Guia de Principios para Una Efectiva Regulacion y Supervision de Las Operaciones de Microfinanzas

GUADEPRINCIPIOSPARAUNA EFECTIVAREGULACINY SUPERVISINDELASOPERACIONES DEMICROFINANZAS
2010
Guadeprincipiosparaunaefectivaregulacinysupervisindelasoperacionesdemicrofinanzas
GUADEPRINCIPIOSPARAUNAEFECTIVA REGULACINYSUPERVISINDELAS OPERACIONESDEMICROFINANZAS 1

PRESENTACIN........................................................................................................................... 4 I. LOS ESTNDARES INTERNACIONALES DE SUPERVISIN BANCARIA Y ENTIDADES DE MICROFINANZAS .......................................................................................... 6 1.1 1.2 Principios bsicos de Basilea y entidades de microfinanzas ............................................ 6 Basilea II y las entidades de microfinanzas ................................................................... 11
1.3 Racionalidad de los principios complementarios para la regulacin y supervisin de las microfinanzas ............................................................................................................................ 13 II. PRINCIPIOS PARA UNA EFECTIVA REGULACIN Y SUPERVISIN DE LAS OPERACIONES DE MICROFINANZAS ................................................................................... 15 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Alcance ........................................................................................................................... 15 Precondiciones para una efectiva regulacin y supervisin de las microfinanzas ......... 15 Regulacin y supervisin de entidades de microfinanzas .............................................. 19 Regulacin de las operaciones microcrediticias............................................................. 23 Supervisin de las operaciones microcrediticias ............................................................ 25
BIBLIOGRAFA ....................................................................................................................... 28 Equipo de proyecto.................................................................................................................... 29
1DocumentodetrabajodeASBA,GrupodeTrabajo#10.NopodrserdistribuidosinelpermisodeASBA.
Versindel26.11.09(incluyeloscomentariosyedicionesdelaSegundaReunindelGrupodeTrabajo realizadaenLimaenmarzode2009ydelprocesoconsultivodemayooctubrede2009).
PRESENTACIN
El propsito principal de este documento es presentar una gua de principios de uso internacional que rena las mejores prcticas en materia de regulacin y supervisin de las operacionesdemicrofinanzasrealizadasporentidadesfinancierasquecaptandepsitos. Eldocumentoseelaborenelperodocomprendidoentremarzode2008ymarzode2010y fue preparado por un grupo de trabajo de supervisores bancarios apoyado por dos firmas de consultores, en el que se combinaron la experiencia de reguladores y supervisores de entidades financieras,deexpertosenmateriaderegulacinysupervisindeentidadesmicrofinancieras,de asesores en procesos de consulta pblica, as como de gerentes y expertos en operaciones de entidadesmicrofinancieras2.Eltrabajomencionadosedesarrollendosetapas: Enlaprimeraetapa,apoyadaporelprimergrupodeconsultores,serealizaronlastareasde: i. Consultadebibliografatcnicaespecializada,connfasisenestudiosquehayancontribuido aestablecerprincipiosparalaregulacinysupervisindelasoperacionesdemicrofinanzas; ii. Desarrolloyaplicacindeunaencuestasobreelestadodelaregulacinysupervisindelas microfinanzasparaidentificarprcticasptimasenAmricaLatinayelCaribe; iii. Anlisis de los estndares internacionales de regulacin y supervisin bancaria y su aplicacinalasentidadesyoperacionesdemicrofinanzas; iv. Revisin del marco legal y regulatorio de microfinanzas en pases de Amrica Latina que estnalavanguardiaenestamateria; v. Anlisis de la informacin cuantitativa sobre la situacin de las microfinanzas regionales preparada anualmente por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), miembro del GrupoBID; vi. Cuatro eventos de consulta con el Grupo de Trabajo de Microfinanzas de la Asociacin de Supervisores Bancarios de las Amricas (ASBA) conformado por representantes de supervisoresdeBolivia,Brasil,Colombia,ElSalvador,Mxico,PerylosEstadosUnidosde Amrica(atravsdelaFDICoCorporacinFederaldeSegurodeDepsitos),entreotros.; vii. Emisindeundocumentobasedelaguadeprincipiosparasercomentadoporreguladores yrepresentantesdelaindustriaatravsdeunprocesodeconsultaamplio. En la segunda etapa, apoyada por un segundo grupo de consultores, se realizaron las actividadesde: i. Diseo e implementacin de un proceso de consulta a operadores de la industria microfinanciera realizada a travs de la aplicacin de una encuesta en lnea, que fue
EstetrabajocontconelapoyofinancierodelFondo Suizo de Cooperacin Tcnica para Servicos de Consultoria y Actividades de Capacitacin (STC) del BID.
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respondida por 156 operadores y expertos de la industria de microfinanzas en Amrica Latina y el Caribe; y de entrevistas individuales exhaustivas a un grupo de expertos, directoresderedesyoperadoresdeAmricaLatinayelCaribe; ii. EdicindeldocumentobasedelaGuadePrincipioscomoresultadodelprocesodeconsulta; y, iii. Discusindelaguadeprincipiosendostalleres.Elprimertallersedesarrollenunevento sobre Regulacin y Supervisin para las Microfinanzas en el marco del XII Foro Interamericanode laMicroempresa(Foromic)organizadoporelFOMIN,realizadoenPer enseptiembrede2009.Elsegundotaller,sedesarrolllosdas25y26demarzode2010,en la Ciudad de Mxico, con la participacin de los miembros del grupo de trabajo, de supervisoresquenoparticiparonenelmismo,expertosenlamateriayrepresentantesdela industria. Concluidoslosprocesosdeelaboracindeundocumentobaseyconsideracineinclusindelos comentarios realizados por representantes y expertos del segmento microfinanciero, el Banco InteramericanodeDesarrolloatravsdesusrepresentantesdelFondoMultilateraldeInversiones y la Asociacin de Supervisores Bancarios de las Amricas a travs de su grupo de trabajo, realizaronlaedicinfinaldeldocumentoparasupresentacin.As,elpresentedocumentoconsta deunaintroduccinydoscaptulos. Enelprimercaptuloseanalizalapertinenciadelaaplicacinenlasentidadesdemicrofinanzasde los Principios Bsicos para una Supervisin Bancaria Eficaz, as como el enfoque de Basilea II, ambos emanados del Comit de Supervisin Bancaria de Basilea. Se busca que las recomendacionespropuestastenganlaconsistenciaycoherencianecesariascontalesprincipios,a findequesueventualaplicacinpudieraseranalizadadurantelasevaluacionesdelcumplimiento de los Principios Bsicos de Basilea (PBB) que realiza el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En el segundo captulo, recogiendo las conclusiones de los procesos descritos lneas arriba, se presenta un conjunto de recomendacionesparael desarrollo armnico de lasmicrofinanzas,que incluyen precondiciones y principios para la regulacin y supervisin efectiva de las carteras de microcrdito,ascomodelasentidadesdemicrofinanzas.Estasrecomendacionessonpresentadas bajolaformadeprincipiosparalaregulacinysupervisindelasoperacionesdemicrofinanzas.
I.
LOSESTNDARESINTERNACIONALESDESUPERVISINBANCARIA YENTIDADESDEMICROFINANZAS
Losprincipiosderegulacinysupervisindeoperacionesdemicrofinanzasbuscancomplementar las normas y leyes bajo las cuales operan las entidades financieras de un pas. Las normas o estndares bancarios internacionales se aplican en la mayora de los pases en los cuales existen operacionesdemicrofinanzas,aunquenosiempreconelrigordelasmejoresprcticasestablecidas. Lasentidadesdemicrofinanzas,porlotanto,estnsujetasaestndaresnacionales,yenlamayora de los casos internacionales, que permiten un mejor manejo del sistema financiero pero que no tomanencuentalasparticularidadesdeestasentidadesysusoperacionesmicrofinancieras.Existe lanecesidaddeampliarlascondicionesdeaplicabilidaddelosprincipiosbsicosdeBasileaaestas entidades,parapresentarunmarconormativoylegalcomplementarioquepermitasuregulaciny supervisinefectiva,evitandolaimposicindecondicionesquenorespondenalarealidaddesus operaciones.Apesardequeexistendiferenciasentrelasentidadesdemicrofinanzasylasentidades financieras tradicionales, stas son menos que las similitudes. Por lo tanto, una gran parte de los principiosdeBasileasonaplicablesaestesector.
1.1 PrincipiosbsicosdeBasileayentidadesdemicrofinanzas
La regulacin de entidades financieras tiene tres tipos de motivaciones: 1) proteger a los consumidores; 2) asegurar el funcionamiento eficiente de los mercados, y 3) preservar la estabilidad del sistema financiero. La regulacin orientada a proteger a los consumidores generalmente busca prevenir abusos a los derechos de los clientes, e incluye normas de transparencia, gobierno corporativo y otras reglas de conducta de mercado. La regulacin orientadaa mejorar laeficienciaen elfuncionamientode losmercadosfinancieros, incluyereglas para prevenir y corregir imperfecciones del mercado (como asimetras de informacin, externalidades o comportamientos monoplicos). Estos dos motivos para regular suelen ser aplicables, con algunos matices, para toda la gama de entidades que conforman un sistema financiero.Encambio,laregulacinparapreservarlaestabilidaddelsistemafinancierosueleestar circunscrita a aquellas entidades cuya quiebra podra generar altos costos sociales3. Aunque algunasreglassirvenavariosdeestospropsitos,lapreservacindelaestabilidadfinancieraesel propsito principal de la regulacin prudencial, cuyo estndar bsico est contenido en los principios bsicos para una supervisin bancaria eficaz, emitidos por el Comit de Supervisin Bancaria de Basilea (PBB). El recuadro siguiente contiene una breve presentacin de estos principios.
