Está en la página 1de 13

Poltica Pblica Hoy

Editorial
En poca de formulacin del Plan Nacional de Desarrollo surge un interrogante frecuente tanto en el sector pblico como en el mbito acadmico: Cules son los criterios que permiten diferenciar un proyecto de un plan, de un programa y de una poltica? Qu caracteriza a cada una de estas categoras? La confusin se hace ms relevante cuando surgen nuevas polticas que cobijan a otras ya existentes. Desde la teora es viable afirmar que la poltica es la sombrilla mxima desde la cual se dan las orientaciones y los lineamientos generales que sern desarrollados a travs de programas que, a la vez, se concretarn en proyectos. Sin embargo, cuando estos conceptos se llevan a la prctica la diferenciacin no es tan evidente. A propsito de este proceso de formulacin del Plan de Desarrollo en el cual est comprometido todo el DNP, es importante reconocer que cada vez ms los gobiernos latinoamericanos hacen mayor nfasis en la necesidad de establecer procesos de toma de decisiones basadas en evidencias, para lo cual es fundamental estar en capacidad de hacer seguimiento efectivo a las metas propuestas. Por esta razn han surgido en los ltimos aos numerosas publicaciones tendientes a ayudar a los interesados a crear sistemas de monitoreo y evaluacin adecuados, que permitan un mayor flujo de informacin de cara a futuras decisiones de poltica; aunque las sugerencias no siempre coinciden, hay elementos que son comunes y sobre los cuales vale la pena hacer nfasis. Este mes presentamos un artculo del profesor Andr-Nol Roth que aclara las diferencias y los usos de los conceptos de poltica, programa y proyecto, tema de discusin comn en crculos tanto acadmicos como administrativos. Con bastante simplicidad explica los orgenes y significados de los trminos para aterrizar despus en su uso contextualizado en Colombia. En Desde la Red el municipio de Sop nos comparte sus experiencias en la aplicacin de herramientas de gestin por resultados, seguimiento y evaluacin y los logros obtenidos gracias a las mismas. Esta experiencia se convierte en una muestra muy interesante de desarrollo de capacidades municipales para ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos. Adicionalmente, en La Resea presentamos dos textos imprescindibles para entender y aplicar el desarrollo y fortalecimiento de sistemas de monitoreo y evaluacin: Diez Pasos y Doce Componentes para consolidar un Sistema de Seguimiento y Evaluacin (SyE) basado en resultados. La continua reflexin sobre las polticas pblicas es importante para mantener frescos los conceptos y enfocar mejor la prctica dentro del sector pblico. Estamos muy satisfechos de comprobar que este boletn se va posicionando como una fuente de consulta, que le llega cada da a ms lectores de diferentes mbitos. Esperamos seguir generando discusin y recibiendo retroalimentacin alrededor de estos temas. Nuevamente queremos reiterarles la invitacin a asistir este 27 y 28 de octubre al coloquio internacional sobre polticas pblicas organizado por el Grupo de Anlisis de Poltica Pblica y Gestin Pblica de la Universidad Nacional de Colombia, cuyo eje central ser la utilidad del anlisis de las polticas pblicas. Diego Dorado Hernndez Director de Evaluacin de Polticas Pblicas Secretario Tcnico de Sinergia politicapublicahoy@dnp.gov.co

Septiembre de 2010 Nmero 8 - Ao 1 Departamento Nacional de Planeacin ISSN 2215-8472

Contenido
Editorial La Resea Diez pasos y doce componentes para consolidar un sistema de seguimiento y evaluacin (SyE) basado en resultados Por: Jos Danilo Gonzlez El Invitado Poltica, programa o proyecto? Por: Andr-Nol Roth D Desde la Red Formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas en el municipio de Sop Por: Omayra Corts Lecturas recomendadas Eventos y novedades En qu va la DEPP Nuevas experiencias en gestin pblica Por: Juan Antonio Estrada

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 2

Resea
Diez pasos y doce componentes para consolidar un sistema de seguimiento y evaluacin (SyE) basado en resultados
Por: Jos Danilo Gonzlez

sistemas de SyE: Diez pasos hacia un sistema de SyE basado en resultados y Haciendo que los sistemas de SyE funcionen.

Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluacin (SyE) basado en resultados


El objetivo de este manual es ayudar al lector a planificar, disear y ejecutar en su organizacin un sistema de SyE basado en resultados y demostrar la forma en que ste puede convertirse en una herramienta de respaldo para una administracin pblica eficiente. Los pasos son los siguientes: Paso 1. Hacer una estimacin de la preparacin Busca determinar la capacidad y la disposicin del gobierno (o la organizacin) y los actores involucrados para disear e implementar un sistema de SyE basado en resultados (mayor relacin con los componentes 1, 2 y 3). Paso 2. Escoger los efectos para monitorearlos y evaluarlos Analiza los requerimientos ms importantes que se deben tener en cuenta para identificar los efectos estratgicos sobre los cuales se debera enfocar el gobierno (o la organizacin) tanto en la planeacin como en la asignacin de recursos y en el desarrollo de actividades (mayor relacin con los componentes 4 y 5). Paso 3. Seleccionar monitorear los efectos los indicadores clave para

Ttulo original: Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System. A Handbook for Development Practicioners Autor: Jody Zall Kusek y Ray C. Rist Ao: 2004 Ttulo original: Making Monitoring and Evaluation System Work. A Capacity Development Toolkit. Autor: Marelize Grgens y Jody Zall Kusek Ao: 2009 Jody Zall Kusek. Coordinadora del Sistema de SyE de resultados para la regin de frica del Banco Mundial. Asesora de estrategias para mejorar la capacidad de SyE, tanto en el Banco como en organismos clientes. Se desempe como encargada principal de evaluaciones del Banco Mundial. Ray Rist. Encargado principal de Evaluaciones del Departamento de Evaluacin de Operaciones del Banco Mundial. Fue asesor de Evaluacin y jefe de la Unidad de Evaluacin y Becas del Instituto del Banco. Fue profesor universitario con cargos en la Universidad Johns Hopkins, Universidad de Cornell y Universidad George Washington. Marelize Grgens. Hace parte del Global AIDS Monitoring and Evaluation Team (GAMET) del Banco Mundial.

