PROCEDIMIENTO : Especial de la ley Nº 19.886.

MATERIA : Acción de impugnación.

DEMANDANTE : Comercial de Alimentos S.A.
RUT : N°79.690.660-K
DOMICILIO : Avenida del Valle Sur N°577, oficina 602,
comuna de Huechuraba, Región Metropolitana de Santiago,
ABOGADO PATROCINANTE: Jorge Manuel Echeverria Noton
RUT : N°10.737.909-6
DEMANDADO : Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas
(JUNAEB).
DOMICILIO : Monjitas Nº 565, piso 6, Santiago.
REPRESENTANTE LEGAL: Camila Rubio Araya.

EN LO PRINCIPAL: Deduce demanda de impugnación en contra de la Junta

Nacional de Auxilio Escolar y Becas por actuación que indica. EN EL PRIMER
OTROSÍ: Acompaña documentos fundantes de la demanda. EN EL SEGUNDO:
Acredita personería. EN EL TERCERO: Forma de notificación.

H. TRIBUNAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

JORGE MANUEL ECHEVERRIA NOTON, chileno, abogado, cédula de

identidad N°10.737.909-6, en representación de COMERCIAL DE ALIMENTOS
S.A., RUT N°79.690.660-K, según se acreditará, todos domiciliados para estos efectos
en Avenida del Valle Sur N°577, oficina 602, comuna de Huechuraba, Región
Metropolitana de Santiago, en adelante, la recurrente, a S.S. respetuosamente digo:
Que encontrándome dentro del plazo legal conferido por el artículo 24 de la ley Nº
19.886, vengo en entablar demanda de impugnación en contra de la Junta Nacional
de Auxilio Escolar y Becas (en adelante indistintamente, “La recurrida” o “La
JUNAEB”), domiciliada en calle Monjitas Nº 565, piso 6, comuna de Santiago,
representada legalmente por su Secretaria General, doña Camila Rubio Araya, de
profesión socioeconomista, del mismo domicilio.
Fundo la presente acción de impugnación, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 24 inciso 2° de la Ley N°19.886, en la actuación ilegal desplegada por la
recurrida, con ocasión de la dictación de la Resolución Afecta N°7 del 16 de febrero
de 2023, en adelante “el acto impugnado”, por medio de la cual ha procedido a
aprobar el informe final de la comisión evaluadora: primera apertura de ofertas,
evaluación administrativa técnica financiera e informe de adjudicación; declarando
inadmisibles ofertas que señala; y adjudicando Licitación Pública ID 85-39-LR22
convocada para contratar el servicio de suministro de raciones alimenticias para los
beneficiarios de los Programas de Alimentación Escolar (PAE) y Programa de
Alimentación de Párvulos (PAP) para los años 2023, 2024, 2025 y hasta febrero de
2026, publicada en el Portal Mercado Publico con fecha 17 de febrero pasado.
Por medio de dicha actuación, la recurrida ha trasgredido las normas y
condiciones que debían informar la decisión de adjudicación, omitiendo la
aplicación del mecanismo de Volumen Máximo de Productos Alimenticios a
Adjudicar por Oferente (VMPAA), que debió impedir o limitar la adjudicación de
raciones alimenticias respecto de oferentes adjudicados, atendida la circunstancia de
encontrarse ejecutando contratos derivados de anteriores procesos licitatorios del
PAE.
Con el mérito de las consideraciones que se expondrán y de los antecedentes
por medio de los cuales se acreditará su efectividad, solicito a ese H. Tribunal se
sirva declarar la ilegalidad del acto por medio del cual se ha procedido a adjudicar
la Licitación Pública ID 85-39-LR22, en adelante “La licitación”, ordenando
retrotraer el proceso al punto de procederse a la evaluación de las ofertas
presentadas con sujeción estricta a los términos y condiciones previstos al efecto en
las Bases que regularon la convocatoria, contenidas en Resolución Afecta N° 3301,
de fecha 7 de noviembre de 2022.

I ANTECEDENTES DEL PROCESO LICITATORIO Y DEL ACTO

IMPUGNADO.

