La gravedad y persistencia de la crisis turística asociada a la COVID-19 ha impulsado a

los gobiernos a prestar especial atención al turismo en el diseño de la política

económica. En este sentido, el propósito básico de este artículo es identificar las
características de los programas implementados para la reactivación del turismo y, más
concretamente, sus objetivos, sus instrumentos y sus principales destinatarios. El actual
gobierno ecuatoriano optó por impulsar el turismo como sector básico y estratégico del
desarrollo económico nacional dado que contribuye sustancialmente a mejorar el
ingreso de divisas, disminuir el déficit fiscal y, sobre todo, a generar nuevos empleos.
Ha declarado al turismo como eje central de las políticas del Estado y propone la
formulación de políticas integrales e intersectoriales y la movilización de recursos de
varias instancias estatales en coordinación con la empresa privada y otras
organizaciones de la sociedad civil. Por su parte, tanto la CEPAL como el Consejo
Nacional de las Mujeres (CONAMU) del Ecuador, se encuentran en un proceso de
institucionalizar más explícitamente estrategias para lograr la equidad de género en
todas las políticas sectoriales del desarrollo, con el fin de que beneficien - en igualdad
de oportunidades y de trato – a mujeres y hombres.
También son destacables las acciones dirigidas a mantener el empleo y la renta de los
trabajadores. En cualquier caso, si bien este tipo de actuaciones puede contribuir a
amortiguar el impacto de la crisis, también existe el riesgo de que una parte de las
ayudas la reciban empresas que están condenadas a abandonar el mercado con lo que se
comprometería la rentabilidad social de los recursos públicos. Tras la pandemia, parece
que el protagonismo habría de trasladarse a otras políticas como las de promoción,
donde la coordinación entre los distintos niveles de las administraciones públicas, la
colaboración público-privada y el concurso de los medios de comunicación son
herramientas fundamentales para recuperar la confianza de los turistas
En el marco del Proyecto CEPAL-GTZ “Institucionalización del Enfoque de Género en
la CEPAL y en los Ministerios Sectoriales”, el Consejo Nacional de las Mujeres del
Ecuador (CONAMU), órgano rector encargado de formular políticas en beneficio de la
mujer y la equidad de género y vigilar su obligatorio cumplimiento en los planes
programas y proyectos del sector público, ha firmado un Convenio de cooperación con
la CEPAL que establece el compromiso de institucionalizar el enfoque de género en las
políticas laborales del sector turismo. Este proceso se cumple conjuntamente con el
Ministerio de Turismo, el Ministerio de Trabajo y otras instancias vinculadas con el
ámbito laboral del turismo. De esta manera, la CEPAL y el CONAMU se suman al
compromiso y los esfuerzos del gobierno ecuatoriano para impulsar el turismo en su
contribución al desarrollo económico del país y a la generación de más y mejores
empleos en todas las actividades económicas relacionadas con el sector, haciendo un
llamado especial para que ello se dé en igualdad de oportunidades y de beneficios para
hombres y mujeres. Como parte del proceso, se elaboró el presente diagnóstico que
aporta información sobre el mercado laboral del turismo desde una perspectiva de
género, a fin de motivar y sustentar la formulación de políticas económicas y laborales
que promuevan la equidad entre mujeres y hombres en el sector.
La emergencia sanitaria, ha llevado al mundo a una paralización de actividades y ha
afectado de manera significativa a todos los sectores económicos ya que una de las
prioridades para la contención de la pandemia ha sido la limitación en viajes, el
confinamiento de la población, las restricciones en viajes nacionales e internacionales y
políticas de distanciamiento social. Según la Organización Mundial del Turismo “El
sector del turismo emplea mucha mano de obra, pero es un sector que se encuentra hoy
entre los más amenazados, con puestos de trabajo en peligro en toda su cadena de valor.
Las consecuencias afectarán, en particular, a los grupos más vulnerables de la
población, como las mujeres, los jóvenes y las comunidades r
La pandemia mundial del COVID-19 ha generado una crisis sanitaria sin precedentes en
el mundo y en nuestro país. Esta crisis a su vez, ha provocado una afectación económica
de gran magnitud, siendo el turismo una de las actividades más afectadas a nivel
mundial y nacional. Varios subsectores turísticos, a través de sus representantes
gremiales, han expresado lo complejo de la situación en varias reuniones, entrevistas y
comunicaciones escritas. Esta crisis ha producido significativas pérdidas económicas,
