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  • 22 BORJA, Jordi y CASTELLS Cap VII

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    Loca yeLo8Ae TastaB Indices de dist einteraccin de blancosy nagros. Seleccién de las mayeres reas metropottanas de Brasily Estados Onides, 2980 eee ceo Arses matropoltanas - Disinilituad Interaccion Armamaipoliones Sao Paulo 31 63 Rio de Janeiro 31 50 Belo Horizonte 4 2 Porto Ale 37 7 Recife 38 30 Salvador 8 ws Fortaleza 40 % Cusitioa 39 % Brasilia 39 3 Belem aT 3 Nueva Yor‘ 82 6 Los Angeles a1 vv Chieage 88 a8 Miami 7 a San Francisco-Oakland sR 80 ste: Teles, 1855. PLAREAWIEUTY ocahy Sloeak: le wlaion dela urbcetectda + 'V. LAS CIUDADES COMO ACTORES POLITICOS LAS CIUDADES COMO PROTAGONISTAS DE NUESTRA EPOCA Las ciudades adquieren cada dia mas un fuerte protago- nismo tanto en la vida politica como econémica, social, cul- tural y mediatica. Se puede hablar de Jas ciudades como actores sociales complejos y multidimensionales. Las ciudades como actores sociales no se confunden con el gobierno local, pero obviemente lo incluyen. La ciudad se expresa mejor como actor social en la medida que realiza una articulacién entre administraciones pilblicas (locales y otras), agentes econémicos péblicos y privados, organizaciones sociales y civicas, sectores inte- lectuates“y“profesionales y medios de comunicacién so- cial. Es décir entre instituciones politicas y sociedad civil. ‘Esta articulacién se realiza a través de la accién colectiva y conjunta, que puede responder a formas y objetivos diversos: ~ La resistencia o la confrontacién con un agente exter- no (por ejemplo una administracién superior, una multina- cional, etc.). ~ La definicida de productos en los que estén interesa- dos, en su produccién o venta, diversos agentes urbanos (por ejemplo promocién turistica, oferta cultural, sede de un organismo internacional, etc.) ~ Campafias basadas en la cooperacién piblico-privada (por.ejemplo, de seguridad, de imagen, de rehabilitacion urbana, etc.). Boge Castells Hels de las cud des Sat LocaL vo10.. ~ Grandes proyectos Ue desarrollo urbano vinculados a un evento o derivados de un programa politico-civico de amplio consenso. = Movilizacién socio-politica que tiene su base principal en la afirmacién de la identidad colectiva y Ia voluntad de antonomia politica (que se concreta también en objetivos especialmente urbanos). En los tiltimos afios los signos del creciente protagonismo de las ciudades se han multiplicado. Veamos algunos ejemplos. En Europa la recesién econdmica de los setenta provocé una reaccién de los gobiernos locales y de los principales actores econémicos y sociales urbanos-f.s primeros fueron mis all de sus obligaciones legales para atraer inversiones, generar empleo y renovar la base productiva de la ciudad. Se concertaron con los actores urbanos para promocionar la ciudad. Unos afios después, una Conferencia de Ciuda- des Europeas (Rotterdam, 1986) se denominé “Las ciuda- des motoras del desarrollo econémico”. Habla nacido el movimiento de las eurociudades, que se constituy6 formal- mente en la siguiente conferencia (Barcelona, 1989) y refine hoy a las 50 ciuclades més importantes de Europa. La Comunidad Europea, cdf la creacién del Comité de Regiones (Maastricht, 1993), que integra a los representan- tes de los gobiernos regionales y de las ciudades, ha recono- cido finalmente en su entramade institucional a los gobier- nos locales, algo que no estaba previsto en absoluto en el tratado fundacional (Roma, 1957). Los nuevos protagoniétas econémicos Hevan muchas ‘veces nombres de ciudades. Las Eurociudades han sido defi- nidas como «las multinacionales europeas» y como la force de frappe europea, por Delors (presidente de la Comision Europea), Maragall (presidente del Consejo de Municipios y Regiones de Europa) y otros. En otros continentes €] protagonismo econémico de las ciudades es aiin mas evidente, especialmente en Asia: Seél, Taipeh, Hong Kong, Singapur, Bangkok, Shanghai, Hanoi, etc. Se difunden las estadisticas econdmicas de las ciudades .dad entre gal yen ellasse daima fuerte complement 140 “Las caurpanrs como acronés polincos no de la ciudad y el conjunto de los agentes econdmicos, todos ellos orientados hacia los mercados externos. Las ciu- dades asidticas han demostrado que en el mundo de Ja eco- nomia global la velocidad de informacion sobre los merca- dos internacionales y de adaptacién a los mismos, la flexibilidad de las estructuras productivas y comerciales y la capacidad de insertarse en redes determinan el éxito 0 ef fracaso, mucho mas que las posiciones adquiridas en el pasado, el capital acumulado, las riquezas naturales o le situacién geografica. El secreto reside en la velocidad de innovar del tejido de pequefias y medianas empresas articu- ladas con grandes empresas en red respecto al exterior y con el poder politico en relacién al interior. Este asegura importantes funciones de informacién y promocién y garantiza el