Capítulo 3: Pactos entre los poderes públicos y las

confesiones religiosas
1. Tipología de los pactos
Una característica del Derecho Eclesiástico del Estado es su marcada orientación bilateral. Una
parte más que significativa de las normas estatales sobre el factor social religioso se encuentra
recogida en pactos suscritos entre los poderes públicos y las confesiones religiosas. En ellos se
abordan todo tipo de cuestiones: protección de los lugares de culto, enseñanza de la religión en la
escuela pública, reconocimiento de efectos del matrimonio religioso, régimen económico de las
confesiones religiosas, por citar algunas de las principales cuestiones objeto de regulación en los
instrumentos paccionados.

Los acuerdos entre el Estado y las confesiones religiosas son de tres tipos: concordatos, acuerdos
con naturaleza de ley regulados en el art. 7 LOLR, y otro tipo de convenios.

Los concordatos son los pactos firmados entre un Estado y la Santa Sede. Cuando suscribe
concordatos, la Santa Sede actúa en representación de la Iglesia universal y ejerce su personalidad
jurídica internacional. Por ello, como la doctrina canonista e internacionalista ha puesto de
manifiesto, los concordatos se insertan en el marco de las relaciones internacionales y son
asimilados a los tratados internacionales.

Como vimos en el Capítulo anterior, el Estado Español tiene suscritos cuatro Acuerdos con la Santa
Sede de fecha 3 de enero de 1979: el Acuerdo sobre Asuntos Jurídicos; el Acuerdo sobre Asuntos
Económicos; el Acuerdo sobre Asistencia Religiosa en las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de
Clérigos y Religiosos; y el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales. Estos cuatro Acuerdos
tienen naturaleza concordataria y son considerados tratados internacionales por el Tribunal
Constitucional y el Tribunal Supremo.

El art. 7 LOLR dice que el Estado establecerá, en su caso, acuerdos o convenios de cooperación
con las confesiones religiosas que cumplan dos requisitos: 1) que estén inscritas en el Registro de
Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia; 2) que por su ámbito y número de creyentes hayan
alcanzado notorio arraigo en España. Estos acuerdos, como precisa el propio artículo, deberán ser
aprobados por ley de las Cortes Generales. Por tanto, una vez que han sido suscritos entre la
Administración y la confesión religiosa correspondiente, deben ser tramitados parlamentariamente
como leyes para incorporarse al ordenamiento jurídico. En caso contrario, es decir, en ausencia de
aprobación parlamentaria, serán meros actos políticos sin contenido jurídico, y su cumplimiento no
podrá ser exigido ante los tribunales de justicia.

Ni en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa ni en la normativa de las Cortes Generales está

previsto cómo debe hacerse la tramitación parlamentaria de estos acuerdos. En principio, puesto
que son aprobados mediante leyes ordinarias, siguen la misma tramitación que cualquier proyecto
de ley presentado por el Gobierno. Este extremo está claro, pero surge la duda de si es posible, en
sede parlamentaria, modificar mediante enmiendas el texto acordado entre el Gobierno y la
confesión religiosa. Si bien la introducción de enmiendas es un atributo esencial de la soberanía
parlamentaria, en este caso ello podría conllevar una desnaturalización del acuerdo alcanzado con
la confesión religiosa y, en último término, del art. 7 LOLR. Aunque no se admitan enmiendas, la
soberanía de las Cortes podría quedar perfectamente salvaguardada, pues a ellas corresponde la
decisión final de aprobar o no el acuerdo, pues el Gobierno no les puede imponer contra su
voluntad la aprobación del pacto alcanzado con una entidad religiosa.

La práctica seguida hasta el momento confirma, en cierto modo, esta postura. Hasta la fecha se
han firmado tres acuerdos en aplicación del art. 7 LOLR, que han sido aprobados por las Leyes
24/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación con la FEREDE,
25/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación con la FCJE, y
26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación con la CIE. A

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efectos de su tramitación parlamentaria el Consejo de Ministros acordó remitir el proyecto de ley a
las Cortes como una ley con un único artículo, incluyéndose el acuerdo firmado entre el Gobierno y
la confesión religiosa como un anexo de esa ley. La Mesa del Congreso de los Diputados adoptó el
acuerdo de tramitar la ley por el procedimiento de lectura única, de forma que sólo se admitiesen
enmiendas de totalidad o de devolución, pero no enmiendas parciales sobre la modificación de
algún punto del pacto. En el Senado, en cambio, se siguió el procedimiento legislativo ordinario,
pero no se presentó ninguna enmienda. Estas opciones ponen de manifiesto o confirman que no
tiene mucho sentido la modificación del acuerdo firmado entre el Gobierno y la confesión religiosa
en la fase de aprobación parlamentaria. Si hubiera alguna cláusula del acuerdo no admisible para
las cámaras parlamentarias, el texto debería remitirse de nuevo al Gobierno para que procediera a
una renegociación de su contenido con la confesión religiosa.

