OLIVIA ORME DEL GASTO tt) INFORME DEL GASTO PUBLICO i fl X RUT wre SOSTENIBILIDAD FISCAL ~ nd a - Y SERVICIOS PUBLICOS ee EFICIENTES Y EQUITATIVOS ” s PEST - 2004 -Bolivia . INFORME DEL GASTO PUBLICO GESTION DEL GASTO PUBLICO PARA LOGRAR SOSTENIBILIDAD FISCAL Y SERVICIOS PUBLICOS EFICIENTES Y EQUITATIVOS Resumen Ejecutivo ba . World Bank Group = al jWeld | 0CD_—_Organizacién para a Coaperacion SIMECAL Sistema de Medicion y Evaluactén ek Economica y Desarrollo, de ta Calidad de la Educacion Organization for Economic sIN Servicio de Impuestos Nacionales Cooperation and Development SISAB _Superintendencia de OME ——_Organizacién Mundial del Comercio Saneamiento Basico ONG Grganizacién No Gubernamental SNC Servicio Nacional de Caminos [OPC Oficina de Presupuesto del Congreso SUMI Seguro Universal Materno Infantil PA Acuerdo de Desempeto, UAGRM Universidad Auténoma Performance Agreement Gabriel René Moreno PAA Prueba de Aptitud Académica UAIMS Universidad Auténoma PAL Plan de Ajuste Institucional an Misael Saracho PAN Progranta Nacional de Atencién a UDAPE Unidad de Analisis de Politicas Nifios y Nias Menores de Seis Aftos Sociales y Econémicas PAYG ——_-Pagos periédicos, Pay As You Go Ms Universidad Mayor de San Andrés PEIAE Programa Especial de Titulacin UMSS Universidad Mayor de San Simon de Antiguos Egresados UNASBVI Unidades de Servicios PB Producto Interna Bruto Basicos y Vivienda PLABER Plan Bolivia para Electrificecion Rural UNESCO Organizacién de Las Naciones PLANE Plan Nacional de Unidas para la Educactén, Empleo de Emergencia la Ciencia y la Cultura, POR Programa Operativo Anuat United Nations Education, PRE Proyecto de Reforma Educativa Scientific, and Cultural Organization PRE Programa de Readecuacién Financiera UNICEF Fondo de las Naciones Unidas PRI Proyecto de Reforma Institucionat para la Infancia, PROAGUAS Programa de Saneamiento Basico United Nations Children’s Fund Para Pequenios Municipios UPF Unidad de Programacién Fiscal PROSABAR Proyecto de Saneamiento Basico Rural USAID Agencia de los Estados Unidas PROSIN Proyecto de Salud Integral para el Desarrollo Internacional, PS: Proteccién Social United States Agency for PSP Participacién del Sector Privado International Development RER _Tasa de Cambio Real UTIM Unidad Técnica Interna Municipal BS Seguro Basico de Salud VMEAE —Viceministerio de Electricidad SEDES Servicio de Salud y Energfa Alternativa SEPCAMS Servicios Prefecturales de Caminos WG Grupo del Banco Mundial, SIGMA Sistema Integrado de Gestion Wortd Bonk Group y Modernizacion Administrativa P 4 6 8 iiBIRF Vice Preswente David de Ferranti | Econowsta Pencil Guillermo Perry Dinecton oe Pais Marcelo Giugale Dunscion os Secron Exnesto May _ : ‘Geeeare o€ Secraa Mauricio Cardzosa ‘Vicente Fretes-Cibig Lives SecroataL i ‘Sara Guerschanik Calvo (Grnenre 08 Paovetto ‘eovo Eorroamat ‘christopher Humphrey ‘Arovo oe Propucctin Michael Geller BID | Geneve, Orenacrones Restonaues 1, Ricardo L. Santiago. Gevenre Ansunto, Opeaactowes Rectonates 1 Luisa C. Rains ‘ire, Division oe Pais 7 aime Sujoy Econowista ne Pais v Co-Genenit 0: Provecio Nelle Quintero po central estaba compuesto por: Sara Calvo y los consultores, Eduardo Antelo, Daniel Artana y Abel tone; (temas macroeconémicos); Carlos Mollinedo y Julio Velasco (andlisis de sostenibilidad de deuda); Rodrigo Csneros Merino, consultor(Prefecturas); Patricia Alborta, consultora, Edgardo Mosquelra y Magnus Saxe- gaard, consultor (costo salara); Simén Cueva, FMI, Leste Martin, Rafael Rofman y Francisco Mejia, BID (pensiones); Carlos Scartaciniy Ernesto Stein, 810 y Lindsay Judge y Jenni Klugman (el proceso presupuestario); Jonas Frank, Fernando Rojas y Magnus Saxegaard (descentralizaciOn fiscal): Jorge Saavedra, consultor (educacién): Pedro Francke y Nicole Schwab (satu); Elaine Tinsley (infraestructura);y Carlos Motlinedo y Armando Ortuit, consultor (proteccién social). También contribuyeron al informe Pablo Alonso (BID), Patricia Alvarez, Christopher Chamber- tin, Cristina Flood, Vivian Foster, Maria Teresa Guin-Siu y Wayne Lewis, FMI, Alberto Leyt6n, Menahem Libhaer, Lot dos Linares, Ruth Llanos, José Roberto Lopez-Calix, Connie Luff, Aurelio Menéndez, Marcelo Ochoa, Gerardo Peraza, FMI, Dana Rysankova, Jennifer Sara, Eniko Simon, David Sisien, Jorge Shepperd, Peter Miovic (consultor)y Federica Changanaqui, consultor, Sergei Soares, David Tuchschneider, Claudia Vazquez, Maria Aleiandre Velasco y Ma ‘ianela Zeballos. Daniel Cotlear, Maria Donoso Clark, Franz Drees y Andrea Silverman, lideres Sectoriales de LCC pro- porcionaron apoyo constante. El Gerente de Pats, John Newman; Economists Lider/Lider Sectoral, Vicente Fretes, Cibilsy el Gerente de LCSPE, Mauricio Carizosa proporcionaran apoyo especial al equipo. Christopher Humphrey ed tel informe complete, Michael Geller, Claudia Encinas, Susana Pérez, Erika Bruzonic y Fernanda Padtén propor- cioneron apoyo en la produccisn y Ane Rosa Rodriguez proveyé apoyo logistco en Botiva. A Sofie Van Reterghem quien teadujo el Reporte Final fa ste informe fue preparada por un equipo liderado por Sara Calvo (4CSPE) y Neite Quintero (BID). EL eq Quisieramos agradecer a una amplia gama de autoridades bolivianas quienes participaron y apoyaron conti- ‘nuamenie a analisis ydiscusiones alrededor dela elaboracion de este informe. Nuestro reconocimienta va en par ticular a Patricia Alborta, Luis Arnal, Edwin Aldunante Lujan, Luis Alvarado, Ramiro Antezana Quintanilla, Miguel ‘Arteaga, Luis Avarado, Victor Hugo Bacarreza, Roberto Barriga, Jorge Brito, Juan Brun, Femando Calvo, Roberto Ca macho, Clavdia Cérdenas Angulo, Rodrigo Castro Otto, Waido Gutierrez, Javier Comboni, Mario Costas, Sergio Griales, Rubén Ferufino, Fernando Jiménez, Nelson Guevara Macchiavelli, George Gray Molina, Lidia Herrera, Abraham Jemio, Ronald Lagrava, Oscar Larrain, Julio Loayza, Luisa Mendizabal, Franco Mendizabal Llano, Rene Mo \Winedo, Marcelo Montalvo, Juan Antonio Morales, Xavier Nogales, Rodney Pereira, Christian Pereira, Armando Pinell Siles, José Pineto, Victor Fozadas, Eduardo Gonzales Leyt6n, Jorge Gonzales Quint, Ramiro Quinteros Castro, Ramiro Quiroga, Jorge Rodriguez, Franz Rojas, Alejandro Saavedra, Guillermo Seoane, David Tejada, Juan Carlos Torres, Ja- Vier Torres Goita, Jaime de Ugarte, José Vokmar Barragén, Diego Zavaleta, Waldo Gutiérez y Carmen Zuleta Calderén, También questro agradecimiento a Herbert Muller Costas de Mullery Asociados y Juan Carlos Requena. Nuestro agradecimiento a la Comunidad Donante por et constante apoyo y etroalimentacién en la elabora- cid de este Informe, ¥, en especial, ala Cooperaci6n Britsnica (DIFID) quienes financiaton la publicacion y dise- rminaci6n del documento final. Rewsones Pes: Eduardo Antelo,consultory Yasuhiko Matsuda (LCSPS). El equipo agradece todo el apoyo recibido. e A 6 4 ‘World Bank p A 6 4 A iv Contenido BOLIVIA / Informe del Gasto Publico Resumen Ejecutivo . CAPITULOS Entomo Macroecondmico y Equilibrio Fiscal v..s..seeeeeeeevers Gasto Pablico: Estructura y Tendencias. ‘A. Fuentes de la Expansién del Gasto Publica... . 8. Reforma del Gasto para LograrSostenibiidad Fiscal. II _Reformas Insitucionales para Lograr Sostenibilidad en el Gasto Pablico A. Et Proceso Presupuestario B. Descentralizacién. ... ©. Polticas Pablicas de Empleo y Salaros - D. Pensiones . ficseiceeevaeseseenseeensereees . TV, Reformas Sectorales para Mejorar la Equidad y la Eficenciaen los Servicios Pblicos. A. Gasto Social Basico (Pro-Pobre) .....