Poltica Macroeconmica

Tres tareas pendientes en poltica macroeconmica

Eduardo Morn Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

Contenido

Introduccin........................................................................................... 3

1. La necesidad de reducir ms la vulnerabilidad macroeconmica .... 4

2. Descentralizacin fiscal: recursos para el progreso ......................... 8

3. El Gobierno como redistribuidor de oportunidades.........................11

Agenda 2011 es una iniciativa del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP) que busca mejorar la calidad del debate poltico e introducir en la agenda electoral propuestas, que debern ejecutarse en el siguiente gobierno, sobre 11 temas urgentes para el pas: Agua, Calidad de la Inversin Pblica, Educacin, Gestin de Desastres, Infraestructura y Transporte Urbano, Justicia, Poltica Macroeconmica, Polticas Sociales, Regulacin, Salud y Sistema Financiero. Los invitamos a discutir con nosotros y a ser parte de este esfuerzo de exigirle a nuestro futuro gobierno implementar las mejores polticas para avanzar hacia un Per para todos los peruanos.

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Introduccin

Cules son las patas cojas ms importantes de nuestra poltica macroeconmica? A pesar del reciente avance en trminos de crecimiento econmico an hay tareas pendientes. La economa peruana est a merced de muchos riesgos que hacen que su crecimiento econmico tienda a ser en promedio- ms voltil que el de una economa desarrollada. Como cualquier economa pequea y abierta, los trminos de intercambio pueden ser favorables o desfavorables, y la liquidez internacional abundante o nula. Esto hace ms difcil nuestro andar porque no todas las firmas y familias estn en igual condicin para enfrentar una crisis. Esto obliga a la poltica macroeconmica a manejar estos riesgos para evitar que su efecto sea mayor sobre la economa. Una segunda pata coja es lo que significa manejar un Estado que se ha descentralizado. Si bien no ha ocurrido nada parecido a un desastre fiscal, s hay temas que pueden mejorarse para hacer que la accin del Estado sea

ms eficaz. Un estado descentralizado puede tener el odo ms cerca de las necesidades de la poblacin pero eso no garantiza que su accin sea ms eficaz que la de un Estado centralizado. Finalmente, otra pata coja de nuestra estabilidad macroeconmica es el deficiente rol del Estado como redistribuidor de oportunidades. No estamos hablando de ingresos sino de oportunidades. Esta incapacidad afecta la estabilidad poltica y potencia nuestra debilidad en trminos de una mayor probabilidad de reversin de polticas. En este documento queremos hacer visibles los problemas que a nuestro juicio son claves para mejorar la gestin de la poltica macroeconmica en el Per. Pero tambin queremos ofrecer soluciones para estos problemas. Finalmente, confiamos que estas lneas servirn para una discusin ms informada entre los actores claves detrs de la definicin de estas polticas.

La economa peruana est a merced de muchos riesgos que hacen que su crecimiento econmico tienda a ser en promedio- ms voltil que el de una economa desarrollada.

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1. La necesidad de reducir ms la vulnerabilidad macroeconmica

El peor riesgo de un gobierno es la complacencia frente a un escenario favorable. Cuando la economa marcha a ritmo de 9% y el apetito de los inversionistas por activos peruanos parece insaciable, es fcil mirar el vaso medio lleno y no medio vaco. Pero quisiramos enfatizar en las reas que an requieren atencin. La ms evidente, para una economa pequea y abierta como la peruana, es que nuestro crecimiento depende de las condiciones externas reflejadas en la tasa de crecimiento de la econo a mundial, el nivel de los trminos de intercambio y el nivel de las tasas de inters globales. Per exporta puede representar con facilidad una cada de 2.5% en la recaudacin. b. Tipo de Cambio: Un shock que reduce la demanda por nuestras exportaciones mineras, tanto valor como volumen, representa una presin sobre el mercado cambiario, pues dichas exportaciones representan casi dos terceras partes del total. Una subida abrupta del tipo de cambio puede originar descalces en firmas y familias sobre endeudadas en dlares y, por lo tanto, problemas en la cartera de las instituciones del sistema financiero. Como se aprecia en el grfico 1, la economa peruana crece ms cuando la economa mundial crece ms. Esta relacin se ha ido haciendo ms estrecha en la medida en que el Per se ha abierto ms al mundo. Hace 30 aos el Per tena un coeficiente de apertura (exportaciones ms importaciones sobre el PBI) de slo 25%, hoy est por encima de 40%. Esto nos da ms oportunidades pero tambin nos impone riesgos. No obstante, el avance en el manejo macroeconmico en el Per es innegable. Ya somos una economa capaz de realizar poltica contracclica. Hoy, el Banco Central de Reserva (BCRP) puede modificar de manera independiente su

