EL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO SOBRE PREDIOS DE PROPIEDAD

DE LA NACION

El impuesto predial constituye la mayor fuente de recursos tributarios en la

mayoría de los municipios del país, razón por la cual las administraciones
tributarias preocupadas por realizar gestión tendiente a lograr el debido
cumplimiento de las obligaciones a cargo de los contribuyentes, adelanta
procesos de determinación oficial y cobro del impuesto sobre los predios más
significativos, entre estos, los que son de propiedad de la Nación. Producto de
este interés por fortalecer las finanzas territoriales, los municipios han dado
origen a pronunciamientos jurisprudenciales que hoy nos obligan a analizar la
Nación como sujeto pasivo de este tributo.

Para tal efecto, en primer lugar repasaremos brevemente el hecho generador

del impuesto, seguidamente se revisan algunos pronunciamientos
jurisprudenciales y lo manifestado por la Dirección General de Apoyo Fiscal en
torno al tema, con el fin de brindar elementos de juicio a las administraciones
municipales.

Aspectos Generales del Tributo

De conformidad con el Decreto 1333 de 1986 y la ley 44 de 1990, el impuesto

Predial Unificado es un tributo del orden municipal que grava los bienes raíces
ubicados en jurisdicción de cada municipio, salvo los que taxativamente
señalen los Acuerdos Municipales y los que se encuentren excluidos por la ley.

A su vez, siendo el impuesto predial un gravamen que recae sobre los bienes
inmuebles tenemos que el sujeto pasivo del tributo es la persona que ostente la
calidad de propietaria o poseedora del mismo y su base gravable está
constituida por el avaluó catastral determinado por la autoridad catastral o el
autoevaluó cuando se adopte el sistema de autoliquidación.

Revisadas las prohibiciones vigentes, encontramos que el Decreto 1333 de

1986 establece en su artículo 170 que ´´ Los bienes de los municipios no
pueden ser gravados con impuestos directos nacionales, departamentales o
municipales…´´ Así mismo, el artículo 137 de la Ley 488 de 1998 determino
que los ´´ Los predios que se encuentren definidos legalmente como parques
naturales o como parques públicos de propiedad de entidades estatales, no
podrán ser gravadas con impuesto ni por la Nación ni por las entidades
territoriales. ´´
De lo anterior podríamos concluir que por la regla general, los bienes de
propiedad de la Nación y de los departamentos, son susceptibles del gravamen
aludido.

JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA

Cuando hablamos de la Nación como sujeto pasivo del impuesto predial

unificado, es necesario acudir a la doctrina y la jurisprudencia cuyos
pronunciamientos se han estructurado básicamente en dos frentes: en unos
casos a partir del tipo de predio, es decir, diferenciando los bienes de uso
público y los bienes fiscales y, en otros, a partir de la entidad nacional que
tenga a cargo el predio en cuestión.

Asi, mediante concepto con radicación No. 1469 del 5 de diciembre de 2002, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, señalo en relación con
los aeropuertos lo siguiente:

´´ (…) Concluye entonces la Sala, que la Nación no es sujeto pasivo potencial

de la obligación tributaria cuando de bienes de uso público se trata, pues tal y
como lo afirma la Corte en el caso de una exclusión contemplada en materia de
predial para ´´ presas, estaciones generadoras´´, la misma consulta la equidad
en relación con la entidad propietaria de tales obras por estar tales bienes
destinados al servicio de la comunidad.

Reitera la interpretación y entendimiento que la Sala hace de las disposiciones

vigentes, el contenido de la ley 768 de 2002, por medio de la cual el legislador
en uso de las atribuciones que le son propias, concedió a los Consejos
Distritales, de manera expresa, y en concordancia con lo previsto en el artículo
338 de la Constitución, la facultad de gravar con impuesto predial y
complementarios, las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora
sobre bienes de uso público de a Nación cuando por cualquier razón estén en
manos de particulares

(…)

Con base en las consideraciones anteriores, la sala RESPONDE:

Los aeropuertos y demás bienes que forman parte de la infraestructura

aeronáutica de propiedad de la Nación, Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, en tanto por su destinación son bienes de uso público se
encuentran excluidos de la contribución de valorización y del pago de impuesto
predial unificado. En consecuencia, la Nación -UAEAC- no es sujeto pasivo de
los citados tributo y contribución respecto de los bienes de uso público de su
propiedad, a menos que dichos bienes se encuentren en manos de particulares
y que el respectivo concejo municipal o distrital los haya gravado en forma
expresa.
Sobre los bienes fiscales poseídos por el Estado y administrados por la UAEAC
en las mismas condiciones, que lo harían los particulares, si está obligada a
pagar el predial y la contribución de valorización. En consecuencia y para tal
fin, deberá determinar el área que constituye bien fiscal explotable así como su
avaluó, separándolo de los bienes de uso público, y así sobre ellos liquidar el
impuesto y contribución correspondientes.