+eseseeeseeeen renee senses 2d B. Sector Salud fee eteteteeeeees . C. Sector Educacién D. Infraestructura: Caminos, Agua y Saneamiento y lectrificacion Rural E. Programas de Proteccién Social . FIGURAS Ficvra 1 —_Recaudacién Tributara en Bolivianos de 1990. Fioura 2 Gasto en Botivianos de 1990 cents vineee Fioues 3. Bolivia: Deuta Externa e Interna veeeeeee Ficura 4 Gastos de Capital por Nivel Administrativo... vesteteeeeee 2 Ficuta 5 —_Co-Financiamiento Interno Promedio de la Inversion Poblica por Sector Frcuea 6 PlanillaSalarial del Sector Pablico por Sectores Seleccionados (como % del PIB) Ficura7 —_PlanillaSalarial del Sector Pablico por Sectores Seleccionados (en millones de Bs.) Ficura 8 Gasto Pablico por Funcién Econdmica Seleccionada.............. Ficuaa 9 asta Social Total y Basico Ficura 10 Gasto Social Basico Conente y de Capital Ficuea 11 Cobertura de DPT3, Enfermedades Diareicas Agudas y Pulmonta Ficuta 12 Porcentaje de Partos Atendidos por Personal Calificado Ficura 13 Evolucion del Gasto en Proteccion Social. ... CUADROS Curoko 1 Operaciones det Sector Pablico Combinado .... Curono 2 Balance General pre-donaciones y recursos HIPC Cuaoto 3 _Distribucién Econémica del Gasto del Gobierno General en una Seleccién de Paises.......9Curoao 4 Cunoeo 5 Cuaoao 6 ‘Cuaoao 7 Curozo 8 Cuaoao 9 ‘Cuxozo 10 Cunozo 11 Cunogo 12 Cunozo 13, Curowo 14 Cunoko 15 Cunoro 164, CunoRo 163 Cunoko 16¢ Cunoko 17 Cuaogo 18 Cuneo 19 CuroRo 20 CuxoRo 21 ‘CuxoRo 22 ‘Cunoko 23 ‘CuroRo 26 ‘CunoRo 25 ‘CuaoRo 26 RECUADROS Recuaoro 1 Recuono 2 Balances del Gobierno Central Inversién del Sector Pailico . Inversion por Nivel Administrative Recursos de \s Cooperacién Internacional: 19962002 en comparacién con 2003-06 . Bolivia: Sostenibitidad de la Deuda Pablica— Resumen de Resultados bajo Diferentes Escenarios.. Macro-Indicadores Clave en el Escenario Base ......« Desviaciones entre el Gasto Planificado y fjecutado, 1997-2001 Rol de la Sociedad Civil en el Monitoreo del Gasto y los Resultados. Namero de Funcionarios P6blicos. .. : Botivia—Equilibrio Fiscal y Costos de Pensiones. . Bolivia: Inversién Pabtica por los Municipios Andlisis de la Incidencia del Beneficio: Educacién y Salud Andlisis de ta Incidencia del Beneficio: Infraestructura ‘Acceso de los Hogares a Servicios en Total de Hogares, por Quintil de Ingreso por Hogar.....-..-+-+ Acceso Familiar a Servicios en Total de Familias por Quintl de Ingreso Familiar 28 Gasto Social Basico. ceeee Volatitidad en la Ejecucion dela Inversion Piblica Social Basica. Recursos HIPC esperados en millones de Sus. Desviaciones de Fondos Cumulativos Necesarios para Sostener el Gasto Social Basico Actual per cépita en el Perfodo 2003-2015. Gasto Publico Corriente por Nivel Educativo (en porcentaje). Incidencia del Gasto PUblico en Bolivia por Nivel de Educacion (2002) Inversion Pablica en Transporte (Millones de $us) ...-+...++++ Presupuesto de Mantenimiento para la Red Nacional (en Millones de Sus) Recuperacién de Costos (en porcentaje) . Subvencién del Diesel para la Generacién de Electricidad « Reforma en el Codigo Tributario de Bolivia en 2003 y medidas Fiscales pare 2004 La Iniciativa HIPC y el Gasto Sociaten Bolivia. ....... : : H® i ’ 4 6 1 A v"Gos do Casto Pico ara ogra Sesto Fiscaly Seri PabeasEfcentesyEqutatwas” __—_Rolvia necro. Gasro Px Bolivia Informe del Gasto Publico > Resumen E'ecutivo 1 Bolivia enfrenta una grave situacion en sus finanzas publicas. Tal situacion amenaza con socavar tanto la capacidad del pais para generar crecimiento y empleo, como la de suministrar servicios publicos de calidad a la poblacién. En 2003, el pats tuvo un déficit publico total de aproximadamente 8 por ciento dal PIB. Por otro lado, ta alta dependencia de donaciones y financiamiento extemo para solventar dicho dé- ficit tomna la economia boliviana muy vulnerable a criss fiscales, ELorigen del desequitibrio fiscal de Bolivia reside en el estancamiento de los ingresos del Gobierno, en un momento en el que sus gastos crecfan rapidamente. En el periodo 1997-2002, el gasto publico y el ‘ingreso fiscal crecieron en promedio anual al 5 y 0.8 por ciento respectivamente, en términos reales’. Es- tos efectos se debieron a los shocks externos e internos que Bolivia enfrenta desde 1999; a éstos se sumaron las presiones sociales y politicas que llevaron al Gobierno a implementar medidas inadecuadas, como el otor- gamiento de heneficios de pensiones 2 grupos especificos. Los aumentos mas significativos del gasto se die- Ton en las categorias de salarios, pensiones y bienes de capital (incluyendo el gasto social basico). Bolivia ha avanzado significativamente en téiminos de cobertura y equidad dentro del area social. For ejemplo, el acceso a la educacion primaria es practicamente del 100 por ciento. El analfabetismo y mor- talidad infantit han bajado; el proceso de inmunizacién ha sido exitoso; mas madres y mas recién nacidos reciben atencién profesional y mas familias tienen acceso a aqua potable y saneamiento basito, electricidad y lineas telefonicas, particularmente en las reas rurales. Pero el actual desequilibrio Fiscal y la debilidad de las instituciones no permiten avanzar répidamente en la lucha contra la pobreze, poniendo en riesgo la sostenibilidad de los logros de la dltima década. Si bien la inversién piblica se ha descentralizado, las trans- ferencias que reciben los municipios son volatiles; por lo tanto, no ayudan a mantenes la calidad de tos ser- vicios piblicos. Tampoco ayuda la baja capacidad técnica de algunos municipios y prefecturas, ni la falta de coordinacin entre ellos. En este sentigo, la preparacién de una nueva estrategia de descentrali- zacién a cargo del Gobierno es una muy buena iniciative.. Los esfuerzos recientes del Gobiemo han reducido el desequilibrio fiscal, pero éste permanece alto. Des- sTortunadamente, a necesidad de ajustar las Finanzas piblicas ha ocurrido justo en un momento de al- {as deinandas sociales, cuando Bolivia trata de alcanzat los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs). Esto hace que el ajuste no s6lo requiera de gastos mas bajos e ingresos més altos, sino también de nuevos pa- trones de gasto para mejorar la eficiencia y equidad en la provisién de los servicios pablicos. Ello permitira & Gobierno seguir proporcionando servicios piblicos de buena calidad, pero dentro de un marco fiscal sos- tenible El proposito de esta Revisién del Gasto Pablico (PER, por sus siglas en inglés) —una actualizacion det documento PER de 1999— es hacer recomendaciones relativas al. gasto pdblico que permitan a Bolivia retomar el contol de sus finanzas piblicas y mejorar la equidad y eficiencia de los servicios piiblicos, No omo gastoplie del seta pico no trance general. Inluyendo al Gobierno Cental y las empresas estates.i—} = Es = a 2 Lu = a = ij 7] @ Qi Booivia/ eon . Gxsto Puen “Gesidn del aso Pubscoparalgrar Sista Fiscal y Serves Pes ElenesvEqutatnns” forman parte del alcance de este informe las medidas para administrar los ingresos, aunque este tema ha sido tratado en la Evaluaci6n de la Capacidad Financiera del Pais (CFAA, por sus siglas en inglés) proxima ser puilicada En este documento PER, se revisan los logros y deficiencias desde el ultimo documento PER. Desde entonces, han ocurrido eventos importantes relacionados con el sector pablico de Bolivia, En 1998, Bolivia fue declarado como un Pats Pobre Altamente Endeudado (HIPC, por sus siglas en inglés), lo que implicd un ativio de su deuda y la asignacién de recursos alos diferentes sectores sociales. En 2001, Botivia implemento su Estrategia de Reduccién de la Pobreza (ERP) y estableci el Dilogo Nacional que for- talecié el mecanismo existente de participacién de la sociedad civil. Estas acciones han contribuido a la dis- tribucién de recursos piblicos adicionates a los sectores sociales de una manera mas equitativa. No obstante, es demasiado pronto para tener la informacion definitiva sobre el impacto de estas acciones, EL Resumen Ejecutivo de este documento PER esta subdividido en cuatro secciones. La primera resume brevemente el contexto macroecondmico, en la segunda se discute la estructura y tendencias en el gas- to piiblico global. En la tercera seccién, se discuten los temas institucionales relacionados con el proceso presupuestario, la descentralizacién, la politica publica de empleo y pensiones, con recomendaciones re- lativas a politicas. En la cuarta seccién, se encaran los temas de equidad y eficienc'a en los sectores de sa- lud, educacion, infraestructura y proteccién social, también con recomendaciones relativas a politicas. En cada capitulo se pueden encontrar mayores detalles sobre cada uno de estos temas.