ordenamiento y la prestacién de servicios del sistema ciudad, puesto que légicamente el tejido econdmi- coy él tejido urbano se confunden. El poder politico urba- no, en el caso de las ciudades de Asia, ha desarrollado un modelo con bajos costes generales, a diferencia del euro- peo, pero con altos costes sociales. No parece que pueda ser un modelo soportable mucho tiempo pues su persistencia introduce factores disuasorios en lo atractivo de la ciudad y no califica suficientemente sus recursos hurnanos. En los Estados Unidos las ciudades han desempefiado un importante papel en el cambio politico y de politica econé- mica. E] neoliberalismo exacerbado de las presidencias de Reagan y Bush no sélo suprimié bratalmente’una gran parte de las prestaciones sociales que cubrian necesidades minimas de un tercio de las poblaciones urbanas, sine-que favorecié la desindustrializacién’y la desocupacién en Jas ciudades y Ia caida de los ingresos de los gobiernos locales. Sin embargo, algunas ciudades reaccionaron y pusieron en marcha ambiciosos proyectos estratégicos, combinando objetivos de crecimiento econémicoy de desarrollo urbano con respuestas a los problemas generados por la degrada- cién medioambiental, las crecientes desigualdades sociales y la inseguridad ciudadana. Ciudades como Los Angeles, San Francisco, Detroit, Seattle, etc. (asi como los estados de 141 Florida y Wisconsin) por medio de la planificacién estraté- gica y la cooperacién piiblico-privada demostraron a la vez lanegatividad de la aberrante politica neoliberal y la capaci. dad de respuesta de Jas ciudades. La gran manifestacion convocada por los alcaldes que renié en Washington a medio millén de personas wuncié la caida de Bush (1992) y la puesta en marcha de nuevas polfticas para las ciudades: nuevas infiaestructuras, enterprises zones, relanzamiento de programas seviales basados en la generacién de empleo yla educacién, publificacién de Ia asistencia sanitaria, protec. cién del medio ambiente urbano, etc. Este protagonismo politico de las ciudades se manifesté espectacularmente en Europa del este. El derrumbe de los sistemas comunistas estatalistas tuvo'su expresion principal en las ciudades: Berlin, Budapest, Piaga, Varsovia, etc. Casi siempre los movimientos politico-sociales que expresaron la rebeliGn de la sociedad civil se denominaron «movimientos civicos». Yes en las ciudades donde se han reconstruido no solamente la organizaci6n democratica sino también la eco- nomfa competitiva, En América Latina, los procesos de democratizacién politica y de descentralizacién’ del Estado revalorizaron durante la pasada década el papel’ de Jas ciudades y los gobiernos locales. Sin embargo las’ limiraciones de estos mismos procesos, los efectos sociales de las politicas de ajus- te que se afiadieron a las desigualdades y marginalidades neredadas, la debilidad del entramado socio-culniral de las ciudades y los graves déficits de infiaestructura y servicios piiblicos han retrasado Ja emergencia de las tiudades como protagonistas. La situacion ha cambiado en Ja década de los noventa. Por una parte la reactivacion econémica que ha estimulado Ia puesta en marcha de| proyectos urbanos de gran escala (en algunos casos favorecidas por las privatiza- Giones) y ha dinamizado el sector d¢ la construcci6n y, por otra, ha agudizado las contradicciones y déficits heredados: infraestructura fisica y de comunicaciones, insuficiencia de Jos recursos publicos y en general della capacidad de actua- cién de los gobiernos locales, débil integracién social en la ciudad y escasa cooperacién piiblico-privada, Ademés la consolidacién de los procesos democraticos internos y la creciente apertura econémica externa han multiplicado las demandas sociales y han acentuado lz sensacién de crisis funcional en las grandes ciudades. La intensidad y la visibili- dad de los problemas urbanos (congestién circulatoria, inseguridad ciudadana, contaminacién del aire y el agua, déficits de vivienda y servicios basicos) han focalizado esta sensaci6n de crisis. Al mismo ‘tiempo las dinamicas econé micas (reactivacién), sociales (participacién) y politicas (democrati-zacién) han creado las condiciones para gene- rar respuestas. Estas respuestas no han faltado: aprobaciéa de proyectos de reforma politica y financiera en ciudades emblematicas de América Latina (México D.F, Bogoté, Buenos Aires y las que se derivan de la nueva constitucién de Brasil), protagonismio politico y mediatico de los alcal- des de las ciudades, quienes se convierten incluso en lideres nacionales, inicio de planes estratégicos de desarrollo eco- némico, social y urbano basados en una amplia participa cién civica, descentralizacién de los gobiernos locales, pues- ta en marcha de grandes proyectos urbanos de iniciativa piiblica y/o privada y cooperacién entre ambos sectores, etc. Las grandes ciudades latincamericanas emergen, en Ia década de los noventa, como actores politicos y econémi: cos. La consolidacién de esta emergencia