Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú

Presentación
En la reciente Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (Roma, junio 2002), nuestro país, a través del Ministro de Agricultura Ing. Álvaro Quijandría Salmón, ratificó los compromisos asumidos en la Primera Cumbre Mundial de 1996. Esta primera Cumbre había trazado como objetivo global el reducir a la mitad el número de personas que sufren hambre en el mundo para el año 2015. A poco más de cinco años de asumido este compromiso debemos aceptar que los progresos observados tanto en el mundo como en nuestro país dejan mucho que desear. El hambre se mantiene asociado estrechamente a la pobreza. En el caso peruano, si bien es cierto que la disponibilidad de alimentos ha venido aumentando y se observan mejoras en el acceso económico a alimentos en algunas regiones y grupos del país, éstas no fueron precisamente donde se hacían más urgentes, permitiendo que los indicadores de pobreza se agraven en los últimos años. Situación que refleja la poca efectividad de las acciones en materia social y alimentaria implementadas en los últimos años. Una constatación permanente es que esta situación obedece tanto a la distorsión y manipulación política de los programas públicos durante el régimen de Fujimori, como a la carencia de una estrategia coherente de seguridad alimentaria que articule las políticas sectoriales a un objetivo común: revertir decididamente los factores que determinan la pobreza y el hambre. El presente Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú,actualiza y amplía la información presentada en el primer informe nacional elaborado en 1996, y se inserta dentro de un proceso de diálogo y coordinación intersectorial promovido desde el Ministerio de Agricultura. Esto parte del reconocimiento del gobierno del presidente Toledo sobre la importancia de la participación de la sociedad civil y de las fuerzas sociales en la formulación de políticas y planes de acción concertados en forma conjunta con las instituciones públicas. Es por esto que buscamos la participación y el concurso de diversas instituciones públicas y privadas a través del Grupo de Trabajo Multisectorial de Seguridad Alimentaria. Elementos claves en este proceso fueron las numerosas reuniones de trabajo del Grupo Multisectorial y el Seminario Taller “Hacia una Estrategia de Seguridad Alimentaria” (mayo 2002), así como la Jornada de Trabajo intersectorial sobre lineamientos de política y estrategia de seguridad alimentaria al 2015 (julio 2002). El informe, en sus versiones preliminares, fue presentado en reuniones y actividades interinstitucionales y distribuido a diversos sectores, instituciones y personas para recabar observaciones y comentarios. El informe consta de cinco capítulos. El primer capítulo da un panorama de las condiciones geográficas y dotación de recursos del país y describe la evolución de los indicadores macroeconómicos en los últimos cinco años. El segundo capítulo presenta un diagnóstico del estado de la inseguridad alimentaria, analizando la evolución de los indicadores de pobreza y desnutrición, y la forma en que ambos interactúan. El capítulo tercero analiza los factores que afectan la seguridad alimentaria de la población peruana, principalmente por el lado de las condiciones de acceso, disponibilidad y uso de los alimentos. El cuarto capítulo presenta una evaluación general de las acciones del Estado y de la sociedad civil en materia de seguridad alimentaria, incluyendo las política aplicadas, los principales programas y proyectos, el rol de la sociedad civil y las limitaciones de tipo institucional. El capítulo cinco presenta la propuesta de consenso sobre lineamientos de política y estrategia nacional de seguridad alimentaria alcanzada por los actores involucrados en este Informe.

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Es necesario continuar con el trabajo iniciado en este Informe, y avanzar hacia la formulación de una estrategia nacional de seguridad alimentaria de largo plazo, coherente y concertada, que se articule a la nueva estrategia de superación de la pobreza y oportunidades económicas para los pobres del presente gobierno. El Ministerio de Agricultura está comprometido en continuar apoyando este proceso, reconociendo la naturaleza multidimensional e intersectorial del tema y la necesidad de sumar esfuerzos hacia una acción más coordinada y articulada del Estado y demás actores de la sociedad. Somos concientes que la seguridad alimentaria no es responsabilidad exclusiva del Estado y menos de un sector o una institución, sino que corresponde a diversos actores tanto del gobierno central como de los nuevos gobiernos regionales, gobiernos locales, sociedad civil, empresa privada y cooperación internacional. La visión propuesta es alcanzar un país sin hambre y en el que todos sus habitantes satisfagan adecuadamente sus necesidades nutricionales, consumiendo alimentos de calidad provenientes de una oferta estable, competitiva y preferentemente nacional. Esperamos que este informe sea un instrumento de referencia útil para lograr este objetivo, que no es otro que el de erradicar de manera definitiva la pobreza y el hambre en nuestra nación. Octubre de 2002

Dr. Eduardo Zegarra Méndez Director General de Información Agraria Ministerio de Agricultura

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Capítulo: I

PERÚ: RECURSOS Y PANORAMA ECONÓMICO

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PERÚ: RECURSOS Y PANORAMA ECONÓMICO

El análisis de la seguridad alimentaria en el Perú debe empezar con una adecuada comprensión de la base de recursos naturales con los que cuenta y de los principales aspectos que explican su actual situación económica. 1.1 GEOGRAFÍA Y RECURSOS El Perú se ubica en un espacio que ofrece tanto grandes desafíos como enormes potencialidades alimentarias. Presenta condiciones naturales de geografía agreste y vulnerabilidad a fenómenos climáticos que limitan la superficie física de explotación agropecuaria y que demandan estrategias creativas de producción alimentaria. De igual modo, constituye uno de los 10 países de mayor diversidad de la Tierra, por su diversidad de ecosistemas, de especies, de recursos genéticos y de culturas aborígenes con conocimientos resaltantes. Mapa 1 Regiones Naturales del Perú

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COLOMBIA ECUADOR

BRASIL

Límite departamental Costa Sierra Selva CHILE

El Perú está situado en la parte central y occidental de América del Sur. Limita al norte con Ecuador y Colombia; al sur con Chile; al este con Brasil y Bolivia; y al oeste con el Océano Pacífico. Es el tercer país de América del Sur en tamaño y tiene una superficie continental aproximada de 1’285,215.6 km2, incluyendo el territorio de islas ubicadas en la parte peruana del Océano Pacífico y del Lago Titicaca. Tiene además soberanía y jurisdicción sobre una franja de 200 millas (370 km2) del Océano Pacífico adyacente a su litoral marino, y sobre un territorio de 1 km2 en la Antártida.

OC EA NO PA CI FI CO
BOLIVIA

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Regiones naturales El territorio peruano tiene una configuración muy accidentada debido al sistema montañoso de los Andes que lo atraviesa en sentido longitudinal. En el Perú se distinguen tres ambientes geográficamente bien definidos: la costa, la sierra y la selva. Por su ubicación geográfica, al Perú le corresponde un clima eminentemente tropical con precipitaciones abundantes, altas temperaturas y vegetación exuberante. Sin embargo, esto no es así y su clima se ve afectado por la presencia de la Cordillera de los Andes, la Corriente Peruana1 y el Anticiclón del Pacífico Sur2, dando lugar a un clima diversificado en sus tres regiones naturales.

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La costa: donde vive el 52% de la población peruana, es una región llana comprendida entre la línea del litoral y las estribaciones occidentales de los Andes, hasta los 800 metros de altitud. Su ancho varía de 75 a 100 km, cubriendo un área de 136,370 km2, que representa el 11% de la extensión total del país. Se caracteriza por tener suelos arenosos y áridos, con excepción de algunos valles fértiles bañados por ríos con agua permanente de la Cuenca del Pacífico. Su clima se caracteriza por la escasa precipitación, la misma que anualmente totaliza 50 mm en promedio, a excepción de la zona norte. El relieve de la costa es relativamente llano con pequeñas elevaciones denominadas “lomas”.
En la llanura costera, principalmente en los valles, se lleva a cabo la actividad agrícola más productiva del país. La mayor parte del producto bruto agrícola nacional procede de los valles e irrigaciones costeros. La agricultura es casi íntegramente bajo riego y se encuentra expuesta a los regímenes irregulares de los ríos. Con el objeto de regularizar el riego, ampliar el área de cultivo y obtener energía hidroeléctrica, el Estado ha ejecutado proyectos de irrigación, algunos de gran envergadura, con fuertes inversiones y largos periodos de ejecución.

La sierra: alberga el 37% de la población, es una región natural de relieve muy accidentado por la Cordillera de los Andes y comprendida entre la costa y la selva. Tiene una extensión de 391,980 km2, el 30% del territorio nacional. Se distinguen tres sectores: los Andes del Sur, los Andes Centrales y los Andes del Norte. El clima es variado, de características locales que dependen del relieve. Las temperaturas dependen de la altura del lugar y las precipitaciones varían entre límites extremos que van de los 100 hasta los 1,000 mm al año. A pesar de su cercanía al ecuador terrestre, en la sierra es posible encontrar climas de tundra seca de alta montaña sin vegetación y de nieve perpetua de alta montaña. Los valles interandinos presentan un clima templado, con precipitaciones suficientes durante el verano.
Los Andes tienen una importancia central para el país e influyen sobre la vida de la mayor parte de la población peruana, al ser fuente del agua de consumo. De igual modo, constituyen un gran almacén de recursos mineros metálicos y no metálicos, siendo la exportación de minerales metálicos la fuente primordial de ingresos de divisas al país. Asimismo, la región es fuente principal de recursos energéticos hidroeléctricos disponibles y aprovechables, concentra la mayor superficie de pastos naturales del país y sustenta a casi el 90% de la ganadería nacional. No obstante su importancia, ha sido paradójicamente la región más deprimida y desatendida del país.

La selva: alberga al 11% de la población total y es la región natural más extensa del país. Está ubicada al este de los Andes y comprende desde los niveles inferiores de esta Cordillera hasta los bajos amazónicos, limitando con Ecuador, Colombia, Brasil y Bolivia. Los ríos que bajan de los flancos orientales desaguan en el río Amazonas y sus afluentes. Presenta un área de 736,442.3 km2, el 66% de la superficie total del país. Se subdivide hasta en tres subregiones: Selva Baja (hasta los 500 m.s.n.m.), Selva Alta (500 – 1,900 m.s.n.m.) y Ceja de Selva (1,900 - 3,800 m.s.n.m.). La mayor parte del la selva está cubierta de bosques naturales de espesa vegetación, siendo los ríos los principales medios de comunicación y transporte.
La selva es la región más húmeda, con precipitaciones que fluctúan entre 1,500 y 4,000 mm/año, y una escorrentía media anual entre 300 y 500 mm/año. En algunos años las lluvias llegan alrededor de los 5,000 mm3. A la región de Selva Alta o Ceja de Montaña le corresponde el clima de
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Mantiene temperaturas bajas a lo largo del litoral por efecto del afloramiento de aguas profundas, que motiva una evaporación muy restringida, gran estabilidad atmosférica y una persistente inversión de temperatura durante todo el año. Ejerce gran influencia sobre la costa occidental de América del Sur, especialmente de mayo a octubre, donde la nubosidad baja que cubre el cielo y las nieblas frecuentes producen una pequeña oscilación diaria de temperatura y una precipitación muy escasa.

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tipo templado con lluvias en verano. Desde el punto de vista agrícola esta región climática tiene gran importancia, por ser especialmente apta para producir café, cacao, té, caña de azúcar, maíz, plátano, frutales y palma aceitera. Las vastas llanuras del Amazonas y sus tributarios son dominadas por el clima de selva tropical permanentemente húmedo y cálido. Ecosistemas naturales El corte latitudinal del país de oeste a este, permite apreciar, en una corta distancia relativa, un panorama de ocho zonas climáticas o ecosistemas principales: Costa o Chala (0-500 m.s.n.m.), Yunga (500-2,300 m.s.n.m.), Quechua (2,300-3,500 m.s.n.m.), Suni (3,500-4,100 m.s.n.m.), Puna (4,100-4,800 m.s.n.m.), Janca o Cordillera (picos altoandinos), Rupa-Rupa o Selva Alta (1,000400 m.s.n.m.) y Omagua o Selva Baja (400-80 m.s.n.m.)4. El Perú posee una muy alta diversidad ecológica de climas (28 microclimas)5, de pisos ecológicos y zonas de producción, y de ecosistemas productivos. En superficie de bosques es el segundo país en América Latina y el cuarto en el ámbito mundial, y posee el 13% de los bosques tropicales amazónicos. De las 117 zonas de vida reconocidas en el mundo 84 se encuentran en el Perú6. En el territorio nacional se encuentran ecosistemas reconocidos en el ámbito mundial por su altísima diversidad de especies como el mar frío de la Corriente Peruana; los bosques secos en la costa norte; la puna; la selva alta, y los bosques tropicales amazónicos, donde la diversidad de especies llega a su máxima expresión. La alta diversidad de ecosistemas ha permitido el desarrollo de numerosos grupos humanos con culturas propias y destacables logros tecnológicos, culinarios y culturales. Diversidad biológica El Perú posee una muy alta diversidad de especies, a pesar de que sólo se cuenta con registros incompletos y fragmentados. En cuanto a la flora, se calculan unas 25,000 especies (10% del total mundial) de las cuales un 30% son endémicas. El Perú es el quinto país en el mundo en número de especies; primero en número de especies de plantas de propiedades conocidas y utilizadas por la población (4,400 especies); y primero en especies domesticadas nativas (128). En lo referente a la fauna, el Perú es el primer país en especies ictiológicas (2,000 especies, 10% del total mundial); el segundo en aves (1,730 especies); el tercero en anfibios (330 especies); y el tercero también en mamíferos (462 especies). El Perú posee una alta diversidad genética por ser uno de los centros mundiales de origen de la agricultura y la ganadería, y, en consecuencia, es uno de los centros mundiales más importantes de recursos genéticos de plantas y animales. Valgan algunos datos: • Es el primer país en variedades de papa, ajíes, maíz (36) granos andinos, tubérculos y raíces andinos. • Tiene un muy alto sitial en frutas, cucurbitáceas, plantas medicinales, ornamentales, y plantas alimenticias y animales domésticos. • Posee 128 especies de plantas nativas domésticas con centenares y hasta miles de variedades, y además las formas silvestres de esas plantas (e.g. cerca de 150 especies silvestres de papas). • Posee 5 formas de animales domésticos nativos: la alpaca, la llama, el cuy, el pato criollo, y la cochinilla. • De los cuatro cultivos más importantes para la alimentación humana en el ámbito mundial (trigo, arroz, papa y maíz), el Perú es poseedor de alta diversidad genética de dos de ellos: la papa y el maíz.

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SENAMHI, 1996 Pulgar-Vidal, 1941 5 SENAMHI, 1972 6 ONERN, 1976

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La diversidad biológica del Perú se ve reflejada también en su diversidad cultural y humana. El Perú posee una alta diversidad de culturas y cuenta con 14 familias lingüísticas y al menos 44 etnias distintas, de las cuales 42 se encuentran en la Amazonía. Estos grupos aborígenes poseen conocimientos importantes respecto a usos y propiedades de especies, diversidad de recursos genéticos (4,400 plantas de usos conocidos y miles de variedades), y las técnicas de manejo. Por ejemplo, en una hectárea de cultivo tradicional de papas en el Altiplano del Titicaca es posible encontrar hasta tres especies de papa y diez variedades, esto es más que todas las especies y variedades que se cultivan en América del Norte.

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1.2 LA ECONOMÍA PERUANA La evolución de la economía peruana en los últimos años ha estado marcada, o bien por shocks externos, o por el manejo económico realizado por el gobierno. En 1996, cayó el ritmo de crecimiento y la producción se incrementó en sólo 2.5%, debido a que, luego del fuerte gasto realizado en los dos años anteriores con fines reeleccionistas, el gobierno se vio en la necesidad de recortar sus egresos. En ese año también comenzaron a reducirse, en intensidad, los procesos de privatización. En 1997, la economía volvió a acelerar su crecimiento gracias a importantes inversiones, principalmente en el sector privado. A partir de 1998 la tendencia de crecimiento cambió. La presencia del Fenómeno El Niño ocasionó graves estragos en la producción. Adicionalmente, con el programa de privatizaciones estancado y el inicio de la crisis asiática, los capitales dejaron de venir hacia América Latina como había venido ocurriendo en los años anteriores, provocando una contracción de las líneas de crédito del exterior. En este contexto, la inversión comenzó a decaer y con ella la demanda interna y la producción nacional. Durante 1998 y 1999 el estancamiento se hizo evidente, al contraerse el PBI 0.5% en el primero y crecer sólo 0.9% en el segundo. Si bien el motivo inicial de este estancamiento fue la falta de recursos provocada por la crisis internacional, la falta de políticas de estabilización y la oxidación del proceso de reformas estructurales ocasionaron el deterioro de la actividad económica. Adicionalmente, se perpetuaron las condiciones negativas en el empleo, la depresión de los ingresos y la salida del mercado de un gran número de empresas, con el consecuente aumento de los niveles de riesgo crediticio y disminución de la recaudación tributaria. Cuadro 1-1 Principales Indicadores
1996 PBI (var. % real) Demanda Interna (var. % real) Consumo Privado (var. % real) Consumo Público (var. % real) Inversión Bruta Interna (var. % real) Inversión Total (% PBI) Inflación (%) Tipo de Cambio Prom. Banc. (S/./US$) Exportaciones (millones US$) Importaciones (millones US$) Balanza Comercial (millones US$) Intercambio comercial (millones US$) 2.49 1.33 3.05 4.38 -4.85 22.80 11.55 2.45 5,898.0 7,885.5 -1,987.5 13,783.5 1997 6.75 6.90 4.34 7.56 14.87 24.00 8.55 2.66 6,831.7 8,552.6 -1,720.9 15,384.3 1998 -0.53 -0.82 -0.84 2.52 -1.98 23.60 7.26 2.93 5,756.8 8,222.4 -2,465.6 13,979.2 1999 0.95 -3.06 -0.38 3.49 -13.45 21.50 3.47 3.38 6,118.6 6,748.9 -630.4 12,867.5 2000 3.13 2.45 3.89 5.12 -3.68 20.10 3.76 3.49 7,034.2 7,350.7 -316.5 14,384.9 2001 0.20 -0.67 1.32 -0.46 -8.03 18.40 1.98 3.51 7,107.6 7,197.7 -90.1 14,305.3

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú, INEI. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

En el año 2000 se tomó medidas orientadas a recuperar el aparato productivo, pero éstas fueron insuficientes. Además, se contó con el componente importante del riesgo político, el cual retrasó las decisiones de inversión ante el panorama de inestabilidad e incertidumbre que sembró el controvertido proceso electoral. El crecimiento obtenido en dicho año (3.1%) reflejó en buena parte esta situación pues fue menor que la requerida por las necesidades actuales de nuestro país, más aun después de haber sufrido una crisis como la pasada.

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La situación de incertidumbre se prolongó hasta ya entrado el año 2001, lo que redundó también en bajas tasas de crecimiento, llegando al 0.2%. Cabe mencionar que durante este año, en el gobierno de transición, se inició un proceso de mejoramiento en la priorización y focalización del gasto público social, y que continuó durante el gobierno del presidente Toledo. Los factores internos La demanda interna ha sido quizás un mejor indicador de la situación económica peruana. Entre 1996 y 1998 este indicador siguió de cerca el comportamiento del PBI, al crecer 1.3%, 6.9% y –0.82%, respectivamente. En los tres casos, el componente que marcó la tendencia de la demanda interna fue la inversión, que si bien no es el de mayor peso en la demanda agregada, sí es el que presenta un mayor efecto multiplicador. Durante 1999, la demanda interna se distanció del PBI, debido a que el crecimiento en este año se dio por el lado de los sectores productivos primarios, cuya producción es mayormente destinada a la exportación. De ese modo, fue la demanda externa y no la interna la que ocasionó el casi punto de crecimiento del PBI para ese año. En el año 2000, la demanda interna se recuperó parcialmente creciendo 2.5%, lo cual conjuntamente con el crecimiento de las exportaciones empujó hacia arriba el PBI. En el 2001 se produjo un crecimiento moderado de las exportaciones lo cual, aunado a una reducción de la demanda interna, provocó un estancamiento de la producción. Por otro lado, los bajos ingresos de la población, producto de la crisis y del desempleo y subempleo existentes, mantuvieron el pobre comportamiento del consumo privado, el cual tiene mayor participación en la demanda interna. Sin embargo, contrariamente a lo que se esperaba, el gasto público tuvo un comportamiento procíclico, agudizando los auges, pero también las recesiones (Gráfico 1-1). Este comportamiento provocó que el ordenamiento de las cuentas del Gobierno dure muy poco. En efecto, el equilibrio fiscal parecía haberse restaurado luego de que entre 1996 y 1998 se obtuvieran déficit menores al 1% del PBI, e incluso un superávit en el año 1997. Este ordenamiento de las cuentas fiscales se había vuelto necesario luego de la profunda inestabilidad macroeconómica en que su desorden sumió al país en la década de los ochenta. Gráfico 1-1 Evolución del PBI y el gasto público (variación % real desestacionalizado)

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Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Elaboración: DGIA – MINAG.

Lamentablemente, en 1999 y 2000, ante la cercanía del proceso electoral y la búsqueda de la rereelección, el gasto público creció, ocasionando un déficit fiscal de más de 3% dada la falta de recuperación de los ingresos y los pocos esfuerzos por procurar ampliar la base tributaria. Para el año 2001 las perspectivas no fueron del todo alentadoras, sobre todo porque existió una necesidad de mayor gasto fiscal, eficientemente asignado, que contribuyera a mejorar la situación de diversos sectores de la población peruana.

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Un factor positivo que contribuyó a aminorar el deterioro del nivel de vida de la población en esta etapa de crisis fue la inflación que siguió una tendencia marcadamente decreciente, lo cual fue sin embargo producto de una demanda interna deprimida. Luego de registrar valores superiores al 10% hasta 1996, la inflación se redujo a 8.6% en 1997 y a 7.3% en 1998. En 1999 y el año 2000 se registraron tasas inflacionarias menores al 4%, y en el 2001 ésta se ubicó por primera vez en muchos años por debajo del 1%, gracias al prudente manejo monetario realizado por el Banco Central de Reserva.

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Los factores externos Luego del notable incremento comercial del Perú, producto de la liberalización de principios de los noventa, en la segunda mitad de la década de los 90, el crecimiento exportador no fue favorable, pues el Fenómeno El Niño y la crisis asiática dificultaron la producción y comercialización y contrajeron la demanda externa. Debido a ello, los montos exportados en los años 1998 y 1999 cayeron, situación de la cual recién nos hemos recuperado durante el año 2000, pues el total vendido al exterior ascendió a US$ 7,028 millones, lo que significó un incremento de 14.6% respecto a 1999 y de 22.1% respecto a 1998. En 2001 se produjo un crecimiento moderado de las exportaciones y se proyecta que para el año 2002 y años posteriores estas crezcan aún más gracias a contextos comerciales favorables, como la aprobación del ATPDEA7 y nuevos acuerdos bilaterales y multilaterales. Por el lado de las importaciones, en los años 1997 y 1998 se alcanzó los máximos montos de importación, llegando a US$ 8,552 en 1997 y US$ 8,222 en 1998, para caer luego a US$ 6,749 millones en 1999 como resultado de la aguda recesión interna. Esta situación se revirtió en el año 2000 gracias a una mayor demanda internacional por nuestros productos primarios así como por una ligera recuperación en la cotización de nuestros principales productos de exportación, como en el caso del cobre, zinc y harina de pescado. Durante el primer trimestre del año 1997, el Perú puso fin a 14 años de no-pago de la deuda pública externa con el llamado Plan Brady, firmado con la banca comercial y algunos países del bloque socialista por una suma total de US$ 4,873 millones, creándose diversos tipos de bonos. Desde 1997, la evolución del bono peruano siguió la tendencia de la región latinoamericana, incrementándose peligrosamente a fines de octubre de 1997, para luego calmarse a fines del año 1998 y mejorar notablemente desde inicios del año 1999. Sin embargo, a partir de mayo de 2000 el riesgo país del Perú empieza a alejarse del promedio de la región debido a la incertidumbre electoral y a cuestionamientos políticos. La normalización de la situación política ha contribuido a un nivel de estabilidad que ha permitido opacar los efectos adversos en términos de riesgo país que podría tener la crisis por la que atraviesan actualmente nuestros países vecinos.

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Ley de Preferencias Arancelarias Andinas, aprobado por el congreso norteamericano en julio de 2002 y que extiende y amplía la eliminación de aranceles para productos andinos hasta el año 2006.

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Capítulo: II

LA SITUACIÓN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ

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LA SITUACIÓN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ
Se entiende por seguridad alimentaria al acceso material y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos los individuos de manera que los puedan utilizar adecuadamente para satisfacer sus necesidades alimenticias y llevar una vida sana, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso8. Esta definición comprende los aspectos de disponibilidad, inocuidad, utilización, acceso y estabilidad. Los principales problemas de inseguridad alimentaria que presenta el Perú no se dan por el lado de la disponibilidad y estabilidad general en el suministro de alimentos, sino más bien por el lado del acceso, de manera específica por el lado de los niveles de ingreso, así como por el lado del uso adecuado de alimentos por parte de la población. En este sentido, la seguridad alimentaria en el Perú está estrechamente vinculada a la evolución de la pobreza y de manera especial de la pobreza extrema. 2.1 EL SUMINISTRO ALIMENTARIO Se puede evaluar la disponibilidad de suministros netos, calóricos y proteicos del país a partir de las partidas de oferta per cápita neta, de calorías y proteínas de la Hoja de Balance de Alimentos9.
2.1.1 DISPONIBILIDAD NETA DE ALIMENTOS

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La disponibilidad neta de alimento10 permite conocer la magnitud de la oferta total de alimentos con que cuenta el país resultado de la producción, importación, exportación, diferencia de existencias y donaciones. El Cuadro 2-1 presenta la cantidad de los principales productos y grupos de alimentos que dispone la población peruana. Cuadro 2-1 Disponibilidad neta per cápita de principales alimentos y productos, 1998
Grupo de Alimentos Cereales y derivados Tubérculos y raíces Frutas Hortalizas Azúcares Leche y derivados Carnes y preparados Menestras y legumbres Aceites y grasas Pescados y mariscos Huevos TOTAL GENERAL kg/año 111.0 108.2 72.6 38.0 35.4 32.6 23.7 12.7 11.2 8.3 5.3 438.9 Papa Arroz pilado Plátano Yuca Leche de vaca Pan Carne de aves Cebolla Fideos Maíz amiláceo Trigo Carne y menudencia vacuno Productos kg/año 68.6 47.9 31.7 25.0 21.7 19.7 11.7 9.1 8.1 7.9 7.7 6.1

Fuente y elaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria.

Se observa que los principales alimentos disponibles en términos de volumen son los cereales y derivados y los tubérculos y raíces, que juntos representan más del 50% del total de alimentos netos disponibles. Les siguen en importancia las frutas, hortalizas, azúcares, leche y derivados y carnes y preparados. Entre los productos específicos de mayor importancia en volumen, se
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Aceptada por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (FAO, 1999). La Hoja de Balance de Alimentos, elaborada por el Ministerio de Agricultura, sólo está disponible para el periodo 1980-1998, quedando pendiente los datos posteriores por observaciones metodológicas. Es la porción comestible del producto alimentario que está disponible para el consumo luego de deducir de la oferta total los desperdicios, mermas y lo que no se destina al consumo humano en general.

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encuentran papa, arroz, plátano, yuca, leche de vaca, pan, azúcar, carne de ave, cebolla, fideos, maíz amiláceo y trigo. En los últimos 20 años, la disponibilidad neta per cápita de los principales alimentos ha presentado variaciones, determinando inestabilidad en el suministro y diferencias entre productos y alimentos. Alimentos como la papa, yuca y maíz amiláceo mostraron una alta inestabilidad en la disponibilidad neta, con decrecimientos entre 25% y 50% en el periodo 1990-92, acompañadas de recuperaciones significativas en periodos posteriores. El arroz también mostró altas fluctuaciones en el suministro, aunque con tendencia al crecimiento, llegando a alcanzar en 1998 una mayor disponibilidad cercana al 50%. Las menestras, frutas y hortalizas mostraron en general una menor inestabilidad y una tendencia hacia el crecimiento de su disponibilidad neta. De igual modo, los alimentos de origen pecuario (con excepción de la leche) mostraron una evolución estable y ascendente en su disponibilidad neta, en especial a partir de 1990. Los incrementos en los niveles de producción e importación son las causas más importantes de estos comportamientos. De otro lado, a pesar de su alto nivel de consumo, el pan y los fideos presentaron una reducción en su disponibilidad neta, en especial a partir de 1989, con una posterior estabilización en niveles entre 20-30% por debajo de los de 1980. Finalmente, los pescados han presentado un patrón de decrecimiento continuo y significativo de su disponibilidad neta per cápita (Gráfico 2-1). Gráfico 2-1 Evolución de la disponibilidad neta per cápita de principales alimentos, 1980-1998 (% variación del índice=1980)
75% 50% 25% 0% -25% -50% -75% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Menestras y legumbres 0% Carnes y preparados Leche de vaca Arroz pilado Frutas 150% Carne de aves Huevos

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50%

-50%

-100% 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998

75% 50% 25% Yuca 0% -25% -50% -75% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Papa Plátano

75% 50% Fideos 25% 0% -25% Maíz amiláceo -50% -75% 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 Pan

Pescados de mar

Fuente y elaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria.

2.1.2 DISPONIBILIDAD CALÓRICA

El suministro calórico nos muestra la evolución del nivel de total de oferta de calorías por individuo en todo el país. Al analizar la evolución de la disponibilidad de calorías per cápita entre los años 1980 y 1998, notamos que sólo a partir de 1996 se logró alcanzar el nivel mínimo de calorías estándar necesario para obtener una alimentación saludable que consiste de 2,400 calorías por día11 (Gráfico 2-2). En el último periodo (1997-1998) el nivel nutricional medio mejoró en alrededor del 7%.
11

Este es un valor aproximado al requerimiento humano promedio de acuerdo a convenciones internacionales y para fines comparativos. Se hace la salvedad que no representa necesariamente el requerimiento específico para la población peruana. Según el CENAN, el mínimo requerido para que las personas puedan llevar una vida saludable es de 2,344 calorías por persona por día.

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Gráfico 2-2 Evolución del suministro calórico per cápita, 1980-1998

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Fuente y elaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria.

Para el año 1998, que es el último año para el que se tiene información oficial, la disponibilidad calórica alcanzó las 2,584 calorías por día, de las cuales sólo el 9.9% fueron de origen proteico y el 18.8% de origen graso. Los alimentos que hicieron los mayores aportes de energía fueron los cereales (trigo, arroz) y derivados (harinas, fideos) con el 40% del total, seguido por los azúcares (14%) y los tubérculos y raíces (12%). Esta distribución nos puede dar indicios de la calidad de la dieta nacional. Podemos observar que el origen de la energía alimentaria se concentra en cereales y azúcares mientras que otros productos de elevado valor nutricional como las carnes y preparados y productos de pesca y caza alcanzan juntos menos del 10% (Cuadro 2-2). Esta estructura se ha mantenido en similares proporciones desde 1980. Cuadro 2-2 Estructura porcentual de la disponibilidad calórica
Alimentos Cereales y derivados Azúcares Tubérculos y raíces Aceites y grasas animales Frutas Aceites y grasas vegetales Carnes y preparados Menestras y legumbres Leche y derivados Hortalizas Pesca y caza Huevos Nueces, cocos y semillas 1997 38.78% 14.40% 12.46% 6.23% 5.69% 5.61% 4.21% 3.59% 4.04% 2.15% 1.03% 0.91% 0.41% 1998 40.22% 14.44% 12.89% 5.27% 5.27% 5.11% 4.26% 3.91% 3.76% 2.13% 1.08% 0.81% 0.43%

Fuente y elaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria.

La estandarización de la información de la Hoja de Balance de Alimentos a nivel mundial nos permite recoger datos para otros países y de esta manera ubicarnos con respecto a la posición mundial. En relación con otros países de la región, la situación del Perú es comparativamente más crítica. Países como Estados Unidos y Argentina son los que han alcanzado mayor estabilidad en la disponibilidad nutricional (Gráfico 2-3).

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Gráfico 2-3 Disponibilidad calórica promedio, 1996-1998

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Fuente: FAOSTAT. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

A pesar que el Perú ha logrado superar en promedio los niveles de requerimiento mínimos en cuanto a lo que calorías y proteínas se refiere, tal situación no lo ubica en una posición estable, ya que tales niveles apenas superan el requerimiento mínimo. Sin embargo, es necesario aclarar que las cifras del suministro alimentario representan sólo un cálculo promedio del suministro posible para el total de la población como un todo y no indica necesariamente lo que se ha consumido de forma individual. Puede existir paralelamente un problema de desigual distribución de alimentos que no permita que lleguen a todos por igual. Por ello, es necesario considerar que si en promedio se ha logrado superar los niveles de requerimiento teórico, lo más probable es que existan grupos de población que no alcancen estos niveles.
2.1.3 DISPONIBILIDAD PROTEICA

En el caso de la disponibilidad proteica, el Perú alcanzó el nivel mínimo de 56 gramos para los años 1987 y 1988, luego presentó una fuerte caída en los años posteriores en que el país enfrentó una de sus peores crisis económicas y un drástico periodo de ajuste, no logrando recuperarse sino hasta 1994. Hasta 1998, la evolución del suministro proteico se mantuvo por encima del mínimo con una tendencia general creciente. Tradicionalmente, en el Perú las fuentes de proteínas han sido predominantemente de origen vegetal (principalmente granos), aunque en los últimos años se dado un ligero incremento de las proteínas de origen animal (principalmente carnes y huevos). Gráfico 2-4 Evolución de la disponibilidad proteica per cápita, 1980-1998

Fuente y elaboración: MINAG - Direccón General de Información Agraria.

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Al igual que en el caso de la estructura calórica, el aprovisionamiento nacional de proteínas proviene principalmente de los cereales y derivados, llegando casi al 40% de la disponibilidad total (Cuadro 2-3). Las carnes y preparados constituyen el segundo aportador de proteínas con cerca del 19% de la disponibilidad total. Otros alimentos importantes por su contribución al aporte nacional de proteínas son las menestras y legumbres, los tubérculos y raíces, los productos de pesca y caza y la leche y derivados. Esta estructura aparece constante en el tiempo, al menos hasta 1998. Cuadro 2-3 Estructura porcentual de la disponibilidad proteica
Alimentos Cereales y derivados Carnes y preparados Menestras y legumbres Tubérculos y raíces Pesca y caza Leche y derivados Frutas Huevos Hortalizas Nueces, coco y semillas Estimulantes 1997 38.61% 18.71% 9.69% 7.82% 6.97% 8.16% 3.57% 2.89% 2.72% 0.17% 0.68% 1998 39.41% 18.38% 10.28% 7.79% 7.32% 7.32% 3.12% 2.80% 2.65% 0.47% 0.47%

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Fuente y Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

2.2 TENDENCIAS EN LOS NIVELES DE DESNUTRICIÓN Entre los indicadores más usados para medir los resultados de una política de seguridad alimentaria se encuentran aquellos relacionados al nivel de desnutrición de la población vulnerable, en especial de los niños, así como los vinculados al consumo de calorías y micronutrientes de la población. En el Perú, durante la última década, mediciones realizadas por distintas instituciones del sector privado y público dan cuenta de cierta mejora en los estándares de nutrición a nivel nacional.
2.2.1 DESNUTRICIÓN EN NIÑOS

El nivel nutricional de una población es indicado en forma cercana por la prevalencia de desnutrición crónica en niños. La desnutrición crónica deteriora el desarrollo cognoscitivo de los niños, reduce la productividad económica de los adultos e incrementa las posibilidades que desarrollen males crónicos, elevando los costos de la salud pública12 . Uno de los principales indicadores de desnutrición crónica en niños es la medición de la talla o estatura. Al respecto, los resultados del Censo Nacional de Talla para Escolares 1993 y 199913 indican que se produjo una mejora en los niveles de desnutrición crónica infantil de 40% a 30%. Sin embargo, pese al importante descenso en los niveles observados de desnutrición crónica, este descenso no se presenta de modo homogéneo en el país. Se observa que la mejoría relativa es mayor en los lugares donde los niveles de desnutrición son menores. Esta pauta es observable a nivel de los grandes agregados. Por sexo, la mejora relativa en las niñas es mayor que en los niños; por área, la mejora relativa es mayor en las áreas urbanas; y por gestión, la mejora relativa es mayor en los centros educativos no gestionados por el Estado (Cuadro 2-4).

12 13

Rogers, B. et al. (2001), p.1. Una ventaja de trabajar con los datos de Censo Nacional de Talla para Escolares es que permite hacer desagregaciones interesantes a nivel de dominios geográficos.

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Cuadro 2-4 Variación en la desnutrición crónica en niños de 6 a 9 años por grupos poblacionales
Porcentaje de desnutridos crónicos 1993 TOTAL NACIONAL Hombres Mujeres 39.1 42.1 35.9 27.2 58.4 42.7 12.0 1999 29.8 32.5 27.1 19.1 48.5 33.5 8.0 Variación (%) -23.8 -22.8 -24.5 -29.8 -17.0 -21.5 -33.3

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Áreas urbanas Áreas rurales C.E. estatales C.E. no estatales

Fuente: MINEDU - Censo de Nacional de Talla para Escolares 1993 y 1999. Elaboración: Ministerio de Educación - Unidad de Estadística Educativa.

Si bien el Censo Nacional de Talla para Escolares permite una visión general sobre el estado de la desnutrición infantil en el Perú, la población con la que trabaja14 no es necesariamente la más adecuada para estudiar la desnutrición en los niños más vulnerables15. Por esta razón, para el análisis de la desnutrición en niños conviene más analizar los datos de crecimiento de niños menores de 5 años que están disponibles en el país. Los resultados de las Encuestas Demográficas y de Salud Familiar (ENDES) del INEI, permiten tener una visión más cercana sobre la situación de la desnutrición infantil en niños menores de 5 años de edad. En el año 2000, la desnutrición crónica total alcanzó el 25.4% del total de niños menores de 5 años, llegando la desnutrición severa al 7.7%. Se observa que si bien hubo una reducción significativa de la desnutrición crónica total y severa en la primera mitad de la década pasada, se produjo un claro estancamiento en la reducción de la desnutrición crónica durante la segunda mitad de la década pasada (Gráfico 2-5), esto a pesar de los significativos recursos destinados a los programas alimentarios. Gráfico 2-5 Tasa de desnutrición crónica para niños menores de 5 años de edad

Fuente: INEI - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 1991/1992, 1996 y 2000. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

14 15

Niños entre los 6 y 9 años matriculados en alguno de los primeros 4 años de educación primaria. No existe aún consenso a nivel científico sobre si es posible recuperarse en cuanto a la talla luego de los tres años de edad. Si bien muchos estudios sugieren que los programas de nutrición escolar pueden tener efectos positivos sobre el nivel de hierro, yodo o glucosa de los niños, es poco probable que logren reducir de manera significativa los niveles de desnutrición crónica infantil. No obstante, en el caso de los programas que atienden a niños menores de tres años la evidencia empírica sí parece apuntar a que ello puede derivar en una mejora en su estado nutricional (Suárez, 1999).

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Por otro lado, cabe señalar que la reducción de la desnutrición crónica se distribuyó en forma extremadamente dispareja en términos geográficos. De 1996 al año 2000, si bien la tasa de desnutrición crónica cayó en 1.5% a nivel nacional, en departamentos como Huánuco ésta se incrementó en alrededor del 51%. Esta situación crítica se repite para los casos de Amazonas y Ancash, con porcentajes de 26% y 37%, respectivamente. Asimismo, existen regiones que lograron un importante avance en el tema como Tacna, Pasco y San Martín que redujeron sus tasas en 46%, 41% y 38%, respectivamente. El Mapa 2-1 presenta la situación de la desnutrición a nivel departamental en 1996 y 2000. Mapa 2-1 Desnutrición crónica en niños menores Variación en los índices de desnutrición, de 5 años, 2000 1996-2000

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2000 Niños menores de 5 años con desnutrición crónica (en porcentaje) 5 - 13 13 - 20 20 - 28 28 - 36 36 - 53

1996 - 2000 Variación en los índices de desnutrición (en porcentaje) (47) - (38) (37) - (22) (21) - (8) (7) - 11 12 - 51

Fuente: INEI - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, 1996 y 2000. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

De igual modo, como se observó con los resultados del Censo Nacional de Talla para Escolares, se ha podido corroborar que la variación en las tasas de desnutrición crónica no ha sido homogénea sino diferenciada por grupos poblacionales. Así, se encuentra que la reducción en la desnutrición crónica entre los periodos 1996 y 2000 ha sido considerablemente mayor en las zonas urbanas que en las rurales (Gráfico 2-6). Sin embargo, los índices urbanos no son internamente homogéneos sino esconden grandes diferencias. Como ejemplo, datos de un estudio en cuatro ciudades del país muestra claros contrastes entre estratos socioeconómicos, siendo la prevalencia de desnutrición de 2.5 a 9 veces mayor en los niños más pobres de las ciudades de Piura, Cajamarca y Cusco, que en niños de los estratos de mayores recursos de estas mismas ciudades16. De manera general, se puede afirmar que la aplicación de las políticas de lucha contra la desnutrición infantil durante el último lustro de la década pasada no lograron paliar de manera eficiente este fenómeno en las zonas rurales, que es justamente donde se concentran los grupos poblacionales más pobres y vulnerables.
16

López de Romaña, G., R. Del Aguila, M. Sánchez-Griñán y H. Creed (1992).

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Gráfico 2-6 Prevalencia de la desnutrición crónica en niños menores de 5 años según distintas encuestas

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Fuente: INEI - ENNSA 84, ENDES 91, ENDES 96, ENDES 2000 Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

2.2.2 DEFICIENCIAS CALÓRICAS

La evaluación del consumo de calorías constituye una medida para aproximarnos a la suficiencia del régimen alimenticio de la población en cuanto a suministro de energía y, por lo tanto, a su estado nutricional. Esta medición se basa en datos de gastos en los productos que componen la canasta de consumo de alimentos y en la estimación de los requerimientos calóricos específicos para la población peruana. La composición de la canasta básica de alimentos según ámbitos geográficos nos permite conocer aquellos productos en los cuales se concentra el consumo de alimentos y a la vez las principales fuentes de calorías para cada una de las regiones del país. El equivalente calórico del gasto en alimentos nos permite conocer la composición de las fuentes de energía para cada región. De esta manera, observamos que los productos que proporcionan más del 65% de las calorías en la canasta básica de alimentos a nivel nacional son arroz, azúcar, aceite, papa, pan, maíz, fideos y frijoles. El análisis regional permite observar diferencias en el consumo de calorías de la población. El consumo diario de caloría per cápita es de 2,839 kilocalorías en la costa; 2,432 kilocalorías en la sierra; 2,616 kilocalorías en la selva y 2,688 kilocalorías en Lima Metropolitana (Cuadro 2-5). Los principales alimentos aportadores de calorías de la población son el arroz, el azúcar y el aceite en la costa y selva, el maíz, el arroz y la papa en la sierra y el arroz, el azúcar y el pan en Lima Metropolitana. Cuadro 2-5 Composición calórica de la canasta básica de alimentos según regiones: 1997 (kilocalorías)
Producto Arroz corriente y superior Azúcar blanca y rubia Aceite de botella y a granel Papa blanca y otras Pan francés y otros panes Maíz, harina de maíz, cancha y derivados Fideos a granel, envasados, sémola, etc. Lenteja, arveja, haba, frijoles y otras Proporción de calorías consumidas dentro del hogar de los 8 primeros productos (%) TOTAL
Fuente: INEI - ENAHO 1997 IV Trimestre.

