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Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente

Repositorio Institucional del ITESO rei.iteso.mx

Oficina de Publicaciones ODP - Revista Renglones

1999-12

Una nueva política industrial para el México


del siglo XXI

DeMaría-yCampos, Mauricio

DeMaría-yCampos, M. (1999). "Una nueva política industrial para el México del siglo XXI". En
Renglones, revista del ITESO, núm.43-44. Tlaquepaque, Jalisco: ITESO.

Enlace directo al documento: http://hdl.handle.net/11117/531

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Una nueva política industrial
para el México del siglo XXI
Mauricio de María y Campos*

Introducción tro país, como en otros, ligeramente negativa. No


obstante, el papel que el desarrollo industrial pue-
La industria manufacturera ha sido y seguirá sien- de tener en el empleo por la vía indirecta, median-
do un sector fundamental, estratégico y líder en la te la demanda de materias primas, su articulación
promoción del desarrollo económico, tanto en los con el comercio y los servicios y la generación de
llamados países industrializados como en los paí- ingresos y divisas, puede ser fundamental, como lo
ses emergentes más exitosos. El papel modernizador muestra la experiencia de muchos países
de las economías, como vehículo del cambio tec- industrializados. Por otro lado, existe una cultura
nológico y la productividad en otros sectores, es productiva, tecnológica, de largo plazo asociada a
también indudable. Su función como sector de punta la industria que tiene implicaciones fundamentales
en las exportaciones de la mayoría de los países en los procesos de desarrollo económico y social.
más desarrollados es evidente. Las manufacturas, Lamentablemente en años recientes el énfasis
particularmente las de más alto contenido tecnoló- en lo macroeconómico y lo financiero ha reducido
gico, representan los bienes que generan la mayor el interés por lo sectorial y lo productivo, y el desa-
contribución y las mayores ganancias monopólicas rrollo de la industria se ha dejado a las fuerzas del
en el comercio mundial. mercado, en medio de un proceso de cambio radi-
Mucho se ha dicho de la creciente importancia cal, desarrollo tecnológico acelerado, globalización
de los servicios y de la transición a sociedades e integración regional. La política industrial se ha
postindustriales, pero en la realidad los servicios abandonado.
más dinámicos y de mayor valor agregado son los Mi intención no es examinar aquí la problemá-
vinculados a las manufacturas de tecnología avan- tica amplia de la globalización sino contribuir con
zada, como los de comunicaciones y transportes, algunas ideas a lo que considero indispensable: la
informática y ecología. La evolución reciente de reflexión sobre el estado de la industria mexicana
los servicios financieros, la educación, la salud e en el nuevo contexto internacional y sobre algunas
incluso la cultura y el entretenimiento no se expli- opciones estratégicas para relanzar y reorientar su
can sin los nuevos equipos, bienes y tecnologías desarrollo.
surgidos del sector manufacturero. No debe desco- En el Informe de Desarrollo Humano 1988 del
nocerse, sin embargo, que las fronteras entre la in- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
dustria y algunos servicios se vuelven cada vez más (PNUD) se constata que en 1980 México y Corea del
borrosas y obligan a un enfoque más amplio, en el Sur tenían un producto interno bruto (PIB) per capita
que el conocimiento se convierte en el factor similar, es decir 1,949 y 1,953 dólares respectiva-
integrador y catalizador. mente (a precios de 1987), y que en 1995 el PIB
La participación del sector manufacturero en el
empleo es decreciente a nivel internacional por
razones tecnológicas, en concreto en el nuevo con-
texto de economías abiertas y globalización. La elas- * Ex embajador por México en la Organización de las Naciones
ticidad de empleo de las exportaciones es en nues- Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).

