U1 Les Metcalfe Anlisis de las polticas pblicas: el arte de lo factible I.

Introduccin La historia del anlisis de las polticas pblicas es desafortunada y est llena de expectativas no materializadas en cuanto a su contribucin a la eficacia del proceso de elaboracin. Los resultados no han conseguido responder a las promesas realizadas. Los decisores han dudo en muchos casos sobre si las aportaciones de los analistas pueden mejorar verdaderamente la calidad de las decisiones y los resultados de las polticas gubernamentales. Esto ha hecho de q quienes deciden sobre las polticas pblicas busquen ayudas prcticas en otros terrenos. La principal fuente de iniciativas de reforma ha sido las tcnicas y los mtodos de la gestin privada. Pero la aplicacin de soluciones proporcionales por la gestin privada ha cubierto slo un aspecto limitado. Los responsables de la reforma se han concretado en mejorar la eficacia de la gestin operativa en el marco de las polticas y prioridades existentes. Se ha prestado poca atencin a las cuestiones estratgicas que surgen de la interaccin entre el anlisis de las polticas y la gestin pblica. Esta es un rea crucial en la que se elaboran y definen nuevas propuestas de polticas en trminos prcticos. Hay con frecuencia un vaco que no se cubre ni por los analistas de las polticas pblicas no por los especialistas en la gestin privada en detrimento de las decisiones y la gestin de las polticas pblicas. Esto es parte, aunque no slo, de un debate entre el idealismo y el pragmatismo. Los analistas de las polticas se exponen a la crtica de que en un mundo imperfecto las soluciones ptimas no son factibles. Lo mejor es enemigo de los bueno. Por el contrario, a los especialistas en la gestin que tratan de mejorar la implantacin de las polticas y la provisin de los servicios pblicos se les puede acusar de concentrarse en la perspectiva muy limitada de la eficiencia, dejando de lado la cuestin ms amplia de la eficacia. El propsito de este artculo es presentar una perspectiva diferente que tenga en consideracin explcitamente algunos factores nuevos. Los nuevos factores a tener en cuenta son caract genricas de la organizacin gubernamental que los problemas de la gestin pblica establecen en el entorno. Las polticas pblicas se formulan e implantan sencillamente a travs de redes organizativas, mediante estructuras jerrquicas unificadas. La gestin pblica consiste en conseguir que se realicen las cosas por medio de otras organizaciones. La Administracin no es una mquina burocrtica lista para ser preprogramada una vez que los analistas de las polticas hayan identificado las soluciones ptimas. Las nuevas iniciativas sobre las polticas requieren con frecuencia la construccin de una nueva red de relaciones de trabajo entre pluralidad de organizaciones en ocasiones. Algunas veces son centenares las q tiene q jugar papeles diferentes en el proceso de definicin, decisin y administracin de una poltica pblica. La nueva perspectiva necesaria para tener en consideracin estos factores institucionales se basa en una visin de anlisis de las polticas pblicas como el arte de lo factible como una definicin del anlisis de polticas pblicas que enlace la teora con la prctica. El arte de lo factible representa tanto una restriccin como una extensin de lo que el anlisis aporta a la mejora de las polticas pblicas. En comparacin con la bsqueda de lo ideal, las soluciones ptimas, lo viable es una aspiracin ms restringida aunque se halla en un nivel ms elevado que el mero compromiso del arte de lo factible. Pero la viabilidad representa una ampliacin convencionalmente con la gestin privada, al tener en cuenta explcita y sistemticamente los factores derivados de las relaciones interorganizativas e institucionales. El propsito principal de definir de esta manera el anlisis radica en la ampliacin del conjunto de las polticas factibles. El arte de lo factible supondr un puente entre el mundo de la teora y la prctica. II. Por qu definir? Una definicin debera proporcionar una norma de conducta para que los practicantes decidan qu hacer y para ayudar a los clientes a saber qu esperar. III. Viabilidad: El alcance de una eleccin eficaz U1Metcalfe.doc 1

