* equidad no resulta tan sencilla para los gobiernos a la hora de disefiar su politica fiscal. Introduccién: Impuestos, eficiencia, equidad ‘Todos los impuestos en mayor o menor medida afeectan los incentivos, y pueden alterar el comportamiento de los consumidores, productores o trabajadores, de tal forma que se reduce la eficiencia econémica. Un sistema tributario ideal deberia minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la eficiencia economica, Los costes de eficiencia de la aplicacién de los impuestos fueron definidos por Adam Smith en su obra clisica La riqueza de las Naciones (1776), donde establecia que uno de los objetivos deseables de cualquier sistema impositivo era el hecho de que «no fuese costosa la recaudacién de los impuestos y, que ademas, no desincentivara la actividad econdmican, objetivos largamente perseguidos pero que, como demuestra la historia, no siempre han sido alcanzados, Por no desincentivar la actividad, se entiende que los impuestos no deben distorsionar las decisiones econémicas de los individuos sujetos a gravamen. En la teoria de la Hacienda Publica la ineficiencia de la imposicion se puede analizar a través del llamado “exceso de gravamen”, como cuantificacion de la perdida de utilidad que genera un impuesto distorsionante. El exceso de gravamen surge porque la pérdida de bienestar total que genera el impuesto en el individuo con la modificacién en su comportamiento, es superior a la mera pérdida de bienestar progucida por la disminucién de la renta disponible que conlleva el pago del impues oft valor del exceso de gravamen que se \ genera por el efecto sustitucion es mayor cuanto mayor sea el tipo impositivo y la 4 elasticidad (Musgrave, 1986). Por ello, la relacién de intercambio entre eficiencia y q ( El objetivo de equidad se puede intentar conseguir tanto a través de la politica de ingresos como de gastos publicos, o mediante una combinacion de ambas, ya que intentar conseguir la equidad exclusivamente por medio de los ingresos pibblicos, con tipos elevados, puede generar elevados costes de eficiencia econdmica al incrementarse el exceso de gravamen, Asi, aquellos gobiernos que estén dispuestos a sacrificar eficiencia a favor de una mejor distribucién de la renta optaran, sin duda, por sistemas impositivos mas progresivos, mientras que aquéllos que prefieran una mayor eficiencia © neutralidad Io hardn por tipos més reducidos, dando un mayor protagonismo al gasto piblico, En definitiva, la equidad es un concepto de muy dificil valoracién, pues la misma se puede referir a un momento deterihinado 0 a un periodo temporal mas dilatado, pues determinados gastos-inversiones, como la sanidad y la educacion requieren un periodo de tiempo para que puedan valorarse sus efectos. | El objetivo de las politicas de redistribucion es lograr una mayor equid los i ciudadanos. En general, se suele equiparar la nocion de equidad como sinénimo de justicia, y se asimilan ambas al concepto de igualdad. De esta forma la equidad puede ser evaluada atendiendo a la existencia o no de igualdad en condiciones de oportunidad y logros de ingreso. ;EL PRINCIPIO DE LA EQUIDAD TRIBUTARIA Y EL VINCULO DE SOLIDARIDAD SOCIAL: LA RELACION ENTRE LAS NECESIDADES FINANCIERAS DEL ESTADO Y LA JUSTICIA ECONOMICA Prof. Victor Uckmar* * Profesor emerito en la Universidad de Genova — Docente de “Diritto tributario. Internazionale” en la Universidad de Bologna. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Cordoba (Republica Argentina) 11, La historia de los pueblos, las luchas politicas, el consenso de los ciudadanos, la | adecuada administracion piblica, el desarrollo econémico, el bienestar social y~ mas j recientemente— la globalizacién todos estan estrechamente vinculados al hecho fiscal ' Las primeras referencias documentales a la tributacion se remontan a seis mil afios atras en el territorio de Sumer — una Ilanura fértil entre los rios Tigris y Euftates- es decir, lo que actualmente es Iraq, Algunas tablas de arcilla encontradas en Lagash sefalan el hecho de que se aplicaban impuestos para cubrir los gastos de una terrible guerra pero, una vez. que cesaban las hostilidades, los recaudadores de impuestos pretendian mantener el poder. Estas tablas de arcilla también relatan que habjan recaudadores de impuestos en todo el pais, con el fin de gravar cualquier evento o cosa: los servicios funerales no podian realizarse si el difunto no habia pagado todos los impuestos que adeudara! El siguiente dicho ha sido documentado: “Usted puede tener un Seffor, usted puede tener un Rey, pero el hombre al que hay que temer es el recaudador de impuestos.” Este régimen terrorista termind cuango-el sabjo rey Urukagin restauré la il iiminando a fos 1 No obstante, la falta de recursos trajo como resultado la derrota durante la invasion. Por lo tanto, se reconocié el papel fundamental de la aplicacion de impuestos para disponer de los medios para la defensa u ofensiva militar. El destino de los ingresos tributarios poco a