UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD

La unicameralidad y bicameralidad es uno de los temas centrales de la reforma constitucional. Reafirmarse en la unicameralidad o volver a la bicameralidad son las posiciones que el congreso de la Repblica se ha dispuesto a resolver. Para entender mejor este debate es importante que conozcamos la clasificacin de los sistemas existentes en los que se organiza la estructura del Congreso y luego de ello tener los alcances de la unicameralidad y bicameralidad en la historia constitucional del Per. Luego de ello veremos la discusin sobre las bondades de la bicameralidad y unicameralidad y como se encuentran en los sistemas del mundo. El resumen del cuadro pretende ayudar en el debate sobre este importante tpico constitucional.

CLASIFICACION DE SISTEMAS
Es importante ubicar los diversos sistemas en los que se clasifica la organizacin del Parlamento sea unicameral o bicameral y que tienen cierta incidencia en el debate actual. Por dems est decir que se trata de una sola Cmara pero con la particularidad de que esta desempea las funciones de un Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo encontramos en la Unicameralism Constitucin peruana de 1867 y actualmente en Amrica Latina encontramos en Venezuela y Ecuador o Perfecto. as como en la mayora de los pases centroamericanos. Tambin se refiere a una sola Cmara parlamentaria y en este caso desempea funciones de un Parlamento pero no en forma integral, ya que existe un rgano en el Parlamento que obra como una Unicameralism segunda Cmara en pequeo, tal ha sido el caso peruano de 1823 y la actual de 1993. o imperfecto. Se trata del sistema ms difundido. Existen dos Cmaras parlamentarias. Una desempea funciones

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polticas del Parlamento. La otra es una Cmara ms deliberativa y tcnica. Se acenta en la clara Bicameralismo diferenciacin de funciones entre una y otra Cmara. imperfecto. Dos Cmaras parlamentarias que desempean funciones polticas y legislativas. La nica diferencia est en las facultades de ejercicio del juicio poltico o antejuicio. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el Bicameralismo Per con la Constitucin de 1933, y la III Repblica francesa. perfecto. Dos Cmaras parlamentarias, donde una desempea funciones polticas del Parlamento as como del grueso de las funciones legislativas; la otra Cmara con muy limitado poder. Este es el caso tpico de Seudo Inglaterra donde la Cmara de los Comunes goza de amplios poderes derivados de su representatividad Bicameralismo. poltica, la cual no goza la Cmara de los Lores, que carece de verdaderos poderes parlamentarios como son los legislativos y de control. Un sistema muy poco comn de tres Cmaras parlamentarias donde una asume funciones de garante del cumplimiento de ciertas normas y del control de las otras dos Cmaras. Ejemplo de ello lo Tricameralismo. encontramos en los Parlamentos estamentales el directorio francs y el caso ms tpico de los Parlamentos de la constitucin bolivariana de Per y Bolivia, con una larga duracin en ste ltimo y muy fugaz en nuestro pas.

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LA UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD EN EL PERU

Tradicionalmente la historia constitucional muestra una clara tendencia al bicameralismo. La mayora de las constituciones que el Per ha tenido consagraron el bicameralismo. Vemos la secuencia histrica del mismo
Consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba un Congreso formado por representantes o diputados. Pareca constar de una sola Cmara ya que asimismo exista la figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo Constitucin de que posteriormente consagrara la constitucin bolivariana con la Cmara de los censores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de la Constitucin y las leyes. Esta constitucin prcticamente no tuvo 1823. vigencia, por lo que los estudiosos de la misma no han podido opinar sobre su practica y desenvolvimiento. As que tcnicamente se puede considerar como un unicameralismo imperfecto, por la presencia de un Senado Conservador.

Conocida tambin como la Constitucin vitalicia o Bolivariana. Plantea un sistema Tricameral, es decir un congreso con tres Cmaras: La Cmara de los tribunos, equivalente a lo que hoy es una Constitucin de Cmara de diputados, Una Cmara de Senadores y Una Cmara de Censores encargada de velar 1826. por el cumplimiento de la constitucin y las leyes as como la declaracin de suspensin del vicepresidente y los secretarios de estado, encargados de la administracin pblica. Esta constitucin considerada como la madre de todas las constituciones es donde se consagra por vez primera el bicameralismo real, es decir un congreso con dos Cmaras: senadores y Diputados, Constitucin de con diferente base electoral, los diputados eran elegidos por las provincias en proporcin a la 1828 poblacin electoral de las mismas y los Senadores eran elegidos por la juntas departamentales. Ambas adems contaban con una funcin legislativa de colaboracin sin especial preponderancia de alguna de ellas. Esta funcin se encontraba acompaada de atribuciones de control de tipo indirecto o alterno similares a las contempladas en los EE.UU. par justificar el rgimen bicameral se seal que ni el congreso unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que pretenda consagrar la constitucin de 1828. Constitucin de Esta constitucin mantuvo el bicameralismo de la Constitucin de 1838, fortaleciendo las atribuciones del Consejo de

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1834

Estado, creado tambin por la constitucin de 1828, resultando ser muy similar a una Comisin Permanente.