Total 472 300 193 181 172 159 137 112 65.8 2,620

Lima Metro. 534 354 197 157 208 46 157 101 65.3 2,688

Costa 635 357 248 112 213 74 145 105 66.5 2,839

Sierra 305 235 163 279 137 330 124 114 69.4 2,432

Selva 513 263 168 74 123 72 112 140 56 2,616

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El INEI realizó estimaciones sobre los requerimientos calóricos de la población peruana para 1997, según ámbito geográfico, y considerando una actividad moderada promedio para toda la población17. Estos estimados de los requerimientos calóricos fueron comparados con el equivalente calórico del gasto en alimentos para la misma muestra. Los resultados señalan que el 32% de la población estaría en estado de desnutrición calórica (Gráfico 2-7). Gráfico 2-7 Incidencia de la deficiencia calórica en el Perú, 1997

21

Fuente: Herrera, Javier (2001). Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Según el estudio, el 50% de la población rural tiene un consumo de calorías por debajo del requerimiento mínimo para tener una vida saludable. Para el ámbito urbano esta cifra alcanza un 21%. En cuanto a regiones, la sierra presenta un consumo de calorías deficitario llegando al 47%, seguido por la selva con 36%. La costa y Lima Metropolitana presentan los menores déficit con 20% y 17%, respectivamente. De otro lado, al contrastar las cifras de deficiencia calórica con las de extrema pobreza se obtiene que el 82% de pobres extremos padece un consumo deficitario de calorías. En conclusión, este análisis permite afirmar que los grupos poblacionales con mayor posibilidad de enfrentar problemas de desnutrición por deficiencias calóricas son aquellos ubicados en zonas rurales, principalmente de la sierra y selva, y en condición de extrema pobreza.
2.2.3 DEFICIENCIA DE MICRONUTRIENTES

La deficiencia de micronutrientes constituye un importante problema de salud pública en el Perú. En particular, tres son los micronutrientes considerados de mayor importancia: el hierro, la vitamina A y el yodo. Hierro La anemia por deficiencia de hierro es un daño nutricional ampliamente distribuido a nivel nacional. La anemia es una condición en la cual la sangre carece de suficientes glóbulos rojos, de hemoglobina, o es menor en volumen total, siendo la medición de la hemoglobina reconocida como el criterio clave para la prueba de anemia en mujeres y niños(as)18. La anemia afecta a poblaciones de diferentes estratos socioeconómicos, siendo los grupos más vulnerables los niños(as) menores de 5 años y las gestantes. También son afectados, aunque en menor grado, los niños(as) en edad escolar y las mujeres en edad fértil.

17 18

El requerimiento promedio nacional estaría en 2,254 kilocalorías (Herrera, 2001). Según criterios establecidos por la OMS, se considera que existe anemia en niños(as) de edad comprendda entre lo seis meses y seis años, cuando la concentración de hemoglobina en la sangre es menor a 11 gr/dl.

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En lo que respecta a la anemia en niños(as) menores de 5 años (de 6 a 59 meses), entre 1996 y 2000 ésta disminuyó de 57% a 50%, lo cual indica progreso pero que a la vez sigue siendo un problema importante entre la niñez del Perú. Más aún, si notamos que para los niños(as) entre 4 y 5 años (de 48 a 59 meses), la anemia ha aumentado de 33% a 38% para el mismo periodo (Gráfico 2-8). La situación más grave se encuentra entre niños(as) menores de 2 años (de 6 a 23 meses), donde todavía se ha alcanzado tasas por encima del 70%. Gráfico 2-8 Prevalencia de anemia en niños(as) de 6 a 59 meses 1996, 2000

22

Fuente: INEI - ENDES 1996, 2000. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La anemia se presenta desde temprana edad y en el Perú alcanza su mayor frecuencia entre los 12 y 15 meses de edad. Asimismo, ésta se presenta con mayor frecuencia entre los niños(as) que residen en la sierra y en las áreas rurales del país19 . Al respecto, a pesar de que la anemia ha disminuido a nivel nacional tanto en las zonas urbanas como rurales, ésta sigue alcanzando alrededor del 53% en las zonas rurales (Gráfico 2-8). Para las mujeres en edad fértil, la anemia crónica es particularmente frecuente entre mujeres con periodos menstruales intensos que conllevan niveles importantes de pérdida de sangre. Asimismo, la anemia en mujeres embarazadas es causa de complicaciones mayores en las etapas de pre y posparto20. Gráfico 2-9 Prevalencia de anemia en mujeres en edad fértil 1996, 2000

Fuente: ENDES 1996, 2000. Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

19 20

INEI, Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2000, p. 184. Portocarrero, F., A. Beltrán, M. Romero y H. Cueva (2000), p. 101.

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En el año 2000, una tercera parte de las mujeres en edad fértil padece de algún grado de anemia (31.6%), lo que es alrededor de cuatro puntos menos de lo que se observó en 1996 (35.7%). Asimismo, la incidencia de anemia entre las mujeres de las zonas rurales es más alta en las zonas urbanas. Mientras que en las zonas urbanas la anemia entre las mujeres en edad fértil es de 29%, en las zonas rurales ésta alcanza el 37% (Gráfico 2-9). En este sentido, la anemia entre las mujeres en edad fértil sigue siendo un problema importante y principalmente en las zonas rurales. Vitamina A

23
La deficiencia de vitamina A entre niños(as) menores de cinco años ha mostrado una tendencia decreciente entre 1996 y 1999, pasando de 55.3% a 11.1%. Del mismo modo, la deficiencia de vitamina A en mujeres en edad fértil ha venido disminuyendo entre 1996 y 1999. Mientras en 1996 alrededor del 20% de las mujeres en edad fértil tenían deficiencia de vitamina A, en 1999 esta cifra llegaba sólo a 1.5% (Gráfico 2-10). Gráfico 2-10 Deficiencia de vitamina A en grupos vulnerables, 1996-1999 Niños menores de 5 años Mujeres en edad fértil

Fuente: CENAN: Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En el año 2000, tres de cada cuatro niños(as) menores de tres años recibieron alimentos ricos en vitamina A. La brecha entre el área urbana y rural, sin embargo, resultó bastante amplia, encontrándose que mientras en las zonas urbanas 81% de los niños(as) recibió alimentos ricos en vitamina A, en las rurales esta cifra alcanzó sólo el 65.5%. Por otro lado, entre los menores de tres años, las madres del 12.9% de ellos fueron reforzadas con vitamina A después del parto (Cuadro 2-6). Cuadro 2-6 Porcentaje de niños(as) menores de 3 años y madres que recibieron vitamina A
Niños Edad del niño(a) Menos de 6 meses 6-9 meses 10-11 meses 12-15 meses 16-23 meses 24-35 meses Área de residencia TOTAL
Fuente: INEI - ENDES 2000.

Madres 14.0% 17.6% 19.7% 14.2% 11.8% 9.5% 12.8% 13.0% 12.9%

5.4% 69.9% 88.3% 88.6% 91.0% 91.6% 81.0% 65.5% 74.2%

Urbana Rural

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Yodo La deficiencia de yodo disminuye la capacidad intelectual y física en los adultos, y genera daño cerebral con retardo mental irreversible en niños(as) recién nacidos. El bocio y el cretinismo endémicos surgen como consecuencia de esta deficiencia. En el Perú, este problema se presenta, principalmente, en la zonas de las sierra norte. El mayor riesgo se da durante el embarazo y la lactancia, ya que la deficiencia de yodo es una de las principales causas de discapacidad humana y, por lo tanto, compromete seriamente el desarrollo y la calidad de vida del individuo y la colectividad21 .

24
El control de esta deficiencia se logró a través de un programa de monitoreo de la yodación de la sal de consumo humano. La producción de sal yodada pasó de alrededor de 77 mil TM en 1990 a 106 mil TM en 1994, con lo que se comenzó a eliminar la brecha entre la oferta y la demanda nacional de yodo (Gráfico 2-11). Gráfico 2-11 Cobertura nacional de la demanda de sal yodada para consumo humano

Fuente: MINSA - Sistema de Vigilancia de DDI y MITINCI - Ofic. Estadística. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los resultados de la concentración de yodo urinario demuestran que hasta 1997 se ha avanzado de manera importante en el control progresivo y sostenido de la deficiencia de yodo. A nivel nacional, el valor de la mediana se elevó de 71 ug/L en 1986 a 250 ug/L en 1997 (Gráfico 2-12). Gráfico 2-12 Evolución de la concentración de yodo urinario por ámbitos geográficos

Fuente: MINSA - Sistema de Vigilancia PREDEMI. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.
21

Portocarrero, F., A. Beltrán, M. Romero y H. Cueva (2000).

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2.2.4 SOBREPESO

El perfil nutricional de la población peruana está caracterizado por una importante presencia de condiciones de deficiencia nutricional, típicas de sociedades en desarrollo, y una alta y creciente prevalencia de condiciones de sobrepeso y obesidad, típicas de sociedades modernas, que coexisten en comunidades de bajos recursos, principalmente en áreas urbanas. El índice de masa corporal (IMC) es una medida de la delgadez u obesidad de las personas (controlado por la talla) que además provee información de las reservas de energía22. A partir de este índice y considerando un punto de corte de 25, es posible medir la prevalencia de sobrepeso. A nivel nacional, las cifra de mujeres en edad fértil con sobrepeso ha aumentado de 44.8% en 1996 a 46.6% en el año 2000 (Gráfico 2-13). Este problema nutricional se puede atribuir principalmente a la composición de la dieta, la falta e ejercicio físico y los estilos de vida sedentarios. Por otro lado, la prevalencia de sobrepeso muestra una tendencia positiva a medida que aumenta la edad de la mujer (Gráfico 2-13). Podemos observar que la prevalencia de sobrepeso muestra su valor más alto entre las mujeres de entre 40 y 44 años de edad (69.5%) y menor entre las mujeres de entre 15 y 19 años de edad (21.3%). Gráfico 2-13 Prevalencia de sobrepeso - obesidad en mujeres en edad fértil 1996, 2000 (% de IMC por encima de 25.0)

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Fuente: ENDES 1996, 2000. Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Es de señalar que algunos estudios han detectado la coexistencia de anemias por deficiencia de hierro junto con problemas de obesidad, particularmente en niños, en distritos pobres de zonas urbanas del país23. Esto indica un serio problema debido a las consecuencias involucradas como factor de riesgo para la aparición de enfermedades crónicas circulatorias, dislipidemias y enfermedades cerebrovasculares. 2.3 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA En el Perú, la desnutrición crónica está asociada a la pobreza. El 35% de los niños(as) menores de 5 años de hogares en extrema pobreza sufren de retardo en el crecimiento, comparado con el 24% de los niños(as) de hogares pobres no extremos y con el 13% de los niños(as) que no son pobres (Gráfico 2-14). Con los avances en crecimiento económico experimentados en la primera mitad de la década pasada, los indicadores de pobreza consiguieron reducirse. Sin embargo, en el último quinquenio presentaron un fuerte incremento. Según el indicador de la línea de pobreza (Gráfico 2-15), la población por debajo de la línea de pobreza, en porcentaje, se ha incrementado de 43% en 199724
22

23 24

El IMC más usado se conoce como el Índice de Quetelet, el mismo que se define como el cociente del peso (expresado en kg) y el cuadrado de la talla (expresado en metros). Garavito, M. (2001) y Racacha, E. (2001). Según datos proporcionados por la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida.

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a 55% en el año 2001, luego de haber disminuido entre 1994 y 1997. Esta situación se agudiza en el ámbito rural, en donde la pobreza total se elevó de 66% a 78% en los últimos cinco años. Gráfico 2-14 Hogares con niños(as) afectados por desnutrición crónica, 2000

26

Fuente: Instituto Cuánto – ENNIV 2000.

Gráfico 2-15 Población en situación de pobreza 1997-2000 (% con respecto del total de población)

Fuente: INEI. Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Las cifras absolutas indican que entre 1997 y el año 2001, algo más de 2 millones de nuevos pobres se sumaron al total de pobres, la mayoría de los cuales se encuentra en Lima Metropolitana. Este empobrecimiento de la capital es producto directo de las tendencias migratorias de la población peruana, que han despoblado el campo para poblar las principales ciudades en búsqueda de mayor acceso a oportunidades y servicios públicos. Un estudio del INEI sobre indicadores de brecha y severidad de la pobreza entre 1997 y 2000, descubrió que se mantuvieron los mismos índices para ambos años, lo cual puede interpretarse como resultado de un efecto redistributivo. Sin embargo, al descomponer los indicadores en los sectores urbano y rural, el panorama cambia. Al parecer, el incremento de la incidencia de pobreza es resultado de un fenómeno básicamente urbano. Así, el porcentaje de pobres en el sector urbano subió de alrededor de 30% al 37% entre 1997 y 2000, lo cual representa un incremento del 24%. Para el sector rural, el aumento en el periodo fue de sólo 5.6%. Asimismo, mientras la severidad de la pobreza se redujo en el sector rural de 15.2 % a 13.6%, en el sector urbano se incrementó de 3.2% a 3.6% (Cuadro 2-7).

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Cuadro 2-7 Indicadores de pobreza y pobreza extrema 1997, 2000
Pobreza Año NACIONAL 1997 2000 1997 2000 Rural Lima Metropolitana 1997 2000 1997 2000 Tasa de Pobreza 42.7 48.4 29.7 36.9 66.3 70 25.4 38.9 Brecha de Severidad de Pobreza Pobreza 15.2 15.7 7.9 9.6 28.3 27 5.7 9.3 7.5 7.1 3.2 3.6 15.2 13.6 1.9 3.1 Tasa de Pobreza 18.2 15 5.3 4.1 41.5 35.6 2.3 1.6 Pobreza extrema Brecha de Severidad de Pobreza Pobreza 5.7 4.1 1.1 0.7 14 10.5 2.5 1.7 0.4 0.2 6.3 4.5 -

Urbano

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Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En términos absolutos, el incremento en las cifras de incidencia de pobreza entre 1997 y 2001 ha significado un aumento en el número de pobres de 20% (Gráfico 2-16). El aumento en el sector urbano es más crítico, ya que el número de pobres creció 34%, confirmando una vez más que la expansión de la pobreza en el último quinquenio ha sido un fenómeno básicamente urbano. Sin embargo, es necesario recalcar que los niveles de pobreza para el sector urbano aún se mantienen bastante por debajo de los niveles del sector rural, donde la pobreza es una característica estructural. Para el caso de la pobreza extrema, la situación se presenta diferente. La tasa de pobreza extrema se redujo en ambos sectores de la población; sin embargo, es claro que la gran mayoría de pobres extremos aún se concentra en el sector rural del país. Gráfico 2-16 Variación en el número de pobres 1997-2001

Fuente: INEI. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Los niveles de pobreza no son homogéneos a nivel nacional. A nivel de regiones, la pobreza se concentra en la sierra y selva del país (Mapa 2-2). En la sierra, un 72% de población se encuentra en situación de pobreza. A nivel departamental, las últimas estimaciones del INEI señalan que los departamentos más pobres son Huancavelica (88%), Huánuco (78.9%), Apurímac (78%), Puno (78%) y Cajamarca (77.8%).

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Mapa 2-2 Distribución de la pobreza y pobreza extrema a nivel departamental

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Incidencia de pobreza (en porcentaje) 30 - 37 38 - 52 53 - 67 68 - 75 75 - 88

Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los indicadores de desigualdad señalan un retroceso en los últimos años. Según las Encuestas Nacionales de Hogares sobre Niveles de Vida (ENNIV) del Instituto Cuanto, el coeficiente de Gini25 se habría incrementado de 0.386 en 1997 a 0.403 para el año 2000. Para el sector rural el coeficiente se ha reducido de 0.371 a 0.326; mientras que el mayor incremento se ha dado en Lima Metropolitana en donde aumentó en 11%. Un análisis de la distribución del gasto en alimentos por quintiles indica que en todos los casos la participación del gasto en alimentos ha disminuido (Cuadro 2-8). Cuadro 2-8 Variación del gasto familiar por estrato, 1997-2000
Quintiles Total TOTAL NACIONAL Alimentos Vestido y calzado Alquiler vivienda, combustible, electricidad Muebles, enseres y mantenimiento de la vivienda Salud Transportes y comunicaciones Educación, esparcimiento y servicios culturales Otros bienes y servicios Transferencias -8.4 -16.4 -21.5 -6.2 -0.1 -7.0 19.4 15.0 4.0 -14.8 20% más pobre I II -17.6 -17.5 -28.8 -23.2 -6.8 -40.4 10.4 9.1 0.5 -54.4 -17.3 -16.8 -30.6 -22.0 -13.5 -21.6 -7.8 -9.2 1.3 -19.9 III -11.4 -14.5 -28.1 -8.6 -8.5 -30.7 25.6 7.6 -4.6 -43.7 20% más rico IV V -12.7 -18.5 -31.9 -11.1 -3.2 -1.3 11.5 1.6 -0.4 -21.7 3.3 -13.2 -6.2 8.6 12.7 11.0 33.6 33.5 15.8 0.1

Fuente: Instituto Cuánto. Encuesta Nacional de Niveles de Vida, 1997-2000.

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Medida estadística comúnmente usada para medir los niveles de desigualdad en la distribución de los ingresos de la población; un coeficiente alto indica una mayor desigualdad de ingresos. Teóricamente se ubica entre 0 y 1, aunque asualmente varía entre 0.200 y 0.450.

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Para los quintiles más pobres, la reducción es más drástica, sobrepasa el 10%. Los más pobres se han visto obligados a reducir su gasto en alimentos y salud, lo que podría significar un retroceso en la calidad de la dieta consumida. Sin embargo, ello también podría deberse a la mayor cobertura de los programas alimentarios. No obstante, como vemos esta reducción para los cuatro primeros quintiles también nos daría indicios de mala focalización de los mismos. La ayuda social ha sido un componente importante entre los intentos de aliviar la situación de pobreza e inseguridad alimentaria en el Perú y que sin ella, las tasas de pobreza serían aún mucho mayores. En efecto, en las estimaciones de la pobreza del INEI se concluye que, de no haber existido la ayuda alimentaria, la pobreza se habría incrementado en el 2000 no a 48.4%, sino a 54.6%. Algo más significativo ocurre en el caso de la pobreza extrema, pues excluyendo donaciones se observa ya no una reducción de 18.2% a 15% de este indicador entre 1997 y el año 2000, sino que, por el contrario, se observa un incremento a 19.5% (Cuadro 2-9). Cuadro 2-9 Efecto de las donaciones en la incidencia de la pobreza
Ámbito 1997 Urbano Rural Con donaciones Sin donaciones Con donaciones Sin donaciones TOTAL Con donaciones Sin donaciones 19.7 30.3 66.3 66.7 42.7 43.2 Pobreza 2000 36.9 42.4 70.0 77.5 48.4 54.6 Pobreza extrema 1997 5.3 5.9 41.5 42.3 18.2 18.8 2000 4.1 5.6 35.6 45.6 15.0 19.5

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Elaboración: Herrera, Javier (2001).

La actuación de donaciones como paliativo de la pobreza y pobreza extrema se hace más patente en las zonas rurales, que son las que concentran los grupos de población más vulnerables en lo que se refiere a seguridad alimentaria. Ello, más que destacar la importancia de las donaciones, lo que genera es una mayor preocupación sobre la sostenibilidad de la situación de seguridad alimentaria de esta población, en la medida en que, por un lado, como se observará en la sección siguiente, los ingresos de donaciones al país están siguiendo una tendencia decreciente, y por otro lado, al parecer no se está proveyendo a la población de las herramientas necesarias para su subsistencia en el largo plazo. Necesidades básicas insatisfechas La medición de la pobreza según las Necesidades Básicas Insatisfechas, presenta una situación más optimista, ya que según este método el 35.2% de hogares tienen al menos una NBI. Sin embargo, la situación del sector rural permanece crítica, aquí el 63% de hogares rurales tiene al menos una NBI. Estas cifras representan una reducción del 17% con respecto a las cifras totales de 1997 y 16% con respecto a la situación del sector rural. A nivel regional, la selva y sierra presentan porcentajes por encima del 50% de su población con alguna NBI (Gráfico 2-17)

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Gráfico 2-17 Población con al menos una NBI según años y regiones (% del total de la población)
90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 45.7 39.1 28.6 22.9 Sierra 41.9 27.4 Resto Costa 30.6 51.3 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1997 Total 1999 Urbana 2001 Rural 0 10 20 30 40 50 60 70 Lima Metrop. 19.6 77.1 69.9 68.7 Selva 56.7

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Fuente: INEI. Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Las necesidades básicas de educación son las que más progreso han alcanzado en los últimos años. En 1997, cerca del 4% de la población nacional de niños(as) en edad escolar no asistían a la escuela, tasa que se redujo a cerca de 1% en el año 2000. Sin embargo, se evidencian diferencias regionales, llegando este porcentaje en la selva a 3%. De igual modo, las peores condiciones en características de la vivienda también se dieron en la selva. El 26% de su población habita viviendas sin servicios básicos, y/o de precarios materiales que no brindan una protección adecuada (Gráfico 2-18). Gráfico 2-18 Hogares con niños de 6 a 12 años que no asisten a la escuela Hogares con características físicas inadecuadas

Fuente: ENAHO IV Trimestre 1997, 2000. INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La distribución geográfica de la pobreza, bajo todos los conceptos y mediciones, muestra que existe un fuerte sesgo a encontrar los mayores índices de pobreza en la población rural, principalmente en la región andina y selvática y en los departamentos donde el acceso a servicios públicos es escaso y se presenta alta concentración de población indígena y quechua hablante. A pesar de la común creencia que los hogares encabezados por mujeres son los que están más expuestos a la pobreza, las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO), nos muestran lo contrario. En 1997, los hogares con al menos una necesidad insatisfecha tenían como feje de familia, en su mayoría, a hombres (42.9%). Para el año 2000, las proporciones se redujeron, pero la estructura permanece (Cuadro 2-10). Al parecer, las mujeres, por tradición cultural de los roles de género, dan mayor prioridad a la satisfacción de necesidades básicas en el hogar que los hombres. Sin embargo, para los sectores urbanos, los mecanismos de satisfacción de necesidades son más complejos y necesariamente se vinculan con los niveles de ingreso, cuyo acceso es más dificultoso para las mujeres.

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Cuadro 2-10 Porcentaje de hogares con al menos una NBI según género del jefe de hogar
Ámbito Geográfico TOTAL Área de residencia Urbana Rural Región natural Lima Metropolitana Resto de Costa Sierra Selva Niveles de Urbanización Lima Metropolitana Capitales y grandes ciudades Otras Ciudades Rural 19.3 24.8 42.3 75.7 22.9 23.2 40.6 74.5 19.6 16.5 37.6 62.5 12.6 18.2 24.4 65.7 19.3 31.2 62.3 62.7 22.9 28.3 58.9 41.9 19.6 29.6 46.9 54.4 12.6 19.7 45.1 47.1 25.6 75.7 25.9 74.5 22.0 62.5 17.2 65.7 1997 Hombre 42.9 Mujer 39.6 Hombre 36.1 2000 Mujer 31.7

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Fuente: INEI. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Perfiles de pobreza Varios estudios sobre la pobreza en el Perú señalan que al parecer la falta de educación es uno de los principales determinantes de la pobreza, de manera que los hogares con jefes de menor nivel educativo (primaria o inferior a primaria) tendrán mayores probabilidades de ser pobres, al igual que sus hijos(as). La pobreza tiene mecanismos autoreforzantes, de modo que los que están en un entorno pobre tienden a permanecer en él. Para el sector rural, este fenómeno se hace más recurrente. Sin embargo, el efecto de la educación sobre la pobreza no es igual para el ámbito urbano y rural. Para los pobladores rurales, el efecto es menor ya que en el corto plazo la educación no proporciona altos retornos en la actividad agrícola. De otro lado, los hogares con mayor densidad familiar son los que tendrán mayores probabilidades de ser pobres. Este fenómeno se repite tanto en el sector urbano como en el rural. Parece ser que el escaso stock de activos debe ser distribuido entre más miembros del hogar lo que hace dificultoso mantener algún nivel de ahorro, disminuyendo así sus posibilidades de consumo futuro y por tanto un estancamiento en la pobreza. El hecho que la pobreza se concentre en los sectores rurales se relaciona directamente con la alta proporción de población indígena o no hispanohablante que alberga. La exclusión de estos grupos de mercados laborales y la desventaja en el acceso a la educación son algunos de los factores que explican su permanencia en la pobreza. 2.4 PRINCIPALES GRUPOS VULNERABLES La vulnerabilidad26 o riesgo a la inseguridad alimentaria está determinada por una serie de factores que determinan la propensión a sufrir una inadecuada nutrición o a que el suministro de alimentos se interrumpa al producirse una falla en el sistema de provisión. Dado que los factores determinantes del riesgo son variantes en el tiempo, la vulnerabilidad es una condición dinámica. La vulnerabilidad no es igual en todos los grupos y los factores de riesgo no generan los mismos niveles de inseguridad alimentaria. Esto significa que no todos los grupos poblacionales

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Ampliando el concepto, se puede entender como un conjunto de varios factores que interactúan para acentuar o menguar la situación de peligro. La condición de vulnerabilidad básicamente se refiere a la condición de exposición al peligro o riesgo.

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sufren el mismo nivel de riesgo, ello dependerá de que el factor determinante de la vulnerabilidad sea una característica estructural o transitoria del grupo, lo que determinará el tipo de inseguridad alimentaria a la que está expuesta, la cual puede ser de tres tipos: • Inseguridad alimentaria crónica, que se refiere a la situación en que el consumo de alimentos del grupo afectado es regularmente inferior a lo necesario durante un periodo de tiempo considerable.

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• Inseguridad alimentaria cíclica, cuando la provisión de alimentos se ve interrumpida o reducida en cantidad y calidad durante periodos de carestía. Se relaciona directamente con la estacionalidad en la producción de alimentos en el contexto de agricultores de subsistencia. • Inseguridad alimentaria transitoria o aguda, que afecta a personas o grupos que experimentan una interrupción repentina del flujo y consumo de alimentos, de modo que su salud y bienestar pueden verse seriamente afectados. De acuerdo al tipo de factor, la vulnerabilidad puede ser por el ciclo de vida, por niveles de ingresos y/o por exposición a fenómenos naturales. Vulnerabilidad por ciclo de vida El ciclo de vida del ser humano determina etapas o momentos en que el individuo no tiene la capacidad suficiente para proporcionarse una adecuada alimentación de manera autónoma, y etapas que son determinantes en el desarrollo humano futuro. El riesgo es considerable en estos grupos al estar expuestos a inseguridad alimentaria crónica. Podemos distinguir como grupos prioritarios a los niños(as) menores de cinco años, a las madres gestantes y lactantes y a los ancianos(as). • Niños(as) menores de cinco años. En los primeros años de vida, las frecuentes y prolongadas infecciones, así como la ingesta inadecuada de nutrientes (principalmente energía, hierro, proteínas de buena calidad, vitamina A y zinc), suman sus efectos negativos y contribuyen a un bajo peso y menor talla en el preescolar. Un niño(a) con una baja estatura a los cinco años de edad, probablemente mantendrá esta condición a través de toda su vida. Bajo este criterio, podemos identificar como los principales grupos de riesgo por ciclo de vida a la población infantil menor de 5 años, que al año 2000 alcanza el 14% de la población. • Madres gestantes y lactantes. La desnutrición suele iniciarse desde la gestación y continuar a través del ciclo de vida, y puede extenderse generacionalmente. La desnutrición ocurrida durante el embarazo tiene un impacto acumulativo negativo sobre el peso al hacer de los futuros bebes. Un recién nacido con retardo de crecimiento intrauterino tiene un riesgo mayor de fallecer en la infancia. Los sobrevivientes probablemente no lograrán un crecimiento satisfactorio y tendrán un desarrollo mental disminuido • Ancianos(as). Los adultos mayores de 60 años que viven solos y tienen reducidas pensiones de vida, constituyen un grupo potencial de inseguridad alimentaria por ser personas que no pueden costearse una dieta adecuada y tal vez carecen de la energía o motivación necesarios para comprar y preparar alimentos nutritivos.Según proyecciones del INEI para el año 2002, los adultos mayores alcanzan el 7% del total de la población, aproximadamente dos millones de peruanos. Vulnerabilidad por ingresos La condición de pobreza también define otro tipo de riesgo potencial de daño al estado nutricional de los individuos, por restringir el acceso a los alimentos necesarios para obtener una buena alimentación. Como se señaló en secciones previas, la condición de pobreza alcanza a más de la mitad de la población. Dentro de los pobres, los pobres extremos se encuentran en una situación crítica en cuanto al riesgo de desnutrición, ya que sus niveles de ingreso no alcanzan para cubrir el consumo de la canasta mínima de alimentos, razón por la cual se trata de población en situación de inseguridad alimentaria crónica. Los problemas de mala nutrición y pobreza vienen

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de la mano y es por ello que una estrategia de seguridad alimentaria debe envolver simultáneamente la cuestión de la pobreza. Al interior del conjunto de pobres podemos identificar grupos poblacionales donde se concentra la población en mayor riesgo: • Agricultores de subsistencia. Este sector de la población presenta mayores posibilidades de inseguridad alimentaria cíclica, en especial durante los periodos previos a la cosecha, en que se han agotado la mayor parte de las reservas familiares de productos de la campaña precedente. • Trabajadores agrícolas sin tierra. Los campesinos pobres sin tierras se hallan más expuestos a ver interrumpido su suministro de alimentos ya que no cuentan con tierras para el autoconsumo y dependen exclusivamente de ingresos estacionales. • Desocupados. El desempleo es un problema grave en el país. Si bien es cierto que la proporción de desempleados se mantiene en los niveles promedio de la región, la condición en que se halla esta población es bastante precaria. Vulnerabilidad geográfica De acuerdo a la distribución geográfica de la población podemos identificar como grupos vulnerables a aquellos pobladores que por su ubicación en el territorio nacional, se hallan expuestos a alguna repentina suspensión del flujo de alimentos por desastres naturales que interrumpen los procesos productivos o la distribución normal de los mismos. El Perú, por lo accidentado de su territorio, es un país altamente expuesto a los desastres naturales por lo que la inseguridad alimentaria aguda es un riesgo latente para varios grupos de población. Los fenómenos climáticos, tales como sequías, inundaciones, heladas, entre otros, originan desastres naturales que afectan de manera primordial a la población rural, por tratarse de familias que dependen mayoritariamente de actividades extractivas como la pesca y la agricultura para el autoconsumo. El Fenómeno El Niño constituye el principal fenómeno climático que afecta nuestro país, habiendo dejado más de 100 mil viviendas afectadas y US $1,600 millones en daños directos en su última aparición en 1997-1998. Por otro lado, los movimientos sísmicos son un fenómeno frecuente en el país. El terremoto ocurrido en el sur del país a mediados del año 2001, dejó más de 200 mil damnificados, población que vio interrumpida la circulación de alimentos por el deterioro de la infraestructura de mercados, carreteras y servicios. Los principales grupos vulnerables por factores geográficos se ubican en las siguientes zonas o regiones del país. • Ciudades. Áreas urbano marginales y viviendas en situación precaria, ubicadas en zonas expuestas a mayor incidencia de deslizamientos, derrumbes y terremotos. • Cuencas de la costa. Presenta una variedad de amenazas, incluyendo los desbordes de ríos, inundación y avalanchas de lodo. • Sierra norte y sur. Las principales amenazas las constituyen los sismos, deslizamientos de lodo, avalanchas, granizadas y sequías. • Altiplano. Los principales factores de riesgo son las lluvias torrenciales, inundaciones, granizadas, nevadas y sequías. • Selva alta. Las amenazas están compuestas principalmente por deslizamientos de tierra y lodo causada por excesiva precipitación en zonas de alta deforestación por agricultura migratoria y vías de comunicación no estabilizadas. Vulnerabilidad por otros factores Otro de los factores que designa un estado de vulnerabilidad lo constituye la incapacidad física y/o mental de los individuos, o la situación de riesgo de sobrevivencia. Tales factores imposibilitan a los individuos a acceder a los alimentos establemente. Entre ellos, tenemos:

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• Discapacitados(as). Según las últimas cifras censales, la población de discapacitados supera los 288,000 individuos, en su mayoría por invalidez, ceguera o retardo mental. • Poblaciones con enfermedades infecciosas. Principalmente la tuberculosis y el SIDA, entre otras, que originan una grave disminución de la capacidad física y presentan riesgo grave de sobrevivencia. Mapeo de la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria El Programa Mundial de Alimentos (PMA) ha creado un programa de monitoreo que permite conocer los niveles de vulnerabilidad de una determinada región. Para ello ha construido el índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. El concepto sobre la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria en el que se basa el PMA para la construcción de su indicador es la probabilidad de una disminución aguda del acceso a los alimentos o de los niveles de consumo por debajo de unos valores críticos. Asimismo, considera aspectos como la capacidad de respuesta de la población ante situaciones de riesgo evaluando su dotación de recursos, activos y habilidades. La construcción del índice se hace en base a estadísticas oficiales como niveles de ingreso, actividades económicas, niveles de educación, así como condiciones geográficas del distrito. La información del índice señala que en el Perú la mayor población expuesta a riesgos de vulnerabilidad nutricional se encuentra en distritos rurales de departamentos de la sierra y en menor magnitud en la selva norte. La población en una posición más o menos segura, como es de esperarse, se halla en los sectores urbanos del país, básicamente casi la totalidad de la costa. Los distritos de la costa son en su mayoría los que se hallan en mejor condición, básicamente por la mayor estabilidad de la oferta de alimentos en esta región, así como los mejores indicadores de niveles de vida. Del otro lado el distrito con la situación más riesgosa es el de Bambamarca en el departamento de Cajamarca. Mapa 2-3 Índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria en distritos rurales del Perú, 20001

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1/

El índice se encuentra entre 0 y 1 y está ajustado por la población del distrito: (0=poca inseguridad alimentaria; 1=inseguridad alimentaria).

Fuente: PMA/VAM-Perú, 2000. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

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Capítulo III

FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA POBLACIÓN PERUANA

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FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA POBLACIÓN PERUANA
El problema de la seguridad alimentaria en el Perú es un problema multi-dimensional y multicausal, donde una serie de factores actúan simultáneamente para producir efectos en la evolución de la demanda y de la oferta de alimentos, así como en la capacidad de la población de acceder y hacer un aprovechamiento óptimo de dichos alimentos. Estos factores se agrupan en factores relacionados con la demanda, factores relacionados con el acceso, factores que afectan la disponibilidad y factores que afectan el uso de los alimentos. 3.1 LA POBLACIÓN COMO DETERMINANTE DE LA DEMANDA Las tendencias de crecimiento, composición y distribución de la población constituye uno de los principales determinantes de la demanda de alimentos y, por ende, de la capacidad de un estado de brindar seguridad alimentaria a sus habitantes. La superación de la inseguridad alimentaria requiere que el crecimiento de los ingresos y de la producción de alimentos sea mayor que las tasas de crecimiento demográfico, razón por la cual es importante conocer las características y tendencias del crecimiento poblacional.
3.1.1 TENDENCIAS DE CRECIMIENTO POBLACIONAL

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Según el censo de 1993, la población total del Perú en aquel año llegaba a 22 millones 639 mil habitantes, siendo la población estimada al 30 de junio del año 2002 de 26 millones 749 mil habitantes27. En América Latina, el Perú es el quinto país más poblado, después de Brasil, México, Colombia y Argentina. El crecimiento poblacional anual se estima actualmente en 1.6%. Entre 1981 y 1993, la población peruana experimentó una tasa de crecimiento promedio anual de 2.0%, que confirma la tendencia decreciente observada en los últimos 30 años28. La proyección actual es que la tasa de crecimiento promedio anual descienda a 1.5% para el periodo 2005-201029. Esto permite prever que la población total se incrementará a casi 28.3 millones de habitantes en el año 2006, lo cual indica un crecimiento de más de 400,000 personas por año. Desde 1940, la población peruana se ha triplicado, aunque este crecimiento no ha sido homogéneo, pues la población de las áreas urbanas ha crecido en mayor medida que las rurales. Hoy la mayor parte de la población se encuentra en las ciudades, llegando casi al 75% del total (Gráfico 3-1). La mayor tasa de crecimiento de la población urbana respecto a la rural obedece más a movimientos migratorios que a tasas de natalidad o mortandad. De hecho, la tasa de natalidad en las zonas rurales (31.6‰) es mayor que la de las zonas urbanas (20.6‰), y la tasa de mortandad en las últimas sólo supera ligeramente a la de las primeras. De no ser por los movimientos migratorios, la población rural crecería a una tasa de 2.3% anual, y no a la de 1% en la que efectivamente se incrementa. En el caso de las zonas urbanas, la tasa de crecimiento poblacional sería de 1.53%, inferior al 2.1% que en la práctica presentan. Según los datos censales, el nivel promedio de la ocupación territorial del país varió de 13.8 habitantes por km2 en 1981 a 17.6 habitantes por km2 en 1993. Esta densidad ubica al Perú debajo del promedio de América Latina, que es de 22 habitantes por km2, y del promedio mundial que es 39 habitantes por km2. A nivel departamental, la densidad poblacional es bastante diferenciada. En Lima, se tiene una densidad de cerca de 200 habitantes por km2, mientras que en Madre de Dios la densidad es de menos de 1 habitante por km2. Se observa en general que los departamentos con mayor densidad se encuentran mayormente en la costa (Gráfico 3-2).

27 28

29

INEI (2001). Entre los censos de 1961 y 1972, el crecimiento poblacional fue de 2.8% anual y disminuyó a 2.6% anual en el período intercensal de 1972 a 1981. INEI (1995).

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Gráfico 3-1 Evolución censal de la población según área de residencia (en miles de habitantes)

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Fuente: INEI, Compendio Estadístico Socio Demográfico 1999 – 2000. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Gráfico 3-2 Distribución de la población por regiones naturales 1981, 1993, 2000 (en miles de habitantes)

Fuente: INEI Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Las cifras censales de 1993 revelan que la población masculina del Perú representa el 49.7% de la población total; mientras que la población femenina es el 50.3%. Esta composición no ha variado significativamente en los últimos años, pues los estimados al año 2000 sólo muestran una variación negativa de 0.1% en la proporción referente a la población masculina. Se observa la predominancia de la población femenina en los grupos de edad superiores a los 14 años; antes de eso la población es mayoritariamente masculina. El caso inverso se aprecia en zonas rurales, donde la población masculina es mayoritaria en casi todos los rangos de edad (Gráfico 3-3). Según el censo de 1993, en el Perú, más de la tercera parte de la población (37%) es menor de 15 años, porcentaje que ha venido disminuyendo con respecto a los censos anteriores y que por ende se estima una tasa bastante menor para el último año (33.4% para el año 2000). Simultáneamente, se ha incrementado la proporción de personas de 15 a 64 años, que constituyen la fuerza potencial de trabajo: de 54.7% en 1981 pasó a 58.4% en 1993 y a 61.8% en el año 2000. La edad mediana de la población aumentó durante los periodos observados, habiéndose iniciado un proceso de envejecimiento de la población.

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Gráfico 3-3 Pirámide y distribución de la población según sexo y grupos de edad (en miles de habitantes)

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Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Relacionando los grupos de edad, en 1993, por cada 10 personas que están en edad de desarrollar una actividad económicamente productiva (15 a 64 años) había 7 personas en edad inactiva (menores de 15 años y de 65 a más años). Esto quiere decir que la relación de dependencia demográfica es de 62.4%, inferior a la observada en 1993, que fue de 71.4% y muy por debajo de la observada en 1981, que fue de 82.9%. La población total nativa de la selva en 1993 llegó a más de 299 mil habitantes, de los cuales el 81% se concentró en los departamentos de Loreto, Junín, Amazonas y Ucayali.
3.1.2 FACTORES QUE INFLUYEN EL CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO

La tasa de crecimiento poblacional es influenciada por las variaciones en los índices de mortalidad y migración. Entre 1990 y 2000, la tasa bruta de mortalidad estimada descendió de 7.2 a 6.3 muertes por cada mil habitantes, y la tasa de emigración neta varió de 3.1 a 0.7 por cada mil habitantes. Sin embargo, el principal factor determinante del crecimiento demográfico del país es la tasa de fecundidad30. La tasa global de fecundidad disminuyó de 3.7 a 3.0 hijos por mujer, durante el periodo 1993-2002. Los estimados actuales muestran grandes diferencias regionales, pues en áreas rurales la tasa es de 4.6 hijos por mujer, más del doble de hijos que aquellas que residen en el área urbana, que tienen 2.1 hijos por mujer (Gráfico 3-4). De igual modo, en la selva tiende a ser 2 a 3 veces mayor que en la costa. El descenso más significativo de la tasa de fecundidad en el periodo antes mencionado se dio en el área urbana al reducirse 28%, mientras que en el área rural el descenso fue de 25%. La tendencia declinante del ritmo de crecimiento poblacional se explica fundamentalmente por el aumento de uso de métodos anticonceptivos, la mejora de los niveles educativos de la población y la mayor concentración urbana. El uso de métodos anticonceptivos modernos casi se duplicó entre 1993 y 1999, llegando actualmente a 41.3%, frente al 22.9% de uso de métodos tradicionales. El nivel de educación formal es otro factor en la disminución de la tasa de fertilidad, dado que la tasa de fertilidad de las personas sin educación formal es de 5.9 hijos por mujer, mientras que completar la educación primaria reduce la fertilidad a 4.3 y completar la secundaria la reduce a 2.631.

30 31

Número de hijos nacidos vivos en promedio por mujer en edad reproductiva. INEI (2000).

