga cargo de la recaudacin y administracin del Impuesto al Ingreso Global de las Empresas de los Causantes Menores, y de los Causantes Menores en los sectores agrcola, ganadero, de pesca y de actividades conexas. Este convenio fue publicado el 2 de marzo de 1977 en el Diario Oficial de la Federacin. El convenio contiene los antecedentes en dos puntos y 13 clusulas en las cuales se establecen las condiciones, obligaciones y derechos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y del Ejecutivo Local.

14.

EL PLAN DE DESARROLLO TOTAL PARA LA PROVINCIA MEXICANA

A propsito del tema de relaciones intergubernamentales es necesario destacar, tanto por su importancia como por su novedad, un plan de desarrollo total para la provincia que expuso el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico el da 3 de junio de 1978, al clausurar la XI Reunin Nacional de Tesoreros de los Estados. La intencin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la de firmar convenios con las entidades federativas con el fin de lograr un desarrollo integral de la provincia, impidiendo un crecimiento econmico desequilibrado y el desaprovechamiento de recursos en varias zonas del pas. El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico se refiri al peligro de continuar con el centralismo econmico y a la necesidad de ampliar y propiciar la actividad de los sectores social y privado. El Secretario de Hacienda afirm tambin en dicha reunin que el gobierno federal no puede ni debe permanecer ajeno l; las experiencias de la provincia. Subray este funcionario que el apoyo a la soberana de los Estados y municipios no es incompatible con la armonizacin de acciones, denunciando que el enemigo comn es la anarqua

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de la poltica y la falta de respaldo mutuo entre los diferentes niveles de gobierno y declarndose partidario de aadir el orden econmico a la autonoma poltica. El Secretario de Hacienda expuso la nueva estrategia econmica del Gobierno Federal, contenida en los siguientes puntos: "A) Combinar los recursos crediticios, organizativos, de asistencia tcnica e insumos mejorados, la creacin de unidades econmicas autosostenibles y eficaces en el campo para alcanzar las metas del sector agropecuario y llegar a la autosuficiencia alimentaria. "B) En el sector industrial, conjugar toda una gama de instrumentos promotores, de coordinacin y de financiamiento, que al perfeccionar y descentralizar la estructura productiva propicien nuevos desarrollos industriales y el acceso fluido de los mercados mundiales. "G) Combatir el excesivo centralismo econmico, mediante facilidades a los gobiernos estatales y municipales para que apoyen la creacin de nuevos polos industriales e impulsen el procesamiento de materias primas de origen agropecuario y minero-metalrgico, as como la pequea y mediana industria, para cambiar la imagen industrial de la provincia y generar importantes volmenes de empleo. "D) Apoyar la produccin interna de bienes de capital en aquellas entidades federativas que presenten condiciones favorables para su desenvolvimiento. "E) Fomentar el desarrollo del sector turstico para que se multipliquen las fuentes de trabajo y se genere el ingreso de divisas. "F) Se ha modificado el programa de estmulos fiscales a las inversiones y a las actividades productivas, con miras a evitar competencias infructuosas entre los gobiernos estatales para atraer nuevas empresas. "G) Para evitar el antagonismo en los objetivos y el doble gravamen a una misma fuente, se han preparado tres proyectos fundamentales tendientes a transformar los modelos tributarios, a modernizar los sistemas recaudatorios y al mejoramiento de la fiscalizacin. "H) Se adoptarn estrictos criterios de inversin y se mejorarn los sistemas administrativos a fin de que las empresas paraestatales eleven su aporte al ahorro nacional. "1) Se revisa, con vigor, el manejo de la deuda pblica interna y externa para sanear su estructura y restringir su destino a fines de produccin directa, de tal suerte que los prstamos contratados sean autoliquidables. "J) En apoyo a los estados, la Federacin adoptar medidas especiales de alivio a las finanzas de las entidades que complementen sus esfuerzos internos para aumentar la recaudacin y reducir gastos innecesarios.

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"K) Creacin de un fondo financiero, con una aportacin inicial de mil millones de pesos, para ayudar al gasto que hacen en educacin y servicios. "L) El Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos financiar estudios de preinversin. "M) Se fortalecer el fondo de fomento municipal y el fondo de inversiones para agua y alcantarillado. "N) En los programas de financiamiento-paquete, que ya ha concertado convenios por mil millones de pesos, se harn nuevas aportaciones para aumentar sus recursos. "0) Para habitacin, a los que se han dado ya 50 millones de pesos y estn comprometidos otros 150 millones de pesos, se abrirn lneas de crdito especiales y 500 millones de pesos se destinarn este ao para la modernizacin de catastros urbanos en varios municipios." 8 El funcionario indic adems que "el Gobierno Federal mantiene una estrategia completa de desarrollo econmico que comprende tanto las tareas encaminadas a atender los problemas coyunturales como las polticas de largo alcance, orientadas a sentar las bases de un desarrollo dinmico y sostenido, que ha fijado prioridades e integrado programas de accin, cuyo objetivo fundamental es promover y apoyar la actividad de los sectores social y privado de la economa". Entre los propsitos del gobierno federal anunci los relativos a "lograr la autosuficiencia agropecuaria, ampliar los mecanismos para perfeccionar y descentralizar la estructura productiva, y al empeo en combatir el excesivo centralismo econmico, y a cambio brindar facilidades a los estados y municipios para que apoyen la creacin de nuevas industrias, apoyar la produccin interna de bienes de inversin y fomente obras y desarrollos tursticos". Se refiri tambin a la "necesidad de orientar los planes de las haciendas pblicas federales y estatales, procurando que el origen de los recursos sea el ms sano posible y se apoye en el uso apropiado del crdito". 9 El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico afirm que las relaciones entre las haciendas federales y locales se han centrado en la coordinacin tributaria, expresando que, si bien los avances logrados eran satisfactorios, an persisten obstculos y rezagos importantes. Adems; expres: "Las complejas tareas de la hacienda pblica plantean la insoslayable necesidad de atender, con igual esmero, todos sus aspectos bsicos y complementarios, y por eso considero que los esfuerzos de coordinacin deben rebasar los campos inicialmente seleccionados e incluir otros nuevos, como los ingresos no tributarios, la deuda pblica y el crdito." ao
8 9

10

&clsior, 4- de junio de 1978, pp. 1, 6. Ibid., pp. 6, 8. . Ibid., p. 8.

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El plan de desarrollo enunciado por el Secretario de Hacienda se propone tambin ayudar a los Estados y municipios a resolver sus problemas de vivienda, educacin, agua potable y alcantarillado, etc. Asimismo, el Ejecutivo Federal tiene la intencin que los gobiernos de los Estados participen en la preparacin, coordinacin y ejecucin tcnica del programa fiscal del pas; para ello, se ofrecer a las entidades federativas asistencia tcnica en materias de legislacin fiscal, estudios de promocin hacendaria, sistemas recaudatorios y administrativos e investigaciones financieras y crediticias. Respecto a los convenios nicos de coordinacin el Secretario de Hacienda declar, en la Reunin Nacional de Tesoreros, que el gobierno federal tiene como una de sus tareas prioritarias la de transformarlos en verdaderos programas de desarrollo. Esto nos demuestra que este tipo de pactos es importante tanto para la Administracin Pblica como para el pas en general. El titular de Hacienda anunci que es tambin prioritaria la tarea de concluir la nueva Ley de Coordinacin Fiscal, afirmando que este ordenamiento ser "un instrumento jurdico invaluable, al sentar las bases para armonizar los sistemas tributarios y sanear las finanzas pblicas locales, sobre todo las de los municipios, que tan preeminente papel juegan en la vida democrtica del pas"."

15. Los

NUEVOS CONVENIOS EN MATERIA DE REFORMA AGRARIA

ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y LOS (}oBERNADORES DE LOS ESTADOS

El convenio celebrado el 3D de junio de 1978 entre el Ejecuuvo Federal, por conducto del Secretario de la Reforma Agraria, y el Gobernador del Estado de Sinaloa reviste una importancia mayscula por su repercusin administrativa y poltica. Por otra parte, es el primer convenio que se celebra en materia de reforma agraria en nuestro PaSt por lo que se advierte la intencin del Ejecutivo Federal de controlar un asunto secularmente complejo. A continuacin se transcribe ntegramente el acuerdo mencionado. Convenio de Coordinacin que celebra el Ejecutivo Federal por. conducto de la Secretara de la Reforma Agraria, representada por su titular C. Antonio Toledo Corro y el gobierno del Bstado de Sinaloa, representado por el C. gobernador constitucional del Estado, Alfonso G. Caldern, en ~os trminos de los artculos 99 y lO de la Ley~esal de Reforma Agraria,

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CONSIDERANDO
1. Que el artculo 10 de la Ley Federal de Reforma Agraria en su fraccin III establece como atribucin del secretario de la Reforma Agraria, la de ejecutar la poltica que en materia agraria dicte el C. Presidente de la Repblica. 2. Que el Primer Magistrado de la Nacin licenciado Jos Lpez Portillo, ha establecido como poltica de su gobierno en materia agraria la de terminar con la imprecisin en la tenencia de la tierra motivada, fundamentalmente, por el estado de dependencia en que se encuentra la resolucin de las solicitudes de dotacin, restitucin de tierras, ampliacin de ejidos, creacin de nuevos centros de poblacin, expropiacin de tierras, bosques yaguas ejidales y comunales y terminacin de propiedades nafectables y expedicin de certificados de inafectabilidad agrcola y ganadera, cuyo considerable rezago ha creado un clima de inseguridad jurdica que impide incrementar la productividad en el campo. 3. Que es bsico, para optimizar los resultados de la Alianza para la Produccin, a la cual nos ha convocado el Presidente de la Repblica, el acelerar los procedimientos ya instaurados, a que se hace referencia en el considerando anterior, con la finalidad de crear la infraestructura jurdica necesaria, que servir de apoyo a las unidades de produccin, en su esencial definicin como coordinacin de esfuerzo y cooperacin entre los agricultores bien sean estos ejidatarios, comuneros o pequeos propietarios. 4. Que con apoyo en las consideraciones que anteceden el gobierno del Estado de Sinaloa, consciente de su responsabilidad histrica en la actual etapa de la vida poltica, econmica y social del pas, y conforme a la atribucin que le otorga la fraccin III del artculo 99, de la Ley Federal de la Repblica Agraria, viene en este acto a travs de su titular el C. Alfonso G. Caldern, a celebrar el presente convenio con el objeto de establecer las bases para proveer, en lo administrativo, cuanto fuere necesario para la substanciacin de los expedientes y ejecucin de los mandamientos que de ellos emanen, cuya tramitacin se encuentre en primera instancia dentro del mbito de la competencia local. De acuerdo con lo dispuesto, las partes celebran el presente convenio conforme a las siguientes

{l.:LAUSULAS
P~MERA.--EJ C. gobernador del estado ~ obliga como autoridad agrana, a dictar las medidas necesarias para proceder al desahogo en primera instancia del rezago de todos los expedientes relativos a 'dOtacin,

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restituciones de tierra yaguas o ampliacin de ejidos, creacin de nuevos centros de poblacin, expropiacin de tierras, bosques yaguas ejidales y comunales y determinacin de propiedades inafectables y expedicin de certificados de inafectabilidad agrcola y ganadera. SEGUNDA.-EI C. Gobernador deber informar bimestralmente al C. secretario de la Reforma Agraria sobre el estado que guardan los problemas agrarios de su competencia en la entidad. TERCERA.-El C. gobernador deber vigilar, dentro del rea de su competencia, que la comisin agraria mixta ejecute invariablemente sus resoluciones dentro de los plazos previstos en la Ley Federal de Reforma Agraria. CUARTA.-El C. gobernador apoyar administrativamente a las autoridades agrarias, con los recursos locales que resulten indispensables, con el propsito de que se cumplan de manera pronta y expedita, las finalidades de la Ley Federal de Reforma Agraria. QUINTA.-El C. gobernador proveer lo necesario para que los mandamientos agrarios se dicten y ejecuten dentro de los trminos que establece la Ley Federal de Reforma Agraria. SEXTA.-Por lo que respecta a las solicitudes de dotacin, restitucin de tierras, ampliacin de ejidos, creacin de nuevos centros de poblacin, expropiacin de tierras, bosques yaguas ejidales y comunales, y determinacin de propiedades inafectables y expedicin de certificados de inafectabilidad agrcola y ganadera, tomando en consideracin que existen en trmite en primera instancia 238 expedientes, el C. gobernador tomar, en la esfera administrativa, las medidas necesarias para que se desahogue el rezago existente. Dentro de los plazos que a continuacin se sealan, tomando en cuenta la naturaleza de cada uno de los procedimientos agrarios, a saber: A) Los expedientes en trmite relativos a dotacin de tierras yaguas quedarn totalmente resueltos en un plazo que vence el da 28 de noviembre del presente ao. B) Los expedientes en trmite relativos a las restituciones de tierras y aguas, quedarn resueltos en un plazo que vence el da 15 de agosto del presente ao. e) Los expedientes en .trmite relativos a la ampliacin de ejidos, quedarn resueltos en un plazo que vence el da 26 de febrero del ao de 1979. D) En cuanto a los expedientes en trmite relativos a la creacin de nuevos centros de poblacin, no se encuentra pendiente, a la fecha, ninguna opinin por emitir.

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E) Por lo que hace a expedientes en trmite relativos a la expropia-

cin de tierras, bosques yaguas ejidades y comunales, no existe, a la fecha, ninguna opinin por formular. F) Por cuanto a los expedientes en trmite relativos a la determinacin de propiedades inafectables y expedicin de certificados de inafectabilidad agrcola y ganadera no se cuenta, a la fecha, ninguna opinin por expresar. SPTIMA.-La Secretara de la Reforma Agraria se obliga, dentro del rea de su competencia, a otorgar todo el apoyo administrativo y econmico, al gobierno del Estado de Sinaloa, para que ste cumpla con las obligaciones que contrae por medio de este convenio. OCTAvA.-Este convenio entrar en vigor a partir del da de su firma y se suscribe por el titular de la Secretara de la Reforma Agraria, por el Ejecutivo del Estado de Sinaloa. En la ciudad de Culiacn, Rosales, Sinaloa, a los veintiocho das del mes de junio de mil novecientos setenta y ocho." El anterior convenio tiene como principal objetivo impulsar el desarrollo de la agricultura en esa regin. Otro de los objetivos de este convenio consiste en apoyar uno de los programas ms importantes del Ejecutivo Federal, que es el denominado "Alianza para la Produccin". El xito de este programa depende en gran parte del fortalecimiento de las unidades de produccin agrcola del pas, por lo que es indispensable la coordinacin de esfuerzos y cooperacin entre los agricultores, bien sean stos ejidatarios, comuneros o pequeos propietarios. Por ltimo, queremos dejar asentado que el Secretario de la Reforma Agraria ha celebrado convenios similares con casi todos los Gobernadores de la Repblica.

16. NATURALEZA DE LOS CoNVENIOS UNIOOS DE CooRDINACIN

Los "Convenios Unicos de Coordinacin" son una nueva clase de pactos a los que el Ejecutivo Federal ha prestado especial importancia. Prueba de ello es que los ha celebrado con la totalidad de los Gobernadores de las entidades federativas, habiendo firmado los ltimos convenios en la ciudad de Quertaro, Qro., el 4 de febrero de 1978. Estos convenios responden a una tesis poltica que el Ejecutivo Federal ha venido manteniendo desde el inicio de su gestin poltica y administrativa: robustecer el pacto federal a travs del fortalecimiento poltico econmico y social de las entidades kd~ti~. '
12

&LriM. 10. de julio de 1978, pp.

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En la reunin celebrada en febrero de 1978 en la ciudad de Quertaro, el Secretario de Programacin y Presupuesto afirm: "Su objetivo fundamental (de los Convenios Unicos de Coordinacin), es fortalecer el federalismo al propiciar la participacin de los Gobiernos Estatales en la programacin y ejecucin directa de los programas del Gobierno Federal, mediante la concertacin de compromisos especficos, para el logro de metas de resultados tendientes a modificar los desequilibrios entre distintas regiones del pas." "El compromiso que las partes adquieren al suscribir los convenios para el ao en curso -afirm el Secretario--, especifica la necesidad de un procedimiento de planificacin y programacin que atienda fundamentalmente a los objetivos de desarrollo estatal, expresndolos en el nivel nacional." "AS, para los Gobiernos Estatales constituye una obligacin proponer la definicin de sus regiones econmicas, jerarquizar sus objetivos por subregiones y por sectores en todas las plazas, proporcionar a la Federacin toda la informacin que la elaboracin de planes requiera, a efecto de que atienda debidamente a las prioridades locales dentro del contexto nacional, y, por ltimo fijar y cumplir las metas especificas de produccin, que los compromisos programticos de ejecucin y operacin contengan." Tambin mencion: "Si nuestra reserva moral y econmica reside en la provincia, debemos lograr que la programacin y ejecucin del desarrollo se haga a partir de ella para traducirlo en beneficios concretos en el nivel de vida popular, as como para que el conjunto de acciones programadas represente y acreciente la fuerza de la nacin, como expresin soberana y democrtica de nuestra voluntad de grandeza." 11 La importancia de estos convenios no slo reside en la formalidad que el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados les han otorgado, sino tambin en la intencin del Presidente de la Repblica de concertar acciones con los Gobernadores de los Estados en materia,') muy especficas que permitan a las entidades federativas un mayor desarrollo econmico y social. La Administracin Pblica instrumenta un mecanismo de cooperacin tcnica y financiera novedoso dentro de la prctica administrativa. El valor de estos pactos se origina en el compromiso del Ejecutivo Federal y en la modalidad de coordinarse con los Gobernadores de los Estados de una manera voluntaria, sin imposiciones, lo que permite un clima de mayor confianza y una toma de conciencia de estos dos niveles de autoridad en el campo de sus obligaciones y derechos recprocos. Estos convenios
13 Citas del discurso pronunciado por el Lic. Ricardo Garda Sinz, ex-Secretario de Programaci6n y Presupuesto, durante la. reun6ndel Presidente de la Repblica con los Gobernadores 4e los Estados y ..lOI miembrot del Gabinete, previo a la firma. del Convenio Unico de Coordinacin entre los J:,stadQS y la.Federaci6n en la Cd. de Quertaro el .. de febrero de 1978.' . .

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son un instrumento poderoso para revitalizar la economa de las entidades federativas y robustecer el programa del Ejecutivo Federal de la "Alianza para la Produccin".

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CONSIDERANDOS DEL CoNVENIO UNICO DE CooRDINACIN CELEBRADO ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y EL GoBERNADOR DEL ESTADO DE CoAHUILA

Consideramos de inters presentar resumidamente un Convenio Unico de Coordinacin y es precisamente el que el Ejecutivo Federal celebr con el Gobernador de Coahuila para el ejercicio fiscal correspondiente al ao de 1978. Los considerandos y las clusulas que incluye este convenio son similares a las de los convenios celebrados con las otras entidades federativas. El convenio contiene 19 considerandos y 30 clusulas. En resumen, los considerandos comprenden los siguientes puntos: 1. Se afirma la estructura poltica del Estado mexicano, compuesta por Estados libres unidos en una Federacin; 2. Se afirma la necesidad de fortalecer el pacto federal mediante una mayor participacin de los Estados en la planeacin del desarrollo nacional; 3. El verdadero desarrollo del pas se hace consistir en una distribucin ms equitativa de los beneficios econmicos y en un crecimiento equilibrado de las regiones; 4. Se pone un nfasis especial en la necesidad de ampliar la participacin democrtica de los distintos grupos sociales que forman la comunidad nacional; 5. Se otorga a los Estados la calidad de entidades histricas para planear y organizar el desarrollo econmico y social; 6. Se contempla la necesidad de fortalecer el municipio libre como rgano de participacin en la p1aneacin y ejecucin de los programas de gobierno; 7. Se seala que en los planes de desarrollo econmico y social del gobierno federal se han considerado los objetivos y prioridades de las comunidades estatales; 8. Se afirma la necesidad de integrar y ampliar los programas de desarrollo de los diversos sectores, para beneficiar a un mayor nmero de habitantes; Se expresa que el gobierno del Estado concurre en la planeacin nacional y en las acciones del gobierno federal, al haber'establecido en el Estado las bases para el desarrollo social y econmico de la entidad;

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10. Se afirma que el Ejecutivo Federal lleva a cabo programas tendientes a promover la oportunidad de empleo, vigilando la seguridad y capacitacin de los trabajadores, y propiciando un mejoramiento en su nivel de vida; 11. Se da nfasis a los programas ecolgicos del Ejecutivo Federal, en orden a preservar y desarrollar los recursos y ecosistemas naturales; 12. Se establece que el gobierno del Estado constituye la estructura administrativa ms cercana y operativa para atender y coordinar los esfuerzos de la comunidad; 13. Se afirma la necesidad de que el gobierno federal y estatal eleven los niveles de eficiencia, primordialmente en la realizacin de obras y en la prestacin de servicios Pblicos; 14. Se afirma el principio de que tanto el gobierno federal como el gobierno del Estado se comprometen a continuar en sus respectivos mbitos de competencia, la reforma administrativa; 15. Se declara que el gobierno del Estado, dentro del proceso de la reforma de la administracin pblica estatal, tiene la intencin general de elevar los ndices de recaudacin fiscal local; establecer un sistema para evaluar el gasto pblico y hacer las erogaciones de acuerdo a los lineamientos de una administracin eficiente; 16. Se expresa que el gobierno del Estado tiene la intencin de crear mecanismos de coordinacin administrativa y fiscal con los municipios del Estado con el fin de fortalecerlos; 17. Se declara que el gobierno del Estado y diversas entidades del sector pblico federal han creado mecanismos de coordinacin para diversas actividades, y han celebrado convenios sobre materias especficas, tenindose la intencin de perfeccionar el Convenio Unico de Coordinacin. 18. Se precisa que los Convenios Unicos de Coordinacin tienen su fundamento legal en el artculo 22 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, para la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o la realizacin de cualquier otro propsito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo econmico y social de las propias entidades federativas. 19. Se menciona que por decreto presidencial del 10 de marzo de 1977, publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el da 11 del mismo mes y ao, se dispuso que los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico establecidos en todos y cada uno de los Estados de la Repblica, sean organismos dotados de personalidad juridica y de patrimonio propio, con el fin de asesorar y coadyuvar en la planificacin y programacin a nivel local, con la colaboracin de los diversos sectores de la comunidad, actividades stas que incluyen todas las relacionadas Con la estructuracin y operacin de los convenios nicos.

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CLUSULAS DEL CoNVENIO UNlCO DE CooRDINACIN ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y EL GoBIERNO DEL ESTADO DE COAHUILA

Enseguida presentamos algunas de las clusulas que contiene el Convenio Unico de Coordinacin citado. En la primera clusula se manifiesta que este convenio tiene por objeto coordinar la realizacin de los programas de desarrollo socioeconmico que contienen asignacin de recursos presupuestales, ejecucin de obras, prestacin de servicios pblicos y, en general, coordinar las acciones a realizar en cumplimiento de las responsabilidades que les competen al E jecutivo Federal y al Ejecutivo Estatal de manera concurrente. Los programas de desarrollo socioeconmico a que hace alusin esta primera clusula, quedan encuadrados conforme a la estructura sectorial de la actividad econmica y social, empleada por el Ejecutivo Federal. De all que se puedan proponer programas en los siguientes sectores: Pesca Asentamientos Humanos Comercio Agropecuario y Forestal Turismo Salud y Asistencia Social Industrial Comunicaciones y Transportes Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa Administracin y Defensa

La misma clusula establece que los programas de desarrollo socio-econmico que impliquen transferencia de recursos financieros al gobierno del Estado, se denominarn programas estatales de inversin, los cuales podrn ser:
Agua Potable y Alcantarillado Rurales Obras en cabeceras municipales Mejoramiento de la Vivienda y Espacios Pblicos Construccin y Rehabilitacin de la Vivienda Popular Casas de Cultura Instalaciones Deportivas

Caminos Rureles
Caminos Vecinales y Aeropistas

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Cxrreteras Estatales Carreteras Urbanas Construccin y reparacin de todo tipo de planteles escolares Construccin y Reparacin de Centros y Casas de Salud Asistenciales Crceles y Penitenciaras. El convenio seala que se denominarn programas de desarrollo sectorial a aquellos que no incluyan transferencia directa de recursos financieros al gobierno del Estado. La clusula segunda prev el caso de que el gobierno del Estado promueva la elaboracin de programas integrados o intersectoriales conforme a la tcnica seguida por la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. Estos programas una vez que se analicen por el Comit Promotor del Desarrollo Socioeconmico del Estado, sern puestos a la consideracin de la Secretara de Programacin y Presupuesto para su estudio y su aprobacin. El Programa de Electrificacin Rural, de la Comisin Federal de Electricidad, constituye parte integrante tambin de este convenio. El Presidente de la Repblica, por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto, podr evaluar los programas que proponga el Ejecutivo Estatal, de acuerdo a las prioridades que establezcan los planes nacionales y los estatales de desarrollo. La clusula tercera seala la obligacin del Ejecutivo Estatal de proponer una divisin del Estado por subregiones econmicas, fijando prioridades en base a las subregiones y en base a los sectores de desarrollo. Se obliga tambin el Estado a proporcionarle a la Federacin toda la informacin relativa a su situacin socioeconmica, administrativa y financiera. Por otra parte, el Estado tiene que organizar a los distintos sectores de su comunidad con el fin de que participen activamente en las tareas de planificacin y realizacin del desarrollo econmico y social. El Ejecutivo Federal se obliga, a travs de la Secretara de Programacin y Presupuesto, a considerar las bases del desarrollo de la entidad federativa para formular los planes nacionales de desarroll econmico y social. Un punto sobresaliente de estos convenios nicos 10 refleja la clusula quinta por la cual el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Programacn y Presupuesto, puede transferir fondos al gobierno del Estado) para que ste pueda ejecutar los programas estatales de inversin que haya coo:venidocon el Ejecutivo Federal~ de acuerdo con el calendario de construccilll1e obras que se hubiera aprobado preWamente.

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La clusula sexta prev el caso que el gobierno del Estado, para la ejecucin de obras pblicas que hayan quedado a su cargo, pueda aprovechar los recursos humanos y tcnicos de las dependencias federales distintos a la realizacin de dichas obras pblicas. En estos casos el gobierno estatal deber siempre respetar los derechos de los trabajadores y apegarse estrictamente a lo que las leyes respectivas ordenen. Una ventaja de este tipo de convenios consiste, como lo establece la clusula octava, en que los gobiernos de los Estados pueden disponer, por acuerdo del Ejecutivo Federal, de asesora tcnica y apoyo material por parte de algunas dependencias federales. El convenio establece en la clusula XII, que la conservacin, mantenimiento y operacin de las obras pblicas, materia del convenio, se lleven a cabo por parte del gobierno del Estado y prev el apoyo financiero del Ejecutivo Federal a los Estados, cuando stos no posean recursos suficientes para cumplir los fines del convenio. En la clusula XVI est prevista la transferencia de actividades de la administracin paraestatal al rgimen estatal. Para ello, el Ejecutivo Estatal deber obtener la autorizacin del Presidente de la Repblica, el que oir la opinin al respecto del coordinador del seotor correspondiente. Igualmente, las entidades paraestatales podrn participar en los Estados, cuando sus actividades estn directamente vinculadas a los programas de desarrollo econmico y social de las entidades federativas. La clusula XVII establece que la Coordinacin General de Estudios Administrativos podr poner a disposicin del Ejecutivo Estatal todos los estudios que se hayan realizado en el gobierno federal, en materia de reforma administrativa. Dicha coordinacin podr proporcionarle a los Ejecutivos Locales toda la asesora tcnica que se le solicite, a fin de que las entidades federativas puedan aumentar los ndices de eficiencia en las funciones pblicas. El Convenio Unico seala en la clusula XVIII la participacin que debe tener la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el Estado, a fin de mejorar en las entidades federativas los sistemas de tributacin, recaudacin y vigilancia de los ingresos fiscales que les correspondan. La clusula XIX, prev el caso que los Ejecutivos Locales aprovechen la experiencia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con objeto de que esta Secretara les preste asistencia tcnica para establecer sistemas de coordinacin administrativa y fiscal entre Ios Estados y sus municipios. Otro de los logros que podemos considerar como un gran avance administrativo consiste en que el Ejecutivo Federal y los Estados Estatales puedan elaborar y realizar conjuntamente programas tendientes a promover la o~rt:unidad de empleo, elevar la productividad, impulsar y. vigilar la capactacin y el adiestramiento en el trabajo, promover la seguridad e

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higiene en las labores y procurar una justicia expedita en las relaciones la~rales. Esto, en trminos generales, lo establece la clusula vigsima pnmera. La clusula vigsima segunda establece que el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal podrn elaborar y realizar conjuntamente programas tendientes a la planeacin y ordenacin ecolgica del territorio de la entidad federativa. Podrn tambin ejecutar acciones que permitan un adecuado ambiente fsico de los Asentamientos Humanos, as como promover, conservar, mejorar y desarrollar los recursos y ecosistemas naturales, controlando el medio ambiente rural y urbano de la entidad federativa. En la clusula vigsima tercera el Ejecutivo Federal manifiesta que es de su intencin enviar al Congreso de la Unin una iniciativa de ley general de coordinacin fiscal entre la Federacin y los Estados; ley que tendr como objeto regular las relaciones fiscales entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos Estatales, fortaleciendo con ello las finanzas pblicas de las entidades federativas. El Convenio Unico precisa que su contenido podr ser revisado de comn acuerdo por las partes, pudindose adems evaluarlo en todo tiempo, con objeto de precisar los objetivos y metas logrados y, en su caso, sealar las razones por las cuales algunos objetivos y metas no se hayan cumplido satisfactoriamente. La clusula vigsima sexta seala que el Comit Promotor del Desarrollo Socioeconmico del Estado tiene la calidad de rgano auxiliar tanto del Ejecutivo Federal como el Ejecutivo Local. Este Comit deber rendir al gobierno del Estado y a la Secretara de Programacin y Presupuesto informes cuatrimestrales, acompaados de su opinin. Este Convenio Unico no presenta en el terreno de las obligaciones, las caractersticas de un convenio propio del derecho privado. En un convenio nico tanto el Ejecutivo Federal como el Ejecutivo Local son responsables de acciones tendientes a lograr ciertos objetivos y metas; si alguna de las partes no cumple con sus obligaciones, seala la clusula vigsima sptima, la otra parte queda liberada de las suyas. Un Convenio Unico de Coordinacin no abroga otro tipo de convenios que los gobiernos estatales hayan celebrado con dependencias y/o entidades del gobierno federal; por el contrario, los ratifica, siempre y cuando la Secretara de Programacin y Presupuesto dictamine, en su calidad de rbitro, que no se oponen al Convenio Unico de Coordinacin. La clusula vigsima novena establece que este convenio entrar en vigor a partir del 19 de enero de 1978, por 10 que se refiere a las obligaciones de naturaleza presupuesta! correspondientes al ejercicio fiscal de 1978.

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FUNCIONARIOS QUE SUSCRIBEN EL CONVENIO UNICO DE CooRDINACIN ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL EL GoBERNADOR DEL ESTADO DE CoAHUILA

Este Convenio Unico de Coordinacin que celebr el Ejecutivo Federal con el gobierno del Estado de Coahuila el 4 de febrero de 1978, fue suscrito por los siguientes funcionarios: El El El El El El El El El El El El El El El El El El El El El El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila Secretario de Gobernacin Secretario General de Gobierno del Estado de Coahuila Secretario de Relaciones Exteriores Secretario de Marina Secretario de Hacienda y Crdito Pblico Secretario de Programacin y Presupuesto Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial Secretario de Comercio Secretario de Agricultura y Recursos Hidrulicos Secretario de Comunicaciones y Transportes Secretario de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas Secretario de Educacin Pblica Secretario de Salubridad y Asistencia Secretario de Trabajo y Previsin Social Secretario de la Reforma Agraria Secretario de Turismo Jefe del Departamento de Pesca Director General del Banco Nacional de Crdito Rural Director General de la Comisin Federal de Electricidad Director del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad de la Vivienda Popular El Gerente del Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas El Coordinador General del Plan Nacional de Zonas 'Deprimidas . y Grupos Marginados.

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DEPENDENCIAS y y

ENTIDADES PARTICIPANTES EN EL CONVENIO

UNICO DE CoORDINACIN ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL EL GoBERNADOR DEL ESTADO DE COAHUILA

En el Convenio Unico de Coordinacin que presentamos estn involucradas varias dependencias centrales y entidades paraestatales con compromisos programticos y de operacin especficos. En el sector agropecuario las dependencias y entidades que se comprometen, son las siguientes: Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, Secretara de la Reforma Agraria, Secretara de Comercio, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de Programacin y Presupuesto, Banco Nacional de Crdito Rural, S. A., Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, Fertilizantes Mexicanos, S. A., Compaa Nacional de Subsistencias Populares, Productora Nacional de Semillas y el Gobierno del Estado de Coahuila por medio del Ejecutivo Estatal. En el sector Pesca, las dependencias y entidades que tienen un compromiso formal, son las siguientes: Secretara de Marina, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Programacin y Presupuesto, Secretara de Patrimonio y Fornento Industrial, Secretara de Comercio, Se cretaria de Agricultura y Recursos Hidrulicos, Secretara de Comunicaciones y Transportes, Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de Salubridad y Asistencia, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la Reforma Agraria, Secretara de Turismo, Departamento de Pesca, Comisin Federal de Electricidad, Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V., y el gobierno del Estado a travs del Ejecutivo Estatal. Corno podemos ver, estos Convenios Unicos de Coordinacin que el Ejecutivo Federal ha celebrado con la totalidad de los gobiernos de los Estados de la Repblica, son parte de un proceso de cambio substancial en las estructuras de la Administracin Pblica Federal. Son tambin el reflejo de la intenci6ndel Presidente de la Repblica de fortalecer el federalisrno a travs del esfuerzo econmico, administrativo y tcnico de los gobiernos estatales. Estos Convenios constituyen no slo una innovacin en las relaciones del tjecutivo Federal con los Ejecutivos de los Estados sino, sobre todo, un adelanto esencial en el Derecho Adniinistrativo Mexi-

cano.

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IMPORTANCIA DE LOS COMITS PROMOTORES DEL DESARROLL0 SoCIOEOONMICO

Los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico que se han establecido en todos los Estados de la Repblica, son instrumentos de apoyo para la elaboracin y ejecucin de los planes nacionales y regionales de DesarroIlo Econmico y Social. Por decreto del Presidente de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de marzo de 1977, los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico establecidos en los Estados de la Repblica son organismos pblicos dotados de personalidad jurdica y de patrimonio propio, con el fin de asesorar y coadyuvar en la planificacin y programacin a nivel local, con la colaboracin de los diversos sectores de la comunidad. En el considerando de este derecho, el Presidente de la Repblica se refiere a la necesidad de fortalecer el federalismo y a la urgencia de conseguir un crecimiento ms equilibrado de las distintas regiones del pas. El Ejecutivo Federal considera que para cumplir con los anteriores objetivos es imprescindible la formulacin de planes de desarrollo econmico y social de carcter nacional, en los cuales se fijen objetivos y metas de desarrollo regional y se precisen los medios para alcanzar unos y otras en los distintos sectores de la actividad, debindose siempre tomar en cuenta los objetivos y las prioridades de las comunidades de las entidades federativas. En el considerando del decreto presidencial mencionado tambin se seala la responsabilidad del gobierno federal y del estatal, de coordinar los niveles de eficiencia en la realizacin de obras, en la prestacin de servicios pblicos y en el desempeo de las acciones de gobierno, as como en todos aquellos avances en materia de reforma administrativa. De esa manera se asegura la coordinacin del gobierno federal y del gobierno estatal y la congruencia operativa de sus respectivas dependencias y entidades. En este decreto se seala adems que, por decretos de fechas 21 de ampliaron respectivaenero de 1975 y 26 de junio de 1976, se fijaron mente las funciones a los Comits Promotores del Desarrollo Socioecon6mico de los Estados, para que sirvan como rganos de consulta del gobierno del Estado para la formulacin de las bases del desarrollo econmico y social de las entidades y de los proyectos de programas de inversin, gasto y financiamiento federal de inters local.

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22.

FUNCIONES E INTEGRACIN DE LOS COMITS PROMOTORES DEL DESARROLLO SoCIOECONMICO

Estos Comits, de conformidad con el artculo 29 del decreto del 11 de marzo de 1977, tienen a su cargo las siguientes funciones:
1. Promover y coordinar la ejecucin de las obras de las diferentes dependencias federales y fomentar las diversas actividades de los integrantes de la poblacin para impulsar el desarrollo socioeconmico. Las proposiciones de Programas de Inversin que se hagan al C. Presidente de la Repblica, debern presentarse por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto a ms tardar el 15 de agosto de cada ao. Estas proposiciones debern venir desglosadas a nivel de obras o servicios y claramente jerarquizadas, a efecto de que las variaciones en la asignacin de recursos por parte de las dependencias federales sean oportunamente previstas; II. Proponer al gobierno federal y a los locales, los convenios que consideren necesarios para la consecucin del Desarrollo Socioeconmico, y coordinarse entre s para el desarrollo integral de alguna regin donde existe inters econmico y social; IIJ. Acordar el establecimiento de subcomits y grupos de trabajo sectoriales o regionales cuando el cumplimiento de sus objetivos y de sus programas los requiera, conforme a los lineamientos generales del presente decreto y con indicacin de las zonas o municipios de loo Estados que comprendan, en su caso, el rea territorial de los subcomits. Los subcomits tendrn la calidad de dependencias auxiliares del Camir y el ejercicio de sus funciones ser coordinado por un delegado designado por el propio comit. IV. Levantar un inventario de los recursos humanos y naturales de la entidad; . V. Proponer programas a corto, mediano y largo plazo, para el desarrollo social y econmico de la entidad, tendientes al mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y humanos; VI. Elaborar proyectos concretos de inversin con base en una adecuada jerarquizacin de las necesidades que deben ser atendidas; VII. Fomentar el aprovechamiento racional de los recursos agrcolas, ganaderos, hidrulicos, energticos y tursticos, entre otros, as como impulsar el desarrollo industrial de las regiones y la comercializacin de sus productos; VIII. Asesorar a las autoridades y a los sectores de las poblaciones de la entidad correspondiente, en Japreparaci6n yejec.uci6n'\de estudiclS

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de factibilidad econmica para el establecimiento de empresas cuya finalidad sea el aprovechamiento de los recursos de los Estados; IX. Incrementar el empleo productivo en el campo y en la ciudad y procurar la capacitacin de los recursos humanos; X. Proponer al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto, las medidas administrativas y financieras necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecucin de los objetivos de los comits; XI. Fungir como rgano de consulta tanto del gobierno estatal como del gobierno federal, sobre la situacin socioeconmica de la entidad; XII. Evaluar e informar trimestralmente a la Secretara de Programacin y Presupuesto, sobre el desarrollo de los Convenios Unicos de Coordinacin que se celebren con los Ejecutivos Estatales. XIII. Las dems que sean necesarias para el eficaz cumplimiento de su objeto. El artculo 3'1 del decreto establece que los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico se integran de la siguiente manera: J. Por un Presidente, que ser el Gobernador de la entidad respectiva, a quien se extender la invitacin correspondiente; lI. Por un Coordinador, que ser designado por el C. Gobernador, y que fungir como su representante para la coordinacin de las actividades que el comit llevar a cabo, a fin de que la ejecucin de los programas de las dependencias federales se efecte en la Entidad dentro de un esquema de congruencia con los que desarrollen el gobierno estatal y los sectores de la poblacin. Asimismo, se encargar de coordinar la ejecucin de las obras y la prestacin de los servicios comprendidos. en los Convenios Unieos de Coordinacin; lII. Por un Secretario Tcnico, que se constituir por el personal que le asigne la Secretara de Programacin y Presupuesto, el cual residir permanentemente en las entidades federativas respectivas, y que se encargar de apoyar las actividades de promocin, programacin, evaluacin y todas aqullas que requiera el Comit para su funcionamiento. El Secretario de Programacin y Presupuesto designar al Secretario Tcnico, quien fungir adems corno representante de dicha Secretaria ; IV. Por los funcionarios de mayor jerarqua del gobierno federal que acten en dichos Estados, que los Gobernadores consideren convenientes; V. Por los funcionarios de los gobiernos estatales designados por lQS Gobemadores; . VI. Por los Ayuntamientos que libremente acepten participar; . VII. Por los representantes de iloslsectores social y privado de la romunidadquelibmriente acepten participar;

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El Presidente del comit invitar a los Senadores y Diputados Federales a participar como miembros del comit de la entidad que representan. Por cada miembro propietario de los sealados en las fracciones IV a VII, se designar un suplente.

23.

OTROS ASPECTOS DE LOS COMITS PROMOTORES DEL DESARROLLO SoCIOECONMICO

El decreto establece en su artculo 49 que los comits dispondrn de los siguientes recursos: Las asignaciones que les fija el gobierno federal, las atribuciones que desearan hacer los gobiernos de las entidades y los sectores y agrupaciones representados, as como los ingresos que por otros conceptos les correspondan. Las remuneraciones del Coordinador, y de los funcionarios y empleados del Secretariado Tcnico, quedarn a cargo de las entidades que los hubieren designado. El artculo 59 del decreto seala que los comits sesionarn cuando menos una vez al mes con la asistencia de su Presidente y la mayora de sus miembros. . Por ltimo, el artculo 69 seala que los comits coordinarn sus actividades con las de la Secretara de Programacin y Presupuesto a fin de que sus acciones sean coincidentes con las polticas generales de desarrollo nacional, regional y sectorial.

24.

CoNSIDERACIONES SOBRE LOS CoMITS PROMOTORES DEL DESARROLLO SoCIOECONMICO EN EL MARCO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Estos comits son una figura nueva en el Derecho Administrativo Mexicano. En principio, son organismos descentralizados en razn de que as lo declara el decreto al dotarlos de personalidad jurdica y de patrimonio propio. Dentro de la ortodoxia del derecho administrativo, no podramos afirmar con certeza que se trata de organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, dado que para su composicin es imprescindible la participacin del Gobernador de la entidad respectiva, as como la de un Coordinador que nombre el Gobernador del Estado, de un Secretariado Tcnico que se constituir por el personal que le asigne la Secretara de Programacin y Presupuesto, de funcionarios de' mayor jerarqua del gobierno federal que act~n en la entidad federativa, de funcionarios estatales, de ayuntamientos que .libremente acepten part'iCipar,'y de

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representantes de los sectores social y privado de la entidad que libremente acepten tambin participar. LoS' Comits Promotores del Desarrollo Socioecon6mico no existiran jurdicamente en la forma que actualmente estn estructurados, si los Gobernadores de los Estados no aceptaran formar parte de ellos. La existencia en el mundo jurdico de estos comits no slo se debe al acto de creacin por parte del Presidente de la Repblica, sino tambin al hecho del consentimiento expreso de los Gobernadores de los Estados para formar parte de ellos. Estos comits no son considerados como rganos desconcentrados de la Secretara de Programaci6n y Presupuesto, pues en su integraci6n intervienen otras voluntades. Creemos que los Comits Promotores son organismos descentralizados de composici6n federal, estatal y municipal. La Secretara de Programaci6n y Presupuesto slo designa al personal que va a integrar el Secretariado Tcnico y extiende el nombramiento para el Secretario Tcnico, a quien se le otorga adems la representacin de la Secretara slo para los efectos que el propio decreto establece. As pues, nos encontramos con una nueva figura jurdica cuyo origen se inicia en un decreto del Presidente de la Repblica, pero cuya validez se cristaliza en el momento que los funcionarios y personas a que se refiere el artculo 39 del decreto consienten libremente formar parte e integrar, en consecuencia, dicho comit. Es incuestionable que los Gobernadores de los Estados estn interesados no s610 en la existencia jurdica de estos comits sino en su 6ptimo funcionamiento poltico, financiero y administrativo. El Secretario Tcnico del Comit, como funcionario de la Secretara de Programacin y Presupuesto, acta mediante actos concretos de autoridad propios de cualquier funcionario de una Secretara de Estado o Departamento Administrativo. Un funcionario slo puede actuar mediante facultades expresas y limitadas. En el caso de los Comits Promotores, el Secretario Tcnico no puede ser el representante de la Secretara para cualquier funcin que sta desempea, en virtud que previamente se le tendran que sealar a este funcionario en forma expresa y limitada, las facultades que a nombre de la Secretara podra ejercer en la entidad federativa; es decir, el Secretario Tcnico representa a la Secretara slo para los efectos que se precisen en el Comit Promotor del cual forma parte. Los comits promotores poseen todos los elementos jurdicos capaces de hacerlos viables ante el mundo del derecho. El derecho administrativo no debe encerrarse en moldes que lo inmovilicen, sino buscar los modelos y sistemas flexibles que exija la realidad. Las definiciones, sistemas y modelos jurdicos deben ajustarse a la realidad y no a la inversa. Si el derecho es

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poderoso y vlido, es precisamente porque nace de la realidad de la vida y se compagina y ajusta a ella. En el caso que nos ocupa, si los comits promotores no presentan la figura clsica de los organismos descentralizados, ello no significa que deben extinguirse. La existencia de estos comits es necesaria para el desarrollo de las comunidades estatales, sin que importe mucho la ausencia de esos perfiles clsicos. Aqu, la filigrana del jurista es imprescindible. El xito de estos comits promotores depende de un diseo jurdico preciso que les permita constituirse como organismos pblicos autnticos y jurdicamente vlidos, y de la eficacia y eficiencia. de su organizacin y funcin administrativa. Esta responsabilidad no es del jurista, de all que un organismo pblico deba la plenitud de su funcionamiento a la interaccin de varias disciplinas. El xito depender tambin de la firmeza de las tesis polticas del Ejecutivo Federal y de los Ejecutivos Locales en cuanto a los fines de estos Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico de los Estados. La conjugacin de fines polticos, concepciones econmicas, instrumentos administrativos y de organizacin, y los fundamentos jurdicos, debern ser, en todo momento, los elementos esenciales que constituyan, tipifiquen y ordenen la existencia, los fines y el funcionamiento de estos comits.

25.

MANUAL DE OPERACIN DEL CoNVENIO UNICO DE CooRDINACIN ENTRE LA FEDERACIN y LOS ESTADOS

La celebracin de los Convenios Unicos de Coordinacin por parte del Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tiene su fundamento en el artculo 22 de la L.O.A.P.F., y nacen estos pactos con motivo de un acuerdo presidencial del da 2 de diciembre de 19761, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 6 del mismo mes y ao. En este acuerdo se establece que el Ejecutivo Federal celebrar Convenios Unicos de Coordinacin con los Ejecutivos Estatales, a fin de coordinar las acciones de ambas rdenes de gobierno, en materias que competen a los Ejecutivos Estatal y Federal. El propsito, entre otros, estriba en la descentralizacin de recursos federales, transfiriendo a los Ejecutivos Locales la ejecucin de obras contenidas en diversos programas. Estos primeros convenios requirieron para su aplicacin, de la expedicin de un manual que en fonna objetiva sealara los lineamientos generales para su mejor operaci6n. El Manual de Operacin del Convenio Unico de Coordinacin entre la Federacin y los Estados establece que para el ejercicio fiscal de 1978, en primer trmino, es decir, antes de suscribir los convenios, se deberla hacer el desglose de los programas por convenir. Este desglose de cada uno

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de los programas por obras, municipios y localidades, financiamiento de los mismos y sus beneficios, deberan ser enviados por los gobiernos de los Estados a la Secretara de Programacin y Presupuesto por conducto de la Direccin General de Promocin y Operacin Regional. La informacin que se recibiera se enviara a la Direccin General de Inversiones Pblicas de la misma Secretara para que, una vez que se hicieran los anlisis necesarios sobre esas propuestas de inversin, esta Direccin pudiera formular la autorizacin correspondiente, la que debera firmarse por el Secretario de Programacin y Presupuesto. El manual establece que una vez que los gobiernos de los Estados han enviado, a travs de la Direccin General de Promocin y Operacin Regional, su propuesta de calendario para el suministro de los recursos federales por ejercer mensualmente en cada uno de los programas, esta Direccin a su vez la hace del conocimiento de la Direccin General de Egresos, para que ambas Direcciones, despus de recibir copia de los oficios y autorizacin de la inversin correspondiente, fijen los trminos en que se realizarn los pagos. La Direccin General de Egresos debe expedir -segn el manual citado-- una orden de pago para cada entidad federativa de acuerdo con el calendario de suministros correspondiente, y solicitar a la Tesorera de la Federacin ponga los fondos a disposicin del gobierno del Estado en la ciudad de Mxico. Los gobiernos de los Estados pueden disponer de los fondos mediante un recibo que debe estar firmado por el Gobernador de la entidad correspondiente, o por la persona que el Ejecutivo Local designe en su representacin, y cuyo manejo ser de su exclusiva responsabilidad. Este Manual seala un procedimiento para la ejecucin de las obras contenidas en los programas del Convenio Unico de Coordinacin y cuya ejecucin queda a cargo del gobierno del Estado, pudiendo realizarse las obras, total o parcialmente, con fondos provenientes de la Federacin, mediante la transferencia de recursos que acuerde el Ejecutivo Federal y los que se autoricen a los organismos descentralizados y a las empresas de participacin estatal; y por encargo del propio Gobierno Federal, de organismos descentralizados o empresas de participacin estatal, sealndose en forma expresa que la realizacin de estas obras se encomienda al Gobierno del Estado por virtudde1 Convenio Unico de Coordinacin. El manual establece un sistema de ejecucin' de las obras pblicas, que puede ser de tres maneras:
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a) Por administracin directa: Cuando ~a el propio gobierno del Estado, el que a' travs de alguna de SUS dependencias estatales, ejecute las obras.

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b) Por contrato a particulares. Cuando la obra sea construida por empresas privadas. c) Por acuerdo con dependencias o entidades del gobierno federal. Cuando la obra se realice por alguna de las delegaciones u rganos desconcentrados de las Secretaras y Departamentos Administrativos o por entidades paraestatales dedicadas a realizar dicho tipo de obras. El manual contiene adems normas para examinar los proyectos de construccin, los requerimientos mnimos tcnicos y los costos mximos; tambin ordena los tipos de mecanismos de promocin y participacin de las comunidades para la ejecucin de las obras pblicas en las entidades federativas. En el documento a que nos venimos refiriendo, se dispone tambin la forma como se realizan las transferencias de recursos ya sea dentro del mismo programa, por cambios de inversiones de una obra a otra y, por transferencia de recursos de un programa a otro para llevar a cabo diferentes tipos de obras. El manual incluye un captulo de evaluacin, vigilancia y entrega de las obras, mediante la implantacin de registros de control, supervisin y evaluacin de las mismas. El Manual, de Operacin que comentamos constituye un instructivo que permite precisar la mecnica de operacin de los convenios nicos. Las experiencias que se vayan adquiriendo, permitirn en lo futuro, que tanto estos convenios, como los manuales, se perfeccionen y adecen a las circunstancias.

26.