1.- En el ejercicio del mandato legal que le ha sido atribuido de favorecer la

incorporación y permanencia en el sistema educacional de niños y jóvenes en
condición de desventaja social, económica, psicológica o biológica, por medio de la
ejecución de diversos programas alimenticios, corresponde a la Junta Nacional de
Auxilio Escolar y Becas contratar la prestación de dichos servicios de alimentación,
actividad regulada por la Ley N°19.886, llamada “De Compras Públicas”, su
Reglamento, contenido en el Decreto Supremo N°250/2004, del Ministerio de
Hacienda y demás normas y principios jurídicos que sirven de sustento y marco al
sistema normativo de Compras Públicas, resaltando entre ellos, desde luego la
Constitución Política del Estado; La ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado; y la Ley N° 19.880, que establece las
Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de
la Administración del Estado.

2.- Para los efectos de materializar la función pública encomendada, y bajo el marco
normativo descrito, por medio de Resolución Afecta Nº 3301, de 2022, publicada en
el portal www.mercadopublico.cl con fecha 02 de diciembre recién pasado, JUNAEB
ha procedido a aprobar las Bases Administrativas, Técnicas Operativas y Anexos,
efectuar el llamado a licitación pública y aprobar el texto del contrato y sus
apéndices, para la contratación del “Servicio de suministro de raciones alimenticias
para los beneficiarios de los Programas de Alimentación Escolar y Programa de
Alimentación de Párvulos para los años 2023, 2024, 2025 y hasta febrero de 2026”,
proceso identificado con el ID 85-39-LR22, en adelante “La Licitación”.
3.- El referido acto administrativo definió, conforme las disposiciones legales
regulatorias de la materia las condiciones y términos del proceso licitatorio en cada
una de sus etapas, como asimismo del contrato que debería materializar la
vinculación a establecerse entre el Mandante y el oferente adjudicado concluido el
proceso concursal, por medio de la respectiva adjudicación.
Concretamente y en cumplimiento de la normativa legal, las Bases establecieron, “en
lenguaje preciso y claro”, entre otros aspectos:

➢ Los requisitos y condiciones que debían cumplir los Oferentes para que sus
ofertas fueran aceptadas.
➢ Los criterios objetivos que serán considerados para decidir la adjudicación,
atendido la naturaleza de los bienes y servicios que se licitan, la idoneidad y
calificación de los Oferentes y,
➢ En el punto 7.5 “Procedimiento y Evaluación Financiera”, quedó establecido
un mecanismo de “Determinación del Volumen máximo de productos
alimenticios a adjudicar por oferente” (VMPAA, Punto 7.5.3), en virtud del
cual restringió el acceso a la adjudicación de raciones alimenticias,
mecanismo restrictivo fundado en el concepto de “beneficiario final”.

4.- Con fecha 16 de febrero pasado ha sido dictada la Resolución Afecta N°7 , por
medio de la cual la recurrida aprobó el informe final de la comisión evaluadora,
adjudicando Licitación Pública ID 85-39-LR22 convocada para contratar el servicio
de suministro de raciones alimenticias para los beneficiarios de los Programas de
Alimentación Escolar (PAE) y Programa de Alimentación de Párvulos (PAP) para
los años 2023, 2024, 2025 y hasta febrero de 2026, publicada en el Portal Mercado
Publico con fecha 17 de febrero pasado.

II MOTIVOS DE ILICITUD QUE FUNDAMENTAN LA IMPUGNACIÓN.

 En primer término, corresponde enmarcar el análisis que se expondrá,
sosteniendo que la estructura doctrinaria y normativa estructurante del sistema de
Compras Públicas apunta a imponer una gestión transparente y eficiente de los
recursos dispuestos por la sociedad en su conjunto a la consecución de valores e
intereses socialmente priorizados.
En dicho contexto, la presente acción de impugnación se fundamenta en la
inaceptable vulneración de los principios de estricto apego a las Bases y de libre
concurrencia de los oferentes; materializada por JUNAEB con ocasión de la dictación
de la Resolución Afecta N°7/2023, objeto de impugnación.

LAS BASES Y OTROS ELEMENTOS DERIVADOS DEL

PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN TRAMITADO.