dependera de que puedan estimular grandes proyectos de ciudad que cuenien con una participacién activa de los principales agentes publicos y privados y conquisten un amplio consen- 50 ciudadano. Recientemente hemos visto como algunos grandes pro- yectos en el proceso de concepci6n evolucionan desde un planteamiento sectorial y administrative hasta una propues- ta global de desarrollo urbano concertado. Por ejemplo, algunos grandes proyectos infraestructurales de comunica- dn en Bogota (Perimetal o via periférica de 47 km, pro- puesta de Metro y sistema intermodal de transporte masivo) o la propuesta de candidatura olfmpica de Rio de Janeiro 2004 (que define 6 grandes areas de centralidad urbana) Loess yetosat Las ciudades latinoamericanas también han expresado Ja voluntad de definir proyectos de desarrollo concertado entre ellas, de defender conjuntamente los principios de la descentralizacién politica y la autonomia local y de partici- par en la construccién de las instituciones supranacionales de ambito regional o continental. Sin llegar al nivel asociati- vo y la multiplicidad de redes que existe en Europa (Conse- jo de Municipios y Regiones de Europa, Eurociudades, etc., ‘vid. mas adelante, cap. 9) si que son destacables algunas ini- ciativas recientes como la creacién de mercaciudades (o ciudades del Mercosur), la consolidacién dela UCCI (Unién de Ciudades Capitales Iberoamericanas) o las pro- puestas de coordinacién de proyectos entre ciudades desti- nadas constituir ejes o sistemas urbanos (como el eje Valk paraiso ~ Santiago ~ Mendoza G6rdoba - Rosario— Asuncion ~ Sao Paulo). En este contexto se ha vitalizado el movimien- to asociativo municipalista tanto a nivel nacional como con- tinental (Red Latinoamericana de Asociaciones de Munici- palidades 0 TULA), asi como la cooperacién entre las ciudades latinoamericanas y las de América del Norte y de Europa (por ejemplo, por medio de Ciudades Unidas Desa- rrollo ~Federacién Mundial).- , (De Forn, M,, Borja, J,, Pascual, J. M., Segura, A., Sabartés, A. 1991; Le Terra n® 9, 1995; Roncayolo, M. ¢ alia, 1993; Roncayolo, M.,, 1990; Paquot, Th., 1994; Choay, F., 1994; Fortier, B., 1995; Sennett, R, 1994; Ayuntamiento de Barcelona, 1990.) LAS CIUDADES GON PROYECTO: EL PLAN ESTRATEGICO. UN RECORRIDO ENTRE EUROPA YAMERICA LATINA, El precedente europeo Las grandes ciudades deben responder a cinco tipos de retos: nueva base econémica, infraestructura urbana, calidad de vida, integracion social y gobernabilidad. Solamente gene- rando una capacidad de respuesta a estos retos, podrén, por 144 una parte, ser competitivas hacia el exterior e insertarse en lcs espacios econémicos globales y, por otra, garantizar a su poblacién los minimos necesarios de bienestar para que la convivencia democratic pueda consolidarse. La respuesta a estos retos-requiere un proyecto de ciu- dad. La construccién de este proyecto puede apoyarse en distintos elementos. Por ejemplo, en algunas ciudades Ja sensacién de [crisis provocé una reaccién conjunta del gobierno local y delos principales agentes econémicos para realizar una transformacién de la infraestructura urbana que facilitara el transito del modelo industrial tradicional al centro terciario cualificado. Es el caso de Birmingham, que mediante un plan estraté- gico que obtuvo un importante apoyo de la Comunidad Europea, renové su centro urbano y se ha convertido en la ciudad inglesa' mas dindmica. -Otras ciudades se adelanta ron a la crisis y promovieron cambios de infraestructura ¢ imagen para adecuarse 2 los nuevos requerimientos de la economia global y de la competitividad internacional, como Amsterdam o Lyon, mediante sendos planes estraté- gicos. En otros casos, la impotencia del gobierno local impi- did que las propuestas estratégicas se convirtieran en Iineas Ae actuacién, como el Progetto Milano. La respuesta a la conciencia de crisis se ha visto facilitada en algunas ciudades por la capacidad de conseguir y de uti- lizar un gran evento internacional. Barcelona se ha conver- tido en paradigma. Probablemente el plan estratégico no seria el marco de un ambicioso proyecto de transformacién urbana, en parte ya realizado, sin los Juegos Olimpicos de 1992. Pero no é51n caso finico. Lisboa, ciudad que acaricia- ba viciosamente el circullo de su melancoliay de su margina- lidad, ha impul8&do un importante proceso de transforma. cién urbana y de dinamizacién econémica mediante la capitalidad cultural (1994) y la preparacién de la Exposi- cién Universal (1998). Glasgow también utilizé la nomina- cién como capital cultural para modernizar su infraestruc- tura urbana y crear una atractiva oferta para congresos y encuentros internacionales y para atraer tristas y visitantes 145 Locat-vouonal, (especialmente a su festival cultural de verano). Mas recien temente Manchester ha emprendido esta via (candidaturaa los Juegos Olimmpicos, Forum Global, etc.). E Dificilmente puede darse una respuesta positiva si no hay liderazgo personalizado. En