3 Para una discusin detallada de las motivaciones para regular, referirse a Jeffrey Carmichael y Michael
Pomerleano,TheDevelopmentandRegulationofNonBankFinancialInstitutions,BancoMundial,2002.
CuadroNo.1 Principiosbsicosparaunasupervisinbancariaeficaz El Comit de Supervisin Bancaria de Basilea emiti los 25 principios bsicos para una supervisin eficaz (PBB) en 1997 con el objeto de que su aplicacin fuera un primer paso en el proceso de fortalecer la estabilidad financiera tanto a nivel nacional como internacional. Con el tiempo,losPBBsehanconvertidoenelestndarparalasupervisinbancariaenlamayoradelos pases.AfindegarantizarlarelevanciadelosPBBfrentealosavancesocurridosenlaregulaciny supervisin,unaversinrevisadadeestosprincipiosfueaprobadaenel2006. Los25principiosrevisadossepuedenagruparensietecategoras:
Aspectos institucionales: objetivos, independencia, poderes del supervisor, transparencia y cooperacin(PBB1); Licencia y estructura (PBB 2 a 5): actividades permitidas y criterios para el otorgamiento de licenciasbancarias,latransferenciadepropiedadylasinversionessignificativas; Regulacinyrequerimientosprudenciales(PBB6a18):adecuacindecapital,requerimientos para la gestin de riesgos, el control interno y la prevencin del abuso de los servicios financieros; Mtodosdesupervisin(PBB19a21); Contabilidadyrevelacindeinformacin(PBB22); Poderescorrectivosdelsupervisor(PBB23);y Supervisinconsolidadaytransfronteriza(PBB24y25). De acuerdo con estos principios, la captacin de depsitos del pblico es una actividad que generalmenteestreservadaparainstitucionesautorizadasysupervisadas,comolosbancos(PBB 2).ElComithaaclaradoqueeltrminogeneralmente,introducidoporprimeravezenlosPBBdel 2006, admite la presencia de entidades no bancarias que captan depsitos del pblico y no son supervisadas como los bancos, bajo la condicin de que estas instituciones colectivamente no tengan una participacin significativa de los depsitos del sistema financiero. El texto de los PBB explcitamente establece que esta excepcin puede ser aplicable, por ejemplo, a entidades de microfinanzasnosupervisadas. El Comit de Basilea adems defini las precondiciones para una supervisin eficaz que, sin estar bajo el control directo de los supervisores bancarios, son necesarias para alcanzar una supervisinefectiva.Lasprecondicionesseclasificanenlossiguientesgrupos: Polticasmacroeconmicasadecuadasysostenibles; Infraestructurapblicabiendesarrollada,incluidounmarcolegaladecuadoparaeldesarrollo denegocios,prcticascontablesydeauditoracongruentesconlosestndaresinternacionales, poderjudicialeficienteeindependienteyunsistemadepagosseguroyeficiente; Disciplina de mercado basada en flujos de informacin adecuados entre los distintos participantesdelmercadoypolticaspblicascongruentesconunabuenaculturadenegociosy quenogenerenriesgosmorales; Mecanismosparaunaadecuadaseguridadfinancieraencasosdeproblemassistmicos. Las entidades de microfinanzas deberan estar sujetas a un marco regulatorio y de supervisin prudencialenlamedida enque generen riesgos a travs de lacaptacin dedepsitos del pblico 7
paracolocarlosenactividadesderiesgo4.Esporelloquecomoprimerapremisa,lasentidadesde microfinanzasquecaptandepsitosdeberanestarsujetasaunmarcoregulatorioydesupervisin consistente con estndares internacionales de supervisin bancaria. Sin embargo, es necesario aclarar que los PBB tambin son consistentes con la presencia de entidades no bancarias que reciben fondos del pblico sin ser supervisadas como bancos (como cooperativas de ahorro y crdito,organizacionesnogubernamentalesyasociacionesdeahorroyprstamoparalavivienda), siempre y cuando estas instituciones colectivamente no tengan una participacin significativa de losdepsitosdelsistemafinanciero.LosPBBmencionanexplcitamentequeestaexcepcinpodra seraplicableaentidadesdemicrofinanzas. Comounporcentajesignificativodelasentidadesquerealizanoperacionesdemicrofinanzasenel mundo son entidades reguladas que captan depsitos del pblico, la supervisin efectiva de la mayora de estas entidades requiere de un esquema regulatorio y de supervisin slido que se enmarque en el cumplimiento de las normas internacionales de supervisin bancaria. En tal sentido,lospasesdebencontinuarconsusesfuerzosparamejorarsugradodecumplimientodelos PBB. LaevaluacindelcumplimientodelosPBBsebasaenelcriteriodematerialidad.Lametodologade evaluacin admite que las debilidades en el marco regulatorio y de supervisin de algunas entidadesnosereflejenenlacalificacindecumplimientodeunprincipio,siestasentidadesnoson materiales para la estabilidad del sistema financiero de un pas. En la mayora de los pases del mundo la participacin de las entidades de microfinanzas en el sistema financiero es baja y los riesgosproducidosporfalenciasdesupervisindeestasentidadesnosuelensermaterialesparala estabilidaddelsistemafinancieroy,porlotanto,enelcontextodeunaevaluacindecumplimiento delosPBB,stasnosondeterminantesparaestablecerelgradodecumplimientodelosPBBenun pas y generalmente no se toman en cuenta en dichas evaluaciones. Al mismo tiempo, la metodologadeevaluacinadmitequealgunosprincipiosbsicosno seanaplicablesaunsistema financieroparticularoasegmentosdeentidadesdeunsistemafinanciero,cuandoelprincipioest asociadoariesgosquenosonmaterialesparadichosistemaosegmento.As,elincumplimientode algunos PBB por el marco de supervisin de entidades de microfinanzas puede no afectar la calificacindecumplimientodeesosPBBparaelsistemafinancieroensuconjunto,sidichosPBB sonpocorelevantesparalasolidezdelasentidadesdemicrofinanzas. Si se efectuara una evaluacin de cumplimiento de los PBB de un pas enfocada solamente en el segmento de las entidades de microfinanzas, sera necesario primero considerar la importancia relativadelosPBBsenrelacinconestesegmentodemercado.Porejemplo,esimprobablequela ausenciadeunmarcodesupervisindelriesgopastengarepercusionessobrelaefectividaddela supervisin de las entidades de microfinanzas. En cambio, deficiencias en la supervisin del gobierno corporativo y los sistemas de control interno son una debilidad fundamental para la supervisin de entidades de microfinanzas pequeas que tienden a tener sistemas de gobierno y gestinbastanteconcentrados. Encualquiercaso,alhacerunaevaluacindecumplimientodelosPBB,enfocadaenelsegmentode entidades de microfinanzas, es necesario tener en cuenta las particularidades del negocio de microfinanzasalcalificarcadaprincipio.Porejemplo,elsupervisordebeconfirmarquelaentidad
4Elprospectodecorridasbancarias,deinterrupcionesenlacadenadepagosydeviolacionesdelosderechos
delosdepositantesestasociadoconlacaptacindedepsitosdelpblico.Sinembargo,larecientecrisis financieraenlospasesdesarrolladosponedemanifiestoqueentidadesquenocaptandepsitos,comolos bancosdeinversin,tambinpuedenponerenriesgolaestabilidaddelsistemafinanciero.
cuenta con polticas y procesos adecuados para clasificar activos y dotar de provisiones. En este segmento, es esencial que los sistemas de calificacin y provisiones identifiquen la cartera de microcrdito y definan criterios especficos adecuados para su calificacin y constitucin de provisiones. Lamentablemente,noesposiblegeneralizarafirmandoquealgunosPBBsoninaplicablespara las entidades de microfinanzas. La aplicabilidad de determinados PBB para las entidades de microfinanzasdependedelamaneraenqueelnegociodemicrofinanzassedesarrollaencadapas ydelacomplejidaddelasoperacionesrealizadasporlasentidadesqueoperanendichosegmento. No obstante, existen cuatro principios cuya relevancia para el segmento de entidades de microfinanzasesmuybaja,captenonocaptendepsitosdelpblico(PBB5,12,24y25),porlas siguientesrazones: PBB 5 (Criterios de inversin): por lo general, las entidades de microfinanzas no realizan grandes inversiones ni tienen operaciones transfronterizas, de modo que la existencia de criteriosdegestindeinversionestendralimitadautilidad. PBB12(RiesgoPasyRiesgodetransferencia):Lasentidadesdemicrofinanzasno suelen realizarprstamosoinversionesinternacionales,porloquenonecesitaransistemaspara gestionarelriesgopasydetransferencia. PBB24(Supervisinconsolidada)yPBB25(Relacinentreelsupervisordeorigenyelde destino): Las entidades de microfinanzas no suelen formar parte de conglomerados financieros locales o transfronterizos, por lo que la necesidad de una supervisin consolidada y transfronteriza es limitada. Las excepciones en Amrica Latina son aquellas entidades demicrofinanzasqueformanpartede gruposinternacionales especializados en elnegociodelasmicrofinanzas.ElejemplomsclarosesdelgrupoProcredit(confinesde lucro).Estegrupotienebancosespecializadosen19pasesanivelmundial,incluidosseis pasesdelaregin(Bolivia,Colombia,Ecuador,ElSalvador,Honduras,Nicaragua). Fuera de estos cuatro, el cumplimiento de los dems principios es esencial para una adecuada supervisin del segmento de entidades de microfinanzas. No obstante, la evaluacin debe considerarcaractersticasespecficasdeestesegmento.Dichascaractersticasespecficasameritan unamencinenlossiguientesprincipios: PBB1(Objetivosyresponsabilidadesdelsupervisor):lasresponsabilidadesdelsupervisor financieroconrespectoalasentidadesdemicrofinanzasdeben estarclaramentedefinidas enelmarcolegalyadecuadamentedifundidas.Sielpashaoptadoportenerentidadesde microfinanzas no supervisadas, esto debe ser claro para el pblico. Adicionalmente, en la medida que las entidades no supervisadas afecten las actividades realizadas por las entidades supervisadas, deben existir mecanismos adecuados para que el supervisor financieropuedamonitorearlosriesgosyparaadecuarelmarcoregulatorioencasodeque se perciba que el impacto de esas entidades en el resto del sistema financiero puede ser material. En caso de haber supervisin delegada o supervisin compartida, las responsabilidades de las entidades deben ser claras y los mecanismos de coordinacin adecuados.