LAS BASES

Con el objeto de exponer con claridad la forma en que se ha materializado la

ilegalidad que se reclama, conviene tener presente el sentido y alcance del concepto
“Beneficiario Final”, que habrá de guiar la interpretación de las cuestiones que se
expondrán (contenido en el punto 3 “Definiciones Básicas” de las Bases) “4.
Beneficiario Final: La(s) persona(s) natural(es) que finalmente posee, directa o
indirectamente, a través de sociedades u otros mecanismos, una participación igual
o mayor al 10% del capital o de los derechos a voto de una persona jurídica o
estructura jurídica determinada. La(s) personas(s) natural(es) que, sin perjuicio de
poseer directa o indirectamente una participación inferior al 10% del capital o de los
derechos a voto de una persona jurídica o estructura jurídica, a través de sociedades
u otros mecanismos, ejerce el control efectivo en la toma de decisiones de la persona
jurídica o estructura jurídica.”
Precisado el concepto previo, corresponde abordar derechamente la
regulación del concepto “Determinación del Volumen máximo de productos
alimenticios a adjudicar por oferente” (Punto 7.5.3), Bajo el Título “Procedimiento y
Evaluación Financiera” (Punto 7.5), consagrado en los siguientes términos:
7.5.3. Determinación del Volumen máximo de productos alimenticios a
adjudicar por oferente JUNAEB, con objeto de minimizar los riesgos que implica la
ejecución del contrato de suministro de alimentación, determinará el volumen máximo
de productos a adjudicar (VMPAA), por oferente, entendiendo por tal al o los
oferentes que provengan de un mismo beneficiario final, por lo tanto, esta limitación
se establece para todo el grupo de oferentes que respondan a un mismo beneficiario
final, en los términos definidos en las presentes bases”.
Precisando para efectos de la operatividad del mecanismo de restricción de
acceso definido, el concepto “Raciones Vigentes”, como “Raciones según se detalla
en Anexo N°13, de las Bases. Sin perjuicio de lo anterior, serán consideradas
Raciones Vigentes aquellas que un oferente haya adjudicado en anteriores procesos
licitatorios del PAE y cuya prestación se esté ejecutando en virtud de uno o más
contratos, sea que estos se hayan celebrado entre JUNAEB y dicho oferente o con
una sociedad chilena constituida al efecto, en el caso de personas jurídicas
extranjeras. No serán consideradas raciones vigentes, la totalidad de raciones
adjudicadas en la licitación 85-15-LR17.”
Con respecto a la finalidad tenida en vista por la recurrida al establecer el
aludido VMPAA, se encuentra expresamente definido en las Bases como minimizar
los riesgos que implica la ejecución del contrato de suministro de alimentación.
Con el objeto de alcanzar una comprensión precisa de la figura en análisis y
de sus alcances, corresponde preguntarse ¿qué ofertas pudieron alcanzar la
condición de ser sometidas al proceso de determinación del volumen máximo de
raciones a adjudicar por oferente?: Del mérito de los antecedentes fluye
nítidamente que sólo aquellas que habían tenido la aptitud de superar la condición
impuesta en el Punto “6.1. PRESENTACIÓN DE LAS OFERTAS”, conforme la cual
quedó establecido que “Solo se admitirá la presentación de una oferta por cada
oferente o por cada unión temporal de proveedores dependientes de un mismo
beneficiario final en los términos ya definidos en toda la presente licitación,
debiendo optar por una línea de servicio. En caso de que se presente más de una
oferta en una misma línea o en líneas distintas, por parte del mismo oferente o
grupo de oferentes dependientes de un mismo beneficiario final en los términos
ya definidos, solo se considerará para efectos de evaluación, la última oferta
ingresada, según fecha y hora que conste en el comprobante de ingreso de oferta
electrónico del portal Mercado Público”.
En términos simples, las Bases eliminaron cualquier posibilidad de llegar a
etapa de evaluación más de una oferta emanadas de oferentes dependientes de un
mismo beneficiario final.