muchlos casos la figura de los alcaldes es decisiva. Es el caso de las tiudades citadas, especial mente Lisboa (Sampaio) y Barcelona (Maragall). La crisis de gobierno de la mayorfa de las ciudades italianas en los afios ochenta explica asimismo el fracaso de sus proyectos estratégi- co (por ejemplo, Milan y Turin después de Tognoli y Novelli). No puede entenderse Ja competitividad internacional y la buena imagen de ciudades que no son grandes capiteles, como Lille, Montpellier o Estrasburgo en Francia, sin tener en cuenta la fuerte personalidad y el dinamismo de sus alcal- des (Mauroy, Fréche, Trautman). En otros casos no se ha saca- do todo el partido posible de oportunidades excepcionales, precisamente por la falta de liderazgo local, como Sevilla con Ja Expo Universal del 92, y Madrid, capital culnaral europea del mismo ajfio. En Espaiia, ciudades que también habian que- dado al margen de los grandes proyectos de los afios gioriosos (1986-1992) han reaccionado mediante on liderazgo. compar- tido (entre instituciones puiblicas ¥ con actores privados) y ‘han puesto en marcha planes estratégicos: Valencia y Bilbao. El liderazgo local no siempre corresponde inicialmente a la autoridad politica. En cualquier caso ésta debe estar presente y contribuir a construir un liderazgo|compartido. En todas estas ciudades el proyecto de transformacién urbana es la suma de tres factores: a) La sensacién de crisis agudizada por Ja toma de con- ciencia de la globalizaci6n de la economia. d b) La concertacién de los actores urbanos, piiblicos y pri vados, yla generaciGn del liderazgo local (politico y civico) c) La voluntad conjunta y el consenso ciudadano para que la ciudad dé un salto adelante,'tanto desde el punto de vista fisico como econémico, social y cultural. (Arias, F. y Gago, V., 1989; Thomas/M., 1990; Heinz, W. y Jean not, G., 1993; Gibelli, M.C. y Preto, G.,/1993; Bouinot, J. y Demils, B., 1993; Godet, M., 1991; Hall, P., 1989; Ascher, F., Borja, J., De Forn, M., Marcelloni, M., Parkison, M., 1992; De Forn, M., Pas- cual, J.M., 1995; Porter, M., 1992; Guide pour la réalisation des plans Stratégiques de développement des villes moyennes, 1994.) {Este andlisis es hoy aplicable a América Latina a sus grandes Giudades? Con algunos afios de retraso los ejemplos enropeos cita- dos pueden encontrarse en América Latina. Los retos pue- den parecer mucho mayores, pero conceptualmente son los mismos. Es cierto que el crecimiento demografico, la exten- sién de la ciudad «no legal», el peso de la marginalidad social, el déficit de infraestructura moderna y Ia debilidad de los gobiernos locales son elementos cuantitativos dife- renciales. Péro hay otros factores mas positivos que en Euro- pa: menos desocupacién, mayor dinamismo econémico, Hexibilidad de las estructuras productivas, buena relacién calidad-coste de Jos recursos humanos y potencialidad del espacio econémico regional. Probablemente, cuestiones decisivas que deben afrontar hoy las ciudades latinoamericanas pueden abordarse y resol- verse con los actores urbanos: concertacién entre agentes plblicos y privados, creacién de centralidades y de espacios pablicos cualificados, reconstruccién de Ia cultura civica, reforma politico-administrativa para hacer mas eficientes y mas participativos a los gobiernos locales y sobre todo modernizacion de la infraestructura urbana (servicios pibli- cos, comunicaciones y areas empresariales) Puede hablarse hoy de una reaccion de las ciudades de América Latina? Sin duda alguna. En primer lugar, la demo- cratizacién y la descentralizaciOn de los Estados han reforza- do y ban dado una mayor legitimidad a los gobiernos loca- Jes. Lo cual a su vez ha creado las condiciones para que en bastantes casos se exprese wna capacidad de liderazgo publi- co local de alcaldes, intenrlentes 0 gobernadores En segundo lugar la apertura econémica, factor provoca- dor de miedos y generador de oportunidades, ha moviliza- do a los agentes econdmicos. Estos han tomado conciencia de la necesidad de contar con una ciudad competitiva, es decir atractiva y funcional, dotada de infraestructuras modernas y que garantice unos minimos de calidad de vida y de seguridad. Esta toma de conciencia les ha levado a plantearse objetivos y actuaciones de caracter colectivo y compatibles con el gobierno local, En tercer lugar, los actores piblices y privados dominan- tes han empezado a entender que es poco viable una ciudad que excluye o marginaliza a una parte importante de su poblacién, o, para ser mas precisos, le supone unas condi Giones dé vida dificilmente soportables. Un desarrollo eco- némico urbano basado en altos costes sociales no conlleva necesariamente un bajo nivel de costes generales. La inse- guridad ciudadana, el tiempo consumido en la moviliza- cién cotidiana yla degradacién de los espacios publicds y en general del medio ambiente urbano cambién tienen costes econémicos. Una ciudad competitiva debe tener capacidad de integraci6n socio-cultural