PBB 2 (Actividades permitidas): si existiesen entidades que captan depsitos5 y no son reguladas prudencialmente, deben representar una proporcin poco significativa de los depsitos del sistema. No obstante, el crecimiento en el tiempo de entidades de microfinanzas sin supervisin prudencial que captan depsitos y compiten con las entidades reguladas puede generar riesgos para el sistema en su conjunto. Para prevenir este problema, el marco legal debera limitar la captacin de depsitos por entidades no supervisadas como bancos (menor apalancamiento) o, en su defecto, establecer que estas sean supervisadas directamente si alcanzan un tamao determinado y facultar a los supervisores a tomar medidas en caso necesario. La atencin a este tema por los supervisores puede evitar el surgimiento de riesgos no supervisados. Asimismo, el supervisor financiero debe contar con mecanismos para conocer las actividades de las entidadesnoreguladasafindeasegurarqueactividadesreguladasnoserealizanatravs deentidadesnoreguladas. PBB3(Criteriosparalaconcesindelicencias):entreloscriteriosparaelotorgamientode licencias bancarias est la evaluacin por la autoridad supervisora de los planes estratgicos(especialmentedelosestudiosdemercado)ycomprobarquelossistemasde gobierno corporativo, gestin de riesgos y control interno propuestos sean adecuados. La estructurapropuestahadereflejarelalcanceycomplejidaddelasactividadespropuestas. Por un asunto de escala, las entidades de microfinanzas relativamente pequeas suelen tenerestructurasconcentradasylimitadasegregacindefunciones.Sibienestopuedeser inevitable, es fundamental que los supervisores se aseguren que estas estructuras posibiliten un adecuado control interno, gestin de riesgos y gobierno corporativo. En particular,lasentidadesdebenentenderlosriesgosderivadosdedependerdeuna(opocas) persona(s)clave(s)ycontrolarlosadecuadamente. PBB 6 (Suficiencia de capital): en general, los requerimientos de capital deben reflejar el perfil de riesgos de los bancos. El cumplimiento de este principio no exige que los pases apliquen los estndares de capital de Basilea II6. Sin embargo, la aplicacin de Basilea II brindara a los pases la oportunidad de analizar los riesgos de las operaciones de microfinanzas,yestablecerrequerimientosdecapitalquecapturenmejorestosriesgos.Las implicacionesdeBasileaIIparalasentidadesdemicrofinanzasseresumenenlasiguiente seccin. PBB8(Riesgodecrdito):siendoesteunriesgofundamentaldelnegociodelmicrocrdito, unmarcoadecuadoparasusupervisindebetomarencuentalascaractersticaspropiasdel microcrdito y de sus modelos de negocios. Esto incluye la identificacin explcita del microcrdito en el marco regulatorio y el establecimiento de criterios de clasificacin y provisiones apropiados para este tipo de crdito. Asimismo, para controlar los riesgos derivados del sobreendeudamiento, el supervisor debe comprobar que las entidades cuenten con polticas y procesos para vigilar el endeudamiento total de sus sujetos de crdito. En el documento del Comit de Supervisin Bancaria de Basilea, esto ltimo es consideradouncriterioadicional,nouncriterioesencial,paraelcumplimientodelosPBB. PBB13(Riesgodemercado):lasentidadesdemicrofinanzastienenexposicionesariesgos demercado,incluyendolosriesgosdetasadeintersrelacionadosasudescalceentresus activosdecortoplazoypasivosdemayoresplazos.Existentambinriesgoscambiariosde
5Incluyendoaportesdeasociadosenloscasosdecooperativasyotrasformasdeorganizacinsimilares. 6Estosestndaresfueronpreparadosparabancosconampliapresenciainternacional.
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las entidades que tienen descalces de monedas en su hoja de balance. Esto ocurre, por ejemplo, cuando las entidades financian sus colocaciones en moneda local con fondos recibidosenmonedaextranjera. PBB 15 (Riesgo operacional): ste es tambin un riesgo fundamental del negocio de microcrdito,porloqueelmarcodesupervisindelriesgooperacionalparalasentidades de microfinanzas debe reconocer sus caractersticas especiales (masividad y preponderanciadelosagentesdecrdito),incluyendo,porejemplo,laexistenciaderiesgos de fraude, error humano y fallas de proceso comunes a los diferentes procesos de otorgamientodeprstamospreponderantesenestenegocio. PBB19 (Enfoque supervisor):estePBBrequiere que elsupervisor tengaun conocimiento profundosobrelasoperacionesdelasentidadesfinancierasporseparadoydelsistemaen su conjunto. Esto incluye vigilar y evaluar las tendencias, el desarrollo y los riesgos del segmento de entidades de microfinanzas. El adecuado monitoreo de los riesgos de este segmento, requiere tener la capacidad de obtener un cierto nivel de informacin de las actividadesdeoperadoresdemicrofinanzasque,sinestarsujetosalcontroldelsupervisor, puedentenerunimpactosobrelosriesgosdelsegmentosupervisado.
UnbuengradodecumplimientodelosPBBesnecesario,aunquepuedenosersuficiente,parauna adecuada supervisin de las entidades de microfinanzas. Difcilmente un pas con un inadecuado sistema de supervisin bancaria podr contar con un adecuado sistema de supervisin para las entidades de microfinanzas. Sin embargo, hay pases que cuentan con sistemas avanzados de regulacin y supervisin que no han desarrollado sistemas adecuados de supervisin para sus entidadesdemicrofinanzas.
1.2
BasileaIIylasentidadesdemicrofinanzas7
En el 2004, el Comit de Supervisin Bancaria de Basilea emiti el documento Convergencia internacional de medidas y normas de capital: marco revisado, ms conocido como Basilea II, productodelprocesoderevisindeldenominadoAcuerdodeBasileaemitidoen1988.Elobjetivo del documento fue establecer un nuevo estndar internacional de capital para aquellos bancos activos a nivel internacional, de tal manera de propiciar un marco adecuado de competencia en todaslasjurisdiccionesdelospasesmiembrosdelComit.Sinembargo,elComitreconociqueel primer acuerdo, ahora conocido como Basilea I, pas a constituirse en una referencia para las autoridades de supervisin de todo el mundo, quienes utilizaron sus conceptos para fijar regulacionesparatodaslasentidadesfinancieras,incluidasaquellasqueslooperananivellocal. Igualmente el Comit recogi en la nueva norma la necesaria complementacin entre reglas y el marcoadecuadoenelcualstasdebendesenvolverse,porloqueBasileaIIesmsqueunanorma decapital.Deallqueeldocumentocontiene3pilares: PilarIEstablecedosmtodosalternativosparadefinirlosrequerimientosdecapitalpara cubrirlosriesgosdecrditoydemercadodeunaentidadfinanciera:elmtodoestndary el mtodo de modelos internos. Adems introduce requerimientos de capital para riesgos deoperacin,paralocualsedefinentresmtodosalternativos.
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Ver Convergencia internacional de medidas y normas de capital: marco revisado, Comit de Basilea; e ImplementacindeBasileaII:consideracionesprcticas,ComitdeBasilea.
