AO POPULAR Artur da Fonseca Alvim

1. CONCEITO E PREVISO LEGAL A Constituio Federal de 1988 assim dispe sobre o instituto da ao popular, conforme redao expressa do art. 5o, LXXIII : LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia; Alm da previso constitucional, aspectos relativos ao cabimento e ao procedimento esto contidos na Lei 4.717/65, diploma que instituiu o instrumento em referncia. Caracteriza-se a ao popular, ao lado de outros instrumentos de natureza coletiva, como um remdio de controle da atividade pblica. No conceito clssico de Hely Lopes Meirelles HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn1" , a ao popular se constitui no meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos. Trata-se, inegavelmente de um instrumento de combate a atos lesivos ao patrimnio pblico em sentido lato. Jos Afonso da Silva HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn2" caracteriza-a como um remdio constitucional pelo qual qualquer cidado fica investido de legitimidade para o exerccio de um poder de natureza essencialmente poltica constituindo-se, nas palavras do doutrinador, como uma manifestao direta da soberania popular consubstanciada no pargrafo nico do art. 1o da Constituio Federal de 1988. 2. ANTECEDENTES CONSTITUCIONAIS NO BRASIL Pode-se afirmar que a origem pode ser verificada luz da Carta Constitucional de 1934: " Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados ou dos Municpios" (art. 113, n. 38). A Constituio de 1937, no entanto, no tratou do referido instituto que voltou ao ordenamento atravs da Constituio de 1946: Qualquer cidado ser parte legitima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados, dos Municpios, das entidades autrquicas e das sociedade de economia mista. (art 141 38). A Constituio 1967 tambm contemplava a ao popular, assim dispondo: " Qualquer cidado ser parte legtima para pro por ao popular que vise a anular atos lesivos ao patrimnio de entida des pblicas" (art. 150, 31). A Emenda Constitucional n. l, de 17 de outubro de 1969, tambm manteve a ao popular com a mesma redao. 3. OBJETO DA AO O inciso LXXIII do art. 5o da Constituio Federal de 1988 ampliou de forma considervel o objeto da ao popular. Conforme redao vigente, a ao popular visa a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural. De fato, a incluso do conceito moralidade administrativa aumentou consideravelmente o campo de atuao compreendido pela ao popular. Rodolfo de Camargo Mancuso HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn3" , por exemplo, sinala que referida ampliao possibilita o ajuizamento da ao popular, no tocante boa gesto dos recursos pblicos, em relao a temas como a eficincia (CF, art. 37, caput) e a economicidade (CF, art. 70).

Cumpre, ainda, informar a posio de Hely Lopes Meirelles HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn4" em rela o aos casos de lei em tese: " hoje ponto pacfico na doutrina e na jurisprudncia que no cabe ao popular para invalidar lei em tese, ou seja, a norma geral, abstrata, que apenas estabelece regras de conduta para sua aplicao. Em tais casos, necessrio que a lei renda ensejo a algum ato concreto de execuo, para ser atacado pela via popular e declarado ilegtimo e lesivo ao patrimnio pblico, se assim o for" . Existe, no entanto, entendimento no sentido da possibilidade de ao popular nos casos em que a lei, sendo auto-executvel, violaria os princpios da ilegalidade do ato impugnado e da lesividade do patrimnio pblico. Nestes casos, a gerao de efeitos danosos ao patrimnio pblico, independentemente de qualquer ato posterior, ensejaria o ajuizamento da ao popular HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn5" . 4. LEGITIMIDADE ATIVA A legitimao ativa pressupe o livre gozo dos direitos polticos do cidado. Neste sentido, cumpre observar o disposto no pargrafo terceiro do art. 1o da Lei 4.717/65, ao referir que a prova da cidadania, para o ingresso da ao, ser feita com a apresentao do ttulo eleitoral ou de documento correspondente. Com efeito, qualquer cidado, seja brasileiro, naturalizado (e inclusive o portugus equiparado ao brasileiro no gozo de seus direitos polticos), poder promover a ao popular. A pessoa jurdica, por outro lado, no possui legitimidade para propor a ao popular, conforme entendimento jurisprudencial j consolidado HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn6" . Qualquer cidado pode se habilitar como litisconsorte ou assistente do autor da ao popular, conforme o pargrafo quinto do art. 5o da Lei 4.717/65. Quanto natureza da legitimidade ativa, a doutrina tem se dividido acerca do carter extraordinrio ou no de tal legitimidade . De forma majoritria HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn7" , no entanto, tem se entendido pela caracterizao de espcie de substituio processual, tendo em vista que o cidado, como autor da ao, estaria agindo em nome da coletividade na proteo ao patrimnio pblico. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles : HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn8" Tal ao um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizvel por qualquer de seus membros. Por ela no se amparam direitos individuais prprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficirio direto e imediato desta ao no o autor; o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidado promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cvica que a Constituio Federal lhe outorga. Alexandre de Moraes HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn9" , no entanto, discorda da opinio majoritria, ao defender a natureza da ao popular como um instrumento de soberania popular, consoante a previso contida nos artigos 1o e 14 da Constituio Federal. Deste modo, tratar-se-ia, simplesmente, de uma legitimidade ordinria ampliada, j que o cidado, na defesa de direito individual prprio (o de participao e de fiscalizao do patrimnio pblico), poderia ingressar com a ao. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn10" Segundo Vicente Greco Filho HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn11" , trata-se de uma defesa de direito individual, caracterizada pela sua forma indireta. No que se refere execuo, caber ao Ministrio Pblico, de forma subsidiria, promover a execuo, na forma do art. 16 da lei 4.717/65. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn12" 5. LEGITIMIDADE PASSIVA Conforme o art. 6o da Lei 4.717/95, a ao popular ser proposta contra as pessoas pblicas ou privadas e as

