VII. EL ACTO ADMINISTRATI VO ....

125
Definición de acto administrati o 125
El criterio orgánico 126
El criterio material 126
En sentido lato 1 27
En sentido restringido 127
Caracteres del acto administrativo 128
La presunción de leg itimidad 128
La ejecutoriedad 128
Otros caracteres jurídicos del acto administrativo 1 28
Elementos y requisitos del acto administrativo 1 29
El sujeto 1 30
La voluntad l o" 1
El objeto 131
El motivo 132
El fin 132
La forma 133
Otros elementos del acto administrativo 133
C lasificación del acto administrativo slriclo .sensu 133
Por su esíera de aplicación 134
Por su finalidad 134
Por su contenido y efectos 134
Por su relación con la ley 136
Causas de extinción del acto administrativo 137
Revocación 137
Anulación l n8
Renuncia . 1 39
Cumplimiento de su finalidad . 140
Expiración de sii plazo de subsistencia 140
Falta de realización oportuna de la condición suspensiva 140
Acaecimiento de una condición resolutoria 140
F7J. El acto administrativo

A1 estudiar el acto adni inistrativo con viene tener presente que la

administració n realiza actos de distintas c fases, entre los que se incluyen los
contractuales y unilaterales, individuales y generales.
Actos contractuales son los que nacen del acuerdo entre la administració n y
los particulares, como la celebració n de un contrato de obra pú blica; a este tipo de
actos la doctrina los reconoce especificamente com o contrato.s administrativos.
Actos unilaterales de la administració n son los realizados por su sola declara-
ció n unilateral de voluntad, cono ocurre en la imposició n de una multa, y pueden
clas ificarse en individuales o generales.
Se consideran individuales l os actos unilaterales de la adm ínistració n con
efectos jurídicos respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno o
varios casos espec íficos, como sucede en el oto s amiento de un peor iso para
expendio de licores o de una licencia de construcció n, que confieren autorizaciones
espec íficas a sus titu lares.
En camb io, se entienden corno generales los actos unilaterales de l o admi nis-
tració n que producen efectos jurídicos respecto de un cons lomerado indetern4 inado
o una generalidad de personas o casos, como ocurre, por ejempl o, con el Regla-
mento de C onstrucc iones para el Distrito Federal, que es de observancia general.
A los actos unilaterales generales de la adininistrac ió n la doctrina los denomina
reglamentos adni inistrai ivos, y los considera materialmente com o leyes, por tratar-
se de normas generales, abstractas y obi igatorias emitidas por la adm inistració n.

DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO

Sin duda la noció n de acto administrativo representa una pieza fundamental del
derecho administrativo contemporáneo ya que tiene reperc us iones en muchos de
sus ámb itos, de ah í f a importancia de clarificaria y entendería.
Acerca del acto adin inistrativo se han desarrollado muy diversos conceptos
formulados con criterios diferentes; en pero, sin desconocer los intentos por em-
plear un criterio ni ixto, la gran mayor ía pod ría separarse en dos grandes grupos, a
1 26 DERECHO ADMINISTRATIVO

saber: los elaborados con un criterio or gá nico y los planteados con un criterio
material.

El criterio orgánico

Conforme al criterio orgá nico, también l amado subjetivo o formal, acto adminis-
trar ivo es el que realizan los ó rganos administrativos del poder pú blico y no otros.
De acuerdo con este criterio, só lo 1 os ó rganos administrativos pueden producir actos
administrativos; esto significar ía que lo: ó rganos judiciales y los leg isNativos no
podrían hacerlo, lo que es rechazado en la actualidad por la mayor parte de la
doctrin a.

El criterio material
De acuerdo con el criterio material, llamado también objetivo o sustancial, sin importar la naturaleza
del órgano que lo ealiza, acto administrativo es aquel cuya sustancia es adm inistrativa, por lo que
to‹los los órganos del poder público, ya sean adm inistrati vos, judiciales o Reg islativos, producen actos
administrativos, caracte- rizados por su contenido mater ial de n:ituraIe za adm inistrativa. De esta
suerte, con forme al criterio mater ial:

a) E1 acto administrativo lo pueden realizar no só lo los ó rganos administrati-

vos sino también los legislativos y los jurisdiccionales.
b) E l acto legislativo lo pueden real izar no só lo los ó rganos legislativos sino
también los administrativos y los jurisdiccionales.
c) El aclo jurisdiccional lo pueden realizar no sólo los órganos jurisdicciona-
les sino también 1 os legislativos los administrat ivos.
d) Fn consecuencia, los ó rganos adininistrat ivos no realizan só lo actos admi-
nistrat ivos sino, ademá s, actos legislativos y jurisdiccionales.
A la luz de este criterio, la emisió n de un reglamento por parte del titular de
un ó rgano administrativo, como es el presidente de la Repú blica, es un acto
materialmente legislativo porque establece una norma de conducta abstracta,
impersonal, general, obligatoria y coact iva; el que dicho funcionario otorgue el
indulto a un sentenciado, es un acto materialmente jurisdiccional, que modifica en
sus efectos a otro igual como lo es la sentencia dictada por un tribunal, que es un
ó rgano jurisdiccional.
El profesor argentino Juan Carlos C:issagne, señ ala a este respecto:
La concepción objetiva permite deslindar el acto administrativo tauro del acto jurisdic-
cional de la administració n. como del rt glamento, los cuales. a pesar de ser emitidos
ambos por su jetos administrativ os. tradu cen el ejercicio de las funciones jurisdiccional
j legislatii'a, respectivamente. en seni id › material. Desde otro punto de vista. se abre
tam bién —como hemos señ alado— la p isibil idad óe considerar la existencia de actos
 EL ACTO ADMINISTRATIV0 1.2.7

adus in striu i vos en los 6rganos l egi sl iit › t› 5 judiv iii1. cuan do cl los sean pr‹›d ucto dc unii
acțiv idad rn aterialnic nte iidministrativa '"‘

