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Argentina: Economa, Estado y Sociedad Civil - Gobernabilidad y Reformas

A mediados de la decada de 1970, el comienzo de la ruptura de la sociedad del bienestar, acrecento y agudizo la discusion sobre el rol del estado y del mercado, y en ese marco, renacio la discusion sobre el rol de la sociedad civil. Los aspectos mas duros de esa discusion recayeron sobre el tamano, el rol y las funciones del estado en la sociedad actual y futura, y a partir de la evidente renuencia de la sociedad a la continuidad de la tendencia hacia una transferencia de recursos al estado, siempre creciente a lo largo del siglo XX. La discusin acadmica, poltica y social fue tornando su atencin hacia las condiciones que deberan verificarse para lograr efectivamente un "buen gobierno" o para mejorar la "calidad del gobierno" de modo de procurar reconciliar al estado con la sociedad actual, superinformada y por ende altamente critica, para poder as asegurar la "gobernabilidad", esto es la posibilidad y la capacidad por parte del estado de cumplir adecuadamente con el rol que la sociedad democrtica y pluralista le asigna, y que se traduce en expectativas mas o menos concretas, en la mayor parte de los casos no adecuadamente satisfechas. El enorme desafo que ello implica, tanto conceptual como practico, adquiere mayor urgencia y relieve, si cabe, en las sociedades en desarrollo, y en las denominadas "economias en transicion" (desde el socialismo real) y especialmente en aquellas que entraron en procesos de transformaciones profundas orientadas hacia la modernizacin impuesta como necesidad ineludible pata su reinsercion en la economia internacional en el marco de la globalizacion acelerada especialmente despues de la caida del muro de Berlin en 1989. Dichos procesos de transformacin implican, por una parte, cambios mayores no solo en la economia como tal, sino en el tamano, el rol y las funciones del estado, y por otra parte, e ineludiblemente, grandes costos sociales y econmicos, que solo se justificaran desde el punto de vista del conjunto de la sociedad en trminos de expectativas razonables, y razonablemente ciertas, de un futuro mejor. Todo proceso de cambio es por naturaleza desequilibrado, y tanto mas cuanto mas rapido se verifica: no todas las instituciones sociales, sectores o regiones se modernizan al mismo tiempo ni al mismo ritmo. El estado, en particular, parece ser de los mas lentos y difciles de adaptarse rpidamente a las nuevas condiciones requeridas, con mas razn, cuando como parte del mismo proceso, se ve sometido a un achicamiento cuantitativo, y a mas y mayores exigencias cualitativas, todo lo cual no hace sino acentuar naturalmente el ya prevalente estado de disconformidad social con su presencia y su accin Los costos sociales, y aun los economicos, de la transformacion en pos de la modernizacion se hacen evidentes a la sociedad mucho antes que los beneficios. Naturalmente, surgen las reacciones sociales. Y frente a ello, agravando el panorama, se suma, como novedad, la percepcion en amplios sectores, de la"retirada", del estado "ausente". Renace asi la preocupacion por la "gobernabilidad" ahora en su acepcion ligada a la capacidad del estado de mantener la cohesion social necesaria para proseguir la modernizacion. Y renace el interes por la "sociedad civil", y para ella, una doble necesidad y posibilidad: por un lado, la de acentuar su rol activo en el control social tanto del estado, como del mercado. Por otra parte, la posibilidad de complementar y sustituir en parte al aparato estatal en la ejecucion de programas y proyectos, al tiempo que retiene y vigoriza su papel en la generacion, canalizacion y concrecion de todo tipo de iniciativas sociales, que viene a complementar las que surgen por las vias del sistema politico representativo, y del propio aparato ejecutivo y operativo del estado. La decada de los 90 se caracterizo en Argentina por la estabilidad monetaria y financiera, el crecimiento de la economia en un 50% hasta 1998, y las reformas, en principio exitosas, en algunos sectores del estado y de la economia. La reforma del

estado realizada dej pendientes: la reduccin real de la cantidad de agentes de la Administracin Pblica Nacional, Provincial y Municipal, completar la puesta en marcha de todas las instituciones previstas en la reforma Constitucional de 1994, la mejora del funcionamiento de los entes reguladores, recaudadores, administradores de la seguridad social y de las obras sociales Otros de los aspectos pendientes se refieren a la inequidad del gasto pblico ya que el mismo beneficia principalmente a los sectores de ingresos medios quedando aqullos de menores ingresos marginados de todo crecimiento econmico y de la modernizacin de los servicios pblicos o privatizados. Los servicios ineficientes y de pobre calidad prestados por el estado, basicamente por la provincias luego de las transferencias a las mismas, en la salud, la educacin, la justicia y la seguridad, generan por su parte un circulo vicioso: como la sociedad est disconforme, se resiste y evade el pago de impuestos y contribuciones. Urge por lo tanto romper este crculo, por el lado de los ingresos pblicos, mejorando el diseo del sistema fiscal para acentuar su equidad y la viabilidad de su administracin y control y organizando un verdadero sistema federal, que aproxime tanto como sea posible los niveles de recaudacin y del gasto. Por el lado del gasto es necesario la mejora de la calidad, de la eficiencia social y econmica y el alcance y acceso a todos los servicios de toda la poblacin A mediados de 1998 comenzo una nueva serie de crisis financieras, en el sudeste asiatico, luego en Rusia. En Argentina, como en la crisis de Mexico en 1994, el impacto se sintio en forma de recesion. En octubre de 1999 tuvo lugar una nueva eleccin presidencial en Argentina que consagr el triunfo de la Alianza Unin Cvica Radical-Frente Amplio que se hizo cargo del gobierno el 10 de diciembre siguiente, con lo que termin la presidencia del Dr. Menem, luego de 10 aos y medio en el poder. Las promesas realizadas durante la campaa electoral chocaron contra una realidad muy dura y diferente de la esperada: la serie de medidas tomadas sucesivamente para reducir el importante dficit fiscal real heredado, y luego para reprogramar los pagos de la deuda externa resultante del financiamiento de los deficits acumulados dejaron poco margen para las medidas orientadas hacia la reactivacin, la que no se produjo. El actual gobierno adopt algunas medidas de racionalizacin del gasto social que comprenden la unificacin de los programas asistenciales, un proyecto de modernizacin del Estado y ha venido actuando de manera sostenida para aumentar la transparencia y luchar contra la corrupcin mediante la creacin de la Oficina Anticorrupcin. Pero nada de eso resulto suficiente. Asi, casi tres anos de recesion que llega a bordear la depresion, generaron una gran desconfianza externa en la capacidad de repago de la deuda externa acumulada. Surge asi una nueva y profunda crisis, potenciada por la crisis en la situacion social resultante de las reformas y de la recesion, y por la crisis politica, originada en el fracaso y la practica disolucion de la coalicion que triunfo en las ultimas elecciones, como asi tambien en las acusaciones de corrupcion y la disconformidad generalizada sobre el funcionamiento del "sistema politico" Agotadas las reactivaciones fciles de la dcada anterior, resurge la discusin sobre el modelo, su viabilidad, su utilidad para la sociedad, las dudas sobre la estabilidad y la gobernabilidad. Se vuelve a hablar entonces del fracaso del "modelo", y surje la discusion sobre la necesidad de sustituirlo, de resistir la globalizacion y los modos y esquemas de insercion en los esquemas regionales e internacionales, y en algunos sectores se propone volver al pasado, plantendose nuevamente la discusin sobre el rol deseable del estado, sobre su capacidad real de disear, implementar polticas y programas econmicos y sociales. En este marco, en este trabajo se plantean algunas restricciones y desafos pendientes para Argentina y una serie de reformas y proyectos pendientes de alto impacto en la economa nacional y regional, en los diversos sectores y en los gobiernos provinciales y municipales.

Se sostiene que la situacin actual requiere seguir avanzando en la descen tralizacin y la transparencia, para acercar los niveles de decisin y administracin a los del ciudadano, y avanzar al mismo tiempo en la reforma y modernizacin del Estado mediante una mejora del gerenciamiento pblico, y una mayor transparencia y control social que relegitime al estado frente a la sociedad En las secciones siguientes de este trabajo se pretende solamente recoger, de manera en lo posible resumida, y hacer algn aporte a algunos aspectos de esa inacabada, y al parecer, inacabable, al menos por el momento, discusin. Y se procura aportar alguna contribucion, sobre todo referida a dos de las principales reformas pendientes para la continuacin de una senda de modenizacion: la descentralizacion, y la ampliacion del rol de la sociedad civil.

Sociedad, mercado y estado: hacia una tercera va?


La economa o sociedad del bienestar surgi como reaccin ante el estrepitoso fracaso del "piloto automtico" liberal ortodoxo en superar la gran crisis que comenz a fines de 1929 con la cada de la bolsa de Nueva York y se extendi por todo el mundo y se profundizo en los primeros aos de la dcada de 1930. Hacia 1993 la desocupacin en USA alcanzo niveles del 33%, lo que llevo al recientemente electo presidente Franklin Delano Roosvelt a contrariar sus promesas preelectorales, lanzando amplios programas de inversin publica e intervencin estatal. Al mismo tiempo, los socialistas suecos llegaron al gobierno, en el que permaneceran continuadamente durante mas de 45 aos, y con el apoyo de las ideas de una brillante generacin de economistas, comenzaron tambin amplios programas de intervencin econmica y social. En 1936 John M. Keynes publico su Teora General, dando slido fundamente conceptual y tcnico a la intervencin estatal, y la necesidad de contar con estabilizadores automticos, que previnieran la posibilidad de recaer en una crisis como aquella. A la cabeza de ellos, el seguro de desempleo, que al asegurar ingresos aun mnimos para todos los desempleados, estableca un piso para la demanda agregada (o total), lo que hara imposible que la economa entrara en una espiral depresiva. La reconstruccin econmica y social que requiri la segunda posguerra mundial, con los gobiernos laboristas en Inglaterra a la cabeza extendi la seguridad social "de la cuna a la tumba": seguros de salud, de desempleo y jubilatorios, y tambin la propiedad y gestin estatal de los servicios pblicos y la infraestructura econmica. Los socialistas suecos, los mas apegados a una concepcin doctrinaria de largo plazo, continuaron sus programas de avances y reformas graduales. En la dcada de 1960, la "nueva sociedad" del presidente Lyndon Johnson en USA comenz los programas contra la pobreza, dirigidos a grupos especficos, los mas pobres, los que no resultaban beneficiados automticamente por el "trickle down" (efecto "derrame") del gran crecimiento econmico: la poblacin negra, las madres solteras o jefes de familia, etc. Como consecuencia se fue verificando un generalizado, progresivo y constante aumento de la participacin del sector publico en el ingreso nacional. A comienzos de la dcada de 1970 el crecimiento de los gastos del estado originado por la guerra de Viet Nahm obligo al Presidente Nixon a suspender la convertibilidad del dlar en oro. Poco despus, el aumento de los precios del petrleo como reaccin bsicamente de los pases arabes ante su fracaso en la guerra con Israel en 1973, extendi la inflacin y la sensacin de inseguridad econmica y financiera, a nivel internacional. Se acepta generalmente que la economa o sociedad del bienestar entro en crisis a mediados de la dcada de 1970, ante la creciente dificultad que encontraban los estados en continuar financiando un gasto pblico que no cesaba de crecer, lo que se traduca en inflacin generalizada. Esto afectaba a bastos sectores de las clases medias, y ello, junto a las criticas crecientes por la deficiente administracin y asignacin de los beneficios de los programas sociales, incluyendo la generacin de grupos sociales mas o menos amplios que se instalaban como beneficiarios permanentes, como un modo de vida sin cambio a la

vista, condujo a la ruptura del consenso en el amplio bloque social que haba proporcionado la base poltica democrtica a la sociedad del bienestar. Ello hizo posible lo impensable hasta pocos aos antes: a fines de esa misma dcada, primero la primer ministro Tatcher en Inglaterra y poco despus el presidente Ronald Reagan en USA llegaron al poder con la consigna y el programa de desarmar y revertir la sociedad del bienestar, para dar paso irrestricto al mercado, y con ello, a la sociedad del consumo y al enriquecimiento basado en la especulacin financiera. Como nada sucede linealmente en la historia social, en 1981 fue electo un gobierno socialista en Francia, presidido por Francois Miterrand, con apoyo minoritario comunista. Dado el gran desarrollo social previo en el pas, la consigna no se refera tanto a la extensin de los servicios sociales, como a la nacionalizacin de los bancos y los grandes grupos econmicos, que se llevo a cabo rpidamente y sin mayores perturbaciones econmicas. Aun antes, el partido socialista obrero espaol haba llegado al gobierno con Felipe Gonzlez a la cabeza, quien tendra la pesada responsabilidad de liderar la modernizacin del pas y su incorporacin al Mercado Comn Europeo, todo lo cual llevo a cabo a partir del amplio consenso social y poltico concretado en el Pacto de la Moncloa, pero no sin altos costos sociales: durante todo su gobierno de 13 aos la tasa de desocupacin no bajo del 20%, pero fue compensada por seguros de desempleo generosos, financiados con el apoyo de la CEE. A comienzos de la dcada de 1990 la ola conservadora, que haba parecido indetenible y destinada a perdurar sin limite temporal a la vista, pareci sin embargo detenerse. Primero, el partido demcrata volvi al poder en USA con el presidente Bill Clinton, cuyo primer gran compromiso social era extender el seguro de salud a los mas de 30 millones de personas no cubiertas. El intenso e inteligente lobby de los laboratorios medicinales, los hospitales y los mdicos se aboc rpidamente a calcular y difundir ampliamente el costo fiscal de la extensin, que solo podra ser disminuido en algo con controles de precios de los medicamentos y las prestaciones medicas y asistenciales. Las clases medias que haban votado a Clinton, ya preocupadas por el enorme dficit fiscal acumulado en las dos presidencias de Reagan y en la de Bush como consecuencia de las rebajas de impuestos y del enorme costo de la "guerra de las galaxias" que provoco la implosin del imperio sovitico, se espantaron, y la extensin del seguro medico esta pendiente hasta hoy. Los intentos de los conservadores ingleses de suavizar su imagen publica, obligando a renunciar a la Tatcher, no resultaron suficientes, y as tambin volvi al poder el laborismo con el primer ministro Tony Blair. Desde tiempo atrs, Blair, siguiendo las ideas de Anthony Giddens, socilogo destacado y decano de la afamada London School of Economics and Social Sciences, venia proponiendo lo que se dio en llamar "la tercera va": una visin del socialismo democrtico europeo menos mecnica y burocrtica, y con mas espacio para la iniciativa y la responsabilidad individual, y en definitiva, para el mercado, que la tradicional en esa corriente poltica. En definitiva: un cierto grado de viraje hacia el "centro". Ya en el inicio de su campana, Blair haba tenido un gesto de coraje poltico excepcional: frente al propio Congreso de las Trade Unions (los sindicatos) haba proclamado que en su gobierno no habra "vuelta atrs" refirindose implcitamente con ello a las privatizaciones de la Tatcher, y tambin a la continua presin y las huelgas de los sindicatos, que generaron un profunda y duradera reaccin de los sectores medios de la sociedad. Triunfo en tres elecciones consecutivas y continua en el poder, mientras resiste o ignora las criticas de sus colegas socialdemcratas que conservan posturas mas tradicionales. Clinton tambin haba tomado una posicin mas centrista que la tradicional de su partido demcrata. El partido socialista volvi tambin al poder en la Alemania unificada. En Italia la cada del muro de Berln hizo posible una amplia campaa anticorrupcion encabezada por un grupo de fiscales, que se conoci como "mani pulite" (las manos limpias), la que descabezo primero, y luego destruyo todos los partidos polticos que integraron el sistema que haba surgido en la posguerra. Por esa va, el ex partido comunista reformado pudo llegar finalmente al poder, a la cabeza de una coalicin, y apoyo las privatizaciones.

Rusia, aun con grandes dificultades financieras, institucionales y culturales, todos los pases que integraban la ex URSS, con menores dificultades en general, y los del este europeo, con dificultades aun menores, pasaron a integrar en la dcada de 1990 un nuevo grupo internacional caracterizado como de las "economas en transicin" a paso mas o menos rpido, segn los casos, hacia la economa de mercado, y se incorporaron a los organismos financieros internacionales y regionales, y se van incorporando a la Organizacin Mundial del Comercio (WTO), aceptando as las reglas que rigen el comercio internacional. China sigui creciendo a las mas altas tasas, en parte gracias a la continua apertura a las inversiones extranjeras, se incorporo tambin al FMI y al Banco Mundial, y recientemente, a la WTO. Con ello, a pesar de las diferencias en su evolucin e institucionalizacin poltica, todas las economas mayores del mundo estn incorporadas, e integradas en mayor o menor grado, al sistema econmico, comercial y financiero internacional actualmente vigente, caracterizado como "la globalizacion", ya sea individualmente, o e el marco de los esquemas e integracin regional en que participan. La llegada al poder del Partido Popular (conservador) en Espaa y luego en Austria, como la mas reciente de Berlusconi en Italia, constituyeron excepciones en Europa, casi ntegramente gobernada por socialismos de tendencias no uniformes. Esto es as aun en Francia, donde el conservador Jacques Chirac fue electo presidente, pero cuando dispuso una temprana disolucin del parlamento, en procura de la mayora con la que no contaba, el resonante triunfo del socialismo puso el gobierno efectivo en manos de ese partido, encabezado por el primer ministro Jospin, dado el sistema solo semipresidencial existente en el pas. El gobierno Jospin comenz y avanza gradualmente sin problemas significativos, en la que quiz llegue a ser la mayor reforma social de este tiempo; la reduccin consensuada de la jornada de trabajo, como modo de combatir el desempleo generado sobre todo por el acelerado cambio tecnolgico. La discutida eleccin por el colegio electoral del presidente Bush (hijo) en USA, luego de perder la votacin popular, y sin obtener mayora clara en el Congreso, y mas aun luego de haber perdido recientemente la mayora el control del Senado (lo que considerado saludable por la mayor parte e los medios y de la opinin publica, en cuanto restablece una cuota de equilibrio poltico que representa mejor la realidad del pas), hace que el regreso del partido republicano al poder, mas all de la retrica, carezca de todo impulso y perspectivas como los que caracterizaron al triunfo de Reagan y su "revolucin conservadora". Otro tanto sucedi con los aislados triunfos conservadores en Europa, completamente alejados de lo que significo el de la Tatcher dos dcadas atrs. En el caso de Europa juega tambin un rol muy importante el avance de la Unin Europea, que no solo se ha concretado en la implementacin del Tratado de Maastrich, con el Euro como moneda comn, y el Banco Central Europeo (con las excepciones, que se estiman temporarias, de Inglaterra y Dinamarca) sino tambin en los avances respecto de la Carta Social comunitaria, las disposiciones sobre el medio ambiente, y las discusiones en curso encaminadas hacia algn tipo de federalismo, con un parlamento central fuerte. Por otra parte, la casi totalidad de los pases europeos no miembros de la Comunidad se encaminan a integrarla dentro de un numero corto de aos. Todo eso contribuye poderosamente a estabilizar las polticas internas de los pases miembros, y de los que se postulan, amortiguando considerablemente el impacto de los cambios de signo poltico que pudieran tener lugar. Por otra parte, el Tratado de Maastrich estableci como condiciones para la implementacin de la moneda comn europea el que los pases participantes deban tener un endeudamiento no mayor del 60% del producto bruto, y un dficit presupuestario no mayor del 1.5% del mismo Producto. De hecho, estos se han convertido en estndares internacionales, por los cuales se califica la situacin y las perspectivas de los pases individuales. Para esos mismos propsitos, cabria agregar un tercer indicador de muy significativa importancia; la proporcin entre el endeudamiento externo y las exportaciones, generalmente expresado en trminos del numero de aos de exportaciones necesarios para el repago integro del stock presente de deuda externa.

Como conclusin de esta visin panormica, cabria sealar que se advierte en el mundo desarrollado, y aun en los grandes pases que no lo integran, una tendencia hacia el "centro" poltico, social y econmico, que al tiempo que acepta el rol del mercado como motor principal del crecimiento econmico, acepta tambin el rol de estado como promotor y garante de la poltica y la proteccin social, como as tambin de la defensa de la competencia, del consumidor y del usuario, y del medio ambiente, procurando un equilibrio social y econmico en el que ambos no se interfieran significativamente. Asimismo, se advierte la fuerza con la que avanza el proceso de globalizacion, y algunos de los de integracin, de los que no puede permitirse quedar al margen ningn pas de al menos alguna significacin y con algunas aspiraciones. Ello presiona intensamente a los pases, independientemente de sus caractersticas histricas, polticas, culturales, etc., sino hacia la uniformidad, hacia la aceptacin de un conjunto de "reglas del juego" en el plano econmico, financiero, comercial, etc., todo lo cual implica la necesidad de adaptar sus economas, sus finanzas, su comercio internacional, etc., con los impactos sociales ineludibles. Tambin presiona intensamente a los grupos regionales de pases, que se ven precisados de consolidarse institucionalmente y en torno a sus consensos internos, como condicin necesaria para poder participar en la discusiones y negociaciones a nivel internacional como tales, so pena de disgregacin y dispersin de los pases individuales, si no logran alcanzarlo en tiempo til, peligro que amenaza al Mercosur.

