Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial

Associado Fundao Armando Alvares Penteado - FAAP

Rua Cear, 2 01243-010 So Paulo SP Tel. (011) 3824-9633 / Fax: 825-2637 Ifbe@braudel.org.br / www.braudel.org.br

CADEIRA PO DE ACAR DE PESQUISA EM SEGURANA PBLICA1

ESTRATGIAS POLICIAIS PARA A REDUO DA VIOLNCIA

(novembro/1998)

Jos Vicente da Silva Filho

jose.vicente@braudel.org.br

RESUMO: Este trabalho procura analisar deficincias da estrutura e operao das polcias do Estado de So Paulo, em muito semelhante s demais polcias estaduais, como fatores que contribuem para o aumento da criminalidade. Algumas causas da criminalidade so mencionadas superficialmente, uma vez que a nfase sobre a anlise das condies operacionais da polcia que possam prevenir o crime com maior eficcia. Ao final so propostas estratgias para melhoria do desempenho da polcia e coordenao de esforos para a reduo da violncia.

Esta cadeira de pesquisa patrocinada pelo Grupo Po de Acar

 Minha posio pensar no crime no como um problema sociolgico, mas como um problema de administrao. Meu trabalho administrar recursos da polcia e motivar 38.000 policiais. No posso me dar ao luxo de me incluir num sistema de crenas que afirma que a polcia no pode realizar sua misso primria de controlar e prevenir o crime.

William Bratton, ex-Comissrio Chefe da Polcia de Nova York

NDICE
ANLISE PRELIMINAR .........................................................................................................4
REA METROPOLITANA: REA DIFERENCIADA, VIOLNCIA DIFERENCIADA. .......................................................4 POLTICAS PBLICAS E O CONTROLE DA VIOLNCIA ..........................................................................................5 A QUESTO DA IMPUNIDADE ...........................................................................................................................6

OS PRINCIPAIS PROBLEMAS DO POLICIAMENTO ........................................................8

A POLCIA O PRINCIPAL FATOR DE PREVENO ..............................................................................................8 A EFICCIA DA POLCIA ...................................................................................................................................9 A EFETIVIDADE DA POLCIA ........................................................................................................................... 10 A EFICINCIA DA POLCIA .............................................................................................................................. 11 1. Estruturas inteis: reduzindo o poder de preveno (I)............................................................................ 13 2. Desvios de Recursos: reduzindo o poder de preveno (II)...................................................................... 13 3. Desorganizao...................................................................................................................................... 14 4. Gesto Desatualizada............................................................................................................................. 14 5. Distoro da nfase policial e desprofissionalizao............................................................................... 15 6. O efeito devastador da desmotivao ...................................................................................................... 18 7. A opo pelo modelo reativo................................................................................................................... 19 8. A polcia tem precrio relacionamento com a comunidade ...................................................................... 20 A QUESTO DA INTEGRIDADE ........................................................................................................................ 21 CONCLUINDO ........................................................................................................................................... 23

ESTRATGIAS PROPOSTAS ............................................................................................... 25

ESTRATGIA # 1 - O gabinete do Secretrio da Segurana Pblica deter o comando estratgico, administrativo e operacional, das polcias do Estado. ................................................................................... 25 ESTRATGIA # 2 Todo o sistema policial ser baseado na ao preventiva a partir das unidades bsicas de policiamento territorial................................................................................................................................. 27 ESTRATGIA # 3 As aes da polcia sero incrementadas atravs de metodologias e instrumentos apropriados de diagnstico e de resoluo de problemas. ............................................................................. 28 ESTRATGIA # 4 - A polcia atuar em parceria com a comunidade local................................................... 29 ESTRATGIA # 5 Capacitao gerencial bsica: desenvolvendo a liderana dos chefes policiais............... 30 ESTRATGIA # 6 - A integridade dos quadros policiais ser objeto de contnua mobilizao da instituio policial. ........................................................................................................................................................ 32 ESTRATGIA # 7 Uma estratgia especial: promovendo a reduo da violncia dos jovens......................... 32 ESTRATGIA COMPLEMENTAR # 8 O Governo do Estado promover o Programa Estadual de Reduo e Preveno da Violncia ................................................................................................................................ 34 ESTRATGIA COMPLEMENTAR # 9 - O Governo Federal promover condies para o desenvolvimento da eficcia da polcia brasileira......................................................................................................................... 35

APNDICE I ........................................................................................................................... 37
A PARTICIPAO DA PREFEITURA NA SEGURANA PBLICA ............................................................................ 37 (UMA CONSIDERAO INICIAL) ..................................................................................................................... 37 Prefeitura e segurana pblica ..................................................................................................................... 37 Por que a administrao municipal deve se envolver..................................................................................... 37 Como a administrao municipal pode participar ......................................................................................... 38 1. Zelando pela ordem .................................................................................................................................. 38 2. Desenvolvendo programas sociais de preveno ....................................................................................... 40 3. Apoiando e articulando o esforo policial ................................................................................................. 41 UM EQUVOCO: TIRAR A POLCIA DO TRNSITO............................................................................................... 43

APNDICE II........................................................................................................................... 45
GUARDA NACIONAL UMA DISCUSSO INADIVEL......................................................................................... 45

APNDICE III ......................................................................................................................... 48

A PROPOSTA COVAS - UM MODELO EQUIVOCADO....................................................................................... 48

ANLISE PRELIMINAR
rea metropolitana: rea diferenciada, violncia diferenciada.
As grandes cidades brasileiras e j so 13 com mais de um milho de habitantes vem observando contnuo agravamento da violncia, apesar dos esforos das autoridades e dos investimentos feitos no aparato de segurana pblica. Essa espiral crescente de violncia particularmente acentuada nas grandes regies metropolitanas, principalmente na Grande So Paulo e na Grande Rio, reas que constituem algo mais que a mera multiplicao de grandezas das demais reas metropolitanas ou das grandes cidades brasileiras, a includas suas diferenciadas manifestaes de violncia. As regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro so mega-metrpoles com preocupantes peculiaridades, como apontam os estudiosos da violncia em grandes aglomerados urbanos, Barry Weisberg da Universidade de Chicago e JeanClaude Chesnais do Instituto Nacional de Estudos Demogrficos de Paris: - a enorme populao tem excessiva demanda de servios pblicos, convencionais e especiais, de difcil atendimento, principalmente em suas periferias que sofrem grave situao de pobreza e carncia de benefcios sociais, sejam condies de moradia, de salubridade, de falta de transporte, ausncia de programas de lazer e tambm de policiamento preventivo; - a ausncia do poder pblico, com sua representao de autoridade, combinada com a intensa e rpida urbanizao da periferia, tende a provocar efeitos perversos na vida de seus habitantes: enfraquecer as concepes de valores e normas aceitas pelo conjunto maior da sociedade, duvidar do poder e eficincia das autoridades para impor essas normas, diluir a vida comunitria essencial ao controle social. Sem slidos suportes sociais e psicolgicos cria-se o clima propcio aos comportamentos desviantes que, se ocorrem esporadicamente nas altas burguesias, tendem a proliferar nos imensos aglomerados humanos de frgil vida comunitria, incipiente presena de agncias do governo e carncia no fluxo consistente de solidariedade da parte mais privilegiada da sociedade; - a complexidade e diversidade das questes sociais e urbanas dificultam ou impossibilitam s grandes regies metropolitanas responder tradicional administrao urbana e at s modernas tcnicas de planejamento e gerenciamento de cidades; - so incipientes as polticas e estratgias de coordenao entre os vrios municpios, com os governos estadual e federal e com as organizaes sociais, o que limita o diagnstico dos problemas, causa desperdcio de recursos e dificulta o atendimento das necessidades crticas da regio; - Na Grande So Paulo, particularmente, as condies sociais amplamente desfavorveis e sua vulnerabilidade s crises gerais do Pas, inclusive crises externas, a tornam um dos maiores centros de crises, conflito e vitimizao do planeta: entre 1991 e 1995, 63 % da populao foi vtima de algum tipo de violncia segundo pesquisa do Instituto Datafolha de 1995; o homicdio a causa principal de mortalidade de crianas entre 10 e 14 anos, aumentando 68% entre 1990 e 1995, perodo em que as mortes totais nesse grupo cresceram 7 %; os assaltos aumentaram em 87.5 % entre 1994 e 1998; os assassinatos mltiplos (chacinas) registraram 76 4

casos, de janeiro a outubro de 1998, contabilizando 266 mortos, um acrscimo de 62% sobre a mdia dos ltimos 3 anos. A violncia, nesse contexto torna-se um fenmeno preocupante pela intensidade e variedade de suas manifestaes e pelas conseqncias que acarreta: afeta vtimas e familiares, drena recursos pblicos (so estimadas em $ 10 bilhes/ano as perdas e gastos com a violncia nessa regio) necessrios em reas sociais nobres como sade e educao, desvaloriza reas urbanas e restringe investimentos, contribui para a decadncia comunitria e o rebaixamento da qualidade de vida. O perodo de recesso que se prenuncia, por mais atenuado que possa ser, tender a expor, de forma grave, as desigualdades, o desemprego, a emperrada mobilidade social, os choques culturais, a debilidade e os fracassos das polticas sociais nessas regies mega-metropolitanas. A violncia, o fenmeno social mais preocupante que levaremos deste para o prximo sculo, tender a expandir sua espiral ascendente, afetando principalmente a base mais pobre da populao, se as atuais estruturas sociais e policiais de preveno forem mantidas. Inevitavelmente a questo da violncia ser item crtico nas agendas dos governantes com responsabilidades nessas regies, principalmente porque os investimentos convencionais aumento de salrios, de efetivos e de recursos materiais da polcia - no se mostraram eficazes na reduo dos ndices de violncia que, ao contrrio, apresentaram surpreendente mpeto de crescimento. A evoluo dos recursos no teve contrapartida na evoluo das estruturas e processos de trabalho da polcia que perdeu, pela degradao de sua capacidade preventiva, o controle de um dos fatores chave do freio da delinqncia, permitindo seu veloz crescimento. A resistncia conservadora da polcia em continuar privilegiando suas convenincias corporativas, sua inflexibilidade organizacional e tradicionalssimo operacional, no a capacitaram a responder eficientemente s mutaes do ambiente, permitindo que a violncia rompesse o ponto alm do qual um fenmeno doentio, at certo ponto comum, entra em ciclo epidmico,* tornando-se crise pblica. Epidemia no se combate linearmente, sendo necessrio reduzi-la at o ponto tolervel para interromper seu crescimento. Tudo vai depender do quando e do como as mudanas sero aplicadas. J se viu que a exacerbao da represso no surte efeito, pois o aumento de 278 % no nmero de civis mortos em aes policiais de janeiro a setembro de 1998, comparando-se com igual perodo do ano anterior, no interrompeu o crescimento epidmico da violncia: homicdios cresceram 11,2 %, assaltos aumentaram 25,8 % de janeiro a agosto de 1998, comparando com igual perodo do ano anterior. A violncia nos grandes centro urbanos brasileiros, definitivamente, no mais responde ao modelo policial existente.

Polticas pblicas e o controle da violncia

A violncia intensa e continuada tende a difundir na populao uma sensao de desproteo e fragilidade, com crescente descrdito na capacidade do estado em controlar a criminalidade. A atitude decorrente considerar anacrnica, ingnua e inoportuna a invocao de direitos principalmente dos " bandidos " - e a clamar por mais medidas coercitivas do estado. Essa situao favorece discursos e polticas populistas de nfase a instrumentos e aes repressivas para conter a violncia, e costumam encontrar entusiasmada repercusso em reas influentes do aparato policial que vem na represso a principal arma preventiva. Nessas condies, quando se
*

a aplicao do modelo epidemiolgico a questes sociais e a pesquisas criminolgicas tem se desenvolvido a partir de estudos realizados no Center for Disease Control em Atlanta (EUA). O ponto de rompimento para a fase epidmica conhecido como "tipping-point". 5

declara a " guerra contra o crime" o estado passa a ser mais um fornecedor de violncia, ao invs de control-la. A violncia tendo causa em complexos fatores psicolgicos e sociais, no admite a falta de seriedade do tratamento a partir das convices extremadas: ou o problema insolvel ou tratado com excessiva confiana em sua soluo. Problemas de ordem macro-econmica - como a profunda desigualdade de renda e o desemprego - e de amplas carncias sociais - como subhabitao e deficiente oferta de educao e lazer - todos de demorada e difcil soluo, podem sugerir acomodao e inibir iniciativas. Mas a violncia no um mal insolvel, ao contrrio um fenmeno cujas causas podem ser compreendidas, assim como as circunstncias em que ocorre e, portanto, suscetvel de estratgias de preveno. Os problemas de violncia tm sido circunscritos ao mbito de um rgo do executivo, a secretaria da segurana pblica, que na verdade se limita a dirigir os esforos dos rgos policiais. A atuao da polcia de importncia crtica mas a amplitude dos esforos para o controle da violncia, requer uma posio estratgica global urgente dos governos estaduais, que no podem aguardar os efeitos indiretos de melhorias macro-econmicos e macro-sociais, nem debitar a questo unicamente ao aparato policial. Conviria que se oficializasse um programa estadual de reduo e preveno da violncia, a ser coordenado pelos gabinetes dos governadores, abrangendo o esforo articulado de vrias secretarias, alm da segurana pblica (educao, sade, esporte e lazer, promoo social, administrao prisional, justia, trabalho), acordos com rgos da justia, do ministrio pblico, de rgos federais, prefeituras, associaes de classe, entidades acadmicas e entidades comunitrias. Caberia a esse programa, urgente reviso de diagnstico da questo da violncia e anlise tcnica dos rgos e atividades envolvidas ou a serem envolvidas. Atravs de sofisticados softwares de projetos sociais, j disponveis, poderiam ser detectados os pontos de cooperao e de conflitos, alm de pontos descobertos, sobreposies e os gargalos, onde altas demandas so barradas por recursos insuficientes ou ineficazes. Com a correta atribuio de responsabilidades e a definio das atividades, seria realizada a programao coordenada de aes do governo e da sociedade, enfatizando a preveno primria por processos educativos e a preveno secundria por modificao comportamental. A preveno por interveno deve se realizar atravs do desenvolvimento da eficcia sistema de justia criminal, buscando-se a drstica reduo da impunidade, enquanto tenta-se amenizar a iniquidade social e buscar outros efeitos por formas sociais de preveno.

A questo da impunidade
A reduo da impunidade depende de um conjunto de providncias que devem ser consideradas a despeito das dificuldades que sempre animam a procrastinao das solues. Reduzir a impunidade investir na preveno. O delinqente e o desordeiro em potencial so incrivelmente racionais e intimidam-se muito mais com a certeza da punio do que com a gravidade das penas. A despeito de outros fatores crimingenos, a previsibilidade da punio deve estar exageradamente clara tanto ao infrator mais estpido quanto ao fraudador mais sofisticado. Nesse importante fator avolumam-se problemas antigos que se agravam com o tempo e merecem urgente ateno da sociedade e das diferentes autoridades envolvidas, dos poderes executivo, legislativo e judicirio: 1. Apesar de sucessivas atualizaes da legislao penal, contemplando novas modalidades de delito e agravamento da pena para crimes mais graves, a legislao processual que estabelece o " como" conduzir o delinqente ao julgamento e condenao est absurdamente desatualizada com as modernas tcnicas de produo 6

de provas, dificultando a priso e condenao dos criminosos. O formalismo do ultrapassado instrumento do inqurito policial, previsto h 56 anos pela legislao processual, impe paralisante carga burocrtica polcia civil, prejudicando sua atividade principal de investigao. 2. Os estabelecimentos prisionais so deficientes pela histrica falta de investimento na construo de cadeias (para presos que aguardam julgamento) e presdios (para condenados). Na falta de vagas nos estabelecimentos penitencirios, as cadeias das delegacias de polcia, j sobrecarregadas de presos que aguardam julgamento, transformaram-se em presdios improvisados. A sobrecarga de presos, em condies que autoridades sanitrias proibiriam para currais, trouxe tarefas adicionais aos policiais civis, prejudicando suas atividades de investigao e facilitando a fuga sistemtica de delinqentes perigosos (mais de 3500 em 1997, nas cadeias da Grande So Paulo). Esse um problema que passa a ser sensivelmente aliviado no estado de So Paulo com a entrega de 21 novas cadeias e0presdios, um corajoso e inadivel investimento que contribui decisivamente para o sistema de controle criminal paulista. 3. Os tribunais no Brasil padecem de crnica lentido que retarda a aplicao da pena. O reduzido nmero de juizes ( 1 juiz para cada 23.000 habitantes, enquanto na Alemanha h 1 para 3.500 e nos Estados Unidos 1 para 9.000), os antiquados e burocratizados ritos judiciais, o distanciamento em relao sociedade (h larga parcela de juizes que resistem implantao de juizado especiais com ritos sumrios e adoo de penas alternativas para crimes de baixo poder ofensivo), ampliam o clima de impunidade j favorecido por outros fatores. 4. Outro aspecto da ordem pblica passa pela deciso e empenho dos governantes, principalmente dos municpios, em impor seu poder regulador e fiscalizador de zelar pela ordem necessria qualidade de vida local. Por ineficincia administrativa ou convenincia poltica comum que prefeitos deixem de regular, exigir e punir bares barulhentos, casas de jogos prximas a escolas, hotis sem condies de higiene que do suporte a reas de prostituio, ambulantes que tomam lugares de pedestres e do cobertura a pequenos infratores, mendicncia agressiva, venda descontrolada de bebidas alcolicas, excessos no trnsito etc. A violncia na Praa da S, no centro de So Paulo, foi imediatamente reduzida em 70 % com a remoo dos ambulantes, permitindo drstica reduo do policiamento ali existente, exemplificando o papel da administrao municipal na melhoria da ordem pblica. A tolerncia aos desordeiros declarao de tolerncia desordem, oferecendo o nvel mais visvel da impunidade. Desordem, como se sabe, relevante fator crimingeno e tanto a polcia como outras autoridades devem desenvolver aes inteligentes e democrticas para assegurar a devida fronteira entre a ordem e a liberdade. 5. A questo da impunidade tambm responsabilidade da sociedade. A sociedade tolera a desordem, incentiva comportamentos desviantes e solues agressivas aos corriqueiros conflitos humanos, alm de consumir produtos de entretenimento que exploram a degradao do carter humano. Dando audincia a programas xulos, oferecendo mercado para a prostituio, contrabandistas e traficantes, mostrando no desrespeito e na violncia do trnsito o quanto despreza a cidadania, a sociedade faz mais que se omitir, passa a ser mantenedora e incentivadora do clima permissivo da transgresso e impunidade.