En sentido lato
Un extenso sector de la doctrin a, cc›n iln criterio ob jetivo, material ti sustancia 1,
cons ide a ‹iue eri xen/i‹fr› amplio el acto administrativo es el real i zado en ejcrci cio
de la func ió n de admin istració n, que produce ctectos i urídicos. Como dicc el
pro fü sor argentin o Agust ín A . G oral i 11 o: “Acto administrativo es e1 d ictado
en
e jeretc io de la tiinciú n admin istrativa, sin interesa i qué ó rgano la ejerce.” '"

Eu sentido rcstringido

Para fines metodoló gicos resulta de poca ut ilidad el sentido ampl io de la noció ri de
acto administrativo porque en una misma categoria Ant, loba acto.e realizados cu
cjcrcicio de la funció n adm inistr0 ti va. de ni uj d iversa índole. conto son, por
ejemplo. 1 os uni!atera1es y los bilaterales. Por ello conviene form illar una noció n
de acto administrativo en un se ntidu i esti ingido que peiru ita. cont o dice kenato
A less i:

. . ,tis!ar :ina catceor í ii homogênea Ue ac ltis a lt›s 9ue [auc‹la .cpl icarsc cl naitj rir níimer‹a

Acorde con estas ideas. un exten so sector de la doctrina adm ite la form ulacion
de una defi rt icion restrin3 ida de iicto adni in istrat ivo que excluy a los actos contrac-
lualcs y los actcs encralc s de In a‹InJ inistrnc ión. es clecir, Ius contratos ;’ I‹›s
i cglanJcnlos adm inistrati vos. para rcfer irse t‹in s‹›|o a xu.s actos uní!alúraIcs india i-
deales
Dc esta nJanei a, el actc adnJ in isti a[ivo SC puede de fin ii en scnI ido resir in gido
corn o la declaración un ilaieial de voluntad de un órgano del poder pil h lico
en c jerc icio de la función adiij inistrati va. con ctüct‹is jur ídicr›s directos respecto ble
casos individuales especi ticos.
Los efectos jur ídicos de referencia se traducen en la creac ión, modific‹ición ‹i
ex t in ci(›n de derechos j obt igac iones en favor o a cargo de su jetos indi v i Pilates
espec í ticos. o en la determinación de las con dic iones para la creaci‹in, lr t›dilicaciún
o extin ciún de derec hos y obt igaciones para un caso espec iíjco.
1 28 DERECHO ADMINISTRATIVO

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La mayoria de los autores que se ocupan de este tema considera a la presunción de legitimidad y a la
ejecutoriedad como caracteres jurídicos del acto administrativo en sentido restring ido; a la luz de la
ley argentina de procedimientos administrativos número I 9.349, el profesor Agustín Gordi llo,
agrega los caracteres de estabilidad y de impugnabi lidad.

La presunció n de legitimidad
Uno de los caracteres jurídicos esenciales que distinguen al acto administrativo es
la presunc ión de legitimidad, tambié n llamada presunció n de justicia, presunció n
de legalidad. presunció n de validez o pretensió n de legitimidad; expresiones con
las que se trata de significar que el acto ‹ldm inistrativo se ha producido con apego
al derecho positivo vigente que regula el quehacer administrativo.
A este respecto, como dice José Roberto Dromi, presunción de legitimidad:
“Quiere decir que la actividad administrativa ha sido emitida conforme al derecho;
que su emisió n responde a todas las prescripciones legales o se han respetado las
normas que regulan la producció n de la activ idad administrativa.” ‘°‘

La ejecutoriedad

El cará cter de ejecutoriedad del acto administrativo puede interpretarse en dos

sentidos: en el primero, que es obt igatorio o ex igible y por tanto debe cumplirse;
y, en un segundo sentido, que entrañ a una fuerza especial gracias a la cual la
administració n puede ejecutar coacti vamente el acto contra la oposició n de los
interesados, sin tener que contar con el ‹ oncurso del ó rgano jurisdiccional. Sobre
este punto, Manuel María Diez opina:

En cuanto a la ejecutoriedad puede con siderarsc como una manifestació n especial de

la eficacia de los actos administrativos, ei4 cuanto éstos imponen deberes o restricciones
a los admi uistrados, c}ue pueden ser real izados. aun contra la vol untad de los mismos.
por medio de los ó rganos administrat i vos sin inter venci+in previa de los organos
jurisdiccionales.'°’

Otros caracteres jurídicos del acto administrativo

Como ya se señ aló , el profesor Agustín A . Gordillo incluye dentro de los caracteres
del acto administrativo la estabilidad y la impugnabilidad, no sin advertir que tal

’ ^" José Roberto Urcm i. “Presume ó n ble Ing t mi'Jarl . en dele g’ procediin remo udiiiinislruIi•‹›.
fi'I us f> ltra. Du¢ncs Aires. 1 fi78. p g0
’ ^‘ MaíJtic I María Diez. ü / tele' oünHni motivo. Tipogrnlica Fditura /\rgentina. Rele nos A res.
1961, pp 26 l j 262
 EL ACTO ADMiNlSTRATivo 1 29

inclusió n la hace a la luz de la legislació n argentina y, por tanto, puede no ser

valedera para otros países.

