UNIVERSIDAD det CARIBE FACULTAD DE HUMANIDADES ESCUELA DE DERECHO TEMA: EL CONTROL DE LA LEGALIDAD Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Sustentantes: ANASTACIO SANTO QUINTIN LUCIANO ALEGRIA ALVAREZ FRANCISCO FERREIRAS VALDEZ GERAL BIENVENIDO ALMONTE DIAZ Asignatura: DERECHO NOTARIAL Facilitador: OLGA YASILIS HERASME LUCIANO Santo Domingo, D.N., Rep. Dom. Enero 23, 2023Contenido INTRODUCCION. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EL PRINCIPIO EN EL PODER EJECUTIVO EL PRINCIPIO EN EL PODER LEGISLATIVO EL PRINCIPIO EN EL PODER JUDICIAL. sen ALGUNAS PRECISIONES SOBRE LOS SISTEMAS DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL ASPECTOS SUBJETIVOS sen ASPECTOS TECNICOS, 10 PRINCIPIOS NOTARIALES. eee n EL CONTROL DE LA LEGALIDAD 2 CONCLUSION seininnnnnnnnnn BINTRODUCCION El principio de legalidad es un principio fundamental. Generalmente es reconocido en los ordenamientos supremos de los diferentes Estados; ello se debe a la relacion de supra/subordinacién entre los representantes del Estado y los gobemados en virlud de los cuales los primeros afectan la esfera juridica de los segundos; esto es, el Estado al desplegar su actividad afecta los bienes y derechos del subordinado cuando se impone en el ejercicio del poder. Asi, este Estado modemo interviene de forma reiterada, intensa y generalmente contundente en muchas areas de la vida de los gobernados afectando sus derechos, incluso aquellos que el subordinado tiene en la més alta estima, aquellos que son basicos para su subsistencia, porque el Estado legisla, dicta y emite actos que trascienden el estatus de cada uno, 0 que carecen de respaldo legal o del respaldo legal adecuado o suficiente. El el apego debido a la legalidad por parte del Estado en la afectacién al subordinado, Pero ,cudnto apego debe existir por parte de cada uno de los poderes del Estado ipio de legalidad esta para intervenir en estas ocasiones, cuando no exista al principio de legalidad? {Cuando se considera que actian apegados a este principio? Claro esta, para los efectos de este trabajo estamos presuponiendo que en el derecho existen dos grandes grupos de normas, las normas adjetivas y las no adjetivas, esto es, las que se refieren a procesos y procedimientos, y todas las demas; las que tienen que ver con procedimientos administrativos y con procesos y procedimientos jurisdiccionales, y las que no se refieren a ellos; las que regulan quello que solemos llamar formalidades esenciales del procedimiento y las que no comprenden esas formalidades; en suma, como sefialamos, las normas adjetivas y las normas sustantivas.EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EI primer acercamiento que tenemos al principio de legalidad nos es natural; la raz6n de esto es que los fenémenos naturales que se suceden a nuestro alrededor obedecen las leyes de la naturaleza. Cuando una manzana cae al suelo simplemente esta ajustando su actuacién a la ley de la gravitacién universal. Cuando hemos colocado nuestro libro favorito en el buré junto a nuestra cama, esperamos sin siquiera pensarlo encontrarlo ahi mismo al dia siguiente, en el mismo estado de reposo, cumpliendo con una de las leyes de Newton —a menos, claro est, que actie sobre él una fuerza resultante y lo mueva de ese lugar—. Cuando en la mafiana, muy temprano, caliento agua para prepararme un café y le adiciono azicar, no espero menos que este trio de compuestos reaccione y se ajuste a las leyes correspondientes de la quimica, de tal forma que el café y el azicar se disuelvan en el agua y yo pueda saborear mi arométtico café; lo que no espero es incorporar el café y el azicar en el agua y que después de una agitacion vigorosa ambos permanezcan inodlumes en el fondo de la taza; lo consideraria una violacién a alguna ley quimica Siempre esperamos que las cosas que suceden naturalmente, sigan sucediendo naturalmente, sigan ajusténdose a las leyes de la naturaleza, sigan actuando apegadas a la legalidad natural, como lo sefialé Mario Bunge: “todo cuanto acontece satisface por lo menos una ley’.6 Este es el principio de legalidad natural; la ley rige el acontecimiento, el acontecimiento se sujeta a la ley y nunca esperamos que el acontecimiento viole la ley; seria antinatural. Asi que aprendemos de la naturaleza que todo acontecimiento natural ajusta su actuacién al orden legal natural. Ahora bien, en el mundo del derecho no ocurre lo mismo, y no ocurre porque la relacién de causalidad que existe en el mundo natural no existe en el derecho. Lo que existe en el derecho es una relacién de imputacién, una conexién entre el acto y su consecuencia,7 porque el mundo del derecho es un deber ser,En términos generales, el enunciado juridico dice que si se cumplen determinados requisitos