MATERIA y FORMA DE 'LOS CONVENIOS

Los convenios a que se refiere el artculo 22 de la L.O.A.P.F. son pactos por los cuales se expresa la manifestacin ms objetiva de los derechos y obligaciones de los pactantes. Constituyen autnticos instrumentos administrativos que nacen a la vida jurdica, gracias al libre consentimiento del Ejecutivo Federal y del Ejecutivo Local. Estos acuerdos tienen como fin crear, modificar y extinguir no slo la relacin jurdica que se origine entre ellos con motivo del convenio, sino tambin crear los instrumentos y mecanismos administrativos necesarios para poder canalizar los recursos financieros hacia las obras y servicios que se estipulen en el convenio. Los elementos esenciales de este tipo de convenios son dos: a) el con&entimitnto del Ejecutivo Federal y del Gobernador de una entidad federativa, y b) el objeto del convenio, que esla materia sobre la cual va a.
14

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operar la intencin de los pactantes. La materia, de acuerdo con el articulo 22 de la L.O.A.P.F., es la siguiente: 19 Prestacin de servicios pblicos; 29 ejecucin de obras, y 3'1 cualquier propsito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo econmico y social de las propias entidades federativas. Este objeto o materia del convenio est limitado por el artculo 22 en cita, por lo que, cualquier pacto que celebre el Ejecutivo Federal con los Ejecutivos Locales, deber ceirse estrictamente a lo que establece dicho artculo. Los convenios para que sean vlidos debern estar firmados por el Presidente de la Repblica y por el Gobernador del Estado respectivo, debiendo estar consignados los considerandos y las clusulas en un documento por escrito, como elemento bsico de formalidad. Creemos que el Ejecutivo Federal no podr celebrar convenios con los Secretarios Generales de Gobierno encargados del despacho del Ejecutivo Local, y ello en virtud de que la disposicin de la L.O.A.P.F. es muy clara en este sentido. En casos de enfermedad, ausencia, u otros, por los cuales no pueda el Gobernador del Estado firmar el convenio, no podr llevarse a cabo. La firma del Gobernador del Estado es imprescindible. Todos los convenios de este tipo debern llevar siempre la firma del Secretario General de Gobierno, en calidad de refrendatario. Queda entendido que estos convenios se llevan a cabo mediante una relacin estrictamente de Poder Ejecutivo Federal a Poder Ejecutivo Local. En ningn momento adquieren derechos ni obligaciones los Poderes Legislativo y Judicial Federal y los Poderes Legislativo y Judicial Local. El compromiso se inicia, se desarrolla y termina entre estos dos Poderes Ejecutivos. Consideramos que un elemento esencial para la validez de estos convenios estriba en el refrendo del Secretario o Secretarios del Despacho, encargados del ramo o ramos a que la materia del convenio le corresponda, y ello en virtud de que cualquier tipo de estos convenios constituyen autnticas rdenes del Presidente de la Repblica hacia algunas dependencias centrales de su administracin, que son las que llevarn a cabo determinadas actividades, materia del convenio. El refrendo en estos casos es esencial para que sea vlida la orden del Presidente, en atencin a que asi lo ordena el artculo 92 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Lo mismo acontecer para los Gobernadores de los Estados en el caso que la constitucin local exija el refrendo del Secretario General de Gobierno. Estos convenios establecen autnticos derecha; y obligaciones para ambas partes y, en este sentido, su materia est sujeta a reglas deinter... pretacin, que podran ser las siguientese.

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1" Estos pactos debern ser interpretados de acuerdo con el sentido razonable del convenio en general, aun cuando se encuentren contradicciones en su sentido literal. 2" Los trminos que se empleen en los convenios debern interpretarse de acuerdo al sentido usual, a excepcin de aquellos trminos a los que se les quiera otorgar cierto significado tcnico especial. 3" Se debe partir de la base de que en ningn momento se pretende obtener una ventaja por parte de alguno de los dos Ejecutivos. 4 9 Si algn concepto de las clusulas es dudoso, deber interpretarse de acuerdo al espritu general de convenio. 5" Deber hacerse referencia a convenios similares celebrados con anterioridad o con otros Estados de la Repblica, a fin de aclarar las dudas que resulten. 6" Si en algn convenio son admisibles para una misma cuestin dos significados, deber preferirse aquel significado que conceda menores ventajas para el Ejecutivo que se beneficia. 7" Todo convenio tiene como propsito que las estipulaciones que se pacten produzcan efectos administrativos, econmicos y sociales, por lo que no es admisible que cualquiera de los Ejecutivos argumente alguna interpretacin que vuelva ineficaz a alguna de las estipulaciones convenidas. 8" Otros elementos que pueden servir para la interpretacin de un convenio, estriba en aprovechar los estudios, anotaciones, declaraciones de prensa, etc., que sirvieron de base para preparar los considerandos, el proemio o las clusulas del convenio. 9 9 La publicidad de los convenios deber ser un requisito obligatorio, por lo tanto, debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin y en los peri6dicos oficiales de los Estados respectivos. En materia de convenios no debemos pensar que el xito de ellos vaya a depender slo por la brillantez de la concepcin y de su contenido econmico. Las ms brillantes concepciones econmicas en un Estado de derecho como el nuestro, slo sern eficaces en el momento en que la economa pasa a ser accin cuando se encame en el derecho. Todas las directrices econmicas quedarn como simples declaraciones de principios mientras no se formulen legalmente y no se apliquen mediante actos concretos de autoridad que prevean las distintas leyes y disposiciones jurdicas. Las ms brillantes concepciones econmicas sern inconsistentes y carecern de viabilidad poltica y social mientras no sean convalidadas jurdicamente. Es falsa la antinoma entre derecho y economa. La economa en un rgimen social de derecho requiere de la convalidacin jurdica, de all que el derecho no sea un mero formulismo ritual incapaz de adoptar en sus instrumentos legales las ms avanzadas concepciones econmicas y sociales.

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El derecho administrativo es indiscutiblemente, entre todos, el ms flexible y dinmico, que nace de la realidad de los hechos econmicos y sociales. Este derecho asume la relevante tarea de proporcionar a la sociedad las tcnicas jurdicas que permiten a un Estado de derecho ordenar mediante estmulos y limitaciones, la actividad econmica del gobierno y de los particulares. Creemos que los convenios que el Ejecutivo Federal celebre con los Gobernadores de los Estados, debern ser siempre el ms fiel reflejo de las mejores tesis polticas, econmicas y sociales del Ejecutivo Federal y de los Ejecutivos Locales, y el reflejo tambin de los ms serios avances del Derecho Administrativo Mexicano.

27.

LINEAMIENTOS BSICOS PARA EL XITO DE LOS CONVENIOS

El xito de los convenios depender en buena parte de la observancia de ciertos lineamientos bsicos fieles a la legislacin relativa. N os permitimos sugerir algunos de esos lineamientos en orden de importancia: - Respeto del Ejecutivo Federal a la soberana de las entidades federativas. - Celebracin de los pactos en base a una igualdad jurdica que permita a los Gobernadores el ejercicio de su colaboracin, evitando as que se conviertan en agentes de la Federacin. - Procurar que las medidas adoptadas en los convenios correspondan a las caractersticas particulares .....,.-sociales, polticas, etc.- de la entidad federativa pactante. - Alentar la explotacin racional de los recursos naturales propios de cada Estado como una manera de fortalecer su economa. En este sentido, es urgente la celebracin de los convenios respectivos. - Permitir a los Ejecutivos Estatales el ejercicio de su derecho y responsabilidad para elegir los objetivos y metas de los convenios, adecundolos a las prioridades de los planes de desarrollo econmico y social de sus entidades. Esto implica una toma de conciencia por parte de los Gobernadores sobre las necesidades reales que enfrentan sus gobernados. - Otorgar a las entidades federativas los recursos suficientes para integrarlas al desarrollo nacional, considerando los convenios las condiciones financieras propias de la entidad que interviene. - Cuidar, y este es un deber de los Gobernadores, que los convenios no menoscaben la autonoma de los municipios. - Fortalecer, desarrollar e implementar la infraestructura de comunicaciones, de ciencia y de tecnologa, a travs. de. estos convenios de coordinacin.

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Celebrar los convenios, de preferencia con las entidades tradicionalmente marginadas y que reclaman el auxilio federal, tanto tcnico como financiero. Ser una manera de contribuir al desarrollo equilibrado de nuestro pas. - Apoyar los programas tursticos, comerciales e industriales de aquellas entidades federativas que por su situacin geogrfica fronteriza estn en mejores posibilidades de atraer divisas. - Establecer programas destinados a la preservacin y mejoramiento del medio ambiente de las entidades federativas. - Estudiar gradualmente la forma de crear mecanismos que permitan a ambas partes exigir el cumplimiento de las obligaciones pactadas. Incluso, se podra ir pensando en algunas figuras administrativas de arbitraje. Por lo que respecta a estos lineamientos, no est por dems sealar que las dependencias o entidades de la Administracin Pblica Federal no debern presionar para que se celebren convenios perjudiciales para alguna entidad federativa.

ARTICULO 23
1. Obligaciones de los titulares de las dependencias ante el Congreso de la Unin.-2. Obligaciones de los Directores de las entidades paraestatales ante el Congreso de la Unin.-3. Participacin de las dependencias y entidades en la elaboracin de las leyes de su competencia.

ARTcULO 23.-Los Secretarios de Estado y los Jefes de los Departamentos Administrativos, una vez abierto el periodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso de la Unin del estado que guarden sus respectivos ramos y debern informar, adems, cuando cualquiera de las Cmaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades. Esta ltima obligacin ser extensiva a los directores de los organismos descentralizados y de las empresas de participacin estatal mayoritaria.

l.

OBLIGACIONES DE LOS TITULARES DE LAS DEPENDENCIAS ANTE EL CoNGRESO DE LA UNIN

Al comentar el artculo 29 de la L.O.A.P.F., expusimos una serie de caractersticas constitucionales en torno a la obligacin de los Secretarios de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos de acudir, ante cualquiera de las Cmaras del Congreso que los cite, con el fin de informar en relacin al estado que guarda su dependencia. Remitimos al lector a esos comentarios. Ya en la Constitucin de 1857 se contemplaba la obligacin de los Secretarios de Estado y tambin de los Jefes de Departamentos Administrativos de dar cuenta al Congreso de la Unin del estado que guardaran sus respectivos ramos, pero no se sealaba que alguna de las Cmaras pudiera citar a dichos funcionarios cuando se discutiera una ley o un negocio relativo a su dependencia. Posteriormente se adicion aquella disposicin de la Constitucin de 1857 para quedar como actualmente se lee en el articulo 93 constitucional.

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2.

OBLIGACIONES DE LOS DIRECTORES DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES ANTE EL CONGRESO DE LA UNIN

La Constitucin Mexicana y la L.O.A.P.F. obligan a los directores de los organismos descentralizados o empresas de participacin estatal mayoritaria a acudir ante alguna Cmara del Congreso nicamente si sta los cita para informar durante la discusin de una ley o el estudio de un negocio que concierna a su entidad. Las Cmaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal (cfr. artculo 93 constitucional). Los directores de las empresas de participacin estatal minoritaria no estn sujetos a lo previsto en el referido artculo constitucional.

3.

PARTICIPACIN DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES EN LA ELABORACIN DE LAS LEYES DE SU COMPETENCIA

La elaboracin de los proyectos de leyes relativas al derecho pblico, de los rganos centrales y de los dos tipos de entidades paraestatales citados, es de mucha importancia por ser las leyes los instrumentos ms eficientes del Ejecutivo Federal para el cumplimiento de sus atribuciones. Los titulares de las distintas dependencias y entidades tienen ms competencia tcnica para coadyuvar en la elaboracin de una ley relativa al rgimen administrativo, debido a que conocen mejor las funciones de stas. En este sentido dichos funcionarios se convierten en coadyuvantes del Poder Legislativo, posibilitando que la elaboracin de una ley sea ms perfecta en su aspecto jurdico y tcnico. La elaboracin de las leyes es una facultad exclusiva del Poder Legislativo, pero esto no significa que siempre posea la competencia tcnica para formular una ley justa y oportuna. La facultad de las Cmaras para citar a estos funcionarios permite al legislador enterarse con objetividad de las necesidades legales, tcnicas, financieras y humanas de un rgano central o de una entidad paraestatal, y con ello acrecienta la posibilidad que las disposiciones legislativas que elabore sean ms adecuadas para estas dependencias y entidades. El legislador requiere de un conocimiento profundo de los problemas econmicos, de organizacin, de financiamiento, etc. de aquellos rganos. Las depen-

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dencias y entidades, dado los grandes recursos financieros y humanos con que cuentan, pueden proporcionarle al legislador conocimientos valiosos para la expedicin de leyes viables y objetivas. Las dependencias centralizadas y entidades paraestatales prcticamente manejan la totalidad de las acciones de la Administracin Pblica Federal: las dependencias, por su carcter formal de autoridad, por ser los colaboradores ms inmediatos del Ejecutivo Federal y por representar al Presidente de la Repblica en la coordinacin de los sectores que tienen a su cargo, esto ltimo de conformidad con los artculos 50 y 51 de la L.O.A.P.F. Por su parte, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal mayoritaria desempean un papel vital en la Administracin Pblica y en la economa del pas. Este tipo de entidades eroga aproximadamente la mitad del gasto pblico federal, excluyendo a las empresas de participacin estatal minoritaria y a los fideicomisos. Las entidades paraestatales tienen que dar cuenta de su actividad a cualquiera de las Cmaras cuando alguna se los pida, precisamente porque el Poder Legislativo no puede constreirse a una simple participacin de tcnica legislativa. El Poder Legislativo participa en los procesos de aprobacin de la Ley de Ingresos de la Federacin, de los Presupuestos de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal, y de la Cuenta Pblica. Esto nos revela la importancia del Poder Legislativo en las finanzas del Gobierno- Federal. Pensamos que la 'Vigilancia que ejerce el Poder Legislativo sobre la Administracin Pblica no .constituye una actividad ociosa e innecesaria. El rgimen' presidencial se fortalece con la participacin del Poder Legislativo en la vigilancia y fiscalizacin de los asuntos de las dependencias centrales y de las entidades paraestatales. .

ARTICULO 24 1. La ley, fuente de la competencia de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.-2. Intervencin de la Secretara de Gobernacin en los problemas de competencia de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.-3. Las entidades paraestatales y su esfera de competencia. ARTCULO 24.-En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secretara de Estado o Departamento Administrativo para conocer de un asunto determinado, el Presidente de la Repblica resolver, por conducto de la Secretaria de Gobernacin, a qu dependencia corresponde el despacho del mismo.

1. LA LEY, FUENTE DE LA COMPETENCIA DEl LAS SECRETARAS DE ESTADO Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS


El hecho que el Presidente de la Repblica, por conducto de la Secretara de Gobernacin, resuelva a cul dependencia corresponde el despacho de algn asunto cuando exista duda sobre la esfera de competencia, o en algn caso extraordinario, no significa que el Presidente pueda otorgarle a una dependencia atribuciones que no tena conferidas por una ley. El Ejecutivo Federal no tiene facultades para establecer el reparto de atribuciones entre las distintas Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos. La competencia siempre proviene de una ley, que en la actualidad es la L.O.A.P.F. El presente artculo 24 supone que las atribuciones conferidas a cada Secretara y Departamento les han sido plenamente otorgadas por la L.O.A.P.F. Lo que esta disposicin establece es que, cuando exista duda sobre la esfera de competencia de dichos rganos o en algn caso extraordinario, el Presidente queda facultado para canalizar, por alguna de las dependencias, las actuaciones que son competencia del Ejecutivo Federal,

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2.

INTERVENCIN DE LA SECRETARA DE GoBERNACIN EN LOS PROBLEMAS DE COMPETENCIA DE LAS SECRETARAS DE ESTADO


y

DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

Si el Presidente de la Repblica resuelve en los casos mencionados por conducto de la Secretara de Gobernacin, se debe a que la citada Secretara tiene, de conformidad con el artculo 27 de la L.O.A.P.F., la obligacin de vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del pas (cfr. frac. IV); de conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la Unin (cfr. frac. VII); y de rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin (cfr. frac. XVIII). Estas y otras facultades la sitan en una posicin privilegiada por el conocimiento general de la Constitucin y las leyes ordinarias. Su situacin de privilegio es determinante para que el Presidente de la Repblica resuelva a travs de ella. En la prctica, lo que acontece es que la Secretara de Gobernacin se encarga de rendirle al Presidente de la Repblica un dictamen sobre alguna duda de esfera de competencia o sobre casos extraordinarios que se presenten en la administracin. El Presidente resuelve de la manera que cree ms conveniente, pero pensamos que muchas veces lo hace de acuerdo con la opinin del Secretario de Gobernacin. Quizs la intervencin de la Secretara de Gobernacin se deba a que, en la costumbre administrativa, se le ha otorgado al titular de esta dependencia la calidad de jefe del Gabinete.
3. LAs y

ENTIDADES PARAESTATALES

SU ESFERA DE COMPETENCIA

El artculo 24 excluye en sus supuestos a las entidades de la Administracin Pblica paraestatal. Consideramos que es correcto que no se hayan incluido porque las entidades paraestatales no realizan actos de imperio, es decir, no actan con la calidad de todos los elementos que caracterizan al acto concreto de autoridad. Estas entidades tienen un campo de accin y de atribuciones muy especializado y creemos que no existen dudas sobre su competencia, salvo las que pudiera haber en materia de coordinacin sectorial, para efectos de planeacin, programacin o evaluacin. Sin embargo, el estudio de dicha cuestin escapa a nuestro propsito.

ARTICULO 25
1. Obligacin de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos de proporcionarse ayuda e informacin.

ARTCULO 25.-Cuando alguna Secretara de Estado o Departamento Administrativo necesite informes, datos o la cooperacin tcnica de cualquier otra dependencia, sta tendr la obligacin de proporcionarlos.

1. OBLIGACIN DE LAS SECRETARAS DE ESTADO

y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS DE PROPORCIONARSE AYUDA E INFORMACIN

Al igual que las entidades paraestatales (vid inira, captulo del artculo 54 de la L.O.A.P.F.), las Secretaras y Departamentos estn obligados a proporcionarse ayuda mutua, ya sea mediante datos, informacin o cooperacin tcnica. Esta medida facilita la realizacin de las actividades individuales o conjuntas de las dependencias, evitando la duplicacin de acciones, las erogaciones innecesarias, etc. Si bien no se especifica que una Secretara o Departamento pueda poner a disposicin de otra dependencia informacin sobre las entidades paraestatales del sector a su cargo, opinamos que esto s es posible.

ARTICULO 26
1. La organizacin en la Administracin Pblica.-2. Dimensiones en la organizacin de la Administracin Pblica.-3. Limitaciones a la potestad organizatva.-4. La distribucin racional de los rganos administrativos.-5. La racionalizacin normativa de la organizacin.-6. La competencia en la organizacin administrativa.7. Modificacin del mbito de competencias de las distintas Secretaras y Departamentos de Estado.

ARTCULO 26.-Para el estudio, planeacin y despacho de los negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unin contar con las siguientes dependencias: Secretara de Gobernacin Secretara de Relaciones Exteriores Secretara de la Defensa Nacional Secretara de Marina Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara de Programacin y Presupuesto Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial Secretara de Comercio Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas Secretara de Educacin Pblica Secretara de Salubridad y Asistencia Secretara del Trabajo y Previsin Social Secretara de la Reforma Agraria Secretara de Turismo Departamento de Pesca Departamento del Distrito Federal
1. LA
ORGANIZACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

En el campo de la Administracin Pblica, la organizaci6n se presenta como un antecedente necesario de todo ordenamiento jurdico.

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En una etapa inicial, el derecho administrativo soslay el tema de la organizacin y su importancia jurdica. Esta disciplina consider que, jurdicamente, slo eran importantes las relaciones intersubjetivas en las cuales intervena el particular, considerando por otra parte que las relaciones interorgnicas carecan de toda relevancia jurdica. El argumento bsico -apunta Villar Palas- "para esta negacin del carcter jurdico de las normas de organizacin fue prcticamente la aparente ausencia, en estas relaciones, del carcter de alteridad. La alteridad es consustancial a las relaciones jurdicas; no hay una relacin jurdica sin alteridad, sin proyeccin a terceros. El propio concepto de relacin jurdica implica algo re1aticional y, sin embargo, el tema de la organizacin administrativa es inicialmente el primer postulado del Derecho administrativo; no se puede hablar de Derecho administrativo si no existe una organizacin con carcter jurdico'?

2.

DIMENSIONES EN LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

En toda organizacin de la Administracin Pblica se detectan perfectamente dos dimensiones. Por un lado, la organizacin administrativa presenta una perspectiva esencialmente esttica, que nos muestra la forma como estn articulados los rganos de la Administracin Pblica. Por otro lado, encontramos en la organizacin administrativa una dimensin dinmica, que responde a interrogantes sobre la creacin, competencias, funciones, coordinacin y supresin de rganos, es decir, esta segunda dimensin es la referente a la potestad organizativa o conjunto de facultades que se le han otorgado a la Administracin Pblica para organizar su estructura administrativa.

3.

LIMITACIONES A LA POTESTAD ORGANIZATIVA

El derecho administrativo adopt el moderno principio de la potestad organizativa, prcticamente en las dos ltimas dcadas. Ese principio implica la facultad de crear, atribuir competencias, suprimir y modificar los rganos de 1:1. Administracin Pblica. Dicha potestad se encuentra limitada por la ley, que se reserva la facultad de crear los rganos superiores de la Administracin Pblica.
1

Alu.nfes d,

Dei.nao A.dminist'rlllitk>.~arte General, Tomo 1, Artigrafia, S. A.,

1977, p. 215.

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Por otra parte, la norma constitucional se reserva algunas materias, lo que tambin limita a la potestad administrativa. Por ejemplo, en nuestro pas la creacin de una Secretara slo puede llevarse a cabo mediante la aprobacin del Congreso de la Unin, en base a una norma constitucional que as lo autoriza. Sin embargo, la ley no puede prever todos los casos de organizacin de la compleja administracin, de all la plena justificacin de la potestad administrativa que permite a la propia administracin organizar en detalle a sus rganos. En Mxico, la potestad administrativa es muy amplia. Un ejemplo de ello es el artculo 45 de la L.O.A.P.F. que considera como organismos descentralizados "las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, .. ". El Ejecutivo Federal tiene la facultad de expedir reglamentos sin autorizacin previa o posterior del Congreso de la Unin. Las restricciones financieras que se le imponen a la Administracin Pblica Federal constituyen otro lmite de la potestad administrativa. Ese lmite lo imponen la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de Deuda Pblica. As, el artculo 25 de la ley mencionada en primer trmino expresa que "el gasto pblico federal deber ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas presupuestales". Ahora bien, las limitaciones a la potestad administrativa otorgan consistencia no slo a la administracin, sino tambin a la estructura de nuestro sistema constitucional.

4. LA

DISTRIBUCI6N RACIONAL DE LOS 6RGANOS ADMINISTRATIVOS

Los principios clsicos de divisin del trabajo aplicados a las empresas privadas no pueden responder totalmente a los principios de organizacin de la Administracin Pblica. En esta administracin el criterio fundamental no puede ser el de la divisin del trabajo de corte empresarial, sino, como lo afirma Villar Palas, "el de la distribucin racionalizada por razn de fines". Las competencias de los rganos se distribuyen segn los fines que se pretendan en lo poltico, en lo econmico o en lo social. Por otra parte, si precisamos los distintos fines de la Administraci6n Pblica vemos que muchos de ellos se contraponen. Por ejemplo, mientras que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se propone obtener la mayor recaudacin fiscal -lo que podra desalentar el surgimiento de nuevas industrias-- la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial pretende precisamente fomentar las industrias. Con una inteligente distribucin de competencias, que atienda a la materia. y a los fines de la administracin, se podra lograr cierto equilibrio.

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En toda organizacin administrativa se presenta el problema del conflicto de los fines de la administracin. La distribucin de competencias entre distintos rganos permite que la administracin logre cierto equilibrio y atene en gran parte el problema del conflicto de los fines. Por ello, pensamos que el primer principio de organizacin en la Administracin Pblica lo constituye la distribucin racional de competencias entre los distintos rganos de la administracin.

5.

LA RACIONALIZACIN NORMATIVA DE LA ORGANIZACIN

"El segundo principio de organizacin -afirma Villar Palas-> es la racionalizacin normativa de la organizacin. Con esto se apunta a que toda organizacin contempla estas tres fases:
19 Conformacin de los rganos administrativos 29 Distribucin de las funciones 39 Atribucin de las competencias." 2

La primera fase se refiere a la creacin de un determinado rgano administrativo. En Mxico, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos slo pueden ser creados por una ley. Esas dependencias tienen su fundamento legal precisamente en el presente artculo que comentarnos correspondiente a la L.O.A.P.F. Cuando se trate de organismos descentralizados con personalidad jurdica y patrimonio propio, cualquiera que sea la forma o estructura federal que adopten, podrn ser creados indistintamente por una ley del Congreso de la Unin o por el Ejecutivo Federal (cfr. artculo 45 de la L.O.A.P.F.). La segunda fase, o sea la de distribucin de las funciones, le corresponde hacerla a los rganos administrativos entre sus unidades, con base en las competencias que le fueron atribuidas. En nuestro pas, los reglamentos interiores de las Secretaras de Estado y de los Departamentos Administrativos no deben exceder el mbito de competencia que la L.O. A.P.F. atribuy a esas dependencias. Dichos reglamentos slo pueden ser expedidos por el Presidente de la Repblica y su funcin consiste en pormenorizar, detallar y crear los instrumentos necesarios para que la ley se aplique, pero en ningn momento crean nuevas competencias. La distribuci6n de las funciones de los 6rganos superiores de la Administraci6n Pblica Federal mexicana se lleva a cabo por medio de los manuales de organizaci6n.

, 0;. ci,.,

p. 221.

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La tercera fase, es decir la de las competencias, tiene su origen en la misma Ley Orgnica, subordinada al reparto de competencias que establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Es decir, la L.O.A.P.F. distribuye competencias entre las distintas Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos con base en la Constitucin Poltica, que otorga las facultades del Ejecutivo Federal. En Mxico, la Administracin Pblica no solamente se organiza mediante leyes orgnicas, leyes administrativas, reglamentos interiores, etc., sino tambin mediante una serie de rdenes interiores, tales como memorandums, instructivos de trabajo, planes internos de organizacin, circulares, etc. Por lo tanto, la Administracin Pblica tiene una organizacin normativa que le impone fundamentalmente las leyes y los reglamentos interiores y una organizacin no normativa, carente de obligacin para los particulares y que slo tiene como finalidad organizar eficientemente el ejercicio de las funciones dadas. En el primer caso, los fines de los rganos administrativos tienen carcter permanente; en el segundo, su carcter es contingente.

6.

LA COMPETENCIA EN LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

Uno de los principios jurdicos fundamentales de toda organizacin de la Administracin Pblica es la competencia, por la cual un rgano administrativo tiene legalmente ciertas facultades para actuar. Este principio tiene un carcter funcional y limita la actividad de los rganos a las funciones que expresamente se les confieren. En el derecho mexicano, la esfera de atribuciones de los rganos administrativos siempre se deriva de una ley emanada del Congreso de la Unin. En principio, el reparto de competencias lo establece la Constitucin Poltica del pas, donde se consignan las competencias de los tres Poderes de la Unin. En todos los regmenes administrativos modernos las atribuciones de los rganos administrativos tambin son establecidas por las leyes. En la Administracin Pblica mexicana se presentan distintos tipos de competencias. En primer lugar, la competencia puede ser de carcter permanente o temporal. Es temporal, por ejemplo, cuando el Ejecutivo Federal crea comisiones intersecretariales con carcter transitorio (cfr. artculo 21 de la L.O.A.P.F.). La competencia puede ser conjunta, como: en el caso de la coordinacin sectorial a que alude el artculo 51 de la nO.A.p.F. Dicha coordinacin presupone el ejercicio conjunto de ciertas competencias para lograr una mayor eficiencia y eficacia en las polticas de planeacin, coordinacin y evaluacin sectorial. La competencia tambin puede ser

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alternativa, en el caso de que varios rganos puedan ejercerla indistintamente. La competencia puede clasificarse, adems, en razn de la materia, segn sea el contenido del acto administrativo; o en razn del territorio. Esta ltima se presenta en los casos de rganos desconcentrados. Ahora bien, cuando este rgano desconcentrado acta fuera de su territorio asignado, se podra hablar de incompetencia relativa, pues no invadi el campo de atribuciones de un poder distinto. Cuando esto ocurre, se reconoce la facultad del rgano desconcentrado para actuar en otro territorio, de all que su actuacin no puede ser calificada de incompetente. En aquellos casos en que los rganos de la Administracin Pblica crean ejercer una competencia legal y de hecho invadan campos que les son atribuidos expresamente a los Poderes Legislativo y Judicial, se produce la nulidad absoluta de los actos administrativos por no existir competencia constitucional para ello.

7.

MODIFICACIN DEL MBITO DE COMPETENCIAS DE LAS DISTINTAS SECRETARAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO

La expedicin de la L.O.A.P.F. modific sustancialmente el mbito de competencia de las Secretaras y Departamentos de Estado, desapareciendo algunas dependencias contempladas en la antigua Ley de Secretaras y Departamentos de Estado y crendose otras nuevas. Enseguida se mencionan los cambios ocurridos. Las antiguas Secretaras de Agricultura y Ganadera y la de Recursos Hidrulicos desaparecieron para dar lugar a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, la que ahora ejerce las facultades que les haban sido atribuidas a las dos Secretaras mencionadas. La Secretara de la Presidencia desapareci, crendose en su lugar la Secretara de Programacin y Presupuesto. Esta Secretara absorbi las facultades de la extinta y, adems, otras que correspondan a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a la Secretara del Patrimonio Nacional y a la Secretara de Industria y Comercio (las ltimas tambin extintas). La Secretara del Patrimonio Nacional desapareci, y sus facultades se trasladaron a la nueva Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial y se le otorgaron otras que tena la Secretara de Industria y Comercio. La nueva Secretara de Comercio absorbi facultades de la desaparecida Secretara de Industria y Comercio y, tambin, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de la Secretara de Relaciones Exteriores. La desaparicin de la Secretara de Obras Pblicas dio lugar a la nueva Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Esta Se15

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cretara, adems de recibir las facultades de la extinta, se hizo cargo de otras que tena el Ejecutivo Federal en materia de asentamientos humanos, as como de algunas de la antigua Secretara del Patrimonio Nacional. La desaparicin y creacin de nuevas Secretaras, as como la reasignacin de funciones, obedece a una de las tesis ms firmes del Ejecutivo Federal en materia de reforma administrativa: crear una administracin ms gil y eficiente, respetuosa del principio de racionalidad administrativa.

ARTICULO 27 SECRETARIA DE GOBERNACION Antecedentes histricos de la Secretara de Gobernacin.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Gobemacin.c-Composicn Orgnica de la Secretara de Gobernacin.
1. La Secretara de Gobernacin y las garantas constitucionales. -2. Reformas constitucionales en materia poltica.-3. Nuevo Sistema de integracin para la Cmara de Diputados.-4. Intervencin de la Suprema Corte de Justicia en el proceso electoral.-5. Constitucionalizacin de los partidos polticos.-6. Ley de Organizaciones polticas y procesos electorales.-7. Poltica demogrfica y poblacional.-8. Posibilidad de creacin de un archivo poblacional.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE GoBERNACIN

"La Secretara de Gobernacin aparece en el cuadro institucional del Gobierno de Mxico a partir de 1821, conforme a las disposiciones jurdicas contenidas en el decreto expedido por la Junta Soberana Provisional Gubernativa el 8 de noviembre del mismo ao, el cual estableci cuatro Secretaras de Estado y del Despacho, quedando asignadas las atribuciones de la actual Secretara de Gobernacin a la de Relaciones Exteriores e Interiores y a la de Justicia y Negocios Eclesisticos. "En 1836, la cuarta ley, de las siete que integraban las leyes constitucionales expedidas por el Congreso General, asign las referidas atribuciones a la Secretara del Interior. El 28 de septiembre de 1841, las Bases de Organizacin para el Gobierno de la Repblica asignaron atribuciones anlogas al Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores. La Junta Nacional Legislativa expidi el 13 de junio de 1843 las Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana, y las citadas atribuciones, en 10 general, quedaron asignadas a los ministerios de Relaciones Exteriores, Gobernaci6n y Polica y al de Justicia, Negocios Eclesisticos, Instruccin Pblica e Industria. El 22 de abril de 1853, las Bases para la Administraci6n de la Repblica Mexicana depositaron en las secretaras de Relaciones

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Interiores, Justicia, Negocios Elesisticos e Instruccin Pblica, las atribuciones que ahora corresponden, en 10 fundamental, a la Secretara de Gobernacin; las mismas atribuciones quedaron asignadas por decreto de 12 de mayo de 1853 a la Secretara de Estado y Gobernacin y a la de Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica. "El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 23 de mayo de 1856, menciona en su artculo 86 al Ministerio de Gobernacin. El decreto sobre la distribucin de los ramos de la ~~ministracin pblica, de 23 de febrero de 1861, as como el que establece el modo como deben distribuirse los negocios entre las secretaras de Estado, expedido el 13 de mayo de 1891, tambin hacen referencia a la Secretara de Gobernacin. "Con fecha 9 de diciembre de 1913, Venustiano Carranza expidi un decreto en el que se estableci la existencia de ocho secretaras adscritas a la jefatura del ejrcito constitucionalista, en el cual se incluy a la Secretara de Gobernacin. Posteriormente, siendo ya Presidente de la Repblica, orden, por decreto de 13 de abril de 1817, la estructuracin del Poder Ejecutivo con seis secretaras y cuatro departamentos, correspondiendo a la Secretara de Gobernacin la denominacin de Secretara de Estado, la que cambi el mismo ao por la de Gobernacin mediante la Ley de 25 de diciembre de 1917. "El decreto expedido durante el rgimen del Presidente Abelardo L. Rodrguez, el 22 de marzo de 1934, conserv la denominacin de Secretara de Gobernacin. "Las diferentes leyes de secretaras y departamentos de Estado que se expidieron el 30 de diciembre de 1935, el 30 de diciembre de 1939, el 7 de diciembre de 1946 yel 23 de diciembre de 1958, mencionaban en todos los casos, en primer trmino, a la Secretara de Gobernacin."

LEGISLACIN y

DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES

A LA SECRETARA DE GOBERNACIN

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. S-II-1917 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 Ley sobre Delitos de Imprenta, D. O. 12-IV-1917 Ley Reglamentaria del Artculo 130 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 18-1-1927 Cdigo Penal para el Distrito y Territorios Federales en materia de fuero comn y para toda la Repblica en materia de fuero federal D. O. 14-VIII-1931 '

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Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales, D. O. 29-VIII-1931 Cdigo Federal de Procedimientos Penales, D. O. 3D-VIII-1934 Ley de Expropiacin, D. O. 25-XI-1936 Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados, D. O. 21-II-1940 Ley Federal de Juegos y Sorteos, D. O. 31-XII-1947 Ley de la Industria Cinematogrfica, D. o. 31-XII-1949 Ley de Estmulos y Recompensas a los Funcionarios y Empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, D. O. 6-XII-1954 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, D. O. 30-XII-1959 Ley Federal de Radio y Televisin, D. O. 19-1-1960 Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional), D. O. 28-XII-1963 Ley de Amparo Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. o. 10-1-1936 y 30IV-1968 Ley sobre las Caractersticas y el Uso del Escudo, la Bandera y el Himno Nacional, D. O. 17-VIlI-1968 Ley Orgnica de los Tribunales de Justicia del Fuero Comn del Distrito y Territorios Federales, D. O. 29-1-1969 (por lo que se refiere a los anales de jurisprudencia y su seccin del "Boletn Judicial") Ley que establece las Normas Mnimas para la Readaptacin Social de Sentenciados, D. O. 19-V-1971 Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972 Ley Electoral Federal, D. O. 5-1-1973 Ley de Impuestos de Migracin, D. O. 31-XII-1973 Ley General de Poblacin, D. O. 7-1-1974 Ley que crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito Federal, D. O. 2-VIII-1974 Reglamento Interior de la Colonia Penal de Islas Marias, D. O. lO-UI1920 publicado en la memoria de Gobernacin de los aos 1939-1940 Reglamento para el calendario oficial y honorarios de las oficinas pblicas dependientes del Ejecutivo Federal, D. o. 5-XII-1930 Reglamento del Patronato para Menores, D. O. 25-V-1934 Reglamento Interior del Departamento de Prevencin Social, D. o. 7V-1937 Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin, D. O. 6-VII-1977 Reglamento de juego de pelota (frontn) sin apuestas, D. o. 27-XII1944

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Reglamento de polica para el juego de pelota en frontn, D. O. 2-VIII1945 Reglamento del Archivo General de la Nacin, D. O. 13-IV-1946 Reglamento de la Ley de la Industria Cinematogrfica, D. O. 6-VIII1951 Reglamento de la Comisin Federal Electoral, de las comisiones locales, de los comits distritales y del Registro Nacional de Electores, D. O. 31-XII-1956 Reglamento de la Ley de Estmulos y Recompensas a los Funcionarios y Empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, D. O. 8-V-1957 Reglamento de escalafn para los trabajadores de la Secretara de Gobernacin, D. O. 17-VII-1959 y 1O-IX-1959 Reglamento de la Ley General de Poblacin, D. O. 3-V-1962 Reglamento del Patronato de Reos Liberados, D. O. 16-VII-1963 Reglamento nacional de carreras de caballos de pura sangre, D. O. 19VI-1964 Reglamento de la Condecoracin Miguel Hidalgo, D. O. 26-VIII-1968 Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin y de la Ley de Industria Cinematogrfica, relativo al contenido de las transmisiones en radio y televisin, D. O. 4-IV-1973 Decreto que reforma el Cdigo Penal en relacin a los delitos y faltas en materia de culto religioso y disciplina externa, D. O. 2-VII-1926 y 30XII-1931 Decreto que fija el horario que regir para la entrada y salida de los empleados pblicos y del comercio en el Distrito Federal, D. O. l1-VIII1943 Decreto que crea el Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, D. O. 29-VIII-1953 Decreto que crea la Condecoracin Miguel Hidalgo, D. O. 8-V-1968 Acuerdo por el que se constituye la Comisin de Radiodifusin, D. O. 21-VIII-1969 Acuerdo que establece la semana laboral de cinco das para los trabajadores de las secretaras y departamentos de Estado, dependencias del Ejecutivo Federal y de los organismos e instituciones que se rigen por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, D. O. 28XII-1972 Estatuto de las Islas Maras, D. O. 30-XII-1939 Instructivo de carcter jurdico administrativo que norman los Procedimientos internos

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COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE GOBERNACIN

De acuerdo con el reglamento interior de la Secretara de Gobernacin) publicado el 6 de julio de 1977) esta dependencia se integra con los siguientes funcionarios y unidades administrativas: Secretario Subsecretara Subsecretara Subsecretara Oficiala Mayor Direccin General de Gobierno Direccin General de Asuntos Jurdicos Direccin General de Servicios Migratorios Direccin General de Servicios Coordinados de Prevencin y Readaptacin Social Direccin General de Informacin Direccin General de Investigaciones Polticas y Sociales Direccin Federal de Seguridad Direccin General Coordinadora de las Juntas de Mejoramiento Moral) Cvico y Material Direccin General de Radio) Televisin y Cinematografa Direccin General de Administracin Comisin Interna de Administracin y Programacin
ARTCULO 27.-A la Secretara de Gobernacin corresponde el despacho de los siguientes asuntos: l. Presentar ante el Congreso de la Unin las iniciativas de ley del Ejecutivo; lI. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin) alguna de las dos Cmaras o el Presidente de la Repblica; III. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federacin; IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del pas, especialmente en 10 que se refiere a las garantas individuales, y dictar las medidas administrativas que requiera ese cumplimiento; V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto religioso y disciplina externa, dictando las medidas que procedan; VI. Aplicar el artculo 33 de la Constitucin; VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la Unin, con los Gobiernos de los Estados y con las autoridades

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municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar l~ creacin ~ el funcionamiento de las Juntas de Mejoramiento Moral, Cvico y Material; VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para el debido ejercicio de sus funciones; IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo los artculos 96, 98, 99 Y 100 de la Constitucin, sobre nombramientos, renuncias y licencias de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia; el artculo 73, fraccin VI, sobre nombramientos de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y el artculo 111 respecto de las destituciones de funcionarios judiciales; X. Recopilar y mantener al corriente la informacin sobre los atributos personales, acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere la fraccin anterior. XI. Tramitar 10 relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y licencias de los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecutivo Federal, y de los Procuradores de Justicia de la Repblica y del Distrito Federal; XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones de funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias del Ejecutivo; XIII. Llevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y de los Gobernadores de los Estados, y legalizar las firmas de los mismos; XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado; XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdiccin federal; En las islas a que se refiere el prrafo anterior, regirn las leyes civiles, penales y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn jurisdiccin los Tribunales Federales con mayor cercana geogrfica; XVI. Fomentar el desarrollo poltico e intervenir en las funciones electorales, conforme a las leyes; XVII. Manejar el servicio nacional de identificacin personal; XVIII. Manejar el Archivo General de la Nacin; XIX. Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica en aquellos casos no encomendados a otra dependencia; ,XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y televisin, as como las pelculas cinematogrficas, se mantengan dentro de los lmites del respeto a la vida privada, a la paz y moral pblicas y a la dignidad personal, y no ataquen los derechos de terceros ni provoquen l~ .comisin de algn delito o perturben el orden pblico; y dirigir y adminIStrar las estaciones radiodifusoras y televisaras pertenecientes al

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Ejecutivo Federal, con exclusin de las que dependan de otras Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos; XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loteras y rifas, en los trminos de las leyes relativas; XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a la propiedad privada, dictada por el inters pblico; XXIII. Reivindicar la propiedad de la nacin, por conducto del Procurador General de la Repblica; XXIV. Reglamentar y autorizar la portacin de armas por empleados federales; XXV. Formular y conducir la poltica demogrfica, salvo lo relativo a colonizacin, asentamientos humanos y turismo; XXVI. Organizar la defensa y prevencin social contra la delincuencia, estableciendo en el Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores infractores de ms de seis aos e instituciones auxiliares; creando colonias penales, crceles y establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y en los Estados de la Federacin, mediante acuerdo con sus Gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas y aplicando la retencin por delitos del orden federal o comn en el Distrito Federal; XXVII. Manejar el calendario oficial; XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin; XXIX. Intervenir en la poltica interior que competa al Ejecutivo y no se atribuya expresamente a otra dependencia, y XXX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
1.
LA SECRETARA DE GoBERNACIN y CONSTITUCIONALES LAS GARANTAS

En los siguientes prrafos haremos referencias breves sobre las funciones de la Secretaria de Gobernacin que consideramos ms esenciales. Fundamentalmente queremos destacar que a esta Secretara se le ha encomendado la trascendental tarea de vigilar el cumplimiento de la Constitucin Poltica Mexicana por parte de todas las autoridades del pas, sean stas federales, estatales o municipales. Existen ciertas libertades y derechos llamados "garantas individuales y sociales" de las que goza todo individuo que se interne o habite en el pas, sin distincin de sexo, edad, raza, religin o nacionalidad. Dichas garantas slo pueden restringirse en los casos y con las condiciones que la propia Constitucin establece en su artculo 29. Corresponde a la-Secretaria citada cuidar que el poder pblico respete estas garantas. otorgadas por la Constitucin a los habitantes de los Esta-

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dos Unidos Mexicanos, as como a las personas jurdicas o morales que se encuentren en el territorio nacional. En relacin a las garantas constitucionales en nuestro pas, consideramos pertinentes los comentarios que hacemos a continuacin. El derecho a la educacin enunciado en el artculo 3 9 de la Constitucin es una de las garantas de mayor importancia porque su ejercicio constituye una slida base para lograr el progreso general del pas y el fortalecimiento de nuestra independencia econmica y poltica. En Mxico, todas las personas tienen la libertad de ejercer o dedicarse a la profesin, industria, comercio o trabajo que deseen, siempre que estas actividades no constituyan un delito previsto en la ley (cfr. artculo 59 constitucional) . En lugar sobresaliente est la inviolable libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia, dentro de los lmites que impone el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pblica. En los Estados sociales de derecho, se alienta y se protege a la libertad del hombre para concebir ideas y trasmitirlas a sus semejantes. La libertad de expresin es uno de los derechos humanos ms antiguos, y de los que sirven de fundamento para el ejercicio de otros derechos y libertades. La libertad de imprenta, que a su vez es una manifestacin de la libre expresin, es otra de las preciadas garantas de las personas, sin la cual otros derechos y libertades no podran existir. La libertad de informar y el derecho a la informacin son autnticas conquistas de los pueblos que adoptan para su existencia la democracia como rgimen de gobierno, como estilo de vida y como digna vocacin humana. Nuestra Constitucin, fiel a los ms slidos principios democrticos y a nuestra tradicin liberal, garantiza en su artculo 6 9 la libertad de expresin en forma general y, en su artculo 79 , establece especficamente la garanta de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. La Secretara de Gobernacin tiene el compromiso histrico de proteger y asegurar que estas invaluables conquistas sociales se mantengan siempre para congruencia de las tesis liberales con la prctica concreta de las autoridades mexicanas. La libertad de expresar ideas en forma verbal o escrita contribuye a la formacin poltica del pas. La libre crtica conduce a un mejor cumplimiento de las obligaciones del poder pblico. La Secretara de Gobernacin tiene obligacin de vigilar que los funcionarios y empleados pblicos respeten el ejercicio del derecho de peticin. Cualquier persona puede ejercitar esta garanta frente a toda clase de autoridades: federales, estatales o municipales, sean legislativas, judiciales o administrativas; pero en materia poltica, slo pueden hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica (cfr. artculo 89 constitucional).

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Un rgimen poltico que no garantice el libre ejercicio del derecho de peticin incurre en serios vicios de dictadura. El citado derecho constituye una obligacin para las autoridades, las que en todo momento deben estar en la mejor disposicin de atender las peticiones de cualquier individuo. El derecho de asociacin y de reunin est garantizado en el artculo 99 constitucional, establecindose como nico requisito el que se ejercite en forma pacfica y que tenga un objeto lcito. Para fines polticos, solamente los ciudadanos de la Repblica podrn ejercitarlo. Es incuestionable que la vida democrtica del pas sera imposible sin esta garanta constitucional. Asociarse libremente para tomar parte en asuntos polticos del pas es la premisa bsica de toda agrupacin poltica. La voluntad poltica y su integracin a las estructuras del pas no pueden realizarse sin el pleno y permanente ejercicio del derecho de asociacin. La existencia de partidos polticos, el desarrollo de sus ideas y su participacin activa en los procesos electorales dentro del marco legal correspondiente, se producen a partir de la libre asociacin humana para fines polticos, y de la certidumbre que el poder pblico no slo respeta sino que fundamentalmente promueve el ejercicio de ese derecho como prerequisito esencial de un Estado social de derecho. Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen libertad de poseer armas de cualquier clase, para su seguridad y legtima defensa, a excepcin de las expresamente prohibidas por la ley y las que estn reservadas en forma exclusiva para el Ejrcito, la Armada, la Fuerza Area y la Guardia Nacional (cfr. artculo 10 constitucional). Todas las autoridades del pas deben respetar el derecho de los individuos para entrar en la Repblica, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvo-conducto u otro requisito semejante, dentro de lo que establecen las leyes sobre emigracin, inmigracin y salubridad general (cfr. artculo 11 constitucional). La Secretara de Gobernacin tiene la misin de vigilar que ninguna persona sea juzgada por leyes privativas o por tribunales especiales. Los jueces y tribunales, segn su esfera de competencia y jurisdiccin, slo pueden normar su actividad de acuerdo a disposiciones generales abstractas e impersonales. Los juicios deben ser llevados a cabo por tribunales previamente establecidos (cfr. artculo 13 constitucional). Los habitantes de la Repblica Mexicana gozan de una de las garantas ms esenciales, no slo debido a su condicin humana sino tambin para garantizar la supervivencia de las instituciones polticas. Nos referimos a las garantas de irretroactividad de la ley en perjuicio de algn individuo, y al derecho a audiencias, a la legalidad y a la seguridad jurdica. Esta dependencia debe vigilar que los artculos 14 y 16 constitucionales,

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que contienen estas garantas, sean observados estrictamente por la totalidad de las autoridades del pas. Asimismo esta Secretara puede intervenir a favor de todos los habitantes para que los tribunales del pas y los rganos del Ministerio Pblico del fuero federal y del fuero comn no puedan aprisionados por deudas de carcter puramente civil, y para que los tribunales administren justicia en forma expedita dentro de los plazos y trminos que fijan las leyes (cfr. artculo 17 constitucional). En relacin a los sistemas penitenciarios de la Federacin y los Estados, es deber de la Secretara cuidar que los sistemas penales se establezcan sobre la base del trabajo y la capacitacin, a fin de que el delincuente pueda readaptarse socialmente. Tambin es competencia de esta dependencia efectuar acuerdos entre la Federacin y los Gobernadores de los Estados para que los reos que hayan sido sentenciados por delitos del orden comn extingan su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Federal. Las garantas que establece el artculo 19 constitucional son materia de vigilancia por parte de esta Secretara, al igual que las que en materia formal establece el artculo 20 de la misma Constitucin. Existen otras garantas en materia penal que establecen los artculos 21, 22 Y 23 de nuestro Cdigo Poltico. Sobre este particular la Secretara de Gobernacin tiene un campo extraordinario de accin en el pas, principalmente por los grandes avances en derecho penal y derecho penitenciario que han tenido lugar en Mxico en la ltima dcada. El artculo 24 constitucional autoriza a todos los habitantes para ejercer su libertad en materia religiosa y para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto por ellos elegido, en los templos o en su domicilio particular, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. La Constitucin respeta la libertad de creencias y la protege en su artculo 130 al impedir que el Congreso pueda dictar leyes que establezcan o prohiban determinada religin. La libertad de creencias y de cultos, al igual que la libertad de pensamiento y de imprenta, demuestra una actitud de respeto a la dignidad de la persona humana, as como el reconocimiento total que el hombre es moralmente responsable de su propia vida y de su actuacin en la sociedad. La libertad primeramente mencionada fue incorporada en la Constitucin de 1857 y posteriormente fue reformada en 1873. Despus se estableci6 en la Constitucin de 1917 en los trminos que hasta la fecha se conservan. La Secretara que comentamos tiene injerencia en todo lo relativo al extenso e importante artculo 27 constitucional. No sera posible destacar en unas cuantas lneas la enorme misin que le corresponde por vigilar

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que se cumpla esta disposicin constitucional, una de las ms trascendentales de nuestro Cdigo Poltico. En los Estados Unidos Mexicanos estn prohibidos los monopolios y estancos de cualquier clase, as como la exencin de impuestos y las prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria, exceptuando nicamente los relativos a la acuacin de moneda, a los correos, telgrafos, y radiotelegrafa, a la emisin de billetes por medio de un solo banco -que actualmente es el Banco de Mxico, S. A.-, etc. La Secretara de Gobernacin debe vigilar que las autoridades castiguen severamente a aquellas personas -fsicas o morales- que concentren o acaparen artculos de consumo necesario para el pueblo, cuando el acaparamiento o concentracin sea para obtener el alza de los precios (cfr. artculo 28 constitucional). La intervencin de esta Secretara en los casos excepcionales de suspensin de garantas individuales es de primera importancia. En efecto, pues si con fundamento en el artculo 29 constitucional, el Presidente de la Repblica Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la aprobacin del Congreso de la Unin, y en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, puede suspender en todo el pas o en lugar determinado, las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la situacin en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otra que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, resulta imprescindible que la suspensin se realice con absoluta legalidad. Los extranjeros gozan tambin de todas las garantas individuales consignadas en la Constitucin de acuerdo con su artculo 1" que establece que "en los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse, ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece". A los extranjeros no se les permite actuar en los asuntos polticos del pas, pues esta actividad est reservada a los nacionales. La Secretara de Gobernacin se encuentra facultada para admitir extranjeros al pas o para expulsarlos cuando su conducta resulta perjudicial a los intereses jurdicos, polticos o materiales de la nacin (cfr. artculo 33 constitucional). La fraccin XXIX del artculo 27 de la L.O.A.P.F. atribuye a esta Secretara la facultad para intervenir en la poltica interior que competa al Ejecutivo Federal y que no corresponda expresamente a otra dependenca.e

* El tema de las garantas individuales es tratado con amplitud y rigor por el prestigiado jurista Ignacio Burgoa en su libro Las Gar41ltas Individuales. (Editorial Porra, 6a. ed. 1970.) Con semejante claridad y erudici6n aborda dicho tema Juventino V. Castro' en su obra Lecciones de Garanta y Amparo (Editorial POITa, S. A. la. ed., 1974). .

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2.

REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA POLTICA

Un paso gigantesco del desarrollo poltico mexicano lo ha constituido indiscutiblemente las reformas a la Constitucin en materia poltica, que dieron origen a la nueva "Ley de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales". Despus del sistema de eleccin indirecta, surgi el sufragio universal como triunfo de la democracia mexicana en la Revolucin de 1910. A ste siguieron otros serios avances en materia electoral como la reforma constitucional del 17 de octubre de 1953, por la cual se incorpor a la mujer al sistema de votacin. Al lado de la tradicional representacin mayoritaria por va de eleccin directa, la reforma del 22 de junio de 1963, en relacin al artculo 54 constitucional, vino a fortalecer el sistema electoral mexicano mediante la formulacin institucional de un sistema complementario o representacin minoritaria. El sistema qued integrado en la Cmara con la existencia de diputados electos por mayora y de diputados de partido, de acuerdo con las reglas que establece el precepto constitucional. El 22 de diciembre de 1969 se logr otro gran avance en materia poltica al reducirse de 21 a 18 aos la edad requerida para alcanzar la ciudadana mexicana y con ello la capacidad para votar. Con esta reforma no slo se ampli el nmero de votantes sino adems se hizo partcipe a cientos de miles de mexicanos de la responsabilidad de los procesos polticos electorales, alcanzando el pas con ello un mayor grado de maduracin y de conciencia poltica. Posteriormente se redujo la edad para ser diputado o senador al Congreso de la Unin: de 25 a 21 aos para ser diputado, y de 35 a 30 aos para ser senador.