La estabilidad

Cons iderada equivalente a la irrevocab ilidad, la estabiliJciH es uno de los caracteres

adic ionales del acto administrativo que el profesor G ordillo menciona, cuyos
requ isitos reconocidos en la jurisprudencia argentina son:

a) Que se trate de un acto administrativo unilateral.

b) Que sea individual, o sea no general.
c') Que declare derechos sub jetivos.
Que haya sido notificado al interesado.
e) Que sea regular, o sea. que reú na las condiciones esenciales de validez.
Que no haya una ley de orden pú blico que autorice su revocació n. ‘ '

La im pugna bilidad

Para el profesor Gordillo, el cará cter de inipugnab ilidad del acto administrativo
cons iste en la posibilidad que t iene el interesado de incon formarse con, y defenderse
de, tal acto, bien mediante procedimiento administrativo, ya por medio de proce-
dimiento judicial.
Desde luego, la iinpugnab ilidad del acto administrativo no riñ e con su estab i-
lidad porque para la ex istencia de esta ú ltima se requiere que el acto reú na las
condiciones esenciales de validez, y la impugnab ilidad permite, demostrar que no
se reú nen tales condiciones y, por ende, hay ausencia de estabil idad. Sobre este
punto, Gordillo exp lica:
Por lo clemfis, rlaio ‹jue la estabiliclad no cx istc cuando cl acto cst‹a gravemente v iciadt›.
siernprc clebc reconocerse al lerccro alictad o la i‹acu ltad de rt iscuti r 9rle cl acto no goxu

ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La doctrina no ha logrado unificar su criterio respecto de eua les son los e lementos
esenciales del acto administrativo en sentido restringido, ni tampoco acerca de la

”^ Agustín A. Coord il lo. op. ¢’ii . pp I4ú ' ‹í I SO

’ ibidem. pp. í G3 y í G4
130 DERECHO ADMINISTRATIVO

interpretació n del sentido de los mismos; este desacuerdo se complica aú n más

porque algunos autores consideran requisitos o modalidades lo que otros interpretan
com o eiementos del acto adininistrat ivo y v iceversa.
La Ley Federal de Proced im ien lo \dm inistrativo soslay a esta controversia,
puesto que. sin ac larar cuá les son unos \ 'cuá les son otros, en su artícu lo 3º dice que
son elemento.s)› requisilos del ac lo odminislralivo:
1. Ser ex ped ido por ‹irgano compete'nte. a través de serv idor pú bl ico, y en caso de
que d icho ó rgano fuere coleg rado. reténa las formal idades de la ley o decreto para
emit irlo.
II. Tener obiei o que pueda ser rnati:ria del ir ismo. determinado o determinable.
preciso en cuanto a las circunslar cias de ticm po y 1 ugar. y prev isto por la ley:
111. C umpl ir con la final idad de inter ó s pú bl ico regulado por las normas en que se
concreta. s in que puedan pcrsegu i rse otros fines distinto s;
I V. Hacer constar por escrito y con ra fi rma autó grafa de la autoridad que lo expida.
sMvo enDquoMosca.sosen que la 1s). au|oriceora lórmadeexpedición:
V. Estar fundado y motivado;
V I. ü star fundado y motivado dehidamente;
V i I. Scr cxpcdido sujetándose a las disposiciones relativas al proceso administrativo
prev istas en esta ley;
VI II. Ser expedido sin que mcdic crror sobre el ob jcto, causa o moiivo. o sobre el fin
del acto;
1 X Ser exped ido sin que irel ie dolo o i io1 encia en su sin isió n;
X. Menc ionar el ó rgano del cual em ina.
X I. her ex perl telo. en su caso. por organ o coleg iacl‹› habiéndose sat isíú cho los
req uisiios ex i pidoe por la ley ‹› de reto, segim sea el caso. para la cxpcd ició n del
acto.
X 1 I. Ser exped ido sin que medic error respecto a la referencia especifica de idcnti
li- cació n del exped iente. documento is o nombre complcto de las personas;
X III. Ser ex ped ido senalando l ugar 2:cha de emisiú n:
XIV. I ratándose de actos administratii os que deban noti ficasse õ eberà hacersc men-
c ió n de la oficina en que se eric uentra j puedc ser consultado el expediente
respectivo;
XV. Tratú ndose de actos adminisirati ^ os recurri bles deber‹a laacersc mcnc ió n de los
recursos que proccdan. y
XVI Ser exped ido decil tenho cx prcsamente todos los punto s propucsios por las
partes o establec idos por la ley.