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Pilar II Busca que los bancos tengan suficiente capital para soportar sus riesgos y promoverbuenasprcticasdegestinderiesgos. Pilar III Busca promover la disciplina de mercado, a travs del desarrollo de requerimientosparaladivulgacindeinformacin,quepermitanalosagentesdelmercado evaluaralasinstituciones. BasileaIIdejaadiscrecindelossupervisoresladecisindequmtodoutilizarnlasentidadesde su jurisdiccin para calcular su capital requerido y sugiere algunos criterios para determinar a quinesseaplicaraBasileaII:tamaodelaentidad,naturalezaycomplejidaddesusoperaciones, presenciainternacional,interaccinconbancosinternacionales,perfilycapacidadesdegestinde riesgo,recursosdisponiblesparavalidacinyseguimientoyunaevaluacindelasventajasversus loscostosgeneradosporlacomplejidaddeaplicacindeBasileaII.Bajoestoscriterios,lamayora de entidades de microfinanzas estara excluida de aplicar los mtodos ms sofisticados. Es de esperarentoncesque,silospasesmigranhaciaBasileaII,lasentidadesdemicrofinanzasapliquen BasileaIoelmtodoestandarizadodeBasileaII. LosprincipalesimpactosdelaaplicacindeBasileaIIparaentidadesdemicrofinanzasseran: En las ponderaciones de algunos activos por riesgo ya que, bajo el mtodo estandarizado, lossupervisorestienenciertadiscrecinparadefinirlas: o La cartera de microcrdito no suele recibir clasificacin de calificadoras de riesgo, as que su ponderacin sera 100% a no ser que el regulador opte por definir una cartera minorista del regulador a la que se asignara una ponderacin de 75%: la cartera de microcrdito satisface los requisitos definidos por el Comit de Basilea para formar parte de esta cartera (crditos a personas o pequeas empresas y granularidad) o Lacarteradealtoriesgonoprovisionadapodratenerunaponderacinsuperioral 100%. La introduccin de requerimientos de capital por riesgo operacional generara probablemente el mayor impacto para las entidades de microfinanzas, ya que el requerimiento de capital est definido en funcin de los ingresos brutos; y el negocio de microcrdito, que tiene costos administrativos ms altos que los crditos comerciales, requiereingresosbrutosrelativosmselevadosparaserrentable.Porejemplo,deacuerdo con el Mtodo de Indicador Bsico, el requerimiento de capital por riesgo operacional equivaldraa15porcientodelosingresosbrutospromediodelosltimos3aos. La posibilidad de que entidades con las que compiten las entidades de microfinanzas accedana ahorrosdecapitalatravsdelaaplicacindemodelos internospodragenerar ciertadesventajacompetitiva. Mayornfasisenlaresponsabilidaddelosdirectoresygerentesparaentenderlosriesgosa los que est expuesta su entidad y cmo estos se relacionan con su suficiencia de capital (PilarII).
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Las entidades deben tener una poltica de divulgacin de informacin y hechos de importanciayunsistemaparaevaluardichapoltica(PilarIII). La aplicacin de Basilea II brindara a los pases la oportunidad de analizar los riesgos del microcrdito y establecer requerimientos de capital que capturen mejor estos riesgos. En particular,untemaquesedebeevaluareslaconvenienciadeestablecerunacarteraminoristadel reguladorquecontengalacarterademicrocrditoyque,deacuerdoconBasileaII,sepondereal75 por ciento para efectos del clculo de los activos ponderados por riesgo. La aplicacin de esta ponderacin menor podra ser recomendable en pases en los que el microcrdito est adecuadamente identificado, clasificado y provisionado, siempre que los supervisores hayan establecido que las entidades que operan en este segmento cuentan con sistemas apropiados de gestin de riesgos. Para ello, los supervisores deberan verificar previamente que esta menor ponderacinescongruenteconelcomportamientodelascarterasdemicrocrditoensurespectivo pas.Estamodificacinpodrarealizarsealmomentodeimplementarlosrequerimientosdecapital para riesgos operacionales establecidos en Basilea II, de modo que la menor ponderacin a la carterademicrocrditoscompenseenparteelmayorcapitalrequeridoporriesgooperacional.
1.3
Racionalidaddelosprincipioscomplementariosparalaregulaciny supervisindelasmicrofinanzas
Si bien rara vez se disputa la necesidad de regular y supervisar rigurosamente a los bancos, la implementacin de un sistema de regulacin y supervisin riguroso para entidades de microfinanzasesuntemademayordebate.Aunquelamayorade lasentidadesdemicrofinanzas no tienen un alto nivel de materialidad para la estabilidad financiera, su presencia y actividad requiere unos estndares complementarios a los PBB para asegurar su regulacin y supervisin efectiva. Adems del motivo prudencial de preservar la estabilidad financiera, el sustento de un marco complementario de regulacin y supervisin puede encontrarse en los objetivos de proteccin a los consumidores (depositantes y deudores) o corregir imperfecciones del mercado (mejorarlatransparenciadeinformacinyeficiencia).Comotodaregulacin,tieneuncosto.Afin de establecer la racionalidad de este marco complementario, es necesario asegurar que los beneficiossuperenloscostos. La estricta regulacin y supervisin prudencial de las entidades de microfinanzas es deseable socialmente, aun cuando no comprometa la estabilidad del sistema financiero. Un inadecuado marco regulatorio para dichas entidades puede fomentar que algunas tomen riesgos excesivos, facilitando, por ejemplo, el sobreendeudamiento de los deudores de ese segmento. El sobreendeudamientodelosdeudoresnosloafectaalasentidadesquelofacilitan,sinoalrestode entidades financieras, generando prdidas que podran conducir a una retraccin de la oferta de microcrditos y eliminar una fuente importante de crdito para la actividad econmica de un segmento importante de la poblacin, con consecuencias econmicas y sociales significativas. Si bienpuedenoestarenjuegolaestabilidaddelsistemafinanciero,laregulacinprudencialdeeste segmentosejustificaporqueesdeseablecontarconunaofertasostenibledemicrocrdito,loquea suvezrequieredeentidadesqueloproporcionendemaneraprudenteysostenible. Siunaentidad(ounsectorproductivo)puedeproducirdaossignificativos(costossociales)consu conducta en el mercado, se justifica tener un marco regulatorio que prevenga esos daos, protegiendo as a los consumidores. Adicionalmente, la regulacin del negocio del microcrdito, 13
debe tener un componente importante de proteccin a los consumidores, pero sin restarles la responsabilidadporlatomadesusdecisiones;esdecir,cuidandodenoafectarlaculturadepagoso generarproblemasderiesgomoral.Asporejemplo,laadecuadainformacinalosclientessobre los costos del microcrdito y las dems condiciones del contrato de crdito proporciona a los clientesdetodaslasentidadesfinancieraselementosparatomarsusdecisiones,yesesencialpara el adecuado funcionamiento del mercado de microcrdito y para prevenir los problemas sociales causadosporelsobreendeudamiento.Laevaluacinporunaautoridaddelasclusulasdelcontrato de crdito a fin de prevenir y sancionar prcticas abusivas tambin favorece el buen funcionamientodelmicrocrdito. La correccin de imperfecciones de mercado es la ltima meta de regulacin del negocio del microcrdito.Mecanismosparacorregirvariostiposdeasimetradeinformacinpuedenapoyarel funcionamientoeficientedelosmercadosfinancieros.Porejemplo,losbursdecrditoatenanla asimetra de informacin que existe entre las entidades financieras y sus deudores sobre la capacidad(yvoluntad)depagodelosdeudores,posibilitandoquelasentidadesfinancierastomen decisionesdecrditoinformadasyportanto,fortaleciendolaofertademicrocrdito.Ladifusinde informacinsobreloscostosdelcrditoydemscondicionesdeloscontratosdecrditoposibilita que los deudores tomen decisiones informadas sobre su capacidad de endeudamiento y sobre quinleofreceelproductomsapropiado.
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II.
PRINCIPIOSPARAUNAEFECTIVAREGULACINYSUPERVISIN DELASOPERACIONESDEMICROFINANZAS
2.1 Alcance
En este captulo se presenta un conjunto de principios para la regulacin y supervisin de las operaciones de microfinanzas, que se aplican a las entidades de microfinanzas y a todas las entidadesfinancierasconcarterasdemicrocrdito,incluidoslosbancos. AexcepcindelomencionadoenelcaptuloI,existecoherenciaentrelospresentesprincipiosylos PrincipiosBsicosdeBasilea(PBB).Ningnaspectoosituacinenestosprincipiosseoponealos PBB,sinomsbienloscomplementa. Esdeseablequelosprincipiosenestaguaseapliquenalasentidadesdecrditonosupervisadas que operen en microfinanzas dado que constituyen buenas prcticas que buscan minimizar los riesgos a los que stas se exponen. Se reconoce adems que en el caso de las entidades no supervisadas,elroldelEstadonoesregularysupervisar,sinoestablecerunambientedeprcticas sanas y ticas que permiten dar acceso a servicios financieros de calidad a poblaciones que han sido excluidas de estos servicios. En consecuencia, esta gua puede proporcionar un modelo de prcticas sanas para entidades no supervisadas y las entidades que las regulan, as como para quienesseasocianoinviertenenellas.
2.2 Precondicionesparaunaefectivaregulacinysupervisindelas microfinanzas

RoldelEstado,ingresoalmercadoytasasdeinters
2.2.1 Rol del Estado. El Estado debe crear las condiciones para facilitar el desarrollo, fortalecimiento y proteccin de la solidez institucional de las entidades de microfinanzas. Lasoperacionesmicrofinancierasgozandeunmarcolegalynormativoestablequepermite asumir riesgos de manera prudente. Las normas microcrediticias no son menos rigurosas queparaelrestodeloscrditosenelsistema.ElEstadoaseguraqueexistalatransparencia de informacin que permita que los usuarios de operaciones de microcrdito tomen decisionesdemaneraprudente.ElEstadoapoyalatransparenciaenlaindustria,iniciando porlasensibilizacindelpblicosobrelaproteccinqueofreceelEstadoadepositantesen entidadesfinancierasreguladas.Ladefinicindemicrocrditoestdesligadadeconceptos asociados con propsitos laborales, tributarios o de combate a la pobreza8, as como con transferenciasderecursososubsidiosdelEstado.
