República Bolivariana de Venezuela

Universidad José María Vargas

Facultad de Ingeniería
Escuela de Ingeniería Civil

PROYECTO
De la determinación de los tributos sobre base cierta y base presuntiva.

Autor:
Jesús Jiménez
C.I: V-20.307.613
Materia:
Concreto Pretensado
Profesor: Jorge Benítez

Caracas, 19 de Noviembre del 2022

 INTRODUCCION

Hay muchas evidencias de que en algunos municipios del país se ha impuesto la

"costumbre" de la determinación sobre base presunta en materia del Impuesto
municipal sobre Actividades Económicas.

Esto ha generado una serie de situaciones que han desdibujado el sentido y objeto de
este excepcional procedimiento. Es un tema de gerencia tributaria, de legalidad y de
racionalidad.

Esta situación anormal exige el análisis y franca reflexión tanto de la Administración

Tributaria municipal como de los contribuyentes, así como de los gremios
empresariales y profesionales ligados al ámbito tributario, para propender a un
sistema tributario municipal inspirado en los preceptos contenidos de los artículos
Constitucionales.

La determinación de la obligación tributaria está destinada a cuantificar el importe

que el contribuyente (Sujeto Pasivo) debe satisfacer por disposición de la ley, en
favor del Sujeto Activo de la obligación tributaria.

Dicha determinación corresponde de forma ordinaria a la que el Código Orgánico

Tributario (COT) denomina “sobre base cierta”, entendida aquella que se realiza con
apoyo en todos los elementos que permitan conocer en forma directa los hechos
imponibles.

La otra forma de determinación es la que se hace "sobre base presunta",

excepcionalmente en mérito de los elementos, hechos y circunstancias que por su
vinculación o conexión con el hecho imponible permitan determinar la existencia y
cuantía de la obligación tributaria.

Este trabajo de investigación tiene la finalidad de darnos a conocer la determinación

de los tributos sobre base cierta y base presuntiva, presentaré un breve desarrollo
acerca de cada uno y citaré ejemplos de los mismos.
 ANTECEDENTES TEÓRICOS

Como primer antecedente se tiene a la investigadora Navarro (2012), realizando un

artículo en la Revista 52 titulado “Breves notas acerca de la determinación de la
obligación tributaria sobre base presunta”. El objetivo de este artículo es revisar los
diversos pronunciamientos emitidos por el Tribunal Fiscal, donde este Colegiado
llega a señalar, cuándo es que la Administración Tributaria se encuentra
efectivamente facultada a determinar la obligación tributaria sobre base presunta.

Como principal conclusión se tiene que la determinación sobre base presunta es un

método efectuada sobre el sustento de presunciones legales siempre que existan
hechos y circunstancias que permitan presumir la real magnitud del hecho imponible.
La determinación sobre base presunta es un método subsidiario, toda vez que, sólo
procederá cuando no pueda determinarse sobre la base cierta.

Su utilización deberá ser excepcional y estar sustentado en ciertos indicios

razonables, analizados en el marco de una articulación coherente, que evidencien que
el método utilizado por la Administración Tributaria guarda correspondencia con los
hechos económicos verificados sin basarse en meras apreciaciones subjetivas.

El aporte de esta investigación está direccionado a destacar como la manejo del

procedimiento de determinación sobre base presunta es un método subsidiario, que
sólo es aplicable cuando no pueda determinarse sobre la base cierta, es decir, que solo
es aplicable de manera excepcional por parte de la Administración Tributaria, de allí
que se está en la búsqueda de eliminar las apreciaciones subjetivas que afectan al
administrado. Esta investigación sugiere profundizar en la determinación del
procedimiento sobre base cierta antes del determinación sobre base presuntiva.

Por lo tanto es evidente que si la administración tributaria, cuenta con documentación

e información que ha sido proporcionada por el propio deudor tributario, por terceros,
o que ha sido obtenida directamente por aquella, bajo ningún fundamento contaría
con facultades para dicho proceder.
No es admisible entonces que, la Administración Tributaria teniendo los elementos
que le permitan conocer en forma directa la obligación tributaria y su cuantía, opte
por determinar una supuesta deuda sobre base presunta, en perjuicio directo de los
deudores tributarios, llegando incluso en algunos casos, a trabar medidas cautelares
previas en base a estas suposiciones.

Los investigadores Ávila, Mavárez y Muir (2011) realizaron un artículo en la Revista

Formación Gerencial titulado “El Contribuyente y las Actuaciones Fiscalizadoras de
la Administración Aduanera y Tributaria En Venezuela”. El objetivo del artículo es
analizar las actuaciones fiscalizadoras de la Administración Aduanera y Tributaria en
Venezuela, mediante un estudio del procedimiento de fiscalización contemplado en el
Código Orgánico Tributario vigente, contrastándolo con las normas constitucionales
y los preceptos legales respectivos.