Además de los concordatos y de los acuerdos previstos en el art. 7 LOLR, existen convenios
firmados entre poderes públicos y confesiones religiosas que no pueden ser calificados como
concordatos y que no tienen rango de ley. Este tipo de pactos se definen de una forma negativa: ni
son concordatos, ni son aprobados mediante ley parlamentaria. Al no presentar una concreta
estructura o configuración, no se les puede atribuir una naturaleza jurídica única, pues presentan
una tipología muy variada. Participan de las características propias de la actividad convencional de
la Administración. De este modo, el término convenio hace referencia a distintas figuras, cuya única
característica común a todas ellas es que han sido suscritas entre un ente religioso y un ente
público, el cual ejerce sus potestades típicamente administrativas.

Desde la perspectiva de su objeto, cabe distinguir los siguientes convenios: los convenios
interpotestativos, los convenios de carácter normativo, los convenios sobre actos y potestades
administrativas, y los convenios sobre prestaciones de servicios.

Los convenios interpotestativos son aquellos en los que concurren potestades públicas y

potestades religiosas (de las confesiones religiosas) en una relación de coordinación y cooperación.
En ellos, la posición de las entidades religiosas, sin perjuicio de que no sean entes públicos, no es
equiparable a la de un simple administrado. La entidad religiosa no se encuentra en una posición de
subordinación, pues el objeto del convenio es la coordinación de competencias o potestades
religiosas y estatales con una finalidad común a ambas partes: tutela de la libertad religiosa,
protección del patrimonio histórico, enseñanza de religión, etc. Estos convenios vienen definidos
por dos principios básicos: el primero, la actitud positiva del Estado ante el derecho fundamental de
libertad religiosa; el Estado, siguiendo lo dispuesto en los arts. 9.2 y 16.3 CE, coopera con las
confesiones para hacer real y efectivo el derecho de libertad religiosa de sus ciudadanos y remover
los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. El segundo, la materia en ellos contemplada;
hacen referencia a cuestiones que los poderes públicos no pueden determinar por sí mismos en
virtud del principio de no confesionalidad: por ejemplo, días festivos, asistencia religiosa o contenido
de la enseñanza religiosa.

Los convenios de carácter normativo son una manifestación de la potestad normativa

(reglamentaria) de la Administración, pero con la particularidad de que se ejerce de forma
consensuada con las confesiones religiosas. En ellos se contemplan actuaciones distintas, aunque
todas ellas con un resultado final idéntico: la innovación del ordenamiento jurídico. Una parte
sustancial de este tipo de convenios está vinculada a los cuatro Acuerdos concordatarios suscritos
con la Santa Sede el 3 de enero de 1979, los cuales prevén con carácter general la necesidad de
una interpretación y desarrollo consensuados. Aunque la Administración, al igual que el poder
legislativo, tiene la competencia y la obligación de aplicar los concordatos en el orden interno, la
otra parte –en este caso la Iglesia católica– tiene la facultad de reclamar que esa aplicación se
realice de común acuerdo. Aparte de esta previsión general, en los Acuerdos concordatarios de 3
de enero de 1979 existen cláusulas que hacen referencia a ulteriores convenios entre las partes,
dando lugar a un fenómeno de dilatación de la bilateralidad. La estructura de dichas cláusulas es
distinta: a veces, contemplan una mera posibilidad, sin carácter vinculante, de firmar un pacto,
mientras que en otras ocasiones el pacto ulterior es indispensable para concretar una materia o
para regularla por entero. En estos últimos casos el convenio se configura como una actuación
normativa necesaria, y en su defecto se producirá un incumplimiento de lo pactado.

1
Los convenios sobre actos y potestades administrativas contemplan actuaciones de los entes
administrativos en el ejercicio de sus propias competencias. En ellos la posición de las confesiones
religiosas es equivalente a la de cualquier administrado. Una clasificación básica de estos
convenios es la que distingue entre convenios sobre potestades discrecionales y convenios de
ejecución. Los primeros son pactos en los que concurre una doble circunstancia: por un lado, la
decisión administrativa descansa sobre una valoración del interés público y, por otro lado, ningún
administrado tiene derecho a que esa decisión discrecional de la Administración se dicte con un
contenido determinado. Los segundos –los convenios de ejecución– se caracterizan por la
inexistencia de elementos discrecionales en la actuación administrativa. Por ello su ámbito propio
es el de las potestades regladas de la Administración.