Una esquematizacin tentativa del consenso


Como resultado del desarrollo de esos procesos e ideas, se ira delineando un cierto consenso, trasladable al nivel nacional, que se procura sintetizar tentativamente, a continuacin, en trminos que trasladados a la realidad de Argentina y de los dems pases de America Latina, implicaran una aproximacin, desde esa ptica, a la misma problemtica. - las tendencias mayoritarias de la sociedad se orientan hacia un modelo de tercera va, en el cual el mercado conserva el liderazgo y el protagonismo en la iniciativa, la inversin y la propiedad del aparato productor de bienes y servicios econmicos, de lo cual depende el crecimiento econmico, y con ello, en el mediano y largo plazo, el empleo y el bienestar; el estado no se inhibe de establecer las regulaciones ineludibles, en defensa de la seguridad individual y social, el medio ambiente, el ordenamiento urbano y territorial, el consumidor, el usuario, la competencia interna y externa, etc., pero es consciente de que la actividad regulatoria debe ser lo mas restringida posible, y que deben instalarse mecanismos de solucin de conflictos y controversias, transparentes, baratos y giles, que no impliquen inseguridad jurdica ni pospongan u obstaculicen innecesariamente decisiones de inversin, incorporacin y modernizacin de tecnologa, etc. - en el corto y mediano plazo el proceso de modernizacin e integracin a la economa regional y global acarrea grandes costos sociales y econmicos, y profundiza las desigualdades en la distribucin del ingreso por sectores, regiones, etc.; vastos sectores resultan desprotegidos frente al impacto, y se encuentran con bajo o nulo potencial de reinsercin en una economa mas eficiente y por ello, mas exigente y discriminante - solo el estado democrtico puede ejercer el rol de garante y gerente del equilibrio entre lo econmico y lo social, estableciendo e implementando polticas y programas pblicos orientados a la proteccin y el apoyo a la readaptacin y reubicacin de los grupos afectados y marginados por el proceso, y a la redistribucin del ingreso, especialmente del marginal que resulta de un crecimiento econmico acelerado, en funcin primero de las necesidades impostergables, pero tambin de las legtimas expectativas sociales de participacin en los beneficios del crecimiento econmico. - el estado debe asumir esas funciones y desafos crticos en un contexto de desconfianza y desprestigio frente a la sociedad, en parte por efecto de la predica liberal, pero tambin por su propio fracaso al pretender hacer todo, solucionar todos los problemas sociales y econmicos, y no haberlo logrado en ninguna medida socialmente aceptable, no ser capaz, en general, de brindar los servicios a su cargo con los niveles esperados y

esperables de equidad (que lleguen a donde se necesitan), eficiencia, calidad, oportunidad. - el pacto social en el que se basaron el estado de bienestar y el rol social creciente del estado, esta roto, tanto en el sentido general de la solidaridad (impera el individualismo, el slvese quien pueda) como concretamente en torno al rol y las funciones del estado. - una de las manifestaciones mas drsticas y difciles de resolver se refleja en la persistente resistencia social a la continuacin del crecimiento de la participacin del sector pblico en el ingreso, y en el extremo, en la elusion y evasin impositiva y previsional. - de hecho la ltima de las prioridades para la mayor parte de la poblacin es contribuir a sostener la accin de un estado en el que no cree ni confa, mediante el cumplimiento de sus obligaciones: prioriza lo individual y familiar, an a costa de asumir graves riesgos para el futuro propio, como en la evasin previsional. - la ineficiencia del estado, y sus falencias, junto a las de la diligencia poltica y social, puestas de manifiesto cada vez mas urbi et orbi por los medios, proveen de "excusas" y "justificaciones" fciles a quien evade y a quien no cumple. - sin embargo muchos de los mismos que evaden o no cumplen, son los mismos que mas demandan del estado. En todo el mundo, especialmente los sectores medios de la sociedad, que son los mayores demandantes y usuarios de los servicios del estado, traducen ese mensaje ambivalente y contradictorio. - es evidente, por otra parte, que sin los medios financieros suficientes, con un nivel relativamente alto de endeudamiento y con una gran rigidez en el gasto comprometido, en un contexto que no admite el recurso al dficit fuera de limites estrechos, el proclamar la intencin de un estado proactivo puede quedar en una promesa vaca e incumplible. - romper ese circulo vicioso exige extremar el esfuerzo por mejorar la equidad, la eficiencia y la calidad de todos los servicios del estado, a partir de una correcta asignacin de los recursos, que priorice los resultados por la sobre la extensin clientelistica de los servicios, al mismo tiempo que se mejora la administracin tributaria y previsional, todo ello en un marco de gran trasparencia y de mtodos comprensibles y al alcance de la ciudadana para la preparacin de los presupuestos, y para la constante rendicin pblica de cuentas y de resultados, todo ello orientado tambin a prevenir y combatir insistente y persistentemente la corrupcin de todo tipo. - a su vez, la responsabilidad ineludible del estado por muchos programas y actividades, especialmente en lo social, en la defensa del medio ambiente, del consumidor, del usuario, en la solucin de conflictos comunes, no debe oponerse ni impedir la bsqueda de soluciones institucionales de base social, participativa y no burocrtica, muchas veces fuera de la estructura misma del estado, en el creciente sector social, las ONG. - ese gigantesco desafo reclama la voluntad, la imaginacin, y la capacidad real de disear e implementar soluciones desde o con el apoyo y orientacin del estado. - todo eso constituye un desafo para la diligencia poltica moderna, en su rol de movilizacin y moderacin de la discusin pblica, y cuando le corresponde, en la direccin del aparato del estado, desde el nivel de decisiones y direccin polticas, y tambin para los niveles gerenciales del propio aparato estatal, que deben reunir la vocacin de servicio a la sociedad en el respeto al mandato democrticamente otorgado a los representantes del pueblo en todos los niveles y poderes, apoyando la formulacin y tomando a su cargo la implementacin de las polticas y programas, con el mayor profesionalismo, en el que junto a los valores ticos, debe encontrarse una constante casi obsesin por la eficacia, la eficiencia, la calidad, la transparencia. - es decir: para esta tarea hacen falta los mejores, los mejores en la diligencia poltica y los mejores en la gerencia pblica. Es necesario buscar, motivar, sumar, seleccionar a los mejores, y es necesario que reciban constantemente la mejor informacin, formacin y perfeccionamiento. Es necesario un marco que asegure a los profesionales su carrera, y a todos su vida austera pero digna, y su futuro, solo sujeto a su desempeo en el servicio a la sociedad desde el lugar que le toque. 7

- esta es la tarea a emprender y el desafo a aceptar, deseablemente tambin el aporte, de todos los que se preocupan e interesan en el bienestar de la sociedad, y en el estado como instrumento de ella, por la reconstruccin de una nacin que conservando lo propio, no se aisle ni se automargine del mundo, tal como es actualmente. En el mundo actual no es posible ser ilusos, ni creer en recetas mgicas ni remedios salvadores. Tampoco es posible creer, como alternativa posible, como parecera ser el caso de algunos grupos y sectores, en continuar con la improvisacin permanente, en los "transgresores", en la "viveza criolla", que si es que alguna vez lo tuvieron, no tienen cabida ni lugar en el mundo de hoy. El camino por delante no es ni fcil, ni rpido, ni corto en el tiempo, pero, como dijo el poeta, "se hace camino al andar..."

La gobernabilidad: preocupaciones y estudios


La preocupacin por la gobernabilidad a nivel internacional
A mediados de la dcada de 1990 en muchos paises se consideraban alcanzados en su mayor parte los que habian sido planteados como objetivos bsicos de la modernizacion: el ajuste fiscal y monetario, las privatizaciones, las descentralizaciones, las desregulaciones, etc., que reflejaban el llamado "consenso de Washington". Ello se tradujo inevitablemente en un estado mucho mas pequeo y mucho menos activo. En ese contexto, en esa epoca comenzaron a advertirse a nivel internacional algunos aspectos que podran llegar a poner en duda y en peligro la consolidacin de lo ya logrado, y obstaculizar el avance en las reformas pendientes, sobre todo en los sectores sociales. Un ciudadano medianamente informado por los peridicos, la radio y la TV, poda tomar nota, entre otros, de algunos hechos impactantes como los siguientes: - cuestionamientos ticos, legales y an procesos judiciales en casos tales como el "mani pulite" en Italia, seguidos luego de cuestionamientos legales al ex y actual Primer Ministro Berlusconi; los escndalos del gobierno conservador en Inglaterra, y de los gobiernos socialistas en Espaa y en Francia, seguidos luego de las acusaciones al actual presidente Chirac, los cargos al hijo del ex Presidente Busch, y a varios funcionarios de la administracin demcrata en USA, incluyendo al propio Presidente Clinton, su esposa y sus antiguos asociados, y mas tarde al Vicepresidente Gore, por el financiamiento de las campanas polticas; - la cada por las misma razones de los gobiernos conservadores del Japn, y el enjuiciamiento a un ex presidente de Corea; - los cargos al ex Presidente Alan Garca y a su sucesor Fujimori, del Per; la destitucin de los Presidentes Prez de Venezuela y Collor de Melo de Brasil; la difcil continuidad del presidente Samper de Colombia luego de un juicio poltico por conexiones con el narcotrafico; - en Mexico, la aparicin de una nueva guerrilla rural, la reiteracin del fraude electoral, los fuertes cargos de corrupcin y responsabilidad por asesinatos polticos al ex presidente Salinas de Gortari, y finalmente el comienzo de los triunfos electorales de la oposicin en Mxico, que culminaron con la eleccion del actual Presidente Fox, luego de muchas dcadas de partido nico; - la reiteracin y la ampliacin del movimiento de los "sin tierra" en Brasil; el descontrol del contrabando y presumiblemente del terrorismo internacional y el lavado de dinero en Ciudad del Este, Paraguay, muy cerca de la triple frontera entre ese pas, Brasil y Argentina; - los permanentes reclamos del Papa y de la Iglesia por una economa al servicio del hombre, y por alguna solucin para la deuda externa de los pases pobres; - el hasta entonces aparentemente imparable crecimiento econmico a altas tasas, basado en las exportaciones a favor de bajos salarios, altsimo ahorro, y agresividad tecnolgica y de marketing, con mejora de la distribucin del ingreso en la mayora de

los casos, de los pases del sudeste asitico, de los primeros y de los nuevos "tigres", hasta que en diciembre de 1997 la crisis financiera del sudeste asiatico se extendio y golpeo duramente tambien a Corea y a Japon, amenazando extenderse a nivel global, y aparentando marcar el final del "milagro asiatico" que hasta muy poco antes era presentado por los organismos internacionales como el nuevo paradigma a imitar por las naciones en desarrollo, seguido de una recuperacion relativamente rapida, a pesar de las crisis en otros paises. - la comprobacin, ineludible a esa altura para organismos como el Banco Mundial a travs de sus estudios, de que en prcticamente todos esos pases la amplia intervencin del estado en la economa no impeda su ritmo creciente y exitoso en los mercados internacionales - la comprobacin tambin por los estudios del Banco Mundial y otros organismos de la debilidad del estado pos reforma en toda Amrica Latina para enfrentar y al manos paliar los costos sociales de la modernizacin, para combatir la corrupcin y las distorsiones econmicas y sociales que se derivan de la misma como as tambin de la poca capacidad para regular y controlar los monopolios privados, naturales o no, resultantes de las privatizaciones y del proceso de concentracin creciente que resulta de la modernizacin y de la globalizacion; la debilidad para establecer e implantar efectivamente sistemas impositivos sobre los beneficios y los patrimonios que hagan posible captar al menos una parte tal de los mismos que al tiempo que no obstaculice el ahorro y la inversin, y con ello el crecimiento econmico a altas tasas, haga posible redistribuir al menos una parte hacia la poblacin, de manera que se sienta participe y beneficiada por el proceso de modernizacin; - el avance de los procesos de integracin, que crea las condiciones para que minoras nacionales o reas fronterizas debiliten sus lazos de identificacin y pertenencia con las entidades nacionales, y den lugar a la revitalizacion de antiguos reclamos y a la aparicin de otros nuevos el avance incesante del narcotrfico y del lavado de dinero, con su secuela de corrupcin, distorsiones econmicas y deterioro de la seguridad. El Procurador General de Mxico declaro a la prensa que el narcotrfico dedica el 40% del monto de sus negocios anuales, estimado en U$S160.000, al pago de sobornos a polticos, jueces y policas de todo el mundo. 2 En una reunin en Buenos Aires de los responsables de la lucha contra el narcotrfico de Amrica Latina y el Caribe se concluyo que crece el blanqueo de las ganancias de ese trafico ilegal mediante inversiones legtimas que alcanzaran a unos U$S300.000 M, la mitad del monto de las transacciones. La importancia de esas inversiones seran tan importante en algunos pases, que su supresin provocara un cataclismo econmico. 3 - el crecimiento de la desocupacin, la pobreza y la indigencia y el deterioro de la distribucin del ingreso y del salario real, al mismo tiempo que la economa crece, se moderniza y se abren las importaciones, con lo cual los grupos beneficiados se hacen mas ricos y ostentan su riqueza y bienestar, como tambin lo hacen los beneficiarios de la corrupcin; - el inesperado, sbito y profundo impacto sobre la economa y la sociedad del pas de acontecimientos que se perciben como lejanos y ajenos, tales como el "efecto tequila", luego la crisis del Sudeste asitico, luego la de Rusia, y luego la devaluacin de Brasil, frente a los cuales los gobiernos y las sociedades de otros pases parecen tener ningn control y escasa capacidad de respuesta, en el marco de la globalizacion financiera creciente, afectando profundamente las expectativas y la confianza en el futuro, y en la recompensa esperada por los sacrificios hechos en trminos de nivel de vida, inseguridad laboral, etc. - el crecimiento de la violencia y la inseguridad urbanas, y su correlato, el aislamiento de los sectores altos y medio altos en barrios cerrados - el avance incesante de los medios de comunicacin sobre la vida privada, poltica, econmica, social, llevando insistentemente a los hogares las imgenes de la corrupcin, la ostentacin, el delito, la ineficacia y la ineficiencia del estado, las debilidades y falencias de los sistemas polticos como medios de seleccin y castigo de

la representacin popular en la democracia; al mismo tiempo muestran el nivel de vida y los servicios pblicos y privados disponibles para las poblaciones de los pases mas ricos, creando el falso espejismo de que los niveles de vida mas bajos se deben nicamente a la corrupcin, el despilfarro por el estado y los polticos, las injusticias sociales, de lo que derivan "justificaciones" para el no pago de impuestos, contribuciones, etc., y el deterioro de la confianza en el estado, la dirigencia poltica y social, etc. El conjunto de todos estos y otros factores y hechos origino la preocupacin creciente y el debate en los medios internacionales y en los pases centrales, en ambientes tanto acadmicos y polticos, por la "gobernabilidad". Es decir, por que la gobernabilidad de los pases en vas de desarrollo o en transicin pudiera resultar seriamente afectada como resultado, no querido, de las reacciones sociales frente a algunos costos y derivaciones del proceso mismo de modernizacin de la economa y del estado, orientado hacia una nueva insercin en el marco de la globalizacion. Y de all, a intentar construir paradigmas, o aproximaciones a ellos, de lo que podra, y debera, constituir "el buen gobierno" a alcanzar. Ello se traduce en la conviccin de la necesidad de mejorar la calidad, la transparencia y los mecanismos de rendicin de cuentas y evaluacin de los resultados de la gestin y los servicios de los gobiernos. Como parte fundamental de este enfoque surgen, entre otros aspectos importantes, la necesidad de prevenir y combatir la corrupcin, y la de fortalecer a la "sociedad civil", y consecuentemente, de mejorar las interrelaciones entre la sociedad y el estado, por la va de la mejora de las instituciones y mecanismos correspondientes. De este nuevo paradigma derivo un nuevo modelo de reformas, que no se contrapona, sino que se conceba y perciba como complemento indispensable de las reformas ya avanzadas. Fueron las llamadas "Reformas de Segunda Generacin", que pretendan pasar del "estado ausente", de la quimera liberal clsica, al estado "presente", aunque no invasivo ni obstructor, controlado y compensado por una sociedad civil activa y consciente, y ayudado y apoyado en el cumplimiento de muchos roles y en la prestacin de muchos servicios, especialmente los de tipo comunitario, por las Organizacin No Gubernamentales, las ONG, como emergentes de la mayor participacin de la sociedad civil, de modo de procurar mejorar los niveles de eficacia y la eficiencia por medio de la participacin directa de los actores y los beneficiarios, y del control social directo. En las secciones siguientes se incluye primero, de manera necesariamente resumida, algunos conceptos bsicos sobre la "gobernabilidad", el "buen gobierno" y la "calidad del gobierno", utilizando para ello, en parte, como base temtica, un documento producido en esa misma poca por la John F. Kennedy School of Government & Public Administration de la Universidad de Harvard, USA,4 que puede ser considerado como una contribucin en el sentido indicado, a los que se agregan algunas reflexiones vistas desde la ptica de un observador latinoamericano. Mas adelante se resumen algunos estudios, polticas y programas a nivel internacional, referidos especficamente a la corrupcin, a la que tambin se ha hecho referencia mas arriba. En la parte final se hace referencia a la participacin de la sociedad civil en los roles antes mencionados.

La gobernabilidad, el buen gobierno y la calidad del gobierno


Las expectativas actuales sobre la sociedad y el gobierno exitosos
En la visin del mundo predominante actualmente, el xito de una sociedad, que esta percibira en gran medida como el reflejo y resultado del xito de la gestin del gobierno, podra resumirse en un crecimiento econmico constante y estable, a tasas superiores al crecimiento de la poblacin, sin inflacin que deteriore el ahorro personal, familiar y

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social, con una distribucin del ingreso progresiva si es posible, y por lo menos, constante, entre sectores sociales y regiones, en un ambiente que asegure la mayor apertura e igualdad de oportunidades sociales e individuales, sin trabar las iniciativas ni las posibilidades de progreso individuales y grupales. Una sociedad en la que exista la justicia individual y social, y como reflejo, la seguridad individual y colectiva; la paz social y la integracin plena entre los diversos niveles de ingreso y grupos etareos, raciales, culturales o religiosos, etc.; la preservacin de los valores culturales propios sin cerrarse a los agrupamientos regionales ni al resto del mundo; y que proteja los recursos naturales y el medio ambiente.

Expectativas y percepciones: xitos y fracasos de los gobiernos 1930 1970.


La crisis de los aos 30, junto a la consolidacin del experimento sovitico, y del fascismo y del nazismo, generaron la percepcin en todo el mundo democrtico de que el orden econmico basado en el libre cambio internacional, el patrn oro, el estado "laissez faire", etc., no poda ya conducir a lograr el pleno empleo, y con ello, los objetivos antes citados, con excepcin de las ltimas preocupaciones, que son mas recientes. Consecuentemente, en mayor o menor medida en todos los pases democrticos el estado fue asumiendo progresivamente mayores funciones y responsabilidades econmicas y sociales, lo cual requiri concentrar bajo su control una parte siempre creciente del ingreso nacional. Primero fue la necesidad de la reactivacin frente a la crisis, luego la emergencia de la segunda guerra mundial, luego la necesidad de la reconstruccin, y finalmente la de asegurar el crecimiento econmico, el pleno empleo, y el cumplimiento de las prestaciones sociales que formaban parte del pacto social bsico. En este camino, el estado creo nuevas agencias, y an tomo a su cargo directamente la totalidad o parte importante de sectores productivos considerados estratgicos para el crecimiento y la tecnologa, como as tambin, de la infraestructura y los servicios econmicos y sociales. Hacia mediados de la dcada de 1970 este proceso culmino con la peor de las combinaciones posibles: estancamiento econmico con inflacin, deterioro y falta de perspectivas sociales.

Las percepciones sobre el estado en las dcadas de 1980 y 1990


As como en la dcada de 1930 la accin del estado fue considerada la nica opcin frente a la percepcin social del fracaso del mercado libre, 40 o 50 aos mas tarde, la percepcin social torno hacia que el estado era mayormente parte del problema y no factor de solucin, y con ello se manifest con fuerza la renuencia de vastos sectores, an de ingresos medios, a consentir el constante crecimiento de la transferencia de ingresos al control por el estado, y consecuentemente, ello a su vez llevo a la preferencia por un estado mas pequeo, menos costoso, y menos intervencionista en lo econmico y lo social. En busca de la mayor eficacia, eficiencia y calidad econmica y social, en el marco de esa visin, el estado central debe procurar achicarse mediante privatizaciones, descentralizaciones, y desregulaciones, cediendo mas espacio al mercado y la iniciativa privada. Debe procurar disminuir y hacer desaparecer el dficit fiscal, y an prohibirlo constitucionalmente. Esto ltimo surge a partir de la desconfianza en las decisiones econmicas resultantes del sistema democrtico representativo o directo, basadas abiertamente o no en doctrinas como las de "public choice", el monetarismo de Milton Friedman y la escuela de Chicago, etc. Segn esos y otros grupos el equilibrio fiscal debe lograrse, no solo no aumentando, sino disminuyendo los impuestos, y si es posible, las contribuciones a la seguridad social. En todo caso, debera procurase limitar los impuestos y especialmente su progresividad, y reemplazarlos siempre que sea posible por "user fees" y otras formas de implementar la "recuperacin de costos" incurridos por el estado. Sin embargo, contradictoriamente con esta visin, en la practica, particularmente en los pases mas avanzados, los intentos por disminuir profundamente el gasto social en

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educacin y en salud, y en las prestaciones sociales basadas en derechos adquiridos, como modos de suprimir y asegurar la no recurrencia de dficits fiscales, y con ellos, de aumentos impositivos y de la inflacin, tropezaron con resistencias casi irreductibles. En este tan estrecho margen de flexibilidad, de opciones y de recursos disponibles, deberan, por necesidad, concebirse e implementarse las polticas pblicas en el futuro que se consideraba previsible hacia fines del siglo pasado. Los resultados de estas tendencias contradictorias mostraban ya hacia fines de los 90s incuestionables aumentos en la concentracin econmica, y en la concentracin de la distribucin del ingreso en los niveles superiores, y correlativas disminuciones en los niveles inferiores, como resultado tanto del aumento de las tasas de desempleo a niveles antes inaceptables, y por perodos largos, que amenazaban hacerse estructurales y constantes, como por el deterioro de los salarios reales que resulta en parte de la evolucin tecnolgica, que elimina puestos de trabajo en la industria y los genera casi exclusivamente en los servicios personales de baja productividad. Correlativamente, el menor activismo estatal lleva a que donde existen polticas y programas pblicos tendientes a combatir los distintos tipos de discriminacin racial, social, etc., las tendencias al progreso se debilitan; donde no los hay, las tendencias discriminatorias crecen. Tambin fracasan las polticas y programas contra la drogadiccin, y en general, se verifica un aumento de la inseguridad pblica. Resulta difcil, sino imposible, mantener la calidad del sistema de educacin pblica masiva, y mas an, su adaptacin a las requerimientos educativos cada vez mayores y mas cambiantes impuestos por los mercados de trabajo.

Las expectativas sobre el rol del estado y del gobierno en el futuro prximo
Aunque resulta difcil visualizar dentro del horizonte temporal previsible una reversin de la tendencia de ciclo largo hacia un estado mas pequeo, o al menos que no crezca, tambin crece la demanda social por la mejora de la seguridad pblica y de la justicia, por el control y la regulacin de los comportamientos monopolicos que derivan de la concentracin creciente y la evolucin de la tecnologa en ciertos sectores, y por la preservacin, y an por la recuperacin donde es posible, de los recursos naturales, el medio ambiente, las reas urbanas en deterioro, etc., lo cual llevara a una expansin del rol del estado. En este contexto, alimentado por el bombardeo mediatico incesante y creciente, que no deja pasar ineficiencias ni fallas, en que ni el estado ni el mercado apareceran a los ojos de la sociedad, como los mejor posicionados para satisfacer los requerimientos y las expectativas sociales, aparece un campo con perspectivas siempre crecientes, ocupado por las organizaciones no gubernamentales, como emergente proactivo de la "sociedad civil", que acaso estn destinadas a ir substituyendo paulatinamente al estado en la prestacin de servicios sociales tradicionales y nuevos (atencin de la poblacin de edad madura, empleo del tiempo libre, etc.), mientras el estado al tiempo que asume nuevos roles, apoya el fortalecimiento y la expansin del rol de la sociedad civil en procurar un mayor y mejor balance social, transparencia y "accountability". Desde ese punto de vista, cabria esperar que el siglo XXI muestre una "res pblica" expandida en su significacin, alcances y expectativas, pero sin que ello implique que la responsabilidad sobre la misma sea asignada por la sociedad totalmente al estado, sino que este deba compartirla con otras organizaciones surgidas de la iniciativa, la energa y la dinmica sociales.

Definicin del bien pblico, promocin de valores sociales y virtudes cvicas.


Cualesquiera sean los mecanismos sociales e institucionales que tengan a su cargo la prestacin de los servicios y la implementacin de los programas sociales, siempre cabra al estado democrtico la definicin del marco jurdico bsico en el que se encuadraran institucional y operativamente tanto el estado, como el mercado, los individuos y las organizaciones sociales, a travs de la Constitucin, que constituye la expresin concreta del pacto social bsico en torno a valores y definiciones compartidas del bien comn

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sobre el que se fundan la nacin, el estado, la regin supranacional, la comunidad internacional, y de las leyes que implementan los derechos, los deberes y las polticas y programas pblicos. El liderazgo de los hombres pblicos, democrticamente elegidos o designados, en la promocin de los valores sociales y las virtudes cvicas, a travs de su conducta y de sus actos pblicos y privados, no parece tener sustituto posible, aunque seguramente ser compartido en forma creciente por los liderazgos religiosos, culturales, sociales, econmicos, habida cuenta del impacto de los medios masivos y de la tecnologa de informacin y comunicaciones, incluso la interactiva, sobre la ciudadana, que hace crecientemente posible la restitucin en cierto sentido de la democracia directa, en desmedro de la representativa, pero haciendo posible un control social siempre creciente.