Constitucin de Conocida tambin como Constitucin de Huancayo, Mantuvo el bicameralismo pero cada vez ms fortaleca las atribuciones del Consejo de Estado, convirtindola a decir de Guzmn Napur- en un 1839 remedo de tercera Cmara recordando a la Cmara de los Censores de Bolvar. Constitucin de Tambin bicameral y de inspiracin liberal. Elimin la figura del Consejo de Estado. Consagr el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una base nica, luego separada por sorteo en las dos Cmaras. Desarrollo un 1856
fortalecimiento relativo de las facultades del congreso.

Constitucin de Considerada como la ms conservadora y de ms larga duracin. Mantuvo el bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante la Comisin permanente. En la prctica el 1860 sistema funcionaba como un bicameralismo casi perfecto. Ambas Cmaras empleaban mecanismos de control poltico directo, sin que esto estuviera establecido constitucionalmente. Constitucin de Donde se consagr el unicameralismo, reemplaz a la constitucin de 1860, luego casi no tuvo vigencia, restituyndose la de 1860. Plantea un rgimen claramente unicameral, sin ningn rgano 1867 que pudiera atenuar dicho unicameralismo. Tcnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto. Constitucin de Seal claramente un sistema bicameral. Exista un Consejo de Estado. La naturaleza y lmites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real que ya se haba convertido en una 1920 constante. Caracterizada por la doble Cmara poltica y un senado funcional. Constitucin de 1933. Se previ la existencia de un Senado funcional que deba constituirse en una Cmara como exista, aunque solo nominalmente en algunas partes de Europa. Este Senado funcional estara conformado por representantes de diversas profesiones y gremios. Se pretenda justificar la existencia de dos Cmaras y la duplicidad de funciones. Es decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la ausencia formal de ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto

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presidencial y leyes. No obstante en el Per jams lleg a implementarse un senado de tal naturaleza. Tampoco existi en democracia occidental alguna. En realidad planteaba Cmaras corporativas, un planteamiento bastante desacreditado por el vnculo con regmenes totalitarios (fascismo y nazismo) En el Rgimen Poltico ambas Cmaras legislaban, censuraban, negaban confianza, interpelaban. La nica diferencia era la prerrogativa correspondiente al llamado Antejuicio Poltico: Los Diputados acusaban y los senadores Juzgaban. Equivalente a un impeachment norteamericana. Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un Congreso unificado de dos Cmaras, dos Congresos con funciones de control exactamente iguales para ambas Cmaras.
Tcnicamente era posible que una Cmara interpele a un ministro mientras la otra ya est votando su censura y obligndole a renunciar.

El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicacin de la Constitucin de 1933 se implement un sistema Bicameral Imperfecto. En la que ambas Cmaras mantenan en comn las facultades legislativas. Pero en lo esencial tenan facultades distintas. El Senado tena facultades de naturaleza ms administrativa. Y la funcin de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios pblicos por parte del presidente de la repblica como. Embajadores, Vocales de la Corte Suprema, Altos mandos de las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los miembros del directorio del BCR, al Constitucin de Contralor General de la Repblica. Los Diputados por su parte tenan la atribucin exclusiva de 1979. interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo que se le otorgaba al presidente de la repblica la facultad de disolver solo a la Cmara ms poltica y de mayor control poltico como era la de los diputados . Durante su vigencia se evidenci la existencia de una Cmara baja, ms joven y con mayor poder poltico, los diputados. Y Una Cmara Alta con mayor edad promedio, el Senado, que ya no era de