Introduccin
Debido a la importancia que ha venido cobrando en los ltimos aos la toma de decisiones basada en evidencias en los gobiernos, se han publicado varios documentos y libros relacionados con la implementacin de sistemas de seguimiento y evaluacin (SyE). En este sentido, es importante contar con personas que desarrollen habilidades y conocimientos en la materia, as como generar definiciones estndar que contribuyan a consolidar el enfoque de gestin orientada a resultados. Con este objetivo se pretende describir y comparar, de manera general, dos libros que pueden ser de gran utilidad para quienes estn interesados en implementar

El desarrollo de indicadores de buena calidad es una actividad fundamental, as como los procesos relacionados con este tema (compilacin, anlisis y reporte de los datos obtenidos). Los esfuerzos polticos y metodolgicos por crear una batera de indicadores apropiada y creble no deben ser subestimados (mayor relacin con el componente 7). Paso 4. Establecer la lnea de base de los indicadores Hace referencia a la forma como se debe desarrollar la descripcin y medida de las condiciones iniciales de los efectos que se esperan alcanzar. La diferencia entre el efecto observado y la lnea de base permite conocer realmente cul fue el esfuerzo del gobierno o de la organizacin para lograr los objetivos planeados (mayor relacin con el componente 7). Paso 5. Planear para mejorar. Seleccionar las metas Para desarrollar este paso es importante establecer metas realistas a los indicadores definidos en el paso anterior. Se debe tener en cuenta que la mayora de los

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 3

efectos son complejos, difciles de lograr y que se alcanzarn en un mediano o largo plazo. Cuando se midan los resultados logrados con respecto a las metas programadas se debe incluir en el anlisis tanto indicadores directos como indicadores proxy, as como datos cuantitativos y cualitativos (mayor relacin con el componente 4). Paso 6. Hacer seguimiento para obtener resultados Hace referencia a temas como la compilacin, el anlisis y los reportes de la informacin proveniente del sistema de S&E, definir claramente los roles y las responsabilidades, establecer los procesos de control de calidad, establecer los costos y la oportunidad de la informacin, definir las directrices de transparencia, anlisis y difusin de la informacin (mayor relacin con los componentes 7, 8, 9 y 10). Paso 7. El papel de las evaluaciones En este paso se analizan las contribuciones que los estudios de evaluacin pueden hacer durante todo el proceso con el fin de orientar el sistema hacia resultados. Anlisis de teora de programas, implementacin de la evaluabilidad, procesos de evaluacin, evaluaciones de impacto y de efectos, son algunas estrategias discutidas que pueden emplearse en un sistema de SyE orientado a resultados (mayor relacin con el componente 11). Paso 8. Reportes sobre los hallazgos encontrados Este paso es crucial porque determina a quin, en qu formato y con qu frecuencia se reportan las conclusiones o hallazgos encontrados. Esta etapa hace nfasis en la importancia de la produccin de informacin y en las metodologas para compilarla y analizarla, as como en la capacidad para preparar reportes y documentos (mayor relacin con el componente 12). Paso 9. El uso de los hallazgos El objetivo de un sistema de SyE no es simplemente generar informacin basada en resultados, sino producir informacin, para los usuarios adecuados, de manera oportuna para que puedan usarla para tomar decisiones. Este paso tambin hace nfasis en el papel de las ONG y la sociedad civil que usan la informacin, fortaleciendo as el proceso de rendicin de cuentas, la transparencia y la asignacin adecuada de recursos (mayor relacin con el componente 12). Paso 10. Sostenibilidad del sistema de SyE en la organizacin Se analizan seis criterios fundamentales para

garantizar la sostenibilidad de un sistema de SyE: demanda, estructura, informacin confiable y creble, rendicin de cuentas, incentivos y capacidad. Cada dimensin requiere una atencin constante para asegurar la viabilidad del sistema (mayor relacin con los componente 1, 2, 3, 6 y 10).

12 componentes indispensables para que un sistema de S&E funcione adecuadamente


El propsito de este manual es proporcionar fuentes, herramientas y procedimientos que puedan ser usados para desarrollar capacidades en el gobierno y la sociedad civil que trabajan en la implementacin de sistemas de SyE. Propone el desarrollo de 12 componentes para que un sistema de SyE sea funcional, los cuales son complementarios a los 10 pasos que presentan Rist y Kusek (2004). Estos componentes se pueden agrupar en 3 temas: A. Componentes relacionados con la gente, los socios y la planeacin 1. Estructura y alineacin organizacional sistemas de SyE para los

Este componente explica cmo el SyE puede encajar adecuadamente al interior de una determinada estructura organizacional y con las funciones clave de la organizacin. Tambin ayuda a disear una estructura organizacional de tamao adecuado, con responsabilidades adecuadas a cada organizacin (mayor relacin con los pasos 1 y 10). 2. Capacidad humana para los sistemas de SyE Este componente permite, se pretende identificar los aspectos clave que se deben implementar para desarrollar las capacidades y habilidades necesarias de las personas que tienen relacin directa con el tema de SyE, con el fin de que este funcione adecuadamente (mayor relacin con los pasos 1 y 10). 3. Los socios en SyE En este aspecto se busca mostrar la importancia de establecer y mantener estrechas relaciones con diferentes actores que tienen algn tipo de relacin con los temas de SyE y que no necesariamente trabajan en el mismo sector u organizacin (mayor relacin con los pasos 1 y 10). 4. Planes de SyE A travs de este componente, se podr entender la importancia de desarrollar e implementar planes de SyE. As mismo, se muestra cmo desarrollar planes
Coordinador Grupo de Investigacin. Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas. Departamento Nacional de Planeacin