poco se expandid, pero generalmente para beneficio de la clase dominante. En el 2000 A.C,, los egipcios instauraron un sistema tributario integral, compuesto de impuestos directos e indirectos: la agricultura era gravada al 20% del producto bruto y cel monto imponible presunto, era calculado en base al nivel alcanzado por las aguas del Nilo que dejaban limo sobre el terreno fértil La administracién fue confiada a los escribas que gozaban del privilegio de estar ‘exentos del impuesto. Comenzaron a darse las primeras sefiales de desigualdad y por consiguiente, los movimientos de revuelta relacionados con evasién, corrupcién y amnistia otorgada por el faraon, Una memorable amnistia fue narrada en la piedra Roseta (200 A.C.), poniendo asi fin a las vejaciones fiscales y determinando un notable desarrollo econémico: entre otras cosas, fueron puestos en libertad miles de evasores que reanudaron sus actividades productivas. No obstante, el restablecimiento de la situacién fue de breve duracién debido a la incapacidad de administrar el impuesto que se habia tornado nuevamente opresivo: muchos. ‘empresatios y trabajadores emigraron, la tierra fue abandonada, se intensificaron las actividades criminales, la navegacion por e! Nilo disminuyd debido a los asaltos de tos piratas, los transeiintes estaban sujetos a robo, aun en las calles de la ciudad, la estructuradel Estado se desmorond, Marco Antonio y Cleopatra fueron derrotados por Octaviano (31 A.C), y Egipto fue invadido por los romanos, quienes restauraron el orden y también e} bienestar mediante un adecuado sistema tributario. De la antigua Grecia se puede extraer importantes lecciones donde el ingreso tributario no se derivaba mayormente de los tributos recaudados coactivamente, sino mas bien de los pagos voluntarios. Por lo tanto, cuando se presentaba la necesidad de reforzar a las fuerzas armadas, o de construir un puente u organizar eventos deportivos o culturales, los ciudadanos esponténeamente proporcionaban los medios a través de procedimientos litérgicos. Es una politica que en los siglos fue seguida solamente por la Reina Isabel I, que fue la nica en afirmar: “Yo preferiria que el dinero (los impuestos) estuviera en los bolsillos de mi pueblo més que en mi Tesoreria” Ciertamente este no es el lugar para detenerse en la'fascinante historia de la tributacion. A través de los siglos, el hecho fiscal asume relevancia determinante en los grandes acontecimientos/ El embrién de la democracia puede encontrarse en la Carta Magna, segiin la cual “lo hay tributacién sin representacion”, la revolucion americana se inicia con la revuelta contra la aplicacién de los “derechos aduaneros” pretendidos'por la Corona; la revolucion francesa tiene como base la lucha contra los privilegios fiscales del clero y la nobleza; el Gobierno de la Sra, Margaret Thatcher cayo por protestas contra el “impuesto de capitacién” , se verificaron revueltas en California para contrarrestar el “impuesto a la propiedad”, En la actualidad no existe contienda electoral que no esté mayormente basada en argumentos fiscales en contraposicién. 2. Gracias a la era de las Luces se abrié una nueva pagina hacia la libertad inclusive de las vejaciones fiscales, y se introdujeron reglas para la estructura fundamental de los ordenamientos tributarios, resumidas en las famosas cuatro reglas de Adam Smith: 1) Los sujetos de cada estado deberian contribuir a apoyar al gobierno, de la manera ‘mas adecuada posible en proporcion a sus respectivas capacidades. 2) El impuesto que debe pagar cada individuo debe ser cierto y no arbitrario, 3) Todos los impuestos deben ser gravados en el momento o en la forma que parezca més conveniente para que el contribuyente los pague. 4) Todos los impuestos deberian estar ideados para sacar y para apartar del bolsillo de la gente lo menos posible, por encima de lo que generan para el tesoro piblico estatal Segiin he sefialado en mi obra “Principios comunes del derecho constitucional tributario”, en un examen comparativo se observé que en los tltimos dos siglos se han consolidado los siguientes fundamentos constitucionales: 1) los impuestos pueden aplicarse solamente en base a una ley que, en muchos Estados, debe ser promulgada segin un procedimiento particular y ser renovada anualmente (principio de legalidad); 2) todos los contribuyentes deben ser colocados, frente a la carga fiscal, en un plano de igualdad (principio de la igualdad) de acuerdo con: 2) la generalidad y uniformidad de ta tributacion, ) la abolicion de cualquier privilegio o discriminacion (igualdad juridica) c) la aplicacién de los impuestos en base a la capacidad econémica de los contribuyentes, con la tendencia a introducir en el sistema fiscal impuestos personales con tasas progresivas, 3) en los Estados en que las entidades locales gozan de autonomia financiera, cadacentidad dotada de poder tributario, debe ejercitarlo segtin los limites sefialados en la Constitucién, sin obstaculizar el libre comercio a lo interno y con