La distribucin del poder publico


Lo anterior plantea, sin embargo, el problema, hoy sin soluciones a la vista, de la valoracin y la auditora social sobre los medios de comunicaciones e informacin sociales, de modo de procurar que cumplan adecuadamente el rol social que tendera a institucionalizarlos como "cuarto poder", en medio de tendencias contradictorias en las que las economas de escala impulsan la concentracin de los medios, mientras las tecnologas de informacin y comunicaciones favorecen la dispersin y la diversidad, todo lo cual debera contribuir a una mayor distribucin del poder pblico, que no debera estar confinado a las tradicionales expresiones de poder poltico, econmico, militar, sindical, cultural, etc., sino ir dando cabida creciente a la sociedad civil. La sociedad reclama crecientemente por la necesidad de una mayor transparencia y "accountability". Tambin el anlisis de las polticas pblicas y de sus objetivos y metas conlleva a la necesidad de disminuir el nivel de conflictos de objetivos y de asignacin de recursos, de los que deriva una asignacin de recursos inevitablemente tanto mas suboptima cuanto mayor es la centralizacin, y con ello, inevitablemente un menor nivel de conformidad social con los resultados de la accin del estado. De all cabe concluir en la necesidad de niveles crecientes de descentralizacin, en procura de acercar cuanto sea posible los niveles de decisin y asignacin de recursos a los ciudadanos clientes-beneficiarios de la accin del estado en los campos sociales, urbanos, regionales subnacionales, de seguridad, de justicia, de promocin econmica, etc., que estarn mejor posicionados para ejercer efectivamente el control social. Los niveles de desarrollo ya alcanzados, por una parte, y la integracin de los estados nacionales en entidades regionales supranacionales, correlativos con el mayor tamao de los mercados necesario actualmente para poder subsistir y competir en la economa internacional, por la otra, dejan cada vez menos espacio y justificaciones a la concentracin de poder y recursos en los estados nacionales, la que constituyo a su hora un requisito necesario para su conformacin y consolidacin en el marco de la revolucin industrial. Esto plantea, sin embargo, interrogantes respecto de como mantener, y si fuera el caso reforzar la identidad cultural y ciudadana que se forjo y consolido en torno al estado nacional como unidad fundante y bsica, sin perjuicio del mayor espacio que corresponde asignar a la cultura y los valores propios de regiones y culturas subnacionales, cuyo espacio de supervivencia y desarrollo se potencia en el marco de mercados ampliados mucho mas all de las fronteras nacionales tradicionales, fenmeno que se esta verificando crecientemente. De todo ello deriva una tendencia a una mucho mayor divisin del poder puramente poltico, ejecutivo y legislativo, por niveles de gobierno supra y subnacionales. Y tambin a un rol fuertemente creciente de la justicia, como mecanismo establecido por la sociedad democrtica para resguardar el equilibrio en el respeto de intereses y valores contrapuestos, individuales y sociales, equilibrio que debe ser concebido como dinmico, en busca de preservar lo que debe permanecer como tal, mientras se ajusta fielmente a las necesidades de una evolucin econmica y social que procede acelerada, y muchas veces arrolladoramente, dejando a ciudadanos y grupos sociales con una sensacin de 13

vaco y desproteccion social frente al impacto sobre la vida individual y social, de condiciones fuertemente cambiantes, que incluso tienden a relativizar la validez y la confianza pblica en la subsistencia de derechos y obligaciones que se consideraron como adquiridas e irrevocables quiz a lo largo de toda una vida. Seguramente todo esto demandara un rol y un poder creciente para la justicia, sin que ello resulte tambin contradictorio con la necesidad de descentralizarla tanto como sea posible, tanto como a los otros poderes y funciones del estado. Evidentemente, el rol creciente de las organizaciones sociales, econmicas, no gubernamentales, y de los medios de comunicacin y sistemas de informacin, implica tambin ineludiblemente una mucho mayor fragmentacin y divisin del poder poltico latu sensu.

La seleccin de los dirigentes y lderes pblicos y sociales


En ltima instancia, cualquiera sea el cambio y el perfeccionamiento del marco institucional y jurdico, el estado y las organizaciones sociales de todo tipo no pueden ser en su accionar y en sus resultados concretos, aquellos que el ciudadano y la sociedad reciben y perciben, mejores que las personas que los componen, y en particular, mejores que los que tienen la responsabilidad de la direccin y el liderazgo. En teora la ampliacin del alcance y el acceso a los medios de comunicacin y sistemas de informacin deberan hacer posible, en esta suerte de regreso-aproximacin a la democracia directa, un mejor conocimiento y evaluacin del nivel de preparacin, experiencia, ideas, propuestas, capacidad demostrada de obtener los resultados establecidos como objetivos de la accin de las instituciones sociales, y sobre todo, sobre la dedicacin, la tica individual y social, la vinculacin con intereses econmicos y sociales especficos, y la conducta, de aquellos a quienes se elige y designa para el liderazgo y la direccin social, an por medio de audiencias y confrontaciones pblicas sistemticamente establecidas. Lo mismo vale para los sistemas ampliamente pblicos de rendicin de cuentas de las tareas encomendadas y cumplidas (accountability).

La seleccin de las polticas pblicas


La descentralizacin y la divisin creciente del poder poltico y social, al bajar los niveles de conflicto, y disminuir el numero de las opciones respecto de las decisiones a niveles mas prximos a la comunidad usuaria o beneficiaria, y la disponibilidad y el acceso a medios de comunicacin y sistemas de informacin, deberan hacer posible, crecientemente, el empleo de formas de democracia directa, tales como la consulta y el referndum, el poder de iniciativa y el de revocatoria, para la seleccin y el rechazo de polticas pblicas, de modo de maximizar el control social y la "responsiveness" de las instituciones pblicas y sociales, y de sus lderes, dirigentes y administradores de alto nivel, sin perjuicio del papel esencial de la justicia en la proteccin de los derechos de las minoras y de los derechos adquiridos, individuales y sociales.

El management en el estado y en las organizaciones sociales


Se considera que debe estar basado y regido siempre por la conformacin de programas y proyectos, y el establecimiento de los respectivos productos, niveles de calidad, costos, objetivos y grupos objetivo cuando corresponda, metas, y calendarios, lo mas claros posibles, y por la asignacin de recursos congruentes con lo anterior, de modo transparente y comprensible para el ciudadano medio y medianamente informado al respecto. Debe existir una evaluacin sistemtica de resultados y desvos, por dictmenes e informes de paneles de expertos y de ciudadanos informados, en todos los casos independientes, y por otros tipos de auditora y evaluacin de gestin estatal y social, como base para el mantenimiento, la reformulacin o la caducidad de programas y proyectos, como producto de decisiones tan pblicas, participativas y transparentes como sea posible, incluyendo encuestas pblicas sistemticas e independientes, que partan de criterios bsicos tales como el "presupuesto de base cero", la "sunset legislation", y otros similares

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La formacin y el estimulo al servicio pblico y social


Los niveles gerenciales e inferiores del servicio pblico deben ser competitivos en seleccin, calidad, remuneracin, posibilidades de carrera, evaluacin de desempeo y resultados, y remuneraciones, con los prevalentes en el sector privado para tareas y dedicaciones comparables. La disponibilidad de personal calificado que existe actualmente en los mercados de trabajo, inclusive con experiencia previa en los sectores privados productores de bienes y servicios, hace que en general no existan otras limitaciones para concretarlo que las que pudieran derivar de restricciones fiscales, las que muchas veces son el producto del gasto pblico y social ineficiente o mal asignado. Deben asegurarse, an mediante becas, la seleccin, formacin y perfeccionamiento permanente del personal pblico de modo que represente adecuadamente a todas las reas y estratos sociales. En este sentido un management eficaz y eficiente, social y econmicamente, contribuye a generar un circulo virtuoso, en cuanto a la liberacin de recursos fiscales mal empleados, y a la posibilidad de generacin de recursos adicionales que resulta sea de la aceptacin de un mayor nivel de imposicin que deriva de la satisfaccin del ciudadanousuario, o bien de mecanismos de recuperacin de costos, aceptados socialmente por las mismas razones. El prestigio social que deriva de un buen servicio pblico y de la satisfaccin y consideracin social, es un incentivo muy poderoso de por si para estimular a los mejores a incorporarse al servicio de la comunidad.

El estudio del IICA sobre la Gobernabilidad


Lo hasta aqu planteado resulta complementado, en medida que puede considerarse significativa, por lo analizado por el grupo Internacional de Trabajo convocado por el IICA, en sus reuniones efectuadas entre 1996 y 1998 en Beijing, Bruselas, Nueva York y Paris, recogido sintticamente en la publicacin mencionada en una nota anterior.

Economa, Estado y sociedad en Argentina desde 1990: reformas, efectos y problemas pendientes
Las secciones siguientes constituyen una sntesis de las reformas implementadas, de los efectos originados por las mismas, y de los problemas pendientes, derivados tanto de esos mismos efectos, como de las reformas no implementadas, preparado con el propsito de procurar respuestas a la pregunta: dnde y como esta actualmente Argentina en relacin a los consensos tentativos que se resumen mas arriba? Y a procurar sealar algunas de las posibles vas de ataque, hacia la solucin de los problemas mas serios

Argentina y sus crisis recurrentes desde 1930


El modelo exitoso que se haba iniciado en 1880, de rpido crecimiento econmico, basado en la progresiva ocupacin econmica de la tierra de la pampa hmeda, en la inversin casi totalmente extranjera en la infraestructura econmica necesaria para ello, y para las exportaciones, y en la inmigracin, se agoto en 1928 al haberse alcanzado la frontera de dicha zona, la isoyeta de 700 mm. y paralizado consecuentemente las inversiones citadas. Inmediatamente despus, la crisis que comenz en octubre de 1929 cambio drsticamente las condiciones de los mercados y las finanzas internacionales. Y la revolucin de setiembre de 1930 no solo interrumpi la serie de gobiernos constitucionales, sino que dio comienzo a una serie de golpes militares triunfantes, que condujo a una serie de gobiernos, militares y civiles, muchos de ellos inestables y de corta duracin, que solo se agoto en 1983. Si se analiza, aun someramente, la historia econmica y social argentina desde 1930 hasta el presente se encuentra que se verificaron indudables y a veces muy importantes avances sociales, polticos y econmicos, pero tambin se encuentra que como promedio cada aproximadamente 10 aos, Argentina debe enfrentar una crisis, mas o menos severa, como consecuencia de que nunca mas se logro establecer un modelo econmico y

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social equilibrado, tanto en el plano interno, del propio pas, como en su relacin con el mundo, y por ello, estable. Cuando la crisis se hace presente en toda su magnitud e intensidad, cuando Argentina est "contra las cuerdas", se allanan resistencias a cambios que debieron haberse implementado mucho antes, se genera un cierto consenso respecto de la necesidad impostergable de tomar medidas e introducir cambios, pero cuando se reacciona, ya es tarde, y en trminos futbolsticos, es siempre de contragolpe, sin un proyecto claro, totalizador y viable en el largo plazo. As se solucionan algunos problemas, pero jams se solucionan todos, de la manera equilibrada y armnica que seria necesaria para que la solucin fuera esencialmente duradera. Con esos arreglos apurados, bajo presin, la situacin mejora durante algn tiempo, y al cabo de algunos aos despus se genera otra situacin crtica. Casi siempre la crisis estalla en la relacin con la economa o las finanzas internacionales. Ese tipo de situacin se verifico en la crisis de 1989-90, aunque entonces lo que estallo fue la hiperinflacion, y se verifica nuevamente en 2000-2001.

Argentina: las reformas en la dcada de 1990


A fines de la dcada de los aos 80 y durante los 90, ante la profunda crisis desatada la Argentina se vio forzada a llevar a cabo una serie de profundas reformas econmicas, sociales e institucionales. Como reaccin a las hiper inflaciones de 1989-90, a comienzos de 1991 se implanto la convertibilidad monetaria. Ella requera que en la practica no existiera poltica monetaria alguna, para lo cual se reformo profundamente el rgimen del Banco Central. Tambin que existiera equilibrio fiscal. Para lograrlo, y para prevenir que se pudiera incurrir en dficits fiscales originados en ese sector, se privatizo y concesiono en muy pocos aos prcticamente la totalidad de las empresas de propiedad del estado nacional; tambin, para lograr importantes inversiones extranjeras, y la expansin y mejora de los servicios. Con el mismo propsito de alcanzar el equilibrio fiscal, y mantenerlo en el tiempo, se llevo a cabo la reforma del estado nacional, y se transfiri a las provincias todas las escuelas y hospitales que estaban todava en jurisdiccin nacional, con sus presupuestos. Se renegocio la deuda externa, y se consiguieron algunas rebajas en el monto, y mejores plazos, y tambin nuevos prestamos a tasas relativamente bajas, por el exceso de fondos disponibles en los mercados internacionales a comienzos de la dcada. Con el doble objetivo de contribuir a hacer desaparecer la inflacin, junto con la convertibilidad se implanto una amplia apertura de la economa. Como respuesta, la economa se reactivo fuertemente, en base al consumo interno postergado, y a las inversiones en las empresas de servicios pblicos privatizadas. Y con ello mejoro la recaudacin fiscal. Al mismo tiempo, la globalizacion avanzaba aceleradamente, y la integracin regional en el Mercosur, tambin. Como una de las consecuencias mas importantes del modelo adoptado, el pas, como la casi totalidad de los pases no desarrollados, se volvi enormemente mas sensible y vulnerable a los efectos de las perturbaciones y las crisis econmicas y financieras a nivel regional e internacional. Precisamente cuando el efecto fiscal de la reactivacin que sigui a la convertibilidad se agoto, ello se hizo evidente con la devaluacin en Mxico en diciembre de 1994 y el consiguiente "efecto tequila". En 1995 Argentina experimento una profunda recesin, y en mayo de ese ao alcanzo el pico histrico de la tasa de desempleo, 18.6%. Con el declarado propsito de apoyar la reactivacin, el empleo, y para aumentar la competitividad que hiciera posible el crecimiento de las exportaciones, se disminuyeron significativamente los aportes patronales a las jubilaciones. Ese mismo ao se implemento el sistema de jubilaciones privadas, con lo cual el estado comenz a transferir a las administradoras privadas una parte sustancial de los aportes y contribuciones previsionales, correspondientes en general a los trabajadores mas jvenes, mientras el sistema publico de reparto quedo a cargo de todos los ya jubilados y

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pensionados, y de la gran mayora de los jubilables en los aos siguientes. Se sostuvo que ello se compensara con una drstica disminucin de la evasin previsional, originada en la confianza que inspirara el nuevo sistema. En realidad, el dficit fiscal reapareci con fuerza. A pesar de ello, y debido a las altas tasas de desocupacin, la llamada "segunda reforma del estado" fue postergada, y nunca llego a comenzar a implementarse seriamente. Tanto por la disponibilidad de fondos en el mercado local, como por el diferencial en la tasa de inters convena financiar el dficit fiscal tomando prestamos en el exterior, y as se hizo. El stock de deuda externa comenz en esos aos a crecer nuevamente. En 1996 la economa comenz a recuperarse, a influjos del Mercosur, y de la tasa de cambio con Brasil, entonces fuertemente favorable a Argentina. En 1997 Argentina tuvo una muy alta tasa de crecimiento, la segunda del mundo despus de China. En ese periodo la desocupacin descendi algo, pero la situacin social no mejoro significativamente. La recaudacin fiscal mejoro algo, pero lejos de lo necesario para lograr el equilibrio. A partir de 1998 se desato una sucesin de crisis, que comenz en el Sudeste Asitico, luego en Rusia, y finalmente en Brasil, que devalu unilateralmente a comienzos del 2000. Como consecuencia del impacto de esas crisis externas, ya a mediados de 1998 la economa argentina entro en la recesin mas larga en mas de medio siglo, de la que mas de tres aos mas tarde, an no ha salido. Los dficits fiscales continuaron acumulndose, y con ellos el stock de deuda externa continuo creciendo, ya que solo se pagaba parte de los intereses, mientras el resto se cubra con nuevas emisiones de bonos, casi todos emitidos en dlares. Adems, al aumentar con ello gradualmente el porcentaje del presupuesto nacional destinado al servicio de la deuda, y a cubrir los dficits tambin crecientes del sistema jubilatorio publico, disminuan progresivamente los recursos disponibles para la ampliacin y mejora de los servicios del estado, y aumentaba la rigidez del gasto publico nacional. Esta ultima tambin haba aumentado significativamente con las transferencias de los servicios de educacin y salud a las provincias, y con la nacionalizacin de mas de la mitad de las cajas de jubilaciones provinciales. La responsabilidad por el gasto publico consolidado quedo el 50% en el gobierno nacional, el 40% en las provincias, y el 10% restante, en los municipios. A pesar de ello, provincias y municipios no solo no hicieron ninguna reforma el estado, sino que aumentaron velozmente sus gastos, y su endeudamiento, aun internacional. De todas maneras, aunque con dificultad, el dficit del estado nacional se mantena dentro del limite de Maastrich, mientras, como se dijo, el stock de deuda externa aumentaba incesantemente. Durante esos aos, en gran medida gracias al Mercosur, las exportaciones haban aumentado de manera significativa para lo tradicional en Argentina, pero nunca al ritmo necesario para mejorar, y ni siquiera mantener, la relacin exportaciones/stock de deuda. Finalmente, la devaluacin en Brasil a comienzos del 2000, altero la tasa de cambio en contra de Argentina, mientras el dlar se valorizaba frente a las dems divisas, y los precios internacionales de las principales exportaciones argentinas descendan. Las exportaciones acusaron el impacto. Peor aun, la devaluacin de Brasil a comienzos del 2000 fue el comienzo de una serie de problemas no resueltos satisfactoriamente hasta ahora en el Mercosur, en cuyo marco Brasil haba pasado a ser de lejos el principal destino de las exportaciones argentinas.

El dficit fiscal, el nivel del gasto publico y la reforma del estado


La discusin y el balance de los efectos positivos y negativos de las reformas de la dcada anterior continua abierta. Ya no se discute la estabilidad lograda al precio de la

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convertibilidad, ni tampoco se discuta mayormente a esta ltima, fuera de algunos sectores especialmente afectados. Pero el equilibrio fiscal constituye, en la teora y en la practica, una condicin bsica para la continuidad y consolidacin de la convertibilidad. La sociedad argentina, que prcticamente nunca haba alcanzado el equilibrio fiscal estable, tampoco lo logro autnticamente en la dcada pasada. En los primeros aos el dficit se disimulo con el ingreso de las privatizaciones, pero luego se hizo evidente y sostenido, agravado por la rebaja de aportes patronales con el propsito no logrado de mejorar la competitividad y aumentar las exportaciones, y tambin por el crecimiento de la evasin y la elusion fiscal y previsional. Todo esto constituye una de las principales contradicciones, y de los principales problemas no resueltas, en el seno de la sociedad argentina. Ya desde el "tequila" y el pico de desocupacin de 1995, en cada visita de altos funcionarios de los organismos financieros internacionales, especialmente del Banco Mundial y el BID, pero tambin del anterior Director Gerente del FMI, Michel Camdessus, comenz a repetirse la necesidad de aumentar y mejorar la calidad del gasto social. La conduccin econmica que asumi en 1996 y se mantuvo hasta el final del gobierno Menem, de orientacin liberal ortodoxa, hizo odos sordos durante todo el periodo. A fines de 1997 se realizo en Washington una reunin convocada por el Banco Mundial para analizar las "reformas de segunda generacin" reclamadas por dicho banco, las que ponan el nfasis en la calidad de los servicios, especialmente los sociales, en la reforma de la justicia, la transparencia, etc. Habiendo participado en la misma, el autor tiene en su poder un ejemplar del documento preparado por el Banco Mundial como base de la reunin. El BM hace, entre otras cosas interesantes, un balance sobre la evolucin de la Argentina desde comienzos de la dcada, y el efecto de las reformas. Dice que la experiencia argentina demuestra que no se debe apurar a los pases a hacer las privatizaciones hasta que no se establezcan los marcos legales y se desarrollen los organismos regulatorios estatales, reflexin muy honesta pero muy inoportuna, ya que eso no se cumpli en Argentina, donde el propio banco fue el principal asesor y financiador de las mismas. All dice tambin que el gasto pblico en nuestro pas como porcentaje del producto, es bajo haciendo comparaciones internacionales, con pases de un grado similar de desarrollo, tales como Brasil y Chile. Por otro lado, el FMI, y los economistas liberales ortodoxos, nacionales y extranjeros, y los bancos nacionales y extranjeros, reclaman insistentemente, y persistentemente, la urgente baja del gasto publico. Quin tiene razn? Paradjicamente, es posible argumentar que ambos lados de la discusin. Es posible sostener que la Argentina moderna nunca fue capaz de recaudar lo que gastaba, recurriendo a los superhabits iniciales del sistema jubilatorio, a la emisin monetaria y la subsecuente inflacin que dilua las deudas, al endeudamiento interno, primero, y externo despus...todo lo cual es verdad. Por lo tanto, si es que existe una suerte de "ley de hierro", que refleja la negativa de la sociedad a tributar mas, y no es posible continuar endeudndose indefinidamente, como de hecho no lo es, no cabria otra alternativa que bajar el gasto, hasta igualarlo a lo que se recauda. En 1999, en vsperas electorales, se implanto el primero de los que despus se dara en llamar "impuestazos", en este caso para que el gobierno nacional tomara a su cargo la financiacin del reclamo de los docentes de nivel primario, medio y secundario, que dependan de las provincias, pero haban efectuado demostraciones permanentes desde una carpa instalada durante dos anos frente al Congreso Nacional. El establecimiento de un nuevo impuesto, imprevisto, a mediados de ao, con el pas en recesin, constituyo un verdadero despropsito. A pesar de la tradicional simpata

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generalizada por los docentes, se verificaron resistencias sociales explcitas, y la recaudacin fue un fracaso, pero el dao a la economa estaba ya hecho. Por otra parte, la perspectiva del recambio presidencial en las elecciones de octubre de 1999, llevo a que el gobierno saliente postergara el enfrentar la recesin, especialmente sus consecuencias en cuanto al agravamiento del dficit fiscal, y con ello del endeudamiento externo del pas. Consciente de ello, y de las incertidumbres que siempre se generan en vsperas de las elecciones presidenciales, y eventualmente, despus, en el interregno hasta el cambio de gobierno, el Diputado Nacional Jorge Remes Lenicov, ex Ministro de Economa del gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde, entonces candidato presidencial justicialista, y presumiblemente su candidato a ocupar el mismo Ministerio en el gobierno nacional en caso de triunfar en las elecciones, consigui que, como un modo de infundir confianza, el Congreso Nacional aprobara la llamada "ley de convertibilidad fiscal", que estableca severos limites al dficit, un programa de reduccin progresiva del mismo, y tambin bases para una nueva reforma del estado nacional, orientada en la misma direccin. En definitiva el gasto publico nacional en 1999 se descontrolo, y el dficit subi al doble del previsto, excediendo ampliamente el limite citado, aun a pesar del primero de los llamados "impuestazos", como se menciono mas arriba. El financiamiento del dficit mediante endeudamiento externo llevo a que el stock de deuda, siempre creciente al comps de los sucesivos dficits y del no pago de amortizaciones, alcanzara su duplicacin entre 1993 y 1999, mientras las exportaciones no crecieron lo suficiente. Como consecuencia la relacin deuda externa/PBI se fue acercando velozmente y peligrosamente al limite correspondiente establecido en el Tratado de Maastrich para la unificacin monetaria en la Comunidad Europea: el 60% del PBI, y a unos cinco aos de exportaciones. Por otra parte, la coalicin opositora alent durante la campana electoral la ilusin de que un cambio de signo y de liderazgo poltico conducira rpidamente a la mejora de la situacin econmica y social del pas, y con ello, a la esperanza de una mejora automtica de la situacin fiscal. El triunfo de la oposicin, adems del cansancio por diez aos y medio del mismo gobierno, reflejo y potencio esas esperanzas. Pero al hacerse cargo el nuevo gobierno de coalicin encontr ya a comienzos del 2000 con las malas nuevas de que el dficit fiscal era mucho mayor que el previsto, que el endeudamiento externo se acercaba veloz y peligrosamente a los limites que podran resultar tolerables, y que frente a ello, el recuerdo, a nivel internacional, de la gestin anterior de la UCR, en la presidencia del Dr. Alfonsin, que haba terminado en medio de la hiperinflacion, lo que le impona priorizar el equilibrio fiscal sobre la reactivacin. As, apurado y presionado por su mala historia de manejo fiscal en su gobierno anterior, aumento tempranamente los impuestos, con el segundo "impuestazo". Los intentos del nuevo gobierno de reducir el dficit fiscal, por un lado arrojaron un resultado positivo pero insuficiente para alcanzar el equilibrio. Pero por otra parte, se considera generalmente que influyeron negativamente, contribuyendo a demorar la salida de la recesin, que se extendi durante todo el ao 2000, y con ello, al no aumento de la recaudacin que cabra esperar como consecuencia del crecimiento de la actividad econmica. Ante la prolongacin de la recesin, y el incumplimiento de las metas de recaudacin y reduccin del dficit, se las pospuso, y la ley de convertibilidad fiscal fue modificada

Argentina a finales del 2000 y comienzos del 2001


Los mercados financieros internacionales, recelosos por la sucesin de crisis en los pases ahora llamados emergentes, comenzaron a dudar de la capacidad de Argentina para repagar su deuda, tanto porque al prolongarse la recesin, los ingresos fiscales no crecan, como porque las exportaciones tampoco crecan lo necesario. Para peor, las tasas de inters internacionales haban ido subiendo.