3.

NUEVO SISTEMA DE INTEGRACIN PARA LA CMARA DE DIPUTADOS

El licenciado Jess Reyes Heroles, actual Secretario de Gobernacin, en su famoso discurso poltico de Chilpancingo, del 19 de abril de 1978, present una panormica de 10 que podra lograrse en nuestro sistema poltico y democrtico, afirmando " . De tal manera que se pueda captar en los rganos de representacin el complicado mosaico ideolgico nacional de una corriente mayoritaria y pequeas corrientes que, difiriendo en mucho de la mayora, forman parte de la nacin." El licenciado Jos Lpez Portillo, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, convoc a los partidos polticos a expresar librebremente sus opiniones en materia de Reforma Poltica.

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El licenciado Jess Reyes Heroles, en su calidad de Presidente de la Comisin Federal Electoral, escuch todas las tesis y argumentaciones polticas de los distintos partidos y agrupaciones polticas. Las juntas celebradas en el seno de la Comisin Federal Electoral fueron el antecedente de las reformas a los artculos 51, 52, 53, 54 Y 55 de la Constitucin Poltica del pas, por las cuales se dise un nuevo sistema de integracin para la Cmara de Diputados. A los partidos polticos minoritarios les fue dada la posibilidad constitucional de una participacin poltica mayor con el objeto de integrar la voluntad nacional mediante las facultades atribuidas a dicha Cmara legislativa. A travs de las citadas reformas se pretende lograr la tesis del Presidente de la Repblica referente a la integracin poltica dependiente del concurso compartido de la voluntad de las mayoras y las minoras polticas, en virtud que todos los ciudadanos libres y responsables de Mxico tienen la responsabilidad de participar. Una consecuencia de las reformas mencionadas ha sido el nuevo sistema de integracin del Colegio Electoral. Ahora los diputados son electos conforme al mtodo proporcional plurinominal y en proporcin de 60 a 40 respectivamente. Esta nueva integracin del Colegio Electoral garantiza los procedimientos para calificar las elecciones.

4.

INTERVENCIN DE LA SUPREMA CoRTE DE JUSTICIA EN EL PROCESO ELECTORAL

Las reformas a la Constitucin en materia poltica permiten que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin intervenga en el caso de violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma. En dicho caso, la Suprema Corte de Justicia lo har del conocimiento de la Cmara de Diputados para que a su vez sta emita una nueva resolucin de carcter definitivo e inatacable. La intervencin de la Suprema Corte ser consecuencia del recurso de reclamacin que se le plantee contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados. La intervencin de la Corte es slo en calidad de un tribunal de derecho y no de un tribunal poltico electoral. Las declaraciones que emita tendrn slo las caractersticas de simples resoluciones declarativas, por lo que ninguna. resolucin de este alto tribunal podr anular o convalidar la calificacin de elecciones que hubiera hecho el Colegio Electoral. Esta reforma ha suscitado importantes crticas de serios politlogos y constitucionalistas, en el sentido de que las reformas slo permiten que la Corte emita una simple opinin declarativa, disminuyendo con esto su alta respetabilidad histrica. Pensamos que la experiencia dir la ltima palabra pero, de cualquier manera, la intervencin de la Suprema Corte de Justicia

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equivale a un adelanto para conseguir, por su gran calidad moral, una seria depuracin dentro de los procedimientos polticos tradicionales en Mxico.

5.

CONSTITUCIONALIZACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS

La Secretara de Gobernacin tiene en estos momentos una de las tareas ms importantes que se le han podido encomendar a una dependencia en la historia de Mxico. Como lo afirmamos ya anteriormente, la garanta de asociacin consignada en el artculo 9Q constitucional era la nica base prevista por la Constitucin para la existencia real de los partidos polticos en el pas. Con las ltimas reformas constitucionales se abrieron los canales de opinin pblica con el fin de integrar autnticas opiniones y tesis polticas, y se crearon tambin los instrumentos y mecanismos adecuados para la expresin de un libre juego democrtico. Esto ha permitido que por primera vez se logre la constitucionalizacin de los partidos polticos, lo que viene a significar que forman parte sustancial de las instituciones polticas y de los derechos fundamentales del hombre. La Secretara citada debe tambin fomentar el desarrollo legal de los partidos polticos, que son de inters pblico, otorgndoles todas las garantas para su desenvolvimiento pleno y suministrndoles los elementos necesarios para que su participacin poltica sea autntica, segn sus principios y estatutos de partido. Asimismo debe vigilar que los partidos tengan un verdadero acceso a la radio, a la televisin, y en general a todos los medios de comunicacin social, de acuerdo con lo que las leyes establezcan.

6.

LEY DE ORGANIZACIONES POLTICAS Y PROCESOS ELECTORALES

Otro de los avances de las reformas polticas recientes lo constituye la participacin de los habitantes del Distrito Federal en las decisiones de su propio gobierno. Tambin en esto la Secretara de Gobernacin desempea un valioso papel. En gran parte es su responsabilidad hacer todos los esfuerzos que estn de su parte para institucionalizar en la vida poltica de Mxico la iniciativa del Presidente de la Repblica, Lic. Jos Lpez Portillo, convertida ahora en la "Ley de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales", aprobada por el Congreso de la Unin el 30 de diciembre de 1977. Esta ley integra el contenido de las ms diversas inquietudes y tesis polticas que fueron planteadas a la Comisin Federal Electoral, durante casi todo el ao de 1977, por los representantes de los distintos partidos polticos nacionales y organizaciones polticas sin registro, as como

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por distinguidos investigadores de la ciencia poltica y de la ciencia del derecho constitucional.

7.

POLTICA DEMOGRFICA Y POBLACIONAL

La fraccin XXV del artculo 27 que comentamos faculta a la Secretara de Gobernacin para formular y conducir la poltica demogrfica, salvo lo relativo a colonizacin, asentamientos humanos y turismo. La Secretara de Gobernacin tiene actualmente una gran responsabilidad encomendada para formular y conducir la poltica demogrfica de Mxico. Esta es una grave responsabilidad no slo porque se la ordenan las disposiciones legales y reglamentarias en materia de poblacin, sino fundamentalmente por nuestra aplastante realidad poblacional. Un crecimiento demogrfico de 3.2 por ciento anual, que segn datos del gobierno federal podra ser el 3.5 por ciento, sita a Mxico entre los pases con mayor ndice de natalidad en el mundo. Este extraordinario crecimiento demogrfico, aunado a una deficiente poltica de asentamientos humanos, ha propiciado que los mejores esfuerzos del gobierno federal se vean severamente contrarrestados. La poltica poblacional a cargo de la Secretara de Gobernacin tiende a asegurar para todos los mexicanos el derecho a una vida mejor en todos los rdenes. Los propsitos gubernamentales de conseguir un desarrollo econmico ms equilibrado y de alcanzar mejores metas de justicia social para todos los mexicanos se imposibilitaran sin una poltica demogrfica sensata. Pensamos que esta dependencia debe estructurar programas de planeacin familiar que respeten la libertad personal. La disminucin del crecimiento demogrfico en ningn momento debe ser coactiva, por lo que el decrecimiento en el ndice de la natalidad debe ser el resultado de un profundo convencimiento de las familias mexicanas. Una poltica demogrfica sensata no puede limitarse a una serie de acciones congruentes o aisladas que busquen exclusivamente reducir la tasa de natalidad. El objeto fundamental de esta poltica demogrfica pudiera consistir fundamentalmente en asegurar un bienestar econmico, social y cultural para la poblacin mexicana, y orientarse a la bsqueda de ms salud, de un crecimiento constante en el empleo, y de seguridad de una vivienda decorosa y un salario remunerador. Dicha poltica tendra que complementarse con una buena poltica laboral, a fin de impedir que nuestro pas cambie su queja de "trabajos de hambre" por una queja an ms desgarradora, la de "hambre de trabajo". Sostener la tesis de un bienestar mayor para todos los mexicanos es reforzar una de las tesis polticas ms justas de un Estado revolucionario
16

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de derecho. No debera caerse en la tesis simplista que el bienestar econmico y social de los mexicanos puede depender de la sola disminucin de la tasa de natalidad. En nuestra opinin, una poltica demogrfica debe contener objetivos muy precisos para reducir la tasa de nacimientos, pero a la vez debe ser respetuosa de los derechos humanos. Acrecentar la produccin y la productividad, ampliar la base del empleo nacional y repartir con mayor justicia los beneficios del desarrollo econmico y social son tesis que en ltima instancia deben entrelazarse y amalgamarse con las tesis de las polticas demogrficas. La Secretara de Gobernacin tiene ante la historia la responsabilidad y el privilegio de encontrar el equilibrio y los medios para dar congruencia a estas distintas polticas.

8.

POSIBILIDAD DE CREACIN DE UN ARCHIVO POBLACIONAL

Sera muy deseable que la Secretara de Gobernacin creara el primer archivo poblacional en la historia de Mxico, con objeto de registrar los generales y la situacin aproximada en materia de empleo, de estado civil, nmero de hijos, etc. de todos los habitantes del pas. Este archivo podra brindar un extraordinario auxilio en materia poltica y de informacin y proporcionar elementos indispensables para el diseo de las polticas demogrficas. Este archivo podra ofrecer, a los investigadores y estudiosos de las ciencias sociales, un material riqusimo para elaborar estudios objetivos en relacin a sus materias. Finalmente, y por otra parte, debemos decir que otras facultades de la Secretara de Gobernacin, distintas a las mencionadas, no son menos trascendentales. El ejercicio de las facultades de esta Secretara depende en gran parte del desarrollo y el equilibrio poltico del pas y de la existencia real de un estado social de derecho.

ARTICULO 28 SECRETARIA DE RELACIONES EXTERIORES


Antecedentes histricos de la Secretara de Relaciones Exteriores.Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Relaciones Exteriores.-Composicin orgnica de la Secretara de Relaciones Exteriores.
1. El derecho internacional.-2. Divisiones principales del derecho internacional segn C. Wilfred Jenks.-3. La estructura poltica internacional despus de la II Guerra Mundial y el derecho internacional.--4. Concepto de un nuevo derecho internacional.-5. El derecho internacional como un derecho comn de la humanidad.6. Avances en el derecho internacional.-7. Temas actuales importantes en el derecho internacional.-8. La Secretara de Relaciones Exteriores y la difusin de las tesis polticas y econmicas del Gobierno mexicano.-9. La Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES

"La Secretara de Relaciones Exteriores fue creada por decreto de la Regencia del Imperio Mexicano, expedido el 4 de octubre de 1821, mediante el cual se nombraron cuatro ministros, el primero de los cuales tendra a su cargo la 'Secretara de Negocios y Relaciones Interiores y Exteriores'. "Un decreto posterior, de 8 de noviembre del mismo ao, estableci el reglamento interior de las cuatro secretaras y fij las atribuciones de cada una de ellas, habindole correspondido a la de Relaciones Exteriores e Interiores tanto lo concerniente a las relaciones diplomticas con las 'cortes extranjeras' como otros asuntos que posteriormente pasaron a depender de los ramos de Gobernacin, Comunicaciones y Obras Pblicas."

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LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES A LA SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-II-1917 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 ley de Extranjera y Naturalizacin de 1886, D. O. 28-V-1886 Ley Orgnica de la Fraccin 1 del Artculo 27 Constitucional, D. O. 211-1926 y su Reglamento, D. O. 29-III-1926 Ley del Servicio Militar Obligatorio, D. O. 31-VIII-1942 Cdigo Aduanero, D. O. 31-XII-1951 Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-II1-1973 Ley de Navegacin y Comercio Martimos, D. O. 21-XI-1963 Ley Orgnica del Servicio Exterior Mexicano, D. O. 4-III-1967 Ley Federal del Patrimonio Cultural de la Nacin, D. O. 16-XII-1970 Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, D. O. 29-XII-1970 Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31-XII1970 Ley Orgnica del Instituto Nacional de Energa Nuclear, D. O. 12-1-1972 Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 27-II-1972 Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extranjera, D. O. 9-III-1973 Ley de Impuestos de Migracin, D. O. 31-XIl-1973 Ley Federal para el Fomento al Turismo, D. O. 31-XII-1973 Ley General de Poblacin, D. O. 7-1-1974 Ley de Nacionalidad y Naturalizacin, D. O. 20-1-1934 con sus reformas y adiciones, D. O. 1O-III-1938, D. O. 23-1-1940, D. O. 18-1-1941, D. O. 31-XII-1949, D. O. 20-II-1971, D. O. 29-XII-1971, D. O. 31-XII-1974 Ley de Extradicin Internacional, D. O. 29-XII-1975 Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, D. O. 31:XII-1975 Reglamento de la Ley del Servicio Exterior, Orgnica de los Cuerpos Diplomtico y Consular Mexicanos, de 25 de enero de 1934, D. O. 12-V-1934 Reglamento de los artculos 47 y 48 de la Ley de Nacionalidad y Naturalizacin, D. O. 6-IX-1940 Reglamento para la Expedicin y Visa de Pasaportes (D. O. 21-V-1938) con sus reformas: D. O. 18-1II-1941 y D. O. 13-VII-1950 Reglamento para la expedicin de certificados de nacionalidad mexicana, D. O. 18-X-1972 Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, D. O. 23IX-1977

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Decreto de 7 de enero de 1936 que excepta de todo impuesto a los equipajes, menajes de casa, vehculos y dems objetos de uso personal que importan los representantes diplomticos Decreto que reglamenta los artculos 19 Y 29 de la convencin celebrada entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica para la recuperacin de vehculos que hubieren sido de delito contra la propiedad, D. O. 2-IX-1938 Decreto que establece la necesidad de obtener permiso para la constitucin o modificacin de sociedades mexicanas que tengan o puedan tener socios extranjeros y para la adquisicin por ellos de ciertos bienes, D. O. 7-VIII-1944 Decreto que crea la Comisin Nacional del Espacio Exterior, D. O. 31VIII-1962 Decreto relativo a la concesin de permisos para la constitucin o modificacin de sociedades cuyo objeto sea establecer o desarrollar determinadas industrias, D. O. 2-VIII-1970 Decreto que fija los derechos por los permisos que expide la Secretara de Relaciones Exteriores de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, D. O. 27-I1-1971 Decreto que establece los derechos por la prestacin de servicios consulares, D. O. 15-II-1972 Decreto por el que se establecen los derechos por la expedicin y refrendo de pasaportes, D. O. 23-IV-1976 Acuerdo relativo a la interpretacin de las fracciones 1, IV Y VI del artculo 27 de la Constitucin Federal, D. O. 19-VIII-1939 Acuerdo que crea una comisin intersecretarial para coordinar la aplicacin de disposiciones legales relativas a la inversin de capitales nacionales y extranjeros, D. O. 23-VI-1947 Acuerdo por el que se establecen las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico federal, D. O. 28-1-1971 _ Acuerdo para el establecimiento de unidades de programacin en cada una de las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, D. O. 1lIII-1971 Acuerdo para promover la mejor capacitacin administrativa y profesional de los trabajadores al servicio del estado, D. O. 26-VI-1971 Acuerdo por el que se establece la semana laboral de cinco das de duracin para los trabajadores de las secretaras y departamentos de Estado, dependencias del Ejecutivo Federal y dems organismos pblicos e instituciones que se rijan por la Ley Federal de los Trabajadores del Estado, D. O. 28-XII-1972

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Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecutivo debern establecer la coordinacin adecuada con el ISSSTE, a fin de desarrollar los programas de capacitacin para empleados de base, D. O. 5-IV-1973 Acuerdo por el que se dispone que las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal de la administracin pblica federal, procedan a implantar las medidas necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos, D. O. 5-IV-1973 Acuerdo por el que se dispone que las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal de la administracin pblica federal, procedan a establecer sistemas de orientacin e informacin al pblico, D. O. 5-IV-1973. Acuerdo por el que se establece una delegacin de la Secretara de Relaciones Exteriores con sede en la ciudad de Monterrey, N. L., D. O. 18-Il-1975 Acuerdo por el que se dispone que la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal coadyuvar permanentemente con las entidades del sector pblico en el establecimiento y cumplimiento de las normas y mecanismos necesarios para mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo de los servidores pblicos, D. O. 9-II-1976 En la actualidad nuestro pas tiene suscritos ms de trescientos tratados bilaterales con aproximadamente sesenta pases diferentes; asimismo, es co-signatario de un nmero mayor a los doscientes veinte tratados multilaterales.
COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES

La Secretara de Relaciones Exteriores, de conformidad con el artculo 2 de ~u reglamento interior publicado el 23 de septiembre de 1977, contar con las siguientes unidades administrativas: Secretario Subsecretario A Subsecretario B Subsecretario C Subsecretario D Oficial Mayor Consultor Jurdico Coordinador Ejecutivo de Cooperaci6n Internacional para el Desarrollo

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Director en Jefe de Asuntos Polticos Director en Jefe de Organismos Internacionales Director en Jefe de Relaciones Econmicas Internacionales Director en Jefe de Cooperacin Internacional Director en Jefe de Relaciones Culturales y Publicaciones Director en Jefe de Asuntos Especiales Director en Jefe de Planeacin y Asuntos Tcnicos Director General de Asuntos Diplomticos Director General de Asuntos Consulares Director General de Organismos Internacionales Director General del Servicio Exterior Director General de Lmites y Ros Internacionales Director General de Relaciones Culturales Director General de Cooperacin Tcnica Internacional Director General de Relaciones Econmicas Internacionales Director General de Energticos Director General de Asuntos Jurdicos Director General del Protocolo Director General de Administracin Director General de Archivo, Biblioteca y Publicaciones Director General de Relaciones Pblicas y Prensa Instituto "Matas Romero" de Estudios Diplomticos Comisin Interna de Administracin Unidad de Servicios Sociales Unidad de Organizacin y Mtodos Unidad de Informtica Unidad de Conferencias Delegaciones de la Secretara en el interior del pas 28.-A la Secretara de Relaciones Exteriores corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebracin de toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte; lI. Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomticos y consular en los trminos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de Mxico; impartir proteccin a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones federales y de registro civil y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la nacin en el extranjero;
ARTICULO

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III. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de que el Gobierno mexicano forme parte; IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los lmites territoriales del pas yaguas internacionales; V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran conforme a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la Repblica Mexicana y para adquirir bienes inmuebles ubicados en el pas, para intervenir en la explotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas comerciales industriales especificadas, as como para formar parte de sociedades mexicanas civiles y mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escrituras y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos; VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin anterior; VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalizacin; VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin; IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos; X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica; XI. Intervenir, por conducto del Procurador General de la Repblica, en la extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciacin y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes, y XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

1. EL

DERECHO INTERNACIONAL

El mbito de accin de la Secretara de Relaciones Exteriores lo constituye el derecho internacional actual? Los profundos cambios que ha
1 Sobre el concepto, historia, doctrinas y naturaleza del derecho internacional puede consultarse el libro de Csar Seplveda, Curso de Derecho Internacional Pblico, 7a. ed., Editorial Porra, S. A., Mxico, 1976, pp. 3-108.

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sufrido el derecho de gentes en la primera mitad del siglo xx han propiciado una transformacin radical en el contenido del sistema jurdico internacional. Las generaciones pasadas consideraban al derecho internacional como el conjunto de normas que regulaban las relaciones entre los Estados, se encontraran stos en guerra o en paz. Oppenheim en su obra afirmaba: "Derecho de gentes o derecho internacional es el nombre de un conjunto de normas consuetudinarias y convencionales a las que se consideran jurdicamente vinculados los Estados civilizados en sus mutuas relaciones." 2 En su misma obra sostiene: "El derecho de gentes es un derecho para las relaciones entre Estados, no entre individuos" y los "Estados son los nicos y exclusivos sujetos del derecho internacional". Esta concepcin del derecho internacional separaba a este derecho en tres divisiones principales: paz, guerra y neutralidad.

2.

DIVISIONES PRINCIPALES DEL DERECHO INTERNACIONAL SEGN

C.

WILFRED JENKS

C. Wilfred Jenks consider que "el derecho internacional pblico de la paz contemporneo abarca ocho divisiones principales: a) el derecho que regula la estructura y procesos legislativos de la comunidad internacional, con cuatro subdivisiones principales, a saber: 1) el derecho que regula la existencia, reconocimiento y sucesin de Estados como elementos de la estructura de la comunidad internacional; II) el derecho de las instituciones internacionales; III) el derecho que regula los procesos legislativos de la comunidad internacional, y IV) la relacin entre derecho internacional y derecho interno; b) el derecho que regula las relaciones pacficas entre los Estados, que comprende: 1) las normas relativas al territorio, libertad de los mares y soberana area, jurisdiccin, responsabilidad y relacin entre los Estados, inmunidades y materias anlogas, que forman el ncleo tradicional del derecho internacional pblico de la paz y donde se incluyen la nacionalidad, extranjera, extradicin y cooperacin en la lucha contra el crimen como temas que afectan a lo interestata1; 11) las normas que regulan las relaciones econmicas entre los Estados, que abarcan cuestiones como la obligacin de consulta y mutua cooperacin respecto a la poltica monetaria y a la poltica econmica en general, responsabilidad de un Estado frente a otro por prdida o dao econmico y las transacciones financieras entre los Estados; III) los derechos de los Estados respecto a la aplicacin y observancia de aquellas partes del derecho que se relacio2

lnternationt Law, la. ed. 1905, Vol. '1, p. 3.

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nan principalmente con los individuos; e) la proteccin internacional de los derechos humanos, incluyendo las libertades civiles y los derechos polticos, econmicos y sociales; d) los derechos de propiedad con carcter especficamente internacional, incluyendo las formas inmateriales de propiedad, como los derechos de autor, patentes y ciertos ttulos contractuales y financieros; e) las normas comunes establecidas por instrumentos internacionales, que no se aplican fundamentalmente a las relaciones interstataIes, apartado que comprende una gran parte del contenido de los modernos tratados-leyes y abarca toda la interdependencia econmica y tcnica: aviacin, casi todo el campo de derecho martimo, comunicaciones postales, reglamentaciones sanitarias, telecomunicaciones y multitud de materias anlogas reguladas por normas internacionales aplicables a entes pblicos, sociedades e individuos ms que a los propios Estados; f) las normas internacionales que regulan los conflictos de leyes; g) el derecho de los tratados y otros instrumentos internacionales, que incluye la conclusin, validez, efectos, interpretacin, extincin y revisin de estos instrumentos; h) el derecho que regula el arbitraje internacional y el arreglo judicial, que incluye la jurisdiccin, procedimiento, medidas provisionales de proteccin, prueba, daos y ejecucin de decisiones y sentencias, e i) el derecho que regula el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Si bien estas divisiones son tiles a los efectos de anlisis y exposicin del derecho, no es posible evitar que muchas materias caigan parcialmente en dos apartados".s

3.

LA ESTRUCTURA POLTICA INTERNACIONAL DESPUS DE LA

JI

GUERRA MUNDIAL y EL DERECHO

INTERNACIONAL

A partir de la JI Guerra Mundial se han suscitado cambios dramticos en la esfera internacional que han transformado radicalmente la estructura poltica de la humanidad. Ms de 750 millones de personas de diferentes razas y culturas, pertenecientes a ms de 20 pases, han alcanzado su independencia poltica y gozan del privilegio de estar constituidos en naciones libres e iguales de la comunidad mundial. Esta transformacin ha alterado los esquemas tradicionales del derecho internacional, las formas clsicas de la poltica colonial y los viejos moldes de relaciones econmicas entre pases desarrollados y subdesarrollados. Por una parte, los cambios habidos han favorecido una fuerte tendencia hacia una integracin europea, africana y americana; por otra, han pro3

El Derecho Comn de la Humanidad, Editorial Tecnos, Madrid, pp. 3D, 31.

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porcionado elementos valuativos que han facilitado el establecimiento de un nuevo orden jurdico mundial, posiblemente inimaginado en tiempos pasados.

4.

CONCEPTO DE UN NUEVO DERECHO INTERNACIONAL

C.Wilfred Jenks, de una forma muy brillante, presenta lo que debe ser el nuevo derecho internacional cuando afirma: "El moderno derecho internacional no ha sido nunca resultado, como el ius gentium de la antigua Roma, de un sistema jurdico individual, y debe presentarse en el futuro, si quiere seguir siendo reconocido como el derecho universal de una comunidad mundial, articulado sobre la base de una serie de sistemas jurdicos ms amplia que en el pasado. El estatuto del Tribunal Internacional de Justicia se refiere a -los principios generales del derecho reconocido por los pases civilizados--, como una de las fuentes del derecho internacional. Al derivar el derecho de los principios generales reconocidos por los pases civilizados, no podemos ya limitamos al derecho civil y al derecho comn. Podemos deducir un consenso suficiente de principio general, desde sistemas jurdicos tan diferentes como el derecho civil en sus distintas formas europeas, latinoamericana y otras; el -Common Law-, con sus variantes; el derecho islmico, con las suyas; el derecho hind, el derecho judo, el derecho chino, el derecho japons, el derecho africano en sus variadas formas y el derecho sovitico, que proporcione los fundamentos bsicos de un sistema universal de derecho internacional? Aqu radica el ncleo central del problema. En un intento de explorar y esclarecer la cuestin, proponemos la consideracin de una serie de cuestiones tomadas de algunas de las ms importantes zonas del derecho, de los fundamentos del derecho de la paz, de los problemas del actual derecho de las relaciones econmicas internacionales y de la relacin del derecho con la libertad y la igualdad del hombre. Estas cuestiones son: el principio de que la soberana del Estado viene definida y delimitada por el derecho internacional y de que no es un poder discrecional por encima del derecho; el principio de la imparcialidad judicial, que incluye el de audi alieram partem y plantea la cuestin de la independencia del poder judicial; el principio de que la legtima defensa est limitada por la inminencia del riesgo y por la adecuacin de las medidas de defensa adoptadas a dicho riesgo; el principio pacta sunt seroanda; el principio del respeto a los derechos adquiridos; el principio de la consulta previa a la accin que afecta a intereses de terceros; el principio de la responsabilidad por dao ilcito a otros, incluyendo la responsabilidad que resulta de la falta o negligencia y la responsabilidad absoluta que deriva de la prctica de activi-

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dades peligrosas; el principio del respeto a los derechos humanos, incluyendo la igualdad ante la ley; y el principio de que el derecho internacional no es un conjunto de normas rgidas heredado del pasado y sin mbito para desenvolverse, sino un cuerpo de principios vivientes, a la luz de los cuales pueden resolverse los nuevos problemas que plantea el desarrollo de las relaciones internacionales. Partiendo de esta investigacin llegaremos a la conclusin de que tenemos, en los principales sistemas jurdicos del mundo, los elementos de un orden jurdico universal, que para crearse y consolidarse necesita un esfuerzo continuado de reorientacin intelectual en todo el mbito mundial; y de que, por otra parte, la evolucin poltica, el desarrollo econmico y el progreso del derecho internacional sobre una base universal son dependientes entre s." 4

5.

EL DERECHO INTERNACIONAL COMO UN DERECHO COMN DE LA HUMANIDAD

Fischer Williams, en su obra Chaptets on Current 1nternational Law and the League 01 N ations, sostuvo que "en definitiva, los problemas jurdicos se resuelven no por la preocupacin de los cientficos del derecho ni por los esfuerzos de una generacin de abogados, sino por la continua presin del progreso humano". 5 La preocupacin de los estudiosos y prcticos del derecho internacional ha sido ltimamente la de considerar a este derecho a la luz de sus ltimas transformaciones. Hay la tendencia de apartarse de aquella perspectiva que parta de la afirmacin que el derecho internacional se integraba exclusivamente, segn lo afirmaba Hyde, de "los principios y normas de conducta que los Estados se consideran obligados a observar y, en consecuencia, observan comnmente en sus mutuas relaciones". Los nuevos internacionalistas luchan por abandonar la idea que el derecho internacional tiene como nicos fundamentos los esquemas clsicos tradicionales. Asimismo pretenden adoptar la tesis de un derecho internacional considerado como un derecho comn de la humanidad, entendido ste como el perteneciente a una comunidad mundial organizada, formada por Estados que se desarrollan conjuntamente a travs de instituciones internacionales y regionales que les permiten proteger a sus habitantes, y que, por otra parte, les imponen a estos Estados diversas obligaciones para hacer frente a los problemas econmicos, sociales y tcnicos que surgen a nivel nacional e internacional.
-4

Op. cis., pp. 16, 17. Cit. pos. C. Wilfred Jenks, op, cit., Editorial Tecnos, Madria, p. 21.

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Coincidimos con afamados tratadistas en que el derecho internacional contemporneo ya no puede presentarse racionalmente dentro de los esquemas clsicos como el derecho que regula las relaciones entre los Estados, sino que debe considerarse como un derecho comn de la humanidad que se encuentra actualmente en una incipiente etapa de desarrollo, pero que indiscutiblemente ir adquiriendo madurez a travs de la conducta de los distintos pases del mundo.

6.

AVANCES EN EL DERECHO INTERNACIONAL

Consideramos que dos pruebas del inmenso adelanto obtenido en el nuevo derecho internacional son la Conferencia de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre Derecho Martimo de 1958 y la existencia en esa organizacin de ms de 14 organismos especializados. Claramente la promocin y defensa a nivel mundial de los derechos humanos representa otro avance significativo. Para las generaciones pasadas este tema era poco defendido, pues, nunca, sino hasta ahora, se le ha convertido en una de las tesis polticas ms importantes de algunos pases avanzados y de la Organizacin de las Naciones Unidas,"

7.

TEMAS ACTUALES IMPORTANTES EN EL DERECHO INTERNACIONAL

Las organizaciones internacionales actuales indudablemente tienen una gran influencia en la evolucin del derecho internacional. Los cambios en las polticas coloniales, el aprovechamiento para todos los pueblos de la energa atmica y solar, las nuevas polticas en materia de petrleo, y la nueva poltica internacional en actividades espaciales son temas trascendentales para el derecho internacional moderno. En la actualidad, este derecho" se ha interesado en todo lo concerniente a la poltica econmica entre las naciones. Los problemas de energticos y de materias primas, el comercio, la circulacin monetaria, el empleo, etc., son temas principales en las relaciones internacionales; tambin 10 son los progresos cientficos y tecnolgicos y la utilizacin pacfica de la energa atmica, as como los descubrimientos espaciales y las ventajas que se han derivado colateralmente de ellos. Las transformaciones econmicas, sociales, cientficas y tcnicas ocurridas en las ltimas dcadas
6 C. SepIveda ofrece un magnfico captulo referente a la Organizacin de las Naciones Unidas en su obra citada, pp. 289-339. 1 Consltese tambin a C. Seplveda, op. cit.,p. 437 Y sigs, sobre el derecho Internacional en materia econmica.

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exigen una reconsideracin a fondo de todos los elementos constitutivos del derecho internacional, a fin de ir perfeccionndolo para que pueda cumplir con los nuevos retos que la poltica, la economa, y la sociedad plantean a los Estados pobres y ricos.

8.

LA SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES y LA DIFUSIN DE LAS TESIS POLTICAS Y ECONMICAS DEL GOBIERNO MEXICANO

La Secretara de Relaciones Exteriores desempea un papel muy importante en la concepcin y ejecucin de las nuevas tesis polticas y econmicas del gobierno federal mexicano. Los graves trastornos internacionales por la escasez de materias primas, energticos y alimentos -aunados a la acelerada explosin demogrfica- han propiciado que nuestro gobierno considere al derecho internacional como un instrumento jurdico esencial para actuar en los foros internacionales, a fin de cooperar en la solucin de las difciles crisis m~diales y de difundir los problemas nacionales que se relacionen con otros Estados. Mxico, a travs de la Secretara citada, ha venido sosteniendo la creacin de un orden internacional ms justo y ms equitativo. No ha sido posible establecer dicho orden en virtud de la supeditacin de muchos pases y del financiamiento del desarrollo mediante la aceptacin forzada de polticas econmicas inconvenientes impuestas por varios organismos financieros internacionales. La especulacin en los precios del oro y de las materias primas y el desorden monetario han trastornado gravemente la economa de los pases pobres. Internacionalmente Mxico ha propugnado la idea que todos los Estados deben contribuir a la expansin equilibrada de una economa mundial ms sana y justa; ha luchado por robustecer y mejorar las tesis polticas y sociales y la eficacia de los organismos internacionales y regionales; todo ello para lograr un mayor progreso y justicia social universal. La Secretara de Relaciones Exteriores ha difundido la tesis de la cooperacin, la solidaridad, el reordenamiento, el fortalecimiento, y la integracin del sistema internacional, en el que se compartan con mayor inteligencia y justicia las responsabilidades y los frutos del desarrollo econmico y social. Esta Secretara ha defendido tambin la tesis de rechazar cualquier acto que atente contra la soberana, la igualdad jurdica y la autodetenninacin de los pueblos; ha luchado por la solucin justa y pacfica de cualquier conflicto internacional y ha propugnado la no ntervenci6n.

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La Secretara de Relaciones Exteriores, como podemos ver, tiene un extenso campo de accin, tanto en la Organizacin de las Naciones Unidas como en la Organizacin de los Estados Americanos, en el Sistema Econmico Latinoamericano, en el Fondo Monetario Internacional y, en fin, ante las organizaciones internacionales donde se dirimen los ms importantes problemas.

9.

LA CARTA DE DERECHOS y DEBERES ECONMICOS DE LOS ESTADOS

Ante el grave desorden internacional causado por el irracional uso de los recursos naturales, la contaminacin de la atmsfera, lagos, ros y mares; ante la irracional explotacin y uso de los energticos y ante la injusta distribucin de los beneficios del desarrollo, Mxico propuso a la comunidad mundial la aceptacin de un cdigo internacional en materia econmica y social, a fin de crear un nuevo sistema de relaciones econmicas entre las naciones, basado en la equidad, la igualdad soberana, la independencia y la cooperacin entre los Estados, sin distincin de sistemas polticos, econmicos y sociales. Ese cdigo es la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados, ya aceptada por la mayora de los Estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas. El citado documento plantea las tesis ms avanzadas para el logro de un orden internacional econmico y social ms justo. La aceptacin de la Carta se debe a la gran visin poltica y a la perseverancia personal del Expresidente de la Repblica Lic. Luis Echeverra Alvarez.

ARTICULO 29 SECRETARIA DE LA DEFENSA NACIONAL


Antecedentes histricos de la Secretara de la Defensa Nacional.Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de la Defensa Nacional.-Composicin orgnica de la Secretara de la Defensa Nacional.
1. La Reforma Administrativa y la Secretara de la Defensa

Nacional.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL

"El Decreto Constitucional para la Libertad de Amrica Mexicana, de 22 de octubre de 1814, sancionado en Apatzingn, Mich. instituy en su artculo 134 la Secretara de Guerra. "En el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Despacho Universal, expedido por la Junta Soberana Provisional Gubernativa el 8 de noviembre de 1821, se cre la Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina. "La Ley Cuarta, nmero 28, relativa a la Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo y correspondiente a las leyes constitucionales del 29 de diciembre de 1836, estableci el Ministerio de Guerra y Marina. Esta determinacin jurdica fue ratificada el 13 de junio de 1843 en las Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana. El 22 de abril de 1852 se expidieron las Bases para la Administracin de la Repblica hasta la promulgacin de la Constitucin, y en su artculo 1Q figura la Secretara de Guerra y Marina. "El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido el 15 de mayo de 1856, en su artculo 86 estableci el Ministerio de Guerra. El decreto sobre la distribucin de los ramos de la administracin pblica, de 23 de febrero de 1861, conserv la denominacin de Secretara de Guerra; yel decreto de 13 de mayo de 1891 reiter6 su existencia.

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"La Ley de Secretaras de Estado de 25 de diciembre de 1917, dispuso que para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, fuera creada, entre otras, la Secretara de Guerra y Marina. "Las posteriores leyes de secretaras de Estado incluyen, dentro de las dependencias del Poder Ejecutivo Federal, a la Secretara de Guerra y Marina, y en el decreto de 25 de octubre de 1937 se cambi la denominacin por la Secretara de la Defensa Nacional. "Por disposicin legislativa de 31 de diciembre. de 1939, se cre el Departamento de Marina Nacional, separando esas funciones de la Secretara de la Defensa Nacional. "La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 24 de diciembre de 1958, conserv para esta dependencia el nombre de Secretara de la Defensa Nacional,"

LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES A LA SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-II-1917 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 Ley de Disciplina del Ejrcito y la Armada Nacionales, D. O. 15-III1926. Reformas: Derogacin arto 38, D. O. 16-1-1934 Cdigo de Justicia Militar, D. O. 31-VIII-1933. Reformas: artculo 49, D. O. 29-IX-1937 Artculos 10, 264, 275 Y Captulo Cuarto del Libro Segundo, D. O. 17X-1944 Artculo 39, D. O. 26-VI-1942 Ley del Servicio Militar Nacional, D. O. l1-XI-1940. Reformas: Artculo 19 , D. O. 25-IX-1942, Artculo 24 fraccin II, D. O. 18-VIII1944. Artculo 63, D. O. 25-X-1944 Ley que crea el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, D. O. 31-XII1946. Reformas: Artculo 6 9 fraccin 1; 9, 11 y 17, fraccin IV, D. O. 31-XII-1955. Ley de Retiros y Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955. Reformas: Artculos 35, 36 y 73, D. O. 31-XII-1959. Adiciona artculo 46, D. O. 19-1-1967 Ley sobre las Caractersticas y el Uso del Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, D. O. 17-VIII-1968 Ley Federal de Annas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972 Ley que crea la Direccin de Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955. Reformas: artculo 10 (adici6n fraccin VI), D. O. 31-XII-1957. Articulo 2 9 y adiciona Artculos 38 al 58, D. O. 28-XII-1972
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Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961. Reformas: Artculo 69 (adicin fraccin XVIII). Artculo 109A, 109B, l09C, D. O. 28-XII-1972 Ley para la Comprobacin, Ajuste y Cmputo de Servicios en el Ejrcito Nacional, D. O. 31-XII-1943. Reformas: Artculo 10, D. O. 2-XII1944, D. O. 18-XII-1975 Ley de Ascensos y Recompensas del Ejrcito y Fuerza Area Nacionales, D. 0.7-1-1956. Reformas: Artculos 15 y 17, D. O. 4-III-1971, D. O. 18-XII-75 Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, D. O. 15-IV-1971. Reformas: D. O. 18-XII-1975. Ley que crea la Universidad del Ejrcito y Fuerza Area, D. O. 29-XII1975

OTRAS LEYES FEDERALES

Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, D. O. 1-1-1935 Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, D. O. 31XII-1935 Ley de Expropiacin, D. O. 25-XI-1936 Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 19-II-1940 Ley Orgnica de la Educacin Pblica, D. O. 23-1-1942 Ley General de Poblacin, D. O. 27-XII-1947 Ley Federal de Estadstica, D. O. 31-XII-1947 Ley en favor de los Veteranos de la Revolucin como servidores del Estado, D. O. 7-1-1950 Ley de Pesca, D. O. 16-1-1950 Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952 Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin, D. O. 24-XII-1959 Ley Forestal, D. O. 16-1-1960 Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969 Ley Federal Electoral, D. O. 29-1-1970 Ordenanza General del Ejrcito (vigente como reglamento en lo que no se haya legislado), D. O. 15 al 20-XII-1911 Reglamento para el pago de haberes y estancias a los procesados y sentenciados (reglamento de sueldos), D. O. 6-1-1923 Reglamento para el Servicio de Justicia Militar, D. O. 12-11I-1930 Reglamento de Uniformes y Divisas, l-IX-1930 Reglamento de las Comisiones Inspectoras del Ejrcito, D. O. 7-VIII-1933 Reglamento de la Inspeccin General del Ejrcito; D. O. 8-VIII.1933

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Reglamento de las Comandancias de Guarnicin y del Servicio Militar de Plaza, D. O. 31-VIII-1933 Reglamento de Transportes Martimos Militares, D. O. 1O-X-1935 Reglamento General de las Comisiones Receptoras de materiales de guerra, D. O. 16-II-1937 Reglamento para la expedicin de rdenes de transporte militares en tiempo de paz, D. O. 17-III-1937 Reglamento de reclutamiento para el personal de tropa'> del Ejrcito, D. O. 21-IV-1937 Reglamento del Servicio de Identificacin Militar, D. O. 7-XII-1938 Reglamento de la Escuela Mdico Militar, D. O. ll-II-1941 Reglamento de la Polica Judicial Militar, D. O. ll-VI-1941 Reglamento del Hospital Central Militar, D. O. 29-VIII-1942 Reglamento general para el Servicio de Sanidad Militar, D. O. 23IX1942 Reglamento para el funcionamiento de las academias particulares de tipo militar, D. O. 24-V-1943 Reglamento para la organizacin y funcionamiento de los consejos de honor en el Ejrcito, D. O. 15-IX-1928. Reformas: Articulo 69 (deroga fraccin III), D. O. 16-1-1934. Articulo 39 , D. O. 14-VII-1943 Reglamento general de deberes militares, D. O. 26-II-1937. Reformas: Articulo 31, D. O. 4-XII-1943 Reglamento para la aplicacin de pagos especiales al personal del Ejrcito, D. O. 7-XIi-1943 Reglamento de la Direccin de Archivo Militar, D. O. 14-VI-1933. Reformas: Artculo 120, D. O. 15-X-1938. Adicin artculo 147, D. O. 19-XII-1946 Reglamento de vacaciones para los miembros del Ejrcito, D. O. 27-XII1945. Reformas: Artculo 11. Modifica la segunda parte, D. O. 24IV-1947 Reglamento para la expedicin de tarjetas de identificacin a miembros del Ejrcito, D. O. 13-VIII-1946. Reformas: Articulo 19 , 59 Y 6"', D. O. 24-IV-1947 Reglamento de la Ley del Servicio Militar Nacional, D. O. 1O-XI-1942. Reformas: Artculo 83, D. O. 12-VII-1943. Artculos 79, 204, D. O. 17-X-1944. Artculo 18 (derogacin fraccin II), D. O. 6-VI-1947 Reglamento para el servicio interior de los Cuerpos de Tropa, D. O. 25IX-1937. Reformas: Decreto que suprime la Revista de Administracin, D. O. 18-VI-1947 Reglamento del Heroico Colegio Militar, D. O. 15-XI-1949 Reglamento de ceremonial militar, D. O. 10-XI-1938. Reformas: Artculo 189, D. O. 23-VII-1949 y D. O. 19.XII-1949

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Reglamento de la Escuela Militar de Aviacin, D. O. 9-I1I-1951 Reglamento General de Regiones y Zonas Militares, D. O. 9-VI-1951 Reglamento de la Escuela de Oficiales de Sanidad Militar, D. O. 31-VIl1959 Reglamento de la Escuela Superior de Guerra, D. O. 24-IX-1960. Reformas: Artculo 130, D. O. 12-VI-1961 Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 6-V-1972 Reglamento General del Servicio de Transmisiones, D. O. 28-VII-1961. Reformas: artculos 122 al 129 (derogacin), D. O. 14-XIl-1963. Artculo 105 y 107, D. o. 20-XII-1963. Artculos 105 y 107, D. O. 14-VIII-1972 Reglamento Interior de la Secretara de la Defensa Nacional, D. o. 11V-1977 Reglamento de Uniformes y Divisas del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, D. O. 8-XII-1975 Decreto que deroga las disposiciones de la ordenanza que con carcter de ley subsisten vigentes, D. O. 31-XIl-1935 Decreto que previene la expedicin de ttulos a los alumnos de las Escuelas Militares, D. o. 2-1-1937 Decreto que prohibe el uso de vestuario, placas, distintivos o divisas semejantes a las reglamentarias en el Ejrcito y la Armada, D. O. 17-V1937 Decreto que reglamenta el uso del Himno Nacional, D. O. 4-V-1943 Decreto presidencial que dispone que el elemento civil no podr causar alta en las Armas del Ejrcito y fija el rgimen de los Auxiliares, D. O. 3D-XII-1943 Decreto que norma la actuacin del personal militar en el extranjero, D. O. 17-VI-1944 Decreto que crea la Legin de Honor Mexicana, D. O. 8-II-1949. Reforma: Fraccin 1, artculo 89 , D. O. 10-II1-1952 Decreto que dispone se reserve para uso exclusivo de los vehculos terrestres al servicio del Ejrcito y Fuerza Area el color olivo, D. O. 14XII-1963

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COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL

La Secretara de la Defensa Nacional cuenta con los siguientes rganos y unidades administrativas, de conformidad con el artculo 2Q de su Reglamento Interior, publicado el 11 de mayo de 1977: Secretario Subsecretara Oficiala Mayor Estado Mayor de la Defensa Nacional Inspeccin General del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos Comandancia de la Fuerza Area Direccin General de Infantera Direccin General de Caballera Direccin General de Artillera Direccin General de Ingenieros Direccin General de Transmisiones Direccin General de Administracin e Intendencia Direccin General de Sanidad Direccin General de Materiales de Guerra Direccin General de Transportes Militares Direccin General de Educacin Militar y de la Universidad del Ejrcito y Fuerza Area Direccin General de Educacin Fsica y Deportes Direccin General de Justicia Militar Direccin General de Personal Direccin General de Seguridad Social Militar Direccin General de Defensas Rurales Departamento Cartogrfico Departamento de Archivo, Correspondencia e Historia Departamento del Servicio Militar Nacional Departamento del Registro Federal de Armas de Fuego y Explosivos Procuradura General de Justicia Militar
ARTCULO

29.-A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde

el despacho de los siguientes asuntos: l. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area; lI. Organizar y preparar el servicio militar nacional; Hl. Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e impartirles la instruccin tcnica militar correspondiente;

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IV. Manejar el activo de Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia Nacional al servicio de la Federacin y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los Estados; V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del Ejrcito y de la Fuerza Area; VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y rdenes necesarios para la defensa del pas y dirigir y asesorar la defensa civil; VII. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos militares para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la administracin y conservacin de cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares; VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de comunicacin terrestres y areas; IX. Manejar los almacenes del Ejrcito y de la Fuerza Area. X. Administrar la Justicia Militar; XI. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar; XII. Organizar y prestar los servicios de sanidad militar; XIII. Dirigir la educacin profesional de los miembros del Ejrcito y de la Fuerza Area, y coordinar, en su caso, la instruccin militar de la poblacin civil; XIV. Adquirir Y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y elementos destinados al Ejrcito y a la Fuerza Area; XV. Inspeccionar los servicios del Ejrcito y de la Fuerza Area; XVI. Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de armas de fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expresamente por la Ley, y aquellas que la nacin reserve para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada y Guardia Nacional, con excepcin de lo consignado en la fraccin XXIV del artculo 27, as como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico; XVII. Intervenir en la importacin y exportacin de toda clase de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico; XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en el territorio nacional; XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la Fuerza Area, as como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale el Ejecutivo Federal, y XX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

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1.

LA REFORMA ADMINISTRATIVA Y LA SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL

Las fuerzas armadas del pas tienen su origen en la Revolucin Mexicana y se encuentran muy fusionadas al pueblo y a las instituciones democrticas, siendo un factor de orden y proteccin a la legitimidad de nuestras instituciones. Los institutos armados no presentan un mismo grado de desarrollo, por lo que es necesario adoptar medidas adecuadas que tiendan a modernizar y uniformar su desenvolvimiento. El proceso de reforma administrativa iniciado por el Presidente de la Repblica en diciembre de 1976 tiende a perfeccionar y agilizar las dependencias y entidades del Ejecutivo Federal; por ello es indispensable actualizar tambin los ordenamientos jurdicos que rigen a las fuerzas armadas. Por otra parte, pensamos que es preciso renovar los sistemas y los procedimientos administrativos deficientes, a fin de armonizados con los objetivos de la reforma administrativa actual. Creemos que el proceso de reforma debe incluir un adecuado programa de educacin militar cuyas acciones estn en coordinaci6n con el sistema educativo nacional. La creaci6n de un sistema de estmulos y recompensas para los oficiales que se propongan realizar estudios superiores de grado universitario es tambin un punto importante dentro de este proceso. La adopcin de los progresos de las ciencias y las tcnicas militares en el adiestramiento del elemento humano de las fuerzas armadas debe ser tambin materia del citado proceso de reforma. La reglamentaci6n de la: situaci6n jurdica de los militares adscritos a otras instituciones y entidades del sector pblico debe hacerse para garantizar los derechos de los mismos, lo que adems vendra a crear un clima de confianza mayor. Podra estudiarse tambin el establecimiento de algunos mecanismos tcnicos y jurdicos que permitan a los militares aprovechar sus capacidades en reas ajenas a sus obligaciones. La tarea de salvaguarda que realizan las fuerzas armadas es de valor incalculable para el pas. La dignificaci6n de las instituciones militares no puede depender nicamente de los militares en servicio, sino tambin de la cooperacin, confianza y respeto de las dems instituciones y la poblacin mexicana.

ARTICULO 30 SECRETARIA DE MARINA


Antecedentes histricos de la Secretara de Marina.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Marina.-Composicin orgnica de la Secretara de Marina. 1. Principales tareas de la Secretara de Marina.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE MARINA

"El 8 de noviembre de 1821, se crea la Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina, con atribuciones especficas en materia de marina de guerra y mercante. "El 13 de mayo de 1891 cambia su denominacin a Secretara de Guerra y Marina; Y las siguientes funciones: vas martimas de comunicacin, obras en los puertos, faros, vas, lagos, canales y puertos, pasan a ser ejercidas por la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas; las funciones de las capitanas de puerto eventualmente son ejercidas por los administradores de aduanas, dependientes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. "El 25 de diciembre de 1917, la Secretara de Guerra y Marina administra las escuelas militar y martima, la marina de guerra, patentes de corso, arsenales y diques, servicio mdico y justicia militar; encargndose de la administracin de las aguas de propiedad federal, observatorio meteorolgico, estudio y explotaciones de la flora y la fauna del pas, de los viajes y exploraciones cientficas de la Secretara de Agricultura y Fomento. "Asimismo, las funciones de administracin de costas, puertos, faros, marina mercante, vas navegables y subvencin a vapores para transportes y correspondencia, son otorgadas a la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. En cuanto a la Polica Sanitaria de los puertos y costas, se responsabiliza de su ejercicio al Departamento de Salubridad y Asstencia.

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"Posteriormente, las funciones en materia de fomento y proteccin de la flora y fauna martima, son asignadas al Departamento Forestal de Caza y Pesca, con fecha del 30 de diciembre de 1935. "En diciembre 30 de 1939, por iniciativa presidencial se crea el Departamento de la Marina Nacional, con objeto de dar una direccin nica a los asuntos nacionales del mar, centralizando todas aquellas funciones dispersas anteriormente descritas. "El 31 de diciembre de 1940, es elevado el citado departamento a la categora de Secretara de Estado, sin modificacin alguna a las atribuciones conferidas por la ley anterior. A partir de esta fecha, la Secretara de Marina slo sufre dos nuevas modficaciones en sus atribuciones, en diciembre 7 de 1946, respecto de organizar, administrar y preparar la Armada de Mxico, organizar y promover la marina mercante, el trfico martimo y fluvial, y la Polica Martima; as como la conservacin y desarrollo de la fauna y la flora de mar y ros, quedando reservados los aspectos de detalle y fijacin de materias especficas al reglamento que expidiere el Presidente de la Repblica. "La segunda modificacin fue hecha por la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 24 de diciembre de 1958, en la que se otorga a la Secretara de Industria y Comercio la materia relativa a la pesca, y a la Secretara del Patrimonio Nacional, la zona martima terrestre."