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carcter funcional y cuyos miembros deban tener un temperamento supuestamente ms tranquilo y deliberativo. As la razn de ser del bicameralismo imperfecto ser la de diferentes funciones entre una y otra. Se resalta que la forma de eleccin planteada fue como sigue: La Cmara de Diputados, se elega por circunscripciones del mismo nmero de votantes , es decir por distrito electoral mltiple. Y el Senado deba ser elegido por las Regiones (segn el modelo de la Constitucin francesa de 1958). Sin embargo las elecciones se llevaron acabo, para el Senado, mediante distrito electoral nico Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artculo 90 de la actual Constitucin, seala que el Congreso es Unicameral, distinguiendo sin embargo un Bicameralismo imperfecto, ya que existe un rgano denominado Comisin Permanente, cuyos antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado creado por la Constitucin de 1828 que funcionaba en el receso del congreso. Se menciona tambin en la Constitucin de 1860 con ciertas atribuciones especficas. Su uso dur hasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales prescindieron de su uso. Hasta que la Constitucin de 1979 la incluy con facultades muy restringidas. La Comisin permanente funciona como una Institucin de acusacin Constitucional igual a lo que era la Cmara de Diputados. Y sus funciones son las de ratificacin de nombramiento de ciertos funcionarios pblicos (prerrogativa anterior del Senado: Contralor General de la Repblica, Superintendencia de Banca y Seguros, Presidente del BCR. Adems ejerce facultades legislativas delegadas con limitaciones derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el Senado, de la anterior Constitucin, no puede ser disuelta. Se encuentra muy fortalecida sus atribuciones, la razn se encuentra en la existencia de Una sola Cmara legislativa. Argumentos que fundamentaron el establecimiento del unicameralismo en la Constitucin de 1993. 1. Carlos Torres y Torres Lara, sealaba que la reforma del poder legislativo se debe a la velocidad de accin retardada en relacin al funcionamiento del poder Ejecutivo. Sealando adems que No hay peligro de que una sola Cmara pueda dar leyes sin control alguno. la doctrina constitucional moderna indica que ninguna disposicin puede darse s i previamente

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no es revisada por un grupo especial Constitucin de 1993 2. Crtica al bicameralismo: Una sola Cmara reforzar al Parlamento, cuando hay dos Cmaras el conflicto entre ellas es permanente. As la teora jurdica dice que una Cmara cuida de los excesos de la otra, pero eso es una teora jurdica superada por los nuevos fenmenos polticos. 3. Bernales por su lado seala que es bueno recordar que la propuesta unicameral fue un planteamiento intransigente por la mayora oficialista del gobierno de Fujimori, que iba de la mano con el esquema marcadamente antiparlamentario de Fujimori. 4. No se hizo caso de propuesta como las del colegio de abogados de Lima o las de Enrique Chirinos Soto, que fue un defensor del bicameralismo, que en el CDD sostuvo tres razones que fundamentan el bicameralismo: 1) La lectura de nuestra tradicin constitucional. Per no se ha apartado del rgimen bicameral. 2) La legislacin comparada, mayormente bicameral. 3) La necesidad de reflexionar de manera ms pausada la expedicin de las leyes, lo que se traducira solamente a travs de dos Cmaras. 5. Otros argumentos que se sustentaron en torno a la reforma del Congreso durante la poca del CCD, han basado sus fundamentos en que la reforma integral del Parlamento debe ser la reforma de todo el sistema poltico, como parte de una reforma profunda del Estado, con la descentralizacin como tarea prioritaria e interrelacionada con el mismo. Se planteaban implantar Asambleas regionales de primer piso a las que se les transferan competencias legislativas. Se planteaban ciertos niveles de control como la renovacin por tercios o mitades y el control democrticos de los ciudadanos.

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DISCUSIN SOBRE LAS BONDADES DE LA BICAMERALIDAD Y UNICAMERALIDAD

Al respecto hay que sealar que existen innumerables publicaciones y discusiones nacionales que llev al extremo de ocasionar la cada de un presidente como De Garle en 1969, luego de un resultado adverso en el referndum que planteaba la reforma del Senado francs. La cuestin de fondo es en realidad la conveniencia de uno de los dos sistemas, de acuerdo a su ubicacin y papel dentro del rgimen poltico diseado por la Constitucin. Tambin de acuerdo con las caractersticas del funcionamiento del sistema poltico y las tendencias histricas en el ejercicio del poder. No equiparan a esta Cmara con aquella de origen monrquico que surgi en Inglaterra (Seudo bicameralismo). Argumentan la importancia del bicameralismo en las bondades de la doble reflexin y en el carcter especializado de una de las Cmaras. Con criterio distintos pero complementarios de sus respectivas composiciones.