“Gast a Gast Pasco paar Sasteii Fscay Serco Pico Etcentssy Eales” Bolivia i Gast Puzo |. Entorno Macroeconémico y Equiliorio Fiscal El entomo macraeconémico de Bolivia se ha deteriorado significativamente en los dltimos aos, contribuyendo a un crecimiento anual del PIB de s6lo 2,4 por ciento durante el periodo 1998-2003. Las dificultades econémicas actuales son, en gran parte, el resultado de shocks tanto externos como internos. En cuanto a los primeros, la conmocién en el mercado de capitales internacional después de la crisis rusa de 1998 condujo a una contraccion del financiamiento extemno privado para Bolivia (65 por ciento’ durante 1999-2002) y sus socios comerciales, que junto con la devaluacion en Brasil en 1999 y la devaluacién en Argentina en 2001 y las crisis resultantes hicieron bajar la demanda y las exportaciones (con excepcién de las de gas) de Bolivia, En cuanto a los shocks interos, el programa de erradicacién de La coca, la insegu= ridad asociada con las elec- ciones presidenciates y la con- iii ETGURA TE REERSAGrGA TeisUTAAiA vulsion social tuvieron un im- pacto adverso en la economia agravendo todavia mas una si- tuacién ya dificil. El conjunto de todos estos shocks resultaron en interrupciones en la produccién, desequilibrios fiscales, proble- ‘mas en el sector financiero, la salida de capital y la desacele- raci6n del crecimiento. El capi- tulo 1 proporciona la informacion detallada al respecto. En lo que respecta a los des- jequilibrios fiscales, la des- aceleracion de la economia, la privatizacion de las empresas es- tatales que dejaron de percibir jngresos para el Gobierno y las poco acertadas decisiones relati- vvas a la politica fiscal (sobre todo en lo referente a hidrocar- buros) dieron lugar al estancamiento del ingreso fiscal (Cuxose 1 vFicna 1). AL mismo tiempo, el gasto pa- blico se increment mas que nada debido al aumento del gasto salaril, el costo creciente de pensiones y la aceleraci6n del gasto en bienes capital (Ficuna 2). Esta tendencia del gasto se agravé por el incremento de los pagos de intereses sobre la creciente deuda pablica, necesarios pare cubrir el déficit. Desde 1997, como se ha indicado, el gasto pablico ha aumentado en mas del 5 por ciento en términos reales, mientras Bs. Constantes de 1980 00 o 800 Fame: Mase G40 199) 1991, 1992 1969 154 1005 10 17 Ieee 1989 2 ‘er var doles macroecondmicas clave en el Cuado ene Apénice Estes del documento compete En ino de! PB. nclue ns ertoresyomisones qu picamenterpresentan movimientos de capitl no registrados, po ejemplo, ‘fuga de caplales Ver calos solve la balarza de pags en el CuadoA.2 one peice Estaisten del dacumento completa,Bolivia /arave nn Gast Peco ‘Gest dl Gasto Pico para ara Sostenbiitad Fiscal y Serccs Pins Elicestes yEquatins* CUADRO 1 / GrERActONeS DEL Sector POsLico ComBsNAavo* Poy. Prom, Pre. 1990-96 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 0 Ingreso total* 234 240 251 258 25,6 25,5 24,8 247 Recaudacion tributaria 16,8 17,6 19,7 18,6 18,7 181 18,0 18,7 De lo cial: Impuestos ——— —— sobre hidracarburos 68 44 56 53 51 Sa 4747 Casto total 23 3 297 293 A 3A 337 329 Gaste corriente 185 204 22,7 02,2 22,3 239 25,2 24,6 Salarios 788363 8683 88 90 93 Intereses 2728 212023 66D Pago de penstones oo 25 40 41 45 48 50 49 Otros* 12 RP 83 RS) 1 Geren 86 eS Gastos de capital a8 72 707A 72 85 85 82 Balance primario 2 06S SOS 8D Balance general “3933-4735 3,7 6989 Bd Balance primariosinpensiones 035 14 26 3005-13 OR Balance general sin pensiones “3.0 08 07 06 08 2213.9 3.1 Gasto-corriente, 618 736 154 T5158 13,9.) 14,7 168 Salaros SCRA SOTO T OBS intereses 9683 71 68 78 @a 78 88 Pago de pensiones 2392 34 140 153 148 14,8 169 ‘Otros 26,3 25.9 28.0 258 24,3 237 25,3 28 Gastos de capital 32,2 264 23,6 243 26,2 260 25,3 28,2 NQTAS:* Ccresponde at Gobiano Senerl (es deci ef Gobierno Central las prefecturs, a alcaldiasyelsoqun social de sigunas ‘stitucooes palicas) mas as empresas pias. i Dalace eperacional ce sta a sa 0 en promo anual. porlo tanto mo se toh hecho exlico en la tabla ** Ieluye las conaclonesofciales.*** Incaye ls ienesy servicios de YPFB que se compensan con un “ngreso en el ngrese total celacianado com as ventas de hicucirburs qué acanzan al3$ por cent det PIB.en 2003. Feeres: Museo recor; emaacoes oe Fo BM, que los ingresos han aumentado en apenas el 0,8 por ciento en términos reales, ambos porcentajes ex- presados en promedios y sobre una base anual. El déficit presupuestario total dio un salto al 8 por cien- ‘to del PIB en 2003, de un 3,7 por ciento en 2000. Antes de las donaciones, éste alcanz6 a aproximadamente 11 por ciento del PIB (cusoto 2). El creciente déficit presupuestario de Bolivia se ha financiado sobre todo con donaciones y deuda ex- tema e interna (casi toda en délares), incluyendo fondos concesionales del HIPC desde 2001, que al- canzaron a 1,6 por ciento del PIB en 2002 (Cuoto 2). Aproximadamente dos tercios del deficit total pre donaciones (en promedio, mas o menos el 9 por ciento del PTB) se financié con deuda externa conce- sional y con donaciones*. La deuda total combinada del sector piblico alcanzé al 68 por ciento del PIB en 2002 y subi6 aproximadamente al 76 por ciento en 2003. De este total, aproximadamente el 20 por ciento del PIB cortesponde a deuda interna (Fiavea 3), que en su mayoria esta expresada en dolares y cu- yyos acreedores son los fondos de pensiones y las instituciones financieras. Alrededor de la mitad de la deuda interna es a corto plazo*. Esto ha creado una nueva vulnerabilidad; la incertidumbre sobre la “Ver Cuacko 3 del Agtadice Estadistica cel documento completo *Nolnckye a nencamientoexterno oficial para oes de aust, que leh. un total de 17,4 por cient del fieancianentoexterno ici en el palodo 1908-2002, La dauda interne total no inclu a deuda que tian Banco Central con vercento& 99 las yun ites dal 1,8 por cient“Goshon et Gaso Publica para ogra Sastendidsascaly Seni Pibieas Fcentes yEqutaties’ Bolla heute. Gist P30 2000 20012002 2003 reavtwnan Balance Fiscal general antes de donaciones -6.0 G4 -AL2 “id Donaciones oficiales 22 25 23 3.0) De los cuales, recursos HIPC 09 O11 09 1.0 Asistencia total baj la iniciativa HIPC 1.0) aA 16 15 HIPC original 0.9 O7 05 05 HIPC ampliado Fa: Mure os Hin Braco Coe BOA 0, it 1,0, Ivo disponibilidad de financiamien- to de prestamistas del sector privado a largo plazo. Asimis- ‘mo, el financiamiento concesio~ nal que se ofrece a Bolivia —incluyendo los recursos HIPC, que actualmente dan un respiro fiscal importante al Gobierno— umen Ejecut ° ‘ g 2000 disminuira en los afos venide- | & ros, lo cual se podrfa traducir | 3 en un aterrizajeforzoso pare las | Yeag cuentas fiscales y la economia wo en su conjunta. 