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Gráfico 3-4 Tasa global de fecundidad, 1993, 2002 (número de hijos por mujer)

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Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

3.2 FACTORES RELACIONADOS AL ACCESO Los niveles de ingreso y las oportunidades de empleo estable de una población son los principales determinantes de su nivel de acceso a una alimentación adecuada, que permita un desarrollo personal saludable.
3.2.1 INGRESO Y PODER ADQUISITIVO

A nivel mundial, el Perú está situado en la categoría de países de ingreso medio bajo, pues su nivel de ingreso per cápita, según los cálculos del Banco Mundial, se ubica en los US$ 2,100. Cabe señalar que durante la primera mitad de la década pasada e incluso hasta el año 1997, el ingreso per cápita peruano había seguido una trayectoria ascendente, habiéndose incrementado desde aproximadamente US$ 1,700 hasta US$ 2,400. A partir del año 1998 se inició una trayectoria decreciente que llevó a que el ingreso se reduzca hasta los US$ 2,100 señalados en el año 2000 (Gráfico 3-5). Gráfico 3-5 Perú: ingreso per cápita, 1996-2000

Fuente: Banco Mundial Elaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria

Sin embargo, debe tomarse en cuenta que una comparación entre los ingresos per cápita de los países no es exacta para determinar la capacidad del ingreso de satisfacer las necesidades de sus habitantes. Un análisis más exhaustivo debe considerar, por un lado, la desigualdad del ingreso, y por otro lado, el poder de compra de la moneda local. En este aspecto, el Banco Mundial ha realizado cálculos del ingreso per cápita que incluyen el concepto de paridad de

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poder de compra (PPP)32. Incorporando este concepto, el ingreso per cápita del Perú se eleva a US$ 4,480 (Gráfico 3-6). Este incremento se debe a que el costo de vida en el Perú es significativamente menor al que se observa en los Estados Unidos33. Así, si bien el ingreso per cápita peruano equivale al 6.7% del ingreso per cápita estadounidense, se eleva al 14% tomando en cuenta la paridad del poder de compra. Gráfico 3-6 Efecto del PPP sobre el ingreso per cápita de países, 1999

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Fuente: Banco Mundial. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El costo de vida en el Perú es uno de los pocos factores positivos que se ha venido consolidando a lo largo de la década, gracias en buena parte a la acción efectiva del Banco Central de Reserva de controlar la inflación. Este indicador se encontraba a inicios de la década en los cuatro dígitos, y fue progresivamente controlado, llegando en los últimos cuatro años a afianzarse en tasas de un sólo dígito. Más aun, ya desde 1999 la inflación se encuentra sostenidamente por debajo del 4% (Gráfico 3-7), es decir, a niveles internacionales; y se espera que este indicador se reduzca aún más, a tasas inferiores al 3%. Gráfico 3-7 Evolución de la inflación

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

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Por su nombre en inglés Purchasing Power Parity. Se hace la comparación con este país debido a que para el cálculo del PPP se toma como referencia el dólar internacional, que equivale al poder de compra de un dólar estadounidense en los Estados Unidos.

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El análisis separado de la variación de los niveles de precios de los alimentos a nivel nacional permite observar de mejor manera el efecto de la reducción de la inflación en la capacidad de compra de alimentos de la población34. A lo largo del territorio nacional, entre 1997 y el año 2000, el costo de la canasta alimenticia, utilizada como referencia para estimar niveles de pobreza en el Perú, sufrió un abaratamiento que va del 6.5% hasta el 14.6%, según la región que se analice, siendo las regiones más beneficiadas la sierra rural y la selva rural (Gráfico 3-8). Gráfico 3-8 Abaratamiento de la canasta de alimentos según regiones (1997-2000) (porcentaje de variación)

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Fuente: ENNIV 2000, Instituto Cuánto. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Sin embargo, a pesar de los menores precios y del menor costo de vida, la reducción de la actividad económica fue mucho más importante, al reducir el ingreso per cápita del país. Ello ha redundado directamente en una disminución del gasto real de las familias, que entre 1997 y el año 2000 se contrajo 8.4%, mientras que entre 1994 y 1997 había crecido 1.2%. Más aún, el gasto real en alimentos fue uno de los que más se contrajo en el periodo mencionado, pues se redujo en 16.4%35. Este tipo de gasto, según la ENNIV 2000, se redujo para todos los quintiles representativos de los distintos niveles de ingreso de las familias, lo cual quiere decir que incluso los hogares con mayores recursos redujeron su gasto en alimentos. Un determinante adicional de esta reducción del gasto de las familias es su nivel de acceso al crédito. Según el Instituto Cuánto, en 1994 el 15.3% de los hogares tuvo acceso al crédito, situación que mejoró notablemente para 1997, en que este porcentaje subió al 32.2%. No obstante, la situación se revirtió nuevamente para el año 2000, en que sólo el 16.5% de los hogares tuvo acceso al crédito. Un análisis regional de este indicador muestra diferencias importantes. Así, por ejemplo, en el año 2000 el 18% de los hogares de Lima Metropolitana tuvo acceso al crédito, mientras en el resto de las zonas urbanas la tasa se elevó a 18.8%. En el caso de los hogares rurales, sólo el 13% tuvo acceso al crédito, siendo incluso esta tasa más baja que la observada en 1994, que fue de 16.1%. Un indicador más exacto que el nivel de ingreso para medir la capacidad de la población de satisfacer sus necesidades es el nivel de riqueza. No obstante, los recursos adicionales al ingreso que componen el nivel de riqueza de los peruanos es bastante limitado, sobre todo si se toman en cuenta los activos más líquidos que finalmente son los que podrían ser destinados al consumo de alimentos. En efecto, el nivel de ahorro en el Perú es bajo incluso respecto a países vecinos. Así, mientras el nivel de ahorro interno en los últimos años de países como Chile y México se encuentra por encima del 20% de su PBI, en el Perú esta tasa ha descendido de cerca de 19% a 17% en el año 2000 (Gráfico 3-9).

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Como se sabe, la inflación se mide a través de la variación del Índice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana, que incluye una canasta de bienes en la que el rubro Alimentos constituye cerca del 60%. El gasto en vestido y calzado presentó la mayor contracción: 21.5%.

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De hecho, el bajo nivel de ingresos y la poca capacidad de ahorro del peruano promedio no es el problema más grave que dificulta el acceso de la población a los recursos alimenticios que requiere. Existe un problema mucho más grave de distribución del ingreso que se aprecia, en primera instancia, observando los niveles de pobreza existentes. Gráfico 3-9 Financiamiento de la inversión

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Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

3.2.2 EL EMPLEO

Actualmente, el problema del empleo es uno de los más graves que afecta al país. El considerable crecimiento demográfico de la población desde los años 50, ha implicado el crecimiento de grupos poblacionales en edad de trabajar. De otro lado, la tasa de participación en la actividad económica se ha incrementado en los últimos años (Gráfico 3-10), produciendo un significativo crecimiento de la oferta total de trabajo. Las razones del incremento en la tasa de participación pueden hallarse en el aumento de la participación de la población rural por el incremento de la oferta laboral no remunerada en la unidad agropecuaria36. La tasa de actividad del sector rural aumentó 8% entre 1997 y el año 2000 (Gráfico 3-10), ubicándose este incremento principalmente en los grupos de población rural con menor nivel educativo. El incremento en la tasa de participación, sumado al crecimiento demográfico, ha provocado el crecimiento de la brecha entre oferta y demanda de trabajo. Así, no sólo existen más personas en edad de trabajar, sino que además más personas quieren trabajar. Gráfico 3-10 Tasa de actividad de la población en edad de trabajar Tasa de actividad de la población

Fuente: INEI Elaboración: MINAG-Dirección General de Información Agraria
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Según el Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS).

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Paralelamente, se ha producido una caída en los niveles de producción, lo cual ha reducido los niveles de demanda de trabajo. Entonces tenemos que, por un lado, la oferta de trabajo se ha incrementado y, por otro, la producción se ha reducido, lo que implica que las tasas de desempleo hayan aumentado. Sin embargo, los niveles de desempleo no han crecido en forma significativa. Entre 1997 y el año 2000, las tasas de desempleo han fluctuado alrededor del 7%. Esto se explica por la existencia de otras vías de ajuste en el mercado de trabajo, como el subempleo. Para el año 2000, la tasa de subempleo se calcula en 42.9% para el total de la población urbana. Los sectores generadores de empleo informal más importantes en el sector urbano son la agricultura y la construcción, donde más del 50% de la gente empleada lo es de manera informal (Gráfico 3-11). Gráfico 3-11 Evolución de PBI y tasa de empleo Tasa de subempleo urbano (en porcentaje)

Fuente: INEI, Ministerio de Trabajo y Promoción Social. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Lo grave de esta situación es que las condiciones para el trabajador son cada vez más precarias, es decir, sin contratos y con pocos o ningún beneficio social. Incluso, los trabajadores adecuadamente empleados tienen contratos de corto plazo, en los que tampoco se incluye beneficios sociales. Y en este contexto, es justamente el trabajo informal la mayor fuente de ingresos de los más pobres. Un cálculo preliminar, con la información de la Encuesta de Hogares del INEI del año 2001, revela que el quintil más rico de trabajadores dependientes e independientes, tiene ingresos 50 veces más alto que el quintil más pobre. Incluso, entre los dos quintiles más pobres las diferencias son abismales, de modo que el segundo quintil recibe un ingreso 4.4 veces más alto que el primero (Cuadro 3-1). Cuadro 3-1 Medio de ingreso imputado por actividad principal y secundaria para trabajadores dependientes e independientes, 2001
Grupo de trabajadores 1° Quintil 2° Quintil 3° Quintil 4° Quintil 5° Quintil Ingreso (S/.) 87.14 383.21 837.95 1,483.86 4,335.44

Fuente: INEI –ENAHO 2001 IV Trimestre. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Por otro lado, uno de los rasgos que caracteriza la situación del empleo es la disminución de la tasa de desempleo para los grupos de la población con los más bajos niveles educativos, mientras que los grupos con educación secundaria o superior han incrementado sus tasas de desempleo (Gráfico 3-12).

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Gráfico 3-12 Evolución del desempleo por logro educativo (en porcentaje)

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Fuente: INEI. Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Además del subempleo, otra de las razones que explica las bajas tasas de desocupación en el Perú es la duración del desempleo en el Perú. Los cambios dinámicos que se producen en el desempleo hacen que los desempleados no sean siempre los mismos. En promedio un 41.3% no permanecen en la misma situación laboral y sólo el 39.7% mantuvo su empleo todo el año37. Por otro lado, los sueldos y salarios a pesar de que han evolucionado positivamente, de acuerdo a la evolución de la inflación, han visto caer su tasa de crecimiento en el transcurso de los últimos años. En suma, en los últimos años, si bien se han generado nuevos empleos, los que se han generado son malos para los trabajadores en términos cualitativos, por lo que no ha originado un cambio importante en las condiciones de vida de los peruanos. Género y Empleo La participación de las mujeres en el mercado laboral ha ido en aumento en el último quinquenio. Para el año 2000, el 43% de la población urbana ocupada eran mujeres. Sin embargo, las condiciones de empleo al que acceden son precarias. Las mujeres tienden a ocupar los peores empleos en términos de contrato, remuneraciones, y beneficios sociales, entre otros. Las más altas tasas de subempleo las obtienen las mujeres: el 49% de mujeres está subempleada, mientras que en los hombres la cifra es 38%. La agricultura y el comercio son las actividades que mayor porcentaje de subempleadas tienen. Las actividades económicas que más ocupan mujeres son las de servicios comunitarios y sociales, y las actividades comerciales. Tal situación puede ser reflejo de los pocos avances que ha habido en los últimos cinco años en cuanto al logro educativo de las mujeres. Entre 1997 y el año 2000, los años promedio de educación han permanecido alrededor de 7 años. Asimismo, es preocupante que en general se han reducido los porcentajes de mujeres que acceden a la educación (Gráfico 3-13), principalmente universitaria. Si bien es cierto que ha habido un ligero aumento en el acceso a educación superior no universitaria, ello responde a un fenómeno de proliferación de centros de estudios ocupacionales con escasa calidad de formación.

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Chacaltana, Juan (2000). pp. 49-64.

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Gráfico 3-13 Logro educativo alcanzado por mujeres de 15 y más años de edad (en porcentaje)

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Fuente: INEI. Elaboración MINAG - Dirección General de Información Agraria.

3.2.3 RESERVAS INTERNACIONALES

La capacidad adquisitiva de un país, o su posición frente al resto del mundo en términos de intercambio, puede conocerse a través de sus reservas internacionales netas (RIN). En la última década, el Perú ha enfrentado significativos cambios en su política externa. Se inició un proceso de integración con el mundo y, desde entonces, la posición de las RIN ha ido en mejora significativa, impulsadas por el periodo expansivo de los primeros años de la reforma. Sin embargo, en los últimos 5 años, el efecto expansivo fue diluyéndose, producto de la aplicación de políticas económicas artificialmente expansivas que no lograron mantener un efecto sostenido. A ello se le suma el contexto internacional negativo de las crisis internacionales y el Fenómeno de El Niño que también ocasionó estragos sobre la producción nacional. Bajo este contexto, la balanza de pagos inició un retroceso en saldo a partir de 1998 y ha permanecido en tal trayectoria desde entonces. Gráfico 3-14 Reservas internacionales netas (millones de US$)
12,000 10,169 10,000 8,540 8,000 6,641 6,000 4,000 2,742 2,000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2,001 1,304 5,718 9,183 8,404 8,180

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El caos político también tuvo efectos negativos en la posición peruana, de modo que se produjo una paralización de la entrada de nuevos flujos de inversión de largo plazo. No obstante, para fines del año 2000 la posición de la liquidez internacional permaneció sólida, en parte gracias al incremento de exportaciones de harina de pescado en particular y al incremento de precios de exportación. Asimismo, para fines del año 2000 se produce una significativa reducción en el flujo negativo de capitales de corto plazo.

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3.3 FACTORES RELACIONADOS A LA DISPONIBILIDAD En el Perú, la disponibilidad de alimentos es determinada en primer lugar por la oferta de productos de origen nacional, proveniente de los sectores agropecuario, pesquero e industrial. La segunda fuente de oferta de alimentos es el frente externo, de manera específica las importaciones y, en menor medida, las donaciones de alimentos. El análisis de los factores que afectan la disponibilidad de los alimentos hace necesario el conocimiento de las características de la oferta alimentaria peruana, la magnitud de nuestra dependencia externa, y las principales restricciones de la agricultura peruana y de la pesca para consumo humano.
3.3.1 LAS FUENTES DE OFERTA ALIMENTARIA EN EL PERÚ

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La principal fuente de oferta de productos alimenticios en el Perú es la producción nacional, proveniente de los sectores agrario, pesquero e industrial alimentario. De los tres sectores mencionados, es la agricultura la que contribuye en mayor proporción a la oferta nacional de alimentos con un 56% de la producción total, mientras que la industria alimentaria colabora con un 39% y la pesca con el 6% restante, según datos del año 199438 (Gráfico 3-15). Gráfico 3-15 Composición sectorial de la oferta de alimentos, 1994

Fuente: INEI – Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La oferta agropecuaria El Perú es un país agrario, aunque algunos indicadores –como el PBI y los indicadores de comercio exterior– no refuercen esta afirmación39. Los indicadores de población económicamente activa dependiente de la agricultura40, la superficie agropecuaria y forestal, y la alta biodiversidad natural sustentan la naturaleza agraria del país. Gracias a esto, el Perú es capaz de procurarse buena parte de su sustento alimenticio mediante la producción agropecuaria interna. Esta capacidad ha mejorado a lo largo de la última década, en la medida en que la producción agropecuaria ha tenido un crecimiento importante, tanto en términos agregados como per cápita (Gráfico 3-16). No obstante, la producción agropecuaria sufre de una alta variabilidad, debido a factores climáticos y de rentabilidad.

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Estos datos están basados en la información agregada de producto bruto interno de tres sectores económicos: agricultura, pesca y manufactura (INEI, 2000b). Se hace la salvedad que en agricultura se incluye productos que se dirigen a la demanda intermedia (e.g. arroz cáscara, caña de azúcar) y productos destinados al consumo humano no directo (e.g. maíz amarillo duro), pero se excluye productos no destinados al consumo humano (e.g. algodón, flores, madera, lana). En el caso de la industria alimentaria, se incluye productos destinados al consumo humano no directo (e.g. alimentos balanceados). Las harinas, aceites y conservas de pescado cuantificados dentro de la industria alimentaria y no dentro del sector pesquero. En el año 2000, el sector agrario representó el 9% del PBI total, el 9% del total de exportaciones y el 11% del total de importaciones (INEI, Aduanas). De la agricultura depende el 31% de la población económicamente activa, cifra que se eleva al 75% en el medio rural (ENAHO IV Trim. 2000, ENNIV).

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Gráfico 3-16 Producto bruto agropecuario total y per cápita (a precios de 1994)

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Fuente: MINAG - Dirección General de información Agraria, INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En el periodo 1996-2001, el sector agrario creció a una tasa promedio anual de 5%, manteniendo un ritmo de crecimiento lento pero sostenido, a pesar de los efectos negativos del Fenómeno de El Niño durante el periodo 1997-1998. El subsector pecuario presentó un desarrollo más dinámico, alcanzando a una tasa de crecimiento promedio anual en el periodo de 6.5%, frente a un crecimiento de 4% del subsector agrícola a lo largo del periodo. En el año 2001 se produjo una ligera caída de 0.6% de la producción agraria, causada por una reducción en el subsector agrícola. Los productos agrícolas de mayor importancia, por su contribución económica al valor bruto de la producción (VBP) agropecuario o por el número de hectáreas dedicadas a su producción, son: papa, alfalfa, arroz, café, caña de azúcar, plátano, maíz amarillo duro, yuca, menestras, algodón, espárragos, maíz amiláceo, maíz choclo, cebada y trigo. La producción pecuaria de mayor importancia son: ave, vacuno, leche, porcino, ovino y huevos. En 2000, el subsector agrícola contribuyó con el 57% del VBP agrario, y subsector pecuario con el restante 43% (Cuadro 3-2). De todos los alimentos, que más resaltan por su contribución al VBP agropecuario son la carne de ave, la carne de vacuno, la papa y el arroz. Cuadro 3-2 Participación de principales productos en el VBP agropecuario, 2001 (en porcentaje del VBP)
Subsector agrícola Papa Alfalfa Arroz cáscara Café Caña de azúcar Plátano Maíz amarillo duro Yuca % 7.2 6.1 4.9 3.4 3.4 3.1 2.9 2.0 TOTAL AGRICOLA 57.0 TOTAL PECUARIO 43.0 Subsector agrícola Menestras Algodón rama Espárrago Maíz amiláceo Maíz choclo Trigo Cebada grano % 1.7 1.4 1.5 1.2 1.0 0.6 0.5 Subsector pecuario Ave Vacuno Leche Porcino Ovino Huevo Camélido % 20.6 8.0 3.8 2.9 2.6 2.3 0.6

Fuente y elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

En los últimos años, los principales productos agropecuarios presentaron, en general, un aumento en sus volúmenes de producción, manteniendo y en algunos casos superando, la tendencia creciente anterior. De estos, los que presentaron una mayor tasa promedio anual de crecimiento durante el periodo 1996-2001 fueron: maíz amarillo duro (13.7%), maíz choclo (12.8%), arroz cáscara (11.5%), café (8.7%), espárrago (8.2), ovino (9.9%) y ave (8.7%). Los que mostraron

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un crecimiento promedio anual más modesto pero sostenido fueron: yuca (4.3%), plátano (3.0%), menestras (2.9%), huevo (4.7%), vacuno (4.6%) y leche (4.3%). Los que presentaron un crecimiento fluctuante fueron: trigo (5.3%), caña de azúcar (4.6%), cebada (3.5%) y maíz amiláceo (0.8%). La papa tuvo un crecimiento significativo hasta el año 2000 (9.3%), luego de lo cual presentó un decrecimiento de 18.2% (Gráfico 3-17). Gráfico 3-17 Producción de principales productos agropecuarios (en miles de TM)

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Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En conclusión, la producción agropecuaria mantuvo una tendencia sostenida al crecimiento a lo largo de la última década, tendencia que se revertió temporalmente por efecto del Fenómeno El Niño en 1992-93 y en 1997-98. Los productos alimenticios que mostraron mayor susceptibilidad al fenómeno fueron: la caña de azúcar, la cebada, el trigo, las menestras y el maíz amiláceo; mientras que el arroz, la yuca, el maíz choclo, el maíz amarillo duro, el café y los productos pecuarios fueron los menos susceptibles. La industria alimentaria La industria de alimentos, al igual que la producción agropecuaria, realiza también una contribución importante a la oferta de productos alimenticios en el país y ha seguido una trayectoria creciente a lo largo de la década anterior, de acuerdo a los datos de producto bruto interno del INEI correspondientes a la industria alimentaria (Gráfico 3-18).

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Gráfico 3-18 Producto bruto de las industrias alimentarias total y per cápita41 (a precios de 1994)

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Fuente: INEI – Dirección de Cuentas Nacionales. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Según la Encuesta Anual de Estadística Manufacturera de 1996, los principales subsectores de la industria manufacturera relacionados con los alimentos, en términos de su contribución al VBP industrial, son: bebidas malteadas y de malta (e.g. cerveza), los productos de molinería (e.g. harina de trigo, sémola de trigo, arroz pilado) y las bebidas no alcohólicas (e.g. bebidas gaseosas). Le siguen en importancia los alimentos preparados para animales; los productos lácteos; los aceites y grasas vegetales y animales; la elaboración de azúcar, la elaboración y conservación de frutas, legumbres y hortalizas; la elaboración de cacao, chocolate y productos de confitería, y las carnes y productos cárnicos42 (Cuadro 3-3). Estos datos permiten observar que los principales productos de la industria de alimentos no necesariamente presentan un alto valor nutricional. Cuadro 3-3 Participación de los subsectores alimentarios en el VBP industrial, 1996
Subsector industrial Elaboración de bebidas malteadas y de malta Productos de molinería Bebidas no alcohólicas y refrescantes. Aguas minerales Alimentos preparados para animales Productos lácteos Aceites y grasas de origen vegetal y animal Elaboración de azúcar Elaboración y conservación de frutas, legumbres y hortalizas Elaboración de cacao y chocolate. Productos de confitería Carnes y productos cárnicos
Fuente: MITINCI – Dirección de Estudios Sectoriales. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Miles de US$ 989,151 795,930 687,878 495,918 474,296 453,466 284,076 227,377 180,832 92,164

% VBP total industrial 4.69 3.77 3.26 2.35 2.25 2.15 1.35 1.08 0.86 0.44

Al analizar el desempeño de los subsectores industrial alimentarios durante el periodo 19952000, se puede observar que aquellos que presentaron el mayor crecimiento de volumen productivo fueron las carnes y productos cárnicos; los elaborados de frutas, legumbres y hortalizas; los productos lácteos; los alimentos preparados para animales y las bebidas no alcohólicas. Los
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La estimación del PBI manufacturero por parte del INEI y del MITINCI toma en cuenta la clasificación industrial internacional uniforme (CIIU) y considera entre los productos alimenticios y bebidas (que conforman la industria alimentaria) a los rubros de harinas, conservas y productos de pescado, así como a los alimentos balanceados para animales y las bebidas alcohólicas, entre otros. Basado en la clasificación industrial internacional uniforme (CIIU – Revisión 3) (MITINCI, 2001).

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subsectores de aceites y grasas vegetales y animales y los productos de molinería tuvieron una tendencia creciente, aunque de menor magnitud, a excepción del arroz pilado que mostró un gran crecimiento (Gráfico 3-19). Gráfico 3-19 Producción de principales productos de industria alimentaria (en miles de TM)

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Fuente: MITINCI - Dirección Nacional de Industrias. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La producción de la industria azucarera presentó un comportamiento errático, debido en parte a los problemas de los complejos azucareros: parcelación de la tierra, descapitalización, obsolescencia de la maquinaria, apertura comercial, a lo que se sumaron los efectos negativos generados por el Fenómeno El Niño. Los subsectores de productos del cacao y confitería y la industria cervecera presentaron también comportamientos irregulares y con tasas negativas de crecimiento promedio anual. El subsector de harinas, conservas y productos del pescado presentó una tasa promedio de crecimiento anual de 5.3%, presentando un comportamiento fluctuante a lo largo del periodo debido principalmente a los efectos del Fenómeno El Niño. La oferta pesquera En el contexto mundial, el Perú ocupa el primer lugar en niveles de captura de recursos marinos y se mantiene segundo en volúmenes totales, que consideran los recursos de la pesca y la acuicultura. En términos de contribución a la economía nacional, para el periodo 1996-2000, los recursos pesqueros han representado un porcentaje del PBI entre 1.2% y 1.4%, a excepción de 1998, que muestra una disminución a 0.8 %. En términos del comercio exterior, el sector pesquero constituye el segundo sector en la generación de divisas, después del minero. En términos de volúmenes de producción, la pesca es una actividad mayormente dependiente de la disponibilidad del recurso marino43, el cual se ve fuertemente influenciado por los factores climáticos como el calentamiento de las aguas por efecto del Fenómeno El Niño, determinando fluctuaciones que no permiten identificar una tendencia positiva de la producción en la última década (Gráfico 3-20).
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En su mayor parte, la pesca no es de producción manejada.

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Gráfico 3-20 Producto bruto pesquero total y per cápita (a precios de 1994)

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Fuente: INEI – Dirección de Cuentas Nacionales. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Si bien se ha reportado un número mayor a 730 especies de pescado en nuestro mar, las más importantes son las pelágicas, anchoveta, sardina, jurel y caballa. Dichas especies representan en años normales el 95% del volumen total de las capturas destinándose mayormente al consumo humano indirecto, a través de la producción de harina y aceite de pescado (Gráfico 3-21). Gráfico 3-21 Desembarque de especies hidrobiológicas

Fuente: MINPES – Oficina General de Estadística e Informática. Elaboración: Instituto Tecnológico Pesquero.

En este sentido, se observa que la oferta total de productos pesqueros para consumo humano directo está poco afectada por los fenómenos climáticos; no obstante la composición de las especies ofertadas, muestra variaciones en algunos casos significativas; este comportamiento se explica porque dicho fenómeno favorece la migración de especies como el atún, el perico y otras, propias de aguas calientes que se acercan al litoral, ampliando la diversidad de productos disponibles para la pesca y favoreciendo su mayor accesibilidad a la pesca artesanal. En el Gráfico 3-22 se muestra la variación de los desembarque para las principales especies destinadas al consumo humano directo.

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Gráfico 3-22 Desembarque de especies para consumo humano directo (en miles de TM)

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Fuente: MINPES – Oficina General de Estadística e Informática. Elaboración: Instituto Tecnológico Pesquero.

Las importaciones y donaciones La segunda fuente importante de oferta de alimentos son las importaciones. En la última década, las importaciones de alimentos se han casi duplicado en términos de valor, pero con una tendencia decreciente en su nivel de participación en el total de las importaciones peruanas, siendo sustituidas por mayores volúmenes de producción nacional. El valor FOB de las importaciones de productos alimenticios creció de US$ 698 millones en 1993 hasta US$ 1,171 millones en 1996, para decrecer luego a US$ 860 millones en el año 2001 (Gráfico 3-23). Los mayores rubros de las importaciones de alimentos corresponden a bienes de consumo elaborados y productos primarios para la industria. Gráfico 3-23 Balanza comercial de alimentos, 1993-2001 (en millones de US$)

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

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La tendencia de las importaciones de alimentos en la última década presenta un punto de quiebre en su comportamiento, hasta entonces ascendente, que coincide con el inicio de la recesión en 1997. Según datos de aduanas, en los últimos años se observó una tendencia creciente de la balanza comercial de alimentos44; llegándose a producir un equilibrio de la balanza a partir de 1997, gracias al mantenimiento del crecimiento de las exportaciones y a un estancamiento y reducción de las importaciones (Gráfico 3-23). Luego de un retorno temporal al déficit comercial alimentario en 1998, en los años 1999-2000 se apreció una reducción de las importaciones que generó modestos superávits comerciales y que puede ser atribuido al estancamiento de la demanda interna y del consumo. En el año 2001 se observó una reducción del superávit comercial, causada principalmente por el incremento de las importaciones de productos como el trigo, los aceites y el maíz amarillo duro, entre otros. Los productos agropecuarios y agroindustriales importados de mayor importancia en términos de volumen en los últimos años son el trigo, el maíz amarillo duro, la torta de soya, el azúcar, el aceite de soya y el arroz. De estos, las importaciones de trigo y aceite de soya mostraron una tendencia ascendente, las de maíz amarillo duro mostraron un comportamiento fluctuante, mientras que las de azúcar y arroz presentaron tendencias decrecientes, como efecto de los mayores niveles de producción nacional (Gráfico 3-24). Gráfico 3-24 Principales importaciones de productos agropecuarios (en miles de TM)

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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Finalmente, una fuente adicional de oferta de productos alimenticios la constituyen las donaciones. Las donaciones de alimentos a lo largo de la última década han promediado un valor de US$ 80 millones, lo cual equivale a menos del 1% de la oferta total de alimentos en el Perú (Gráfico 3-25). Más aun, el nivel de donaciones en general ha ido decreciendo a lo largo de la década, debido probablemente a la aparente mejora en los indicadores macroeconómicos. Se proyecta que en el mediano plazo la política nacional de seguridad alimentaria prescinda de esta contribución.

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La balanza comercial de alimentos toma en cuenta las siguientes secciones de la clasificación de productos de Aduanas: Sección I -animales vivos y productos del reino animal (exceptuando los animales vivos y los demás productos de origen animal); Sección II - productos del reino vegetal (exceptuando plantas vivas, flores y materias trenzables); Sección III - grasas y aceites animales o vegetales; y Sección IV - productos de las industrias alimentarias (exceptuando los alimentos preparados para animales y el tabaco). Debe tomarse en cuenta que considerar únicamente volúmenes de exportación e importación en términos agregados puede sesgar el análisis en la medida en que se estaría obviando el hecho de que la composición de las importaciones de alimentos difiere sustantivamente de la composición de las exportaciones de alimentos, e incluso de la composición del consumo interno.

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Gráfico 3-25 Donaciones

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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

3.3.2 LA DEPENDENCIA EXTERNA

La dependencia externa constituye el porcentaje de alimentos consumidos dentro del país que provienen de las importaciones. Cálculos realizados en base a la Tabla Insumo Producto elaborado por el INEI (para recalcular el PBI nacional con base al año 1994), permiten estimar los valores de dependencia externa para la demanda total de alimentos45. Según los estimados de esta Tabla, la dependencia externa para la demanda total de alimentos alcanza el 9.4% del consumo interno, lo que significa que la producción nacional provee el restante 90.6%. Sin embargo, si se descuenta las exportaciones de alimentos que el Perú realiza (que equivalen aproximadamente a un 3.9% de la demanda total) y se consumiera internamente todos los alimentos producidos, nuestra dependencia de las importaciones se reduciría a un 5.5% Cuadro 3-4 Satisfacción de la demanda de alimentos según fuentes de oferta, 1994 (en miles de nuevos soles de 1994)
Grupos de Productos Productos agropecuarios, caza y silvicultura Productos de la pesca Productos lácteos Preservación de pescado Productos de molinería y panadería Azúcar Otros productos alimenticios TOTAL Demanda Interna 16,678,303 2,425,450 1,535,754 298,812 4,560,456 1,023,689 9,049,977 35,572,441 Origen Importado 1,431,605 824 345,791 10,465 346,499 348,417 864,882 3,348,483 Origen Nacional 15,246,698 2,424,627 1,189,963 288,348 4,213,956 675,273 8,185,094 32,223,958 Depend. externa 8.6% 0.0% 22.5% 3.5% 7.6% 34.0% 9.6% 9.4% Exportaciones 559,869 6,017 4,055 364,261 60,755 67,053 330,188 1,392,200 % de la Demanda interna (5.2%) 0.2% (22.3%) 118.4% (6.3%) (27.5%) (5.9%) (5.5%)

Fuente: INEI – Tabla Insumo Producto. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Al analizar los componentes de la demanda total, se observa que la dependencia externa llega a sólo el 6.1% en el caso de la demanda final de alimentos y al 15.5% para la demanda intermedia de alimentos. Esto indica que nuestra capacidad de autoabastecimiento es mayor para el
45

Se asume que la oferta total se compone de producción e importaciones, y que la demanda total incluye la demanda intermedia (insumos o factores de producción que los sectores productivos demandan entre sí) y la demanda final (consumo de los individuos, inversión, acumulación de inventarios, consumo del gobierno y exportaciones). En el caso de los alimentos, la demanda final para inversión, acumulación de inventarios y consumo del gobierno en el año 1994 es mínima, por lo que la demanda final se compone en la práctica por el consumo de los individuos y las exportaciones.

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consumo de los individuos y las exportaciones que para el consumo de la industria nacional (Cuadro 3-5). Por otro lado, la capacidad de la economía peruana de autoabastecer a su población de alimentos varía sustantivamente según el tipo de demanda y por grupo alimenticio46. En el caso de los productos lácteos y el azúcar, la dependencia externa es mucho mayor al promedio general y al de otros grupos de alimentos. Así, la dependencia para la demanda total llega a 22.5% y 34.0% para los lácteos y el azúcar, respectivamente (49.5% y 42.9% para la demanda intermedia y 17.4% y 29% para la demanda final, respectivamente - Cuadro 3-5). Asumiendo que los volúmenes de exportación de ambos grupos de alimentos sean destinados al consumo interno, los niveles de dependencia se mantienen en 22.3% en el caso de productos lácteos y en 27.5% en el caso del azúcar (Cuadro 3-4). En ambos casos, se concluye que los niveles de importación responden más a un factor de insuficiente producción del recurso que a condiciones de calidad y precio que orienten las preferencias de los consumidores hacia productos importados. En un segundo nivel de dependencia, más cercano al promedio nacional, se encuentran los grupos de productos agropecuarios, preservación de pescado, molinería y panadería, y el rubro de otros productos alimenticios. El nivel de dependencia para la demanda total de estos productos fluctúa entre 3.5% y 9.6%. De redireccionar las exportaciones al mercado interno, la dependencia del exterior se volvería nula en los productos de preservación de pescado (conservas), y se reduciría a valores entre 5.2% y 6.3%, en el caso de los productos agropecuarios, molinería y panadería y otros productos alimenticios (Cuadro 3-4). En estos casos se puede concluir, entonces, que buena parte de las importaciones de estos productos alimenticios responden más a factores de calidad y precio que a necesidades de abastecimiento. Cuadro 3-5 Dependencia externa de alimentos según tipo de demanda, 1994
Grupos de Productos Productos agropecuarios, caza y silvicultura Productos de la pesca Productos lácteos Preservación de pescado Productos de molinería y panadería Azúcar Otros productos alimenticios TOTAL
Fuente: INEI – Tabla Insumo Producto. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

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Demanda intermedia 12.2% 0.1% 49.5% 8.9% 18.6% 42.9% 23.7% 15.5%

Demanda final 5.4% 0.0% 17.4% 3.2% 5.2% 29.0% 4.7% 6.1%

Finalmente, los productos de la pesca se encuentran en un nivel de dependencia nulo, dado que todo lo consumido, tanto por el consumidor final como por las industrias de transformación, proviene exclusivamente de la producción interna. El análisis combinado de la tendencia de producción, importaciones y exportaciones de los principales productos de la canasta de alimentos permite estimar la tendencia en los niveles de dependencia en los años posteriores a 1994. Los datos de la balanza comercial de alimentos presentados anteriormente (Gráfico 3-22), sugieren que a lo largo de la última década nuestro nivel de dependencia del exterior se ha reducido. El cálculo de la capacidad de satisfacción de la demanda aparente de algunos productos de la canasta de alimentos permite confirmar la tendencia a la reducción de la dependencia externa en la mayoría de estos productos (Gráfico 3-26). A lo largo de la última década se ha producido una reducción progresiva de la dependencia externa de los productos de mayor consumo aparente en el país. Esto se ha dado en los principales productos alimenticios, con excepción del trigo, donde se mantiene una elevada depen46

INEI (1999) separa los recursos en siete grandes grupos alimenticios: 1) productos agropecuarios, de caza y silvicultura; 2) productos de la pesca; 3) productos lácteos; 4) preservación de pescado (conservas); 5) productos de molinería y panadería; 6) azúcar; y 7) otros productos alimenticios.

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dencia externa debido a la limitada capacidad de la producción nacional de satisfacer la demanda. La dependencia externa del trigo ha fluctuado entre 88% y 92% durante la década pasada, pero se estima que el potencial de crecimiento del autoabastecimiento podría llegar a valores cercanos al 20%. Gráfico 3-26 Capacidad interna de satisfacción de la demanda aparente47 de principales alimentos, 1991-2001

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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas, MINAG – Dirección General de Información Agraria. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Otros productos donde se mantienen moderados niveles de dependencia son el maíz amarillo duro, la cebada y el azúcar, aunque en todos estos casos la tendencia es hacia el aumento de la capacidad interna de satisfacción de la demanda. En el caso del maíz amarillo duro, esta capacidad de autoabastecimiento subió del 48% al 55% en el periodo 1991-2001, y en el caso de cebada del 70% al 77% entre 1991 y 2000. El azúcar mostró un comportamiento altamente fluctuante tanto de su producción como de su importación, e incluso exportación, a lo largo de la década pasada, determinando que la capacidad de autoabastecimiento fluctúe entre 51% y 84%. El arroz es uno de los productos de la canasta de alimentos cuyo consumo aparente se incrementó significativamente a lo largo de la década y que ha mostrado de igual forma una reducción dramática en su dependencia externa, como resultado del incremento sostenido de la producción nacional y de la reducción de las importaciones. La dependencia externa de este producto llegó a 42% en 1992 y se redujo progresivamente hasta llegar a 4% en el año 2001. Las menestras mantienen una relativamente baja dependencia externa, la cual sin embargo ha mostrado una tendencia fluctuante en la última década, a pesar del incremento progresivo de la producción nacional. Así, la dependencia externa fluctuó entre 7% y 21% a lo largo de los últimos años, siendo actualmente alrededor de 11%. Los productos pecuarios muestran una muy baja dependencia externa, siendo la tendencia actual a que esta se reduzca aún más. La leche, por ejemplo, mantuvo un nivel de dependencia externa promedio anual de alrededor de 4%, que se incrementó hasta 5% a mediados de la década por un incremento de las importaciones de leche en polvo, pero que luego se redujo en forma gradual a niveles cercanos al 2%. Por otro lado, la carne de ave, tiene un nivel de dependencia externa entre 0.5% y 1%. Similares niveles tienen la carne de vacuno y porcino. Finalmente, existen varios productos de alto consumo por parte de la población en los cuales el país es casi plenamente autosuficiente, tales como la papa, el plátano, la yuca, el maíz amiláceo, el maíz choclo, el camote, las hortalizas, los pescados, los huevos y gran parte de las frutas. La estimación de la dependencia en términos de calorías evidencia que ésta es sustantivamente superior a la que se da en términos del valor de los productos consumidos. Para dicha estimación, se toma una muestra del tipo de alimentos que más contribuye a la ración calórica promedio de

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Proporción del volumen total de alimentos disponibles para el consumo humano y registrado estadísticamente en el territorio nacional en el año calendario que proviene de la producción nacional. Se calculó con la fórmula: producción / (producción + importaciones – exportaciones).

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los peruanos: los cereales. En efecto, los cereales constituyen cerca del 50% de la ración calórica diaria promedio, complementada por tubérculos y raíces, que constituyen un 10% adicional. De los cereales consumidos en el Perú, el 40% aproximadamente es provisto por la oferta doméstica y el 60% restante es de procedencia importada. Esto significa que, tomando únicamente la muestra de cereales, nuestra dependencia externa en términos de calorías asciende a cerca del 30%.
3.3.3 PRINCIPALES RESTRICCIONES DE LA PRODUCCIÓN ALIMENTARIA

58

En la agricultura peruana
Rentabilidad A pesar de las mejoras experimentadas en algunos rubros, la agricultura generalmente no ha evidenciado altas tasas de retorno y presenta una baja rentabilidad. Si bien carece de indicadores confiables de evolución de la rentabilidad agropecuaria, tanto a nivel agregado como por líneas de producción, existen indicios que sugieren que la rentabilidad agropecuaria se ha mantenido en niveles bastante bajos o aun negativos. Uno de estos indicios proviene de los bajos y decrecientes precios obtenidos en las subastas públicas de tierras privatizadas de los grandes proyectos de riego en la costa, donde se ubica el sector más moderno de la agricultura comercial. Otro indicio es que en las últimas décadas no se ha generado un sector agroexportador moderno y competitivo en los mercados mundiales. Las principales razones de la baja rentabilidad de la agricultura son la baja productividad de los factores de producción (tierras, mano de obra, capitales y gestión) y los bajos precios de los productos agropecuarios. La baja productividad de la mano de obra encuentra su origen en que gran parte del trabajo agrícola es redundante, especialmente en condiciones de extrema pobreza48, así como en el bajo nivel educativo de los productores agropecuarios. Más de tres cuartos de los productores rurales tienen un nivel educativo menor o igual a la primaria, y sólo el 4% tiene un nivel superior (Gráfico 3-27). A esto se suma la ausencia de cultura empresarial de la mayoría de productores agropecuarios, pues las decisiones de siembra e inversiones se hacen principalmente en base a la costumbre y no en función al mercado49. Gráfico 3-27 Nivel de educación alcanzado por productores agropecuarios

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los bajos precios de los productos agropecuarios se explican, entre otros factores, por los altos costos de transacción de los servicios financieros y no financieros, las ineficiencias de la comercialización agropecuaria, la competencia de alimentos importados y la depresión en la capacidad de gasto de las familias causada por la recesión económica. Otras razones de la baja rentabilidad son el predominio del minifundio y la pequeña propiedad, la falta de organización de los productores, la falta de asistencia técnica y la deficiente infraestructura económica en el medio rural.
48 49

Riordan et al. (2002). Sólo el 15% toman sus decisiones de qué sembrar en base al mercado, mientras que el 57% tienden a sembrar los mismos cultivos cada campaña (III CENAGRO 1994).