tanto en la zona urbana como en las parroquias rurales. En Gobierno de Nacional,
declaró la Emergencia Sanitaria en todo el país, estableciendo varias medidas
restrictivas para contener el contagio y propagación del COVID-19 , para esto emitió
varios Decretos, Acuerdos y Resoluciones. urales”
El turismo es uno de los principales sectores de la economía ecuatoriana y constituye
una actividad productiva de alta relevancia para el Ecuador, pues es una fuente
indispensable para el ingreso de divisas al país, el cual generó USD 2.280 millones en el
año 2019. El sector turístico aportó al Producto Interno Bruto (PIB) del Ecuador en
2,24% en 2019 (valores corrientes), generando fuentes de trabajo en el sector y en otras
actividades relacionadas. El turismo es uno de los sectores con mayor afectación a causa
del COVID-19, de hecho, Ecuador al igual que otros países cerró sus fronteras a la
entrada y salida de personas, con la finalidad de evitar la propagación de esta
enfermedad. Previo a la pandemia del COVID19, la Organización Mundial del Turismo
(OMT) en sus perspectivas de desarrollo del turismo proyectaba un crecimiento de este
sector entre el 3% y 4% a nivel mundial para el año 2020. Para el caso ecuatoriano, se
preveía un crecimiento en el 2020. Igualmente, la Asociación de Transporte Aéreo
Internacional (IATA) estimó que las pérdidas en las ganancias de las líneas aéreas
serían de aproximadamente USD 252 mil millones, una caída del 44% con respecto a lo
obtenido en 2019, bajo el supuesto que las restricciones severas duren hasta tres meses,
seguidas de una gradual recuperación
Cada vez más, el desarrollo económico local incluye iniciativas turísticas, no solo por
sus bondades económicas, sino también porque representa una oportunidad de
sostenibilidad social, cultural y ambiental para las comunidades rurales y urbanas,
autóctonas y mestizas, con potencial productivo, que se encuentra a lo largo de la vasta
y atractiva geografía latinoamericana.
Muchos gobiernos de la región, nacionales y subnacionales, han advertido esta situación
y empiezan a crear estrategias conjuntas con actores locales. En ocasiones se debe a que
las comunidades presionan para lograr soluciones de infraestructura de servicios básicos
y de conectividad que mejoren sus iniciativas turísticas, o porque han entendido que este
sector es capaz de emplear y generar riquezas, contribuyendo a disminuir el nivel de
pobreza, que en América Latina todavía se encuentra en 28%.
Si bien las políticas de desarrollo turístico focalizadas en comunidades han comenzado
por la construcción de infraestructura básica de acceso al agua y saneamiento, así como
espacios de recreación, entre otros, los gobiernos también están invirtiendo en la
generación de capacidades productivas para la prestación de servicios turísticos.
La intervención pública en la actividad económica, y por tanto también en la actividad
turística, ha sido justificada tradicionalmente por la existencia de fallos de mercado que
han dado lugar a algunos de los problemas a los que se enfrenta la actividad turística. El
turismo es una industria más de la actividad económica de un país, si bien la
importancia de ésta en la economía varía de unos países a otros, dependiendo del
volumen de turistas que sea capaz de atraer y del volumen de ingresos que este negocio
genere. Por tanto, la política turística tiene que formar parte de la estrategia adoptada
por un país en relación con su política económica, ya que el turismo también contribuye
a la generación de riqueza en el territorio, de tal forma que los objetivos de ambos tipos
de políticas, turística y económica, deben ser coincidentes. En España el turismo genera
el 10,2% del PIB y ocupa a más de dos millones de trabajadores, por lo que la política
turística es clave para asegurar la competitividad de esta actividad económica. Este
texto responde a los contenidos de la asignatura de Política Económica del Turismo del
grado de Turismo, aunque complementado con cuestiones de suma actualidad y enorme
interés para los lectores.
Para el Ecuador el turismo constituye uno de los rubros de generación de divisas, de
empleo y de redistribución de la riqueza integradora y complementaria con múltiples
actividades, debido a que por cada empleo directo que se genera en turismo, se crea
entre 6 y 3 puestos de empleo indirecto (Barket, 2014). Sin embargo, no existe una
metodología para medir el beneficio económico de la inversión pública en la sociedad.
Como actividad económica y sociocultural, el turismo, es de los rubros de generación de
divisas más significativos, al punto que ha llegado a constituirse como un sector
estratégico representando la cuarta actividad en importancia económica (Ministerio de
Turismo, 2014).