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 4

de SyE. As mismo, se muestra cmo desarrollar planes sub-nacionales y planes sectoriales de SyE (mayor relacin con el paso 5). 5. Planes de trabajo de SyE costeados El objetivo de este componente es desarrollar, costear y priorizar planes de trabajo de SyE. El plan de trabajo incluye actividades, responsabilidades, tiempos y costos que permiten que un sistema de SyE funcione adecuadamente. 6. Apoyo, comunicacin y cultura de los sistemas de SyE Este componente explica cmo planear, desarrollar y gestionar una estrategia de apoyo y de comunicaciones para un sistema de S&E en un pas o en una organizacin. Adicionalmente, se muestra cmo la estrategia de apoyo y de comunicaciones contribuye, en gran medida, a crear una cultura positiva de SyE en el pas o en la organizacin (mayor relacin con el paso 10). B. Componentes relacionados con compilacin, captura y verificacin de datos 7. Rutina del seguimiento Este componente analiza la manera como se deben gerenciar los diferentes tipos de rutinas relacionadas con los datos que la organizacin necesita compilar, reportar y usar de forma efectiva durante el proceso de seguimiento (mayor relacin con los paso 3 y 6). 8. Encuestas peridicas Esta parte del libro le ayuda a definir si se requiere el uso de encuestas para compilar informacin necesaria para el SyE. En caso de que se requiera, explica la forma de disear e implementar una encuesta de buena calidad (mayor relacin con el paso 6). 9. Bases de datos tiles para los sistemas de SyE El objetivo de este captulo es explicar los pasos bsicos para elaborar y mantener una base de datos electrnica que permita organizar la informacin compilada para llevar a cabo de manera exitosa el SyE a nivel sectorial, sub nacional o nacional (mayor relacin con los pasos 6 y 7). 10. Supervisin y auditora de los datos A travs de este componente, se busca mejorar la calidad de los datos que se usan para el SyE, as como construir las capacidades necesarias para que el equipo tcnico involucrado en el proceso pueda implementar

una rutina adecuada de supervisin y auditora de los datos en la organizacin (mayor relacin con los pasos 6 y 10). 11. Evaluacin e investigacin Este componente analiza la forma de mejorar los resultados de las polticas o programa a travs de la implementacin de una agenda de evaluaciones objetivas e investigaciones requeridas para la consolidacin de un sistema de SyE (mayor relacin con el paso 7). C. Componente final sobre uso de los datos para tomar decisiones 12. Uso de la informacin para mejorar los resultados El objetivo de este captulo es mostrar estrategias sobre cmo mejorar el uso de la informacin proveniente del sistema de SyE para tomar decisiones y alcanzar los resultados de la organizacin (mayor relacin con los pasos 8 y 9).

Comentarios finales
A pesar de lo descrito anteriormente, cuando una entidad, un sector o un sectoriales de SyE (mayor sub-nacionales y planes gobierno deseen implementar un sistema el SyE 5). relacin con depaso deben saber que no existe un nico camino adecuado. Dependiendo de sus caractersticas culturales, polticas, econmicas y sociales, cada organizacin puede profundizar en aquellos temas donde crea tener mayores vacos y dificultades para avanzar hacia una cultura de gestin orientada a resultados. Definitivamente, el mayor reto para una organizacin que an no ha puesto en funcionamiento un sistema de SyE consiste en hacer una adecuada planeacin inicial para determinar la capacidad y la disposicin del gobierno (o la organizacin) y los actores involucrados para disear e implementar el sistema. El mayor reto para una organizacin que ya implement el sistema es alcanzar la sostenibilidad del proceso. El enfoque de los 10 pasos ayuda a organizar el pensamiento en relacin con la planeacin y la estrategia, reconociendo la necesidad de medir y monitorear el xito de lo planeado. Por su parte, los 12 componentes generan informacin relacionada sobre lo que debe implementar un sistema de SyE para que sea funcional. Como se puede observar, los temas que desarrollan los dos libros se pueden considerar complementarios, ms que repetidos, y si algn lector est interesado en explorar o desarrollar un tema en particular sobre los sistemas de SyE y desea tener en cuenta los dos

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 5

manuales, la Figura 1 podra ser de utilidad. Como se puede observar, el manual de los 10 pasos hace nfasis en la utilizacin de indicadores, lneas de base, metas, bases de datos, etc. Figura 1
Tema Planeacin y preparacin de un sistema de SyE Coordinacin, implementacin y mantenimiento Utilizacin de indicadores, lneas de base, metas, bases de datos, encuestas y cadenas de valor Reportes y uso de la informacin Sostenibilidad

Por su parte, el libro de los 12 componentes resalta los temas relacionados con la planeacin y preparacin, as como los relacionados con sostenibilidad de un Sistema de SyE.

10 pasos hacia un sistema de SyE basado en resultados 1, 2 6, 7 2, 3, 4, 5

12 componentes para un sistema de SyE funcional 1, 2, 3, 4, 5 7, 10, 11 7, 8, 9

8, 9 1, 10

12 1, 2, 3, 6

Fuente: Kusek y Rist (2004) Gorgens y Kusek (2009). Adaptacin propia

Eventos y novedades
Sirve el anlisis de las polticas pblicas? - IV Coloquio Internacional sobre Polticas Pblicas reas temticas: 1. Ciencias sociales y Estado en Colombia 2. Evaluacin de polticas e incidencia en polticas. Presentacin de casos. 3. Cmo analizar y para qu? Enfoques y metodologas de anlisis y evaluacin 4. Polticas pblicas y participacin social y ciudadana Organiza: Grupo de Anlisis de Poltica Pblica y Gestin Pblica. Universidad Nacional de Colombia Fecha del evento: 27 y 28 de octubre de 2010 Lugar: Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot Auditorio Camilo Torres de la Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales Ms informacin: coloquiopolpub2010@gmail.com, dibanezp@gmail.com Organizaciones pblicas y privadas en Amrica Latina y el Caribe. Su impacto y desarrollo en la regin y el mundo Organiza: IDEA Universidad Santiago de Chile Fecha del evento: 29 de octubre al 1 de noviembre Lugar: Universidad Santiago de Chile Ms informacin: www.internacionaldelconocimiento.org XV Congreso del CLAD sobre la reforma del Estado y la administracin pblica Organizan: CLAD y Gobierno de la Repblica Dominicana Lugar: Santo Domingo, Repblica Dominicana Fecha del evento: 9 12 de noviembre de 2010 Ms informacin: www.clad.org/congreso-clad Nota: Se ha prorrogado hasta el 10 de octubre la fecha para obtener descuentos en el arancel del Congreso. Solo para pago con tarjeta de crdito.