En la doctr ina, aun cuando no existe inanim idad, se mencionan con insistencia
como elementos del acto administrativo e i sentido restringido el sujelo, la voluntad,
el objelo, el motivo, el fin y la forma.

El sujeto
En el acto adm inistrali vo en sentido resti ingido se detecta un sujeto activo y otro
pasivo: el pr imero es el ó ryano competen1e del Estado que produce e! ac to mediante
la emisió n de la declaració n uní lateral de voluntad con efectos jurídicos subjetivos:
el papel de sujeto pasivo corresponde al particular a quien afecta el aclo jurídica-
 EL ACTO ADMINISTRATIVO 1 31

mente. En referencia al sujeto activo, el pro fesor de la UNA M Rafael I. Mart ínez
Morales, apunta:
El su i eto emisor ó el acto. un organo administrati \ o, debe tener la competencia 9uc
lii ley le asigne, para actuar en el caso concreto. Kl Serv ió or pú bl ica por cuyo iaicd io el
ente estatal produ zca el acto. ha de estar tacu l tado legal mente para tomar y externar
decisiones pü bl icas; y adnnaú s de con tar con cl respectivo nom brainicnto, debe haber
sat istecho 1 os req uisitos necesario s para el e jercicio clel cargo. inc luyendo la protesta
de guardar la Constitució n y las leyes que de ella emanen.""

La voluntad
Muchos autores consideran la voluntad como un elemento esencial del acto
admini strativo, mientras que otro sector importante de la doctrina entiende que no
es un eleinento sino un presupuesto de tal acto.
Al margen de la discus ió n doctrinal, en el acto adm inistrativ o la voluntad está
referida al sujeto activ o, o sea, al ó rgano em isor: no puede ser tá cita y debe
declararse en forma expreso en l os térJn inos previstos por la norma jurídi cu
aplicable, a efecto de que el sujeto pas ivo quede debidamente enterado y, por tanto.
en condiciones de cumplir con las obligaciones que el acto le impone y de ejercer
los derechos que le confiere.
A juicio del doctor M ique l Acosta Routero, en la producc ió n del acto adm i-
nistrativo la voluntad del sujeto activo debe ser espontá nea y libre; figurar dentro
de las facultades del ó rgano; no ha de estar viciada por error, dolo, violencia u otra
causa; y debe expresarse en los térin inos prev istos en la ley. Para el distinguido
exdirector de la Facu ltad de Dcrcc ho de la t INA M:
La irani flotació n de voluntad. o sea la cx presió n dcl proceso volitiv o del titular r4cl
ó rgano adinini.strativo› c}ue cst‹a actuando conto tal, creemos debe tener una exteri‹›ri-
xacion 9ue pueda ser perceptible, o sea que se maiii lieste ob jetivamen te esa volunlad.
Es pertinente aclarar quc no se confirme el hecho de que 1 a manifestació n ó c voluntad
sea externa ct›n la forma como se ob jetiva ésta. q ue es otro eiemento del acto
acl m nis trati vo.'"

El nbjeto

Segú n diversos autores, el objeto en el acto adin ini strativo —en sentido restring i- do
— consiste en lo que el sujeto activo del mism o “decide, certifica u opina’‘,' ' y

219
1 32 DERECHO ADMINISTRATIVO

debe ser lícito, cierto, determinado, fisica y jurídicamente posible, razonable

moral. En la autorizada opinión del doctor I.uis Humberto Delgad il lo Guliérre z:

El objeto se identifica como la materia o contenido del acto. el cual de acuerdo al

derecho comú n. debe ser cierto y jurídici‹mente posible. es dcci r. que la materia a que
se refiere el acto sea real y pueda ser of jeto de ía actuació n de la administrac ió n, de
acuerdo a la ley.' ' '

El motivo
Uno de los presuntos elementos más discutidos del acto administrativo en sentido
restringido es el motivo —que algunos identifican como la causa—, habida cuenta
que eminentes tratadistas como Guido Zanobini, Renato A less i y M ique1
Acosta Romero no lo adm iten como e lemento ble tal acto, en tanto que otros no menos
distinguidos, como Maurice Hauriou, An drés Serra Rojas y Juan Carlos Cassagne,
sí le reconocen ese cará cter.
El motivo del acto adm inistrat ivo puede interpretarse como la apreciació n y
valoració n de los hechos y de las circunstancias en que se realiza, que el sujeto
activo lleva a cabo para em itir su correspondiente dec laració n unilateral de volun-
tad. En opinió n del profesor Rogelio Maitínez Vera:
EL motivo del acto administrativo consi stu en aquellas condiciones o c ircunstanc ias que
el ó rgano estatal ha tomado en cuenta nara maui festar su voluntad en determinado
sentido. En materia administratl va nos encontramos que cuando la autoridad (sujeto
activo) dicta una resolución (maní festac ió n de la vol untad) debe exponer los motivos
que ha tenido. a fin de que el gobernadO sujeto pasi vo) csté en posibilidad de conocer
las razones, causas y fundamentos de dicha resolució n.' ''

El fin
Inc luido por diversos autores dentro de lo, elementos del acto administrativo, el fin
o final idad del mismo es el efecto que el sujeto activo se propone alcanzar con su
realizació n; a este respecto, el profesor españ ol José María Boquera O li ver explica:
“El fin, como elemento del acto administrativo, es aquello que pretende la voluntad
del titular de poder administrativo con los efectos jurídicos que unilateralmente crea
e impone.”"'