Los anlisis de la viabilidad se describen a menudo como excesivamente conservadores y matrimoniados con el statu quo. La tarea de este artculo es presentar la viabilidad en trminos ms ambiciosos y mostrar cmo puede contribuir a la planificacin y el fomento de innovaciones significativas en las polticas mediante la ampliacin del alcance de la eleccin poltica eficaz. Los anlisis de la viabilidad no se afanan por el mejor de los mundos posibles. Intentan identificar las constricciones reales de lo que es alcanzable en el mundo de la poltica prctica. Tratan de definir el rea de la eleccin poltica eficaz mediante la delimitacin de las condiciones que tiene que afrontarse por las soluciones practicables a los problemas. Incluso este modesto objetivo suscita dificultades formidables. Los modelos precisos y sistemticos de la viabilidad son raros. IV. Los papeles que desempean los analistas de las polticas Una definicin til de lo que los analistas de las polticas debe fundamentarse en una comprensin de lo que los analistas hacen y en una ponderacin de su pretensin de contribuir a la mejora de la elaboracin de polticas pblicas. Meltsner encontr una variedad de interpretaciones del papel de los analistas. Las diferencias en el papel dependa, parcialmente, de los intereses y conocimientos tcnicos personales y, en parte, de los supuestos que ocupan en las organizaciones pblicas. Fig 1. Papeles desempeados por los analistas de las polticas
Altas Cualificaciones tcnicas Bajas Burcratas Bajas Polticas Altas Tcnicos Empresarios

Habilidades polticas

Las dos dimensiones de esta figura son las cualificaciones tcnicas y las habilidades polticas. Las diferencias en los papeles surgen porque los individuos poseen distintas combinaciones de estas caractersticas. Pueden denominarse: burcrata, tcnico, poltico y empresario. Son categoras analticas. Describen pautas de conducta, no personas. Cada uno resalta distintas facetas del proceso de elaboracin de las polticas. El burcrata con bajas cualficaciones tcnicas y habilidades polticas escasas no juega un papel en el anlisis de las polticas. Los burcratas llevan a cabo una funcin de conservacin correspondiente a las operaciones de rutina de los sistemas y las polticas existentes. Por definicin, no estn comprometidos con la innovacin y el desarrollo de nuevas polticas. Sus papeles estn limitados por las polticas y los procedimientos preestablecidos. El papel del tcnico se caracteriza por la combinacin de cualificaciones elevadas y habilidades polticas reducidas. Los tcnicos emplean saberes y tcnicas especializadas para investigar las polticas alternativas. Debido a su formacin profesional y a su status, los tcnicos perciben su papel como la utilizacin de su destreza para identificar soluciones ptimas tcnicamente para os problemas de las polticas. El analista como tcnico se obliga al uso de los anlisis cuantitativos y a la aplicacin de la lgica de la eleccin, desarrollada vigorosamente por la economa y la investigacin operativa. Los tcnicos minusvaloran los factores polticos y organizativos y menos precian la responsabilidad de la implantacin. Estn expuestos a abrazar los modelos jerrquicos simples de lo proceso de elaboracin de las polticas y a confiar en convencer al ministro, o a otro decisor, para asegurar la aceptacin y la implantacin de las propuestas sobre las polticas. El poltico tiene bajas cualificaciones pero, por el contrario, elevadas habilidades polticas. El poltico es experto en analizar las preferencias y los objetivos de las partes interesadas y es diestro en movilizar su apoyo a las propuestas. Este tipo de analista es bueno en el diseo de propuestas de polticas que se adecuen a las preferencias y aspiraciones de actores polticos significativos. La regla para la eleccin es lo aceptable ms que lo ptimo. Si el tcnico se preocupa de identificar la mejor poltica sin considerar si es aceptable polticamente, el poltico se interesa sobre si es admisible sin tener en cuenta sus mritos tcnicos. Entre una pluralidad de intereses se percibe a la astucia como el medio necesario para negociar acuerdos sobre las polticas.