Actualmente se ha dinamizado la actividad fiscalizadora del Estado, quien a través de

la Administración Tributaria ha establecido metas de recaudación que han motivado
la utilización de estrategias agresivas que pretenden fundamentarse en el ius imperio
de las leyes tributarias. Este estudio descriptivo, documental y bibliográfico no
experimental está apoyado en las teorías de Sabino (1992:85). El método de
recolección de los datos es la observación de documentos para el análisis e
interpretación de los resultados.

Como resultado de la investigación se llegó principalmente a la siguiente conclusión:

La relación físico-contribuyente se ve afectado en virtud de las actuaciones
fiscalizadoras de la Administración Tributaria, lo cual impiden el ejercicio de los
derechos a la defensa, acceder a los órganos jurisdiccionales y a la tutela judicial
efectiva, a que garantice el debido proceso, el derecho de presentación de inocencia,
de ser oído y de la propiedad privada.

Adicionalmente, las multas aplicadas por el incumplimiento de las obligaciones

tributarias son muy elevadas las cuales no se traducen en mejoras sustanciales en el
nivel de vida del venezolano, en caso contrario serían oportunidades acatadas por el
ciudadano como muestra de satisfacción con el sistema tributario.

De acuerdo a la investigación de Rabah (2011) titulada “Análisis de los Principios

Normativos del Procedimiento Administrativo – Tributario de Determinación y
Fiscalización sobre Base Presuntiva establecido en el Código Orgánico Tributario
Venezolano (2001): Caso Seniat –Mérida”, presentada como requisito para optar al
Grado de Especialista en Tributos. Mención Rentas Internas, Universidad de los
Andes.

El estudio se realiza en la sede del Servicio Nacional Integrado de Administración

Aduanera y Tributaria (SENIAT) en el Municipio Liberador del Estado Mérida. La
necesidad de realizar este estudio se enmarca en conocer las bases teóricas que
explican el principio de determinación y fiscalización sobre base presuntiva,
herramienta jurídica fundamental para que los funcionarios de la administración
tributaria eviten las lagunas y dudas en la declaración de impuestos por parte de los
contribuyentes.

Para Martinucci (2010), como antecedente se presenta “Fundamentos constitucionales

y legales del procedimiento de fiscalización y determinación tributaria de oficio”,
para obtener el título de Magister en Gerencia Tributaria en la Universidad Privada
Dr. Rafael Belloso Chacín. La investigación se realiza con el objeto de analizar los
fundamentos constitucionales y legales del procedimiento de fiscalización y
determinación de oficio.

Metodológicamente, es una investigación documental descriptiva con un diseño no

experimental bibliográfico, apoyado en la hermenéutica jurídica. Los resultados
arrojados por esta investigación conllevaron a deducir que ocurrido el hecho
imponible previsto en la ley, y cuya materialización da lugar al nacimiento de una
determinada obligación tributaria; los sujetos pasivos habrán de determinar y cumplir
por sí mismo la referida obligación en su defecto, suministrar la información
pertinente, para que la determinación pueda ser realizada por la administración
tributaria.

El Código Orgánico Tributario (2001), en su artículo 130 refiere, cuando la

administración podrá efectuar una determinación de oficio, bien sea sobre base cierta
o sobre base presuntiva, asimismo en el 131 establece los sistemas que aplicará la
administración para la determinación de oficio y en el artículo 133, los medios para
efectuar la determinación sobre base presuntiva; por ello es preciso recalcar que la
determinación o liquidación de la obligación tributaria es el acto o conjunto de actos
mediante los cuales se declara o no la existencia o cuantía de la obligación tributaria.

Finalmente, se tiene el antecedente de Manya (2010) quien realiza un artículo en la

Revista de Administración tributaria, titulado “La Captación y Procesamiento de la
Información de Terceros. Fuentes y Alianzas Estratégicas de la Administración
Tributaria con Entidades Públicas y Privadas”. El objetivo general estuvo
direccionado en desarrollar una metodología durante la captura de información de
terceros, que sirva como instrumento eficaz para el control tributario de los
contribuyentes.