para la gran mayorla de su poblacién. Hoy las grandes actuaciones de cardcter social lrbano aparecen como necesdrias y urgentes y, por lo tanto, susceptibles de encontrar unos apoyos politicos y econémi- cos que hace unos afios no tenfan. ‘En cuarto lugar, y como consecuencia de todo lo anterior, se crean las condiciones para la existencia de amplios espa- cios de concertacién ciudadana con los sectores politicos, intelecmualesy profesionalés criticos y con las organizaciones sociales populares. La no articulacién entre los actores urba- nos, que hasta ahora ha caracterizado a la chudad latinoame- ricana, aparece asi.en vias de superacién. Finalmente, la ciudad entendida no solamente como territorio que concentra a us importante grupo, humano y una gran diversidad de actividades, sino también como un espacio simbi6tico (poder politico-sociedad civil) y simbéli- co (que integra culturalmente y da identidad colectiva a sus habitantes y que tiene un valor de marca o de cambio hacia el exierior) se convierts ca un Smbito de respuestas post 148 EAs caUDAQES COMO ACTORES rOLITICOS ples a los retos econémicos, politicos y culturales de nuestra época. Citemos tres. Uno: Ia necesidad de dar respuestas integradas y no sectoriales a los problemas de empleo, edu- cacién, cultura, vivienda, transportes, etc. Dos: el estableci- miento de compromisos péblico-privados entre los requeri- sientos del crecimiento econémico y del medio ambiente. ‘Tres: la corifiguracién de nuevos espacios y mecanismos que estimulen Ja participacién politica, faciliten la relacion entre administraciones y administrados y promuevan la organizacién de los grupos sociales. ‘Esta redccién de Ja ciudad tiende a concretarse en la definici6n de un proyecto de futuro o plan estratégico con- certado entre los principales actores piiblicos y privados. ‘Ademés de ciudades colombianas (Bogota, Medellin, Carta- gena) otras ciudades, latinoamericanas han emprendido este camino 0 anuncian su intencién de hacerlo, como Rio, Pérto Alegre, Salvador de Bahia y Recife (Brasil), Santiago y Concepcién (Chile), Cordoba y Rosario (Argentina), Asun- cién (Paraguay) y Caracas (Venezuela). Otras han debido poner en primer término la reforma politica pendiente para generar un gobierno local con capacidad de liderazgo, como México DE. y Buenos Aires. En otros casos la promo- cién de la ciudad, Ja transformacién urbana y economica y Ja cooperacién publico-privada ha intentado dar un conte- nido més ejecutivo y participativo a los. planes directores metropolitanos © territoriales (San José de Costa Rica, Quito), en campafias de promocién econémica y de city ‘marketinginternacional (por ejemplo, Montetrey-México) 0 en operaciones urbanas de renovaci6n y promocién de las Areas centrales (por ejemplo, Buenos Aires, S40 Paulo y también Bogor’). El proyecto Ciudad La eficacia de estos planes o proyectos de futuro depen de de muchos factores. Queremos enfatizar tres de ellos, gue nos parecen especialmente relevantes, no por que lo 149 Loew. votoa sean més que otros, sino porque a veces no se tienen lo bas- tante efi cuenta. En primer lugar, la definicién de un proyecto de futuro slo seré eficaa si moviliza desde hoy a los actores urbanos Ppublicos y privados y se concreta en actuaciones y medidas que pueden empezar a implementarse inmediatamente. Sélo asf se verificara la viabilidad del plan, se generar con- fianza entre los agentes que lo promueyen y se construira um consenso ciudadano que derive en cultura civica y patriotismo de ciudad. Esto sera la fuerza principal de un plan estratégico. En segundo Ingar, un plan estiatégico debe construir y/o modificar la imagen que la ciudad tiene de si misma y tiene en el exterior. En la medida en que es una respuesta a vuna sensacién de crisis, que resulta de la voluntad de inser- tarse en nuevos espacios econémicos y culturales globales y que pretende integrar a una poblacién que se siente muchas veces exchuida o poco tenida en cuenta, el proyecto- ciudad es un proyecto de comunicacién y de movilizacién ciudadanay de promoci6n interna y externa de la urbe. ‘Finalmente el plan estratégico cuestioria al gobierno local, sus competencias y su organizavi6n, sus mecanismos de rela- ign con las otras administraciones y con sus ciudadahos, su ‘imagen y su presencia internacionales. Sin una reforma politi- ca radical ~tanto 0 més en la forma de actuar que en Ia base legal dificiimente se alcanzardn losiobjetivos de respuesta a Jos gptos actuales que anteriommentg Se han expuesto, — _- Rolnik, R., 1994 Polése, M., Wolfe, J.M., 1995; Sorkin, D.L. et alie, 1987; Grimberg, £., 1994; Fernandez de Luco, M., 1995: Fe nandez, R., 1995; Singer, P., Roinik, R., Kowarik, L.y Somekh, N., 1998; Reese, E,, 1995; Marianacci, G., 1995.) ‘Las CIUDADES ¥ SU GOBIERNO: POR UN LIDERAZCO PROMOTOR 2 hist6rica de ta antonomia local que lejos los procesos de descentralizacién politica y administra tiva de la cultura democratica moderna y la asignacién de recursos