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El tcnico y el poltico son polos casi opuestos y sus orientaciones divergentes agudizan algunas de las discusiones clsicas sobre el anlisis de las polticas. El tcnico abraza el anlisis de alta calidad y la argumentacin razonada, el poltico confa en el ajuste y la negociacin. Las cuestiones y los dilemas que reflejan esta polarizacin comprenden, por ejemplo, las elecciones entre rigor y pertinencia, calidad y tiempo, coherencia intelectual y receptividad poltica. Las familiares y diferencias entre las percepciones y las evaluaciones racionalistas e incrementalistas sobre el proceso de elaboracin de polticas y acerca de cmo influir en l subyacen a estas disyuntivas. El esquema de Meltsner sugiere un modo de escapar a estos dilemas. En vez de especializarse en los papeles tcnicos o polticos, los analistas necesitan combinar las capacidades de ambos. La descripcin de Meltsner del analista que posee elevadas cualficaciones y altas habilidades polticas como un empresario parece fuera de lugar en el mbito de la elaboracin de las polticas pblicas. Se piensa que los empresarios son individualistas ms que consensales, egostas y despreocupados por el bienestar de los dems, oportunistas a la vez que responsables, temerarios en lugar de precavidos y alejados de muchas otras maneras en valores y comportamientos del ethos de la funcin pblica. No obstante, hay un rea de terreno comn entre el empresario clsico y el analista. Ambos estn interesados en la innovacin, los dos tratan de hacer fructificar nuevas ideas, de desarrollar nuevas polticas y de introducir nuevas formas de gestionar las existentes. Pero las Administraciones Pblicas no proporcionan tpicamente un terreno frtil para la innovacin. La implicacin profunda en el negocio prolijo y arriesgado de la innovacin en las polticas pblicas es menos atractiva. Los gestores suelen sentirse ms cmodos si operan dentro del marco de referencia de un sistema existente, adaptndolo incrementalmente, que con el diseo y construccin de un nuevo sistema. La innovacin consiste en la creatividad para ampliar el rea de la eleccin eficaz entre polticas, suscitando oportunidades que otros no perciben o son incapaces de calerse de ella porque carecen de la imaginacin y de las capacidades necesarias para disear nuevos sistemas y conseguir que funcionen. La innovacin en la Administracin Pblica es un proceso ms complejo que en los negocios. La innovacin es una funcin colectiva. Es una responsabilidad organizativa. Y en un mundo de alianzas empresariales y de participaciones estratgicas entre las compaas multinacionales es, con frecuencia, una funcin interoganizativa. En la Administracin Pblica la funcin empresarial poltica implica siempre coaliciones interorganizativas ms que la transformacin de una sola organizacin sencillamente. El arte de lo factible contribuye a hacer sistemtico el proceso de innovacin dando una orden a la complejidad y reducindola a proporciones manejables. V. La funcin empresarial y la viabilidad Una solucin propuesta a un problema de una poltica es tcnicamente factible slo si est dentro del conjunto de constricciones impuesto por las caractersticas inherentes de las tareas implicadas en su implantacin y de los recursos disponibles en el medio ambiente. Y al revs, una propuesta no es viable tcnicamente si los objetivos que propone son fundamentalmente contradictorios o sus normas de realizacin o de fiabilidad son inalcanzables, dados el estado de conocimiento existente y las tecnologas y recursos disponibles. Si hay varias soluciones factibles a un problema puede ser posible identificar una solucin tcnicamente ptima. Pero la bsqueda de una solucin ptima puramente tcnica tiene poco sentido sin considerar primero si es factible polticamente. La viabilidad poltica se refiere al conjunto de soluciones a un problema q estn prestos a respaldar los grupos y los actores relevantes de un sistema poltico-administrativo, o pueden ser persuadidos para ello. La viabilidad poltica define soluciones para las cuales puede movilizarse apoyo y para las que puede comprometerse recurso polticos y administrativos. Mientras que la viabilidad tcnica se corresponde con caractersticas y constricciones ms o menos objetivas la poltica depende de preferencias, valores y percepciones subjetivas. Tambin influye el estado de las relaciones intergrupales e interorganizativas. La distincin tcnica/poltica es necesaria porque los rendimientos de las polticas dependen de la interaccin de los dos tipos de procesos causales que deben considerarse separadamente. Un tipo que define las constricciones tcnicas, limita la eleccin a opciones que funcionaran realmente si se ensayasen. El otro tipo, que impone restricciones polticas, establece criterios para la seleccin que indican los rendimientos que seran aceptables polticamente. Los factores que determinan la viabilidad tcnica son distintos de los que determinan la viabilidad poltica. U1Metcalfe.doc 3