el exterior (principio de competencia). Resulta interesante destacar que — en gran parte debido a la “transmigracién del derecho” — ha habido una concomitancia histérica en la aceptacién de algunos de los principios sefialados. Inicialmente, originandose en, o al menos con plena afirmacién en Inglaterra, se condicioné fa introduccién de los tributos al consenso de los Srganos representativos de los contribuyentes. Luego, con la revolucién francesa se proclamé la abolicién de todo privilegio de clase, raza o religi6n, aun en materia tributaria. Por iltimo, con el sobrevenir de las nuevas exigencias sociales, se afirmé la necesidad de equiparar la carga fiscal a la capacidad econémica de los individuos, 3. Dentro de cada Estado, los ordenamientos legales han sido articulados de modo diferente, segiin los intereses de la clase en el Poder. Por un lado, cuando la fuerza politica, predominante esta constituida por los acomodados, hay una tendencia a una tributacion moderada de los ingresos vertiéndola sobre el consumo, del otro lado siendo que cuando se trata de los menos acomodados la tendencia es hacia la redistribucién de la riqueza, con alicuotas progresivas sobre la renta, patrimonio y herencias, aunque destinando los ingresos a las necesidades primarias de la colectividad, esencialmente, la defensa interna y externa, las comunicaciones, justicia, higiene y educacién. Se trata, segun dijera Einaudi, de necesidades caracterizadas por la indivisibilidad y consolidacion, No obstante, como 0 advierte el propio Einaudi, es necesario recordar la consecuencia importantisima que producen las caracteristicas de la indivisibilidad y la consolidacion de ciertas necesidades: es decir, los costos de satisfaccion de dichas necesidades deben ser repartidos forzosamente entre los ciudadanos. El Estado, como ente de tributacion, surge entonces ‘como una necesidad técnica pero, al igual que muchos otros efectos que a su vez se convierten en causas, y reaccionan sobre las mismas causas de las que se originaron, fa fuerza coactiva del Estado surgida como consecuencia de !a necesidad técnica de distribuir Jos costos indivisibles y consolidados de ciertos servicios, puede ser usada por quien la detiene para otros fines. Dichos individuos, o rangos o clases que gobiernan el Estado pueden servirse del mismo, para fines financieros, no tanto para distribuir coactivamente los costos de os servicios piblicos propios 0 técnicos (indivisibles y consolidados) y econémicos cuyo suministro es menos costoso si la distribucion de los costos se realiza, coactivamente), sino también los de servicios que son técnicamente divisibles y para nada consolidados y que economicamente serian mejor distribuidos haciendo pagar un precio a Jos consumidores individuales que un impuesto a los contribuyentes, No siempre es posible determinar si los servicios pablicos proporcionados tienen las caracteristicas técnicas 0 econdmicas antes seialadas. En ocasiones hay una parte que no puede explicarse en base a estos criterios. Por lo tanto, podemos concluir que, de hecho, se asignan los impuestos no solo a aquellos servicios publicos que corresponden a las necesidades indivisibles y consolidadas 0 que son mas econdmicamente repartibles de ese modo, sino tam! todos aquellos servicios que el grupo o rango 0 clase gobernante desea declarar piiblicos. Para distinguirlos de los otros, clasificaremos a este tipo de servicios publicos como politicos.Estos son cubiertos con el impuesto, simplemente en virtud del derecho de autoridad del Estado. Desde finales de la primera guerra mundial, los servicios pablicos “politicos” se han yueltos cada vez mas abundantes, Tenemos en Italia un claro ejemplo de ello, En primer lugar se trato de intervenir para salvar del derrumbamiento a empresas (vinculadas al sistema bancario) que se encontraban en un estado de grave crisis, ya que habian sido ccreadas para responder a las necesidades de la guerra y, por lo tanto, requertan ser convertidas y reorganizadas. Al Instituto de Reconstrucci6n Industrial (IRI) se le encomends esta tarea y se le proporcionaron medios significativos no para dilapidar un ‘enorme patrimonio, sino especialmente para evitar el desempleo. Estas intervenciones estatales persistieron igualmente en otros sectores que experimentaron un estado de crisis en los aiios siguientes: a las empresas estatales tambien se Jes encomendé la produccion de panes de dulces y helados!. Luego de la segunda guerra mundial, el alcance del gasto por intervenci6n estatal se extendié tanto que mas del cuenta por ciento de la economia italiana estaba bajo el control de empresas de propiedad estatal, con impresionantes y catastr6ficos efectos desde todo punto de vista. La mayoria de estas empresas operaban con pérdida y, por Io tanto requerian capital del estado obtenido de los ingresos tributarios. Luego, durante los afios 70 se establecié una politica de bienestar social — una especie de Estado de bienestar planificado que comprendid: la