PROCESO DE PREGUNTAS Y RESPUESTAS:

Ilustrativas resultan también a este respecto diversas interacciones que

tuvieron lugar en la Etapa de Consultas materializada en el procedimiento
licitatorio, relativas a los términos precisos de operación del VMPAA, algunas de las
cuales, a título meramente ejemplar se transcriben a continuación:

Pregunta 1714: “¿En la fórmula del VMPAA, para el cálculo de las raciones vigentes,
¿se considerarán todas las raciones correspondientes a un mismo beneficiario final?,
aún cuando no se presenten todas sus empresas. Es decir, la empresa A y B que
tienen al mismo beneficiario final, tienen cada una 500.000 raciones adjudicadas en
licitaciones anteriores. Para la licitación se presenta sólo la empresa A, las raciones
vigentes a considerar ¿son la suma de ambas o sólo las de la empresa que se
presenta?”
Respuesta pregunta 1714: “Conforme 7.5.3 del apartado 7 referente a la apertura y
evaluación de las ofertas la cantidad de raciones vigentes se suman y agrupan
respecto de todas aquellas empresas que responden a un mismo beneficiario final,
en los términos establecidos en las presentes bases. Aplica también para UTP, con
las condiciones específicas determinadas para este tipo de oferentes.”

Pregunta 87: Conforme la definición de este punto se indica que para minimizar los
riesgos, determinará el VMPAA por oferente, entendiendo por tal a los oferentes que
provengan de un mismo beneficiario final, esto se debe entender que empresas
relacionadas (con un mismo beneficiario final), se le sumaran las raciones vigentes
de cada sociedad relacionada al mismo beneficiario?
Respuesta a pregunta 87: Conforme 7.5.3 del apartado 7 referente a la apertura y
evaluación de las ofertas la cantidad de raciones vigentes se suman y agrupan
respecto de todas aquellas empresas que responden a un mismo beneficiario final,
en los términos establecidos en las presentes bases. Aplica también para UTP, con
las condiciones específicas determinadas para este tipo de oferentes.

Pregunta 215: Si una empresa participante, su estructura societaria se compone

varias sociedades, ¿hasta qué nivel se entenderá que existe un mismo beneficiario
final?
Respuesta a pregunta 215: Se entiende por beneficiario final a la(s) persona(s)
natural(es) que finalmente posee, directa o indirectamente, a través de sociedades u
otros mecanismos, una participación igual o mayor al 10% del capital o de los
derechos a voto de una persona jurídica o estructura jurídica determinada. la(s)
personas(s) natural(es) que, sin perjuicio de poseer directa o indirectamente una
participación inferior al 10% del capital o de los derechos a voto de una persona
jurídica o estructura jurídica, a través de sociedades u otros mecanismos, ejerce el
control efectivo en la toma de decisiones de la persona jurídica o estructura jurídica.

Pregunta 448: 7.5.3 DETERMINACIÓN DEL VOLUMEN MÁXIMO DE

PRODUCTOS ALIMENTICIOS A ADJUDICAR POR OFERENTE - Si un
beneficiario final tiene una empresa A actualmente con 400.000 raciones vigentes, y
una empresa B con 350.000 raciones vigentes, como opera en este caso el límite de
650.000 servicios? La empresa B puede postular a 300.00 servicios máximo? O
ninguna de estas empresas puede postular al tener el beneficiario final más de
650.000 raciones?
Respuesta a pregunta 448: Conforme 7.5.3 del apartado 7 referente a la apertura y
evaluación de las ofertas la cantidad de raciones vigentes se suman y agrupan
respecto de todas aquellas empresas que responden a un mismo beneficiario final,
en los términos establecidos en las presentes bases. aplica también para UTP, con las
condiciones específicas determinadas para este tipo de oferentes.

“INFORME EVALUACIÓN FINANCIERA LICITACIÓN 85 - 39 – LR 22

JUNAEB”

La ilegalidad materializada por la recurrida por medio de la dictación de la

Resolución N°7/2023, inicia su proceso de gestación con ocasión de la elaboración
del estudio desarrollado a requerimiento de la recurrida, por la Facultad de
Economía y Negocios de la Universidad de Chile, en apoyo del proceso de
evaluación financiera de las ofertas denominado “Informe Evaluación Financiera
Licitación 85 - 39 – LR 22 JUNAEB”.
Conforme consigna “El objeto general del servicio de análisis de evaluación
financiera de los oferentes de la Licitación Pública 85-39-LR22, se circunscribe a los
procedimientos establecidos en su numeral 7.5 de las Bases de Licitación y que
establecieron los siguientes requerimientos”, enumerando, entre otros, la
“Determinación del Volumen Máximo de Productos Alimenticios a Adjudicar por
oferente, VMPAA, VMPAA fin VMPAA calculado.”
Orientado, entonces, entre otros aspectos a la determinación del VMPAA,
consta en su página 11, la Tabla 5 “Volumen de Productos Alimenticios Máximo a
Adjudicar VMPAA. Anualización de la Capacidad financiera”, que con
posterioridad a exponer diversos elementos que debían ser objeto del respectivo
análisis, concluye consignando en lo que interesa al presente análisis:
“Como se puede observar, y de acuerdo a la información proporcionada por
la Comisión Evaluadora, no fue necesario aplicar restricción respecto de consolidar
ofertas con un mismo beneficiario final, que definía unificar el Volumen Máximo de
Productos a Adjudicar VMPAA.