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Todo esto constituyo un "cctel explosivo" que genero desconfianza creciente en los mercados financieros internacionales y nacionales respecto de la capacidad del gobierno de pagar regularmente al menos los intereses de la deuda, y de obtener a tasas aceptables el financiamiento externo e interno adicional, necesario para cubrir el nuevo dficit. La disparada de las tasas fue la seal inocultable del estallido de la crisis, que podra haber tenido una repercusin posiblemente no menor que la hiperinflacionaria. El gobierno, no obstante su debilitamiento por la crisis poltica que derivo en la renuncia del Vicepresidente de la Nacin, reacciono rpidamente, y obtuvo expresiones de apoyo a nivel internacional, fuertemente condicionado al cumplimiento de una serie de exigencias. Esto ltimo dio lugar a trabajosas negociaciones con el Congreso Nacional, y con los gobernadores de las provincias, responsables por el 40% del gasto pblico nacional y un porcentaje menor pero significativo del endeudamiento externo e interno. Logrados los acuerdos bsicos a este nivel, las demoras del Congreso hicieron que el gobierno aprobara una serie de reformas profundas por decretos de necesidad y urgencia, y lanzara luego una serie de medidas orientadas a bsicamente a la reactivacin mediante un paquete de 30 decretos. El pas obtuvo as la conformacin y el otorgamiento a nivel internacional de un programa de respaldo financiero de dimensiones inusitadas no solo a nivel nacional, sino internacional: incluyendo las contribuciones nacionales pblicas y privadas su monto total fue de casi U$S 40.000 millones. As se llego a algo indito: el llamado "blindaje financiero" internacional, destinado a restablecer el respaldo a la confianza en Argentina. Asegurado as que el pas podra pagar sus obligaciones y tener cubierto su financiamiento para el ao 2001, los mercados financieros internacionales y nacionales recuperaron la confianza, y se verifico una marcada disminucin de las tasas a las que se colocaron las ltimas emisiones de ttulos de deuda pblica. Quedaba por ver si ello se traducira en un reinicio significativo del crecimiento econmico, que contribuyera a mejorar los niveles de empleo, ingresos y consumo, de lo cual debera derivar nuevas inversiones y en parte, el aumento de la recaudacin fiscal y previsional; estas ltimas deberan mejorar significativamente, tambin, como resultado de mejoras en la administracin fiscal, que lograran el descenso de las muy altas tasas de evasin y elusion. Al prologarse la recesin, y no recuperarse la recaudacin, a mediados del 2001 cobro vuelo otra vez la discusin y el cuestionamiento desde el exterior, especialmente de los mercados financieros, los analistas y asesores a ellos vinculados, y el FMI, al nivel del gasto publico argentino, y el consiguiente requerimiento de fuertes reducciones a travs de otra forzada y apurada reforma del estado.

La modernizacin de la economa y sus efectos sociales


Todo proceso de transformacin de la economa y el estado tiene costos elevadsimos tanto sociales como econmicos, y esto ha sido siempre as. Algunos liberales ortodoxos hoy se han puesto a reescribir algunos trabajos como los que hicieron que Simon Kuznets recibiera el premio Nobel de economa, en los que demostr la regresin en la distribucin del ingreso en las primeras etapas de la revolucin industrial; y ahora aun otros, no liberales, se adhieren tambin a los argumentos revisionistas, ahora estn envueltos en discusiones y revisiones histricas. Es mas, la lgica ineludible de un proceso de profundas transformaciones conduce a que primero se hagan patentes los costos del cambio, y luego, y a veces muy luego, los beneficios. Tambin la experiencia, incluso la reciente de Chile y Espaa, muestra indudablemente que eso es lo que sucede, bajo la forma de desocupacin, subocupacion, marginacin de los sectores menos calificados, bajas de salarios e ingreso en sectores en obsolescencia tcnica o directamente condenados a desaparecer por ser inviables.

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En Argentina han tenido lugar grandes transformaciones en el estado nacional, y en algunos sectores como los servicios pblicos privatizados, y en los bancos y las 400 empresas mas grandes del pas, que son a la vez responsables por la mayor parte de las exportaciones, casi todos ellos hoy de propiedad multinacional o extranjera Pero hay todava grandes sectores productores de bienes y servicios, integrados por empresas medianas y pequeas de propiedad nacional, que estn muy lejos de haber alcanzado niveles competitivos, por deficiencias tecnolgicas, gerenciales, de estructura de capital, de tamao fuera de escala. Y hay una enorme cantidad de trabajadores independientes, la mayora de ellos fuera del circuito fiscal, situacin que de hecho implica un subsidio cuantioso, lo que explica su supervivencia como tales. Como solo algunos ejemplos de esas situaciones cabe mencionar un tema que me ha tocado tratar ms de una vez en la gestin pblica. El comercio minorista reclama insistentemente contra los supermercados y las cadenas; sus entidades representativas, como la CAME, sostienen que han cerrado muchos comercios, es ms dicen que quedaran en pie "solamente" unos 425.000 locales comerciales. Ahora bien, cuando se calcula la proporcin entre la cantidad de bocas de expendio y la poblacin de nuestro pas, resulta que ese ndice seria de una boca de expendio cada 87 habitantes; y ese ndice es mas de 60 veces mayor que el de USA y mas de 40 veces mas alto que en el Mercado Comn Europeo, cosa que cualquier viajero, observador elemental, comprueba sin necesidad de ninguna estadstica, se da cuenta caminando por la calle de cualquier pas avanzado, donde no existen quioscos en cada esquina, donde no existen cafs ni casa de comida, etc. como en Argentina. Subsisten porque en la mayora de los casos no pagan los impuestos ni las contribuciones sociales, y favorecidos tambin por hbitos culturales nuestros. No es necesario recurrir a ningn analisis sofisticado para darse cuenta de que esta estructura es totalmente incompatible con los procesos de modernizacin, y esta condenada a desaparecer en gran parte, a mediano plazo. Hoy la propia gente del campo, y sus entidades representativas, sostienen que la condicin mnima para sostenerse en la situacin actual es tener alrededor de 500 hectreas por establecimiento en la pampa hmeda, donde unos aos antes eran suficientes 100 hectreas. Probablemente mas del 60% de las explotaciones no alcancen la dimensin mnima mencionada. Adems la situacin se agrava si se considera la crnica falta de capital de trabajo propio, y el crnico endeudamiento consiguiente, mas el habito consuetudinario de no repagar los crditos a los bancos del estado. Consecuentemente, en el pas existen adems de dos millones de desocupados y otros dos millones de subempleados, probablemente dos millones de empleados en puestos de trabajo en esos y otros sectores, que deberan desaparecer en el proceso de transito hacia una economa moderna. O sea que esta gente, en caso de que contine y se profundice la modernizacin en el pas, no va a poder continuar empleada en esos lugares. Todas esas estructuras subsisten, en especial en los comercios, como ya se dijo, por la absoluta incapacidad histrica del estado de cobrar los impuestos. Hoy existen alrededor de 6.000.000 de personas en el pas que estn funcionando econmicamente de alguna manera y no aparecen en ningn registro del estado. Este estado de cosas no cierra por ningn lado y es inviable. Tiene realmente Argentina la opcin de modernizarse o no? Cabe sostener que esta ultima opcin no existe. En cierto sentido pareciera que el pas se encontrara frente a una situacin similar a la de la poca de la cada de Rosas cuando Urquiza, Alberdi, etc. entendieron como vena la evolucin del mundo, y entendieron consecuentemente que haba que poner el pas en las condiciones necesarias para insertarse en el mundo. Pero no todos estaban de acuerdo con esto, ya que algunos pensaban, como Sarmiento, que la solucin drstica era la del cuchillo. Felix Luna dice en la introduccin a su libro Los Caudillos que los caudillos defendan lo que era para ellos legtimo, por eso durante 20 aos se opusieron al progreso, pero tambin dice este autor ms adelante que ninguno de nosotros hubiera querido tener el pas que hubiera resultado si los caudillos hubieran triunfado.

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En el plano social, la realidad que surge de los niveles actuales de desempleo, subempleo, pobreza e indigencia, mas la ineludible necesidad de continuar avanzando tan rpidamente como sea posible en la modernizacin y reestructuracin del sistema productivo nacional, como as tambin de las experiencias de otros pases que atravesaron procesos similares, es que Argentina tiene por delante, como mnimo, diez aos mas con altas tasas de desempleo. Y que el avance en el proceso no es ni ser viable, en trminos de gobernabilidad, si no hay una cobertura al menos mnima, pero extendida, para los sectores de desocupados, pobres, y marginales. No es razonable esperar que no se verifiquen resistencias sociales de magnitud, si la situacin social se prologa sin mejora significativa ni horizonte a la vista, durante un largo periodo.

El Gasto Publico y la Modernizacin del Estado


Quisiera dejar sentado, lisa y llanamente, que por esas razones no estoy de acuerdo con el achicamiento del estado, en cuanto tal, indiscriminadamente, y no estoy de acuerdo con la baja del gasto pblico. Esto de ninguna manera quiere decir que no reconozca que existe ineficiencia y falta de calidad en los servicios del estado nacional, especialmente en las reas sociales que estn a su cargo, en la que no ha habido mejora alguna ni lejanamente comparable a los de los servicios pblicos privatizados, y donde se verifica una mala asignacin de recursos, en muchos casos inequitativa, y una peor aun gestin de los mismos. Esto se verifica, por ejemplo, en la salud, particularmente en las obras sociales, y en muchas otras reas, como la educacin, particularmente en las universidades pblicas argentinas, debido a que son sectores sumamente corporativos, que se resisten a capa y espada al cambio, aunque es sumamente evidente que su estado actual constituye algo que ya no da para ms. Este ultimo caso constituye una inequidad flagrante. A fines del 2000 el gobierno nacional enfrento una muy dura negociacin con los gobernadores provinciales por la firma del entonces ultimo acuerdo fiscal. La discusin era por el manejo de 1.700 millones de dlares para los programas de asistencia social, que los gobernadores pretendan manejar directamente (y clientelisticamente, segn la practica habitual) Segn el INDEC ms del 30% de la poblacin argentina est por debajo de la lnea de pobreza o de la indigencia; eso significara aproximadamente algo mas de 11 millones de argentinos. Si se divide los 1.700 millones por 11.1 millones da 153 pesos por persona y por ao. Estos son los fondos con los que cuenta el estado argentino para ayuda econmica directa a la pobreza o a la indigencia, etc., ya que los nombres se pueden discutir y tambin los lmites de hasta donde llega cada una de esas categoras. Por el otro lado el presupuesto de las universidades pblicas Argentinas es de 1.800 millones de dlares. Como hay 1.043.000 alumnos, segn la ltima encuesta, esto significa que el estado esta becando con casi 1.800 pesos por ao a cada estudiante, de los cuales el 80% constituira una verdadera malversacin, ya que los que se gradan son menos del 20% y entre los estudiantes universitarios, segn el censo reciente de la UBA, es muy poca la poblacin universitaria que pertenece a ese 30% de pobres e indigentes, que esta siendo dejado de lado. Resulta entonces que se le esta dando a la clase media un subsidio que es mayor en sus costos anuales a un "Plan Trabajar" con el cual un desocupado debe mantener una familia. Peor aun, segn algunos estudios mas de la mitad de los alumnos ingresantes a la UBA proviene de escuelas privadas; en las dems universidades nacionales la proporcin varia y seria en general inferior. Otros estudios indicaran que mas de la mitad de los graduados universitarios provendra de escuelas privadas. No se comprende cual es el argumento que podra sostener la inequidad de que las familias que pagaron por la escuela secundaria, no hagan otro tanto, quiz por los mismos montos, a las universidades publicas, salvo que pudieran demostrar fehacientemente una disminucin significativa de sus ingresos. Lo mismo se aplica, en parte al menos, a los alumnos que

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trabajan. Y a los que provienen de familias con cierto nivel de ingreso, aunque sus hijos hayan cursado el secundario en escuelas publicas. Estas son algunas de las realidades sociales que tenemos delante nuestro, y que aun cuando siendo graduado y profesor de la universidad pblica no solo no la ataco, sino que la defiendo como institucin a capa y espada, tengo la obligacin tica y de conciencia social, como analista e investigador, de hacer transparente lo que sucede con el gasto publico en este caso. Otro caso muy serio es el de los subsidios fiscales. En el presupuesto del ao 2.001 la Secretaria de Hacienda incluye una tabla en la que presenta una lista de "gastos fiscales" por un total de 9.178 millones de pesos, de los cuales 7.846 corresponden a excensiones para determinadas actividades establecidas en las leyes que rigen los impuestos respectivos, y el saldo, 1.332 millones, a varios regmenes de promocin. En el primer caso, la enseanza privada, la TV por cable, la medicina prepaga, la prensa, etc., constituyen inequidades que cuentan con poderosas defensas corporativas, que en muchos casos incluyen tambin a las respectivas clientelas, las que invocan mitos tales como la defensa de la libertad de prensa. Por otra parte, los regmenes de promocin, los que cuentan con la defensa cerrada de los gobiernos provinciales, que no solo no efectan las inspecciones que por ley les corresponden, sino que obstaculizan y se oponen a las del gobierno nacional, constituyen realmente un mecanismo de malversacin y estafas. La experiencia de muchos anos muestra que en muchos casos las inversiones no se realizan realmente, o solo parcialmente, y que, casi siempre, al vencimiento del plazo de subsidio los proyectos se paralizan o abandonan. En el primer caso, si venciendo las respectivas resistencias sectoriales y sociales se generalizara la extensin de los impuestos correspondientes a actividades mas o menso bien establecidas, cabria esperar un cierto aumento real de la recaudacin. En cuanto a los regmenes de promocin, en la mayor parte de los casos los proyectos no se realizaran, por lo cual, si bien es cierto que desde el punto de vista econmico los subsidios existen, y por lo tanto la inequidad y las irregularidades existen, desde el punto de vista de la recaudacin fiscal, cabria esperar que su supresin no resultara en ningn crecimiento significativo de la recaudacin. As las cosas, qu hacer? Dejar esas cosas como estn, ya que es tan duro y difcil enfrentar a esas corporaciones, que gozan adems de una suerte de proteccin de parte de sectores de la sociedad, acaso amplios, que tiene incorporados desde hace mucho tiempo ciertos mitos que no existen mas en otros pases, desde hace tiempo? Por duro y difcil que sea, esa es una respuesta socialmente inaceptable. Ceder ante el mito, repetido hasta el cansancio, de que es posible hacer enormes ahorros en la burocracia, y controlando la corrupcin, que haran innecesarias las reformas en esos y otros sectores? Es indudable que hay que procurar mejorar y hacer menos costosos los servicios burocrticos, y prevenir y combatir la corrupcin, grande y pequea, pero aun un conocimiento superficial del presupuesto del estado muestra que los ahorros razonable posibles, en la realidad, no serian suficientes para alcanzar el equilibrio fiscal, ni podran concretarse en tiempo til. Por cierto es necesario continuar el proceso de reforma y modernizacin del estado nacional, teniendo en vista no solo el ahorro de recursos fiscales, sino la mejora de eficiencia y la calidad de los servicios. En el caso de los servicios previsionales y de salud para jubilados, cuyo presupuesto conjunto es mas de la mitad del presupuesto nacional, es imprescindible tambin combatir el otorgamiento de beneficios indebidos o desproporcionados, la corrupcin y las practicas consuetudinarias de sobreprestraciones, sobrefacturaciones, etc. Si bien en principio parecera que podran obtenerse ahorros de magnitud, probablemente la realidad sea otra. Habra una proporcin considerable de jubilaciones otorgadas en base a documentacin falsa. Pero en muchos caso eso se origina en la dificultad de obtener certificaciones de aportes correspondientes a empresas desaparecidas hace muchos aos. Algo similar, en el fondo mas grave, sucedera con muchas jubilaciones otorgadas por incapacidades inexistentes o exageradas, en proporciones que estn muy alejadas de los parmetros internacionales. Sobre la base de algunas auditorias por muestreo, se sostendra que el total de jubilaciones comprendidas en ambos grupos podra alcanzar al 10 y aun al 15% del total, con un monto total considerable.

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Pero, por una parte, posiblemente en la mayora de los casos las irregularidades de origen habran legalmente prescrito, por el tiempo transcurrido. Por otra parte, si como es probable, una proporcin significativa de ellas correspondiera a jubilaciones de monto mnimo, que actualmente corresponden a personas de edad elevada, la recuperacin de los montos mal percibidos seria en la practica imposible, y la anulacin de los beneficios creara la necesidad del otorgamiento de subsidios por edad avanzada, con lo cual el ahorro neto seria quiz poco significativo, y el costo social de lograrlo, muy alto, adems de que dara lugar a innumerables juicios. En todo caso, quiz podran reducirse a un nivel mnimo las jubilaciones que se comprobara fehacientemente que estn comprendidas en esos grupos, sobre todo en el caso de incapacidades inexistentes o exageradas Algo similar sucede con las mal llamadas jubilaciones "de privilegio" otorgadas a ex funcionarios, legisladores y jueces. Obviamente constituyen inequidades, y son por ello socialmente irritativas, sobre todo por la eximicion de limite de edad generalmente aplicable, pero en general, a nivel nacional, han sido otorgadas legalmente, por lo cual todo intento de modificacin genera juicios que el estado pierde indefectiblemente. Adems, el monto total no es despreciable, pero no es significativo frente al total del sistema, y las probabilidades legales de modificar la situacin de las ya otorgadas, es mnima o nula. La situacin no es la misma respecto de las jubilaciones de este ultimo tipo otorgadas por las cajas provinciales que fueron luego nacionalizadas. En este caso debera ser legalmente posible anularlas en casos comprobados de fraude, y unificar sus montos con los correspondientes al nivel nacional. La situacin mas grave es la que se refiere al otorgamiento de subsidios por los programas de asistencia social directa a cargo del gobierno nacional, que son la gran mayora, con o sin aportes internacionales, que existen en muchos casos. Aqu el problema mayor es asegurar que lleguen realmente a quienes los necesitan y les corresponde, y no a grupos clientelisticos mas o menos tradicionales, y aun a nuevas formas de intermediacion y explotacin, que surgen casi diariamente (piqueteros, etc.) Y un problema adicional, y no menor, es el altsimo costo de administracin de los programas, que consume una parte significativa de los recursos disponibles, ya de por si notoriamente insuficientes en funcin de la realidad de la situacin social del pas. Por un lado, existe una multiplicidad de programas, cerca de 60, a cargo de diferentes organismos, sin que exista todava un sistema unificado de identificacin de beneficiarios individuales y de grupos familiares, lo que hace posible el otorgamiento de subsidios indebidos, y aun duplicados o triplicados. Se impone la urgente creacin de un nico fondo que concentre todos los recursos disponibles, cualquiera sea la fuente, incluso las internacionales, y administre todos los pagos, lo cual, junto con la unificacin de los padrones de beneficiarios y su cruce sistemtico con los de los sistemas de la seguridad social permitira evitar esos problemas y fraudes, como as tambin el clientelismo. Seria necesario adjuntarle un sistema muy gil de otorgamiento de documentos nicos de identidad a todos los que no los poseyeran, incluyendo el otorgamiento inmediato de documentacin provisoria, con una validez no mayor del plazo mnimo necesario para el otorgamiento de la definitiva, quiz dos o tres meses, a lo sumo. La situacin es peor aun en los casos en que los subsidios se transfieren globalmente a las provincias, ya que en estos casos quedan fuera de los sistemas nacionales de control interno y externo, y en general no entran bajo la jurisdiccin de los rganos y sistemas provinciales de control, dejando la puerta abierta al clientelismo y a toda clase de irregularidades. Como mnimo, si no se suprimieran lisa y llanamente, lo que seria la mejor solucin, las provincias beneficiarias deberan aceptar como condicin necesaria la auditoria del gobierno federal, la que debera ser ejercida enrgicamente, por intermedio de organismo internacionales, y aun, si fuera el caso, por auditorias privadas contratadas al efecto. Otras reas cuya revisin a fondo y reforma sustantiva estn pendientes, son los que hacen que existan todava duplicaciones y aun triplicaciones de jurisdicciones y funciones, horizontal y verticalmente, entre las fuerzas armadas, las nacionales y provinciales de seguridad, y los servicios responsables del registro y documentacin de las personas.

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Resulta inexplicable que a muchisimos aos de establecidos el Documento Nacional de Identidad, a cargo del Registro Nacional de las Personas, la Polica Federal contine otorgando Cdulas de Identidad, y por otra parte, tambin Pasaportes, lo cual en la mayora de los pases esta a cargo del organismo responsable de las migraciones, radicaciones permanentes y temporarias, etc. En lo que hace a la seguridad, por ejemplo, la Polica Federal cuenta con cuatro veces mas agentes por habitante que la polica de Nueva York, y los ndices de delitos son muchisimo mayores. Y la polica de la Provincia de Buenos aires, plagado de irregularidades y casos de corrupcin, es la fuerza armada mas grande del pas. A pesar de ello, se va extendiendo permanentemente la jurisdiccin y funcione, y con ello el personal y el equipamiento, de la Gendarmera y de la Prefectura Naval, mientras no se comprende cual es la necesidad de contar con una Polica Aeronutica. Probablemente sea necesario, al menos a nivel de defensa y seguridad nacionales, adoptar algn criterio tajante de asignacin de jurisdicciones y funciones sobre bases territoriales estrictas, para evitar duplicaciones. En este sentido, uno de los casos mas notorios es la superposicin de la Armada y la Prefectura en el control y la seguridad del mar econmico argentino, una de las causas por las cuales existira un contrabando de pesca de al menos el 50%, con lo que el pas pierde ingentes recursos aduaneros, adems de actividades econmicas que deberan tener lugar en el territorio nacional. Aunque su significacin presupuestaria no es tan importante, el costo de la justicia argentina por caso resuelto es el doble del de Espaa y cuatro veces mas alto que en USA. En los niveles superiores de la estructura del Poder Ejecutivo se ha ido produciendo una expansin incontrolada de cargos "polticos", especialmente secretarias, subsecretarias y direcciones nacionales, que no tiene asidero alguno, si se la compara, por ejemplo, con la que exista a comienzos de la dcada de 1960, cuando el aparato operativo del estado nacional era enormemente mayor que actualmente, ya que inclua fuerzas armadas mucho mayores que las actuales, un gran numero de empresas publicas e instituciones financieras, hoy privatizadas, fondos, hoy desaparecidos, y organismos autrquicos, hoy sumamente reducidos, que en conjunto tenan a su cargo una inversin publica cuantiosa, hoy prcticamente inexistente, la que constitua una parte desproporcionada de la inversin nacional. Adems, una parte significativa de la enseanza primaria y sobre todo secundaria, y de los servicios de salud, todos ellos transferidos ntegramente a las provincias. Esa estructura genera superposiciones, cruces e indefiniciones de funciones y jurisdicciones, cuyo costo en trminos de ineficiencia debe ser mucho mayor que el costo contable de los sueldos y gastos que origina, que no es despreciable, pero tampoco significativo en trminos de los ahorros posibles de lograr. Tambin en el Congreso Nacional, y sus dependencias, existe sin duda un exceso de personal, originado en la incorporacin a planta permanente de personal originariamente poltico, que debi haber cesado con la finalizacin del mandato de los legisladores correspondientes. Asimismo, hay que hacer todos los esfuerzos posibles para prevenir y combatir la corrupcin y los conflictos de intereses. Si bien es evidentemente posible obtener ahorros de consideracin en el gasto publico nacional, es mas que dudoso que en la practica con ellos pudiera eliminarse el dficit fiscal. Adems ello requiere tiempos a veces considerables, y en algunos casos, como en el rea de defensa, tambin inversiones, adems de vencer las resistencias correspondientes. Sin que ello constituya en manera alguna una excusa para no avanzar tan rpidamente como sea posible en esas y otras reformas, los tiempos que se requieren para materializar los ahorros esperados no son compatibles con las urgencias que imponen, por un lado la situacin y las perspectivas sociales del pas, y por el otro, el endeudamiento acumulado, con su secuela de permanentes renegociaciones e imposiciones internacionales y externas.