No obstante, el avance en el manejo macroeconmico en el Per es innegable. Ya somos una economa capaz de realizar poltica contracclica.
Cualquier cambio sbito en dichas variables afecta significativamente nuestro crecimiento a travs de una serie de mecanismos que amplifican los shocks. En particular, los ms significativos estn asociados a las siguientes variables: a. Dficit Fiscal: Dado que el peso de impuestos ligados a minera en el total de la recaudacin alcanza a alrededor de un 25% del total de la recaudacin una cada de 10% en los precios de los minerales que el

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tasa de referencia cuando lo considera necesario, y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) puede poner en marcha un plan de estmulo si es que la situacin as lo requiere. Esto era impensable hace tan slo cinco aos (grfico 2) y, a la vez, permite exigirle al equipo econmico de cualquier gobierno futuro un rol ms importante en la reduccin de la volatilidad de nuestro crecimiento econmico. Adems, hemos alcanzado algunos logros que refuerzan nuestra economa, que constituyen un blindaje frente a las incertidumbres que implica ser parte de la economa global. El primero y ms visible es que hoy el Per cuenta con reservas internacionales por ms de 40 mil millones de dlares. Esta cifra es enorme comparada con cualquiera de nuestras potenciales necesidades de liquidez internacional. El BCRP puede hacer uso de estas reservas frente a circunstancias en que la liquidez internacional desaparezca de manera abrupta. No hay ninguna necesidad que una variacin repentina en las circunstancias externas se corrija a travs de un cambio sbito del tipo de cambio El segundo logro es que ya no somos una economa severamente endeudada. El valor de la deuda pblica total respecto al PBI se ha reducido de ms de 50% a cerca de 20%. Cifra que ya no representa presin alguna sobre el presupuesto. Hoy, nuestra deuda soberana tiene categora de Grado de Inversin y el peso del servicio de la deuda, que lleg a ser ms de 8% del PBI, ahora no supera el 2%. El gobierno actual ha podido emitir

Grfico 1: El Per crece con el mundo

10 8 6 4 2 0 -2

2000

2003

2004

2001

2002

2005

2007

2008

2006

2009

1997

Mundo

Per

Fuente: Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook

Grfico 2: El Per tiene un crecimiento menos voltil que antes

Per

Amrica Latina Pases desarrollados Mundo 0 1 2 3 4 5 6 7 8

1980-2010

2001-2010

Fuente: Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook

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2010

1996

1998

1995

1999

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deuda a un plazo de 40 aos, el segundo ms largo de las emisiones hechas por pases de la regin.