La investigación se centra en la recopilación de las buenas prácticas que las

Administraciones Tributarias más avanzadas han desarrollado, respecto al análisis
para fines impositivos de la información proveniente de terceros y de las alianzas
estratégicas con entidades públicas y privadas. Dentro de las conclusiones se destaca
el derecho de la Administración Tributaria a exigir y obtener información con
trascendencia tributaria y a utilizarla para el desempeño de sus funciones debe venir
recogido expresamente en el Código o Ley Tributaria que regule las facultades de la
Administración Fiscal.
 MARCO TEORICO

Administración Pública

La Administración Pública con el fin de alcanzar sus objetivos, cuenta con la

administración tributaria, la administración pública definida por Brewer Carias (2005,
p.347), como: “El instrumento activo, por excelencia con el que cuenta el estado y
través de él, la sociedad para formular y ejecutar sus políticas de desarrollo”. Ante la
importancia de la administración pública para el Estado, la misma debe estar basada
en principios éticos, morales y legales. Estos principios se encuentran basados en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de (1999), en su artículo 141,
el cual establece:

La administración pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y

se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad,
eficacia, transparencia, rendición de cuentas, y responsabilidad en el
ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Administración Tributaria

Para Moya (2009, p. 467), la Administración Tributaria “es una administración

eminentemente reglada, basada en el Principio de Reserva Legal”. Constituye una
herramienta de aplicación de la normativa tributaria a fin de obtener las metas
preestablecidas.

En este contexto Arocha (2003 p. 51), afirma “la Administración Tributaria es una
entidad cuyo objetivo es el de prestar servicio a los contribuyentes con el propósito de
cumplir sus objetivos de recaudación, por vía administrativa, velando por el interés
público”, así mismo Borjas (2000 p.187), define la Administración Tributaria como:

La Administración Pública, a través de sus órganos, corresponde la aplicación de las

disposiciones necesarias para el cumplimiento de la Ley Tributaria, la conservación y
fomento de los intereses públicos confiados en ella, y la solución en sede
administrativa de los conflictos de interés que puedan surgir entre el sujeto activo y el
sujeto pasivo tributario.

De acuerdo con estos planteamientos, se infiere en relación a la Administración

Tributaria a la rama de la Administración Pública encargada del cumplimiento de la
política fiscal de la nación, sobre este particular Palco (1999 p.2), asevera “que visto
entonces el carácter netamente operativo de la administración fiscal, por cuanto no
fija objetivos (materia medular de la política fiscal), sino que planifica para obtener
metas concretas de eficiencia como sistema recaudador donde su papel se torna
relevante”. A su vez, la Administración Tributaria debe estar basada en el principio
de calidad, para brindar un servicio accesible, confiable, oportuno, justo, respetuoso,
brindar una comunicación activa y conducir de forma eficiente el recurso humano.

Sistema Tributario

Al respecto Villegas (2005, p. 513) define el Sistema Tributario como “El conjunto
de tributos vigentes en un país en determinada época”. Así mismo Martín (1996
p.93), define el sistema tributario, como: “el conjunto de Tributos integrados en el
ordenamiento jurídico de un determinado ente territorial, inspirado en unos principios
comunes y que constituyen un medio idóneo para que el ciudadano cumpla con su
deber de sostener las cargas públicas”.

Dentro de estas perspectivas, González (2002 p. 61), expone “El sistema tributario
debe inspirarse, entre otros, en el principio de igualdad y progresividad, con vista a la
consecución de las metas de justicia y bienestar social en el reparto del gasto
público que es el fin único de todo sistema tributario”. En tal sentido el sistema
tributario Venezolano no escapa al planteamiento presentado por González.

Para Molina (2010, p.223), el sistema tributario procurará la “justa distribución de las
cargas públicas, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de
la economía nacional, y la elevación del nivel de vida de la población, y se sustentará
en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos”. En resumen, es
importante contar con un Sistema Tributario sobre, ya que este permite disponer de
una suma de medios capaces de lograr la esencia de un Estado, sin importar su forma
o sistema de gobierno.

Facultades, Atribuciones y Deberes de la Administración Tributaria

De acuerdo a Homes (2004) los términos facultades, atribuciones y competencia son

utilizados frecuentemente como sinónimos para denotar aquella situación en la que un
órgano de la administración se considera legitimado para obrar o actuar en
determinados asuntos. Así, facultad “es la posibilidad de hacer u omitir algo, en
especial, todo aquello que no está prohibido o sancionado por la ley”.

Competencia según Ossorio (2005) es la atribución legítima a un juez u otra autoridad

para el conocimiento o resolución de un asunto. Moya (2009) la define como medida
de jurisdicción asignada a un órgano del Poder Judicial a efectos de la determinación
genérica de los asuntos en que es llamado a conocer por razón de la materia, cantidad
y lugar. Si se toma esta definición como válida, competencia y atribución serían
sinónimos, ya que expresan la legitimación para actuar de los órganos públicos en
determinados asuntos.