OS PRINCIPAIS PROBLEMAS DO POLICIAMENTO

A polcia o principal fator de preveno
A polcia tem um papel significativo na preveno criminal, ainda que algumas proeminentes autoridades policiais prefiram debitar quase toda responsabilidade a outras intervenes sociais, sob o argumento derrotista de que a polcia no controla as causas do crime e, consequentemente, pouco pode fazer. H motivos irrecusveis para a polcia assumir essa responsabilidade: - a polcia tem autoridade reconhecida e respeitada praticamente por toda a populao. Seu poder de constrangimento legal constitui um semforo social relevante para assinalar os limites da impunidade e inibir condutas imprprias. - est organizada com poderosos recursos, tendo alcance flexvel a qualquer hora e rea crtica onde se desenvolvam condies favorveis ecloso de violncia. - tem possibilidade de atendimento com agilidade e j est habituada a responder variadas e constantes demandas da sociedade, ao invs de meramente impor suas preferncias. - o policiamento de base territorial, ao executar atividade de intenso relacionamento comunitrio, atua numa faixa social mais profunda do que a habitual predisposio da polcia de guiar suas aes pela estrita aplicao da lei aos infratores Essa experincia extremamente promissora para ampliar o papel da preveno pois: . atravs de suas atividades junto da populao o policiamento desenvolve poderoso potencial de influncia na comunidade em que atua, podendo agir mais diretamente nas condies e circunstncias que favorecem a ecloso de desordens e crimes, alm de poder motivar a participao da sociedade local na resoluo de seus problemas; . a repetida experincia com variados conflitos humanos tende a desenvolver nos policiais sensibilidade e habilidade para interveno em variadas crises pessoais e sociais, ampliando a importncia de seu papel social. - a polcia tem estrutura de levantamento de informaes sobre a violncia que se desenvolve em seu territrio, elevado potencial para anlise de causas e circunstncias que favorecem sua ocorrncia, alm de potencial para rastrear redes criminosas e violentos contumazes. - o valioso trabalho que os policiais realizam nas atividades bsicas junto s comunidades pode ser significativamente expandido com tcnicas modernas de reorganizao e gesto organizacional e, principalmente, com a intensificao de programas de motivao. - a infinita espera pela reverso da atual iniquidade social ou a demora e incerteza de resultados favorveis de outras providncias governamentais mais complexas, no deixam outra alternativa seno exigir da polcia rigoroso ajustamento para atender as demandas da segurana pblica com a mxima eficcia possvel, numa velocidade s possvel a esse segmento de controle. 8

A polcia, como toda organizao, pblica ou privada, criada e estruturada para atender necessidades especficas em seu ambiente. A maneira como atende essas necessidades revela se a organizao est operando adequadamente, se cumpre suas responsabilidades essenciais e, consequentemente, se justificada sua estrutura organizacional e suas estratgias operacionais. A considerao inicial de uma organizao, portanto, a anlise dos benefcios que oferece, atravs dos resultados primrios produzidos por sua atuao . No caso dos rgos policiais, que exercem as atividades de controle direto da criminalidade, os indicadores primrios de desempenho referem-se aos ndices de crimes ocorridos em dado perodo de tempo na rea em que atua. A variao desse resultado traduz a eficcia do sistema. Outro importante fator de anlise a eficincia do aparato policial: a situao dos custos demandados para obter os benefcios produzidos, ou seja, o uso racional e econmico dos recursos necessrios obteno dos resultados. Um terceiro fator de anlise de desempenho a efetividade, fator que considera a percepo da populao ao esforo policial, como o grau de medo e a confiana na polcia, alm da satisfao pela qualidade do atendimento. O quarto fator a integridade, a coluna vertebral das qualidades exigidas do policial, a profisso que leva o direito rua; operando basicamente para que a lei seja cumprida pela sociedade, ao policial exigido que seu cumprimento seja to natural que qualquer desvio afeta a instituio como um todo, comprometendo a credibilidade e a confiana que a populao nela deposita.

A eficcia da polcia
Os dados primrios de eficcia so os mais crticos por revelarem o resultado final das operaes dos rgos policiais e o cumprimento de suas responsabilidades institucionais. A eficcia pode ser obtida pelo exame das estatsticas oficiais, baseadas nos registros de fatos sobre crimes, efetuados nas delegacias policiais (os dados da PM so parciais porque se referem apenas aos casos que ela atende). As estatsticas da Secretaria da Segurana Pblica de So Paulo esto revelando constante crescimento dos principais indicadores de violncia no primeiro semestre de 1998, em comparao com igual perodo do ano passado: assaltos (roubos): aumento de 28,8% (60.880 / 47.279)* furtos e roubos de veculos: aumento de 20,5% (60.045 / 49.838) furtos em geral: aumento de 17,3% (67.028 / 57.155) homicdios dolosos: aumento de 15,2% (4.262 / 3.701)

* segundo pesquisa Datafolha apenas 23 % dos roubos so registrados. O volume real, portanto, deve ser 4 vezes maior: em torno de 1450 ao dia. Comparando as mdias mensais de 1998 (janeiro a outubro) com as do ltimo ano (1994) do governo anterior,0os principais ndices de aumento da criminalidade so agudos e alarmantes: assaltos (roubos): aumento de 87.5 % homicdios: aumento de 24.9 % furto e roubo de veculos: aumento de 24 %

As autoridades responsveis pela segurana pblica argumentam que o aumento da criminalidade no apenas caso de polcia mas decorre tambm da crise econmica, aumento do desemprego e a falta de polticas de interveno social nas regies mais carentes. De fato a criminalidade incrementada por esses fatores mas o argumento pode ser contestado por outros indicadores:

- em 1994, quando os ndices de criminalidade eram menos graves, os problemas econmicos e os nveis de pobreza no eram menores e as regies carentes e de alto risco de violncia j sofriam a carncia de investimentos e de programas sociais por parte dos rgos governamentais. - Historicamente o aumento do desemprego tem uma certa correlao com o aumento de furtos, no entanto, essa modalidade de delito permaneceu estvel nos ltimos 4 anos (aumento de 3.4 %). Alm disso convm observar que essa relao no direta pois decorre de dinmica social ao longo do tempo e a correlao tnue, o que pode ser observado em pesquisa feita pelo Datafolha no Presdio do Carandiru em 1991 com 650 presos: apenas 27 % no trabalhavam quando do cometimento do crime. - O rendimento mdio mensal nas 6 principais reas metropolitanas aumentou em 183,63 % entre junho de 1994 e dezembro de 1997, perodo em que os preos aumentaram 66,39%, possibilitando o resgate de 11 milhes de brasileiros da misria absoluta. - houve significativa melhoria na qualidade de vida da populao nesses ltimos 4 anos, como se pode notar em outros indicadores: .gua tratada e coleta de lixo foram estendidas a 5 milhes de residncias; a rede de esgotos passou a beneficiar mais 1,64 milho de domiclios; a luz eltrica passou a beneficiar mais 3,65 milhes de residncias; TV em cores em mais 8,96 milhes de casas; o consumo de protena animal deu um salto significativo: 39,9% em carne de frango + 27,1% em carne bovina, 51,8% em queijos; a mortalidade infantil no 1 ano de vida que registrava 31,1 casos por 1000 em 1994 recuou para 14 mortes por 1000 no primeiro trimestre de 1998. A estatstica da eficcia tem uma slida utilidade: mostra nmeros frios e menos sujeitos explorao poltica ou corporativa

A efetividade da polcia
Segurana palavra que deriva do latim secure cujo significado pode ser traduzido por sem medo. O grau de medo do cidado e o decorrente grau de confiana na polcia - decorre de sua percepo no s quanto a atuao da polcia como tambm da repercusso da violncia e da qualidade do atendimento dispensado s pessoas pelos policiais. Sendo fator subjetivo sua intensidade no guarda proporo direta com os ndices de violncia ou com o grau de atuao da polcia, mas indicador dos mais relevantes. Pesquisas de opinio pblica costumam aferir o grau de medo e de confiana na polcia, avaliando indiretamente um pondervel fator na qualidade de vida da sociedade e a vulnerabilidade do aparato de segurana presso pblica e poltica. As sucessivas sondagens da opinio pblica sobre questes ligadas atuao da polcia oferecem avaliao muito negativa sobre sua atuao. A primeira idia associada polcia negativa: 52 %, segundo recente pesquisa do Instituto Datafolha. Cerca de 20 % da populao de So Paulo foi vtima de assaltos entre os anos de 1991 e 1995, sendo que dos estimados 2 milhes de pessoas vitimadas 77% deixaram de notificar a polcia sobre o crime sofridos. Motivos: para 19 % devido ao despreparo ou ineficincia da polcia, para 12 % devido violncia dos policiais, para 10 % devido corrupo, para 7 % devido ineficincia no combate ao crime, alm de outras razes apontadas. 10

A efetividade negativa no exclusiva de nossa polcia, ocorrendo em grau maior ou menor em praticamente qualquer pas mais desenvolvido. Todavia, se a populao inglesa est descontente com sua polcia num pas onde ocorrem 600 assassinatos por ano, num nvel h muito tempo estvel, a Grande So Paulo ostenta o obsceno ndice de 698,2 homicdios por ms(janeiro a setembro de 1998) e em processo de crescimento. Aqui, portanto, o aparato policial mal visto porque seus esforos, por mais louvveis que sejam, no esto correspondendo s necessidades da sociedade, ameaada por ndices elevados e crescentes de violncia. O relativo conformismo perante os resultados desfavorveis - a polcia parece ter oficializado sua posio na imagem por ela divulgada de que enxuga o cho sob torneira aberta - to desconcertante quando o equivocado dinamismo direcionado a aliviar as presses polticas e da opinio pblica. Buscando melhorar o grau de efetividade, muitos chefes policiais adotam expedientes primrios de marketing e relaes pblicas, mudando o visual dos policiais, criando novas unidades especiais ou envolvendo-se em esdrxulas atividades recreativas e assistenciais no relacionadas com finalidades preventivas. Buscando reforar essa efetividade atravs de empenho para melhorar resultados, adotam, sem diagnstico e sem avaliao de impacto, o ativismo desenfreado - que alguns autores de mudana organizacional denominam activity trap com maior centralizao das atividades operacionais, aplicao intensiva de amplas e espalhafatosas operaes e incremento de atividades tticas repressivas que freqentemente descambam para o arbtrio. Essas estratgias improvisadas so inteis e perniciosas: gastam recursos, desgastam as atividades de preveno, no evitam o crescimento da violncia e agravam a violncia policial. Esses erros revelam estratgias equivocadas devido a diagnsticos incorretos e incompletos. Diagnsticos sero sempre incorretos se estiverem voltados apenas para o ambiente externo, onde esto variveis predominantemente incontrolveis, e deixarem de examinar detalhadamente as variveis controlveis do ambiente interno da polcia, as foras que se utiliza para influenciar as variveis externas. Esse diagnstico, particularmente rduo em nosso caso em que temos trs ambientes internos (a PM, a Polcia Civil e o relacionamento funcional entre ambas), diz respeito eficincia do aparato policial.

A eficincia da polcia
O argumento de autoridades da polcia de que aumento da criminalidade se deve principalmente deteriorao social novidade. Historicamente a polcia sempre debitou suas dificuldades em conter a expanso da violncia, aos seus problemas internos (embora dependentes externamente do governo): baixos salrios, falta de pessoal e falta de recursos materiais, principalmente viaturas, armamento e telecomunicaes. Todavia as principais solicitaes da polcia paulista foram atendidas no atual governo, a partir de 1995. Os salrios foram aumentados em mais de 150%, a frota aumentada em mais de 7.000 viaturas, contratados mais de 13.000 novos policiais, adquiridas mais de 28.000 armas, coletes prova de balas e um seguro de vida de R$50.000,00 pago pelo governo. Se as condies sociais permaneceram relativamente estveis e os resultados foram negativos, temos que considerar a eficincia da polcia, a maneira como ela se organiza e utiliza os recursos para cumprir sua misso primordial de controlar o crime, buscando preveni-lo e reduzi-lo.. O incremento do esforo policial nos ltimos meses, ampliando em quase 50 % o nmero de prises em flagrante e aumentando o nmero de armas apreendidas e de pessoas abordadas, tem 11

embasado o argumento da polcia de que est fazendo o possvel. Assim sendo, as causas do aumento da criminalidade s poderiam estar fora do aparato policial e, consequentemente, as organizaes policiais deveriam estar imune ao exame e crtica da sociedade. A sociedade, com certeza, no deixa de reconhecer o mrito dos policiais que atuam com extraordinrio sacrifcio em sua defesa, mas ela se acha no direito de saber se o dinheiro que confia ao governo para essa tarefa est sendo gasto com austeridade e competncia e fazer perguntas semelhantes de David Bayley na abertura de seu livro Police for the Vuture: Esto as polcias fazendo o que deveriam? Se no, quais as possibilidades de aperfeioamento? Particularmente, quais as vantagens e desvantagens de continuarmos como estamos ou de pressionarmos de outras maneiras? Algumas incmodas questes podem ser acrescentadas: por que tantos policiais esto afastados de sua misso de fazer policiamento? Por que tantos policiais graduados, oficiais e delegados, so beneficiados com promoes se passam a carreira longe do policiamento? Por que os lugares mais violentos, onde a populao sofre mais, recebem policiais para cumprir castigo? Se a PM e a Polcia Civil trabalharem juntas o resultado no melhor para a sociedade? Se a polcia est prendendo mais e at matando mais, e o crime est aumentando, no seria porque o policiamento est apenas correndo mais depois que o fato aconteceu, ao invs de chegar antes para evitar que acontecesse? A polcia evita a auto-crtica por uma srie de razes: por auto-proteo natural j que alvo permanente de crticas externas, para evitar crticas ao prprio governo e outra organizao PM ou Polcia Civil - com quem compartilha as responsabilidades da segurana pblica, para evitar ressentimentos com seu pblico interno, para no reconhecer suas dificuldades em efetuar as mudanas necessrias melhoria dos resultados. Bayley, o autor j citado, usa uma expresso provocativa para o argumento da polcia de que sua forma de atuao, concentrada mais na aplicao da lei aos infratores do que nas aes preventivas, seja a soluo adequada para o problema do crime: dishonest law enforcement ( que poderia ser traduzido por policiamento desonesto). A atitude de deixar de reconhecer dificuldades e de enfrentar os prprios problemas para super-los, pode ser um mecanismo de defesa de quem detm um instvel cargo de confiana, mas uma opo estratgica negativa porque compromete a base do diagnstico reconhecer a realidade essencial promoo das mudanas que produzam os impactos necessrios. Os pontos crticos do policiamento so, em sua maioria, conhecidos. Apesar de conhecidos so intocveis como se fossem outorgados por manifestao ou praga divina. No existem problemas insolveis, existem pessoas que no querem ou no so capazes de resolv-los. A funo de qualquer chefe de servio pblico no apenas cumprir as rotinas de seu cargo, mas tomar as decises difceis, surgidas ou deixadas por antecessores, que resolvam problemas existentes. No caso da polcia, que parece estar mais empenhada em explicar causas alheias do que em buscar solues, oportuno lembrar a posio de William Bratton, o policial que chefiou e revolucionou a polcia de Nova York: Sou um administrador de polcia, no um criminologista. Minha posio pensar no crime no como um problema sociolgico, mas como um problema de administrao. O conhecimento sobre as causas subjacentes do crime muito interessante mas de limitada utilidade para algum responsvel, como eu, pela segurana pblica de uma grande cidade. O fato de muitos criminologistas argumentarem que a polcia no tem muito impacto sobre o crime, apenas aumenta meu problema administrativo. Meu trabalho dirigir recursos da polcia e motivar

12

38.000 policiais. No posso me dar ao luxo de me incluir num sistema de crenas que afirma que a polcia no pode realizar sua misso primria de controlar e prevenir o crime. A polcia tem, sim, muitos problemas. Queremos apontar alguns deles porque dificultam o trabalho da prpria polcia, desgastam a imagem da instituio policial e a credibilidade do governo e, sobretudo, geram sofrimento da pior espcie sociedade. A maioria desses problemas herana de velhos tempos e mostra a resistncia de setores desinteressados do benefcio pblico. medida que se analisa essa relao deve-se fazer algumas incmodas perguntas : 1) isso ajuda o interesse pblico por melhor segurana? 2) a quem interessa a manuteno desse problema? 3) a sociedade ser prejudicada se essa situao for alterada? 4) quem vai ter a coragem de mudar? 5) qual ser o momento em que essa mudana ocorrer? Alguns dos problemas de nossa polcia (os exemplos so de So Paulo mas em grande parte ocorrem em todos os demais estados): 1. Estruturas inteis: reduzindo o poder de preveno (I) Por razes histricas, convenincias administrativas ou polticas, alguns rgos, que em nada contribuem para a atividade fim da polcia, drenam recursos que fazem falta s comunidades inseguras, desafiando os princpios de austeridade e finalidade da aplicao dos recursos pblicos: na PM: Casa Militar (rgo que deveria ser exclusivo da Presidncia do Pas), escola de educao fsica (curso que afasta oficiais por trs semestres, sem que a PM tenha qualquer programa srio de condicionamento fsico da tropa), servio farmacutico com 20 oficiais, capeles, assistncias militares em tribunais, assemblia legislativa, prefeituras, secretarias, cmara municipal; na Polcia Civil: Detran, servios especializados de baixssima prioridade como as delegacias do turismo, do idoso, da criana, do meio ambiente, que atendem 40 a 50 ocorrncias por ano (quantidade que os distritos policiais de Pinheiros ou Santo Amaro chegam a atender num dia), alm de competir com seus colegas PMs em "assistncias policiais civis" nos mesmos rgos estranhos atividade policial.