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Disponibilidad, degradación y fragmentación de las tierras La relación superficie agrícola / territorio nacional del Perú es una de las más bajas del mundo. Las tierras aptas para la agricultura son escasas: sólo el 5.9% del territorio nacional (7.6 millones de hectáreas) son tierras aptas para cultivos (en limpio y permanentes) y 13.9% (17.9 millones de hectáreas) lo son para pastos. En contraste, las tierras con aptitud para la producción forestal llegan al 38% del territorio nacional, mientras que las tierras de protección, i.e. sin potencial productivo, ocupan la mayor extensión del territorio. Por la capacidad de uso mayor de sus tierras, el Perú tiene condiciones para ser un país más forestal y ganadero que agrícola. Geográficamente, las tierras de cultivo están distribuidas proporcionalmente en todo el país, aunque con cierto predominio en la selva (4.6 millones de hectáreas), mientras que los pastos se concentran principalmente en la sierra (10.6 millones de hectáreas) (Gráfico 3-28). Gráfico 3-28 Tierras según capacidad de uso mayor (en % de territorio nacional)

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Fuente: ONERN – Clasificación de las Tierras en el Perú 1982. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El total de superficie agrícola de las unidades agropecuarias existentes en el país llega aproximadamente a 5.5 millones de hectáreas, de las cuales sólo 3.3 millones de hectáreas están siendo efectivamente utilizadas con cultivos transitorios, permanentes o asociados (Cuadro 3-6) 50. Esto representa el 43.2% del total de tierras con potencial agrícola, lo cual indica que las tierras agrícolas, además de ser escasas, están subutilizadas. De manera general, se puede afirmar que en la costa y en la selva las tierras cultivables están subutilizadas, mientras que en la sierra éstas se encuentran sobre utilizadas. Cuadro 3-6 Capacidad de uso de la superficie agropecuaria (en millones de hectáreas)
Cultivos Transitorios Permanentes Subtotal Pastos naturales TOTAL
*Incluye cultivos asociados Fuente: ONERN, III CENAGRO 1994. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.
50

Potencial agropecuario 4.90 2.69 7.59 17.92 25.51

En uso agropecuario 2.12 1.16* 3.28 16.91 20.19

% utilizado 43.2 43.2 43.2 94.4 79.14

Los restantes 2.2 millones de hectáreas incluyen tierras en barbecho, en descanso y no trabajadas (III CENAGRO 1994).

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Por otro lado, la escasez de tierras cultivables se ve agravada por dos procesos paralelos, la urbanización de las áreas agrícolas cercanas a las ciudades51 y la erosión de suelos. El 6.4% de los suelos en el Perú tienen problemas de erosión severa, lo que representa 8.2 millones de hectáreas, de las cuales el 31% se encuentra en la costa y el 65% se encuentra en la sierra (Gráfico 3-29). Las causas de la erosión, además del efecto de las precipitaciones y los vientos sobre la agreste configuración topográfica del país, son la fuerte presión demográfica, el uso de tierras para actividades contrarias a su capacidad de uso mayor, el uso inadecuado del agua, las prácticas de cultivo inadecuadas, la deforestación y el sobrepastoreo. Adicionalmente, se estima que en la costa unas 300,000 hectáreas de tierras de cultivo están afectadas por problemas de salinización, la mitad de ellas de forma grave, debido al mal uso del agua de riego, lo cual genera una pérdida de productividad y cuestiona las ventajas de las nuevas irrigaciones. Como resultado, se tiene la reducción de la disponibilidad y capacidad productiva de las tierras cultivables del país. Gráfico 3-29 Superficie de la erosión severa por regiones naturales (miles de hectáreas)

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Fuente: INRENA. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Una característica de la propiedad de la tierra en el Perú es su extrema fragmentación, caracterizada por el reducido tamaño de la unidad de producción típica y la dispersión de parcelas de un mismo propietario, como resultado de la parcelación de la mayor parte de empresas asociativas y cooperativas creadas por la Reforma Agraria, y de la presión demográfica sobre las escasas tierras disponibles. El 92% de las unidades agropecuarias del país está compuesta por explotaciones con menos de 20 hectáreas (84% menos de 10 hectáreas y 70% menos de 5 hectáreas) y concentra cerca del 16% de la superficie agropecuaria total y el 66% de la superficie agrícola (Gráfico 3-30). El problema de la fragmentación es mayor en el caso de las tierras agrícolas que en el caso de los pastos o bosques, donde la mayoría de propiedades son de mediana o gran extensión, siendo así la distribución de las tierras agrícolas socialmente más equitativa. En promedio, la unidad de producción tiene una extensión de 3.1 hectáreas y está compuesta por 3.3 parcelas; situación que se agrava en la sierra donde la extensión se reduce a 2.4 hectáreas y el número de parcelas aumenta a 4.1. En consecuencia, la pequeña propiedad campesina ocupa un lugar predominante en la producción agrícola del país, y representa además el 95% de la PEA agropecuaria, el 72% del VBP total agrícola y el 60% del total de agroexportaciones52. Estas se concentran principalmente en la sierra del país, con predominancia en los departamentos de Puno, Cajamarca, Cusco y Ancash53. Un sector crítico de la pequeña propiedad lo constituyen los minifundios de menos de una hectárea, que representan el 24% del total de unidades agropecuarias (423 mil), los cuales tienen pocas capacidades de orientar su producción al mercado y recibir crédito comercial, siendo mayormente una agricultura de subsistencia dedicada al autoconsumo.

51

52 53

El caso más notorio es el de Lima Metropolitana, donde el área urbana ha pasado del 32% en 1970 al 83% del área total en 1995 (CONAM 2001). Convenio MINAG/GTZ – CEPES (2001). Ibid.

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Gráfico 3-30 Número total y superficie total, agrícola y no agrícola de unidades agropecuarias según tamaño (en % del total)

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Fuente: FAO, MINAG - Dirección General de información Agraria. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Productividad agropecuaria Uno de los factores de la baja rentabilidad de la agricultura peruana es la baja productividad agropecuaria. Cuatro de los cultivos de importancia nacional (arroz, yuca, café, algodón) tienen rendimientos que llegan al 60-80% del rendimiento promedio de los 10 primeros países productores, mientras que otros cultivos de importancia (plátano, papa, cebada y maíz) presentan rendimientos que no llegan ni al 40% (Gráfico 3-31). Gráfico 3-31 Perú: rendimiento de los principales cultivos (como % del rendimiento promedio de los 10 mejores productores)

Fuente: FAO, MINAG - Dirección General de información Agraria. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Los rendimientos de los principales cultivos agrícolas han mostrado un comportamiento heterogéneo (Gráfico 3-32). La productividad de los principales cultivos alimenticios, con excepción de la yuca y el plátano, han mantenido la tendencia general creciente de los últimos 30 años, aunque con variaciones temporales provocadas principalmente por el Fenómeno de El Niño. Los crecimientos de rendimiento más notables en los últimos años se han dado en los casos de la papa, el arroz y el maíz amarillo duro. Por el contrario, la evolución de los rendimientos de los principales cultivos agroindustriales (algodón, café y azúcar) ha mostrado notorias fluctuaciones.

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Gráfico 3-32 Evolución de los rendimientos de principales productos

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Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Por otro lado, se observa una gran asimetría en la distribución de los rendimientos de los principales productos agrícolas a nivel nacional. En la mayoría de cultivos se presentan casos extremos de rendimientos más altos que el promedio, lo que lleva a pensar en la existencia de un potencial para incrementar la disponibilidad de alimentos. Un ejemplo de esto se observa en el cultivo de papa, donde el mayor porcentaje de provincias del país presentó rendimientos promedio de alrededor de 6 TM/ha en el periodo 1999-2000, siendo el promedio nacional de 11.5 TM/ha. Sin embargo, en algunos departamentos de la costa (Lima, Ica, Arequipa), existen provincias con rendimientos promedio entre 20 y 30 TM/ha (Gráfico 3-33). Situaciones similares se presentan en los casos del maíz amarillo duro, el trigo, la yuca, el plátano y el maíz amiláceo. Gráfico 3-33 Distribución de rendimientos provinciales de papa, 1999-2000

50% 40% 30% 20% 10% 0% 3 6 8 10 13 15 17 20 22 24 26 29

TM / Ha

Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

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Disponibilidad y gestión del agua El 32% de la superficie agrícola nacional (1.7 millones de hectáreas) se encuentra bajo sistemas de riego, y de ésta el 63% (1.1 millones de hectáreas) tiene riego permanente (Gráfico 3-34). Un 48% de la superficie bajo riego se concentra en la costa, un 47% en la sierra y sólo un 5% en la selva. Gráfico 3-34 Superficie agrícola bajo riego y en secano

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Fuente: INEI - III CENAGRO 1994. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria

En la mayor parte del territorio, la disponibilidad de agua para uso agrícola está condicionada por la intensidad y variabilidad de las lluvias. En la costa, la precipitación pluvial es insuficiente para la agricultura, por lo que ésta depende principalmente de sistemas de riego, teniendo algunos departamentos cerca del 90% de su superficie agrícola bajo riego. Por el contrario, en la sierra algunos departamentos (Huánuco, Junín, Cusco) tienen menos del 15% de su superficie agrícola bajo riego, y la agricultura depende fundamentalmente de las lluvias, las cuales son intensas pero concentradas a determinados meses del año. La principal fuente de agua para la agricultura con riego permanente es el agua de río (48.6%) seguido por el agua de manantial (15.5%) y el agua de reservorio (8.8%). El 82.5% de la superficie agrícola bajo riego tiene acceso a agua de buena calidad, mientras que el 9.9% tiene aguas contaminadas por relaves mineros, industriales, urbanos u otras sustancias, lo cual es significativo considerando la escasez de tierras cultivables y bajo riego. La gestión del agua se caracteriza por mantener aún una escasa eficiencia en la conducción y un bajo uso de tecnología de riego a nivel de parcela generando una escasa eficiencia de aplicación. El 82.4% de las unidades agropecuarias con tierras bajo riego tiene sus canales de riego sin revestir, generando una baja eficiencia de conducción en 1.37 millones de hectáreas, que representan el 79.5% de la superficie agrícola bajo riego. Por otro lado, existe en el país un deficiente sistema de administración de riego y un bajo nivel de organización de las juntas de usuarios y comités de regantes debido a la falta de manejo de instrumentos y procedimientos técnicos y administrativos, y alta morosidad. Una de las razones de esta situación lo constituye las reducidas tarifas por derechos de agua que pagan los usuarios, las cuales no cubren los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego, y no permiten la recuperación de las inversiones públicas en nuevas irrigaciones. En consecuencia, hay necesidad de reformar la legislación vigente de derechos de agua, a fin de cambiar el deficiente sistema de determinación de tarifas y sistema de cobranzas, reorganizar los grupos de usuarios y establecer autoridades autónomas a nivel de cuencas, entre otras demandas54 .

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Del Castillo, Diez, Trivelli y von Hesse (2000). pp. 16-17.

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Uso, generación y transferencia de tecnología Otra limitante en el desarrollo productivo del agro peruano lo constituye el bajo nivel de innovación tecnológica, que restringe la capacidad de los agricultores para incrementar la productividad, mejorar el manejo poscosecha, optimizar la transformación y comercialización y elevar la competitividad del agro a nivel interno e internacional. Esto está asociado a que la mayoría de explotaciones agropecuarias tienen extensiones pequeñas o muy pequeñas, que dependen de la agricultura de secano, presentan problemas de deterioro de recursos y están escasamente insertadas en el mercado, todo lo cual dificulta un rápido proceso de innovación y competitividad.

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De manera general, existe una escasa articulación de la investigación con las necesidades y demandas de los productores agropecuarios. Sólo los productores más vinculados al mercado o con posibilidades de expansión hacia nuevos mercados han logrado invertir en equipamiento y asesoría especializada, con lo cual han experimentado un salto tecnológico con respecto a la situación vivida hasta fines de la década del ochenta55. La norma a nivel de la producción interna de alimentos sigue siendo el uso de tecnologías tradicionales, ahorradoras de capital y minimizadoras del riesgo56. La investigación y extensión orientadas a la optimización de los sistemas y tecnologías de producción de la pequeña agricultura o de la agricultura de bajo uso de insumos no han recibido la atención que merecen, considerando su importancia en la composición del agro peruano y en las estrategias de lucha contra la pobreza57. El actual sistema de generación y transferencia de tecnología agraria es débil y contribuye poco a la optimización de las tecnologías agropecuarias. La inversión pública en investigación es mínima, alcanzando sólo el 2% del PBI nacional. La inestabilidad y discontinuidad institucional existente en investigación agraria empeoró durante la década pasada, determinando una pobre coordinación entre las instituciones que prestan servicios de investigación agraria a nivel nacional. El Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) conserva la tarea de ente público principal para la investigación agropecuaria, siendo una prioridad su rol en la sierra y en la selva, y complementando el rol del sector privado en la costa. Durante la década del noventa, la mayor parte de sus estaciones experimentales fueron transferidas al sector privado en la perspectiva que este asuma un rol de liderazgo en la generación y transferencia de tecnología. Sin embargo, el proceso no respondió a las expectativas y el sector privado no fue capaz de incursionar en la investigación agraria aplicada de modo significativo58. En general, el INIA no cuenta con los recursos materiales y humanos necesarios para llevar a cabo las tareas de investigación de manera óptima, y no ha logrado consolidar un sistema nacional de investigación y transferencia de tecnología agraria, efectivo y adecuadamente integrado a las redes internacionales de investigación agraria. Acceso al financiamiento agrario El desarrollo del sistema financiero en el sector agrario es aún incipiente y ha generado una situación de recursos insuficientes y de alto costo para capital de trabajo y para inversiones. A partir del año 1990, el crédito para el sector agrario disminuyó considerablemente como consecuencia de la liquidación del Banco Agrario, lo cual contribuyó a la descapitalización del sector. El Banco Agrario tenía una participación promedio del 85% del total del créditos en el sub-periodo 1985-90, y la banca comercial cubría el 15%. Con la liquidación del Banco, la disponibilidad de recursos financieros para el agro pasó de US$ 502 millones anuales en el periodo 1985-90, a US$ 197 millones anuales en el periodo 1990-95 (Gráfico 3-35).

55 56

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Esto en especial para los cultivos más rentables y de exportación: mangos, espárragos, hortalizas, otros frutales, etc. Las cuales pueden resultar eficientes en un contexto de escasez y deterioro de recursos, altos costos de transacción, alta dependencia a la variabilidad climática y reducida inserción en el mercado. Sin embargo, se reconoce que no existe consenso sobre la importancia de priorizar la asignación de recursos para la investigación y promoción de tecnologías apropiadas para la agricultura de subsistencia. Heredia, J. (2001).

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Gráfico 3-35 Colocaciones del sistema financiero al sector agrario, 1995-2000 (en millones de US$)

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Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Paralelamente, la participación de la banca privada en el crédito al sector agropecuario aumentó progresivamente, pasando de US$ 55 millones en 1990 a US$ 378 millones en el año 2000. Sin embargo, ésta no ha logrado la cobertura deseable, estando la gran mayoría de productores agropecuarios sin acceso a fuentes de financiamiento productivo. Según el III CENAGRO de 1994, sólo el 6.2% de los productores gestionaron y obtuvieron crédito agropecuario. En la última década, nuevos agentes ingresaron al mercado financiero agropecuario. En el año de 1994 se crearon las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, y en 1995 las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito ampliaron sus servicios al otorgamiento de créditos con cartera agropecuaria, ampliando progresivamente la cobertura de sus colocaciones. Al año 2000, el 80.8% de los créditos del sistema financiero al sector correspondían a la banca múltiple comercial, el 8.7% a las cajas rurales y el 3.8% a las cajas municipales (Cuadro 3-7). Cuadro 3-7 Créditos del sistema financiero al sector agropecuario (al 31/12/2000)
Entidad Banca múltiple Cajas rurales Banco de la Nación y Cofide Cajas municipales Arrendamiento financiero Empresas financieras TOTAL
Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros Elaboración: MINAG

Monto (miles de US$) 320,998 34,771 15,268 15,195 10,035 744 397,011

% del total de créditos de cada entidad 2.7 54.37 0.69 8.6 1.17 0.36 2.59

% del total de créditos al sector 80.85 8.76 3.85 3.83 2.53 0.19 100.00

Cabe señalar, de igual modo, que durante la década pasada el Estado realizó operaciones de crédito directo a través de programas públicos, siendo los más importantes los Fondeagros Regionales (entre 1992 y 1996) y los Fondos Rotatorios del Ministerio de Agricultura (entre 1997 y 2000). Las características principales de estos programas fueron su poca supervisión, su ineficiencia operativa, el uso clientelista de recursos y los bajísimos índices de recuperación, que resultaron en una pérdida por parte del Estado de un total de US$ 202 millones en el periodo 1992-2000 (Cuadro 3-8).

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Cuadro 3-8 Créditos otorgados por los programas del Estado al sector agropecuario, 1992-2000 (en millones de US $)
Programas del Estado Fondeagros Fondos Rotatorios Total de aportes del Estado 186.3 36.5 222.8 Créditos otorgados 320.0 47.5 367.5 Créditos no recuperados 166.2 34.7 200.91 Pérdidas 167.0 34.7 201.7 % de los aportes 89.6 95.2 90.5

66

TOTAL
Fuente: Salaverry (2001).

Entre las dificultades u obstáculos que determinan los altos riesgos y costos de transacción para el otorgamiento de créditos a los productores agrarios por parte de entidades financieras, destacan la ocurrencia cíclica de desastres naturales ocasionados por el Fenómeno de El Niño, la menor capacidad instalada y mayores costos unitarios de operación de la micro y pequeña empresa agropecuaria, la estrecha supervisión y asistencia técnica requerida para los pequeños créditos, la ampliación de cobertura espacial de las oficinas de operación, la ausencia de registros contables empresariales que dificulta el análisis de requerimientos de créditos, y las dificultades legales y prácticas para el otorgamiento de créditos de capital de trabajo con garantías prendarias (prenda agrícola y prenda pecuaria). Comercialización agropecuaria La comercialización de los productos agrícolas se caracteriza por una deficiente formación de precios que perjudica principalmente a los pequeños productores y a los consumidores de menores ingresos, debido a la falta de fluidez en el abastecimiento de alimentos, encarecimiento del proceso de comercialización a mermas significativas que reducen y afectan la calidad de la oferta agropecuaria alimentaria59. El sistema de información de precios es deficiente y el estado de la infraestructura vial encarece los costos de transporte y deteriora la calidad de los productos causando pérdidas por mermas. A esta situación se suma la precaria capacidad instalada a nivel rural para el acopio y almacenamiento, y la ausencia de mercados mayoristas modernos y funcionales en las principales ciudades. Se estima que en los mercados mayoristas de Lima se pierden 763 mil horas al año en tiempos de espera de los camiones de abastecimiento (5 horas por camión) y 2 millones 500 mil horas en tiempos de espera de los vehículos de desabastecimiento (1.5 horas por vehículo), equivalente a pérdidas de más de US$ 20 millones anuales. Las pérdidas poscosecha de los productos agrícolas de consumo natural representan más del 10% de la producción total de algunos alimentos (Cuadro 3-9), lo que representa más de 900,000 toneladas y equivale a casi US$ 50 millones de pérdidas anuales. Sin embargo, algunos estimados ubican las mermas producidas por un deficiente manipuleo, almacenamiento y transporte de las cosechas, en valores entre el 15 y 30% de la producción60. Cuadro 3-9 Mermas a nivel nacional de productos agrícolas de consumo natural
Productos Hortalizas Tubérculos y raíces Frutas Menestras y legumbres TOTAL NACIONAL Producción (Tm.) 1,543,759 3,966,213 3,032,087 321,878 8,863,937 Mermas (Tm.) 139,107 334,984 436,510 21,615 932,216 Porcentaje de mermas 9% 8% 14% 7% 11%

Fuente: MINAG - Dirección General de información Agraria: Hoja de Balance de Alimentos 1998. Elaboración: Geng, R. (2001).
59 60

Geng, R. (2001). CAF-CONFIEP.(1999).

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Asociado a este panorama, existe una baja capacidad de negociación de los productores agropecuarios frente a los comerciantes mayoristas, transportistas y procesadores, debido a las urgencias de liquidez de los productores al momento de la cosecha. De igual modo, el rol del Estado y del sector privado en la comercialización de productos agropecuarios no está definido. No se dispone de normas realistas y controles eficaces relativos al almacenamiento, calidad, clasificación de los productos y estandarización de envases. Finalmente, el explosivo crecimiento del comercio informal agrava la situación de distorsión de precios y control de calidad. Fuerza laboral y organización de la producción El empleo agrario en el Perú se caracteriza por una gran informalidad y fuerte presencia de relaciones recíprocas. Cerca de la mitad de la fuerza laboral rural está conformada por población económicamente no activa (trabajadores del hogar, estudiantes y desempleados) y gran parte de los trabajadores agropecuarios no reciben salario por ser parte de la familia del productor principal61. Predomina en las actividades agropecuarias del medio andino, relaciones laborales de reciprocidad, tales como la minka, el ayni y el trabajo “al partir”, herencia de antiguas prácticas socio-productivas que no responden a esquemas salariales modernos. En consecuencia, la mayoría de trabajadores agropecuarios no reciben un jornal al ser familiares o al intercambiar su trabajo por algún pago en especie, lo cual evidencia la precariedad de gran parte de la fuerza laboral agrícola. Otra característica del trabajo agropecuario es su estacionalidad. La demanda estacional de trabajo se da tanto en otros sectores económicos como en el mismo sector, incluso por productores con propiedades muy pequeñas. Esto determina que un significativo porcentaje de los productores agropecuarios (cerca del 40%) se ausente temporalmente de su propiedad para trabajar en otras unidades agropecuarias y en otras actividades, especialmente en ciudades, durante los meses de menor requerimiento de trabajo y de mayor “excedente estacional” en el agro. En consecuencia, hay una gran movilidad del trabajador agropecuario, tanto de tipo espacial, como ocupacional y sectorial62. Por otro lado, existe una grave desinstitucionalización de las organizaciones de productores. En 1994, sólo el 35% de los productores agropecuarios declararon pertenecer a alguna organización, y entre ellos predominó la pertenencia a organizaciones sin injerencia directa en la organización de la producción agropecuaria, tales como las juntas de usuarios de agua y rondas campesinas (Gráfico 3-36). Gráfico 3-36 Productores que pertenecen a alguna organización (miles de productores)

67

0

50

100

150

200

250

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

61 62

Caballero, V. (1998). pp.52-53. Tealdo, A. (1997).

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El capital institucional de los productores organizados es importante para ordenar y organizar la producción y evitar consecuencias indeseables tales como la sobreproducción y la caída de precios. El desorden existente en la producción agropecuaria nacional conduce a una disminución de la rentabilidad y competitividad de la actividad agraria. Vías de comunicación y accesibilidad

68

Muchas de las áreas de producción agropecuaria del país, en especial de la sierra y selva, enfrentan problemas de aislamiento geográfico y lejanía a los centros de demanda y distribución de alimentos. Esto origina altos costos de mercadeo y transacción, que se traducen en limitado uso de insumos, baja productividad, escasa inserción en el mercado y baja rentabilidad de los productores, además de sus efectos en el desarrollo local. Estos problemas se agudizan por el mal estado de las carreteras y caminos rurales, al provocar aumento de costos de transporte y pérdidas poscosecha. El estado de la red vial se mantuvo invariable hasta el año 1995, en que se inició un lento programa de ampliación y rehabilitación de vías. En el periodo 1994-1999 se realizó el asfaltado de 2,565 km de vías (aumento de 33%), de las cuales el 91% se realizó en el sistema nacional de caminos. En el mismo periodo, se amplió la extensión de vías afirmadas en 5,050 km (aumento de 37%), las cuales se concentraron en un 68% en la red de caminos vecinales (Gráfico 3-37). Gráfico 3-37 Longitud de red via vecinal por tipo de superficie (en miles de kilómetros)

Fuente: MTC - Dirección General de Caminos. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

El estado actual de la red vial indica que el 89% de la red nacional (17,000 km) cuenta con vías asfaltadas o afirmadas, y el 77% del total se encuentra en regular o mal estado. Los caminos asfaltados de la red nacional son vías de relativo alto tráfico y a través de dichas vías se moviliza el 90% de la carga y pasajeros a nivel nacional, por lo cual son de gran importancia para el transporte de alimentos. La red departamental (14,200 km) cuenta con un 50% de vías asfaltadas o afirmadas, estando solo el 12% del total en buen estado de mantenimiento. La red de caminos vecinales (46,900 km) es la que tiene mayor incidencia para la pequeña agricultura y su estado determina la persistencia de economías de subsistencia en muchas zonas rurales del país. Sólo el 15% de los caminos vecinales son vías asfaltadas o afirmadas (Cuadro 3-10).

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Cuadro 3-10 Tipo de superficie de red vial por sistema de caminos, 1999
Nacional Km Asfaltado Afirmado Sin afirmar Trocha TOTAL 8,141 6,640 1,860 326 16,967 % 48.0 39.1 11.0 1.9 100.0 Departamental Km % 1,106 6,015 4,291 2,843 14,255 7.8 42.2 30.1 19.9 100.0 Vecinal Km 942 5,878 7,658 32,431 46,909 % 2.0 12.5 16.3 69.1 100.0

69

Fuente: MTC - Dirección General de Caminos. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

En el periodo 1995-1999, el Programa de Caminos Rurales rehabilitó 11,500 km de caminos vecinales, generando un ahorro de tiempo y una reducción de pasajes y fletes en dichos caminos63 . Inversión pública La inversión pública es limitada, ineficiente y muestra poco impacto en el sector agrario. La inversión por hectárea en la agricultura de 1970 a 1999 presentó una tendencia decreciente, acentuándose aún más en la década de los noventa. Ello significó una descapitalización institucional financiera, de cuadros humanos y de capacidad en el sector agrario (Gráfico 3-38). Gráfico 3-38 Inversión por Hectárea en Agricultura (en soles de 1979)

Fuente: INEI – Dirección de Cuentas Nacionales. Elaboración: GRADE.

La estrategia de inversión en grandes obras de riego en la costa ha generado un conjunto de proyectos de larga maduración, excesivamente caros y sin beneficios tangibles para el país. El Perú es uno de los países de la región que más ha invertido en expandir sus hectáreas bajo riego, constituyendo en los últimos 40 años el 95% de la inversión pública del sector. Sin embargo, este enorme esfuerzo no ha tenido la rentabilidad esperada64, por lo que debe reorientarse drásticamente la inversión en infraestructura de riego a proyectos de menor escala, corta maduración y mayor impacto socio-económico. Durante el periodo 1993-2000, la inversión del Estado a través del sector Agricultura, por líneas de acción, se ha orientado principalmente a la rehabilitación de infraestructura de riego en la costa y la conservación de los recursos naturales en la sierra (reducción de la pobreza) represen63 64

Instituto Cuánto (2000). La inversión pública en proyectos de infraestructura de riego ha tenido un costo aproximado de US $25 a 35 mil por hectárea. Sin embargo, actualmente la CEPRI Tierras vende a US $500 la hectárea y tiene que bajar a US $300 para poder lograr la compra de las tierras incorporadas por esos proyectos.

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tando el 68.5% de las inversiones en el sector (Gráfico 3-39). Las acciones destinadas a la modernización y mejora de la competitividad de la agricultura (información, sanidad, innovación tecnológica y asistencia técnica) tan sólo recibieron el 10.1% de los recursos invertidos. Gráfico 3-39 Inversión Realizada del Sector Agricultura por Líneas de Acción, 1993-2000 (millones de US $)

70

Fuente y elaboración: MINAG - Oficina General de Planificación Agraria.

Comercio exterior El Perú, al igual que los demás países miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC), asumió una serie de compromisos a fin de facilitar el intercambio de bienes, incluyendo los productos agropecuarios65. Estos compromisos complementan las políticas de apertura económico comercial que tuvieron el objeto de optimizar la asignación de recursos hacia actividades competitivas y eficientes, facilitar el acceso de la población a bienes de menor costo y asegurar, en el corto plazo, una estabilidad en la disponibilidad de alimentos. Con las reformas comerciales de los noventa y los compromisos asumidos al final de la Ronda de Uruguay del GATT, el Perú eliminó sus medidas restrictivas al comercio y consolidó sus aranceles en 30% ad valorem CIF. Esto incluye a los productos agrícolas, salvo algunas excepciones para aquellos productos sensibles como el arroz, azúcar, lácteos y maíz amarillo, para los que se les ha establecido un “arancel techo” que fluctúa entre 76% (para las “demás pastas alimenticias de trigo”) y 185% (para el arroz). Estos valores deben reducirse a un 64% en el año 2004, según el compromiso asumido. En la práctica, el sistema arancelario sectorial está caracterizado, desde 1997, por tener dos niveles arancelarios ad-valorem CIF de 12% (insumos y bienes intermedios) y 20% (productos sensibles: elaborados y semielaborados). En el año 2001 se creó dos nuevos niveles arancelarios, de 7% (bienes de capital) y 4% (insumos de la agroindustria), aplicados para muy pocos productos agrarios. Adicionalmente, se viene aplicando una sobretasa de 5% sobre el valor CIF a más de 380 subpartidas agrícolas y Derechos Específicos Variables a 29 subpartidas nacionales (alrededor del arroz, maíz amarillo, azúcar y leche), bajo el denominado Sistema de Franjas de Precios. Este sistema, implementado desde junio de 2001, tiene el objetivo de estabilizar los costos de importación de productos cuyo precio internacional es muy fluctuante debido a la aplicación de subsidios y otras medidas similares otorgadas por los países desarrollados, neutralizando este efecto.

65

El artículo 4° del Acuerdo sobre Agricultura y el artículo XI(1) del GATT 1994 impiden la aplicación de medidas no arancelarias que prohíban o restrinjan las importaciones, sean estas permanentes o estacionales; así como la aplicación de cuotas o contingentes arancelarios, licencias previas de importación o permisos especiales, entre otros.

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Cuadro 3-11 Estructura arancelaria de productos agropecuarios (Junio 2002)
Arancel Ad-valorem CIF (%) 4 4+5 7 12 12 + 5 20 20 + 5 TOTAL Derecho Esp. Variable (Franja de precios) N° de subpartidas arancelarias 87 1 11 455 46 9 339 948 29 % Participación 9.2% 0.1% 1.2% 48.0% 4.9% 0.9% 35.8% 100.0% 3.1%

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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboración: MINAG - Oficina General de Planificación Agraria.

No obstante el proceso de inserción en la economía internacional, no se observan cambios significativos en el posicionamiento comercial del país, ni una mejora en la previsibilidad de acceso a mercados en el largo plazo. Los factores externos que explican en parte esta situación son los limitados avances en los compromisos asumidos por los demás países en el marco de la OMC, a causa de la continuación de los subsidios a la producción interna y las exportaciones aplicadas por los países desarrollados, que han creado una agricultura artificialmente competitiva66. Este tipo de subsidios fomentan una competencia desleal para los alimentos producidos internamente, al favorecer precios internacionales fuertemente deprimidos que afectan la rentabilidad y competitividad natural de los productos nacionales. En cuanto a las exportaciones peruanas, estas presentan una alta concentración tanto en productos como de mercados de destino, lo cual nos hace vulnerables a los cambios en los niveles de oferta, en la competitividad, requisitos de calidad, políticas de compra de los países u otras restricciones no arancelarias.

En la pesca de consumo humano
El mar peruano se caracteriza por presentar zonas de intenso afloramiento, que asociado a diversos factores ambientales y biológicos, hacen de sus aguas un ecosistema de gran productividad natural, que determina una inmensa variedad y cantidad de recursos pesqueros. Adicionalmente, los diversos cuerpos de agua continentales ofrecen un importante potencial para el desarrollo de la pesca y la acuicultura. El principal problema de la pesca para consumo humano directo es la falta de desarrollo tecnológico, tanto en las labores de pesca como de desembarque y almacenamiento. La actividad de pesca artesanal, no obstante los esfuerzos del Ministerio de Pesquería por promover su desarrollo67, requiere de un enfoque integral, como el que se propone para el periodo 2002-2006, que incluye la promoción del incremento de la demanda, la capacitación y adecuación a las exigencias del mercado, la modernización y dotación de infraestructura adecuada, así como el acceso al crédito. Respecto a la recepción de los recursos de la pesca, sólo el 25% de los puntos de desembarque ubicados a lo largo del litoral disponen de infraestructura completa, pero no siempre en buen estado, 40% descargan directamente en la playa y el otro 35% disponen de alguna infraestructura.
66

67

Las cifras oficiales calculan que la Estimulación de Ayuda al Productor otorgada por los países desarrollados llega a alrededor de US$257 mil millones de anuales, siendo el apoyo directo a productos específicos como el trigo de alrededor de US$18 mil millones anuales 9OECD, 2001). A través de sus organismos descentralizados, como FONDEPES, ITP y CEP-Paita.

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Desde el importante punto de vista higiénico sanitario, las prácticas empleadas en la pesquería desde el momento de la captura hasta el consumidor, están lejos del mínimo aceptable establecido en los códigos y reglamentos sanitarios reconocidos universalmente, lo que afecta la confianza del consumidor y por lo tanto el consumo. El nivel educativo del pescador artesanal si bien es mejor al del agricultor promedio -el 51% tiene instrucción primaria completa, el 44% secundaria y el 5% nivel superior-, no obstante prevalece la ausencia de cultura empresarial y la falta de organización en las comunidades pesqueras.

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La estructura de precios aleja a la población de la posibilidad de acceso, no obstante el pescador artesanal no es beneficiado directamente, por la dependencia de los comerciantes e intermediarios, además predominan altos márgenes de ganancia en la venta minorista debido al escaso volumen de productos que se manejan. Finalmente, cabe señalar que la demanda de harina y aceite de pescado del mercado internacional alienta la actividad extractiva y de transformación del sector de mayor escala predominantemente a las especies plenamente explotadas, dificultando la transferencia de tecnologías de productos de mayor valor agregado y la diversificación de la oferta interna y exportadora. 3.4 FACTORES RELACIONADOS AL USO
3.4.1 PATRONES DE CONSUMO

Las costumbres alimentarias de la población peruana reflejan la gran diversidad cultural y de recursos genéticos existente en el país, así como la influencia de algunos hábitos de alimentación no locales. La composición del gasto en alimentos en las diversas regiones permite un acercamiento a la composición y variedad de la dieta alimentaria del país, la cual aunque diversa, presenta estructuras similares en los componentes principales. A nivel nacional, el grupo de alimentos a los que se destina el mayor nivel de gasto promedio al mes (40.7%) son los vegetales, que incluyen las verduras, frutas, raíces y tubérculos. Dentro de ellos, son las verduras las que componen el mayor porcentaje de gasto, destacando entre ellas principalmente las hortalizas y legumbres (lechuga, ajo, apio, brócoli, beterraga, etc.), el limón, el ají, la cebolla y el tomate. Las raíces y tubérculos (papa, yuca, camote) incluyen alimentos consumidos en forma significativa por la población, pero que componen un bajo porcentaje del gasto en alimentos con sólo 1.4% (Cuadro 3-12). Otro grupo de alimentos que ocupa un porcentaje significativo del gasto mensual promedio son los cereales, granos y derivados con 19.7%, dentro de los cuales el gasto en consumo de pan, harinas y fideos constituye uno de los más altos (14.2%), determinando una alta dependencia externa en este rubro debido a la débil producción nacional de trigo. El cereal nacional de mayor consumo y proporción de gasto es el arroz (3.5%). El gasto en consumo de alimentos de origen animal, de elevado valor proteico, es también significativo llegando al 25.1% del promedio mensual. Entre estos destacan en el gasto promedio principalmente la leche y derivados y las carnes, con 8.8% y 7.7%, respectivamente. El gasto en el consumo de otros alimentos, que incluye café, té, bebidas gaseosas y alcohólicas, comidas preparadas y otros alimentos procesados, llega a nivel nacional al 10.1% (Cuadro 3-12). La composición del gasto promedio mensual también permite apreciar la diversidad de patrones de consumo en las distintas regiones del país, determinada en buena parte por las variaciones en la disponibilidad y el costo de los alimentos. El Gráfico 3-40 muestra que la ciudad de Lima Metropolitana tiende a tener una proporción de consumo de pan, carnes, aceites y grasas y otros alimentos, mayor al promedio nacional. La costa tiende a presentar una cierta homogeneidad en el gasto de alimentos, con excepción de la costa sur. La población de la costa tiende a destinar una mayor proporción del gasto a vegetales y a alimentos de origen animal, especialmente verduras (costa norte), frutas (costa centro), carnes (costa sur), huevos (costa norte) y leche.

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Cuadro 3-12 Distribución del gasto en alimentos, 2000
Grupo de alimentos Vegetales Alimentos Verduras Frutas Raíces y tubérculos Cereales, granos y derivados Pan y pastelería Harinas y fideos Arroz Menestras Alimentos de origen animal Leche y derivados Carnes Huevo Pescados y mariscos Grasas y azúcares Otros TOTAL
Fuente: INEI – ENAHO 2000. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Porcentaje 34.8% 3.9% 1.4% 9.3% 4.9% 3.5% 2.0% 8.8% 7.7% 6.5% 2.1% 3.9% 1.0% 10.1% 100.0%

Subtotal 40.1%

19.7%

73

25.1%

Aceites y grasas Azúcar

4.9% 10.1% 100.0%

La sierra, en cambio, presenta una mayor heterogeneidad en el gasto de alimentos, aunque con una mayor tendencia a un mayor gasto en cereales y derivados y un menor gasto en proteínas animales. La sierra norte presenta una proporción de gasto en pan, aceites y grasas y otros alimentos, mucho mayor al promedio nacional, mientras que la sierra centro presenta una proporción de gasto en pan, harinas y fideos y verduras mayor al promedio mensual nacional. La sierra sur dedica una altísima porción de su gasto en alimentos al consumo de leche y derivados y una muy pequeña proporción a carnes, arroz, raíces y tubérculos. Finalmente, la selva presenta una alta proporción de gasto en harinas y fideos, arroz, menestras, raíces (yuca), carnes y huevos (Gráfico 3-40). Gráfico 3-40 Distribución del gasto en alimentos según dominios geográficos, 2000 (en porcentaje del gasto)

Fuente: INEI – ENAHO 2000. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

El análisis de datos de consumo promedio de los principales alimentos permite tener una mejor aproximación a los patrones de consumo de la población. El arroz y la papa son los alimentos consumidos en mayor proporción por las familias peruanas. El arroz es consumido en mayor

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proporción en la costa norte, costa centro y selva. De igual modo, la papa se consume en mayor cantidad en la costa centro, costa sur, sierra norte y sierra centro. El consumo promedio de carnes rojas y carne de ave es heterogéneo a nivel nacional. Las carnes rojas se consumen en mayores cantidades en la costa sur y la sierra norte. En carne de ave, los hogares de Lima Metropolitana alcanzan los mayores niveles de consumo, seguidos por los de la costa central y sur. Por el contrario, los fideo presentan una cantidad uniforme de consumo en todo el país, alrededor de los 12 kg trimestrales por hogar (Cuadro 3-13).

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Productos Arroz Papa Carnes rojas Carne de ave Fideos

Cuadro 3-13 Consumo promedio de hogares de principales alimentos, 2000
Costa norte 62 28 11 13 11 21 Costa centro 58 52 8 19 17 17 Costa sur 36 58 22 19 11 7 Sierra norte 41 51 13 11 12 15 Sierra centro 31 57 7 8 12 10 Sierra sur 20 37 12 6 11 5 Selva 49 35 9 10 11 15 Lima Metrop. 53 59 9 29 13 16

Yuca, camote y olluco

Fuente: ENAHO-2000 Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Distinguiendo entre los sectores urbano y rural de la población, se encuentra que el consumo en el sector urbano es mayor para todos los alimentos principales, ello probablemente sea debido a los mayores niveles de ingreso de la población urbana. Sin embargo, para el caso de los fideos, la población rural presenta una ligera diferencia superior. Cuadro 3-14 Consumo promedio de hogares 2000
Productos Arroz Papa Carnes rojas Carne de ave Fideos Yuca, camote y olluco Urbano 15.9 18.3 4.2 6.4 4.0 5.1 Rural 12.6 10.7 2.5 1.8 4.2 3.7

Fuente: ENAHO-2000. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

El análisis del consumo promedio también nos permite reconocer que a pesar de la alta proporción de gasto promedio mensual destinada a vegetales, la realidad es que el consumo de hortalizas y frutas es limitado, existiendo variaciones entre estratos socioeconómicos. Un estudio realizado en la ciudad de Cajamarca reporta que sólo el decil más alto de gasto logró llegar al mínimo de consumo de hortalizas y frutas, recomendado por la Organización Panamericana de la Salud68. Un aspecto resaltante de los patrones de consumo nacionales es que a pesar de la gran variedad y valor nutricional de los recursos alimentarios que posee el país, una serie de alimentos de origen netamente nacional tienen escasa aceptación entre los consumidores y su consumo es, en consecuencia, bastante reducido. Ejemplo de esto lo proporciona el consumo de alimentos andinos tradicionales como la oca, el olluco, la mashua, el tarwi, la kiwicha, la quinua y la cañihua, entre otros. Un estudio realizado por Smith y Trivelli (2001) concluye que estos alimentos presentan mayor aceptación entre los consumidores rurales y urbanos de provincias que entre los de Lima Metropolitana. Entre las razones que se exponen para el menor consumo de estos alimentos se

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400 gramos por día por adulto (Sánchez-Griñán, Bernui, Ganoza y Cuba 1992).

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indica que los alimentos andinos son considerados bienes inferiores, a partir de la idea que estos productos se consumen en hogares con menores recursos y en comunidades rurales. En el caso de los recursos hidrobiológicos, el consumo per cápita promedio anual de pescado en el año 2000 llegó a sólo 16.2 kg, una cifra reducida a pesar de la riqueza de recursos del mar peruano y de las conocidas potencialidades alimenticias de los alimentos marinos69. El consumo de pescado es diferenciado de acuerdo a las regiones del país, siendo mayor en aquellas ubicadas en la costa donde el consumo promedio per cápita bordea los 40 kg al año, mientras que las zonas más alejadas del litoral apenas alcanzan un consumo de alrededor de sólo 2 kg. Los recursos marinos se consumen principalmente en estado fresco (45%), enlatado (27%), congelado (20%) y curado (8%). Si bien es cierto que buena parte de las razones para el reducido consumo del pescado en algunas regiones se originan en las deficiencias en infraestructura de almacenamiento y transporte, también es cierto que los hábitos de consumo de la población son heterogéneos. Las regiones en el litoral acostumbran consumir pescado fresco mientras que en las regiones más alejadas se prefieren las conservas y preparados del pescado70. Existe también una percepción negativa sobre el pescado debido a su olor, lo que genera la creencia de que el producto es susceptible a captar agentes contaminantes.
3.4.2 CALIDAD E INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS

75

Los niveles de pobreza dificultan el acceso a alimentos en condiciones óptimas de calidad, situación que se expresa en la incidencia de enfermedades de transmisión alimentaria (ETA). Se llama ETA al síndrome originado por la ingestión de alimentos y/o agua que contiene agentes nosológicos en cantidades tales que afecten la salud del consumidor a nivel individual o grupal71. Según datos de la Oficina General de Epidemiología del Ministerio de Salud, en los últimos 5 años (1997-2001), el número de brotes notificados de ETA ha ido en aumento, siendo notable el caso del año 1998 en que se notificó un total de 118 brotes. De igual modo, el número de personas afectadas muestra una preocupante tendencia creciente durante el periodo mencionado, habiendo llegado en el año 2001 a más de 1,350 afectados (Cuadro 3-15). En cuanto a fallecimientos, los casos reportados se refieren a casos de intoxicación por ingestión de plaguicidas órgano fosforados de uso agropecuario72. Cuadro 3-15 Brotes de ETA notificados, 1997-2001
Año 1997 1998 1999 2000 2001 Nº de brotes 6 118 24 47 54 Nº de afectados 119 724 1321 1160 1351 Nº de fallecidos 0 2 27 2 10

Fuente y elaboración: MINSA - Oficina General de Epidemiología.