El país cuenta con políticas de gobierno, donde se refleja un interés en la inclusión en

la participación y en la inversión social, así como en el fomento en la igualdad de
género, protección de la pluriculturalidad (Paredes, 2013).

El turismo como sector impacta en el 2% del PIB del Ecuador, por ello es necesario
que los esfuerzos de política pública creen beneficios más allá de lo económico, siendo
necesario enfocar el estudio del sector en las implicaciones que existen en la sociedad a
través del ofrecimiento de productos y servicios que sean atendidos como una marca
país, para evitar gastos innecesarios y generar ingresos y mayor rentabilidad de la oferta
turística actual, de ello se desprende la interrogante ¿cuáles son los beneficios sociales
para el país del turismo?.

Ante estos planteamientos, se puede afirmar que el turismo presenta por un lado grandes
impactos positivos, pero de la misma manera, presenta otros negativos. Tales impactos,
se dan en la vida de la gente, en las comunidades y en los turistas, en el ámbito
económico, social, cultural y natural en los cuales se desarrollan este tipo de
actividades, por lo que se requiere su estudio y análisis a profundidad desde los
beneficios que genera en la sociedad.

Las aportaciones académicas sobre las acciones públicas para enfrentar las crisis
turísticas están, hasta cierto punto, fragmentadas en la medida en que se refieren a
análisis concretos de casos o destinos particulares. En principio, podrían agruparse en
tres grandes categorías según el tipo de intervención realizada (Ritchie y Jiang, 2019):
infraestructuras; apoyo financiero a empresas; y campañas de promoción turística.
Aunque, con cierta frecuencia, los análisis han abordado más de una categoría, la
división es útil a efectos expositivos ya que, además, dependiendo de la naturaleza de la
crisis turística que se pretendía enfrentar, la política económica articulada por los
gobiernos puso el énfasis en unas medidas u otras.

INFRAESTRUCTURA

Los terremotos, tsunamis, inundaciones, etc. pueden afectar a aeropuertos, carreteras o

redes de electricidad y telecomunicaciones hasta el punto que impidan la llegada de
turistas (Rosselló et al., 2020). Además, este tipo de sucesos también suelen dañar la
capacidad de alojamiento y a los atractivos turísticos de la zona. En ocasiones la
recuperación puede ser larga y, mientras tanto, las autoridades pueden optar por
establecer campañas que promocionen otros destinos turísticos (Orchiston y Higham,
2016). No obstante, aunque las estrategias de recuperación tienen múltiples
dimensiones, incluidas las que afectan al capital social (Guo et al., 2018), la prioridad
suele ser la restauración de las infraestructuras previas al desastre.
APOYO FINANCIERO A EMPRESAS
En segundo lugar, nos encontramos el apoyo financiero a las empresas turísticas
afectadas por la crisis a través de exenciones o aplazamientos de impuestos, garantías
para préstamos o con reducciones de tipos de interés, y subvenciones directas, entre
otras medidas (Ritchie y Jiang, 2019). Este tipo de acciones se han ensayado en
anteriores crisis turísticas y forma parte de los programas convencionales de política
económica orientados al mantenimiento de la actividad productiva. Por ejemplo, el
brote de fiebre aftosa que afectó al ganado del Reino Unido en 2001 tuvo un impacto
negativo, no solo en las explotaciones agrícolas, sino en las empresas de turismo rural
que vieron disminuida drásticamente su actividad por las restricciones en el acceso a
determinadas áreas (Thompson et al., 2002).
CAMPAÑAS DE PROMOCIÓN
En los apartados anteriores se ha hecho referencia a la importancia de las campañas de
promoción como estrategia para superar las crisis turísticas. En ocasiones, los medios de
comunicación pueden transmitir una imagen distorsionada de la realidad que agrava los
problemas.