2. Desvios de Recursos: reduzindo o poder de preveno (II) Alm das estruturas inteis que desviam precrios e preciosos recursos, ocorrem desvios de varejo que, em seu conjunto, constituem carssima perda aos ativos pblicos da segurana: policiais transformados em sentinelas e guardas de honra para resguardar a esttica militar, policiais cozinheiros, garons e enfermeiros, policiais femininas em salas de recepo ou recheando a mquina burocrtica (s a Diretoria de Pessoal da PM tinha 105 delas em 1997), policiais cedidos a polticos (incluindo 20 na segurana pessoal do ex-governador ao custo de R$ 400.000,00/ano), milhares de policiais escriturrios, centenas de viaturas com policiais motoristas utilizadas por chefes meramente para transporte e afazeres pessoais. Muitos desses servios poderiam ser terceirizados ou realizados por funcionrios civis incluindo telefonistas e despachadores dos centros de emergncia possibilitando a liberao de milhares de policiais para o policiamento. Outro tipo de desvio da funo policial o emprego de policiais em vigilncia de cadeias e presdios que poderia ser atribuda a funcionrios da administrao penitenciria, com treinamento especfico, menor exigncia profissional e menores salrios. Somente nessas estruturas inteis e desvios pode se estimar a liberao de cerca de 10% dos efetivos policiais, algo em torno de 11.000 profissionais que custam R$ 180.000.000,00 de salrios ao ano, valor 12,8 vezes superior aos investimentos previstos no oramento de 1999 na segurana pblica. Esses efetivos liberados subiriam a quase 20.000 se somado o contingente empregado nas cadeias e presdios. O contribuinte - "aquele cidado tomando chuva no ponto de 13

nibus", como j disse algum - imagina que est pagando R$ 180.000.000,00 para sua segurana. Ao longo do tempo o Estado apoderou-se desse recurso para sua prpria convenincia e a de seus funcionrios. Um tero desses recursos seria o suficiente para fazer, entre dois e trs anos, uma revoluo nas condies de segurana da Grande So Paulo e das grandes cidades do estado.

3. Desorganizao Chama ateno a intocvel ocorrncia de dois tipos de desorganizao (a inadequada distribuio de recursos e o ordenamento dos processos de trabalho): Desorganizao nos rgos policiais: na violenta zona leste da Capital foram planejados 1119 habitantes para cada PM, enquanto na pacata zona norte o policial militar deve cuidar de 521 2 habitantes ; a regio de Presidente Prudente tem a confortvel relao de 390 habitantes por PM, enquanto no violento ABC cada PM se v s voltas com 802 habitantes, alm de trnsito, poluio, favelas e cadeias abarrotadas; Sorocaba, com seus 440.000 habitantes tem 1 distrito policial e 4 delegados de polcia para cada 44.000 habitantes enquanto So Jos dos Campos, com 500.000 habitantes tem 1 distrito policial e 3 delegados para 62.000 habitantes; a cidade de Caapava tem uma nica delegacia, 3 delegados e 7 viaturas para atender 70.000 habitantes, mas um pouco adiante o municpio de Cruzeiro, com semelhante populao, dispe de 3 distritos policiais, 12 delegados e 20 viaturas; na Capital h, em mdia um distrito policial e 8 delegados para cada 100.00 habitantes; a diviso territorial dos distritos policiais no baseada em informaes tcnicas adequadas, ocorrendo sobrecarga em alguns que atendem mais de 50 ocorrncias por dia, enquanto outros atendem um quarto desse total; na Grande So Paulo a PM dispe de 33.000 policiais, dos quais cerca de 9.000 atuam em unidades especializadas (mais que o dobro do percentual observado nos pases desenvolvidos), sendo que as unidades de choque compem um formidvel conjunto previsto para 3.495 homens (tecnicamente trs vezes o necessrio), com escalas privilegiadas de trabalho, mais de 300 viaturas, compondo tantos recursos quanto a violenta zona Sul de So Paulo, habitada por quase 3 milhes de pessoas. Desorganizao entre os rgos policiais: as reas de atuao da PM e Polcia Civil no coincidem , as escalas de servio so diferentes e bem mais folgadas para policiais civis; a Polcia Civil conta com mais de 100 delegados no topo da carreira, enquanto seu equivalente na PM, o coronel, dispe de 53 cargos, apesar de ser organizao quase trs vezes maior; os centros de telecomunicaes das duas polcias no se comunicam e s recentemente foram iniciadas as providncias, para unificar carssimos e independentes bancos de dados criminais; as operaes policiais de uma polcia raramente so comunicadas outra organizao policial da mesma rea; no h diagnstico nem planejamento comum das atividades. O gabinete do Secretrio da Segurana, que teria importante papel na coordenao estratgica, administrativa2 e operacional das organizaes policiais sob seu comando, costuma submeter-se autonomia das polcias, apenas xomologando decises, desde promoes a compra de viaturas, s impondo seu poder poltico para dirimir conflitos que ameacem a credibilidade do governo.

4. Gesto Desatualizada

2 os valores expressos referem-se ao total de efetivos planejado, no o nmero real existente, em torno de 8% inferior.

14

As escolas de preparao dos chefes policiais, tanto da PM como da Polcia Civil desdenham temas de administrao e tcnicas gerenciais, assuntos que abordam superficialmente, preferindo enfatizar normas legais e disciplinares e preservar as velhas prticas de chefia, baseadas na imposio da autoridade Em So Paulo, o superficial curso de formao de delegado de polcia, um chefe de polcia que ingressa na academia sem nenhum conhecimento da atividade policial, realizado em 618 horas, das quais minguadas 16 horas so dedicadas tcnicas de chefia. Na PM a exagerada e custosa extenso do curso de formao de oficiais com 6.136 horas, dedica ao estudo de gerncia policial as mesmas 72 horas de direito internacional, certamente porque acredita-se que o futuro administrador de polcia necessita 11 vezes mais de direito civil (792 horas) do que conhecimentos de gesto. As tcnicas de organizao e de gesto so tradicionalistas e predominantemente voltadas para o ambiente administrativo , o que tende a gerar intensa atividade burocrtica e baixa prioridade a resultados e ao atendimento ao pblico. A PM com maior grau de organizao, de capacitao de quadros, de consistncia em sua cultura organizacional e elevada competncia em responder a emergncias, dissolve muito desse poder organizacional na autoritria e centralizadora chefia militar e no prestgio da burocracia interna, em detrimento do policiamento. A Polcia Civil, apegando-se atravs de seus delegados, na expresso autoridade policial, parece considerar que o poder conferido pela lei lhes d suficiente competncia para executar as incumbncias gerenciais. Tanto em uma organizao como em outra, busca-se nos cdigos sejam penal, processual ou disciplinar, todos com mais de 50 anos poder para gerenciar. Todavia, essas fontes no asseguram habilidades e metodologias competentes: a tecnologia de planejamento precria na PM e quase inexistente na Civil; o gerenciamento por resultados s acionado por algum escndalo na imprensa; a eficincia no uso econmico dos recursos est circunscrita s preocupaes com combustvel; desconhece-se avaliao de desempenho; preocupaes com desenvolvimento organizacional ou programas de qualidade so sonhos inteis de poucos e novos chefes. Os postos da hierarquia policial so mais importantes que as funes policiais e essa hierarquia adota um regime disciplinar opressivo, que atinge principalmente o pessoal do policiamento, onde maior a possibilidade de infringir a infinidade de normas estabelecidas pela administrao. A profuso de normas permite um conforto administrao: em caso de erro a culpa sempre de algum que no observou a regra, nunca do superior ou da organizao. Na PM a ao disciplinar chega a adotar um expediente disciplinar retrgrado, a priso por faltas administrativas banais, o que atenta no s contra a nova ordem constitucional, como tambm ao mais elementares princpios de reeducao disciplinar e da motivao profissional. O grau de centralizao das atividades operacionais parece desconhecer as diferentes realidades de cada micro-regio e desconfiar do interesse e competncia dos policiais que ali trabalham: foras especiais invadem reas sem composio com os recursos e diagnsticos locais, operaes gerais abrangem absurdamente todas as diferentes unidades num mesmo dia e horrio, policiamento escolar administrado por uma unidade central, sem se submeter aos programas e comandos locais de policiamento. Nesse ambiente, as reas operacionais territoriais no recebem a prioridade devida na alocao de recursos, na distribuio de prestgio, na autonomia para planejar e dirigir, a criatividade baixa porque a iniciativa praticamente proibida e a motivao oscila entre a resignao e a busca da sada para lugares mais confortveis.

5. Distoro da nfase policial e desprofissionalizao

15

A polcia a mais poderosa agncia de controle social imediato por sua distribuio, mecanismos de urgncia e poder legal de constrangimento. Essa ao se desenvolve basicamente atravs das unidades policiais com responsabilidades definidas para determinada rea: em todo mundo a polcia fundamentalmente territorial (ou distrital). A rotina dessa polcia desgastante: pessoas submetidas a problemas que demandam a ao da polcia, se sucedem interminavelmente com suas angstias e irritaes; delinqentes estpidos ameaam e agridem; a comunidade local e a imprensa so insistentes em cobrar a eficincia; as deficincias das academias aparecem de forma gritante e as condies de trabalho so desanimadoras; os erros, omisses, desvios e excessos dos subordinados, mesmo quando decorrentes das ms condies de trabalho, so cobrados com rigor pelos chefes, principalmente pela alta administrao. Nesse ambiente aberto e incontrolado de crises, o desconforto profissional se soma aos riscos que podem afetar o futuro da carreira. Adicionando-se a essa viso de quase inutilidade do policial de unidade territorial, os riscos, o desprestgio e a constante presso interna, logo o policial se d conta que o policiamento no vale a pena como local de trabalho. Policiais desmotivados percebem que acima do policiamento existe a atraente classe das atividades especializadas, onde os riscos so menores, as atividades menos intensas, as escalas de servio mais generosas, as instalaes e os recursos so os melhores, o contato com o pblico reduzido, as presses so raras, as atividades do prestgio e facilitam a promoo de quem as executa ou meramente convive em suas burocracias. Mais0acima a primeira classe, a administrao e os servios de gabinete, territrio de policiamento zero, risco zero e polpudas compensaes, onde ao conforto de cantinas e prtica regular de esportes se somam as gratificaes de gabinete e o passaporte para promoes privilegiadas. Oferecendo recursos, conforto, prestgio e poder, os rgos e atividades desviantes so atraentes e oferecem incentivo institucional perverso. Incentivo perverso porque altera a escala de valores institucionais, dando prioridade e premiando atividades secundrias - at inteis - , tornando mais que secundria a atividade policial de base. O policiamento de base, tanto na PM como na Polcia Civil, que efetivamente justifica a prpria existncia das organizaes policiais, torna-se periferia do sistema, local de castigo para os indisciplinados, acomodados e os no apadrinhados. Enfraquecer o policiamento mais capacitado ao verdadeiro trabalho preventivo quase uma conspirao a favor da delinqncia, por relaxar um dos mais poderosos instrumentos de controle da criminalidade. Os incentivos perversos ou disfuncionais revelam a perverso institucional particularmente nas promoes por mrito, quando a polcia revela como prioriza suas preocupaes. Vejamos exemplos eloqentes na PM embora o fenmeno ocorra tambm na Polcia Civil: no dia 24 de maio de 1997 foram promovidos 10 novos capites por merecimento, mas apenas 2 estavam no policiamento territorial e no dia 24 de agosto de 1997 promoo de mais 10 novos capites por merecimento, sendo que apenas 1 oriundo do policiamento de base; dos 95 oficiais, de capito a tenente-coronel, promovidos por mrito em maio e agosto de 1998, apenas 5 estavam em unidades operacionais territoriais da Grande So Paulo, a maior, mais importante e mais crtica regio do estado. Esse exemplo concreto do que Daniel Katz e Robert Kahn, estudiosos de organizaes, chamam de corrupo no intencional dos objetivos organizacionais tem como principal efeito colateral tambm perverso a desprofissionalizao da polcia. Embora toda polcia no mundo tenha servios especializados e burocracia, raro que tenham, como no caso brasileiro, tamanha extenso dessas atividades e, principalmente que elas ofeream a oportunidade de policiais percorrerem todos os postos da carreira longe do policiamento. Policiais que no fazem policiamento, deixam de exercer a profisso e de ser profissionais da polcia, perdendo a 16

legitimidade de assumir burocrtica.

chefias de policiamento por chegarem aos altos postos pela via

No se pode imaginar uma polcia com policiais que no policiam, como no se pode imaginar uma escola onde boa parte dos professores no leciona ou um sistema de sade em que mdicos possam sair da faculdade e chegar a dirigir um hospital sem nunca ter atendido pacientes, porque o conceito de profissional s pode se referir ao exerccio competente do ofcio. James Q. Wilson, renomado autor de temas policiais e da burocracia pblica, lembra, a ttulo de exemplo inspirador, que um dos principais fatores da eficincia do exrcito alemo na segunda guerra mundial era a seleo dos melhores oficiais entre aqueles que se distinguiam por liderar homens em batalhas e por ao independente e bem sucedida em combate. Outro grave desvio profissional foi uma certa renncia da Polcia Civil ao seu papel de investigao. Assumindo posio de polcia alternativa, acabou levando ao extremo a rivalidade com a PM, adotando estruturas administrativas e at operacionais ostensivas semelhantes e desnecessrias. Sua unidade de GARRA compete com a ROTA, seu GER (com uniforme com a inscrio police) com o GATE da PM, seus helicpteros (incompreensveis para atividades de investigao) competem com o comando do radiopatrulhamento areo. Sua estrutura pesadssima corresponde a 29 % do efetivo total da segurana pblica, quando nas polcias do mundo o pessoal de investigao corresponde a 15 %, em mdia, do total. Praticamente todas suas viaturas so preparadas com chamativas pinturas e equipamentos tpicos de polcia ostensiva, inviabilizando o uso de veculos para atividades de polcia de investigao, sua principal misso institucional. Com um contingente de cerca de 10.000 policiais alm da mdia, seria de esperar houvesse condies privilegiadas para a atividade de esclarecer crimes de autoria desconhecida. Entretanto em 1997 os distritos policiais da Capital apresentaram a mdia de 2,5 % de esclarecimentos, com alguns distritos como da Vila Maria e da Brasilndia apresentando ndice zero de esclarecimentos, enquanto na atarefada zona leste, distritos antigos, acumulando problemas com guarda de presos como os demais, chegavam a atingir a marca de 25 %. Para se ter uma idia comparativa com os padres paulistanos, lembrando que So Paulo tem mdia de 340 habitantes por policial (j descontados os efetivos especializados dos bombeiros e das polcias rodoviria e florestal), segundo Bayley: esclarecimentos no Japo 58 % (onde h 552 habitantes por policial), no Canad 45 % (474 habitantes por policial), Inglaterra 35 % (406 habitantes por policial), Estados Unidos 21,6 % (393 habitantes por policial). Adotando ora postura de polcia ostensiva, atravs de patrulhamento aleatrio improdutivo, ora de autoridade judiciria espera passiva dos fatos a serem tratados posteriormente, a relevante atividade de investigao no s para esclarecer, como tambm para antecipar crimes e interromper aes criminosas, entrou em estado de coma. O potencial de investigao, quando chefiado por delegados motivados e com competncia de liderar, revela surpreendente potencial profissional, como mostraram algumas reas das zonas leste e sul da capital, algumas cidades do interior e algumas delegacias especializadas, como a de homicdios e a de roubo a bancos. Quando o profissionalismo competente passa a ser a exceo, a instituio passa a consumir recursos excessivos e produzir pouco, ficando vulnervel presso poltica e da opinio pblica e se no corta a prpria carne para fazer o ajustamento necessrio, ter que faz-lo por imposio externa, com custos mais dolorosos. Essas distores so na verdade metteses da grande distoro que a existncia de duas organizaes para atuar na mesma rea, com carssima sobreposio de recursos e de atividades, com freqente disputa aberta por insumos, funes, prestgios e autoridade perante a populao.