1000 rf 9] Qi dees stbsionat | 8m oad también ha aumentado en Bolivia. En los afos recien- 0 tes, el gasto a nivel municipal se ha incrementado sustancial- mente, como parte del piograma boliviano de gran eavergadura de descentralizar fa provision de servicios pablicos. Sin embar- go, a pesarde que se ha asigna- do una mayor autoridad sobre el gasto a los gobiernos munici- pales, atin tienen poco poder para recaudar sus propios im- puestos y para enfrentar las li- mitaciones presupuestarias del Gobierno Central. El incremento reciente en la deuda municipal socava la viabilidad financiera de los gobiernos subnacionales y también amenaza la estabili- dad macroeconémica general. De hecho, la deuda municipal se ha incrementado de aproxima- damente el 1,9 por ciento del OG oe P18 en 1997 a aproximadamente - el 3,0 por cienta en 2002. Los Frese: Mouse eco Tes WE TAT Tay TKD ZOOL ace NOTA: * Sector PblcoNo-Fnancie. No ncuye los bonos ents parla re-capitalzacin dl Banco Cental con un venciniento 399 dias yuna tasa esfuerzos por controlar esta | de interés de 1.8 par ciento deuda no han generado cambios | Fam: Buco Cewran se Br, significativos en 2003.Bolvia/ironsie GisioPison "Gest aso Pit paar ese scaly Servs Pos cents atts” 11 A222 indole concesional de gran parte de la deuda externa de Bolivia, hay mucha preacu- pacién por la solvencia del pais en el largo plazo, dentro del actual contexto de un total de expor- taciones bajas (en relacion a otros patses) y altos niveles de deuda en dolares (incluyendo obligaciones del sector financiero). Esto dltimo deja poco espacio al Banco Central para el empleo de politicas monetarias © cambiarias que amortigiien el impacto de los shocks’. Bolivia se encuentra en una posicién vulnerable de- bido a la tendencia de un gasto creciente respaldado en gran medida por deuda y donaciones, y que sélo se puede solucionar a través de una politica fiscal aan mas estricta de la que se ejecuta al presente. Es crucial lograr que las Finanzas pablicas en Bolivia sean sostenibles en el mediano y largo plazo para que existan las condiciones adecuadas para fomentar el crecimiento econémico y reducit la pobreza. Para solucionar ta fragil situacion fiscal de Bolivia se requieren acciones inmediatas de parte del Gobierno, al igual que el apo- yo de todos los bolivianosy de la comunidad internacional. "Eesti content, ha resultado edecuada el manejo de a tasa de cambio, Para hacer frente a una recente pia de ‘eft como consecuencia de as deprecaciones monetarias en is paises vecnos vgentinay asl el Banco Centvalia to depreandogradvalnente ol bolivano Hasta princios de 2003, la deprecacn de a tase de cami vigente desde 1997 habia aloarzade aprosimadamente a 20 po cieto, fo cual ayuda Bala a evita una css profunda como ls que hobo en ores pales lta regén, por ejemplo genta, No estan, a police manera tan slo puede ayuda a preveniruna cis Bava ‘wel enidamente a una rayectora de gastososteniley deuda pubica dereciente"Gest del Gata Pbico paca lgrar Sastenibied Fcaly Servis nics Eflntesy Equtabes' Bolivia reer on Gas Pouca I. Gasto Publico: Estructura y Tendencias ise several del Gobierno de Bolivia alanadaproximadament 33 por Genta det PIB en 20034, El gasto corriente representé el 75 por ciento de este gasto. mientras que la contribucién del gas- to en bienes de capital alcanz6 el 25 por ciento. Este porcentaje corresponde a uno de los niveles mas ele- vados en la regién de América Latina y el Caribe (LAC)’. En el periodo 1997-2000, el gasto corriente del Gobiemo General se hallaba cerca del promedio de la region de LAC, mientras que el gasto en inversiones se capital era dos veces este promedio (Cuaono 3). Aproximiadamente dos tercios del gasto de capital se F- nanciaron con donaciones y fondos concesionales en 2003, (o cual explica el alto nivel de gastos de capital de Bolivia, a pesar de tener un bajo nivel de recaudaciones tributarias en comparacién con ottos paises de LAC con niveles similares de gasto corriente (por ejemplo, Chile y Ecuador). 1 Bat sive se ereudeiento de Blivia, dado el bajo vel derecaudacion de impuestos det na 1s, €5 un indicador de que el sector pablico es demasiado grande, Esto subraya la necesidad que tie- ne Bolivia de controlar el crecimiento del gasto mientras intenta incrementar la recaudacién tributaria. A diferencia de la experiencia de fines de los 80, otros paises de la regién que tuvieron que enfrentat shocks similares a los experimentados por Bolivia después de 1998, no registran deterioros tan significa- tivos de su situaci6n fiscal como Bolivia (Cuxste 4). Esto acentia una vez mas la precariedad de las finan zas piblicas en Bolivia. El creciente desequilibrio de Bolivia despues de 2000 no esté velacionado con et ‘gran incremento en las pensiones, que se concentié en 1998, tal como se explica en la seccion siguiente, “Prowen1o 1997-2000 Bea Coo Cm Ew (Xoo 28,6 31,4 24,2 26,7, 26,5. 22,6 20,0 20,7 28 26 05. 53 Bi 68 42 6.0 Li 26,7 Gua Mix Pan Pex EEUU Vew Gasto total 23,9 Gasto comiente 28 Del cual intereses 24 Gasto de capital Ea Memo: Recaud. Tributaria 21,2 Gaste Corriente Del cual intereses 10,0 Gasto de capital 46 92,7 12,0 82,6 77,5 98 7.6 21 19,9 91 11.6 31 86 9,0 12,2 98 7,3 28,0 17,4 22,5 248 11,1 33,6 11,6 60 17,6 109 Les omoresaseslataes gastan yrecautanaproxmaamonteo 5 por cierto del PIE, Pero. un 2003, su fit labal leaned 10.2 por cierto del PB. ‘Yoobe ls citereriespaes teen dforenas extras lavas al sector pbtco (pr ele, Pet ene unlaqo nel de Gast nero aos eles de exencions inpostvas, as comparaciones one paises en cuanto ala cimeasién dol sector plblcn podtan ser engorcas e 2 ad | (r) @ AI pry = @ ie = 7) 8 ibeBolivia oa ua, Gast Pend "cstn et Gato Publica ara lograrSastenila Fiscal y Sania Pons Exons yEautatvas* 1DB0s 19905 1991-94 1954-98 1999 2000 2001 Aigentina 37 td 05 ae 32 Bolivia “14,9 3.43.63. “1a Basle 335 Ghile EE 038419 a7. 03 Colombia “AT Bd a2 5.9 Ecuador. “1505 16 a. 01 Mexico 8500 19-07, “0,7 Pera 43k -LT oo “2,8 Venezuela 20 L523 A RO Foot: Osseo acini nc PER Pom Das Aa Ao. Yeu 2008) A pesar de que la recaudacion de ingresos no se discute detalladamente en este documento PER, los nue- vos esfuerzos impositivos que se realizan se describen en el Recuadro 1 1G oreescen del gasto puiblico. Los principales componentes del gasto total en el periodo 2001-2003 Fueron sueldas ¥ salarios (28 por ciento), gastos de capital (25 por ciento), pensianes (15 por cien- to) y el servicio de la deuda externa e interna (8,3 por ciento). El 23 por ciento restante del gasto total ("Oros" zw. Cunoao 4) incluye dienes y servicios (9 por ciento del gasto total) y transferencias a sectores es- pecificos. La asignacion del gasto entre los diferentes niveles del Gobierno ha cambiato significativamente desde mediados de los afios 90, con transferencias considerables de recursos a las Areas rurales y alejadas. ‘Sin embargo. el Gobierno Central continda administrando los sueldos y salarios, lo cual no es cohesente con el espiritu de la descentralizacion (para mayores detalles sobre este tema ver Seccion B y el Capitulo 3 del documento completo). Fuentes de expansidn de! gasto pUblico: gasto corriente = —costo de salarios y pensiones— y gastos de capital Bias west sos pared bien aiterenciados de incremento del gasto pico total en térmios del PIB) en Boiivia: El periodo 1998-2000, caracterizado por el incremento en el pago de pensiones en 11998, como resultado de la Reforma de Pensiones realizada ese afio. En el segundo periodo de 2001 a 2002, el aumento del gasto total se caracteriz6 por el incremento de sueldos y salarios, ademas de gastos de ca- pital (Cutoro 2). En 2003, al gasto pabtico total fue ligeramente controlado, pero no lo suficiente como pa- ra que la situacion fiscal volviera a retomar el camino de la sostenibilidad. Los principales componentes det incremento en el gasto estatal se analizan a continuacién. 