' ' ' 1.tiJ e H umbcrto Del gadil1 o G utiérrez. Elementos de derecho edna int strativo, LiJrusa, Mé \ Eco,
1991, p. 1 74.
' " Rogel io Marlinex Vera, Vociones de d''recho adm+nistruu vo, S’ e ó Ediíoriaf BarJca y
Con ercio, Méx ico. 1978, pp. 139 y 140.
‘ ' ' José María Boquera Oliver. Estiidios sobi e e1 aclo odniinislrati vo. Civitas. Madri d 1982, p.
 Ed ACTO ADMiNl8TRATiVo 1 33

Sin perjuicio de que se reconozca o no como un elemento del acto administra-

tive, la doctrina señala que el tjn debe ser de interés general o público, estar apegado
a l à l e y, figU rà r dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de alcanzarse
mediante actos establecidos en la ley. C uando falta cualquiera de estos requisitos
se dice que hay desvio de poJer, es decir que el sujeto activo del acto administrativo
ha aplicado la potestad de que estfi investido para fines distintos a los previstos en
la ley.

La forma
La gran irayor ía de los autores que estudian el tern a reconoce la forma, es decir, la
exteriorizaciön de la voluntad del sujeto activo que i‘ea1iza el acto, como uno de los
elementos del acto administrativo. Según observa el rn aestro Gabino Fraga:

A ditürencia de to que ocurrc en el derech o prim ado. la for ma en el dcrecho aõminis-

trativo ticnc Ooriralmente el caracter de una solemn idad nccesaria no solo para la prueba
sins principalmcnte para la existencia õcl acto y es que en esta ú ltima rama del óerecho
el clcmcnto form a! constituy c una garantia aulomntica dc la rekulariJad de la actuación
a d nJ in i ûtrati v a. ' ’ 4

Otros elementos del acto administrativo

Manuel María D íez, corno otros autores, incluye dentro de los eMementos del acto
administrativo el inérito y la oportunidad; por el primero se entiende la convenien-
cia del acto en razó n de su utilidad; y por oportunidad, la con veniencia del acto en
raz6n de tiempo.
El acto administrativo que ordena la clausura de un expendio de cohetes y
fuegos artificiales, por ejemplo, tiene como mérito evitar explos iones y dañ os a los
3obernados en sus personas y bienes, lo cual resu lta conveniente por su indudable
util idad para la població n; y su oportunidad consiste en dictar esa clan sura en la
ëpoca de las fiestas patrias en que, sin duda, hay una mat cada tendencia por detonar
cohetes y encender tuegos art ificiales, por lo que la clan sura es con veniente en razó n
del tiempo.

CLASI FICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO STRICTO SENSU

Las clasificaciones del acto administrativo en sentido restringido que registra la
doctrina son m uy variadas,' entre elf as destacan I as que atienden o los criterios de
134 DERECHO ADMINISTRATIVO

su esfera de aplicació n, de su finalidad, de su contenido o efectos y de su relació n

con Ta ley.

Por su esfera de aplicación

De acuerdo con este criterio el acto administrativo en sentido restringido se clasifica

en interno y externo. En el primer caso ,us efectos se producen al interior de la
administració n pú blica, como ocurre en la asignació n de labores y determinació n
de horario de trabajo para cada servidor piiblico. El acto administrativo externo, en
cambio, trasciende la esfera de la administració n pú blica por producir efectos
jurídicos respecto de los gobernados, corno acontece, por ejemplo, en el otorga-
miento de una licencia de construcció n.

Por su finalidad
En atenció n a su finalidad, el acto admin strativo en sentido restringido puede ser
preliminar o de instrucció n. decisorio o de resolució n y de ejecució n.
Acto administrativo preliminar o de instrucció n es aquel que prepara las
condiciones para real izar otro posterior decisorio o resolut ivo, por lo que constituye
un primer paso en la adopció n de una i esolució n administrativa que establece,
ratifica, modifica o extingue derech os u obligaciones. Un acto administrativo
preliminar o de instrucció n es, por ejemplo, el que ordena la práctica de una
inspecció n a una estació n radiodifusora.
Acto administrativo decisorio o reso utivo es el que establece, ratifica, modi-
fica o extingue obligaciones o derechos a cargo o a favor de un particular; por
ejemplo, la imposició n de una multa o el otorgamiento de una concesió n para uso
de bienes de dominio pú blico.
Acto administrativo de ejecució n es e t realizado en cumplimiento del decisorio
o resolutivo; como dice Serra Rojas: “Los actos de ejecució n tienen por objeto dar
cumplimiento a las determinaciones del acto principal.”' ' ‘

Por su contenido y efectos

En razó n de su contenido y efectos los actos administrativos en sentido restringido
se clas ifican en aquellos que incrementan los derechos de los particulares, los que
restringen tales derechos, y los que dan testimonio de una situació n de hecho o de
derecho.

' ’ ‘ Andres Serra Ro as, op. cu., p. 248.