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coreano era tres veces mayor que el mexicano: 5,663 cional, incluyendo la decisión de incorporarnos al
contra 1,724 dólares. Al comparar los niveles co- TLC.
rrespondientes de avance industrial y de progreso El resultado de todo este proceso ha tenido as-
tecnólogico durante ese periodo, me convenzo más pectos positivos, pero también problemas que es
de que México tiene que plantearse con urgencia necesario analizar con objetividad. En el lado posi-
una revisión profunda de su estrategia industrial y tivo se reconoce que hoy en día contamos con un
definir una política de largo plazo, por lo menos sector empresarial más ágil y con mayor orienta-
para la próxima década. ción a la competitividad y al mercado; que tene-
mos un sector industrial que genera un volumen
creciente y significativo en las exportaciones, y que
Evolución de la industria los industriales son más emprendedores e indepen-
manufacturera de 1985 a la fecha dientes de los subsidios del Estado. Los flujos de
inversión extranjera directa se han incrementado
Pocos sectores de la actividad económica en Méxi- en forma significativa debido también en buena
co han experimentado con tanta severidad los efec- medida a nuestra apertura e ingreso al TLC.
tos de la liberación comercial, la incorporación al Debe observarse que durante los últimos 24
Tratado de Libre Comercio (TLC) y la globalización meses ocurrió una recuperación importante tras la
como el sector manufacturero. crisis de 1995-1996, que ha permitido alcanzar altas
A partir de 1986, una industria protegida, con tasas de crecimiento en la producción y las expor-
un elevado nivel de subsidios y regulaciones, una taciones manufactureras. Aunque cada vez más len-
significativa participación directa e indirecta del tas debido al impacto de la crisis internacional.
Estado y una orientación fundamentalmente hacia No obstante, debe reconocerse que existe in-
el interior, se vio sujeta a un proceso drástico de conformidad de muchos empresarios, particular-
apertura comercial, competencia internacional, mente de la pequeña y mediana empresa, por el
desregulación, eliminación de incentivos fiscales y deterioro del mercado interno, por el privilegio
financieros, privatización y orientación al mercado. que se ha dado a los agregados macroeconómicos
Originalmente el proceso se había planteado más frente a las ramas industriales y a las empresas, y
gradual y selectivo, fincado en las negociaciones por la ausencia de políticas y de medidas de apoyo
de ingreso de México al Acuerdo General de Aran- a la restructuración y modernización industriales a
celes y Comercio (GATT), y en un conjunto de pro- la par que avanzaba la apertura comercial y la
gramas e incentivos sectoriales y regionales, pero desregulación.
las necesidades de la política macroeconómica y el ¿Cuáles son los principales problemas que ex-
pacto de solidaridad cambiaron drásticamente los perimenta la industria a consecuencia de la rápida
planes. apertura, el cierre de empresas y la falta de apoyo
No hay duda de que la mayor parte de estos en la transición? Un examen somero apuntaría los
cambios eran inevitables, frente al agotamiento del siguientes:
modelo de sustitución de importaciones y a los
cambios políticos, económicos y tecnológicos que • El rezago del mercado nacional frente a las ex-
ocurrieron en el mundo, que establecieron un nue- portaciones, debido al estancamiento del ingre-
vo paradigma, una nueva tendencia internacional. so per capita de la población desde 1981 y al
México no podía aislarse de ellos. crecimiento de la población.
No obstante, la experiencia mexicana ha sido • El rompimiento de las cadenas productivas y la
distinta a la de otros países y nuestra manera de desintegración nacional, tanto de las exporta-
reaccionar ante la problemática nacional y el nue- ciones como de los productos que se venden
vo contexto internacional ha tenido características en el mercado interno, lo que lleva al déficit
particulares. Ello se explica en parte por nuestra crónico de la balanza comercial y a una pro-
idiosincrasia político económica, nuestra particular pensión muy fuerte a importar, en la medida
vecindad geográfica —con todas las oportunidades que aumenta la producción (tres a uno).
y todos los desafíos—, pero también por las visio- • La interrupción de las tasas generales de creci-
nes y soluciones específicas que hemos ido adop- miento de la productividad, debido al choque
tando a lo largo de los últimos diez años frente a externo y a la ausencia de un crecimiento eco-
los retos macroeconómicos y del entorno interna- nómico sostenido.

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Carrusel, acrílico sobre tela, 92 x 73 cm, 1995.