El arte de lo factible consiste en asegurar que se satisfacen ambos conjuntos de condiciones. Esto puede imponer restricciones bastante severas en el rango de la eleccin eficaz. Como no existe una pretensin de q coincida el conjunto de soluciones tcnicas y polticamente factibles, es importante descubrir dnde y en qu extensin se superponen. Si los conjuntos son disjuntos, no hay polticas practicables que puedan asegurar la adhesin de los intereses y de las organizaciones cuyo apoyo se necesita. Las polticas que pueden suscitar respaldo quedan lejos de ser soluciones eficaces. Dificultad crucial en el arte de lo factible: centrar la atencin sobre el abanico de polticas alternativas que satisfacen las constricciones tcnicas y las polticas. Con frecuencia se producen fuertes compromisos previos a polticas convenientes, poltica o tcnicamente, que hacen difcil desplazar opciones aparentemente inferiores en la agenda poltica. Esta es la razn de q la viabilidad no sea una posibilidad dbil y por qu es importante la funcin empresarial pblica. Como un exponente de lo arte de lo factible, la descripcin y presentacin del abanico de polticas alternativas que satisfacen al tiempo las restricciones tcnicas y polticas es responsabilidad del analista. No obstante, esto no es todo. El analista de las polticas necesita tambin conocimientos tcnicos para facilitar el proceso empresarial mediante el cual se crean soluciones practicables a los problemas y se persuade a los intereses relevantes para apoyarlas. Ello no es diferente formalmente de la funcin empresarial privada. A innovacin implica el establecimiento de nuevos cometidos de produccin a travs de la creacin de combinaciones originales de recursos para satisfacer ms eficazmente nuevas necesidades o las existentes. La funcin empresarial en el mbito de las polticas pblicas es algo mucho ms complejo. La autoridad, la responsabilidad y los recursos estn divididos entre mltiples organizaciones con diferentes papeles, funciones y electorados. La interdependencia es el fundamento de la actividad empresarial en lugar de la dependencia. El problema crucial es el diseo y la gestin de las participaciones de entre una pluralidad de intereses cuya cooperacin se requiere para alcanzar objetivos polticos, cuyo compromiso es limitado y contingente. En otras palabras, la funcin empresarial es un proceso de formacin de coaliciones. VI. La funcin empresarial como formacin de coaliciones En consecuencia, el arte de lo factible consiste en la identificacin y el alumbramiento de coaliciones que sean capaces, tcnica y polticamente, de llevar a efecto las polticas. Loa que constituye la viabilidad depende de las caractersticas especficas del medio ambiente, de las polticas pblicas y de las personalidades y la poltica de los implicados. Hay cuatro problemas bsicos que tienen que resolverse para crear una coalicin en cualquier mbito de polticas pblicas: la adquisicin de capacidades, la definicin de beneficios, la provisin de alicientes para concurrir y la preparacin para la implantacin. 1. Las capacidades: Cualquier nueva poltica origina nuevas tareas que demandan capacidades operativas bajo la forma de conocimientos tcnicos, habilidades y recursos. La eleccin de los socios de la coalicin est limitada a quienes pueden proporcionar el suministro de las capacidades necesarias para la consecucin de la poltica. 2. Los beneficios: La justificacin para el compromiso de recursos en nuevas polticas radica en que pueden producir rendimientos y resultados en lnea con los objetivos de la poltica. Una coalicin slo comprometer recursos si los beneficios probables son tan provechosos como los disponibles en cualquier otra parte. El empresario pblico tiene una tarea ms compleja al afrontar una variedad de expectativas en un mbito en el que las realizaciones son difciles de medir y los resultados complicados de cuantificar. 3. Los alicientes y las contribuciones: La viabilidad de una coalicin depende de persuadir a los socios potenciales de que su participacin merece la pena. El problema radica en establecer un equilibrio alicientes-contribuciones. Es necesario prestar una atencin especfica a los valores, los intereses y las motivaciones de organizaciones diferentes, cuerpos representativos y grupos ocupacionales. 4. Los planes para la implantacin: La viabilidad de una coalicin tmb requiere de una perspectiva clara sobre cmo se emplearan realmente los recursos para alcanzar los objetivos. Si los planes para la implantacin no se meditan cuidadosamente la mayora de los beneficios posibles se disiparan y los recursos se desperdiciaran. Como las nuevas polticas implican cambios, la implantacin debe administrarse con cautela para disminuir los costes de la transformacin. Se necesita identificar las razones de resistencia al cambio y encontrar las maneras de superarlas. U1Metcalfe.doc 4