 EL ACTO ADMIuis+RATivo 1 35

Actos que incrementan los derechos de los particulares

Incrementan o fortalecen los derechos de 1 os particulares o propician el ejercicio

de los mismos, entre otros, los actos administrativos de aprobació n, de adm isió n,
de condonació n, de conces ió n, de permiso, de licencia y de autorizació n.
Un acto administrativo de aprobació n es aquel por medio del cual una autoridad
su perior autoriza que surta efectos el acto de una autoridad inferior.
Un ejemplo del acto de admisió n es el realizado por el responsable de un
serv icio pú blico de acceso controlado, prestado en forma directa por el Estado, para
con ferir el acceso al mismo a cada solicitante, como ocurre en las escuelas cuando
se inscribe a un alumno y en los hospitales pú blicos cuando se interna a un enfermo.
El acto de condonació n o dispensa consiste en eximir a un particular del
cumplimiento de una obligació n de carácter general, como la del serv icio militar
obligatorio, por ejemplo.
La concesió n es un acto administrativo que incrementa los derechos de los
particulares porque faculta a un particular denominado concesionario a realizar
activ idades originalmente atribuidas al Estado, como la explotació n de sus bienes
o la prestació n de los servicios pú blicos propiamente dichos.
llamado también licencia o autorizació n, el permiso v iene a ser un acto
adni inistrativo en sentido restring ido que retira un obstáculo impuesto con anterio-
ridad por motivos de seguridad, tranquilidad o salubridad pú blicas, para que un
particular pueda ejercitar un derecho preex istente; ejemplo de ello es el permiso
para instalar un anuncio luminoso, visible desde la v ía pú blica, en la azotea de una
casa. E1 maestro Gabino Fraga explica la distinció n entre concesió n y permiso
o autorizac ió n, también llamado licencia, en los términos siguientes:
La doctrina ha subrayado los caracteres de la autorización contrapuestos a los de la
concesió n, porque ésta se emplea para aquel los casos en los que no hay ningun derecho
previo del particuIar a la materia que es objeto de la concesión, en que ninguna facultad
le corresponde, en que ninguna actividad puede desarrollar si no es por virtud de la
propia concesión que es la que crea directamente tales derechos o facultades. ' '
Con frecuencia, la legislació n mex icana no respeta la distinció n entre conce-
sió n y permiso que la doctrina hace; por ejemplo, algunos ordenamientos legales
disponen la expedició n de permiso para prestar servicio pú blico propiamente dicho,
y de concesión para el expendio de vinos y licores, cuando segú n la doctrina debiera
ser al contrario.

Actos q ue restringen derechos de particulares

En ocasiones, los derechos de los particulares se ven limitados o disminuidos por

actos administrativos realizados en bene ficio del interés general o público; las
órdenes, la expropiación y la sanción son algunos de tales actos restrictivos.

' '6 Gahino Fraga, op. cit , 9 237

136 DERECHO ADMINISTRATIVO

Se entlenden por órdenes los acto› administrativos en sentido restringido

traducidos en mandatos o en prohibiciones que crean a cargo de los particulares
obi igaciones de dar, de hacer o de no hacer.
Das ó rdenes no deben ser confundidas con las advertencias porque estas
ú ltimas no crean obligaciones. só lo hacer referencia o llaman la atenció n respecto
de las ya existentes; tampoco deben con hundirse con los apercibimientos porque
éstos, como las advertencias, no crean obligaciones y se reducen a prevenir al
particular que se le impondrá una sanció n si incumple una obligació n preex istente
positiva o negativa.
La mfis importante restricció n legal al derecho de propiedad es la expropiació n,
consistente en el acto administrativo por e l cual el Estado dispone imperatívamente,
por razones de utilidad pú blica, la adquisició n de la propiedad de un bien ajeno
mediante la privació n singular de la propiedad privada, pagando por ello una
indemnizació n a manera de compensació n por la pérdida de la propiedad. El
artículo 27 constitucional, en su segundo párrafo, establece al respecto: “Las
expropiaciones só lo podrán hacerse po: causa de utilidad pú blica y mediante
indemnizació n.”
El acto administrativo por el cual se impone un castigo al infractor de una
norma legal o reg lamentaria se conoce como sanció n, la cual representa otra forma
de restringir los derechos de los particulares.

Actos que certifican una situación de h echo o de derecho

Entre los actos administrativos que dan testimonio de una situació n de hecho o de
derecho destacan las inscripciones en ret'istros de instituciones pú blicas, como el
Registro C iv il y el Catastro; las certificaciones o constancias expedidas por auto-
ridades administrativas acerca de diversos aspectos relativos a personas o cosas,
como el certificado de estudios o la constancia de no tener antecedentes penales,
descuellan también entre tales actos.
Asimismo, entre los actos administrativos en sentido restringido que dan
testimonio de una situació n de hecho o de derech o, figuran las notificaciones y
publicaciones que informan de aspectos relativos a otros actos administrativos y,
en ocasiones, abren plazos para la realizació n de otros actos o la interposició n de
inconformidades.