Eltercerlogroeshaberfortalecidonuestro sistema financiero. Se ha reducido el nivel de dolarizacin de pasivos de 80% a 40% y se han introducido el esquema de provisiones pro-cclicas para evitar b. Mejorar la coordinacin BCRP-MEF. booms crediticios. Decamos en la introduccin que ahora el Per puede hacer poltica No obstante, el avance en el manejo contracclica. Sin embargo, esto macroeconmico en el Per es innegable. no necesariamente supone que los miembros del equipo econmico Ya somos una economa capaz de realizar de cualquier gobierno operen de manera coordinada. Es que el equipo poltica contracclica. econmico en parte est conformado La volatilidad macro se ha reducido por el MEF, pero tambin participa el sustancialmente en la ltima dcada. Sin BCRP, que no necesariamente est embargo, aun la economa peruana es en lnea con el Ejecutivo. Recordemos ms voltil que el promedio de la regin. que en el Per la eleccin del directorio A nuestro juicio las tareas pendientes del BCRP coincide completamente son las siguientes: con el Ejecutivo pero la potencial presencia de un Legislativo dividido a. Fortalecer el Fondo de Estabilizacin hace que el directorio termine siendo Fiscal. Este Fondo slo representa el ms polticamente heterogneo. Se 1.6% del PBI, esto no es ni la mitad requiere aprobar el proyecto de ley que del tamao del plan de estmulo ya est en el Congreso para hacer que la empleado en la ltima desaceleracin eleccin y renovacin de los miembros del PBI. Las actuales reglas del del directorio sea escalonada. De esa FEF son tan rgidas que si el MEF manera se har ms independiente al hubiera depositado all los recursos BCRP del Ejecutivo. previos a la crisis, no los hubiera podido utilizar. Cmo se entiende Por qu es importante que el equipo que despus del boom de ingresos econmico (integrado por el MEF y el fiscales slo hayamos ahorrado tan BCRP) acte de manera coordinada? poco en el FEF? Es irreal pensar que La razn es simple; cuando no lo la estrecha relacin entre trminos hacen es necesario que uno de ellos de intercambio y resultado primario sobreacte para compensar que el otro (ver Grfico 3) vaya a cambiar. Lo que no est haciendo su parte. Por ejemplo, importa aqu es realmente ahorrar y si frente a un escenario de expansin desahorrar cuando corresponde. Es excesiva correspondiera frenar el gasto imprescindible introducir una regla agregado de la economa y el BCRP

de balance estructural y adems se necesita entender que la funcin de estabilizacin es nacional. Se requiere modificar la forma de distribucin de los recursos que se entregan a las regiones. Hablaremos de esto ltimo en el siguiente reto pendiente.

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sube su tasa de referencia pero el MEF mantiene el pie en el acelerador del gasto pblico, lo que tendra que hacer el BCRP es aumentar en mayor medida su tasa de referencia para compensar por la falta de coordinacin entre la poltica fiscal y la poltica monetaria. La coordinacin de polticas se puede observar de una manera simple. Dado que los rezagos de actuacin de las polticas son relativamente similares bastar con calcular la tasa real de inters (descontando la tasa de inflacin esperada de la tasa de referencia del BCRP) por el lado de la poltica monetaria y calcular el impulso fiscal (como la diferencia entre los saldos estructurales ao a ao) como un indicador de la postura de la poltica fiscal. Este ltimo est reportado en el Marco Macroeconmico Multianual del MEF. El Grfico 4 muestra, por ejemplo, que en la crisis del 2008-09 fall la coordinacin entre el BCRP y el MEF. Mientras una institucin tena una postura contractiva, la otra tena una postura expansiva. En medio de la crisis global se instaur un comit compuesto por el BCRP, el MEF y la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), adems de otras instituciones como COFIDE y el Banco de la Nacin, que sirvi como instancia para pensar qu herramientas faltaban para responder a la crisis, as como otros riesgos pudieron aparecer. Ese comit funcion de manera informal y creemos que es una excelente instancia que podra formalizarse en un Comit de Manejo Macro Prudencial.

Grfico 3: Pero an somos fiscalmente vulnerables

150 140 130 120 110 100 90 80 2003 1991 1997 2000 2001 1993 2005 2010
2009 2010

6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 1995 1999

Trminos de intercambio (ndice) Resultado primaro del SPNF/PBI

Fuente: BCRP

Grfico 4: Poltica monetaria y fiscal: Tango para dos

3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5 -2.0 -2.5 2003 2004 2006 2007 2005 2008 -3.0 Poltica restrictiva Poltica expansiva