Por último, los convenios sobre prestaciones de servicios tienen por objeto una prestación de
servicios realizada por una entidad religiosa en favor de la Administración. Tales convenios han de
ser calificados como contratos administrativos de servicios y se regulan por la legislación de
contratos de las Administraciones Públicas.

2. Sujetos
En la exposición de los sujetos que suscriben los pactos entre los poderes públicos y las
confesiones religiosas, se distinguirá la parte pública o estatal y la parte religiosa. Asimismo, se
tendrá en cuenta la tipología de los pactos desarrollada en el epígrafe anterior.

2.1. Concordatos

Como se indicó, en el ordenamiento jurídico español no ofrece dudas la calificación de los

concordatos como tratados internacionales. Esta consideración hace que deban ser suscritos por el
Estado. El resto de entidades territoriales –Comunidades Autónomas y entes locales–, pese a que
cuentan con potestad normativa, carecen de competencia para celebrar concordatos con la Santa
Sede.

El monopolio del Estado para firmar concordatos no deriva del hecho de que contemplen
cuestiones relativas al hecho religioso. En el ordenamiento español las relaciones entre el Estado y
las confesiones religiosas no están reservadas en exclusiva a la Administración central. Las
Comunidades Autónomas y los entes locales están facultados para regular materias que afectan al
factor social religioso (entre otras, urbanismo, patrimonio histórico o días festivos). La razón por la
cual no pueden suscribir concordatos este tipo de entes territoriales radica en la reserva exclusiva a
favor del Estado de la competencia en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3º CE). Y
puesto que el concordato es calificado como un tratado internacional, sólo el Estado podrá
celebrarlos.

En relación con este tema debe señalarse que la distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas recogida en el art. 149 CE origina conflictos en materia de relaciones
entre el Estado y las confesiones religiosas, pues se da la circunstancia de que sólo el Estado está
capacitado para celebrar concordatos, pero no tiene el monopolio para regular las cuestiones
relativas al factor social religioso. Por ello, en el momento de suscribir un concordato con la Santa
Sede, el Estado debería abstenerse de regular cuestiones cuya competencia corresponde a las
Comunidades Autónomas o, si se regulan tales materias, deberían realizarse consultas con los
entes autonómicos, de forma que participen en la determinación del contenido del concordato.

No obstante estas consideraciones, en los cuatro Acuerdos suscritos entre el Estado y la Santa
Sede el 3 de enero de 1979 no se tuvo en cuenta a las Comunidades Autónomas. Ello se explica,
quizá, por el hecho de que estos acuerdos concordatarios se elaboraron a la par que la
Constitución. Todavía no estaba plenamente diseñado el sistema autonómico, ni estaban
determinadas, obviamente, las competencias que corresponderían a las Comunidades Autónomas.
Ello ha dado lugar a algún conflicto entre los entes autonómicos y el Estado en temas como días
festivos o beneficios fiscales. Para evitar estos conflictos los entes autonómicos deben ser tenidos
en cuenta en la ejecución de los concordatos, y en el caso de algunas materias la ejecución debe
llevarse a cabo por la propia Comunidad Autónoma. Sin perjuicio de lo anterior, ha de tenerse

1
presente que es necesaria una cierta coordinación entre los entes autonómicos y el Estado, pues
en determinados temas es recomendable la existencia de una regulación uniforme, al menos en los
aspectos sustanciales. Como afirmamos en el Capítulo anterior, su relación directa o indirecta con
el derecho fundamental de libertad religiosa es evidente en cuestiones como enseñanza de religión,
días festivos o asistencia religiosa, lo cual exige unas garantías y derechos comunes para todos los
ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional.

Por lo que respecta a la parte eclesiástica, el concordato es suscrito por la Santa Sede, que actúa
en representación de la Iglesia universal. La doctrina canónica se ha planteado la posibilidad de
que los obispos suscriban concordatos. Aunque algunos autores han llegado a atribuir esa facultad
a los ordinarios diocesanos con apoyo en ejemplos históricos, es mayoritaria la corriente doctrinal
que rechaza tal posibilidad. Dada la concepción actual de la institución concordataria, que es
equiparada a un tratado internacional en los ordenamientos estatales, no es admisible su
celebración entre un obispo y un determinado Estado por la sencilla razón de que el obispo no es
un sujeto de Derecho internacional. En la calificación jurídica de los concordatos es determinante la
personalidad jurídica internacional de la Santa Sede y su capacidad para suscribir tratados,
reconocidas ambas por la comunidad internacional. Los acuerdos de voluntades entre los obispos y
las autoridades estatales no se enmarcan en el ámbito de las relaciones internacionales, ni siguen
el procedimiento de elaboración propio de los tratados internacionales. Estas mismas
consideraciones son aplicables a los pactos suscritos por las Conferencias Episcopales.