Dado que el turismo es intensivo en el factor trabajo y, por tanto, es una fuente
importante de empleo (Weinz et al., 2010), las autoridades públicas han implementado
acciones concretas para el sector entre las que se encuentran ayudas para mantener los
puestos de trabajo en las empresas turísticas (y, en particular, en la hostelería y en las
compañías aéreas) y los programas de capacitación y formación en habilidades digitales.
Aquí habría que recordar la importancia de mantener otro tipo de inversiones que,
aunque, a veces, solo son rentables a largo plazo, determinan la competitividad y la
productividad del turismo, como las relacionadas con la investigación y el desarrollo
tecnológico (Romão y Nijkamp, 2019). Ahora bien, cualquier valoración de las políticas
de empleo son complejas ya que intervienen muchas variables y suelen presentar efectos
colaterales que, con frecuencia, resultan contraproducentes. Pensemos, por ejemplo, en
la reducción de las cuotas de la seguridad social. De acuerdo con el análisis económico
elemental, dichas cuotas son un impuesto al trabajo que reduce la contratación e impone
una brecha entre el salario que paga el empresario y el que recibe el trabajador. En
principio, una reducción de la cuota tendrá un impacto que dependerá, no sólo de la
cuantía de la reducción, sino también de las elasticidades de la oferta y de la demanda
de trabajo (Brittain, 1971). Adicionalmente, las reducciones de las cuotas, no solo
afectan a los ingresos fiscales, sino que alteran las decisiones de consumo y ahorro,
transmitiéndose al conjunto de los mercados. El resultado final puede que no suponga
un impacto apreciable sobre el empleo (Gruber,1997). Discusiones similares se pueden
plantear respecto a cada una de las medidas que han implementado los gobiernos para
tratar de mantener el empleo al considerar los efectos indirectos o indeseables que
ocasionan (Benítez-Aurioles, 2021a).
Por otro lado, aunque la colaboración público-privada en el ámbito del turismo posee
cierta tradición que ha dado lugar a una literatura relativamente abundante sobre este
asunto, incluidos algunos análisis críticos (Zapata y Hall, 2012), la pandemia le ha dado
un nuevo impulso. La importancia de esta estrategia ha sido reconocida por algunos
gobiernos con la creación de comités y plataformas de acción conjunta. De hecho, según
la OMT, es probable que a medida que los países se concentren en acelerar la
recuperación, se refuercen las alianzas público-privadas (UNWTO, 2020c).
Las medidas de reactivación del turismo han consistido, al menos en un primer
momento, en restaurar la confianza estableciendo protocolos y certificaciones sanitarias
que garantizaran la seguridad de los turistas. Este es un asunto clave que condiciona la
recuperación completa de la movilidad y, por tanto, de la actividad turística. Se ha
convertido en una prioridad tanto para los gobiernos como para las empresas
relacionadas con el turismo y, en particular, las que proporcionan alojamiento
(Rodríguez-Antón y Alonso-Almeida, 2020). El debate sobre este tema es complejo en
la medida en que los intereses en juego son múltiples y, a veces, difíciles de
compatibilizar. Las simples recomendaciones de los gobiernos o las noticias difundidas
por los medios de comunicación se pueden convertir en un instrumento para reorientar
la demanda turística. Asimismo, la exigencia de certificados de vacunación para acceder
a determinados destinos o instalaciones, o la obligatoriedad de realizar una cuarentena
cuando se regresa de un viaje condicionan las opciones de los turistas. Todo ello nos
recuerda lo obvio: superar la pandemia es una condición necesaria para la reactivación
plena del turismo.
En este contexto de grave recesión global, los países más vulnerables fueron aquellos
con mayor dependencia de la actividad turística. Para combatir esta situación los
gobiernos implementaron políticas económicas transversales junto a otras
específicamente orientadas hacia el sector turístico. A corto plazo el protagonismo ha
recaído en las acciones convencionales destinadas a tratar de mantener la liquidez y
solvencia de las empresas facilitando el acceso al crédito en condiciones preferentes y,
en particular, a través de la concesión de garantías públicas. Este tipo de instrumentos se
ha utilizado en el pasado y han demostrado su eficacia, reduciendo los costes de ajustes
de las empresas y las caídas de la producción y del empleo. También son destacables las
políticas dirigidas a amortiguar el impacto que ha tenido la pandemia sobre la renta de
los trabajadores. No obstante, las dimensiones de la crisis turística de la COVID-19
exige prudencia a la hora de extrapolar los resultados de las políticas implementadas en
el pasado. En cualquier caso, existen análisis que demuestran que las actuaciones
públicas destinadas a garantizar la liquidez de las empresas reducen la tasa de fracaso
empresarial entre las PYMES y, especialmente, las relacionadas con las actividades
turísticas (Kalemli-Ozcan et al., 2020). El problema está en que no resulta fácil
distinguir entre las empresas que serán viables a largo plazo de las que no lo son,
incluso con ayudas públicas, lo que plantea un debate sobre la capacidad de la política
económica para disminuir los costes sociales de la pandemia (De la Fuente et al., 2021).
Incluso es probable que se produzcan cambios permanentes en los patrones de viaje y
alojamiento de los turistas que exijan modificaciones profundas que no estén al alcance
de todas las empresas. En esos casos, ayudar a empresas que están condenadas a
abandonar el mercado retrasaría la reasignación de los factores productivos y
comprometería la rentabilidad social de los recursos públicos.
Para establecer la importancia de la actividad turística en la economía ecuatoriana,
solamente se pueden hacer aproximaciones, debido a que las estadísticas de síntesis
(cuentas nacionales) no han incorporado una rama específica para esta actividad; más
bien, se encuentra contabilizada y dispersa en varias de ellas. En efecto, el turismo
abarca una amplia gama de actividades, productos y servicios que se desarrollan
prácticamente en todos los sectores de la economía: agricultura, ganadería, industrias
manufactureras, artesanías, comercio, hoteles y restaurantes, construcción, transporte,
comunicaciones, establecimientos financieros, etc.
Esta información se contrapone en alguna medida con la proporcionada por cuentas
nacionales en cuanto la participación de la rama de Hoteles y Restaurantes en el PIB
que, en la década de los noventa, se redujo del 1.9% al 1.6%. Parece incompatible que
los ingresos por turismo externo no hayan tenido efecto sobre el valor agregado
generado por esa actividad. Ello podría hacer pensar en un sub–registro, más aún si se
contrasta con las inversiones que se han realizado en los últimos años en el área de los
hoteles. En Quito y Guayaquil, por ejemplo, se han más que duplicado los hoteles
pertenecientes a las grandes cadenas mundiales, así como pequeños hostales y lugares
para alquilar dormitorios. Así mismo, en las áreas rurales se han incrementado
substancialmente las opciones para turismo ecológico o naturalista, como también
servicios para actividades deportivas ligadas al turismo. Quito, Cuenca, Otavalo y
Baños se han convertido en ciudades con importantes ingresos por turismo, aunque
aparentemente no son cuantificados dentro del PIB. Por lo mismo, la reducción del
aporte de Hoteles y Restaurantes al PIB podría – al menos parcialmente - ser atribuida a
la crisis de los últimos años y a la recesión del turismo interno.