condicionados por el orden juridico, debe producirse determinado acto establecido por el orden juridico.9 En el caso particular que estamos tratando, el acto de autoridad se produce al cumplir los requisitos establecidos por el orden juridico, y su validez esta condicionada por el cumplimiento de esos requisitos a que debe sujetarse la actividad estatal para afectar algtin derecho del gobernado. Ferrajoli lama a esto “la garantia politica de la fidelidad de los poderes piiblicos” y dice que “consiste en el respeto por parte de estos de la legalidad constitucional";10 asi ‘cada poder piblico debe actuar estrictamente en su érbita de atribuciones"11 y no en otra. Este es el principio de legalidad juridico: la ley rige el acontecimiento, el acontecimiento se sujeta a la ley y nunca esperamos que el acontecimiento viole la ley; seria antijuridico. De modo que entendemos que todo acto de autoridad debe ajustar su actuacién al orden legal. EL PRINCIPIO EN EL PODER EJECUTIVO En el caso del Poder Ejecutivo, tanto las normas adjetivas como las normas sustantivas requieren de plena ejecucién. Es en este poder donde la aplicacién del principio debe ser total, absoluta, en estricto apego al principio; es aqui donde la mejor expresién del principio se completa, porque si “la autoridad solo puede hacer lo que la ley le permite”, en cualquier sentido es plenaria en el Poder Ejecutivo. La razén estriba en que es el Poder Ejecutivo el encargado de guardar y hacer guardar tanto el ordenamiento supremo de cada Estado como las leyes que de él se deriven. El tiene que cumplir tanto con las normas sustantivas como con las adjetivas, precisamente porque es el encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes que emanen del ordenamiento supremo; entonces, realmente serdn contados los casos en los que podra tener cierto margen de apreciacién en la ejecucién del orden legal; fuera de esto su enfoque serd la estricta legalidad.Quizds el caso mas representativo de la apreciacion ejecutiva lo sea el ejercicio de facultades discrecionales, es decir, si generalmente el Poder Ejecutivo actuard apegéndose a la legalidad, tratandose de facultades discrecionales exist cierto margen de apreciacién sujeto Unicamente a los criterios y principios implicitos en el propio orden legal. Pensemos por ejemplo en que la ley estableciera una multa por la omisién de algin dato en la presentacién de cierta declaracion fiscal, y que esa multa fuera de tal magnitud que solo tuviera relevancia si tomara parte en un importe mayor, esto es, que por si sola resultara insignificante. Ahora pensemos en que en la ley se obligara a la autoridad a su cobro, formara o To parte de otro importe. Si la autoridad determinara una muita de estas y la tuviera que cobrar mediante alguna clase de procedimiento coactivo y el costo de estas acciones superara con creces el importe de la multa, entonces el apego de la autoridad a la legalidad solo traerfa como consecuencia ineficiencia administrativa; © sea, la autoridad tendria que valorar entre ajustarse a la legalidad y obligarse a cumplir con ella, 0 apreciar el criterio de efi ciencia implicito en todo orden legal y elegir el costo menor, lo que implicaria probablemente ni siquiera imponerla. Su disyuntiva seria: legalidad o eficiencia. EL PRINCIPIO EN EL PODER LEGISLATIVO En el caso del Poder Legislativo, en el ordenamiento supremo lo que tenemos son normas adjetivas de creacién, derogacién y reforma de leyes y del propio ordenamiento supremo. No encontramos que este poder tenga relacién con normas sustantivas; ni las aplica ni las ejecuta. Su funcién consiste en la produccién de expresiones con contenidos normativos —agrupadas en leyes o en reformas al ordenamiento supremo— que tienen sustento en el derecho positivo, el derecho comparado, la costumbre y en los hechos sociales que necesitan ser regulados, en las que subyace la voluntad nacional 22 o voluntad soberana, lo que Montesquieu llamé “la voluntad general del Estado”. Asi este poder debe aplicar estrictamente el principio de legalidad por la naturaleza de su funcién en la creacién, derogacién y reformacién de las leyes (y en lo quecorresponda al ordenamiento supremo), es decir, es determinante la estricta aplicacién del principio de legalidad en su funcién legislativa porque de ello depende la validez de su creacién, que su creacién sea ley y que por ende sea valida. El Legislativo tiene que cumplir con las normas adjetivas de produccién de las leyes que establezca el ordenamiento supremo porque ante el menor incumplimiento su producto puede ser invalidado. Y no solo esto: el acotamiento productivo que enfrenta se encuentra en el propio ordenamiento supremo. Cuando produce una ley debe respetar ese ordenamiento supremo; de