Además, la Administración Tributaria, por otra parte está obligada a establecer y

desarrollar un sistema de información y de análisis estadístico tributario, así como
resolver los actos que sean necesarios para la correcta aplicación de las leyes
impositivas. Igualmente hacer en forma debida y oportuna divulgaciones tributarias a
través de los medios impresos y audiovisuales para informar o ilustrar al
contribuyente.

Procedimientos Administrativos Tributario

Los procedimientos, son un conjunto de actos plurales ligados por una serie de
vínculos o métodos para la consecuencia de un fin al respecto Ruiz (2004, p. 87),
argumenta como el procedimiento “es la garantía del proceso, es necesario garantizar
el proceso para que pueda adecuadamente desempeñar su carácter de instrumento de
la función de garantía jurídica por antonomasia, que es la función jurisdiccional, este
procedimiento legal garantiza el equilibrio de derechos”.

Dentro de este contexto surge el procedimiento administrativo, el cual es considerado

en España y América, y así lo reseña Brewer- Carias (2005 p. 528), como
manifestación del afianzamiento del principio de la legalidad, ha sido elaborado
teniendo en cuenta, básicamente, la debida protección de los administrados en el
sentido de que si bien las leyes han prescritos normas y fases procedimentales que
deben guiar la actuación de la administración, ello se ha hecho con miras a establecer
garantías jurídicas de los administrados frente a la administración.

En síntesis, los procedimientos administrativos constituyen una función objetiva

ejercida por órganos administrativos, dentro de los procedimientos administrativos se
encuentran los procedimientos tributarios, los cuales tienen por objeto la
determinación y liquidación tributaria, concluyendo en un acto administrativo y
distinguiéndose en el mismo dos fases.

Determinación Tributaria

A criterio de Villegas (2005, p. 329), la determinación tributaria es el “Acto o

conjunto de actos dirigidos a precisar en cada caso en particular, si existe una deuda
tributaria, en su caso quien está obligado a pagar el tributo al fisco y cuál es el
importe de la deuda”.

A su vez Jarach (2009, p. 65), define Determinación Tributaria como: “Un acto
jurídico de la administración en el cual esta manifiesta su pretensión, contra
determinadas personas en carácter de contribuyentes o responsables de obtener el
pago de la obligación tributaria sustantiva.

Por su parte Rescia (2000 p. 534), define la determinación tributaria como el acto o
conjunto de actos emanados de la administración, de los particulares, o de ambos
coordinadamente destinados a establecer cada caso en particular, la configuración del
supuesto de hecho, y la medida de lo imponible y el alcance cuantitativo de la
obligación.

Sobre lo antes expuesto, se concluye que la determinación tributaria al procedimiento

mediante el cual la administración tributaria envestida de las amplias facultades de
fiscalización de las actividades de los administrados, establece una deuda por parte
del sujeto pasivo, o si la información suministrada por este no tiene objeción alguna.

Tipos de Determinación Tributaria en la Administración Tributaria:

La determinación de oficio puede ser sobre base cierta o base presuntiva:

a) Sobre base cierta

La determinación tributaria sobre base cierta, se encuentra tipificada en el Código

Orgánico Tributario de (2001), en el artículo 131, numeral 1, de la siguiente manera:
“Sobre Base Cierta, con apoyo de todos los elementos que permitan conocer en forma
directa los hechos imponibles”. Dicho sistema de determinación sobre base cierta
procede cuando la administración a través de elementos ciertos y veraces, pueden
conocer con exactitud tanto las características y dimensiones del hecho imponible,
como la magnitud económica del hecho generador de la obligación tributaria objeto
de investigación.

Asimismo, Villegas (2005, p. 350) destaca como la determinación es sobre base cierta
“cuando el fisco dispone de los elementos necesarios para conocer en forma directa y
con certeza tanto la existencia de la obligación tributaria sustancial (es decir, para el
fisco, la existencia de un crédito exigible), como la dimensión pecuniaria de tal
obligación (es decir, para el fisco la existencia de un crédito también líquido)”.

En este tipo de determinación no interesa que estos elementos hayan sido

proporcionados por el sujeto pasivo o se los haya obtenido mediante otros medios de
información. En otras palabras, los elementos informativos y los datos precisos
obtenidos por la Administración Tributaria pueden ser suministrados por el propio
contribuyente involucrado en la realización del hecho imponible, pero pueden
igualmente serles suministrados por terceros relacionados, con la ocurrencia de aquel
hecho, en cuyo caso la administración deberá siempre verificar y constatar la fuente
de estas informaciones, o bien puede la administración obtener toda la información
por acción directa como resultado de su acción fiscalizadora.