OTROS ANTECEDENTES

Resulta pertinente incorporar al análisis determinados antecedentes que, no

proveyendo del expediente de tramitación del proceso licitatorio, guardan una
íntima conexión con él y aportan elementos determinantes para una adecuada
comprensión de los hechos cuya valoración habrá de conducir a una decisión
ilustrada de la cuestión sometida a conocimiento de S.S.
Absolutamente pertinente en tal sentido resulta la exposición efectuada ante
el Tribunal de S.S. por la propia recurrida con ocasión del Informe evacuado en el
contexto de la tramitación de la causa sobre impugnación de contratación pública
(mismo proceso en que incide la presente impugnación), caratulada “Merken SpA,
Fedir Chile SpA y Alimentaciones Internacionales S.A. con JUNAEB”, Rol N°259-
2022, copia del cual se acompaña por un Otrosí de esta presentación.
Con el objeto de contextualizar su postura, procedió la JUNAEB a exponer
consideraciones que estimó fundamentales para una adecuada comprensión de las
Bases de Licitación.
En dicho sentido inicia su presentación efectuando consideraciones relativas
a la “Situación Actual del Programa de Alimentación”, entre las que cabe destacar
la constatación de la profunda afectación de la calidad de los servicios prestados
derivada de la concentración existente en el mercado. Expresando que esfuerzos
orientados a su solución en procesos previos, fracasaron al no haberse plasmado
en el establecimiento de “un límite de raciones a asignar, por el conjunto de
empresas relacionadas”.
Dicho fracaso se tradujo en un alto grado de concentración del mercado,
expresado en cifras referenciales del orden del 41 % y 46% de presencia de
determinados prestadores en las licitaciones vigentes.
Parte de dicha concentración, conforme expresa, es posible radicarla en el
esfuerzo orientado a ampliar la cobertura de beneficiarios, para cuyo objeto
resultaba indispensable apuntar a una disminución de los costos por la vía de
aumentar los volúmenes licitados. Dicho logro, sin embargo, resultó empañado por
la constatación de una disminución de la calidad del servicio.
En dicho contexto, “es que se determinó incluir la idea de destinatario final
dentro de las bases de licitación 85-39-LR22, y así lograr los 3 objetivos que a
continuación se indicaran: a) generar mayor competencia, para mejorar la calidad
del servicio, b) mayor ingreso de empresas al Programa de Alimentación Escolar y
Párvulos y, c) transparencia, control y menor riesgo operativo del Programa de
Alimentación Escolar.”
Lo anterior, además de la constatación directa, respaldada en
recomendaciones contenidas en el Informe elaborado por el Centro de Políticas
Públicas UC & DICTUC (2021). “Revisión Integral del Programa de Alimentación
Escolar (PAE). Informe 3: Mercado de oferentes.” Encargado por JUNAEB, Chile:
Cataldo, A. Kramm, V. Redondo, S., de abril de 2021, parte de cuyas observaciones
son las siguientes:
“La licitación, la estructura del mercado y las deficiencias del proceso han
permitido que exista concentración. Si no se encuentra una forma adecuada de regular la
participación y adjudicación de las empresas relacionadas, existe el riesgo de que la
concentración aumente … Existe un porcentaje importante de empresas que se repiten
en las ofertas de distintas licitaciones, lo cual disminuye la competencia de
mercado. En base al análisis realizado, se observa que los precios de los servicios han
aumentado más que el IPC, IPC y salario mínimo durante los últimos 7 años. Al no
identificar la causa o causas de esto a partir de la información disponible, la
hipótesis más plausible es que las licitaciones hayan perdido atractivo entre los
ofertantes o que exista colusión en la industria.”
Establecidos los antecedentes previos, continúa la recurrida refiriéndose al
“Concepto de beneficiario final en las actuales bases de licitación.”.
Da cuenta de tratarse de un concepto que reconoce su origen en el ámbito del
análisis financiero orientado a políticas anticorrupción, que fue adoptado por
JUNAEB con miras a la consecución de sus objetivos propios relativos a la
materialización de los principios de probidad y transparencia de la gestión.
Da cuenta, adicionalmente, de la constatación en el desarrollo de la gestión
de una manifiesta vinculación entre el grado de concentración y la calidad del
servicio prestado, observable concretamente en aspectos tales “como son el cambio
de minutas, es decir que no cumplen con los menús diarios aprobados por JUNAEB,
la calidad de los alimentos perecibles es baja y además, inclusive, han tenido
dificultades para cumplir con las obligaciones laborales.”
Concluyendo: “En consecuencia, y como SS. podrá deducir, la estrategia en la
definición del pliego de condiciones tiene por objetivo precisamente, evitar las
consecuencias dañosas al adjudicar un numero de raciones superior a 650.000 a un
solo oferente que dependan del mismo beneficiario final, representa un decaimiento
en la calidad de nuestro servicio y, no tomar las medidas necesarias para evitarlo,
puede constituir una afectación del servicio prestado, ya sea en cuanto calidad y/u
oportunidad.”.
Finalmente, de particular interés resulta la constatación del hecho de haber
dispuesto la recurrida de un conocimiento cierto del altísimo grado de
participación en el mercado, bajo el criterio “raciones vigentes”, de oferentes
adjudicados por medio del acto impugnado.
En efecto, ofrece al Tribunal de S.S. información concreta en el sentido de
manejar las empresas relacionadas Aliservice y Las Lagunas, un 28% del mercado
correspondiente a la Línea 1 y un 41% la estructura relacionada integrada por
“Merken, Saludable y la UTP constituida por Fedir y Alimentos Internacionales) en
Informe evacuado en la causa Rol N°259-2022 referido y que por un Otrosí se
acompaña.