8Crditoapersonasdebajosingresos,informales,enprocesodebancarizacin,pobresymuypobres,que
suelenestarpresentesenalgunasdefinicionesdemicrocrdito.
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El Estado seabstiene de establecer cupos de cartera a lasentidades financieras.ElEstado evita distorsionar las condiciones de contratacin como monto, precio, plazos, garantas y moneda. ElEstadoestableceunentornojurdicoqueapoyalacobranzadelasdeudasydacertezaa la liquidacin de garantas; adems, cuenta con un tratamiento impositivo claro sobre los productosfinancieros. El Estado apoya el desarrollo de infraestructura de identificacin de usuarios a travs del establecimientodenmerosnicosdeidentificacin. El Estado procura que el supervisor cuente con suficiente capacidad y recursos para la implementacineficazdeestosprincipiosenentidadesdemicrofinanzas. El Estado conoce la operacin y mbito de accin de entidades de microfinanzas no supervisadas y posee la facultad de integrarlas al universo de las supervisadas en el momento que, por sus caractersticas, impacto o materialidad, considere pertinente. Los criteriosparalaincorporacindeentidadesde microfinanzasnosupervisadas aluniverso delassupervisadasestnclaramenteestablecidosenlasnormasvigentes. El Estado requiere una identificacin clara de entidades supervisadas y no supervisadas para uso pblico, lo cual incluye la diferenciacin de marcas o nombres. Ninguna entidad supervisada utiliza una marca o identidad comn con instituciones no supervisadas. Las instituciones no supervisadas expresan en su publicidad que no son vigiladas por el supervisorfinancieroyquenocuentanconautorizacinparacaptardepsitosdelpblico. El Estado requiere la adopcin de un sistema contable nico para el sector financiero aplicableatodaslasentidades,seanestassupervisadasonosupervisadas. Dentro de la estructura del rgano judicial hay mecanismos para una rpida solucin de controversiasdemenorcuantarespectoaloscontratosdeserviciosfinancieros,ascomo especializacindelpoderjudicialenmateriasdederechocomercialyfinanciero. 2.2.2 Libertaddeprecios.Losmicrocrditosnoestnsujetosatopesdetasasdeinters o de precios por servicios. Existen condiciones que permiten una sana y vigorosa competenciaentrelasinstitucionesfinancieras.Estascondicionesincluyenladisponibilidad y transparencia de la informacin que permita al pblico comparar distintas alternativas, como por ejemplo la frmula del clculo de las tasas de inters de las operaciones de microcrdito. 2.2.3 Acceso al mercado. Todas las entidades financieras que otorgan microcrditos ofrecen stos a personas que puedan carecer de registro comercial o tributario, contabilidadformalogarantasregistrables.Lasentidadesestablecensuspropiaspolticas ydeterminaneluniversodesusclienteselegibles.Todaslasoperacionesdemicrocrditode entidadessupervisadassonguiadasporestosprincipios. Las instituciones de crdito no supervisadas tienen libertad para conceder microcrditos peronoparacaptardepsitos,bajoningunamodalidad.Estoincluyedepsitosyaportesno obligatoriosdelascooperativasdeahorroycrdito.Incluyetambingarantaslquidasde 16
clientesquenosondepositadasenentidadesfinancierasreguladasporlasinstitucionesde crditoanombredelprestatario.
Infraestructuramnima
2.2.4 Bursdecrdito.Existencentralesderiesgosobursdecrditopblicos,privados o una combinacin de ambos, que cuentan con bases de datos centralizadas, de carcter nacional, que proporcionan informacin actualizada e histrica a cualquier persona con legtimo inters, sobre el monto de las obligaciones de las personas, su situacin y comportamiento de pago en el sistema financiero, en instituciones de crdito no supervisadas, en servicios pblicos, en materia de tributos, contribuciones y crdito comercial. La creacin de centrales especializadas en microcrdito o nicamente con informacin negativa no coadyuva a estructurar este bien pblico. Las entidades de microfinanzasylasqueoperanenmicrocrditoestnobligados areportarsusdeudoresa unacentralderiesgosylaconsultanantesdeconcedercualquierfacilidadcrediticia. Las centrales de riesgo o burs de crdito deben mantener controles adecuados de seguridad de la informacin de manera que se garantice la veracidad de la informacin reportada y se minimice el riesgo de que dicha informacin pueda ser alterada o mal utilizada. 2.2.5 Proteccin del cliente financiero. Existen leyes o normas sobre conducta de mercado y proteccin y defensa del usuario microfinanciero. Estas leyes o normas deben establecer claramente los deberes y derechos a los que se sujetan aquellas personas que solicitanuncrdito,realizandepsitosotienenalgntipoderelacincontractualconuna entidadfinanciera.Existelaobligacindetodaslasentidadesfinancierassupervisadascon operacionesdemicrofinanzasdeproporcionarinformacinoportunasobrelascondiciones delproductomicrofinanciero,completayrelevantealosusuariosdesdeantesdelafirmade uncontrato ydurante todala extensindelmismo. Esta informacin incluyelosderechos delconsumidordeproductosyserviciosmicrofinancieroseinformacinsobrelaformade reclamarunabusodeestosderechostantoenlaentidadfinancieracomoantelasentidades competentes. Incluye, adems los derechos legales del cliente que se encuentre en un procesodecobranza. Existe transparencia documentaria que impide abusos de posicin contractual. El Estado tiene atribucin para revisar, objetar o aprobar el texto de los contratos modelo o estndaresdemicrocrditopreviaasuaplicacinydesancionarviolacionesalaobligacin deproporcionarinformacin.Loscontratosseredactanenlenguajesencillo. Serealizancampaaspblicasdedifusindelosderechosyobligacionesdelosusuariosyla legislacinonormativafinancieraqueobligaalasentidadesfinancierasainstruir,ilustraro advertirasusclientesacercadesusderechosyobligacionesderivadosdeloscontratosde servicios microfinancieros. Sepromueve laexistencia de la figuradelDefensor del Cliente del Sistema Financiero (Ombudsman Financiero) como una persona independiente, de intachable reputacin y amplio conocimiento del sistema financiero y que cuenta con facultadessuficientesparaejercersufuncin.Elserviciodedefensoraalclientepuedeser brindado a nivel agregado cuando a juicio del supervisor financiero el nmero de transaccionesenunaentidadlojustifique. 17
Las entidades pblicas y privadas relacionadas con el sector financiero en general, establecenprogramasdeeducacinfinancieraquepermitanalclientedelsectorcontarcon conocimientosdeadministracinfinancieraresponsable. 2.2.6 Informacin financiera. Las entidades de microfinanzas elaboran y publican peridicamente, en medios de difusin masiva (escritos y electrnicos), sus estados financieros de acuerdo con normas internacionales de informacin financiera (NIIF). En tanto entren en vigencia las NIIF en un pas determinado, las instituciones supervisadas aplicarn las normas contables del supervisor financiero. En caso que los estados financieros deban elaborarse conforme a normas contables prescritas o permitidas por el organismo de supervisin financiera, se publica el efecto contable y financiero de las diferenciasentreambasbasesdecontabilizacin.Dichasentidadeseinstitucionessometen a auditora externa y publican anualmente sus estados financieros conforme a normas internacionalesdeauditora. 2.2.7 Transparencia de productos y precios. Todas las entidades financieras en el sistema financiero supervisado difunden los tipos de productos y operaciones microfinancierasqueofrecen,susrequisitos,condicionesyplanestarifarios;yenelcasode loscrditos,losclculosdelmontonetoquerecibeelprestatarioylascuotasapagar.Esta difusindeberserconducidaporestasentidadesutilizandolametodologadedifusinde informacin que sea ms idnea a su cultura crediticia, su cultura institucional y su infraestructura,mismaquedeberserpuestaenconocimientodelaentidaddesupervisin antesdesuimplementacin.Dadalacercanafsicaalclienteutilizadaenlametodologade microcrdito, la difusin de informacin y la educacin financiera debiera proveerse a travsdelcontactodirectoconelcliente. Las tasas de inters efectivas que cobran y pagan las entidades financieras se publican y difundenperidicamenteparaconocimientodelpblico.Lametodologautilizadasiguelos lineamientosestablecidosporelsupervisor. Elclienteconocelatasaefectivaocostoefectivodesucrditoyescapazdecompararlocon lastasasdeotrosoferentes. 2.2.8 Proteccindelahorro.Losdepositantesdelasentidadesdemicrofinanzasreciben el mismo trato legal y econmico que los dems depositantes del sistema financiero supervisado. Las coberturas del seguro de depsitos se sustentan en criterios de razonabilidad y equidad con el objetivo de minimizar el riesgo moral. Los sistemas de segurosdedepsitosexplcitosoimplcitosslodancoberturaa lasentidadesfinancieras reguladas.Elpblicorecibeinformacinadecuadadelacoberturaoausenciadecobertura desusdepsitos.