1 Gasto comiente. La flexibilidad del gasto, la disciplina fiscal y el endeudamiento del sector publico no financiero se han deteriorado en los tiltimos afios debido en gran medida a los incrementos del gasto corriente (Cuxoao 1). Los salaris, pensiones y pagos de interés absarben el 70 por ciento del ingre- 50 total y se han incrementado en alrededor del 20 por ciento del PIB desde 1998”. El servicio de la deu- da total representa un 12 por ciento del gasto total y ha llegado a niveles pre-HIPC. Estos indicadores mmuestran que el alivio de la deuda externa de la iniciativa HIPC que recibi6 Bolivia se ha revertido. iss reciente on clarios y pensiones en parte ex el esultado de as formas estructuraes en los sectores de pensiones, educacién y salud, pero también de la debiidad institucional y la presion politica, que condujeron a pensiones mas altas e incrementos salariales mas elevados de lo originalmen- te planificado como parte de la reforma. En parte, la disponibitidad de los recursos HIPC foment adn més {os incrementos, ya que estos recursos cubrieron mas o menos la mitad del incremento del gasto en 2001-2003. El incremento del gasto en salarios y pensiones contribuye de manera significativa a lo que se “Los datas scales en Bot Wa no incuyen el monte gastsdo px essa le repart en fas pensones artes dela retorma de"Gesin oe Caste Pbco para toe Sosteninided scaly Services Pbcas Eicentes yEaulatnos” Bolivia yeu os, Gesso Paco considera el gasto inflexible, que se deberia revisar y racionalizar en base 2 (os resultados y crite- rios de equidad. Deiat or 2 sania de salarios no se debi6 a un aumento del ndmero de emplea- dos publicos, aunque el nimero de items en educacién y salud si aumenté, sino a que los salarios de estos aumentaron en un pro- medio anual del 2,4 por ciento en términos reales en el perio- do 1999-2001, y un 4,4 por ciento entre 2002 y 2003". El nameto de empleados pablicos se mantuvo en un nivel relativa- mente estable de mas o menos 220.000 desde 1999. Al presen- te, los salarios absorben aproxi- madamente el 10 por ciento del PIB y aproximadamente el 50 por ciento del gasto piblico corrien- te total. 1 El costo de la reforma de pensiones que se lanzé en 1996 ha sido mucho mas elevado de lo esperado y ahora alcanza anualmente al 5 por cient del PIB, es decir a casi el dobie de lo que se habia previsto cuando la reforma fue disefada en 1996. Este inesperade aumento ha sido atribuido a proyecciones de cre- cimiento que resultaron optimis- tas, favores politicos para poder impiementar la reforma y un en- torno institucional deficiente que condujo al fraude, como se analiza en la Seccién D. Los beneficios en demasia altos (te- niendo en cuenta las circunstan- cias econdmicas de Bolivia y la pequeita porcidn de ta poblacién Oe Ce EMU cn Coe ciones en su estructura impositivs que tendrén implica- COU ene eur acy elementos de ta reforma impositiva son: (i) un Nuevo Cédi- go Tributario que fortalece significativamente las atribu- iones de las autoridades de impuestos y aduana en cuanto ala aplicacién coercitiva de las leyes. Se espera que esta me- ida genere un ingreso adicional de 0,3 por ciento del PIB en 2004; (ii) un Programa de Reqularizacién Impositiva que contempla la regularizacién de vehiculos ilegales y una am- nistia impositive que condona multas impagas si el contri- COR ae eR Roe ioe OR Ce "perdonazo"). Se espera que esta medida genere un ingreso adicional de 0,1 por ciento del PIB en 2004: y (iii) una serie Ten co nyc minar vacios juridicos, expandir la base de contribuyentes, tmitar las deducciones det ingreso corporativo del impuesto alas transaccfones y autorizar al Gobierno a timitar el crédito fiscal en el IVA mediante la presentacion de facturas para el POS ee eR ees ce ce neren 0,6 del PIB en 2004. E marco fiscal para 2004 tiene como objetivo reducir el déficit ficcal a aproximadamente 6,5-7 por ciento det PIB y, al mismo tiempo, lograr el con- senso social y politico requerido de las autoridades para ac- eerie oes Presa ee Suncare Cees econ Ce or a aca eas Oe ee ecu een) del nuevo Cédigo Tributario (arriba mencionado). Asimismo, se ha introducido un Impuesto a las Transacciones Finan- CoRR Rc ker ue Cre PS Meera Caer Ce emi un impuesto sobre bienes inmuebles. Se ha tratado tam- OCA or ure ction ete ci a reece Oe eLearn ee ee ets pon ecrn nse Que se encuentra cubierta por el sistema de pensiones) también han contribuido a que el costo de pen- siones fuese mayor a lo esperado. El marcado aumento de las pensiones en 1998 fue, de alguna manera, compensado por la caida de otros gastos recurrentes, con excepcién de los gastos sociales basicos que per- ‘manecieron constantes, todo dentro de los términos del PIB. Sin embargo, ese ajuste fue insuficiente pa- ra evitar la presion sobre el gasto total. 20 pia Ls gusta ct capita (aversion bia) tanbién han aumento en fos rece: de 7,1 por ciento del PIB en 1999 a 8,3 por ciento en 2003 (Cusot 1). La mayor parte de este gasto fue "Ver Coad Bene Apendce Esladsien del coeumento completa, © ree) 4 Corr)° > = =| ey el, rr = 2 = = 77) cf ce Bolivia /orseor. asta Po. “Bestin ce Gast Pca para grr Sasterbled Fiscal ySericiosPébco Eleni yEautals* ‘Secones 1998 1999 2000 2001 2002 1998-2002 2003** 2003 — Enecucre Conr. Produccién 730 644 B10 B48 77S ACB. 303 ‘Agricultura S11 663 818 881 78692 ae 8B Hineria 55 729 517 360 78S OB Industria y Turismo 738 844 101.7 93,7 96,0 83.932 ad Hidrocarburos 23,9 N03 0000 00 a8 00 00 Infraestructura 76,5 954 99,5 103.2 94,4 958505 42,9 a 73,4" 668 1952 055 80.0 1146 60.6 2,6 Transporte Teo 95 5.0 107 98 948 «505 88,2 Comunicaciones 0.0 23250 94,0 3200.0 4002 34,9 00 Recursos Hidrieos 524 664 1360 136,1 1628 1003 39.8 et Tnfraestructura Social 914 865 96,7 980 89.3 926 43,5 BT aud ySeguadadsocal 1058 819 904 748 773 860. 39,2 98. FEducacion y Cultura 75,7909 94,6 1028 1063 M1505 14.8 Sanweamiento Basico 812 067 1038 Met 726 5 48 6D Desarrollo Urbano yVivienda 1139 838 | 96,7 307 49 978 5.688 Muttisectorial 714192 74.9 835 1245 3S BL ‘TOTAL B23 866 941 100.9 918 AT 00 NOTA: €L sectcr pic neluye tos municipios, ** Daioe de a Ser trimeste. Frome VE cubierto con deuda concesional y donaciones. Estas iltimas representaron un promedio anual de alrededor de 37 por ciento del total (Cuadro 20.4 del Apéndice Estadistico del documento completo). No obstante, se re- quieren gastos corrientes para mantener estas inversiones de capital, lo que implica que tendrdn un impacto futuro en el presupuesto. Hasta 2002, no se han registrado cambios significativos en la ejecucién de la inversién pilblica en hasta un promedio aproximado te 90 por ciento en 2002 (Cuaoro 5). No se dispone de datos para informar sobre los pre- medios de ejecucién en 2003, Sin embargo, hay se’iales de una baja debide a los eventos politicos en ese ao, al igual que debido a la falta de fondos de contraparte pa- £2 los financiamientos concesio- rales y la necesidad de reducir et gasto pata enfrentar el deficiente status fiscal de Bolivia DA issignecion de os ons: tos de capital en los niveles administrativos ha cam- biado en los dltimos afos y se ha tevertido la tendencia cre- iente de gastos a los niveles re- gional y municipal que comenz6 con el proceso de descentraliza 190 KE 1 HST cién de Bolivia que se inicié a mediados de los 90. Con la dis- ponibilidad de recursos HIPC desde 2001 se paré esta tendencia (Feuta #). En 2003, aproximadamente el 40 por ciento de la ejecucién de la inversion publica se concentrd a nivel del Gobiemo Central (de alredecor de un 30 por ciento en 1998) y, €n promedio, aproximadamente el 20 por ciento de la ejecucion se dio a nivel de tos municipios y otto WmmGobierno Central [Resto de! Gobierno General lal Empresas Publicas Fone (otra Goh oe x RemickGeshe Casto Po para nr Sastre Fiscal y Sess Ribicos cents yqulaties” Bolivia vmx oe Giso P09 19971998 1999 2000 2001 2002 1997-02 2003 Gobiemo Central 308 294 381 B38 386 08 36,9 47.8 Ministerios 245, 283373 43,6 38,6 40,4 35,4 A Lanco Piazo: * Eliminar los subsidios al diesel para la generacién de electricidad: e 0,1 por ciento del PIB. * Revisar los subsidios regresivos del fondo de salud a fin de ir disminuyendo algunos a partir de 2005: hasta el 0,2 por ciento del PIB. + ALigual que en el documenta PER de 1999, este informe recomienda