nacionalizacién de las empresas eléctricas, promesas de servicios de salud y seguridad social para todos, construccion de “catedrales ‘en el desierto” (generalmente a solicitud de politicos que tenian algin interés en las areas de intervencién) y asi sucesivamente. Esta situacién trajo como resultado un incremento en los impuestos (los impuestos aumentaron de 28% del PTB en 1970 hasta 45% en 1995) y un endeudamiento del gobierno que ascendié de 100,000 millones de liras a 2,500 trillones en 1995. Este incremento tributario lo produjo una cadtica intervencidn legislativa (mas de 2,000 disposiciones fueron aprobadas en el transcurso de 15 afios) lo que hizo que o! sistema tributario se derrumbara con el consiguiente y vertiginoso incremento de la evasion tributaria, igualmente por que la Administracién Tributaria italiana no habia sido reestructurada para hacer frente a las pesadas tareas, 4, En la mayoria de los paises en desarrollo — y particularmente los que dejaban atras ictaduras y avanzaban hacia un sistema democratico — el gasto para fines sociales es bastante considerable, por cuanto también debe servir el propésito de lograr el apoyo de la masa electoral. Consideremos el caso de Argentina, .Qué significa cuantitativamente el tema del gasto social a nivel del sector pablico argentino y, mas concretamente, a nivel del sector nacional desde el punto de visto cuantitativo? "Entonces, en primer lugar, podemos ver que el gasto del sector publico argentino, el gasto social, representa mas del sesenta por ciento del gasto en los tres niveles de gobierno. Si consideramos que el gasto total argentino esta en alrededor de los 8.587.000 millones de pesos, mas de cincuenta mil millones de pesos, alrededor de cincuenta y seis, cincuenta y siete mil millones de pesos, son los recursos que el sector piblico argentino destina al gasto social, Es decir, es una cifta de gran magnitud que requiere una adecuada y correcta administracion y gerenciamiento. (1)GASTO PUBLICO CONSOLIDADO POR FINALIDADES, Pero {como se distribuye el gasto social? Ese gasto social, se distribuyen en salud, asistencia social, seguridad social, educacion, ciencia y técnica, trabajo, vivienda y agua ‘Como se puede apreciar, de los treinta mil millones de pesos, veinte mil millones se destinan al gasto en seguridad social, es decir, al gasto en pago de jubilaciones y pensiones nacionales, muchos de ellos también financiando lo que es la transferencia de cajas provinciales a la nacién. Es decir, este gasto social tiene una alta concentracién en seguridad social, pero s6lo el gobierno nacional, si excluye el gasto en seguridad social, destina diez mil millones de pesos a atender gastos diferentes a los de seguridad social" Dicha politica es mayormente sostenida con los recursos financieros que provienen de los ingresos tributarios, por lo tanto, para aumentar los fondos disponibles, igualmente hay necesidad de aumentar los impuestos. Después de la segunda guerra mundial, un niimero de paises europeos, tales como el Reino Unido y Suecia, usaron esta estrategia: introduecién de impuestos personales progresivos, cuyos montos podian ser considerados casi como confiscacién, ya que el porcentaje aplicado era casi del 100%. Luego de unos afios de efectos negativos en la produccién, el Reino Unido cambié dicha estrategia de tributacion; Suecia, a su vez, continud con la misma politica fiscal y, como consecuencia, tuvo que enfrentar una crisis tragica. Es evidente que este no era un “impuesto justo” Después de todo qué significa “tributacién justa”?, Todo el mundo clama por una tributacién justa. Luigi Vittorio Berliri, escribiendo aun antes de que se produjera la catastrofe, advirtié que: “Actualmente, cualquiera que desee plantear el tema de tributacién justa en un grupo de expertos, ciertamente hard que surja una sonrisa; prohablemente correrd el riesgo de ser clasificado entre las personas ingenuas y demagogas, o hasta de energiimeno afectado de satiriasis fiscal, de acuerdo con ia descripcién dada por uno de los mas autorizados eseritores de nuestro pais del “hombre que no descansara hasta que prevalezca fa justicia en nuestra miserable tierra, afligida con tanto impuestos obsoletos, viciados ¢ injustos” (Einaudi). El asunto es que los economistas y juristas, politicos y expertos — tal vez salvo con Ja excepcién de unos cuantos y peligrosos “doctrinarios”, seriamente convencidos de estar en posesién de la formula “cientifica” de la justicia verdadera y perfecta ~ tienden a estar de acuerdo en limitar la estructuracién del si iente programa: las tendencias y efectos econdmicos mejor adaptados a la } situacin cambiante, a ser fijados como lineamientos y propésitos de la tributacién, | serdn establecidos de acuerdo con consideraciones politicas; la ciencia y la experiencia ; demostraran qué impuestos estn mejor adaptados para lograr dichos objetivos: el | jurista tendra que formular, desde un punto de vista técni | necesarios para la implantacién de dichos impuestos. En dicho programa no hay espacio para el tema de la “justicia” fiscal. La opinioncasi comiin de los “expertos” se puede resumir en Ia siguiente afirmacién perentoria que los economistas autoritarios y perspicaces juristas suelen repetir, mas como una paradoja que como un axioma; “Ia tributacién justa no existe”. Asi pues drasticamente se expresa la conviceién de que la busqueda de Ia “tributacién justa” es imposible, iniitit e irracional. 