VII. El proceso empresarial La discusin sobre la poltica podra concentrarse sobre la eleccin de la coalicin ms apropiada. Este modelo lgico, sin embargo, es ms bien una gua para la evaluacin de las actividades empresariales que para su funcionamiento en la prctica. Los lmites de los conjuntos de lo factible polticamente y de lo viable tcnicamente su interaccin, si existe, son con frecuencia indefinidos. Inicialmente, los problemas y los objetivos de una poltica slo pueden formularse de una manera tentativa. El arte de lo factible implica un proceso de bsqueda que trata simultneamente de definir objetivos y lmites y de movilizar una coalicin viable. El anlisis es parte de la accin, no algo auxiliar. Un individuo o un grupo central emprende la funcin empresarial de suscitar confianza en la credibilidad de una coalicin. Al hacerlo as afronta una serie de disyuntivas al reconciliar la coherencia de propsito con la receptividad hacia aquellos cuya cooperacin se necesita. El grupo central debe prepararse para refutar las objeciones y, con todo, mostrar flexibilidad al modificar las propuestas de forma que arraigan y mantengan el apoyo. La formacin de coaliciones es un problema de el huevo la gallina porque cada socio potencial quiere asegurar el compromiso de los dems antes de q ellos mismos estn obligados irrevocablemente. Para resolver estos dilemas el grupo central debe dedicar sus esfuerzos a cuatro actividades de construccin de la coalicin: investigacin/marketing, legitimacin, mediacin y motivacin. 1. Se necesita una funcin de investigacin/marketing para persuadir a los socios potenciales de la coalicin de q la poltica es tcnicamente factible y como una base para establecer tambin sus preferencias sobre las polticas y, por tanto, para conseguir informacin sobre la viabilidad poltica. Como proceso de investigacin produce definiciones ms claras de los problemas a resolver. Como proceso de marketing proporciona una percepcin ms penetrante de las soluciones aceptables y facilita la determinacin de los objetivos. En la mayora de los casos es un proceso de interaccin entre socio potenciales para asegurar compromisos tentativos a un programa comn. Este proceso de investigacin y negociacin ampliamente informal implica el ajuste mutuo de los distintos intereses a la luz de un cuerpo informacin creciente sobre los problemas y las soluciones probables. 2. Se necesita una funcin de legitimacin. Debe asegurarse un respaldo institucional. Se requiere, sin embargo, una aprobacin formal de varias organizaciones, con frecuencia, para establecer derechos sobre los recursos. Es importante llegar a un arreglo con la estructura de poder existente para ampliar la capacidad de una coalicin y transformarla, desde una conversacin informal, en un asunto en marcha. Los empresarios necesitan habilidad para introducir los problemas en la agenda poltica. 3. Se necesita una funcin de mediacin para mantener las relaciones y gestionar los conflictos entre la pluralidad de socios d una coalicin. Los intermediarios renen a quienes tienen necesidades con los q poseen recursos. Establecen una red de comunicacin y un foro para el intercambio y la negociacin. Comprende el establecimiento de procedimientos de arbitraje y conciliacin. La mediacin requiere una gran diplomacia, porq la participacin en un proyecto conjunto puede percibirse con implicaciones polticas ms amplias para las relaciones entre los socios de la coalicin. 4. Se necesita una funcin de motivacin. La motivacin y el liderazgo se necesitan en todas las etapas para mantener el impulso y asegurar que los compromisos se llevan a cabo. Los cuatro elementos son interdependientes y, pese a la utilidad de analizarlos como cuatros fases distintas, las posibilidades para la interaccin y la retroalimentacin entre ellos deben descuidarse. El proceso empresarial consiste tanto en un desarrollo de diseo y de integracin como una sucesin de anlisis y diferenciacin. De hecho, desde este punto de vista el arte de lo factible puede considerarse como un proceso de integracin que reequilibra la divisin del trabajo en la organizacin.

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