revisar Las transferencias a las familias de beneméritos de la Guerra del Chaco con el fin de reducir gradualmente aquellas que ‘0 se enicuentren justificadas. Si bien estas transferencias no han aumentado en los dltimos aos, representan una suma importante en el presupuesto: 0,4 por ciento del PIB (2003). JD pear de qe os juste nal gosto mencorados ara ayudarin 2 Soivia x enrentar la cf situacién fiscal actual, se requieren reformas sectoriales¢ institucionales a largo plazo para cons- truir un marco transparente, eficiente y equitativo que desarrolle y ejecute un presupuesto que refleje las Prioridades de la sociedad boliviana en su conjunto. Estas reformas se encaran en las dos siguientes sec- ciones de este capitulo."Gesn de Gasto Pico para ora Sastenbisad scaly Servis Pion Eiets y Equitatvns” Bolivia ironne ve Gro Psu I. Reformasinstitucionales para Lograr Sostenibilidad en el Gasto Publico A. El Proceso Presupuestario 3 Tal como se subraya en el documento PER de 1999, el proceso presupuestario en Bolivia es pesado. A pesar de que se han introducido mejoras en la calidad y disponibilidad de datos sobre la ejecucion presupuestaria, en el control del gasto general a los niveles nacional y prefectural y en la participacién de la sociedac civil a nivel nacional, el proceso presupuestario de Bolivia esta alin lejos de ser el instrumento ‘deal para articular las prioridades de gasto del pais dentro de la cartera de recursos fiscales proyectados. EL Gobierno esta consciente de esto y se ha comprometido a fortalecer el proceso presupuestaria, a fin de establecer un proceso de elaboracién de presupuestos multi-anuales en el mediano plazo. BA ityncese de labracion, aprobacin y jean de un prespuesto no est sujet aun ani cu dadoso de costos y beneficios; ademés tiene lugar dentro de un entorno institucional debil, dominado por el Poder Ejecutivo y esta sujeto a fuertas influencias de grupos de presion. La gestion de recursos en efec- tivo por parte del ejecutivo y los cambios continuos en el presupuesto después de haber sido aprobado, ge- neran ganadores y perdedores, imponen incertidumbre en cuanto al flujo de recursos a diferentes actividades ‘yon un incentivo para que los administradores de esas actividades se dediquen a presionar para obtener re- cursos adicionales. Como resultado, hay una brecha importante entre el presupuesto originalmente aprobado yel realmente ejecutado, lo cual se traduce en una brecha entre la asignacién de recursos y las preferencias de la poblacion. Las desviaciones mas grandes (y crecientes) se han visto a nivel municipal (Cuaoeo 10). Ver (eHel documento completo) el Cuadro A.12 en el Apéndice Estadistico para las desviaciones sectoriales a ni- ‘vel del Gobierno Central. las prefecturas y los gobiernos municipales. El Cuadro A.23 (Apéndice Estadistico del documento completo) muestra el presupuesto ejecutado de Bolivia en el ano 2003. BB Les inpeteciones en el proceso resupestrio empizan con ls sobestimaciones tiara el Gobierno con respecto al crecimiento econémico, al ingreso fiscal y, por ende, la dimensién total del presupuesto. Esto ocurre durante la fase de preparacion del presupuesto, en gran medida como respuesta a tas demandas de los grupos de presién y para facilitar asi la aprobacién por el Congreso. Durante el pro- 4997 1998 1999 2000 2001 Gobierno Central 2,12. 0.97 0,69 0,93 0,91 Prefecturas. 0,87 0.90 0,92 0,91) 1,02 Municipio 1,40. 1,59 1,96 2,03 3,49 Niimero de Municipios que ore Suininistraron Datos 255 Zi Fz) 255, 183 Fore esr 9 Hc, 200888 ooaMETDOE NENT De FER“, Ponsa Peseta Bae’ Loe Ju Jeu Kun 2008. ° = = = ro) o — ia = ® Ss = # cH aa° = P| = ° A ri = ey S = wn cf [j Bolivia hronncoxt Gasto Peco "Gostin del GastoPabioopaalograr Sostniblia Fiscal y Servicios Pibicos Coens vEeutatvas* Eur Treo ‘AUTORIOAT Mecanismo de No-gubernamental _Apoya la implementacion de la EBRP para lo cual tiene Control Social tun papel activo en la supervision y evaluacién del gasto teiacionado con la lucha contra la pobreza. Tansejos de Desarrollo No-gubemamental _ Fueron creados hace poco en apoyo de los Comite de Productivo, Economica Vigilancia. Sin embargo, el apoyo ain no ha empezado. ‘ySocial {CODEPES) Directorio Unico Gubermamental Goordina el FPS y el NDR: hay representantes de la de Fondos (DUF) sociedad civil en el directorio que pueden supervisar ademés de infiuir en las decisiones sobre la asignacion en coordinacion con el Gobierno. Instituto Nacional ‘Gubernamental Los representantes de la sociedad civil estan en de Estadistica (INE) el directorio y suministran datos adicionales para complementar el trabajo del Gobierno. Comité Interinstitucio- Gubernamental_ Evaliia la implementacion de la EBRP; nal de Seguimiento y hay representantes de la sociedad civil Evaluacion (CISE) ‘el Comité. ceso de aprobacién, el Congreso siempre incrementa el presupuesto del gasto, para lo cual, simplemente aumenta la deuda requerida para financiar el presupuesto. Después de ser aprobado, el presupuesto continda sujeto a modificaciones importantes. Muchas veces, el gasto tatal se incrementa en el transcurso del afio {en promedio, en un 6 por ciento desde 1990 y inés aun en los aitos de elecciones) y el Congreso aprueba los cambios ex post a fin de afio. Igualmente, el Gobierno se dedica a un proceso complejo de manejo de efectivo a lo Largo del afio en base al desembolso fragmentado y parcial del presupuesto, muchas veces por motivos politicos y no de eficiencia, lo cual principalmente mina la relevancia de la aprobacién congresal. 23 G erecese tambien se ve entorpecid por las mia capacidaes, os escasosrecrsosténicos 'y las limitaciones de tiempo que tiene el Congreso para evaluar y analizar adecuadamente el pre- supuesto. También hay un flujo de informacién insuficiente durante el proceso de su preparacion y apro- bacién, sobre todo en relacin con la eficacia de los diferentes programas gubernamentales. Los mecanismos de vigilancia del Congreso y el piiblico continuan siendo débiles y les falta informacion pertinente y simplificada para evaluar la efectividad del presupuesto, 37 Algunos esfuerzos, como ser tos mecanismos de control social, han adquirido reconocimiento in- ternacional por ser mecanismos pioneros e innovadores en la lucha contra la corrupcin e interfe~ rencia politica en las finanzas pGblicas. No obstante, el impacto ha sido limitado. La Ley del Dialogo Nacional cred entes nuevos y potencié a grupos existentes en la verificacién de la asignacién de recursos yel gasto. El Cuadro 11 describe los diferentes roles de los entes relevantes en los que la sociedad civil des- empefia algiin papel (muchas veces un papel central) relativo al monitoreo del gasto y los resultados de las, decisiones sobre el gasto, e indica sus respectivos poderes y responsabilidades. BBP eae, el rol de los actores de la sociedad civil en el monitoreo del presupuesto a nivel na~ ional esté formalmente limitado al gasto relacionado con la pobreza y el apoyo para la vigilancia a nivel municipal, a pesar de que se le ha otorgado un rol mas activo en el seguimiento de Jos resultados a través de su participacién en el Comité Interinstitucional de Seguimiento y Evaluacién (CISE) y el Ins- tituto Nacional de Estadistica (INE). No obstante, hay algunas limitaciones obvias en relacién con una par- ticipacion mas activa de la sociedad civil en el sequimiento al presupuesto y los resultados; sobre todo la informacién sobre el presupuesto puiblico no siempre es facil de analizar por los legos en la materia y no se vincula adecuadamente con la informacion sobre los resultados. AdemSs, sino se cuenta con datos alta- mente desagregados es dificil para la sociedad civil ver de qué manera se han reasignado los gastos en el transcurso del afio. Los mecanismos de la sociedad civil tienen poco contacto con