• Una reducción significativa de la contribución • Una reducción importante en las inversiones de


de la industria manufacturera al empleo total: las empresas en cuanto a capacitación, desarro-
que cayó continuamente entre 1970 (13.42%), llo tecnológico y control ambiental, ante la au-
1988 (11.3%), 1992 (10.54%) y 1995 (9.26%) fren- sencia de un horizonte de largo plazo, la nece-
te a una terciarización y un crecimiento nota- sidad de sobrevivir y la falta de incentivos del
bles de la economía informal. mercado o del gobierno.
• Una caída representativa en las inversiones pro- • Un mayor desequilibrio regional en el desarro-
ductivas de las empresas, en concreto de las llo industrial, destacándose claramente la ven-
pequeñas y medianas, debido al reducido cre- taja de las regiones exportadoras del norte, frente
cimiento y a la incertidumbre del mercado in- al rezago del sur del país y de algunas zonas de
terno así como al escaso ahorro y financiamiento incipiente desarrollo costero portuario.
nacional disponible.

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• Todo ello ha redundado en un menor dinamis- sarrollo de la pequeña y mediana industrias, el
mo del valor agregado manufacturero, que en- desarrollo tecnológico y el suministro de informa-
tre 1988 y 1997 prácticamente se mantuvo es- ción. Se eliminaron importantes programas de Na-
tancado. cional Financiera (Nafinsa), así como los Laborato-
rios Nacionales de Fomento Industrial, el Instituto
Los problemas de nuestra industria no son únicos. Mexicano de Investigaciones Tecnológicas o de di-
Otros países se han enfrentado a eventos y decisio- versos centros especializados regionales de investi-
nes de políticas con la misma orientación y han gación, instituciones que subsisten fortalecidas en
tenido que sufrir las consecuencias de un periodo prácticamente todos los países desarrollados.
complejo de transición. Es de esperarse también No ha sido sino hasta muy recientemente que,
que las ventajas de la incorporación al TLC y al ante el reclamo de un sector de empresas naciona-
mercado internacional surjan con más solidez, una les, se han creado algunas instituciones como la
vez que superemos este lapso de transición y ten- Fundación Mexicana para la Innovación y Transfe-
gamos la oportunidad de un crecimiento más esta- rencia de Tecnología (Funtec), los Centros Regio-
ble y sostenido. nales para la Competitividad Empresarial (Crece) y
No obstante, se requiere formular una nueva el Sistema de Información sobre Servicios Tecnoló-
estrategia y una nueva política para el desarrollo gicos (Sistec), que buscan impulsar el desarrollo
industrial, ya sea que la llamemos política indus- tecnológico, la realización de estudios y la adquisi-
trial, política tecnológica o política de ción de datos y servicios de consultoría especiali-
competitividad. Lo importante es el contenido. zada.
Este punto ha sido motivo de constante discu- Es lamentable que en todo ello no se observe
sión entre el gobierno y el sector privado, que en una estrategia ambiciosa que establezca priorida-
repetidas ocasiones desde 1988 ha insistido en la des y supere el horizonte sexenal. Sin embargo, no
necesidad de una política industrial, pero se ha en- hay duda de que en los próximos años tendremos
frentado sistemáticamente con negativas y con acep- que delinear una nueva política industrial de largo
taciones renuentes de la parte gubernamental, que plazo congruente con el nuevo contexto interna-
desembocaron en programas formales pero “sin cional, ya que la excesiva dependencia de las fuer-
dientes”, es decir, sin instrumentos, como el Pro- zas del mercado ha mostrado sus limitaciones en
grama Nacional de Modernización Industrial y Co- casi todo el mundo, principalmente en países en
mercio Exterior (Pronamice) del periodo 1988-1994 desarrollo como México.
o el Programa de Política Industrial y Comercio Ex- La experiencia internacional ofrece una amplia
terior de la presente administración. El problema gama de modelos de política industrial, que van
fundamental de estos programas radica en que si desde la eficiente y fuerte intervención del gobier-
bien los objetivos básicos parecen razonables en lo no en Asia, hasta la ausencia de políticas públicas
general, la mera existencia de objetivos y la suma explícitas —como en el caso de Estados Unidos y
de algunas medidas no constituye per se una polí- Gran Bretaña— pero con apoyos importantes al
tica. desarrollo tecnológico, a la capacitación y a la pe-
Los industriales agrupados en la Confederación queña empresa, sobre todo a nivel regional. Entre
de Cámaras Industriales (Concamin) han llegado estos dos extremos se encuentran diversos esque-
incluso a proponer una visión estratégica del desa- mas en los que coexisten y se coordina en diversos
rrollo industrial del país para el año 2020, por con- grados la intervención del Estado y la participación
sultar con el sector gubernamental y el sector labo- activa del sector privado.
ral, siguiendo algunas de las experiencias asiáticas.
Las nuevas políticas de fomento
Pero no parecen obtener una respuesta alentadora
industrial y de competitividad
del lado gubernamental.
Por otro lado, el proceso de eliminación de ins- Una revisión de las experiencias recientes de paí-
trumentos e instituciones de fomento ha procedido ses desarrollados y en desarrollo hace concluir que
a paso acelerado. Más allá de cancelar programas la política industrial y tecnológica sigue siendo una
de fomento sectorial y de incentivos fiscales y fi- realidad y una necesidad en el mundo contempo-
nancieros, el gobierno eliminó incluso mecanismos ráneo, pero que su naturaleza ha cambiado y se-
e instituciones que pudieron haber sido moderni- guirá cambiando ante los avances de la globalización
zados para apoyar el proceso de ajuste y el de- y la integración regional.