pitblicos superiores para cjercer adecuadamente sus competencias no son hoy propuestas suficientes. El gobierno local capaz de dar réspuesta alos actuales desafios urbanos y de construir un proyecto de ciudad y liderarlo debe ser un gobierno promotor ‘La autonomia local se ha entendido como la proteccién legal de la capacidad de autorganizaci6n, de competencias exclusivas y especificas, del derecho a actuar en todos los campos de interés general de la ciudadanfa y de la disponi- bilidad de recursos propios no condicionados. El principio legitimador de la autonomia es el de la proximidad, lo que permite establecer una relacién directa e inmediata de la organizacién representativa y la estructura administrativa con el territorio y la poblaci6n. El principio de proximidad continita siendo valido y la reivindicacién desde Ia autono- mia local también. En América Latina, las constituciones, tanto de los Estados unitarios como federales (en este caso se afiaden las constituciones estaduales 0 los estatutos pro- vinciales o departamentiles), limitan considerablemente la autorganizaci6n y las competencias locales, los recursos, piiblicos locales son escandalosimente insuficientes (esta- mos muy lejos del 50-25-25 entre los tres niveles 2 los que se tiende en Europa) y la defensa legal de la autonomfa ante los tribunales es practicamente inviable. Por lo tanto le cuestion de la autonomfa,no esté superada, Pero los tiem pos actuales requieren plantear'algo mas. Porque ciudad y gobierno local no son lo mismo que antes. En primer lugar la ciudad es hoy una ciudad plurimuni cipal o metropolitana, con tendencia a estructura funcio- nalmente un espacio regional discontinuo y asimétrico. Es dificil determinar la poblacién urbana puesto que los usua- rios de la ciudad central pueden ser a veces tanto o més mumerosos que los residentes. Las administraciones pt casy parapablicas que actéan en la ciudad son muchasy sus competencias y funciones a veces son compartidas, otras concurrentes y otras se confunden (0 justifican mutramen- ” Loca yeLonal te su omisién). Por ejemplo, s6lo en Nueva York se ha calcu- lado que actuan més de 100 organismos piblicos o parapt- blicos poco o nada coordinados y que bastantes veces se solapan en su competencias y actuaciones. Es decir, los tres. elementos clasicos en los que se basa el gobierno local ~poblacién, territorio y organizacién~ no proporcionan hoy una claridad definitoria suficiente. Ello se debe sobre iodo a que la gran ciudad se define por su centralidad y el gobierno local debe plantearse funciones para una pobla- Gin y un territorio que ven més alld de lo que le correspon- de historica y legalmente. Y, por descontado, estas funcio- nes no puede ejercerlas en plan de monopolio. De tado lo dicho deducimos algunas consecuencias para el planteamiento de la autonomia y la organizacién del gobierno local. ~ ‘En primer lugar, un nuevo tipo de relacién con las admi- nistraciones piblicas consideradas «superiores» (especial mente, el gobierno central). Sin perjuicio de un mayor reconocimiento del ambito de la autonomfa local, conviene desarrollar la§ relaciones contractuales para gjercer conjun- tamente aquellas competencias y funciones que requieren necesariamente cooperaciOnsinteradministrativa (por ejem- plo, infraestructura de comunicaciones y financiaciéa del transporte piblico, promocién econémica del territorio, seguridad ciudadana, grandes operaciones de desarrollo urbano, politicas medioambientalesy contra la pobreza, etc.) Los contratos urbanos estn destinados a convertirse en un nuevo paradigma de relaci6n entre administraciones pabli- cas. En el Ambito metropolitano, el gobierno del territorio exige casi siempre ir més alld de la relacion contractual, sin que ello conlleve necesariamente crear un nuevo gobierno local o departamental que elimine o someta a los gobierrios municipaies, Mas adelante expondremos algunas propues- tas que faciliten la programacion conjunta de las acruacio- nes ptiblicas y la gestién compartida de los servicios en el 4mbito metropolitano. En segundo lugar, la organizacién politica local no puede basarse Cony liuy cu la dicotomila sjecutvo legislative, en 152 una administracién centralizada y en la separacién rigida entre el sector piiblico y el privado, Las formas de gestién y de contratacién deben garantizar la agilidad y la transpa- rencia y responder a criterios de eficiencia econémica y efi- cacia social y no de control politico 0 burocratico. Por ultimo el gobierno local debe asumir una cuota de responsabilidad en el ejercicio de competencias y funciones tradicionalmente reservadas al Estado (por ejemplo, justi- cia y seguridad). 