PARTIDARIOS DEL SENADO O Por su lado sealan los peligros de la unicameralidad en la experiencia histrica llevada a cabo BICAMERALISMO durante la Convencin Nacional en la poca de la Revolucin Francesa, con Robespierre a la

cabeza se implant la etapa del terror bajo la conduccin de la dictadura jacobina, establecida en una asamblea con poderes despticos en una suerte de Cmara nica. Por tanto las dos razones fundamentales de la bicameralidad se sustentan en 1) La conveniencia de equilibrar los poderes en el seno del legislativo y de4 esta forma evitar el rgimen de Asamblea y 2) Contar con una Cmara de reflexin que permita que la produccin legislativa transforme en leyes iniciativas demasiado precipitadas y poco meditadas.

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PARTIDARIOS DEL UNICAMERALISMO

Esta posicin encuentra en Duverger a su mejor defensor, quien ante las razones tericas e histricas o ante las crticas referidas al despotismo unicameral, seala que lo de la Convencin no es ms que un hecho anecdtico de la Revolucin Francesa que responda a las caractersticas autoritarias de quienes gobernaban. La argumentacin de los partidarios de la unicameralidad sealan que la tendencia constitucional es la de suprimir una Cmara por razones de modernizacin legislativas. Duverger refuta la Cmara de Reflexin sealando que El defecto esencial de todos los Parlamentos es la lentitud y no la precipitacin. Aadir un freno complementario agrava el mal que precisamente sera necesario corregir. Una disposicin adecuada del trabajo interno de la Asamblea asegura toda la reflexin necesaria sobre esta cita Enrique Bernales ha sealado que es un comentario histrico limitado ... que una Cmara procesa sus deliberaciones ms rpidamente que dos con un procedimiento ms gil y un trabajo interno puede asegurar la reflexin necesaria puede ser cierto. pero, seala Bernales, la rapidez y agilidad del procedimiento no tienen por que ser calificados como bondad (...) la interrogante que no se plantea Duverger es el tiempo que por naturaleza debe corresponder a la decisin legislativa y por consiguiente si el criterio de sabidura puede ser resuelto con el sistema de una o dos Cmaras. 1. Que el Parlamento sea Unicameral o bicameral no es una cuestin de principio sino de conveniencia poltica, de acuerdo a las caractersticas sociales y culturales de cada pas. 2. Cada pas de acuerdo a sus tradiciones, al control ciudadano del trabajo legislativo, a la cantidad y calidad de la clase poltica hace posible una propuesta Unicameral. 3. Otros pases de acuerdo a la realidad y complejidad de su proceso histrico, al criterio de sabidura se le recomendar la composicin bicameral.

A MANERA CONCLUSIN

DE

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ANALISIS COMPARADO
Desde el parlament Act de 1911 reformado en 1949 se consagra la separacin del Parlamento en la Cmara de los Lores y la Cmara de los Comunes nacida, esta ltima, de la voluntad popular.

INGLATERRA

Se denota una tendencia marcada al debilitamiento de la Cmara de los Lores, perdiendo considerables prerrogativas parlamentarias. En la constitucin de 1958 en su artculo 24 seala la composicin bicameral del Parlamento. Asamblea Nacional conformada por diputados elegidos en forma directa y Senadores elegidos en sufragio indirecto. Este sistema se ha consolidado por temor a la dictadura de la Cmara nica. Prima el bicameralismo y as lo establece la constitucin de 1978 en su artculo 66 que establece las Cortes generales conformado por un Congreso de Diputados y el senado. Recordemos que fue esta la que inspir a la constitucin de 1979 en nuestro pas en lo referente a la eleccin territorial de los representantes as como en las funciones y atribuciones propias Consagra la bicameralidad en su seccin primera del artculo 1 que seala que el Congreso se compone del Senado elegido por cada estado y una Cmara de representantes elegido por los electores de todos los estados.

FRANCIA

ESPAA

USA

El sistema norteamericano consistente con su estructura de carcter federativo es, quiz, el que mejor ha estructurado el modelo bicameral. Pues el presidencialismo puro de su rgimen poltico le otorga a cada Cmara prerrogativas y contrapesos excepcionales. Encontramos pases que han optado por uno de los dos sistemas as tenemos que son bicamerales: Bolivia (Cmara de Diputados y Cmara de Senadores); Colombia (Senado y Cmara de Representantes); Argentina (Senado y Cmara de diputados); Chile (Senado y Cmara de Diputados); Brasil (Senado Federal y Cmara de Diputados); Paraguay (Cmara de senadores y Cmara de Diputados); Uruguay (Cmara de senadores y Cmara de Representantes). Por otro lado son unicamerales: Ecuador, Venezuela, Per y la mayora de pases centroamericanos esto debido fundamentalmente, a la extensin de su territorio y poblacin pequea.

AMERICA LATINA

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