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La necesidad de las políticas sectoriales de de- no, énfasis en tecnologías “blandas” más que
sarrollo se mantiene en economías abiertas, orien- en “duras”.
tadas al mercado y donde predomina el sector pri-
Además de las políticas de desarrollo educativo,
vado, debido a las múltiples fallas del sistema de
científico y tecnológico, que fomentan la compe-
precios y de los mercados. Pero también debido al
titividad, existen algunas que han sido admitidas
papel que desempeñan en el progreso de las na-
aun en los foros más ortodoxos y han sido consa-
ciones algunos elementos esenciales y estratégicos
gradas de alguna manera en acuerdos internacio-
de largo plazo, como el marco institucional, la in-
fraestructura física, la educación y la tecnología, nales sobre “mejores prácticas”, como el que cons-
tituyó la Organización Mundial de Comercio. Éstas
factores que el mercado no atiende apropiadamen-
se refieren a las pequeñas y medianas empresas
te y en donde las regiones rezagadas, aun dentro
(PyME); el desarrollo regional y local a nivel nacio-
de los países industrializados, exigen particular aten-
nal; la sustentabilidad del medio ambiente, y la ge-
ción.
neración de empleo y otros aspectos laborales re-
Una política macroeconómica sana es condición
necesaria para la estabilidad, pero no basta. Re- lacionados con la equidad y el desarrollo social. En
estas áreas todos los países, inclusive los de la Or-
quiere articularse con políticas sectoriales que im-
ganización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
pulsen los factores críticos del desarrollo en cada
nómico (OCDE), admiten y recomiendan tener polí-
sector y tomen en cuenta las necesidades del país y
ticas apropiadas para el sector industrial.
de las regiones que lo integran, así como sus ven-
En los últimos años, sin embargo, el debate so-
tajas comparativas existentes y posibles ventajas
competitivas por desarrollarse a nivel internacional bre la política y la práctica de los países parece
estar cambiando. Las limitaciones del mercado son
Ello resulta evidente en el caso de la política
reconocidas con más frecuencia en la discusión
industrial, donde existen tendencias a la conver-
nacional y en los foros internacionales. Al mismo
gencia a nivel mundial, pero donde también hay
tiempo la experiencia ha mostrado que junto con
mayor margen de maniobra del que se asevera con
las políticas horizontales han sobrevivido y se si-
frecuencia, tanto en el marco de procesos de inte-
gración económica muy profunda como el de la guen justificando medidas de intervención selecti-
Unión Europea, como en el caso mismo del Trata- va, ya sea para la asistencia en los procesos de
reconversión sectorial y empresarial en el marco
do de Libre Comercio y del Mercado del Cono Sur
de procesos de ajuste macroeconómico, o para la
(Mercosur).
promoción y la creación de ventajas competitivas o
Una cuidadosa revisión del estado de las políti-
dinámicas.
cas de desarrollo industrial en el mundo muestra
Las políticas específicas para la reconversión han
en los últimos años un progresivo cambio en cuan-
to a: buscado minimizar los costos de los procesos de
ajuste y superar tres problemas básicos:
• Políticas de desarrollo industrial fincadas en
• La falta de sincronización entre las medidas de
mercados de productos y ramas industriales,
liberación comercial e integración regional con
hacia políticas horizontales o de fomento a la
competitividad sistémica basadas en mercados el desarrollo de los factores sistémicos de la
competitividad.
de factores: fomento a la educación, la capaci-
• Los problemas de coordinación entre los dife-
tación y el desarrollo tecnológico, la infraestruc-
rentes agentes económicos al tomar decisiones
tura física, el desarrollo institucional, etcétera.
de cambio macroeconómico.
• Cambio de énfasis de instrumentos directos (em-
• El impacto regional de los procesos de apertura
presas estatales) a instrumentos indirectos (pro-
moción y organización del sector privado). comercial, desregulación y privatización, y la
relocalización geográfica de los recursos pro-
• Menor apoyo para la formación de activos tan-
ductivos móviles, como consecuencia de los ajus-
gibles (inversiones, edificios, maquinaria y equi-
tes macroeconómicos, incluyendo las migracio-
po) y más para activos intangibles (programas
nes.
de capacitación y calidad total, reingeniería de
procesos, sistemas complejos de control de ges- Las experiencias japonesa y europea en la
tión, acceso a información y servicios de reconversión y en la salida de sectores de impor-
consultoría, etc.). Como diría un amigo chile- tancia estratégica para el empleo y la actividad eco-