SÍNTESIS.

A la luz de las claras prescripciones establecidas en las Bases de licitación,

respuestas y aclaraciones expresadas en la respectiva etapa del procedimiento y
abundantes y claras consideraciones expresadas por la propia recurrida con
ocasión de presentaciones efectuadas ante el Tribunal de S.S. en el contexto de la
tramitación de la causa ROL N°259-2022, corresponde concluir:
Las Bases de Licitación aprobadas por medio de Resolución 3301/2022, establecieron
un mecanismo de restricción de acceso a la adjudicación de raciones alimenticias (VMPAA),
cuyo criterio lo constituyó el número de raciones que dichos oferentes se encontraban
ejecutando a la época de la postulación, estableciendo que, para el cálculo de dichas “raciones
vigentes”, debían sumarse todas aquellas en ejecución por parte de entidades que, aunque
formalmente diversas compartieran un mismo beneficiario final.
No obstante la claridad del mecanismo establecido, plenamente coherente
con el objetivo declarado de minimizar los riesgos que implica la ejecución del
contrato de suministro de alimentación, ha procedido la recurrida a adjudicar la
Licitación ID 85-39-LR22 con prescindencia de su aplicación, distorsionándose en
consecuencia lo que debieron ser sus resultados de haberse adoptado la decisión de
adjudicación, como en derecho correspondía, con estricto apego a las Bases.
Incomprensible resulta la conducta impugnada en un contexto en que la
misma recurrida, con base en la abrumadora fundamentación que expone, ha
determinado la urgente necesidad de orientar su gestión a resolver la grave y
nefasta concentración del mercado que afecta su gestión, más aún, considerándose
por una parte las enormes cuantías involucradas y, por otra, el altísimo nivel de
sensibilidad que detenta por naturaleza la función pública que está llamada a
ejercer.
II EL DERECHO