Posicin poltica monetaria

Impulso scal

Fuente: Elaboracin propia

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2. Descentralizacin fiscal: recursos para el progreso

a poltica fiscal en el Per ha pasado por una profunda transformacin en los ltimos aos desde el relanzamiento del proceso de descentralizacin en el pas. Si uno compara que parte del presupuesto ser ejecutada por cada una de las instancias (gobierno nacional, regional y local) en el presupuesto pblico del 2011 con lo que suceda en el 2001, cuando se inici este proceso, veremos que hoy la poltica de gasto pblico tiene restricciones que antes no tena. El gobierno nacional gasta el 60% del presupuesto total mientras que los gobiernos regionales y locales gastan un 20% cada uno (promedio de los Presupuestos Institucionales Modificados (PIM) de los ltimos 4 aos).

consecuencia los recursos fiscales son distribuidos teniendo en cuenta esto. Una segunda restriccin es que la forma como est planteada la descentralizacin fiscal en el Per, basada en que los gobiernos subnacionales tienen como fuente principal (2/3 del presupuesto total) de financiamiento las transferencias de ingresos provenientes de la recaudacin del impuesto a la renta y de las regalas asociadas a los distintos recursos naturales. Los problemas que estn detrs de esta forma de distribucin de los recursos son varios, pero es importante destacar tres de ellos: (a) los ingresos de estos gobiernos estn sujetos a grandes fluctuaciones producto que la mayora de estos recursos dependen estrechamente del precio de los commodities que el Per exporta; (b) las transferencias en su gran mayora- no son condicionadas al cumplimiento de ningn objetivo de poltica nacional; y, (c) el esquema actual de transferencias introduce mayores desigualdades entre las distintas regiones del pas. Una tercera restriccin existente es la dispersin de las acciones del gobierno al haber descentralizado. En el esquema centralizado en que las decisiones de poltica pblica no tienen lo territorial como restriccin es ms fcil ser eficiente en la asignacin de recursos. Cuando pasamos a una decisin

Restricciones
Una primera restriccin que uno podra identificar es que las acciones de poltica de estabilizacin tendrn que coordinarse entre los tres niveles de gobierno. Esta necesidad de coordinacin ya impone un lmite a la respuesta oportuna de parte de la poltica fiscal. Como decamos lneas arriba, quin es el responsable de la funcin contracclica en un gobierno descentralizado? A nuestro entender deberan ser los tres niveles de gobierno. Pero eso hace ms difcil que la respuesta sea eficaz y oportuna. Es ms fcil si dicha funcin queda en manos del gobierno nacional y en

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descentralizada sobre estos mismos recursos se tiende a atomizar proyectos de inversin pblica y las potenciales externalidades inter-jurisdiccionales no son aprovechadas. Qu difcil les resulta a dos alcaldes vecinos trabajar proyectos conjuntamente? Una solucin parcial a este problema ha sido la implementacin de las mancomunidades que representan una institucin que puede englobar a ms de un municipio o gobierno subnacional en general.

Grfico 5: Ingresos tributarios y precios de exportaciones

6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Ene 00 Jul00 Ene 01 Jul01 Ene 02 Jul02 Ene 03 Jul03 Ene 04 Jul04 Ene 05 Jul05 Ene 06 Jul06 Ene 07 Jul07 Ene 08 Jul08 Ene 09 Jul09 Ene 10 Jul10 ndice de precios - exportaciones (1994=100) Ingresos tributarios (mill. S/.) 300 250 200 150 100 50 0

Cmo podemos superar estas restricciones?

Como son varios los problemas se necesita adoptar varias polticas. Para empezar proponemos la creacin de un esquema que separa los fondos sujetos a ser parte de la transferencias entre fondos estructurales y fondos no estructurales. Podramos llamarlos tambin fondos de carcter permanente y fondos de carcter temporal. Esto apunta a tomar en cuenta el hecho que los fondos provienen en su mayora de recursos que tienen amplias fluctuaciones. Para que funcione esto se necesita establecer precios estructurales de referencia para las principales fuentes de ingreso fiscal. En Chile esto funciona de manera muy simple porque slo exportan cobre y por ello basta con una comisin ad-hoc de expertos que fije de manera independiente cul ser el precio permanente o tendencial (a diferencia de temporal o cclico) del cobre y, por lo tanto, cul es el monto de recursos que si se pueden repartir