17

S os inexperientes em policiamento ou os que esto cegos pelas convenincias corporativas podem admitir o surrealismo de duas sub-profisses, separando a atividade de preveno, designando-se uma polcia para isso, das atividades de investigao atribudas a outro organismo com estruturas, treinamento, chefia e valores diferenciados. Com cdigos reguladores to diferenciados, o campo de comunicao e entendimento to limitado que no se pode esperar o ajuste mnimo entre as duas organizaes policiais, principalmente nas grandes cidades. Nas polcias modernas, principalmente nos grandes e complexos centros urbanos, o controle policial da criminalidade s pode ser realizado com razovel eficcia se houver flexvel ajuste das atividades de preveno e investigao, baseadas em constante e inteligente anlise de dados. Obviamente o planejamento e execuo dessas atividades, com base territorial, deve estar sob responsabilidade de um s chefe que ter sua competncia regularmente avaliada pelo uso econmico dos recursos, pela qualidade do atendimento dispensado sua comunidade e pelos resultados positivos obtidos em sua rea de atuao, em termos de reduo dos ndices de criminalidade e de desordem. As tentativas de harmonizao das duas atividades, mesmo quando h expressa inteno governamental nesse sentido e bom entendimento entre os principais chefes policiais, so diludas ao longo das cadeias hierrquicas onde no h troca de informaes nem planejamento conjunto e os resultados, obviamente, so pfios e desfavorveis comunidade. Se nas polcias estruturadas em uma nica organizao sempre trabalhoso o ajustamento entre os policiais uniformizados e os encarregados de investigao que so formados na mesma academia, atuam sob mesmos cdigos de conduta e obedecem ao mesmo chefe, no sistema brasileiro essa tarefa, deixada a mecanismos informais e boa vontade dos milhares de chefes, um desafio quase sem soluo.

6. O efeito devastador da desmotivao Como fazer para que os policiais queiram fazer bem feito ?Quando boas instalaes, prestgio, conforto funcional, baixo ou nenhum risco, tratamento amistoso, promoes por merecimento, esto fora do policiamento? Quando um grupo de privilegiados, principalmente filhos de policiais da alta hierarquia, passa a carreira nesses locais, como parasitas do policiamento? Quando o policiamento alm de condies desfavorveis de trabalho sofre rigor disciplinar extremado? Quando no h autonomia para decidir sobre as maneiras para melhorar resultados? Quando policiais punidos so condenados a passar um tempo de castigo adicional em Pers, Itapecirica da Serra, Guaianazes ou Capo Redondo exemplos de reas violentas e mal aparelhadas da Grande So Paulo ? Nessas condies, o mximo que se consegue obter das foras policiais o mnimo esforo: mais seguro e confortvel o cumprimento de ordens e regulamentos do que ser criativo e tentar ser um campeo de resultados na reduo de violncia. Policiais submetidos s presses administrativas que se combinam explosivamente com as tenses do policiamento tendem a sofrer graves descompensaes comportamentais: deslocam reaes agressivas compensatrias contra as pessoas, contra os familiares ou contra si mesmo atravs de alcoolismo, drogas e at suicdio; reduzem desempenho; descuidam de procedimentos legais; produzem boatos maledicentes sobre seus chefes, quebram veculos, do vitalidade aos sindicatos e entidades associativas, elegem deputados como poderosos porta-vozes e podem at se animar em relacionamentos esprios com delinqentes. Mas de todos os efeitos o mais insidioso a apatia por que tende a abranger quase todo o efetivo e minar, como uma ferrugem organizacional, qualquer esforo de racionalizao ou qualquer estratgia moderna de policiamento.

18

O policiamento atividade dificlima u feita exclusivamente por seres humanos comuns a quem se pede esforo incomum. O recurso humano, o principal insumo numa fora policial, deve ser excepcionalmente bem preparado e bem tratado, at porque tende a reagir contra a organizao quando lhe so impostas condies irrazoveis, podendo tornar planos e recursos pouco mais que caras inutilidades. Seria interessante que os planejadores da polcia atentassem para dois fenmenos recentes de crises de motivao: os movimentos grevistas de policiais militares em algumas das PMs mais disciplinadas do pas e o episdio da Favela Naval, no municpio de Diadema, em que um grupo de policiais foi flagrado agredindo pessoas e at matando uma delas. Em Minas Gerais e no Rio Grande do Sul os movimentos eclodiram principalmente pelo tratamento salarial diferenciado a oficiais e praas, um tipo de insulto que os subordinados j demonstraram que no aceitam mais. H instrumentos mais sutis e mais poderosos de revelar insatisfao com o uso indevido da hierarquia: o cabo que teve liderana no movimento da PM mineira foi expulso da corporao, mas em compensao recebeu a maior votao (214.000 votos) do estado para a Cmara Federal, tendo a companhia de um sargento, tambm expulso, que recebeu mais de 70.000 votos para a Assemblia Legislativa; em So Paulo nenhum dos 7 coronis candidatos conseguiu se eleger nas ltimas eleies, mas conseguiram se eleger um cabo e um tenente que fez carreira como sargento (dois oficiais, um coronel e um capito, reeleitos no dependeram dos PMs para retornar Assemblia pela terceira vez). No caso de Diadema, uma das reas mais violentas do Estado, no havia comandantes escolhidos por suas qualidades para melhorar a antiga e precria situao local, alguns dos policiais envolvidos tinham antecedentes de comportamento agressivo e o mais violento deles, conhecido como Rambo, segundo publicao da imprensa, teve uma priso por chegar atrasado ao servio, aps levar um filho ao hospital. Se a culpa individual, no se pode deixar de reconhecer a responsabilidade da organizao por fatos como esses, pois as falhas da administrao e as sutilezas da subcultura do policiamento de periferia, deixado prpria sorte, tendem a se repetir e a continuar criando as condies para a exploso de problemas pessoais no servio policial.

7. A opo pelo modelo reativo O desenvolvimento dos sistemas de telecomunicaes, a disseminao do patrulhamento motorizado e a facilidade de acesso da populao, atravs do aumento da rede telefnica e de telefones pblicos foi uma armadilha para a polcia com incipiente interesse nas atividades de policiamento preventivo. Gradativamente, a partir da dcada de 1970 e principalmente no final dos anos 80, o paradigma da polcia passou a ser o tempo de resposta, a capacidade de deslocar at os locais de chamada para atender a vtima em tempo de deter o agressor. Alm da rede de telecomunicaes programou-se um sistema com viaturas espalhadas geograficamente (a PM programou cerca de 1200 subsetores de patrulhamento para a Capital, sem modificaes significativas em 12 anos), para patrulhamento randmico, enquanto se aguardava eventual chamado para deslocamento. O patrulhamento ao acaso, cobrindo a maior rea possvel faria preveno pelo inesperado, podendo surpreender o delinqente prestes a cometer o crime. Espalhar policiais pela rea, faz-los rodar e estar atentos ao rdio para atender emergncias parece o sistema correto. A grande maioria dos policiais e a quase totalidade da populao imaginam que seja o sistema correto. Mas no , por bons motivos: a. Pesquisas consistentes nos Estados Unidos revelaram que em menos de 5 % dos despachos de viaturas emergncias consegue-se deter o agressor, principalmente pela demora da vtima em pedir o socorro e pela pressa do malfeitor em deixar o local do crime.

19

b. Os eventos criminosos e desordens no so distribudos igualmente pela rea da cidade, tendem a se concentrar por modalidades e em locais mais especficos. Geralmente 90 % dos eventos ocorrem em 5% da rea total. Os recursos policiais portanto devem ser distribudos a partir dos locais de maior incidncia e a planejados para o mximo efeito, em funo dos horrios e condies em que ocorrem os tipos de crime e de desordem. Parece lgico mas no assim que funciona. c. A polcia passou condio de refm das mais variadas demandas dos cidados que passaram a ver em sua disponibilidade a possibilidade de respostas no conseguidas em outras agncias de governo. Embora muitas dessas demandas no lhe digam respeito, a polcia acabou assumindo e se acostumando com essa prestao variada de servio social, o que louvvel e s vezes inevitvel, mas deveria ser passado aos rgos competentes pois os desvios afetam, e muito, a oferta de policiamento(na Capital estima-se mais de 100.000 horas de afastamento de viaturas policiais para atendimentos sociais). d. A insistncia nesse modelo reativo passou a enfatizar a rapidez no deslocamento at o local, no atendimento e na liberao da viatura para um prximo chamado. Esse modelo enfraqueceu a crena e o esforo preventivos, pois colocou a polcia para cuidar rapidamente da parte superficial dos problemas, como um sistema de ambulncia social e legal, deixando de atender os cidados com interesse e de observar as circunstncias locais que causam ou favorecem a ecloso de crimes , desordens e outros fatos que perturbam a vida da comunidade. O baixo rendimento das atividades do policiamento territorial, por falta de estruturas, metodologia de preveno e motivao acaba favorecendo o argumento de ampliao de foras tticas, tropas de choque e operaes sistemticas para ampliar o esforo repressivo, como medida de reduo dos crimes. Todavia esses esforos no trazem os resultados necessrios por mais que estatsticas sejam exibidas sobre o esforo feito. Quando abundante a estatstica sobre as atividades executadas, normalmente so pobres os nmeros dos resultados: a verdadeira preveno, que evita a ocorrncia de problemas, oferece menos nmeros de coisas feitas, embora os resultados finais apaream mais. Esforos genricos, sem aplicao especfica sobre uma rea ou sobre uma modalidade de crime organizado, sero sempre frustrados porque o papel da polcia no s prender, mas ir alm disso, procurando e agindo sobre as causas, fatores, locais, horrios, condies e circunstncias vinculadas ao cometimento de crimes e desordens. O gigantesco aparato de choque da PM paulista, herana dos tempos dos governos militares, produziria mais resultados se a maior parte de seus 3.000 homens reforasse o policiamento de reas crticas e fosse distribudo descentralizado aos comandos regionais. Utilizando a metfora dela prpria, poderia se dizer que a polcia deveria enxugar menos o cho - atitude reativa - e cuidar mais da torneira para prevenir a molhadeira.

8. A polcia tem precrio relacionamento com a comunidade O baixo prestgio das atividades policiais dos distritos onde intenso o contato com o pblico, acaba acarretando o mau atendimento dos cidados e o mau entendimento com as pessoas que residem ou trabalham na rea e poderiam colaborar com os policiais.

20

A estratgica das polcias modernas fundamentada no aprofundamento das relaes da polcia com a comunidade. A comunidade conhece a maioria de seus problemas e seu esforo em parceria com a polcia pode produzir resultados significativos na reduo e preveno da violncia. Todavia os contatos da polcia com a comunidade, atravs de Conselhos Comunitrios de Segurana, so meras reunies para audincia de queixas da populao, que recebe as desculpas de sempre: falta de recursos. muito raro que policiais e cidados discutam seus principais problemas de segurana, suas causas e as estratgias para resoluo. Os Conselhos Comunitrios de Segurana constituem um excelente potencial a ser melhorado, pois so formalmente previstos nas normas da Secretaria da Segurana de So Paulo e funcionam, ainda que precariamente h mais de 10 anos em cerca de 100 unidades policiais da Grande So Paulo. Recentemente a PM lanou seu programa de policiamento comunitrio, criando um conselho com representao da grande comunidade paulistana, incluindo a um representante da Polcia Civil, buscando treinar os PMs e implantar progressivamente essa modalidade nas companhias de policiamento. O policiamento comunitrio uma estratgia necessria mas da forma como est sendo implantado trar poucos resultados por algumas razes: 1) no teve implantao calcada em adequado diagnstico 2) a polcia toda deve entender o policiamento comunitrio como filosofia e estratgia global, no programa especializado que corre paralelamente com forte estrutura de policiamento repressivo; 3) no se pode conceber policiamento comunitrio como sendo algo especfico da PM, devendo, necessariamente, ser compartilhado com a Polcia Civil de cada rea, para diagnstico conjunto dos problemas pois de cada 100 furtos registrados a PM toma conhecimento apenas de 7, de cada 100 roubos conhece 18; 4)o policiamento comunitrio no est prevendo a atuao interligada com os Conselhos Comunitrios de Segurana locais para que PM e Polcia Civil discutam com a comunidade o exame de seus problemas e solues; 5) no se pode buscar a substituio do foco da polcia nas manifestaes de crime e desordem local para a mera atuao comunitria; 6) no foi resolvido o problema crtico para a implantao dessa filosofia de trabalho, a motivao dos policiais que continuam sem prestgio e poder de deciso para ajustar seus recursos s necessidades locais. Como est s ter valor como experincia de aproximao com a populao mas no como estratgia de preveno e reduo de crimes que, se mal sucedida, poder ser mais uma lpide no cemitrio das boas idias que foram implantadas de forma errada.

A questo da integridade
Em novembro de 1998 o Jornal Nacional da Rede Globo flagrou veculos da polcia mineira estacionados na Secretaria da Segurana Pblica com placas inexistentes no cadastro do Detran (placas frias). Os veculos descaracterizados como oficiais pertenciam a altos chefes que justificaram a irregularidade pois essa condio permitia que os carros fizessem investigao. Chefes policiais do nvel estratgico da polcia no fazem investigao e se precisarem de veculos para investigar ou rondar basta solicitar o veculo operacional mais disponvel. No Rio de Janeiro praticamente a totalidade dos 596 civis mortos pela polcia, de janeiro a outubro de 1998, foi contemplada com auto de resistncia, ou seja foram mortos porque resistiram aos policiais que teriam reagido em legtima defesa, apesar da quase inexistncia de exames periciais dos locais em que essas mortes ocorreram. A violncia eventual da polcia, problema comum na maioria dos pases, compreensvel ainda que inaceitvel como reao tenso imediata de uma situao, mas a violncia sistemtica e o descuprimento intencional da lei para benefcio pessoal, seja a convenincia de um carro frio, seja a corrupo configuram desvios funcionais

21

graves. Nos dois casos a integridade policial foi severamente comprometida perante a opinio pblica e tambm sinalizada ao pblico interno a relatividade do cumprimento da lei. Os policiais so contratados para fazer com que leis reguladoras da vida da sociedade seja observadas. Juram, solene e publicamente, cumprir a lei para servir a sociedade, logo que passam a integrar a instituio. A mera presena do policial, quando uniformizado na rua, significa que a sociedade regulada por leis e que h uma instituio na rua para garantir seu cumprimento. No faz sentido para o cidado mais indiferente ou para a criana mais inocente que um policial possa descumprir a lei. S a morte de um policial em servio atinge tanto o mago da instituio, como o policial que descumpre a lei, para seu benefcio pessoal ou de terceiros ou at quando agride em nome da sociedade. Um policial corrupto ou que transgrida a lei afeta gravemente a instituio; se, por falha ou omisso da administrao, a corrupo se expande, a instituio perde sua credibilidade perante a populao e mina sua capacidade de operao, pois a integridade constitui fundao da infra-estrutura da organizao. O crime de varejo viceja com a corrupo policial, mas atravs dela o crime organizado se expande vigorosamente. Na verdade o crime organizado s pode ser considerado como tal se tiver policiais em sua folha de pagamentos e crescer tanto quanto aumentar a corrupo policial. H um conjunto de fatores que predispe corrupo e ao desvio e que merece breve meno: - falta de investigao criteriosa da vida pregressa dos candidatos aos concursos da polcia; - frgeis ritos de passagem nas atividades iniciais dos novos policiais ao incio do curso de formao, necessrios absoro dos valores institucionais. O sistema militarizado da PM, embora inadequado nas funes policiais posteriores, o melhor regime de academia e por isso utilizado em praticamente todas as polcias do mundo pela resistncia que imprime nos valores bsicos passados ao policial novato. O sistema liberal e ameno das academias de policia civil ineficiente adequada substituio dos valores individuais anteriores e adoo de valores institucionais resistentes corrupo; - reduzir o interesse sobre as reas mais suscetveis de desvios, principalmente o policiamento de base territorial. Desprestigiando esse tipo de servio, colocando pessoal para cumprir castigo, designando pessoal de chefia e superviso negativamente motivado cria-se o clima propcio para os desvios e corrupo; - a insistncia em criar e manter ilhas de privilgios com acesso restrito a protegidos intensamente vigiado pelos policiais da periferia do sistema que vem, nessa situao, motivao e justificativa para seus desvios; - a falta de interesse e empenho para cumprir objetivos, com liderana ativa, outro ingrediente crtico. Policiais passivos com chefes indiferentes deixam de direcionar pensamentos, sentimentos e aes para objetivos de servio, passam a se preocupar consigo mesmos e a aproveitar as oportunidades que lhes tragam benefcios mesmo que sejam ilcitos; - tolerar pequenos e seguidos desvios na polcia incentivar o cultivo de frondosas rvores daninhas que abrigam o crescimento da perverso profissional. O uso da funo policial para benefcio pessoal, principalmente em atividades formais e informais de segurana privada, envolvendo a hierarquia policial comea a se tornar 22

natural, pela tolerncia decorrente da falta de aes restritivas. Quando policiais graduados oferecem proteo privilegiada e bem remunerada a empresas e pessoas, ajustando escalas e envolvendo subordinados, outros policiais se vem no direito de ganhar dinheiro escuso pela via da corrupo direta. O mesmo ocorre em relao tolerncia aos comportamentos violentos que se tornam expediente natural aos policiais de linha de frente, quando as autoridades exigem polcia excessivamente resolutiva e corajosa e relevam formalidades legais nas situaes de confronto (ausncia de percia, transporte de cadveres por policiais, falta de testemunhas, manuteno na rua de violentos contumazes), o que lido como incentivo aberto das autoridades superiores; - os argumentos de sempre de que os baixos salrios so a principal causa de desvios e corrupo no tm sustentao. As condies salariais quando indignas para funo to importante, constituem um fator a mais para favorecer o desvio de conduta mas no justificam o desvio. O ser humano que existe em cada policial necessita permanente orientao quanto integridade profissional, pela importncia social da funo e pelas oportunidades de desvio que suas atividades propiciam. Se o controle da integridade na instituio no deve ser feito atravs do terrorismo administrativo, tambm no razovel que esta questo dramtica deixe de ser prioridade permanentemente monitorada.