LEGISLACIN y

DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES

A LA SECRETARA DE MARINA

Constituci6n Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-Il-1917 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 Tratado y convenio sobre exencin de derechos a los barcos hospitales, D. O. 14-XII-1907 Tratado y convenio sobre el establecimiento de una Corte Internacional de Presas, D. O. 22-1-1910 Tratado y convenio sobre derecho y deberes de las potencias neutrales en caso de guerra martima, D. O. 22-1 a 30-11I-1910. Tratado y convenio sobre el rgimen que debe observarse con los buques mercantes enemigos, D. O. 22-1 a 30-1II-191O Tratado y convenio sobre restricciones en el ejercicio del derecho de captura en la guerra martima, D. O. 22-1 a 30-II1-191O Tratado y convenio sobre la adaptacin de los Principios de la Convencin de Ginebra a la guerra martima, D. O. 22-1 a 30-1II-191O Tratado y convenio sobre la colocacin de minas submarinas automticas de contacto, D. O. 22-1 a 30-1II-191O

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Tratado y convenio sobre la transformacin de los navos de comercio en buques de guerra, D. O. 22-1 a 30-III-191O Tratado y convenio sobre la unificacin de determinadas reglas en materia de abordajes, auxilio y salvamento martimos, D. O. 2-III-1929 Tratado y convenio sobre la reglamentacin de diversos puntos de Derecho Martimo, D. O. 2-1II-1929 Tratado y convenio NQ 32. Proteccin de los cargadores de muelle contra accidentes, D. O. 12-V-1934 Tratado y convenio NQ 22. Enrolamiento de gente de mar, D. O. 6-VIII1935 Tratado y convenio NQ 23. Repatriacin de gente de mar, D. O. 7-VIII1935 Tratado y convenio NQ 27. Indicacin del peso de los fardos transportados por barco, D. O. 12-VII-1935 Tratado y convenio sobre adhesin de Mxico a la: Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo, D. O. 14-VIII-1935 Tratado y convenio sobre el envo de barcos con fines de auxilio y salvamento, D. O. 30-III-1936 Tratado y convenio NQ 8. Indemnizacin de desempleo (naufragio), D. O. 27-IX-1937 Tratado y convenio sobre las reglas relativas a la accin de los submarinos en buques mercantes, en tiempo de guerra, D. O. 3-1II-1938 Tratado y convenio N9 16. Examen mdico de los menores (trabajo martimo), D. O. 23-IV-1938 Tratado y convenio NQ 58. Edad mnima (trabajo martimo), D. O. 23-IV-1938 Tratado y convenio NQ 9. Colocacin de gente de mar, D. O. 26-IX-1939 Tratado y convenio NQ 53. Certificado de capacidad de los oficiales, D. O. 29-II-1940 Tratado y convenio sobre la unificacin de ciertas reglas relativas al auxilio en el mar, D. O. 23-IV-1940 Tratado y convenio N9 55. Obligaciones del armador en caso de enfermedad o accidente de la gente de mar, D. O. 12-II-1941 Tratado y convenio sobre lneas de mxima carga, D. O. 11-1II-1949 Tratado y convenio sobre la unificacin de ciertas reglas relativas al auxilio y salvamento de las aeronaves, o por las aeronaves en el mar, D. O. 7-1II-1952 Tratado y convenio sobre las reglas para prevenir los abordajes en el mar, D. O. 30-1-1954 Tratado y convenio sobre la prevencin de la polucin de las aguas del mar por los hidrocarburos, D. O. 31-XIl.t955

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Tratado y convenio NQ 109. Salario, horas de trabajo y dotacin, D. O. 26-1-1961 Tratado y convenio NQ 109. Documentos de identidad de la gente de mar, D. O. 22-VIII-1962 Tratado y convenio sobre la prevencin de la polucin de las aguas del mar, convencin internacional sobre el establecimiento de una zona de libre comercio. Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, D. O. 29-XII-1960 y 14-IX-1962 Tratado y convenio sobre el mar territorial y zona contigua, D. O. S-X1966 Tratado y convenio sobre alta mar, D. O. 19-X-1966 Tratado y convenio sobre pesca y conservacin de los recursos vivos en alta mar, D. O. 22-X-1966 Tratado y convenio sobre plataforma continental, D. O. 16-XIl-1966 Tratado y convenio para la seguridad de la vida humana en el mar, D. O. 27-VI-1967 Ley de Ascensos y Recompensas del Ejrcito y Armada Nacionales, D. O. 13-III-1926 Ley de Disciplina del Ejrcito y Armada Nacionales, D. O. lS-III-1926 Ley sobre Disposiciones Especiales para el Servicio de Cabotaje, Interior de Puerto y Fluvial de la Repblica, D. O. 2-I1-1929 Ley de Subvenciones a la Marina Mercante Nacional, D. O. l1-XIl-193 Cdigo de Justicia Militar, D. O. 29-VIII-1933 Ley sobre Derechos de Trfico Martimo, D. O. 12-IV-1934 Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 19-II-194 Ley del Servicio Militar, D. O. l1-IX-194 Ley Orgnica de la Educacin Pblica, D. O. 23-1-1942 Ley de Recompensas de la Armada de Mxico, D. O. 25-1-1946 Ley del Banco del Ejrcito y la Armada, D. O. 31-XII-1946 Ley General de Poblacin, D. O. 27-XIl-1947 Ley Federal del Impuesto sobre Portes y Pasajes, D. O. 31-XII-1947 Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 31-XII-1951 Cdigo Sanitario, D. O. l-I11-1955 Ley de Retiros y Pensiones Militares, D. O. 31-XIl-1955 Ley Federal de Turismo, D. O. l-III-1961 Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961 Ley de Navegacin y Comercio Marttimos, D. O. 21-XI-1963 Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 4-1-1966 Ley sobre las Caractersticas del Escudo, Bandera e Himno Nacionales, D. O. 17-VIII-1968 Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969 Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1..1972

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Ley Orgnica de la Armada de Mxico, D. O. 12-1-1972 Ley Federal para el Fomento de la Pesca, D. O. 25-V-1972 Ley que crea la Direccin de Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955. Reforma y Adicin al artculo 2Q y adicin de artculos 38 a! 58, D. O. 28-XII-1972 Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera, D. O. 9-111-1973 Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-1II-1973 Ley General de Poblacin, D. O. 7-1-1974 Ley Federal de Fomento a! Turismo, D. O. 28-1-1974 Convenio de transportes por agua de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, D. O. 4-1I-1967 Convenio Relativo a la prevencin de accidentes del trabajo de la gente de mar, D. O. 21-1-1975 Convenio para facilitar el trfico martimo internacional, D. O. 2-I1-1975 Reglamento de Polica y Servicio Interior del Puerto de Mazatln, D. O. 25-1-1928 Reglamento para: la Organizacin y Funcionamiento de los Consejos de Honor, D. O. 15-IX-1928 Reglamento para evitar los Abordajes en el Mar, D. O. 28-V-1932 Reglamento de Polica y Servicio Interior del Puerto de Manzanillo, D. O. 30-1V-1935 Reglamento General de Deberes Militares, D. O. 26-11I-1937 Reglamento del Servicio Interior de los Cuerpos de Tropa, D. O. 25-XI1937 Reglamento del Ceremonia! Militar, D. O. 1O-XI-1938 Reglamento de Zonas Navales y Estaciones de Aprovechamiento, D. O. 24-VIII-1940 Reglamento de Yates, D. O. 3-IX-1940 Reglamento de la Comisin Consultiva de Tarifas, D. O. 20-IX-194O Reglamento para la Ocupacin y Construccin de Obras en el Mar Territorial, Vas Navegables, Playas y Zonas Federales, D. O. 30-X-1940 Reglamento para la Navegacin y Cabotaje, D. O. 4-IX-1941 Reglamento para el Reclutamiento del Personal de Tropa de la Armada, D. O. 20-IX1941 Reglamento General de la Polica de los Puertos, D. O. 9-X-1941 Reglamento de Uniformes y Divisas para la Marina Mercante, D. O. 15-X-1941 Reglamento de la Ley del Servicio Militar, D. O. 31-VIII-1942 Reglamento de la Casa del Marino, D. O. 8-XII-1943 Reglamento de la Comisin Tcnica COnsultiva de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 3-VIlI..1944

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Reglamento y Cuestionario de Exmenes para el Personal de la Marina Mercante, D. O. 8-XII-1945 Reglamento de Cubertadas, D. O. 12-XII-1945 Reglamento de Inspeccin Naval de Cubierta, D. O. 20-XII-1945 Reglamento de Inspeccin naval (mquinas), D. O. 29-XII-1945 Reglamento de Uniformes, Divisas y Distintivos de la Armada de Mxico, D. O. 30-IlI-1946 Reglamento para el Abanderamiento y Matrcula de los Buques Mercantes Nacionales, D. O. 2-VIII-1946 Reglamento de la Comisin de la Marina Mercante Mexicana, D. O. 30-VII-1947 Reglamento para el Funcionamiento del Muelle, Progreso, Yuc., D. O. 20-VIII-1947 Reglamento para los Servicios Pblicos de Cabotaje, entre los Puertos Mexicanos del Litoral del Golfo de Mxico y del Mar Caribe, para la Navegacin Interior, D. O. 30-VII-1948 Reglamento del artculo 124 de la Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 4-V-1951 Reglamento para el Servicio de Remolque en Aguas y Puertos Nacionales para el Servicio de Pilotaje, D. O. 25-VII-1952 Reglamento Particular de Pilotaje en el Puerto de Tampico, D. O. 22III-157 Reglamento de Operacin en Puertos de Administracin Estatal, D. O. 8-IV-1975 Reglamento Interior de la Secretara de Marina, D. O. 10-V-1977 Decreto Presidencial sobre fijacin de facuItades y atribuciones que corresponden a la Secretara de Marina en materia de Justicia Militar, D. O. 29-VI-1940 Decreto Presidencial sobre personal que la Armada de Mxico debe proporcionar a la integracin de los Consejos de Guerra, D. O. 29-VI1940 Decreto que establece corno Institucin de Inters Nacional la Casa del Marino, D. O. 15-VIII-1943 Decreto Presidencial sobre la jurisdiccin de las zonas navales y relaciones que deben existir entre stas y las Comandancias de Zonas Militares, D. O. 8-1X-1941 y 22-VIlI-1949 Decreto Presidencial sobre la Determinacin de la Jurisdiccin de las ocho zonas navales existentes, D. O. 8-IX-1941 y 22-V1II-1949 Decreto para la fijacin de lmites, Progreso, Yuc., D. O. 21-1-1950 Decretopor el que se aprueba la adhesin de nuestro pas con la Organizacin consultiva martima intergubrnanintal,D. O. 9-III-1954

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Decreto sobre delimitacin del recinto portuario en Ensenada, B. C., D. O. 20-IV-1961 Decreto para la habilitacin como puerto de altura, cabotaje y pesca, bajo el rgimen de Administracin Estatal, asignacin a la Secretara de Marina del muelle marginal, Veracruz, Ver., D. O. 17-II-1962 Decreto sobre la facultad de la Secretara de Marina para ejercer todas sus atribuciones en materia de comunicaciones por agua, en los permetros de los puertos libres mexicanos, D. O. 17-II-1962 Decreto que establece 12 millas de mar territorial, D. O. 26-XII-1969 Decreto que modifica la Estructura Orgnica de la Secretara de Marina, D. O. 7-IV-1972 Decreto que determina el Recinto Portuario en Guayrnas, Son., D. O. 13-VI-1972 Decreto que determina el Recinto Portuario de Progreso, Yuc., D. O. 29-IX-1972 Decreto que abroga el Reglamento para el funcionamiento del Muelle de Progreso, Yuc., D. O. 30-X-1972 Decreto que determina el Recinto Portuario de Ensenada, B. C., D. O. l-XII-1972 Decreto que determina el Recinto Portuario de Tampico, Tamps., D. O. 8-XII-1972 Decreto que abroga la Ley de Puertos Libres Mexicanos, D. O. 3-IV-1973 Decreto por el que se aprueban las enmiendas al Captulo II de la Convencin Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, D. O. 3-IV-1973 Decreto que determina el Recinto Portuario de Coatzacoalcos, Ver., Salina Cruz, Oax. y Topolobampo, Sin., D. O. 6-IV-1973 Decreto que determina el Recinto Portuario de Mazatln, Sin., D. O. 1O-VIII-1973 Decreto que determina el Recinto Portuario de Veracruz, Ver., D. O. 31-X-1973 Decreto que determina el Recinto Portuario de Acapulco, Gro., D. O. 22-II-1974 Decreto de ampliacin del Recinto Portuario en Tampico, Tamps., D. O. 23-IX-1975 Decreto de ampliacin del Recinto Portuario en Veracruz, Ver., D. O. 23-IX-1975 Decreto de Promulgacin del Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y la Repblica Federativa de Brasil, sobre transporte martimo, D. O. l-VII-1975 Decreto de reformas y adiciones a la Ley de Navegacin y Comercio Maritimos, D. O. 22-XII-1975

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Decreto por el que los Mandos Territoriales de la Armada de Mxico quedarn divididos en doce zonas navales, D. O. 8-1-1976 Acuerdo para la Construccin de Marinas, D. O. 14-VI-1974 Estatuto sobre el rgimen internacional de puertos martimos, D. O. 17IX-1935

CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE MARINA

De conformidad con el artculo 2 del reglamento interior de la Secretara de Marina, publicado el 10 de mayo de 1977, esta dependencia contar con las siguientes unidades administrativas: Secretara Subsecretara Oficiala Mayor Comandancia General de la Armada Direccin General de Construccin de Obras y de Dragado Direccin General de Reparaciones y Construcciones N avales Direccin General de Oceanografa Direccin General de Asuntos Jurdicos Direccin General de Administracin Direccin General de Servicios Mdicos Direccin General de Informtica y Estadstica Direccin General de Informacin y Orientacin al Pblico Inspeccin General de la Secretara Unidad de Planeacin y Programas Unidad de Organizacin y Mtodos Auditora Interna Comisin Interna de Administracin y Programacin Comisin Mixta de Escalafn 30.-A la Secretara de Marina corresponde el despacho de los siguientes asuntos: l. Organizar, administrar y preparar la Armada; 11. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos; IIJ. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros de la Armada; IV. Ejercer la soberana en aguas territoria:1es, as como la vigilancia de las costas del territorio, vas navegables, islas nacionales y la zona econmica exclusiva;
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V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval militar; VI. Dirigir' la educacin pblica naval; VII. Organizar y administrar el servicio de polica martima; VIII. Inspeccionar los servicios de la Armada; IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la Armada; X. Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de la Armada; XI. Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las costas, islas, puertos y vas navegables, as como organizar el archivo de cartas martimas y las estadsticas relativas; XII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales; XIII. Intervenir en la administracin de la justicia militar; XIV. Construir, mantener y operar, astilleros, buques, varaderos y establecimientos navales destinados a los buques de la Armada de Mxico; XV. Asesorar militarmente a los proyectos de construccin de toda clase de vas generales de comunicacin por agua y sus partes integrantes; XVI. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval; XVII. Programar y ejecutar, directamente o en colaboracin con otras dependencias e instituciones, los trabajos de investigacin oceanogrfica en las aguas de jurisdiccin federal; XVIII. Integrar el archivo de informacin oceanogrfica nacional, y XIX. Los dems que 'le atribuyen expresamente las leyes o reglamentos.

1.

PRINCIPALES TAREAS DE LA SECRETARA DE MARINA

Sin duda una de las tareas de ms importancia de la Secretara de Marina consiste en organizar y preparar tcnicamente la Armada del pas, atendiendo a lo establecido en este artculo 30 y en otras leyes aplicables. Junto con esta Secretara, el Ejrcito y la Fuerza Area tienen la difcil e importante misin de velar por la integridad e independencia de la nacin. A la Secretara de Marina corresponde vigilar las costas, las vas navegables, las islas nacionales, la zona econmica exclusiva y las aguas territoriales pertenecientes a la nacin mexicana. La salvaguarda de nuestras reas marinas no slo permite la conservacin de los negocios pesqueros, sino tambin garantiza la inviolabilidad de nuestra soberana. Sin la proteccin de la Armada, las aguas mexicanas

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estaran expuestas al saqueo, con el consiguiente perjuicio econmico y poltico. La Secretara de Marina tiene competencia para planear la construccin, reconstruccin y conservacin de las obras portuarias que requiere la Armada. De conformidad con el artculo 26 del Reglamento Interior de la Secretara de Marina, la Direccin General de Reparaciones y Construcciones Navales "tendr a su cargo la administracin y operacin de los astilleros, diques, varaderos, talleres y dems establecimientos de la Secretara de Marina, en: los que se reparen y en su caso construyan embarcaciones, vehculos terrestres y anfibios y equipo similar de la propia Secretara". El otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales es otra importante atribucin de esta dependencia.

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ARTICULO 31 SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO


Antecedentes histricos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.-Composicin orgnica de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 1. Papel de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en las finanzas del pas.-2. La Constitucin Poltica de 1917 y nuestro sistema de economa mixta.-3. El liberalismo econmico y la justificacin de la intervencin econmica del Estado.--4. Divisin de las funciones financieras entre la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de Programacin y Presupuesto.-5. Tareas principales de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.-6. Principales objetivos en materia de ingresos.-7. Medidas importantes implantadas en materia crediticia.-8. Reformas recientes a las principales leyes impositivas y a la Ley Federal del Trabajo.-9. La participacin de los Estados en los ingresos de la Federacin.10. Las reuniones de tesoreros estatales y funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.-ll. La desconcentracin administrativa y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.12. Reorganizacin del Sistema Financiero Nacional.-13. Robustecimiento de la banca oficial mediante asociaciones y nuevas leyes.14. Ampliacin y fortalecimiento de los fondos pblicos de financiamiento y de las instituciones de financiamiento a la vivienda.15. Modificaciones de tipo legal en la banca.-16. Asociacin del Estado y los particulares en negocios bancarioil.-17. Expedicin de la ms reciente Ley del Mercado de Valores.-18. Remodelacin de las instituciones oficiales que regulan el sistema financiero.19. Las polticas financieras y el desarrollo econmico.-20. Canalizacin del crdito en Mxico.-21. Tres razones que explican la intervencin gubernamental en la asignacin de crditos.-22. Limitantes de la poltica de control crediticio.-23. Anotaciones de los puntos sobresalientes en materia de poltica econmica y finanzas del 11 Infonne del Lic. Jos Lpez Portillo.-24. Decreto presidencial que establece los estmulos fiscales para el fomento del empleo y la inversin en las actividades industriales.-25. Decidida participaci6n del Banco de Mxico en el desarrollo econmico e industrial.

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ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO

"El 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Despacho Universal, por medio del cual se crea la Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda, aun cuando desde el 25 de octubre de 1821 exista la Junta de Crdito Pblico. "Por ley de 16 de noviembre de 1824, se hace depender de la citada Secretara el sistema de correos y, posteriormente, el 4 de noviembre del mismo ao, se crea bajo la inspeccin exclusiva de la Cmara de Diputados la Contadura Mayor de Hacienda. "Por decreto de 17 de abril de 1837, el Gobierno Centralista, al cambiar los estados federales por departamentos, cre las oficinas departamentales de Hacienda dependientes de una Junta Superior de Hacienda. "Las bases orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, le dan el carcter de Ministerio de Hacienda; y el decreto de 12 de mayo de 1853, le denomina por vez primera Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; sin embargo, el decreto de 23 de febrero de 1867, nuevamente cambia su nombre por el de Secretara de Estado y del Despacho Universal de Hacienda y Crdito Pblico. "Subsecuentes leyes de secretaras y departamentos de Estado, as como decretos dictados de 1917 a 1958, la denominan sin cambio alguno como Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, sealando, modificando o suprimiendo sus atribuciones."

LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APLICADAS A LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-I1-1917 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 Ley Monetaria, D. O. 27-VII-1931 Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, D. O. 27-VIII-1932 Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, D. O. l-II-1935 Ley General de Instituciones de Seguros, D. O. 31-VIII-1935 Ley General de 'Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, D. O. 3-V-1941 Ley de Depuracin de Crditos a cargo del Gobierno Federal, D. O. 31XII-1941 Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 26-VII-1944

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Ley Penal de Defraudacin Impositiva en Materia Federal, D. O. 31XII-1947 Ley que crea con funciones de polica fiscal en puertos martimos, fronteras y lugares interiores de la repblica, la corporacin denominada Resguardo Aduanal, D. O. 10-1-1948 Ley Orgnica de la Procuradura Fiscal de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, D. O. 31-XII-1949 Ley para la Depuracin y Liquidacin de Cuentas de la Hacienda Pblica Federal, D. O. 28-XII-1950 Ley Federal de Instituciones de Fianzas, D. O. 29-XII-1950 Ley de Ahorro Nacional, D. O. 30-XII-195 Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 31-XII-1951 Ley de Coordinacin Fiscal de la Federacin y de los Estados, D. O. 30-XII-1953 Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, D. O. 4-1-1955 Ley de Sociedades de Inversin, D. O. 31-XII-1955 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, D. O. 30-IX-1959 Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961 Ley reglamentaria de los artculos 27 y 123 (apartado B) constitucionales, D. O. 28-XII-1963 Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin y su Reglamento, D. O. 24-XII-1959 y D. O. 3-X-1964 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, D. O. 31-XII-1976 Ley General de Deuda Pblica, D. O. 31-XII-1976 Ley del Registro Federal de Automviles, D. O. 13-1-1965 Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 4-1-1966 Cdigo Fiscal de la Federacin, D. O. 19-1-1967 Ley sobre Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin y su Reglamento, D. O. 31-XII-1959 y D. O. 26-VI-1968 Ley para el Contrdl, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, D. O. 31-XII1970 Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972 Ley que fija la Tarifa General de Exportacin, D. O. 23-XII-1974 Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1978, D. O. 31-XII-1977 Ley del Impuesto General de Importacin, D. O. 27-XII-1974 Ley del Mercado de Valores, D. O. 2-1-1975

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OTRAS LEYES FEDERALES

Leyes de Impuestos sobre la renta; erogaciones por remuneracion al trabajo personal prestado bajo la vigilancia y dependencia de un patrn; ingresos mercantiles; explotacin forestal; minera; petrleo; explotacin pesquera y buceo; sal; uso o aprovechamiento de aguas federales; aguamiel y productos de su fermentacin; compraventa de aguas envasadas y refrescos; alcohol, aguardiente, mieles incristalizables y envasamiento de bebidas alcohlicas; azcar; consumo' de algodn; despepite de algodn; compraventa de artculos electrnicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras; compraventa de alfombras, tapetes y tapices; ensamble de automviles y camiones; tenencia o uso de automviles; benzol, xilol, toluol y naftas de alquitrn de hulla; compraventa de cacao; cemento; cerillos y fsforos; produccin y consumo de cerveza; energa elctrica; estaciones de radio o televisi6n; compraventa de ixtles de lechuguilla y palma; nantas y cmaras de hule; petrleo y sus derivados; consumo de gasolina; venta de gasolina; grasas y lubricantes; petroqumica; tabacos labrados; vehculos propulsados por motores de tipo diesel o acondicionados para uso de gas licuado de petr6leo o de cualquier otro combustible que no sea gasolina; 10% sobre entradas brutas de ferrocarriles y empresas conexas; portes y pasajes; adicional de 2.5% sobre las cuotas de pasajes en los ferrocarriles; telfono; 15% sobre el precio oficial en la venta de primera mano de oro y plata, cualquiera que sea la forma de presentacin; compraventa de vidrio o cristal; timbre; migracin; primas pagadas a instituciones de seguros; loteras, rifas, sorteos y juegos permitidos. Reglamentos para las oficinas federales de Hacienda, D. O. 25-VI-1940; de las condiciones generales de trabajo, D. O. 13-X-1950; del funcionamiento de la Direccin General de Auditora Fiscal Federal, D. O. 16-1II-1972j para el cobro y aplicaci6n de gastos de ejecucin y pago de honorarios de notificacin de crdito, D. O. 31-XII-1973. Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, D. O. 6-XI-1964 Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, D. O. 23-V-1977 Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1979, D. O. 29-XII-1978

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COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO

De conformidad con el artculo 2" del Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, publicado el 23 de mayo de 1977, esta Secretara contar con las siguientes unidades administrativas: Secretario Subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico Subsecretario de Ingresos Subsecretario de Inspeccin Fiscal Oficial Mayor Procurador Fiscal de la Federacin Primera Subprocuradura Fiscal Direccin de Sanciones Direccin de Recursos y Procedimientos Administrativos Segunda Subprocuradura Fiscal Direccin de lo Contencioso Direccin de Amparos y Asuntos Laborales Tercera Subprocuradura Fiscal Direccin de Legislacin Direccin de Consulta Subprocuradura Fiscal de Investigaciones Tesorero de la Federacin Subtesorera de Egresos Subtesorera de Ingresos Subtesorera de Control e Informtica Direccin General de Planeacin Hacendaria Direccin de Estudios Econmicos Direccin de Evaluacin Hacendaria Direccin de Estadstica Hacendaria Direccin General de Crdito Direccin de Deuda Pblica Direccin de Bancos, Seguros y Valores Direccin de Instituciones Nacionales de Crdito Direccin de Asuntos Monetarios Direccin de Evaluacin Financiera Direccin General de Asuntos Hacendarios Internacionales Direccin de Estudios Internacionales Direccin de Finanzas Internacionales Direccin de Organismos Econmicos Internacionales Direccin General de Promocin Fiscal Direccin de Anlisis y Promocin Fiscal

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Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin

de Estmulos Fiscales de Control de Estmulos Fiscales de Coordinacin de Estmulos Fiscales General de Poltica de Ingresos de Poltica Tributaria de Poltica de Ingresos no Tributarios General de Coordinacin, Recursos y Estudios Fiscales de Coordinacin Fiscal de Recursos y Estudios Fiscales General de Difusin Fiscal General de Administracin Fiscal Central del Impuesto sobre la Renta del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles de Impuestos Interiores General de Administracin Fiscal Regional de Sistemas de Recaudacin General de Informtica de Ingresos General de Auditora FISCal de Inspeccin de Impuestos Interiores General de Aduanas General de Vigilancia de Fondos y Valores de Control de Fondos y Valores de Investigacin de Fondos y Valores General del Registro Federal de Automviles General de Bienes Muebles General de Programacin, Organizacin y Presupuesto de Programacin de Organizacin de Presupuesto de Informtica de Auditora Presupuesta! General de Administracin de Personal de Servicios Sociales de Servicios Mdicos de Adquisiciones de Conservacin y Mantenimiento de Servicios Generales General de Prensa General de Laboratorio Central General. de Talleres de lmprtsin de Estampillas y Valores General de . C~. de Moneda

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UNIDADES ADMINISTRATIVAS REGIONALES:

Subprocuraduras Fiscales Auxiliares . Delegaciones Regionales de la Tesorera de la Federacin Administraciones Fiscales Regionales Oficinas Federales de Hacienda Delegaciones Regionales de Inspeccin Fiscal Aduanas Zonas de Inspeccin y Vigilancia Aduanal Delegaciones Regionales del Registro Federal de Automviles Delegaciones Regionales de Servicios Administrativos
ARTCULO 31.-A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho de los siguientes asuntos: l. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las leyes de ingresos, federal y del Departamento del Distrito Federal; II. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en los trminos de las leyes; III. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos del Distrito Federal, en los trminos de la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal y las leyes fiscales correspondientes; IV. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales; estudiar y proyectar sus efectos en los ingresos de la Federacin, y, con la excepcin de lo previsto en la fraccin VI del artculo 34, resolver en los casos concretos su aplicacin, as como vigilar y evaluar sus resultados. Para ello escuchar a las dependencias responsables de los sectores correspondientes; V. Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Federacin; VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federacin, como del Departamento del Distrito Federal; VII. Mantener al corriente el avalo de los bienes muebles nacionales, y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para realizado; as como compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de bienes muebles que deban llevar otras dependencias; *

* Esta fraccin se derog6 segn el Decreto de adici6n a ia Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Federal publicado en el Diaria Oficial de la Federacin el 8 . de diciembre de 1918, habiendo pasado a la Secretaria de Comercio.

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VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en almacenes, con objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales; IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crdito Pblico; X. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal; XI. Dirigir la poltica monetaria y crediticia; XII. Administrar las casas de moneda y ensayo; XIII. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de crdito, seguros y fianzas; XIV. Intervenir en la representacin del inters de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y XV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

1.

PAPEL DE LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO EN LAS FINANZAS DEL PAs

De conformidad con la L.O.A.P.F., la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, y la Ley General de Deuda Pblica, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tiene a su cargo, junto con la Secretara de Programacin y Presupuesto, la formulacin y ejecucin del programa financiero a corto, mediano y largo plazos del gobierno federal. Lo que esto significa es que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en una estrecha coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto, se encarga de las cuestiones ms trascendentales de las finanzas de la nacin como son, por ejemplo, la recaudacin de los impuestos, la asignacin de recursos a las dependencias y entidades de la administracin, las polticas de contratacin de emprstitos, la emisin de moneda, las polticas de crdito pblico y privado, los estudios de poltica financiera y fiscal, etc.

2.

LA CoNSTITUCIN PoLTICA DE DE ECONOMA MIXTA

1917

y NUESTRO SISTEMA

El marco de actuacin de esta dependencia se origina en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la que establece un sistema de economa mixta con la participacin econmica pblica, privada y social en las fmanzas nacionales.

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A partir de 1917 se le encomendaron a la hacienda pblica mexicana diversas tareas poltico-econmicas. Desde entonces se decidi que el gobierno federal participara expresamente en el fomento econmico del pas, es decir, que formara parte esencial de la poltica de expansin econmica. Nuestra Constitucin se opuso a que el Estado mexicano tuviera funciones de simple orden y supervisin o, en otras palabras, a que ~ convirtiera en un simple gendarme al servicio de las libres fuerzas de la oferta y la demanda. Nuestro cdigo fundamental est en contra de una actividad estatal meramente contemplativa de la economa y por eso dispuso que el Estado estuviera facultado para intervenir en los procesos econmicos del pas. El sistema mexicano de economa rechaza expresamente las tesis conservadoras del liberalismo econmico y adopta las tesis revolucionarias de la economa mixta, como va para llegar a la justicia econmica y social.

3.

EL LIBERALISMO ECONMICO Y LA JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN ECONMICA DEL ESTADO

En el liberalismo econmico el Estado se limita a ejecutar una tarea fiscal a fin de poder financiar los gastos estatales ineludiblemente necesarios, teniendo ste mnimas intervenciones, pues slo la iniciativa privada poda participar en el proceso econmico. A partir del siglo XIX, y especialmente en el siglo xx, ocurri un cambio de mentalidad que permiti que muchos gobiernos se decidieran a intervenir en los procesos econmicos de sus respectivos pases. Este cambio se debi principalmente a las fuertes crisis econmicas que se repetan peridicamente, y a las grandes necesidades sociales que se registraron en el transcurso y despus de la revolucin industrial. Se empez a criticar el abstencionismo estatal y se pens que era imprescindible que el Estado interviniera en la eliminacin de los graves desequilibrios econmicos y sociales mediante el uso compensatorio de las finanzas pblicas. El papel de la hacienda pblica en la realizacin de los objetivos de la poltica econmica forz a que el Estado pasara, como afirma Mann, "del sistema de participacin al sistema de control", que consiste en que el Estado, consciente de su nuevo papel en la integracin de la economa nacional, abandone su posicin de simple gendarme y adopte su indiscutible derecho a controlar -mediante mecanismos polticos y econmicos- la totalidad de los sectores de la economa de una nacin.

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4. DIVISIN DE LAS FUNCIONES FINANCIERAS ENTRE LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO y LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO Las atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico son bsicamente el resultado de las tesis polticas, econmicas y sociales que el Estado mexicano adopt a partir de la Constitucin de 1917. Que entre la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la de Programacin y Presupuesto se hayan distribuido las funciones financieras ms importantes del Estado no significa que se haya dividido el pensamiento poltico, econmico y social. Esta divisin de funciones obedece a principios de optimizacin y racionalidad administrativa; es una tcnica para dar mayor congruencia, orden, eficacia y eficiencia a las tareas del Estado en materia de poltica econmica y financiera. Las tesis en materia de poltica econmica y social estn totalmente definidas a favor de un sistema de economa mixta que propugne el fortalecimiento del Estado en los procesos econmicos de la nacin pero que a la vez respete y fomente la actividad econmica de los particulares. Visto as nuestro sistema, puede decirse que existe una perfecta unidad en la concepcin poltica, econmica y social del pas por parte del Estado, slo que ahora la formulacin y la ejecucin de la poltica econmica y financiera nacional han quedado fundamentalmente a cargo de las dos Secretaras de Estado ya citadas. Estas dos Secretaras brindan orientacin y apoyo global a la totalidad de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y son tambin los soportes principales del proceso de reforma administrativa mexicana.

5. TAREAS PRINCIPALES DE LA SECRETARA DE HACIENDA y CREDITO PBLICO


Las actividades de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico estn, pues, enmarcadas dentro de las concepciones que hemos sealado en los puntos anteriores. En este captulo nos referiremos de manera muy general a sus principales objetivos, de acuerdo con lo que establece la L.OA.F.F., la L.P.C.G.P., la L.G.D.P., y los acuerdos o programas especiales que determine el Ejecutivo Federal con fundamento en la Constitucin Poltica y en los ordenamientos legales respectivos. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico participa sustancialmente en las tareas polticas del Estado, al promover y orientar el desarrollo econ6mico.y social ayudada, por otras dependencias. El cobro de los impuestos es, indudablemente, una de las tareas fundamentales de esta depen...

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dencia, a lado del manejo de las finanzas pblicas, el cual se rige por principios insoslayables -cmo orientar la poltica hacendaria hacia metas muy concretas de justicia sccial-i-." El manejo de las polticas de crdito y de la deuda pblica es, tambin, una actividad de primera importancia de la hacienda pblica mexicana que lleva a cabo la referida Secretara. Creemos que el xito de los planes de desarrollo, orientados a superar los desequilibrios regionales y sectoriales, est sujeto en gran medida a la aplicacin de una inteligente poltica en materia de finanzas pblicas. El robustecimiento de las finanzas no consiste nicamente en buscar el aumento de los recursos financieros por el aumento en s; ms bien, dicho incremento debe basarse en un programa econmico de inversin y beneficio social, orientado al aumento de las fuentes de trabajo y al crecimiento econmico. A la citada dependencia se le ha encomendado, en coordinacin con la de Programacin y Presupuesto, constituir un sistema hacendario pblico gil y eficiente en la programacin del gasto pblico y financiero; en el manejo racional de la deuda pblica, acorde con nuestras posibilidades reales de pago; en la poltica crediticia orientada a incrementar el ahorro interno y la inversin; y, en fin, en el establecimiento de una poltica econmica y financiera basada en la Constitucin y las leyes, para vencer nuestras graves desigualdades sociales mediante un crecimiento econmico con justicia social. Las tareas de la Secretara de Hacienda son parte fundamental de la poltica nacional, pues los problemas econmicos no pueden desligarse de los problemas polticos. As pues, esta Secretara colabora con el Ejecutivo Federal en tareas muy importantes en materia poltica. El Lic. Mario Ramn Beteta ha afirmado que "el manejo de los recursos econmicos forma parte de una estrategia global de carcter poltico y sta tiene como finalidad suprema servir a los dems, satisfacer de la mejor manera los requerimientos de una sociedad"," En relacin a la labor de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, resultan interesantes las afirmaciones del Lic. Mario Ramn Beteta, hechas en la ciudad de Mxico en junio de 1976: "Todas las actividades hacendarias se han cumplido tomando en cuenta la relacin ingreso-gastofinanciamiento, que constituye el trpode sustancial de la funcin financiera. Se ha trabajado entendiendo de manera muy clara que los fen1 Ya el Lic. Mario Ramn Beteta apunt, en la reunin "Seis Aos de Poltica Hacendaria en Mxico", que "la poltica hacendara de un gobierno revolucionario requiere sentido social, finalidades justicieras, previsin, firmeza, planeacin democdtica, eficiencia y honradez". 2 Palabras del licenciado Beteta en la reunin "Seis Aos de Poltica Hacendaria enlMxico", 1976. ' .

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menos econmicos se interaccionan y que los aspectos monetarios y crediticios son reflejo de los de produccin, empleo y distribucin, sobre los que, a su vez, tienen una influencia muy importante. Los elementos estructurales y financieros no se han visto de manera aislada sino en el contexto de todo el fenmeno nacional." En cuanto al crdito internacional, esta dependencia tiene la responsabilidad de la contratacin y el pago de la deuda pblica. En la actualidad las ofertas de crdito del exterior para Mxico son mayores que la demanda por el mismo. Esta Secretara, segn 10 estipulan la L.O.A.P.F. y la L.G.D.P., est facultada para manejar todo lo relativo a los crditos que el gobierno federal solicite de la banca privada nacional y de la banca internacional. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de conformidad con las fracciones IX, Xl y XIII del artculo 31 de la L.O.A.P.F. y con otras disposiciones legales, est tambin facultada para fijar las polticas en materia .de crdito.
6.
PRINCIPALES OBJETIVOS EN MATERIA DE INGRESOS

El Lic. Mario Ramn Beteta, ex Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, seal en 1976 que los objetivos principales en materia de ingresos eran los siguientes: "Fortalecer las finanzas pblicas mediante diversos aumentos en las bases y tarifas de las disposiciones tributarias. "Acentuar la progresividad del sistema fiscal. "Robustecer las haciendas pblicas de Estados y Municipios aumentando sus participaciones en impuestos federales y procurando una amplia coordinacin en el rengln administrativo, as como un mayor equilibrio entre los distintos niveles de gobierno. "Hacer efectiva en la prctica la participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas. "Reducir la evasin fiscal mejorando y desconcentrando la administracin tributaria." 8

7.

MEDIDAS IMPORTANTES IMPLANTADAS EN MATERIA CREomCIA

La Secretara de Hacienda ha emprendido una serie de medidas tendientes a mejorar el sistema institucional de la' banca privada, toda vez que "el ejercicio profesional de la banca y el crdito es en Mxico un servia

tsu.

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cio pblico concesionado por el Estado" y que tal "servicio como los dems que tienen el carcter de inters pblico, est destinado a satisfacer necesidades sociales permanentes de la mejor manera posible y a constituirse en un contribuyente decisivo del bienestar de la colectividad nacional". La Secretara mencionada se ha avocado al estudio de la banca pblica con objeto de adecuarla a las necesidades sociales. Por ejemplo, en el sector agropecuario, se reorganiz el sistema crediticio y el banco de nueva creacin, el Banco Nacional de Crdito Rural, S. A., sustituy a otros bancos oficiales que no permitan la operatividad de un sistema crediticio uniforme para dicho sector. Despus de esta reforma siguieron otras de tipo legal relativas al crdito agropecuario. Otras medidas importantes que fueron implantadas en materia crediticia consistieron en la expedicin de la Nueva Ley Orgnica de Nacional Financiera; la creacin del INFONAVIT para el otorgamiento de crditos para casas de inters social; los nuevos incrementos financieros para los Bancos de Comercio Exterior, Cinematogrfico, del Ejrcito y la Armada, del Pequeo Comercio, y de Obras y Servicios Pblicos. Tambin se asignaron cuantiosos recursos para el fomento de la industria y el turismo, y se fortaleci el Fondo Nacional de Consumo para los Trabajadores, FONACOT. Todas estas medidas obtuvieron el visto bueno de la Secretara de Hacienda y Qrdito Pblico.

8.

REFORMAS RECIENTES A LAS PRINCIPALES LEYES IMPOSITIVAS Y A LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO

La bsqueda de un constante mejoramiento de la poltica de ingresos, mediante leyes impositivas justas y sistemas recaudatorios adecuados, constituye un objetivo primordial de la Secretara en cuestin. Se ha tratado de incrementar los ingresos por concepto de impuestos, productos, derechos y aprovechamientos, sin frenar la produccin, procurando no deteriorar la capacidad de inversin de las empresas. Las ltimas reformas en materia de impuestos han consistido en aumentar la progresividad de los mismos, elevando la carga tributaria para aquellas personas fsicas y morales que obtengan mayores ingresos y afectando el consumo de bienes superfluos. Por cuanto al impuesto sobre la renta a las empresas, se han hecho algunas reformas tendientes a perfeccionar la integracin de la base del impuesto y a evitar abusos en materia. de deducciones para frenar el gasto no necesario. El gasto no necesario favoreca el consumo suntuario en la empresa, en detrimento del pago de un impuesto justo. Igualmente, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico adopt varias medidas de estmulo

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fiscal que ampliaron las posibilidades de utilizacin de la depreciacin acelerada, liberando de impuesto a las ganancias del capital que se reinviertan en determinadas zonas de desarrollo. Adems se reglament el funcionamiento de las unidades econmicas destinadas al desarrollo industrial y turstico del pas. El favorable tratamiento que otorgaba la Ley del Impuesto sobre la Renta a las ganancias derivadas de la enajenacin de bienes inmuebles fue modificado para las empresas y las personas fsicas. Fueron implementadas algunas medidas con objeto de mejorar la acumulacin de ingresos personales constituidos por productos o rendimientos del capital. Ha habido tambin constantes revisiones con el propsito de incrementar el gravamen sobre los ingresos provenientes de valores de renta fija y variable. La tasa general del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles se elev del 3% al 4%, y se establecieron tasas especiales que afectaron el consumo de los sectores de la poblacin con mayor capacidad econmica. En el Impuesto del Timbre se modific la escala progresiva de los porcentajes para gravar las operaciones por las que se transmite el dominio de bienes inmuebles, siendo actualmente 8% el porcentaje mximo. Hubo asimismo un aumento en la tasa que afecta los ingresos de PEMEX, habindose creado un nuevo impuesto para el consumo de gasolina. Estas y otras medidas que se han puesto en prctica, incluyendo la expedicin del nuevo reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta, han sido reformas importantes, pero creemos que no constituyen una reforma fiscal a fondo. El problema de los impuestos sigue siendo grave en virtud que la distribucin de la carga tributaria no es lo justo y equitativo que se desea. Sin embargo, en reciente fecha -2 de noviembre de 1978- el Lic. Guillermo Prieto Fortn, Subsecretario de Ingresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, declar" que el Presidente Lpez Portillo dio instrucciones para poner en marcha una reforma fiscal gradual y lenta para no causar desequilibrios en la economa. El Lic. Prieto Fortn seal cambios de importancia para agilizar la administracin de loe; impuestos, pues el ingreso fiscal debe elevarse eliminando la evasin que realizan los causantes y no tan slo por un incremento en las tasas impositivas. Consider asimismo dicho funcionario que debe atenuarse el impuesto a las personas fsicas que tengan pocos ingresos. Finalmente aadi que dentro de la actualizacin del sistema tributarlo. se estn haciendo estudios para reestructurar loe; impuestos indirectos y convertirlos en fuentes ms eficientes de recaudacin.
" Declaraciones publicadas en ExcllsioT, 3 de noviembre de 1978, pp. 1 Y 11 de la 1 Secci6n. .. . .

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Entre las actividades de reforma de la citada Secretara podemos mencionar la bsqueda de instrumentos adecuados para cumplir con las modificaciones a la Ley Federal de! Trabajo que establecen e! derecho de los trabajadores para participar en las utilidades de las empresas. Los sindicatos de trabajadores expresaron su inconformidad pues consideraban que no se determinaba correctamente la base para e! reparto de dichas utilidades. Esta Secretara particip en los estudios que dieron como resultado varias reformas a la Ley Federal del Trabajo y el establecimiento de una nueva frmula para calcular la participacin, en la cual se toma como base el ingreso gravable de la empresa sin deduccin alguna. Adems se crearon nuevos rganos para atender con ms eficacia los derechos de los trabajadores relativos a las utilidades. En la Direccin General de Impuesto Sobre la Renta se cre una subdireccin especializada en esa materia, que ha contribuido decisivamente a asegurar e! pago del reparto de utilidades a los trabajadores.

9.

LA PARTICIPACIN DE LOS ESTADOS EN LOS INGRESOS DE LA FEDERACIN

La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha establecido otra medida de reforma hacendaria consistente en la participacin de las entidades federativas en los ingresos federales. Con esto se ha pretendido contribuir al fortalecimiento econmico de los Estados, pues muchos carecen de los recursos suficientes para cubrir sus necesidades. En 1976, la Federacin auxili a las entidades federativas con una cantidad aproximada de 20 mil millones de pesos, habiendo aumentado sta considerablemente en 1978. Estas participaciones han dado origen a una coordinacin ms efectiva entre la Federacin y los Estados en materia fiscal, a tal grado que todas las entidades federativas de la Repblica ya han celebrado convenios con dicha Secretara, relativos a la recaudacin focal de ciertos impuestos federales. Esta coordinacin se ha extendido a otras reas de la Secretara de Hacienda en las que ahora participan las entidades federativas (vid supra captulo del artculo 22 para una exposicin ms detallada de los convenios Federacin-Estados).

10. LAs

REUNIONES DE TESOREROS ESTATALES Y FUNCIONARIOS

DE LA SECRETARA DE HACIENDA

CRDITO

PBuoo

. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha organizado y celebrado a la fecha doce reuniones nacionales con los tesoreros de las entidades

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federativas. Los objetivos principales de estas reuniones son mejorar las relaciones de coordinacin entre esta Secretara y las entidades federativas, estudiar cules instrumentos son los ms adecuados para lograr el xito de esta coordinacin fiscal, y promover las reformas tributarias y administrativas en los Estados. Dichas reuniones naciona:les han venido a sustituir a las antiguas convenciones nacionales fiscales (vid supra captulo del artculo 22).

11.

LA DES CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA y DE HACIENDA y CRDITO PBLICO

LA SECRETARA

La Secretara de Hacienda ha iniciado reformas sustanciales en materia de desconcentracin administrativa, habiendo creado ya 13 Administraciones Fiscales Regionales para cubrir la totalidad del territorio nacional, localizadas 10 en la provincia y 3 en el Departamento del Distrito Federal. A estos rganos desconcentrados se les han otorgado amplias atribuciones. Estn facultados para resolver los asuntos fiscales de las empresas establecidas dentro de su jurisdiccin territorial y que perciban hasta 20 millones de pesos de ingresos anuales acumulables, as como los asuntos de las personas fsicas cuyos ingresos acumulables anualmente sean hasta de 500 mil pesos. La creacin de estas Administraciones Fiscales Regionales ha vigorizado extraordinariamente el proceso de desconcentracin en materia fiscal, pues stas atienden al 95% de los causantes del pas. El 5% restante representa la mayor parte de la recaudacin de la Federacin, y es atendido por las autoridades centrales. La Secretara tambin ha reestructurado la Subsecretara de Ingresos con el fin de adecuarla a las circunstancias actuales. En esta Subsecretara se crearon nuevas dependencias auxiliares en las tareas de planeacin, fijacin de polticas y criterios para el control de la recaudacin, y en la creacin de nuevos instrumentos que agilicen la recaudacin fiscal. Adems se han elaborado estudios tendientes a esclarecer innumerables dudas de interpretacin jurdica con el objeto de dar una mejor atencin a las inconformidades de los contribuyentes. Estos estudios pretenden ajustar la funcin recaudatoria de impuestos a la ms estricta legalidad. Por otra parte, se ha adoptado una organizacin tributaria en la que se abandona, en lo posible, la clasificacin de dependencias en funcin de los impuestos que administran, marcando una tendencia que convertir en una moderna organizacin por funciones a esta Subsecretara. En 1976el Lic. Carlos Tello Macas declar: "Se han dado muchos pasos significativos dentro del programa de planeacin e institucionalizacin de las labores de auditora: definicin de criterios comunes con las .Direc19

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ciones Administradoras, definicin de sistemas tcnicos de seleccin de causantes con apoyo en la informtica y de criterios para grupos con caractersticas homogneas, as como el diseo de mecanismos para que los sistemas de fiscalizacin contemplen invariablemente la verificacin del cumplimiento de las disposiciones de reparto de utilidades a los trabajadores. Paralelamente se est desarrollando un sistema integral de procesamiento automtico de informacin para el control de las obligaciones y para el diseo de la poltica fiscal." 5 Tello Macas seal tambin: "Se han hecho grandes esfuerzos, por otra parte, para infundir a los programas de la Subsecretara de Ingresos una filosofa de servicio, que fomente la compenetracin entre el Estado y los ciudadanos. Esta filosofa, que ya caracteriza al programa de deseencentracin y a la reestructuracin de las oficinas centrales, se ha manifestado tambin en la utilizacin intensiva de muy diversos medios, incluyendo los de comunicacin masiva, para informar y orientar a los causantes sobre la forma de cumplir sus obligaciones fiscales y utilizar las posibilidades que existen, por este conducto, para aumentar la recaudacin. Al mismo tiempo, se llevan a cabo programas intensivos de capacitacin que abarcan todos los niveles y aspectos de la administracin fiscal, y se ha iniciado ya la simplificacin de las normas tributarias a fin de reducir conflictos entre el fisco y los particulares y de facilitar el cumplimiento espontneo por parte de los contribuyentes." 6 La desconcentracin administrativa de esta dependencia se ha venido integrando con la creacin de las Delegaciones Regionales de Inspeccin Fiscal y con las Delegaciones Regionales del Registro Federal de Automviles, ambas delegaciones que cubren todo el territorio nacional. Se han creado Delegaciones Regionales de la Tesorera de la Federacin. El acuerdo que cre estas delegaciones ya fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin, pero slo se encuentran funcionando algunas de ellas. Pensamos que las restantes delegaciones de Tesorera estarn operando en un futuro muy prximo. Asimismo, otra de las medidas ms acertadas que ha puesto en marcha esta Secretara, en materia de desconcentracin administrativa, ha consistido en la creacin de las Subprocuraduras Fiscales Auxiliares Regionales, que ya operan en varias regiones del pas y cubren la totalidad del territorio nacional. Actualmente se encuentran funcionando las Delegaciones Regionales de Servicios Administrativos, que abarcan a todos los Estados del pas. Como podemos ver, parece que la Secretaria de Hacienda es de las dependencias que ms han avanzado en materia de desconcen6 Ponencia leda en la reuni6n "Seis Aos de Poltica Hacendaria",celebrada en Mxico, D. F., en junio de 1976. l1Jitl.

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tracin administrativa. Los resultados han sido muy satisfactorios y creemos que lo van a ser ms en el futuro (vid supra captulo del artculo 17 en materia de desconcentracin administrativa).

12. REORGANIZACIN DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL


Tomando como referencia una excelente ponencia 7 que expuso el licenciado Miguel de la Madrid Hurtado, actual Subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico," con motivo de la reunin "Seis Aos de Poltica Hacendaria", nos permitimos comentar algunas de las reformas ms importantes que ha implementado la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el sistema financiero nacional. El sistema financiero ha sido objeto de reformas sustanciales en los ltimos aos, especialmente en siete sectores: PRIMERO.-El reforzamiento y consolidacin del sistema de las instituciones nacionales de crdito; SEGUNoo.-La readaptacin y ampliacin de los fondos pblicos de financiamiento; TERCERO.-El establecimiento de nuevos mecanismos para el financiamiento de la vivienda; GUARTO.-Las reformas al marco jurdico de la operacin de la banca; QUINTo.-El establecimiento de la banca mixta; SExTo.-Una nueva legislacin para el mercado de valores; y SPTIMo.-La reforma administrativa de las dependencias pblicas encargadas de la regulacin, inspeccin y vigilancia del sistema financiero.

13. ROBUSTECIMIENTO DE LA BANCA OFICIAL MEDIANTE ASOCIACIONES Y NUEVAS LEYES La ejecucin de la poltica financiera y economica del gobierno federal depende en gran parte de las polticas de la banca oficial, de all la importancia de sta como instrumento econmico del pas. Dicha banca, como sujeto pblico intermediario en la captacin de recursos internos e internacionales, es fundamental para el desarrollo, pues sus recursos financieros se aplican en los sectores y proyectos que son prioritarios en los planes de desarrollo econmico y social del gobierno federal. La Secretara ha participado decididamente en una serie de innovaciones en el campo de
7

Ya estando en prensa este libro, el 17 de mayo de 1979, el Lic. Miguel de la Madrid Hurtado fue designado Secretario de Programacin y Presupuesto por el Presdente de la Rep6blica, Lic. Jos L6pez Portillo.

"La Remodelaci6n del Sistema Financiero", Mxico, D. F., 1976.