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 6

El invitado del mes


Poltica, programa o proyecto?
Por: Andr-Nel Roth D.
1

anrothd@unal.edu.co

Introduccin
Si hay una pregunta fija en las clases, conferencias o exposiciones relativas a las polticas pblicas es: cules son las diferencias que existen entre poltica pblica, programa, plan y proyecto? Aunque no es fcil dar una respuesta unvoca a esta pregunta en particular para diferenciar el concepto de poltica del de programa voy a intentar aportar algo de claridad al respecto en estas lneas.

constatamos que un programa puede ser definido como un proyecto y que un proyecto es un pensamiento, trmino que podemos acercar al de orientacin que define una poltica. Sin embargo, es de anotar que mientras poltica se asocia con orientaciones o directrices y programa a serie ordenada de operaciones, los trminos plan y proyecto estn ms asociados a ejecucin. Pero, las cosas se complican cuando se define operacin como ejecucin o conjunto de reglas. Y qu son las reglas? Unos preceptos o principios. Para completar, los preceptos son normas y las normas corresponden a directrices. Conclusin: no hemos avanzado mucho en precisar y diferenciar estos trminos. Ser que eso se debe a la imprecisin del idioma castellano para traducir una tradicin cientfica y acadmica que viene de la cultura anglosajona? Veamos: el trmino policy est definido por el diccionario de Oxford como a course or principle of action adopted or proposed by a government, party, business, or individual. El trmino program corresponde a a set of related measures, events, or activities with a particular long-term aim, mientras que un plan consiste en a detailed proposal for doing or achieving something y el proyecto (project) se define como an individual or collaborative enterprise that is carefully planned and designed to achieve a particular aim. As, segn el diccionario ingls, una poltica es un curso o principio de accin, el programa una serie de medidas o actividades relacionadas entre s para el logro de un objetivo particular de largo plazo, un plan una propuesta detallada para lograr algo y un proyecto es una empresa o una iniciativa cuidadosamente planeada y diseada para lograr un objetivo particular. El idioma ingls parece entonces ms preciso, en particular por el hecho de que existen tres trminos para nuestro concepto de poltica: los muy conocidos polity, politics y policy. Esta situacin permite eliminar la polisemia del trmino poltica, que cubre el sentido de los tres trminos usados por el idioma ingls, para referirse ms claramente a las decisiones y acciones desarrolladas por una autoridad. Los idiomas de raz latina expresan as la estrecha relacin existente entre los principios orientadores de la accin y su operacionalizacin, mientras que el ingls diferencia ms precisamente las distintas acciones desarrolladas por la actividad poltica, considerando la policy como accin, sin que se entienda por este trmino el sentido espaol de poltica como orientacin. Por eso, los idiomas latinos deben usar el concepto de poltica pblica para expresar el equivalente 1 a policy o ms precisamente a public policy .

Los diccionarios
Para ello, es preciso recurrir a las definiciones dadas por los diccionarios. El diccionario de la lengua espaola de la Real Academia Espaola (XXII edicin) define la poltica como el arte o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para alcanzar un fin determinado y como las orientaciones o directrices que rigen la actuacin de una persona o entidad en un asunto o campo determinado. Juntando la definicin de poltica con la de pblico, la poltica pblica se entendera segn el diccionario como las orientaciones que rigen la actuacin de una potestad, jurisdiccin y autoridad para hacer algo. Mientras tanto, un programa se entiende como un proyecto ordenado de actividades o como una serie ordenada de operaciones necesarias para llevar a cabo un proyecto. Si un programa es un proyecto, entonces cmo se define este ltimo? El mismo diccionario considera un proyecto como la planta y disposicin que se forma para la realizacin de un tratado, o para la ejecucin de algo de importancia o el designio o pensamiento de ejecutar algo. Se nota aqu la relacin del proyecto con la ejecucin de algo. Finalmente, el plan consiste en el que elaboran los tcnicos y las administraciones pblicas para ordenar la previsin y ejecucin de sus respectivas obras (o servicios). Con estas definiciones, se entiende que una poltica consiste en orientaciones rectoras, un programa es un proyecto o una serie ordenada de operaciones o actividades necesarias para llevar a cabo un proyecto, y un proyecto es un pensamiento o disposicin para ejecutar algo. A
1

pesar

de

estas

precisiones

lexicolgicas,

Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Poltica y Director del programa de Doctorado interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia sede Bogot. Director del grupo de investigacin Anlisis de las polticas pblicas y de la gestin pblica.

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 7
2

a policy o ms precisamente a public policy .

Los acadmicos
Para avanzar en la diferenciacin de estos trminos, es tal vez mejor referirnos a las definiciones propuestas por los especialistas en polticas pblicas. Sin embargo, all las definiciones son muchas tambin. Una definicin conocida seala que una poltica pblica es todo lo que hace o deja de hacer un gobierno. Con esta definicin no tiene sentido diferenciar entonces poltica de programa o proyecto. Para otros, con base en traducciones del ingls o del francs, encontramos que Wildavsky considera que una poltica pblica es una accin gubernamental, para Mny y Thoenig es la accin de las autoridades, o un programa de accin. Muller y Surel consideran que una poltica pblica es un proceso de elaboracin e implementacin de programas de accin. En Colombia, diferentes autores proponen que una poltica pblica es un conjunto de iniciativas, decisiones y acciones (A. Vargas) o un conjunto de respuestas del Estado (C. Salazar) o un conjunto de objetivos colectivos y de medios y acciones (A.-N. Roth) (en Roth, 2002). Es de anotar que all la nocin de orientacin tiende a perderse y se enfatiza ms sobre la accin. Tambin se puede deducir de estas definiciones que una poltica pblica est compuesta por uno o varios programas (de accin, de intervencin) que llevan a decisiones ms o menos concretas e individualizadas. Con esto el programa se acerca a lo que conocemos como proyecto. En conclusin, la poltica se entiende como orientaciones generales y acciones que se desarrollan mediante programas que se concretan en proyectos. Sin embargo, lo que parece claro en teora se torna problemtico cuando se observa la realidad poltica administrativa. Cuando se habla de poltica pblica, se hace entonces referencia a un conjunto de elementos (poltica, programa, proyecto, accin, y tambin eje estratgico, lineamiento, plan, medida, etc.) pero, a la vez, se hace referencia a uno de estos elementos en especfico: las orientaciones generales. Esta doble connotacin es por lo tanto fuente de confusin.