ninguna manera puede violentarlo;25 su producto no puede contradecir ninguna norma juridica suprema; asi, su creacién no solo debe ajustarse al marco supremo y no salirse de él, sino que ademés, internamente, no debe estar en conflicto con él. EL PRINCIPIO EN EL PODER JUDICIAL En el caso del Poder Judicial, en lo general, tanto las normas adjetivas como las normas sustantivas requieren de plena aplicacién. La raz6n estriba en que el Poder Judicial también es encargado de guardar y hacer guardar tanto el ordenamiento supremo de cada Estado como las leyes que de él emanen. En lo particular, la aplicacién del principio en cuanto a normas adjetivas del proceso judicial debe ser total, absoluta, plenaria, en estricto apego a él; aqui también la mejor expresién del principio toma completitud, En cuanto a las normas sustantivas, el principio le rige casi plenamente; la razon particular es que en los ordenamientos supremos de cada Estado encontramos alguna norma que lo obliga a resolver no conforme a ley sino conforme a derecho 0 en justicia, o aplicando principios de derecho o jurisprudencia técnica en los que, si bien subyace lo que es conforme a derecho, no en todos ellos tiene la misma amplitud; todo dependera de lo que en ese Estado particular se entienda por justicia © derecho, los principios a que se refiera 0 el contenido de la jurisprudencia técnica.Cuando un caso es puesto a consideracién del juez,30 lo primero que hace es componer la norma, esto es, la reescribe a partir de los textos donde las busca31 —generalmente la ley, por ser la fuente del derecho—. La razén de ello es que “la mayor parte de las veces, los textos juridicos no contienen normas redactadas en la forma canénica; por eso, precisamente, es que el jurista debe interpretarlos para extraer de ellos las normas juridicas” Asi que, como la norma est4 compuesta de dos elementos, la descripcién de la conducta y la consecuencia, busca en el texto de la ley las partes correspondientes para componer la norma, la norma general en formato canénico: A debe ser B. Un ejemplo de norma es el siguiente: El que cometa el delito de homicidio debe ser condenado a una pena de prisién de entre doce y veinticuatro afios. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE LOS SISTEMAS DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL A los efectos de asegurarle a que en el Estado Constitucional de derecho, los 6rganos superiores de justicia puedan asumir el rol esencial de interpretar la Constitucién y de ejercer el control de la constitucionalidad de los actos estatales, en el mundo contemporaneo y de acuerdo a las peculiaridades de cada pais y de cada sistema constitucional, se ha venido estableciendo una variedad de sistemas. de justicia constitucional, los cuales siempre se pueden clasificar tomando en cuenta lo que se haya dispuesto en relacién con el o los érganos judiciales o de otra indole constitucional lamados a ejercer tal control de la constitucionalidad. Es decir, sea cual fuere el sistema de justicia constitucional, cuando la potestad de ejercer el control de la constitucionalidad se atribuye a los 6rganos judiciales, éstos pueden ser 0 todos los jueces que integran el Poder Judicial o un solo érgano del mismo u otro organo separado del Poder Judicial al cual se atribuye la Jurisdiccion Constitucional. De alli la cldsica distincién de los sistemas de justicia constitucional segun el método de control que se ejerce: en primer lugar, el llamado método difuso de control, cuando el poder para apreciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de lasleyes y, en su caso, declarar su inconstitucionalidad, se atribuye a todos los jueces de un pais, cualquiera que sea su jerarq yen segundo lugar, el llamado método concentrado de control, conforme al cual el poder anulatorio respecto de las leyes y demas actos estatales contrarios a la Constitucién se atribuye a un solo érgano del Poder Judicial, sea a la Corte Suprema de Justicia del pais 0 a un Tribunal Constitucional especialmente creado para ello, que incluso puede ser ubicado fuera del Poder Judicial ASPECTOS SUBJETIVOS Como ya hemos mencionado al principio de este trabajo existen una amplia gama de aspectos que conforman la estructura de este particular tipo de proceso. En este punto analizaremos entonces los aspectos subjetivos de esta estructura, es decir las reglas permanentes y variables segtin el caso que caracterizan el derecho procesal administrativo. 