2.2. Acuerdos con naturaleza de ley

El art. 7 LOLR dice que los acuerdos de cooperación serán establecidos por el Estado y que la ley
que los apruebe será dictada por las Cortes Generales. De aquí parece deducirse que estos
acuerdos sólo pueden ser suscritos a nivel estatal. Sin embargo, nos parece que debe hacerse una
interpretación extensiva del precepto y admitir la posibilidad de que se firmen convenios con
naturaleza de ley a nivel autonómico. Puesto que estos acuerdos no se insertan en el marco de las
relaciones internacionales, nada impide que las Comunidades Autónomas alcancen pactos con
aquellas confesiones religiosas que tengan notorio arraigo en su ámbito territorial y que tales pactos
sean aprobados por la asamblea legislativa autonómica mediante una ley.

Como se señaló al referirse a los sujetos concordatarios, la materia religiosa, tomada en su

conjunto, no se encuentra entre las atribuidas con carácter exclusivo al Estado en el art. 149.1 CE.
Por ello es necesario atender al concreto tema regulado para determinar si las Comunidades
Autónomas tienen competencia para legislar sobre él. Así, está claro que la asistencia religiosa en
las Fuerzas Armadas o la tutela penal de la libertad religiosa han de recogerse en normativa estatal,
pero otras cuestiones como el patrimonio histórico o la apertura de lugares de culto son reguladas
por los entes autonómicos. La legislación sobre estas materias y cualesquiera otras de competencia
de las Comunidades Autónomas puede ser producto de un pacto entre el ente autonómico y una
concreta confesión religiosa. El art. 7 LOLR desarrolla lo dispuesto en el art. 16.3 CE, en el que se
habla genéricamente de poderes públicos; su incidencia, por tanto, no se ha de limitar
exclusivamente al ámbito estatal, dado que el contenido material de los acuerdos no se circunscribe
a aquellas materias cuya competencia corresponde al Estado. Obviamente, el objeto del acuerdo
autonómico se deberá ceñir a materias que sean competencia de la Comunidad Autónoma que
suscriba el pacto y su vigencia sólo afectará a su ámbito territorial.

Los Acuerdos de 1992 celebrados con evangélicos (FEREDE), judíos (FCJE) y musulmanes (CIE)
han sido suscritos por el Gobierno en el ejercicio de sus potestades ejecutivas. El pacto, una vez
firmado, no es una norma jurídica; únicamente recoge un compromiso de carácter político no
exigible ante los tribunales. En virtud de su firma el Gobierno únicamente se obliga a presentarlo
ante las Cortes para su tramitación parlamentaria, pero no asume el compromiso de su aprobación
como ley, pues no puede comprometer la soberanía de las cámaras parlamentarias; es decir:
carece de competencia para asumir esa obligación. Sólo una vez que el acuerdo ha sido aprobado
como ley en las Cortes Generales, forma parte del ordenamiento y obliga al conjunto de entes que
componen el Estado. Tras su tramitación parlamentaria y su publicación oficial en el Boletín Oficial
del Estado es evidente que un cambio de Gobierno no afecta a su vigencia.

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El art. 7 LOLR establece que los acuerdos de cooperación se celebrarán con aquellas confesiones
que cumplan dos requisitos: 1) estar inscritas en el Registro de Entidades Religiosas; 2) haber
alcanzado notorio arraigo en España por su ámbito y número de creyentes.

El primer requisito –la inscripción registral– debe relacionarse con lo dispuesto en el art. 5 LOLR,
según el cual «las Iglesias, confesiones y comunidades religiosas y sus federaciones gozarán de
personalidad jurídica una vez inscritas en el correspondiente Registro público, que se crea, a tal
efecto, en el Ministerio de Justicia». Dicho Registro es el Registro de Entidades Religiosas, cuya
regulación básica se recoge en el Real Decreto 594/2015, de 3 de julio.

El segundo requisito exigido en el art. 7 LOLR para firmar un acuerdo con el Estado –que la
confesión haya alcanzado notorio arraigo en España por su ámbito y número de creyentes– hace
referencia a un concepto jurídico indeterminado de difícil concreción en la práctica. En todo caso,
con él se hace referencia a una categoría legal concreta, que corresponderá o no a las confesiones
religiosas al margen de cualquier tipo de valoración discrecional por parte de la Administración. Por
tanto, la resolución administrativa reconociéndolo o denegándolo será recurrible ante la jurisdicción
contencioso-administrativa y plenamente controlable por los tribunales. La obtención del notorio
arraigo se regula por medio del Real Decreto 593/2015, de 3 de julio. De conformidad con lo
establecido en su art. 3, para la declaración de notorio arraigo en España las confesiones religiosas
deberán reunir los requisitos siguientes:

a) Llevar inscritas en el Registro de Entidades Religiosas treinta años, salvo que la entidad acredite
un reconocimiento en el extranjero de, al menos, sesenta años de antigüedad y lleve inscrita en el
citado Registro durante un periodo de quince años.