estadounidense, consiste en una movilizacin de las ciencias sociales con la finalidad de organizar de forma ms racional y eficaz la sociedad, una suerte de ingeniera social al servicio de los gobernantes. En esta perspectiva, las definiciones parten de las actividades gubernamentales y de sus procesos. Por otro lado, en particular los enfoques europeos insertan estas actividades gubernamentales en un conjunto cognitivo ms amplio (Lascoumes, Le Gals, 2007:11), de modo que la poltica pblica cubre un espacio conceptual ms vasto que las meras decisiones y acciones gubernamentales. Esta diferencia de abordaje analtico corresponde tambin a distintas tradiciones culturales y de prcticas polticas. En efecto, en la tradicin poltica latina, y francesa en particular, la elaboracin de las polticas pblicas como de los planes (de desarrollo) consiste en una especie de rito que cumple funciones polticas (en el sentido de politics) de integracin, de regulacin de conflictos y de aprendizaje. Mientras que en la tradicin anglosajona, en particular en los Estados Unidos a partir de los aos sesenta, la poltica pblica (policy) se entiende como una declaracin oficial que fija unos objetivos y que se concreta de manera pragmtica mediante una programacin (una serie de programs) de acciones finalizadas (Monnier, 1992:16). De esta manera, la nocin de programa ha adquirido en la prctica anglosajona un carcter ms riguroso que en la tradicin latina. Un program corresponde, en los Estados Unidos, a un instrumento con valor y estatuto jurdicos (act) similar a una ley y es sancionado por el Congreso. Se define con cuatro caractersticas fundamentales: 1. 2. Objetivos operacionales definidos y generalmente cuantificados. Duracin de las actividades del programa establecido, al cabo de la cual puede ser prorrogado en funcin de los resultados obtenidos (por ejemplo, el conocido Plan Colombia es un programa de apoyo a Colombia aprobado y 2 evaluado por el Congreso de EE.UU.) . Recursos presupuestales y humanos son afectados especficamente y exclusivamente a la gestin y ejecucin del programa. En principio, todo programa tiene prevista la realizacin de una evaluacin de sus efectos (lo que permite disponer de los elementos y argumentos para debatir de su eventual prrroga) (Monnier, 1992:17).

3.

4.

Diferentes tradiciones polticas y jurdicas


La dificultad de definir y diferenciar precisamente todos estos trminos proviene tambin de la concepcin y de la evolucin misma de la actividad cientfica, acadmica y administrativa relacionada con la formacin, anlisis y evaluacin de las polticas pblicas. De un lado, la tradicin utilitarista del anlisis de las polticas pblicas, en particular el policy analysis estadounidense, consiste en una movilizacin de las

Luego, se denominan proyecto las operaciones locales que se realizan en desarrollo de un programa. En cambio, la prctica poltica general tanto en Europa

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 8

continental como en Amrica Latina no conoce este tipo de instrumentos (aunque los programas de apoyo internacional tienden a imponer la perspectiva estadounidense del programa a los gobiernos beneficiarios, generando ms confusin: ya que lo que es un programa en el sentido anglosajn para el gobierno o la agencia multilateral que le financia o le promueve, se trasforma en una poltica en el caso del pas receptor). En nuestro contexto poltico administrativo, los programas no tienen vida jurdica y corresponderan ms a desarrollos de polticas realizados por la rama ejecutiva a travs de su administracin permanente. Sin embargo, los parlamentos aprueban leyes (a nivel nacional) u ordenanzas y acuerdos (en Colombia a nivel departamental y municipal) que se constituyen en un articulado que mezcla alegremente elementos de poltica tanto en el sentido de policy como de program, ya que suelen ser a veces muy precisos en su definicin del cmo, en dnde, para qu y para quin. Los legislativos colombianos no aprueban formalmente programas, sino leyes, ordenanzas o acuerdos que se les puede subtitular, si se quiere, como poltica, programa u otro. Incluso, la imaginacin terminolgica lleva a hablar, sin precisar claramente su significacin, de ejes estratgicos, de planes, de principios, de poltica, de lineamientos, o de acciones, sin que estos trminos tengan algn valor jurdico o administrativo preciso, y que suelen incluir tambin frecuentemente elementos de poltica en el sentido de orientacin general. Por eso, si la literatura evaluativa o de poltica pblica anglosajona tiende a centrarse en la evaluacin de programas, algunos autores no anglosajones prefieren usar el trmino de medida estatal (mesure tatique, Bussmann, 1995:56) o de dispositivo. La medida es un trmino general que cubre tanto leyes o partes de leyes u otras piezas jurdicas, como subsidios o instituciones pblicas, que se pueden aislar analticamente. Por su parte, el trmino proyecto ha adquirido, en la actualidad, un significado muy concreto, en el sentido de proyecto de ejecucin, frecuentemente, con un valor jurdico que se materializa a travs del contrato. Se trata de las acciones que se realizan en desarrollo de una poltica, eje estratgico o programa. El proyecto se distingue por su precisin en trminos de espacio, tiempo, presupuesto, objetivos a lograr y actores responsables de su ejecucin. El proyecto implementa concretamente la poltica o el programa, es la operacin claramente localizada. La lgica de la ejecucin por proyecto es tambin una consecuencia del proceso de reforma del Estado iniciada