1) Cardcter no jurisdiccional de las decisiones administrativas: se dice que las decisiones administrativas no revistes el caracter jurisdiccional, a pesar de la apariencia que la administracién a veces intenta darle por medio de su complejo aparato, debido al simple hecho de no poder pasar sus actos como cosa juzgada, por lo tanto este principio resalta la inexistencia de la mal llamada cosa juzgada administrativa. A pesar de que se dice que el acto administrativo es irrevocable e inmutable, esto puede conducir a errores porque estas expresiones no son absolutas en este caso. El acto puede ser revocado, moditicado 0 sustituido en la medida que el caso particular asi lo requiera, pero aclarando siempre que esto se produce sélo de forma excepcional, porque lo que realmente se busca es una estabilidad en las decisiones administrativas sin perjuicio de que estas sean inapelables. Gordillo al respecto dice los siguiente “en realidad las expre iones irrevocabilidad e inmutabilidad o similares no son del todo exactas, pues el acto puede revocarse en ciertos casos de excepcién; la expresién cosa juazgada adminis rativa, si bien muydifundida, tampoco es la mas acertada, porque encierra una confusién con la cosa juzgada judicial Capacidad procesal administrativa: este principio se encuentra intimamente ligado con el de la legitimacién, y como nota particular vale decir que en el derecho procesal administrativo la capacidad es aqui mucho mas amplia respecto del derecho procesal judicial. Lo expuesto anteriormente se ve reflejado en la amplitud de facultades que posee el menor adulto en este tipo de procesos el cual puede intervenir en cualquier etapa y hasta incluso deducir recursos en este tipo de provesos. No hay normas especiales, pero si particularidades del proceso que habilitan una aptitud para obrar mas amplia. ASPECTOS TECNICOS Como todos los aspectos de este tipo, los aspectos técni 10s del derecho procesal administrative regulan, segin el procedimiento diversas reglas que aparecen en algunos y desaparecen en otros constituyendo en lineas generales el conjunto de reglas permanentes y variables que responden al tipo de procedimiento. 1) Régimen de caducidades: este aspecto encuentra muchas similitudes con el régimen de caducidades del proceso judicial ya que el régimen administrative habilita los tiempos procesales para la promocién de un trémite o para impugnar una resoluciOn o para clausurar una etapa del procedimiento, etc. La dificultad que encierra resulta de los distintos regimenes procesales que pueden llegar a reglamentar las provincias afectando de algiin modo la seguridad juridica. 2) Limitacién o unificacién de recursos: este principio viene a tratar de remediar la ilegitimidad 0 sin razén del acto administrativo, catalogados en general en un sistema de vias jerarquicas que pueden unificarse o limitarse, pero siempre reservando la revisién judicial 3) Pluralidad de instancias: este principio describe el transito del reclamo administrativo a raiz de la mencionada escala jerarquica que se impone aladministrado. Esta pluralidad de instancias es uno de los puntos que ha recibido mayores criticas por parte de los juristas y de los administrados los cuales reclaman unificar los tramites y reglas mas sencillas. PRINCIPIOS NOTARIALES La veracidad del instrumento piblico, su adecuacién a la realidad, tiene que ir necesariamente acompafiada de su legalidad o adecuacién al Ordenamiento. Entre los principios notariales, al lado del principio de veracidad se encuentra, pues, el principio de legalidad, manifestacién notarial del principio general de legalidad que la Constitucion garantiza (art. 9.1), Son los dos preceptos de su Arte que el notario debe tener siempre presentes, segun explicaba Comes a principios del siglo XVIII: ‘el primero, que no confeccione documentos falsos, y también que no los haga prohibidos’ Rompiendo el equilibrio, ha llegado a decirse por Bellver Cano que la funcién notarial ‘se encamina a convalidar y fijar el acto juridico mas por su legalidad que por su veracidad; ... mas ... por valedero que por verdadero’, y por Azpitarte que es el presupuesto mas importante de la autorizacién notarial ‘puesto que condiciona ... todas las restantes funciones notariales; ya que ... el notario no da fe, ni configura, ni da forma publica, ni asesora ... sino a base de la legalidad del acto’. Pero en realidad uno y otro principio, veracidad y legalidad, trascienden por igual todo el sistema. La autenticidad o certeza legal que la fe publica imprime al documento notarial seria, en efecto, grandemente peligrosa para la seguridad juridica si el notario pudiera prestarla a su libre arbitrio; y seria inmensamente dafiosa para el interés ptiblico y para la paz social si pudieran otorgarse en instrumento pablico cualesquiera actos, y negocios, también los ilicitos e incluso los delictivos. Anadie se le ocurre que el Ordenamiento haya instituido el Notariado para dotar de la eficacia especial conocida por fe publica a actos que el mismo Ordenamiento repudia, poniendo