b) Acreditar su presencia en, al menos, diez comunidades autónomas y/o ciudades de Ceuta y
Melilla.

c) Tener 100 inscripciones o anotaciones en el Registro de Entidades Religiosas, entre entes

inscribibles y lugares de culto, o un número inferior cuando se trate de entidades o lugares de culto
de especial relevancia por su actividad y número de miembros.

d) Contar con una estructura y representación adecuada y suficiente para su organización a los
efectos de la declaración de notorio arraigo.

e) Acreditar su presencia y participación activa en la sociedad española.

En el momento de la elaboración de los Acuerdos de 1992 no existía regulación alguna sobre el

notorio arraigo. La Administración adoptó el criterio de conceder el notorio arraigo
a grupos o familias de confesiones o comunidades religiosas (protestantismo, judaísmo, islamismo),
en lugar de a iglesias, confesiones o comunidades concretas. Las entidades religiosas fueron
obligadas a agruparse en federaciones representativas –la FEREDE, la FCJE y la CIE–, creadas
con la única finalidad de firmar los acuerdos con el Estado y actuar como interlocutores reconocidos
por la Administración. Esta práctica, cuya finalidad acaso fue evitar la proliferación de acuerdos, ha
producido un efecto perverso desde un punto de vista jurídico: entidades religiosas minoritarias y
con escasa implantación en España pueden beneficiarse de un acuerdo con el Estado si se
integran en cualquiera de las federaciones firmantes de los pactos. En cambio, confesiones con
mayor número de fieles y tradición en el territorio español carecen de un régimen acordado y de los
beneficios que ello implica. Además, puesto que son las propias federaciones las que deciden qué
iglesias o comunidades las integran, en último término el Estado no decide los destinatarios del
régimen jurídico recogido en los acuerdos. Algo ciertamente paradójico puesto que tales pactos son
aprobados por una ley de las Cortes Generales.

2.3. Convenios entre administraciones públicas y confesiones religiosas

Estos convenios son suscritos por entes de la Administración en el ejercicio de funciones propias
del giro o tráfico administrativo. Pueden ser celebrados, tanto por entidades territoriales de ámbito
estatal, autonómico o local, como por entes administrativos no territoriales (como, por ejemplo, una

1
Universidad). Por una exigencia básica del principio de legalidad sólo podrán celebrar convenios
con las confesiones religiosas aquellos órganos administrativos que tengan reconocida esa
competencia. Partiendo de esta premisa, para determinar qué entes son los dotados de capacidad
contractual con las confesiones religiosas hay que tener en cuenta las normas que se aplican a los
entes públicos y, más particularmente, el objeto del convenio. Por poner un ejemplo significativo, los
convenios que tienen carácter normativo sólo podrán ser suscritos por aquellos órganos que sean
titulares de potestad normativa.

En el caso de la Iglesia católica, los órganos eclesiásticos competentes para celebrar convenios
con las Administraciones Públicas son todos aquellos titulares de potestad de jurisdicción,
legislativa o ejecutiva. Los principales sujetos con competencia para suscribir pactos son: la Santa
Sede y el Concilio Ecuménico, si los convenios afectan a la Iglesia universal; las Conferencias
Episcopales y los Concilios particulares en los convenios de su ámbito; los obispos diocesanos para
convenios sobre asuntos propios de su diócesis; los ordinarios de cualquier Iglesia particular o
comunidad a ella equiparada conforme al canon 368 del Código de Derecho Canónico; y los
Superiores mayores de los institutos de vida consagrada.

Por lo que respecta a las confesiones acatólicas, en principio, debe afirmarse que toda confesión
religiosa inscrita en el Registro de Entidades Religiosas está facultada para suscribir convenios con
una entidad administrativa. No obstante, ha de tenerse en cuenta que las iglesias, confesiones y
comunidades evangélicas, judías y musulmanas que han suscrito los acuerdos de cooperación con
el Estado Español en 1992 se vieron obligadas a crear una estructura organizativa destinada
precisamente a encauzar sus relaciones pacticias con el Estado. Los acuerdos no se firmaron con
confesiones religiosas, sino con federaciones o agrupaciones de confesiones –FEREDE, FCJE y
CIE– creadas con la finalidad de firmar acuerdos de cooperación. Por ello, lo más lógico es que los
convenios que suscriban las iglesias protestantes, las comunidades judías y las comunidades
islámicas sean celebrados por la FEREDE, la FCJE y la CIE, en especial si se firman a nivel estatal
y en ejecución de los Acuerdos aprobados por las Leyes 24, 25 y 26/1992, de 10 de noviembre.
Tales entidades tienen como finalidad principal la de firmar acuerdos y, lo que es más determinante
a efectos prácticos, son admitidas por la Administración del Estado como interlocutores válidos para
entablar relaciones convencionales.