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Recursos fiscales y Asistencia Social


Como se ha dicho mas arriba, Argentina, inmersa en la regionalizacin y la globalizacion, no tiene alternativa real alguna a proseguir, y si es posible acelerando el paso, la modernizacin de su economa y su adaptacin para la produccin competitiva en los mercados internacionales y regionales. Y ese proceso conlleva ineludiblemente altos costos humanos, sociales, y econmicos, durante largos aos, que la sociedad y el estado no pueden ignorar, ni desentenderse de ellos, tanto por razones humanitarias y de justicia social, como por razones practicas, de gobernabilidad y viabilidad del proceso. Eso hace necesaria una marcada y rpida ampliacin de la cobertura social para los grupos de desempleados, subempleados y pobres estructurales, que son los que sufren el mayor impacto y pagan un precio humano elevadisimo por la modernizacin y adaptacin de la economa y el estado argentinos a las condiciones impuestas por la globalizacion y la integracin regional, en un marco de acelerado cambio tecnolgico, el que margina a bastos sectores de la poblacin, no preparados en su educacin general y profesional para ingresar y permanecer en los mercados de trabajo Tambin es necesario encontrar soluciones rpidas a la incapacidad histrica de la sociedad y el estado argentinos de aportar, asignar y distribuir recursos y acciones, al menos compensatorias, como lo reclaman los principios mas elementales de la justicia social y de la democracia Ahora bien: cmo puede la sociedad financiar al estado para atender y compensar en lo posible los costos sociales y econmicos del proceso de transformacin? Eliminando de cuajo excensiones y subsidios fiscales, reduciendo drsticamente los niveles de evasin y elusion fiscal y previsional, y recuperando tan rpidamente como sea posible las acreencias por deudas por tributos impagos. En largos aos de estudio de estos temas no se ha encontrado explicacin alguna ni medianamente satisfactoria respecto de que cul es la razn estructural por lo cual la economa argentina es incapaz de sobrevivir, funcionar y crecer con una presin fiscal del mismo nivel de las de Brasil o de Chile. Y no creo que exista. Hay explicaciones histricas, quiz culturales, pero no explicaciones serias, solo que existira una aversin fiscal y una falta de confianza en el estado, muy difundidas en la sociedad, por llamarle de alguna manera. Parece mas que difcil sostener con fundamento que el estado sea mucho mas eficaz y eficiente, y que exista mucha menos corrupcin, en esos pases vecinos, que en Argentina. En todo caso, cabe sealar que histricamente el financiamiento del estado nacional descanso bsicamente sobre la Aduana, que recaudo al menos el 90% de los ingresos fiscales nacionales entre 1860 y 1890. La gran crisis de este ultimo ao llevo a la creacin de los llamados, sugestivamente, "impuestos internos", cuya participacin en el ingreso total fue creciendo con el aumento de la poblacin urbana y de las actividades industriales y comerciales no vinculadas al comercio exterior. La gran crisis de la dcada de 1930 origino la creacin del impuesto a la renta, y del rgimen de coparticipacin federal, con lo cual, la participacin de la recaudacin de tributos al comercio exterior fue declinando gradualmente. Sin embargo, hasta finales de la dcada de 1980 sigui haciendo un aporte significativo. La apertura de la economa hacia la internacional y regional, y la necesidad de modernizar el equipo industrial y de competir con la produccin agrcola subsidiada por la Unin Europea y USA obligaron a rebajar fuertemente y aun a suprimir la mayor parte de las tarifas aduaneras. Como resultado, en 1999 la Aduana aporto solo el 3.7% de los ingresos del estado nacional, al tiempo que las empresas privatizadas fueron incrementando sus contribuciones impositivas y previsionales, en lugar del dficit histrico que registraban. Mientras que los derechos de exportacin eran pagados realmente por el demandante extranjero, en un pas que produce prcticamente todos sus alimentos y la mayor parte de

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su vestuario y materiales de construccin, los derechos de importacin impactaban de modo directo sobre sectores limitados de la poblacin. Se podr alegar entonces, quiz, que el proceso de "internalizacion" por la sociedad de la casi totalidad del costo de funcionamiento del estado, es lento y difcil. Si las estimaciones del Banco Mundial fueran correctas, como estimo que lo son, se estara 1, 2 o aun 3 puntos del PBI por debajo del nivel de gasto pblico que nos correspondera por comparacin con pases de similar grado de desarrollo. Es decir, que el gasto publico debera ser de alrededor de 3.000 a 9.000 millones de pesos o dlares mas alto. A ese monto habra que adicionarle el dficit promedio, que si lo estimramos en el limite de Maastrich, seria del 1.5%, es decir unos 4.500 millones. Ahora bien, algunas estimaciones de la AFIP indicaran una evasin impositiva y previsional de mas de 20.000 millones por ao. Es necesario tomar con prudencia esas estimaciones, ya que el organismo recaudador tendera naturalmente a equivocarse por exceso, y se basara en un calculo de obligaciones formales, legales, sin considerar el impacto econmico. De todos modos, tomndolas como punto de partida, resultara que con suprimir las excensiones, que no se justifican, y disminuir la evasin en medida modesta, seria posible en principio lograr la desaparicin del dficit, y financiar un seguro de desocupacin y de salud asociado a aquel, para unos dos millones de personas, al menos. A su vez, el impacto sobre el consumo de un seguro del tipo y extensin sealados seria muy significativo en trminos de actividad econmica generada, y por ello, de reactivacin. Para lograr esos objetivos, hay que proceder con urgencia a cambiar las "reglas del juego" en lo fiscal, de manera tan drstica como con la implantacin de la convertibilidad. Seria necesario vender al mejor postor, con la transparencia necesaria, todas las acreencias fiscales y previsionales a partir de un cierto monto mnimo a establecer, estn o no en proceso judicial, creando al mismo tiempo una rama judicial especializada. Debera recibirse por la cartera un pago inicial significativo, como para poner en marcha el sistema con un impacto de importancia, y privatizar la recaudacin en general, y la recuperacin y en su caso ejecucin de judicial de deudas, tambin a partir de un monto a establecer. Es necesario tener en cuenta, para estas decisiones, que una de las razones de la evasin y elusion fiscal es la extendida corrupcin en los organismos recaudadores, que anula el efecto de la mayor parte de las inspecciones y ejecuciones. Tambin es necesario ligar inmediatamente mediante sistemas informticos, los registros de las personas fsicas, de las personas jurdicas, de la propiedad inmueble, automotores, etc., de todo el pas, con identificaciones nicas, que faciliten las inspecciones y controles cruzados. Todas estas contrataciones y servicios no deben implicar costo de inversin ni de funcionamiento alguno para el estado y financiarse con porcentajes establecidos de lo recaudado o recuperado. Debe tambin generalizarse sin excepcin el considerar como pago a cuenta, el correspondiente a los tributos distorsivos, como los impuestos a los combustibles, automotores, sociedades, movimientos financieros, etc. En cuanto al gasto financiado con recaudacin efectuada por el gobierno federal, el sistema de coparticipacin federal debe incluir la auditoria del mismo por el gobierno federal, dando como alternativa la devolucin a las provincias que lo prefieran, de la jurisdiccin impositiva que corresponda, quedando entonces excluidas del rgimen de coparticipacin. Debera contratarse con organismos internacionales la auditoria inmediata y completa de todos los proyectos con alguna exencin o subsidio fiscal otorgado, declarando en plazo perentorio la caducidad el otorgamiento en todos los casos en que se verifique el no cumplimiento de las inversiones y/o de la produccin prevista, y accionarse para la recuperacin de lo no pagado en anos anteriores.

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Si los recursos liberados por los ahorros mas la recaudacin adicional no resultaran suficientes para financiar un programa de asistencia social sobrio pero amplio y comprensivo, entonces, y recin entonces, cabria convenir con los organismos financieros internacionales un financiamiento global del tipo de los prestamos de ajuste estructural que se utilizaron con ese propsito, y para las privatizaciones, a comienzos de la dcada pasada.

Un nuevo pacto social


Un programa del tipo del esbozado no debe tener por objetivo, limitado, solamente procurar disminuir el dficit fiscal, y asegurar con ello la estabilidad econmica y financiera, sino constituir la base fundamental de un nuevo pacto social en la sociedad argentina: la sociedad en su conjunto debe hacerse cargo de financiar los servicios del tipo y nivel que demanda del estado, y la totalidad del gasto publico, incluyendo el servicio del endeudamiento. Todos los que tienen ingresos, incluyendo toda o casi toda la clase media, deben contribuir, de modo de poder dar el sostenimiento y apoyo bsico necesarios a todos los que quedan temporariamente, pero por periodos seguramente largos, fuera del sistema productivo y sin ingresos, dando prioridad a los nios y jvenes, no solo respecto de su educacin y su salud, sino de su adecuada nutricin, ya que las carencias de la misma en edades tempranas dejan rastros irreparables mas tarde. En ese marco debe concretarse la iniciativa y la inversin privada y el funcionamiento de todo el sistema productivo, cesando la arraigada practica de procurar por todos los medios transferirle al estado al menos una parte sustantiva de los costos y los riesgos, sea por medio de subsidios, protecciones, prestamos de bancos pblicos nunca o mal repagados, evasin y elusion tributaria y previsional, inflacin durante largos periodos. El estado debe ser efectivamente el garante no solo del orden jurdico, y de la seguridad colectiva e individual, sino de la existencia y preservacin de un marco macroeconomico, financiero y fiscal estable y previsible, que premie los esfuerzos productivos orientados hacia la competitividad regional e internacional. Y tambin de la recaudacin de los recursos necesarios para financiar el funcionamiento de todos los servicios del estado, y la redistribucin del ingreso hacia los sectores y regiones que realmente lo necesiten y ameriten.

Las prioridades a finales del 2000 y comienzos del 2001


De lo anterior surgen con claridad, a nuestro entender, algunas prioridades: continuar luchando sin tregua para suprimir la evasin y la elucion fiscal, y disminuir y procurar eliminar el dficit fiscal; continuar la reforma y modernizacin del estado nacional, teniendo como propsito no solo el ahorro de recursos, sino la mejora de la calidad, la eficiencia y la cobertura de los servicios, especialmente los sociales y de asistencia social; y orientar y promover las exportaciones, procurando su rpido crecimiento, de modo que el sector externo no se constituya en una limitante para el financiamiento externo del pas, y con ello, de su crecimiento econmico. De lo fiscal en si mismo nos hemos ocupado en las secciones anteriores. La cuestin del marco, la orientacin y el apoyo al crecimiento de las exportaciones lleva a un rea de decisiones estratgicas cruciales para el pas: en la discusin publica se sintetiza, sobresimplificando, en la disyuntiva: Mercosur, o ALCA y dolarizacion. De ese tema nos ocupamos en otro trabajo. En las secciones siguientes nos ocuparemos de la continuacin de la reforma y modernizacin del estado.

La reforma del estado nacional y las finanzas publicas en la dcada del 1990
Durante la dcada de los 90 el estado argentino, como el pas todo, su economa y su sociedad, sufrieron importantes transformaciones. Mientras algunos de sus efectos, en lo positivo y en lo negativo, se hicieron evidentes en plazos mas o menos cortos, otros requeriran objetivamente plazos mucho mas largos que los transcurridos para poder evaluar su efecto profundo. Junto a la evidencia de los costos econmicos y sociales de la transformacin, quedo fuertemente instalada en la sociedad la idea del "achicamiento"

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del estado como una de las consecuencias mas importantes, y uno de los condicionamientos mas fuertes para la poltica publica y el accionar de los gobiernos posteriores. Aqu hay que detenerse, y plantear la pregunta: se achico realmente el estado? donde, como, cuando, para que? Y procurar buscar, y encontrar, respuestas tan objetivas como sea posible, tarea nada fcil. Es claro que por la va de las privatizaciones, concesiones, liquidaciones y disoluciones el sector de empresas publicas y sociedades de todo tipo en las que el estado era propietario parcial aunque casi siempre mayoritario, desapareci del sector publico. Con ello descendi fuertemente el personal ocupado, la inversin publica y los dficits y necesidades de financiamiento por el Tesoro o por el endeudamiento, correspondientes a este sector, como lo muestran con claridad la informacin disponible. Aunque no se conoce con precisin los montos, se sabe que las empresas privatizadas pagan impuestos. Se informo verbalmente al autor que las empresas de capitales espaoles estaran pagando alrededor de siete mil millones, monto cuya importancia, de ser real, queda clara al corresponder a la sptima parte, aproximadamente, de los ingresos del estado nacional. La produccin de bienes y la prestacin de servicios mejoraron en general, en grados diversos, aunque la regulacin, el control del cumplimiento de la misma, y la defensa del consumidor y el usuario dejan todava mucho que desear. Ello llevo a un aumento casi general de los precios y tarifas, y en el caso del transporte ferroviario y subterrneo, a subsidios de importancia. Queda por medir adecuadamente el efecto negativo de ambos aspectos, mas el de la desocupacin generada, sobre la distribucin del ingreso: si bien en general no seria posible mejores servicios sin tarifas mas altas, si los ingresos de la poblacin no crecen a un ritmo igual o mayor, la incidencia sobre el gasto de las familias crece inexorablemente. La solucin, especialmente en transportes, energa, etc., estara en subsidiar el uso o consumo de las familias de bajos ingresos, algo inviable en la practica en una pas con las restricciones fiscales y un elevadisimo nivel de evasin, como Argentina. No se dispone tampoco de un balance de las privatizaciones y concesiones en trminos patrimoniales: en general, los precios de venta fueron bajos, y los cnones, que en pocos casos se pagan regularmente, tambin. Pero all no termina la cuestin, ya que el estado quedo a cargo de deudas cuantiosas, de innumerables juicios, justificados o no, muchos de ellos aun no concluidos, y todo ello "justifico" la creacin y subsistencia durante largos periodos, muchos de ellos hasta el presente, de numerosos entes liquidadores, con costos significativos. La transferencia a las provincias de los servicios educativos, y el completamiento de los de salud, con sus presupuestos, contribuyo a la disminucin de la planta de personal, del gasto corriente y de las inversiones del estado nacional en esos sectores, que reflejan las estadsticas disponibles, pero no tuvieron el mismo efecto al nivel consolidado nacional, ya que esos tems crecieron correlativamente a nivel provincial. Por otra parte, y en sentido inverso, cerca de las dos terceras partes de las provincias y la ciudad de Buenos Aires transfirieron al gobierno nacional sus cajas jubilatorias, sin su personal, pero con los dficits correspondientes. Como resultado general, sin duda se altero en favor de las provincias la asignacin del gasto publico consolidado, pero tampoco se dispone de un balance claro, y de sus efectos econmicos y sociales. El aparato del estado nacional quedo as reducido a la administracin central y alrededor de unos 60 entes descentralizados en grados diversos, incluso los nuevos entes reguladores, mas las fuerzas armadas y de seguridad nacionales, y las universidades nacionales y una parte de los institutos educativos de nivel terciario. Mas all de las diferencias de origen metodolgico, un cuadro estadstico consolidado preparado por el autor sin que sea posible asegurar la consistencia de todos los datos incluidos, mostrara una reduccin del total del personal del sector publico nacional del 29

orden del 50% entre 1989 y 1999, unas 440.000 personas, cifra sin duda importante. Pero de ellas, unas 120.000 habran sido transferidas a las provincias, lo que implicara que la reduccin neta en el consolidado nacional habra sido del orden de las 320.000 personas. De ellas, unas 50.000, el 15% de la dotacin en 1992, habran salido de los tres poderes del estado nacional, incluyendo para el poder ejecutivo tanto a la administracin central como a los organismos descentralizados. A su vez, una porcin significativa de ese numero, sino cerca de la totalidad, corresponde a las fuerzas armadas. Eso llevara a que la disminucin de personal del sector publico originada en las privatizaciones y concesiones resultara del orden de las 270.000 personas. No se conoce con precisin la proporcin del personal de las empresas y entidades financieras publicas que continuo trabajando en las privatizadas y concesionadas. Asumiendo que los despidos hubieran sido el 50 o el 60% de esa cifra, el total egresado del sector publico y no empleado por las privatizadas podra ser del orden de 180.000/200.000 personas, una cifra sin duda importante. Pero lo cierto es que a partir de esa cifra parece muy difcil poder sostener que ello haya contribuido muy significativamente al crecimiento de la desocupacin, dado que el pico de desocupacin en mayo 1995 fue del 18.6% sobre una Poblacin Econmicamente Activa estimada por el INDEC para la misma poca en aproximadamente 14.4 millones, es decir 2.678.000 personas. Los cambios en la primera mitad de la dcada pasada fueron muchos, profundos, rpidos e intensos. Luego de la reforma constitucional de 1994 era necesario implementar concretamente una serie de nuevas disposiciones de la mayor importancia para la organizacin institucional, los controles y balances recprocos entre los Poderes y las nuevas instituciones de representacin y control establecidos en la reforma constitucional. Por otra parte, el funcionamiento del ncleo central del estado nacional y de los organismos descentralizados que continuaban, segua dejando mucho que desear, sobre todo en lo que respecta a la calidad y eficiencia de los servicios. Ello genero una demanda por lo que se dio en llamar "la segunda reforma del estado". FIEL, que por sucesivos encargos del Consejo Empresario Argentino desde la dcada de los 80 venia reclamando una fuerte reduccin del aparato estatal, produjo en 1995 un documento sumamente critico, que actualizo en 1999, aunque nunca dio a publicidad esta segunda versin. En 1996 se sanciono una ley para llevar adelante esa segunda reforma, a la que siguieron una serie de decretos. En 1997 el Banco Mundial produjo un documento con recomendaciones orientadas a las que llamo reformas de segunda generacin. Lo cierto es que se avanzo muy poco. Como se menciono mas arriba, en mayo de 1995, como consecuencia del "efecto tequila" se alcanzo el pico histrico de desocupacin, en medio de una recesin profunda. Eso freno la implementacin de todas las medidas que podran haber acrecentado la desocupacin. La economa creci a una tasa muy alta en 1997; la desocupacin descendi algo, pero se mantuvo en niveles histricamente altos. A mediados de 1998 comenz la recesin que aun perdura. En el trasfondo de esos aos, adems, el propsito de una nueva reeleccin presidencial, institucionalmente inviable, contribuyo tambin, y mucho, a frenar todo impulso de reforma, con los inevitables conflictos y costos sociales que conlleva. Hacia el final del periodo, en plena campaa electoral surgieron opiniones y reclamos en favor de una estado mas activo, y mas preocupado por la situacin y las perspectivas sociales del pas, y tambin por la dificultad del estado de actuar en forma efectiva y transparente en ese terreno. En la segunda parte de nuestro trabajo al que se hizo referencia mas arriba se incluye solo una muestra mnima de esas aspiraciones y preocupaciones. Concomitantemente con ello, en los meses finales de su gestin el gobierno saliente dio algunas respuestas, algunas de ellas muy demoradas: se sancionaron algunas leyes que mas all de su propsito inmediato, que en el lenguaje popular consistira en "emprolijar la gestin" a la vista del inminente cambio de gobierno, por el juego de los acontecimientos posteriores vendran a constituirse en parte muy importante de la base legal de la accin del nuevo gobierno en lo relacionado con la modernizacin del estado.

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Entre ellas, se sancionaron las leyes de "convertibilidad fiscal" que inclua previsiones especificas en ese sentido, la de tica en la funcin publica, y la del rgimen del personal de la administracin publica. Los cambios en el rgimen de personal son de enorme importancia. En el caso de esta ley se dio un detalle curioso, pero ilustrativo: por primera vez se autorizaron los convenios colectivos de trabajo en el sector publico, y los sindicatos, naturalmente, se apuraron a firmar el primer convenio con el gobierno saliente. Pero para posibilitar su implementacin se hizo necesario un decreto reglamentario, el que fue firmado, registrado y numerado virtualmente a horas del cambio de gobierno. Pero como no hubo tiempo material para su publicacin, nunca llego a entrar legalmente en vigencia, y aun as, fue derogado por el nuevo gobierno algunas semanas mas tarde. Lamentablemente durante la dcada de 1990 el pas nunca sali realmente de la "emergencia fiscal" ya que no se logro reducir significativamente la evasin fiscal ni la previsional, esto ultimo ni siquiera con el rgimen de las AFJP, por el que opta el 90% de los nuevos afiliados! Y adems, el estado quedo con la carga de los jubilados existentes y prximos, y sin los recursos que van a las AFJP: los aportantes estn mejor protegidos, pero el estado, no! A su vez, la convertibilidad no deja otro camino que cubrir los dficits con financiamiento externo, con la cual la deuda del pas haba venido creciendo sin cesar hasta limites peligroso, y con ello aumenta su vulnerabilidad externa. Antes de las elecciones, en contra de lo que ensean la teora tanto como la experiencia de las finanzas publicas: jamas aumentar los impuestos en medio de una recesin, y mucho menos imprevistamente para el contribuyente, se haba verificado un primer "impuestazo": el fondo docente, con el propsito de que ese gremio levantara las medidas de fuerza que ya llevaban dos aos. Por esa razn, la Ley de convertibilidad fiscal fue sancionada antes de las elecciones a instancias del partido entonces de gobierno y hoy en la oposicin, con el objeto de prevenir posibles desbordes fiscales e inestabilidades en el cambio de gobierno. El Presupuesto para 2000, tambin sancionado en la etapa final del gobierno anterior, sigui la misma lnea. Pero la recesin econmica, profunda y duradera, no hizo sino agravar las cosas. El gobierno saliente completo su ultimo ao de gestin con un dficit real de 1999, el que resulto mucho mayor que el previsto, y con ello se encontr el nuevo gobierno al asumir.

La modernizacin del estado nacional y las finanzas publicas a partir del 2000
La primera medida formal del nuevo gobierno se refiri a la organizacin del gobierno presidido por el Dr. de la Rua en los niveles mas altos del Poder Ejecutivo. El signo distintivo de la nueva Ley de Ministerios, sancionada el mero da de la transmisin del mando, fue una aumento en el numero de Ministerios, y una reduccin significativa en el numero de Secretarias y Subsecretarias, respecto del gobierno anterior. No ha sido posible disponer todava de un analisis detallado para los niveles inferiores. Reflejando una preocupacin y un compromiso de campaa del nuevo gobierno de coalicin, ya en la nueva Ley de Ministerios se incluyo la creacin de la Oficina Anticorrupcion, en dependencia del Ministerio de Justicia, aspecto este ultimo debatido hasta hoy. La nueva Oficina se puso en marcha en forma relativamente rpida, como rgano de aplicacin de la Ley de Etica Publica y responsable de la prevencin y el control de la corrupcin. Las medidas adoptadas incluyeron aspectos relacionados, de la mayor importancia practica, tales como un nuevo rgimen mucho mas restrictivo respecto de las inmunidades de funcionarios, legisladores y jueces, la sancin, demorada por aos no solo por las resistencias polticas sino por las de las instituciones e intereses financieros internos y externos, de la ley contra el lavado de dinero y otros activos, una parte significativa del cual proviene de la corrupcin y de la evasin fiscal. Tambin los registros de datos, pblicos y privados, cumplen un rol importante en este aspecto, al tiempo que es imprescindible proteger a los ciudadanos del uso que de los mismos se hace. Por esa razn es necesario visualizar y analizar todas esas disposiciones en conjunto.