entidades referidas no art. 1, contra as autoridades, funcionrios ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo Cumpre destacar, ainda que qualquer pessoa, seja beneficiada ou responsvel pelo ato impugnado, e cuja existncia tenha se tornado conhecida no curso do processo, poder integrar a lide, desde, claro no tenha sido proferida a sentena final de primeira instncia. Ser, ento, reaberto o prazo para apresentao de sua defesa, e de produo probatria. (art.7o, I Lei 4.717/65) 6. MINISTRIO PBLICO Diante das peculiaridades da Lei 4.717/65, verifica-se que o Ministrio Pblico assume duas espcies de funes no mbito da ao popular. Jos Afonso da Silva HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn13" classifica-as em funes de cunho obrigatrio e funes de mera faculdade. Seriam funes obrigatrias, segundo o autor : acompanhamento da a ao e a produo probatria; promover a respon sabilidade, civil e criminal dos responsveis, providenciar para que as requisies de documentos e informaes sejam atendidas dentro do prazo fixado pelo juiz e de promover a execuo da sentena condenatria. A continuidade do processo nos casos de desistncia do autor, bem como a conduta de interpor ou no recurso das decises proferidas seriam vistas como condutas de carter facultativo do parquet. 7. PROCEDIMENTO Conforme previso do art. 7o da Lei 4.717/65, o trmite da ao popular obedece ao procedimento ordinrio previsto no Cdigo de Processo Civil, ressalvadas, no entanto, algumas normas previstas na Lei da Ao da Popular. A possibilidade de concesso de medidas liminares encontra previso legal no pargrafo 4o do art. 5o da Lei 4.717/65 (introduzido pelo Lei 6.513/77) HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn14" . Ao despachar a inicial, o juiz decidir sobre a concesso de medida liminar (caso existente), ordenando a citao dos rus, e a intimao do representante do Ministrio Pblico (art.7o, I Lei 4.717/65). Neste momento, ainda, ser determinada a requisio s entidades, indicadas pelo autor, dos documentos referidos na inicial e de outros que se afigurem necessrios ao esclarecimento dos fatos, em prazo de 15 a 30 dias (art. 7o , II , Lei 4.717/65). A sentena dever ser proferida, quando no prolatada em audincia de instruo e julgamento, no prazo mximo de 15 dias do recebimento do autos pelo juiz. Neste aspecto, cumpre sinalar a preocupao do legislador com a celeridade processual em tela, j que no pargrafo nico do art. 7o se encontra prevista a possibilidade de privao do julgador em incluso em lista de merecimento para promoo, bem como dispe sobre a perda, para efeito de promoo por antigidade, de tantos dias quantos forem os dias de retardamento HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn15" . Quando a sentena decidir pela carncia ou pela improcedncia da ao, esta se encontra sujeita ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito seno depois de confirmada pelo tribunal. Nos casos de procedncia, cabe apelao com efeito suspensivo, conforme redao do art. 19 da Lei 4.717/65). A natureza da deciso na ao popular tanto de carter desconstitutivo (objetivando a anulao do ato impugnado), como condenatrio, ao pretender a indenizao por perdas e danos em relao aos responsveis e aos beneficirios do ato HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn16" . 8. COISA JULGADA Quanto aos efeitos da coisa julgada, assim estabelece a norma especial da Lei 4.717/65 :