Por la información obtenida, se sabe que entre los alimentos involucrados en la mayoría de los casos se encuentran los relacionados a los programas sociales y aquellos preparados en reuniones sociales populares, cuyos insumos son adquiridos en mercados de abasto y venta ambulatoria.
69

70 71

72

Los productos marinos son ricos en ácidos grasos poliinsaturados (omega-3) y monoinsaturados, asociados a riesgos reducidos de problemas cardiovasculares. MINPES, 2000. Cuando el agente causal está constituido por bacterias, virus, hongos o parásitos, que en la luz intestinal pueden multiplicarse, producir toxinas derivadas de su metabolismo, o difundirse a otros aparatos o sistemas, estamos ante un cuadro de infección alimentaria. Cuando el agente causal está constituido por toxinas preformadas en tejidos de plantas o animales, son producto del metabolismo de microorganismos en los alimentos; o están constituidas por sustancias químicas que se incorporan al alimento de forma accidental, incidental o intencional, en cualquier etapa de cadena alimentaria hasta el consumo, estamos ante un cuadro de intoxicación alimentaria. En 1999, todos los fallecidos eran escolares que recibían alimentación suplementaria del Programa de Vaso de Leche, quienes se intoxicaron al ingerir la leche, contaminada con un plaguicida órgano fosforado; producto que fue incorporado a la leche por error, al estar almacenado en forma inadecuada.

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El estudio comparativo de los casos de ETA acontecidos en nuestro país en los últimos cuatro años muestra que el mayor porcentaje de casos se dio en fiestas populares (45%), en el hogar (13%) y en la venta callejera (8%). El mayor incremento de casos se dio principalmente a nivel de hogares y centros educativos73 (Gráfico 3-11). Estos datos confirman la importancia de una intensiva educación sanitaria referida a las buenas prácticas de manipulación a nivel de amas de casa y responsables de la preparación de las raciones de desayunos escolares, así como de integrar en los programas de vigilancia sanitaria a los escolares y amas de casa con una visión de formar consumidores exigentes.

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Gráfico 3-41 Tendencias en los casos de ETA en Lugar de origen de casos ETA, hogar y colegios 1998-2001

Fuente y elaboración: MINSA - Dirección General de Salud Ambiental.

Los agentes etiológicos más frecuentemente comprometidos en los brotes de ETA son los agentes microbianos bacterianos, destacando entre ellos la salmonela; seguido por los parásitos, alcohol no etílico y plaguicidas. Como ejemplo, en el año 2001 la salmonelosis representó más del 65% de los brotes de ETA, siendo la Salmonella typhi (tifoidea) causante del 18% de los casos. Asimismo, la intoxicación estafilocócica representó un 28.7% de casos (Gráfico 3-42). Gráfico 3-42 Brotes de ETA 2001

Fuente y elaboración: MINSA - Dirección General de Salud Ambiental

Evaluando los alimentos o bebidas implicados, se observa una relación entre la presencia de la salmonela y los alimentos preparados a base de pollo y mayonesa. Las diferentes preparaciones con carne y guisos insuficientemente cocidos permiten la supervivencia de los agentes patógenos. En caso de los alimentos industrializados, el riesgo es alto en aquellos productos hidrobiológicos refrigerados, lo cual cambia a medida que son procesados, como es el caso de las conservas. Las enfermedades diarreicas agudas constituyen otra forma de tener una buena aproximación sobre la evolución de las enfermedades transmitidas por alimentos, ya que la diarrea es el sín-

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Lo cual coincide con lo que viene ocurriendo a nivel de América Latina, según lo señalado en las estadísticas del INPPAZ / OPS.

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drome que con mayor frecuencia se da en los procesos de infección o intoxicación alimentaria74. A nivel nacional, la prevalencia porcentual de las enfermedades diarreicas agudas (EDA) en niños(as) menores de 5 años disminuyó entre 1996 y el año 2000 (Gráfico 3-43). Este descenso se produjo tanto para el sector urbano como para el rural, aunque para este último las tasas son mayores. Sin embargo, en términos absolutos, el número de casos reportados se incrementó 7% entre 1999-2000, lo cual indica que se mantienen notables problemas en la calidad de los alimentos ingeridos por la población. La creciente informalidad en la comercialización de alimentos es un factor clave en determinar esta tendencia. Gráfico 3-43 Prevalencia de EDA en niños(as) Número de niños(as) menores de 5 años menores de 5 años (en % del total) afectados con EDA
25 20.3 20 16.4 15 10 5 0 1996 Urbano 2000 Rural 13.6 17.6 580,000 560,000 540,000 520,000 500,000 480,000 460,000 1996 1997 1998 1999 2000 620,000 600,000

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Fuente: INEI. Elaboración : MINAG - Dirección General de Información Agraria.

La prevalencia de enfermedades diarreicas parece afectar con mayor fuerza a los niños(as) entre 1 y 2 años, y en iguales proporciones a varones y mujeres (Gráfico 3-44). Un hecho que llama la atención es el retroceso que ha habido en el tratamiento para la diarrea en el sector urbano. Mientras que en 1996 el porcentaje de niños(as) enfermos que recibieron terapia de rehidratación oral (TRO) alcanzaba 90% en el sector urbano, para el año 2000 este porcentaje alcanza 70%. A pesar de que en el sector rural de la población la tasa de uso de TRO ha ido en aumento, la prevalencia, si bien ha disminuido, sigue siendo aún bastante elevada. Gráfico 3-44 Prevalencia de EDA según edad del niño(a) (% del total)

Fuente: ENDES 2000. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

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La diarrea no es una enfermedad sino un síntoma de un trastorno cuya gravedad depende de la causa.

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En el Perú, la calidad de los alimentos consumidos está controlada por los organismos de vigilancia sanitaria, dependiendo del tipo de alimento. La calidad de alimentos de origen animal y vegetal está a cargo del Ministerio de Agricultura a través del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA). Los productos hidrobiológicos son vigilados por el Viceministerio de Pesquería. Los productos alimenticios industrializados pasan por el control del Ministerio de Salud, a través de la Dirección General de Salud (DIGESA). Por otro lado, los gobiernos locales también participan del control sanitario a través de la vigilancia de los establecimientos que fabrican y ponen a la venta productos alimenticios. En general, se trata de un sistema de vigilancia poco integrado y de acciones aisladas. Para controlar la calidad sanitaria e inocuidad de los alimentos, DIGESA como autoridad sanitaria otorga la certificación sanitaria de exportación, realiza el registro sanitario y lleva a cabo la vigilancia sanitaria de alimentos y bebidas. El registro sanitario es requisito para poner alimentos y bebidas industrializados en el mercado nacional sean estos de origen nacional o extranjero, permitiendo a su vez la vigilancia post registro sanitario. La vigilancia sanitaria tiene por objeto analizar, evaluar y controlar las condiciones sanitarias de los alimentos a lo largo de la cadena alimentaria desde la producción primaria hasta el consumidor final. Finalmente, DIGESA preside el Comité Nacional de Codex Alimentarius, el cual se encarga de aplicar los Acuerdos de la Organización Mundial de Comercio.
3.4.3 FACTORES QUE AFECTAN EL USO ADECUADO DE ALIMENTOS

A nivel nacional
Agua y saneamiento básico La disponibilidad y acceso a servicios básicos adecuados tales como agua, desagüe y electricidad se encuentra asociada con mejores condiciones de supervivencia de la población y de los niños(as) principalmente. Estudios realizados en el país revelan que el acceso a estos servicios es un factor explicativo importante del estado nutricional de los niños(as) y de su propensión a padecer de desnutrición crónica infantil75. De igual modo, se ha comprobado que en hogares no pobres el acceso a la red pública de agua afecta positivamente el estado nutricional de los niños(as)76. Estudios de la Organización Mundial de la Salud señalan que una de las principales fuentes de brote de las enfermedades transmitidas por alimentos es el hogar, por las condiciones muchas veces precarias de las instalaciones de agua potable. Según cifras de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) del INEI, el abastecimiento de agua potable a través de la red pública alcanza al 66% de la población, ya sea al interior o exterior de la vivienda, para el año 2000. Sin embargo, esta cifra no es uniforme para todo el territorio nacional, de modo que los sectores rurales de la población sólo alcanzan un porcentaje de 36%. Con respecto a 1996 los avances no han sido muy notables, ya que en líneas generales, los porcentajes no han variado significativamente. Para el área rural, el abastecimiento de manantiales es de gran importancia (37%). Es importante resaltar que la cobertura no describe la calidad de los servicios, todavía la gran mayoría de la población no consume agua de buena calidad. A pesar de que existe un alto porcentaje de hogares que se abastecen de la red pública, ello no garantiza la calidad de agua que reciben. Para el sector urbano, existe un 35% de hogares que reciben agua que presenta un nivel de cloro por debajo del mínimo para asegurar salubridad (0.4 partes por millón), lo cual indica la posibilidad de filtración de agentes contaminantes. Las tarifas pagadas por el agua pueden también ser un indicador de la situación de los servicios. En las áreas rurales de la región central sólo el 3% de la población servida paga una tarifa adecuada. En Lima Metropolitana la tarifa de agua promedio por conexión domiciliaria bordea los 48 centavos de dólar por metro cúbico, mientras que en las zonas periurbanas abastecidas

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Suárez, M. (1999). Cortez y Calvo (1997).

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con camiones cisternas se paga 3 y 4 dólares por metro cúbico. En esta condición se encuentran aproximadamente 695,000 familias que habitan en 245 asentamientos humanos de Lima Metropolitana. Gráfico 3-45 Fuente de agua para beber según área de residencia (% del total de hogares)

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Fuente: INEI - ENDES 2000. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Atención primaria de salud Los establecimientos de salud que en 1992 se estimaron en 4,576 se incrementaron en un 38% hasta 7,306 en 199677. El 81% de estos establecimientos pertenece al Ministerio de Salud, el sector privado participa con el 8% y ESSALUD (antes el Instituto Peruano de Seguridad Social) con el 4%. Igual tendencia se observa para los recursos humanos. El número de médicos del sector se incrementó de 17,432 a un total de 24,708 facultativos. El 39% labora para el Ministerio de Salud, un 30% para el sector privado y un 18% para ESSALUD, aunque en la práctica hay un número no definido de médicos que labora para más de una institución. En el uso de los recursos, el Ministerio de Salud tuvo a su cargo el 48% de los atendidos y 47% de las atenciones. Según la Encuesta Nacional de Hogares realizada en 1996, la población en pobreza accede principalmente al Ministerio de Salud en busca de atención institucional cuando demanda de atención en salud, mientras la población no pobre tiene además acceso a ESSALUD y al sector privado (Cuadro 3-16). Cuadro 3-16 Porcentaje de la población que presentó algún síntoma de enfermedad o accidente por nivel de pobreza según lugar de consulta
Total Pobres MINSA IPSS Privado Farmacia Domicilio Otros 43.8 9.0 4.9 18.7 14.6 9.0 Total No Pobres 32.7 16.8 12.6 21.1 6.9 9.9

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, 1996 Elaboración: INS – Centro Nacional de Alimentación y Nutrición

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Censo Nacional Sanitario de 1996.

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Los servicios de atención básica de salud, requieren mejorar la calidad y la oportunidad de sus atenciones, establecer nuevas estrategias para lograr llegar del área rural especialmente a la población más pobre con actividades de menor complejidad. Educación básica Un hecho bastante conocido es que el nivel de educación de las mujeres influye de manera preponderante en sus actividades y prácticas relacionadas con la nutrición, salud y el comportamiento reproductivo, sus actitudes hacia el tamaño ideal de la familia y la práctica de la planificación familiar. Por otro lado, el nivel de educación está positivamente asociado con la situación socioeconómica. Esta, a su vez, determina la demanda de servicios de salud y planificación familiar. Según datos de la ENDES 2000, el nivel educativo de las mujeres en edad fértil evidencia un ligero mejoramiento: de un lado, la proporción de ellas con estudios post primarios ha aumentado de 65 a 66% y, del otro, ha habido cierta disminución de las mujeres sin educación de 6 a 5%, en los últimos cuatro años. El Cuadro 3-17 nos muestra la evolución, entre 1991-1992 y el 2000 de los porcentajes de mujeres sin educación, por lugar de residencia. Cuadro 3-17 Cambios en los niveles de analfabetismo entre 1990 y 2000 (% de mujeres en edad fértil sin educación, por lugar de residencia)
Característica Área de residencia Región natural Urbana Rural Lima Metropolitana Resto Costa Sierra Selva Nivel de urbanización Lima Metropolitana Otras ciudades grandes Resto urbano Rural TOTAL
Fuente: INEI - ENDES 2000. Elaboración: INS – Centro Nacional de Alimentación y Nutrición.

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ENDES 1991-92 2.6 17.2 0.9 4.6 12.7 6.7 0.9 3.4 5.1 17.2 5.9

ENDES 1996 2.5 16.5 1.5 3.5 12.3 7.8 1.5 2.8 5.0 16.5 6.2

ENDES 2000 1.7 13.2 0.8 2.6 11.2 5.4 0.8 1.8 3.8 13.2 5.1

A nivel familiar
Condiciones de salud Los problemas de salud materno-infantil merecen preferente atención en el Perú, debido a la estructura demográfica con predominancia de niños(as), los niveles de fecundidad, la prevalencia de enfermedades endémicas y el rebrote de otras que habían casi desaparecido. Los cuadros de morbilidad infantil están muy relacionados con las condiciones de vida, la contaminación ambiental y con algunos patrones culturales que tienen que ver con la forma como se valora la vida de un niño (a), y por otro, con el papel que se reconoce a la mujer en la vida nacional. La cobertura y calidad de la atención prenatal, durante y después del parto, constituyen factores estrechamente ligados a la salud materno-infantil y son por tanto elementos que deben ser tomados en cuenta al evaluar la situación general de salud del país. Los servicios de control prenatal y la atención del parto aún no son accesibles a la gran mayoría de mujeres, especialmente en el área rural. Persisten problemas como el bajo peso al nacer (estimado en 8.8% a nivel nacional) y en muchos casos muerte materna, cuya tasa se estima en 185 por cada 100,000 nacidos vivos, como consecuencia de complicaciones durante el embarazo, el parto y puerperio.

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Las enfermedades inmuno-prevenibles (sarampión, difteria, tétanos, tos convulsiva), se han reducido significativamente gracias a las altas coberturas de inmunización alcanzada. Pero aún la infección respiratoria aguda (20.2%) y la enfermedad diarreica (15.4%) son las dos principales causas de enfermedad y muerte entre los niños(as) de 1 a 4 años. Lactancia materna y ablactancia Uno de los factores importantes que explica el estado nutricional de los niños(as) es la lactancia materna. La literatura sugiere que la lactancia materna no sólo contribuye a asegurar una adecuada nutrición para el niño(a), sino que también mejora su estado de salud y disminuye la probabilidad de que éste requiera de atención médica78. En el Perú, el amamantar a los recién nacidos forma parte de las tradiciones familiares. Sin embargo, la continuidad de esta práctica natural en los meses sub-siguientes ha ido disminuyendo a través del tiempo. Las prácticas de los servicios de salud a favor de la lactancia materna, así como los factores de riesgo y abandono que determinan el estado actual del amamantamiento, son aspectos preponderantes en la situación actual de la lactancia materna en el Perú. La lactancia materna en el Perú sigue siendo una práctica generalizada de alimentación de los recién nacidos (97.9%). Los índices de lactancia materna exclusiva se encuentran entre los más altos de América Latina79, lo cual se debe a la eficacia de los programas para mejorar el nivel de conciencia y la capacitación del personal de salud en la promoción de la lactancia materna exclusiva durante la última década. En la actualidad, aproximadamente uno de cada dos niños(as) inician la lactancia materna dentro de la primera hora de vida, en comparación con la proporción en 1992: uno de cada cinco niños(as). La prevalencia de la lactancia materna exclusiva en menores de 4 meses se ha incrementado de 40.3% en 1992 a 72.5% en el año 2000. La prevalencia de lactancia materna exclusiva en menores de seis meses se incrementó de 52.7% en 1996 a 67.2% en el año 2000; la duración mediana de la lactancia materna casi se ha duplicado, pasando de 2.15 meses a 4.1 meses en el año 200080. En todas las regiones se aprecia una clara diferencia entre el área rural y urbana, con menor periodo de lactancia en las áreas urbanas. La mayoría de los niños(as) reciben junto con la leche materna, “agüitas” y/o otras leches, desconociendo que la leche materna es y debe ser la única fuente de nutrientes de los niños(as) desde que nacen hasta los 6 meses de edad, ya que este alimento natural aporta íntegramente todos los requerimientos nutricionales del niño(a) a esa edad. En el segundo semestre de vida del ser humano, la leche materna sigue siendo la fuente de energía más importante, pero necesita de otros alimentos que la complementen para cubrir el 100% de sus requerimientos. Sin embargo, el porcentaje de niños(as) de 6 a 9 meses que recibieron algún tipo de comida semisólida en las 24 horas previas a la encuesta ha mejorado de 62.4% en 1992 a 79.4%, mostrando un discreto descenso respecto a 1996 en que se reportó un 82.3%81. Sin embargo, aún las madres prefieren ofrecer a sus pequeños hijos sopas y alimentos diluídos, preparaciones con muy baja densidad energética. La frecuencia de alimentación es por lo general tres comidas al día, cuando es necesario ofrecer entre cinco o seis comidas durante el día. Finalmente, la edad de inicio de la alimentación complementaria es inadecuada ya que en la mayoría de hogares de las áreas urbanas de la costa, sierra y selva, el inicio o introducción de alimentos diferentes a la leche materna se hace a una edad muy temprana, entre los 3 y 5 meses; mientras que en las áreas rurales y en la sierra urbana es común iniciar la ablactancia entre los 9 y 12 meses.

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Senauer, Benjamin y Ana Kasouf (1998). Sin embargo, estudios observacionales realizados en el país no encuentran resultados consistentes en torno al tema. Algunos autores argumentan que la lactancia prolongada (más de 6 meses) constituye un factor de riesgo de desnutrición, mientras que otros sostienen lo contrario (Instituto Apoyo, 2001). ENDES 2000; Carrasco y Vega-Sanchez, 2001. ENDES 2000. ENDES 1996 y 2000.

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Prácticas alimentarias Las prácticas inadecuadas en la alimentación son muchas veces determinadas por barreras culturales y la falta de conocimientos. En donde existe disponibilidad de alimentos de alta calidad la gente puede elegir venderlos en lugar de consumirlos y, a menudo, no se los da a los niños(as) más pequeños. La mayoría de madres de niños(as) entre los 6 y 9 meses de edad, informa haber proporcionado a sus hijos papillas de cereales, papas y alimentos con baja densidad de nutrientes, limitando su ingesta de nutrientes de origen animal82.

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A pesar del alto índice de lactancia materna, aún se siguen utilizando otros líquidos en la alimentación de niños, en etapas tan tempranas como en la primera semana de vida83. Cuando se incorporan alimentos suplementarios, éstos contienen nutrientes de baja calidad y a menudo son administrados a los niños(as) con escasa frecuencia. En general, la población sobrevalora la sopa para los niños(as) y en las zonas rurales y urbano marginales la preparación de la comida del bebe es a partir de lo que las madres cocinan para toda la familia. Los escasos y/o erróneos conocimientos sobre una adecuada alimentación se aplica también para los adultos. En las prácticas observadas durante la alimentación familiar en los hogares peruanos en general, se detecta poca o escasa aplicación de conocimientos y valoración de la calidad nutritiva de los alimentos, así como de las combinaciones y preparaciones más adecuadas. Aunque en muchos hogares pobres las mujeres han demostrado su capacidad para optimizar sus recursos y revalorar los conocimientos, hábitos y prácticas tradicionales en medio de la gravedad y persistencia de restricciones económicas, éstas prácticas tienden a perderse y van generando otras prácticas y hábitos negativos, que luego son muy difíciles de reorientar y que repercuten en el estado nutricional, en especial de los grupos más vulnerables. El proceso de adopción de prácticas mejoradas de alimentación es complejo e intervienen una serie de factores en las decisiones de qué prácticas adoptar. Estos factores incluyen la disponibilidad de alimentos, recursos socioeconómicos, hábitos y costumbres y educación, todos los cuales necesitan ser considerados en la selección de los comportamientos y desarrollo de mensajes. Además, se reconoce que entre las modalidades que favorecen estos cambios, están aquellas que ofrecen a la población objetivo la oportunidad de aprender a través de la experiencia personal, ensayando directamente una nueva practica, basada en la participación. Esta modalidad ha demostrado ser muy potente en la inducción de adopción de prácticas en la población objetivo comparada con la orientación o consejería verbal84. Higiene de alimentos Uno de los problemas que tiene relación con la higiene de alimentos que se consumen, principalmente en Lima y otras grandes ciudades, son las condiciones en que se realiza la venta de alimentos que preparan en la vía pública, práctica que se ha extendido y proliferado notablemente en los últimos años y a la cual recurre la población trabajadora de bajos ingresos, por la ventaja de los precios bajos y la no existencia de otro tipo de servicio. Las pésimas condiciones de higiene en el manipuleo y expendio de las comidas en estos puestos de venta callejera conllevan el peligro real y potencial de ocasionar graves brotes de intoxicación alimentaria, enfermedades diarreicas agudas, botulismo, brucelosis, tuberculosis, cólera y cisticercosis, enfermedades que se consideran como los problemas de salud más extendidos en el Perú. Las inadecuadas prácticas en la manipulación y conservación de los alimentos durante la cadena alimentaria (producción, almacenamiento, procesamiento y distribución) producen importantes pérdidas que no están siendo bien valoradas. Estas prácticas inadecuadas se deben al poco conocimiento y poca importancia que se da a estos aspectos. También están directamente rela82 83 84

ENDES 2000. PRISMA 1997. Un estudio realizado a través del sector salud documento cambios importantes en la ingesta de alimentos ricos en hierro asociados a la exposición de sesiones demostrativas de preparación de alimentos conducidas por personal comunitario y personal de salud (Creed-Kanashiro et al. 1998).

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cionadas a las precarias condiciones de higiene, resultado de los limitados servicios de saneamiento básico de agua y desagüe, carencia en el equipamiento básico de cocina y de conservación de alimentos que se observa en numerosas familias, especialmente en las áreas rurales de la sierra y la selva, y en las áreas marginales de los grandes centros urbanos. Estos factores coadyuvan para la existencia y alta prevalencia de enfermedades diarreicas que guardan estrecha relación con la utilización biológica de los alimentos e incidiendo en la desnutrición infantil, así como lo hace la deficiencia dietética crónica. Marginación de la mujer Históricamente las mujeres rurales participan en la producción de alimentos para sus familias, pero dicho aporte no se contabiliza, por lo que ellas aparecen invisibilizadas dentro de las actividades productivas que tienen tanto valor de cambio como valor de uso. La invisibilización del trabajo que realizan las mujeres en la actividad productiva, la falta de políticas de fomento para asegurar la producción de la alimentación básica de las familias, desde el punto de vista de las necesidades y/o intereses de las mujeres y las condiciones en que viven estas mujeres, las hacen más vulnerables a situaciones de hambre, desnutrición y a un mayor deterioro de sus condiciones socio-económicas. La mayor participación de la mujer como fuerza laboral en la economía nacional, plantea situaciones no resueltas dadas las condiciones y disposiciones legales con relación al trabajo de la mujer y su rol como fuerza productiva del país.

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Capítulo IV

ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

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ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
En el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación - CMA (Roma, noviembre 1996), el Perú subscribió, junto con 185 países, la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y su respectivo Plan de Acción85. Este plan definió siete compromisos o lineamientos básicos para el diseño y ejecución de políticas nacionales de seguridad alimentaria que permitan alcanzar el objetivo trazado de reducir para el año 2015 a la mitad el número de niños, mujeres y hombres que sufren hambre. A pesar de haber firmado estos acuerdos internacionales, el Perú no tuvo nunca una estrategia integral explícita de seguridad alimentaria, consecuente y coherente con el conjunto de compromisos del Plan de Acción de la CMA. Sí se realizó acciones orientadas al diseño de políticas alimentario-nutricionales, principalmente en respuesta a los compromisos segundo y quinto del Plan de Acción. Así, en 1997 se creó la Comisión Técnica de Coordinación de Política Nutricional86 que elaboró el Plan Nacional de Nutrición y Alimentación 1998-2000 “Nutrición al alcance de todos”, un esfuerzo importante hacia una estrategia intersectorial coordinada87. Sin embargo, la vigencia de la Comisión fue limitada y no cumplió los objetivos propuestos. En el año 2001, dada la necesidad de una nueva instancia de coordinación multisectorial, el Ministerio de Salud tomó la iniciativa de crear la Comisión Multisectorial de Alimentación y Nutrición, con el objetivo de concertar, con actores del sector público y privado, una estrategia de intervención en alimentación y nutrición. Resultado de este esfuerzo fue la publicación en julio de 2001, de la “Propuesta de Lineamientos de Política y Estrategia Nacional de Alimentación y Nutrición”. Al igual que la experiencia anterior, este esfuerzo tuvo un enfoque sesgado, principalmente hacia los aspectos nutricionales y de salud, y no logró continuidad institucional. Si bien el Perú no tuvo una estrategia estructurada de seguridad alimentaria, esto no quiere decir que no se haya avanzado en el diseño y ejecución de estrategias sectoriales relacionadas con la seguridad alimentaria. De hecho, en el país se ha implementado una variedad de programas y acciones por parte de diversas entidades del sector público que han contribuido a la obtención de logros en la mayoría de objetivos y compromisos del Plan de Acción de la CMA, aunque dichas acciones no fueran ejecutadas en función a dicho Plan88. El Ministerio de Agricultura, como encargado de la Secretaría Técnica en Seguridad Alimentaria, cumplió con la tarea de realizar el seguimiento de los avances en la aplicación del Plan de Acción de la CMA y registró los progresos alcanzados en cada uno de los compromisos de dicho Plan, a través de la elaboración de dos informes de progresos enviados a la Secretaria Mundial de Seguridad Alimentaria de la FAO89. A continuación se presenta un análisis de las principales políticas, programas y proyectos relacionados con los diversos aspectos de la seguridad alimentaria. 4.1 POLÍTICAS APLICADAS EN LA ÚLTIMA DÉCADA
4.1.1 POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

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De manera general, los objetivos de la política económica y social durante el periodo 1995-2000 se orientaron hacia el crecimiento sostenido, la consolidación de la posición externa, la

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Ver anexo. Instancia multisectorial aprobada por D.S. N°02-98-PCM, cuya función fue proponer planes y políticas en materia nutricional y alimentaria, en apoyo especial de la población en pobreza extrema. Para la implementación del Plan, se creó la Secretaría Técnica de Política Alimentaria Nutricional, con la función de aprobar planes anuales, definir prioridades, formular políticas, proponer programas y proyectos, emitir informes técnicos, y coordinar con el sector privado y los programas sectoriales. Ministerio de Agricultura (2002). El primer informe estuvo orientado a reportar los avances en el cumplimiento de los objetivos “centrados en el desarrollo humano” (compromisos Primero, Segundo, Quinto y partes pertinentes del Séptimo), mientras que el segundo se orientó a reportar los avances en la aplicación de los “objetivos centrados en el desarrollo” (Compromisos Tercero, Cuarto, Sexto y partes pertinentes del Séptimo).

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estabilización económica, el mejoramiento de las condiciones sociales y la reducción de la pobreza. En la práctica, las acciones de gobierno le dieron prioridad a la atracción de la inversión nacional y extranjera y la recaudación de recursos para el financiamiento de una estrategia fuertemente asistencialista, descuidando el aumento progresivo de los ingresos de la población, la reactivación económica y el desarrollo de una institucionalidad sólida que garantice la independencia de poderes y la descentralización. En el frente externo, se avanzó hacia una mayor apertura comercial, un mejor posicionamiento crediticio con los principales socios comerciales y financieros, mayores flujos de capital privado, la prioridad en las exportaciones y la búsqueda de nuevos mercados. En el ámbito interno, se continuó con el programa de estabilización económica, control del gasto fiscal, liberalización de servicios públicos y reducción de aranceles a las importaciones. Se aprobó la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, que estableció límites al déficit fiscal, al crecimiento del gasto y la deuda pública. En cuanto a los sectores productivos, éstos no recibieron un trato preferencial en el diseño y ejecución de las políticas públicas. Se buscó avanzar con las privatizaciones en la agricultura, profundización de la seguridad jurídica y derechos de propiedad, orientación de compras estatales de alimentos nacionales e inversión en infraestructura rural. En cuanto al fomento de la inversión y el desarrollo rural, en 1996 se promulgó la Ley de Promoción del Sector Agrario y en 1998 se aprobó su Reglamento y la Ley de Promoción de Inversiones en la Amazonía, que determinó medidas para asignar las inversiones públicas y mecanismos para atraer la inversión privada en actividades agropecuarias, acuicultura, pesca, turismo, procesamiento y comercialización de productos locales, y transformación forestal. En el año 2000 se aprobó la Ley que Aprueba las Normas de Promoción del Sector Agrario y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En los últimos años se formuló medidas de política destinadas a fomentar el desarrollo de servicios de crédito y financiamiento agrario. Entre estas se diseñó e implementó un programa de Rescate Financiero Agropecuario, destinado a productores endeudados con créditos agropecuarios, y en el año 2001, se aprobó la creación del Banco Agropecuario. En el periodo 1996-2001, se obtuvo importantes recursos de la cooperación internacional para el financiamiento de inversiones en agricultura, pesca y silvicultura. En la política social, se avanzó del enfoque de emergencia de principios de la década a una perspectiva de mediano plazo con la formulación de los Lineamientos Básicos de la Política Social y, finalmente, a un enfoque de desarrollo, con énfasis en la lucha contra la pobreza a partir de 199690. En la década pasada, la necesidad de atenuar los efectos de la reforma liberal de inicios de los 90 llevó al diseño de dos estrategias de lucha contra la pobreza. La primera, Estrategia de Alivio a la Pobreza 1993-1995, estableció como objetivo primordial la igualdad de oportunidades, con líneas de acción en nutrición, educación, salud, entre otros; manteniendo paralelamente las de emergencia y asistencia. La segunda, Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza 19962000, se propuso objetivos más ambiciosos que involucraban el desarrollo integral: combatir la pobreza desde sus puntos causales, más que aliviar los efectos de ésta91. En este sentido, se aprobó el Reglamento Funcional de Mejora del Gasto Social Básico, que estableció orientaciones para ejecutar los programas de educación, salud, saneamiento, justicia y electrificación rural, entre otros. De igual modo, en el periodo 1996-2000 se aprobó la creación del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano, el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente y el Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda, entre otros. En la práctica, ninguna de las estrategias de lucha contra la pobreza fue implementada bajo las líneas originales de acción, y en su lugar se instauró una política de gasto social creciente, de carácter asistencialista y de notoria arbitrariedad en su ejecución92. El clientelismo político en el manejo del gasto público ha sido una característica recurrente de la política social en el país. Durante el Gobierno de Transición (2000-2001), se dio énfasis a la recuperación de la institucionalidad democrática y concertación de políticas entre el Estado, la sociedad civil, las
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Shack, N. y P. Vásquez (1999). O’Brien, Eduardo (2002). Al respecto, un estudio realizado por el Banco Mundial revela que para el caso de FONCODES, entre los años 1991-1995, a pesar que la actividad de esta institución tuvo un efecto redistributivo entre los más pobres, respondió principalmente a los imperativos políticos, legando a ser fácilmente manipulable en torno a las ambiciones re-eleccionistas del presidente Fujimori (Schady 2000).

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iglesias y la comunidad internacional. En el seno de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza se elaboró la Carta Social, cuyos lineamientos apuntan a la promoción de oportunidades y capacidades económicas para las personas en situación de pobreza, desarrollo de capacidades humanas y establecimiento de red de seguridad social. Estrategias de prioridad fueron la transparencia en la gestión del gasto público, la descentralización, el empoderamiento ciudadano, la asignación de recursos con criterios de equidad y la concertación entre actores. El actual gobierno (2001-2006) ha continuado los esfuerzos concertadores y de fortalecimiento institucional del Gobierno de Transición, y ha emprendido una serie de políticas orientadas hacia la reactivación económica, el aumento de la productividad en todas las actividades económicas, administrativas y de servicios, y la creación de oportunidades de empleo productivo estable como elemento clave de la estrategia de superación de la pobreza. La política actual fomenta el rol propulsor de la inversión privada y la inversión pública en infraestructura de manera complementaria y en apoyo a la producción. De igual modo, se busca minimizar el carácter predominantemente asistencialista de los programas sociales, orientándolos a la generación y fortalecimiento de capacidades de los pobres, construcción de infraestructura económica y social y participación ciudadana. Con la Carta de Política Social, el gobierno actual ha ratificado los principios y compromisos de la Carta Social, estableciendo los lineamientos básicos de política para el quinquenio, que se fundamentan en: la promoción de oportunidades y capacidades económicas para los pobres, el desarrollo de capacidades humanas y el establecimiento de una red de seguridad social93.
4.1.2 EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL

89

En términos reales y proporcionales, se produjo un aumento de los recursos destinados al gasto público social a lo largo de la última década. Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas, el gasto social como porcentaje del PBI pasó del 3.9% en 1990 al 6.2% en 1997 y al 7.7% en el año 2001. Como porcentaje del gasto público total, el gasto social pasó de constituir el 38.2% del presupuesto general de la república en 1990 al 36.2% en 1997 y el 41.2% en 200194. En cuanto a cifras, entre 1997 y 2001, el gasto social creció en un 38%, pasando de 10.7 millones de soles en 1997 a 14.7 millones en 2001. El Cuadro 4-1 presenta la ejecución del presupuesto destinado al gasto social para el periodo 1997-2001. Cuadro 4-1 Evolución del gasto social ejecutado, 1997-2001 (en millones de nuevos soles)
Rubros Educación Salud Programas extrema pobreza Otros gastos sociales TOTAL GASTO SOCIAL Ejecución total del presupuesto % del gasto social de la ejecuciòn total 1997 S/. %PBI 4,968 1,764 2,893 1,076 10,701 29,586 36.2 2.88 1.02 1.68 0.62 6.21 1998 S/. %PBI 5,366 2,059 2,637 1,325 11,386 28,813 39.5 3.22 1.24 1.58 0.80 6.84 1999 S/. %PBI 6,109 2,268 3,257 2,537 14,172 33,514 42.3 3.50 1.30 1.86 1.45 8.51 2000 S/. %PBI 6,409 2,395 3,043 3,155 15,002 35,368 42.4 3.43 1.28 1.63 1.69 8.03 2001 S/. %PBI 6,482 2,478 3,123 2,638 14,721 35,711 41.2 3.37 1.29 1.62 1.37 7.66

Fuente: MEF - Dirección Nacional de Presupuesto Público.

Por otro lado, el gasto social per cápita de primera prioridad95 se incrementó (en dólares de 1999) de US$ 33 en 1991 a US$ 127 en 1997, para descender a US$ 110 en el año 2000 (Gráfico
93 94 95

Presidencia del Consejo de Ministros (2002). Ministerio de Economía y Finanzas (2001). El gasto público social de primera prioridad o básico es aquel que permite la formación de las capacidades básicas de la persona y la convivencia pacífica en condiciones de escasez (e.g. programas de salud y nutrición; educación básica; energía, saneamiento y vivienda básicas; justicia local, etc.). El gasto público social general (no básico) se relaciona al perfeccionamiento de las capacidades básicas y la construcción de infraestructura local elemental que genere condiciones de igualdad de oportunidades y consolidación de mecanismos de mercado (e.g. caminos rurales, electrificación rural, educación secundaria y terciaria, atención médica especializada, etc.) (Shack, 1999).

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4-1). Por su parte, el gasto público social total per cápita subió de US$ 91 en 1990 a US$ 200 en 1997, para bajar luego a US$ 180 en el 2000. A pesar del crecimiento experimentado en el gasto público social a lo largo de la última década, éste continúa siendo uno de los más bajos de la región96. Gráfico 4-1 Gasto social per cápita, según prioridad (US$ de 1999)

90

Fuente: Shack (2000). Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

En cuanto a la distribución del gasto, tenemos que el sector más favorecido es educación. Para el año 2001, sólo en educación se destinó el 18.2% del presupuesto público lo que equivalió a S/. 6,482 millones, mientras que salud recibió el 6.9% (S/. 2,478 millones) y los programas de alivio de la extrema pobreza se repartieron el 8.7% (S/. 3,123 millones) del presupuesto nacional (Gráfico 4-2). Dentro de este último rubro se ubican los programas vinculados directamente con la seguridad alimentaria, entre los que cabe resaltar por su asignación presupuestal los de asistencia alimentaria (Vaso de Leche, PRONAA, Instituto Nacional de Salud), lucha contra la pobreza y desarrollo rural (FONCODES, PRONAMACHCS, Caminos Rurales, INADE, MARENASS) y otros (Agua Potable y Alcantarillado, apoyo en emergencias). Gráfico 4-2 Distribución del gasto social ejecutado, 2001 (% del presupuesto total)

Fuente: MEF - Dirección Nacional de Presupuesto Público. Elaboración MINAG – Dirección General de Información Agraria.

El análisis de la evolución de algunos de los principales indicadores sociales entre 1994 y el año 2000 indica que existieron serias debilidades en la política social implementada en la década pasada. Estas debilidades se reflejan en el hecho de que los progresos alcanzados hasta el año
96

Adrianzén, Alberto (1998). p. 257.

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1997 no fueron sostenibles, ya que a partir del inicio de la recesión económica de 1998 se produjo un retroceso a niveles anteriores a 1994, esto a pesar del considerable aumento del gasto social. Como se señaló anteriormente, esta situación fue resultado del manejo irracional del gasto social durante la década pasada, determinado por la mala focalización, clientelismo político y corrupción en el uso de los recursos públicos, así como por la falta de articulación entre las políticas macroeconómica y social97. 4.2 PRINCIPALES PROGRAMAS Y PROYECTOS
4.2.1 PROGRAMAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA

91

En el contexto actual de altos niveles de pobreza, los programas de asistencia alimentaria se convierten tanto en medios para satisfacer las demandas de aquellas personas o familias en riesgo que no pueden autoabastecerse de alimentos, como en mecanismo de compensación para aquellos grupos de la población que carecen de activos y no gozan de los beneficios del crecimiento económico. En el Perú existe una diversidad de programas sociales públicos y privados que se han planteado la meta de atender el problema de la inseguridad alimentaria en el Perú. A lo largo de la década de los noventa se produjo una masificación de los programas alimentarios, que en el año 2000 atendían a 3 millones 300 mil hogares98. Sin embargo, según los criterios del Instituto Nacional de Salud (INS), son pocos los programas alimentarios que verdaderamente se pueden considerar de complementación alimentaria. Cuadro 4-2 Beneficiarios según principales programas alimentarios, año 1999 y 2000
Programa Vaso de Leche Desayunos Escolares Comedores Populares Alimentación Escolar PANFAR Alimentación Infantil PANTBC TOTAL 1/ Institución Municipios FONCODES PRONAA PRONAA Ministerio de Salud PRONAA Ministerio de Salud Beneficiarios (1999) 5,547,614 2,000,000 1,269,456 969,561 380,031 426,296 80,691 10,673,649 Gasto en alimentos S/. (2000) 293,578,140 198,541,000 132,268,818 64,012,935 8,770,911 11,595,499 9,404,843 718,172,146

1/ El total de beneficiarios es sólo como referencia, pues se asume que la suma de beneficiarios de cada programa no suman el total, a menos que cada uno participe sólo en un programa. Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

En términos de beneficiarios y gasto, los principales programas alimentarios son: Programa de Vaso de Leche (PVL), Desayunos escolares, Comedores populares, Alimentación escolar y Alimentación infantil (Cuadro 4-2). El primero es manejado por los gobiernos locales, el segundo por el INS/ Ministerio de Salud99 y los tres últimos por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Todos ellos forman parte de una amplia red de transferencia de alimentos con la participación de redes comunitarias, las municipalidades, los profesores de centros educativos, y el personal que labora en las postas médicas del Ministerio de Salud, entre otros . En cuanto a cobertura, se observa una importante distancia entre el PVL, que alcanza a 5.5 millones de beneficiarios, y el resto de programas alimentarios (Gráfico 4-3)100.

97 98 99 100

Ministerio de Economía y Finanzas (2001). Henríquez, Narda (2001). Hasta el año 2000, el programa de Desayunos Escolares era manejado por FONCODES. Cortez, Rafael (2001), pág. 23.