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La situacin fiscal llevo a que, aun antes de asumir formalmente, el nuevo gobierno se viera obligado a comenzar a actuar. Pocos das antes de ello llego a un acuerdo con los gobernadores de las provincias, en ejercicio y electos, indispensable si se considera que cerca del 40% del gasto publico nacional consolidado esta bajo control directo de las provincias, luego de la transferencia de servicios a las mismas a comienzos de los 90, mientras que el 10% corresponde a los municipios, controlados en mayor o menor medida, segn los casos, tambin por las provincias. A poco de asumir, el nuevo gobierno sanciono un segundo "impuestazo", ante el nivel del dficit fiscal con que se encontr. Con ello se detuvo el amago de recuperacin de la actividad econmica. Ello a su vez obligo a tomar un paquete de medidas de emergencia a fines de mayo de 2000. La perduracion de la situacin recesiva y fiscal, mas la crisis poltica derivada de la renuncia del Vicepresidente de la Nacin en setiembre del 2000 crearon dudas, sobre todo externas, sobre la estabilidad y la solvencia del pas, lo que obligo a un nuevo paquete de medidas, sobre el final del ao 2000, esta vez con amplias y profundas negociaciones externas, que condujeron al reaseguro de un "blindaje" financiero de un orden inusitado e inesperado, unos 40.000 millones de dlares. Requiri tambin un nuevo acuerdo federal. El proyecto de Ley de Presupuesto para el 2001, elevado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional el 15 de setiembre del 2000, presentaba una novedad de importancia. El mensaje del PE inclua un largo y detallado capitulo programatico sobre la modernizacin del estado, y el articulo 58 de la ley, amplias disposiciones para su implementacin. Este articulo no fue aprobado por el Congreso, por considerar, en lo formal, que constitua una delegacin excesiva de facultades en la Jefatura de Gabinete. Posteriormente el PE sanciono del decreto 103/01 con el mismo texto del art. 58 mencionado, pero como es natural, largamente extendido en detalles de implementacin. Y el PE lo hizo, a falta de base legal en la ley de presupuesto, basado en la ley de convertibilidad fiscal! Con ello vino a quedar de hecho refirmada una continuidad que la realidad vuelve ineludible, y que se mantuvo a lo largo de toda las serie de leyes, decretos, acuerdos federales e internacionales, con que se fue enfrentando la situacin desde mediados de 1999, aun cuando se fue haciendo cada vez mas delicada. La innovacin aportada por el nuevo gobierno, adems del nfasis en la corrupcin, mas en lo retrico y en las creaciones institucionales que en cuanto a resultados hasta el momento, arranco con la creacin en los primeros das del gobierno, de una Secretaria para la Modernizacin del Estado en dependencia del Vicepresidente de la Nacin, algo indito en cuanto a la asignacin de funciones y responsabilidades. Se constituyo tambin un Consejo Asesor que produjo un documento de poltica. De ello derivo una reduccin del nivel de la anterior Secretaria de la Funcin Publica remplazada por la Subsecretaria, ahora denominada de Gestin Publica, siempre en dependencias de la Jefatura de Gabinete. Si bien se entiende que la primera seria responsable de las polticas de modernizacin, y la segunda de su implementacin, ello no quedo escrito en los textos legales con la claridad deseable, ni tampoco en lo que respecta a los mecanismos de coordinacin. Con la renuncia del Vicepresidente en setiembre del 2000 la Secretaria no fue suprimida, sino que continuo en existencia legal, pero desactivada. Ello se concreto, adems, porque el ex Secretario paso a asumir la Secretaria de Coordinacin General de la Jefatura de Gabinete de la que depende la Subsecretaria de Gestin Publica, a cuyo cargo estaba tambin interinamente, y se intervino el INAP para su reorganizacin. Parece evidente que se gano en unidad de concepcin y gestin. Los otros cambios de significacin para el tema, fueron las disoluciones de los cuerpos de administradores gubernamentales y de economistas de gobierno. La lnea de accin iniciada con la creacin de la Secretaria de Modernizacin se fue concretando en una estrategia de modernizacin que sustituye la reforma rpida y traumtica desde el centro, centrada en la reestructuracin y disolucin de organismos, por un proceso mucho mas descentralizado, basado en un sistema de acuerdos con la direccin de los principales entes pblicos, en los que se establecen metas, mecanismos

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de medicin y evaluacin. apoyo tcnico para la implementacin, y premios y castigos presupuestarios y financieros. El esquema se complementa con una serie de Cartas de Compromiso con el Ciudadano, que al tiempo que constituyen en si mismos un acto de transparencia, estableciendo derechos y obligaciones, estndares de servicio, y mecanismos de medicin y reclamo, establece tambin vas para el control social y la presin de la sociedad y los ciudadanos hacia la modernizacin y la mejora de los servicios del estado. Quedara pendiente, a esa altura, ver que se establece como sistema de seleccin, premios y castigos para la gerencia publica, y para su formacin al nivel hoy requerido, y para su perfeccionamiento y actualizacin. Aqu le cabe un rol bsico al INAP, que de ninguna manera se agota ni se puede cubrir con la capacitacin ni con tcnicas.

La formacin de los gerentes y los administradores pblicos


La cultura argentina, en general, no es gerencial, de hacedores, de prestadores eficientes de servicios. Se continua privilegiando el "conocimiento personal" y la "confianza" en las personas y grupos, por sobre la formacin, la experiencia y los resultados. Naturalmente, la burocracia publica no puede no ser peor en esos aspectos. Esta bien descentralizar la reforma, y generar control, impulsos y presiones desde afuera de las instituciones, si a cargo y dentro de ellas hay gerentes, personas comprometidas profundamente en lo personal, mas all de los medios de que dispongan y de las tcnicas que conozcan, en el logro de objetivos y resultados, con eficacia, eficiencia, calidad, equidad, transparencia, rendicin de cuentas, etc. en un marco de tica y bsqueda de la excelencia. Y si por encima de los gerentes, organizacionalmente hablando, no hay verdaderos directores e implementadores de polticas, con la vocacin y formacin necesarias para ello, y no con el nico "mrito" de la pertenencia o la militancia poltica, o la ideologa o la elaboracin terica y especulativa, las que no tienen porque excluir necesariamente a los requisitos anteriores, que en ultimo analisis responden a la "idoneidad para el empleo publico" que requiere sabiamente la Constitucin Nacional. Todo esto es crticamente relevante para el funcionamiento real de un estado proactivo, especialmente en los sectores sociales y asistenciales, en los que el logro de los objetivos es mas difcil. Y mas aun, si cabe, en una situacin de crisis social, con las urgencias que ello implica, y de penuria fiscal, con las limitaciones de recursos que ello significa. La creacin de una gerencia publica que se funde en ese espritu constituye as una base critica ineludible. As el INAP no debera dedicarse a la formacin o capacitacin que puede hacerse mejor en esos mbitos, pero nada puede sustituir su rol en la creacin, quiz nada rpida, de un verdadero cuerpo de gerentes pblicos profesionales, unidos por esos valores y propsitos

Argentina a mediados del 2001: la profundizacin y el trasfondo social de la crisis


En este punto se considera necesario intentar resumir algunos aspectos del proceso de modernizacin de la economa y de reforma del estado en Argentina, y algunas consecuencias econmicas y sociales de ese mismo proceso, relevantes para la comprensin de la crisis actual. Argentina, aun en medio de una rpida y profunda transformacin, mostr algunos resultados exitosos y an casi inesperados en algunos sectores, coexistiendo con falencias e insuficiencias en la presencia y accin del estado, en otros sectores, percibidas como serias y graves por el conjunto de la sociedad, especialmente en aquellos sectores y niveles del estado en los que no se llevo a cabo ninguna reforma profunda. En un amplio proceso de reformas, la mejora de la calidad del gobierno y del estado se procuro en varios frentes y sectores. Sin embargo, finalmente, a una dcada de comenzadas las transformaciones, algunas de esas falencias condujeron a la crisis actual, de profundidad y alcances todava insospechados, pero de una magnitud tal que genera una gran decepcin y sensacin de fracaso y desesperanza generalizados en el conjunto de la sociedad.

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En relacin a la gnesis, o quiz mas bien al estallido final de la crisis actual, se encuentra el problema fiscal. A lo largo de toda su historia, aun en la poca que era uno de los pases mas ricos de la tierra, cuando su producto per capita era el sexto en el mundo, hasta la crisis de 1930, el comportamiento de los ingresos fiscales en Argentina fue siempre deficitario, aun cuando desde 1860 la base de la recaudacin nacional estaba a cargo de la aduana, y era pagada, en su mayor parte, consecuentemente, por los extranjeros. A partir de la gran crisis mencionada, con el cambio de las condiciones internacionales, por un lado y la expansin de la intervencin econmica y social del estado, se hizo inevitable la internalizacion progresiva del costo del estado, lo cual no hizo sino agravar la situacin, lo que se tradujo en dficits crecientes, emisin monetaria descontrolada, y su correlato en trminos de inflacin y devaluaciones durante mas de 40 aos, lo cual finalmente condujo a las crisis hiperinflacionarias de 1989-90. La respuesta fue el establecimiento de la convertibilidad y con ello, la supresin de la poltica monetaria. Pero ello, tcnica y lgicamente, requera como condicin el equilibrio fiscal, que nunca se logro. Agotados en un par de aos los ingresos de las privatizaciones, la acumulacin de dficits condujo a la acumulacin de un endeudamiento externo creciente hasta limites peligrosos, lo cual, junto a la recesin, origino la desconfianza de los acreedores externos respecto de la capacidad de pago del pas. En el trasfondo histrico, persistente y agravado, aun cuando la presin fiscal no es alta en trminos comparativos internacionales, se encuentra tanto la resistencia cultural al pago de impuestos, especialmente en los sectores medios de la sociedad, que son por otra parte los mayores demandantes y usuarios de los servicios del estado, tanto como la corrupcin mayor y menor, tambin histrica, en la administracin aduanera, tributaria y previsional, terreno en el cual poco y nada se ha avanzado. A su vez, el alto ndice de evasin y elusion fiscal agrava las cosas, haciendo que los que pagan sientan que una parte desproporcionada del peso fiscal recae sobre ellos, lo cual genera un circulo vicioso. En lo que hace a la produccin y los servicios de carcter econmico y financiero bajo control del estado nacional, la estrategia, prevalente a nivel internacional, fue la privatizacin. Mas all de las criticas que se suscitaron respecto de las formas que adquiri el proceso, los precios y condiciones de pago, etc., en trminos generales se lograron mejoras en la cobertura y calidad de los servicios. Pero a poco andar quedo claro que los marcos regulatorios establecidos apresuradamente al tiempo de las privatizaciones, por un lado mostraban vacos e insuficiencias, y por otro lado generaron constantes y repetidas modificaciones, solicitadas por los nuevos propietarios o concesionarios, las que implicaron en mayor o menor medida la desvirtuacion de las condiciones bajo las cuales se realizaron las licitaciones correspondientes. Inclusive, en algunos casos quedo la impresin publica que se haban ofrecido altos precios o cnones con el objeto de asegurarse el ganar la licitacin, para luego renegociar las condiciones. Adems, los organismos reguladores establecidos para ejercer el poder de polica del estado sobre las concesiones o las actividades naturalmente monopolicas u oligopolicas, actuaron con poca o ninguna firmeza en defensa del inters publico, del usuario o consumidor. En muchos casos, el cuestionamiento publico se centra en los precios o tarifas y en su aumento a lo largo del tiempo, frente a niveles generales de precios e ingresos estables o en decrecimiento a lo largo de toda una dcada. Si bien en muchos casos, en principio los aumentos de precios se justificaran por las inversiones necesarias, dado el bajo nivel de partida, para extender y mejorar la calidad de los servicios, ello se vuelve muy difcil de compatibilizar socialmente, y aun critico, al aumentar muy significativamente el desempleo y la pobreza, y mas aun, ante una recesin de mas de tres aos de duracin, bordeando con la depresin. En lo que hace a los servicios sociales, con la transferencia de los que aun estaban bajo control del gobierno nacional, todo el ciclo educativo, desde el preescolar hasta todo el ciclo antes llamado secundario, con obligatoriedad ampliada hacia abajo y hacia arriba, y reorganizado en cuatro niveles por la ley federal de educacin, quedo bajo la responsabilidad de las provincias, incluso la habilitacin y el control de los

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establecimientos privados de cada jurisdiccin. Como se dijo, la cobertura se ha ampliado significativamente, pero el deterioro de la calidad ha sido tambin significativo, como lo revelan incuestionablemente las evaluaciones que se van extendiendo. En la Provincia de Buenos Aires se comprob recientemente que solo el 50% de los que completan el ciclo primario logran el nivel mnimo de conocimientos esperado. En todo el pas, al final del secundario, el nivel correspondiente es del 33% o menor. Ello no obstante, persiste el extendido reclamo social del mantenimiento del ingreso libre a las universidades publicas, con la consecuencia inevitable en esas condiciones, de que solo se grada, en el mejor de los casos, el 19% de los ingresantes, en un periodo promedio igual a una vez y media el requerido segn los planes de estudio, lo que consecuentemente acrecienta aun mas el costo fiscal y social del sistema. La resistencia de los docentes de todos los niveles, y la de los padres y alumnos en los superiores, hace muy difcil cambiar el sistema con la profundidad y urgencia requeridas. Los hospitales y servicios pblicos de salud estn ahora tambin bajo responsabilidad de las provincias, y en pocos casos, de los municipios; en este caso, tambin las resistencias del personal, sobre todo medico, al cambio de las condiciones de trabajo, y con ello del funcionamiento de los servicios, y las resistencias generales aun verdadero sistema de autogestion y autofinanciamiento, derivan en bajisima eficiencia y baja calidad promedio de las prestaciones. Mientras tanto las obras sociales publicas para empleados y jubilados, con la excepcin de las de los trabajadores estatales provinciales y municipales, y las sindicales, continan bajo control del gobierno nacional; adems de los mismo factores ya citados, existen amplios bolsones histricos de corrupcin. Finalmente, no existe un verdadero sistema de regulacin de los seguros privados de salud y sistemas prepagos de salud. Resultado: el gasto argentino en salud es alto en comparaciones internacionales, y los ndices de resultados, bajos y desproporcionados, en las mismas comparaciones. Los servicios bsicos de seguridad estn tambin bajo jurisdiccin provincial, con la excepcin de la Polica Federal, la mayor parte de cuyos servicios, como polica local de la ciudad capital, sern transferidos al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a fines del corriente ao. La Polica Federal tiene cuatro veces mas agentes por habitante de la ciudad que la polica de Nueva York. Si bien debe haber alguna distorsin debida al numero de agentes que prestan servicios que puedan considerarse verdaderamente federales, no parece posible que ello explique ndices de delitos que son enormemente mayores que en Nueva York. Y todos los das aparecen nuevos casos de abusos y corrupcin. La situacin es aparentemente peor en ambos sentidos en la Polica de la Provincia de Buenos Aires, que con 54.000 plazas que nunca lograr cubrir completamente, ya que debe dar de baja 4 a 5.000 agentes por ano, constituye la principal fuerza armada del pas, con ndices bajisimos de confianza de la poblacin. La justicia bsica tambin esta bajo control de las provincias, excepto en lo relacionado con la jurisdiccin federal, bsicamente en casos interprovinciales e internacionales, y en algunas reas especiales, como el narcotrafico. El sistema judicial de la Provincia de Buenos Aires es mas grande que el federal. La ineficacia e ineficiencia son tan grandes que adems de que se resuelve un porcentaje bajisimo de los casos penales, el costo promedio por caso resuelto es de unas cuatro veces el de USA, y el doble del de Espaa. A pesar de ello, los jueces y el personal judicial resisten toda reforma, y todo cambio en un rgimen de trabajo de seis horas diarias, y dos periodos de vacaciones en los que la justicia no funciona, de un mes en verano y medio mes mas en invierno. La seguridad social, bsicamente jubilaciones y pensiones, esta bajo el control del gobierno nacional. Cubre directamente a 4,3 millones de personas, incluyendo cerca de la mitad de las cajas de jubilaciones de empleados provinciales y municipales, que fueron absorbidas por el sistema nacional. su administracin mejoro, pero no logra recaudar mas del 50% de lo establecido legalmente. Su situacin financiera se agravo por la creacin en 1994 del sistema de administradoras privadas, al que se incorporo la mayor parte de los aportantes jvenes, con lo cual debe trasferirles la parte de los ingresos correspondiente. Pero adems, se considera que al menos el 10% de los beneficios han sido otorgados indebidamente, sobre la base de documentacin

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fraguada, y el control de bajas por fallecimientos es tan ineficiente que das pasados se anuncio que se comprob que se continua pagando beneficios a 11.000 beneficiarios que deberan tener 110 y mas aos de edad, los cuales seguramente han fallecido en su totalidad, salvo quiz algn caso aislado, hace aos! . Donde la situacin es absolutamente critica es en la asistencia social, donde las necesidades se han acrecentado explosivamente como consecuencia del proceso de transformacin econmica, agravado en los tres ltimos anos por la crisis recesiva y en los ltimos meses, financiera. Se considera segn las estimaciones disponibles que al menos el 30% de la poblacin esta alcanzada por las muy altas tasas y el numero de desempleados mas alto de la historia, mas las situaciones de pobreza e indigencia, un total de 11.5 millones de personas que requieren asistencia social, al menos mnima, con carcter urgente, concentradas en su mayor parte en las reas urbanas contiguas a las ciudades mas grandes: Buenos Aires, Rosario, Crdoba, La Plata. Un estado en todos sus niveles tradicionalmente ineficiente, y sobre todo, incapaz de alcanzar realmente a los grupos objetivo, carece de la organizacin y los medios financieros necesarios: solo paga menos de 200.000 seguros de desempleo. Por otra parte, ha ido poniendo en marcha en la dcada anterior una serie de 69 (o 73, segn informaciones recientes) programas con financiamiento parcial internacional, orientados a grupos especficos. Ello en si mismo implica un costo de administracin descomunal. Y como se carece de un padrn unificado nacional, que debera incluir tambin a todo el sistema previsional, de obras sociales (por la resistencia y de sistemas de salud, resulta imposible verificar la no existencia de beneficios duplicados o aun triplicados. Previsiblemente, desde hace algunos aos comenz a registrarse una serie de manifestaciones de resistencia social directa, inicialmente en zonas aisladas del interior del pas, afectadas por fenmenos puntuales, tales como alta desocupacin como resultado de levantamientos de actividades por las empresas privatizadas, que las consideraban ineficientes. Las primeras manifestaciones consistieron en ocupaciones y cortes de rutas. Luego se convirtieron en rutinarias, y hasta profesionalizadas, con "piquetes" que practicaban cortes de rutas en horarios y lugares preestablecidos, y cobraban "peaje". Mas recientemente se extendieron a todo el pas, y avanzan hacia una organizacin nacional. Ahora demandan el otorgamiento al propio grupo dirigente de cada "piquete" de "paquetes" de "Planes Trabajar" destinados a desempleados, los que serian asignados por el propio piquete, pero se asume que en realidad son destinados al sostenimiento permanente de los grupos organizados. En las ultimas manifestaciones, un grupo de "piqueteros" camuflados ocupo la sede del Ministerio de Trabajo en La Plata, capital de la Provincia de Buenos Aires, y a la vista de las cmaras de televisin pasaron lista a los piqueteros presentes, sugiriendo as que los que no estaban presentes en la manifestacin, supuestamente espontanea, no recibiran ningn beneficio. Aun cuando la "organizacin nacional" de "piqueteros", que a su vez sostiene su derecho a "retener" parte de los fondos recibidos por los beneficiarios de los "planes trabajar" otorgados por el gobierno a sus miembros, para financiar un supuesto "fondo de solidaridad" del grupo, manifest pblicamente su desacuerdo con la ocupacin y con el pase de lista, se cierra as el circulo de la desobediencia social, con tan clara manifestacin de "no gobernabilidad" El malestar social se alimenta tambin de la sucesin, aparente interminable, de "ajustes" fiscales y financieros, requeridos por el FMI y los acreedores externos como condicin para los sucesivos "paquetes" de financiamiento. En realidad, cabe considerar que tanto el "cansancio social" por los sucesivos ajustes, como los reclamos por las falencias del estado en los sectores sociales, se explican por la no realizacin a su debido tiempo, de todas las reformas necesarias, ni con la profundidad necesaria, en forma equilibrada e integradamente en todos los sectores Este malestar se traslada y refleja por los partidos polticos, donde una parte de la dirigencia, a dos meses de la eleccin para la renovacin total del Senado y parcial de la 36

Cmara de Diputados, se pronuncia cada vez con mayor frecuencia en contra de todo nuevo ajuste, por "cambio del modelo", por el no pago de la deuda, etc. Se genera as un circulo vicioso, ya que, se considere, o sea, o no, justificado, es lgico esperar que los organismos internacionales y gobiernos que deben acordar el refinanciamiento, y con mayor razn, si deben acordar financiamiento adicional, duden ya no solo de la capacidad real de repago, sino de la actitud de muchos grupos dirigentes, que podran verse favorecidos en las prximas elecciones, y de posibles reacciones sociales.

Descentralizacin, Sociedad Civil y Control social


La "organizacin nacional" se concreto formalmente en la Constitucion de 1853 mediante la adopcin definitiva del sistema federal. La Nacin federal garantizo a las provincias el respeto de su autonoma histrica, sujeto a las condiciones de asegurar el sistema representativo republicano, la justicia, el rgimen municipal y la educacin primaria (art. 5). Los recursos del gobierno federal prevendran esencialmente de la aduana unificada; solo en caso de emergencia, podra imponer contribuciones directas. Las provincias conservaran prcticamente todas las dems fuentes de recursos; si con ellos no alcanzaran a cubrir sus gastos ordinarios, para cumplir sus obligaciones, el Congreso Nacional podra otorgarles subsidios (CN art. 67 inc. 8). Se pretenda as evitar el unitarismo a nivel tanto nacional como provincial. En el afn de avanzar rpidamente hacia la civilizacin, el progreso, y luego el desarrollo, ocurri lo contrario. El gobierno nacional, en lugar de procurar afirmar el federalismo, subsidiando a las provincias, si fuera necesario, para que asumieran efectivamente las funciones y responsabilidades, que les correspondan segn la Constitucin, extendi progresivamente su presencia y su accin en todo el territorio nacional. Al completarse la ocupacin del territorio nacional a fines de la dcada de 1870 estableci su control directo sobre los territorios que no pertenecan histricamente a las provincias fundadoras, organizndolos en "Territorios Nacionales" y designando "gobernadores" al frente de los mismos. Ya anteriormente haba otorgado concesiones ferroviarias, e inmediatamente despus comenz a. crear escuelas primarias y secundarias, bancos, hospitales, universidades, rutas, puentes, diques, obras sanitarias, usinas elctricas, empresas petroleras y de gas, policas militarizadas so capa de cuidar las fronteras, sistemas de seguridad social, polica del trabajo, etc.. Sin perjuicio de los beneficios objetivos que pudieron resultar de ello, como resultado se fue reduciendo progresivamente el campo real de accin de los gobiernos provinciales, que en la mayor parte de los casos fueron resignando iniciativa y responsabilidad por el progreso local, econmico y social, y tornndose cada vez mas dependientes del poder central.. El gobierno central concentro tambin crecientemente los recursos fiscales. En la crisis de 1890 avanzo sobre los impuestos internos, indirectos, y en la de los aos 1930, sobre los directos, a la renta; como compensacin parcial se creo la Coparticipacin Federal, de asignacin siempre conflictiva. Tambin exploto los recursos naturales provinciales sin pagarles regalas, se apropio de los excedentes iniciales de la seguridad social, emiti moneda sin limites y se endeudo interna y externamente. En 1954 comenz el proceso de descentralizacin, a nivel institucional, con la provincializacion de los territorios nacionales, que avanzo rpidamente hasta casi completarse a comienzos de la dcada de 1960. Solo quedaron pendientes las situaciones de los gobiernos locales de la Capital Federal y del Territorio de Tierra del Fuego, resueltos en la reforma constitucional de 1994. La descentralizacin de servicios nacionales a las provincias comenz con los hospitales en la dcada de 1960 y de escuelas primarias en la de 1970. Este proceso se amplio y acelero notablemente a partir de 1989 ante la crisis hiperinflacionaria, y la consecuente necesidad de reformar el estado y restablecer los equilibrios fiscal, monetario y econmico. El gobierno nacional transfiri precipitadamente a las provincias todas las escuelas primarias y secundarias, y todos los hospitales, que estaban aun bajo su control, y los recursos correspondientes. Con ello el gasto pblico

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consolidado se reparti aproximadamente en un 50% nacional, 40% provincial, y 10% municipal. Solo posteriormente dio apoyo tcnico y financiero a las provincias, para el sector pblico, la educacin y la salud, con financiamiento internacional. Recin en 1994 la reforma constitucional dio por primera vez, despus de sesenta aos de su existencia, fundamento constitucional al sistema de coparticipacin federal (es decir, por las provincias) de los impuestos recaudados por el gobierno nacional, y estableci en el art. 75 inc. 2. que la distribucin de los recursos debe basarse en criterios que establece y ser proporcional a las competencias, servicios y funciones asignadas a cada nivel, las que no pueden ser alteradas unilateralmente por el gobierno nacional; estableci que antes del 31 de diciembre de 1996 deba aprobarse una ley convenio con las provincias, para su implementacin. Aun as, el sistema fiscal federal continua representando una seria violacin del principio de correspondencia fiscal (la autoridad que gasta es la que debe recaudar), bsico para el control social en la democracia. Tambin dio autonoma a la ciudad de Buenos Aires, equiparndola en gran medida a las provincias, y convirti a Tierra del Fuego en provincia. Para los propsitos de este trabajo es importante resaltar que tambin amplio las facultades de las provincias para celebrar tratados entre ellas para atender asuntos y servicios de inters comn, para promover del desarrollo econmico, social, cientfico y cultural. Las autorizo a crear regiones interprovinciales y establecer las autoridades de las mismas, y a firmar tratados internacionales que no afecten la poltica internacional, las facultades del gobierno federal ni el crdito publico del pas. Reconoci, asimismo, el dominio originario de las provincias respecto de los recursos naturales existentes en su territorio. Y quiz mas importante aun, en la ptica de este trabajo, preciso que el rgimen municipal, que las provincias deban ya establecer segn la Constitucin originaria, y lo haban hecho, debe asegurar la autonoma municipal, pudiendo reglamentar sus alcances. Esta innovacin institucional es de la mayor trascendencia. Podra afirmarse entonces que al haberse completado las transferencias de servicios a las provincias, y haberse establecido en la Constitucin por un lado las bases institucionales para lograr niveles de descentralizacin, autonoma , regionalizacin y aun integracin con zonas fronterizas de pases vecinos, desconocidos histricamente en el pas, y por el otro, las bases de un sistema financiero federal y de dominio de los recursos naturales, institucionalizados por primera vez, ello constituye un salto cualitativo de magnitud, un cambio de rumbo en la direccin correcta, es decir hacia un mejor servicio publico y a un mayor grado de satisfaccin de los ciudadano. Como respuesta, cabria haber esperado un gran incremento en las iniciativas locales y regionales. De hecho, poco y nada se ha avanzado en la implementacin de las previsiones constitucionales mencionadas: a casi cinco aos de vencido el lazo dispuesto por la Constitucin reformada, no se ha aprobado la ley convenio de coparticipacin, en general no se ha avanzado hacia la autonoma municipal, ni hacia la regionalizacin, ni hacia la prestacin de servicios conjuntos por las provincias menores.