Fuente: BCRP

sin problemas. En el caso peruano habra que definir cules son los principales productos que contribuyen al fisco y establecer la manera cmo es que se establecern estos precios permanentes. Esto puede hacerse a travs de una comisin de expertos con un cierto grado de discrecionalidad o estableciendo una regla explcita y ms automtica. Cada una de estas opciones tiene sus ventajas y sus problemas pero este aspecto es marginal respecto a la adopcin de esta poltica. De acuerdo a clculos preliminares encontramos que las transferencias cclicas podran representar alrededor de 12% del total de recursos que se transfieren a los gobiernos regionales y un 36% a los gobiernos locales. Esto

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permitira tener un 2% del PBI que podra ser destinado al Fondo de Estabilizacin Fiscal, lo cual permitira por ejemplo no slo atender las emergencias de poltica contracclica frente a shocks econmicos sino adems permitira tener una cobertura frente a desastres naturales. En un trabajo hecho por Cooper y Morn (2010) se muestra que el Per necesita tener al menos 4% del PBI en recursos disponibles para atender de manera adecuada los riesgos derivados de potenciales desastres naturales. Estas transferencias permanentes deberan guardar proporcin con respecto a las necesidades de las distintas localidades pero deberan tener un componente de igualacin o compensacin para que aquellas localidades con menores recursos propios puedan tener la oportunidad de empezar a resolver con mayor velocidad. La segunda parte de esta propuesta es definir cmo se asignan cada uno de estos fondos. Sugerimos que los fondos permanentes se entreguen sin condicionamientos y deberan ser suficientes para atender los gastos bsicos de cada uno de los gobiernos subnacionales. Por el contrario, los

fondos temporales deberan ser parte de un paquete de recursos que estn sujetos a distintos niveles de condicionamiento pero todos ellos atados al cumplimiento de objetivos precisos, medibles y que se pueden monitorear. En realidad, esta parte de la propuesta busca ampliar una estrategia que ya se viene aplicando con xito con dos programas de transferencias condicionadas: el Programa de Modernizacin Municipal y el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal. En la revisin del proceso de descentralizacin fiscal a nivel municipal que hicimos recientemente (Ver Morn et al., 2010) encontramos evidencias de pereza fiscal, es decir, los municipios se acostumbran a que la plata les viene en forma de transferencia y no hacen esfuerzo por recaudar sus propios recursos. La tercera parte de esta propuesta podra buscar promover los esfuerzos mancomunados premiando cada vez que se planteen proyectos que incluyan ms de un gobierno subnacional. Esto ya se intent con el Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL) pero falta perseverar en la promocin de alternativas que involucren la accin colectiva de varias autoridades locales a la vez.

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3. El Gobierno oportunidades

como

redistribuidor

de

a tarea de la poltica fiscal no est limitada a buscar limitar la volatilidad macroeconmica a travs de la gestin de riesgos sino que tiene otra gran tarea asociada a la redistribucin de oportunidades e ingresos. La manera ms simple de analizar qu tan bien realizan esta labor los gobiernos es evaluar cmo cambia la distribucin de ingresos despus de que el gobierno ha cobrado impuestos y repartido transferencias en comparacin con la misma distribucin antes de dichas acciones. El documento de Goi, Lpez y Servn (2008) y un reciente trabajo de la OECD (2010) muestran lo mal

que quedan en general- los gobiernos latinoamericanos respecto a los de pases desarrollados. Como se aprecia en el grfico 6 la accin del Estado en el caso peruano y latinoamericano en general es prcticamente nula. En general cuando el Estado no cumple con alguno de sus roles, las familias o las empresas buscan resolver o actuar compensando esta ausencia. Pero en este caso, es muy difcil para las familias tener una estrategia que sustituya la accin del Estado. La nica forma que podra pensar es una combinacin de evadir impuestos y filtrarse de modo irregular en algn programa de transferencias gubernamentales. De este modo, a travs de la evasin y la mala focalizacin de la poltica de transferencias su ingreso neto de impuestos y transferencias ser mayor. Esto claramente es ineficiente y no deseado.