CONCLUINDO
Os problemas apontados no so privilgios de nossa polcia. Na verdade a grande maioria desses problemas comum em qualquer polcia do mundo e nem por isso devem ser aceitos como questes universais e imutveis. Sendo comuns, os estudos sobre os problemas e solues devem merecer ateno para proveito em nosso meio. As universidades americanas tem dado notvel exemplo de vitalidade em estudar no s o fenmeno da violncia como tambm a adequao da organizao e estratgias da polcia para melhorar seu potencial de controlar o crime. Examinando alguns dos mais notrios estudiosos americanos da polcia encontramos os mesmos pontos crticos que encontramos aqui no Brasil: as polcias transformaram-se em administraes bizantinas que rejeitam qualquer crtica, afirma Jack Green da Universidade de Temple na Filadlfia; Albert Reiss Jr, da Universidade de Yale, faz enftica referncia aos problemas causados pela centralizao excessiva de comando nas polcias, tornando os policiais cada vez mais impessoais e distantes dos problemas locais, levando os cidados sensao de que suas comunidades foram abandonadas pela polcia; Mark H. Moore, da Universidade de Harvard, aponta a falta de validade dos conceitos convencionais de controlar a criminalidade atravs do policiamento para resultados imediatos como o tempo de resposta e a quantidade de prises efetuadas; Herman Goldstein, da Universidade de Wisconsin, insiste na constatao de que a maioria das propostas de melhorar o desempenho da policia foram frustradas porque se concentraram nos meios (estrutura e recursos) e no nos prprios fins; para Robert Trojanowics, policial aposentado e professor da Universidade de Michigan, recentemente falecido, a reduo e controle dos crimes mais srios requer polcia renovar e aprofundar a ateno ao conjunto de fatores dos problemas que desencadeiam a ecloso dos crimes de maior gravidade; George Kelling e Catherine Cole, pesquisadores da Escola de Governo de Harvard, apontam a necessidade de estratgias preventivas baseadas em aes ativas para manter a ordem, por considerar que ser frustrante a nfase em agravar penas e prender delinqentes ou esperar por dcadas (nos Estados Unidos) pelos efeitos dos esforos para a justia econmica e social; David Bayley, da Universidade do estado de Nova York, provavelmente o maior estudioso de polcia 23

comparada, aponta uma infinidade de erros grosseiros de organizao e de estratgias policiais que comprometem os resultados e credibilidade da instituio policial e aponta um conjunto de solues prticas, enfatizando a modificao da organizao da polcia para exercer efetivamente a funo preventiva. Teremos condies de resolver nossos problemas de adequar a polcia brasileira para enfrentar o problema da violncia com melhores resultados? Temos recursos para tanto: um governos empenhados, universidades de bom nvel, apesar de trabalhos incipientes nessa rea, polcia com os recursos crticos e principalmente policiais capacitados que necessitam se aplicar nos objetivos de melhorar os resultados de seu trabalho para a populao. A esperana tem um slido motivo: a grandeza dos humildes soldados e investigadores nas periferias, cuidando de dificuldades humanas com a coragem e desprendimento que a maioria de seus chefes deveriam ter, mostra animador potencial.

24

ESTRATGIAS PROPOSTAS
As consideraes efetuadas sobre os problemas policiais subjacentes aos persistentes resultados negativos do controle da criminalidade no constituem um diagnstico completo. Diagnsticos detalhados, apesar da nfase mais organizacional que policial, j foram elaborados com metodologia apropriada pela Universidade de So Paulo em 1988 e pela empresa de consultoria McKinsey (nesse caso apenas na PM) em 1991, mas suas importantes anlises e recomendaes foram arquivadas por terem sido entendidas como crticas descabidas. Apesar disso julgamos oportuno propor algumas estratgias, em sua maioria bvias por implicarem em remoo dos problemas crticos, de baixo custo e direcionadas melhoria do desempenho do aparato policial. So enunciados iniciais, intencionalmente provocativos, que devem ser discutidos e reelaborados pelo governo com sua polcia e a sociedade, mas com urgncia porque o preo de no fazer nada ou fazer mais das mesmas coisas j mais alto do que custaria fazer algo de novo: a cada dia 23 pessoas so assassinadas, 1450 so assaltadas e 350 tm seu carro furtado ou roubado na Grande So Paulo. oportuno que se esclarea: qualquer grande estratgia em polcia s produz resultados se considerar que o fator de sucesso estar na alta capacitao das pequenas unidades territoriais. Definitivamente o modelo centralizado no est capacitado ao gerenciamento eficaz das centenas de unidades operacionais. O modelo organizacional eficiente, usando-se uma metfora biolgica, no pode mais ser o de uma enorme e lenta baleia que no consegue evitar as cracas em seu dorso e o encalhe em guas rasas, mas o de um cardume gil em que seus integrantes nadam flexivelmente no mesmo rumo. Mil pequenos crebros e mil pequenos olhos funcionam mais adaptativamente do que um uma nica grande cabea. Estratgias so idias de como sair de uma situao indesejvel e alcanar uma situao mais favorvel. Podem se tornar intenes se forem aceitas por quem pode implant-las. Podem ser implantadas e produzir os resultados necessrios se forem, no caso especfico da segurana pblica, administradas por slida liderana. Na verdade as dificuldades do aparato policial para responder s demandas crticas da sociedade por segurana, requerem um verdadeiro estadista organizacional. Algum que possa formular e transmitir uma viso clara de polcia eficaz na preveno, forte e inteligente para reprimir o crime organizado, mas sem violar a integridade moral e os princpios democrticos. Algum capaz de enfrentar as resistncias entrincheiradas nas burocracias, de apoiar-se nas foras positivas da cultura policial e inspirar toda a fora policial para virar o jogo.

ESTRATGIA # 1 - O gabinete do Secretrio da Segurana Pblica deter o comando estratgico, administrativo e operacional, das polcias do Estado. Justificativa A excessiva autonomia das polcias Civil e Militar, marcadas por normas e valores diferenciados, dificulta a integrao de suas atividades administrativas e operacionais, acarretando custos exagerados e desempenho abaixo de seu potencial. Objetivos 1. Dotar o gabinete do secretrio da segurana de estrutura adequada de coordenao das atividades crticas dos rgos policiais. 25 direo e

2. Criar condies para atividade permanente de planejamento e acompanhamento pela ao conjunta da alta direo dos rgos policiais. 3. Presidir, inclusive pelo exemplo, todo o sistema de planejamento integrado que deve nortear todos os nveis de atividade operacional conjunta. 4. Reduzir custos e capacitar a polcia a explorar seu potencial mximo para prevenir e reduzir a violncia. Principais atividades 1. Estruturar o gabinete do secretrio da segurana integrando os comandos das polcias Civil e Militar, inclusive fisicamente, ocupando o mesmo prdio; 2. Revisar toda a estrutura da segurana para reduzir duplicidades de rgos ou funes, eliminar funes de baixa prioridade ou interesse policial, reduzir recursos excessivos de servios especializados, promovendo austera reviso de disperso de recursos para aloc-los na atividade fim do policiamento territorial; 3. Definir as atividades no especficas de policiais para propor ao governo a substituio por funcionrios civis, para liberar recursos humanos ao policiamento; 4. Definir estruturas de gesto para os seguintes setores, abrangendo funes das polcias que requeiram padronizao e meream coordenao de interesse estratgico: a. Departamento de Recursos Humanos, com encargos de estabelecer padres e fiscalizao sobre a seleo do pessoal, treinamento, definio de benefcios comuns e equiparao salarial, sistema disciplinar nico, critrios profissionais para a promoo do pessoal de carreira. b. Departamento de Finanas para unificar o planejamento oramentrio e a gesto dos recursos financeiros, inclusive de obras e aquisies que dependam de licitao. c. Departamento de Inteligncia e Coordenao Operacional, destinado a estabelecer os padres de processamento de informaes de interesse policial e coordenar o esforo integrado das organizaes policiais, inclusive para avaliao do desempenho operacional das unidades policiais e dos policiais. Dever desenvolver cuidadoso acompanhamento da evoluo dos principais crimes, analisando suas causas e condies que favorecem suas ocorrncia, para oferecer subsdios ao policial e a outros rgos do governo e entidades sociais. Caber a este departamento o acompanhamento das atividades de represso intensa ao crime organizado, principalmente o narcotrfico, o roubo de cargas e de veculos e o contrabando de armas, intervindo quando necessrio na atuao policial. Deve estar conectado a uma central unificada de denncias (disque-denncia) aberta a todos os cidados; d. Corregedoria Geral da Polcia para estabelecer severos padres de atuao das corregedorias das polcias, fiscalizar seu trabalho e assumir os casos de maior gravidade ou de interesse da opinio pblica. e. Ouvidoria independente, com conselho formado por membros da polcia e representantes da sociedade civil para receber queixas da populao, requisitar informaes da polcia, propor aplicao ou retificao de sanes disciplinares. 5. Instalar e coordenar central nica de entrada de solicitaes de emergncia, unificando os sistemas de operaes da PM (Copom), Polcia Civil (Cepol), Corpo de Bombeiros (Cobom), operaes de trnsito, polcia rodoviria estadual, defesa civil, ambulncias e oferta de espao para outras atividades de emergncia pblica: polcia rodovirias federal, distribuidoras de energia etc. Alm de baratear o uso de tecnologia avanada de telecomunicaes esse sistema unificado vital para coordenar grandes eventos e crises comuns em reas metropolitanas; 6. Designar comisso permanente para racionalizao econmica da estrutura e operaes, desenvolvimento organizacional e melhoria do desempenho das polcias, buscando, para

26

tanto, acordos de cooperao com a universidade ou contratao de empresa de consultoria especializada em organizaes complexas. 7. Estabelecer programa contnuo de entendimento e cooperao com outros rgos pblicos e entidades da sociedade para articulao de medidas complementares de preveno da violncia. 8. Mapear os pontos crticos de violncia do Estado, particularmente os da regio metropolitana, verificando causas e recursos para iniciar programas de mudanas com maior prioridade. 9. Identificar as melhores e mais capacidades lideranas policiais para realizar as tarefas de mudanas programadas.

ESTRATGIA # 2 Todo o sistema policial ser baseado na ao preventiva a partir das unidades bsicas de policiamento territorial.

Justificativa A preveno ocorre basicamente atravs da interveno planejada sobre as condies locais em que o crime e a desordem ocorrem. Convivendo o cotidiano dessas localidades, a polcia distrital tem mais possibilidades de efetuar diagnsticos e planejar aes com mais preciso. Essa ao bsica de polcia se contrape ao modelo de policiamento reativo-repressivo-genrico: reativo por atuar aps o fato j ocorrido, repressivo pelas tticas de perseguio e genrico por no atuar com responsabilidade em rea especfica, nem ser passvel de avaliao pelos resultados de reduo de crimes. Objetivos 1. Reajustar a nfase do trabalho policial s atividades tradicionais de polcia territorial que concentram o verdadeiro potencial de preveno; 2. Reorganizar a estrutura administrativa e operacional das unidades bsicas de policiamento (UBP), tanto da PM como da Polcia Civil, adequando-as melhoria do desempenho nas atividades de preveno; 3. Promover a integrao das atividades da PM e da Polcia Civil, em todas suas fases: diagnstico , planejamento, ajustamento de recursos e operaes e avaliao do desempenho; 4. Recolocar as atividades especializadas, quer de policiamento ostensivo, quer de investigao, como funes de apoio ao policiamento territorial; Atividades bsicas 1. Planejamento das reas das unidades bsicas de policiamento, dimensionando-as para um conjunto de recursos da PM e Polcia Civil. Cada rea ser planejada para um distrito policial e uma companhia de policiamento cuidarem com eficcia das questes locais de segurana. As reas de superviso territorial( delegacias seccionais e batalhes), devero igualmente coincidir. 2. Reestruturao racional das unidades operacionais territoriais (UBP e unidades de superviso e apoio territorial, USAT) das polcias, com definio dos recursos e equipamentos bsicos, anlise de cargos e programas de avaliao de desempenho, com nfase desburocratizao e atividade operacional pr-ativa.

27

3. Reestruturao das funes das USAT, definindo alm das atividades de superviso, as atividades de apoio ttico ao policiamento ostensivo, atividades de um grupo de investigao de apoio aos distritos e as atividades da unidade de anlise criminal da rea; 4. Desenvolvimento de padres de procedimento administrativos, operacionais de policiamento ostensivo e de investigao, para as UBP e de superviso para as USAT; 5. Desenvolvimento de padres de procedimento de atendimento do pblico, particularmente quanto a: relaes comunitrias, vtimas, testemunhas e denunciantes; 6. Definio de padres bsicos de planejamento conjunto, com estabelecimento de metas e de relatrios mensais de desempenho; 7. Implantar projetos piloto de UBP e de USAT para ajuste das mudanas e progressiva disseminao, aps consolidao e validao dos padres de procedimentos; 8. Distribuio para as unidades bsicas de policiamento dos recursos oriundos da racionalizao de atividades de baixa prioridade. 9. Desenvolver programa de treinamento para ajustamento aos novos padres e programas de treinamento e apoio de investigao especializada em homicdios, furtos e roubos de veculos e cargas, entorpecentes e crimes contra o consumidor, para ampliar a capacidade de ao local imediata.

ESTRATGIA # 3 As aes da polcia sero incrementadas atravs de metodologias e instrumentos apropriados de diagnstico e de resoluo de problemas. Justificativa As atividades policiais devem ser planejadas e dirigidas em funo de informaes estruturadas e analisadas que mostrem com a maior clareza possvel no s os fatos de interesse ocorridos na rea mas tambm os fatores que os esto produzindo. A anlise dos problemas, entre os policiais civis e militares, outros rgos pblicos locais e a comunidade permitir a definio mais precisa das atividades para melhorar a preveno. Objetivos 1. Aperfeioar a metodologia de coleta e processamento de dados relevantes ao planejamento da atividade policial; 2. Ampliar o potencial de eficcia da polcia na reduo e preveno da criminalidade e desordem; 3. Racionalizar a aplicao dos recursos policiais de patrulhamento e de investigao, bem como permitir diagnstico mais preciso de necessidades de recursos; 4. Incrementar os esclarecimentos de crimes de autoria desconhecida; 5. Fornecer dados para programas de orientao aos residentes na rea e para envolvimento da comunidade em atividades sociais de preveno; 6. Fornecer dados de interesse s administraes estadual e municipal para medidas de apoio s aes de preveno, tais como: ajuste de aes de rgos sociais, melhoria de segurana fsica de escolas, regulao de bares barulhentos, mudanas no trnsito, iluminao de vias pblicas etc.

Principais atividades 1. Implantar, a partir de unidades piloto, o sistema de informaes gerenciais j desenvolvido pela Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo(PRODESP), programa 28

especialmente desenvolvido para informatizao com visualizao estatstica e mapeada das ocorrncias policiais, que oferece os dados bsicos de anlise criminal; 2. Desenvolver, atravs de assessoria nacional e internacional (policiais de outros pases que usam intensivamente esses sistemas), programas de treinamento e elaborao de normas para anlise criminal que possibilitem identificar modalidades criminosas segundo seu tipo, locais e horrios de maior incidncia, condies prvias, causas aparentes e no aparentes, padres de atividade criminal, identificao de tendncias, identificao dos criminosos mais atuantes, identificao das redes de atuao criminosa. 3. Desenvolver programa sobre metodologia de anlise de problemas, criminais e no criminais que afetam a atividade da polcia, versando sobre tcnicas de agrupamento de incidentes, aprofundamento de causas, multiplicidade de conexes entre causas e incidentes, interessados e prejudicados, histria do problema, partes afetadas nas causas e nos efeitos, isolamento de responsabilidades especficas e identificao das responsabilidades compartilhadas. 4. Desenvolver modelo de planejamento conjunto de aes compartilhadas pelos policiais civis e militares das UBP e planejamento regional conjunto pelos policiais civis e militares das USAT, baseados em informaes desenvolvidas pela anlise de problema e anlise criminal, conforme o interesse de cada rea. 5. Desenvolver e implantar ncleo de anlise criminal em cada USAT, abrangendo policiais civis e militares especialmente habilitados para a atividade de anlise, capaz de assessorar as UBP subordinadas nas tarefas de desdobramento das anlises locais e no ajuste ao planejamento regional, quando convier ao maior impacto das aes. 6. Promover estgio internacional aos principais multiplicadores e diretores do projeto de treinamento (principalmente nas polcias de Los Angeles, Nova York e Chicago) 7. Promover treinamento em anlise criminal e metodologia de resoluo de problemas, para chefes de UBP, chefes de USAT e coordenadores de ncleos de anlise criminal, iniciando por responsveis de reas piloto. 8. Desenvolver programa de atrao de lideranas comunitrias para participao nas atividades de anlise de problemas locais. 9. Estruturar grupo de consultoria e acompanhamento de implantao das novas prticas, que sugerir as alteraes necessrias.