La continuacin de la modernizacin del estado y la descentralizacin pendiente


Las descentralizaciones desde el estado nacional hacia las provincias, ya realizadas en Argentina como parte de la primera etapa de la reforma del estado, no aparecen como suficientes ni eficientes, a la luz de las aspiraciones y tendencias actuales en todo el mundo, incrementadas por los procesos de integracin regional. Ellas se orientan hacia lograr la mayor transparencia y participacin posible de la comunidad como base del control social necesario para asegurar la mayor calidad y eficacia y eficiencia social y econmica en los servicios y en el gasto pblico. Para ello hacen de la mxima descentralizacin posible el requisito esencial: idealmente, el proceso debera incluir a la totalidad o al menos la mayor parte de los servicios sociales, la seguridad local, y an de al menos parte de la justicia. Las descentralizaciones de servicios realizadas en Argentina no aparecen como eficientes en trminos de mejoras en la calidad y los resultados. Mientras los servicios pblicos

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privatizados o concesionados por el gobierno nacional mejoraron en grados diversos, aunque en varios casos con altas tarifas, los servicios provinciales de salud, educativos, de seguridad, de justicia, no solo no han mejorado sustancialmente, sino que pareciera que en muchos caso, particularmente en seguridad y educacin, se hubieran deteriorado. En Argentina se ha ido conformando histricamente, como resultante del desarrollo desigual acumulado, una enorme distorsin entre las provincias, y entre estas y las mas grandes ciudades y reas metropolitanas: existen actualmente no menos de 20 reas urbanas con poblacin y actividad econmica superior a las de otras tantas provincias, pero no cuentan con autonoma, con recursos fiscales proporcionales, ni con asignaciones de funciones precisas en las reas no tradicionales. Es decir, desde el punto de vista social, aparece una concentracin excesiva del gasto pblico a nivel provincial, lo cual atenta contra la posibilidad del control social directo de su asignacin y utilizacin. Consecuentemente, en Argentina una nueva etapa de descentralizacin no podra ser institucionalmente igualitaria, como la anterior, sino que debera partir de tomar en cuenta las distorsiones y desproporciones mencionadas, descentralizado hacia los municipios mayores y mejor equipados institucional y socialmente. Cabe considerar entonces que es imprescindible y urgente continuar y profundizar la reforma y modernizacin del estado a nivel provincial y de las grandes reas urbanas y los municipios correspondientes, que convierta y prepare a estos ltimos para recibir y hacerse cargo a corto plazo de una parte significativa de los servicios sociales, de seguridad, justicia, etc., mediante una nueva ronda de descentralizaciones, de funciones y de los recursos y gastos correspondientes, ahora desde las provincias De hecho, la informacin censal disponible muestra que las localizaciones urbanas principales, todas o parte de las cuales deberan hacerse cargo de una primera ola de servicios descentralizados, incluyen a mas del 70% de la poblacin total del pas. Y las proyecciones de crecimiento de la poblacin en el pas hasta el ao 2010 muestran que no cabe esperar cambios mayores en la estructura actual, con lo cual la tendencia a la urbanizacin creciente continuara suavemente, y casi todo el crecimiento de la poblacin se asentara en las reas urbanas mayores, que continuaran aumentando de tamao, todo lo cual refuerza la lgica de la descentralizacin hacia las mismas.

La descentralizacin hacia los Municipios


Las aspiraciones sociales y las tendencias actuales en todo el mundo, incrementadas por los procesos de integracin regional, se orientan hacia lograr la mayor transparencia y participacin posible de la comunidad como base del control social necesario para asegurar la mayor calidad y eficacia y eficiencia social y econmica en los servicios y en el gasto pblico. Para ello hacen de la mxima descentralizacin posible el requisito esencial. Ello implica que dentro de la organizacin federal vigente en Argentina, un proceso de descentralizacin progresiva debera conducir a que los municipios deberan ser responsables no solo de los servicios urbanos, sino tambin de los sociales, la seguridad local, y an de al menos parte de la justicia. Por comparacin, las descentralizaciones ya efectuadas en Argentina, desde el estado nacional hacia las provincias, aparecen como insuficientes, institucional, funcional y socialmente. Es posible alegar que todo proceso de reforma y descentralizacin es mas complicado y difcil, institucional, poltica y socialmente en el marco de un sistema federal, que introduce rigideces institucionales muy difciles de cambiar, como en Argentina. De hecho el caso argentino aparece como todava mas complicado. En Argentina se ha ido conformando histricamente una enorme distorsin entre las provincias, y entre estas y las mas grandes ciudades, muchas de las cuales tienen mayor poblacin y actividad econmica que muchas de las provincias, pero no cuentan con autonoma, con recursos fiscales proporcionales, ni con asignaciones de funciones precisas en las reas no tradicionales.

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Consecuentemente, en Argentina necesariamente una nueva etapa de descentralizacin no podra ser institucionalmente igualitaria, como la anterior, sino que debera partir de tomar en cuenta las distorsiones y desproporciones mencionadas, descentralizado inicialmente los servicios hacia los municipios mayores y mejor equipados institucional y socialmente. Si los Municipios tuvieran dimensiones excesivas, habra que dividirlos, como se comenz a hacer en la Provincia de Buenos Aires, o crear alcaldas, como los dispone su constitucin y se proyecta implementar en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. La reactivacin y el desarrollo futuro de las ciudades requieren que el Municipio se ponga al frente del proceso, reclame de la provincia la mxima descentralizacin de los servicios de educacin, salud, seguridad, etc., junto con los recursos fiscales correspondientes, y asuma su gestin dentro de las pautas antes sealadas, y orientndola hacia el logro de la mejor calidad de vida y de las mejores condiciones para el desarrollo econmico y social del rea. En efecto, el Municipio debe asumir la iniciativa y el liderazgo de un cierto numero de proyectos y programas propios y de jurisdicciones superiores de importancia bsica y estratgica para el crecimiento de la economa del rea, sin el cual no es viable el progreso, la mejora de la calidad de vida ni de los servicios, por lo cual debe asumir sin limitaciones ni inhibiciones la defensa firme de los intereses de la ciudad y de la sociedad local. En esa lnea, debe darse atencin prioritaria a potenciar los "activos" ya existentes, y a la mejora de su calidad y eficiencia social.

La Descentralizacin hacia los grandes municipios y reas metropolitanas


A su vez, en las grandes concentraciones urbanas, que comprenden total o parcialmente la jurisdiccin de varios Municipios, sera necesario crear autoridades metropolitanas, de alcance general, o al menos con jurisdiccin sobre servicios que tienen por razones tcnicas caractersticas de sistemas integrados, como el transporte, el agua potable y los desages, el tratamiento de la basura y desperdicios, etc. El desarrollo futuro de las ciudades y reas metropolitanas debe basarse en la consolidacin, potenciacin y aprovechamiento de lo que cabra considerar sus "activos" es decir los basamentos econmicos y sociales naturales, producto de su crecimiento histrico y de las transformaciones de la economa y de la sociedad nacional en aos recientes, en un contexto de integracin regional y globalizacion, que han afectado a la ciudad y su rea de influencia. Esas mismas transformaciones, conllevan la demanda por cambios institucionales y cambios en los roles y liderazgos.

Hacia una descentralizacin integral: requerimientos bsicos


Sin ignorar lo anterior, no cabe sino sostener que no es en la centralizacin donde cabe esperar encontrar mejoras. Le experiencia tanto internacional como nacional muestra que ese es un camino agotado, por lo tanto, y sin esperanza alguna. Lo que se postula, consecuentemente, es que como lo indica la experiencia internacional, lo que es necesario es mas, y no menos descentralizacin. Esta mayor descentralizacin, para que sea conceptual y prcticamente coherente y consistente: de estar acompanada y apoyada por los siguientes aspectos bsicos: - la reforma del sistema federal de financiamiento, tendiendo a aproximarse en la mayor medida posible a la condicin de correspondencia fiscal - la implantacin de un sistema de auditoria financiera y de gestin, a cargo de rganos independientes, de nivel institucional superior al que tiene a su cargo la ejecucin de los programas y proyectos ejecutados con fonos transferidos - un sistema de acreditaciones y evaluaciones peridicas, sobre la base de metodolgicas y estndares unificados, con amplia transparencia y difusin publica de los resultados

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- la transformacin y modernizacin de la organizacin institucional, ejecutiva, operativa y de control de los municipios, y la asuncin decidida y franca del rol de liderazgo del desarrollo econmico, social y cultural de la comunidad y su rea de influencia - una sociedad civil movilizada, participativa y activa, tanto en el control de resultados y gestin, como en la gestin misma, altamente descentralizada

El sistema financiero federal y la descentralizacin: reformas necesarias


Al transferir escuelas y hospitales en los comienzos de la dcada de los 90, el gobierno nacional transfiri a las provincias los recursos fiscales correspondientes a esos servicios. Con ello el gasto pblico consolidado se reparti aproximadamente en un 50% nacional, 40% provincial, y 10% municipal. Solo posteriormente comenz a dar algn apoyo tcnico y financiero a las provincias, para la modernizacin y reforma del sector pblico, de la educacin y de la salud, con financiamiento internacional parcial. El 50% bajo el control nacional muestra una rigidez extrema ya que dos tercios del mismo corresponden a la seguridad social y a la deuda externa e interna, y si a eso se suma los gastos en personal y los de funcionamiento, el gasto discrecional a nivel nacional resulta ex ante inferior al 7%, y es vctima primera y reiterada de los ajustes por los dficits generados por la evasin, reducindolo prcticamente a cero, con lo cual, la viabilidad real de una presencia activa del estado donde resultara necesaria y justificada, es extremadamente reducida, y depende, en la mayora de los casos, del financiamiento internacional, el que endeudamiento adicional, aunque sea a plazos largos y en condiciones favorables. El gasto pblico descentralizado corresponde a la atencin de los servicios esenciales para la vida de los ciudadanos: por las provincias: la educacin, la salud, la seguridad, la justicia; por los municipios, los servicios urbanos. En estos dos niveles, casi no ha existido reforma del estado. Es en los servicios mencionados donde el reclamo social por mas calidad y mayor eficiencia y eficacia se antepone a la tradicin de la prioridad poltica dada a la extensin de los servicios: cul es sentido de continuar dando prioridad a construir e instalar mas escuelas, hospitales, comisarias, juzgados, quiz con el noble propsito terico de facilitar y extender el acceso a los mismos, si los servicios que prestan los existentes, y los nuevos, no tienen el nivel de calidad ni de eficiencia, que los hagan verdaderamente tiles para la comunidad, y si no se garantiza que los que se adicionan lleguen a los grupos sociales que mas los necesitan, lo cual en muchos casos no se verifica? Actualmente la mayor parte del gasto pblico provincial es financiado por un sistema fiscal federal que desafa todos los postulados bsicos de correspondencia y responsabilidad fiscal, con la consecuente falta casi total de incentivos y castigos que induzca una asignacin y gestin de los mismos correcta desde el punto de vista social y econmico. Por otra parte la recaudacin por el estado nacional se concentra en la Capital y la Provincia de Buenos Aires, que reciben va coparticipacin una devolucin nula y muy inferior a su participacin en la poblacin del pas, respectivamente, y en las provincias de Crdoba, Santa Fe y Mendoza, las que reciben por la misma va devoluciones aproximadas a sus poblaciones. En el otro extremo, en gran medida por la incapacidad y la falta de voluntad histricas de recaudar los impuestos y tasas correspondientes, varias provincias financian mas del 90% de su gasto pblico con sus asignaciones de la coparticipacin federal. Recin con la reforma constitucional de 1994 se dio por primera vez en sesenta aos fundamento constitucional a la coparticipacin federal. El art. 75 inc. 2. establece que corresponde al Congreso de la Nacin: "Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignaciones especificas, son coparticipables.

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Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuara en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendr como cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias. No habr trasferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva asignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere, y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin" Constituye un gran avance el hecho de que el sistema fiscal federal cuenta entonces por primera vez con una base constitucional. Sin embargo, las leyes anteriores y posteriores a la reforma de 1994, que continan vigentes, constituyen una violacin de lo que la propia reforma dispone en cuanto a su instrumentacin: la Disposicin Transitoria Sexta estableci que el nuevo rgimen legal, acorde con lo dispuesto en el inciso transcripto, deba entrar en vigencia antes de la finalizacin del ao 1996! La mera lectura del inciso muestra la enorme dificultad de encontrar formulas que satisfagan los criterios de distribucin, a veces contrapuestos, establecidos por la reforma. Por otra parte, esta consagra y descansa en lo que representa una seria violacin del principio de correspondencia fiscal (la autoridad que gasta es la que debe recaudar), bsico para el control social en la democracia. Este problema, cuya solucin aparece tan difcil de acordar en un sistema federal, y mas an con las deformaciones histricamente acumuladas del argentino, pero crucial para la eficiencia social y econmica del gasto pblico, es sin duda uno de los principales problemas pendientes para el pas. En lo que hace a la descentralizacin, tanto a la ya concretada como a la posible y deseable en el futuro, cabe recalcar que la reforma estableci el muy importante principio de que la distribucin de los recursos debe ser proporcional a las funciones asignadas a cada nivel, las que no pueden ser alteradas unilateralmente por el gobierno nacional. Para que la descentralizacin, y el consiguiente control institucional y social sobre la gestin y los resultados, pueda funcionar efectivamente no es suficiente que la asignacin de recursos tome en cuenta la asignacin de funciones por niveles de gobierno, sino que un nuevo sistema debe garantizar que los recursos recaudados por el gobierno nacional lleguen directamente a los niveles y sectores a los cuales deben ser asignados, en total correspondencia con la asignacin de funciones descentralizadas Ello requerira a su vez que la nueva ley de coparticipacin federal, que debera instrumentar lo establecido en la reforma constitucional, estableciera normas especificas y obligatorias para las provincias, las que deberan asignar directa y automticamente la parte que corresponda de los recursos por ellas recaudados a los municipios, en relacin a las funciones que fueran asumiendo Y tambin requerira un sistema de auditora federal sobre la asignacin y el uso por las provincias y los municipios de los recursos fiscales recaudados y transferidos por el gobierno nacional.

Sistemas integrados de acreditaciones y evaluaciones


Las descentralizaciones de servicios deberan combinarse con sistemas de acreditaciones y evaluaciones peridicas de los servicios, segn estndares nacionales y/o provinciales, con gran difusin pblica de los resultados, lo cual a su vez exige establecer sistemas locales integrados de informacin y control de gestin, que sirvan para el gerenciamiento y el control interno y externo a nivel local, como para las acreditaciones y evaluaciones de 42

programas y proyectos a ser ejecutados mediante el acceso a subsidios de niveles superiores, que apoyen la mejora y modernizacin de los servicios, condicionados al logro de objetivos y metas verificables, preestablecidos.

La transformacin institucional y de la gestin municipal y de las reas metropolitanas


El proceso de transformacin que se sugiere en sus muy grandes lneas solamente, requiere: - la constitucin por acuerdo con los municipios vecinos, de un ente del rea metropolitana de la ciudad, no burocrtico y gran capacidad de ejecucin de los proyectos de inters comn, en general, con financiamiento privado e internacional y gestin privada - la reorganizacin y el cambio profundos en los modos de gerenciamiento del municipio: se debe separar tajantemente las funciones de polticas y programacin, de las de regulacin, de prestacin de servicios, y de control y evaluacin de la gestin. - las funciones de polticas y programacin deben continuar a cargo de las ramas ejecutiva y deliberativa, con el apoyo de una estructura tcnica y administrativa mnima; - todos los programas deben ser plurianuales, establecer sus fuentes de financiamiento, los recursos asignados, sus metas cuantitativas y cualitativas, y dems normas y estndares necesarios para la evaluacin de costos, calidades, resultados, etc. - el proyecto de toda medida debe incluir su impacto econmico, financiero, ambiental, etc. y prever la realizacin de audiencias pblicas cuando el impacto sea de cierta significacin - la administracin, control de cumplimiento y sanciones, de las regulaciones que afecten al sector privado y al social debe estar a cargo de rganos con autonoma institucional, con estabilidad de sus miembros, que deben tener independencia de los intereses en juego, autoridad tcnica reconocida en el rea correspondiente, etc., aun cuando representen a los rganos polticos, y a los usuarios o consumidores - la prestacin directa de servicios de todo tipo a la comunidad debe estar a cargo de organismos autnomos tipo empresa pblica, mediante contratos de gestin plurianuales sujetos a resultados, con gerencias profesionales seleccionadas por concursos pblicos, con estabilidad por un plazo establecido, y con sistemas de auditora, control y publicidad de resultados no inferiores a los que se requieren a las sociedades que cotizan en Bolsa y a los concesionarios de servicios pblicos - la prestacin de servicios internos a las dems reas/empresas municipales debe estar organizada de la misma manera anterior, pero deben competir con otras privadas o sociales mediante solicitudes abiertas de cotizaciones - el control y la evaluacin de la gestin debe estar a cargo de organismos independientes, integrados por personas independientes y con competencia profesional reconocida, designados o electos por plazos fijos - el procesamiento de reclamos administrativos debe estar a cargo de tribunales administrativos, que no requieran la intervencin de abogados patrocinadores - debe crearse una amplia justicia municipal de menor cuanta, requiriendo para ello delegacin legal de la provincia, si fuera preciso. La reactivacin y el desarrollo futuro de las ciudades requieren que el Municipio se ponga al frente del proceso, reclame de la provincia la mxima descentralizacin de los servicios de educacin, salud, seguridad, etc., junto con los recursos fiscales correspondientes, y asuma su gestin dentro de las pautas antes sealadas, y orientndola hacia el logro de la mejor calidad de vida y de las mejores condiciones para el desarrollo econmico y social del rea. En efecto, el Municipio debe asumir la iniciativa y el liderazgo de un cierto numero de proyectos y programas propios y de jurisdicciones superiores de importancia bsica y estratgica para el crecimiento de la economa del rea, sin el cual no es viable el progreso, la mejora de la calidad de vida ni de los servicios, por lo cual debe asumir sin 43

limitaciones ni inhibiciones la defensa firme de los intereses de la ciudad y de la sociedad local. En esa lnea, debe darse atencin prioritaria a potenciar los "activos" ya existentes, y a la mejora de su calidad y eficiencia social.