la Contralaria o el Congreso, con quie~ nes podrian tener un rol complementario dil. Un ejemplo en que las organizaciones de la sociedad"Gast sto Putten pa ogra Sostenbilsea scaly SenaciosPunlcns Fenty Equtathos” Balla neomve 08 Gusto Pn civil son activas en el monitoreo del gasto piblico se halla en Tanzania, donde se han implementado do- ‘cumentos PER e instrumentos participativos de seguimiento al gasto. Estas actividades y, generalmente, el alto nivel de interaccién y dislago dentro de los ministerios y el Gobierno, los donantes y la sociedad civil facilitan le continuacién de la participacion a nivel nacional y estratégico en la fase de imple- mentacion, RECOMENDACIONES AQ rretetnente: * Compatibilizar el techo presupuestario general can el marco fiscata mediano plazo del Gobierno ‘+ Imponer limites en las facultades del Ejecutivo para modificar el presupuesto a lo largo del afio, petmitienda asf que el Congreso recupere su rol primario y que el proceso presupuestario sea mas democratico y transparente. * Utilizar proyecciones de mercado consensuadas como una base para planificar el presupuesto y sustraer un pequeiio componente “prudencial” de las proyecciones, tal como se hace en Canada, para evitat estimaciones de la actividad econdmica y el ingreso fiscal basadas en motivos poli- ticos. * Mejorar la recopilacién de datos para analizar la asignacién presupuestaria y la alineacién es- tratégica de la misma can la EBRP y los ODMs. La recopilacién sistematica de datos sobre los re- sultados o el desempeiio ayudard a hacer el seguimiento del insumo y los resultados del presupuesto. Concluir a implementacién del Sistema Integrado de Gestién y Manejo Adminis- tativo (SIGMA) en el Gobierno Central, ajustar las deficiencias del sistema SIGMA que se han iden- tificado en la evaluacion reciente de! manejo financiero del Gobierno (CFA, 2004). + Ampliar la cobertura del SIGMA pave incluir municipios y prefecturas. Implementar incentivos pa- ra alentar a los municipios 2 reportar los datos por lo menos cada ao y, gradualmente, cada tri- mestre, Implementar formatos de informacion mas manejables para el usuario. * Mejorar la coordinacién entre as distintas agencias que proporcionan asistencia técnica a los le- gisladores en la preparacion del presupuesto y la evaluacién de su ejecucién. En el largo plazo po- dria establecerse algin tipo de oficina presupuestaria congresal independiente que ofrezca esa asistencia, Asimismo, prolongar el lapso que se da al Conareso para discutir el presupuesto, de mo- do que tenga mas tiempo para hacer un andlisis itil y modificar el gasto pablico. > A meoiano ptazo, al lograr avances en los aspectos descritos arriba, implementar un presupuesto mul- tianual. Para ello, se requiere un proceso de cinco etapas: 1, Desarrollar acuerdos sectoriales en cuanto a objetivos, productos y actividades con estimaciones preliminares de los costos. 2. Desarrollar marcos de gastos sectoriales con un analisis de concesiones intra e intersectoriales. 3. Definir los techos de los presupuestos sectoriales actuales y 2 mediano plazo. 4, Preparar programas sectoriales a mediano plazo basados en la compatibilizacion de las priorida- des sectoriales con los techos presupuestarios. 5. Aprobacién politica final de las estimaciones presupuestarias por el gabinete y el Congreso. B. Desceniralizacion GQ En set secon se analiza el proceso de descentralizacion en Bolivia y el impacto a nivel guber- namental. Esto se complementa con un andlisis de la descentralizacién a nivel sectorial en el ca~ pitulo correspondiente a cada sector. QD ese medias de tos aos 90, se han transferdo muchos recursos aregiones uals yremotas en el contexto de un programa de descentralizacién en Bolivia, a través de las prafecturas y municipios (Fisune 5). Gran parte de estas transferencias son para gastos de capital. El Gobierno Central continia ad- ministrando sueldos y salarios, que representan un poco menos de la mitad det gasto corriente total. En 2001, ta Ley del Dialogo Nacional establecié un vinculo directo entre la Estrategia de Reduccién de ta nk Group ivo ae Eo o o — HT] i Go = w @ ceBolivia brews na sto Reso “Gestiin ce) Gasto Pico para ingrarSostenid Fiscaby Sonics Pubtcas Encents y Equitas” Pobreza del Gobierno y las responsabilidades municipales, y suministré recursos adicionales a los municipios —incluyendo recuisos para el gasto corriente— que estaban disponibles como resultado del alivio de la deuda otorgado bajo la iniciativa HIPC". Alrededor de un 60 por ciento del gasto de capital se ha des- centralizado, peto este porcentaje ha ido decreciendo en los Giltimos afios, a pesar de la disponibilidad de (os recursos HIPC (Curoao 6). Asimismo, en vista de que dichos recursos fueron transferidos de acuerdo con ‘otros criterios de distribucién territorial y no bajo los de co-patticipacién normal, los criterios detrés de la distribucién de las transferencias totales a los municipios son confusos. La volatilidad de las transferen- Cias a los municipios pone en peligro los esfuerzos de los municipios de suministrar servicios piiblicos en forma sostenible. ALY frre bao el programa de decenralzacion de Bolivia se ha visto mermado por nsufcencias |institucionales de los gobiernos municipales y las prefecturas (como representantes del Gobierno Central) y también debido 2 sobreposiciones y mala coordinacibn entre ambos niveles. La mayoria de los municipios de Bolivia son demasiado pequefios como para tener la capacidad financiera y técnica para em- prender la provision de servicios requerida bajo los terminos de ta descentralizacion y hasta el momento, los esfuerzos por unir los municipios en mancomunidades han tenido poco éxito. EL rol de las prefecturas a veces entra en confiicto con el de los municipios y as prefecturas no han logrado ser el vinculo entre el nivel nacional y local para apoyar la provision de servicios para la que fueron disefiadas. En la actualidad, las reformas sustanciales en el marco de la descentralizacion legal y constitucional estan siendo anatiza- das” y se deberia arinciar una nueva estrateaia de descentralizacion del Gobierno al cumplirse los diez afios 4e la promulgacion de ia Ley de Participacion Popular en 2004, 4 Apis meio on las finanzas subnacionales fueron menores a lo esperado. A pesar de que una parte de las decisiones sobre el gasto se han transferido a los gobiernos municipales, no se aplica el mis- imo principio para las decisiones sobre e\ ingreso. En promedio, las transferencias del Gobierno Central e- presentan el 80 por ciento del ingreso local y casi el 100 por ciento en muchos municipios pobres. La incapacidad de los gobiernas locales de imponer impuestos, impide la recaudacién tributaria total y, de- bido a ello, también es mas probable que los municipios se comporten como si no tuvieran serias limita- ciones presupuestarias y, por ende, gastan demasiado y contraen deudas. Desde el ditimo documento PER, el Gobierno ha tomado medidas para reducir el endeudamiento de los cinco municipios mas grandes a tre- vés del Programa de Readecuacion Financiera (PRF). Los municipios bajo el PRF han pagado deudas por un onto total de mas de $US 75 millones y han faciitado los flujos de oagos futuros mediante la reprogra- ‘smaci6n y refinanciamienta de sus deudas. La deuda total de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz bajé lige- ramente de $US 205,35 millones en 2000 a $US 202,85 millones en 2003. Para evitar problemas en et futuro, el Gobierno ha introducido limites en el servicio de la deuda y el capital adeudado (el servicio de la deuda esta timitado al 20 por ciento del ingreso corriente y el capital adeudado a un maximo del 200 por iento del ingreso corriente) como pre-requisito para mayores préstamos. 