Grfico 6: Impacto de la redistribucin de los impuestos y las transferencias por el cambio en el ndice de Gini, 2008
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Austria Blgica Dinamarca Finlandia Francia Alemani Grecia Irlanda Italia Luxenburgo Holanda Polonia Portugal Espaa Suecia Reino Unido

Qu se puede hacer respecto a esta situacin?

Lo obvio es mirar qu impuestos son innecesariamente regresivos y que elementos de la poltica social estn claramente mal focalizados. Identificados estos problemas el paso siguiente ser corregir uno a uno cada tema. Adems, en algunos casos lo que corresponder hacer es innovar e introducir transferencias que permitan

Desigualdad antes de impuestos y transferencias Desigualdad despus de impuestos y transferencias

Fuente:OECD, Latin American Economic Outlook, 2009

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atender segmentos de la poblacin que estn desprotegidos. En este sentido, el programa Juntos cumple al estar bien focalizado- con entregar transferencias a los quintiles de menores ingresos. Pero no pasa lo mismo con otros programas sociales (ver grfico 7), con la educacin pblica secundaria, o con el pago de pensiones pblicas. El reciente programa de pensiones no contributivas (Gratitud) para personas mayores de 75 aos en situacin de

pobreza extrema tambin lleva la marca de estar bien focalizados y por lo tanto mejoran la distribucin de ingresos. Pero las propuestas ms concretas se pueden encontrar en el documento Polticas Sociales, de Agenda 2011, que explora una reforma integral de las polticas sociales en el Per. Aqu slo llamamos la atencin sobre la necesidad de hacerlo si es que se quiere continuar aplicando este esquema de manejo de la poltica macroeconmica.

Grfico 7: Ingresos tributarios y precios de exportaciones

Recaudacin de Impuestos sobre el total de recaudacin y sobre el total de ingresos de mercado por quintiles de ingreso

60 50 40 30 20 10 0

25 20 15 10 5 I II Renta III IGV IV V Otros Renta IGV 0 Otros

Distribucin de hogares beneficiarios por condicin econmica

100 80 60 40 20 0 Vaso de leche Comedores populares Desayuno escolar Seguro Integral de salud No pobre

Pobre extremo

Pobre no extremo

Fuente: Del Valle y Alfageme (2009)

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Referencias
Cooper, Claudia y Eduardo Morn. (2010) Gestin de Desastres Naturales en el Per: Elementos para una Estrategia Financiera, Documento para el BID. Del Valle, Marielle y Augusta Alfageme. (2009) Anlisis de focalizacin de la poltica social, Banco Central de Reserva del Per, Documento de Trabajo 12. Goi, E., J.H. Lpez, and L. Serven (2008) Fiscal redistribution and income inequality in Latin America. Policy Research Working Paper 4487, World Bank, p. 19. IMF (2009) Peru: Selected Issues, Country Report 09/41, Enero. Washington DC. IMF (2010) Peru: Selected Issues, Country Report 10/99, Abril. Washington DC. Morn, Eduardo; Cristhian Seminario y Zoila Llempn (2010) Descentralizacin y Desempeo Fiscal a Nivel Subnacional: El Caso de Per, Banco Interamericano de Desarrollo En: Del Valle, Marielle y Arturo Galindo (eds.) Descentralizacin y Sostenibilidad Fiscal.

Morn, Eduardo
Director de la Maestra en Economa de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacfico, profesor del Departamento Acadmico de Economa y coordinador del rea de Macroeconoma y Polticas Econmicas de Centro de Investigacin de esta casa de estudios. Doctor en Economa por University of California (EE.UU.), Master in Economics por la Universidad del CEMA (Argentina) y Licenciado en Economa por la Universidad del Pacfico del Per. Ha sido Viceministro de Economa, Director del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico y Presidente del Consejo Directivo del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES)..

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