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2.3 Regulacinysupervisindeentidadesdemicrofinanzas
2.3.1 mbito de supervisin. Las responsabilidades del supervisor financiero con respecto a las entidades de microfinanzas estn claramente definidas en el marco legal y adecuadamente difundidas. Si el pas tiene instituciones de crdito no supervisadas, esto debe ser claro para el pblico. Adicionalmente, existen mecanismos adecuados para que oportunamente el supervisor financiero pueda monitorear los riesgos de las entidades de microfinanzas no supervisadas para adecuar el marco regulatorio en caso que se perciba queelimpactodeesasinstitucionesenelrestodelsistemafinancieropuedeserrelevante. Encasodehabersupervisindelegadaosupervisincompartida,lasresponsabilidadesde losentesestndefinidasyexistenmecanismosdecoordinacinadecuados. 2.3.2 Supervisin pblica. Las entidades de microfinanzas que captan depsitos son supervisadasdirectamenteporelorganismodesupervisinfinancieraindependientemente de su naturaleza jurdica (sociedades annimas, cooperativas, mutuales, asociaciones o fundacionescivilessinfinesdelucro,empresaspblicasomunicipales). 2.3.3 Entidades de microfinanzas. La autorizacin de entidades de microfinanzas requiereunmarcolegalqueconsidere: i) Un capital mnimo suficiente para cubrir el riesgo de prdidas inesperadas y esperadas hasta alcanzar el punto de equilibrio, los costos de una infraestructura informtica razonable y las necesidades de capital de trabajo, en tanto se reciban depsitos. El capital de inicio de una entidad no necesariamente debe ser igual al mnimorequerido; ii) Unmbitooperativosinrestriccionesgeogrficas; iii) Un marco operativo que les permita desarrollar una amplia gama de operaciones activas,pasivasydeserviciosmicrofinancierosconelpblico; iv) Requerimientospatrimonialesigualesalosestablecidosparaelrestodeentidades financieras,peromsexigentesparaaquellascuyaestructurajurdicaopropietaria presentara en opinin del supervisor problemas de reposiciones patrimoniales suficientesyoportunas; v) la prohibicin de conceder grandes crditos, prstamos relacionados a su propiedad,direccinogestin,odistraergrandessumasenactivosnocrediticios;y vi) Requerimientos de adecuado gobierno corporativo, sistemas de alerta temprana, controlinternoygestinderiesgos. 2.3.4 Autorizacin de entidades de microfinanzas. El supervisor debe contar con un procesodevalidacindelosaccionistasosociosconunaparticipacinmayoral5%enlas entidades de microfinanzas (incluyendo asociaciones y fundaciones civiles sin fines de lucro). Estos accionistas osocios cumplirn con los criterios de idoneidad(fitand proper) establecidos por el regulador, en conformidad con las prcticas en el sistema financiero regulado. Adems, cuentan con la solvencia financiera para incrementar o reponer el patrimoniodelasentidades,encasodesernecesario. El proceso de autorizacin de nuevas entidades de microfinanzas no ser menos riguroso queparaelrestodelasentidadesfinancierasyseexigeladeterminacindelafactibilidad 19
delaentidadconbase enunestudiodemercado.Enfuncin de dichoestudio sedisean, desarrollan y se aplican los productos especficos para el referido mercado, acompaados delametodologamicrocrediticia,lainfraestructuratecnolgica,losrecursoshumanos,los controlesinternosyrecursosfinancierosquecorrespondan.Elcapitalinicialdeunaentidad financieraespecializadasepagasolamenteenefectivo. Enloscasosdeentidadescreadasconbaseenlasoperacionesdeunainstitucindecrdito no supervisada, el supervisor deber considerar adicionalmente la historia, evolucin y desempeoexitosodelamisma;nodebepermitirquelosaccionistasosociosparticipenen actividadesquegenerenconflictosdeinters;yenelcasodequelaentidadvayaacomprar la cartera generada en laentidadno supervisada,sta debe ser valoradapreviamentepor unaentidadcalificadaindependientedelaentidadydelsupervisor. 2.3.5 Lmitesdeexposicin.Lalegislacinolanormativaestablecenunlmiteindividual decrditoparalasentidadesdemicrofinanzasmenoraldelosbancoscomerciales,medido comounporcentajedesupatrimonioneto.Adems,prohbelosprstamosrelacionadosa supropiedad,direccinogestin. 2.3.6 Informacindemercadoyderiesgo.Elorganismodesupervisinfinanciera,las gremiales que agrupan a las entidades financieras que operan en microcrdito u otras organizaciones, elaboran y publican peridicamente informacin comparativa sobre los siguientesaspectosdelacarterademicrocrdito: i) Porcentajedecarterademicrocrditosobrecarteratotal; ii) Crditosconmoramayora30das(valoresabsolutosyporcentajes); iii) Crditoscastigados(valoresabsolutosyporcentajes); iv) Rotacinanualdeagentesdecrdito; v) Coberturadeprovisionessobrecarteratotal; vi) Interesesefectivoscobrados(ingresosdecarterasobrepromediodecartera); vii) Cartera de crditos y depsitos por ciudad/regin, por producto y antigedad de morosidad(enmontosynmerodeclientes);y viii) Ubicacin de agencias o puntos de atencin (cajeros, cajeros corresponsales, corresponsales). Se promueve la calificacin de riesgo peridica de carcter pblico de las entidades financierasporpartedeempresasdeexperienciayreconocidoprestigioconmetodologas conaltosestndaresdecalidad,registradasysupervisadasporelsupervisorfinanciero. 2.3.7 Gestin integral de riesgos9. La legislacin o la normativa establece normas especficas sobre la gestin integral de riesgos en las entidades de microfinanzas. Las normashacennfasisenlaproporcionalidadylosaspectosespecficosenloconcernientea los riesgos crediticios, operacionales, de gobernabilidad, estratgicos, de reputacin, liquidezydemercado;ademsalosriesgosqueseproducenporlainterrelacinentreestos riesgos. 2.3.8 Gestinderiesgocrediticio.Lalegislacinolanormativaexigequelasentidades demicrofinanzascuentenconunametodologaadecuadaparalaevaluacindelacapacidad
9Cuyacarterapuedeestarintegrada,adems,porotrostiposdecrditos(consumo,comerciales,vivienda)y
ofrecendepsitosyotrosserviciosfinancieros.
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de pago de sus potenciales clientes y tengan la infraestructura suficiente para el seguimientodesucarterademicrocrditos.Estainfraestructuradebeincluircomomnimo: i) Sistemasdeinformacincomputarizadosdeadministracindemicrocrditos; ii) Polticasdeadministracinderiesgodesobreendeudamientodemicroprestatarios; iii) Sistemasparaestimarlasensibilidaddelamoradesucarterademicrocrditosante diversosescenariosadversos(escenariosdeestrs);y iv) Sistemasadecuadosdeincentivosparaoficialesdecrdito. La legislacin debe establecer requerimientos de capital a las entidades de microfinanzas poresteriesgo.
2.3.9 Gestinderiesgooperacional.Lalegislacinolanormativaexigealasentidades de microfinanzas contar con una adecuada gestin del riesgo operacional que, dadas las caractersticas de las operaciones microfinancieras, constituye el riesgo principal de esta industria.Porello,sedebenrequerirmetodologasquepermitan: i) Identificaraquelloseventosderiesgoquetengansuorigenenerroresdepersonas, procesos,sistemasyeventosexternos; ii) Medirlaprobabilidaddeocurrenciayelefectodetaleseventos; iii) Establecermedidasdemitigacinyplanesdeaccinparasuimplementacin; iv) Contar con un sistema de monitoreo e informacin gerencial adecuado para su seguimientoy v) Crearbasesdedatosdeeventosderiesgo. Adicionalmentesedebenrequerir: i) Polticas, procesos y sistemas para controlar los riesgos de seguridad de los sistemasdeinformacin; ii) Sistemasdecontrolinternoparalaprevencindeerroresyfraudes,incluyendouna funcin de auditora interna que reporte directamente al director de la entidad financiera; iii) Procesos de validacin de informacin y controles que aseguren la calidad de la informacin; Planesdecontingenciasinstitucionales; iv) v) Apoyosyasesoramientojurdicoparaprevenirlaseventualidadesdeordenlegal;y vi) Laimplementacindeplanesdecapacitacinparaelpersonal. La legislacin debe establecer requerimientos de capital a las entidades de microfinanzasparacubriresteriesgo. 2.3.10 Gestin de riesgo de gobernabilidad. La legislacin o la normativa promueve la existencia y la aplicacin de principios de buen gobierno corporativo en las entidades de microfinanzas.Estosprincipiosarmonizanapropiadamentelosinteresesdelaentidadyde sus propietarios o constituyentes con los intereses de los usuarios y clientes. Existen cdigosdeticaydeconductaqueorientanelprocederdepropietarios,directivos,gerentes
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y empleados de las entidades financieras y que establecen sus facultades y competencias, paraprevenirlaconcentracindepoderylosconflictosdeinters10. 2.3.11 Gestindelriesgoestratgico.Lalegislacinonormativapromuevelaexistenciay aplicacin de sanas polticas y prcticas de gobierno corporativo en las entidades de microfinanzas que aseguren que estas operen competitiva y sosteniblemente, incursionen ensegmentosdemercadocondemostradaexperiencia,cuentenconslidosanlisisdesus segmentosdemercadoysuentorno,ypromuevenlainnovacindemaneraprudente. 2.3.12 Gestin de riesgos de reputacin. La legislacin o normativa establece la obligacin de las entidades de microfinanzas, de sus directivos, gestores y empleados de preservarlaimageninstitucionalylaconfianzadelpblicomedianteelcumplimientodelas normasyleyesqueleapliquen,eltratojusto,equitativoynodiscriminatorioasusclientes, lapuestaenprcticadeprincipiosdeticayvaloresmorales,ylapromocindelainclusin yeducacinfinanciera. 2.3.13 Riesgo de liquidez. La legislacin o la normativa establece la obligacin de las entidadesdemicrofinanzasdeaplicarmecanismosqueminimicenelriesgodeliquidez,que surgen de descalces de flujos de efectivo, as como por no poder cerrar oportunamente posiciones abiertas, en la cantidad suficiente y a un precio razonable. Los mecanismos de gestin deben incluir la medicin, el monitoreo y la mitigacin de riesgos cuyo impacto pueda causar el incumplimiento con los requerimientos de financiamiento y de aplicacin de fondos en la entidad. Dado el carcter preventivo que se debe mantener, las entidades deben contar con informacin que les permitan ver sus descalces futuros y establecer planesdecontingenciaquelespermitanactuarantesituacionesadversasdelmercado. 2.3.14 Riesgo de Mercado. La legislacin o la normativa establece la obligacin de las entidades de microfinanzas de aplicar mecanismos que minimicen la posibilidad de prdidas por los movimientos adversos en los precios de sus activos, el impacto de su balance ante cambios en la tasa de inters o en el tipo de cambio cuando se tomen posicionesendistintasmonedas.Asimismo,lanormativaestablecequeestasentidadesde microfinanzasnicamentepodrnoperarconlosservicioseinstrumentosautorizadospor la normade autorizacin y tendrnquesolicitar ycontar conuna aprobacin previa para operarconotrosinstrumentosquenoestnautorizadosensuactodeautorizacin. La legislacin debe establecer requerimientos de capital a las entidades de microfinanzas poresteriesgo. 2.3.15 Lmitedeendeudamiento.Lalegislacinonormativaestableceunlmiterespecto a la capacidad de pago que puede estar en funcin de los ingresos netos de la unidad de negocios.Asimismo,establecenlaobligacindequetodaslasentidadesfinancierastengan internamenteestablecidaensusoperacionesdemicrocrditounarelacinolmitemximo entreelmontodelascuotasdeamortizacindelasobligacionestotalesdeunprestatarioy suingresoperidiconeto.Existelaobligacindelimitarelriesgoenbasealacapacidadde
10Cuandolaleynoprohbeoinclusiveconsideralegallaconcesindecrditosrelacionadosalapropiedad,
direccinygestindelaentidad,elintersdelaentidadydesusdepositantespuedeentrarenconflictocon losinteresesdesuspartesrelacionadas.