ESTRATGIA # 4 - A polcia atuar em parceria com a comunidade local Justificativa A polcia no pode ser autnoma em relao comunidade pois opera para ela e em funo dela. A polcia depende da comunidade de onde so provenientes as informaes sobre os crimes e desordens registrados, sobre suspeitos, sobre crimes ocorridos e no registrados(como testemunhas e como vtimas), sobre prioridades preocupantes sob a tica da populao local, sobre causas reais e provveis de problemas da regio, sobre as expectativas em relao ao trabalho da polcia, alm de oferecer avaliao de seu desempenho e sobre a qualidade do atendimento aos cidados. O contato com a comunidade permite no s aprofundar diagnsticos como tambm estimular sua participao na resoluo de problemas sociais que, mal atendidos, acabam demandando ao policial, principalmente nas questes de crianas e jovens carentes e infratores Objetivos

29

1. Possibilitar aos policiais a percepo do papel da comunidade local no diagnstico dos problemas e tambm no encaminhamento de suas solues; 2. Desenvolver parceria permanente entre policiais e comunidade para anlise de problemas e planejamento de solues; 3. Possibilitar aos policiais a anlise das questes sociais persistentes em suas reas, que demandem parceria com outros rgos pblicos e entidades locais para a soluo dos problemas; 4. Desenvolver programas especiais para atendimento vtimas de violncia e para divulgar ao educativa de autoproteo; 5. Elaborar programa de avaliao continuada da atuao da polcia pelos cidados locais e usurios dos servios policiais. Principais atividades 1. Estruturar seminrios, com a assessoria de cientistas sociais, para exame e seleo de prticas eficazes de reunio com representantes comunitrios, visando anlise conjunta de problemas e a formulao de alternativas de soluo; 2. Estruturar seminrios para estudar e sintetizar as questes sociais mais relevantes que envolvem os rgos policiais, com as respectivas indicaes de condutas produtivas com a comunidade; 3. Realizar programa de seminrios com a participao de policiais, lideranas e representantes de entidades comunitrias e representantes de rgos pblicos envolvidos nos problemas locais para identificar os principais problemas locais e programar o diagnstico, sob metodologia adequada, e a busca compartilhada de solues. 4. Coleta e discusso de experincias bem sucedidas no atendimento adequado s vtimas de violncia e posterior formulao de orientaes e procedimentos para seu adequado atendimento; 5. Elaborao de material de divulgao (folhetos, cartazes, vdeos) sobre o papel da comunidade na reduo e preveno de seus problemas e sobre as medidas de autoproteo contra a violncia; 6. Elaborar orientaes e material de treinamento para melhorar a capacitao dos policiais em atendimento do pblico que demanda seus servios e em lidar com a comunidade, dentro de princpios de cincia social e de conceitos bsicos de qualidade total; 7. Elaborao de manuais e vdeos de treinamento sobre princpios e tcnicas de interao da polcia com sua comunidade; 8. Elaborao de programas de avaliao dos servios policiais; 9. Adoo de unidades policiais para a realizao de projeto piloto de interao polciacomunidade no diagnstico de seus problemas e planejamento de sua resoluo; 10. Estruturar grupo de consultoria e acompanhamento das novas prticas que sugerir as alteraes necessrias.

ESTRATGIA # 5 Capacitao gerencial bsica: desenvolvendo a liderana dos chefes policiais Justificativa A deficiente preparao em princpios e tcnicas de gesto e motivao dos chefes policiais, tanto da PM como da Polcia Civil, consagrou prticas tradicionais e ultrapassadas que desperdiam tempo e recursos, alm de limitar severamente o potencial de trabalho dos policiais e a produo de resultados. A implementao das demais estratgias depender largamente da qualidade da 30

liderana capaz de mobilizar policiais para quererem fazer bem feito e alcanar objetivos elevados. Objetivos 1. Possibilitar aos responsveis por cargos de chefia policial confrontar prticas ultrapassadas de chefia, com prticas capazes de0obter maior comprometimento, motivao e melhores resultados por parte dos subordinados; 2. Estimular os chefes policiais a adotar atitudes e comportamentos gerenciais mais eficazes na organizao, direo, avaliao, motivao e realizao de sua fora de trabalho. 3. Oferecer subsdios comportamentais adequados para dar suporte s estratgias de relacionamento comunitrio. Principais atividades: 1. Contratar assessoria de universidade ou de entidade de consultoria para desenvolver as atividades relativas a esta estratgia; 2. Pesquisar as caractersticas das culturas das polcias, particularmente crenas e prticas correntes nas unidades policiais a respeito da chefia policial, inclusive as atitudes dos subordinados a respeito da chefia que recebem; 3. Desenvolver modelo de gesto policial a partir de tcnicas de administrao e dos princpios consagrados de liderana eficaz aplicados s organizaes; 4. Estruturar programas de treinamento conjunto com chefes policiais civis e militares, abrangendo inicialmente os chefes das UBT e USAT escolhidas para implantao piloto; 5. Estruturar programas de treinamento de alta gerncia, a partir dos mesmos princpios de gesto, para sintonizar o nvel estratgico e intermedirio com as unidades operacionais, principalmente na aplicao de fundamentos de descentralizao e de motivao da fora de trabalho; 6. Programar alteraes curriculares nos cursos de formao e aperfeioamento de policiais com cargo de chefia, para difuso intensiva dos princpios e prticas adotados para influenciar positivamente novas prticas de gesto e a prpria cultura das organizaes policiais; 7. Estabelecer a exigncia mnima de 18 anos para acesso aos concursos, de 18 meses para a formao de chefes policiais (oficiais e delegados) e de 25 % do tempo de treinamento em estgios reais continuados, operando sob comando local em atividades bsicas (patrulhamento e investigao). 8. Elaborao de manual de princpios de gerncia policial como fonte de referncia dos novos princpios e prticas adotadas. 9. Estruturar grupo de consultoria e acompanhamento da implantao das novas prticas, que sugerir as alteraes necessrias. 10. Incentivar a atividade do policiamento fundamental, atravs de medidas administrativas e legais que distingam sua importncia e o torne atraente como expresso profissional, tais como (exemplos): adicional de risco, atribuio de uma semana a mais de frias, exigncia de um mnimo de 60% nessa atividade para promoo ou obteno de qualquer vantagem diferenciada (estudo no exterior, instrutor de academia etc), pagamento de horas extras, premiar com um 14o salrio os integrantes da unidade de melhor desempenho semestral etc. 11. Desenvolver um sistema de recompensa s lideranas que so legitimadas pelo alto desempenho nos critrios de eficcia, eficincia, efetividade e integridade nas atividades policiais territoriais, de forma a possibilitar a criao de quadros de elevada capacitao para responder aos desafios atuais e futuros da polcia.

31

ESTRATGIA # 6 - A integridade dos quadros policiais ser objeto mobilizao da instituio policial. Justificativa

de contnua

A credibilidade da instituio policial perante a sociedade depende de sua eficcia e de seu prprio e intransigente respeito lei. A intolerncia oficial corrupo, e a adoo de mecanismos de orientao, de monitoramento e de aplicao severa de punio aos policiais que infringem a lei, devem constituir dever e preocupao permanente dos responsveis pela integridade e operosidade da instituio policial Objetivos 1. Destacar a integridade da polcia como um de seus valores basilares; 2. Estabelecer conceitos e procedimentos destinados a fortalecer os princpios da integridade da instituio policial; 3. Estabelecer procedimentos bsicos para reduzir as possibilidades de desvios funcionais e corrupo. Providncias bsicas 1. Instituir, atravs de ao conjunta dos chefes das polcias do Estado e comisso de representantes da sociedade, o Programa de Integridade da Polcia Estadual; 2. Propor projeto de lei, instituindo o Cdigo Disciplinar da Polcia, contemplando a PM e Polcia Civil, no qual ser estabelecido o conjunto de infraes que atentam contra a integridade policial e os procedimentos de punio; 3. Estabelecer para todos os nveis de chefia as responsabilidades gerais e os procedimentos especficos de zelar pela integridade moral de seus subordinados; 4. Desde o incio do programa estabelecer a obrigao de qualquer chefia de instaurar procedimento em carter de urgncia a qualquer denncia a respeito de desvio de conduta ou corrupo; 5. Estabelecer mecanismos de sigilo e proteo ao denunciante; 6. Elaborar ampla campanha de orientao ao pblico interno, inscrevendo os princpios da integridade policial na abertura de manuais, capas de processos, cartazes nas unidades policiais e outros recursos de ampla difuso; 7. Instituir o tema Integridade Policial em todos os cursos das polcias; 8. Elaborar campanha de esclarecimento ao pblico quanto obrigaes vinculadas integridade dos policiais, esclarecendo sobre os meios de denunciar desvios de conduta que presencie ou do qual seja vtima; 9. Estabelecer a obrigatoriedade de todo policial registrar atividade particular que esteja exercendo, para fiscalizao de eventual incompatibilidade com a funo policial ou inabilitao para o trabalho devido carga excessiva ou horrio inadequado, sob pena das sanes do Cdigo Disciplinar. 10. Estabelecer regras rgidas, programa de treinamento e procedimentos de apurao sobre o uso excessivo de fora pelos policiais.

ESTRATGIA # 7 Uma estratgia especial: promovendo a reduo da violncia dos jovens.

32

Justificativa Os jovens so os principais autores e vtimas de violncia (235,5 assassinados por 100.000 habitantes/ano no Estado), sendo cada vez maior sua participao em atos criminosos violentos e no uso e trfico de drogas. A sociedade, com a exceo de algumas entidades, tem se mantido longe da resoluo desse problema preferindo debit-lo ao da polcia, que, por sua vez, se limita aos encaminhamentos de praxe sem maior envolvimento. H experincias nacionais e internacionais relevantes e potencial local para se iniciar uma urgente e vigorosa cruzada para salvar milhares de jovens da violncia. Objetivos 1. Adaptar programas bem sucedidos em outros locais para reduo da violncia praticada e ou sofrida por jovens, para aplicao nas reas mais violentas da Grande So Paulo e outras reas crticas do Estado; 2. Reduzir a violncia cometida e sofrida por jovens entre 15 e 24 anos grupo etrio de maior incidncia de atos violentos, particularmente com o uso de arma de fogo. 3. Envolver a comunidade no diagnstico da violncia cometida por jovens e no exame das alternativas que possam atuar eficazmente sobre as causas dos comportamentos violentos. 4. Envolver a comunidade na aplicao e difuso de estratgias de reeducao de crianas e jovens para a adoo de alternativas de comportamento no violentos para as situaes de conflito. 5. Envolver agncias governamentais diversas, a mdia e as agncias no governamentais num programa comum objetivando a preveno dos comportamento violentos. 6. Possibilitar sociedade reconhecer que o comportamento violento aprendido no contexto social, para empreender processos intencionais de reduo dos fatores de influncia negativa sobre o comportamento dos jovens em situaes de conflito. 7. Possibilitar o desenvolvimento de estratgias paralelas para a reduo da violncia em outros grupos etrio Providncias bsicas 1. Instituir o Programa de reduo de violncia em jovens a ser desenvolvido por comit especialmente designado, integrado por policiais, agncias afins do governo e entidades atuantes nesse segmento social. 2. Pesquisar e analisar programas bem sucedidos na reduo de violncia urbana, verificando a viabilidade de sua aplicao na Grande So Paulo 3. Contatar com responsveis por entidades nacionais e internacionais que venham desenvolvendo programas bem sucedido como o Center for Violence and Injury da Education Development Center, fundao norte americana sem fins lucrativos de pesquisa e desenvolvimento , com slidos e bem sucedidos programas aplicados em vrios pases, inclusive em reas violentas da Colmbia, para assessoria neste programa. 4. Promover reunies de agncias governamentais e no-governamentais, representaes relevantes da sociedade, universidades, bem como representantes da mdia para discutir diagnstico e alternativas prticas de reduo da violncia entre os jovens. 5. Desenvolver planejamento integrado de aes das diferentes agncias para a implementao do programa. 6. Desenvolver programas e materiais de treinamento. 7. Iniciar a implantao de projeto piloto em rea representativa do problema. 8. Acompanhamento, avaliao da implantao e programao de ampliao para outras reas. 33

ESTRATGIA COMPLEMENTAR # 8 O Governo do Estado promover o Programa Estadual de Reduo e Preveno da Violncia Justificativa Embora o papel da polcia seja fundamental, a amplitude dos esforos para o controle da violncia requer uma estratgia global do Governo do Estado para articular e dirigir todos os esforos dos rgos pblicos e da sociedade que possam contribuir para a resoluo desse problema crtico. Objetivos 1. Identificar o potencial de participao dos vrios rgos pblicos nas atividades de preveno da violncia e as formas de atuao cooperativa entre eles e a sociedade; 2. Identificar as aes em curso por entidades da sociedade para a preveno da violncia, bem como o potencial de ampliao de suas aes e de cooperao num programa amplo com o Estado; 3. Estruturar um programa baseado numa rede cooperativa de rgos do Estado e da sociedade, implantando mltiplas aes e estimulando as aes existentes; 4. Obter subsdios para reajustamento de programas sociais e alocao de recursos no mbito do Governo; 5. Motivar a sociedade a participar amplamente nesse problema que atinge a todos; 6. Reduzir a violncia na sociedade paulista. Providncias bsicas 1. Oficializar, atravs de decreto, o programa estadual de reduo e preveno da violncia, definindo seu alcance e a participao de todas as reas do governo, em moldes similares ao sistema de defesa civil; 2. Designar o coordenador do programa, de preferncia o vice-governador por sua ascendncia funcional sobre o secretariado e por estar situado no gabinete do Governador; 3. Desenvolver, atravs de comisso diretora, os estudos estratgicos de diagnstico, recenseando o potencial de ao do governo e da sociedade, com o apoio de tecnologia de integrao de sistemas e inovao de processos, definindo o programa de implementao; 4. Estabelecer um rgo ou comisso, no programa, para anlise, apoio e fomento de programas sociais vinculados preveno da violncia; 5. Definir o programa particular de cada secretaria para os objetivos do programa geral; 6. Desenvolver acordos de cooperao com os rgos necessrios do governo federal, com prefeituras, ministrio pblico, magistratura e com o legislativo; 7. Apoiar a expanso dos juizados especiais e as oportunidades de aplicao de penas alternativas; 8. Estudar com a mdia a forma de colaborao no programa, principalmente na abordagem de temas que possam estimular ou validar comportamentos violentos e na mobilizao da sociedade para o programa; 9. Viabilizar apoio financeiro de rgos internacionais e do FAT para frentes de trabalho social com agentes sociais de preveno da violncia

34

ESTRATGIA COMPLEMENTAR # 9 - O Governo Federal promover condies para o desenvolvimento da eficcia da polcia brasileira. Justificativa A violncia mais que um problema estadual e merece prioridade na agenda do Governo Federal, pelo impacto que acarreta na sociedade brasileira, inclusive prejuzo de alguns investimentos externos. A polcia brasileira em geral sofre aguda desatualizao em tcnicas administrativas e estratgias operacionais o que agrava seu potencial, j comprometido pela condies inadequadas de trabalho. Embora a questo merea ajustes na legislao federal, muitas providncias de mbito administrativo podem fomentar a eficcia da polcia nos estados, cooperando com a reduo da violncia no pas. Objetivos 1. Criar um programa de desenvolvimento da eficcia da polcia brasileira; 2. Estudar e propor solues para os problemas gerais e regionais da polcia no Pas; 3. Atualizar e difundir conceitos e prticas administrativas e operacionais do trabalho policial, ajustadas ao Programa Nacional de Direitos Humanos; 4. Melhorar a capacitao da polcia brasileira para a atividade de preveno, baseada na integrao das atividades das polcias civil e militar e na participao comunitria; 5. Desenvolver mecanismos de cooperao interestadual e com a Polcia Federal; 6. Apoiar a ao das polcias atravs de sistema federal de dados criminais; 7. Preparar projetos de lei que se faam necessrios ao desenvolvimento da polcia brasileira. Providncias bsicas 1. Instituir o Programa de Capacitao da Polcia Brasileira, a ser desenvolvido sob responsabilidade do Ministro da Justia; 2. Adequar a Academia Nacional de Polcia para a promoo de estudos sobre os fatores de eficcia da polcia, utilizando a experincia nacional e internacional; 3. Promover programa de capacitao atravs de treinamento de policiais graduados na Academia Nacional e treinamentos regionais, desenvolvendo materiais de ampla difuso nas polcias brasileiras (livros, folhetos, vdeos), com o apoio do FAT; 4. Ampliar a capacidade e a disponibilidade do sistema nacional de informaes criminais, financiando os equipamentos bsicos de acesso aos estados de menores recursos; 5. Estabelecer convnio ou outra modalidade de cooperao com a Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo (PRODESP) para difundir a implantao do sistema de informaes gerenciais, sistema vital para a eficcia da polcia nas grandes cidades brasileiras; 6. Estabelecer programas de cooperao regional entre as polcias estaduais e entre elas e a Polcia Federal, definindo sistemas de cooperao e normas operacionais; 7. Cuidar da modernizao da legislao processual penal, de forma a agilizar a justia, inclusive substituindo o instrumento do inqurito policial por outro sistema mais gil e simplificado de apresentao de provas que desonerem a polcia de sua carga burocrtica. 8. Promover estudos para criao da Guarda Nacional, uma polcia militar federal que realize os trabalhos policiais de fronteira, inclusive de guarda martima, cuide das graves crises do campo e apoie, mediante convnio, necessidades pontuais dos governos estaduais, desonerando o Exrcito Nacional desses desgastantes e indevidos encargos;

35

9. Promover estudos desapaixonados de unificao das polcias civil e militar, tendo em vista a reduo dos elevados custos e a melhoria do desempenho do aparato policial, adequando-as nova realidade do pas e preparando-as para os desafios do futuro.