5. Considero que esta afirmacién apodictica debe ser parcialmente modificada, ya que en los ultimos affos ha prevalecido una considerable reduccién de la carga tributaria en 1a mayoria de los paises especialmente en los industrializados, resultando al menos en una reduccién en la carga de los contribuyentes, en la evasion y en las consecuencias negativas de la tributacién injusta. Ello obedece a la creciente internacionalizacién de la economia que estimula el establecimiento de negacios donde la carga fiscal es menos onerosa. Hasta la primera ‘guerra mundial, la tributacién estaba mayormente relacionada con el territorio: las relaciones internacionales estaban practicamente limitadas al intercambio de bienes y la atencién estaba enfocada en los derechos aduaneros, Lentamente han ido desapareciendo las barreras: primero la Liga de Naciones y posteriormente la OCDE trataron de fijar reglas, para las relaciones internacionales a fin de evitar la doble tributacion y el fraude tributario que habria dado lugar a la distorsion de la competencia, En aitos recientes, ha surgido una fuerte competencia entre los paises para atraer inversiones del exterior. Tanto ta OCDE como la Unién Europea han condenado la competencia tributaria perjudicial, no la competencia tributaria en En primer lugar, ello ha traido como resultado el mejoramiento de la estructura de los sistemas tributarios, gracias a significativas simplificaciones y garantias de los contribuyentes, en lo que respecta a la legislacidn como a la administracida. Italia, que ha confrontado dificultades en reducir la carga tributaria debido a una gran deuda piiblica, recientemente ha tomado algunas medidas para simplificar la legislacion, mejorar la administracién financiera, (gracias particularmente a un sistema informatico organico), ‘garantizar los derechos de los contribuyentes (que ya no son vistos como stibditos, sino como ciudadanos) y en los iltimos meses ha entrado en vigencia un estatuto de contribuyentes, En el plano legislativo establece io siguiente: + claridad y transparencia de las disposiciones tributarias, + Ias leyes y otros actos con fuerza de ley que incluyan disposiciones tributarias deben mencionar el objeto en su titulo; + el indice de las secciones internas y de los articulos unicos deben mencionar el objeto de las disposiciones iinicas aili contenidas; + las leyes y otros actos con fuerza de ley que no tengan un objeto tributario no pueden incluir disposiciones de cardcter tributario, salvo aquéllas que son estrechamente inherentes al objeto de la misma le} + la llamada a otras disposiciones contenidas en las medidas normativas en materia tributaria, por regla, se hacen indicando igualmente el contenido de la disposicion a a cual se pretende hacer referencia; + las disposiciones que modifican las leyes tributarias deben introducirse sefialando todoel texto integramente modificado. A nivel administrativo, se prevé lo siguiente + el ciudadano que tenga dudas sobre la interpretacién de la ley, puede solicitar aclaracién a la Administracién Tributaria, la cual dispone de 120 dias para responder, En caso de que no haya respuesta, se aplicard la interpretacion del contribuyente, + los controles deberan ser aplicados con el minimo de inconvenientes posible para el contribuyente y, por regia, no podran durar mas de 30 dias, + no se podra aplicar sancién alguna por errores que hayan resultado en pagos ‘menores 0 que hayan sido cometidos por poca claridad de la norma; + en cada Regiin se ha instituido el ente conocido como el “defensor del contribuyente”, compuesto por tres personas que examina las quejas ¢ interviene para corregir las irregularidades ‘Mis no basta: en los tiltimos aftos, especialmente en los Estados industrializados, y sobre todo a los fines de conseguir una tax competition en previsién de una mayor concurrencia por efecto de la globalizacién, se ha manifestado de manera cada vez més violenta la taxcut- fever. De aqui surge una revisién de la politica fiscal con revirement respecto a las concesiones y a las programadas reducciones de impuestos, especialmente aquellos referidos a las rentas. Asi entonces, en los paises desarrollados aparecen dos tendencias contrapuestas: reducir {os impuestos (y consecuentemente los gastos, especialmente los gastos sociales), Io que comportaria dejar en manos de los contribuyentes una mayor disponibilidad para gastar, determinando asi un efecto multiplicador para el desarrollo de la economia; o bien, tener en consideracidn la necesidad de la welfare y, por ende, procurar una recaudacion