Art. 18. A sentena ter eficcia de coisa julgada oponvel " erga omnes" , exceto no caso de haver sido a ao julgada improcedente por deficincia de prova; neste caso, qualquer cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. Verifica-se, portanto, o caso da chamada coisa julgada secundum eventum litis, condicionada ao resultado obtido no processo. Deste modo, a eficcia erga omnes do julgada ser excepcionada nos casos em que a ao tenha sido julgada improcedente por insuficincia da provas. Em tal caso, ser possvel novo ajuizamento. Embora a hiptese da eficcia secundum eventum litis decorrer de expressa disposio no diploma da Ao Popular, cumpre destacar que o papel atribudo ao Ministrio Pblico poderia de forma inequvoca aniquilar qualquer possibilidade de improcedncia da ao por insuficincia probatria HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn17" HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftn18" . Outro aspecto de inquestionvel relevncia se refere natureza quanto a legitimidade da ao popular e os seus efeitos para com a coisa julgada . Segundo Jos Maria Tesheiner, a legitimidade para propor a ao, decorrendo de previso lei, faz com que os efeitos erga omnes da sentena de procedncia no violem direito de outro cidado. Deste modo, o indivduo que tivesse direito subjetivo seu afetado ou violado pelo ato impugnado na ao popular, no estaria atingido pela res judicata, podendo defender seu direito independentemente da procedncia da ao popular. 9. PRESCRIO A ao popular prescreve em cinco anos, conforme previso expressa do art. 21 da Lei 4.717/65. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref1" MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habeas data . So Paulo: RT, 1989. p. 85. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref2" SILVA. Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 462. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref3" MANCUSO. Rodolfo de Camargo. Ao Popular. So Paulo: RT, 2005. p. 75. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref4" MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Estudos e pareceres de direito pblico. So Paulo : Revista dos Tribunais, 1986. p. 369. v. 9. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref5" RT 660/89. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref6" Smula 365 do STF: Pessoa jurdica no tem legitimidade para propor ao popular. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref7" Neste sentido, Hely Lopes Meirelles, Jos Frederico Marques e Antnio Carlos Arajo Cintra entre outros. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref8" MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e Pareceres de direito pblico. So Paulo: RT, 1986, v. 9 p. 369. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref9" MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 10. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2001. p. 191. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref10" Neste sentido, como ilustra o nobre autor, se manifestam outros doutrinadores, como Jos Afonso da Silva, Jos Rogrio Cruz e Tucci. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref11" GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 16. ed. atual. So Paulo : Saraiva, 2002. 3. v. p.. 315. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref12" Art. 16: Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da sentena condenatria de segunda instncia, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execuo. o representante do Ministrio Pblico a promover nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref13"

SILVA, Jos Afonso. O Ministrio Pblico nos processo oriundos da ao popular. RT 366/9. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref14" Redao : 4 Na defesa do patrimnio pblico caber a suspenso liminar do ato lesivo impugnado. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref15" Art. 7o da Lei 4.717/65 : (...) Pargrafo nico. O proferimento da sentena alm do prazo estabelecido privar o juiz da incluso em lista de merecimento para promoo, durante 2 (dois) anos, e acarretar a perda, para efeito de promoo por antigidade, de tantos dias quantos forem os do retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante o rgo disciplinar competente. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref16" MORAES, Alexandre de. Op. cit.. p. 192. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref17" o caso do pargrafo quarto do art. 6o e do pargrafo primeiro do art. 7o da Lei 4.717/65. HYPERLINK "http://www.tex.pro.br/wwwroot/06de2005/" \l "_ftnref18" TESHEINER, Jos Maria. Eficcia da Sentena e Coisa Julgada no Processo Civil. So Paulo: RT, 2001. p. 130.