Por su relación con la Iey

Los actos administrativos en sentido restringido se agrupan en actos reglados y en

actos discrecionales desde el punto de vista de su relació n con la ley.
Se consideran actos reglados aquellos que se producen con apego a lineamien-
tos muy precisos establecidos en los ordenamientos legales o reglamentarios.
 EL ACTO ADMINISTRATIVO 8 37

Se dice que son actos discrecionales los generados en ejercicio de un amplio

margen de subjetividad y de libertad de actuació n previsto en la ley.

CAUSAS DE EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Miguel S. Marienhoff considera importante distinguir entre la extinció n del acto

administrativo y la cesació n de sus efectos, porque esta ú ltima, en su opinió n,
entrañ a la idea de algo que ha de ocurrir normalmente conforme a lo previsto con
antelació n, pues se considera que el acto administrativo ha existido de manera legal
hasta el momento en que cesa de producir efectos. “En cambio, la extinción del
acto generalmente se produce por causas no precisamente queridas ab-init io sino
que son consecuencias de hechos o circunstancias adtenidos o surgidos posterior-
mente.”"
En este orden de ideas, segú n Marienho ff, los efectos del acto administrativo
en sentido restring ido cesan cuando expira el plazo de su vigencia o se cumple su
final idad, en tanto que la extinció n de dicho acto se produce por revocació n o por
anu lasió n. Sobre este asunto, la Ley Federal de Procedimiento Administrativ o
dispone en su artícu lo 11 :
El acto administrativo de caracter individual se extingue de pleno derecho, por las
siguientes causas:
I. C umplimieflto de su finalidad:
II. Expiraci ó n dcl plazo,
III. Cuando la formació n del acto administrativ o esté sujeta a una condició n o
término suspensi vo y éste no se real iza deniro del plazo señ alado en el propio
acto;
IV. Acaecimiento de una condició n resolutoria;
V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo
beneficio de éste y no sea en periuicio del interés pú blico; y
VI. . Por revocació n, cuando así lo exi ja el interés pú bl ico, de acuerdo con la ley
de la materia.

Revocación
Se entiende que la revocació n de un acto administrativo en sentido restringido
constituye en sí otro acto administrativo y, por ende, una declaració n unilatera 1 de
voluntad de un ó rgano del poder pú blico en ejercicio de la funció n administrativa;
su efecto jurídico directo cons iste en desaparecer del ámbito del derecho un acto
administrativo anterior por motivos de legalidad o de interés pú blico. En opinió n
de Serra Rojas:

' ' Miguel S. Marienho ff, Traloóo de derecho .. . op cit , í II, pp. 5ó 0 y 561.
138 DERECHO ADMINISTRATIVO

Los elementos del acto de revocació n son los siguientes:

1. Una maui festación de volunt‹id o decisió n de la autoridad administrativa
manifestada legalmente.
2. Unilateral; la administració n tiene derecho a cambiar para reparar errores o
mantener el interés general; s i rt impl icar discrecionalidad.
3. Extintiva de un acto administra iv o anterior: vilido y eficaz, con lacompleta
aptitud para produci r los efectcs queridos por el agente y garantizados por la
norma”. Esto se denomina el retiro del acto jurídico;
4. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos super vivientes de
interés general;
5. O sustituyéndolo por otro cuya ampi itud es diferente en los casos de revoca-
ció n expresa o tá cita. ' ' '

Conforme a lo establecido en el capítulo primero del título sexto de la Ley Federal de

Procedimiento A dministrativo, los afectados por actos administrativos que pongan fin al
procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer recurso de
revisión, respecto del cual, la autoridad encargada de resolverlo está facultada para declarar su inex
istencia, nulidad o anutabilidad o revocar lo tolat o parcialmente.

Anulación
La anulació n representa otra forma de cxtinció n del acto administrativo; se le
considera una figura jurídica m uy cercana a la revocació n, a grado tal que existe
grau confus ió n en la ley, en la jurisprudencia y en la doctrina, acerca de cuál es una
y cuál otra: a veces se cons ideran equivalentes y en ocasiones lo que para unos
autores es revocació n para otros es anulac ió n y viceversa.
Respecto a los actos administrativi›s, algunas legis laciones considerar la
revocació n como atribució n del õ rgano administrativo, en tanto que la anulació n
compete al ó rgano jurisdiccional; mientras que para otras, el primero puede tanto
revocar como anular tales actos.
Por lo que ve a la anulació n del acto ridministrativo, la doctrina, la legis lació n
y la jurisprudencia reconocen distintos grados que en orden descendente suelen ser:
inex istencia, nulidad y anulabilidad; así lo hace la Dey Federal de Procedimiento
Administrativo en su antes citado articulo 'J l, en relació n con el recurso de revisió n,
al disponer:
La autoridad encargada de resolver el recurso podrá : [. ..]
III. Declarar la inex istencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocar lo
total o parcialmente; y
IV. Modificar u ordenar la modificació n del acto impugnado o dictar u ordenar uno
nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente
resuelto a favor del recurrente.

' ' ' Andrês Serra Rojas, op. cii., t. I, p 361.