adecuada para satisfacer prioritariamente dichas necesidades. En mi opi mn, el “justo” impuesto se encuentra en el medio: la exaccion fiscal debe ser medida en manera tal que permita el desarrollo econémico, mas debe darle al ente ptblico la posibilidad de afrontar tas necesidades primarias de los ciudadanos, pero no a través de los Hamados “salarios asistenciales” que a menudo los alejan del trabajo (de esto podemos dar un ejemplo italiano, particularmente en Sicilia y se me ha referido que otro tanto sucede en Argentina con los Hamados “planes trabajar”), sino asegurando los servicios (sanidad, educaci6n, securidad, justicia) que son esenciales para garantizar la democracia.ANALISIS CONCEPTUAL DEL FAC ‘OR EQUIDAD Uno de los elementos mas importantes para establecer el grado de madurez de una sociedad €s la consideracién sobre la equidad, no sélo en las relaciones interpersonales, sino también en el agregado social. El concepto de equidad se equipara al de justicia, y se relaciona, de alguna manera, con el de igualdad, inserto en el marco de la preocupacién por alcanzar sus respectivos mayores niveles dentro de la sociedad Si bien no se duda de la relacién directa entre equidad y mejora en Ia situacién de la sociedad, las disidencias emergen al momento de considerar cual es la mejor manera de medirla para poder evaluar la evolucién de la equidad a través del tiempo, o realizar una comparacidn entre distintas sociedades, Desde el trabajo de Rawls, a partir del cual se plantea que la sociedad, en su conjunto, estar mejor si lo esti el individuo que se encontraba en peor situacién como resultado de una determinada politica: abarcando al de Bentham, que evalua a todos los integrantes por igual y postula que la sociedad estara mejor de estarlo todos, en conjunto, considerando la felicidad de cada uno exactamente igual a la del otro; o Baumol, que revela la teoria de la ausencia de envidia (una situacién es equitativa si nadie envidia la situacion del otro), existen numerosas cuestiones filoséficas que se refieren a estos aspectos. A partir de ellas puede determinarse aceptar a la equidad como sinénimo de justicia, e implicando, ambas, al concepto de igualdad: equidad implica igualdad en algo; una situacion puede ser igualitaria pero no equitativa pero sia la inversa: una situaciOn equitativa encierra una igualdad de alguna indole La equidad puede, entonces, clasificarse de acuerdo a la existencia o no de igualdad en restricciones o en resultados. La primera de las mencionadas se refiere a la libertad, para todos los individuos de la sociedad, de entrada en determinados conjuntos de eleccién, dados, por ejemplo, por la posibilidad de expresiones individuales, a la par de la posesion de libertades de acceso generalizadas a actividades tales como la educacion y la capecitacion, La idea de la igualdad en resultados es la de establecer bases mensurables para facilitar la comparacién; se intenta dimensionar el nivel de bienestar existente en la sociedad y para ello es menester establecer una serie de parémetros que resulten significativos, estando determinados por las restricciones anteriormente sefialadas. Surgen, entonces, distintas maneras de evaluar el bienestar de la sociedad. La més aceptada resulta ser el nivel de ingreso, ya sea a través del nivel corriente o del permanente, ambos, de acuerdo a las restricciones de liquidez que enfrente el individuo, 0 a la intertemporatidad en el horizonte de decisin o, en su defecto, del consumo, al utilizarse éste como aproximacion al concepto de ingreso permanente por el lado de los usos y en la inteligencia de utilizarlo de acuerdo a la teoria de suavizacion del consumo a través del tiempo. Todas estas variables intentan acercarse a la evaluacién de !a utilidad social y toman a estos parametros como aproximaciones relevantes, dada la dificultad de establecer una medicion conereta del nivel de utilidad social Existen entonces varias maneras de influir sobre la misma en aras de aleanzar un mayor ‘grado de equidad social. Es aqui donde surgen las politicas presupuestarias: el efectoconjunto de impuestos y gastos piiblicos asume el papel redistributivo y su efecto final reflejard la influencia sobre el estado de situacién anterior. La politica impositiva genera efectos en los ingresos de los individuos de la sociedad que son mensurados en términos de carga tributaria; el concepto de equidad dentro de ésta se determina a través de dos principios rectores: el del beneficio y el de la capacidad de ago. El primero mira a los impuestos como el precio que los individuos deben pagar por el uso de los bienes pablicos; deben estar relacionados con la utilidad marginal que cada persona obtiene por el uso de los bienes piblicos, reflejandose fa disposicién maxima a pagar por cada uno de ellos. El segundo, el de la capacidad de pago, sito considera el ‘aspecto de los impuestos y esta relacionado con los conceptos de equidad tanto horizontal como vertical. Por supuesto, esta forma de célculo