El mecanismo de determinación del tantas veces aludido VMPAA, constituye

una condición establecida y regulada en las Bases que regularon el llamado a
licitación, respecto de las cuales el artículo 10 de la ley N° 19.886, de Bases sobre
Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, señala “El
contrato se adjudicará mediante resolución fundada de la autoridad competente,
comunicada al proponente. El adjudicatario será aquel que, en su conjunto, haga la
propuesta más ventajosa, teniendo en cuenta las condiciones que se hayan
establecido en las bases respectivas y los criterios de evaluación que señale el
reglamento. Los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de
los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que
la regulen. Las bases serán siempre aprobadas previamente por la autoridad
competente. El reglamento determinará las características que deberán reunir las
bases de las licitaciones.”
No resulta discutible ni requiere de mayor fundamentación que la estricta
sujeción a las Bases constituye un principio rector tanto de la etapa de desarrollo del
proceso concursal, como de la de ejecución del contrato; dando lugar, en conjunto
con la oferta del adjudicatario, al marco jurídico que constituye, a la vez, fuente de
obligaciones y estatuto de garantías para ambos partícipes de la relación contractual.
Más aún, ello constituye una condición de garantía para los licitantes no adjudicados
como asimismo para aquellos que, en consideración a su contenido, optaron por
abstenerse de participar en el respectivo proceso licitatorio y de un modo aún más
amplio, el estricto apego a las Bases representa, respecto de la sociedad en general,
una garantía en orden al transparente ejercicio de la función pública atribuida al
órgano mandante, tanto en un sentido substantivo, asociado a la consecución de sus
fines como en lo relativo a la estricta eficiencia que debe presidir la gestión de los
recursos puestos al servicio de tal fin público.
 Siendo el principio de estricto apego a las Bases, una cuestión respecto de la
cual la doctrina manifiesta uniformidad; la misma condición es posible observar en
materia jurisprudencial, tanto en el ámbito judicial como administrativo.
Conforme ha tenido oportunidad de resolver la Contraloría General de la
República sobre la materia, el principio de estricta sujeción a las bases es un principio
rector de la contratación administrativa, que configura el marco de legalidad que la
Administración y el particular deben respetar; sosteniendo, expresamente:
“Debe recordarse que la estricta sujeción a las bases constituye un principio
rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del
correspondiente contrato y que dicho instrumento, en conjunto con la oferta del
adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de
la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y transparencia que
deben primar en los contratos que celebre” (Dictamen Nº E128518 – 2021.)
En idéntico sentido, la Corte Suprema ha sostenido que las Bases de Licitación
son parte de la legalidad del contrato, otorgando una garantía a quienes contratan
con la Administración. Expresamente, la Corte ha sostenido:
“Las diversas normas que integran las bases de una licitación deben ser
estrictamente observadas por la Administración, pues ellas se caracterizan por
conferir garantías a las personas que van a contratar con esta última, emanando de
ellas consecuencias jurídicas que se traducen en derechos y deberes de las partes
interesadas” (SCS Rol Nº 30168 – 2020, c. 8º.).

CONCLUSIONES:

La recurrida al dictar la Resolución Afecta N°7/2023, se abstuvo de aplica,

respecto de los oferentes que formaban parte de estructuras societarias integradas
por diversas entidades unidas por un mismo beneficiario final, el mecanismo de
restricción del Volumen Máximo de Productos Alimenticios a Adjudicar (VMPAA),
contrariando disposiciones expresas contenidas en las Bases y distorsionando de ese
modo lo que debieron ser los resultados de la adjudicación materializada a través
del acto administrativo impugnado.
A título meramente ejemplar, de acuerdo a la información disponible y a lo
sostenido por la propia demandada en el Informe evacuado en la causa Rol N°259-
2022 antes señalado, a lo menos deberían haber resultado excluidos por la aplicación
del VMPAA, los oferentes Consorcio Merkén SpA y Sociedad Administradora de
Casinos y Servicios Aliservice S.A.; las que no solo NO fueron excluidas, sino que
que resultaron adjudicadas.
Dicha decisión atenta contra la esencia del sistema normativo de compras
públicas, basado primariamente en el principio de estricto apego a las Bases.
La decisión materializada atenta igualmente en contra de los criterios de bien
común enfáticamente fundamentados por la propia recurrida, conducentes a evitar
la concentración del mercado y promover la sana competencia entre oferentes, en
beneficio tanto de la función pública encomendada como de la eficiente inversión de
los recursos públicos dispuestos a tal fin.
Expuestos los antecedentes y consideraciones de fondo que fundamentan
la acción de impugnación sometida a consideración de S.S., corresponde expresar
en lo relativo a los requisitos de admisibilidad del presente requerimiento, su
cabal cumplimiento, conforme se fundamentará:
I Ha sido interpuesta dentro de plazo ante el Tribunal de S.S., habida
consideración de haber sido publicada en el portal de Compras Públicas la
resolución impugnada con fecha 16 de febrero pasado.
II Mi representada se encuentra legitimada activamente, en consideración a la
circunstancia de haber concurrido a la convocatoria materializada por medio de la
Resolución Afecta N°3301/2022 de la JUNAEB, conforme consta de la propia
Resolución N°7/2023 objeto de impugnación, de lo que fluye manifiestamente su
condición de interesada en el respectivo procedimiento administrativo de
contratación.
III Por último, la demanda contiene la mención de los hechos que constituyen el
acto ilegal o arbitrario que la motivan, la identificación de las normas legales o
reglamentarias que le sirven de fundamento, y las peticiones concretas que se
someten al conocimiento y fallo de S.S.
POR TANTO, en mérito de las consideraciones expuestas y normas legales
citadas,
SOLICITO A S.S.: Se sirva tener por presentada demanda de impugnación
en contra de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, por la dictación de la
Resolución Afecta Nº 7/2023, que adjudicó la Licitación Pública ID 85-39-LR22
convocada por medio de Resolución Afecta N°3301/2022, admitirla a tramitación, y
con el mérito de los antecedentes aportados, acogerla en todas sus partes,
declarando que el referido acto es ilegal y, en consecuencia, disponga dejarlo sin
efecto, ordenando a la recurrida retrotraer el procedimiento administrativo a la
etapa previa a la evaluación de las ofertas, ordenando su consecución hasta su
total tramitación dando estricto cumplimiento a las normas que lo regulan, dentro
del plazo de 10 días hábiles siguientes a aquel en que la sentencia quede ejecutoriada
o en el término que S.S. determine, con el objeto de reestablecer el imperio del
derecho, con expresa condenación en costas.
PRIMER OTROSÍ: Sírvase S.S. tener por acompañados como en derecho
corresponda:
1) Copia de la Resolución Afecta Nº 07, de fecha 16 de febrero de 2023 de la JUNAEB,
por medio de la cual Aprueba Informe Final de la Comisión Evaluadora y adjudica
Licitación Pública ID 85-39-LR22 (“El acto impugnado”).
2) Copia de la Resolución Afecta Nº 3301, de fecha 7 de noviembre de 2022 de la
JUNAEB, por medio de la cual Aprueba Bases Administrativas, Técnicas Operativas
Y Anexos, Llama a Licitación Pública ID 85-39-LR22 y Aprueba Contrato y sus
Apéndices para la Contratación del Servicio de Suministro de Raciones Alimenticias
para los Beneficiarios de los Programas de Alimentación Escolar y Programa de
Alimentación Párvulos para los años 2023, 2024, 2025 y hasta Febrero de 2026.
3) Documento denominado “Respuestas licitación 85-39-LR22”, generado en el
marco del proceso licitatorio ID 85-39-LR22.
4) Copia de la presentación por medio de la cual la JUNAEB evacúa Informe al tenor
de la impugnación deducida por las empresas Merken SpA, Fedir Chile SpA y
Alimentaciones Internacionales S.A., que dio lugar a la causa Rol N°259-2022
tramitada ante el Tribunal de S.S. sobre impugnación de contratación pública, en el
contexto de la Licitación ID 85-39-LR22.
5) Copia de “Informe Evaluación Financiera Licitación 85 - 39 – LR 22 JUNAEB”,
elaborado por la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.
SEGUNDO OTROSÍ: Sírvase SS., tener por acompañada, con citación, escritura
pública de la que consta el mandato judicial que me habilita para obrar en autos en
representación de la demandante.
TERCER OTROSÍ: Solicito a VS. Tener presente como forma suficiente de
notificación de las resoluciones que se emitan en esta causa, su despacho a la
siguiente casilla de correo electrónico: jecheverria@mcyc.cl

JORGE MANUEL Firmado digitalmente por

JORGE MANUEL
ECHEVERRIA ECHEVERRIA NOTON
Fecha: 2023.03.01
NOTON 12:31:03 -03'00'