La Sociedad Civil: roles y funciones


Mas all de lo estrictamente institucional, una reforma que se oriente esencialmente al interior del aparato del estado aparece como insuficiente, y por eso, en gran parte inconducente. El serio deterioro de la relacin entre la sociedad y el estado, que se percibe generalmente, no se circunscribe a lo relacionado con la prestacin de los servicios, sino que comprende con extensin e intensidad crecientes al sistema poltico, que esta en la base del sistema representativo republicano. Se sostiene que no cumple sus funciones ni de iniciativa ni de control respecto de las acciones y servicios del estado, ni sobre sus resultados y su impacto econmico y social, en ninguno de los niveles del estado federal, y en mayor media cuanto mas lejos esta, institucionalmente, del ciudadano y la comunidad. Por otra parte, la proliferacin de denuncias, ampliamente difundidas por los medios, en muchos casos, por casos de presunta corrupcin, de utilizacin o desvo de fondos pblicos para el sostenimiento de aparatos polticos y el clientelismo poltico y social, etc. no han hecho sino incrementar y expandir la crisis de confianza en la representacin de la ciudadana, no solo en las reas ejecutivas y operativas del estado, sino en los cuerpos deliberativos en los que reside primariamente la funcin de control, y aun de la justicia, encargada de procesar las denuncias y castigar a los que violan la ley. Aun cuando se avance, como cabe esperar, en la reforma poltica, tanto del sistema poltico en si como de las modalidades de eleccin de los integrantes y la composicin, organizacin y funcionamiento de los cuerpos deliberativos, en la mejora de la calidad y el saneamiento de la justicia por la actuacin independiente del nuevo Consejo de la Magistratura creado por la reforma constitucional, etc., es difcil esperar todo de las reformas formales , que por otra parte, resultan en mayor o menor medida de decisiones que deben estar a cargo de los propios afectados, lo que genera las consecuentes resistencias y demoras, abiertas o no. Por otra parte, la reforma constitucional, y las leyes que la implementan (existen todava varias pendientes de sancin) han establecido tambin nuevos y amplios mecanismos de control interno y externo, tales como la Auditoria General de la Nacin, la Sindicatura General de la Nacin, la Defensoria General de la Nacin, la Oficina del Defensor del Pueblo de la Nacin, la Oficina Nacional Anticorrupcion, y nuevos derechos, tales como la defensa del consumidor y el usuario, la defensa de la competencia, la defensa y recuperacin del medio ambiente, el habeas data, etc., los organismos responsables de procesar las denuncias y las demandas individuales y sociales relacionadas con los mismos. Los Organos Reguladores de las concesiones de servicios pblicos privatizados, cuentan con sistemas de audiencias publicas previas a la autorizacin de modificaciones en las tarifas, nuevas obras o instalaciones que pueden afectar el medio ambiente o la vida y los derechos de los ciudadanos y las comunidades, etc. La reforma constitucional ha previsto tambin la canalizacin de iniciativas y reclamos pblicos por medio de mecanismos de democracia semi directa, la que de hecho va creciendo tambin por medio de la expansin en el uso de las encuestas de opinin y de la publicacin de sus resultados por los medios de difusin. La difusin de tecnologas tales como Internet juega tambin en la misma direccin. El funcionamiento efectivo de esos mecanismos depende no solo y no tanto del estado en si, ni del sistema politico-representativo, sino del uso efectivo y persistente de los mismos por los ciudadanos y los grupos sociales, movilizados y organizados para ello en forma puntual, con referencia a problemas especficos, o con vocacin de permanencia, para el

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seguimiento y el control constantes en relacin a problemas de alcance sectorial, regional, comunal, etc. Podra suponerse que una mayor transparencia en la gestin, y mejores mecanismos de control de resultados y rendicin de cuentas ("accountability") tampoco lograran los resultados esperables, si la sociedad civil no ocupa su lugar, se organiza si es necesario, y acta, se hace or, y respetar, por lo canales y medios establecidos por la constitucin y la ley. La sociedad actual demanda equidad, calidad y eficiencia, y no ya solamente la cantidad y extensin, de todos los servicios, pblicos, sociales y privados. Especialmente en lo que hace a los servicios pblicos y sociales, la ausencia total o en grado significativo de mecanismos de competencia hace que no sea posible lograr calidad y eficiencia sin control social, informado y activo. Se ha postulado, y se insiste, en la implementacin en esos sectores de mecanismos "sustitutos del mercado ("market surrogates"). Si bien el concepto es atractivo, y presenta grandes e interesantes posibilidades, las experiencias de los intentos de implementacin, como en le caso de los "vouchers" en la educacin, ha tropezado con grandes inconvenientes prcticos, y serias resistencias, muchas veces de origen corporativo, como en el caso de los maestros, pero a veces tambin con resistencias sociales mas o menos amplias. Muchos mas avances, y xitos, se han logrado en el sector de salud, con los hospitales de autogestion De todas maneras, la posibilidad de la vigencia efectiva de estos mecanismos esta limitada en gran parte, en principio, a las reas urbanas de cmo mnimo ciertas dimensiones, donde puedan efectivamente ofrecerse ofertas alternativas de servicios y establecimientos en los que el ciudadano-cliente pueda efectivamente ejercer su poder de decisin y eleccin, contando adems con horarios de atencin, con distancias, y con sistemas de transporte publico con costos que en relacin a los ingresos de los habitantes, no impliquen una barrera automtica al acceso. Como se indico mas arriba, el nivel de urbanizacin y el grado de concentracin urbana en Argentina son relativamente altos, con lo cual probablemente el 70% de la poblacin del pas estara localizado en reas urbanas donde en teora esos esquemas pudieran llegar a implementarse. El interrogante subsiste respecto de los sistemas de transporte publico, y los niveles de ingreso de, actualmente, amplios sectores de la poblacin. En teora, y en principio, algn tipo de seguro de desempleo con alcance de cobertura familiar, para los jefes de familia, debera incluir tambin la atencin de la salud y de la educacin dentro de las edades obligatorias, lo cual podra instrumentarse a travs de vouchers, y nada impedira, otra vez en teora, que tambin incluyera vouchers para transporte. En el plano de la realidad, las muy serias limitaciones que implican tanto la capacidad institucional y operativa del estado argentino actual, como los hbitos culturales prevalecientes, que derivan de una sociedad que nunca se vio en la necesidad de enfrentar niveles de carencias sociales como lo que existen actualmente, hacen quiz ilusorio pensar en la viabilidad de algn tipo de implementacin rpida, con la urgencia que el caso requiere, y prxima en el tiempo, de algn esquema del tipo antes mencionado. En cualquier caso, y aun con la efectiva implementacin y extensin de esos mecanismos, la clave del logro de resultados efectivos pasa siempre por el control social, del que debe efectivamente hacerse cargo la sociedad civil, en lo que se refiere al funcionamiento real y efectivo tanto del estado, como del mercado. De hecho, el control social efectivo solo es posible con: - el mayor grado de descentralizacin posible, de modo de acercar a los ciudadanos y grupos objetivo, usuarios o clientes, segn los casos, a los niveles de decisin

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- estndares de cantidad y calidad de productos y servicios (presupuestos por programas y por objetivos, acreditaciones peridicas, etc.) - evaluaciones peridicas por cuerpos independientes integrados por expertos y representantes sociales - una gran transparencia y difusin de todos los presupuestos, informes, etc., identificando resultados y desvos por cada unidad de servicios (delegacin barrial, escuela, centro de salud, comisaria, centro deportivo y/o social, etc.) y comparativamente, utilizando ampliamente los medios masivos - participacin activa de los ciudadanos, grupos y entidades sociales mediante audiencias pblicas abiertas previas a las grandes decisiones, y para la discusin de los resultados de las evaluaciones

Las ONGs como prestadoras de servicios y ejecutoras de programas y proyectos


Se sostiene sobre la base de experiencias exitosas que la prestacin de servicios de carcter social y local, y la concepcin y ejecucin de programas y proyectos especficos podra ser mas eficiente social y econmicamente si estuviera a cargo, cuando el estado, que debera retener siempre las decisiones de poltica publica, lo decidiera, de organizaciones sociales sin fines de lucro, tpicamente las ONGs. Esta cuestin se vuelve urgente y angustiante en este tiempo de crisis, cuando el estado argentino, adems, y tanto mas, que la careca de recursos suficientes para atender por medio de programas orgnicos de asistencia social las necesidades bsicas de los sectores de desempleados, subempleados, pobres e indigentes, que segn datos del INDEC involucran a mas de 11 millones de habitantes, Conceptualmente, a su vez, ello requerira por una parte, la implementacin de algo as como "marcos regulatorios" para normatizar, de modo no burocrtico, las relaciones entre el nivel u rgano estatal autorizante y las ONGs ejecutoras de programas y proyectos con financiamiento total o parcial a cargo del estado, el control y la evaluacin de calidad, resultados, impacto, etc. Y por otro lado, entre otras cosas, serios esfuerzos de formacin y entrenamiento gerencial, de gestin y organizacional, a las ONGs y a los participantes, ya que la experiencia muestra que el voluntarismo no es suficiente, y es mas, es peligroso y riesgoso. No se trata solamente de una prevencin de tipo y origen terico. La lamentable experiencia reciente de lo que esta sucediendo con el surgimiento y la "organizacin" de grupos mas o menos espontneos de activismo social, como los piqueteros y otros, muestra la inmediata aparicin de "liderazgos'' y "grupos dirigentes" que repiten los peores vicios del sistema poltico y sindical, convirtindose en "intermediarios" de la asistencia social con fondos provistos para el estado, una parte significativa de los cuales son desviados hacia el mantenimiento y expansin de esos mismos grupos de intermediarios, la propaganda y la movilizacin, el clientelismo poltico o no, etc.

Una aproximacin a la caracterizacion del Tercer Sector en Argentina


Sin ignorar muchas iniciativas y esfuerzos individuales, y de grupos informales pequeos, en trminos generales la presencia y accin de la sociedad civil se canaliza y se expresa a travs de un muy variado conjunto de organizaciones, no todas ellas formalizadas y legalmente registradas, que tendran como denominador comn el no tener "propsitos de lucro" Dentro de una definicin tan amplia, que es en si misma una definicin por la negativa, cuyos limites reales son muy difciles de precisar, si es que ello es posible, caben desde mutuales y cooperativas, de creacin relativamente antigua, algunas de las cuales tiene un podero econmico considerable (bancos cooperativos, cooperativas de comercializacin agrcola y de agro-industria, de seguros, etc.) hasta fundaciones (algunas de ellas, particularmente en el rea de salud, solo formas de tratar de evadir impuestos) y clubes y asociaciones y sociedad civiles deportivas, sociales, profesionales (algunas de las cuales no solo tienen un podero econmico considerable, sino que actan como

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empresas, independientemente del hecho de que no exista un o mas "socios capitalistas"). Entre aquellas que es mas fcil identificar como relacionadas directamente con problemas e inquietudes sociales de grupos mas o menos amplios, cabria distinguir a las asociaciones barriales, a las de ayuda social ligadas a las comunidades religiosas, y a una serie de asociaciones y grupos, generalmente surgidos en aos recientes como reflejo de la crisis social, que atiende comedores para nios y jvenes, desocupados, ancianos, etc. Estas ultimas, junto con otras que se preocupan por el medio ambiente y otras causas surgidas mas recientemente, como las vinculadas a la tica publica, el funcionamiento del sistema poltico, los problemas del transito y la seguridad publica, etc., tienden a ser incluidas dentro del concepto relativamente reciente de las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs, otra definicin por la negativa). Si bien es mas que difcil identificar claramente, y consecuentemente a clasificar y categorizar, a todos los componentes mas o menos institucionalizados del sector, se considera que en Argentina existe un gran numero de instituciones y grupos, que podra llegar a entre 60.000 y 72.000, segn varias estimaciones y encuestas. Un trabajo reciente cita un estudio realizado por el CEDES con el apoyo de la John Hopkins University de USA, el que identifico a 76.760 locales como pertenecientes a organizaciones sin fines de lucro, orientadas principalmente a actividades educativas y solidarias. El mismo trabajo, por su parte, clasifica a solo 3.600 como ONGs, indicando tambien que existirian ademas miles de grupos pequenos, no registrados formalmente.5 Segn datos del Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias - CENOC, estarian constituidas como: Asociacion Civil 29%; grupos comunitarios 21%; Fundaciones 11%; Uniones Vecinales 9%; Cooperativas 7%; Cooperadores 6% (en general, de escuelas, hospitales, comisarias de policia, etc.); Mutuales 5%; Centros de Jubilados 4%;Sociedades de Fomento 2% (barriales o de localidades pequenas); entidades religiosas 2% (algunas, de gran impotancia y tamako, como Caritas, de la Iglesia Catolica); clubes sociales y deportivos 1%; y otros 3%. Tambien segn datos del CENOC, los campos en los que llevan a cabo actividades serian: asistencia y promocion social y humana 55.1%; educacion 27.1%; salud 19.4%; trabajo 18.6%; atencion social primaria 12.3%; cultura 12.2%; deportes y recreacion 10.4%; vivienda 8.8%; medio ambiente 8.5%; economia 7.4%; ciencia y tecnologia 3.3%; justicia 1.9%; infraestructura , obras y servicos publicos 1.3%; otros 1.1%. Obviamente el total de porcentajes supera el 100% debido a que muchas instituciones y grupos actuan en mas de una area. El movimiento financiero anual de las registradas, que conformaria lo que los estudios del sector denominan "capital social", se estima en U$S 12.000 millones, aproximadamente equivalente al 4% del PBI Ese monto se integra en el 73% con el producido de la venta de servicios, a los que se suman el 20% de aportes del estado y el 7% restante de aportes privados. Algunos estudios internacionales del sector arrojan resultados marcadamente diferentes en estos tres rubros: 47%, 42% y 11%, respectivamente, lo que senala claramente el avance en el rol de las ONGs como ejecutoras de programas y proyectos financiados por el sector publico, por un lado, y la mucho mayor amplitud de las donaciones privadas, por el otro. Respecto de esto ultimo, en una encuesta efectuada en Argentina por Gallup y la universidad de san Andres entre 150 empresas grandes, el 94% respondio que hacian donaciones, de las cuales el 80% por medio de contribuciones directas, el 9% por medio de fundaciones propias, y el resto por otros mecanismos. El 46% dono menos de U$S 100.000, en 35% entre 100.000 y 500.000, y el 19% mas de 500.000. Como aspectos a destacar, el 38% indico que secores de las propias empresas prestaban asistencia tecnica a ONGs, el 31% estimula la participacion de us directivos en esas instituciones, y el 26% facilita a su personal la realizacion de tareas como voluntariado. Desde otro angulo, aunque no existen datos precisos, se estima que entre 2 y 3 millones de personas, entre el 6 y el 7% de la poblacion del pais, realiza tareas voluntarias en hospitales, centros de salud, geriatricos, centros de jubilados, etc.

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Finalmente, en una encuesta de Gallup de ako 2000 una muestra de la poblacion del pais responde manifestando un alto grado total de participacion en instituciones, y a su vez, muy superior a los resultados de una encuesta similar en 1999, quza un reflejo, positivo y auspicioso, de la crisis social y economia que afecta dirctamene a gran parte de la poblacion del pais. Los porcentajes que se indican a continuacion corresponden a 2000 y 1991, en ese orden: organizaciones religiosas 16 y 7; voluntarias y de caridad 13 y 4; educativas y artisticas 9 y6; deporivas y recreativas 8 y 5; partidos politicos 5 y 2; sindicatos 3 y 1; ecologia 2 y 0.2; asociaciones profeionales 3 y 2. El porcentaje total de los que declaran partipr en alguna institucion es de 58% en 2000 y 28.2 en 1991. El unico grupo de instituciones que aparece con una disminucion en el porcentaje de participantes, y muy importante por cierto, son las asociaciones profesionales, con 3% en 1991 y 2% en 2000, de decir una reduccion de un tercio. Seguramente los porcentajes totales deben icnlui cierto grado de superposiciones, debido a la participacion de una misma persona en mas de un tipo de institucion. En principio, el conjunto de datos resumidos mas arriba, aun con las reservas que pueda inspirar en cuanto a su representatividad, debido a que no se originan en censos, a las dificultades de definiciones institucionales y de actividades, etc., mostrarian un panorama alentador en cuanto al "capital social", la existencia de un nuemro muy importante de instituciones, grupos y personas socialmente activos, con una gran proporcion en actividades solidarias. Mientras puede sotenerse que en general las instituciones educativas, de salud, financieras, de ciencia y tecnologia, y quiza algunas otras, estan relaitivamente bien constituidas en terminos institucionales y legales, y tambien bien o relativamentente bien insertadas dentro de los respectivos sistemas, los que as u vez ejercen control al menos en alguna medida, la situacion, en esos sentidos, del resto constituye un interrogante serio. Este interrogante es muy relevante si se parte de la necesidad y la viabilidad de que el estado utilice efectivamente a insitituciones de la sociedad civil, particularmente redes de ONGs, como ejecutoras de programas y proyectos de asistencia y apoyo social directo, procurando que, por esa via, los recuros lleguen efectiva y oportunamente a quienes los necesitan, en lugar de que sean consumidos en medida significativa por los costos y la ineficiencia de las burocracias publicas, y se desvien por el clientelismo politico, y ahora tambien social, y por la malversacion y la corrupcion lisa y llana, como sucede actualmente, en el contexto de un pais con una extrema penuria de recursos fiscales disponibles y con una crisis social de magnitud insospechada y nunca vista en el pais. Y aun respecto de las iniciativas, sanas y no tanto, que se originan en los propios grupos e instituciones sociales y que seguramente se multiplicarian en caso de conocerse la existencia de recursos disponibles; particuarmente de la capacidad organizativa, gerencial y de la rendicion de cuentas y resultados que, aun con el menor grado posible de burocratizacion, constituyen un requisito ineludible en el empleo de fondos publicos. Aparece aqu uno circulo vicoso clasico, ya que la debilidad, ineficiencia y auncorrupcteals y corrupcion dentro de la maquinaria del estado, no solo debilita e impide su propia accion, sino que tambien debilita y dificulta, y quiza limita seriamente, su capacidad de movilizar y recurrir, alternativa o complementariamente, a las organizaciones y grupos de la sociedad civil, a los voluntarios, etc.

La relegitimacion del estado y la reconstruccion de su relacin con la sociedad


En definitiva, la relegitimacion del rol del estado y la reconstruccin de su interrelacion con la sociedad, depender en el mundo actual no tanto de los postulados y de los discursos ideolgicos, sino de la capacidad real del estado en todos sus niveles y sectores de brindar a los ciudadanos y a los grupos sociales, ya sea por si mismo como a traves de las organizaciones de la sociedad civil, y aun de las del mercado, efectiva y eficientemente, y con la calidad y en la oportunidad y el lugar requeridos, los servicios y las garantas que respondan a sus necesidades, aspiraciones y expectativas, y que justifiquen a sus ojos las contribuciones fiscales que hacen de modo directo o indirecto. 48

Ello se podr concretar mejor y mas rapidamente mediante la prestacin de los servicios y la ejecucin de programas y proyectos ya sea directamente por el estado reformado, como por ONGs, cooperativas y aun empresas privadas, a iniciativa del estado y/o de las propias organizaciones sociales y comunales, si se lleva a cabo una reforma urgente, dando prioridad, con sentido estrategico de las urgencias sociales a las areas rescpectivas, y a la identificacion de grupos objetivos y al minimo de planeamiento, programacion, regulacion y control que el sistema democratico requiere. .En ese sentido y con ese proposito, avanzar rapidamente hacia una mayor descentralizacin hacia los municipios mayores y eventualmente las ONGs, con una concepcin integral, implicara una verdadera revolucin institucional, que venciendo las resistencias esperables, debera conducir a su vez a una redefinicion del rol de las provincias y de las regiones previstas en la CN reformada, el que debera concentrarse prioritariamente en la promocin del desarrollo econmico y social, y en la insercin en las economas de integracin, antes que en la prestacin de servicios. Esa es, nada mas ni nada menos, la medida del desafo para las dirigencias y los decisores polticos y sociales, para los reformadores, y para los gerentes pblicos profesionales, a todos los niveles del estado federal, en el que se juega gran parte del futuro del pais, y del avance hacia su modernizacion continua, en por lo menos la primera decada de este siglo.

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Bibliografa de referencia
Andrieu, Pedro E: Reforma y Modernizacin del Estado Nacional Argentino. La Plata: Editorial de la Universidad Nacional de La Plata, 1999/2000 Materiales para el Analisis de las Politicas Publicas y la Reforma del Estado Volumenes I a VI. Buenos Aires: Ed. CECE-UBA, 2000/2001 Public Enterprises, State Participation and Industrial Development in Argentina: from nationalisation to privatisation. En: Wattenhall, R & Ian Thynne (editors): Public Sector configurations for a new century: public enterprise, privatisation and the public-private mix. Hong Kong: AJPA, 2000 Centralizacin y Descentralizacin en Argentina. IV Congreso Internacional del CLAD, Mxico, 1999 Governance in Argentina. En Grupo Internacional de Trabajo sobre Gobernabilidad: "Governance - Concepts & Applications". Bruselas: IIAS, 1999 Desmembramiento, Federalismo y Descentralizacin en Argentina: Algunos aspectos institucionales y fiscales III Congreso Internacional del CLAD, Madrid, 1998 Reforma of the Judiciary System in Argentina. En Conference on Making Democracy Work: the Reform of the Judiciary System in Argentina, University of London. Londres, 1998 Desarrollo, Poltica Economica y Social y Reforma del Estado. Buenos Aires: BAPRO, 1993 Argentina (Repblica): Instituto Nacional de Estadstica y Censos - INDEC: Anuario Estadstico, varios aos Ministerio de Economa: Informe Econmico Trimestral y Anual, varios nmeros Mensaje y Ley de Presupuesto anual, varios aos Banco Interamericano de Desarrollo, Divisin del Estado y Sociedad Civil: Instituciones Polticas e Instituciones Econmicas: nueva visin sobre las relaciones entre estado y mercado, Setiembre 1998. Banco Mundial: Argentina: Reformas de Segunda Generacin, noviembre 1997 Informe Anual 1997 CLAD: Una nueva gestin pblica para Amrica Latina. Caracas, 1998 FIEL: La Administracin Pblica Nacional - Propuesta para su reestructuracin. CEA, 1996 Osborne, D. y Peter Plastrick: La reduccin de la burocracia. Buenos Aires: Paidos, 1998 Osborne, D. y Ted Gaebler: La reinvencion del gobierno. Buenos Aires: Paidos, 1997 United Nations: Group of Experts on the UN Programme in Public Administration and Finance, 14th. session (New York, May 4-8, 1998): Key Issues and Emerging Trends in Public Administration (Backgroud Paper no. 1, prepared by the Secretariat) Development Program - UNDP / Congreso Nacional argentino: Informe Argentino sobre Desarrollo Humano, varios aos

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Notas...............................................................................................................................................................53 Sociedad, mercado y estado: hacia una tercera va?..........................................................................................3 Una esquematizacin tentativa del consenso...................................................................................................6 La gobernabilidad: preocupaciones y estudios...................................................................................................8 La preocupacin por la gobernabilidad a nivel internacional.........................................................................8 La gobernabilidad, el buen gobierno y la calidad del gobierno.......................................................................10 Las expectativas actuales sobre la sociedad y el gobierno exitosos..............................................................10 Expectativas y percepciones: xitos y fracasos de los gobiernos 1930 1970...............................................11 Las percepciones sobre el estado en las dcadas de 1980 y 1990.................................................................11 Las expectativas sobre el rol del estado y del gobierno en el futuro prximo..............................................12 Definicin del bien pblico, promocin de valores sociales y virtudes cvicas...........................................12 La distribucin del poder publico...................................................................................................................13 La seleccin de los dirigentes y lderes pblicos y sociales..........................................................................14 La seleccin de las polticas pblicas............................................................................................................14 El management en el estado y en las organizaciones sociales......................................................................14 La formacin y el estimulo al servicio pblico y social................................................................................15 El estudio del IICA sobre la Gobernabilidad.................................................................................................15 Economa, Estado y sociedad en Argentina desde 1990: reformas, efectos y problemas pendientes.............15 Argentina y sus crisis recurrentes desde 1930...............................................................................................15 Argentina: las reformas en la dcada de 1990...............................................................................................16 El dficit fiscal, el nivel del gasto publico y la reforma del estado..............................................................17 Argentina a finales del 2000 y comienzos del 2001......................................................................................19 La modernizacin de la economa y sus efectos sociales..............................................................................20 El Gasto Publico y la Modernizacin del Estado..........................................................................................22 Recursos fiscales y Asistencia Social.............................................................................................................26 Un nuevo pacto social.....................................................................................................................................28 Las prioridades a finales del 2000 y comienzos del 2001.............................................................................28 La reforma del estado nacional y las finanzas publicas en la dcada del 1990............................................28 La modernizacin del estado nacional y las finanzas publicas a partir del 2000.........................................31 La formacin de los gerentes y los administradores pblicos.......................................................................33 Argentina a mediados del 2001: la profundizacin y el trasfondo social de la crisis...................................33 Descentralizacin, Sociedad Civil y Control social..........................................................................................37 La continuacin de la modernizacin del estado y la descentralizacin pendiente.....................................38 La descentralizacin hacia los Municipios....................................................................................................39 La Descentralizacin hacia los grandes municipios y reas metropolitanas................................................40 Hacia una descentralizacin integral: requerimientos bsicos......................................................................40 El sistema financiero federal y la descentralizacin: reformas necesarias...................................................41 Sistemas integrados de acreditaciones y evaluaciones..................................................................................42 La transformacin institucional y de la gestin municipal y de las reas metropolitanas...........................43 La Sociedad Civil: roles y funciones.................................................................................................................44 Las ONGs como prestadoras de servicios y ejecutoras de programas y proyectos......................................46 Una aproximacin a la caracterizacion del Tercer Sector en Argentina.......................................................46 La relegitimacion del estado y la reconstruccion de su relacin con la sociedad...........................................48 Bibliografa de referencia...............................................................................................................................50

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Notas
En la verrsin preliminar, rev. 19-08-01, presentada en el VI Congreso Internacional sobre Reforma del Estado y la Administracin Publica, CLAD 2001 se acalro que algunas de las secciones incluidas en este trabajo eran versiones revisadas de las incluidas en otras anteriores del autor. Dada la gravedad y profundidad de la crisis fiscal, financiera, econmica y social en que Argentina estaba inmersa al tiempo del envo a CLAD de este trabajo, se considero necesario incluirlas para una mejor presentacin del tema, especialmente para los participantes en el VI Congreso no argentinos. Por esa razn, la extensin del trabajo pudo parecer excesiva; pidiendose las disculpas del caso
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Cf.: diario Clarn, Buenos Aires, 28/08/97 Cf.: diario Clarn, Buenos Aires, 06.10.97

JFK School of Government, Harvard University: Visions of Governance for the 21st. Century -The Conceptual FrameworkLast modified, July 9, 1996 - Recuperado va Internet: kaufmann@ksg1.harvard.edu
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Tercer Sector - Informe especial - Universo Economico no. 57, febrero 2001, CPCECF, Buenos Aires