comprende tanto el hecho de que los compradores estén afectados por el lado de los usos, como que los individuos lo estén por el lado de las fuentes, abarcando tanto al consumo de los bienes producidos como a los factores que generan esa produccidn, con lo cual la agregacion de los efectos revela una cierta inconsistencia con la hipotesis de equilibrio parcial asumida anteriormente al suponerse que Jos afectades por el tributo no reaccionan cambiando su conducta, ademis de establecer que el sector afectado es importante como para poder distribuir la carga del tributo. Asimismo, se soslayan efectos de segundo orden que la introduccién del impuesto en la ‘economia genera: la acumulacién de la carga de cada uno de los impuestos, para llevar a la recatidacion total, ignora los efectos antedichos que redundan en pérdidas de eficiencia global, considerando los excedentes del productor y consumidor y determinandose el exceso de carga. Todos estos efectos serian, sin embargo, efectivamente calculados en un modelo de equilibrio general que no escaparian a la necesidad de asumir maltiples supuestos y célculos de pardmetros relevantes para la consistencia global de! modelo. Pese a lo antedicho, y en razén no s6lo de su simplicidad, sino, como fue expresado en un principio, de su mayor divulgacién en aras de facilitar andlisis comparativos, es que se ha decidido utilizar como criterio basico el enfoque de los supuestos de traslacion, que comprende, implicitamente, evaluaciones sobre las elasticidades de demanda de los bienes gravados y no gravados, la elasticidad de sustitucién entre capital y trabajo, la proporcién fen que los factores intervienen en la funcion de produccion, y la propension marginal a consumir En lineas generales, la aplicacion de los criterios de trastacion para analizar la incidencia de los impuestos sobre la distribucién del ingreso en este estudio se llevé a cabo tomando ‘como marco de referencia a los trabajos existentes en la materia, a a par de efectuar otros supuestos que se estimaron convenientes, debidos a la disponibilidad de informacion y a la posible mayor sustentacién empirica con la que se pudo contar partiendo de fa informacién sobre recaudacién efectiva proporcionada por las Direcciones Nacionales de Investigacion y Analisis Fiseal (DNIAF), de Coordinacién Fiscal con las Provincias (DNCFP), y de Programacion del Gasto Social (DNPGS). La equidad horizontal significa que similares unidades pagadoras de impuestos deban abonar similares cantidades del gravamen (es decir, que individuos similares sean objeto detratamiento similar), para lo cual es menester determinar las unidades y el criterio de similitud. Una vez definidos ambos, el principio rector de la equidad horizontal hace que aquellos individuos con idéntica capacidad de pago deban pagar una magnitud similar del impuesto, o soportar una carga tributaria similar. La equidad vertical, entretanto, determina que exista un tratamiento distinto para distintos contribuyentes, es decir, que los individuos de mayores ingresos deban soportar una carga tributaria mayor que los de menores ingresos, simplemente por tener una mayor capacidad de pago. Esto hace que se determine, de acuerdo a la estructura impositiva, y a su impacto sobre la distribucién de los ingresos, la progresividad o rearesividad de la carga tributaria, de acuerdo al hecho de cumplimentar, 0 no, en forma satisfactoria, el requisito de equidad vertical: un impuesto progresivo es aquel que recae en forma proporcionalmente mayor sobre los estratos de ingreso mas elevado y ayuda, haciendo abstraccién de! destino de los fondos por él generacos, a cumplir con Ia tarea redistributiva, Mientras que lo contrario ccurre con un tributo que se determine como regresivo, ya que impactara, en una mayor ‘magnitud, sobre los estratos de ingresos inferiores, un impuesto propor igual fuerza sobre todos los niveles de ingresos.No existe un sistema impositivo optimo tinico, sino que depende de las particularidades de cada pais, tales como el nivel de desarrollo econdmico, el funcionamiento de fas instituciones, el grado de apertura econdmica, federalismo fiscal, etc. Es deseable para un sistema éptimo, que cumpla con el principio de equidad y minimice las distorsiones en Ia economia, es decir, las perdidas de eficiencia en la economia. Otras elemento deseable es que sea simple y facil de controlar para el fisco, y simple y fiteil de cumplir para el contribuyente. A su vez, deberia ser estable en el tiempo, a fin de que tanto productores, consumidores, ¢ inversores, puedan planificar con cierta certeza sus decisiones econdmicas intertemporales. El grado de complejidad del sistema tributario y su inestabilidad, incrementan los costos de cumplimiento. Estos representan los costos directos ¢ indirectos que las personas 0 empresas erogan para cumplir con el fisco, no solo en las tareas relacionadas con la liquidacién det impuesto, sino también con las retenciones y percepciones, y los regimenes de informacion