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la banca pblica. En e! caso de la Nacional Financiera, S. A., se expidi su nueva ley orgnica, actualizndose el marco jurdico de esta institucin, la que ha quedado configurada como un banco de fomento, que orienta sus acciones a la promocin de las actividades fundamentales y estratgicas de la industrializacin del pas. Es adems el agente financiero del gobierno federal y promotora del mercado de valores. Dentro de! nuevo marco jurdico de la banca nacional, la Nacional Financiera, S. A. est facultada para fungir como banca mltiple, por lo que ahora desarrolla las actividades de banca de depsito, ahorro, hipotecaria, financiera y fiduciaria. Seal Miguel de la Madrid que, "con el objeto de asociar y coordinar los esfuerzos de las diferentes instituciones financieras del sector pblico, e! Gobierno Federal aport al capital de Nacional Financiera las acciones bajo su control del Grupo Internacional." 8 Se constituy el grupo BANOBRAS, mediante la asociacin del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, Banco Nacional Urbano, y el Banco del Pequeo Comercio, habindose afiliado a este grupo bancario la Asociacin Hipotecaria Mexicana, ligada a su vez estrechamente al grupo de Banca SO MEX, institucin esta ltima de las ms importantes del pas, con un capital, segn lo declar e! Lic. Mario Ramn Beteta, de 54 mil millones de pesos, en noviembre de 1978. Otra de las reformas en el sistema financiero nacional fue la expedicin de una nueva Ley de Crdito Rural, que viene a disear una nueva concepcin del crdito rural, de acuerdo con los nuevos lineamientos jurdicos y administrativos de la reforma agraria integral. La mencionada ley institucionaliz la consolidacin de los bancos oficiales que anteriormente funcionaban en el campo. El Banco Nacional de Crdito Rural, organismo financiero pblico, viene a unificar las polticas de crdito al campo, mediante nuevas tcnicas que permiten optimizar y racionalizar los escasos recursos financieros, para una mayor eficiencia y productividad en el respaldo crediticio de la produccin agrcola y ganadera organizada. Otro avance en el sector financiero que debe ser conocido por su importancia lo constituye el nuevo sistema de crdito directo al campo caero, sin intermediacin de los ingenios, que fue establecido recientemente por la Financiera Nacional Azucarera. Dentro del sistema financiero existen varias instituciones nacionales de crdito especializadas, corno el Banco Nacional de Comercio Exterior, e! Banco Nacional de Fomento Cooperativo, y el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada. Estas instituciones se encuentran coordinadas y bajo la supervisin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Las funcio8

tu

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nes que el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada efectuaba en las operaciones de seguridad social fueron transferidas al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, organismo pblico de nueva creacin.

14.

AMPLIACIN y

FORTALECIMIENTO DE LOS FONDOS PBLICOS

DE FINANCIAMIENTO Y DE LAS INSTITUCIONES DE FINANCIAMIENTO A LA VIVIENDA

En relacin a los fondos pblicos de financiamiento, diremos que se han remodelado los fondos de redescuento, que operan como mecanismos crediticios para el fomento de las actividades econmicas de mayor prioridad en la poltica de desarrollo. Los fondos FIRA, que operan en el Banco de Mxico y se destinan al crdito para el campo, se han incrementado y canalizado al sector de productores de bajos ingresos. Gran parte de estos crditos han sido del tipo "refaccionario", otorgados previas evaluaciones y acompaados de asesora tcnica por parte del Banco de Mxico, S. A. La Nacional Financiera, S. A. ha reforzado con recursos adicionales el Fondo de Garanta y Fomento para la Industria Mediana y Pequea, a travs del Banco de Mxico. Sus reglas de operacin fueron reformadas para autorizarlo no slo para redescontar crditos especficos a la banca privada, sino tambin lneas globales de crdito a las instituciones pblicas y particulares, para aplicar tasas de inters diferenciales segn la zona del pas y para ampliar sus servicios de promocin y asistencia tcnica. Con la expedicin de la nueva Ley Federal de Fomento al Turismo se constituy el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), organismo en el que quedaron fusionados el Fondo de Infraestructura Turstica y el Fondo de Garanta y Apoyo al Turismo. FONATUR opera en Nacional Financiera y est destinado a promover la infraestructura y las instalaciones tursticas del pas, con objeto de fortalecer la industria del turismo, tan necesaria para el desarrollo regional, la generacin de empleos y de divisas, y el fortalecimiento de la balanza de pagos. Se ha fortalecido tambin el Fondo de Fomento de las Exportaciones (FOMEX) y se estableci el Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI). Este ltimo fondo tiene como objetivo financiar, en trminos preferenciales, industrias de exportacin o que sustituyan en trminos eficientes las importaciones de bienes de produccin. La. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha tenido gran participacin en las reformas e innovaciones de los mecanismos financieros de fomento a la vivienda popular y en el fortalecimiento y remodelacin de los ya existentes. El INFONAVIT, el Fondo de Vivienda Militar y el

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INDECO constituyen un extraordinario dispositivo financiero y tcnico que canaliza importantes sumas de recursos econmicos para dotar a los mexicanos de viviendas decorosas. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, junto con la Secretara de Programacin y Presupuesto, coordina la planeacin y el financiamiento de los programas de vivienda. Diversos organismos pblicos descentralizados ayudan a estas dos dependencias a atender estos tan importantes programas del gobierno federal.

15.

MODIFICACIONES DE TIPO LEGAL EN LA BANCA

Con las reformas a la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, llevadas a cabo en los aos de 1970, 1973 Y 1974, se remodel el rgimen jurdico general de la operacin y estructura de la banca, ajustndola a las nuevas necesidades sociales. Miguel de la Madrid Hurtado seal al respecto: "Destacan, entre los ajustes introducidos, la regulacin de los grupos financieros, el establecimiento de la banca mltiple, las bases para limitar la concentracin del crdito, la introduccin de nuevos instrumentos de captacin de recursos, la autorizacin previa de las transferencias de control de instituciones bancarias, el reforzamiento de las facultades de inspeccin y vigilancia por parte de las autoridades financieras, la ampliacin de facultades de la banca para sus operaciones internacionales, la regulacin del crdito bancario a empresas extranjeras y la sistematizacin de los controles cuantitativo y selectivo del crdito por parte del Banco Central. Todas estas reformas han propiciado un mayor equilibrio en el desarrollo bancario del pas Y han impreso a esta actividad un mayor sentido social. "Como corolario de estas modificaciones legales podemos afirmar que ha quedado afianzado el concepto de que el ejercicio profesional de la banca es un servicio pblico concesionado por el Estado y que su prctica debe estar permanentemente orientada, regulada y vigilada por las autoridades competentes para asegurar que el desempeo de la intermediacin financiera se encauce siempre al apoyo de las polticas que dicte el inters general y con el profesionalismo y seguridad que amerita el manejo de los recursos del pblico." 9

16.

ASOCIACIN DEL ESTADO y EN NEGOCIOS BANCARIOS

LOS PARTICULARES

La banca mixta es el resultado de la asociacin de algunas financieras

del Estado con los particulares no integrantes de los actuales grupos finane Ibid.

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cieros, sobre todo en la provincia. Esta asociacin se realiza con particulares que tengan recursos de suficiente importancia econmica y con capacidad administrativa para participar en el sistema bancario del pas. El xito de este tipo de banca podra depender de que el Estado dote a estos organismos de un equipo de reconocida competencia profesional en los negocios bancarios, que posibilite un pleno desarrollo de las instituciones bancarias mixtas. Se pretende adems que, dentro de estrictos cnones financieros, los recursos de estas instituciones se canalicen hacia aquellos renglones prioritarios que seale la poltica de crdito gubernamental. Como ejemplos de banca mixta estn el Grupo SOMEX, el Grupo Bancario Internacional y el Grupo del Banco de Zamora. Las experiencias con la banca mixta han sido muy satisfactorias, por 10 que se piensa que este tipo de instituciones deben fortalecerse pues constituyen autnticos organismos de confianza que pueden incidir favorablemente en el desarrollo bancario y financiero del pas. Por otra parte, el titular de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Lic. David Ibarra Muoz, manifest 1.0 que actualmente la banca mltiple maneja ms del 90 por ciento de los recursos bancarios y que se reformar, por ese motivo, la Ley Bancaria, para perfeccionar las bases de operacin de la citada banca. El Secretario Ibarra Muoz afirm que el predominio de la banca extranjera ha terminado y que los servicios financieros dentro del pas estn organizados por empresarios mexicanos. Aadi que se favorecer la dispersin de la propiedad de los bancos entre un nmero mayor de inversionistas. Del programa conjunto entre el gobierno federal y la banca privada y mixta para el desarrollo y bienestar social, el Lic. Ibarra Muoz destac, entre otros puntos, que se revisarn los ordenamientos legales que regulan el funcionamiento de la banca, asegurando el inters de los ahorradores e inversionistas; se elevar la captacin de recursos, propiciando la retencin prolongada del ahorro interno; se reorientarn los recursos credicios hacia los sectores productivos, especialmente el campo, los energticos, las exportaciones, etc.; se vigilar la concentracin de las operaciones de la banca para aumentar los beneficios del crdito entre ms empresas y personas; y se intensificar la internacionalizacin de la banca mexicana con el fin de hacerla instrumento estratgico en los mercados del exterior.

10

Declaraciones publicadas en Excllsior. 11 de noviembre de 1978, pp. 1, 10, 22.

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17.

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EXPEDICIN DE LA MS RECIENTE LEY DEL MERCADO DE VALORES

La expedicin de la nueva Ley del Mercado de Valores es otra de las reformas importantes del sistema financiero mexicano. . En relacin a dicha ley, el Lic. Miguel de la Madrid Hurtado ha manifestado que "el mencionado ordenamiento tuvo como propsito dotar de un nuevo marco legal al mercado burstil, mismo que se haba quedado rezagado en relacin a otros subsectores del sistema financiero mexicano. Los propsitos perseguidos por la expedicin de dicha ley, que ha formado parte de la nueva estrategia de financiamiento del desarrollo, pueden resumirse, en forma destacada, en la desconcentracin del capital, la utilizacin de nuevas fuentes de financiamiento para la creacin ampliacin de las empresas, la oferta diversificada de instrumentos de inversin para el pblico ahorrador, la posibilidad de obtener una adecuada capitalizacin de las empresas que permitan un equilibrio razonable entre recursos propios y ajenos, facilitar el proceso de mexicanizacin de las actividades bsicas a travs de la dispersin del capital en el pblico inversionista, evitando concentraciones en grupos consolidados y, como corolario, un rgimen de publicidad y vigilancia a la que deben someterse las empresas que ofrecen sus valores al pblico, lo cual inducir una administracin moderna en el manejo de las empresas abiertas al mercado y, por tanto, el mejor cumplimiento de sus obligaciones legales, incluyendo las fiscales. Es muy satisfactorio observar que, a poco ms de un ao de entrar en vigencia esta ley, los mecanismos por ella previstos han redundado en un renovado impulso del mercado de valores, el cual ha alcanzado ndices de actividad sin precedentes't.!'

18.

REMODELACIN DE LAS INSTITUCIONES OFICIALES QUE REGULAN EL SISTEMA FINANCIERO

No slo se han remode1ado las instituciones financieras del pas. Tambin se han reestructurado las dependencias de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico encargadas de regular, inspeccionar y vigilar a las instituciones financieras, de acuerdo a 10 que las leyes establecen. En la mencionada Secretara fue reestructurada la Direccin General de Crdito, crendose bajo su cargo las Direcciones de Bancos, Seguros y Moneda, de Instituciones Nacionales de Crdito, de Inversiones Financieras, de Pensiones Civiles y Militares y de Deuda Pblica.
11

Ibid.

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La Comisin Nacional Bancaria y de Seguros ejerce las funciones de inspeccin y vigilancia de los sistemas bancario y de seguros, habindose adems ampliado y mejorado el marco jurdico de esta Comisin. Sus nuevas atribuciones legales le servirn para cumplir mejor su funcin. Asimismo, la Comisin Nacional de Valores fue modificada en su organizacin, su Junta de Gobierno, y sus funciones, de acuerdo con lo que establece la nueva Ley del Mercado de Valores. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y el Banco de Mxico participan dentro de esta comisin para coordinar sus actividades con las autoridades financieras competentes. Por otra parte, en el Banco de Mxico se introdujo un cambio en su organizacin, al reservar la presidencia del consejo de administracin para el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico. Esto se hizo con el fin de que las polticas monetaria, crediticia, financiera y econmica se coordinen de tal forma que la actividad financiera del Estado se unifique.

19.

LAS POLTICAS FINANCIERAS Y EL DESARROLLO ECONMICO

La participacin del Estado en los procesos econmicos del pas tiene como objetivo fundamental promover el desarrollo equilibrado y completo, que posibilite mejores condiciones de vida para todos. Esta accin del Estado slo es posible a travs de diversas polticas que viabilizan un avance justo y armnico. Entre estas polticas destacan las financieras, fiscales y crediticias, en virtud que mediante ellas el Estado puede propiciar una transferencia de recursos de los sectores ms avanzados a los sectores ms atrasados, y de las regiones ms ricas a las regiones ms pobres. Esta transferencia de recursos no resulta fcil pues, como afirma Gustavo Petricioli: "Los esfuerzos en pro de la integracin fsica, cultural y social en el pas han de ser suficientemente vigorosos, a fin de vencer los factores que favorecen una excesiva concentracin del ingreso y de la actividad econmica. La tendencia a tal concentracin la imponen las fuertes presiones de carcter econmico e institucional, la imperfeccin y desvinculacin de los mercados y una geografa agreste y demasiado contrastante." 12

20.

CANALIZACIN DEL CRDITO EN MXICO

Las polticas monetaria y crediticia juegan un papel complementario de suma importancia y de apoyo en el estmulo de las actividades y regiones
12 "Poltica e Instrumentos de Orientaci6n Selectiva del Crdito en Mxico", ensayo del Lic. Gustavo Petricioli en la obra Cincuenta Aos de Banca Central, Ensayos Conmemorativos, Selecci6n de Ernesto Fernndez Hurtado, F.C.E., Mxico, 1976, pp. 389, 390.

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especficas. La actuacin del banco central, es decir, el Banco de Mxico, es fundamental para el rescate y la activacin econmica de las zonas marginadas. De acuerdo con la doctrina en materia de planificacin econmica, en los pases en vas de desarrollo los recursos de las instituciones crediticias se asignan segn un orden prioritario ptimo. Sin embargo, la prctica nos demuestra que muchas veces los criterios selectivos del crdito estn fincados ms en convenciones empresariales, no siempre encaminadas a sectores socialmente ms productivos, que en polticas de apoyo al desarrollo econmico y social. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tiene la responsabilidad de programar de tal forma la actividad crediticia oficial, y en 10 que se pueda a la privada, para canalizar los crditos hacia reas de desarrollo econmico, en un estricto marco de justicia social. La canalizacin del crdito a los sectores marginados viene a significar un mecanismo impositivo para los usuarios del crdito en los sectores no prioritarios. As, se ha orientado el crdito a sectores como el agropecuario, la vivienda, la pequea y mediana industria, las exportaciones, etc. Por otra parte, "orientar el crdito hacia determinados sectores o regiones significa necesariamente limitar el monto de los recursos bancarios disponibles para las actividades de menor prioridad. Si la poltica selectiva estimulara a los intermediarios financieros a que aumentaran los recursos orientados a los sectores prioritarios, sin reducir en la misma proporcin el financiamiento a las actividades tradicionales, tal poltica provocara, una expansin crediticia, con posibles consecuencias inflacionarias" .13 El Banco de Mxico ha sido el instrumento regulador del crdito, procurando canalizarlo preferentemente a las regiones alejadas de los grandes centros financieros y hacia aquellas actividades de mayor prioridad. Se ha encargado tambin de apoyar financieramente proyectos de mediano y largo plazo que la banca privada por s sola no podra realizar. "A travs de los aos, los instrumentos de poltica monetaria del Banco de Mxico han venido evolucionando para adecuarse a circunstancias cambiantes. Recientemente las fuertes presiones inflacionarias internas y externas han obligado al banco central a utilizar sus mecanismos de control cualitativo para suavizar los efectos sectoriales de las polticas anti-inflacionarias restrictivas del crdito. Estos hechos explican por qu, tanto en los periodos de expansin como de contraccin crediticia, se requiere vigorizar o afinar los controles selectivos, con el fin de adecuar los objetivos de coyuntura con los de mayor plazo de la poltica crediticia." 1~

13
14

Op. cit., p. 393. Op. cit p. 394.

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21.

TRES RAZONES QUE EXPLICAN LA INTERVENCIN GUBERNAMENTAL EN LA ASIGNACIN DE CRDITOS

La intervencin gubernamental en la asignacin de crditos por parte de las instituciones financieras se justifica por las siguientes razones: 15 "1) La subestimacin de la capacidad crediticia y de las posibilidades reales de rentabilidad y seguridad de ciertos proyectos en los sectores prioritarios. Esta resulta de la falta de informacin, de una actitud conservadora rutinaria y de la carencia de tecnologa adecuada. Estos factores suelen dar lugar a que la banca otorgue o niegue un crdito basndose, primordialmente en las garantas reales que ofrece el solicitante y no en la viabilidad del proyecto mismo que se propone. Estas restricciones de ndole convencional o institucional dificultan el acceso al crdito a los nuevos pequeos deudores (agricultores, artesanos o industriales), incapaces de ofrecer una garanta aceptable a las instituciones financieras simplemente porque su capital es modesto. En consecuencia, estos demandantes de crdito se enfrentan, de hecho, a una disyuntiva: costos mayores fuera del sistema financiero, o escasa disponibilidad de crdito. En estas condiciones, el sistema financiero deja de financiar alguna actividad cuya productividad hubiera justificado plenamente el crdito, y se abstiene de desempear un papel promotor de la produccin en el largo plazo." 2) La existencia de economas externas. Petricioli afirma que " ... En realidad, ni la banca privada, ni las unidades que se promueven, estn en posibilidad de captar para s -por lo menos totalmente- esas economas externas o el efecto multiplicador que su accin genera. En consecuencia, la rentabilidad comercial subestima en esa medida la rentabilidad social. Estas circunstancias justifican el sentido econmico y social de las polticas de orientacin selectiva del crdito que en su concepcin introducen consideraciones de rentabilidad social." 3) La carencia de tecnologa en la formulacin de proyectos. La incapacidad tcnica de algunos sectores para integrar y presentar sus proyectos es otro obstculo que frena la mejor distribucin del crdito. Es comn encontrarse con proyectos potencialmente viables de pequeos empresarios y agricultores que, sin embargo, son rechazados por la banca debido a su deficiente formulacin. La solucin a tal rechazo posiblemente consista en brindar adecuada asistencia tcnica a ese sector potencialmente redituable.

11

Op. cit., pp. 391.392.

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22.

LIMITANTES DE LA POLTICA DE CONTROL CREDITICIO

La poltica de control selectivo del crdito se enfrenta a limitantes, algunas de carcter institucional, de all que su conduccin debe ser cuidadosa para evitar riesgos tales como el estancamiento en la distribucin del crdito, una indeseable alza en las tasas de inters, la disminucin en la rentabilidad de las instituciones bancarias, etc. Las dificultades en la correcta utilizacin del crdito se presentan a dos niveles: a nivel institucional y a nivel de ajuste econmico de' las diversas micro unidades de la economa. Los escollos de orden institucional que el control selectivo del crdito presenta se refieren a la dificultad de conocer y controlar el destino final del crdito y a la dificultad que se le presenta al banco central cuando trata de comprobar el efecto verdadero de un crdito otorgado por la banca. Estos dos aspectos han recibido gran atencin al estructurarse el sistema selectivo de crdito. Ultimamente se han hecho importantes avances para intentar superar las deficiencias administrativas, a travs de la simplificacin del sistema del encaje legal y, fundamentalmente, mediante el fortalecimiento de los fideicomisos financieros de fomento, cuyas operaciones fortalecen el aspecto institucional de la orientacin del crdito. "El segundo nivel de dificultad es el efecto que tienen las medidas de control selectivo del crdito en el comportamiento de las diversas unidades de la economa." Es necesario vigilar que los recursos generados por un crdito invertido en actividades prioritarias se destinen a actividades no prioritarias. "En ese caso no habra un incremento neto en los recursos disponibles en ese sector prioritario, sino que slo se tratara de una sustitucin." 16

23.

ANOTACIONES DE LOS PUNTOS SOBRESALIENTES EN MATERIA DE POLTICA ECONMICA Y FINANZAS DEL LIC. JOS LPEZ PORTILLO

II

INFORME DEL

El Presidente de la Repblica, Lic. Jos Lpez Portillo, en su II Informe de Gobierno 17 manifest que la alimentacin y los energticos son los objetivos prioritarios del desarrollo. Por otra parte, el Jefe de la Nacin expres que se propuso moderar el aumento de salarios para aliviar la parte de la inflacin que se pudiera
16

1'1

Op. cit., p. 395. Septiembre de 1978.

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imputar a los aumentos desproporcionados. Dentro de esta poltica, se refiri a la necesidad de adecuar los salarios y precios. El Ejecutivo Federal dijo que la planeacin debe ser el instrumento del desarrollo dentro de nuestras circunstancias histricas y geogrficas y dentro, tambin, de nuestra economa de mercado en un sistema legal que garantiza los derechos individuales y sociales. Asimismo, el Presidente declar que en sus primeros dos aos de gobierno se super la crisis econmica, por lo que en los siguientes dos se consolidar la economa y, en los dos ltimos, vendr un crecimiento econmico acelerado. Con respecto a la inflacin, el Ejecutivo Federal inform que se ha atenuado y que slo ser posible dominarla en forma gradual mediante la produccin y la productividad, sin comprimir la demanda en detrimento de los que menos tienen. En la acertada opinin del Lic. Lpez Portillo, no se debe ser simplista pensando que la inflacin es causada por el exceso de gasto o demanda, o por el aumento desmedido de salarios. En realidad las verdaderas causas han sido los impactos posdevaluatorios: la falta de oferta; las inversiones correctivas que tienen que usar crdito caro para no desalentar el ahorro; el mantenimiento de las ganancias vendiendo menos a ms precio para as poder reinvertir; la concentracin en los ltimos meses de la inversin pblica y privada, mutuamente estimulantes, que aaden a todo esto, su propio peso; una serie de estrangulamientos, en transportes, almacenes, insumos, equipos, refacciones, capacidad administrativa y otros autnticos cuellos de botella, que no se percibieron en la recesin y se hicieron patentes con la expansin. Para la consolidacin de la economa, el Ejecutivo Federal elabor un plan global que tiene tres vertientes: una de accin sectorial, otra de coordinacin regional y una de cooperacin con los medios social y privado. En lo que al sector pblico se refiere, aadi el Presidente que por ley el plan tiene que encontrar cada ao expresin cuantitativa en su presupuesto por programas; tiene que inducirse en los dems estratos de la poblacin y tiene que fortalecer el federalismo, mediante compromisos, recprocamente convenidos con la federacin, de imparcial y mutuo beneficio. En su mismo informe, el Ejecutivo afirm que hay una multitud de funciones de Gobierno que pueden realizarse mejor en las entidades federativas. No consiste slo en trasladar a la provincia actos que se realizan en la capital, sino en transferir poder a los Estados soberanos al desconcentrar la ejecucin y el manejo de los recursos econmicos. Es por ello que se han descentralizado la construccin de obras y las labores administrativas de muchas dependencias. Estas cuestiones se complementan mediante modificaciones fiscales y esquemas renovados que dotan a .las entidades y

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municipios de mayores disponibilidades financieras y crediticias y les permiten fortalecer su economa y estar en condiciones de cumplir con las tareas que se les ha propuesto tomen en sus manos. El Primer Mandatario asever durante su informe a la nacin que la Administracin Pblica ha aprendido las ventajas que reporta el seleccionar los proyectos, el establecer metas, el IJToponer estrategias para alcanzarlas, el escoger procedimientos y concertar acciones para realizarlos, y el sanear la economa mediante la intervencin del Estado en su calidad de rector de los asuntos econmicos del pas. Igualmente, el Ejecutivo hizo observar que, para sistematizar esas enseanzas y para tener un conocimiento preciso de dnde se encontraba y hacia dnde y cmo va la Administracin Pblica, fue necesario crear el Sistema Nacional de Evaluacin, cuya intencin primordial es promover la autoevaluacin de la administracin en forma permanente. La necesidad de autoevaluacin permiti y oblig a celebrar una serie de reuniones semanales con cada una de las entidades federativas, lo que constituy una jornada de instauracin de esta funcin -autoevaluacin- en toda la Repblica, que ha de traer como consecuencia una comunicacin ms slida y efectiva entre la Federacin, los Estados y los Municipios, y entre los sectores pblico, social y privado. Entre otras cosas, el Lic. Lpez Portillo seal que, para fortalecer la capacidad de compra sin inflar los precios, se liber y se liberar an ms del Impuesto Sobre la Renta, a los que ganen menos. En materia de deuda pblica, el Jefe del Ejecutivo Federal precis que no era conveniente abatir las cifras absolutas de la deuda pblica, sino estructurarla mejor en cantidad y tiempo. Al 30 de junio de 1978, el gobierno federal adeudaba 25 mil millones de dlares, de los cuales 22 mil estaban contratados a plazo de un ao o ms, y los restantes, a menos de un ao. El Jefe de la Nacin asegur que se ha cumplido con lo estipulado por la Ley General de Deuda Pblica, estimulando el ahorro gubernamental y saneando la estructura financiera de las empresas paraestatales, de las cuales, hasta la fecha de su II Informe, se haban fusionado 12 y liquidado 70. Tambin se incrementaron en 140% las metas del plan de operaciones de los fideicomisos de redescuento al sector agropecuario, para estimular la produccin de bienes bsicos, de insumas industriales, y aprovechar mejor la demanda externa. En relacin con la poltica monetaria, mencion el Presidente de la Repblica que sta ha mantenido con instrumentas suficientes y experimentados, el crecimiento del dinero circulante, sin deformaciones circunstaneiales o cclicas. Adems, se ha mantenido la libre convertibilidad del peso. El tipo de cambio actual responde adecuadamente a las condiciones

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de competencia internacional de nuestro intercambio. Si bien su significacin ha cambiado, destac el Ejecutivo que tenemos 2 119 millones de dlares de reservas primarias, y ms de 1 828 millones de reservas secundarias, no obstante los pagos anticipados que se hicieron al fondo Monetario Internacional. Con esto, se han liquidado los prstamos contenidos en el convenio de facilidad ampliada, suscritos en 1976.

24.

DECRETO PRESIDENCIAL QUE ESTABLECE LOS ESTMULOS FISCALES PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO Y LA INVERSIN EN LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES

Creemos importante destacar un reciente acuerdo presidencial que con toda seguridad es uno de los documentos ms completos de las ltimas dcadas en materia de estmulos fiscales. Se trata del decreto expedido por el seor licenciado Jos Lpez Portillo y que fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de febrero de 1979, habiendo sido refrendado por los licenciados David Ibarra M uoz y Jos Andrs de Oteyza, secretarios de Hacienda y Crdito Pblico, y Patrimonio y Fomento Industrial, respectivamente. Este decreto establece los estmulos fiscales para el fomento del empleo y la inversin en las actividades industriales. La materia jurdica, econmica y administrativa de este documento presidencial compete tanto a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como a la de Patrimonio y Fomento Industrial. Del considerando del acuerdo los puntos ms sobresalientes son los siguientes: Se pretende garantizar para la poblacin un mnimo de bienestar, por lo que la nueva poltica de fomento industrial fija una estrategia econmica de largo plazo orientada a la creacin de empleos permanentes y productivos. Se toma conciencia de nuestros importantes recursos energticos, pretendindose que nuestros excedentes petroleros sean aprovechados para acelerar y consolidar el desarrollo nacional. Se hace alusin a la necesidad de que el desarrollo industrial se lleve a cabo en base a las ventajas que ofrezcan las distintas regiones del pas, 10 que vendra a reducir las grandes concentraciones demogrficas e industriales en las grandes ciudades y propiciara adems la descentralizacin de la planta industrial. Se precisa que los estmulos fiscales que se establecen tendrn que ajustarse a lo estipulado en el Programa de Estmulos para la Desconcentracn Territorial de las Actividades Industriales a que se refiere el

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decreto de fecha 31 de enero de 1979 y a las prioridades que se sealan en el Plan Nacional de Desarrollo Industrial. Por otra parte, se seala la importancia de los estmulos fiscales como instrumento de apoyo para las actividades industriales y como cumplimiento de otras medidas de fomento para la consecucin de objetivos de poltica global. Se dice que los actuales estmulos fiscales contenidos en los llamados decretos de descentralizacin y del Istmo de Tehuantepec y el crdito del 10% para la adquisicin de maquinaria nueva tendrn que ser sustituidos atendiendo a las presentes necesidades y circunstancias y en base a los lineamientos de la reforma administrativa. Es conveniente establecer un esquema que rena y armonice los mecanismos existentes en un ordenamiento global de estmulos fiscales a la industria, vinculando de manera coherente los beneficios otorgados a los objetivos que se persiguen. Uno de los fines ms importantes de este decreto consiste en fomentar los niveles de ocupacin y la utilizacin ptima de la capacidad de las plantas industriales instaladas en Mxico, evitando una serie de importaciones innecesarias y alentando las exportaciones. Todo esto traer como consecuencia una mayor independencia econmica y un mayor empleo. Tambin se ve la necesidad de perfeccionar y agilizar los mecanismos de apoyo para la pequea industria del pas, la que juega un papel nacionalista y democrtico en nuestra economa al crear proporcionalmente mayores empleos, generar divisas, distribuir ampliamente la propiedad del capital y asociarse a la economa bsica de la nacin en la que opera. Por todo ello, el decreto considera imprescindible que la pequea industria del pas logre mayores beneficios mediante el nuevo sistema de estmulos fiscales que el mismo decreto establece en sus artculos. Igualmente, persigue que se supere el relativo rezago en la produccin de bienes de capital, tomando en cuenta que esta rama multiplica las oportunidades de empleo, fortalece la balanza de pagos y ofrece una importante oportunidad para acelerar el desarrollo tecnolgico y el crecimiento autnomo de la industria nacional. El documento que comentamos crea nuevos mecanismos de estmulo que abrevian los trmites y evitan la discrecionalidad administrativa, por 10 que las empresas, al realizar las inversiones o generar empleos, recibirn de manera gil, cierta y oportuna, los apoyos necesarios que se determinan en este acuerdo presidencial. Muchas veces algunos mecanismos de estmulo se nulificaban porque su otorgamiento dependa de una facultad discrecional de los rganos competentes. Ahora, la mecnica es distinta, pues una vez que se ha cumplido con los supuestos que establecen las disposiciones, se debern otorgar los beneficios consignados. Este decreto viene a fortalecer los propsitos de concertacin de acciones entre los sectores pblico, social y privado, en el marco de la Alianza para

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la Produccin, dentro de los objetivos y lineamientos bsicos establecidos por el gobierno federal para el desarrollo industrial de la nacin. La naturaleza del decreto es de orden jurdico, econmico y administrativo. Por una parte, establece hiptesis y supuestos jurdicos de carcter sustantivo y, por otra, afirma una serie de disposiciones procedimentales tendientes a concretizar, para los beneficiarios, las normas sustantivas que establecen los estmulos fiscales dentro de los grandes rubros del fomento del empleo y la inversin en las actividades industriales. El gran marco de este documento es principalmente econmico, pues en su esencia persigue dos objetivos muy concretos: aumentar el empleo y aumentar la inversin en actividades industriales. Estos dos grandes propsitos tienden a combatir el desempleo y la insuficiente produccin y productividad industrial. La instrumentacin del decreto depende de dos dependencias administrativas: de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. Creemos que los conocimientos tcnicos y la responsabilidad y capacitacin de los funcionarios encargados de su aplicacin sern un factor bsico para la concrecin de las normas jurdicas que se establecen en el decreto y para el logro de los propsitos econmicos y sociales que fueron su causa y sus fines fundamentales.

25.

DECIDIDA PARTICIPACIN DEL BANCO DE MXICO EN EL DESARROLLO ECONMICO E INDUSTRIAL

La nueva poltica del Banco de Mxico anunciada por su director general, licenciado Gustavo Romero Kolbeck, el 15 de abril de 1979, es una de las decisiones hacendarias ms importantes en lo que va del presente ao. Esta declaracin fue hecha ante el Presidente de la Repblica y los secretarios de Hacienda y Crdito Pblico, Comercio, Programacin y Presupuesto, Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, y dirigentes de la banca privada y pblica y se refiere al proyecto de invertir 52 mil millones de pesos a travs de los fideicomisos que maneja el Banco de Mxico. Estos recursos se utilizarn en el desarrollo agropecuario, construccin de viviendas para los mexicanos de ms bajos ingresos, fomento de las exportaciones, sustitucin de importaciones, produccin de bienes de capital, y la ampliacin o creacin de industrias. El licenciado Romero Kolbeck, al definir este programa financiero, afirm que en 1979 se destinarn 11,200 millones de pesos ms que los otorgados en 1978. Destac que son recursos constituidos por las recuperaciones de prstamos anteriores y que prcticamente hacen independientes a los fideicomisos en su crecimiento. Su operacin anual inclusive les permite generar utilidades, que en 1978 fueron por 272 millones de pesos.
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Los fideicomisos que el Banco de Mxico maneja son los siguientes: Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Silvicultura (FIRA), Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados (FOMEX), Fondo de Operacin y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI), Fondo de Garanta y Fomento de la Vivienda (FOGA) y Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI). El director del Banco de Mxico precis que los 52 mil millones de pesos mencionados son apoyos adicionales, es decir, son recursos que el Banco de Mxico destina directamente en programas independientes de los programas del gobierno federal. El Banco de Mxico, en coordinacin con las dependencias y entidades afines, lleva a cabo su poltica de crdito selectivo principalmente con redescuentos y mediante el desarrollo dinmico de los fideicomisos de fomento econmico.

ARTICULO 32 SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO *


Antecedentes histricos de la Secretara de la Presidencia.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Programacin y Presupuesto.-Composicin orgnica de la Secretara de Programacin y Presupuesto.
1. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la planeacin nacional.-2. Experiencias estatales en materia de planeacin.3. Primer Plan Sexenal 1934-1940.-4. Segundo Plan Sexenal 19411946;-5. Programa Nacional de Inversiones 1953-1958.-6. Plan de Accin Inmediata 1962-1964.-7. Plan de Desarrollo Econmico y Socia11966-1970.-B. Bases operativas del Programa de Reforma Administrativa.-9. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la contabilidad gubernamental.-lO. Ventajas del proceso de descentralizacin contable.~11. Organos de consolidacin de informacin contable.-12. Apoyo de la contabilidad al proceso de Reforma Adnnistrativa.-13. Bases del sistema contable de los ramos.14: La contabilidad gubernamental y la rendicin de la cuenta pblica.-15. Operaciones comprendidas en la cuenta pblica.-16. La Secretara de Programacin. y Presupuesto y los servicios de informtica.-17. Atribuciones de la Secretara de Programacin y Pre. supuesto en Materia de Programacin del Gasto Pblico Federal.lB. Definicin, clasificacin y fines del gasto pblico.-19. Efectos del gasto pblico.-20. Comentarios sobre el gasto pblico.-21. Formulacin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.-22. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la inversin pblica.-23. La planeacin de las inversiones y su desarrollo en Mxico.-24. La Sub-Comisin de Inversin-Financiamiento de 1967.-25. Unidades de programacin en 1971-1976.-26. Programacin del desarrollo regional.-27. Responsabilidad de la Secretara de Programacin y Presupuesto en la evaluacin del gasto pblico.2B. Niveles de evaluacin del gasto pblico.-29. As~ctos tericos del presupuesto por programas.-30. La implantacin del presupuesto por Programas en el Sector Pblico Federal.-31. Impulso -de la Secretara de Programacin y Presupuesto a la desconcentraci6n ac::lministrativa.-32. Los Convenios Unicos de Coordinacin.{

L.O.A.P.F.

Esta Seqetarfa .fue creada por el Congreso de la Unin al expedirse la

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33. Acuerdo que determina la creacin de las delegaciones regionales de la Secretara de Programacin y Presupuesto.-34. Antecedentes de las delegaciones regionales de la Secretara de Programacin y Presupuesto.-35. Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1979.

Los antecedentes de esta dependencia los encontramos fundamentalmente en la Secretara de la Presidencia, por lo que nos permitimos transcribir los antecedentes histricos de esta extinta Secretara.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE LA PRESIDENCIA

"La Secretara de la Presidencia fue creada por la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado publicada en el 'Diario Oficial' del 24 de diciembre de 1958. "Esta nueva institucin fue concebida como un rgano de planeacin, coordinacin y vigilancia, quedando bajo su responsabilidad la programacin de inversiones, encomendada hasta entonces a la Comisin Nacional de Inversiones y las atribuciones que en materia de mejoramiento administrativo vena realizando la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. Asimismo, asumi labores a cargo de la Secretara Particular del Presidente de la Repblica. "Entre los primeros antecedentes de programacin en la administracin pblica federal, cabe mencionar la corta vigencia del Departamento del Presupuesto, que dependa directamente del Titular del Ejecutivo, y posteriormente, en 1928, el establecimiento del Consejo Econmico Nacional. Desde el punto de vista legal, el primer ordenamiento relativo a la programacin fue la Ley sobre Planeacin General de la Repblica de 1930, que conceda facultades a la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas para coordinar la formulacin del 'Plano Nacional de Mxico'. El plan sexenal del Gobierno Mexicano 1934-1940 y el segundo plan sexenal 1941-1946, no obstante su origen partidario, contenan recomendaciones sobre la planeacin y coordinacin de las actividades del Gobierno Federal, y contribuyeron a la creacin de la Comisin Intersecretarial de 1943 que, entre sus propsitos, tena el de instrumentar algunas de las polticas del Plan 1941-1946. "Para atender especficamente la programacin y el control de las inversiones pblicas, se cre en 1947 la Comisin Nacional de Inversiones en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. A efecto de llevar a cabo un programa coordinado de inversiones para el sexenio 1953-1958, ene} pri-

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mer ao de ese periodo gubernamental se expidi un acuerdo presidencial para que todos los organismos pblicos proporcionaran a las secretaras de Economa y a la de Hacienda y Crdito Pblico sus programas de inversin para ese lapso. Con el objeto de revisar este programa se cre un Comit de Inversiones que en 1954 se transforma en Comisin Naciana! de Inversiones, dependiendo directamente del Presidente de la Repblica. "Las actividades inherentes al mejoramiento administrativo se manifiestan en 1918 al establecerse el Departamento de Contralora que tena como propsito revisar el funcionamiento de la Administracin pblica federal para recomendar los cambios procedentes. En 1932 se encomienda a la Oficina Tcnica Fiscal y del Presupuesto, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la formulacin de estudios para lograr una mayor eficiencia en los servicios pblicos. La ya aludida Comisin Intersecretarial de 194-3, tambin se encarg de realizar anlisis y propuestas para mejorar el funcionamiento de la administracin pblica federal. La Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa creada en 1946, asume las funciones relativas al estudio y propsito de las medidas tendientes al mejoramiento administrativo. "La coordinacin de diversos asuntos y servicios de apoyo al Presidente de la Repblica estuvo a cargo de la Secretara Particular que, hasta 1958, desarroll las labores de registro de acuerdos, prensa e informacin, atencin de quejas, integracin de los informes presidenciales y dotacin de servicios administrativos. Al ser creada la Secretara de la Presidencia, estos servicios dieron origen a unidades especficas representadas actualmente por algunas de las direcciones generales que integran la Institucin. "Por otra parte, por decreto presidencial de 28' de enero de 1975, se cre la Comisin Nacional de Desarrollo Regional, como un organismo de coordinacin de las instituciones del sector pblico federal con participacin en la materia y se otorg a la Direccin General de Desarrollo Regional las funciones de secretariado tcnico de la propia Comisin, la cual desaparece por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial el 28 de junio de 1976, al integrarse la Comisin Nacional de Desarrollo Regional y Urbano. "La Direccin General de Desarrollo Regional se transforma en Direccin General de Desarrollo Regional y Urbano y funge como secretariado tcnico de la nueva Comisin y de los Comits Promotores de Desarrollo Socioeconmico de los Estados."

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LEGISLACIN y

DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES

A LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-II-1917 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de explota. cin y aprovechamiento de recursos minerales. Decreto que la reforma y adiciona, D. O. 4-1-1966 Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 4-1-1966 Ley que crea la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos, D. O. 29' XII-1970 Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, D. O. 31-XII1970 'Ley Orgnica del Instituto Nacional de Energa Nuclear, D. O. 12-1-1972 Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, D. O. 31-XII-1975 Ley General de Asentamientos Humanos, D. O: 26-V-1976 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, D. O. 31-XII-1976 Ley General de Deuda Pblica, D. O. 31-XII-1976 Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969 Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972 Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, D. O. 1-1-1935 Ley de Depuracin de Crditos a cargo del Gobierno Federal, D. O. 31XII-1941 Ley Penal de Defraudacin Impositiva en Materia Federal, D. O. 31-XII1947 Ley de Coordinacin Fiscal de la Federacin y de los Estados, D. O. 3DXII-1953 . Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, D. O. 4-1-1955 Ley de Sociedades de Inversin, D. O. 31-XII-1955 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, D. O. 30-IX-1959 Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961 Ley reglamentaria de los artculos 27 y 123 (apartado B) constitucionales, D. O. 28-XIl-1963 Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin y su reglamento, D. O. . 24-XII-1959 y D. O. 3-X-I964 Ley sobre Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin y su reglamento, D. O. 31-XII-1959 y D. O. 26-VI-1968 Reglamento de la Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, D. O.

2-II-1967

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Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, D. O. 6-XI-1964 Reglamento de la Ley de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 2-I1-1967 Reglamento Interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto, D. O. 23-III-1977 Decreto por el que se crea el Comit Promotor de Desarrollo Econmico de Yucatn, D. O. 23-VI-1971 Decreto por el que se declara de inters pblico la planeacin y desarrollo turstico, habitacional recreativo y de actividades en terrenos de la Isla Cancn y los aledaos de la costa del Territorio de Quintana' Roo, Delegacin de Gobierno de Isla Mujeres, D. O. 1O-VIII-1971 Decreto por el que se autoriza al Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular para celebrar convenios con los gobiernos de las entidades federativas para la elaboracin, promocin y ejecucin de sus programas de desarrollo urbano y vivienda popular, D. O. 30-VIII-1971 Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de la Regin Mixe con jurisdiccin en el Estado de Oaxaca y especficamente en la Comunidad de Ayuda, del Distrito Mixe, dependiente del Instituto Nacional Indigenista, D. O. 28-IX-1971 Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de la Regin Maya, con jurisdiccin en el Estado de Yucatn y especficamente en la ciudad de Valladolid, dependiente del Instituto Nacional Indigenista, D. O. 28-IX-1971 Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de las Regiones Tzeltal, Tzotzil, Tojolabal y Lacandona, con jurisdiccin en los municipios de Altamirano, Ocosingo, Chiln, Yajaln Sital y las Margaritas, Chis., dependiente del Instituto Nacional Indigenista, D. O. 28-IX-1971 Decreto por el que se crea la Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec, D. O. 20-III-1972 Decreto por el que se constituye el Comit Promotor del Desarrollo SocioEconmico del Estado de Oaxaca, D. O. 20-III-1972 Decreto que abroga la Ley de Puertos Libres Mexicanos, D. O. 3-IV-1973 Decreto por el que se crea la Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de la Baja California, D. O. 5-IV-1973 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Chiapas, D~ O. 15-X-1973 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Durango, D. O. 16-XI-1973 Decreto-por-el que se "crea el CmitPromotoidel DesarrolloSocio-Eco-

nmico del Estado de Sonora, D. O~'3()..XI-1973

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Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Nuevo Len, D. O. 3-1-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Guanajuato, D. O. 22-1-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Quertaro, D. O. 30-IV-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Tabasco, D. O. 10-V-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Jalisco, D. O. 27-V-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Michoacn, D. O. ll-VII-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de San Luis Potos, D. O. 12-VII-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Zacatecas, D. O. 15-VII-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Nayarit, D. O. 5-1X-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Sinaloa, D. O. 6-1X-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Aguascalientes, D. O. 18-IX-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Morelos, D. O. 27-IX-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Campeche, D. O. 15-X-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Chihuahua, D. O. 12-XII-1974 Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Econmico del Estado de Tlaxcala, D. O. 13-1-1975 Decreto por el que se crean los comits promotores del Desarrollo SocioEconmico de los Estados de Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz, D. O. 28-1-1975 Decreto que establece un Consejo Consultivo para la exportacin de Tecnologa y Servicios Mexicanos de Ingeniera y Construccin, D. O. lo-UI-1975 Decreto por. el que.8e crea la Comisin Nacional Coordinadora del Sector Agropecuario, D. O. 9-VI-1975 Decreto que ampla funciones a los comits promotores del Desarrollo Socio-Econmico de los Estados, D. O. 28-VI-1976

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Decreto por el que se Integra la Comisin Nacional de Desarrollo Regional y Urbano, D. O. 28-VI-1976 Acuerdo que dispone que las secretaras, departamentos de estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal elaboren un programa de inversiones, D. O. 30-VI-1959 Acuerdo que establece la forma en que las dependencias del Ejecutivo, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal deben actuar en relacin con los programas de obras de inversin, D. O. 1O-XII-1959 Acuerdo a todas las secretaras y departamentos de Estado para que elaboren sus planes de accin persiguiendo los objetivos que se sealan y sumen sus esfuerzos para la proyeccin y ejecucin de programas coordinados, tendientes al desarrollo econmico y social del pas, D. O. 2-VIII-1961 Acuerdo por el que se constituye una comisin intersecretarial integrada por representantes de las secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico, con el fin de que proceda de inmediato a formular planes nacionales para el desarrollo econmico y social del pas, a corto y largo plazo, D. O. 2-III-1962 Acuerdo a las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, indicndoles que debern enviar a la Secretara de la Presidencia, antes del 31 de agosto de cada ao, las modificaciones a sus programas de inversiones del siguiente ejercicio fiscal, D. O. 4-IX-1965 Acuerdo por el que se constituye un fideicomiso encomendado a Nacional Financiera, S. A. para los estudios y fomento de conjuntos, parques y ciudades industriales en las entidades federativas de la Repblica, D. O. 24-XII-1970 Acuerdo por el que se establecen las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico federal, D. O. 28-1-1971 Acuerdo por el que se establecen las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico federal, D. O. 28-1-1971 Acuerdo por el que se constituye una comisin intersecretarial que tendr como funcin el formular dictamen para proponer la forma y trminos en que deban realizarse las obras para la reparacin y acondicionamiento del Palacio Nacional, D. O. 30-1-1971 Acuerdo para el establecimiento de unidades de Programacin en cada una de las secretarias y departamentos de Estado, organsmos descentralizados y empresas de partcipacinesttal, D. O. ll-III-1971

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Acuerdo para promover la mejor capacitacin administrativa y profesional de los trabajadores al servicio del Estado, D. O. 26-VI-1971 Acuerdo por el que se incorpora al rgimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al personal a que se refiere el artculo 60 del decreto que crea la Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec, D. O. 8-VIII-1972 Acuerdo por el que se establece la semana laboral de cinco das de duracin para los trabajadores de las secretaras y departamentos de Estado, dependencias del Ejecutivo Federal y dems organismos pblicos e instituciones que se rijan por la Ley Federal de los Trabajadores del Estado, D. O. 28-XIl-1972 Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecutivo debern establecer la coordinacin adecuada con el ISSSTE, a fin de desarrollar los programas de capacitacin para empleados de base, D. O. 5-IV-1973 Acuerdo por el que se dispone que las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal de la administracin pblica federal, procedan a implantar las medidas necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos, D. O. 5-IV-1973 Acuerdo por el que se dispone que los titulares de cada una de las secretaras y departamentos de Estado deben procurar dar la atencin que requiere el programa de reforma administrativa de su dependencia, D. O. 5-IV-1973 Acuerdo por el que se dispone que las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal de la administracin pblica federal, procedan a establecer sistemas de orientacin e informacin al pblico, D. O. 5-IV-1973 Acuerdo de programacin de inversiones federales por entidad federativa, D. O. 2-V-1974 Acuerdo por medio del cual se da a conocer que corresponde a la Secretara de la Presidencia llevar a cabo visitas Peridicas de evaluacin en materia de reforma administrativa, as como elaborar los diagnsticos necesarios, relacionndose para ello con las comisiones internas de Administracin y con las unidades de Organizacin y Mtodos, D. O. 16-IV-1974 ' Acuerdo para la programacin de inversiones federales por entidad federativa,' D. O.' 29-V-1974 Acuerdo que ordena la realizacin del: Censo de Recursos Humanos del Sector Pblica, D. O. 17-VII-1974

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Acuerdo por el que la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal coadyuvar permanentemente con las entidades del sector pblico en el establecimiento y cumplimiento de las normas y mecanismos necesarios para mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo de los servidores pblicos, D. O. 9-II-1976

COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO

De conformidad con el artculo 29 del Reglamento Interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto, publicado el 23 de marzo de 1977, esta dependencia contar con las siguientes unidades administrativas: Secretario Subsecretaria de Programacin Subsecretara de Presupuesto Subsecretaria de Evaluacin Oficiala Mayor Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin Direccin General de Asuntos Jurdicos . Direccin General de Documentacin y Anlisis Direccin General de Difusin Direccin General de Poltica Econmica y Social Direccin General de Programacin Direccin General de Promocin y Operacin Regional Direccin General de Inversiones Direccin General de Egresos Direccin General de Pagos Direccin General de Normas sobre Obras Pblicas Direccin General de Anlisis para la Evaluacin Direccin General de Estadstica Direccin General de Sistemas y Procesos Electrnicos Direccin General de Diseo e Implantacin del Sistema NacionaI de Informacin Direccin General de Estudios del Territorio Nacional Direccin General de Administracin Direccin General de Personal Direccin Generalde Servicios Direccin Genetal .de Contabilidad: Gubernamental

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Direccin General de Auditora Gubernamental Direccin General de Programacin Regional Coordinacin General de Delegaciones Direccin General de Coordinacin Normativa para las Delegaciones Direccin General de Apoyo a la Operacin de las Delegaciones Direccin General de Informacin Operativa de las Delegaciones Direccin General de Servicios Sociales Contadura de la Federacin Centro de Capacitacin para el Desarrollo Delegaciones Regionales Comisin Interna de Administracin y Programacin ARTCULO 32.-A la Secretara de Programacin y Presupuesto corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Recabar los datos y elaborar con la participacin en su caso de los grupos sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico y social, el plan general de gasto pblico de la Administracin Pblica Federal y los programas especiales que fije el Presidente de la Repblica; n. Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos; proyectar el fomento y desarrollo de las regiones y localidades qu le seale el Presidente de la Repblica para el mayor provecho general; lIl. Llevar y establecer los lineamientos generales de la estadstica general del pas; IV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos y egresos de la Administracin Pblica Paraestatal, y hacer la glosa preventiva de los ingresos y egresos del propio Gobierno Federal y del Departamento del Distrito Federal. V. Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del presupuesto de egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal; VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversin pblica de las dependencias de la administracin pblica centralizada y la de las entidades de la administracin paraestatal; VII. llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la vigilancia y la evaluacin del ejercicio del gasto pblico y de los presupuestos de egresos de la Federacin y del Distrito Federal, .de acuerdo con las leyes respectivas; VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federaci6n y del Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta Pblica y mantener las relaciones con la Contaduria Mayor de Hacienda;

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IX. Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito Federal; X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la Hacienda Pblica Federal y al Departamento del Distrito Federal; XI. Ejercer las atribuciones que sealen las leyes de Pensiones Civiles y Militares; XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades e instituciones en que la administracin pblica federal posea acciones o intereses patrimoniales, y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia; XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la administracin pblica federal, en los casos que seale el Presidente de la Repblica; XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas, y realizar estudios cartogrficos de la Repblicas XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;"* XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construccin, instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la Administracin Pblica Federal y vigilar la ejecucin de los mismos; XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a los Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efecte en los trminos establecidos, y XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.

1. LA

SECRETA1A DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO

y LA PLANEACIN NACIONAL

La fraccin 1 del artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal faculta a la Secretara de Programacin y Presupuesto para elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico y social; igualmente la faculta para elaborar el Plan General del Gasto Pblico de la Administracin Pblica Federal y los programas especiales que fije el Presidente de la Repblica. Del anlisis de esa

* Esta fracci6n se derog6 segn Decreto de adici6n a la Ley Orgnica de la Administraci6n Plblica Federal publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 8 de diciembre de 1978, habiendo pasado a la Secretaria de Comercio.

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fraccin se deduce que esta dependencia es la nica que tiene atribuciones en materia de planeacin nacional, aunque en lo particular cada una de las dependencias y entidades elaboran sus programas e inclusive algunas de ellas les dan la denominacin de "plan". Por ejemplo: Plan Nacional Agropecuario, Plan Nacional de Energticos, etc. No obstante lo anterior, corresponde a la Secretara de Programacin y Presupuesto aprobar estos planes particulares.