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pagodeldeudorydeconsiderarelsobreendeudamientoalquepuedeestarexpuestodicho deudor. 2.3.16 Lavado de dinero y lucha contra el financiamiento del terrorismo. La legislacin o la normativa establecen la obligacin de las entidades de microfinanzas de aplicar mecanismos que permitan conocer a su cliente y evitar el uso indebido de sus productosyservicios.Lasentidadesdemicrofinanzasdebencumplirconlasnormascontra ellavadodedineroydeluchacontraelfinanciamientodelterrorismo.
2.4
Regulacindelasoperacionesmicrocrediticias
2.4.1 Apropiadaclasificacindecrditos.Lalegislacinynormativafinancieradefiney caracteriza a los distintos tipos de crdito que pueden conceder las entidades financieras tomando en consideracin el origen del flujo de caja para hacer frente al pago de la obligacin: ventas de bienes y servicios (crditos comerciales y microcrdito); o salarios, rentas,jubilaciones,pensionesysimilares.
Elmicrocrditoesuntipodecrditoconrequerimientosparticularesdeinformacinenlas carpetasdecrdito,rgimendeprovisiones,generacindeingresosporinteresesycastigos yperdidasesperadas. 2.4.2 Definicin del microcrdito. Existe una definicin de microcrdito que contiene loselementossustancialesydiferenciadoresdeestaoperacincrediticiaespecfica:Crdito depequeacuantaconcedidoapersonasconnegociopropio,depequeaescala,yqueser devuelto principalmente con el producto de las ventas de bienes y servicios del mismo. Estoscrditossonotorgadosutilizandometodologas crediticiasespecializadasde intenso contactopersonalpara,entreotros,evaluarydeterminarlavoluntadycapacidaddepago delpotencialcliente. 2.4.3 Lmite mximo de exposicin. La legislacin o normativa establece un lmite mximo (por ejemplo, un multiplicador del producto interno bruto per cpita) en la definicin de un microcrdito. Este lmite debe considerar el endeudamiento total de un prestatarioenelsistemafinancieroincluyendoeninstitucionescrediticiasnosupervisadas. Este lmite debe ser observado al momento de desembolsar un crdito y no inhibe a las entidades financieras de evaluar la capacidad y voluntad de pago, ni de exigir garantas registrables o recabar informacin contable del negocio cuando estuvieran disponibles durantelarelacinconelcliente. 2.4.4 Caractersticas fundamentales del microcrdito. El microcrdito se tramita, documenta, evala, aprueba, desembolsa y administra bajo unas metodologas crediticias especiales que difieren a las metodologas tradicionales de crditos corporativos o de consumo.Esinherentealmicrocrdito: i) Queelsolicitantedelcrditotenganegociodepequeaescala; ii) Que no se excluya al solicitante slo por carecer de contabilidad, auditora, documentacinformaloregistrosoficiales; iii) Lafaltadegarantasreales,entantoelsolicitantecarezcadeellas; 23
iv) v)
La consulta obligatoria a un bur de crdito, tanto del solicitante como del(los) garante(s)silo(s)hubiera;y Flujo de caja y balance generados por el agente de crdito aunque no necesariamenteelaboradoencadaoperacin.
2.4.5 Requerimientosdeinformacinmnima.Lalegislacinonormativaestablecelos requerimientosdeinformacinquedebenconstarenlascarpetasdecrdito(enfsicoy/o electrnicas) de los microprestatarios. Dicha informacin comprende cuando menos, lo siguiente: i) ii) iii) iv) v) vi) Copiadeldocumentodeidentidad; Certificacinoconstatacindedomicilioy/odelaunidaddenegocio; Declaracindeingresospresentadaporelsolicitante; Referenciasbancarias,siexisten; Informacindeunburdecrditodelsolicitanteydesuaval,siexiste; Referencias comerciales de miembros de la comunidad, proveedores, clientes, y empresascercanasaunqueseaninformales; Certificacindebienesengaranta,sielcrditorequieregaranta; Balanceyflujodecajaelaboradosorevisadosporeloficialdecrdito; Presentacinyaprobacindelaoperacin; Copiadelcontratodeprstamo.
vii) viii) ix) x) 2.4.6 Requerimientodeprovisiones.Existenreglasqueestablecen: i) ii) iii)
Quelosmicrocrditosseconsiderancomounacategoradecrditoindependiente, distinta de otros tipos de crditos (como los denominados crditos comerciales, consumoovivienda); Que se utilizan cuentas contables diferentes para registrar microcrditos al da y vencidos(reestructurados,vencidosyencobranzajudicial);y Que la falta de pago de una de las cuotas del microcrdito origina el traslado contableacrditosvencidosdelatotalidaddelcrdito.
Asimismo, existen reglas especficas para la calificacin de la cartera de microcrditos con el propsito de determinar sus correspondientes provisiones especficas o genricas. Los criterios esenciales de riesgo establecidos para la conformacin de provisiones especficasson: i) Nmerodedasdemora; ii) Nmerodereprogramaciones; iii) Plazosyplanesdepagosnohabituales; iv) Nosededuceelvalordeeventualesgarantasrecibidas; v) En caso de que clientes compartidos se encuentren con peor calificacin en otras entidades financieras o instituciones de crdito no supervisadas, se aplica la peor calificacin. La conformacin de provisiones especficas o genricas se puede efectuar con base en modelos de referenciapara elclculo de prdidasesperadas aplicadostantoalos clientes nuevos y recurrentes, al da o en mora. El organismo de supervisin financiera tiene facultadparadisponerprovisionesparaprdidasesperadascuandoverificaquelacartera demicrocrditonocuentaconadecuadaspolticasyprocedimientoscrediticios,sistemasde 24
informacin o controles internos, o cuando el proceso de calificacin de la cartera de microcrdito no es confiable. El rgano de supervisin tambin cuenta con facultad para disponer requerimientos adicionales de patrimonio para prdidas inesperadas y aquellas quesederivendelasfluctuacionesadversasproductodeloscicloseconmicos. 2.4.7 i) ii) iii) 2.4.8 Castigo de microcrditos. La normativa establece un nmero de das de mora despusdelcuallasentidadesfinancierasprocedenacastigarlosmicrocrditosmorosos11. Los microcrditos a castigar estn ntegramente provisionados, aunque no ser requisito queseencuentrenentrmitejudicialdecobranza.Dichocastigoesreportadoalosbursde crditoconlosqueseopera. 2.4.9 Carteras de microcrdito. La legislacin o normativa establece que, para incursionarmicrocrdito,lasentidadesfinancierascuentancon: i) Unestudiodenichosdelmercadoaatenderquesustentesuparticipacin; ii) Unametodologacrediticia,definidacomoelconjuntodeactividadesquesedeben realizar en una entidad crediticia para resolver razonablemente los problemas tpicos de informacin, seleccin, incentivos y cumplimiento de contratos que surgenenlatransaccinmicrocrediticia; iii) Unequipogerencialyoperativoconexperienciaycapacidadenlamateria; iv) Una infraestructura tecnolgica que permita el control y seguimiento diario de los crditosydelosagentesdecrdito; v) Una declaracin de cmo inserta esta actividad en sus polticas sobre riesgos integrales, de gobernabilidad, de reputacin, operacionales, crediticios, y de liquidez. Tratamientodeinteresesycomisiones.Lanormativaestableceque: Un microcrdito deja de generar ingresos por intereses y comisiones desde el primerdaenqueelcrditoounadesuscuotasingresanenmora; Los intereses devengados por los microcrditos reestructurados o refinanciados soloseregistranalmomentodesucobroenefectivo;y Lascomisionesseprorrateanydevenganduranteelplazodelcrdito.