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nómica regional han sido muy relevantes. Aunque que generan las innovaciones. La pregunta crucial
cada vez desempeñan un papel de menor impor- es si se puede o no influir en el comportamiento
tancia, éste ha sido clave, sobre todo en el contex- tradicionalmente conservador y rentístico de los
to de la integración europea. Lamentablemente en grandes grupos empresariales e inducir a una exi-
el caso de América Latina los apoyos a la gua élite económica a tomar riesgos de largo plazo.
reconversión han sido desechados o truncados aten- La experiencia de otros países señala que sí,
diendo a argumentos como alto costo y “distorsiones pero que ello depende de que el entorno cultural y
indeseables del mercado”. México es un claro ejem- macroeconómico impulse la competitividad siste-
plo de ello: con la apertura drástica de 1987 y 1988 mática. Se plantea así la interdependencia y la ne-
se cancelaron todos los programas sectoriales de cesidad de congruencia y sincronización entre la
reconversión en vigor o planeados para acompa- política macro, la política sectorial y las acciones
ñar a la liberación gradual, negociada en el GATT. microeconómicas.
La incorporación al TLC ni siquiera los previó.
La intervención selectiva para generar ventajas
competitivas constituye un elemento fundamental El desarrollo regional y local
de las políticas de desarrollo de los países desarro- en los nuevos procesos de industrialización
llados y emergentes de Asia. Aunque en Estados
Unidos, Japón y los países europeos se habla cada La política de desarrollo regional constituye en casi
vez menos de la selección de sectores “ganadores”, todos los países del mundo una vía elemental no
en la práctica las políticas de fomento selectivo a sólo para propiciar una mayor equidad y cohesión
sectores y empresas estratégicas continúan por la nacional sino también como eje de la planeación y
vía financiera y sobre todo por la vía tecnológica, la administración territorial, que permite potenciar
sea aludiendo a: las ventajas comparativas reveladas y crear ventajas
dinámicas para el desarrollo económico y social
• Razones de seguridad nacional (militar, espa- del país.
cial, de transporte, energética y ambiental). En el contexto de la Unión Europea, la política
• La necesidad de mantener la competitividad in- regional no sólo hizo y seguirá haciendo posible la
ternacional de sectores de excelencia nacional integración y cohesión de países con niveles de
o de impacto estratégico (industria automotriz, desarrollo dispares, nivelando el terreno del juego,
bienes de capital y semiconductores). sino además constituye un elemento fundamental
• El fomento a sectores y empresas de tecnología para promover el cambio estructural y hacer frente
de punta en la esfera de las telecomunicaciones a los efectos de la liberación y de regulación den-
y la informática, la biotecnología y los nuevos tro de los países, entre los países integrantes de la
materiales. Unión Europea y entre esa región y el resto del
mundo. En 1994, las transferencias entre los países
Las argumentaciones para apoyar estas políticas de la unión representaron 4% del PIB de los paí-
provienen en parte de la creencia de que las fallas ses más ricos, que se convirtieron en 9% del PIB de
del mercado afectan con diversa intensidad a los los menos desarrollados (España, Portugal, Irlanda
distintos sectores industriales. Al mismo tiempo, cada y Grecia).
vez más se reconoce que las ventajas en el contex- En México las políticas para el desarrollo regio-
to internacional no residen en la dotación estática nal se han enunciado con diversos grados de preci-
de factores de un país, sino en la capacidad y en la sión y urgencia a lo largo de las últimas tres déca-
habilidad de sus empresarios para instalar determi- das pero, desafortunadamente, por lo general han
nadas industrias estratégicas y alcanzar las escalas pasado a segundo término frente a objetivos de
más convenientes con el apoyo de sus gobiernos, crecimiento acelerado y estabilidad macroeconó-
mediante subsidios a la inversión, a la capacita- mica, éstos frecuentemente de corto plazo.
ción, a la exportación y sobre todo al desarrollo Durante los años cincuenta y sesenta, la políti-
tecnológico. ca de desarrollo regional, impulsada por una fuerte
Las políticas públicas industriales y comerciales inversión del Estado en infraestructura y en la in-
dirigidas a los sectores de punta adquieren así un dustria pesada, se enfocó a crear algunos polos
carácter estratégico, puesto que permiten apropiar- estratégicos en el centro y el norte del país. Los
se de los beneficios monopólicos o extraordinarios años setenta fortalecieron esas políticas mediante