En el ámbito autonómico y local, sin embargo, se han celebrado acuerdos con entidades
evangélicas, judías y musulmanas distintas de la FEREDE, la FCJE y la CIE. La proliferación de
convenios con distintas entidades religiosas puede producir situaciones de descoordinación o de
conflictos internos entre grupos religiosos, pero la capacidad jurídica de esas entidades para
suscribir los pactos está fuera de duda siempre que acrediten su válida constitución y que
representan a una comunidad de creyentes.

3. Posición en el sistema de fuentes

3.1. Concordatos

Los concordatos, puesto que tienen naturaleza de tratados internacionales, vinculan al legislador y
no pueden ser modificados unilateralmente por una ley estatal posterior, salvo que se proceda a su
denuncia o a una renegociación de su contenido. Esta doctrina, propia de los tratados
internacionales, es aplicada a los concordatos en la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de
febrero de 1974: «siendo el Concordato de 1851 y el Convenio Ley de 1860 verdaderos Tratados
internacionales, no pueden ser modificados unilateralmente por una de las Altas Partes, por lo que
el Derecho común español sólo es aplicable en el desarrollo de los derechos y obligaciones que
prevén en tanto no desvirtúen su contenido (...) [por lo que] no pueden ser aplicables al caso de
autos los preceptos de caducidad previstos en las Leyes administrativas ni en las de Derecho
común, porque tratándose como se trata de deudas y derechos reconocidos por pactos
internacionales convenidos por la Santa Sede en el Concordato de 1851 y Convenio de 1860, no
pueden ser aplicables aquéllos, sin que medie el debido Convenio entre ambas Partes».

Obviamente, los concordatos también vinculan a la Administración, pues como establece con
carácter general el art. 103 CE «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses

1
generales y actúa (...) con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». En este sentido, puede
traerse a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1994  (RJ 1994, 1133)
en la que se declaran nulos una serie de preceptos reglamentarios sobre enseñanza de la religión
en la escuela por ser contrario su contenido a lo dispuesto en el Acuerdo entre el Estado Español y
la Santa Sede de 3 de enero de 1979 sobre Enseñanza y Asuntos Culturales: «se ha de traer a
colación el artículo 96, de la Constitución, cuando dice que, "los Tratados Internacionales
válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del
Ordenamiento interno", añadiendo punto y seguido que, "sus disposiciones sólo podrán ser
derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo
con las normas generales del Derecho Internacional". En este punto se ha de recordar lo al principio
apuntado, respecto al "sometimiento" y "sujeción" de la Administración al Ordenamiento Jurídico –
artículos 9 y 103 de la Constitución–. El mentado Acuerdo entre la Santa Sede y el Estado Español,
sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, que fue firmado en la Ciudad del Vaticano, el 3 de enero de
1979 y ratificado mediante "Instrumentos" de 4 de diciembre de 1979, fue publicado en el "Boletín
Oficial del Estado", de 15 de diciembre de 1979, produciéndose correcciones, que no atañen
sustancialmente a aquél, mediante su publicación en dicho Boletín, de fecha 20 febrero 1980; en
aquella citada fecha entró a formar parte de nuestro Ordenamiento Jurídico, al que, por mandato
constitucional, se encuentra sujeta la Administración Pública».

3.2. Acuerdos con naturaleza de ley

Los acuerdos de cooperación previstos en el art. 7 LOLR son aprobados mediante ley de las Cortes
Generales. Por tanto, su posición en el sistema de fuentes será la que corresponde a cualquier ley
ordinaria. De este modo, no ofrece dudas su capacidad para innovar el ordenamiento y para
derogar otras leyes, pero plantea más dudas su resistencia pasiva frente a las futuras
intervenciones del legislador. Dicho de otro modo: ¿puede una ley unilateral posterior modificar su
contenido?