Como se ha señalado, el turismo, a partir de 1990, ha crecido y aportado al desarrollo

económico y social del país, pese a que las políticas gubernamentales para el desarrollo del
sector han sido puntuales y de poca inversión. Aunque en todos los planes y programas de los
diferentes gobiernos de la década hay un reconocimiento de las oportunidades que ofrece el
turismo y de sus actividades conexas para el desarrollo del país. El gobierno del Dr. Gustavo
Noboa, al declarar al Alojamiento 27% Comidas y bebidas 24% T ransporte 17% Distracciones
9% Compras 16% Otros 7% CEPAL – SERIE Mujer y desarrollo No 33 21 turismo como eje
central de las políticas de Estado, propone la formulación de políticas integrales,
intersectoriales y la movilización de recursos de varias instancias estatales en coordinación con
la empresa privada y las organizaciones de la sociedad civil. El gobierno a través del Ministerio
de Turismo y con el apoyo de organismos nacionales e internacionales, ha realizado
diagnósticos sobre el sector y cuenta con un Plan de Competitividad Turística, elaborado en
1999. El mismo se propone desarrollar una modalidad turística compatible con un desarrollo
sostenible, adscribiéndose a una política de turismo presente en la agenda internacional, en la
que el crecimiento turístico va a la par con la calidad de vida de los habitantes. Reconoce
expresamente que la sostenibilidad no incluye únicamente el tema ambiental, sino que se
refiere también a la equidad social y de género, a la participación ciudadana y a la participación
local. Las políticas propuestas consideran la descentralización como una premisa básica para el
desarrollo del turismo sostenible.
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