a los ciudadanos en la necesidad de impugnar judicialmente unosnegocios que de esta manera habrian adquirido una presuncién de validez, una apariencia de normalidad; la misién antilitigiosa del notario se habria convertido en un incremento de la litigiosidad y en muchos casos la ilegalidad saldria triuntante. En fin, sin la sujecién a la Ley y en general al Ordenamiento, la funcién notarial llenaria la vida juridica de negocios verdaderos, pero nulos, que la sumirian en un completo caos. EL CONTROL DE LA LEGALIDAD Los antecedentes mas directos del control de la legalidad de los actos de la Administracién deben buscarse en la Revolucion Francesa,19 sin perjuicio de lo cual — como es comin en relacién con muchas instituciones juridicas— existen siempre algunas semillas sembradas durante la vigencia de regimenes anteriores. Inmediatamente vienen al punto antecedentes como el de la Magna Carta, que supuso la instauracién de cierta legalidad a la que el rey debia someterse y a mediados del siglo XI! el juez inglés Bracton ya escribia que: “El rey no ha de estar sujeto a los hombres, sino a Dios y a la ley, pues la ley hace al rey (lex facit regem); que le dé entonces él a la ley Io que la ley a él le da, a saber: la superioridad y el poder, pues no hay rey ahi donde gobierna la voluntad mas bien que la ley. El control de la legalidad de los actos de la Administracién (tanto la centralizada como la descentralizada) evolucione de lo formal hacia lo integral, ;qué tendria que responderse? En primer lugar, que no hay férmulas magicas y que la problematica existente es compleja. Entre las circunstancias tan violentas y dificles que predominaron durante la segunda mitad del siglo XX en Republica Dominicana; la expansién de las oficinas y administraciones piblicas mas alla de lo que era posible soportar financiera y la falta de comprensién de muchos de los principales lideres nacionales (ademas de muchos asesores internacionales), de la importancia basica administrativament de un buen sistema de justicia, en general, y de una justicia administrativa, en particular, para poder llevar a ejecucién no importa qué politica de desarrollo; en medio de todo ello, deciamos, el control jurisdiccional de la legalidad se refugid, quizds sin mas opcién real, en la mera formalidadCONCLUSION ‘Alo largo de este trabajo se han enumerado los distintos principios que sirven como pilares de la estructura del derecho procesal administrativo, pero como nota particular encontramos una gran contradiccién en estos procesos. Si bien vale decir, como ya se ha expuesto, que en la teoria ol proceso administrativo se tiende a la proteccién y satisfaccién de los derechos e intereses de los administrados con las bases constitucionales y legales que ofrecen estos procesos, esta teorizacién muchas y repetidas veces en la praxis legal que ejerce la administraci6n no se lleva a cabo. Y esta teoria no se lleva a cabo ni estos principios se cumplen debido a una gama tan amplia de factores como principios se vulneran. En primer lugar por la famosa telarafia administrativa, basada en esta red jerérquica por la que se enreda a la pretensién administrativa de modo tal que lo que tiene como fin permitido el control interno de la administracién importa un fin secundario, pero no menos importante desde el punto de vista del administrado debido a que este supuesto control deriva en una enorme pérdida de tiempo y de no atencién a sus reclamos si se da el supuesto de un pedido revisorio por parte del administrado de algiin acto de al administracién que él considere injusto, esto se debe a que como ya se ha dicho el control es interno con lo cual en la realidad existe una proteccién entre los administradores ante eventuales fallas de los érganos revisados y revisadores, complicidad que siempre perjudica los intereses del administrado. ‘Ademas de lo reflexionado anteriormente existen claras vulneraciones a los principios que tienden a simpliicar el trémite administrativo; en este caso ya no por parte de los administradores en si mismo, sino aunque suene paradéjico por un aumento de los requisitos técnicos y formales, bajo pretexto de la seguridad juridica de los actos, lo que resultan en innumerables ocasiones en trastornos para los administrados por el desconocimiento de las formas que la administracién les exige para atender sus reclamaciones.BIBLIOGRAFIA Dromi, José Roberto, Procedimiento administrative Ley de procedimiento administrativo Gordilo Agustin, Tratado de derecho administrativo Cassagne, Juan Carlos, El acto admnistrativo Linares, Juan francisco, Fundamentos de derecho administrativo Gozaini, Osvaldo A., Introduccién al nuevo derecho procesal Fallos 199:268, 190:142, 205:540, 270:456, 175:368, 249:715, 288:325