36

APNDICE I
A participao da prefeitura na segurana pblica (uma considerao inicial)
Prefeitura e segurana pblica O crescente repasse de responsabilidades ao municpio para gerir mais proximamente as necessidades dos cidados, reconhece a convenincia da autoridade local para atender com mais eficcia os encargos com relao a reas problemticas como sade, educao, assistncia e desenvolvimento social. A nica rea de atendimento de necessidades sociais totalmente debitada ao Estado refere-se atividade da polcia, qual muitos prefeitos preferem no se envolver, por no vislumbrar competncia e tambm para evitar a sobrecarga de responsabilidades com rea tcnica de grande complexidade e sempre sujeita a complicadas demandas e repercusses (insucesso, demanda insacivel, violncia, corrupo). A atividade policial totalmente regulada e executada pelo estado com exceo das polcias federal e rodoviria federal e deve assim permanecer por algumas boas razes: 1. pela complexidade de sua organizao e operao; 2. altos custos de investimentos e custeios; 3. flexibilidade para atuar em outros municpios; 4. necessidade de atuar em sintonia com outros rgos de mbito estadual como o poder Judicirio e o Ministrio Pblico. Alguns prefeitos preferem ficar distantes do problema, outros colaboram com recursos (combustvel, aluguis de instalaes, funcionrios), enquanto outros mais ousados s vezes por pura demagogia resolvem intervir com a implantao de guardas municipais, que se tornam extremamente onerosas e no produzem os resultados esperados, tanto por suas limitaes tcnicas, como por desajuste com o aparato policial local, com o qual se sujeita a constantes atritos por questes de competncia legal. Por que a administrao municipal deve se envolver Apesar das limitaes quanto atuao direta, a administrao municipal deve se envolver com a segurana pblica por algumas razes: 1. a violncia questo que afeta significativamente a qualidade de vida dos habitantes das mdias e grandes cidades e, portanto, deve ser assunto do maior interesse dos prefeitos; 2. os municpios maiores administram servios de emergncia que fazem interface com a ao da polcia: bombeiros (que em So Paulo conveniado com os municpios), servio de ambulncia, administrao do trnsito, defesa civil; 3. os programas sociais dos municpios, principalmente nas reas mais degradadas, tm elevado potencial para interferir em fatores facilitadores e precipitadores de desordens e crimes; 4. a sociedade local, representantes de entidades civis e comunitrias so cada vez mais solicitadas a participar da discusso e soluo de problemas da violncia;

37

5. os prefeitos devem estar informados sobre os problemas de segurana, sobre os recursos policiais existentes em seu municpio, bem como sobre planos em andamento e resultados obtidos. Esse conhecimento fundamental para conhecer tipos e locais de problemas, para promover possveis programas sociais de preveno, bem como para exercer seu poder poltico junto ao governo do estado, para o provimento de recursos policiais compatveis com as necessidades do municpio.

Como a administrao municipal pode participar A administrao municipal deve no s exercer com competncia suas atribuies legais, como tambm liderar sua comunidade nos esforos para resolver seus problemas crticos, entre os quais est a questo da segurana pblica. Liderar a comunidade implica em ir alm dos deveres formais, pois trata-se de influenciar entidades e pessoas, do municpio e do estado, de diferentes poderes, que no devem subordinao ao prefeito. O esforo cooperativo eficaz, principalmente no caso da segurana pblica, depende dessa liderana e deve ser instrumentalizado por alguma estrutura formal que possibilite definir responsabilidades e articular esforos coordenados. A sugesto, no caso, a criao, por lei municipal, de um Conselho Municipal de Segurana Pblica que congregue representantes da prefeitura, da cmara municipal, das polcias civil e militar, do poder judicirio, do ministrio pblico, de entidades empresariais, de entidades civis prestadoras de servio social e de representao da comunidade. Caberia a esse Conselho diagnosticar os problemas vinculados violncia no municpio, estabelecer programas coordenados de aes e acompanhar a implementao dos trabalhos, alm de gerir fundos provenientes de doaes.

1. Zelando pela ordem A ordem um regulador da liberdade, necessria convivncia das pessoas. Quando a ordem sistematicamente quebrada, a liberdade individual e coletiva ameaada. A desordem geralmente oferece sinais inquietadores da ausncia ou indiferena da autoridade com as normas reguladores da vida em sociedade: lixo espalhado, rudos excessivos de bares e danceterias, estacionamento irregular de veculos sobre caladas, infraes de trnsito, pixaes e depredaes, ambulantes obstruindo caladas, mendigos profissionais, hotis sem condies sanitrias que do suporte prostituio etc. A desordem, alm de ser um dos principais indutores do sentimento de insegurana da populao, poderoso fator crimingeno porque afasta os cidados de suas reas pblicas, estimula a degradao continuada do espao pblico e propicia ambiente receptivo delinqncia. Exemplo marcante a Praa da S em So Paulo: em seu subsolo fica a mais movimentada estao do Metr, onde passam milhes de pessoas por dia sem um papel no cho, sem pixaes e sem desordens ou crimes; na superfcie, at recentemente, uma profuso de camels oferecia um panorama de desordem, sujeira e delitos variados desde crianas cheirando cola at ladres de transeuntes. O forte esquema de policiamento, impotente para reduzir os problemas, foi dispensado aps a retirada dos camels pois no dia seguinte os ndices de criminalidade caram em 70%. Trs precipitadores de desordens e crimes podem ser cuidados pelo poder municipal nesta dimenso: a. Oportunidade

38

Refere-se ao conjunto de condies ambientais que favorecem a ocorrncia de crimes e desordens, por falta de regulao do poder municipal ou falta de fiscalizao e imposio de sanes. Tipos de interveno possveis para manter ou restaurar a ordem: - proibio de instalao de bares, principalmente para vendas de bebidas em balco, sem atender as devidas formalidades e os requisitos sanitrios; - eventual proibio de funcionamento de bares com portas abertas, para venda de bebidas destiladas, aps determinados horrios, quando a embriagus estiver associada a grande nmero de desordens, agresses e homicdios; - proibio de instalao de bares e casas de jogos (tipo fliperama) a menos de 200 metros de escolas; - estabelecer rgidas normas de registros de hspedes e de condies sanitrias para hotis e penses que do suporte prostituio e ao trfico de entorpecente; - regular trnsito e estacionamento e intensificar a iluminao nas vias passveis de desordem (reas de lazer noturno, proximidade de escolas, vias de trnsito rpido), com intensa fiscalizao, inclusive atravs de radares e cmeras de vdeo; - estimular os comerciantes dos principais corredores comerciais para que colaborem, na oferta de tquetes de estacionamento (zona azul), na instalao de cmeras de vdeo e na manuteno da limpeza de suas imediaes; - desenvolver amplo programa educacional para a manuteno da limpeza urbana, bem como rigoroso sistema de manuteno da limpeza e recolhimento de lixo, com previso de multas para os infratores; - estabelecer programas de incentivo frequncia escolar, bem como acordos com os rgos de ensino municipais e estaduais e o Ministrio Pblico para reduzir a evaso escolar e a falta s aulas por motivo no justificado; - desenvolver programas especiais de educao e preparao profissional para crianas e adolescentes carentes; - desenvolver programas especiais de educao e lazer, principalmente esportes dirigidos, nas reas mais carentes e propensas a violncia.

b. Reduzindo a impunidade Embora a questo da impunidade esteja associada legislao penal, de responsabilidade federal, algumas medidas municipais podem cooperar com o senso de cumprimento das normas e fortalecer a percepo da autoridade, criando condies para punio ao transgressor. J se sabe que um dos fatores de reconhecido papel no incremento da violncia a crena na impunidade. A certeza de prejuzo ao comportamento transgressor mais importante nas estratgias de controle do que o tamanho de um pena cuja aplicao parea remota. Intervenes sugeridas: - Imposio e cobrana pontual de multas a comportamentos transgressores s posturas municipais, principalmente os mais visveis e que mais incomodam a populao: barulhos intensos noite, hotis de prostituio, casas abandonadas invadidas por viciados, lixo nas vias pblicas, trnsito e estacionamento irregulares etc; - Negociar com os rgos locais do Poder Judicirio e oferecer recursos (prdios, equipamentos, funcionrios) para a instalao de plantes judicirios, previstos na Lei 9099 que institui os juizados especiais de instruo capaz de dar pronta resposta a delitos de menor poder ofensivo; 39

- Estimular os rgos policiais locais a adotar rigorosa providncia de polcia judiciria nos casos de contraveno penal, que costumeiramente so relevados ou limitados a boletim policial sem outras conseqncias; - Atravs de entendimentos com os rgos locais do Poder Judicirio, apoiar programa de intensificao da ao fiscalizadora do Juizado de Menores, principalmente na venda de bebidas alcolicas a menores e sua presena em locais e horrios no permitidos; - Apoiar e acompanhar o funcionamento dos Conselhos Tutelares e estabelecer convnios com o estado para instalao e adequada administrao de Abrigos de Recolhimento de Menores Infratores.

c. Fortalecendo as inibies transgresso A maioria das pessoas sofre impedimentos internos para cometer transgresses sociais e legais. Uma constelao de foras, como a conscincia individual, o auto-conceito, senso de honra, convices religiosas, tendncias a sentir culpado em relao a aes que considera indignas e interpretaes positivas das normas morais e legais, podem reduzir a probabilidade de que uma pessoa cometa uma transgresso ou crime. Essas foras decorrem de um longo processo educacional e envolvem todas as instituies sociais como a famlia, a escola, a igreja, governo, a imprensa. Todavia alguns programas de apoio podem ser desenvolvidos: - Programas educacionais para escolas e ampla difuso sobre questes prticas de respeito ao prximo, solidariedade e promoo da cidadania; - Programas educacionais e de comunicao social sobre a preservao do patrimnio pblico; - Programas educacionais e de comunicao social, principalmente para crianas e jovens, sobre alternativas no agressivas para se negociar a resoluo de conflitos do cotidiano; - Programas de orientao para pais e professores sobre mtodos adequados de se lidar com condutas de transgresso de crianas e adolescentes; - Programas de esclarecimentos sobre o que seja crime, contraveno e os problemas que acarretam o envolvimento com a polcia e a justia (encarceramento, perda de oportunidades sociais, comprometimento do futuro, indenizao de danos, comprometimento e ameaas aos familiares e amigos etc).

2. Desenvolvendo programas sociais de preveno O grau e a multiplicidade de carncias sociais, agravados pela falta de solidariedade dos privilegiados da sociedade, tende a tornar as pessoas concentradas em seus problemas e a experimentar sentimentos de revolta com suas continuadas frustraes. Essas frustraes podem acarretar, em muitas pessoas, certa insensibilidade aos valores e normas da sociedade e julgar natural, at como expediente de sobrevivncia, o desvio para a transgresso e o crime. Tipos de interveno: - Ampliao da presena do poder pblico nas reas mais carentes, com um conjunto de programas que possam reduzir frustraes: salrio-escola, creches, centros esportivos nas escolas, limpeza e urbanizao de favelas, postos de sade ou atuao de agentes comunitrios de sade, atividades de lazer. 40

- Programas de capacitao profissional e de ampliao das oportunidades de emprego; - Programas educacionais de preveno ao uso de drogas e do alcoolismo; - Estimular e apoiar a ao de organizaes de voluntrios que atuem ou possam atuar em programas sociais vinculados ampla preveno do comportamento transgressor ou violento: programas educacionais, de lazer, esportivos, de orientao de famlias e jovens, de preveno e recuperao de viciados em drogas e lcool etc.

3. Apoiando e articulando o esforo policial Em quase todos os municpios brasileiros os prefeitos esto distanciados da organizao e operao das organizaes policiais locais. Desconhecem a organizao da polcia local, os efetivos policiais, os planos de ao e resultados, e, principalmente, os problemas da polcia: se os recursos so compatveis com as condies da cidade, se esto bem aplicados, se no h desvios indevidos, se a PM e a Polcia Civil operam de forma coordenada, queixas da populao quanto ao tratamento recebido etc. Alguns dos problemas mais comuns: - recursos humanos e materiais incompatveis com a populao e problemas locais, comparando-se com cidades de porte equivalente do estado; - custosa duplicao de recursos e esforos das duas corporaes policiais: duas centrais de rdio, instalaes operacionais distantes, dois locais para atendimento da populao etc; - falta de diagnstico acurado e oportuno dos problemas policiais a partir de confivel base de dados informativos; - falta de planejamento conjunto e coordenao dos esforos de preveno e represso ao crime; - disperso e desvios de recursos: viaturas utilizadas para mero transporte pessoal, pessoal operacional em atividades administrativas, escalas de servio com abusivos perodos de folga etc; - inadequado atendimento da populao pelos policiais de rua ou nas reparties policiais; - falta ou deficiente relacionamento da polcia com a comunidade; - falta de relatrios sobre planos e resultados do esforo policial na cidade; - desarticulao do esforo policial com programas sociais do estado e da prefeitura, principalmente nas reas mais crticas. A administrao municipal deve considerar que o resultado final da preveno e reduo da violncia no municpio depende no s da eficiente operao do aparato policial como tambm da combinao de recursos e esforos existentes no municpio, tanto municipais como estaduais e da prpria comunidade local. A ao municipal deve considerar as seguintes reas de atuao, envolvendo o aparato policial local: a. Solicitar do estado: - fixar para o municpio a mesma proporo de efetivos e recursos de cidades de porte equivalente no estado;

41

- montar um centro integrado de telecomunicaes para as atividades de emergncias municipais : PM, Polcia Civil, Bombeiros, Trnsito, Defesa Civil, Polcia Rodoviria; - estabelecer normas para a incluso da prefeitura como parte integrante da coordenao dos esforos de segurana pblica; - instruir a direo da PM e Polcia Civil para a criao e atuao nos Conselhos Comunitrios de Segurana que cabem no municpio; - o estabelecimento e fiscalizao de metas de reduo da criminalidade local; - instruir o aparato de segurana local para informar mensalmente o prefeito sobre a atuao e resultados; - o estabelecimento de padres de qualidade no atendimento da populao pela polcia, facilitando meios para encaminhamento de queixas e sugestes. b. Estudar as possibilidades de apoiar diretamente o esforo policial: - apoiando a atividade de planejamento policial atravs de seus sistemas de informtica, incluindo a base de dados do geo-processamento municipal (mapa informatizado para registro localizado de eventos); - programando a cesso por emprstimo de recursos materiais bsicos s atividades operacionais e as de atendimento direto ao pblico: veculos, equipamentos portteis de rdio, equipamento de informtica, locao de prdios para trabalho integrado das polcias; - participar na montagem da central integrada de emergncias do municpio (central de telefone e rdio), incluindo funcionrios municipais para a liberao de policiais para atividade de policiamento; - programar a implantao progressiva de postos de apoio segurana pblica (PASP), postos avanados (3 a 5 por distrito policial) com guarnio motorizada e a p da PM e um funcionrio da prefeitura treinado para atendente no local; - implantar sensores com alarmes em escolas, postos de sade e outras instalaes sujeitas a furtos e vandalismos; - implantar servio de ambulncia e de atendimento social motorizado para desonerar a PM e a Polcia Civil dos constantes encargos no-policiais que desviam recursos do policiamento; - mobilizar as entidades empresariais para adeso ao esforo de reduo da violncia, no s na oferta de idias, como tambm na constituio de entidade associativa (associao, fundao, instituto) para promoo da segurana da cidade, com captao de recursos, inclusive de fundaes brasileiras e estrangeiras, para financiar projetos sociais, contratar especialistas e adquirir equipamentos de tecnologia atualizada.

As observaes efetuadas referem-se basicamente s cidades de mdio e grande porte acima de 100.000 habitantes ou at menores quando contidas nos cintures metropolitanos, onde os recursos policiais parecem cada vez mais insuficientes para a quantidade de eventos e qualidade da violncia. Alguns indicadores devem ser mencionados: 1. se a taxa anual de homicdios for de 3 casos para cada 10.000 habitantes, pode se cogitar de sria deteriorao das condies sociais. Se o crescimento anual dos homicdios estiver acima de 10% essas condies esto se agravando aceleradamente e merecem urgente programa de interveno. Taxas acima de 6 por 10.000, com tendncia de crescimento, indica falncia dos sistemas de controle.