Si se parte de los Acuerdos suscritos en 1992 con protestantes, judíos y musulmanes, así como de
sus leyes de aprobación, el interrogante, a nuestro modo de ver, admite una respuesta clara: el
Estado puede modificar unilateralmente esas leyes y legislar en un sentido contrario a lo pactado.
Tal actuación, formalmente legítima y plenamente válida, supone, sin embargo, un incumplimiento
o, cuando menos, un acto de desvinculación de los acuerdos, por lo que una mínima coherencia y,
sobre todo, el respeto debido al principio pacta sunt servanda y a la seguridad jurídica exige que
en tal caso se proceda a una denuncia de los textos paccionados o a una renegociación de su
contenido con la confesión religiosa. Esto último viene facilitado por la existencia de la comisión
mixta paritaria para el seguimiento de los pactos y por la obligación del Gobierno de poner en
conocimiento de la entidad firmante toda iniciativa legislativa que afecte al contenido del acuerdo
(disposición adicional primera de los tres Acuerdos de 1992 con la FEREDE, la FCJE y la CIE).

3.3. Convenios entre administraciones públicas y confesiones religiosas

En el caso de estos convenios sólo tiene sentido referirse a su posición en el sistema de fuentes en
aquellos casos en que tengan por objeto normas jurídicas. Cuando su objeto son actos o contratos
administrativos, recogen un vínculo contractual para las partes firmantes, indudablemente exigible
ante los tribunales de justicia, pero no constituyen ni crean propiamente una norma jurídica general
que se inserte en el ordenamiento.

Los convenios de carácter normativo entre Administraciones Públicas y confesiones religiosas

tienen naturaleza reglamentaria. Los entes administrativos que los suscriben ejercen sus
potestades normativas y, por tanto, son equivalentes a reglamentos. Aunque en muchas ocasiones
estos convenios se alcanzan para ejecutar o interpretar un acuerdo concordatario con la Santa
Sede, no tienen la consideración de tratados internacionales. Sin perjuicio de su calificación como
reglamentos, para definir su posición en el sistema de fuentes es imprescindible tener en cuenta su
posible relación o vinculación con pactos concordatarios y, en todo caso, que han sido elaborados
consensuadamente con la participación activa de una entidad religiosa. Se destaca esta
circunstancia porque, aunque a efectos de su publicación oficial los convenios suelen recogerse

1
como anexo a una simple orden ministerial o a una resolución administrativa, para determinar su
posición en el ordenamiento no basta con acudir a la forma de promulgación.

El carácter bilateral de las disposiciones formalmente unilaterales –órdenes ministeriales o

resoluciones– que recogen o incorporan al ordenamiento los convenios de naturaleza normativa,
impide aplicarles el criterio de la jerarquía normativa sin más especificaciones. En este tipo de
disposiciones desempeña un papel principal el principio de competencia. La razón es que su
elaboración responde a un doble fundamento: la existencia de un pacto previo cuyas cláusulas han
de ser cumplidas, y el carácter religioso de la materia regulada. Tanto en un caso como en otro, las
confesiones religiosas tienen reconocida la facultad de intervenir en la regulación de una
determinada materia, bien por haberlo asumido así el Estado en un compromiso paccionado, o bien
por carecer el Estado de competencia para regularla por sí mismo. Ello impide que el Estado pueda
modificar, interpretar o derogar unilateralmente la disposición reglamentaria que recoge un pacto
suscrito en desarrollo y aplicación de un acuerdo concordatario.

4. Aplicación, interpretación y extinción

Los acuerdos entre los poderes públicos y las confesiones religiosas constituyen normas o actos
administrativos que se insertan plenamente en el ordenamiento jurídico estatal. Por este motivo, las
autoridades estatales con competencia en la materia están habilitadas para proceder a su
aplicación e interpretación. Sin embargo, puesto que estas normas y actos tienen naturaleza
bilateral –son producto de un pacto o acuerdo de voluntades–, las confesiones religiosas pueden
exigir que su aplicación e interpretación se lleve a cabo de manera conjunta.

En los cuatro Acuerdos de 3 de enero de 1979 celebrados entre el Estado Español y la Santa Sede
se recoge la siguiente cláusula: «La Santa Sede y el Gobierno Español procederán de común
acuerdo en la resolución de las dudas o dificultades que pudieran surgir en la interpretación o
aplicación de cualquier cláusula del presente Acuerdo, inspirándose para ello en los principios que
lo informan». Uno de los medios para esa actuación conjunta es la creación de comisiones mixtas
formadas por representantes de la Iglesia y del Estado.

Una mayor concreción sobre la necesidad de realizar una interpretación bilateral de los acuerdos
existe en el Protocolo Adicional del Acuerdo sobre Asuntos Económicos. Allí se indica que las
partes, de común acuerdo, señalarán los conceptos tributarios vigentes en los que se concretan las
exenciones y los supuestos de no sujeción enumerados en el Acuerdo. A su vez, siempre que se
modifique sustancialmente el ordenamiento tributario español ambas partes deberán concretar los
beneficios tributarios y los supuestos de no sujeción que resulten aplicables de conformidad con los
principios del Acuerdo. Las referencias a las distintas figuras tributarias recogidas a lo largo de este
Pacto concordatario se hacen de una forma genérica, evitándose en muchos casos la cita de
impuestos concretos con la finalidad de que los constantes cambios del sistema tributario no
obliguen a una permanente revisión de lo acordado. Ello exige, como contrapartida, la colaboración
de las partes en la concreción del contenido del Acuerdo cada vez que existe una modificación en
la normativa estatal que afecte a lo pactado.