desde los aos ochenta, segn la cual la externalizacin de las tareas pblicas, se traduce en el uso de figuras jurdicas como delegacin, concesin, o contrato. Empresas o agentes pblicos o privados firman un contrato para la ejecucin de unas tareas pblicas, lo que obliga a precisar las actividades esperadas y facilita su posterior evaluacin. Dicho de manera breve, el proyecto es lo que se puede ejecutar mediante la firma de un contrato, adquiriendo un estatus jurdico. En cambio, los trminos de poltica, programa, eje estratgico, son, por lo general, en la prctica latinoamericana y europea, el resultado de actividades poltico-administrativas que deben permitir, mediante un proceso de concretizacin progresiva, llegar a la ejecucin, es decir a la afectacin de la realidad. Por lo tanto, en nuestros pases, por lo general, no existen reales diferencias de naturaleza poltica y aun menos jurdica entre poltica y programa. El asunto es que en espaol, como ya se seal, el trmino poltica cubre dos aspectos relacionados: tanto las orientaciones generales o las ideas que sustentan la accin pblica como los desarrollos y acciones llevadas a cabo para su realizacin. La poltica es la parte y el todo. Mientras que los trminos de programa, de plan, sirven ms para distinguir niveles de acciones o desarrollos de contenido en referencia a un nivel superior denominado poltica. Sin embargo, en la prctica, en los documentos poltico-administrativos existen programas que son orientadores y polticas que suelen disponer de elementos muy puntuales. De modo que en los idiomas latinos y en los usos poltico-administrativos, estos dos trminos representan ms bien convenciones terminolgicas que realidades administrativas, jurdicas o polticas claramente diferenciadas. De forma terica, podemos decir que la lgica sera que la poltica, en un sentido estrecho, es la orientacin estratgica acerca de cmo abordar un problema pblico y los programas son unas orientaciones un tanto ms precisas (de la misma forma como se estructura un proyecto de investigacin en un objetivo general y en varios objetivos especficos) para permitir luego el desarrollo de la solucin al problema mediante los proyectos que producen los efectos concretos o individualizados deseados por las polticas. No obstante, el lenguaje comn considera tambin que un programa puede ser calificado como una poltica particular o sectorial que se inscribe en una poltica general, a la manera de las famosas muecas rusas que encajan una en la otra. Podemos, en forma convencional, llamar a la mueca ms grande poltica, la siguiente programa y la ltima proyecto. Sin embargo, el conjunto se llama tambin poltica y cada una de las

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 9

muecas puede ser considerada como una poltica en tanto que accin de mayor o menor alcance de una autoridad. De modo que, al contrario de la concepcin poltica anglosajona en donde los trminos programa y proyecto tienen una existencia jurdica reconocida, en la actividad poltica operante en la mayora de los pases europeos y latinoamericanos, la ausencia de tal herramienta jurdica para el programa hace que, en la prctica, programa y poltica puedan ser confundidos. Se usa el trmino programa ms bien para sealar que se trata de una idea o dispositivo que se deriva de una orientacin general (de otra poltica o programa) situada ro arriba: es la lgica de una serie de cascadas sucesivas en un curso de accin que va de lo ms abstracto (poltica) a lo ms concreto (proyecto) pasando por puntos intermedios (polticas, programas, eje, plan), a los cuales hay que darles nombres para distinguir los niveles: todas son cascadas que hacen parte de una gran cascada, pero a las situadas ro arriba de donde uno se encuentra se las denomina poltica y las situadas ro abajo se les llama programa). Se trata, ms bien, de una diferencia de jerarqua en un documento o en un dispositivo poltico administrativo que de una diferencia de naturaleza. De manera convencional, podemos decir que la elaboracin y ejecucin de una poltica pblica se desarrolla a travs de programas y que estos se concretan en proyectos, y que el conjunto conformado por la poltica, los programas y los proyectos relacionados es tambin la poltica pblica. Dicho de otra manera, por poltica pblica se entiende tanto la orientacin general, la cual puede corresponder tambin en Colombia a los lineamientos de poltica (documentos CONPES, recomendaciones de la ONU), como al conjunto de las acciones llevadas a cabo a nombre de sta. Estas acciones pueden llevar el nombre de poltica, de programa o de eje segn las conveniencias o convenciones poltico-administrativas y organizativas. Se puede tambin representar eso a partir de la teora de los sistemas: cada sistema o poltica est compuesto de subsistemas o programas, pero cada subsistema (programa) puede ser considerado a su vez como un sistema (poltica), ya que disponen de las mismas propiedades.

Adems la dinmica poltica hace que la evolucin de las acciones gubernamentales haga que lo que pareca una poltica termine integrando una poltica de mayor alcance, convirtindose as en programa. Parte de la dificultad de entender estos conceptos se debe a que han sido adaptados de un contexto poltico-cultural a otro. Podemos representar una poltica a partir de la metfora de una cebolla. Cada capa representa un desarrollo, una poltica o un programa nuevo a partir de su ncleo u orientacin inicial. Cada capa se ajusta a la capa anterior, aunque a la vez puede ser considerada de manera autnoma, ya que no est pegada de manera inseparable de las otras. Del mismo modo, la poltica, en el sentido de orientacin, influye sobre el desarrollo de programas o de polticas relacionados, aunque estos pueden ser considerados autnomamente. El desarrollo de una poltica es similar al de una cebolla: cuando es vigorosa y en expansin se va agregando capa tras capa (o programa) y se fortalece. Luego, llega el momento en que las capas se secan y se va pelando la cebolla, entrando en un proceso regresivo.