42

2. se a taxa anual de roubos registrados for acima de 20 casos para cada 10.000 habitantes, pode se cogitar de srios problemas de eficincia do aparato policial. Se o crescimento anual estiver acima de 15% a polcia est perdendo sua capacidade de preveno e necessita reajustamento. Taxas acima de 45 por 10.000 habitantes indicam severa perda de controle e necessidade urgente de reestruturao operacional, com estabelecimento de unidades de inteligncia, principalmente com vistas ao trfico de entorpecente, ao crime organizado e ao envolvimento de policiais. Nos casos de agravamento da violncia a estrutura policial existente ressente a dualidade de comando policial e demanda um trabalho cada vez mais articulado entre as polcias civis e militares e os demais recursos locais. As pequenas cidades de at 20.000 habitantes ou de cidades maiores cuja populao est estabilizada, so beneficiadas pelo efeito positivo do senso comunitrio, da vigilncia social e baixo impacto das discrepncias scio-econmicas. Nesses locais a baixa incidncia de problemas policiais, no demanda maior organizao e esforo da polcia.

Um equvoco: tirar a polcia do trnsito

Com a edio do novo Cdigo de Trnsito a maioria das grandes cidades apressou-se a adotar corpo prprio de fiscalizao de trnsito, alijando totalmente o policiamento da PM dessa tarefa, inclusive dos encargos de autuao de infraes tipicamente municipais. A adoo de fiscalizao prpria de trnsito de fato desonera o policiamento de encargos de regulao do trfego, possibilitando aumentar o esforo da preveno de crimes. Todavia a adoo de um sistema misto de fiscalizao de trnsito, com a participao do policiamento, atravs de convnio com o Estado, oferece vantagens para a segurana como um todo: 1. o policial desfruta de mais autoridade e mais acatado pela populao do que o fiscal municipal. A atuao mista possibilita certo grau de transferncia dessa autoridade ao fiscal municipal, alm favorecer o apoio nos casos de resistncia de condutores ao da fiscalizao; 2. a autoridade do policial permite no s coibir infraes de trnsito, como tambm mostrar a presena slida da autoridade para maior preveno dos excessos perigosos no trnsito (nas cidades com mais de 50.000 veculos, o nmero de mortos no trnsito costuma ser de 7 a 10 vezes maior do que o nmero de mortos em assaltos); 3. o exerccio da fiscalizao de veculos e motoristas, permite ao policial exercer uma ao preventiva mais dinmica, desenvolve relacionamento mais constante com a populao, permite populao em geral a percepo da presena da autoridade pblica, como fator de inibio a transgresses e crimes; 4. a fiscalizao de veculos e motoristas por parte dos policiais importante fator de preveno de furtos e roubos de veculos, delitos que tendem a se ampliar nas maiores cidades sem esse tipo de fiscalizao intensiva; 5. o treinamento e a cultura da polcia tornam seus agentes mais imunes s oportunidades de corrupo;

43

6. o treinamento de todo o efetivo da PM para tambm atuar e autuar na fiscalizao de trnsito, ao lado de suas atribuies normais, permite reduzir infraes e acidentes, alm de aumentar a arrecadao de multas de infratores. Esse incremento de multas pode permitir uma cooperao mais estreita da prefeitura com o sistema de segurana pblica. Nas cidades maiores a prefeitura pode, por exemplo, com parte desse recurso, instalar um centro de operaes de telecomunicaes agregando, no mesmo espao, o trabalho do trnsito municipal, da PM, da Polcia Civil, do Corpo de Bombeiros, Defesa Civil e servios de ambulncia, criando um Centro Integrado de Emergncias Municipais.

44

APNDICE II
Guarda nacional uma discusso inadivel
A proposta de emenda constitucional encaminhada pelo Governo Federal ao Congresso Nacional, atribuindo autonomia aos estados da federao para estabelecer seus rgos de segurana, contm alguns aspectos positivos, principalmente responsabilidade e flexibilidade para os estados cuidarem de seus problemas peculiares com mais eficcia e economia. A proposta, no entanto, contm srios equvocos como a atribuio de competncia Unio de legislar sobre normas gerais de organizao, efetivos, material blico, instruo, convocao, mobilizao e funcionamento dos rgos de segurana pblica, numa cpia de regulao das polcias militares da constituio anterior que conspira contra o esprito da Constituio Federal de 1988, contra as prerrogativas federativas e acaba contradizendo o esprito da proposta. Equvoco tambm por atribuir aos governadores a competncia de criar corporaes militares, inovao excntrica que vai na contramo das modernas tendncias de organizao das polcias em pases democrticos. Para ser disciplinada e eficiente a polcia no necessita ser militar, pois o militarismo policial, tpico de pases ditatoriais ou unitrios fortemente centralizados, induz distores na organizao e operao do servio policial. Em outro pernicioso dispositivo intervencionista, prope-se, no pargrafo 7o do artigo 144, que lei federal dispor sobre a criao, mediante ato do Presidente da Repblica de rgo temporrio, composto por unidades integrantes dos rgos de segurana pblica, com o objetivo de prevenir grave ameaa ordem pblica ou paz social ou ainda de reprimir efetivo comprometimento ou perturbao da ordem pblica de locais restritos ou determinados. O texto, que copia linguajar tpico da antiga doutrina de segurana nacional do governo militar, imagina uma estrutura institucional temporria composta de delegados, investigadores e policiais fardados, comandados no se sabe por quem para lidar com crises graves. Os antigos DOI-CODI, de triste memria, tinham aproximadamente essa finalidade e constituio. Crises graves em estados democrticos de direito demandam ao de instituies permanentes e preparadas para intervenes especiais, com apoio eventual de organizaes policiais locais. As foras armadas so as nicas instituies capacitadas a esse tipo de ao, mas elas no podem se sujeitar aos graves desgastes de interveno interna nos primeiros desdobramentos das crises. Seria mais sensato assumir a necessidade de se criar a Guarda Nacional, uma polcia militar federal apta a atuar em todo o territrio nacional, em razo de vrias convenincias: 1. a extenso de nossas fronteiras e a mobilizao do crime organizado, particularmente no trfico de entorpecentes e contrabando, inclusive de armas pesadas, esto muito aqum da capacidade das foras policiais estaduais que mal do conta das demandas urbanas, sua verdadeira vocao. Nos grandes espaos da Amaznia a polcia estadual desaparece e a diminuta polcia federal, destinada a atividades especiais de investigao, incompetente e incapaz para esse encargo. Tambm descabido ao Exrcito e Aeronutica esse patrulhamento policial, assim como estranho s funes constitucionais da Marinha de Guerra a atuao em atividades policiais de guarda costeira ou fluvial; 2. falta de estrutura e preparo da policias estaduais e inadequao da Polcia Federal para atuar em conflitos no campo (ndios. garimpeiros, posseiros, invasores de terras,

45

bandos organizados e armados de traficantes e contrabandistas, atos de terrorismo em centrais eltricas e linhas de transmisso etc), especialmente na Amaznia; 3. falta de condies para cuidar problemas ambientais graves, como desmatamentos, grandes queimadas, contrabando de minerais e madeiras nobres; 4. necessidade eventual de interveno nos estados, por motivo de estado de stio, estado de defesa, grave comprometimento dos rgos policiais e outras crises que escapem capacidade de controle da unidade federativa e a leve a solicitar apoio federal; 5. necessidade de fora policial fardada com livre trnsito entre as fronteiras estaduais, para gil ao em crimes de percurso interestadual, como contrabando, roubo de veculos e cargas, trfico de entorpecente; 6. necessidade de escolta de interesse federal, que extrapolam as atividades de polcia judiciria da Polcia Federal: criminosos, dignatrios, materiais estratgicos; 7. deficincia das polcias locais para atuar em grandes eventos (eleies, visita de papa, eventos esportivos e artsticos de massa, greves generalizadas), problemas crticos de defesa civil ou problemas urbanos graves (conflitos entre bandos de traficantes, reas isoladas por grupos armados etc) que demandam subtrao de efetivos e comprometam seriamente o policiamento ordinrio; 8. necessidade de dispor de recursos para atuar em atividades de terrorismo que constituem sria tendncia no panorama de segurana dos prximos anos. O formato, instalao e formas de operao dessa Guarda Nacional merecem cuidadoso exame pelos ministrios da Defesa e da Justia e a devida apreciao do Congresso Nacional. A ttulo de sugesto: 1. A Guarda Nacional poderia ser constituda com subtrao de 5 a 10%, e respectiva fatia oramentria, do efetivo atual das Foras Armadas, a ser instalada de forma progressiva base de 1 a 2% ao ano; 2. O pessoal, para a constituio inicial da GN, poderia ser oriundo das prprias Foras Armadas, arregimentados dentre os que conclurem a prestao do servio militar ou policiais militares concursados; 3. Os graduados e oficiais poderiam ser oriundos, nos primeiros anos, das Foras Armadas (como ocorre na Gendarmerie da Frana) ou concursados entre oficiais e graduados oriundos das Polcias Militares ou entre investigadores e delegados das Polcias Civis estaduais; 4. Unidades poderiam ser sediadas nos estados, mediante convnio. Os estados interessados cederiam instalaes, equipamentos convencionais de trabalho policial e manuteno bsica (alimentao, combustvel etc). Em contrapartida, o batalho ou regimento local da Guarda Nacional apoiaria algumas atividades do policiamento : eventos artsticos e esportivos de massa, crises de defesa civil, greves ou protestos generalizados, eleies, reintegrao de posse de grandes dimenses e gravidade, saturao de policiamento em reas especialmente conturbadas por banditismo (guerra de gangues ou de traficantes). O gradativo contato com as polcias locais, que 46

poderiam participar do treinamento dos integrantes da GN, possibilitariam a crescente capacitao de seus efetivos para atuao no meio urbano; 5. Outras unidades poderiam ser instaladas por demandas estratgicas e policiais especficas, principalmente em reas sensveis das fronteiras. As autoridades com responsabilidades estratgicas nacionais no podem mais continuar insistindo no modelo atual de polcias militares estaduais, para cumprir muitos desses encargos que listamos para a idia da Guarda Nacional. As PMs na maior parte dos estados fronteirios no conseguem ter recursos geis para cobrir os grandes vazios e geralmente seus efetivos so mal pagos, mal qualificados e desequipados. Nos estados maiores, onde o contingente tem melhor salrio e melhor preparo, os recursos estaro concentrados nos grandes centros urbanos, onde esto as demandas, as presses da opinio pblica e do meio poltico. Alm disso, governadores ciosos de suas custosas responsabilidades locais no estaro facilmente propensos a colaborar em questes fora de suas prioridades, alm da resistncia da opinio pblica em sofrer desvios dos recursos que deveriam estar debitados sua proteo. O atual modelo policial brasileiro est esgotado, principalmente nos grandes centros urbanos, e em fase terminal de seu ciclo na sociedade brasileira. Se no houver mecanismos institucionais slidos para enfrentar crises sociais graves, abre-se caminho para a interveno prematura da Foras Armadas, o que sempre inconveniente para sua destinao legal, ameaa sua imagem perante a populao e infunde conflitos em sua doutrina de operao.

47

APNDICE III
A proposta Covas - um modelo equivocado
Noticirio de fevereiro afirma que o Presidente da Repblica, sensibilizado com o grande nmero de assassinatos no carnaval, pretende apoiar a emenda Covas que tramita pelo Congresso Nacional. O Governador de So Paulo, em abril de 1997, encaminhou proposta de emenda constitucional elaborada pelo seu ento secretrio da segurana pblica, o jurista Jos Afonso da Silva. Sua proposta prev a manuteno das duas foras policiais atuais, num formato diferente com as seguintes peculiaridades principais: - A Polcia Civil receberia 70% do efetivo da PM, constituindo um ramo uniformizado sob o comando dos delegados de polcia para executar a polcia territorial, ou em suas palavras, executar o policiamento preventivo de combate criminalidade. De acordo com sua proposta iriam para a Polcia Civil apenas os praas selecionados (cerca de 45.000 em So Paulo); - A Polcia Militar ficaria reduzida a um tero de seu efetivo atual para executar trabalhos especializados (bombeiros, policiamento rodovirio e florestal) e aes de choque para cuidar da defesa interna, controlar a irrupo de movimentos sociais e cuidar de assistncias militares. Todos os oficiais (cerca de 5.000 em So Paulo) ficariam nesse contingente policial militar.

A proposta de So Paulo tem os mritos da ousadia em inovar e de firmar o conceito, hoje universal, de que cada rea de policiamento deve ter uma nica polcia e um nico responsvel perante a sociedade e perante o governo, para administrar resultados com seus policiais uniformizados e de investigao. Todavia essa proposta, baseada em estudo elaborado em 1982 por um grupo de delegados radicalmente corporativistas, e sem qualquer estudo srio de atualizao com outros experientes policiais civis e militares, comete srios equvocos: 1. mantendo duas organizaes policiais, persistiro muitos dos problemas atuais: alto custo de instalaes e servios duplicados, rivalidades e disputas de competncia ( o policiamento de trnsito e escolar vo invadir reas do policiamento civil). S os custos com pessoal da PM custariam em torno de um bilho de reais ao ano. Os efetivos para os bombeiros (cerca de 9.000, que deveriam constituir organizao separada , polcia rodoviria (2.500) e polcia de choque (necessrios 1.000) estariam bem abaixo da estimativa do jurista; 2. Ao propor que o policiamento ostensivo uniformizado seja complemento da polcia de investigao, inverteu a estrutura, o processo e a filosofia da moderna polcia democrtica: as polcias so fundamentalmente visveis (uniformizadas), preventivas e complementadas pelo esforo de investigao que atua, preponderantemente aps o crime ter ocorrido. 3. ressuscita o papel da PM no regime militar, o de cuidar da defesa interna e de prevenir a irrupo de movimentos sociais, enquanto d Polcia Civil o papel militar de combate criminalidade. Os trs conceitos so estranhos para quem conhece o papel da polcia: defesa interna, conceito da antiga ideologia da ESG, est fora do interesse das demandas policiais; movimentos sociais so permitidos 48

pela Constituio; combate criminalidade conceito agressivo e sem sentido que deve ser substitudo pela conceito operacional de preveno do crime; 4. como os oficiais no podero fazer parte da Polcia Civil, pelos inevitveis conflitos com os delegados que os chefiariam, criam-se trs situaes de irracionalidade organizacional: a PM remanescente ter em torno de 30.000 homens, sendo 5.000 oficiais, ou seja, cada oficial comandar 5 subordinados; com a sada dos oficiais do policiamento preventivo, retira-se dessa atividade os detentores de conhecimento de planejamento e superviso, patrimnio de conhecimento e experincia de difcil e longa substituio. Embora ao leigo parea que tanto o policiamento ostensivo como a investigao possam ser realizados indiferentemente por PMs ou policiais civis, essas diferentes atividades demandam longo aprendizado pela experincia. atribui-se aos delegados os encargos de planejar e supervisionar o policiamento ostensivo, percia que no dominam e que somar mais encargos s suas sobrecarregadas atividades atuais que no receberam qualquer proposta de alterao (como por exemplo a eliminao dos inquritos policiais, instrumento ultrapassado que burocratiza excessivamente a atividade policial). O modelo atual de organizao policial est esgotando suas possibilidades de fazer frente criminalidade nas grandes cidades. Houvesse recursos abundantes para sustentar essa dispendiosa estrutura, houvesse extraordinria capacidade gerencial para se administrar eficazmente a complexidade e rivalidade de duas polcias e houvesse animadores sinais de declnio da violncia, poderamos nos acomodar com a situao atual. Mas a realidade que aponta a unificao das polcias numa s organizao um imperativo de economia e de eficcia na preveno e reduo da criminalidade. Um novo modelo de organizao policial demanda outro estudo, mas, com certeza, deve reformular cuidadosamente os modelos existentes de polcia civil e militar, introduzindo formatos organizacionais adequados e com novas designaes que possam despir ranos corporativos dos integrantes da nova polcia. Teremos um perodo de 5 a 10 anos para plena estabilizao da nova polcia, dependendo do tamanho e complexidade de cada polcia estadual, mas os problemas no sero maiores do que os j existentes e os ganhos em economia de recursos e eficincia sero notados em prazo bem menor.

O autor - Jos Vicente da Silva Filho coronel da reserva da PM de So Paulo, pesquisador do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, consultor em segurana da Fundao Instituto de Administrao da Universidade de So Paulo, professor licenciado da Universidade do Vale do Paraba. mestre em Psicologia Social pela USP e concluiu os crditos do doutorado em Administrao pela Faculdade de Economia e Administrao da USP. Foi coordenador do programa de segurana pblica do governo Mrio Covas (1994) e membro do grupo de formulao do programa de segurana pblica do governo Fernando Henrique Cardoso (1994). Foi Coordenador de Planejamento e Coordenador Estadual dos Conselhos Comunitrios de Segurana no gabinete do Secretrio da Segurana Pblica do Estado de So Paulo (19951997). Participou de trs congressos de chefes de polcia nos Estados Unidos e uma conferncia com executivos de polcia europeus na Holanda. Realizou visitas tcnicas de estudos nas polcias de Nova York, Los Angeles, Chicago, Filadlfia, Phoenix, Minepolis e Academia do FBI (EUA),Polcia Metropolitana de Londres (Inglaterra), Polcia de Roterdam (Holanda) e sede da Interpol (Frana).

49