Los casos más frecuentes de determinación sobre base cierta son aquellos en los
cuales las declaraciones juradas las presenta el sujeto pasivo, siendo impugnadas por
errores en los cálculos numéricos o en la aplicación en la ley fiscal, pero los datos
aportados son correctos. Puede también operarse esta determinación cuando, si bien
existe inexactitud u omisión de datos, la Administración Tributaria los conoce con
certeza por otra vía.

Base Cierta: Toma en cuenta elementos existentes que permitan conocer en forma
directa el hecho generador de la obligación tributaria y la cuantía del mismo.

Ejemplo: Libros y registros contables Declaraciones ante la Administración. Facturas,

comprobantes, guias, etc.
b) Sobre base presuntiva

La determinación sobre base presuntiva, se encuentra igualmente tipificada en el

COT (2001), en el artículo 131, numeral 2, expresando la posibilidad de realizar la
Administración Tributaria la determinación aplicando dicho sistema, sobre base
presuntiva, en mérito de los elementos, hechos y circunstancias que por su
vinculación o conexión con el hecho imponible permiten determinar la existencia y
cuantía de la obligación tributaria.

Para Villegas (2005, p. 351) es, en cambio, sobre base presuntiva “cuando el fisco se
ve imposibilitado de obtener los elementos certeros necesarios para conocer con
exactitud si la obligación tributaria sustancial existe, y cuál es su dimensión
pecuniaria”. Puede suceder porque el contribuyente no presentó la declaración jurada,
porque no aportó los datos que le eran requeridos, porque no presentó comprobantes
necesarios, o porque éstos no merecieron fe, o porque no se pudo obtener datos por
otra vía.

Así, cuando la administración tributaria no le ha sido posible obtener los

antecedentes, documentos y demás elementos los cuales permitan efectuar una
determinación directa o sobre base cierta, le es permitido acudir a los indicios y
presunciones para llevar a cabo la tarea de determinación sobre base presuntiva.

Constituidos a estos indicios o presunciones, por el conjunto de hechos y

circunstancias que por su vinculación con lo previsto legalmente como presupuestos
materiales del tributo, permitan establecer o presumir en el caso particular analizado,
la existencia y cuantía de la obligación tributaria.

CONCLUSIONES

1. La Ley debe señalar los deberes/poderes de los que gozan los operadores jurídicos
en la determinación de tributos, sus límites aplicativos e impositivos, buscando la
armonización del sistema jurídico con el objeto de evitar configurar supuestos de
violación o contravención legal de derechos paritarios proscritos en nuestra
legislación

2. La determinación de la obligación tributaria es un acto formal que reconoce un

hecho jurídico realizado por los agentes económicos atendiendo a la abstracción
jurídica establecida en la ley.

La determinación constituye el único medio legal generador de obligaciones

tributarias.

3. Los elementos configuradores de cualquier tributo deben encontrarse íntegramente

regulados en la ley o en norma de rango similar, procurando, en lo posible, evitar la
remisión parcial o total a normas reglamentarias, sobre todo, cuando se traten de
elementos sustanciales para la determinación de la obligación tributaria. La capacidad
legislativa del ente administrativo sólo debe corresponder a supuestos de mero
trámite.

4. La posibilidad de volver a determinar reliquidar obligaciones tributarias debe estar

restringida a situaciones graves (sino gravísimas) previstas en la ley y no
contemplarse como una posibilidad abierta a ejercer por la Administración Tributaria.

5. Igualmente, la determinación de la obligación tributaria sobre base presunta sólo

debe efectuarse subsidiariamente a la determinación sobre base cierta o analítica y en
determinados supuestos contemplados objetivamente en la Ley.

6. Admitir supuestos de develamiento del secreto bancario, del secreto profesional, de

la inviolabilidad de las comunicaciones, del derecho de propiedad, así como del
derecho de defensa y al debido proceso, supone atentar directamente contra los
principios de seguridad jurídica necesarios para la imposición de tributos. En algunos
países se contempla el derecho del administrado de dar por concluido el
procedimiento de fiscalización en el momento en que lo considere pertinente
eligiendo la sanción administrativa que corresponda (derecho a no autoinculparse).

7. No existe una teoría normativa para la interpretación de normas tributarias. Cada

uno de los operadores jurídicos tiene su particular ideología de interpretación
normativa.

8. En la interpretación de normas y hechos con relevancia tributaria debe reconocerse

todos los métodos admitidos por la doctrina jurídica con los particulares limitaciones
que esta disciplina exige.