Referencias
Bussmann, W., 1995, Accompagner et mettre a profit avec succs les valuations des mesures tatiques, Editeur Georg, Bern. Lascoumes, P., Le Gals, P., 2007, Sociologie de laction publique, Armand Colin, Paris. Monnier, E., 1992, Evaluations de laction des pouvoirs publics, CPE, Paris. Roth A.-N., 2002, Polticas pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin, Ediciones Aurora, Bogot

Conclusin
Es claro que un programa corresponde al desarrollo de una poltica -nunca en sentido contrario-; sin embargo, los contenidos concretos de estos trminos tienen ms que ver con convenciones que con reglas precisas. En los sistemas polticos latinoamericanos existe un uso bastante elstico de estos trminos.
2

El ingls usa el concepto de public policy para referirse especficamente a las decisiones y acciones de las autoridades pblicas o gubernamentales, ya que policy puede referirse tambin a las decisiones y acciones de instituciones privadas. 3 El Congreso tiene a su disposicin desde 1921 la General Accountability Office (GAO) una suerte de Auditora y Contralora dependiente de la rama del poder legislativo que entrega informes de evaluacin y de rendicin de cuentas a los legisladores como ayuda a la decisin.

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 10 Poltica blica Hoy_ 5

Desde la Red
Formulacin de polticas en el municipio de Sop, Cundinamarca
Por: Omayra Esperanza Corts Ariza

Sistema de Informacin, Seguimiento y Evaluacin en la lnea programtica cinco Gestin y Eficiencia Administrativa al Servicio de la Gente. El objetivo de la Administracin Municipal es consolidar un sistema de medicin de estadsticas confiables y actualizadas con el propsito de establecer la trazabilidad de la informacin e implementar estrategias de seguimiento y evaluacin dirigidas a fortalecer la capacidad administrativa para identificar las polticas pblicas prioritarias y optimizar el proceso de toma de decisiones. Por esta razn, y entendiendo el seguimiento como un proceso continuo sobre la ejecucin de la poltica pblica local, se busca verificar el cumplimiento de las actividades propuestas, los cambios inmediatos alcanzados y que contribuyen a la obtencin de cambios de mediano y largo plazo, la observancia de las metas de producto y la ejecucin de los recursos presupuestados. De acuerdo con este planteamiento, el municipio ha desarrollado una estrategia de seguimiento que ha implicado la disposicin y uso de una serie de herramientas, algunas propuestas desde el nivel nacional y otras abordadas desde la iniciativa municipal como: elaboracin de planes de accin donde se asocia el cumplimiento de cada meta de producto a unas actividades y presupuesto especfico y observacin permanente a su cumplimiento; verificacin in situ de la ejecucin de actividades y documentacin sistemtica de todas las acciones adelantadas por todas y cada una de las reas; formulacin de indicadores con metas anuales, ponderadores y recursos que se observan de manera peridica, estableciendo puntos crticos de cumplimiento y, de manera general, monitoreo y anlisis continuo que ha permitido elaborar planes de mejoramiento y ajustes sobre la marcha. Por otro lado, la evaluacin es entendida por el municipio como el proceso peridico que permite verificar si las acciones y actividades adelantadas por la Administracin han propiciado cambios de mediano y largo plazo sobre las condiciones de vida de la poblacin y en general sobre el desarrollo integral municipal. Este proceso se ha desarrollado de manera ms paulatina, teniendo en cuenta que su desarrollo representa una asignacin importante de recursos tanto humanos, como fsicos y financieros. Sin embargo, algunas de las estrategias desarrolladas son: a) elaboracin de encuestas para evaluar cada uno de los programas, indagando con la poblacin los efectos que sobre su vida individual y familiar ha tenido la ejecucin 1 Secretaria para la Gestin Integral - Alcalda Muncipal dede indicadores de de cada uno de ellos; b) medicin Sop resultado que permiten evidenciar el comportamiento de variables macro y su tendencia, como coberturas y tasas, que evidencian los efectos e impactos en el mediano y largo plazo de los procesos emprendidos; y c) reuniones de evaluacin programticas con la poblacin, a travs de

El proceso de planeacin dentro del municipio de Sop se realiza con el propsito de identificar y establecer acuerdos sobre: a) los cambios deseados sobre la poblacin, el ordenamiento municipal, la infraestructura y el espacio pblico, los hbitos y costumbres; b) el diseo, seleccin, disposicin y ordenamiento de la estrategia para lograrlos (resultados y actividades); c) la formulacin de indicadores para verificar cambios que permitan hacer seguimiento y evaluacin y, d) la definicin de los recursos financieros requeridos para alcanzar las metas propuestas. En este orden de ideas, la formulacin de polticas, su seguimiento y evaluacin se convierten en herramientas fundamentales que propician las condiciones para incrementar el desarrollo humano integral de la poblacin.

Formulacin de polticas
El proceso de formulacin de polticas de Sop, consolidadas de manera general en el Plan de Desarrollo Municipal Primero la Gente! Garanta de Buen Gobierno, tuvo como base cuatro fuentes importantes de informacin: en primer lugar, las propuestas planteadas desde el principio por el alcalde, Dr. William Octavio Venegas Ramrez, en el Plan de Gobierno; en segundo lugar, los diagnsticos y estadsticas existentes en el municipio que evidencian la realidad de la poblacin soposea; en tercer lugar, las necesidades identificadas por la comunidad a travs de una serie de reuniones realizadas en cada uno de los sectores ubicados geogrficamente dentro del territorio municipal y, finalmente, los lineamientos dados por la poltica nacional y departamental. Esta formulacin se hace de manera participativa, convocando a la comunidad y a travs de la elaboracin de diagnsticos que precisan la realidad del municipio y facilitan la toma de decisiones orientadas al logro de un objetivo Transformar la vida misma de los habitantes soposeos, mejorando de manera ntegra sus condiciones de vida.

Seguimiento y evaluacin
Para el municipio de Sop, el proceso de seguimiento y evaluacin de polticas se encuentra enmarcado en el Plan de Desarrollo Municipal Primero la Gente! Garanta de Buen Gobierno, en el componente tres denominado Sistema de Informacin, Seguimiento y Evaluacin en la lnea programtica cinco Gestin y Eficiencia Administrativa al Servicio de la Gente.