0 al sector privado (per ejemplo, actividad empresarial en el mercado). Esta cuota de responsabilidad puede consistir en el reconocimiento del derecho y de los medios para actuar, en Ia atribucién de competencias lega- les especificas 0 en Ja capacidad de ejercer un papel de lide- razgo 0 coordinacién respecto a otras administraciones y al sector privado. "Antes d¢ desarrollar algunas propuestas de reforma poli- tica y administrativa nos parece més conveniente especificar Jas funciones novedosas que se plantean a los gobiernos Jocales, La organizacion viene después de la definicion de objetivos. {Qué entendemas por papel promotor del gobierno local? a) La promocién de la ciudad hacia el exterior que desa- rrolle una imagen fuerte y positiva apoyada en una oferta de infraestructuras y de servicios (comunicaciones, econ6- micos, culturales, seguridad, etc.) que atraiga inversores, yisitantes y usuarios solventes a la ciudad y que facilite sus uexportaciones» (de bienes y servicios, de sus profesionales, etc.) Esta oferta no tiene porqué ser financiada, ejecutada o gestionada en su totalidad por el gobierno local, ni mucho faenos. El rol promotor es precisamente crear las condicio- nes que faciliten su realizaciGn por agentes piblicos o priva- dos (via planeamiento, campaiias politicas, compensacio- nes econémicas, etc.). ‘p) La concertacién con otras administraciones puiblicas y la cooperacién piblico-privada como medios para realizar Loca.v tanto la promoci6n exterior citada como aquellas obras y servicios que los déficits acumulados, los nuevos requeri- mientos urbanos y el cambio de escala de la ciudad exigen. La concertacién y la cooperacién requieren iniciativa politi ca, innovacién legal y financiera y consenso ciudadano, ©) La promocién interna en Ia ciudad para dotar a sus habitantes de «patriotismo civico», de sentido de pertenen- cia, de voluntad colectiva de participacién’y de confianza e iusién en el futuro de la urbe. Esta promocién interna debe apoyarse en obras y servicios visibles, tanto los que tie. nen un cardcter monumental o simbélico camo ios dirigi- dos a mejorar la calidad de los espacios piblicos y el bienes- tar de las gentes. 4) La innovacion politico-administrativa para generar miiltiples mecanismos de cooperacién social y de participe- cign ciudadana, El papel promotor del gobierno local con- siste en gran parte en estimular y orientar las energias de la poblacién hacia el bienestar colectivo y la convivencia civi- ca, Tres ejemplos: empleo, seguridad ciudadana y manteni- miento de equipamientos, servicios y espacios puiblicos. Se trata de tres tipos de problematicas que requieren un trata: miento a nivel local (sean cualés fueren los factores causan- tes y los organismos competentes) y una capacidad conside- rable de innovacién y de cooperacién. Ni una accion estat © piblica unilateral ni la mano magica del mercado los resolvéran, La innovacién democratica es, probablemente, el aspec- to mas interesante del papel que asumen progresivamente Jos gobiernos locales. Creemos que esta obligacién innova. dora responde a tres retos distintos: el de la participaci6n ciudadana, el de la cooperacién social y el de la integracion de las politicas urbanas. in duda alguna hay tina crisis de las identidades colecti vas y de participacién en las instituciones representativas y los partidos politicos. El mbito local (barrio, cludad, region) es un marco adecuado para experimentar y desarrollar nue- Orales, de descessivalizacon territorial y funcional, de participaci6n en la gestin y ejecucién de pro- gramas piiblicos, etc. La democracia se renovard desde el principio de proximidad, complemento indispensable de Jas construcciones politicas supranacionales hoy en curso Para ello hay que asumir el derecho a la diversidad y el deber de inventar, Por qué, por ejemplo, las ciudades no pueden regular su propio sistema electoral, siempre que se respeten algunos prineipios basicos? La cooperacién social es hoy una necesidad imprescin- dible para afrontar problematicas nuevas por su naturale- 2a 0 por su intensidad. Antes hemos citado algunas, como el empleo, la seguridad y ¢! mantenimiento de los espacios pibblicos. Pueden citarse otras como la atencién social a las personas ancianas, el cuidado del medio ambiente o la promocién de actividades culturales integradoras de una poblacién hetcrogénea y, en parte, vulnerable a la margi- nacién. No son suficientes las politicas piblicas puesto que nunca dispondrin de todos los recurso’ tiécesarios ni pueden construir unos modos de gestién adecuados a estas demandas sociales. La acciém publica debe apoyar y estimular la iniciativa social. Por ejemplo: el empleo. Sola- mente multiplicando la generacion de empleos en secto- res externos a la competencia internacional (como son los de caracter social, la ecologia urbana, ete.) podremos ven- cer la dinamica contradictoria que se da, incluso en perio- dos de crecimiento, entre poblacion activa y puestos de trabajo. La innovacién debe concretarse en la asuncién de com- petencias y fanciones a nivel local que permita la aplica- cin de politicas integradas. No pueden abordarse eficaz- mente las problematicas de vivienda, de pobreza, de medio ambiente, de educaciéa, de promociém econémica, de cul- tura, ete. por medio de