2.5
Supervisindelasoperacionesmicrocrediticias
2.5.1 Unidad especializada. Las entidades de microfinanzas y las carteras de microcrditodeentidadesfinancierasquecaptanahorrossonsupervisadasporunaunidad especializada del organismo de supervisin financiera. El rgano de supervisin cuenta al
11Permitecalcularlamoraefectivademanerauniformeentodas lasentidadesy,porende,lacomparacin
entreellas.Considresequedosentidadestienenunacarterademicrocrditosde105,deloscuales5estn en mora. Las provisiones ascienden a 4, de las cuales 2 corresponden a cartera en mora por ms de 360 das,porende100%provisionada.LaentidadAcastigasuscrditosalos360dasdemora,enconsecuencia ensuslibrosapareceunacarterade103conunamorade3%yunacoberturadeprovisionesde67%.La entidadBquenohacedichocastigomostrarunacarterade105conmoradel5%cubiertaporprovisiones enun80%.
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menos con un equipo capacitado para evaluar la adecuacin de la metodologa crediticia especfica utilizada por entidades financieras que operan con microcrdito. El rgano de supervisin tiene atribuciones para disponer los ajustes y correcciones que considere necesariosparaquelasentidadesfinancierasoperenadecuadamenteenelmicrocrdito.El rgano de supervisin dispone de suficiente conocimiento y experiencia en el negocio del microcrdito para poder evaluar con efectividad los riesgos integrales, de gobernabilidad, dereputacin,operacionales,crediticios,ydeliquidezdeunaentidadfinanciera. 2.5.2 Prevencin del sobreendeudamiento. El organismo de supervisin financiera cuenta con procedimientos para analizar, evaluar y hacer el seguimiento permanente del monto total de la deuda y situacin de pago de los microprestatarios de las entidades financieras,conlafinalidaddeprevenirelsobreendeudamiento. 2.5.3. Procedimientos mnimos extra situ para la supervisin de la cartera de microcrdito.Enelejerciciodesusatribucionesdesupervisinextrasitu,elorganismode supervisin financiera efecta, cuando menos, las siguientes acciones con relacin a las carterasmicrocrediticiasdelasentidadesfinancieras: i) ii) iii) iv) v) vi) vii) 2.5.4 Procedimientos mnimos in situ para la supervisin de la cartera de microcrdito. En el ejercicio de sus atribuciones de supervisin in situ, el organismo de supervisinfinancieradesarrolla,cuandomenos,lassiguientesaccionesenrelacinconlas carterasmicrocrediticiasdelasentidadesfinancieras: i) Evalualaadecuadaclasificacindelascarterasdemicrocrdito; ii) Evalua la solidez y apego a las polticas y normas de gobierno corporativo, de operacinydeadministracinderiesgos; iii) Verificaelcorrectoclculoygeneracindelosreportessobrelasituacindiariade los casos de mora, mediante la aplicacin de tcnicas de auditora asistidas por computadoralabasededatos; iv) Verificaeladecuadoreportedeloscrditosreprogramados/refinanciadosmediante laaplicacindetcnicasdeauditoraasistidasporcomputadoralabasededatos; v) Revisa,pormuestreo,eladecuadoseguimientodeloscasosdemorarealizadoporel personal de la entidad supervisada, de acuerdo con las polticas y procedimientos establecidosporlaentidad; vi) Verifica,pormuestreo,queladocumentacinquesustentalosmicrocrditoscumple conlaspolticasyprocedimientosestablecidosporlaentidad; Estableceyaplicasealesdealertaespecficas; Analizaindicadoresclavesdegestindecartera; Efecta el seguimiento permanente de la mora en cada entidad y en el sistema financieroensuconjunto; Analizaelendeudamientodepersonasnaturales pormicrocrditoyotrostiposde crdito,conlafinalidaddeprevenirsituacionesdeexcesivoendeudamiento; Efecta anlisis para detectar cualquier subestimacin del nivel de riesgo de la cartera de microcrdito (derivado, por ejemplo, de un inadecuado reporte de crditosreestructurados/refinanciadosy/odelosdasdemora);y Publica y difunde informacin que promueve la competencia en el mercado microfinanciero. Planificavisitasenfuncinalriesgopercibido.
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vii) viii)
Verificaelcorrectoclculoyconformacindelasprovisiones ylanogeneracinde ingresosporinteresesycomisionesdecrditosenmora;y Efecta,pormuestreo,visitasdeverificacinaclientesmicroprestatarios12.
12Unodelosprincipalesriesgosdelmicrocrditoestvinculadoconlacreacindedeudoresporpartedel
agentedecrdito.
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BIBLIOGRAFA
Carmichael,JeffreyyMichaelPomerleano,TheDevelopmentandRegulationofNonBankFinancial Institutions,BancoMundial,2002. CGAP,AML/CFT:StrengtheningFinancialInclusionandIntegrity,10deseptiembrede2009, http://www.cgap.org/p/site/c/template.rc/1.26.11505. CGAP,FinancialAccess2009:MeasuringAccesstoFinancialServicesAroundtheWorld,Washington, D.C.,2009. CGAP,RegulationandSupervisionofMicrofinance,DonorBriefNo.12,mayode2003. Claessens,Stijn,PatrickHinihanyLilianaRojasSuarez,PolicyPrinciplesforExpandingFinancial Access,ReportoftheCGDTaskForceonAccesstoFinancialServices,CenterforGlobal Development,Washington,D.C.,2009. ComitdeSupervisinBancariadeBasilea,Convergenciainternacionaldemedidasynormasde capital:marcorevisado,juniode2004. ComitdeSupervisinBancariadeBasilea,ImplementacindeBasileaII:consideracionesprcticas, juliode2004. CullRobert,AsliDemirgKuntyJonathanMorduch,DoesRegulatorySupervisionCurtail MicrofinanceProfitabilityandOutreach?,PolicyResearchWorkingPaperNo.4748,TheWorldBank DevelopmentResearchGroup,FinanceandPrivateSectorTeam,juniode2009 Ledgerwood,Joanna,VictoriaWhiteandMonicaBrand,TransformingMicrofinanceInstitutions: ProvidingFullFinancialServicestothePoor,WorldBankPublications,Washington,D.C.,2006. Peck,Robert.,TimothyR.LymanyRichardRosenberg,Consensoenelcampodelasmicrofinanzas: principiosdirectoresparalaregulacinysupervisindelasmicrofinanzas,CGAP,WashingtonDC, 2003. Peck,Robert.yRichardRosenberg,TheRushtoRegulate:LegalFrameworksforMicrofinance,CGAP, Washington,D.C.,2000. Rhyne,Elizabeth,IraLieberman,BrianBuschyStephanieDolan,Alineandointereses:tratamiento adecuadodelosincentivosdelaadministracinylaspartesinteresadasdurantelastransformaciones deinstitucionesdemicrofinanzas,FondoMultilateraldeInversiones,BancoInteramericanode Desarrollo,Washington,C.D.,2009.
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Equipodeproyecto GrupodeTrabajo
Presidente: Luis Armando Montenegro, Superintendente del SistemaFinancierodeElSalvador Miembros: Ivette Espinoza, Superintendencia de Bancos y Entidades FinancierasdeBolivia FabianoCostaCoelho,BancoCentraldelBrasil AmandaBolvar,SuperintendenciaFinancieradeColombia. GaloCevallos,FederalDepositInsuranceCorporation,USA Francisco Mier Sainz Trapaga, Comisin Nacional Bancaria y deValoresdeMxico Juan Armando Olivares Lpez, Superintendencia de Banca, SegurosyAFPdelPer Representante del BID: Sergio Navajas, Funcionario del FondoMultilateraldeInversiones,miembrodelGrupoBID SecretarioTcnico:RudyAraujo,SecretarioGeneraldeASBA Consultora: InternationalConsultingConsortium RamnRosales,ConsultorPrincipal MiguelBarba,AsesorJurdico LuisEcharte,Consultor SocorroHeysen,Consultor EAConsultants BarbaraMagnoni,ConsultoryLderdeequipo OscarBasso,ConsultorEspecialista
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BIBLIOGRAFA ....................................................................................................................... 28 Equipo de proyecto.................................................................................................................... 29

delosdepositantesestasociadoconlacaptacindedepsitosdelpblico.Sinembargo,larecientecrisis financieraenlospasesdesarrolladosponedemanifiestoqueentidadesquenocaptandepsitos,comolos bancosdeinversin,tambinpuedenponerenriesgolaestabilidaddelsistemafinanciero.

2.2 Precondicionesparaunaefectivaregulacinysupervisindelas microfinanzas

vii) viii) ix) x) 2.4.6 Requerimientodeprovisiones.Existenreglasqueestablecen: i) ii) iii)

Verificaelcorrectoclculoyconformacindelasprovisiones ylanogeneracinde ingresosporinteresesycomisionesdecrditosenmora;y Efecta,pormuestreo,visitasdeverificacinaclientesmicroprestatarios12.

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