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 11

sobre su vida individual y familiar ha tenido la ejecucin de cada uno de ellos; b) medicin de indicadores de resultado que permiten evidenciar el comportamiento de variables macro y su tendencia, como coberturas y tasas, que evidencian los efectos e impactos en el mediano y largo plazo de los procesos emprendidos; y c) reuniones de evaluacin programticas con la poblacin, a travs de los consejos sectoriales realizadas semestralmente, para identificar in situ las condiciones de vida de los soposeos. Es importante reconocer que el pas entero ha avanzado de manera significativa en el proceso de formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas. Sin embargo, en las entidades territoriales an falta conciencia sobre la importancia de fortalecer la formulacin de polticas y emprender estrategias de seguimiento y evaluacin que permitan mejorar cada da la ejecucin de acciones y optimizar el uso de los recursos escasos en bien de las

comunidades. Para el municipio de Sop ha sido de gran importancia el fortalecimiento de estas herramientas, que han permitido mejorar la prestacin de los servicios sociales y poner al municipio en un alto nivel en el pas, con ndices bajos en necesidades bsicas insatisfechas y pobreza. Adicionalmente, fue muy importante obtener el reconocimiento como el segundo mejor municipio del pas en la evaluacin de desempeo integral adelantada por el Departamento Nacional de Planeacin en el ao 2009. Es de considerar que, si bien el camino por recorrer en estos aspectos es largo, el municipio ha encontrado en el seguimiento y evaluacin una estrategia para impulsar el desarrollo y garantizar el cumplimiento de los objetivos propuestos, optimizando cada vez ms los recursos financieros y aportando verdaderamente al desarrollo humano integral de la poblacin soposea.

Lecturas recomendadas
PETERS, GUY; PIERRE, JON. Handbook of Public Policy. SAGE Publications. London, 2006. El principal propsito de este libro es presentar diferentes enfoques sobre poltica pblica y contribuir al conocimiento de quienes estn comenzando sus estudios en esta rea y fortalecer los conceptos de aquellos que han estudiado por varios aos este tema. As mismo, se busca generar un balance que responda inquietudes que permitan enfrentar los problemas cotidianos relacionados con poltica pblica que tienen poca concordancia con la teora, as como avanzar conceptualmente a nivel acadmico en esta rama del conocimiento. EVERT VEDUNG. Public Policy and Program Evaluation. Transaction Publishers. New Jersey, 2009 Desde 1960, la evaluacin ha sido promocionada en estados democrticos como una importante herramienta para tomar decisiones. Ha sido institucionalizada en entidades, programas, ministerios, etc. No obstante, este avance tambin ha estado acompaado de crticas y crisis. La calidad metodolgica y el contenido han sido criticados, as como su relevancia y su inadecuada utilizacin. Este trabajo resulta ser una suerte de introduccin calificada en el tema de evaluacin tanto para instituciones acadmicas como para la administracin pblica, haciendo nfasis en los efectos no intencionados de las acciones intencionadas.

SALAZAR, Carlos. Polticas pblicas & think tanks. Konrad Adenau Stiftung. Bogot, 2008. El libro ofrece al lector insumos fundamentales para entender de mejor forma las polticas pblicas, incursionando en conceptos bsicos para el anlisis y revisando tanto sus bases como sus lmites y alcances. Reconociendo las 3 acepciones que se otorgan al trmino poltica en el idioma castellano, el autor se centra en el anlisis del concepto de policy, entendido como directriz para llegar a unos objetivos previamente establecidos. Adicionalmente, lo adapta al campo del marketing para llegar al marketing de poltica, el cual es presentado como un nuevo e interesante campo de estudio. Anlisis y evaluacin de polticas pblicas: debates y experiencias en Colombia. Grupo de Investigacin en Anlisis de las Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica. Departamento de Ciencia Poltica. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Universidad Nacional de Colombia. Bogot, Colombia. 2009 El trabajo compila las principales ponencias presentadas en el coloquio internacional Anlisis y evaluacin de polticas pblicas en Colombia: teoras y mtodos en debate llevado a cabo a finales de 2007. Consta de dos secciones: en la primera se abarcan las exposiciones relacionadas con los debates tericos y conceptuales para el anlisis de las polticas pblicas y, en la segunda, se renen las experiencias de anlisis y evaluacin de polticas pblicas socializadas durante el evento.

Poltica Pblica Hoy_ 8

Pgina 12

En qu va la DEPP
Nuevas experiencias en gestin pblica
Desde la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP) se ha venido consolidando la Red de Monitoreo y Evaluacin de Poltica Pblica, la cual permite a sus miembros intercambiar ideas y compartir conocimiento en los temas de seguimiento y evaluacin a nivel local y nacional. En la bsqueda de generar constantemente nuevas herramientas, a partir de octubre se publicarn algunas experiencias en gestin pblica que han sido sistematizadas a travs de la Red y que permiten difundir los avances que se han logrado en diversas regiones del pas en temas de seguimiento, evaluacin y gestin pblica. Las primeras experiencias que se publicarn son: Estrategia de atencin integral de enfermedades prevalentes de la infancia en el Eje Cafetero. Presupuesto por resultados: la experiencia de Tocancip. Diseo participativo de la poltica pblica y del plan de accin de infancia y adolescencia del departamento del Tolima 20082015. Esta nueva documentacin estar disponible en la pgina de la Red, los invitamos a inscribirse como miembros permanentes en el link: http://redcolme.ning.com/

Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas www.dnp.gov.co/sinergia Direccin General: Hernando Jos Gmez Subdireccin General: Juan Mauricio Ramrez Corts Secretara General: Tatiana Mendoza Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas Diego Dorado Hernndez Coordinacin de la Publicacin Equipo de Investigacin Jos Danilo Gonzlez Gustavo Alberto Quintero David Andrs Ibez Coordinador Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas Jairo Pelez (E) Supervisin: Luz ngela Andrade Correccin de estilo: Fredy Ordez Diseo de pauta: Clara Victoria Forero Departamento Nacional de Planeacin, 2010 Calle 26 Nm. 13-19. Telfono 3815000 Bogot, D.C., Colombia Nota: Las opiniones de los autores no comprometen la posicin oficial del Departamento Nacional de Planeacin.