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Gráfico 4-3 Beneficiarios y gasto en alimentos como porcentaje del total, 1999-2000 1/
60 52.0 50 40.9 40

92

30 18.7

27.6 18.4 11.9 9.1 8.9 3.6 1.2 4.0 1.6 0.8 1.3
PANTBC

20 10

0
Vaso de Leche Desayunos escolares Comedores Alimentación populares escolar PANFAR Alimentación infantil

Beneficiarios (1999)

Gasto en alimentos S/. (2000)

1/ El total se refiere al gasto total en alimentos realizado por los programas alimentarios en el año 2000 y al total de beneficiarios de los mismos programas en 1999. Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Programa del Vaso de Leche (PVL) Este programa es financiado a través de transferencias de recursos del Ministerio de Economía y Finanzas a los gobiernos locales (municipalidades distritales). El PVL forma parte del conjunto de programas de lucha contra la extrema pobreza del gobierno. Específicamente está orientado a complementar la alimentación de la población materno-infantil a nivel nacional: niños(as) de 0 a 6 años, madres gestantes y en periodo de lactancia, siendo prioridad entre ellos la atención a quienes presenten estado de desnutrición o se encuentren afectados por tuberculosis. En la medida que se cumpla con esta población objetivo, se contempla que el programa extienda sus beneficios a los niños(as) de 7 a 13 años, ancianos(as) y personas afectados por tuberculosis. En la actualidad el PVL llega a todos los distritos y a nivel nacional atiende alrededor de 5’212,000 beneficiarios. Uno de los problemas fundamentales del PVL que se ha presentado desde 1998, como consecuencia de la crisis económica, es que desde el punto de vista presupuestal está desfinanciado en el orden del 48% respecto al precio de la leche fresca. Desde 1998 se ha observado una fuerte caída en la asignación presupuestal al PVL, pasando de US$ 99.7 millones en 1997 a US$ 90.3 en 1999 (Gráfico 4-4). En el año 2001, una ración de leche (un cuarto de litro) costaba de 39 a 41 céntimos, mientras que el Tesoro Público transfería recursos por alrededor de 20 céntimos. Dada esta situación, las administraciones municipales se veían obligadas a buscar mezclas que en algunos casos sacrifican el valor nutricional de la ración. Con miras a mejorar la actuación de este programa, un aspecto importante por considerar es el de la prestación descentralizada, pero regulada, de los servicios sociales básicos con la participación de la sociedad civil para el control social y la transparencia en el uso de los recursos públicos101. Por otro lado, para una mejor focalización y mayor transparencia en el programa, es necesaria una sociedad civil responsable que refuerce sus capacidades de gestión y control de recursos según sus objetivos: los padres y madres deben mejorar su nivel de información sobre los hábitos alimenticios y de vida que influyen de forma notoria en las condiciones nutricionales de sus hijos, y los miembros de la comunidad que se involucren en la gestión del PVL deben asumir un rol protagónico.

101

Cortez, Rafael (2001).

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Gráfico 4-4 Asignación presupuestal del PVL; 1995-2000 (miles US$)

93

Fuente Instituto Cuánto (2001). Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) El PRONAA fue creado en 1992, sobre la base de la fusión de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA) y el Programa de Asistencia Directa (PAD). Es un organismo público descentralizado dependiente del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES, antes PROMUDEH. Se concibe para el largo plazo que este programa deberá constituirse en la institución que conduzca al logro de la seguridad alimentaria de las familias pobres y en extrema pobreza, especialmente en lo referente al acceso y uso de los alimentos. En este sentido, el programa busca contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la población en situación de pobreza extrema, desarrollando programas de apoyo y seguridad alimentaria dirigidos prioritariamente a grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional. Hasta el año 2001 fueron tres los principales programas alimentarios que administró esta institución: Comedores Populares, Alimentación escolar y Alimentación infantil. Entre 1998 y 2000, el número de beneficiarios de estos programas ha ido en aumento, pasando de 2.1 millones en 1998 a 3.3 millones en el año 2000 (Gráfico 4-5). Asimismo, la participación de los beneficiarios según programas ha mantenido su misma estructura, siendo los Comedores Populares los que atienden a más beneficiarios y el programa de Alimentación infantil el que atiende a menos. Gráfico 4-5 Población beneficiaria de los programas alimentarios del PRONAA, 1988-2000 (en miles)

Fuente: PRONAA - Gerencia de Programas y Proyectos. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

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94

El Programa de Desayunos Escolares fue administrado por FONCODES hasta el año 2000, luego estuvo bajo la administración del Instituto Nacional de Salud entre los años 2000 y 2002 y recientemente fue transferido al PRONAA. Este programa está orientado a atender niños(as) de 4 a 13 años que reciben educación inicial, primaria y especial, en colegios estatales de zonas urbano marginales y rurales. El programa tiene como meta cubrir el 30% de las necesidades calóricas y proteicas de los beneficiarios, y casi el 100% de sus requerimientos de micronutrientes, minerales y vitaminas. En el año 2000, este programa atendía alrededor de 2 millones de beneficiarios. Entre 1996 y el 2000, el monto destinado a proyectos de inversión aprobados por FONCODES para programas de nutrición se incrementó en alrededor de 5%, pasando de US$ 53.9 millones a US$ 56.9 millones (Gráfico 4-6). Gráfico 4-6 Monto destinado a proyectos de inversión aprobados por FONCODES para programas de nutrición, 1996-2000 (miles de US$)

Fuente: FONCODES - Oficina de Planeamiento. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Además de estos programas, el PRONAA maneja el Programa Niños y Adolescentes en Riesgo Moral (PANARM), que brinda atención a niños y adolescentes alojados en hogares y albergues; asimismo, realiza transferencias monetarias a grupos de mujeres organizadas en Comedores en zonas urbano marginales de Lima Metropolitana y Callao. La población que padece desnutrición crónica o enfermedades como el bocio, también son en alguna medida atendidos por el programa Grupos en Riesgo, cuya población beneficio alcanza actualmente alrededor de 170 mil beneficiarios. Asimismo, el PRONAA ha diseñado mecanismos alternativos a la distribución directa de alimentos, de modo que se promocione simultáneamente la ejecución de obras de servicio comunal. El programa de Obras Comunales (Alimento por Trabajo) entrega alimentos en compensación por el aporte de mano de obra no calificada en la construcción de obras en beneficio de la comunidad. La población objetivo es la de extrema pobreza concentrada en zonas urbano marginales y rurales y que expresen voluntad de apoyar a su comunidad. Programas del Instituto Nacional de Salud (INS) Hasta el año 2002, el INS administró los siguientes programas alimentarios: el Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), el Programa de Alimentación y Nutrición al Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC), el Programa de Alimentación y Nutrición del Menor en Estado de Abandono y Riesgo Nutricional (PROMARN) y el Programa de Alimentación complementaria para Grupos en Mayor Riesgo (PACFO). Desde mayo del presente año, estos programas están en proceso de fusión bajo la administración del PRONAA102. Adicionalmente, en agosto se precisó que dentro de los Programas de apoyo alimentario y nutricional, se encuentra el Programa de Suplementación Alimentaria; el cual será absorbido por el PACFO103.
102 103

DS N° 034-2002-PCM. DS N° 008.2002-SA.

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El PANFAR se inició en 1988, y es ejecutado conjuntamente entre el INS y la Asociación Benéfica PRISMA, con la cooperación de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID). Tiene como objetivo contribuir a mejorar el estado nutricional de madres y niños menores de 5 años, brindándoles una canasta mensual de alimentos que proporciona el 30% de los requerimientos diarios de una madre y dos menores de 5 años. Principalmente actúa en zonas rurales. Entre 1990 y 1998, el PANFAR atendió alrededor de 4 millones 400 mil beneficiarios (Gráfico 4-7). El periodo de atención de cada beneficiario es de alrededor de 6 meses, pero se puede extender a dos periodos si no se cumplen con los criterios de alta. Según el INS104, la recuperación a los seis meses se da en el 50% de los atendidos.

95
Gráfico 4-7 Beneficiarios atendidos por PANFAR, 1990-1998

Fuente y elaboración: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentación y Nutrición.

El PANTBC se inició en 1989 con apoyo de fondos de cooperación internacional, pero a partir de 1995 opera únicamente con fondos del Tesoro Público. Su objetivo es contribuir a la recuperación del paciente con TBC y la protección de su familia, brindándole una canasta de 19 a 21 kilos de alimentos locales que aportan el 40% de los requerimientos nutricionales diarios del paciente y dos contactos. Entre 1990 y 1998, el PANTBC atendió a alrededor de 520 mil beneficiarios (Gráfico 4-8). Gráfico 4-8 Beneficiarios atendidos por PANTBC, 1990-1998

Fuente y elaboración: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentación y Nutrición.

104

Instituto Nacional de Salud (INS), Perfil Nutricional del País: Perú. Lima, 1997.

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El PROMARN se inició en 1986 y está dirigido a los menores entre 6 y 14 años en situación de abandono, a quienes les proporciona una ración que aporta el 30% de los requerimientos diarios. El Programa opera a través de los Comedores Populares a cargo del Sector Salud. Entre 1991 y 1998 el PROMARN atendió a más de 47 mil beneficiarios (Gráfico 4-9). Gráfico 4-9 Beneficiarios atendidos por PROMARN, 1991-1998

96

Fuente y elaboración: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentación y Nutrición.

Finalmente, el PACFO tiene por objetivo prevenir la malnutrición en niños (as) entre 6 y 36 meses de edad, ofreciéndoles alimentación complementaria que aporta el 30% de los requerimientos de energía y proteínas, el 100% de los de hierro, vitamina A y C, y el 60% de otras vitaminas y minerales. Actúa en los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Puno. En 1998 tenía programada la atención de cerca de 240 mil niños. La distribución por departamentos de los beneficiarios y del promedio de la cantidad de alimentos otorgados se muestra en el Cuadro 4-3. Para el año 2001, la cifra de beneficiarios ascendió a 200,542 niños (as). Cuadro 4-3 PACFO: programación de beneficiarios y alimentos por departamento: 1998
Departamento Apurímac Ayacucho Huancavelica Cusco Puno TOTAL Beneficiarios 29,103 45,808 67,645 32,373 64,969 239,898 Alimento (kg/año) 942,937 1,484,179 1,048,885 2,191,698 2,104,996 7,772,695

Fuente y elaboración: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentación y Nutrición

4.2.2 PROGRAMAS DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y DESARROLLO RURAL

El PROMUDEH (hoy MIMDES) y el Ministerio de la Presidencia (hoy desactivado) fueron los principales encargados de ejecutar los programas y proyectos diseñados específicamente para aliviar la pobreza y reducir los costos sociales del proceso de estabilización y ajuste, entre los que se ubican los de asistencia alimentaria. Sin embargo, fueron varios los sectores involucrados en programas de reducción de la pobreza y desarrollo rural, cada uno de ellos con características y énfasis distintos, sobresaliendo en especial los sectores Agricultura y Presidencia. El Cuadro 4-4 muestra la ejecución presupuestal de varios de estos programas en el periodo 19972001, siendo aquellos sobre los que prestaremos más atención PRONAMACHCS, FONCODES y el Programa de Caminos Rurales.

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Cuadro 4-4 Ejecución presupuestal de programas sociales de reducción de la pobreza y desarrollo rural (en millones de nuevos soles)
Sectores Presidencia FONCODES INADE Inversión Focalizada Reducción Extrema Pobreza Agricultura PRONAMACHCS MARENASS Titulación de Tierras Transportes y Comunicaciones Programa de Caminos Rurales PROMUDEH Programa de Apoyo a la Repoblación Cooperación Popular 33 13 19 49 22 70 29 84 21 101 206 195 190 112 45 134 139 35 140 214 43 191 346 64 185 220 34 173 162 14 626 154 497 261 4 758 324 10 469 343 8 178 258 15 1997 1998 1999 2000 2001

97

Fuente y elaboración: MEF - Dirección Nacional de Presupuesto Público.

Adicionalmente, cabe señalar que dentro del sector agrario han existido un conjunto de proyectos de menor dimensión que han contribuido al desarrollo rural desde la perspectiva de incremento de la calidad y cobertura de bienes y servicios para pequeños productores, fortalecimiento de derechos de propiedad, aumento de la calidad del empleo rural, fortalecimiento de la institucionalidad y la organización social, y el uso racional de los recursos naturales. Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS) PRONAMACHCS fue creado sobre la base del Programa Nacional de Conservación de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrográficas, establecido en 1981. En 1991 se le otorgó carácter nacional y autonomía técnica, administrativa y de gestión. Su misión es promover acciones para el manejo sostenible de los recursos agua, suelo y vegetación, en forma participativa y con enfoque de cuencas, para mejorar la capacidad productiva y las condiciones de vida del poblador alto andino. Su ámbito de intervención es la región sierra del país (por sobre los 2,500 m.s.n.m.), abarcando 18 departamentos y 135 provincias; y su población objetivo son los pequeños agricultores en situación de pobreza y extrema pobreza. El objetivo primordial del programa es promover el manejo sostenible de los recursos naturales en las cuencas de la sierra, para así impulsar una mejora en los niveles de vida de la población rural. Las líneas de trabajo de PRONAMACHCS incluyen conservación de suelos, reforestación, infraestructura de riego, apoyo a la producción agropecuaria y acondicionamiento territorial y obras de infraestructura rural. Hasta 1991, PRONAMACHCS se concentró únicamente en acciones de conservación de suelos; sin embargo, en 1992 inició acciones en infraestructura de riego, y desde 1993 realiza también labores de reforestación, apoyo a la producción e infraestructura rural. Los criterios empleados para focalizar la población objetivo combinan criterios geográficos y sociales sobre la base de un enfoque cuenca/microcuenca e intervención en zonas de ladera, donde se encuentra la población en extrema pobreza. A partir de 1997, PRONAMACHCS viene ejecutando el Proyecto “Manejo de Recursos Naturales para el Alivio de la Pobreza en la Sierra” financiado con recursos de préstamos del Banco Mundial y del Banco de Cooperación Internacional del Japón. El objetivo es apoyar el alivio de la pobreza de la población rural de la sierra, mediante un uso sostenible y productivo de los recursos naturales renovables. Las acciones del proyecto se ejecutan en el ámbito de 82 agen-

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cias provinciales y zonales, en beneficio de 4,638 organizaciones campesinas y 205,000 familias campesinas en situación de pobreza y extrema pobreza. El monto total de inversión para el periodo 1997-2006 asciende a US$ 205.4 millones. Cuadro 4-5 PRONAMACHCS: principales logros por línea de proyectos, 1993-2001
Línea de Proyectos Logros 1993-2001 Familias beneficiadas1/ 233,948 2,494 414,480 910,508 419 215,118 597,510 125,388 65,722 61,368 619,868 72,498 2,663 52,368

98

Infraestructura de riego Canales (km) Superficie con riego mejorado (ha) Reforestación Producción de plantones (millones) Áreas reforestadas Conservación de suelos Áreas agrícolas - andenes, terrazas (ha) Áreas silvopastoriles - zanjas (ha) Control de cárcavas (diques) Apoyo a la producción agropecuaria Instalación de cultivos (ha) Almacenes comunales de semillas Acondicionamiento territorial y vivienda rural
1/ Datos disponibles hasta 1988 Fuente: PRONAMACHCS - Oficina de Planificación, Memorias Anuales MINAG. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Durante los años 1993-2001, PRONAMACHCS promovió la instalación 5,900 viveros comunales, en los cuales se produjo 474,000 plantones de especies forestales, y fomentó el desarrollo de la forestería comunitaria en 318,000 hectáreas. Entre 1997 y 2001, PRONAMACHCS promovió la instalación y manejo de cerca de 14,000 hectáreas de pastos cultivados y nativos en comunidades alto andinas, y la instalación de un total aproximado de 53,500 hectáreas de cultivos andinos en áreas acondicionadas con obras de conservación. En el mismo periodo se acondicionó para fines agrícola y silvopastoriles un total aproximado de 145,000 hectáreas de tierras en ladera, mediante obras de conservación de suelos. Entre 1996 y 2001 se mejoró la infraestructura de riego, y se promovió el manejo racional del recurso agua en 266,000 hectáreas de la sierra. Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) FONCODES es un organismo descentralizado autónomo, creado el 15 de agosto de 1991, que dependió hasta el año 2002 del Ministerio de la Presidencia. Su misión es mejorar las condiciones de vida de los más pobres, atendiendo las necesidades básicas de la población, generando empleo y promoviendo la participación de la población pobre en la gestión de su propio desarrollo. Para ello financia en zonas rurales, altoandinas y de la selva, diversos proyectos orientados a mejorar la calidad de los servicios básicos de saneamiento y apoya el desarrollo de infraestructura económica en los sectores agricultura, transporte y energía en la población rural y urbano marginal. También impulsa la participación de pequeños y microempresarios de cada zona, promueve la utilización de tecnología apropiada para el lugar, insumos y mano de obra local. La institución financia dos tipos de programas: regulares y especiales. Los programas regulares están constituidos por proyectos de infraestructura económica (pequeños sistemas de riego y drenaje, rehabilitación de tierras, forestación y reforestación, construcción y mejoramiento de caminos vecinales y puentes, talleres de producción, etc.), infraestructura social (sistemas de agua potable, pozos artesianos, sistemas de desagüe, letrinas, aulas, locales comunales, centros de salud y comedores populares, entre otras), asistencia social y desarrollo productivo. Los pro-

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gramas especiales se han ejecutado por encargo de la Presidencia de la República en atención a situaciones de emergencia de poblaciones pobres, que simultáneamente han permitido el apoyo a la pequeña y microempresa. Uno de los programas especiales era el Programa Social de Desayunos Escolares, el cual fue transferido al INS en el año 2001. Cuadro 4-6 FONCODES: proyectos regulares aprobados 1991 – junio 2001
Área/Sector Asistencia Social Educación Nutrición Salud Infraestructura Social Apoyo comunitario Educación Nutrición Salud Saneamiento Infraestructura Económica Agropecuario Energía Multisectorial Transporte Desarrollo Productivo Agropecuario Educación Multisectorial TOTAL Nº Proyectos 1,110 483 21 606 29,070 673 11,766 59 1,471 15,101 9,132 4,030 2,272 9 2,821 1,635 1,499 41 95 40,947 US$ miles 31,211,258 14,561,898 651,185 15,998,175 674,259,489 20,951,332 256,407,842 1,738,574 34,964,611 360,197,130 340,377,223 159,298,366 69,305,211 585,568 111,188,078 86,494,663 78,357,133 1,157,906 6,979,624 1,132,342,633 100.0% 7.6% 30.1% 59.5% Porcentaje 2.8%

99

Fuente: FONCODES - Gerencia de Planeamiento y Sistemas.

FONCODES ha canalizado recursos de la cooperación internacional en apoyo a los programas sociales de lucha contra la pobreza, que le han permitido financiar hasta la fecha cerca de 41 mil proyectos regulares en todo el país, por un monto de inversión aproximado de US$ 1,132 millones. Los proyectos regulares se han orientado en un 60% a infraestructura social, 30% a infraestructura económica, 8% a desarrollo productivo y 3% a asistencia social (Cuadro 4-6). El total de la ejecución financiera de FONCODES a junio de 2001, considerando todas las fuentes de financiamiento, es de aproximadamente US$ 1,625.4 millones105, de los cuales un 65% provino de recursos ordinarios, 31% de operaciones de endeudamiento externo y 4% de donaciones y recursos directamente recaudados. Las principales fuentes de financiamiento externo han sido el Banco Mundial, el BID, el JBIC (ex -OECF), FIDA y OPEC. Las principales fuentes de cooperación técnica internacional han sido KfW, BID, COSUDE, Fondo Contravalor Perú-Suiza, y los gobiernos de Holanda, Finlandia y Japón106. Programa de Caminos Rurales (PCR) El Programa de Caminos Rurales se encuentra en ejecución bajo el sector Transportes y Comunicaciones, y tiene por objeto mejorar la accesibilidad de las poblaciones rurales que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema a servicios sociales y económicos básicos y a actividades generadoras de ingresos. El programa se inició en 1995 bajo el nombre de “Proyecto de Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos Rurales”, y con él aumentó la inversión pública en obras
105 106

Incluye costos de los Programas de apoyo social, los que hasta diciembre de 2000 totalizaron US $375.8 millones. FONCODES. Plan Institucional 2002.

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viales. La inversión total acumulada del programa a diciembre del año 2000 fue de US$ 262.0 millones, siendo sus fuentes de financiamiento el BID (34%), el Banco Mundial (33%) y el gobierno central (33%). En julio de 2001, fueron aprobados nuevos préstamos del Banco Mundial y del BID, cada uno por US$ 50 millones, para el financiamiento de la segunda etapa del programa. A través del proyecto se buscó lograr un sistema bien integrado y fiable de caminos rurales que complemente la estrategia gubernamental multisectorial de reducción de la pobreza. Los objetivos específicos del programa son: integrar zonas rurales de baja accesibilidad y de gran población a los servicios sociales y los centros económicos regionales; rehabilitar y mantener caminos rurales y de herradura, de especificaciones técnicas limitadas y bajo costo; crear empleo, en cantidades limitadas, y estimular actividades generadoras de ingreso en áreas rurales; fortalecer la capacidad institucional local para lograr una gestión sostenible de la vialidad rural. El total de vías rehabilitadas por el Programa de Caminos Rurales en el periodo 1995-99 asciende a cerca de 11,500 kilómetros, concentrado la mayor parte de ellos en departamentos andinos, en especial Cajamarca, Ayacucho, Ancash, Apurímac, Cusco y Huancavelica (Cuadro 4-7). La primera etapa del programa (1996-2001) ha producido los siguientes logros o resultados: rehabilitación de 8,882 kilómetros de caminos rurales, rehabilitación e interconexión de 2,368 kilómetros de caminos secundarios, mantenimiento rutinario de 10,881 kilómetros de caminos, mejoramiento de 174 kilómetros de calles y poblados, y mejoramiento de 3,053 kilómetros de caminos de herradura. Cuadro 4-7 Programa de Caminos Rurales: avance físico de obras según departamento (en kilómetros)
Departamento Ancash Apurímac Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Huanuco Junín Madre de Dios Pasco Puno San Martín TOTAL 1995 434 105 277 247 295 166 0 0 0 0 0 0 1,524 1996 11 459 373 409 354 481 189 209 0 186 82 133 2,886 1997 694 492 520 668 338 185 763 348 135 146 390 171 4,850 1998 173 162 1 78 5 185 0 41 22 102 187 9 965 1999 58 12 343 174 200 126 128 89 38 0 0 43 1,211 Total 1,370 1,230 1,514 1,576 1,192 1,143 1,080 687 195 434 659 356 11,436

100

Fuente: MTC - Programa de Caminos Rurales. Elaboración: MINAG - Dirección General de Información Agraria.

Evaluaciones de impacto realizadas indican que los caminos rehabilitados por el programa generaron ahorros de tiempo de recorrido 33% mayores que el de caminos no rehabilitados y un aumento significativo en el tránsito. Los pasajes interurbanos se redujeron en 14% y 9%, y los fletes de carga se redujeron en 14% y 8%. En conclusión, la rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales ha reducido el tiempo de traslado a la mitad y ha permitido el acceso a mercados y servicios sociales a menores costos107. Otros programas de infraestructura y activos sociales Adicionalmente a los programas mencionados anteriormente, existen otros programas en apoyo del desarrollo de la infraestructura productiva y en la promoción de servicios básicos para la
107

Instituto Cuánto. (2000).

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población en situación precaria. Entre ellos figuran el COFOPRI (Comisión de Formalización de la Propiedad Informal), cuyo foco de acción es el sector urbano y cuyo objeto es la promoción de la inversión y dinamización del sector inmobiliario. Desde 1996 hasta mediados de 20001 logró emitir un millón de nuevos títulos de propiedad a nivel nacional. De otro lado, la Dirección de Salud Ambiental (DIGESA) ha implementado el Programa de Saneamiento Básico, cuyo objetivo es mejorar las condiciones sanitarias existentes en el ámbito rural, básicamente de población en situación de pobreza extrema. Concretamente, se encarga de proporcionar servicios de agua potable y desagüe. Para el año 2001 atendió 11,150 habitantes a nivel nacional con un presupuesto de alrededor de 2.5 millones de nuevos soles. Con objetivos similares viene actuando el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (PRONAP), antes desde el Ministerio de la Presidencia y hoy desde el nuevo Ministerio de Vivienda y Saneamiento. El Ministerio de Energía y Minas, a través de su Dirección Ejecutiva de Proyectos, ha implementado el programa de Infraestructura de Distribución Eléctrica y el Plan de Electrificación Rural. Su acción tiene como meta disminuir los costos de inversión en el sector rural para así acelerar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población. Es comúnmente sabido el fundamental rol de la educación en el desarrollo. El Instituto de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) se encarga de satisfacer la demanda en infraestructura educativa y de salud. Su ámbito de acción se centra principalmente en zonas afectadas por desastres naturales como el fenómeno de El Niño, así como locales escolares y establecimientos de salud en zonas de extrema pobreza.
4.2.3 OTROS PROGRAMAS O PROYECTOS

101

El sector pesquería (hoy incorporado al nuevo Ministerio de la Producción), a través del Instituto Tecnológico Pesquero del Perú, ha desarrollado Proyectos Especiales, orientados a promover la mayor participación de los productos de la pesca en los programas de alimentación complementaria del gobierno central y a introducir el pescado y productos elaborados con recursos marinos con un alto contenido nutricional en la dieta de la población. La estrategia está formulada para aprovechar mayores volúmenes de las capturas de especies pelágicas para la alimentación de las personas, lograr fomentar una cultura alimenticia, mediante la realización de acciones de promoción del consumo y educación al consumidor tendientes a incrementar sostenidamente el consumo; difundir los resultados de las investigaciones y facilitar la ampliación del mercado para los productos pesqueros, que atraiga el interés de la empresa privada en la inversión y captación de trasferencia de tecnologías para la diversificación de la oferta de productos pesqueros. Un ejemplo exitoso de estos proyectos es el producto Pescado Salado Sellado al Vacío - “SALADITA”, desarrollado por el ITP, especialmente para poblaciones alejadas y de difícil acceso, iniciando su introducción en 1986, trabajando directamente con comunidades alto andinas y capacitando a los pescadores artesanales y pequeños procesadores en su preparación. Los efectos de la transferencia de tecnología y el incremento de la demanda de productos curados, se refleja en las estadísticas; desde 1992 se observa un notorio incremento de la producción, permitiendo su distribución a las poblaciones más alejadas del país, por sus características de mantenerse a la temperatura ambiente por más de tres meses. El Proyecto PESCAMESA, iniciado en 1997, propicia la distribución de pescado fresco a comedores populares y clubes de madres de Lima Metropolitana, entregándose 3,263 TM en el periodo 1998-2001. El Proyecto ha demostrado la factibilidad de participación del pescado fresco en la canasta de alimentos básicos de los programas de asistencia y complementación alimentaria, diseñándose un sistema de acopio y distribución que aseguran la calidad e inocuidad de los productos pesqueros. El costo de distribuir el pescado congelado hasta los locales de los comedores populares de dicho organismo ascendió a S/.1.50 por kg108.
108

Ministerio de Pesquería (2000). pág.19.

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El Proyecto Promoción de la Sardina y la Anchoveta con Fines Alimentarios en el Perú, ha desarrollado la salchicha retortada de pescado, que permite una larga vida útil a la temperatura ambiente y fácil distribución. El Proyecto Promoción del Consumo de Pescado en Poblaciones de Bajos Ingresos en Apoyo al Programa de Seguridad Alimentaria, se ejecuta a nivel piloto con apoyo de la FAO, en el periodo 2000-2002, existiendo el interés de ampliarlo a nivel nacional, considerando que ha permitido demostrar la factibilidad de comercializar la especie anchoveta para consumo en fresco y su aceptación por el consumidor.

102

El proyecto Fortalecimiento de la Industria de Transformación de Anchoveta para Consumo Humano Directo, a realizarse el presente año, permitirá disponer de una planta de conservas para el procesamiento de la anchoveta aplicando la tecnología española para lograr un producto sustituto a la tradicional conserva de sardina española; que permitirá demostrar a la empresa privada las ventajas económicas y sociales, por la generación de puestos de trabajo, que posibilita el destinar un porcentaje de las capturas de esta especie a productos de mayor valor agregado. Estudios de mercado a nivel local, de la región y del mercado europeo, respaldan las posibilidades de una exitosa industria. 4.3 APORTE DE LA COOPERACION INTERNACIONAL Y LA SOCIEDAD CIVIL La Declaración de Roma suscrita en el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, marcó un hito en el proceso de revaloración del concepto de seguridad alimentaria por parte de los Estados al reconocérsele una importancia decisiva en el diseño y ejecución de las políticas de desarrollo. Luego de la crisis de los modelos estatistas e intervencionistas, la oleada liberalizadora había promovido la adopción de políticas de gobierno que apostaban al libre mercado como mecanismo para lograr el desarrollo. Los efectos sociales de estas políticas gradualmente llevaron a un replanteamiento de las mismas, tratando de encontrar formas de armonizar el libre mercado, el desarrollo y la protección de los grupos sociales más vulnerables. Por su parte, la sociedad civil y las entidades cooperantes experimentaron también un proceso de cambio, donde la seguridad alimentaria fue enriqueciéndose como concepto al incorporar nuevos enfoques y experiencias. Como resultado del mismo, se reconoció la necesidad de superar el asistencialismo y trabajar en función a un objetivo de desarrollo equitativo y sostenible. A diferencia del pasado, donde los actores sociales centraban su atención en uno o dos aspectos de la seguridad alimentaria, durante los noventa fue ganando terreno una visión integral de este concepto, reconociendo la interdependencia de sus tres dimensiones.
4.3.1 COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Desde hace varias décadas, la cooperación internacional ha desarrollado una importante acción a favor de la seguridad alimentaria en el Perú, aunque en los últimos años su importancia se redujo debido al crecimiento de los programas ejecutados con fondos públicos. Hacia 1998, el 12% de los recursos gastados en apoyo alimentario provenían de la cooperación externa. Una parte importante de los recursos de la cooperación internacional fue destinada a programas coejecutados por ésta y el Estado, culminando un largo proceso de revisión de la estrategia de intervención en el Perú. La cooperación internacional en el Perú se ha caracterizado por la variedad de actores (tanto bilaterales como multilaterales), modalidades de cooperación, énfasis estratégicos y zonas de intervención. Su contribución también ha sido valiosa para una amplia gama de organizaciones no gubernamentales que han actuado en diferentes regiones del país en temas vinculados de una u otra manera a la seguridad alimentaria. En esta sección nos enfocaremos en las fuentes cooperantes de mayor volumen de cooperación y con orientación explícita al tema de seguridad alimentaria, sin dejar por ello de reconocer la importante contribución de las demás agencias cooperantes que trabajan en el país.

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Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos El rol desempeñado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de América (USAID) es muy destacado en la última década. Esta organización es la encargada de administrar el apoyo para la asistencia alimentaria, utilizando los fondos asignados a la compra de productos agrícolas excedentes en los Estados Unidos para que sean donados a agencias voluntarias sin fines de lucro, peruanas y norteamericanas, con el fin de llevar a cabo programas multianuales de asistencia alimentaria. Este programa se conoce como la PL 480 – Título II. Las agencias voluntarias reciben una donación en alimentos, recursos que son destinados a peruanos en situación de pobreza, trabajando con varias contrapartes (incluyendo organizaciones del gobierno y de la sociedad civil), en el logro de los objetivos comunes: mejorar la seguridad alimentaria de la población pobre, desarrollando líneas de trabajo relacionadas a la disponibilidad, acceso y uso de alimentos. Entre las agencias que han utilizado estos recursos en el pasado podemos mencionar a ADRA, CARE, CARITAS del Perú, Catholic Relief Services, PRISMA y TechnoServe, entre otras. Entre los programas orientados hacia el incremento de la disponibilidad y acceso a alimentos financiados por USAID se encuentran: Generación de Ingresos Agrícolas (GIA - ADRA), Programa de Producción Agrícola (PROAGRO - CARITAS), Programa de Generación de Ingresos (PROGEIN - CARITAS), Alternativas Tecnológicas de Manejo de Tierras y Seguridad Alimentaria (ALTURA - CARE), Mejoramiento de la Producción Agropecuaria, Servicios para el Desarrollo de la Microempresa Rural (SEDER - CARE), Proyecto de Microempresa para la Seguridad Alimentaria (PROMESA - CRS), Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA - PRISMA), Componente de Producción Agrícola del PRODECCE (PRISMA) y Programa de Apoyo Agrícola (Technoserve). Entre los programas orientados hacia la mejora del uso de los alimentos y su disponibilidad transitoria se encuentran: Nutrición Infantil (NI - ADRA), Wiñay (CARITAS), Nutrición sostenible de niños (NIÑOS - CARE) y Componente de salud y nutrición del PRODECCE (PRISMA). Dentro del plan de trabajo de USAID también están considerados los programas orientados a apoyar la gestión local de recursos a efectos de incrementar la seguridad alimentaria, movilizando a municipios y organizaciones de base, tales como el Proyecto Fortalecimiento a la Gestión Local (FOGEL - CARE) y el Programa de Desarrollo Comunal en los Corredores Económicos (PRISMA). El Cuadro 4-8 muestra la inversión realizada entre 1998 y 2001 por los principales programas de este tipo financiados por USAID109, que llegó a US$ 179.9 millones, suma que representa el valor de los alimentos distribuidos (26%) y los recursos obtenidos por monetización (74%). Cuadro 4-8 Programa de seguridad alimentaria PL480-Título II
Beneficiarios Año Familias 1998 1999 2000 2001 TOTAL
Fuente: USAID Perú. Elaboración: PRISMA.

103

Madres 208,320 223,145 170,650 60,992

Niños<3 201,976 219,593 184,576 111,294

Niños<5 259,707 284,447 196,169 126,681

396,583 411,872 388,723 229,023

Alimentos Distribución Directa Costos Toneladas (US$) (a) 51,060 4,002,070 29,750 18,670 5,810 13,450,350 7,699,940 2,403,650 27,556,010

Costos Directos Monetización (US$) (b) 24,442,560 41,461,200 38,841,120 27,573,000 132,317,880

Total (US$) (a) + (b) 48,444,630 54,911,550 46,541,060 29,976,650 179,873,890

La intervención promovida por USAID buscó nuevas opciones de desarrollo y lucha contra la pobreza luego que una investigación realizada en 1994 revelara el limitado impacto de los programas tradicionales. Desde 1996, USAID empezó a diseñar una estrategia alternativa para la lucha contra la pobreza extrema. Este proceso se tradujo en el Proyecto de Reducción y Alivio a
109

Incluye agencias ADRA, CARE, CARITAS, CRS, PRISMA y Technoserve.

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la Pobreza (Proyecto PRA), el cual realizó la identificación de más de veinte corredores económicos110 como áreas de intervención para la promoción de las potencialidades empresariales de las áreas pobres del interior del país. El Proyecto PRA constituyó diez Centros de Servicios Económicos (CSE)111, que puso a cargo de consorcios operados por ONGs y empresas privadas locales, con objetivos de incremento sostenido de los ingresos y empleo en el corredor y la creación o mejora del clima para la inversión privada. La estrategia del PRA considera varias líneas de trabajo112 y el apoyo de las instituciones públicas (incluyendo gobiernos locales y regionales), impulsando paralelamente un “diálogo de políticas” entre los sectores público y privado, para promover la inversión privada en el ámbito del corredor. Comisión Europea En los setenta, la Unión Europea recurrió a la ayuda alimentaria directa como principal mecanismo de apoyo a los programas de seguridad alimentaria, dando prioridad al lado asistencialista de los mismos. Sin embargo, hacia los noventa los principios habían variado, principalmente por el reconocimiento de la estrecha relación entre la pobreza y el estancamiento agrario inducido por la competencia de los alimentos importados, como las donaciones. Este cambio llevaría a la constitución del Fondo de Contravalor Perú - Unión Europea (FCPUE), que promovería la monetización de las donaciones y el uso de dichos recursos en proyectos de desarrollo rural, encargados a ONGs y organizaciones sociales. Se estima que entre 1993 y 1997, el FCPUE financió 62 proyectos por un valor de US$ 14.7 millones, de los cuales el 75% fue ejecutado por ONGs, seguidas de organizaciones sociales de base (9%), municipios (6%) y otros (Cuadro 4-9). Cuadro 4-9 Proyectos aprobados del Fondo de Contravalor Perú - Unión Europea
Año 1993 1994 1995 1996 TOTAL Nº Proyectos 2 23 24 13 62 Monto ($) 112,168 5,328,627 6,231,169 2,967,400 14,639,363 Familias 8,930 24,859 17,210 5,186 56,185

104

Fuente: Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea. Elaboración: CIED.

Pero diversos factores internos (debilitamiento de las instituciones de la sociedad civil, falta de aportes propios o contrapartidas, expansión de los programas sociales del gobierno, etc.) como externos (decisiones políticas de la Unión Europea) llevaron a un cambio de la estrategia de apoyo al Perú, optándose por un “enfoque de apoyo a la ejecución y formulación de políticas sociales públicas... acompañado de la modalidad de financiamiento denominada apoyo presupuestal al Estado para complementar el aporte nacional”113. El reemplazo, a partir de 1997, del Fondo de Contravalor por el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) consolidó esta política de cooperación con el sector público que, aunque no eliminó totalmente el apoyo a iniciativas de la sociedad civil peruana, sí lo redujo significativamente. Los componentes de apoyo del PASA eran tres: Apoyo al Gasto Social Básico (Ministerios de Salud y de Educación), Apoyo a la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza (PROFINES - Ministerio de la Presidencia) y Apoyo Institucional (instituciones públicas).
110

Unidades económicas definidas por flujos comerciales entre áreas rurales y ciudades intermedias con una lógica propia de articulación regional. En Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancayo, Huánuco, Huaylas, Jaén, Pucallpa, Puno y Tarapoto. 112 Prestación de servicios no financieros y de asistencia técnica, desarrollo de estrategias de penetración en mercados externos, apoyo al desarrollo del mercado interno de servicios y coordinación con otras agencias que operan con fondos de la PL480. 113 Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea (2001).
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Cuadro 4-10 Financiamiento del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (en millones de dólares)
Año 1998 1/ 1999
2/

Gasto Social Básico 12.6 19.9 32.5

Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza 3 17 20

Apoyo Institucional 0.6 0.7 1.3

Total 16.2 37.6 53.8

TOTAL

105

1./ Ejecutado 2./ Saldo 1998 más presupuesto 1999. Fuente: Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea. Elaboración: CIED

Programa Mundial de Alimentos El Programa Mundial de Alimentos (PMA), organismo especializado de las Naciones Unidas para el manejo de la ayuda alimentaria, inicia sus labores en el Perú durante el año 1964, desarrollando desde entonces programas regulares, de acción rápida o rehabilitación y de emergencia. Las acciones del PMA se dirigieron principalmente al apoyo a programas ejecutados desde el sector público. Desde 1997 esta organización inicia una revisión de sus estrategias, “virando del tradicional asistencialismo a la búsqueda de un desarrollo sostenible, siguiendo los objetivos socioeconómicos inmediatos y a mediano plazo definidos por el Gobierno en sus planes de desarrollo”. Bajo este marco, sus acciones de prioridad fueron la intervención a favor de los grupos más vulnerables en los momentos críticos de su vida, lo que propició una atención preferente a mujeres y niños. Hacia fines de los noventa mantenía varios programas regulares en las áreas de agricultura, educación y desarrollo humano, que entre 1996 y 1999 representaron la entrega de casi 52 mil toneladas de alimentos por un valor de US$ 16 millones. Cuadro 4-11 Asistencia alimentaria al Perú del Programa Mundial de Alimentos
Año 1996 1997 1998 1999 TOTAL Toneladas Netas 5,609 10,927 25,792 9,353 51,681 Valor ($) 1,737,000 3,161,018 7,235,445 3,822,150 15,955,613

Fuente: Programa Mundial de Alimentos. Elaboración: CIED.

El proyecto de Asistencia Alimentaria a Grupos de Mujeres para el Desarrollo de Microempresas (iniciado en abril de 1992, con una duración de siete años) estaba dirigido a 55 mil mujeres organizadas en aproximadamente 1,100 clubes en Ancash, Cajamarca, Cusco y Puno, así como en las áreas peri urbanas de Lima, Piura, Chiclayo, Trujillo y Arequipa. El proyecto de Asistencia Alimentaria a Alumnos Preescolares y de Educación Primaria en Zonas Rurales (iniciado en agosto de 1996, con una duración de cinco años) debía atender a 240 mil personas en Ayacucho, Apurímac y Huancavelica, beneficiando a alumnos de educación inicial y primaria, así como a profesores y padres de familia. El proyecto de Rehabilitación Ecológica de Microcuencas Andinas (iniciado en julio de 1995, con una duración de cinco años) buscaba rehabilitar y mantener en microcuencas andinas, utilizando mecanismos de alimento por trabajo para favorecer a cerca de 57 mil familias en Cajamarca, Cusco, Puno, Arequipa, Tacna y Moquegua.

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Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura La FAO es el organismo especializado de las Naciones Unidas en agricultura, silvicultura, pesca y desarrollo rural. Desde el inicio de sus actividades en el Perú, ha implementado más de 200 proyectos nacionales y regionales de asistencia técnica especializada en las áreas de su competencia, dando particular énfasis en la formación y capacitación de profesionales y técnicos nacionales. Luego de haber apoyado el fortalecimiento institucional de varias entidades técnicas del país, en las décadas de los 70 y los 80 la FAO brindó asesoramiento y asistencia técnica al gobierno en proyectos de inversión y otras áreas. Promovió proyectos de información y capacitación, gestión, manejo y educación forestal, desarrollo agroindustrial, manejo de poscosecha y planificación rural, entre otros. En los noventa, la acción de la FAO se orientó al logro de crecimiento, equidad y desarrollo sostenible, buscando contribuir a erradicar la pobreza y disminuir la desnutrición a través de planes y programas de apoyo a la agricultura campesina, a la mujer rural, a la protección del medio ambiente. Desde 1996, la actividad de la FAO le ha dado prioridad a la temática de seguridad alimentaria, apoyando el proyecto “Sistema de Información para la Vigilancia Alimentaria y Nutricional”, cuyo objetivo fue el establecimiento de un sistema de información de la Red SISVAN, bajo la responsabilidad de Centro Nacional de Alimentación y Nutrición, la identificación de indicadores y la actualización de las Hojas de Balance de Alimentos (HOBALI)114. De igual modo, la FAO apoyó varios proyectos relacionados con la promoción del consumo de pescado, desarrollo caprino, estadísticas agrícolas, informática agraria, riego, acuicultura, financiamiento rural, apoyo a la estrategia nacional forestal y manejo integrado de plagas, entre otros. Otra actividad a favor de la seguridad alimentaria promovida por la FAO desde 1997 es la Campaña Telefood, la cual tiene la finalidad de sensibilizar a la sociedad acerca del problema del hambre y promover contribuciones destinadas al financiamiento de microproyectos productivos. A la fecha, se ha ejecutado 13 microproyectos, beneficiando a familias de comunidades campesinas y urbano marginales de Ayacucho, La Libertad, Apurímac, Madre de Dios, Huancavelica, Junín, Ucayali y Lima. En los últimos años, la FAO ha apoyado el desarrollo de estudios diversos relacionados al desarrollo rural (cultivos andinos, institucionalidad rural, tecnología e informacion, etc.) a través de ONGs y de organismos de la sociedad civil, como universidades, centros de investigacion, entre otros. Finalmente, la FAO también promueve actividades destinadas al fortalecimiento de la capacidad técnica de funcionarios gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil del Perú y otros países de la región, en temas relacionados al comercio exterior agrario, políticas agrarias y de desarrollo rural y el codex alimentarius, entre otros. En síntesis, el análisis de las acciones desarrolladas o promovidas por la cooperación internacional revela que, pese a la magnitud de los recursos públicos destinados al gasto social, su intervención fue cualitativamente importante por la gradual incorporación o asimilación de un enfoque de desarrollo sostenible, expresado, por ejemplo, mediante la sustitución de los mecanismos de donación a otros de monetización de los alimentos importados. La importancia que pasó a otorgarse a temas como la rentabilidad de los proyectos productivos, la articulación en corredores económicos y/o cadenas productivas y la organización de los actores sociales, fue otro elemento positivo que contribuye efectivamente a actuar sobre las causas estructurales de la pobreza e inseguridad alimentaria.
4.3.2 ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES Y OTRAS INSTITUCIONES

106

A pesar de la reducción gradual del financiamiento externo y el ambiente de escasa colaboración propiciada desde el Estado durante la década pasada, las ONGs mantuvieron una respetable capacidad para generar espacios de participación y debate de las políticas de seguridad alimentaria. Su relación con la cooperación técnica internacional permitió una fructífera interacción que permitió revisar y corregir las estrategias de intervención aplicadas en el pasado. Por un lado, las ONGs locales impulsaron cambios en los mecanismos de ayuda al Perú, proponiendo la superación de los esquemas de donación de alimentos importados por alternativas como la monetización, para apoyar acciones que contribuyeran simultáneamente a combatir los efectos
114

El Perú participa del Grupo de Trabajo de los Sistemas de Información y Cartografía sobre Inseguridad Alimentaria y Vulnerabilidad (SICIAV), implementado como resultado de una recomendación de la CMA 1996, el cual está encargado de la actualización anual de los perfiles nutricionales de los países.