Adicionalmente, en relación con la posibilidad de gravar con impuesto predial

los corredores férreos y bienes inmuebles que hacen parte de la infraestructura
férrea a cargo de la Nación, el 19 de abril de 2005 nuevamente se pronunció el
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación No. 1640,
Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, en los siguientes términos.

´´La Sala responde:

Los corredores férreos, sus anexidades, zonas de seguridad, de señalización,

patios de maniobra que forman parte de la infraestructura férrea de propiedad
de la Nación, son bienes de uso público y, como tales, se encuentran excluidos
de la contribución de valorización y del pago de impuesto predial unificado.

En consecuencia, a no ser ferrovías en liquidación, sujeto pasivo de los citados

tributo y contribución respecto de los bienes de uso público de propiedad de la
Nación, no es dable a las autoridades municipales exigir el pago de dichos
gravámenes para efectuar el registro de la transferencia que esta entidad
realice a favor del Instituto Nacional de vías.´´

En relación con este tema, la Dirección General de Apoyo Fiscal a partir del
análisis de las normas y la doctrina del Consejo de Estado, ha sostenido que la
Nación es sujeto pasivo del impuesto predial unificado cuando se trata de
bienes fiscales. En el concepto 118 de 1996 menciono:

¨ (…) Asi la entidad autorizada para tal fin determino un avaluo de los bienes
fiscales de los cuales la Nacion (Hoy Estado) es titular a través de las
dependencias y órganos del poder publico (Ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias,etc) y dado que estos no tienen la limitante
contemplada en el Art.63 de la Carta en lo relativo a la disposición, es
indudable que la Nacion es sujeto pasivo del impuesto predial sobre tales
bienes, por lo tanto la base gravable será la determinada por la Entidad
Catastral.

No obstante lo anterior, lo respectivos Concejos Municipales están facultados

para conceder exenciones en razón a que es un impuesto de propiedad de los
Municipios´´.

Sin embargo, recientemente el Consejo de Estado, Sala de los Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente Dr. Héctor J. Romero Díaz,
mediante sentencia del 19 de abril de 2007, radicación No. 14226 señalo:
¨ (…) Por su parte, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al
Gobierno Nacional mediante la Ley 11 de 1986, con el fin codificar las
disposiciones constitucionales y legales sobre la organización y funcionamiento
de la administración municipal, se expidió el Código de Régimen Municipal
(Decreto 1333 de 1986), el cual no modifico el régimen del impuesto predial.

Fue así como el artículo 194 del Decreto 1333 reitero que los bienes inmuebles
de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional
podían ser gravados con el impuesto predial a favor del correspondiente
municipio, lo que corrobora que solo tales entidades públicas son sujetos
pasivos de dicho impuesto.

Por último, la ley 44 de 1990 que creo el impuesto predial unificado, mantuvo el
régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el impuesto
predial, pues no derogo la normatividad preexistente.

En suma, se reitera, las entidades públicas solo son sujetos pasivos del
impuesto predial si son establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional.
Contrario sensu, las restantes entidades públicas, incluida la Nación no son
sujetos pasivos del referido tributo.

(…)

Así pues, los aeropuertos públicos como bienes de uso público que, en
general, son, no se encuentran gravadas con el impuesto predial, no solo
porque son inenajenables, imprescriptibles e inembargables, sino porque la ley
no faculto a los municipios para gravarlos con el impuesto en mención, y solo
en la ley radica la potestad tributaria.

(…)

Por lo demás, aun en el caso de que en el aeropuerto público existan áreas

que son bienes fiscales, la actora, en su carácter de unidad administrativa
especial, no es sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que se repite, solo
son sujetos pasivos de dicho tributo los establecimientos público, las empresas
industriales y comerciales del Estado y la Sociedad de economía mixta del
orden nacional, (…)

CONCLUSION

Teniendo en cuenta lo anterior, esta Dirección, acogiendo el criterio del

Consejo de Estado en su más reciente sentencia aquí citada, concluye que la
nación es sujeto pasivo del impuesto predial solamente en relación con los
bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del
orden nacional, independientemente de su calidad de bienes públicos o
fiscales, de conformidad con el artículo 194 del Decreto Ley 1333 de 1986.

De esta manera se modifican los pronunciamientos emitidos por este despacho

que fueran contrarios, en particular el contenido en el concepto No. 118 de
1996 y el oficio 040830 de 2003