2. EXPERffiNclAs

ESTATALES EN MATERIA DE PLANEACIN

Nuestro pas ha tenido experiencias muy valiosas en materia de planeacin nacional, por lo que hacemos algunas consideraciones en este sentido. Ignacio Pichardo Pagaza afirma que: "En Mxico se ha hablado de planeacin econmica desde hace aos. Los intentos de organizacin de la planeacin forman ya una larga serie de ensayos. Para dar una idea del abigarrado cuadro que presentan los mltiples intentos gubernamentales, baste enumerar algunos de los organismos que han tenido funciones de planeacin: a) La Comisin del Programa del Partido Nacional Revolucionario (1933), integrada por funcionarios del gobierno y miembros destacados del partido, que tuvo a su cargo la elaboracin del primer Plan Sexenal; b) el Comit Asesor Especial (1935), creado por la administracin del general Crdenas e integrado por Secretarios de Estado, directores de la banca pblica y otros funcionarios destacados, cuyo fin era la coordinacin de las polticas nacionales de planeacin; e) el Fondo para el Fomento Industrial (1941), cuya operacin fue encomendada al Banco de Mxico; d) la Comisin Federal de Fomento Industrial (1944), que debera planear el desarrollo industrial del pas y promover la creacin de nuevas industrias; e) la Comisin Nacional de Inversiones (1947) , creada en los primeros meses de la administracin del Presidente Miguel Alemn; f) el Comit de Inversiones (1953), establecido en los primeros meses de la administracin de Ruiz Cortines; g) la Comisin de Inversiones (1954), que sustituy al Comit; h) la Secretara de la Presidencia ( 1958), que a su vez absorbi las funciones de la Comisin de Inversiones, agregando algunas otras tareas de planeacin regional; i) finalmente, la Comisin Intersecretarial para la Planeacin del Desarrollo, establecida en el ao de 1962." 1. Leopoldo Sals hace una brillante exposicin de los dos planes sexenales que cubren los periodos de 1934 a 1946; comenta tambin el Programa Nacional de Inversiones de 1953 a 1958; hace algunas referencias al Plan
1. 10 Aos d, Planificacin y Adminmracin Pblica en Mxico (Ensayos), INAP 2, p. 15.

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de Accin Inmediata de 1962 a 1964-; y comenta el Plan de Desarrollo Econmico y Social que comprende el periodo de 1966 a 1970. Con base en los comentarios de Sols, pasamos a destacar algunos hechos relevantes de estos intentos de planificacin.

3.

PRIMER PLAN SEXENAL

1934-1940

Este proyecto del Plan Sexenal fue formulado por una comisin designada por el Partido Nacional Revolucionario, teniendo como base una serie de estudios elaborados por una comisin tcnica gubernamental designada por el Presidente de la Repblica y por los Gobernadores de los Estados, dependencias federales y algunos ayuntamientos. Participaron tambin organismos agrarios y obreros, y algunos particulares. Una vez formulado el plan, se someti a la JI Convencin Nacional del Partido Nacional Revolucionario, celebrada en la ciudad de Quertaro en diciembre de 1933; en dicha convencin se iba a aprobar este proyecto y a designar al candidato presidencial del Partido. Los objetivos que persegua el plan se pueden resumir de la siguiente manera, segn lo expone Leopoldo Sols: u a) aprovechamiento planificado de las riquezas nacionales y adecuado desarrollo de las energas humanas; b) alza de los salarios de los trabajadores para obtener su rehabilitacin fsica, intelectual y moral; e) creacin de oportunidades de trabajo, fomentando la industrialzacin que permitiera activar el intercambio de productos entre el campo y la ciudad; d) fundacin de una economa propia, autnoma, dirigida por la inteligencia y el trabajo de los mexicanos"." Este plan no especifica las metas globales o seculares que pudieran definir concretamente la forma para alcanzar los objetivos que se propona, pero lo importante es que ya en 1934 exista la conciencia de la necesidad de formular las acciones del gobierno.

4. SEGUNDO PLAN SEXENAL 194-1-1946 Este segundo plan lo formul el Comit Central del Partido de la Revolucin Mexicana. Se distingue por su poca operatividad, debido posiblemente a que la estrategia econmica se reorient al apoyo para la formacin de capital privado y. al hecho de que se consider al proceso de industrializacin como parte de la poltica nacional. Este plan no tena objetivos globales, y en sus metas se propona, segn lo destaca
2

Pltmes de Desa.rrollo Econ6mico 'Y Social

,n Mxico,

Sep-Setentas, 1975, p. 100.

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Leopoldo Sols: a) evitar la injusticia social en la distribucin de la riqueza, de modo que la clase trabajadora obtuviera la mxima participacin entre el mayor nmero de trabajadores, compatible con la posibilidad de utilidades razonables que conservara y atrajera capital hacia las empresas productoras; b) proteger el ingreso real del pueblo y elevar los salarios del trabajador mexicano para mejorar su condicin econmica y social; e) impulsar el desarrollo industrial del pas; d) consolidar la independencia econmica nacional, asegurando para el Estado un grado cada vez mayor de direccin de la economa nacional","

5.

PROGRAMA NACIONAL DE INVERSIONES

1953-1958

En este periodo, siendo Presidente el licenciado Miguel Alemn, se form una Comisin de Inversiones, que rpidamente se extingui. La II Comisin de Inversiones se fund en 1953, injcialmente bajo el control de la Secretara de Hacienda y al siguiente ao bajo la dependencia directa del Ejecutivo Federal. Fue esta Comisin la que prepar el Programa de Inversiones Pblicas para el lapso 1953-1958. Este programa contempl una serie de avances metodolgicos. Los objetivos eran similares a los de los planes anteriores: Incremento de la produccin, estabilidad de los precios, financiamiento de la inversin pblica sin dficit, desarrollo ms integrado de la economa, etc.

6.

PLAN DE ACCIN INMEDIATA

1962-1964

Debido a que el crecimiento econmico haba sido lento en los aos anteriores a 1961, el gobierno elabor el Plan de Accin Inmediata con el fin de activar la economa; este plan cubra un periodo de 3 aos: 1962-1964. El Plan de Accin Inmediata inclua la ejecucin de una serie de programas en orden al aumento de la productividad del sector, a la ampliacin de zonas de cultivo y al mejoramiento de las condiciones de vida de las reas rurales. La poltica industrial del plan se orientaba a fortalecer el proceso de sustitucin de importaciones y la integracin industrial, procurndose utilizar ptimamente la capacidad instalada y modernizar ciertas industrias a fin de reducir los costos de produccin. Ya en este plan se planteaba la necesidad de una descentralizacin industrial con el fin de alcanzar un desarrollo regional ms equilibrado.
3

Op. cit., p. 121.

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321

Este plan destacaba la idea de redistribuir el ingreso como uno de los medios para expandir la demanda interna. Se planteaba la necesidad de que la inversin y el gasto pblico deben orientarse a la generacin de un mayor volumen de empleo; se propona como objetivo aumentar el ingreso medio real a un ritmo mayor que el del producto interno bruto; se propona tambin como objetivo elevar el gasto fundamentalmente en la educacin, seguridad social y bienestar, vivienda y servicios de agua potable y alcantarillado; asimismo aumentar la recaudacin de impuestos, particularmente gravando a los grupos de alto nivel de ingreso; y otra de sus polticas estaba destinada a fortalecer el ingreso del sector asalariado.

7.

PLAN DE DESARROLLO ECONMICO y SoCIAL

1966-1970

El 19 de marzo de 1962 el Ejecutivo Federal cre una Comisin Intersecretarial a fin de que se avocara a la formulacin de planes nacionales de desarrollo econmico y social. Esta comisin fue la encargada de elaborar el Plan de Desarrollo Econmico y Social para el periodo 1966-1970. Con ello se buscaba que el gobierno programara en forma sistemtica el desarrollo del pas. Este plan estableca directrices para las actividades del Gobierno, Federal y una serie de estmulos para la iniciativa privada a travs de medidas indicativas. El plan pretenda el desarrollo econmico y estabilidad monetaria, creando una serie de condiciones que permitieran que la economa nacional generara volmenes cada vez mayores de ahorro interno. Destaca Leopoldo Sols que "La poltica de financiamiento de la inversin pblica contenida en el plan estaba orientada a la obtencin de los siguientes objetivos: 19 Aumentar significativamente el ahorro consolidado del sector pblico federal (Gobierno Federal, D. F., organismos descentralizados y empresas de participacin estatal); 2Q Aprovechar al mximo la generacin de ahorro privado que estimulaba la estabilidad econmica, con el fin de captar, por medio del mecanismo financiero ahorro interno adicional al generado por el propio sector pblico para financiar su inversin; 3 Q Mantener el endeudamiento externo del sector pblico dentro de mrgenes compatibles con la capacidad de pago del pas, y slo como complemento del ahorro interno. Se proyect tambin un cambio importante en las proporciones del financiamiento de la inversin pblica federal; el ahorro del sector pblico suplira en gran parte el uso del crdito externo, en tanto que el crdito interno continuara aportando una proporcin semejante a la de aos recientes. Los recursos internos (ahorro del sector pblico ms crdito interno) aumentaran apreciable21

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mente su participacin relativa en el financiamiento de la inversin pblica para alcanzar ms de las tres cuartas partes en 1970." 4

8.

BASES OPERATIVA>-' DEL PROGRAMA DE REFORMA ADMINISTRATIVA

El 28 de enero y el 11 de marzo de 1971 el Ejecutivo Federal promulg dos acuerdos presidenciales que fijaron las bases operativas del Programa de Reforma Administrativa que prcticamente se inici con una serie de reuniones secretariales que se avocaron al estudio de la Administracin Pblica. La Secretara de la Presidencia cre la Direccin General Coordinadora de la Programacin Econmica y Social, con objeto de llevar a cabo la coordinacin global de la Reforma Administrativa. La programacin de la Reforma Administrativa se inici a partir de 1971 con la investigacin y el anlisis de la estructura y el funcionamiento, en su dimensin macro y micro administrativa, del aparato burocrtico estatal. Se investigaron el nmero de dependencias de la Administracin Pblica Federal, as como cules de ellas operaban en los distintos sectores de actividad -agropecuario, salud, etc.- y cules dependencias y entidades tenan asignadas funciones normativas y de coordinacin, o de control en los sistemas administrativos de apoyo comn a varias dependencias (programacin, presupuesto, estadsticas, personal, adquisiciones, control, entre otros). "La Reforma Administrativa, como un esfuerzo permanente y sistemtico, pretendi conseguir una respuesta orgnica adaptativa del sector pblico en todas sus reas y niveles a las tareas que tuvo encomendadas. Por ello, sus propsitos fueron entre otros: a) incrementar la eficacia y eficiencia de las entidades gubernamentales mediante el mejoramiento de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar al mximo los recursos con que cuenta el Estado para cumplir debidamente sus atribuciones; b) responsabilizar, con la mayor precisin posible, a las instituciones y a los funcionarios que tienen a su cargo la coordinacin y ejecucin de las acciones pblicas; e) simplificar, agilizar y descentralizar los mecanismos operativos de esas entidades, acelerando y simplificando los trmites; d) procurar que el personal pblico cuente con las habilidades necesarias para cumplir adecuadamente sus labores, mediante programas de capacitacin y motivacin, buscando generar una clara conciencia de servicio, as como una actitud innovadora, dinmica y responsable, y e) fortalecer la
4

op. cit.,

p. 179.

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323

coordinacin, la colaboracin y el trabajo en equipo como poltica de gobierno, para terminar con la insularidad y falta de coordinacin." Aunque en el sexenio pasado se llevaron a cabo importantes reformas a la Administracin Pblica Federal, no fue posible que estas reformas dieran frutos en materia de planeacin econmica y social. Con la expedicin de la L..A.P.F. se restructuraron las dependencias y entidades de la Administracin Pblica. La restructuracin comprendi la reasignacin de funciones y la creacin de mecanismos administrativos y tcnicos, como la sectorizacin, la desconcentracin, la elaboracin del presupuesto en base a programas, la evaluacin de la actividad gubernamental, etc. Se logr tambin con esta ley la posibilidad de elaborar ordenada y racionalmente los planes nacionales, regionales y sectoriales, de desarrollo econmico y social. Podemos afirmar que a partir de la L.O.A.P.F., de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de Deuda Pblica, por vez primera el Gobierno Federal cuenta con los instrumentos jurdicos indispensables para realizar una real planificacin econmica y social. La dependencia encargada de elaborar, ejecutar y evaluar estos planes es precisamente la Secretara de Programacin y Presupuesto.

9.

LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO y LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

La fraccin VIII del artculo 32 de la L.O.A.P.F. faculta a la Secretara de Programacin y Presupuesto para cuidar que se lleve y consolide la contabilidad de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal y tambin para que elabore la Cuenta Pblica Anual y mantenga las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda. Antes de la expedicin de la L.O.A.P.F., el sistema de contabilidad gubernamental presentaba serias deficiencias. Por una parte, los funcionarios de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo no contaban con la informacin oportuna que les permitiera verificar sistemticamente, y cada vez que lo desearan, la forma como se llevaba la contabilidad de su dependencia o entidad, dado que la Contadura de la Federacin era el nico rgano encargado de llevar este tipo de operaciones. Adems, el proceso de contabilizacin era excesivamente' largo debido, segn Luis Arvalo Prez, al aumento constante en el flujo de la documentacin y en la captacin de datos para registro, desde el momento en que se generaban las operaciones hasta la emisin de los estados financieros. Lo anterior traa como consecuencia la carencia de una informacin oportuna y la imposibilidad de tomar medidas correctivas en. el momento indicado. Afirma

,.

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Arvalo Prez que el Poder Legislativo, a travs de la Contadura Mayor de Hacienda, efectuaba su labor de fiscalizacin a veces aos despus de que el Congreso haba aprobado la cuenta pblica. Este mismo autor sostiene que la L.P.G.G.P. prev una serie de normas a fin de que las dependencias y entidades del Gobierno Federal contabilicen, registren y fiscalicen las operaciones de activo, pasivo, capital o patrimonio, ingresos, costos y gastos, as como asignaciones, compromisos y ejercicios correspondientes a los programas y partidas de su propio presupuesto. La L.O.A.P.F. establece que los estados financieros y toda la informacin financiera presupuestal y contable que emanen de las contabilidades de las dependencias y entidades comprendidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, sern consolidadas por la Secretara de Programacin y Presupuesto, dependencia encargada de formular la cuenta pblica que se presenta ante la Cmara de Diputados. De 10 anterior deducimos que los sistemas de contabilidad del Gobierno Federal debern disearse y operar de manera que permitan la fiscalizacin de los activos y pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecucin de los programas y, en general, de manera que permitan medir la eficacia y la eficiencia del Gasto Pblico Federal.
10.
VENTAJAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN CONTABLE

La descentralizacin del proceso contable gubernamental, resultante de las nuevas disposiciones legales, traer consigo las ventajas siguientes, declara Arvalo Prez: 1. Los Ramos tendrn informes oportunos relativos a su Propia gestin, lo que facilitar a sus titulares y funcionarios la toma de decisiones en el momento preciso. 2. Al llevarse la contabilidad en cada Ramo, existe un acercamiento entre los registros de las operaciones y el lugar donde se realizan, facilitando la actuacin de los responsables de la ejecucin de programas para corregir desviaciones y anomalas al disponer en forma oportuna de los datos que requieran. 3. La contabilidad debe adaptarse a las necesidades especficas de cada Ramo, ampliando o restringiendo la informacin en la medida de sus necesidades, pero' manteniendo los lineamientos generales emitidos por la Subsecretara de Presupuesto para la consolidacin de datos y tener los elementos para la presentacin de la cuenta pblica anual a la Cmara de Diputados. 4. Los programas se llevarn en base a OPeraciones devengadas, lo que Permitir integrar en una segunda fase, sistemas de costos y

..

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obtener informacin ms razonable, que la que se obtiene al regstrar las operaciones hasta el momento en que stas son pagadas. 5. Se elimina la duplicidad de esfuerzos en lo relativo a la fiscalizacin que realizan los Ramos de las erogaciones, ya que anteriormente existan tres o cuatro revisiones por los mismos conceptos. 6. Al conservarse la documentacin en cada sector, facilitar que la fiscalizacin adems de efectuarse en el aspecto documental, se extienda a la comprobacin de resultados. 7. En general, el sistema se adeca a la poca y permite controlar el gran volumen de documentacin y de operaciones a travs de medios modernos de macanizacin o de computacin, de acuerdo a las necesidades de cada Dependencia o Sector, eliminando la centralizacin de una sola entidad. El sistema que se comenta contempla por lo tanto -afirma Arvalo Prez- la descentralizacin de la contabilidad para que cada entidad del Gobierno Federal lleve sus propios registros y conserve la documentacin que le es inherente. En la primera fase se manejar la contabilidad en cada ramo por una unidad central, pero al mismo tiempo deben realizarse los estudios que sean necesarios para que en una etapa posterior se desconcentre la contabilidad interna a las unidades administrativas de cada dependencia. Desde luego con relacin a este ltimo punto, en algunos Ramos ya se han dado pasos para desconcentrar las funciones internamente, en estos casos deben perfeccionarse los sistemas para establecer la mecnica de consolidacin dentro de cada dependencia con el objeto de presentar una sola informacin a travs de la unidad central. La descentralizacin contable representa una de las innovaciones importantes introducidas al sistema tradicional y coadyuvar con los Ramos para:
a) b) e) d)

Contar con informacin oportuna Facilitar la accin de los titulares Adecuar el sistema a sus necesidades propias Presentar informacin ms detallada por el origen que la genera

Con respecto al Gobierno Federal, en general ayudar:

a) A evitar duplicaciones de esfuerzos en las revisiones b) A facilitar la fiscalizacin e) A mejorar sus sistemas de informacin a travs de medios modernos de mecanizacin o computacin electrnica y tener una mayor utilizacin de los equipos actuales para usos administrativos.

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El presupuesto y la contabilidad se descentralizan, pero la Tesorera de la Federacin, sin menoscabo de agilizar los pagos, seguir conservando en forma centralizada el manejo de los fondos.

11.

ORGANOS DE CONSOLIDACIN DE INFORMACIN CONTABLE

En los mtodos que se adoptaron para modificar las formas tradicionales de registro, se contempla la descentralizacin del ejercicio del presupuesto y contabilizacin de las operaciones que se derivan de su ejercicio, as como el resto de las actividades centralizadas que tena la Contadura de la Federacin para el registro integral de las operaciones del gobierno que contemplaban ingresos, egresos, movimiento de fondos y deuda pblica. Todas estas actividades tambin se han descentralizado a las respectivas unidades que las manejan, por 10 que en la "Estructura para el flujo de la informacin contable", aparecen cuatro grandes Organos de Consolidacin de Informacin, que son:

La de Ingresos (a travs de la Subsecretara de Ingresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico); La de Deuda Pblica (a travs de la Direccin General de Crdito de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico); El Organo Central de cada Ramo; y El de Control de Fondos que maneja la Tesorera de la Federacin (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico).
Una vez que los distintos rganos consolidan su propia contabilidad, envan su documentacin a la Direccin General de Contabilidad de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Esta direccin consolida la contabilidad gubernamental y se encarga de formular la cuenta pblica que el Presidente de la Repblica presenta ante la Cmara de Diputados.

12. Apoyo

DE LA CONTABILIDAD EN EL PROCESO

DE REFORMA ADMINISTRATIVA

La contabilidad tiene un papel relevante en el proceso de reforma administrativa, ya que sus informes pennitirn:
a) Fijar las bases para la toma de decisiones sobre actos a corto plazo y planes a largo plazo b) Indicar cuando las acciones no marchen adecuadamente

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e) Motivar, para actuar cuando sea necesario y tener una base ms slida para decidir lo que debe hacerse d) Ser un incentivo eficaz para idear mejores planes e) Contar con una base apropiada de comparacin de cifras con respecto a aos anteriores y proyecciones hacia el futuro

13.

BASES DEL SISTEMA CONTABLE DE LOS RAMOS

En general el sistema contable para los Ramos se apoya en las siguientes premisas:
a) Que cada Ramo registre y conserve la documentacin de sus operaciones, sean centrales o regionales. b) Que se adopte el principio de contabilidad sobre bases de operaciones devengadas. e) Que hacia los niveles jerrquicos superiores se emitan solamente informes derivadas de la contabilidad, sin enviar los comprobantes. ) Que siguiendo principios de registro iguales, la contabilidad de cada Ramo se maneje con independencia de las contabilidades de los dems Ramos. e) Que la contabilidad sea similar a la utilizada por las empresas privadas. f) Que dentro de cada Ramo se promueva la desconcentracin de los registros contables.

En ltima instancia, los modernos sistemas implementados en materia de contabilidad gubernamental permiten que los administradores pblicos puedan tomar mejores decisiones econmicas y administrativas con base en cifras y hechos reales en materia financiera y presupuestal. Estos nuevos sistemas permiten tambin que la cuenta pblica se presente de una manera ms cIara en orden a que la Contadura Mayor de Hacienda y la Cmara de Diputados puedan emitir las opiniones pertinentes sobre la forma en que se gasta el Presupuesto.

14.

LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y LA RENDICIN DE LA CUENTA PBLICA

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dispona en


el articulo 73, fraccin :XXVIII, que el Congreso tena facultades para examinar la cuenta que anualmente debe presentar el Poder Ejecutivo. Dicho examen comprenda no slo la contabilidad de las partidas gastadas

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de acuerdo con el Presupuesto de Egresos, sino tambin la exactitud y justificacin de tales partidas. La Constitucin Poltica fue reformada en el sentido de que slo la Cmara de Diputados es la que examina la cuenta pblica (cfr. arto 74, frac. IV). Esta cuenta anual de la Hacienda Pblica Federal debe estar integrada por el conjunto de estados financieros analticos y consolidados que la resuman, as como por la exposicin de motivos en donde explica el contenido y alcance de la misma. La rendicin de la cuenta pblica tiene por objeto que la H. Cmara de Diputados pueda revisar y comprobar si las cantidades gastadas estn o no de acuerdo con las partidas y programas del Presupuesto, o si sus modificaciones fueron realizadas conforme a las disposiciones legales aplicables. El examen y glosa de dicha cuenta pblica se lleva a cabo a travs de la Contadura Mayor de Hacienda, para verificar la exactitud y justificacin de los gastos hechos y detectar las posibles irregularidades en el manejo del gasto pblico.

15.

OPERACIONES COMPRENDIDAS EN LA CUENTA PBLICA

La Cuenta Pblica Federal, que se rinde anualmente, comprender todas las operaciones efectuadas en un ejercicio presupuestario:
I. 11. 111. IV. V.

VI. VII. VIII. IX. X.

Los ingresos y los egresos; El supervit o dficit en el ejercicio del presupuesto; Las rectificaciones o datos acusados en aos anteriores; Las modificaciones a las asignaciones presupuestarias; Las dispensas provisionales de faltas o defectos de justificacin y comprobacin en los gastos autorizados; Prdidas en la Hacienda Pblica; Presupuesto de crditos cancelables por razones justificadas; Responsabilidades constituidas por el Ejecutivo a travs de la Secretara y estado de las mismas; Balanza de la Hacienda Pblica; Anlisis y dems estados complementarios y aclaratorios.

La cuenta pblica deber tener una doble finalidad: informar a la ciudadana, a travs de la Cmara de Diputados, de las operaciones realizadas durante el ejercicio presupuestario; y, servir de base para la elaboracin de futuros programas. ti
ti Los datos correspondientes a los puntos 9 a 15 de este captulo fueron tomados de la ponencia "Descripcin y Alcance del Sistema Descentralizado de Contabilidad", de Luis Arvalo prez.

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16. LA
y

SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO

LOS SERVICIOS DE INFORMTICA

El 23 de marzo de 1971 se integr el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Sistematizacin de Datos, con el fin de contar con un sistema de informtica que sirviera de apoyo a las tareas de la Administracin Pblica. Este comit, dentro del marco general del programa de Reforma Administrativa, tena como fin primordial avocarse a la elaboracin de los estudios necesarios con objeto de hacer las recomendaciones que permitieran optimizar la funcin de la informtica en la Administracin Pblica Federal. Desde el inicio del proceso de Reforma Administrativa se vio la importancia que la informtica tena en las tareas de la administracin. Por ello, se advirti la necesidad de contar con un organismo rector que dictara las polticas generales y particulares en esa rama. Por otra parte, en septiembre de 1976 se efectu el "Segundo Seminario Latinoamericano Sobre Polticas en Informtica", cuya primera conclusin consisti en formular una poltica integral que apoyara los programas de desarrollo de cada pas en materia de informtica tendientes a reducir su dependencia tecnolgica. Tambin se recomend crear un organismo especializado, investido con la autoridad suficiente, para ejercer eficientemente, dentro de la Administracin Pblica Federal, aquellas funciones que estuvieran relacionadas con la elaboracin, coordinacin y ejecucin de las polticas y planes en materia de informtica. La Organizacin de las Naciones Unidas, desde hace tiempo, ha subrayado la importancia que reviste para los pases el que cuenten con polticas en materia de informtica; recomendaciones contenidas en las resoluciones 1824 (LV) y 1903 (XVI), del Consejo Econmico Social, y en una serie de informes del Secretario General de la ONU. La L.O.A.P.F. en su artculo 32, fracciones III y XIV, faculta a la Secretara de Programacin y Presupuesto para ejercer las actividades relacionadas con el sistema nacional de informacin. Para cumplir con este cometido se constituy, dentro de la Secretara de Programacin y Presupuesto, la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin, que tiene a su cargo el diseo y la implantacin de ese sistema y el establecimiento de las normas y polticas en materia de informtica y estadstica. Los lineamientos en esta materia, emitidos por la Direccin General de Informtica, establecen que a travs de ellos se deber propiciar el desarrollo de los recursos humanas y de tecnologa en materia de informtica, as como optimizare! uso de 108' recursos materiales con que cuenta el pas,

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con el fin de lograr una mayor productividad, apoyar los programas de Reforma Administrativa del Gobierno Federal, coadyuvar al establecimiento del Sistema Nacional de Informacin y disminuir la dependencia tecnolgica. Lo anterior ser factible mediante el establecimiento de normas y polticas que regulen la actividad de la Administracin Pblica Federal en el rea de informtica, as como mediante el diagnstico y la promocin a nivel nacional de una mejor infraestructura en esta materia, misma que facilite la implantacin del Sistema Nacional de Informacin. Los lineamientos de la Direccin General de Informtica establecen que los programas especficos de actividad que en primera instancia debern ser desarrollados son los siguientes: Desarrollo de Recursos Humanos.-Incluye la formacin, capacitacin y administracin personal. Infraestructura Fsica.-Que comprende lo relacionado con equipos de computacin, terminales y perifricos, las instalaciones auxiliares necesarias en los centros de procesamiento de datos y la infraestructura para el desarrollo de la teleinformtica. Infraestructura Lgica.-Que incluye lo relacionado con los sistemas de programacin desarrollados por el usuario, los sistemas operativos y los paquetes de aplicacin. Infraestructura de Bienes y Servicios I nformticos.-Comprende 10 relacionado con la produccin de los bienes informticos, la distribucin de los bienes y servicios a travs de sistemas eficaces y eficientes y la prestacin de los principales servicios en esta materia (mantenimiento, consultora y asesora, servicios para instalaciones, etc.). Infraestructura Tecnolgica.-Agrupa las acciones de investigacin y desarrollo requeridas para disminuir la dependencia tecnolgica y propiciar la produccin nacional de equipo y materiales en informtica. Utilizacin de la Informtica.-Este programa incluye el anlisis de la productividad de las unidades de informtica de la Administracin Pblica Federal, y la promocin del intercambio de recursos en esta materia para aumentar la eficiencia del gasto nacional. Servicios de Apoyo de la Informtica.-A travs de esta rea se desarrollarn las actividades tendientes a adecuar la infraestructura de informtica del pas para facilitar el establecimiento del Sistema Nacional de Informacin, as como las tendientes a apoyar los Programas de Reforma Administrativa del Gobierno Federal, auxiliando a las unidades de organizacin y mtodos de las entidades pblicas."

17.

ATRIBUCIONES DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO EN MATERIA DE PROGRAMACIN DEL GASTO PBLICO FEDERAL

Las atribuciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto en materia de programacin del gasto pblico federal son las siguientes:

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La programacin del gasto pblico federal se basar en las directrices y planes nacionales de desarrollo econmico y social que formule el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto (Art. 4 9 L.P.C.G.P.). - Las actividades de programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto pblico federal, estarn a cargo de la Secretara de Programacin y Presupuesto, la que dictar las disposiciones procedentes para el eficaz cumplimiento de sus funciones (Art. 59 L.P.C.G.P.) . - Slo se podrn concertar crditos para financiar programas incluidos en los presupuestos de las entidades a que se refieren las fracciones de la III a la VIII del artculo 29 de esta ley, que previamente hayan sido aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto (Art. 10, L.P.C.G.P.). - Para la formulacin del Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin, las entidades que deban quedar comprendidas en el mismo, elaborarn sus anteproyectos de presupuesto con base en los programas respectivos y los remitirn a la Secretara de Programacin y Presupuesto, de acuerdo con las normas, montos y plazos que el Ejecutivo establezca por medio de esta Secretara (Art. 17, L.P.

c.o.r.i.
El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y el del Departamento del Distrito Federal, debern ser presentados oportunamente al Presidente de la Repblica, por la Secretara de Programacin y Presupuesto, para ser enviados a la Cmara de Diputados a ms tardar el da 21 de septiembre del ao inmediato anterior al que correspondan (Art. 20, L.P.C.G.P.). - Las entidades a que se refieren las fracciones VI a VIII del artculo 29 , presentarn sus proyectos de presupuesto anuales y sus modificaciones, en su caso, oportunamente a la Secretara de Programacin y Presupuesto, para su aprobacin. Los proyectos se presentarn de acuerdo con las normas que el Ejecutivo Federal establezca a travs de dicha Secretara (Art. 24, L.P.C.G.P.).

Como puede apreciarse, estas disposiciones contienen supuestos y limitantes que enmarcan la actividad de la Secretara de Programacin y Presupuesto relacionada con la elaboracin del Presupuesto de Egresos. La preparacin del proyecto de presupuesto es una fase importante para la programacin presupuestaria del gasto pblico federal. Esta Secretara ha expedido un instructivo que contiene las normas y formatos que deben utilizarse para elaborar el proyecto de presupuesto.

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En la fase citada, la Secretara de Programacin y Presupuesto recibe todos los antecedentes de las necesidades de gasto de las dependencias y entidades, con el fin de estructurar en definitiva el proyecto del presupuesto. Respecto a la programacin presupuestaria, el Lic. Miguel Rico Ramrez, Subsecretario de Presupuesto, declar recientemente: "Buscamos que la programacin-presupuestacin no sea limitada por criterios financieros, sino que, por el contrario, la programacin fije, en primera instancia, las necesidades financieras. En otras palabras, conciliar lo deseable con lo posible." 6
18.

DEFINICIN, CLASIFICACIN Y FINES DEL GASTO PBLICO

La fraccin V del artculo 32 de la L.O.A.P.F. establece que la Secretara de Programacin y Presupuesto es la encargada de formular el programa del Gasto Pblico Federal, y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal. El Gasto Pblico Federal es la suma de erogaciones anuales del Gobierno Federal resultante de la planeacin econmica y social, sujeto a la jerarquizacin de prioridades que determine el Ejecutivo Federal y con la aprobacin de la Cmara de Diputados. Por lo general los gastos pblicos tienden hacia un constante aumento, derivado del de los precios y de las necesidades crecientes de la sociedad. El gasto pblico, de acuerdo con su utilizacin, se puede clasificar en gasto corriente y en gasto de inversin. El primero comprende todas las erogaciones que realice el Estado, es decir, es el costo de la existencia y funcionamiento del poder pblico. El gasto de inversin lo constituyen todas aquellas erogaciones que el Estado realice para las obras pblicas y las construcciones directas. El gasto pblico responde a los fines de la poltica general del Estado. La estructura del gasto pblico no es la misma en un pas donde el Estado es un simple gendarme vigilante de la libre concurrencia de los particulares y de las fuerzas ciegas del mercado, a la de un pas donde el Estado interviene creciente y constantemente en los procesos econmicos de la nacin. De cualquier forma, el Estado, a travs del gasto pblico, entrega a la comunidad una serie de bienes y servicios con base en prioridades fijadas con -anterioridad. En cualquier pas del mundo, la economa general de una nacin se ve influida decisivamente por la estructura y los fines del gasto pblico. Del examen de esta estructura y de estos fines es posible deducir los objetivos polticos y sociales del Estado. Cada pas tiene fines distintos, de acuerdo
6 Encomn, No. 3, la. quincena de octubre de 1978 (Publicacin quincenal de los empleados de la Secretara de Programacin y Presupuesto).

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a las prioridades que determine. Por ejemplo, hay pases que gastan ms en armamento que en obras de beneficio social. Un Estado con mentalidad progresista se distingue cuando encauza el gasto pblico a programas de desarrollo econmico y social, a programas de mejoramiento de la vivienda popular, a programas de seguridad social, etc. En pases como el nuestro, el gasto pblico se convierte en la principal herramienta de poltica econmica de que dispone el Estado para el fomento y desarrollo de la economa nacional. El gasto pblico en pases sin suficiencia econmica se convierte en un instrumento de planificacin y de administracin. Adems, el gasto pblico tiene un gran efecto multiplicador en la economa.

19.

EFECTOS DEL GASTO PBLICO

El gasto pblico produce efectos en la economa que siempre se manifiestan en la produccin y el consumo. Por ejemplo, cuando el Estado promueve la construccin de obras pblicas, est estimulando directamente el desarrollo econmico. En casos como ste, en que el Estado eroga fuertes cantidades de dinero, el crecimiento y la inversin dependen de diversos factores econmicos y sociales: salarios, precios, mercado internacional, oportunidad del gasto, etc. Por lo general el gasto pblico no slo incrementa el producto nacional, sino que adems incide en la generacin de empleo, con lo que aumenta el poder de compra. La parte del gasto pblico destinada al pago de los "servicios personales", repercute tambin en la economa, pues este tipo de erogaciones estimula el consumo y genera empleo. No obstante el efecto positivo que tiene el gasto pblico en la economa nacional, el Estado se encuentra con serias limitaciones para allegarse los recursos que le son indispensables. Por lo general, no alcanza a cubrir las necesidades sociales con los ingresos percibidos por impuestos, productos, derechos y aprovechamientos, y con los precios y tarifas de los servicios pblicos y los bienes de las entidades paraestatales. Ante esta insuficiencia de recursos el Estado tiene que recurrir a la deuda pblica interna y externa.

20.

CoMENTARIOS SOBRE EL GASTO PBLICO

Miguel Angel Dvila afirma que "El descuido del Gasto Corriente y el ejercicio de las partidas hechas sin prever una posibilidad de ahorro, obliga a que el Estado para cumplir con su propsito de redistribuir la

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riqueza, recurra a la Deuda Pblica, ya que el ingreso corriente no alcanza a cubrir el Gasto de Inversin destinado a servicios pblicos e institucionales y a obras de beneficio colectivo, teniendo como consecuencia una restriccin de los hechos que procuran la elevacin del nivel de vida de los sectores populares". Afirma tambin que "Con objeto de tratar de evitar las posibilidades de desperdicio y poder realizar una planeacin de carcter general de las finanzas pblicas del pas, as como ejercer un control de los recursos del Estado, es necesaria la elevacin de una estimacin anticipada de los egresos". A continuacin me permito transcribir algunos comentarios sobre el gasto pblico que plante Ramn Aguirre Velzquez en el I Congreso Nacional de Presupuesto Pblico, celebrado en la ciudad de Mxico en 1975: "En 10 que toca a la participacin de la Hacienda Pblica en su particularidad de egresos, el compromiso requiere y exige adems, como requisito inaplazable, que los recursos del Estado se manejen en forma racional y eficiente, evitando su desperdicio, jerarquizando los gastos de acuerdo con los lineamientos' de poltica trazados, y evitando los gastos excesivos en tareas no afectas al planteamiento general de la economa. En sntesis, es preciso efectuar constantes revisiones de los gastos pblicos a fin de que los resultados que se esperan de su manejo estn acordes con las necesidades reales del pas. "De aqu surge el imperativo de la programacin del gasto pblico como algo necesario y urgente para el logro de los fines mencionados, y su concrecin en normas de accin que influirn en el juicio en la toma de decisiones. "La planificacin puede entenderse como una tcnica que pretende precisar, con vistas a la utilizacin de los recursos disponibles, los objetivos coherentes y prioritarios del desarrollo econmico y social, determinando los medios apropiados para alcanzar tales objetivos. "En la planificacin se requiere encontrar una respuesta que corrija o sustituya 10 que la accin de las fuerzas del mercado no pueden proporcionar por s solas. Su funcin es, por lo tanto, ofrecer criterios racionales para la asignacin de recursos en el sistema econmico y social. "El problema de la planificacin econmica y social est muy lejos de ser meramente tcnico. El proceso planificador entraa la voluntad de cambio, pues se planifica para transformar la sociedad. "Conforme el Estado ha ido asumiendo responsabilidades y actuando como promotor del desarrollo econmico y social del pas, los instrumentos que tiene a su alcance para influir en la actividad econmica general, han variado en su estructura y objetivos, al mismo tiempo que trata en todo momento de adecuar su realidad histrica a los requerimientos que obliga esa misma programacin. .

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"Una respuesta clara a esta actitud, la constituye la conformacin del instrumental presupuestario que facilita la racionalizacin del gasto y del ingreso pblicos. Con esto, el presupuesto se convierte en un conjunto de proyectos realizables en un futuro inmediato, con miras a coordinar la accin del gobierno en su conjunto. "Corresponde al presupuesto gubernamental, ser el instrumento directo que tiene el Estado mexicano para influir sobre los diversos sectores econmicos, a fin de encauzarlos hacia las metas nacionales que se tienen previstas. "La tcnica auxiliar para la elaboracin de los presupuestos, es la programacin, ya que mediante la utilizacin de proyectos parciales, referentes a actividades estatales especficas, se logran metas precisas y se complementan programas concretos. "Es por eso que la tcnica presupuestaria est encauzada a crear un mecanismo acorde con las necesidades presentes de la estrategia del desarrollo econmico-social, captando en todo momento los adelantos que en esta materia han dado resultados positivos y considerando al mismo tiempo las ideas prcticas y creativas de los que intervienen en los trabajos de elaboracin, ejecucin, control y evaluacin del presupuesto." 7 21.

FORMULACIN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN

En la segunda fase del proyecto de presupuesto, el Presidente de la Repblica lo presenta, para su discusin y aprobacin, ante la Cmara de Diputados, a ms tardar el da 21 de septiembre de cada ao. La L.P.C.G.P. advierte que durante la discusin del proyecto en la Cmara de Diputados, nadie tiene libertad para hacer gestiones escritas o verbales ante la propia cmara o sus comisiones con el propsito de modificar el proyecto del Ejecutivo. Establece adems que la Cmara de Diputados y sus comisiones pueden solicitar a la Secretara de Programacin y Presupuesto cualquier dato estadstico e informacin general que pueda contribuir a una mejor comprensin de las proposiciones contenidas en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. En cuanto a las partidas, la L.P.C.G.P. establece que cuando se propugna el aumento o la creacin de partidas al proyecto de presupuesto, por la Cmara de Diputados o alguna de sus comisiones, debe agregarse la correspondiente iniciativa de ingresos, si con esta proposicin se altera el equilibrio presupuestal. Una vez aprobado el proyecto de presupuesto con las modificaciones que
7

"Programaci6n del Gasto Pblico", agosto de 1975.

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le haya hecho la Cmara de Diputados, el Presidente de la Repblica debe promulgar y publicar el decreto del presupuesto.
~2.

LA SECRETARA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO

y LA INVERSIN PBLICA

La fraccin VI del artculo 32 de la L.O.A.P.F. faculta a la Secretara de Programacin y Presupuesto para planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversin pblica de las dependencias de la administracin paraestatal. El gasto del Gobierno Federal por concepto de inversin pblica ocupa el mayor porcentaje del gasto total, por lo que las polticas de inversin pblica son esenciales en la estrategia econmica general del sector pblico. Las polticas de planeacin de la inversin pblica son el resultado de una compleja programacin financiera realizada por miles de tcnicos en distintas ramas, quienes conjuntan los conocimientos tericos y prcticos que confrontados con las necesidades reales, dan como resultado todo un programa de inversiones debidamente jerarquizados. En este programa se presentan las obras a realizar y sus respectivos costos. Esta planeacin presupone importantes decisiones econmicas en orden a atender con criterio prioritario las inmensas necesidades de inversin. La Secretara de Programacin y Presupuesto analiza los programas de inversin en forma aislada, es decir, practica un estudio particular en cada programa de inversin de cada Secretara o Departamento de Estado y de cada entidad de la Administracin Pblica paraestataL Estos pro~ gramas se examinan desde el principio, en virtud de que forman parte del mecanismo de programacin del gasto pblico. La Secretara orienta los distintos programas de inversin y los analiza tomando en cuenta su contribucin al empleo, al equilibrio y al desarrollo regional, a la integracin sectorial, a su impacto en la balanza de pagos, a la posibilidad de generacin de divisas, a la productividad, etc. Toda decisin en el proceso de la inversin pblica es de orden poltico, ya que las cuantiosas erogaciones en esta materia inciden favorablemente en los grupos sociales. Se pueden tomar decisiones en materia de inversin para favorecer a grandes grupos marginados para fortalecer la industria siderrgica, petroqumica, para ampliar la infraestructura de carreteras y caminos, etc. La seleccin de los programas de inversin pblica afecta el orden financiero o econmico y tambin a la sociedad en su conjunto y a grupos humanos en particular.

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23.

LA PLANIFICACIN DE LAS INVERSIONES Y SU DESARROLLO EN MXICO

La tarea de planear las inversiones pblicas en Mxico era relativamente sencilla hasta hace algunas dcadas. Los recursos por invertir eran pocos y la poblacin mexicana no era mayor a los 30 millones de habitantes. Actualmente, con una poblacin aproximada de 67 millones de habitantes y con un presupuesto cercano a un billn de pesos, la tarea de planeacin es sumamente compleja y difcil. Dentro del marco de economa mixta que es caracterstico de nuestro pas y considerando la deuda externa y las mltiples necesidades sociales, la tarea del Estado en materia de planeacin se ha convertido en uno de los retos tcnicos, financieros y polticos ms difciles para el Gobierno Federal. La Secretara de Programacin y Presupuesto es la primera dependencia en la historia de Mxico que tiene a su cargo la tarea de planear, autorizar y evaluar los grandes programas de inversin pblica. El empleo creciente de fondos propios y de crditos internos y externos para realizar las inversiones pblicas determinaron que el Gobierno fuera creando una serie de organismos encargados de la p1aneacin de las inversiones. Desafortunadamente, antes de 1946 no exista en el sector pblico ningn organismo con facultades suficientes para establecer los lineamientos en esta materia, pues estaban fragmentados en varios rganos de la administracin central. Esta situacin propiciaba una duplicacin de funciones y un descuido en muchos campos, lo que provocaba una creciente desigualdad en el desarrollo regional y una excesiva concentracin de la inversin pblica en ciertos centros del pas. Al iniciarse los aos cincuentas, Nacional Financiera recibi el encargo, por parte de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de formular un diagnstico y un balance de las inversiones en el pas. Hasta esa fecha nadie saba en realidad cul era el valor de las inversiones realizadas, cmo era su distribucin sectorial, y cul era el papel que la inversin nacional jugaba en el contexto del desarrollo. Todos estaban de acuerdo en que ese papel era importante, pero que no poda medirse la magnitud del esfuerzo, ni mucho menos examinarse las lagunas existentes y la orientacin que deberan tener en el futuro las acciones del Estado. En relacin al acuerdo del 29 de junio de 1959, por el cual se dispone que las entidades del sector pblico elaboren su programa de inversiones para 1960-1964, Wionczek destaca que este acuerdo establece los criterios que rigen la programacin de las inversiones y las modalidades que conviene observar en la preparacin de los programas.
22

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El acuerdo de referencia establece los siguientes lineamientos y directrices generales:

"1. Acelerar el desarrollo econmico y social del pas; 11. Lograr, junto con la inversin privada, un incremento de la produccin que supere el aumento de la poblacin nacional; 111. Obtener una mejora en los niveles de vida de todos los mexicanos; IV. Crear nuevas fuentes de ocupacin para absorber el creciente nmero de trabajadores y ampliar el mercado interno; V. Corregir la desigual distribucin del ingreso nacional entre la poblacin, para extender las oportunidades de progreso y bienestar a grandes sectores nacionales; VI. Conseguir el desenvolvimiento econmico de las diversas regiones, estimulando preferentemente las zonas menos desarrolladas y aqullas con abundancia de recursos naturales y muy necesitadas de inversiones, como medio de alentar una mejor distribucin de la poblacin con fines productivos; VII. Fomentar las actividades y ramas econmicas que ms requiera el pas para su desarrollo equilibrado; VIII. Alcanzar el progreso econmico y social de Mxico con estabilidad monetaria; IX. Fortalecer la balanza de pagos estimulando las exportaciones de bienes y servicios y, cuando ello fuese posible, sustituyendo importaciones por artculos de procedencia nacional." (D. O. 3D-Jun.-59. )
Por otra parte, los criterios que normaran la configuracin de los programas se sintetizan de la siguiente forma:

"l. Que las inversiones tengan una elevada productividad econmica y social; JI. Que independientemente de los rendimientos econmicos de las inversiones, se tome en cuenta tambin el nmero de habitantes que se beneficiarn con las obras; III. Que se comprenda no slo la construccin de obras nuevas sino en forma significativa la conservacin y mantenimiento de las obras existentes, para que stas presten constantemente un servicio eficaz; IV. Que se d preferencia a la terminacin de obras en proceso de construcci6n;

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V. Que se proyecten inversiones complementarias entre s, a fin de aprovechar al mximo los beneficios de las obras realizadas; VI. Que dicho programa no se disperse innecesariamente en muchos proyectos, ni se prolongue ms de lo requerido su terminacin; por el contrario, que tienda a concentrarse en un menor nmero de obras para que stas comiencen a servir a plazo ms corto; VII. Que no slo se comprenda la construccin de obras principales) sino tambin de obras secundarias o accesorias que sean fundamentales para poner aqullas en servicio; VIII. Que en el propio programa de inversiones se incluyan todos los gastos previsibles, a fin de que las dependencias, organismos y empresas, segn el caso, no soliciten ulteriormente ampliaciones presupuestales, ni demanden financiamientos, ni realicen gastos que, siendo por su naturaleza previsibles, no fueron tornados en cuenta en su oportunidad." (D. O. 3-Jun.-59.) Los mecanismos en las polticas de planeacin de la inversin pblica que estuvieron en juego hasta 1966, tenan deficiencias: las autorizaciones eran parciales, esto es, no comprendan todos los proyectos y programas de las entidades del sector pblico, a pesar de 10 establecido en el Acuerdo de 29 de junio de 1959. Las autorizaciones para el ejercicio de las inversiones no tenan caducidad. Esta situacin permita que las distintas dependencias centrales del gobierno y las entidades paraestatales procuraran acumular el mximo de autorizaciones para realizarlas conforme a mltiples factores, no siempre econmicos, ejercindose con ello una presin desmedida sobre los recursos disponibles. Mirma Wionczek que "la falta de coordinacin entre la inversin y el gasto corriente generaba que muchas obras realizadas no cuenten con recursos para su operacin: Hospitales carentes de equipos, escuelas sin maestros) zonas de riego sin extensin agrcola y servicios de crdito, son algunos ejemplos de las fallas ms ostensibles que ocurran en los programas del sector pblico". Desde luego debe subrayarse que al no estar anualizado el ejercicio de las inversiones, se impeda una asignacin ptima de los recursos financieros, se ocasionaba la recurreneia a fuentes de crdito no siempre muy sanas y se obstaculizaba el control y la medici6n de sus resultados. 24. LA
SUB-C:OMISIN DE INVERSIN-FINANCIAMIENTO DE

1967

A causa de los problemas anteriores, en 1967 se constituy la SubComisi6n de Inversin-Financiamiento. Esta Sub-Comisin estuvo integrada

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en forma exclusiva por representantes de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Secretara de la Presidencia, avocndose mediante grupos de trabajo interdisciplinario al estudio de los programas de inversin que formulaban las dependencias y entidades del sector pblico. SegnWionczek, esta Sub-Comisin luch, entre otros objetivos, por los siguientes:

"1. Anualizar el ejerCICIO de las inversiones pblicas. Esto es, porque


las autorizaciones slo tuvieran vigencia en el ao que fueran expedidas y por lo mismo, slo comprendieran el monto de recursos susceptible de erogarse fsicamente durante su vigencia. 2. Examinar en forma simultnea los proyectos y programas con su financiamiento, asegurndose que cada inversin aprobada estuviera debidamente respaldada con los recursos necesarios y ms convenientes para su ejecucin, dentro del manejo de la poltica financiera del pas. 3. Abrir un dilogo permanente entre los responsables de cada campo particular de actividad del sector pblico y el organismo coordinador, camino indispensable para el mejoramiento de los sistemas de evaluacin, anlisis de los proyectos y programacin de la inversin. 4. Facilitar la coordinacin entre las distintas tareas, establecer coherencia entre los programas de los distintos sectores y lograr la secuencia ms adecuada en la realizacin de los programas para multiplicar los beneficios del gasto." Lo cierto es que esta sub-comisin super muchos de los problemas referidos al anlisis y seleccin de los programas de inversin.

25.

UNIDADES DE PROGRAMACIN EN

1971-1976

En los aos de 1971 a 1976 se establecieron Unidades de Programacin en los rganos de la Administracin Pblica encargados del estudio y de la programacin de las inversiones. Entre estas unidades y la Secretara de la Presidencia se formaliz un nexo directo que favoreci el surgimiento de comisiones coordinadoras y grupos de anlisis para programar sectoria1mente las inversiones. Entre estos grupos pueden sealarse, la Comisin Coordinadora del Sector Agropecuario, la Comisin Coordinadora del Transporte, el grupo de anlisis del sector educativo y el grupo de anlisis d,el sector salud.

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A partir de las experiencias acumuladas se pens en ampliar el crculo de participacin de la sub-comisin de inversin-financiamiento, mediante la inclusin de tcnicos de la Secretara del Patrimonio Nacional con objeto de robustecer el sistema de planeacin y tener mejores elementos de anlisis para la toma de decisiones. Posteriormente se estableci la Comisin Coordinadora de la Poltica Industrial del Sector Pblico que, junto con la sub-comisin de inversinfinanciamiento, trat de integrar los estudios de inversin desde una dimensin sectorial, en todos los aspectos de la poltica industrial del Sector Pblico. Una de las decisiones ms trascendentales en la poltica de la planeacin de las inversiones pblicas fue la creacin de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico de los Estados, a partir de 1971, en que se cre el primero. En la actualidad existe un comit de este tipo en cada una de las entidades federativas. En 1971, el Ejecutivo Federal propuso a los Gobernadores de los Estados su participacin para que conjuntamente con la Administracin Pblica Federal elaboraran programas de inversin en la totalidad de las entidades federativas. La creacin de los comits dio inicio a la nueva poltica de programar la inversin pblica en las distintas regiones de Mxico. Para 1975 ya se encontraban integrados 31 comits promotores, los que, actuando con fundamento en el acuerdo presidencial del 29 de mayo de 1974, formulaban los programas anuales de inversin pblica con la participacin de funcionarios federales, estatales, y municipales. En 1976 se elabor por vez primera la propuesta de inversiones pblicas con proyecciones. a 1977, correspondiente a las 31 entidades federativas del pas. Para la elaboracin de estas propuestas de inversin pblica se sigui una metodologa nica, que permita la formulacin coordinada y simultnea de los programas estatales de inversin pblica.

26.

PROGRAMACIN DEL DESARROLLO REGIONAL

A partir de 1977 la Secretara de Programacin y Presupuesto, a travs de la Direccin General de Programacin y .Operacin Regional, es la encargada de programar las obras de carcter econmico y social tendientes al mejoramiento del desarrollo de las zonas rurales del pas. Estos programas tienen como objetivo a corto plazo beneficiar las regiones donde se realizan las actividades de inversin, buscndose elevar su capacidad econmica. La coordinacin de estos programas es responsabilidad de la Secretara de Programacin y Presupuesto y de los Gobernadores de los Estados, en las reas de competencia establecidas por las leyes y los Convenos nicos de Coordinacin. El decreto relativo a los Comits Promo-

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tores del Desarrollo Socioeconmico, de fecha 11 de marzo de 1977, establece la estructura y las bases para la existencia y funcionamiento de estos comits.8

27.