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de la pobreza y promover el empleo y la producción alimentaria interna. Por el otro, la cooperación técnica internacional promovió metodologías más rigurosas para la ejecución de las intervenciones, especialmente en los proyectos productivos, con el objetivo de utilizar eficientemente los escasos recursos disponibles en aquellos donde se comprobara su sostenibilidad y rentabilidad. En este contexto, a partir de 1996 las ONGs aceleraron el replanteamiento y actualización de sus estrategias de intervención respecto a las tres dimensiones de la seguridad alimentaria. Una revisión de las mismas nos permite identificar sus principales líneas de trabajo en cada una de sus dimensiones. Disponibilidad Desde la segunda mitad de los noventa, las ONGs han venido desarrollando una estrategia de diversificación de sus fuentes de ingresos, siendo prioridad el desarrollo del rubro “ingresos propios”, bajo la modalidad de venta de servicios. Esto se relaciona directamente con el fenómeno descrito en la sección anterior, donde la cooperación técnica internacional canalizó un porcentaje creciente de su ayuda a través de programas del Estado, limitando los recursos para proyectos de ONGs. Sin embargo, las ONGs mantuvieron sus principales programas de desarrollo de la producción agroalimentaria. Estos se caracterizaron por promover el aumento de la producción y productividad agraria, incorporando los siguientes tipos de componentes: (a) rigurosa selección de beneficiarios y líneas de productos, verificando la existencia de un potencial de desarrollo autosostenido luego de culminada la intervención; (b) respeto al medio ambiente y promoción del uso de tecnologías que permitan un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (agroecologías, agroforestería, etc.); (c) apoyo a la organización de los beneficiarios, con especial énfasis en la formación de empresas formales de diversa dimensión y con importante participación de la mujer; y, (d) asimilación de concepciones empresariales, libre mercado y competitividad como sustento de las acciones promovidas. Acceso El gran deterioro de las condiciones de acceso (subempleo, caída en el poder adquisitivo de las remuneraciones, etc.) intentó ser compensado por la ampliación de la cobertura de los programas sociales. En el caso de las ONGs, en el año 1998 las instituciones no gubernamentales atendieron sólo el 1.9% de los 10.1 millones de beneficiarios de estos programas. Sin embargo, la acción de las ONGs, aunque limitada por restricciones presupuestales, trabajó intensamente en líneas alternativas que promovían una mejora sostenible del empleo e ingresos de los sectores sociales más vulnerables. Las principales líneas trabajadas fueron: (a) creación de microempresas que ofertaban bienes y servicios de consumo masivo (confecciones, alimentos procesados, etc.) a sectores populares, debiéndose mencionar que en el caso de las pequeñas agroindustrias, estas unidades tenían un efecto positivo sobre la disponibilidad al facilitar la colocación de productos frescos a precios razonables; (b) apoyo a la articulación de productores de alimentos y consumidores organizados, buscando la reducción de los márgenes de intermediación y menores costos de la ración en comedores populares, lo que equivale a un aumento del poder adquisitivo; y, (c) mantenimiento de programas de apoyo alimentario, en la forma de donaciones, a grupos en situación de emergencia nutricional debidamente focalizados o identificados, trabajando especialmente en las zonas priorizadas por el Mapa de la Pobreza. Uso El trabajo en esta línea se concentró en la capacitación de los participantes en organizaciones sociales de base como los comedores populares, tratando de proporcionar conocimientos útiles para obtener el máximo beneficio nutricional en su consumo de alimentos dadas las restricciones presupuestales existentes en su comedor o familia. Para alcanzar este objetivo, se trabajó en tres aspectos principales: (a) elaboración de materiales para el monitoreo y análisis del consumo

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de alimentos, mediante contenidos de fácil comprensión y aplicación en las actividades cotidianas; (b) capacitación de mujeres para la autovigilancia de la calidad nutricional y la optimización de los recursos gastados en compra y preparación de alimentos; y, (c) formación de redes o grupos de vigilancia nutricional en las organizaciones dedicadas al apoyo alimentario, como mecanismo para mejorar la eficiencia del gasto y generar propuestas para la mejora del sistema. Es importante, además, resaltar que la acción de las ONGs registra un salto cualitativo a mediados de la década de los noventa, coincidiendo con los preparativos de la Cumbre de Roma. A partir de este evento, se refuerza el rol de las ONGs como generadoras de alternativas para la política de seguridad alimentaria nacional. Entre los principales espacios creados en dichos años se pueden mencionar:

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• Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES): espacio promovido por la más amplia red de ONGs peruanas en la que participa también de manera activa la Comisión Episcopal de Acción Social de la Iglesia Católica, instituciones académicas de importantes universidades del país y colegios profesionales. Las CONADES se apoyan para su realización en grupos regionales con una composición más amplia, pues incluyen a organizaciones empresariales, sociales y municipios de los respectivos ámbitos; los que promueven a su vez actividades en sus respectivos espacios locales y regionales. El Grupo de Iniciativa de las Conferencias Nacionales sobre Desarrollo Social está conformado por más de 80 ONGs, agencias de cooperación y redes de instituciones de la sociedad civil y su Secretaría Técnica recae en la Asociación Nacional de Centros (ANC). • Grupo de Seguridad Alimentaria (GSA): creado en 1995, se constituyó para apoyar al proceso de seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutrición. En ese año se realizo un taller Nacional de Seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutrición, y participo en el taller para la Región de América Latina promovido por la FAO. En 1996 preparó un Informe Nacional de Seguridad Alimentaria para el Perú, el cual fue enviado a la Cumbre Mundial, realizando acciones de seguimiento en los siguientes años. Las instituciones que integran este grupo de trabajo son: ANC, ALTERNATIVA, A.B. PRISMA, CARE-PERU, CARITAS del Perú, CEAS, CECYCAP, CEPRODEP, CESIP, CIED, COINCIDE, DETEC, EDAPROSPO, FOVIDA, INCAFAM, SEPAR y COOPERACCION. Entre 1998 y 2001 realizó un proyecto conjunto que desarrolló actividades en diversos lugares del territorio nacional, incluyendo creación de pequeñas agroindustrias rurales, articulación comercial entre productores y consumidores organizados, capacitación para vigilancia nutricional, entre otras.
Otros espacios importantes son los académicos que, aunque no limitados al tema de la seguridad alimentaria, contribuyen a la discusión de investigación y evaluación de las políticas públicas. Uno de estos es el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), el cual, con el apoyo de la cooperación internacional, desarrolla investigaciones sobre los problemas más importantes de la economía y sociedad peruana, así como evaluaciones sobre políticas, programas o proyectos dirigidos a su superación, los cuales se relacionan directa o indirectamente con el tema de seguridad alimentaria115.
4.3.3 ORGANIZACIONES SOCIALES

La creciente conciencia de las organizaciones sociales respecto a la importancia de la seguridad alimentaria se puso de manifiesto desde hace más de diez años, cuando la presión de las organizaciones centrales de comedores populares llevaron a la aprobación de la Ley Nº 25307, que declaraba de interés prioritario la labor de las organizaciones sociales de base que trabajaban en el apoyo alimentario, disponiendo que “el suministro de alimentos, preferentemente de origen nacional, se realiza de acuerdo a la Canasta Integral de Alimentos aprobada por cada región de la República”. De esta manera, la sociedad civil estaba reconociendo que era posible enfrentar un problema de acceso en el ámbito urbano y al mismo tiempo atacar otros de disponibilidad y acceso en el rural.

115

Le ha dado prioridad a los siguientes temas: pobreza y calidad de vida; empleo, distribución del ingreso y políticas sociales; reforma y políticas de salud; género y juventud; medio ambiente y recursos naturales; estructuras productivas y políticas sectoriales; entre otros.

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Las organizaciones sociales, sin embargo, enfrentaron un escenario bastante desfavorable durante la década de los noventa debido a una concepción autoritaria y centralista que les reservaba únicamente un rol secundario, subordinándolas a sus objetivos y métodos de intervención. Ello implicaba que estas organizaciones dejaban de ser interlocutores, legitimados por la participación de amplios sectores de la población, para pasar a ser apéndices de los programas sociales del Estado. En el caso de las organizaciones sociales dedicadas al apoyo alimentario, los avances registrados hasta 1991 comienzan a ser revertidos en 1992, como consecuencia del proceso político iniciado ese año. El proceso de fragmentación o atomización de las organizaciones sociales de base, promovido por el Estado, se expresó en normas como la Ley Nº 26637, que transfiere el programa del Vaso de Leche a sus respectivos municipios distritales. La medida, que afectaba a la Municipalidad Metropolitana de Lima, también representó un factor que contribuyó al debilitamiento de la organización que centralizaba los miles de comités del Vaso de Leche. Del mismo modo, pese a la presión ejercida por las organizaciones sociales, no se les otorgó una participación efectiva en el control de los principales programas de apoyo alimentario como PRONAA o el Comité del Vaso de Leche. El predominio de un enfoque asistencialista tradicional coincide con el agravamiento de la crisis económica a partir de 1997, lo que genera una mayor dependencia de los sectores sociales más pobres hacia el apoyo alimentario. Si bien el aporte de programas como PRONAA oscilaba entre 20-40% del valor de la ración de los comedores, éste resultaba decisivo en algunos rubros del menú. En ese contexto, los grupos de mujeres organizadas eran objeto de fuertes presiones políticas, especialmente en coyunturas electorales, a las cuales no podían resistir eficazmente debido a la amenaza de reducción o corte total de la ayuda, bajo pretextos como la falta de higiene en el comedor. Las organizaciones de productores de alimentos, principalmente agricultores, experimentaron un proceso de deterioro similar, que se agudiza poco antes de la Conferencia de Roma. Dos años antes, el gobierno había promulgado los Decretos Supremos Nº 14-94-AG y 17-94-AG, que no sólo establecían varias restricciones a la aplicación de auto gravámenes para financiar a las organizaciones agrarias sino que disponía que los recursos sólo podían ser utilizados para cubrir los costos de acciones directamente relacionadas con la actividad (producción, comercialización, sanidad, infraestructura, entre otras), condicionando la posibilidad de apoyo a las organizaciones de nivel superior a las que estaban afiliadas. Esto significó un brusco recorte de los aportes a las organizaciones centrales o nacionales, cuyo debilitamiento significó la desaparición o debilitamiento de los interlocutores representativos en los siguientes años. A pesar del contexto desfavorable, en los últimos se consolidó ciertos espacios de promoción de consensos para la formulación de una política de desarrollo agrario, entre ellos la Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), organización que agrupa a varias ONGs, organizaciones de productores, asociaciones empresariales y colegios profesionales, con el objetivo de proponer soluciones concretas a los problemas que enfrenta el agro. En síntesis, durante el quinquenio 1996-2001 las organizaciones sociales se vieron sometidas a una gran presión para convertirse en instrumentos de manipulación política de los sectores sociales más pobres, que dependían del apoyo alimentario y otros programas públicos para poder subsistir. 4.4 LIMITACIONES INSTITUCIONALES En un país como el Perú, con un alto porcentaje de población pobre y con recursos limitados para la mejora de los niveles de seguridad alimentaria, es particularmente importante que dichos recursos sean utilizados eficientemente. En concreto, en cada programa es necesario que éste se oriente a los grupos más vulnerables o más pobres (esté focalizado en ellos), llegue a la mayor cantidad de población objetivo posible (la cobertura debe ser la mayor posible), de la mejor manera posible (la calidad de las raciones debe ser óptima) y no debe atender a otros grupos que no conforman su población objetivo (no deben filtrarse otros grupos). Asimismo, es necesario que exista coordinación entre los distintos programas existentes, pues así se evita

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que, por ejemplo, dos programas atiendan a la misma población objetivo (se evita la superposición), se ahorran recursos y se podría realizar un mejor seguimiento y evaluación de los mismos. Focalización Es importante conocer en quiénes se concentra la atención de los programas alimentarios. Se debería esperar que la mayor parte de los atendidos pertenezcan a los sectores con los menores niveles de ingreso. Sin embargo, la mayor parte de la población atendida por dichos programas no es la más pobre (no pertenece a los tres primeros deciles de ingreso per cápita), tal como se muestra en el Cuadro 4-12. Cuadro 4-12 Niveles de focalización de los programas de asistencia alimentaria, 1998 (porcentaje respecto a la población beneficiada en cada programa)
Programa Vaso de Leche Desayunos escolares Comedores populares Alimento para menores TOTAL Deciles de Ingreso Per cápita I II 13.8% 15.3% 16.0% 13.2% III 13.0% 12.9% 12.6% 14.8% IV 13.9% 11.8% 14.6% 17.4% V 10.4% 12.6% 11.5% 7.7% VI 9.8% 10.1% 9.0% 8.3% VII 8.1% 7.7% 6.7% 7.0% VIII 7.3% 6.3% 5.0% 8.0% IX 5.7% 4.1% 3.2% 3.1% X 2.6% 3.2% 2.5% 4.0%

110

100.00% 15.4% 99.80% 15.8% 100.00% 18.9% 99.80% 16.3%

Fuente: Shack, Nelson y Patricia Vásquez (1999), Estimaciones con la ENAHO 1998.

En el caso del Programa del Vaso de Leche, los más pobres sólo reciben un 42.2% de la focalización. En los Comedores Populares, el 47.6% de la ayuda está concentrada en los más pobres; mientras que en los Desayunos Escolares, este porcentaje llega al 44.3%. Por su parte, el programa de Alimento para Menores tiene un 44% de focalización en los más pobres. Las estimaciones para el año 2000 (Cuadro 4-13) permiten distinguir el grado de focalización según áreas de residencia. Se observa que, al igual que en el año 1997, la focalización en los pobres extremos está entre 40% y 50%. Sin embargo, en las zonas urbanas, el grado de focalización es extremadamente bajo (entre 15% y 20%), a diferencia de las zonas rurales, donde la focalización está por encima del 60%. Al favorecer a personas con recursos, en lugar de llegar a los más necesitados, el gasto social no resulta ser progresivo, sino regresivo. En otras palabras, esta inadecuada focalización de los programas sociales en los sectores más pobres tiene como consecuencia el incremento de la desigualdad en la distribución del ingreso. Cuadro 4-13 Niveles de focalización de los programas de asistencia alimentaria, 2000
Programa TOTAL Desayunos escolares Vaso de Leche Comedores populares Urbano Desayunos escolares Vaso de Leche Comedores populares Rural Desayunos escolares Vaso de Leche Comedores populares 1,972,510 1,179,901 382,365 100 100 100 66.2 63 61.1 10.7 14.2 10.6 76.9 77.2 71.7 23.1 22.8 28.3 1,000,349 1,104,018 363,769 100 100 100 21.3 15.7 18.3 34.5 34.6 18.6 55.9 50.2 36.9 44.1 49.8 63.1 2,972,859 2,283,919 746,134 100 100 100 51.1 40.1 40.2 18.7 24.1 14.5 69.8 64.2 54.7 30.2 35.8 45.3 Beneficiarios Total Pobres (%) Extremos No Extremos Total No pobres (%)

Fuente: Henríquez, Narda (2001) Estimaciones con la ENAHO 1998.

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Sub-cobertura En la mayoría de programas alimentarios manejados por el Estado se presentan serios problemas de subcobertura, tal como se muestra en el Cuadro 4-14. Cuadro 4-14 Cobertura en programas alimentarios: 1997, 2000 (porcentajes respecto al total de la población objetivo supuesta de cada programa)
Comedores Populares
19971/ Pobres extremos Benef. Lima Metrop. Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural TOTAL 2000 149,161 527,503 274,411 495,606 1,528,305 113,074 489,391 3,577,451 Niños pobres hasta 6 años Benef. Lima Costa Sierra Selva TOTAL 597,549 605,507 1,192,215 526,332 2,921,603 % 1 1 1 0 1 % 21 11 1 2 4 3 4 5 Pobres extrem. mayores de 7 Benef. 264,422 582,919 1,451,062 571,681 2,870,084 % 3 3 2 0 2 Niños pobres hasta 6 años Benef. 435,323 429,408 780,955 376,428 2,022,114 % 28 30 35 29 31

Programa del Vaso de Leche
Pobres extremos hasta 6 años Benef. 21,716 46,544 29,127 34,136 123,306 11,631 54,210 320,670 % 47 59 55 74 72 55 61 66 Madres pobres lactantes Benef. 120,427 80,156 194,164 79,104 473,851 % 9 8 8 8 8

Desayunos Escolares
Pobres extremos en primaria Benef. 14,306 82,228 56,722 55,629 125,043 23,261 97,125 454,314 % 57 38 22 58 67 25 26 51

111

Madres pobres gestantes Benef. 19,386 22,553 48,761 19,384 110,084 % 15 3 6 15 9

Niños pobres entre 5 y 14 Benef. 387,736 369,473 665,286 310,591 1,733,086 % 27 31 27 31 33

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vásquez, Cortez y Riesco (2000 - datos estimados con ENNIV 1997); Cortez (2001 - datos estimados con ENNIV 2000).

Las estimaciones para el año 1997 indican que el Programa del Vaso de Leche (PVL) fue el de mejor cobertura (atiende al 66% de su población objetivo), sobre todo en la sierra. En cambio, el programa de Comedores Populares del PRONAA, presentó los niveles más bajos de cobertura (atiende sólo al 5% de su población objetivo), sobre todo en las zonas rurales. El programa de Desayunos escolares, por su parte, atendió alrededor del 50% de su población objetivo, siendo mayor la cobertura en Lima y en la sierra rural. En el año 2000, para el caso del PVL, se observa que los niveles de subcobertura fueron relativamente altos, sobre todo en el caso de las madres gestantes y lactantes. El programa de Comedores Populares continuó siendo el de peor cobertura, sobre todo en la selva, donde prácticamente no atendió a su población objetivo. El programa de Desayunos escolares, por su parte, no atendió a alrededor del 67% de su población objetivo. Filtración Existe evidencia de que un porcentaje no despreciable del gasto social en nutrición está dirigido a personas que cuentan con los recursos para proveerse de alimentos (filtración o error tipo II). Para el año 2000, el PVL presenta un porcentaje de filtraciones entre 25% y 30%, dependiendo de su población beneficiaria. En el caso del PRONAA, si se toma como población objetivo los niños pobres hasta 6 años las filtraciones ascienden al 38%; en cambio, si se considera como población objetivo a los pobres extremos mayores de 7 años, el porcentaje de filtraciones sube a 89%. En ambos casos las filtraciones son mayores en la selva. En cuanto al programa de Desayunos escolares, las filtraciones ascienden al 29%, con un mayor porcentaje en Lima (34%).

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Las filtraciones resultan ser más altas en las áreas urbanas debido a que la incidencia de la pobreza extrema es menor que en el ámbito rural. En el caso de Lima Metropolitana, en 1997 un 18% de los beneficiarios pertenecía a hogares con ingresos per cápita superiores a los US$ 150 mensuales. Asimismo, para esta misma ciudad, el 95% de los beneficiarios de los programas alimentarios no eran pobres extremos (Cuadro 4-15). Cuadro 4-15 Estimado de las filtraciones por dominios geográficos, 1997

112

Dominios Lima metropolitana Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural TOTAL
1/

Número de no pobres extremos beneficiarios 2,552,591 1,283,074 380,955 1,328,779 2.275,090 556,327 662,561 9,039,377

Porcentaje sobre el total de beneficiarios 95% 76% 68% 76% 65% 87% 66% 76%

Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vásquez, Enrique; Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000).

Las estimaciones para 1997 (Cuadro 4-16) muestran que el PVL era el de mejor desempeño en cuanto al porcentaje de filtraciones, si bien no llegaba a ser óptimo (cerca del 70% de sus beneficiarios no eran pobres extremos). Para ese mismo año, el PRONAA presenta tasas bastante altas de filtraciones, sobre todo en la costa rural (98%), Lima Metropolitana (92%) y la selva urbana (91%). En el caso del programa de Desayunos Escolares, las mayores filtraciones estaban en las zonas urbanas. Cuadro 4-16 Filtraciones en programas alimentarios: 1997, 2000 (porcentajes respecto al total de beneficiarios de cada programa)
Comedores Populares
19971/ No pobres extremos Benef. Lima Metrop. Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural TOTAL 446,006 169,111 66,686 56,894 154,567 38,122 27,858 959,244 Niños no pobres hasta 6 años Benef. Lima Costa Sierra Selva TOTAL
1/

Programa del Vaso de Leche
No pobres extremos Benef. 292,932 147,391 63,620 201,024 463,702 84,644 139,288 1,392,601 Niños no pobres hasta 6 años Benef. % 94,204 82,143 155,931 58,427 390,705 36 31 27 28 30 % 94 68 64 68 60 86 62 69 Madres lactantes no pobres Benef. % 3,784 1,529 11,031 2,487 18,831 25 17 39 27 30

Desayunos Escolares
No pobres extremos Benef. 291,875 232,722 42,158 269,296 463,702 66,552 90,349 1,456,654 % 94 82 72 77 64 90 73 76

% 92 71 98 87 72 91 58 83 Pobres no extr. mayores de 7 Benef. 149,694 116,202 135,874 26,393 428,163 % 94 87 86 93 89

2000

% 22 50 67 38

Madres gestantes no pobres Benef. % 765 2,131 734 3,630 50 39 18 25

Niños no pobres entre 5 y 14 Benef. 74,918 70,868 140,639 54,187 340,612 % 34 30 26 28 29

2,561 12,785 3,955 19,301

Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vásquez, Cortez y Riesco (2000 - datos estimados con ENNIV 1997); Cortez (2001 - datos estimados con ENNIV 2000).

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Cabe resaltar que las filtraciones en programas alimentarios son más altas cuando el programa lo maneja el Estado. En particular, y de acuerdo con cálculos realizados a partir de la ENNIV 1997, puede observarse que las entidades del Estado relacionadas con programas alimentarios con mayores problemas de filtración son, en orden de importancia: FONCODES, Ministerio de Educación y PRONAA (Cuadro 4-17). Cuadro 4-17 Filtraciones en programas alimentarios, por institución: 1997 (en porcentaje)
Instituciones FONCODES Ministerio de Educación Ministerio de Salud PRONAA Ministerio de la Presidencia INABIF Estado sin municipalidades Municipalidades Estado con municipalidades Cáritas CARE Otro Privado No sabe No pobres extremos beneficiarios respecto al total de beneficiarios 1/ 80% 77% 76% 75% 74% 69% 77% 74% 77% 64% 45% 79% 71% 73%

113

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vásquez, Enrique; Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000).

Calidad Existe una clara diferencia entre un programa estatal y uno privado. En este tema, el gasto per cápita de una institución privada sin fines de lucro es aproximadamente el doble del de una entidad pública. Asimismo, se observa que el beneficiario del sector privado absorbe casi 13 veces el monto de recursos que capta el del sector público116. Ello indicaría que los programas del sector privado llegan a una menor cantidad de beneficiarios pero con una cantidad mayor de recursos per cápita o, que el sector público prefiere sacrificar la calidad de los servicios que brinda (utilizando menos recursos per cápita) en favor de llegar a una población mayor. En cuanto al contenido nutricional de las raciones, se observa que éste es menor en los programas alimentarios manejados por el Estado (Cuadro 4-18). Resalta el caso del Programa del Vaso de Leche, que es el principal en términos de beneficiarios y costo, y cuya ración tiene un contenido nutricional bastante menor al resto de programas alimentarios, incluso dentro del sector público. Cuando analizamos el costo para el beneficiario de las raciones y el costo por kilocaloría, observamos que, por un lado, el costo promedio de la ración diaria para los beneficiarios de las instituciones públicas es aproximadamente 100% más alto que el costo promedio de las raciones provistas por las instituciones privadas (Cuadro 4-19), por otro lado, la relación costo/kilocaloría de la ración de las instituciones privadas es en promedio 48% mayor al de las instituciones públicas.

116

Vásquez, Cortez y Riesco, op. cit. P. 279

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Cuadro 4-18 Contenido nutricional de la ración alimentaria según programa, 1999 (% de los requerimientos mínimos calóricos y proteicos)
Programas/Proyectos Instituciones públicas Wawa-Wasi Alimentación infantil Energía 70 75 24-30 50 39 30 27 30 30 39 12-15 Proteínas 107 100 3-44 67 85 13 42 30 30 37 8-10

114

Alimentación escolar Niños y adolescentes en riesgo Comedores populares Desayunos escolares PANFAR PACFO PROMARN PANTBC PVL Instituciones privadas sin fines de lucro PRODESA NIÑOS Nutrición infantil PROSIERRA KUSIAYLLU

31 ó 67 43 39-44 60 60

49 ó118 75 51-84 33 60

Fuente: Secretaría Técnica de Política Alimentaria Nutricional. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

Cuadro 4-19 Costo por caloría de las raciones distribuidas por programas alimentarios, según tipo de administración,1999

Desayuno Programas/Proyectos Instituciones públicas Wawa-wasi Alimentación infantil Alimentación escolar Niños/adolesc.riesgo Comed. populares Desay. escolares PANFAR PACFO PROMARN PANTBC PVL Costo ración diaria por beneficiario (S/.) 0.205 0.27 0.573 Costo equivalente a 1,000 kcal (S/.) 0.539 0.675 0.939

Almuerzo Costo ración diaria por beneficiario (S/.) Relación costo/kcal (S/.)

0.353 0.41 0.316 0.196-0.592 0.6204 0.8255 0.807 0.64 0.53

0.661 0.527 0.669 0.474-0.709 0.69 0.448 1.944 0.967 0.533

0.524-0.701

1.008

0.212

1.247

Instituciones privadas sin fines de lucro PRODESA NIÑOS Nutrición infantil PROSIERRA KUSIAYLLU
Fuente: Secretaria Técnica de Política Alimentaria Nutricional. Elaboración: MINAG – Dirección General de Información Agraria.

0.341 ó 1.7065 0.146-0.258 1.19 0.96 1.651

0.231 ó 1.154 0.1489-0.2061 1.434 2.086 1.341

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Descoordinación: superposición de programas Uno de los problemas observados en el desempeño de los programas sociales y productivos es que en los últimos años han existido demasiados ejecutores dispersos con poca coordinación entre sí. Esta falta de coordinación entre los distintos programas del Estado originó muchas veces una superposición de programas con poblaciones objetivo similares, lo que duplica esfuerzos y reduce la eficiencia del gasto social. La multiplicidad de programas de alimentación y nutrición que ejecuta el Estado se muestran en el Cuadro 4-20. Esta superposición de programas fue consecuencia de la inexistencia de una entidad central que articule los esfuerzos de las diferentes instituciones sobre la base de un plan estratégico117, situación que se esperar revertir con la reciente concentración de los programas alimentarios en el PRONAA y la ubicación de los programas sociales bajo la sombrilla del MIMDES. Lo que se observó es que las diferentes instituciones diseñaron y aplicaron sus programas de manera aislada, sin tener en cuenta los esfuerzos que desarrollan el resto. Esta falta de especialización de los programas en una población objetivo determinada llevó a un uso ineficiente de los recursos. Cuadro 4-20 Multiplicidad de programas con poblaciones objetivo similares, 2001
Población Objetivo Embarazadas y en lactancia 0 a 5 años Programa Vaso de Leche PANFAR Vaso de Leche Wawa Wasi Alimentación infantil Alimentación escolar Desayunos escolares PANFAR PACFO 6 a 14 años Vaso de Leche Comedores populares Alimentación escolar Desayunos escolares PROMARN 15 a 18 años Entre 18 y 60 años Mayores de 60 años Grupo de Riesgo a TBC Comedores populares Comedores populares Vaso de Leche Comedores populares Vaso de Leche Apoyo alimentario al paciente con TBC
Fuente: O´Brien y Oroza (2002).

115

Nº de programas 2

7

5

1 1 2

2

Existe consenso entre las diversas instituciones públicas y privadas, la cooperación internacional y la sociedad civil en general, que el nivel de eficiencia y eficacia de los programas de alimentación y nutrición puede mejorar significativamente con una conducción unificada de todos los programas, con lo que se conseguiría reducir el gasto administrativo, reasignar los recursos en formas más eficientes, suprimir la duplicidad de intervenciones y la filtración de beneficiarios que no reúnen los criterios de selección, y realizar un mejor seguimiento y evaluación. Diversos estudios han demostrado que con los recursos del Tesoro Público actualmente disponibles es posible brindar un paquete de atención integral en salud y nutrición que realmente produzca un impacto en las tasas de desnutrición crónica y anemia que afecta a la población mas vulnerable: niños menores de 2 años y mujeres gestantes y lactantes de los distritos más pobres del país.

117 O’Brien y Oroza, 2002.

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Otros problemas Los programas de asistencia alimentaria presentan algunos problemas adicionales a los ya mencionados, como la centralización de la gestión, la ausencia de un sistema integrado de seguimiento y evaluación y el uso de criterios de clientelismo político. Una característica de los programas alimentarios es su centralización en el diseño y gestión de los mismos118. Una consecuencia de esta centralización es la toma de decisiones sin tener en cuenta las particularidades de cada región. Esto lleva a que, por ejemplo, se definan raciones o aportes alimentarios sin considerar los hábitos alimenticios locales. Otra consecuencia del manejo centralizado de los programas es la falta de autonomía financiera y operativa de los gobiernos locales. Debido a ello se hace imposible la aplicación de “soluciones locales para problemas locales”. Por otro lado, si bien los diferentes programas poseen sistemas de evaluación y seguimientos, no existe un sistema integrado que permita comparar los logros y aprender de los problemas que se presenten en la ejecución119. Así el Estado no ha desarrollado la capacidad para evaluar el desempeño de los programas y entidades que transfieren los alimentos a los usuarios, y en este contexto, se filtra una cantidad significativa de recursos. El último problema mencionado es el uso de los programas con fines políticos. La cultura del paternalismo estatal fue fortalecida durante la administración de Fujimori en la década de los noventa y llevó a que muchos de estos programas sean usados con fines de manipulación y clientelaje político. Así, se crearon relaciones de dependencia de parte de los beneficiarios de estos programas y el gobierno. Para el caso específico del PRONAA, existe evidencia de que durante la segunda mitad de la década de los noventa los programas de esta institución fueron utilizados políticamente120. Durante este periodo; desde el PRONAA se esperaba el cumplimiento de ciertas actividades por parte de las socias de los comedores populares y clubes de madres, a cambio de otro tipo de concesiones como la entrega de cocinas, ollas y automóviles. Estas actividades consistían básicamente en la participación en diversas marchas y manifestaciones oficialistas, que distaban mucho de los objetivos formales del PRONAA, los que consisten en elevar la situación nutricional de los peruanos en situación de pobreza y pobreza extrema. De este modo, a la fecha se han tergiversado algunos de los fines primarios de programas alimentarios manejados por el PRONAA. Finalmente, cabe resaltar que es necesario introducir prácticas empresariales del sector privado en los esquemas de los programas alimentarios del sector público de tal manera que se logre un mejor uso de los recursos disponibles y se llegue a más y con mejor calidad a los que necesitan de la ayuda. Uno de los problemas que conlleva la administración estatal de los programas sociales es la falta de continuidad en sus políticas: ante cambios en el gobierno, se producen variaciones en la gestión y operación de los programas. En este contexto resulta muy difícil implementar políticas de asistencia alimentaria de largo plazo, coherentes e integrales. Es importante notar que los esquemas del sector privado no son incompatibles con los de los programas alimentarios del sector público y que se espera que cada vez más el sector privado participe como socio del Estado en las distintas etapas (financiamiento, ejecución, evaluación) de los programas sociales alimentarios.

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Ibid. Ibid. Cueva y Millán (2000), Portocarrero et. al. (2000).

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Capítulo V

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA Y ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA AL AÑO 2015

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LINEAMIENTOS DE POLÍTICA Y ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA AL AÑO 2015
Una de las mayores limitaciones para la seguridad alimentaria es la falta de políticas nacionales y sectoriales adecuadamente coordinadas y destinadas a resolver, según criterios de prioridad, los principales factores que afectan el acceso, la disponibilidad y el uso de los alimentos. Como se señaló al inicio del capítulo anterior, el Perú no llegó nunca a diseñar e implementar una estrategia estructurada y coherente de seguridad alimentaria. En los últimos años se avanzó en el diseño de propuestas que, aunque con algunas imitaciones de enfoque, buscaron responder a la necesidad de que el Estado cuente con lineamientos integrales de política y estrategia, con la participación de los actores del sector público y privado relacionados al tema121. El presente capítulo contiene una propuesta general de lineamientos de política y estrategia nacional de seguridad alimentaria al año 2015. Estos lineamientos han sido formulados sobre la base de lo avanzado en el país, recogiendo propuestas estructuradas provenientes de diversas instituciones y actores, bajo una sola propuesta coherente e integral. La proyección al año 2015 se basa en la necesidad de desarrollar una estrategia de mediano plazo, concertada con los diversos actores políticos y sociales, con continuidad en varios periodos de gobierno, y que se articule al esfuerzo global de reducir a la mitad el número de personas que sufren hambre en el mundo para el año 2015122. Se espera que estos lineamientos brinden las orientaciones generales para el futuro diseño de políticas y de la estrategia nacional de seguridad alimentaria. De igual modo, se espera que la propuesta contribuya y complemente la estrategia nacional de lucha contra la pobreza del Estado, dado el estrecho vínculo entre la inseguridad alimentaria y la pobreza en nuestro contexto. La propuesta ha sido elaborada en el seno del Grupo de Trabajo Multisectorial de Seguridad Alimentaria123, y como resultado de talleres y varias reuniones de trabajo con participación de una variedad de actores del estado y la sociedad civil. 5.1 CONSIDERACIONES BÁSICAS Existen una serie de consideraciones iniciales que resultan indispensables para el diseño de una efectiva estrategia nacional de seguridad alimentaria, y que definen el marco de acción en el contexto del Perú actual. 1. Debe haber un tratamiento integral a la problemática de la seguridad alimentaria, con un enfoque de prioridad de temas y grupos en las intervenciones. Esto implica que el problema multidimensional y multisectorial de la seguridad alimentaria merece una respuesta en todas sus dimensiones, reconociendo la importancia de identificar las acciones y grupos objetivos prioritarios, en un contexto de escasez de recursos. Implica fortalecer el carácter multisectorial de la acción del Estado en este tema, enlazando las políticas sectoriales y macroeconómicas dentro de una estrategia integral, con competencia de los sectores sociales y productivos. La estrategia de seguridad alimentaria debe estar basada en la Carta de Política Social y ser confluente con la estrategia de lucha contra la pobreza124. La estrategia de seguridad alimentaria debe responder a los lineamientos básicos para el quinquenio establecidos en la Carta de Política Social, los cuales se basan en: la promoción de oportunidades económicas para los pobres, el desarrollo de capacidades humanas y el establecimiento de una red de seguridad social.
Comisión Multisectorial de Alimentación y Nutrición (2001). Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996) y Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (2002). El Grupo de Trabajo Multisectorial funcionó durante la primera mitad del año 2002 bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura, con el objetivo de apoyar la elaboración del presente Informe y promover un proceso de diálogo y concertación intersectorial conducente a la adopción de un enfoque común de seguridad alimentaria y a la formulación de una propuesta de estrategia y política nacional en el tema. Aprobada por el gobierno actual, a partir de los principios y compromisos de la Carta Social, elaborada por la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (Presidencia del Consejo de Ministros, 2002).

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La estrategia de seguridad alimentaria debe ser consistente con un marco de estabilidad macroeconómica dentro de un modelo incluyente de crecimiento y desarrollo. Se reconoce la importancia del equilibrio fiscal y monetario para el crecimiento económico sostenido y la seguridad alimentaria del país. Sin crecimiento no habrá estrategia sostenible ni eficaz de seguridad alimentaria. La estrategia de seguridad alimentaria debe armonizar con los objetivos macroeconómicos y saber responder a los efectos de corto plazo de las políticas económicas de ajuste. La preocupación por el crecimiento debe ser paralela a la lucha contra las condiciones de exclusión de los pobres. Debe haber un claro reconocimiento del rol normativo, promotor, subsidiario y estratégico del Estado. Es importante afirmar que el rol del Estado, en un contexto de libre mercado como el nuestro, se concentra en garantizar la estabilidad institucional y jurídica, promover la inversión privada, desarrollar la infraestructura social básica, propiciar la igualdad de oportunidades y la participación social, fortalecer la libre competencia, organizar el planeamiento estratégico y fomentar la competitividad del país y la capacidad de gestión del sector público. Se debe dar una activa participación ciudadana en la estrategia de seguridad alimentaria, a través de las organizaciones de la sociedad civil y del sector empresarial privado. La responsabilidad de garantizar la seguridad alimentaria nacional es competencia primordial pero no exclusiva del Estado. Para su logro requiere de la activa cooperación de miembros de la sociedad civil (incluyendo organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales de base, gremios sindicales y profesionales, organizaciones de productores, universidades, etc.) y del sector privado. La política y estrategia de seguridad alimentaria debe resultar de un proceso de concertación y ser coherente con los compromisos del Acuerdo Nacional125. El diseño de la nueva estrategia de seguridad alimentaria no puede estar al margen de la preocupación por fortalecer los espacios de diálogo y la búsqueda de consensos que caracterizan los cambios políticos de principios de la década. El Acuerdo Nacional establece las políticas de estado de largo plazo dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos, y dentro de los cuales se debe ubicar la futura estrategia nacional seguridad alimentaria. Debe haber un reconocimiento del derecho a la alimentación y de la responsabilidad del Estado de generar oportunidades para que toda la población ejerza este derecho126. En consonancia con varios tratados internacionales, el derecho a la alimentación y a no padecer hambre es un derecho fundamental de todo ser humano. El Estado tiene la obligación de respetar y proteger este derecho, brindando las oportunidades para que las personas puedan alimentarse por sí mismas. En casos extremos, el Estado tiene la obligación de proveer asistencia directa a quienes se vean amenazados por la inanición. La asistencia alimentaria directa debe ser temporal, limitada y orientada hacia situaciones de emergencia y extrema vulnerabilidad. La seguridad alimentaria nacional no puede ni debe basarse en estrategias asistencialistas, insostenibles en el largo plazo y objeto fácil de manipulación política, como las que se implementaron durante la década pasada. El objetivo del Estado debe centrarse en la generación y fortalecimiento de las capacidades económicas, sociales y políticas de los pobres y grupos vulnerables, siendo la asistencia alimentaria directa una estrategia temporal y focalizada exclusivamente a los grupos de mayor vulnerabilidad.

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5.2 VISIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA AL AÑO 2015 La visión nos indica la situación que el país desea alcanzar con relación a su situación de seguridad alimentaria, a partir de un enfoque conceptual integral y con una proyección al compromiso

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Suscrito por las principales fuerzas sociales y políticas del país en julio de 2002, contiene cuatro grandes objetivos: democracia y estado de derecho; equidad y justicia social; competitividad del país; y estado eficiente, transparente y descentralizado. Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), D e claración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996).