hacia el fisco. No incluye el monto tributado en si, sino el tiempo destinado a llenar formularios, estudiar las normas vigentes y sus cambios, evar la contabilidad impositiva, facturas, y pagos a abogados, contadores, asesores financieros, ete, Desde el punto de vista de ta equidad, los costos recaen sobre el contribuyente y no se estaria maximizando el bienestar social. Por otro lado, estos costos de cumplimiento suelen recaer en forma heterogénea entre los contribuyentes por la existencia de economias de escala. De esta forma se ven favorecidas las grandes empresas, y al incorporar estos costos el sistema impositivo sc vuelve regresivo Desde el punto de vista de la eficiencia, el argumento 2 favor de que los contribuyentes sean quienes paguen estos costos es que en el caso que se quiere resttuir los gastos que eroguen los contribuyentes como costos de cumplimiento, existe problemas de informacién asimétrica y monitoreo, que generan una perdida de eficiencia en el sistema tributario, donde el costo de controlar que no se adultere la informacion ni se incurra en «gastos innecesarios puede llegar a ser mayor que el costo de cumplimiento de los contribuyentes. tra pregunta que surge al momento de diseitar un sistema impositivo dptimo es si es preferible un impuesto Unico o un sistema tributario. Entre los argumentos a favor del impuesto tmnico esta la simplicidad del sistema y la reduccidn de los costos de cumplimiento. Un ejemplo seria un impuesto Unico al trabajo o poll tax donde cada individuo deba pagar un importe fijo. Esto generaria un incentivo para la produccion y 1 trabajo, pues pagara lo mismo el que se esfuerza y obtienc altos rendimientos, que aquel que no. Este tipo de impuestos seria mas eficiente que el sistema de impuestos actual (IVA, impuesto al patrimonio, impuesto a la renta, etc.) donde estos tiltimos producen dos efectos: + Unefecto sustitucién: ya que modifican los precios relativos de los bienes. + Unefecto ingreso: porque el ingreso de las personas se modifica luego del ‘gravamen. En cambio en el impuesto tnico no genera el efecto sustitucién, Igualmente, hoy en dia con el elevado gasto pubblico de Ia mayoria de los paises, es casi imposible aplicar este impuesto nico, ya que la tasa fija seria demasiado elevada como para poder recaudarsuficiente para solventar el gasto publico, Por otro lado, al ser esta tasa tan elevada, induciria a la evasi6n. Desde el punto de vista de la equidad, este tipo de impuesto ‘nico no contribuye a una mejor distribucién del ingreso. En cuanto a la progresividad o regresividad del sistema tributario, es deseable quevel sistema sea progresivo, donde la presin fiscal para las personas de ingresos bajos sea baja. La disyuntiva de cuan progresivo debe ser el sistema, no es muy facil de resolver. A medida que el sistema sea més progresivo, sera altamente distorsivo, creando una clevada carga excedente. Desde ef punto de vista paretiano, al disefar el sistema tributario optimo se debe tener en cuenta que nadie puede estar mejor, sin que otra persona este peor. Para elegir que estructura tributaria elegir es necesario utilizar la funcion social de bienestar. Un sistema progresivo conducira a que los pobres estén mejor que los sectores de altos ingresos. Aqui también la disyuntiva de cuan progesivo debe ser el sistema depende del Juieio de valor, el cual, difiere entre las personas Desde el punto de vista utilitarista, la funcién de bienestar social elige aquella que maximiza la suma de las utilidades individuales, lo cual se produce cuando la pérdida marginal de utilidad por peso recaudado es igual para todos los individuos, Para el utilitarismo el mejor impuesto deberia ser progresivo, estableciéndose de manera tal que la perdida de la utilidad marginal por recaudar un peso deberia ser igual para todos los. individuos. Por ejemplo, si la utilidad marginal del individuo 1 es mayor a la del ndividuo 2, entonces el individuo 1 deberi pagar mas impuestos hasta que la pérdida de la utilidad de ambos sea igual. El problema con este enfoque es que la igualacion de la perdida de utilidad se puede producir en un punto donde las tasas de impuestos sean tan altas que desaliente el trabajo y la inversion, generando un elevado nivel de carga excedente y gran perdida en la recaudacién. Siguiendo a John Rawls (1971), se debe elegir la estructura tributaria que maximiza la utilidad de los sectores mas pobres, La sociedad solo deberia perseguir c! objetivo de maximizar la utilidad de los sectores de menores recursos y la politica tributaria debe dirigitse a maximizar el bienestar de estos sectores. Sin embargo esta postura puede no generar una disminucidn de la desigualdad, Por ejemplo, si una medida genera que el sector de menores ingresos este un 3% mejor, pero al mismo tiempo, el sector de mayores ingresos este un 5% mejor, cumplira con el criterio de Rawls, pese a que en ‘érminos relativos la situaci6n del sector de menores ingresos no cambie, si habré cambiado en términos absolutos.