politicas y organismos sectoriales. Esto nos plantea Ja necesidad dé defini ques competenciales y nuevas formas de gestion de los gobier- nos locales, Social Science Jowmal, 1996; Boxja, J., 1988; Wi FS., 1995.) (Unternation. beim, J., 1983; Borja, J.,1996a; 7 Local ycuDeat ~ Participacién ciudadana mediante programas concer- tados basados en la cooperacién de los usuarios, apoyo a las organizaciones sociales dé base y su reconocimiento como interlocutores, gestion compartida de equipamientos, etc. f) Internacionalizacién de los gobiernos locales, Tradicional- mentellas relaciones exteriores son uri competencia exclu- siva del gobierno nacional. Sin embargo, las ciudades nece- sitan hoy ‘promocionarse internacionalmente, tienden a integrarse én sistemas o ejes transnacionales, forman parte de redes y organizaciones regionales 0 mungiales de ciuda- des y autoridades locales, multiplican sus relaciones bilate- rales y multilaterales. Serfa una paradoja que los actores pri- vados de la ciudad (camaras de comercio y empresas, universidades y organizaciones profesionales y sindicales, entidades culturales, etc.) tuvieran proyeccién y presencia internacionales y no la pudieran tener los gobiernos loca- les. Al contrario, corresponde a los gobiernos nacionales facilitar esta presencia de varios modos: ~ Apoyo politico y financiero a las actividades de promo- cién exterior de las ciudades, asf como a las actuaciones encaminadas a atraer sedes y eventos internacionales publi- cos 0 privados. * ~ Facilitar la constitucién de ejes y redes entre ciudades que permitan a las ciudades del pais reforzar sus posiciones en el continentey en el mundo, teniendo en cuenta la com- petencia creciente entre territorios. —Accién ante los -organismos intergubernamentales (Naciones Unidas en primer ugar, pero también, organis- mos regionales, econdmicos, etcétera) para que las ciuda- des y sustorganizaciones sean reconocidas como partners. ~ Reconocimiento del derecho de los gobiernos locales para acudir al crédito internacional y para gestionar los cré- ditos y/o subvenciones de los organismos internacionales. —En general, reconocimiento a los gobiernos locales de la capacidad de actuar como sujetos politicos en la vida internacional y ante los organismos hasta ahora exclusiva: mente intergubernamentales, siempre que s¢ trate de cues- tones de su interés 9 competencia. Las c1UOADS COMO ACTORS POLO ConcLusiOn Un plan estratégico es la definicién de un proyecto de ciudad que unifica diagnésticos, concreta actuaciones publicas y privadas y establece un marto coherente de movi- lizacién y de cooperacién de los actores sociales urbanos. El proceso participativo es prioritario respecto a la defi- nicién de contenidos, puesto que de éste proceso depende- rd la viabilidad.de los objetivos y actuaciones que se propon- gan. El resultado del plan estratégico no es una norma‘o un programa de gobierno (aunque su asunci6n por el Estado y por el gobierno local deberd traducirse en normas, inversio- nes, medidas administrativas, iniciativas politicas, ete.) sino un contrato politico entre las instituciones piiblicas y de la sociedad civil, Por ello-el proceso posterior a la aprobacién, del plan y él seguimiento e implantacién de las medidas 0 actuaciones es tanto 0 més importarite que el proceso de elaboraci6n y aprobaci6n consensuales. En un momento histérico caracterizado por la globaliza- cién de la economia y las politicas de apertura de los merca- dos, por la descentralizaci6n politica, por la revalorizacién, de los Ambitos y de las identidades locales o regionales y por Ja multiplicacién de demandas sociales heterogéneas que no se sienten satisfechas por las respuestas estatales, el pro- \. yecto de ciudad (0 de regin), basado en un plan estratégi- co de amplia concertacién “Social, representa una gran oportunidad democratica.Por una parte, ofrece una res- puesta integrada desde el lugar donde se plantean los pro- blemas de la sociedad y desde donde pueden actuar los agentes piiblicos y privados conjuntamente. Por otra, nos puede permitir reconstruir el sentido de la ciudad, del terri- torio, en una época donde la pérdida de conciencia de los limites y de disolucién de las ideologias que soportan los proyectos colectivos, nos plantea el reto de rehacer nuestros sistemas de convivencia. Lecanverouu El plan estratégico es una herramienta/de planificacién integral para el desarrollo econémica y social de un tetritorio. EI plan estratégico se labora a parti del andlisis de Ia situaci6n actual y de sistemas participat- de objetivos. Hl plan define el concepto de futuro de un ineas de actuacién clave para la consecucién de sus objeti- i ¥y coordinada de todos los del territorio, conseguir la la poblacién a un proyecto de futuro sentido como propio y sequrar la proyeccién externa sistemiética y eficaz del concepto ire futuro del territorio en los ambitos extfateiritoriales para la consecu-

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