4 5s han logrado avances en la reduccién de la deuda municipal, pero el servicio de le deuda todavia absorbe una gran parte del gasto municipal total (casi el 80 por ciento en 2002), lo cual socavé se- riamente la provisi6n de servicios locales. ES sumamente preocupante que los municipios utilicen cada vex més el sistema de la deuda fiotante ({ineas de crédito otorgadas por proveedores privados de bienes y ser- vicios). Son positivos los pasos recientes para crear auditorias externas requeridas por ley, ademas de ca- lificaciones crediticias para que los municipios grandes puedan obtener préstamos. RECOMENDACIONES ALG Lz isuintessecomendaciones son generale, Las resomendaciones specifics para los sectores se encuentran en los capitulos respectivos. E2002 los recursos propos ce fs muricipasalcarcaton a SUS 129 mlones. a ransterencia tal ls fonds db co~prtiipacion ‘aleana $US 170 millones y las transfeseris totale orcs HIPC (Cuenta Dialogo 2000) a $US 83 mitones para ese misina ao, Fuerte: UPR NE, FNDR “ncluyendo a elect dent de os peletosy la Asamblea Regional ademas de una mor aclaraci sobre ls ingress yas resporsabyidades cada ele Geo, * Buen: Ministerio de Hacienda,"Gest le Gasto Putco para oar Sostenitad Fiscal y Senos Potons Eoentesy Etats Bolivia cof Gas Pusio0 > TseDcaTaMeNTE: © Desarollar maneras para agrupar municipios més pequefios o bien, para crear municipios mas grandes o bien, en algiin tipo de asaciacion, de modo que adquieran la capacidad técnica y fi- nnanciera necesaria para la provisién de servicios. © Continuar con os esfuerzos que ya se estén realizando para exigir que todos tos municipios gran des tengan calificaciones crediticias y evaluaciones financieras anuales efectuadas por el sector privado como pre-requisito para contraer mas deudas. Mejorar la calidad de los informes sobre la «deuda municipal. Poner fin a la prdctica de que el Gobierno Central rescate a los municipios que- brados y descontar las transferencias discrecionales de las asignaciones de fondos de inver- sién, para promover una mayor responsakilidad fiscal por parte de los gobiemnos municipales. > Avanco pLaz0: * Una vez terminado, implementar las recomendaciones del estudio sobre transferencias inter-gu- bernamentales que se esta llevando a cabo con apoyo del Banco Mundial. La trarisferencia de fon- dos a los municipios grandes deberia evolucionar en la direccién de utilizar acuerdos por resultados para eliminar cuellos de botella y tos costos administrativos asociados con los fondos de inversion # Dar mayores facultades fiscales a las prefecturas, mayor autonomia financiera y politica, res- ponsabilidad por la provision de servicios y disciplina fiscal, dependiendo de la rejora en su ca- pacidad técnica. Otra altemnativa seria convertirlas en entes de supervision y/o asesoria para el Gobierno Central (como se hace en Chile). También se deberian implementar las aucitortas ex- teinas, como se hace con algunos municipios, para incrementar la transparencia en las prefectures. C. Politicas Publicas de Empleo y Salarios QZ itt vorcentai del gas que se tlie en Bolivia para pagar as salarios del sector pic es una preocupaciOn seria para el Gobierno, en vista de su dificil situacién fiscal y La ineficiencia y baja ca- lidad de los servicios pablicos. Et costo salarial total del sector piblico boliviano representa més del 9 por ciento det PIB 0 s6lo un poco menos de fa mitad del gasto corriente total del sector pablico (2003, incluidos los consultores bajo la Partida 252). En el periodo 1999-2002, éste aumento en un promedio anual del 3 or ciento en términos reales. En 2003 el costo salarial real se incremento en mas de 7 por ciento, mien- tras que el némero total de funcionarios pilbicos se mantuvo précticamente constante (Cusono 12)" sin em- bargo, el niimero de ‘tems en los sectores de educacién y salud aument6 significativamente durante este periodo. Por lo tanto, estos items adicionales en los sectores de educacion y salud, reforzado por in- ccrementos salariales, explican en gran parte los recientes aumentos en la planilla salaral del sector piblico. 1998 1999-2000 2003. 2002-2008 K. Gobierno General 711.658 216.056 18.032 815,210 715.964 219.287 Gobierno Central 384.215 185.799 186.660 "188.880 189.451 192.794 fcucacion 107.366 110.604 112.160 115.337 116.975 119.232 Salud 14,947 15,278 15,560 45,868 15.871 16.271 Oras 61.306 "58.917 58.920 57.675 56.605 57.204 Gobierno Subnacional 18.095 20.635. 20.114 15.097 15.187 15,187 Seguridad Socal 9.367 9.622 11.278 44,113 _11.306 41.306 B. Empresas de Propiedad Estatal 5.739 3.564 2.210 2.165, 2.135, 2.135 C. Empleo Pablico Total (A + 8) 217.397 _ 249.620 220.242 247.375 218.079 221.421 uae Msino Heer (Une ce Posnuco Fs} Hasta 1999, se eoeluy gran srt del proceso de pivaizacion que redo sriiatvamente la canidad de empleados phos Ivo cut je Resumen E1) =] a] & oO i) fee] se) eae = co] wn C ce Bolivia wom ne. Gusro Pisco “Ges cel Gasto Pico para logy Ssteibiaad Fiscal y Senos Pou Bcentes y Eautaivas” ASK: A taco Ptazo: “ Utilizando la base de datos centralizada o el censo, disefiar e implementar un modelo de salarios y empleo para hacer una revision detenida de (os mejores datos disponibles e incorporar en un mo- deto los impactos de varios escenarios de cambios en los niveles de pago y empleo. * Disefiar e implementar una politica de salarios publicos para eliminar la heterogeneidad que en este momento reina en la escala salarial. * Disefiar e implementar una polttica relativa a la carrera en ta administracion publica para intro- ducirtransparencia en la contratacién y ascenso de los funcionarios piblicos y para introducr el tema de la responsabilidad de los funcionarios pablicos por sus actos y desempenio. + Aplicar la edad de jubilacién e incentivar la jubilacion anticipada. + Regular las condiciones para la contratacién de consultores y minimizar la cantidad de consultores 2 finde lograr una reduccién del 0,2 por ciento del P18 en 2002; es decir, a menos de la mitad del nivel actual. D. Pensiones dp Bolivia intrdujo una pounds refora de pensiones en 1996 con mis a mejorar los servis del sistema de pensiones y enfrentar las vulnerabilidades fiscales que estaban amenazando la solven- Tnmcoraranenres * Desartallar e implementar un plan de acci6n detallado para controlar el frau, incluyendo ac- ciones programadas, medidas correctivas, y metas cuantitativas (el BID estima que esto deberia reducir el gasto entre un 0,1 por ciento y un 0,3 por ciento del P18). * Fomentar mecanismos para recuperat la mora pasada y prevenir potenciales atrasos en el pago de ‘aportes al sistema de pensiones por el sector privado (esto deberta generar un ingreso adicional de 0,02 por ciento a 0,05 por ciento det PIB). * Fortalecer la agencia en el Ministerio de Hacienda a cargo de la supervisién externa para admi- nistrar el pago de los beneficios de pensiones y asegurar la aplicacién estricta de los requisitos de clegibilidad bajo el antiquo sistema de pensiones, + BONOSOL: Revisar la valuacién de activos en los FCCs. Otorgar un rol mayor a las AFPs en la ad- ministracién de Las empresas capitalizadas. Revisar los procedimientos de control de fraude y eva~ luar los problemas de acceso al Bonosol dentro de los grupos mas pobres, > A tanco P.azo: « Nejorar la clasificacion de la informacion relativa a las pensiones: los beneficios y compensaciones de COSSMIL para los funcionarios ptiblicos activos no se deben considerar como parte del gasto en pensiones. + Racionatizar el marco legal y regulatorio para el antiguo sistema de pensiones mediante la emi- sion de un decreto consolidado que reduzca las contradicciones y los vactos jurtdicos. + Actualizar el estado de los activos de tos antiguos fondos complementarios de pensiones y pre- pararlos para la venta; preparar un balance independiente para los fondos complementarios.