RESPONSABILIDAD DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN

y PRESUPUESTO EN LA EVALUACIN DEL GASTO PBLICO

La evaluacin que realice la Secretara de Programacin y Presupuesto tiene como objetivo medir la eficacia y eficiencia en la aplicacin del gasto pblico con el fin de apreciar sus efectos antes, durante y despus que se hayan realizado las erogaciones, permitiendo la continuidad del proceso presupuestario. La evaluacin debe estar referida a la aplicacin y a los efectos causados por los recursos que se destinaron a los programas. Por lo general, se analizan los siguientes efectos: PRIMERo.-Efectos sociales, como son el abatimiento del analfabetismo o incremento de la seguridad social. SEGUNDO.-Efectos econmicos, es decir, los que repercuten sobre la produccin de bienes y servicios, el nivel de empleo, el nivel de precios, etc. TERCERo.-Efectos monetarios, es decir, los que influyen en el circulante monetario y en la balanza de capitales, y CUARTo.-Efectos financieros, que se determinan en funcin directa del dficit del sector pblico y de la deuda pblica externa e interna. Podemos llamar evaluacin a aquella parte del proceso administrativo que mediante criterios multidisciplinarios analiza sistemticamente la eficiencia y eficacia de los programas del Gobierno Federal, en funcin del grado de consecucin de los objetivos y polticas contenidos en los planes de desarrollo, y del uso racional de los recursos, con el fin de realimentar dicho proceso. La evaluacin del gasto pblico va ntimamente ligada con los controles sobre el gasto que aplica la Secretara, pues prcticamente la evaluacin y el control presupuestario forman parte del mismo proceso de medicin de la eficiencia y eficacia del gasto pblico. . Esta fase del proceso presupuestario permite la toma de decisiones en orden a fijar medidas correctivas con objeto de cue en ningn momento
8 Vid supra cap. 22 donde se expone detalladamente el funcionamiento de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico y el contenido y forma de los Convenios Unicos de Coordinacin.

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del proceso presupuestario se desve el gasto del destino original y de los efectos buscados. La evaluacin se propone racionalizar y optimizar el gasto pblico. No es posible establecer un sistema de evaluacin presupuestal sin que previamente se definan las bases sobre las cuales la evaluacin va a realizarse. Estas bases son: mbito, niveles, la metodologa que se va a adoptar, la organizacin del aparato administrativo que va a realizarla, los distintos criterios que van a emplearse, el nivel de los funcionarios que va a evaluar, etc. La doctora Rosa Luz Alegra, Subsecretaria de Evaluacin, se refiri recientemente a la tarea de evaluacin: "Considero que uno de los principales problemas que enfrenta la tarea de evaluacin es que casi siempre se la entiende como sinnimo de examen, como una tarea eminentemente judicial o fiscalizadora, 'y lejos estamos de concebirla de esta manera; pensamos que la evaluacin es una toma de conciencia, para tener siempre presente cmo estamos avanzando en el camino que nosotros mismos nos hemos trazado, para alcanzar las metas que juntos hemos definido. Todava hay quien piensa que la evaluacin es un proceso a posteriori; esto nos puede proporcionar algunas luces, pero eminentemente no es la concepcin que nosotros tratamos de difundir; la evaluacin permanente, como proceso de toma de conciencia crtica, para poder, en todo momento, saber si vamos bien o no, qu tan bien estamos haciendo las cosas para alcanzar lo que queremos y si su efecto es perdurable." Manifest la Dra. Alegra que para actuar con racionalidad, "razonada y razonablemente, necesitamos disponer de informacin, de informacin suficiente, confiable y oportuna para actuar y decidir de la mejor manera. Desafortunadamente, tenemos deficiencias en nuestros sistemas de informacin; a veces tenemos muchos datos, mucha informacin, pero irrelevante; en ocasiones, no se obtiene oportunamente. Y si la informacin es suficiente y oportuna, pero no confiable, tambin ocasiona problemas. "As, el Sistema Nacional de Informacin es la articulacin de todos los subsistemas que existen dentro del pas, es decir, cada sector tiene su propio subsistema de informacin, de estadstica, pero todo esto, en su conjunto, debe conformar un sistema orgnico de informacin. Esta informacin que se obtiene nos sirve a su vez para procesarla, presentarla y hacer anlisis de correlacin para diferentes propsitos." 9

Il

Revista Tiempo, 3 de julio de 1978, NDl.1887, pp. 8, 9.

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28.

NIVELES DE EVALUACIN DEL GASTO PBLICO

En el Primer Congreso de Presupuesto Pblico, celebrado en la ciudad de Mxico en 1975, Vctor Manuel Varela afirm que "Las decisiones y acciones correspondientes a las distintas fases del proceso presupuestario se producen dentro de ciertos mbitos y niveles interrelacionados con caractersticas propias, que condicionan y determinan la evaluacin. A este efecto se han determinado dos grandes reas de estudio de aplicacin en la evaluacin: "El nivel macro que analiza el comportamiento de las variables econmicas y administrativas establecidas en los presupuestos correspondientes a los mbitos, global, sectorial y regional. "El nivel micro que est relacionado con los programas institucionales a travs de los cuales se ejecuta la accin del gobierno, as como con el anlisis de las variables administrativas de dichas instituciones." La evaluacin micro, por otra parte, resulta de la conjugacin de criterios multidisciplinarios que implica la diversidad de proyectos aprobados, utilizando tcnicas como el costo, la estadstica, la evaluacin de proyectos, as como el anlisis de las estructuras orgnicas de las unidades ejecutoras y la forma en que se dirige la institucin. Las tcnicas de anlisis conocidas se basan en el flujo de informacin que proporcionan los sistemas contables y que constituyen un auxiliar de la evaluacin sobre los fenmenos fsicos-financieros, y los sistemas estadsticos que complementan cualitativamente los sistemas de informacin sobre cualquier tipo de fenmeno dependiendo de la oportunidad y los costos aceptables. Los coordinadores de sector son responsables -de acuerdo con el artculo 51 de la L.O.A.P.F.- de ejercer continuamente una poltica de evaluacin en su sector de actividad. Las entidades agrupadas bajo un sector de actividad deben contar con su propia unidad de evaluacin y son responsables de evaluar permanentemente la actividad de sus programas especficos, coadyuvando con ello a la evaluacin en su sector de actividades y a la que en ltima instancia realice la Secretaria de Programacin y Presupuesto.

29.

ASPECTOS TERICOS DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

He dejado para el final de este captulo los aspectos tericos del Presupuesto por Programas y su implementacin. El material que se presenta en los dos siguientes puntos fue tomado de la revista Encomn (oct. 1978)

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y su autor es el Lic. Manuel Anguiano Cabrera, actual funcionario de la Direccin General de Egresos. Cabe destacar que este trabajo fue originalmente presentado en el Primer Seminario sobre Programacin y Reforma Administrativa y constituye una excelente sntesis sobre el tema. 1. Concepto. El Presupuesto por Programas es un instrumento de control en cualquier sistema poltico, pero para que funcione adecuada. mente, es necesario que se tenga claridad y precisin en los mtodos de trabajo, cambio de mentalidad, orden en el desempeo de las actividades y decisin poltica. Si no se conjugan estos componentes difcilmente se dejar de pensar en forma tradicional. El Presupuesto por Programas es un plan de trabajo y un instrumento de realizaciones del gobierno, que formando parte de uno ms amplio (normalmente de mediano y largo plazo), especifica los programas y proyectos concretos que deben llevarse a cabo durante una gestin financiera, sus costos y objetivos, as como la parte que de los mismos deber cumplirse, durante el periodo fiscal. Permite interrelacionar y coordinar las metas a largo, mediano y corto plazo, dentro de un esquema armnico de programas especficos, cuyos costos pueden evaluarse unitariamente y su cumplimiento est a cargo de una unidad ejecutora definida.

2. Objetivos:
Modificar el sistema tradicional de presupuesto (el cual dedica primordial atencin a la revisin y autorizacin contable y financiera de los recursos), para transformarlo en un sistema de control integral, que adems de manejar aspectos del tradicional ponga especial nfasis en la eficiencia del gasto. Convertir al presupuesto del Sector Pblico en un instrumento de ejecucin de la poltica econmica, de programacin, de administracin, de liga con la elaboracin de planes de accin y la asignacin de recursos para el cumplimiento de los mismos. Lograr que los programas sectoriales e institucionales, se formulen en funcin de las polticas y objetivos nacionales y no circunscribirse al cumplimiento de las funciones encomendadas a cada entidad. Pretender permanentemente que al formular el presupuesto, se d primordial importancia, no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas, sino a las realizaciones que habrn de lograrse con ellas, a los costos unitarios y totales que representarn y a la designacin de los responsables de ejecutarlas. Propiciar el desarrollo de un sistema integral de informacin que proporcione elementos de juicio suficientes para evaluar los beneficios o repercusiones de .un gasto determinado y facilitar por tanto, la toma de decisiones.

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3. Categoras programticas

Un sistema de Presupuesto por Programas est integrado por un conjunto de categoras, en virtud de las cuales se distribuyen los recursos para alcanzar las metas programadas. Estas categoras conceptuales deben ser definidas en una nomenclatura uniforme en la que se base tcnicamente la programacin del presupuesto. Las categoras programticas recomendadas por la Organizacin de las Naciones Unidas y generalmente aceptadas, establecen una primera divisin de las actividades del Estado de acuerdo a la funcin que desarrolla, es decir: educacin, salud, transportes, industria, etc. Dentro de cada funcin se separan, por las caractersticas propias de cada una de ellas, dos clases de programas: los de inversin y los de operacin, los que a su vez pueden dividirse en bsicos, de apoyo y administracin. En caso de que los programas requieran, dada su amplitud y complejidad una mayor desagregacin de funciones, sin que se trate de proyectos especficos, sino ms bien de un agrupamiento de los que tengan caractersticas homogneas, se pueden abrir subprogramas. Con objeto de identificar fcilmente los componentes de los programas o subprogramas de inversin y de operacin, se ha dado una nomenclatura distinta en cada caso. De esta manera los programas de operacin se abren en actividades y stas en tareas y los de inversin se abren en proyectos, obras y trabajo.

30.

LA IMPLANTACIN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS EN EL SECTOR PBLICO FEDERAL

1. Antecedentes generales hasta 1975

La necesidad de utilizar los recursos con que cuenta el Estado en una forma ms racional y eficiente, hizo imprescindible el estudio y la aplicacin posterior de nuevas tcnicas presupuestarias, por lo que en el ao de 1975, se procedi a revisar el sistema presupuestal que se utilizaba tradicionalmente y se llevaron a cabo reformas y adecuaciones, inicindose as la preparacin de la primera etapa de implantacin del Presupuesto por Programas.

2. Presupuesto con orientacin programtica para 1976


La estrategia adoptada no contempl la implantacin del Presupuesto por Programas ni en fonna paralela con el presupuesto tradicional ni en forma piloto como estaba previsto en el plan de trabajo original; ya que

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se tom la decisin de suprimir el presupuesto tradicional, puesto que con ello se obligaba al Sector Pblico a otorgar la debida importancia al nuevo sistema. Se ide, Como parte de esta nueva estrategia, relacionar la estructura programtica con la organizacin administrativa, identificando los programas de los ramos, con las Secretaras, Subsecretaras y Oficialas Mayores, y los subprogramas con las Direcciones Generales. En el caso de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal controlados presupuestalmente, se identificaron los programas con las Direcciones Generales y los niveles inmediatos subsiguientes con subprogramas.

3. Presupuesto Programtico de 1977

A) Lineamientos para la formulacin


La primera fase de implantacin del Presupuesto por Programas permiti detectar una serie de problemas relacionados con la operacin de un sistema de esta naturaleza. La realizacin del diagnstico del Presupuesto de 1976 mostr claramente los avances reales de esta primera etapa y con base en estos resultados se iniciaron los trabajos para la formulacin del Presupuesto de 1977. Tanto los documentos presupuestarios como los procedimientos utilizados en cada una de las fases del ciclo presupuestario, fueron objeto de un anlisis crtico, de tal manera que respondieran a las necesidades y requerimientos del Presupuesto de 1977, ajustndose de esta forma a los objetivos y metas determinados para esta segunda etapa de implantacin del Presupuesto por Programas. Siguiendo la experiencia del ao anterior, se establecieron nueve grupos de trabajo interdisciplinario, en funcin de las reas especificas de trabajo que comprende todo el ciclo presupuestario y que responden a las necesidades derivadas de las modalidades que se dieron al Presupuesto. El funcionamiento de los grupos produjo una serie de resultados que sustancialmente modificaron y ajustaron en algunos casos la presentacin, estructura, operacin y manejo del Presupuesto de 1977 yen otros se crearon nuevos mecanismos acordes con esta etapa de implantacin del Presupuesto por Programas. Se logr que los ramos y organismos elaboraran una sola vez y con un mismo criterio toda la informacin relacionada con sus erogaciones para 1977 Yen cuanto a las entidades que eran indispensables de la programacin global, recibieron simultneamente la informacin que les era til para cumplir con sus funciones, lo cual se reflej en un mejor entendimiento y coordinacin para la formulacin e integracin del Presupuesto de Egresos de la Federacin.

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Como parte del esquema de trabajo para la formulacin del Presupuesto se desarroll una serie de cursos de Capacitacin en Presupuesto por Programas dentro de la Direccin General de Egresos y algunas dependencias de la Subsecretara, as como seminarios y asesoras a las entidades del Sector Pblico que los solicitaron.
B) Mecanismos de ejecucin, control y evaluacin Gobierno Federal

En relacin a la ejecucin y el control en las entidades del Gobierno Federal se continuaron perfeccionando los procedimientos y los documentos presupuestarios y con la aprobacin de la nueva legislacin en materia de Gasto Pblico, la sectorializacin y la organizacin administrativa que entr en vigor en enero de 1977, hubo necesidad de revisar estos procedimientos y hacerles modificaciones ms profundas, de tal manera que el ejercicio del gasto pblico se fundamentara y apoyara en la descentralizacin, la confianza y la corresponsabilidad, ya que la oportuna y eficaz realizacin de los Programas del Gobierno Federal requera de un mecanismo de ejercicio presupuestario gil y dinmico. Con este objeto, la Subsecretara de Presupuesto, a travs de la Direccin General de Egresos, determin delinear una poltica de liberacin de la tramitacin previa de autorizacin y registro de documentos, tales como: contratos, subpresupuestos, pedidos y otros, autorizando la ejecucin del presupuesto, a nivel de Subprograma, considerando que este es el nivel programtico adecuado para cuantificar metas, fijar objetivos y facilitar la realizacin de los programas, con lo cual se concedi libertad al Ramo para utilizar algunos de sus fondos en razn a sus necesidades.
Organismos y empresas

En lo que se refiere al control presupuestario de organismos, se inici, en 1977, una segunda etapa en la que el control del ejercicio no descansara nicamente en la informacin derivada del flujo de efectivo, sino en la que origine el sistema a base de movimientos devengados, que se est operando. Esto permitir contar con mayores posibilidades de conocer y analizar los costos de los programas. Adems, no ser necesario que los organismos efecten depsito en la Tesorera de la Federacin de sus propios ingresos, ya que stos, por una parte ofrecan informacin poco confiable en cuanto al destino del gasto, y por la otra, presentaban obstculos frecuentes a la agilidad financiera de los mismos.
Evaluacin. En lo relativo a esta fase del ciclo presupuestario, la nueva Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, establece que las

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entidades del Sector Pblico tienen la obligacin de crear unidades de evaluacin, las cuales recibirn lineamientos de la Secretara de Programacin y Presupuesto a travs de la Subsecretara de Evaluacin; esto significa que los intentos realizados en 1976 se continan en forma ms intensa y el sistema que se tena formulado, est siendo revisado y complementado de acuerdo a los. nuevos ordenamientos legales que entraron en vigor en 1977.
4. Presupuesto programtico de 1978

A) Descripcin del proceso de programaci6n-presupuestacin implementado


a) Aspectos normativos

La filosofa poltica y econmica del presente rgimen, seala los lineamientos generales para orientar las acciones, tanto del Sector Pblico como del resto de los sectores, a fin de que los esfuerzos y la aplicacin de los recursos con que cuenta el pas, se canalicen hacia el logro de los objetivos y metas nacionales sealadas en el Plan Nacional de Desarrollo 1978-82. Dentro del Sector Pblico, se iniciaron en 1977 una serie de actividades tendientes a lograr la vinculacin entre Programas y Presupuestos, ya que esto constituye un paso fundamental en la estrategia del Proceso de Programacin-Presupuestacin, que asegura el mejor uso de los recursos y sienta las bases para que la elaboracin de Programas, la Formulaci6n del Presupuesto y la Evaluacin de los Resultados se constituyan en fases de un mismo proceso. Siguiendo un orden metodolgico (que en la prctica sufri modificaciones), se inici la elaboracin de un modelo de desarrollo que traduce los propsitos del plan, dndoles dimensin, en el tiempo y el espacio, define la poltica macroeconmica y especifica, las estrategias e instrumentos de mediano y largo plazo. Para aglutinar objetivos y metas especficas, se defini una poltica sectorial global que sirvi de marco para elaborar la poltica de cada uno de los sectores econmicos, en los cuales se definen ms claramente las participaciones, compromisos y responsabilidades de las entidades dentro del proceso general de Programacin y Presupuestaci6n del Sector Pblico para el periodo 1978-82. b) Aspectos Operativos Tomando corno marco genrico los sealamientos anteriores se plante6 el logro de dos metas principales:

- La forrnulacn de un Programa Quinquenal de Gobierno 1978-82,


que incluyera las lneas de Potica Sectorial y del Gasto Pblico.

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-

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La traduccin de dicho Programa Quinquenal en programas y presupuesto anuales del Sector Pblico.

Para conseguir estos propsitos fue necesario disear un mecanismo operativo que permitiera coordinar todos los esfuerzos que las dependencias responsables de programar y presupuestar venan desarrollando y lograr la congruencia entre uno y otro proceso. Los trabajos se llevaron a cabo operando en dos niveles, uno interno (SPP) y otro externo con el resto de las entidades del Sector Pblico Federal. En el interno se formaron cuatro grupos de coordinacin: - Grupo interno (GI) - Grupo de Programacin Sectorial (GPS) - Grupos Especiales de Trabajo (GET) - Grupos de Trabajo Sectorial (GTS) El Grupo Interno (GI) se integr con los responsables del ms alto nivel dentro de la Secretara de Programacin y Presupuesto, el Secretario, los Subsecretarios, el Coordinador General del Sistema Nacional de Informacin, los asesores del Secretario y los miembros integrantes del GPS. Su funcin es orientar las labores que realicen los dems grupos y evaluar los avances y resultados. El Grupo de Programacin Sectorial (GPS) es un cuerpo colegiado integrado por los Directores Generales de Programacin, Inversiones Pblicas, Egresos y Anlisis para la Evaluacin, cuyas funciones principa. les son: Conocer, discutir y acordar todos los documentos y propuestas relativos a los procedimientos y mecanismos internos (SPP) de control, coordinacin y vigilancia del proceso de programacin-presupuestacin. Conocer, discutir y acordar todos los documentos y propuestas que la Secretara de Programacin y Presupuesto plantee a las entidades del Sector Pblico, referentes al proceso de Programacin-Presupuestacin. Convenir con los Coordinadores de cada sector, las polticas sectoriales, el Programa Quinquenal 1978-82 Y los programas y presupuestos anuales. Los Grupos Especiales de Trabajo (GET), de apoyo al CPS y se constituye con Subdirectores de las mismas Direcciones que integran el GPS, realiza tareas especficas sealadas por ste y todos los documentos que los GET elabore o discuta deben ser acordados en su seno antes de ser enviados al GPS. Los Grupos de Trabajo Sectorial (GTS), grupos de trabajo integrados con cuatro personas del ms alto nivel posible de las reas administrativas

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relacionadas con los sectores de Programacin, uno por cada una de las Direcciones Generales mencionadas (Programacin, Egresos, Inversiones Pblicas y Anlisis para la Evaluacin). Los GTS tienen en su respectivo sector las mismas funciones que el GPS, salvo el diseo de propuestas de enlace y coordinacin con otras reas de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Se formaron 12 de estos grupos, uno por cada sector de Programacin (once especficos y uno para las entidades no asignables por sector), responsables del anlisis de los documentos de diagnstico, pronstico, poltica sectorial, estructura programtica, avance metodolgico del presupuesto y compatibilizacin, ajuste y enlace entre el Programa Quinquenal 1978-82 y los programas y presupuestos para 1978. Por lo que respecta al nivel externo que representa al resto del Sector Pblico y tiene una importante intervencin en el proceso de programacinpresupuestacin tanto sectorial como institucional, se form un solo tipo de grupo, denominado interinstitucional de Programacin Sectorial. Los GIPS integrados, por una parte con miembros de los GTS de la Secretara de Programacin y Presupuesto y por la otra con representantes de las entidades del Sector Pblico Federal que fungen como coordinadoras de sector, para efectos de coordinacin interna de los grupos; existe un responsable del funcionamiento de dichos grupos por cada sector y segn la etapa del proceso corresponder la coordinacin al titular de la dependencia en quien recaiga por Ley la funcin correspondiente. (Ejemplo, la etapa de programacin, la coordinar la Direccin General de Programacin, la de presupuesto ser responsabilidad de la D.G.E.) En el caso de las entidades, dicha funcin recae en los representantes de las cabezas sectoriales administrativas, ya que de esta manera asumen el compromiso de coordinar la programacin interna de las entidades que estn dentro del universo que les fue definido al constituirlas como tales. Estos grupos son responsables de la elaboracin de las polticas, el diagnstico, pronstico sectoriales y de la formulacin del Programa Quinquenal 1978-82 y los programas y presupuestos anuales.
B) Avances logrados en programacin sectorial

A partir de 1977 se dieron una serie de cambios en la estructura legal, administrativa y tcnica del Sector Pblico, que tuvieron fuerte incidencia en el manejo del Gasto Pblico. En lo referente a la Programacin Sectorial se logr lo siguiente: Se hizo un intento de diagnstico y pronstico sectorial, que permiti, en. el primer caso, conocer en trminos muy generales la problemtica real de cada uno de los sectores y proporcion6 elementos para una mejor

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interpretacin cuantitativa y cualitativa de los aspectos ms relevantes de su actividad. En el segundo, fue posible comparar la imagen futura sectorial, con la imagen objetivo de largo plazo, de cuyo contraste se deriv la forma e intensidad de los cambios a promover para alcanzar los objetivos y metas nacionales que se ha propuesto consolidar el presente rgimen. El anlisis e interpretacin del diagnstico y pronstico permiti delinear las polticas sectoriales, en las cuales se especifican las estrategias e instrumentos, se definen los objetivos y se cuantifican las metas, se determinan los programas y proyectos enfocndolos a la solucin de problemas prioritarios. Se formularon e integraron los programas quinquenales y anuales de los sectores, y el global de Sector Pblico. Se form tambin un grupo de anlisis de interrelacin Sectorial para detectar incompatibilidades y duplicaciones y lograr congruencia entre las estrategias, los objetivos y las metas. Los logros fueron parciales, pero se dieron las bases para consolidar esta actividad en los prximos aos. Se desarroll un sistema de jerarquizacin de asignaciones, a base de criterios distintos a los financieros, los cuales permitieron captar los nexos de los programas con las orientaciones de la poltica econmica y social delineada en la filosofa poltica presidencial. Se elabor un catlogo de Bienes y Servicios que produce el Sector Pblico, clasificados y codificados con una clave numrica para su control y uso adecuado en la programacin y presupuestacin. Se establecieron grupos de trabajo en los diferentes niveles de la SPP y se logr una comunicacin ms directa con las entidades a travs de los GIPS (Grupos Interinstitucionales de Programacin Sectorial). Se logr la apertura de programas sectoriales de Ciencia y Tecnologa, con lo cual se sentaron las bases para un ejercicio y control ms adecuado del gasto dedicado a estas actividades en los prximos aos. Se estableci una sectorializacin econmica ms adecuada, en la cual se aglutin a un universo mayor de entidades, sujetas o no, al control presupuestal, C) Avances logrados en presupuestacion
Formulaci6n e integracin del presupuesto

Se elaboraron los formatos e instructivos para la captaci6n del Presupuesto Anual Institucional 1978 y del Programa Quinquenal 1978-82. Se logr el desarrollo de metodologas de anlisis de los anteproyectos, que permitieron una mayor racionalizacin en la asignacin de recursos y en la jerarqusaen de programas y proyectos.

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Se lograron avances importantes en la vinculacin de Programa y Presupuesto, que permitirn armonizar los programas presupuestarios institucionales con las acciones de largo y mediano plazo del Sector Pblico y de los Sectores Privado y Social. Se logr una mayor congruencia entre objetivos y metas del Sector Pblico Federal, adecuados a los recursos de que dispone. Se presentaron a la H. Cmara de Diputados dos documentos principales: El Presupuesto Programtico, que contiene el detalle de Programas. Subprogramas, Objetivos, Metas y Costos, por Sectores, Subsectores e Instituciones, y el Analtico de Partidas, que desglosa los gastos en partidas especficas por Sectores, Subsectores, Programas y Subprogramas a nivel institucional, para efectos del control financiero y contable de los recursos. Para apoyar actividades colaterales se formaron grupos de estudio que analizaron problemas especficos relacionados con la Programacin y Presupuestacin: Se integr un grupo para la fijacin de montos sectoriales de gasto para 1982. Debido a que no se dispuso de la informacin oportuna y adecuada, los resultados que se obtuvieron fueron parciales y poco confiables.

31.

IMPULSO DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO A LA DES CONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

El 16 de enero de 1978 fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin un acuerdo del Presidente de la Repblica por el cual ordenaba a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas formular el Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal, con la participacin que pudiera corresponder a la Secretara de Programacin y Presupuesto y a la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica. El acuerdo fue expedido con fundamento en la fraccin I del artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y con apoyo en los artculos 37 fracciones 1 y II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en las fracciones IlI, IV, VI y VII del artculo 3'1 de la Ley General de Asentamientos Humanos, y en los artculos 28 y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales. La Secretara de Programacin y Presupuesto, siguiendo los lineamientos y las polticas del acuerdo de desconcentracin territorial de la Administracin Pblica federal, inici los estudios tendientes a desconcentrar importantes asuntos de trmite y facultades de decisin en rganos que le
23

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estuvieran jerrquicamente subordinados, persiguiendo cumplir con la intencin del Ejecutivo Federal de fortalecer nuestro federalismo. La L.O.A.P.F. incorpor en su estructura jurdica la figura de la desconcentracin administrativa, como resultado del proceso de reforma administrativa y como inquietud del Primer Magistrado de la nacin. Este principio jurdico de derecho pblico para la organizacin de rganos centrales posibilita que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica cumplan sus polticas con mayor eficacia y contribuyan a una administracin ms racional, justa y eficiente. (Vid supra captulo del artculo 17.) La abrogada Ley de Secretaras y Departamentos de Estado no inclua en forma expresa la figura jurdica de la desconcentracin administrativa, ni tampoco en regmenes anteriores se haba elaborado una doctrina unitaria en un programa definido en materia de desconcentracin administrativa. La Secretara de Programacin y Presupuesto, al elaborar los estudios en materia de desconcentracin, pretendi no slo cuidar los aspectos constitucionales de la organizacin administrativa de sus rganos desconcentrados, sino tambin perfeccionar los instrumentos tcnicos y legales que permitan una desconcentracin ms completa y congruente con sus atribuciones y ajustada a las grandes polticas del Ejecutivo Federal. El licenciado Ricardo Garca Sinz, ex-Secretario de esta dependencia, ha puntualizado en repetidas ocasiones la importancia de fortalecer el federalismo. Por eso la Secretara consider que uno de los caminos ms adecuados para ello consista precisamente en estructurar una desconcentracin de la dependencia que coadyuvara con el desarrollo regional de todas las entidades federativas del pas.

32. Los

CoNVENIOS UNICOS DE

CoORDINACIN

La excesiva centralizacin de actividades, tanto poltico-auministrativas, como econmicas y sociales, ha contribuido a acentuar los desequilibrios regionales que se han venido acumulando a travs del tiempo. Fortalecer econmicamente a los estados y asegurar su independencia poltica es robustecer la estructura federal del Estado mexicano y vencer da a da los graves problemas regionales. La desconcentracin de la Secretara es necesaria para coordinar los nuevos programas del gobierno federal de apoyo al desarrollo econmico y social de las entidades federativas. Precisamente uno de los programas ms importantes lo constituye los Convenios Unicos de Coordinacin que, con fundamento en el artculo 22 de la L.O.A.P.F., celebran el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados (vid supra

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captulo de! artculo 22). Asimismo existen los programas de Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER) Y funcionan en cada una de las entidades federativas los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico (COPRODES) . La concertacin de los esfuerzos de los Estados y Municipios de Mxico con los esfuerzos del Ejecutivo Federal traer como resultado la autntica existencia jurdica y de hecho del federalismo. Los Convenios Unicos de Coordinacin (CUC) y e! Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER) son instrumentos decisivos para convertir en hechos las polticas del Presidente de la Repblica y para promover el desarrollo equilibrado de las diversas regiones del pas. El avance de los Convenios de Coordinacin y los Programas de Inversiones para el Desarrollo Rural son un hecho. Los montos presupuestados para los CUC y PIDER en 1979 registraron incrementos del 4.5% y 37%, respectivamente. Para los CUC, la inversin total convenida es de 11,845 millones de pesos, de los cuales la aportacin federal directa es de 7,327 millones de pesos. Para los Programas PIDER la inversin total asciende a 7,204 millones de pesos. Durante 1979 se van a incorporar al PIDER otras 13 micro-regiones a las 106 ya existentes, por lo que se atendern 119 micro-regiones en el territorio nacional. En conjunto, las regiones comprenden una extensin de 958 mil kilmetros cuadrados e incluyen a una poblacin aproximada de 6.3 millones de habitantes. No sera posible pensar en un pleno xito de los CUC Y los PIDER sin la intervencin de los rganos desconcentradoss de la Secretara de Programacin y Presupuesto.
33.
ACUERDO QUE DETERMINA LA CREACIN DE LAS DELEGACIONES REGIONALES DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN

y PRESUPUESTO

Por otra parte, el 21 de diciembre de 1978 el licenciado Ricardo Garca Sinz, entonces secretario de Programacin y Presupuesto, expidi un acuerdo que establece las normas generales de organizacin y funcionamiento de las Delegaciones Regionales de la Secretara de Programacin y Presupuesto y fue publicado en e! Diario Oficial de la Federacin el 26 de diciembre del mismo mes y ao. Este acuerdo se fundament en el artculo 15 de la L.O.A.P.F., artculos 49 y 31 del Reglamento Interior de esta Secretara, y en el decreto presidencial -publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de agosto de 1978- por el que se crearon diversas unidades administrativas dependientes de la propia Secretara.

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Dada la gran importancia de este acuerdo, consideramos oportuno destacar los motivos, mecanismos y fines que persigue el programa de desconcentracin de esta dependencia. El considerando del acuerdo estima "que una eficiente promocin del desarrollo econmico y social del pas presupone la instrumentacin congruente y oportuna de planes y programa" a nivel regional, que siendo acordes con los objetivos y prioridades nacionales contemplen la problemtica, necesidades y caractersticas peculiares de cada regin, a fin de que la canalizacin de los recursos federales destinados al efecto se lleve a cabo de una manera ms racional para obtener de ellos el ptimo beneficio y aprovechamiento sirviendo lo anterior al mismo tiempo como un instrumento que permita armonizar y conjuntar las polticas de un desarrollo ms equilibrado; "Que es preocupacin del Ejecutivo Federal convertir a la Administracin Pblica en un instrumento moderno y eficiente que propicie la orientacin y el estmulo del desarrollo y proporcione los recursos a los objetivos y metas que han sido fijados, razn por la cual dentro de la estructura administrativa de la Secretara de Programacin y Presupuesto se prev en su Reglamento Interior el establecimiento de delegaciones regionales en el nmero, lugares y con la circunscripcin que determine el Titular de la misma y cuya competencia ser la de ejercer dentro del mbito territorial que se les haya asignado, las atribuciones de las unidades administrativas de la Secretara que expresamente se les deleguen; "Que la delegacin de atribuciones hacia los rganos operativos correspondientes, debe llevarse a cabo conforme a un proceso que garantice el funcionamiento unifogme de toda la Secretara, para lo cual se ha previsto la institucionalizacin de tres niveles de accin que son: el normativo, el de coordinacin y el operativo; "Que el nivel normativo deben constituirlo las tareas relativas al establecimiento de normas, sistemas y procedimientos, as como de objetivos y metas concretas para las delegaciones regionales, quedando a cargo de las Subsecretaras de Programacin, Presupuesto y Evaluacin; la Oficiala Mayor, la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin y las Direcciones Generales de Asuntos Jurdicos, Documentacin y Anlisis Y Difusin, actuando como unidades administrativas centrales, rectoras segn la materia y en el mbito de sus respectivas competencias, a fin de propiciar uniformidad y congruencia en las acciones que esta dependencia del Ejecutivo Federal debe desarrollar en el mbito territorial de cada entidad federativa. "Que por otra parte mediante Decreto Presidencial de 8 de agosto del presente ao, publicado en el 'Diario Oficial' de la Federacin el 10 del mismo mes, fueron creadas nuevas unidades administrativas dependientes de la Secretara de Programacin y Presupuesto, entre las que se encuen-

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tra la Coordinacin General de Delegaciones, unidad que ha sido concebida como el nivel de coordinacin dentro del Acuerdo del suscrito de fecha 31 de agosto ltimo publicado en el 'Diario Oficial' de la Federacin el da 4 del mes siguiente, se delegaron las facultades de coordinar las relaciones con las entidades federativas en las actividades de la competencia de la Secretara; representar al Secretario ante las delegaciones; coordinar las acciones que los delegados ejerzan en cumplimiento de las polticas dictadas por el Titular de la Secretara; proponer las medidas tcnicas y administrativas necesarias para la mejor organizacin y funcionamiento de las delegaciones y subdelegaciones; coordinar la desconcentracin de la Secretara a nivel estatal; y apoyar y supervisar la operacin de las delegaciones y subdelegaciones; "Que la creacin de la mencionada unidad, obedece a la necesidad de establecer mecanismos de control en la operacin de las delegaciones regionales, as como una coordinacin adecuada entre stas y las unidades administrativas centrales de la Secretara, constituyendo las primeras, los rganos de resolucin y ejecucin en los lugares en donde deben instrumentarse las decisiones, y las segundas, los centros de decisin y normatvidad; todo ello, dentro de un marco de uniformidad cuyo diseo e instrumentacin ser responsabilidad de la propia Coordinacin General de I>elegaciones; "Que el objetivo fundamental del proceso de delegacin de atribuciones a que viene haciendo mrito, es lograr la mxima eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las funciones a cargo de la Secretara en el mbito estatal, ante lo cual se ha diseado un tercer nivel de accin, el operativo, que se sintetiza en el establecimiento formal de las delegaciones regionales; "Que para lograr los propsitos sealados, se ha estimado necesario que las delegaciones regionales lleven a cabo las funciones que corresponden a la Secretara a nivel estatal, responsabilizando de ello a los titulares de las mismas, a fin de fortalecer en la medida necesaria su capacidad de decisin y ejecucin; "Que por todo lo anterior, se hace necesario articular y unificar la accin de las distintas representaciones de la Secretara que actualmente operan en los Estados, colocndolas bajo la direccin de un solo responsable, definiendo su organizacin y funciones y otorgndoles las atribuciones necesarias para que estn en posibilidad de atender con eficacia los asuntos de su responsabilidad, lo que permitir brindar un ms amplio respaldo a los Comits Promotores del Desarrollo Socio-Econmlco; establecer unidad de mando y responsabilidad de la Secretara a nivel estatal; armonizar sus relaciones con las autoridades estatales, municipales, representantes de otras Secretaras y de los sectores privado y social; elevar la eficacia en la opera-

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cion y optimizar el aprovechamiento de los recursos humanos, materiales, y presupuestarios de la Secretara." El considerando hace alusin a "la delegacin de atribuciones hacia los rganos operativos correspondientes ... ". Creemos que en estricto sentido el establecimiento de las delegaciones regionales no obedece a una "delegacin de atribuciones" sino a una "desconcentracin de rganos jerrquicamente subordinados a los rganos centrales". Es importante precisar que jurdicamente se trata de una desconcentracin pues existen diferencias muy radicales entre la delegacin de atribuciones y la desconcentracin. La desconcentracin se enmarca dentro de los principios jurdicos de jerarqua que subordina a los funcionarios inferiores ante los funcionarios de rango superior, entrelazndolos entre s y determinando el campo estricto de sus funciones. La doctrina internacional y las leyes y reglamentos de Mxico han consagrado el principio de jerarqua administrativa como uno de los principios estructurales y funcionales de mayor importancia en la Administracin Pblica mexicana y en nuestro derecho administrativo. En la delegacin de facultades no se transfiere la titularidad de las funciones delegadas; es decir, el de1egante conserva siempre dicha titularidad y, por 10 tanto, la responsabilidad. Adems, la delegacin tiene la caracterstica de ser eminentemente transitoria. El delegante en cualquier momento puede revocar las facultades que deleg, mientras que en la desconcentracin es necesario extinguir los rganos desconcentrados. Por ltimo, el rgano desconcentrado es el responsable de los actos que realiza por s. (Vid supra captulo del artculo 17.) Por las anteriores razones repetimos que las nuevas Delegaciones Regionales de la Secretara de Programacin y Presupuesto son autnticos rganos desconcentrados, pues la ndole no transitoria de su permanencia y la responsabilidad y atribuciones que se les han conferido as 10 confirman; adems, ste es el espritu del acuerdo cuando la fraccin VI del artculo 9<:> del acuerdo del 26 de diciembre de 1978 expresa que la Coordinacin General de Delegaciones deber realizar los estudios pertinentes para promover la continuidad del proceso de desconcentracin de funciones de la Secretara, partiendo del anlisis de la operacin general de las delegaciones regionales. Las delegaciones regionales que operan en la totalidad de los Estados de la Repblica Mexicana son coordinadas por un rgano central que depende directamente del Secretario y que se denomina "Coordinacin General de las Delegaciones". Esta Coordinacin tiene a su cargo la Direccin General de Apoyo a la Operacin de las Delegaciones y la Direccin General de Informacin Operativa de las Delegaciones, las que ya fueron aprobadas por el Secretario y slo falta la publicacin formal en el Diario Oficial de la Federacin. Es importante destacar que tanto la Coordinacin

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General como las dos direcciones que le estn subordinadas no son rganos desconcentrados.
34.
ANTECEDENTES DE LAS DELEGACIONES REGIONALES DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO

El antecedente ms inmediato de las Delegaciones Regionales de esta Secretara son las "Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Presupuesto", que funcionalmente siguen operando en 27 Estados de la Repblica, aunque jurdicamente ya no existen como Delegaciones en virtud de lo establecido por los artculos Primero, Segundo, Decimotercero, Decimocuarto y dems relativos del acuerdo publicado el 26 de diciembre de 1978. La creacin de las Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Presupuesto no se debi a alguna resolucin administrativa de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Estos rganos pasaron a Programacin y Presupuesto por la nueva estructura administrativa y reasignacin de funciones que estableci la L.O.A.P.F. El origen administrativo y jurdico de las "Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Presupuesto" fueron las "Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Egresos", creadas por acuerdo * del licenciado Jos Lpez Portillo, cuando era Secretario de Hacienda y Crdito Pblico. El licenciado Lpez Portillo cre nueve delegaciones regionales con jurisdiccin en 29 Estados de la Repblica. Este histrico acuerdo afirmaba que "dentro del programa de reforma administrativa en el campo del presupuesto y con el propsito de coadyuvar al desarrollo equilibrado del pas, es preciso crear Delegaciones de la Subsecretara de Egresos, cuyo objetivo ser facilitar la accin de las dependencias del Ejecutivo Federal, en las regiones en que operan mediante la autorizacin ms directa y oportuna del ejercicio del gasto pblico. Para ese fin, con fundamento en el artculo 26 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado y en cumplimiento de lo dispuesto por el acuerdo presidencial del 13 de marzo de 1973, he tenido a bien dictar el siguiente acuerdo". Las Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Egresos se crearon con la finalidad de coadyuvar a la aplicacin de las nuevas tcnicas, objetivos y metas del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Fundamentando esta consideracin transcribimos parte de una declaracin pronunciada el 13 de noviembre de 1975 en la ciudad de Monterrey, N. L., por el licenciado Mario Ramn Beteta, quien entonces funga como

* Acuerdo del 23 de septiembre de 1975 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin ello. de octubre del mismo ao.

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Secretario de Hacienda y Crdito Pblico: "La desconcentracin presupuestal reviste una gran importancia para corregir ciertas deformaciones de nuestra estructura poltica y fiscal. Si luchamos contra la marginacin sectorial y regional, nada ms importante que descentralizar, teniendo en cuenta que la ciudad de Mxico debe de descongestionarse para su propio beneficio y para fortalecer a las partes del gran todo que es la nacin. En mayor atencin de las entidades federativas, en su fortalecimiento econmico, est la clave de un Mxico ms equilibrado y promisorio." Ya desde 1974 se afirmaba que la excesiva concentracin demogrfica en el Distrito Federal estaba causando muy serios problemas econmicos, sociales y ecolgicos. Consciente de estos problemas, el C. P. Carlos A. Isoard, entonces Subsecretario de Egresos, dio un impulso extraordinario a las Delegaciones Regionales de la Subsecretara a su cargo que dependan directamente de l. Los delegados Regionales actuaban como sus representantes personales y tenan, adems, la misin de recabar la mayor informacin posible para elaborar un programa de desconcentracin que se adecuara a la estructura de la Subsecretara y sirviera como impulso y apoyo para que otras dependencias iniciaran su proceso de desconcentracin. El C. P. Carlos A. Isoard, siendo an Subsecretario de Egresos, tuvo a su cargo conjuntamente con el C. P. Ramn Aguirre Velzquez, ex Director de Egresos de la Subsecretara de Egresos, organizar el Primer Congreso Nacional de Presupuesto Pblico, en el cual se hicieron muy importantes aportaciones en materia de desconcentracin. Con toda certeza podemos afirmar que el C. P. Carlos A. Isoard fue uno de los iniciadores en Mxico del programa de desconcentracin administrativa. El licenciado Jos Lpez Portillo dej la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a finales del mes de septiembre de 1975, y es muy probable que el acuerdo por el que se crearon las Delegaciones de la Subsecretara de Egresos haya sido, si no el ltimo que l firm, s uno de los ltimos. Le toc al C. P. Carlos A. Isoard iniciar el programa de deseancentracin que ser histrico para el pas. en el campo de la reforma administrativa.

35.

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE

1979

El Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ao 1979 fue aprobado por la H. Cmara de Diputados el 26 de diciembre de 1978 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 29 del mismo mes y ao. Este importante documento expresa el gasto total de los programas que realizar el Estado federal mexicano para satisfacer las necesidades

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polticas, econmicas y sociales del pas. El documento presupuestario fue proyectado con una slida estrategia por el Ejecutivo Federal a fin de responder a los urgentes y graves retos de la poltica econmica y financiera que se inici en 1979. Pretende adems controlar y abatir la inflacin y acelerar el crecimiento econmico hajo las ms estrictas bases de la justicia social y el respeto a los derechos fundamentales del hombre. En la prensa nacional fueron dadas a conocer las grandes cifras y algunas de las polticas fundamentales de este documento econmico y financiero que, por vez primera en su historia, rebasa el billn de pesos. Las principales caractersticas de este documento son las siguientes: Su incremento total es congruente con el crecimiento mnimo esperado del valor del conjunto de bienes y servicios para 1979: 6.5 por ciento en trminos reales. El monto de las inversiones pblicas crece lo suficiente para generar un efecto dinamizador de la economa sin provocar inflacin. Financieramente es un presupuesto sano, por estar cubierto con recursos no inflacionarios derivados de ingresos propios del sector pblico, de la captacin de ahorro interno del sistema financiero y del comportamiento de la balanza de pagos. El ahorro corriente total del sector pblico crece de manera importante, lo que permite financiar con recursos propios una mayor proporcin del gasto de capital en 1979. La estructura sectorial y programtica del gasto que se propone, refleja las prioridades de alimentos y energticos y prepara al sector pblico para enfrentar y resolver los problemas derivados de la etapa de consolidacin (1979-1980). El gasto corriente y de operacin mantiene un incremento moderado, se limita al 12.5 por ciento y se aplica principalmente al aumento de los servicios de salud y educacin, que apoyan el avance en el logro de los mnimos de bienestar.

El monto del gasto presupuestado para 1979, asciende a un billn 124 mil 269 millones de pesos, cantidad que representa un incremento de 19.8 por ciento en relacin al gasto estimado para 1978. De este total corresponden 571,701 millones de pesos al Gobierno Federal y 552,568 millones de pesos a organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, con crecimientos, en relacin a 1978 de 21.4 y 18.1 por ciento, respectivamente. Los recursos necesarios para cubrir el monto total provienen de ingresos por venta de bienes y servicios de organismos descentralizados y empresas del sector paraestatal; de impuestos, de otros ingresos ordinarios,

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y de emprstitos y financiamientos al Gobierno Federal y a Organismos y empresas. Tras las cifras, porcentajes y consideraciones tcnicas, est, como sustrato insustituible, el conjunto de valores revolucionarios y humanos que el Presidente de la Repblica ha sealado como grandes objetivos y metas nacionales. El presente presupuesto utiliza los avances registrados en la programacin. Este conjunto de tcnicas es mucho ms que la mera asignacin de los recursos: la entendemos como una secuencia congruente entre objetivos, metas y acciones; la movilizacin de recursos humanos, fsicos, tecnolgicos y financieros, asociados a ellos; la utilizacin y modificacin de instrumentos administrativos y legales orientados a su cumplimiento, as como la definicin de los responsables de su ejecucin. Cabe sealar el destacado papel que en el proceso de formulacin de este presupuesto desarrollaron las Secretaras y Departamentos coordinadores de sector, los que, con fundamento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, condujeron las actividades tendientes a la definicin programtica, tanto de ellos mismos como de sus entidades. A continuacin se dan las cifras del Presupuesto para 1979 y se indica cmo y entre quines se distribuye: PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION CMO SE DISTRIBUYE (Millones de pesos)
Gasto corriente de operacin JI otros Programa de inversiones

Sector

Total

Industrial Salud y Seguridal Social Educacin, Cultural, Ciencia y Tecnologa Agropecuario y Forestal Comunicaciones y Transportes Administracin y Defensa Comercio Pesca Asentamientos Humanos Turismo Laboral Suma:

177,604113,549 94,463 24,254 39,q54 59,912 49,964 10,635 2,241 1,896 1,265 574,837

122,508 7,125 6,502 48,091 26,393 3,708 1,750 3,925 6,379 726 220 227,327

300,112 120,674 100,965 72,345 65,447 63,620 51,714 14,560 8,620 2,622 1,485 802,164

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Programa de inoersiones

Sector

Gasto corriente de operacin y otros

Total

Gasto no sectoriable

Amortizacin, intereses y gastos de la deuda del Gobierno Federal y de Organismos y Empresas Participacin de ingresos federales y subsidios Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER) Convenio Unico de Coordinacin (CUC) Suma:
TOTAL:

263,005 44,765 7,205


------

44,765

_ ..

44,765

7,130 14,335

~--

14,335 322,105 1.124,269

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION


QUIN LO ADMINISTRA

(Millones de pesos)
Presupuesto 1979 Participacin en el total

Gobierno Federal

Patrimonio y Fomento Industrial Salubridad y Asistencia Educacin Pblica Agricultura y Recursos Hidrulicos Reforma Agraria Comunicaciones y Transportes Presidencia de la Repblica Poder Legislativo Poder Judicial Gobernacin Relaciones Exteriores Hacienda y Crdito Pblico Programacin y Presupuesto Procuradura General de la Repblica Defensa N aciona! Secretara de Marina Comercio

3,602 14,985 97,624 45,264 3,234 15,240 975 326 780 2,575 2,170 9,439 4,095 849 11,815 4,003 1,758

0.6 2.6 17.1 7.9 0.6 2.7 0.2 0.1 0.1 0.4 0.4 1.6 0.7 0.1 2.1 0.7

0.3

364

JACINTO FAYA VIESCA

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION


QUIN LO ADMINISTRA

(continuacin)

(Millones de pesos)
Gobierno Federal Presupuesto 1979 Participacion en el total

Departamento de Pesca Asentamientos Humanos y Obras Pblicas Turismo Trabajo y Previsin Social Suma: Inversiones Erogaciones Adicionales (Participaciones y Subsidios a Estados y Apoyos a Entidades Paraestatales) Deuda Pblica Suma:
TOTAL:

3,283 18,035 1.187 1,303 242,542


~--

0.6 3.2 0.2 0.2 42.4 7.8

44,447

----

135,480 149,202 329,159 571,701

23.7 26.1 57.6 100%


Participaci6n en el total

Organismos y empresas

Presupuesto 1979

Industrial

Petrleos Mexicanos Comisin Federal de Electricidad Compaa de Luz y Fuerza del Centro Fertilizantes Mexicanos Diesel Nacional Siderrgica Nacional Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril Siderrgica Lzaro Crdenas "Las Truchas" Productora e Importadora de Papel, S. A.
Salud

216,217 73,309 15,303 19,511 11,630 910 5,874 5,251 4,569

39.1 13.3 2.8 3.5 2.1 0.2 1.1 0.9 0.8

Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

60,856 32,061

11.0

5.8

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

365

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERA crox


QUIN LO ADMINISTRA

(continuacin)

(Millones de pesos)
Organismos y empresas Presupuesto 1979 Participaci6n en el total

Agropecuario y Forestal Productos Forestales Mexicanos Forestal Vicente Guerrero Comunicaciones y Transportes Ferrocarriles Nacionales de Mxico Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos Aeropuertos y Servicios Auxiliares Ferrocarril del Pacfico Ferrocarril Chihuahua a! Pacfico Ferrocarriles Unidos del Sureste Ferrocarril Sonora-Baja California Aeronaves de Mxico Administracin y Defensa Lotera Nacional para la Asistencia Pblica Comercio Compaa Nacional de Subsistencias Populares Instituto Mexicano del Caf Instituto Mexicano de Comercio Exterior Pesca Productos Pesqueros Mexicanos Asentamientos Humanos Instituto Naciana! para el Desarrollo de la Comunidad Rural de la Vivienda Popular
TOTAL:

406 267

0.1 0.0

17,983 2,842 1,468 3,405 896 1,139 653 6,917

3.3 0.5 0.3 0.6 0.2 0.2 0.1 1.3

10,456

1.9

38,027 9,052 722

6.9 1.6 0.1

12,705

2.3

139

0.0
100%

552,568

ARTICULO 33 SECRETARIA DE PATRIMONIO Y FOMENTO INDUSTRIAL


Antecedentes Histricos de la Secretara del Patrimonio N acional.Legislacin y Disposiciones Jurdicas Aplicables a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.-Composicin Orgnica de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.
1. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial en la Administracin Pblica Mexicana.-2. Integracin de la actividad minero-metalrgica y las polticas de descentralizacin y asentamientos humanos.-3. La. poltica minera y la participacin del Estado en proyectos minero-metalrgicos.--4. Exploracin del territorio nacional y las industrias mineras.-5. El crecimiento industrial, las polticas de fomento industrial y el Plan Nacional de Desarrollo industrial.-5. La poltica industrial y el desarrollo regional.-7. El Plan Nacional de Energticos y la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.-8. Los yacimientos y reservas de petrleo mexicano.9. La investigacin tecnolgica y los energticos.-lO. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial y las industrias Siderrgicas, del Cemento y Textil, entre otras.-ll. Importancia vital de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.-12. Declaraciones del secretario de Patrimonio y Fomento Industrial sobre nuestro desarrollo econmico y recursos petroleros.

Esta Secretara fue creada por el Congreso de la Unin al expedirse la L.O.A.P.F. Los antecedentes de esta dependencia los encontramos fundamentalmente en la Secretara del Patrimonio Nacional, por lo que nos permitimos transcribir los antecedentes histricos de esta extinta Secretara.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DEL PATRIMONIO NACIONAL

"En 1821, naci el primer Gobierno independiente de Mxico cuya existencia qued comprendida en el Primer Reglamento de Gobierno> dentro del cual se establecan cuatro ministerios.