Fruto de las citadas previsiones ha sido la Orden del Ministerio de Hacienda de 5 de junio de 2001,
sobre exención de determinadas entidades eclesiásticas del Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras. La disposición reglamentaria viene precedida de un dictamen del Consejo de
Estado, de 25 de julio de 1996, en el que se recogen importantes consideraciones sobre la
interpretación de los Acuerdos con la Santa Sede: «Es una exigencia del mencionado Acuerdo
(artículos VI del Acuerdo y 2.º de su Protocolo Adicional), que vincula internacionalmente a España,
que la determinación de los beneficios fiscales, exenciones tributarias, y supuestos de no
sujeción, se haga bilateralmente, y de conformidad con los principios previamente acordados (...) El
Consejo de Estado entiende que la referida concreción de si el Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras regulado en los artículos 101 a 104 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, se encuentra comprendido en las exenciones que derivan del
Acuerdo entre la Santa Sede y España en materias económicas, debe hacerse por acuerdo de
ambas Partes, bilateralmente, y conforme a los principios previamente pactados en el mencionado
Acuerdo».

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En los Acuerdos de 1992 con la FEREDE, la FCJE y la CIE suscritos al amparo del art. 7 LOLR, la
exigencia de una interpretación bilateral llevada a cabo de forma consensuada entre el Estado y las
entidades religiosas firmantes presenta un grado de intensidad menor respecto a lo dispuesto en
los Acuerdos con la Santa Sede de 1979. En los Pactos de 1992 no se recoge expresamente la
exigencia de una interpretación bilateral; y aunque se prevé la creación de una Comisión Mixta para
la aplicación y seguimiento del acuerdo, el Gobierno se encuentra facultado para dictar las
disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de los pactos. Únicamente existe la
obligación del Gobierno de poner en conocimiento de las entidades religiosas firmantes las
iniciativas legislativas que afecten al contenido del acuerdo. La razón de estas importantes
diferencias entre los Pactos de 1992 y los Acuerdos suscritos con la Santa Sede radica en la débil
bilateralidad de los primeros: formalmente son leyes unilaterales del Estado y, además, en muchos
puntos su contenido ha sido una imposición de la parte estatal que las confesiones se han visto
obligadas a aceptar. No obstante, existen disposiciones en las que se plasman esas mínimas
exigencias impuestas por la bilateralidad, como es el caso de la Orden JUS/577/2016, de 19 de
abril, sobre inscripción en el Registro Civil de determinados matrimonios celebrados en forma
religiosa y aprobación del modelo de certificado de capacidad matrimonial y de celebración de
matrimonio religioso, en cuya parte expositiva se indica que se ha dado trámite de audiencia a la
FEREDE, la FCJE y la CIE.

En el caso de los convenios entre Administraciones Públicas y confesiones religiosas, la regla

general es optar por la aplicación e interpretación de común acuerdo en el marco de comisiones
mixtas.

Por lo que respecta a la extinción de los pactos, en el caso de los concordatos se siguen las reglas
propias del Derecho Internacional. Entre las causas de extinción, de acuerdo con lo dispuesto en el
Convenio de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados, cabe señalar: 1) una cláusula
resolutoria prevista por el mismo concordato; 2) el mutuo acuerdo o la celebración de un pacto
posterior; 3) la violación unilateral por una de la partes, lo cual habilitará a la otra parte a denunciar
el pacto; 4) la aparición de hechos imprevistos que impidan el cumplimiento de lo pactado; 5) un
cambio fundamental en las circunstancias ocurrido con respecto a las existentes en el momento de
la celebración del tratado.

Por lo que se refiere a los acuerdos previstos en el art. 7 LOLR, hay que tener en cuenta la
disposición adicional de los propios Acuerdos de 1992: «El presente Acuerdo podrá ser denunciado
por cualquiera de las partes que lo suscriben, notificándolo a la otra con seis meses de antelación.
Asimismo, podrá ser objeto de revisión total o parcial, por iniciativa de cualquiera de ellas, sin
perjuicio de su ulterior tramitación parlamentaria». Junto a esto cabe aplicar analógicamente los
supuestos de extinción mencionados para los pactos concordatarios.

Por último, en el caso de los convenios entre Administraciones Públicas y confesiones religiosas se
pueden aplicar por analogía las causas de extinción indicadas para los concordatos.