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asumido en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996. La propuesta que se presenta a continuación se formuló tomando en cuenta el diagnóstico de la situación y el análisis de los principales factores que afectan la seguridad alimentaria nacional, y ha servido de orientación para la definición de los componentes centrales de la estrategia nacional de seguridad alimentaria:

Toda la población del país satisface adecuadamente sus necesidades nutricionales básicas mediante el consumo y aprovechamiento de alimentos de calidad, provenientes de una oferta estable, competitiva y preferentemente nacional, repercutiendo en una mejora de su calidad de vida y de la capacidad productiva del país. La población vulnerable de inseguridad alimentaria merece atención prioritaria, siendo ésta la conformada por los niños menores de 5 años de edad, las madres gestantes y lactantes, los grupos en situación de riesgo de sobrevivencia y los hogares en situación de extrema pobreza.
Una primera característica de la visión deseada de la estrategia de seguridad alimentaria al año 2015 es que su población objetivo está constituida por toda la población peruana residente en el territorio nacional, sin importar su condición socioeconómica, origen ni otros rasgos de identidad. Visto desde otro ángulo, la política de seguridad alimentaria se dirige no solo a aquellos que padecen hambre o inseguridad alimentaria, sino a todos. Al mismo tiempo, existe una focalización de determinados aspectos de la estrategia en la población vulnerable, expresamente definida en el segundo párrafo de la visión, lo que resulta lógico en una situación de enorme precariedad y vulnerabilidad de un sector significativo de la población, y un contexto de escasez de recursos por parte del Estado para atender las necesidades nacionales de desarrollo. En segundo lugar, la visión se proyecta a la satisfacción adecuada de las necesidades nutricionales de la población, lo cual va más allá del mero acceso y uso de alimentos, sino que se orienta a que estos puedan cumplir un rol nutricional adecuado. Bajo este concepto, la seguridad alimentaria incluye tanto lo alimentario como lo nutricional. Un tercer elemento es que el consumo y aprovechamiento de alimentos de calidad involucra los conceptos de acceso, uso e inocuidad de los alimentos. En los capítulos previos se ha identificado el problema de seguridad alimentaria en el Perú fundamentalmente como un problema de acceso, y no tanto de disponibilidad, lo cual está implícitamente reconocido en la visión. De igual modo, se ha hecho mención a que existe una dimensión relacionada a la calidad e inocuidad de los alimentos en la problemática nacional de seguridad alimentaria. Por otro lado, si bien es cierto la oferta de alimentos no constituye el principal problema para la seguridad alimentaria del país, la visión deseada al año 2015 identifica la importancia de una oferta estable, competitiva y de origen preferentemente nacional. La atención a estos aspectos de la oferta incide no tanto en la necesidad de aumentar la producción de alimentos (lo cual no se descarta), sino más bien a asegurar la estabilidad de la oferta frente a fluctuaciones estacionales (tanto climáticas como de precios). De igual modo, se busca atender los problemas de acceso del sector más numeroso de la población peruana, como son aquellos que dependen de la actividad agropecuaria y pesquera, al hacer más competitiva la producción interna de alimentos. Un objetivo adicional que justifica la atención a la problemática de la oferta es alcanzar la soberanía alimentaria, condición necesaria para fortalecer la seguridad nacional. Finalmente, la visión al año 2015 establece el vínculo estrecho entre una buena alimentación y sus necesarios efectos positivos sobre la mejora de la calidad de vida y de la productividad de la población. De esta forma, la visión identifica la seguridad alimentaria como una estrategia clave en los objetivos nacionales de desarrollo. 5.3 COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA Un enfoque integral nos permite entender que la estrategia nacional de seguridad alimentaria involucra políticas y estrategias multisectoriales, siendo éste uno de los espacios de confluencia de la política social y la política económica del Estado. Como tal, la estrategia de seguridad alimentaria involucra ámbitos y competencias de los sectores sociales (educación, salud, desa-

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rrollo social), productivos (agricultura, pesquería, industrias) y económicos (economía, transportes, comunicaciones). Con esta consideración, y partiendo de la visión al año 2015 presentada previamente, es posible identificar una gran variedad de posibles áreas de acción de la estrategia de seguridad alimentaria. Aquí, sin embargo, resulta importante tomar en cuenta las consideraciones básicas presentadas anteriormente y el análisis de los principales factores que afectan la situación de seguridad alimentaria de la población peruana. En este contexto, la estrategia de seguridad alimentaria se debe construir identificando los temas más relevantes a nuestra problemática nacional, y reconociendo los aspectos que pueden ser parte de otras estrategias o políticas nacionales (multisectoriales o sectoriales) que sean paralelas y complementarias a la de seguridad alimentaria (e.g. estrategia de lucha contra la pobreza). La propuesta de estrategia nacional de seguridad alimentaria que aquí se presenta comprende cinco componentes estratégicos: protección integral de la población vulnerable; ingresos y activos de los más pobres; competitividad de la oferta alimentaria; salud, nutrición e higiene de la población; y marco político institucional. Para cada componente se ha identificado un objetivo estratégico y varios resultados esperados al año 2015. Para cada resultado esperado, se ha identificado posibles medidas y políticas nacionales a ser implementadas para el logro del resultado esperado y que se presentan a manera de ejemplo.
5.3.1 PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA POBLACIÓN VULNERABLE

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En el Perú existe una población especialmente vulnerable a situaciones de hambre y desnutrición, incapaz de enfrentar solos dichas situaciones en razón de su edad, pobreza o exposición a situaciones de crisis o emergencia, y a la cual el Estado tiene la responsabilidad de proteger. Esta protección se justifica por el peligro que representa para el desarrollo futuro del país que un sector importante de la población afecte su capacidad de desarrollo autónomo, su desempeño productivo y su salud. Una característica de esta protección debe ser su naturaleza temporal y el hecho de estar dirigida a enfrentar no sólo los riesgos de déficit alimentario, sino también los riesgos de salud, emergencias de corto plazo (desastres naturales) y los riesgos del ciclo de vida (huérfanos, ancianos en abandono, etc.). Alcanzar la visión propuesta al año 2015 implica que el Estado concentre esfuerzos en brindar acceso a alimentos y protección integral a los grupos vulnerables de manera eficiente, oportuna y adecuada. Esto significa que el apoyo llegue efectivamente a todos aquellos en situación de verdadera vulnerabilidad y no a quienes estando en situación de pobreza, son capaces de atender sus necesidades nutricionales. Los resultados esperados de este componente involucran la mejora radical de la eficiencia y focalización de los programas de ayuda alimentaria, así como la implementación de un sistema de protección integral a la población vulnerable. Objetivo estratégico I: Garantizar acceso oportuno a alimentos y protección integral para la población vulnerable de inseguridad alimentaria. Resultados esperados al año 2015: 1.1 Se ha logrado una racionalización de la intervención estatal en asistencia alimentaria, orientada exclusivamente a la población vulnerable. 1.2 Se cuenta con una capacidad nacional de respuesta oportuna e integral a emergencias, con previsión del riesgo social.

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Cuadro 5-1 Componente I: ejemplos de medidas y políticas nacionales
Objetivo Estratégico Resultado Esperado Ejemplo de Medidas y Políticas

Garantizar el acceso oportuno a alimentos y protección integral para la población vulnerable

Racionalización de la asistencia alimentaria

Focalización exclusiva de la ayuda alimentaria hacia población vulnerable: niños menores de cinco años, madres gestantes y lactantes, hogares en extrema pobreza y grupos en riesgo de sobrevivencia. Asignación prioritaria de recursos a programas más efectivos en la reducción de la desnutrición en grupos vulnerables. Apoyo a la reconversión de los programas menos eficaces en negocios autogestionarios o en su defecto optar por su eliminación. Creación de un padrón nacional único de beneficiarios de ayuda alimentaria. Asignación al MINSA de rol supervisor de calidad nutricional de programas alimentarios.

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Capacidad nacional de respuesta a emergencias

Implementación de red de protección social para situaciones de crisis económica y desastres naturales, que incorpore ayuda alimentaria, atención de salud, recuperación de servicios básicos. Creación de instancia de coordinación con participación de sectores públicos, organismos privados y agencias de cooperación. Identificación y medidas de prevención de principales fuentes de riesgo social para población en pobreza y pobreza extrema. Fortalecimiento de los mecanismos y redes de autoayuda y protección a grupos vulnerables.

5.3.2 MEJORA DE LOS INGRESOS Y ACTIVOS DE LOS MÁS POBRES

En el Perú, la pobreza extrema es la causa fundamental de inseguridad alimentaria y de situaciones de alto riesgo nutricional para un gran número de personas. Los pobres extremos en nuestro país ascienden a casi 6.5 millones de personas, cuyos ingresos no son suficientes para adquirir la canasta básica de alimentos, siendo altamente vulnerables a situaciones de hambre y desnutrición. La estrategia de seguridad alimentaria debe, por lo tanto, orientarse a que este sector de la población cuente con las herramientas y condiciones necesarias para superar su situación de pobreza extrema. En este sentido, la estrategia de seguridad alimentaria será vital en los esfuerzos de reducción de la pobreza, enfatizando su intervención en el fortalecimiento de las capacidades humanas de los pobres extremos. Este segundo componente de la estratega contempla una inversión efectiva y racional en la mejora de los activos de los pobres, mejorando su acceso a servicios básicos de calidad en salud, educación y saneamiento, y fomentando oportunidades para su inserción en el mercado laboral. El fortalecimiento del capital social de los pobres extremos involucra implementar medidas que mejoren su participación en programas sociales del Estado y que fortalezcan sus redes de autoayuda y de desarrollo personal y colectivo. Objetivo estratégico II: Mejorar los ingresos y activos de los pobres extremos, orientados a satisfacer sus necesidades nutricionales básicas. Resultados esperados al año 2015: 2.1 Se ha alcanzado una mejora sostenible de los niveles y condiciones de empleo de los pobres extremos y grupos en riesgo. 2.2 Los pobres extremos han fortalecido el valor de su capital humano y social.

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Cuadro 5-2 Componente II: ejemplos de medidas y políticas nacionales
Objetivo Estratégico Resultado Esperado Ejemplo de Medidas y Políticas

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Mejorar los ingresos y activos de los pobres extremos, orientado a satisfacer sus necesidades nutricionales básicas

Niveles y condiciones de empleo

Incorporación preferencial de trabajadores en situación de pobreza extrema en programas de empleo temporal. Perfeccionamiento y ampliación de los mecanismos de financiamiento y promoción de las micro y pequeñas empresas en zonas urbanas. Flexibilización de los sistemas de contratación de trabajadores agropecuarios. Otorgamiento de incentivos a la inversión privada en corredores económicos con altos índices de pobreza extrema. Fomento de actividades intensivas en el uso de mano de obra: agroindustria, turismo, construcción y manufactura.

Fortalecimiento del capital humano y social

Ampliación de la cobertura de servicios básicos y alumbrado eléctrico en zonas de extrema pobreza. Otorgar prioridad al desarrollo de la educación básica en la sierra y selva, dando preferencia a la educación de las niñas. Servicio de extensión a agricultores de subsistencia, orientada a la diversificación productiva y seguridad alimentaria familiar. Fortalecimiento de las redes sociales y organizaciones locales orientadas al desarrollo económico y social de los pobres extremos. Fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos locales en los distritos de mayor incidencia de pobreza extrema.

5.3.3 AUMENTO DE LA COMPETITIVIDAD DE LA OFERTA ALIMENTARIA

El país tiene las condiciones para asegurar un suministro estable, suficiente y adecuado de alimentos que le permita nutrir adecuadamente a su población y reducir su dependencia externa. Una de las principales debilidades de la oferta alimentaria nacional tiene que ver con su alta variabilidad, que determina que las divisas nacionales se destinen a la compra de alimentos para cubrir la demanda interna. Si bien la dependencia externa no es altamente significativa y el país cuenta con reservas internacionales para cubrir los déficit estacionales, no contamos aún con una estrategia nacional que permita asegurar el abastecimiento futuro de alimentos y enfrentar la eventualidad de crisis internas o internacionales. Por esta razón, es necesario incorporar en la estrategia de seguridad alimentaria el aumento de la competitividad de la oferta alimentaria nacional, con miras a fortalecer la soberanía alimentaria del país. La importancia de este componente de estrategia reside en que se orienta no sólo al problema de la disponibilidad de alimentos, sino que repercute en el tema del acceso, al tener implicancias directas en la cuestión de los ingresos de la población rural dedicada a la producción de alimentos y en que los alimentos sean asequibles para las mayorías nacionales. Aumentar la competitividad de la oferta alimentaria implica mayores ingresos para los productores y mejores precios para los consumidores. Objetivo estratégico III: Aumentar sosteniblemente la competitividad de la oferta alimentaria nacional, en el enfoque de orientación por la demanda. Resultados esperados al año 2015: 3.1 Se ha logrado una mejora sustancial de la productividad alimentaria, con un manejo sostenible de los recursos naturales. 3.2 Los costos de transacción de la producción y comercialización alimentaria se han reducido significativamente.

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3.3 Existe un desarrollo descentralizado de la agroindustria alimentaria articulada a la producción de materias primas locales. 3.4 Los productos alimentarios enfrentan condiciones de competencia leal en los mercados interno e internacional. 3.5 Los productores alimentarios responden en forma organizada a la demanda. Cuadro 5-3 Componente III: ejemplos de medidas y políticas nacionales
Objetivo Estratégico Resultado Esperado Ejemplo de Medidas y Políticas

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Aumentar sosteniblemente la competitividad de la oferta alimentaria nacional, en el enfoque de orientación por la demanda

Productividad alimentaria

Apoyo a la repotenciación y el fortalecimiento del Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA) y del Instituto Tecnológico Pesquero (ITP). Provisión de subsidios parciales para la entrega de servicios privados de asistencia técnica, de orientación por la demanda y en apoyo a productos alimentarios con potencial comercial. Implementación de líneas de crédito promocionales para productores agrarios con aptitud empresarial a través del sistema financiero y del Agrobanco. Promoción del empleo racional de fertilizantes y pesticidas. Promulgación de nuevo marco normativo para el uso del agua que garantice su eficiente manejo y gestión. Desarrollar una estrategia eficaz de conservación de los recursos zoo y fitogenéticos.

Reducción de costos de transacción

Implementación de una plataforma múltiple de servicios agropecuarios, a través de las agencias agrarias del MINAG. Mejoramiento de la red vial vecinal y departamental en corredores económicos de sierra y selva. Modernización y ampliación de la cobertura del sistema de información agraria. Incentivos tributarios a la inversión privada en infraestructura de acopio y comercialización.

Desarrollo descentralizado de la agroindustria

Focalización de compras estatales en productos con valor agregado de la agroindustria formal con insumos nacionales. Promoción de alianzas estratégicas entre productores y el sector privado para la adquisición, procesamiento y/o empaquetado para exportación de papa, cebada, productos lácteos, frutas, hortalizas y especias. Incentivos tributarios a la inversión privada en infraestructura para el procesamiento de productos locales en ciudades intermedias y zonas rurales.

Competencia leal en comercio exterior

Negociación de nuevos convenios bilaterales o multilaterales de comercio que garanticen acceso preferencial de productos agrarios y pesqueros nacionales. Mecanismos de prevención y combate de dumping, ayudas internas y subvenciones externas a la productos que compitan con la producción alimentaria nacional. Perfeccionamiento del sistema de franjas de precios para asegurar una adecuada protección contra subsidios externos. Fortalecimiento del servicio de aduanas y del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA).

Organización de productores para responder a la demanda

Canalización de apoyos a la producción alimentaria a través de organizaciones de productores. Implementación de un programa de asesoría a la organización de los productores agropecuarios y pesqueros en cadenas productivas por valles, cuencas o centros pesqueros.

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5.3.4 CONDICIONES Y PRÁCTICAS DE SALUD, NUTRICIÓN E HIGIENE

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Un requisito para el logro de la visión de la seguridad alimentaria al año 2015, es que las condiciones y prácticas de nutrición, salud e higiene de la población en general experimenten una mejora significativa. Es conocido que en nuestro país el escaso acceso y uso de los servicios de atención de la salud, los deficientes servicios de agua potable y saneamiento y las prácticas inadecuadas de higiene contribuyen a los elevados índices de enfermedades diarreicas y atentan contra el aprovechamiento de los alimentos, limitando su efectividad nutricional. Por otro lado, las prácticas de alimentación y cuidado de niños menores de 2 años determinan en qué medida la selección de alimentos contribuye a la satisfacción de las necesidades nutricionales de la población infantil. De igual modo, los hábitos de consumo de la población tienden cada vez más a desaprovechar la riqueza alimentaria nacional y a acentuar la dependencia alimentaria externa. En este contexto, resulta clave que la estrategia de seguridad alimentaria tenga un componente orientado a atender esta problemática, en el cual se incluyan medidas dirigidas a la población en general, pero de manera especial a las madres de familia y personas responsables de la preparación de alimentos. Objetivo estratégico IV: Mejorar las condiciones y prácticas de salud, nutrición e higiene de la población, para un mayor aprovechamiento de los alimentos. Resultados esperados al año 2015: 4.1 Se tienen condiciones para garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos de consumo nacional. 4.2 La población desarrolla prácticas saludables de cuidado prenatal y del menor de 2 años, de alimentación y nutrición y de higiene. 4.3 La cobertura de saneamiento básico y agua de calidad se ha incrementado. 4.4 La población mejora su acceso y uso de servicios de salud de calidad con énfasis preventivo. 4.5 La población ha fortalecido sus hábitos de consumo de alimentos nutritivos y de origen nacional. Cuadro 5-4 Componente IV: ejemplos de medidas y políticas nacionales
Objetivo Estratégico Resultado Esperado Ejemplo de Medidas y Políticas

Mejorar las condiciones y prácticas de salud, nutrición e higiene de la población, para un mayor aprovechamiento de los alimentos

Calidad e inocuidad de los alimentos de consumo nacional

Fomento del mejoramiento de las condiciones sanitarias en la cadena productiva pesquera, incluyendo los mercados de abasto. Reforzamiento de la capacidad de vigilancia y control sanitario de la producción y venta de alimentos y bebidas por parte de la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) y de los gobiernos municipales. Integración de las diversas acciones de control en un sistema nacional de vigilancia de la calidad e inocuidad de alimentos. Promoción de un código de ética para la comercialización de alimentos y de normatividad para la fortificación de harinas.
continúa en pág. siguiente…

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…continuación

Objetivo Estratégico

Resultado Esperado

Ejemplo de Medidas y Políticas

Prácticas saludables de cuidado, alimentación, nutrición e higiene

Desarrollo e incorporación de contenidos de educación nutricional e higiene en el currículo educativo regular, servicios de alimentación y programas de salud. Formación de facilitadores de educación y consejería nutricional e higiene, dirigida principalmente a padres de familia, mujeres y responsables de la preparación de alimentos. Promoción y difusión de las prácticas saludables de alimentación, nutrición e higiene, servicios de salud existentes, técnicas de previsión y control de enfermedades. Promoción de cambios de comportamiento en atención y dietas de madres gestantes, lactancia materna, ablactancia y alimentación suplementaria.

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Saneamiento básico y agua

Mejoramiento de los niveles de acceso y uso de las familias rurales y urbano marginales a servicios de saneamiento básico y agua de calidad. Promoción del saneamiento básico, uso de agua de calidad e higiene de alimentos en los puntos de contacto de manipulación y venta de alimentos.

Acceso y uso de servicios de salud de calidad

Promoción del acceso a la atención integral de la salud de madres gestantes y lactantes y niños menores de 3 años, así como de hogares en extrema pobreza. Asegurar que la cobertura del seguro escolar, seguro materno infantil y seguro integral de salud llegue a poblaciones con reducido acceso a servicios de salud. Reforzamiento de la calidad y cobertura de los servicios de salud ubicados en zonas rurales y urbano marginales.

Hábitos de consumo de alimentos nutritivos y de origen nacional

Promoción a través de los medios masivos de comunicación de las virtudes del consumo de alimentos nutritivos y de bajo costo. Promoción y difusión de programas que incentiven el consumo masivo de pescado, carne de alpaca y otros productos de origen andino y amazónico. Eliminación de los alimentos ajenos a la cultura alimentaria local que no sean producidos nacionalmente, dentro de los programas alimentarios.

5.3.5 MARCO POLÍTICO INSTITUCIONAL PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Los problemas de seguridad alimentaria no tienen que ver sólo con temas de acceso, uso y disponibilidad, sino que también tienen mucha relación con el ordenamiento institucional y funcionamiento de los programas vinculados a la problemática alimentaria y de reducción de la pobreza. Los programas de asistencia alimentaria y reducción de la pobreza presentan una serie de limitaciones y problemas que les impiden llegar efectivamente a la población más vulnerable; presentan superposición de cobertura, atienden a personas que no deben atender y son administrados en forma dividida y descoordinada. Por otro lado, los sistemas de monitoreo y evaluación han mostrado escasa efectividad y carecen de la capacidad y nivel de integración necesaria. Las políticas sectoriales relacionadas a la seguridad alimentaria están desvinculadas entre sí y no existe una estrategia nacional que las articule. Finalmente, la coordinación interinstitucional e intersectorial es difícil o inexistente, y la participación de la sociedad civil en la formulación de políticas y en la vigilancia social es limitada.

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Objetivo estratégico V: Consolidar un marco político institucional favorable al logro de la seguridad alimentaria nacional. Resultados esperados al año 2015:

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5.1 Las políticas sectoriales se encuentran coordinadas y articuladas con la estrategia nacional de seguridad alimentaria. 5.2 Los programas y proyectos de seguridad alimentaria tienen gestión descentralizada, están eficientemente focalizados y con ámbitos de intervención bien definidos y no superpuestos. 5.3 Se cuenta con un sistema integrado de seguimiento de indicadores y políticas de seguridad alimentaria. 5.4 Las organizaciones de la sociedad civil participan en la formulación de políticas y planes, el seguimiento y vigilancia de acciones y en la evaluación de resultados e impactos de la estrategia de seguridad alimentaria. Cuadro 5-5 Componente V: ejemplos de medidas y políticas nacionales
Objetivo Estratégico Resultado Esperado Ejemplo de Medidas y Políticas

Consolidar un marco político institucional favorable al logro de la seguridad alimentaria nacional

Políticas sectoriales coordinadas y articuladas con la estrategia nacional

Elaboración de un plan nacional y planes regionales de seguridad alimentaria, en forma concertada con la sociedad civil y los diversos sectores, que oriente el diseño de las políticas e intervenciones sectoriales en la materia. Creación y puesta en marcha de una instancia técnica de alto nivel dentro de la PCM, de coordinación intersectorial y rol regulador y supervisor de políticas, programas y proyectos sectoriales. Diseño e implementación de una estrategia nacional para el establecimiento y manejo de existencias nacionales de alimentos básicos.

Programas y proyectos descentralizados, focalizados y definidos

Fortalecimiento de las capacidades de gestión de programas y proyectos de seguridad alimentaria entre los gobiernos locales y regionales Reducción del número de programas de asistencia alimentaria y lucha contra la pobreza en función de su misión institucional, ámbitos de intervención y poblaciones objetivo. Fortalecimiento e interconexión de los sistemas de información de las instituciones públicas vinculadas al tema alimentario nutricional (CENAN-INS, INEI, DGIA). Creación de un sistema de información para la seguridad alimentaria y alerta temprana. Elaboración concertada de un plan de monitoreo que precise metodologías, instrumentos, responsabilidades y procedimientos de seguimiento intersectorial de la situación alimentario nutricional de la población.

Sistema integrado de seguimiento de indicadores y políticas

Participación de organizaciones de la sociedad civil

Participación de representantes de organizaciones de la sociedad civil y sectores empresariales en instancia técnica de alto nivel de coordinación y supervisión de políticas de seguridad alimentaria. Fortalecimiento de la capacidad de vigilancia ciudadana sobre la efectividad y eficiencia de los programas de seguridad alimentaria y reducción de la pobreza. Fortalecimiento de las mesas departamentales de concertación de lucha contra la pobreza como instancia para la formulación de propuestas y supervisión de las acciones del Estado en seguridad alimentaria.

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5.4 LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS Para concluir la propuesta de lineamientos de política y estrategia de seguridad alimentaria, se presentan algunas consideraciones transversales a tomar en cuenta en la implementación nacional, regional o local de la estrategia. a. Las actividades económicas y la provisión de servicios por parte del Estado deben regirse por el principio de orientación por la demanda, no por la oferta. En el caso de productores, esto implica no guiarse por la pregunta ¿cómo vendo lo que produzco?, sino mas bien ¿qué puedo producir que piden los consumidores? En el caso del Estado, esto implica organizar los servicios que se ofrecen, sean estos productivos (e.g. asistencia técnica) o sociales (e.g. raciones alimenticias), no en función de los proveedores del servicio (e.g. técnicos, productores locales) sino más bien en función de los demandantes de dichos servicios (e.g. agricultores, niños(as) menores de 5 años). En algunos casos, esto implica redefinir el objetivo central de algunos programas como los de asistencia alimentaria. La educación básica y los medios masivos de comunicación deben cumplir un rol clave en la difusión de la problemática de inseguridad alimentaria y de las alternativas, así como en la promoción de la visión y estrategia nacional de seguridad alimentaria. No se puede desconocer la importancia de la educación básica y de los medios masivos de comunicación en la formación de corrientes de opinión, en la promoción de hábitos de consumo e higiene, y en la difusión de valores e información apropiada para la población. Debe haber una adecuada focalización de la inversión pública a fin de hacer un uso eficaz de los recursos del Estado. La focalización debe involucrar tanto las poblaciones objetivo como las áreas geográficas, bajo el criterio de obtener la mayor efectividad en el gasto. Esto implica que las inversiones destinadas al fortalecimiento del capital humano y social se destinen a los grupos destinatarios prioritarios (e.g. pobres extremos) y las inversiones productivas a las zonas de real viabilidad económica. Debe haber una adecuada articulación de la estrategia nacional de seguridad alimentaria con los procesos de descentralización y regionalización. La descentralización es un compromiso de alta prioridad, que se debe traducir en el fortalecimiento de los gobiernos locales y en la próxima conformación de los gobiernos regionales. La estrategia de seguridad alimentaria debe adquirir la debida dimensión en los niveles regional y local, y debe permitir una adecuada interacción con el nivel nacional. Se debe valorar el rol clave de la mujer en la producción, provisión y uso de alimentos en el hogar, sobre todo en poblaciones de pobreza y extrema pobreza. Esta valoración debe verse reflejada dentro de la estrategia en el diseño de medidas y acciones que involucren una atención prioritaria a proyectos orientados a fortalecer las capacidades humanas y mejorar el acceso a recursos de las mujeres.

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b.

c.

d.

e.

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ANEXOS

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Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación
La Declaración de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación establecen las bases de diversas trayectorias hacia un objetivo común: la seguridad alimentaria a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial. Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana. A este respecto, es necesaria una acción concertada a todos los niveles. En un mundo de instituciones, sociedades y economías cada vez más entrelazadas, es imprescindible coordinar los esfuerzos y compartir las responsabilidades. Para mejorar el acceso a los alimentos es imprescindible erradicar la pobreza. La gran mayoría de las personas desnutridas, bien no pueden producir alimentos suficientes o bien no pueden permitirse comprarlos. No tienen suficiente acceso a medios de producción como la tierra, el agua, los insumos, las semillas y las plantas mejoradas, la tecnología adecuada y el crédito agrícola. Además, las guerras, los conflictos civiles, las catástrofes naturales, los cambios ecológicos relacionados con el clima y la degradación del medio ambiente han tenido efectos negativos sobre millones de personas. Aunque se puede facilitar ayuda alimentaria para aliviar su difícil situación, ello no resuelve a largo plazo las causas básicas de la inseguridad alimentaria. Debe asegurarse el acceso equitativo a unos suministros estables de alimentos. La disponibilidad de alimentos suficientes para todos es un objetivo alcanzable. Los 5 800 millones de personas que viven hoy en el mundo disponen, como promedio, de un 15 por ciento más de alimentos per cápita que los 4 000 millones que integraban la población mundial hace 20 años. No obstante, son necesarios nuevos e importantes aumentos de la producción mundial de alimentos, por medio de la ordenación sostenible de los recursos naturales, para hacer frente al crecimiento demográfico y mejorar la alimentación. El aumento de la producción, incluidos los cultivos tradicionales y sus productos, en combinación eficiente con las importaciones, las reservas y el comercio internacional de alimentos, puede fortalecer la seguridad alimentaria y corregir las disparidades regionales. La ayuda alimentaria es uno de los muchos instrumentos que pueden ayudar a promover la seguridad alimentaria. Es esencial la inversión a largo plazo en la investigación y en la catalogación y conservación de los recursos genéticos, sobre todo a nivel nacional. Debe asegurarse el vínculo entre unos suministros alimentarios suficientes y la seguridad alimentaria en los hogares. La perjudicial inestabilidad estacional e interanual de los suministros de alimentos puede reducirse. Los progresos deberán orientarse a reducir al mínimo la vulnerabilidad a las fluctuaciones del clima y a las plagas y enfermedades y sus efectos. Para efectuar transferencias oportunas de suministros a las zonas deficitarias y para conservar y utilizar de manera sostenible la diversidad biológica, deberá hacerse uso, en combinación eficiente, de los sistemas de previsión temprana de las variaciones climáticas, la transferencia y utilización de tecnologías agrícolas, pesqueras y forestales adecuadas, la producción y mecanismos fiables de comercio, almacenamiento y financiación. Las catástrofes naturales y de origen humano pueden a menudo preverse, y la respuesta debe ser oportuna y eficaz y contribuir a la recuperación. El presente Plan de Acción prevé un esfuerzo continuo para erradicar el hambre en todos los países, con la finalidad inmediata de reducir el número de personas desnutridas a la mitad del nivel actual no más tarde del año 2015, y efectuar un examen a mitad de período con el fin de determinar si es posible alcanzar esa meta para el año 2010.

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COMPROMISO PRIMERO Garantizaremos un entorno político, social y económico propicio, destinado a crear las mejores condiciones posibles para la erradicación de la pobreza y para la paz duradera, sobre la base de una participación plena y equitativa de las mujeres y los hombres, que favorezca al máximo la consecución de una seguridad alimentaria sostenible para todos. Objetivo 1.1:

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Evitar y solucionar los conflictos por medios pacíficos y crear un entorno político estable, mediante el respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, la democracia, un marco jurídico transparente y eficaz, un buen gobierno y una administración transparentes y responsables en todas las instituciones nacionales e internacionales, públicas y privadas, y una participación efectiva y equitativa de toda la población, a todos los niveles, en las decisiones y medidas que afectan a su seguridad alimentaria. Objetivo 1.2: Garantizar unas condiciones económicas estables y aplicar unas estrategias de desarrollo que estimulen en la mayor medida posible las iniciativas privadas y públicas, individuales y colectivas, para un desarrollo económico y social sostenible y equitativo, y tengan en cuenta asimismo las preocupaciones demográficas y ambientales. Objetivo 1.3: Garantizar la igualdad entre los sexos y el pleno ejercicio de los derechos de la mujer. Objetivo 1.4: Fomentar la solidaridad nacional y ofrecer igualdad de oportunidades para todos, a todos los niveles, en la vida social, económica y política, especialmente en lo que respecta a los grupos y personas vulnerables y desfavorecidos.

COMPROMISO SEGUNDO Aplicaremos políticas que tengan por objeto erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar el acceso físico y económico de todos en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos, y su utilización efectiva. Objetivo 2.1: Perseguir la erradicación de la pobreza en las zonas urbanas y rurales y una seguridad alimentaria sostenible para todos como una prioridad de política, y promover, mediante políticas nacionales apropiadas, un empleo seguro y lucrativo y un acceso en condiciones de igualdad y equitativo a los recursos productivos, como la tierra, el agua y el crédito, a fin de elevar al máximo los ingresos de los pobres. Objetivo 2.2: Hacer posible que los hogares, las familias y las personas expuestas a la inseguridad alimentaria satisfagan sus necesidades alimentarias y nutricionales, y tratar de prestar asistencia a quienes no estén en condiciones de hacerlo. Objetivo 2.3: Garantizar que los alimentos suministrados sean inocuos, física y económicamente asequibles, apropiados y suficientes para satisfacer las necesidades de energía y nutrientes de la población.

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Objetivo 2.4: Promover el acceso de todos, especialmente las personas pobres y los grupos vulnerables y desfavorecidos, a la enseñanza básica y a la atención primaria de salud, con el fin de fortalecer su capacidad para valerse por sí mismos.

COMPROMISO TERCERO

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Nos esforzaremos por adoptar políticas y prácticas participativas y sostenibles de desarrollo alimentario, agrícola, pesquero, forestal y rural, en zonas de alto y bajo potencial, que sean fundamentales para asegurar un suministro de alimentos suficiente y fiable a nivel familiar, nacional, regional y mundial y que combatan las plagas, la sequía y la desertificación, considerando el carácter multifuncional de la agricultura. Objetivo 3.1: Esforzarse por conseguir, por medios participativos, una producción de alimentos sostenible, intensificada y diversificada, aumentando la productividad, la eficiencia, la inocuidad y la lucha contra las plagas y reduciendo los desperdicios y las pérdidas, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de conservar los recursos naturales. Objetivo 3.2: Combatir las amenazas ambientales a la seguridad alimentaria, sobre todo la sequía y la desertificación, las plagas, la erosión de la diversidad biológica y la degradación de los recursos naturales de tierras y aguas, y restablecer y rehabilitar la base de recursos naturales, con inclusión del agua y las cuencas hidrográficas, en las zonas empobrecidas y excesivamente explotadas a fin de conseguir una mayor producción. Objetivo 3.3: Promover políticas y programas idóneos de transferencia y empleo de tecnologías, desarrollo de conocimientos técnicos y capacitación que correspondan a las necesidades de los países en desarrollo en lo que respecta a la seguridad alimentaria y sean compatibles con el desarrollo sostenible, particularmente en las zonas rurales y desfavorecidas. Objetivo 3.4: Adoptar medidas decisivas, en cooperación entre los sectores público y privado, para reforzar y ampliar la investigación y la cooperación científica en materia de agricultura, pesca y silvicultura en apoyo de la política y de las medidas internacionales, regionales, nacionales y locales para aumentar el potencial productivo y mantener la base de recursos naturales en la agricultura, la pesca y la silvicultura, y en apoyo de los esfuerzos por erradicar la pobreza y promover la seguridad alimentaria. Objetivo 3.5: Formular y aplicar, en zonas de bajo y de alto potencial, estrategias de desarrollo rural integrado que fomenten el empleo, la formación técnica, la infraestructura, las instituciones y los servicios rurales en apoyo del desarrollo rural y de la seguridad alimentaria en los hogares, y que refuercen la capacidad productiva local de los agricultores, los pescadores y los silvicultores, y de los que participan activamente en el sector alimentario, incluidos los miembros de grupos vulnerables y desfavorecidos, las mujeres y la población indígena, así como sus organizaciones representativas, y aseguren su participación efectiva.

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COMPROMISO CUARTO Nos esforzaremos por asegurar que las políticas de comercio alimentario y agrícola y de comercio en general contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos a través de un sistema de comercio mundial leal y orientado al mercado. Objetivo 4.1:

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Afrontar los retos del nuevo marco comercial internacional establecido en las recientes negociaciones comerciales a nivel mundial y regional, y utilizar las oportunidades que de él se derivan. Objetivo 4.2: Satisfacer las necesidades esenciales de importación de alimentos de todos los países, considerando las fluctuaciones de los precios y suministros mundiales y teniendo especialmente en cuenta los niveles de consumo de alimentos de los grupos vulnerables de los países en desarrollo. Objetivo 4.3: Apoyar la prosecución del proceso de reforma, de conformidad con los Acuerdos de la Ronda Uruguay, en particular el Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura.

COMPROMISO QUINTO Nos esforzaremos por prevenir y estar preparados para afrontar las catástrofes naturales y emergencias de origen humano, y por atender las necesidades transitorias y urgentes de alimentos de manera que fomenten la recuperación, la rehabilitación, el desarrollo y la capacidad para satisfacer las necesidades futuras. Objetivo 5.1: Reducir las necesidades de asistencia alimentaria de urgencia incrementando los esfuerzos para prevenir y solucionar las situaciones de emergencia de origen humano, particularmente los conflictos internacionales, nacionales y locales. Objetivo 5.2: Establecer lo más rápidamente posible estrategias de prevención y preparación para los PBIDA y otros países y regiones vulnerables a las emergencias. Objetivo 5.3: Mejorar y, si es necesario, crear mecanismos eficientes y eficaces de respuesta a las emergencias a nivel internacional, regional, nacional y local. Objetivo 5.4: Reforzar los vínculos entre las operaciones de socorro y los programas de desarrollo, junto con las actividades de eliminación de minas cuando sea necesario, de manera que se respalden mutuamente y se facilite la transición del socorro al desarrollo.

COMPROMISO SEXTO Promoveremos la asignación y utilización óptimas de las inversiones públicas y privadas para impulsar los recursos humanos, los sistemas alimentarios, agrícolas, pesqueros y forestales sostenibles y el desarrollo rural en zonas de alto y de bajo potencial.

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Objetivo 6.1: Crear el marco de políticas y las condiciones que estimulen una inversión pública y privada óptima en el fomento equitativo y sostenible de los sistemas alimentarios, el desarrollo rural y los recursos humanos en la escala necesaria para contribuir a la seguridad alimentaria. Objetivo 6.2: Esforzarse por movilizar y utilizar de modo óptimo los recursos técnicos y financieros procedentes de todas las fuentes, incluido el alivio de la carga de la deuda, con el fin de aumentar la inversión en las actividades relacionadas con la agricultura, la pesca, la silvicultura y la producción de alimentos sostenibles en los países en desarrollo hasta los niveles necesarios para contribuir a la seguridad alimentaria.

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COMPROMISO SÉPTIMO Aplicaremos, vigilaremos y daremos seguimiento a este Plan de Acción a todos los niveles, en cooperación con la comunidad internacional. Objetivo 7.1: Adoptar medidas dentro del marco nacional de cada país con miras a mejorar la seguridad alimentaria y permitir el cumplimiento de los compromisos contraídos en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Objetivo 7.2: Mejorar la cooperación subregional, regional e internacional y movilizar los recursos disponibles, haciendo un uso óptimo de ellos, para apoyar los esfuerzos nacionales con objeto de conseguir lo antes posible una seguridad alimentaria mundial sostenible. Objetivo 7.3: Vigilar activamente la aplicación del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Objetivo 7.4: Esclarecer el contenido del derecho a una alimentación suficiente y del derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre, como se declara en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y otros instrumentos internacionales y regionales pertinentes, y prestar especial atención a la aplicación y la realización plena y progresiva de este derecho como medio de conseguir la seguridad alimentaria para todos. Objetivo 7.5: Compartir las responsabilidades de la consecución de la seguridad alimentaria para todos, de manera que la aplicación del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se lleve a cabo al nivel más bajo posible al que pueda conseguirse mejor su objetivo.

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GLOSARIO DE TÉRMINOS
Ablactancia: proceso de finalización de la lactancia. Ad valorem: con referencia al valor de la mercancía. Agricultores de subsistencia: campesinos que destinan la mayor parte de su producción al autoconsumo. Capacidad interna de satisfacción de la demanda: proporción del volumen total de alimentos disponibles para el consumo humano registrado en el territorio nacional que proviene de la producción interna. CIF: valor de las transacciones internacionales (exportaciones e importaciones) que incluye los costos de seguro y transporte. Códex Alimentarius: Código creado por la FAO y la OMS sobre las sustancias permitidas en la elaboración de alimentos. Comportamiento procíclico: variables que mantienen un comportamiento que va en el mismo sentido que el PBI, es decir, si el PBI; se incrementa, estas variables también y viceversa. Disponibilidad calórica: oferta total de alimentos transformadas en calorías. Disponibilidad proteica: lo mismo para el caso de las proteínas. Dumping: vender en grandes cantidades a muy bajo precio. Concretamente, vender en el exterior a un precio muy por debajo del precio de mercado local. Especies pelágicas: especies marinas que viven lejos de la costa. Índice de Quetelet: indicador que proporciona información sobre la situación nutricional de un individuo y es igual al peso dividido por la talla multiplicado por dos. Inseguridad alimentaria cíclica: cuando la provisión de alimentos se ve interrumpida por algunos periodos. Inseguridad alimentaria crónica: situación en que el suministro adecuado de alimentos se ve suspendido constantemente en el tiempo. Inseguridad alimentaria transitoria: cuando los individuos sufren una interrupción repentina del flujo de alimentos, de modo que su salud se puede ver seriamente afectada. PBI: Producto Bruto Interno, se refiere al valor total de la producción de un país realizada al interior del mismo. Población en pobreza: población cuyos ingresos se halla por debajo de la línea de pobreza. Pobreza extrema: población cuyo nivel de ingresos o gastos no cubre el costo de la canasta básica de alimentos. Salmonelosis: infección causada por la bacteria Salmonella. La gente infectada con salmonela presenta diarreas, fiebre y cólicos estomacales. Secano: tierras que no disponen de infraestructura de riego. Superposición de cobertura: para el caso de la evaluación de la gestión de políticas sociales, cuando existe más de una institución con los mismos fines de acción y que además coinciden con la población objetivo.

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SIGLAS
BCRP BID BM CENAN CIAS CIED CMA CONACS CONADES CONAM CONFIEP CONVEAGRO COSUDE CSE CTAR DGIA DIGESA DGAES EDA ENAHO ENDES ENNIV ESSALUD ETA FAO FAOSTAT FCPUE FEAS Banco Central de Reserva del Perú Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Centro de Alimentación y Nutrición Comisión Interministerial de Asuntos Sociales Centro de Investigación, Educación y Desarrollo Cumbre Mundial de la Alimentación Comisión Nacional de Camélidos Sudamericanos Conferencia Nacional de Desarrollo Social Comisión Nacional del Medio Ambiente Confederación de Instituciones Empresariales Privadas Convención Nacional del Agro Peruano Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Centro de Servicios Económicos Consejos Transitorios de Administración Regional Dirección General de Información Agraria Dirección General de Salud Ambiental Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales Enfermedades Diarreicas Agudas Encuesta Nacional de Hogares Encuesta Nacional Demográfica y de Salud Familiar Encuesta Nacional de Niveles de Vida Instituto de Seguridad Social y Salud (antes IPSS) Enfermedades Transmitidas por Alimentos Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Base de Datos Estadísticos de la FAO Fondo de Contravalor Perú-Unión Europea Proyecto de Transferencia y Capacitación de Tecnologías a las Comunidades Campesinas de la Sierra

Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú

FIDA FONCODES FONDEPES GATT GRADE GSA GTZ HOBALI III CENAGRO INABIF INEI INFES INIA INRENA INS IPSS ITP JBIC MARENASS MEF MIMDES MINAG MINEDU MINPES MINSA MITINCI MTC MTPE OECD ONG OMC OMS ONERN PACFO PANFAR

Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social Fondo de Desarrollo Pesquero Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio Grupo de Análisis para el Desarrollo Grupo de Seguridad Alimentaria Cooperación Técnica Alemana al Desarrollo Hoja de Balance de Alimentos Tercer Censo Nacional Agropecuario Instituto Nacional de Bienestar Familiar Instituto Nacional de Estadística e Informática Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud Instituto Nacional de Investigación Agraria Instituto Nacional de Recursos Naturales Instituto Nacional de Salud Instituto Peruano de Seguridad Social Instituto Tecnológico Pesquero Banco Japonés para la Cooperación Internacional Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (antes PROMUDEH) Ministerio de Agricultura Ministerio de Educación Ministerio de Pesquería (hoy Ministerio de la Producción) Ministerio de Salud Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (hoy Ministerio de la Producción y Ministerio de Comercio Exterior y Turismo) Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (antes MTPS) Organización de Cooperación Económica y Desarrollo Organización no gubernamental Organización Mundial de Comercio Organización Mundial de la Salud Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales Programa de Complementación Alimentaria para Grupos en Mayor Riesgo Programa de Alimentación y Nutrición a la Familia en Alto Riesgo

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Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú

PANTBC PASA PCM PCR PEA

Programa de Alimentación y Nutrición al Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria Presidencia del Consejo de Ministros Programa de Caminos Rurales Población económicamente activa Programa Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural Programa Mundial de Alimentos Proyecto de Reducción y Alivio a la Pobreza Programa Nacional de Prevención de Deficiencia de Micronutrientes Programa de Alimentación y Nutrición al Menor en Abandono y en Riesgo Ministerio de la Producción Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (hoy MIMDES) Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos Programa Subsectorial de Irrigación Programa del Vaso de Leche Reservas internacionales netas Rescate Financiero Agropecuario Servicio Nacional de Sanidad Agraria Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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PETT PMA PRA PREDEMI PROMARN PRODUCE PROMUDEH PRONAA PRONAMACHCS PSI PVL RIN RFA SENASA SUNAT USAID

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