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

367

"La llegada al poder del partido liberal y la aprobacin de las Leyes de Reforma trajeron consigo adiciones a las funciones asignadas a la administracin gubernamental y la separacin del Estado y la Iglesia. "Con el triunfo definitivo de la Revolucin, se generaron en la Carta de 1917 dos modalidades para la creacin de rganos centrales: Las secretaras y los departamentos de Estado. Posteriormente, y debido al desarrollo de las actividades del Estado moderno naci una tercera modalidad de instituciones pblicas; los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. "En el ao de 1932 se encomend a la Oficina Tcnica Fiscal y del Presupuesto, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la facultad de hacer estudios sobre organizacin administrativa, coordinacin de actividades y sistemas de trabajo para lograr eficiencia en los servicios pblicos. "Hasta 1946, las funciones de custodia y salvaguardia de los bienes nacionales as como las de inspeccin administrativa, seguan perteneciendo a la esfera de atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico realizndolas a travs de la Direccin de Bienes Nacionales y la Direccin de Inspeccin Fiscal. "La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 7 de diciembre de 1946, cre la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. El mismo ordenamiento puso a cargo de esta dependencia del Ejecutivo Federal el despacho de los asuntos relacionados con la conservacin y administracin de los bienes nacionales, la celebracin de actos y contratos de obras de construccin realizadas por cuenta del Gobierno Federal y del Departamento del Distrito Federal, la vigilancia de la ejecucin de aqullas, la intervencin en las adquisiciones de las entidades pblicas y la realizacin de estudios y sugerencias de medidas tendientes al mejoramiento de la administracin pblica. "A partir de 1958, la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa pas a denominarse del Patrimonio Nacional. Las funciones de este organismo se han visto considerablemente incrementadas en la reciente legislacin."

LEGISLACIN y

DISPOSICIONES JuRDICAS APLICABLES

A LA SECRETARA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-I1-1917. Artculos 27, 121, 130 Y 132 con reformas adicionales, D. O. 29-IX1958 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 Ley sobre Proteccin y Conservacin de Monumentos Arqueolgicos e

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Histricos, Poblaciones Tpicas y Lugares de Belleza Natural, D. O. 19-1-1934 Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, D. O. 31-XII1935 Ley de Expropiacin, D. O. 25-XI-1936 Ley de Vas Generales de Comunicacin. Artculos 21 al 38 y del 172 al 188, D. O. 19-II-1940 Ley de Nacionalizacin de Bienes, Reglamentaria de la Fraccin II del Artculo 27 Constitucional, D. O. 31-XII-1940 Ley para el funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, D. O. 13-1-1948 Ley de Terrenos Baldos y Nacionales, Demasas y Excedencias, D. O. 7-II-1951 Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 4-1-1966 Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969 Ley para el control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, D. O. 31-XII1970 Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos, D. O. 6-II-1971 Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972 Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticas e Histricas, D. O. 6-V-1972 Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia Minera, D. O. 22-XII-1975 Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, D. O. 22-XII-1975 Ley de Industria Elctrica, D. O. ll-II-1939 Ley de Industria de Transformacin, D. O. 13-V-1941 Ley de las Cmaras de Comercio y de la de Industria, 26-VIII-1941 Ley Federal de Estadstica, D. O. 31-XII-1947 Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O. 30-XII-1950 Ley de la Industria Cinematogrfica, D. O. 27-XI-1952 Ley que crea el Fondo de Garanta y Fomento a la Industria Mediana y Pequea, D. O. 3D-XII-1953 Ley de Impuesto a las Industrias de Alcohol y Aguardiente, D. O. 31XII-1954 Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, D. O. 4-1-1955 Ley Federal para prevenir y controlar la contaminacin ambiental, D. O. 23-III-1971 Ley Federal de Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971 Ley de Impuestos y Derechos a la Explotacin Pesquera, D. O. 3D-XII-

1971

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Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1-1972 Ley Federal para el Fomento de la Pesca, D. O. 25-V-1972 Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera, D. O. 9-III-1973 Ley de Transferencia de Tecnologa, D. O. 17-VIII-1973 Reglamento de la Ley sobre Proteccin y Conservacin de Monumentos Arqueolgicos e Histricos, Poblaciones Tpicas y Lugares de Belleza Natural, D. O. 7-VI-1934 Reglamento para la Ocupacin y Construccin de Obras en el Mar Territorial, en las Vas Navegables, en las Playas y Zonas Federales, D. O. 3D-X-1940 Reglamento sobre Reservas Mneras Nacionales, D. O. 16-1-1942 Reglamento de las subastas a que se refiere la Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 4-III-1949 Reglamento de la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales, D. O. 13VII-195D Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, D. O. 25-VIII-1959 Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, D. O. 6-XI-1964 Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, D. O. 27-IV-1977 Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en materia de Explotacin y Aprovechamiento de Recursos Minerales, D. O. 7-XI-1966 Reglamento de la Ley de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 2-II-1967 Reglamento de Seguridad en los Trabajos de las Minas, D. O. 13-III1967 Reglamento de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, D. O. 19-XII-1931 Reglamento de la Ley del Impuesto sobre Produccin e Introduccin de Energa Elctrica, D. O. 30-1-1933 Reglamento de las fracciones IV y V del artculo Y de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional, D. O. 12-VIII-1938 Reglamento del artculo 15 de la Ley del Impuesto sobre Produccin e Introduccin de Energa Elctrica, D. O. 23-III-1939 Reglamento para Fbricas de Cerillos y Fsforos, D. O. 25-IX-1940 Reglamento de la Ley Federal de Estadstica, D. O. 14-XII-194D Reglamento para el control sanitario de ostras y almejas, D. O. 6-III-1941 Reglamento del artculo 15 de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, D. O. 7-1-1942 Reglamento de la Ley de la Propiedad Industrial, D. O. 31-XIl-1942

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JACINTO FAYA VIESCA

Reglamento de la Ley de la Industria Elctrica, D. O. 4-X-1945 Reglamento del captulo de explotacin de caminos de la Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 24-VIlI-1949 Reglamento de obras e instalaciones elctricas, D. O. 13-V-1950 Reglamento de los artculo 2, 3'-', 4, 89 , 11, 13, 14 Y 16 a 20 de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O. 10-1-1951 Reglamento de los comits de precios y distribuciones a que se refiere el artculo 22 del reglamento de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O. 21-Il-1951 Reglamento de la Ley de la Industria Cinematogrfica, D. O. 6-VIII-1951 Reglamento de la Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, D. O. 2-XII-1955 Reglamento de suministro de energa elctrica, D. O. 8-V-1958 Reglamento para la planeacin de la industria azucarera, D. O. 16-1-1962 Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, en Materia Petroqumica, D. O. 1-II-1971 Reglamento para la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica originada por la emisin de humos y polvos, D. O. 17-IX-1971 Reglamento de la Ley Federal de Impuestos a las Industrias del Azcar, Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas, D. O. 24-III-1972 Reglamento del prrafo tercero del artculo 321 del Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos para la Industria Maquiladora, D. O. 31-X-1972 Reglamento para la prevencin y control de la contaminacin de aguas, D. O. 29-III-1973 Reglamento del registro nacional de inversiones extranjeras, D. O. 28-XII1973 Decreto que reglamenta el artculo 23 de la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, D. O. 18-VII-1949 Decreto por el que se crea la Direccin General de Estudios y Proyectos de la Secretara de Patrimonio Nacional, D. O. 6-V-1972 Decreto por el que se crea el Instituto de Investigaciones Siderrgicas, D. O. 13-V-1975 Decreto por el cual se consideran sujetas a explotacin comn y destinadas al uso exclusivo de las poblaciones ribereas, distintas zonas pesqueras de los Estados de Sonora, Sinaloa y Nayarit, D. O. 30-VIII-1928 Decreto por el cual se declara la explotacin comn dedicada al uso de los regionales, una zona pesquera en la Pennsula de Baja California, D. O. 13-II-1930 Decreto que promulga la convencin y el arreglo firmado entre Mxico y

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varias naciones, el 6 de noviembre de 1925, para la proteccin de la propiedad industrial, D. O. 30-IV-1930 Decreto que regula la industria y el comercio de la seda y artisela, D. O. 21-VI-1931 Decreto por el cual se dispone que los derechos por autorizacin y verificacin de instrumentos y aparatos para pesar y medir se pagarn en timbres comunes, D. O. 3-VIl-1933 Decreto que modifica la tarifa del impuesto general de importacin (energia elctrica), D. O. ll-XII-1935 Decreto que reglamenta el otorgamiento de las autorizaciones a que se refiere la fraccin II del artculo 4 9 de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional, D. O. 1-II-1936 Decreto que exime de impuestos a las sociedades cooperativas, D. O. 30XII-193B Decreto que reforma el reglamento de la Ley Orgnica de la Fraccin 1 del Artculo 27 Constitucional, D. O. 19-VIlI-1939 Decreto que norma el otorgamiento de subsidios para el fomento de la produccin agricola e industrial, D. O. 4-XI-1939 Decreto que declara saturada la industria cigarrera del pas, D. O. 25IV-1944 Decreto que establece la necesidad transitoria de obtener permiso para adquirir bienes extranjeras y para la constitucin o modificacin de sociedades mexicanas que tengan o tuvieren socios extranjeros, D. O. 7-VII-1944 Decreto que autoriza a la Secretaria de Economa para determinar qu mercancas deben ser sujetas a permisos de importacin y exportacin, D. O. 26-IV-1949 Decreto sobre la convencin internacional para reglamentacin de la caza de la ballena, D. O. 6-XII-1949 Decreto que adiciona el articulo 26 del reglamento de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en materia Econmica, D. O. 2-III1951 Decreto que establece el servicio de inspeccin y control de muestras de las industrias que utilizan como materia prima la caa de azcar, D. O. 10-1-1952 Decreto que reglamenta las manifestaciones y el pago de derechos para la verificacin de los instrumentos de medir y de otra ndole que deben cumplir las empresas administradoras de energa elctrica, D. O. 12II-1952 Decreto que dispone que los concesionarios y permsonarios de pesca de explotacin o sus representantes as como los patrones de las embarcaciones pesqueras, estn obligados a presentar a la oficina de pesca

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del lugar, la manifestacin de llegada y desembarque de productos, D. O. 24-1-1956 Decreto que dispone que las embarcaciones de matrcula nacional slo podrn desarrollar actividades de pesca en el mar excepto cuando se acredite ante el rgano competente, que las autoridades de un pas extranjero han otorgado autorizaciones para realizar esas actividades en su jurisdiccin, D. O. 26-III-1960 Decreto que aprueba el convenio de Pars para la proteccin Industrial, D. O. 31-XII-1962 Decreto que declara saturada la Industria Molinera del Trigo, D. O. 22II-1963 Decreto por el que se establecen diversas restricciones para la importacin de maquinaria, D. O. 3-IV-1964 Decreto que prohibe la importacin de motores para automviles y camiones, asimismo de conjuntos mecnicos armados para su uso o ensamble, D. O. 3-IV-1964 Decreto que promulga la convencin sobre la alta mar, D. O. 19-X-1966 Decreto que promulga la convencin sobre pesca y conservacin de los recursos vivos de la alta mar, D. O. 22-X-1966 Decreto que promulga la comunicacin sobre plataforma continental, firmada en Ginebra el 27 de abril de 1956, D. O. 16-XII-1966 Decreto por el que se crea la Comisin Nacional de las Zonas Aridas, como institucin promotora del desarrollo de las Zonas ridas del pas, D. O. 5-XII-1970 Decreto por el que se crea el organismo federal descentralizado Comisin Nacional de la Industria Azucarera, D. O. 18-XII-1970 Decreto que declara de utilidad nacional el establecimiento y ampliacin de las empresas a que el mismo se refiere, D. O. 25-XI-1971 Decreto por el que se crea la Comisin Intersecretarial para el Fomento Econmico de la Franja Fronteriza Norte y las Zonas y Permetros Libres, D. O. ll-V-1972 Decreto que seala los estmulos, ayudas y facilidades que se otorgarn a las empresas industriales a que se refiere el decreto del 23 de noviembre de 1971, D. O. 20-VII-1972 Decreto que fija bases para el desarrollo de la industria automotriz, D. O. 24-X-1972 Decreto que establece la tarifa para el cobro de los derechos relativos a la revisin y autorizacin de planos de instalacin para aprovechamiento de gas, D. O. 31-1-1973 Decreto que declara de inters pblico la industria de la produccin de harina de maz, masa nixtamalizada de maz y tortillas de maz, D. O. 23-IlI-1973

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Decreto que establece los estmulos, ayudas y facilidades a otorgarse a las actividades industriales, pesqueras, forestales y tursticas que coadyuven al desarroIIo econmico del Istmo de Tehuantepec, D. O. 6-IV-1973 Decreto que adiciona con un ltimo prrafo el artculo 4Q del decreto expedido el 5 de abril de 1973, relativo a los estmulos, ayudas y facilidades a otorgarse a las actividades industriales, pesqueras, forestales y tursticas que coadyuven al desarrollo econmico del Istmo de Tehuantepec, D. O. l-VI-1973 Decreto que concede estmulos a las sociedades y unidades econmicas que fomentan el desarrollo industrial y turstico del pas, D. O. 20VI-1973 Decreto que establece las bases para la planeacin, organizacin y funcionamiento de la industria de produccin de harina de maz, masa nixtamalizada y tortillas de maz, D. O. 23-VII-1973 Decreto por el que se crea la Comisin Nacional del Cacao con personalidad jurdica y patrimonio propios, D. O. 21-XI-1973 Decreto que declara de utilidad nacional a las pequeas y medianas industrias de la franja fronteriza norte y de las zonas y permetros libres del pas, D. O. 15-III-1974 Decreto que reglamenta actividades industriales relacionadas con la produccin, distribucin y venta de harina de maz nixtamalizado, masa de nixtamal y tortillas de maz, D. O. 20-V-1974 Acuerdo por el que se dispone que corresponde a Ias oficinas federales de Hacienda como auxiliares de la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, desempear las funciones que les encomienda la Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 22-1-1947 Acuerdo que fija las normas para la enajenacin y cambio de destino de los bienes del Departamento del Distrito Federal, D. O. 14-VII!-1947 Acuerdo que concede prioridad a la Cooperativa Mixta de obreros de Vestuario y Equipo, en las adquisiciones que, de los productos que elabora, efecten las diferentes dependencias de la Federacin, siempre que renan las condiciones que en el mismo especifica, D. O. 6-IV-1949 Acuerdo que dispone que el Gobierno Federal comprar los vehculos destinados al USO de sus dependencias o instituciones descentralizadas a los distribuidores de los vehculos armados en Mxico, que se hayan registrado como proveedores del Gobierno, en la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, D. O. 14-VII-1949 Acuerdo que establece la obligacin de las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, de contratar con la Aseguradora Mexicana, S. A., los seguros que necesiten en el desempeo de sus actividades, D. O. 16-1-1950 Acuerdo que dispone que los bienes inmuebles que forman parte del pa-

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trimonio nacional slo podrn enajenarse en casos excepcionales y de evidente utilidad pblica, D. O. 5-XI-1953 Acuerdo que crea un Comit de Importaciones del Sector Pblico que se encargar de resolver las excepciones para la importacin o compra en el pas de artculos de procedencia extranjera que necesiten hacer, de bienes equipos, materiales y mercancas, para cumplir sus atribuciones las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresa" de participacin estatal, D. O. 29-1-1959 Acuerdo presidencial sobre la coordinacin de las secretaras de la Presidencia y del Patrimonio Nacional en las facultades conjuntas para vigilar la ejecucin de las obras pblicas y los subsidios que concede la Federacin, D. O. 24-IV-1961 Acuerdo por el que se establecen las Bases para la Promocin y Coordinacin de las Reformas Administrativas del Sector Pblico Federal, D. O. 28-1-1971 Acuerdo que crea la Comisin Petroqumica Mexicana, D. O. 9-11-1971 Acuerdo para el establecimiento de unidades de Programacin en cada una de las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de Participacin estatal, D. O. 11-111-1971 Acuerdo por el cual se crea la Comisin Coordinadora de la Industria Siderrgica, D. O. 1-VI-1972 Acuerdo por el cual los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal debern bimestralmente rendir un informe de actividades a su respectivo rgano de Gobierno, D. O. 7-IV-1975 Acuerdo por el cual se crea la Comisin Coordinadora de Poltica Industrial del Sector Pblico, D. O. 8-VII-1975
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL

De conformidad con el artculo 29 del Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, publicado el 27 de abril de 1977, esta dependencia contar con las siguientes unidades administrativas: Secretara Subsecretara de Fomento Industrial Subsecretara de la Industria Paraestatal Subsecretara de Recursos no Renovables y Siderurgia Oficiala Mayor Direccin General Jurdica Direccin General de Poltica e Inversiones Industriales

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

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Comisin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Direccin Comisin Comisin Direccin Direccin Comisin Direccin Direccin Direccin Direccin
ARTCULO

Interna de Administracin y Programacin General de Fomento Industrial General de Industria Mediana y Pequea General de Invenciones y Marcas General de Normas General de Inversiones Extranjeras General de Registro Nacional de Transferencia de Tecnologa General de Coordinacin de la Industria Paraestatal General de Industria Bsica Paraestatal General de la Industria de Transformacin Paraestatal General de Servicios Tcnicos a la Industria Paraestatal General de Asuntos Internacionales de Energticos Petroqumica Mexicana General de Minas General de Petrleo Coordinadora de la Industria Siderrgica General de Administracin General de Control de Gestin Interna General de Informacin General de Organizacin y Cmputo Electrnico

33.-A la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial

corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Poseer, vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria, los que constituyan recursos naturales no renovables, los de dominio pblico y los de uso comn, siempre que no estn encomendados expresamente a otra dependencia; n. Compilar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones y permisos o la vigilancia para la explotacin de los bienes y recursos a que se refiere la fraccin anterior; as como otorgar, conceder y permitir su uso, aprovechamiento o explotacin, cuando dichas funciones no estn expresamente encomendadas a otra dependencia; IfI. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera conforme a las leyes, para usar, aprovechar o explotar bienes de propiedad privada, ejidal o comunal, siempre que no corresponda expresamente hacerlo a otra dependencia y con la cooperacin, en su caso, de las Secretaras de la Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos Hidrulicos; IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversin que proceda, respecto de los bienes concesionados, cuando no estn encomendados expre samente a otra dependencia;

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JACINTO FAYA VIESCA

V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los recursos no renovables, cuando no estn encomendados expresamente a otra dependencia, y compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de recursos que deban llevar otras dependencias; VI. Llevar el catastro petrolero y minero; VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en las formadas directamente por las aguas del mar; VIII. Intervenir en la produccin industrial cuando afecte a la economa general del pas con exclusin de la produccin que est asignada a otras dependencias; IX. Asesorar tcnicamente a la iniciativa privada en el establecimiento de nuevas industrias; X. Intervenir en la industria de transformacin y en la industria elctrica; XI. Fomentar y organizar la produccin econmica del artesanado, de las artes populares y de las industrias familiares; XII. Proteger y fomentar la industria nacional; XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequea y rural y fomentar y regular la organizacin de productores industriales; XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigacin tcnica industrial; XV. Intervenir en las industrias extractivas; XVI. Impulsar el desarrollo de los energticos, de la industria bsica o estratgica y de la industria naviera; XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas de produccin industrial; XVIII. Intervenir, en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades, cmaras y asociaciones industriales; XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la inversin extranjera y la transferencia de tecnologa; XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales; XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter industrial, y XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.

1.

LA SECRETARA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL EN LA AoMINISTRACI6N PBLICA MEXICANA

En nuestra opinin, las actividades y atribuciones de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial estn entre las ms importantes de la

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

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Administracin Pblica Federal, pues para el pas es fundamental la administracin, vigilancia y conservacin de los bienes nacionales, de propiedad originaria,' de los recursos naturales no renovables -como el petrleo-ey de los bienes de dominio pblico 2 de uso comn, as como el otorgamiento de concesiones para la explotacin de dichos bienes y recursos. A continuacin sealaremos hrevemente algunos de los fines primordiales de esta Secretara.

2.

INTEGRACIN DE LA ACTIVIDAD MINERO-METALRGICA Y LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN Y ASENTAMIENTOS HUMANOS

La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial tiene competencia para integrar la actividad minero-metalrgica, agrupando empresas con el objeto de crear complejos industriales dedicados a transformar los minerales en productos industriales con el ms alto grado de redituabilidad. No sera saludable que el EStado alentara exclusivamente el crecimiento y el equilibrio de la industria pblica minera sin alentar el de la industria privada. La consolidacin de las empresas mineras, pblicas y privadas, garantiza una produccin ms racional, permite la comercializacin de los minerales producidos y, con ello, la creacin de nuevos polos de desarrollo industrial. Estos polos de desarrollo coadyuvan a la poltica del Ejecutivo Federal relativa a la descentralizacin econmica y sirven como soporte fundamental a las actuales polticas de asentamientos humanos al propiciar una distribucin ms racional de los habitantes en el pas. La descentralizacin econmica es un prerrequisito bsico del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Las polticas de promocin de desarrollo regional combaten directamente los desequilibrios intersectoriales y las graves desigualdades econmicas que existen entre las distintas zonas territoriales del pas.

1 Para una definicin y clasificacin de los bienes de propiedad originaria, vase a Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porra, S. A., Mxico, 1975, pp, 359365; puede tambin consultarse el ttulo noveno "El Rgimen Patrimonial del Estado", de la obra de Andrs Serra Rojas, Derecho Administrativo, Editorial Porra, S. A., Mxico, 1977, pp. 121-217. 2 Resultan interesantes los captulos sobre el concepto de dominio pblico en las doctrinas espaola y uruguaya. Vase al respecto la obra de Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. 11, Madrid, 1975, pp. 4-62-557; y la de Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo, 11, Montevideo, 1974) pp, 247-310.

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3.

LA POLTICA MINERA Y LA PARTICIPACIN DEL ESTADO EN PROYECTOS MINERO-METALRGICOS

Ultimamente la poltica minera ha pretendido fomentar el concurso de las empresas pblicas y privadas en la ejecucin de proyectos, con el propsito de obtener una rentabilidad econmica y social mayor. Como prueba de esto, tenemos la participacin del Estado mexicano en diversos proyectos minero-metalrgicos. Podemos mencionar los yacimientos de cobre de la Caridad y Santa Rosa-Pilares, en Sonora, y el de la Verde, en Michoacn. En Zacatecas est el de Real de Angeles; en Guanajuato, Las Torres; Lampazos en Sonora; Qumica Fluor en Matamoros; en Baja California, el de roca fosfrica," etc. Lo anterior muestra que la industria paraestatal se ha venido consolidando, principalmente con la industria pblica siderrgica integrada en un solo complejo industrial: "Altos Hornos de Mxico", "Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas", y Fundidora de Monterrey.

4.

EXPLORACIN DEL TERRITORIO NACIONAL Y LAS INDUSTRIAS MINERAS

Dentro de sus facultades y objetivos, la Secretara que comentamos lleva a efecto el plan de exploracin del territorio nacional con el fin de sistematizar el estudio de minerales potencialmente redituables. Las exploraciones mineras estn encaminadas a fortalecer las empresas mineras paraestatales pero tambin a abrir nuevas fuentes de explotacin para los particulares. El xito de las empresas pblicas y privadas dedicadas a la minera depende parcialmente de los estudios geolgicos que lleve a cabo esta Secretara.
5.

EL CRECIMIENTO INDUSTRIAL, LAS POLTICAS DE FOMENTO INDUSTRIAL Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO INDUSTRIAL

Creemos que el crecimiento de la economa mexicana ha sido el resultado del crecimiento de las industrias del pas. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial tiene a su cargo cuidar que el aparato industrial no dependa excesivamente de un sistema de produccin estatal basado en subvenciones y subsidios. Asimismo, debe promover el uso racional de las
3 Plan Bsico de Gobierno 1976-1982, VIII Asamblea Nacional Ordinaria, Partido Revolucionario Institucional, septiembre de 1975, p. 96.

ADMINISTRACIN PBLICA F'EDERAL

tecnologas y establecer una poltica inteligente en materia de inversiones extranjeras a fin de impedir que las industrias prioritarias del pas queden dominadas por el capital extranjero, pues ste frena la generacin de empleos e impone patrones de consumo no adecuados a las necesidades nacionales. En su JI Informe de Gobierno, el. licenciado Jos Lpez Portillo manifest: "Es patente que un crecimiento industrial desordenado, calculado para el subdesarrollo; orientado a sustituir importaciones, altamente protegido; dependiente en bienes de capital, financiamiento, insumas y tecnologa del exterior, ha creado un mercado interno que no puede penetrar ms en las capas sociales, para difundir consumos mayoritarios, y tiene severos problemas tanto para exportar, como para asimilar la creciente demanda de empleo." 4 La situacin descrita por el Presidente de la Repblica ha sido causa de nuestro desequilibrio externo, por lo que consideramos que es impostergable integrar verticalmente la industria nacional para no caer en el riesgo de tener que incrementar la importacin de bienes de capital. Dicho esto, es necesario que la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial promueva la industrializacin de materias bsicas, como el petrleo, el hierro, el cobre, etc. La poltica de fomento debe orientarse adems a fortalecer las industrias medianas y pequeas susceptibles de generar empleo de los sectores pblico y privado. El fomento a la industria tiene tambin su cara opuesta, que consiste en desalentar la produccin e importacin de artculos de consumo suntuario no adecuados a las necesidades nacionales, con el consiguiente incremento en el ahorro interno. La industria pblica y privada deben fomentarse, vigilando que los particulares no se beneficien de las medidas proteccionistas del Estado cuando no contribuyan a la generacin de empleos y divisas, e impidiendo que trasladen al Estado algunas de sus cargas financieras. El fomento industrial debe, a nuestro juicio, orientarse hacia el crecimiento econmico, la generacin de empleos, una distribucin ms justa del ingreso, y la integracin de la industria nacional que le permita competir con la extranjera. Dicha integracin ayudara a eliminar nuestros desequilibrios econmicos y a sanear nuestra balanza de pagos. La poltica de produccin y fomento industrial debe ir acorde con nuestras disponibilidades de energticos y con la regionalizacin del pas. Esta ltima permite la utilizacin de la mano de obra del campo, una distribucin del ingreso ms equitativa, y el fortalecimiento de los polos de desarrollo. El fomento industrial debe, por lo tanto, orientarse segn los rumbos que fije la poltica de descentralizacin econmica en apoyo al Plan Na4

1Q de septiembre de 1978.

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cional de Desarrollo Industrial * y al Plan de Desarrollo Urbano. El Plan Nacional de Desarrollo Industrial pretende lograr tanto la descentracin econmica, como el desarrollo de las industrias de la siderurgia y de bienes de capital. Otros de sus propsitos son el cabal aprovechamiento de nuestras materias primas, el desarrollo integral de la agroindustria y la seleccin de la tecnologa ms adecuada. Juzgamos necesario que la inversin pblica en la industria se oriente a romper la obstruccin en el abastecimiento y procesamiento de materias primas como el petrleo, derivados de la petroqumica, energa elctrica, productos del cobre y del zinc, celulosa, hierro y carbn. Junto a esta inversin, deben elaborarse paralelamente programas orientados a la exploracin y explotacin de materias primas, fundamentalmente del hierro, carbn, uranio, cobre y minerales fosfricos. La inversin industrial tendr que ocuparse tambin del establecimiento de empresas dedicadas a la fabricacin de maquinaria y equipo, pues la importacin de estos bienes acrecienta nuestra dependencia del exterior.
6.
LA POLTICA INDUSTRIAL Y EL DESARROLLO REGIONAL

Opinamos que la poltica industrial que formule la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial debe tener como uno de sus objetivos bsicos el desarrollo regional equilibrado. Esto exige avocarse al estudio constante de los recursos naturales de la provincia, e implementar una poltica de desarrollo regional que evite la excesiva concentracin de la actividad econmica en torno a unos cuantos centros de poblacin y distribuya ms equitativamente el ingreso nacional. Los planes nacionales y sectoriales de desarrollo requieren de la elaboracin previa de planes regionales de la industria que permitan que las polticas del Ejecutivo Federal en materia de desarrollo econmico y social se realicen con mayores posibilidades de xito. Los planes regionales de industrializacin se complementan con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. La creacin de polos dinmicos de desarrollo, como es el caso del Complejo Siderrgico "Lzaro Crdenas-Las Truchas" y el Complejo Petroqumico del Istmo de Tehuantepee, genera nuevas inversiones pblicas y privadas, las que a su vez crean ms fuentes de trabajo. Una actividad fundamental de esta Secretara consiste en la formulacin de un programa para obtener el mximo provecho de las capacidades

* Este plan es el primero en su gnero en la historia econ6mica de Mxico. Contempla el desarrollo industrial del pas y fija su estrategia, objetivos y metas. El documento del plan ya fue editado en dos volmenes y actualmente se encuentra en un proceso de difusi6n entre los sectores pblico, social y privado.

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instaladas de la industria pblica y privada, y evitar la duplicacin innecesaria de las inversiones industriales que impide una canalizacin ms eficiente de! ahorro interno y la generacin sostenida de empleos. La optimizacin de la capacidad instalada eleva la productividad y la produccin de las industrias, genera empleo, aumenta e! crecimiento econmico y propicia mayores exportaciones, fortificando con ello nuestra balanza comercial.

7.

EL PLAN NACIONAL DE ENERGTICOS y DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL

LA SECRETARA

La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial tiene e! encargo de formular y poner en ejecucin el Plan Nacional de Energticos, el que deber basarse en nuestros recursos petroleros, gas, energa nuclear, geotermia, carbn, fuerza hidrulica y energa solar. Tambin puede esta Secretara establecer programas para una explotacin ms adecuada de los recursos disponibles, evitando desperdicios financieros y fortaleciendo las finanzas de las empresas gubernamentales. Esta dependencia se ha avocado asimismo al estudio de los recursos hidroelctricos para la generacin de electricidad. 8. Los
YACIMIENTOS

RESERVAS DE PETRLEO MEXICANO

Las recientes exploraciones de Petrleos Mexicanos han incrementado nuestras reservas de petrleo y gas, las que cada vez son ms. Ya se ha elaborado un plan petrolero de corto, mediano y largo plazos, de acuerdo con los nuevos descubrimientos y con la continua variacin del inventario de este recurso no renovable. El licenciado Jos Lpez Portillo, en su JI Informe Presidencial, anunci que las actuales reservas probadas de petrleo ascienden a 20 mil millones de barriles; las probables, a 37 mil millones de barriles; y las potenciales, a 200 mil millones de barriles. Se cree que las reservas probadas sern ms cuando se investiguen las franjas ribereas en los Estados de Chiapas, Tabasco, Veracruz, Campeche, Coahuila, Nuevo Len, Baja California, el Portal de Balsas, el Golfo de Mxico y el Ocano Pacfico.*

'* Durante el XLI aniversario de la expropiaci6n petrolera en nuestro pas, el rng. Jorge Daz Serrano, actual Director General de Petrleos Mexicanos, inform en Cadereyta, N. L. el 18 de marzo de 1979: " ... Las reservas probadas de hidrocarburos al 31 de diciembre de 1978 fueron de 40, 194 millones de barriles, las probables de 44:,162 millones y las reservas potenciales, que incluyen las dos anteriores, de 200 mil nulIones de barriles." Dichas reservas probadas sitan a Mxico en el sexto lugar mundial

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A la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial le corresponde fijar las polticas en materia petrolera, vigilando que el petrleo se utilice para la capitalizacin de bienes y la generacin de empleos.

9.

LA INVESTIGACIN TECNOLGICA Y LOS ENERGTICOS

La poltica de fomento industrial va ntimamente ligada a la poltica de investigacin tecnolgica. El descubrimiento de tecnologa ms econmica y adecuada redunda en una mayor productividad y produccin, reduciendo adems la importacin de tecnologa. La Secretara tiene la funcin de propugnar por el establecimiento de programas de investigacin tecnolgica en los sectores pblico y privado. El estudio de la tecnologa para la generacin termonuclear de electricidad es un rengln muy importante en el que interviene la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. En los ltimos aos se han estado realizando exploraciones de las reservas de mineral de uranio, y se han discutido proyectos de suma importancia sobre esta materia en la Cmara de Diputados. Las reservas limitadas de hidroe1ectricidad han hecho que muchos tcnicos opinen que, en la ltima dcada de este siglo, aproximadamente del 45% al 55% de la generacin de electricidad debe provenir de plantas nucleares. La Secretara se ha dedicado tambin al estudio de la poltica del sector elctrico con el fin de racionalizar el uso de la electricidad.

10.

LA SECRETARA DE PATRIMONIO y y TEXTIL, ENTRE OTRAS

FOMENTO INDUSTRIAL

LAS INDUSTRIAS SIDERRGICA, DEL CEMENTO Y

En lo que respecta a la industria siderrgica, la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial ha puesto en marcha un plan completo en esta materia, previendo las necesidades de acero del pas, las que bien podran ser de 12 millones de toneladas para 1982. Se pretende que la integracin de la industria siderrgica sea capaz de cubrir la demanda interna, y de exportar productos de acero elaborado para asegurar el equilibrio del sector siderrgico, logrando con ello, adems, una captacin adicional de divisas. Los expertos consideran que es posible exportar el 20% de la produccin siderrgica despus de satisfacer las demandas internas. La Secretara citada tiene tareas prioritarias en el fomento de la industria automotriz y de equipo de transporte. La industria qumica y petroqumica secundaria son de las industrias ms importantes del pas.

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Otro rengln en el que la Secretara mencionada centra su actividad es el de fomentar y vigilar la industria alimenticia, que en la actualidad se encuentra desafortunadamente controlada por capital extranjero. Las industrias textil, de celulosa y del papel, y muchas otras, forman parte del Plan Nacional de Desarrollo Industrial a cargo de esta Secretara. La industria del cemento es ciertamente muy importante y requiere un tratamiento especial y prioritario. En general, la industria del cemento ha venido creciendo a razn de un 9% anual en los ltimos aos, suficiente para cubrir la demanda interna y crear nuevos empleos. Los conocedores de esta industria pronostican para 1980, en base a la capacidad actual de oferta y a los proyectos de expansin de la misma industria del cemento, la probable existencia de un dficit interno de cerca de 3 millones de toneladas que, de no atenderse, podra ascender a ms de 15 millones en 1985. De resultar esto cierto, dicha Secretara tendr un reto formidable ante la necesidad de promover mayores inversiones pblicas y privadas para ampliar la capacidad instalada y crear nuevas industrias en esta rama.

11.

IMPORTANCIA VITAL DE LA SECRETARA DE PATRIMONIO

FOMENTO INDUSTRIAL

Creemos que la nueva poltica de sectorizacin del Ejecutivo Federal convierte a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial en la dependencia con mayor responsabilidad en el mbito industrial y financiero, al coordinar en su sector a los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal ms importantes del pas; importantes no slo en el aspecto financiero, sino tambin porque entre esas empresas se encuentran las industrias estratgicas, necesarias y bsicas para el desarrollo econmico y social del pas. Estas industrias incluyen las del petrleo, electricidad, siderurgia, petroqumica, etc. Adems, los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal que coordina la mencionada Secretara manejan el porcentaje ms elevado del gasto pblico federal. Las anteriores anotaciones pretenden dar solamente un semblante muy general de la inmensa importancia y de la gran responsabilidad que tiene esta Secretara en las tareas del Ejecutivo Federal y en el destino econmico y social de la nacin.

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12.

DECLARACIONES DEL SECRETARIO DE PATRIMONIO y Y RECURSOS PETROLEROS

FOMENTO

INDUSTRIAL SOBRE NUESTRO DESARROLLO ECONMICO

El licenciado Jos Andrs de Oteyza, Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial, hizo unas declaraciones el da 14 de marzo de 1979 que, por ser muy importantes, nos permitimos transcribir: "Se tuvo necesidad de ajustar todos los programas del gobierno en funcin de las extraordinarias expectativas petroleras del pas, y se ha establecido una plataforma de produccin de dos y medio millones de barriles diarios para el ltimo tercio del sexenio, de la que seguramente se podr exportar la mitad. Las divisas correspondientes son fundamentales para romper el estrangulamiento del sector externo. En la medida en que Mxico no pueda importar bienes de capital, materias primas de las que carezca o partes intermedias al ritmo necesario para dar trabajo a nuestra creciente poblacin, ver frustradas sus aspiraciones. En consecuencia, contar con un "colchn" adicional de divisas es un primer elemento, de vital importancia, para acelerar la economa, dar mayor cantidad de empleos a los mexicanos y aspirar a resolver lo que no pudo solucionarse en el pasado. "La tasa tradicional de la economa mexicana, del seis y medio por ciento, ha demostrado ser insuficiente, por lo que se aspira no slo a poderla incrementar a ocho o diez por ciento, sino adems hacerlo de una manera ms ordenada, ms racional y con una mejor estructura. Por ello, aunque a corto plazo se piensa en el apoyo del petrleo como pivote, la idea es que los recursos se reinviertan para desarrollar una mejor estructura productiva en otras reas, como la siderurgia, los fertilizantes y la electricidad. "Los programas de inversin del gobierno federal dan un marco muy propicio para que los particulares o las sociedades mixtas puedan iniciar en el pas la produccin de bienes y equipos. En la medida en que tengamos una mejor estructura productiva y calemos verticalmente, y lo hagamos con eficiencia y racionalidad, podremos aspirar a vender al exterior algunos de nuestros productos y continuar importando aquello para lo que no estemos suficientemente preparados. No slo se han destacado ramas prioritarias, sino tambin regiones, fundamentalmente, las fronteras y las costas, porque en la medida en que ya no veamos exclusivamente al mercado interno sino tambin a la explotacin, sern la ubicacin lgica para el futuro del pas. "Los excedentes petroleros se limitan slo a las divisas adicionales que se podrn tener, por ello se estn concibiendo en trminos de su distrbu-

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cin para los propios programas de inversin de PEMEX y para otros del sector pblico, que se financiarn por la va fiscal, y otra parte que va al resto de la economa va precios internos inferiores a los que prevalecen en el mercado internacional. Esto es fundamental porque da cuenta cabal de que el recurso petrolero est siendo utilizado integralmente por la economa mexicana, no slo por el gobierno. Haramos mal en no aprovechar ese recurso valiossimo, del que tenemos abundancia y el mundo est vido. Pero aprovecharn extrayndolo ahora, vendindolo en condiciones razonables y utilizando esos recursos para la diversificacin de nuestra estructura productiva y la bsqueda de fuentes alternativas de energa para el futuro, y una industrializacin y desarrollo integral en materias agropecuaria, turstica, etc., que permitan un pas ms ordenado."

25

ARTICULO 34 SECRETARIA DE COMERCIO


Antecedentes histricos de la Secretara de Industria y Comercio.Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Comercio.-Composicin orgnica de la Secretara de Comercio.

1. Papel del estado en la economa del pas.-2. La fijacin de las polticas en materia de comercio.-3. Las exportaciones y los organismos encargados de la promocin del comercio exterior.-4. Los CE DI y otros estmulos fiscales a las exportaciones.-5. Medidas de control que protegen al consumidor.-6. La Ley Federal de Proteccin al Consumidor.-7. Las sociedades cooperativas en Mxico.-B. La Secretara de Comercio y las principales disposiciones legales sobre cooperativas.-9. Organismos, comits y comisiones relacionadas con el comercio.-lO. Las Cmaras de Comercio y de las industrias y la Secretara de Comercio.-ll. Diversas funciones de la Secretara de Comercio.

Esta Secretara fue creada por el Congreso de la Unin al expedirse la L.O.A.P.F. Los antecedentes de esta dependencia se encuentran fundamentalmente en la Secretara de Industria y Comercio, por lo que nos permitimos transcribir los antecedentes histricos de esta extinta Secretara.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE INDUSTRIA y CoMERCIO

"La actual Secretara de Industria y Comercio forma parte del Poder Ejecutivo desde 1843, por disposicin contenida en las Bases Orgnicas Centralistas, que crean la Secretara de Instruccin Pblica e Industria, en cuyo articulado se encuentran asignadas funciones relativas a esta dependencia. "Por decreto de 22 de abril de 1853, dicha Secretara dividi sus funciones, crendose la Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio.

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"Sucesivas leyes y decretos dictados de 1861 a 1958, sealan diversas atribuciones a esta Secretara. "El nombre actual de Secretara de Industria y Comercio aparece por primera vez en el decreto de 31 de marzo de 1917, cuando sufre todava dos modificaciones ms a su denominacin; en el mismo ao se le atribuye tambin lo relativo al trabajo; en 1933 se le denomina Secretara de la Economa Nacional, y en 1947 Secretara de Economa. "La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 23 de diciembre de 1958, le restituye la denominacin de Secretara de Industria y Comercio."

LEGISLACIN y

DISPOSICIONES JuRDICAS APLICABLES

A LA SECRETAlA DE COMERCIO

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-II-1917 Tratado que establece la Zona de Libre Comercio e instituye a la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, D. O. 29-XII-1960 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976 Ley de Impuesto sobre aguamiel y Productos de su Fermentacin, D. O. 20-V-1932 Ley de Impuesto sobre Produccin e Introduccin de Energa Elctrica, D. O. 31-XII-1932 Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 15-II-1933 Ley General de Sociedad Mercantiles, D. O. 4-VIII-1934 Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada y de Inters Pblico, D. O. 31-VIII-1934 Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, D. O. 31-VIII-1934 Ley de Asociaciones de Productores para la Distribucin y Ventas de sus Productos, D. O. 25-VI-1937 Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 19-II-1940 Ley que crea el Banco Nacional de Fomento Cooperativo, D. O. 5-VI1941 Ley de las Cmaras de Comercio y de las de Industria, D. O. 26-VIII1941 Ley Federal de Estadstica, D. '0. 31-XII-1947 Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O. 30-XII-1950 Ley que crea una Comisin para la Proteccin del Comercio Exterior de Mxico, D. O. 31-XII-1956 Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 15-II-1958

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Ley Orgnica del Prrafo Segundo del Artculo 131 Constitucional, D. O. 5-1-1961 Ley Reglamentaria del artculo 27 Constitucional en Materia de Explotacin y Aprovechamiento de Recursos Minerales, D. O. 6-II-1961 Ley General de Normas y de Pesas y Medidas, D. O. 7-IV-1961 Ley sobre Productos, Certificacin y Comercio de Semillas, D. O. 14-IV1961 Ley sobre la Zona Exclusiva de Pesca de la Nacin, D. O. 20-1-1967 Ley Orgnica del Servicio Exterior Mexicano, D. O. 4-1II-1967 Ley que crea la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos, D. O. 29XII-1970 Ley que crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, D. O. 29XII-1970 Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31XII-1970 Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental, D. O. 23-II1-1971 Ley Federal para el Fomento de la Pesca, D. O. 25-V-1972 Ley sobre Elaboracin y Venta de Caf Tostado, D. O. 25-V-1972 Ley sobre el Registro de la Transferencia de Tecnologa y el Uso de Explotacin de Patentes y Marcas, D. O. 30-XII-1972 Ley Federal de Proteccin al Consumidor, D. O. 22-XII-1975 Ley de Invenciones y Marcas, D. O. 1O-II-1976 Reglamento de Corredores para la Plaza de Mxico, D. O. 1-XI-1891 Reglamento de la Ley sobre Pesas y Medidas, D. O. 14-XII-1928 Reglamento de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, D. O. 19-XII-1931 Reglamento de la Ley de Pesca, D. O. 1-II-1933 Reglamento de la Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 1-VII1938 Reglamento del Registro Cooperativo Nacional, D. O. 11-VIII-1938 Reglamento de las fracciones IV y V del artculo 59 de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional, D. O. 12-VIII-1938 Reglamento de la Ley Federal de Estadstica, D. O. 14-XII-1940 Reglamento de los artculos 73 fraccin ~II y 28 de la Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 15-X-1941 Reglamento sobre artculos de consumo necesario, D. O. 23-XIl-1941 Reglamento del artculo 15 de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, D. O. 7-1-1942 Reglamento de la Ley del Impuesto Sobre Alcoholes, Aguardientes y Mieles Incristalizables, D. O. 25-XI-1942

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Reglamento del captulo de explotacin de caminos de la Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 24-VIII-1949 Reglamento de taxmetros para automviles de alquiler, D. O. 29-XI-1950 Reglamento de los artculos 2'\ 3", 4", 8", 11, 13, 14 y 16 a 20 de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O. 10-1-1951 Reglamento de los comits de precios y distribucin a que se refiere el artculo 22 del reglamento de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O. 21-II-1951 Reglamento de la Ley Orgnica de la Comisin de Tarifas y Electricidad de Gas, D. O. 2-X-1952 Reglamento para la expedicin de permisos de importacin de mercancas sujetas a restricciones, D. O. 28-XI-1956 Reglamento de la distribucin de gas, D. O. 29-III-1960 Reglamento del artculo 32 de la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas relativas al Uso de Sello Oficial de Garanta, D. O. 21-X1967 Reglamento del prrafo tercero del artculo 321 del Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicana'>, D. O. 17-XII-1971 Reglamento de la Ley Federal de Impuestos a las Industrias del Azcar, Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas, D. O. 24-III-1972 Reglamento a que se sujetarn los estmulos fiscales y facilidades crediticias al establecimiento de centros comerciales en las franjas fronterizas y en las zonas y permetros libres del pas, que otorga el decreto de 11 de agosto de 1972, D. O. 25-VI-1973 Reglamento Interior de la Secretara de Comercio, D. O. 25-IV-1977 Decreto por el cual se declara la explotacin comn dedicada al uso de los regionales, una zona pesquera en la Pennsula de Baja California, D. O. 13-II-1930 Decreto que regula la industria y el comercio de la seda y artisela, D. O. 21-VI-1931 Decreto que reglamenta el otorgamiento de las autorizaciones a que se refiere la fraccin II del artculo 4" de la Ley Orgnica del Artculo 28 ' Constitucional, D. O. l-II-1936 Decreto que reforma el reglamento de la Ley Orgnica de la Fraccin 1 del Artculo 27 Constitucional, D. O. 19-VIII-1939 Decreto que reglamenta la exportacin de artculos de primera necesidad y materias primas para las industrias del pas, D. O. 4-XI-1939 Decreto que autoriza la creacin de comits de vigilancia del comercio de artculos de primera necesidad, D. O. 151-1940

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Decreto relativo a la participacin que corresponde a las multas por infraccin a las leyes de pesca, D. O. 19-IV-1941 Decreto por el cual se previene que debern registrarse los comerciantes y almacenistas con capital mayor de $ 10,000.00 dedicados a la compra y venta de uno o varios artculos de consumo necesario, D. O. 29-IV-1942 Decreto que fija los plazos mximos de vigencia de los despachos "Va de Pesca", que se expiden a las embarcaciones de matrcula extranjera, D. O. 29-IX-1948 Decreto que crea un organismo pblico descentralizado que se denominar Comit de Tarifas Elctricas, D. O. 6-1-1949 Decreto que crea un organismo pblico descentralizado que se denominar Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas, D. O. 6-1-1949 Decreto que establece las bases para el funcionamiento de la Comisin Federal de Electricidad, D. O. 14-1-1949 Decreto que adiciona el artculo 26 del reglamento de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en materia Econmica, D. O. 2-111-1951 Decreto que fija la tarifa para los diversos servicios de verificacin de instrumentos de medir y de estudio que tiene encomendadas la Direccin General de Normas, D. O. 27-1-1956 Decreto que establece la tarifa de derechos relativos al sello oficial de garanta, D. O. 15-IX-1967 Decreto por el cual se conceden estmulos y facilidades para el establecimiento de centros comerciales en las franjas fronterizas y en las zonas y permetros libres del pas, D. O. 12-VIII-1972 Decreto que establece la tarifa para el cobro de los derechos relativos a la revisin y autorizacin de planos de instalacin para aprovechamiento de gas, D. O. 31-1-1973 Decreto que declara de inters pblico la industria de la produccin de harina de maz, masa mixtamalizada de maz y tortillas de maz, D. O. 23-111-1973 Decreto que reglamenta actividades industriales relacionadas con la produccin, distribucin y venta de harina de maz mixtamalizado, masa de nixtamal y tortillas de maz, D. O. 2D-V-1974 Decreto que regula los precios de diversas mercancas, D. O. 3-X-1974

CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE

CoMERCIO

De conformidad con el artculo 39 del Reglamento Interior de la Secretaria. de Comercio, publicado el 25 de abril de 1977, esta dependencia contar con las siguientes unidades administrativas:

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

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Secretara Subsecretara de Comercio Exterior Subsecretara de Comercio Interior Subsecretara de Planeacin Comercial Oficiala Mayor Auditora
DIRECCIONES GENERALES:

Anlisis Econmico Aranceles Asuntos Jurdicos Controles al Comercio Exterior Cooperacin Econmica Internacional Delegaciones Federales Electricidad Estmulos al Comercio Exterior Gas Informaci6n y Relaciones Negociaciones Comerciales Internacionales Normas Comerciales Operaci6n Comercial Precios Programacin Recursos' Financieros Recursos Humanos Recursos Materiales
UNIDADES:

Comercializacin Rural Desarrollo Comercial de la Frontera Organizaci6n y Mtodos Pequeo Comercio Productos Bsicos Protecci6n al Consumidor Sistemas de Comercializacin Coordinaci6n de Consejos de Administraci6n
UNIDADES FORNEAS:

Delegaciones Federales de Comercio

AaTfcuLO i34.';';"'A la Secretara de Comercio corresponde el despacho


de l<.ls siguientes'asuritos:

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l. Formular y conducir las polticas generales de comercio del pas; JI. Intervenir en la distribucin y consumo, cuando afecten a la economa general del pas; III. Establecer la poltica de la distribucin y el consumo de los productos agrcolas, ganaderos y forestales, escuchando la opinin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos; y de los productos pesqueros, escuchando la opinin del Departamento de Pesca; IV. Fomentar el comercio exterior del pas; V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales, escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; estudiar y determinar las restricciones para los artculos de importacin y exportacin, y participar con la mencionada Secretara en la fijacin de los criterios generales para el establecimiento de los estmulos al comercio exterior; VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, los estmulos fiscales necesarios para el fomento de las exportaciones y participar en el estudio y proposicin de los subsidios a las importaciones; VII. Establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento, particularmente en lo que se refiere a artculos de consumo y uso popular y establecer las tarifas para la prestacin de aquellos servicios de inters pblico que considere necesarios, as como definir el uso preferente que deba darse a determinadas mercancas; VIII. Orientar y estimular los mecanismos de proteccin al consumidor; IX. Coordinar y dirigir la accin estatal orientada a asegurar el abastecimiento de los consumos bsicos de la poblacin; X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las hagan directamente a compradores radicados en el extranjero; XI. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la distribucin o el consumo; XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades mercantiles, cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores; XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil; XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad, pesas y medidas necesarias para la actividad comercial; XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso, de carcter regional o nacional; XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano; .XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del sector paraestatal que tengan relacin con las actividades

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

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especficas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y servICIOS que se consideren fundamentales para la regulacin de los precios; XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter comercial, y XIX. Intervenir en las adquisiciones de toda clase que realicen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal, as como determinar normas y procedimientos para el manejo de almacenes, control de inventarios, avalos y baja de los bienes muebles. XX. Los dems que le encomienden expresamente las Leyes y Reglamentos.

1.

PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMA DEL PAs

El campo de accin de la Secretara de Comercio se ampli desde el momento en que el Estado federal mexicano adopt el sistema de economa mixta como frmula de integracin econmica del pas. Mxico abandon las tesis de la teora del liberalismo econmico que limitaba el papel del Estado en la economa, al de simple agente pasivo o "polica" que vigilaba la libre concurrencia de los particulares. La autoridad no participaba en la regulacin de los precios ni tampoco intervena coactivamente en el proceso econmico. El espritu revolucionario del constituyente de 1917 plasm en la Constituci6n la tesis de un Estado con facultades para intervenir en la vida econmica del pas. Nuestra Carta Magna respet la libertad de comercio, de industria y de trabajo, pero. facult al Estado para intervenir en la economa del pas (cfr. artculos 59, 27 Y 28 constitucionales). Esta intervencin estatal en la economa se manifiesta en el conjunto de medidas legales y administrativas tendientes a proteger a las grandes masas de consumidores mediante la fijacin de ciertos precios, aranceles, salarios, subsidios, etc. La intervencin del Estado en los asuntos econmicos es uno de los prerrequisitos bsicos para la vigencia del Estado social de derecho, el cual garantiza el equilibrio de las fuerzas de los sujetos de la relacin econmica al participar en los procesos econmicos de la nacin. Una razn para que el Estado intervenga en la fijacin de precios y tarifas, y normas de distribucin de ciertos productos, y en el control de calidad de los productos bsicos necesarios, es la de brindar proteccin a la economa hogarea de las clases populares. Esta intervencin en la distribucin de. productos deco~o .necesario se lleva a cabo por la Secretara de. Comercio y es UDa... . de .~as,actividades primordiales de esta

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dependencia. El propsito