 EL ALTO ADMINISTRATIVO 1 39

La inex istencia del acto administrativo

Para Gabino Fraga es innecesario que la ley establezca expresamente la figura de

la inexistencia de los actos administrat ivos, ya que ésta opera “como una necesidad
ló gica” cuando el acto carece de sus elementos esenciales. Segú n su criterio, la
inexistencia del acto administrativo se origina por falta de voluntad, de objeto, de
competencia para la realizació n del acto y por omis ió n de sus formas constituti-

La nulidad y la anula bilidad

En su capítulo segundo, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo distingue

entre nulidad y anulabilidad y, en consecuencia, dispone:

Irii'‹'iiIu 5. La om is ió n o irrc gularidad de cualcsguicra Je los elementos y rcqui s los

establecidos en las fracciones l a XI del art í cu lo 3 de la presente hey, proclucirá la
milidod del acto administrati vo.
EI acto adminisfra£iv‹› que Se alecIan jur ídi amante nulo será iny álido. no se
pres n ira Ing ítimo n i c i eculab!c; s¢rá s ibsanah le, sin per|uicin de que pucda cxp¢d
irse un nuevo acto. Los particti lares no tendrá n obli g aCion de cumpl irlo y 1 os sere i dores
pú blicos deberán hacer constar su oposició n a e i ecutar el acto. lindando y moti
vando tal ncgati va. La declaració n de nui idad producirá efectos retroactiv os. [ l
Artículo Z. La omision o irregularidad en los elementos y requisitos señ alados cn
las fracciones X11 a XVI dcl articulo 3 de esta Ley, producir a la anulabiliduh dcl acto
admin islrati v o.
El acto declarado an ul able se considerará vál ido; goxará de presunc ió n, de
lcgitilnidad y e jecutividad: y será subsanable por los ó rganos administrativos mediante
el pleno cumplimiento de los rcq u isitos exi gidos por el ordenamiento jur í dice para la
plena val idez y eficacia del acto. 'I auto los servidores pú blicos como los particulares
tendrá n obligació n de cumplir lo.
El saneamiento del acto producira et‘ectos rctroactivos y el acto se considerará
comt› si siempre hubiera sido val ido.

Renuncia
La fracció n V del artículo l l de la Ley Federa 1 de Procedimiento Administrativo
condiciona la renuncia del interesado, como forma de extinció n del acto adminis-
trativo, a que éste se hubiere dictado en su exclusivo beneficio y no sea en perjuicio
del interés pú bl ico. Dicho de otra manera, el beneficiario exclusivo de un acto
administrativo puede provocar su extinció n renunciando al beneficio respectivo,
siempre y cuando no sea en perjuicio del interés pú blico.

' ' Gab i no £ raga, op. crr , pp. 292 y 293

1 40 DERECHO ADMINISTRATIVO

Cumplimiento de su finalidad
Cuando se cumple la finalidad del acto administrativo en sentido restringido, éste
pierde su razó n de ser y por tanto se extingue. Por ejemplo, concluida la construc-
ció n de un edificio y dado el aviso de terminació n de obra correspondiente, la
l icencia de construcció n respectiva se extingue porque se agota su razó n de ser.

Expiración de su plazo de subsistencia

El acto administrativo en sentido restrin gido se extingue también por expiració n
del plazo establecido para su vigencia.
Así, el acto administrativo por el cual se otorga permiso a un vendedor
ambulante para expender su mercanc ía en la via publica del Centro Histó rico de la
ciudad durante el mes de diciembre de este aito, se extinguirá al concluir el añ o
porque en ese momento expirará el plaz‹› de vigencia del permiso otorgado, por lo
que el día primero del siguiente afro, el comerciante ambulante ya no podrá
expender su mercanc ía en el lugar mencionado, a menos que se le otorgue nuevo
permiso.

Falta de realización oportuna de la condición suspensivo

Segú n lo dispuesto por la fracció n 11! del artículo l l de la Ley Federal de

Procedimiento Administrat ivo, el acto administrativo de carácter individual se
extingue “Cuando la formació n del acto administrativo esté sujeta a una condició n
o término suspensivo y éste no se realixa dentro del plazo señ alado en el propio
acto”.
En opinió n del autor la falta de i ealizació n oportuna, más que causa de
extinció n del acto administrativo en sentido restringido, es un impedimento para
su conformació n y perfeccionamiento, habida cuenta que su existencia se limitó a
la realizació n de cierta condició n que no llega a producirse dentro del plazo
señ alado para tal efecto en el propio acto en gestació n.
Por ejemplo, si el otorgamiento de un permiso para instalar una radiodifusora
cultural se condiciona al otorgamiento de una fianza por cierta cantidad, dentro de
un plazo determinado, que transcurre sin que se constituya dicha garantía, el
permiso no llega a tener vigencia porque ese acto administrativo no alcanza a
perfeccionarse por culpa del interesado.

Acaecimiento de una condición resolutoria

Asimismo, el acto administrativo en sentido restringido se extingue por el acaeci-
miento de una condició n resolutoria, como se dispone en la fracció n IV del artículo
 EL ACTO ADMINISTRATIVO 1 41

11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo cual quiere decir que la

vigencia del acto administrativo se sujeta a que no se produzca tal condició n
reso lutoria.
Por ejcmp io, el otorNamiento de una beca por parte de una instituc ió n pú bli ca
es un acto adm inistrativo que se su jeta a la condic ió n resolutoria de que si el becario
obtiene una calificació n promed io inferior a 8.5 se cancelará automáticamente la
beca, lo que significa la extinció n del acto.