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Sin título, acrílico sobre tela, 137 x 190 cm, 1997.

un esquema de estímulos fiscales y financieros a la sión pública estratégica en infraestructura portua-


industrialización sustitutiva de importaciones que ria, urbana e industrial, así como por la inversión
buscó contrarrestar el magnetismo concentrador de petrolera, energética y petroquímica del Estado y
la ciudad de México y sus valles aledaños, de Mon- un programa muy generoso de subsidios al sector
terrey y de Guadalajara. privado. Dentro de esta perspectiva no sólo Altamira
Fueron las expectativas de ingresos petroleros en Tamaulipas y Lázaro Cárdenas en Michoacán
extraordinarios el factor que impulsó la política más constituirían nuevos polos de desarrollo nacional,
ambiciosa de desarrollo regional de México en la sino también Coatzacoalcos y Salina Cruz en el su-
segunda mitad de los años setenta, mediante inver- reste.

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La crisis de 1985 y en particular los programas demandan una estrategia específica de desarrollo,
de estabilización de 1987 para combatir la no sólo por razones de equidad y búsqueda de co-
hiperinflación, redujeron bruscamente la protección hesión nacional si no también por su potencial de
industrial tradicional y condujeron a eliminar los producción competitiva en el contexto del TLC, de
incentivos a la inversión y el empleo, incluyendo otros acuerdos regionales de comercio e inversio-
los que se venían otorgando a la descentralización nes y de la globalización.
industrial y el desarrollo regional. Más grave aún: Ello puede efectuarse ya sea por medio de pla-
muchas de las inversiones en infraestructura regio- nes y programas de desarrollo regional y adminis-
nal quedaron inconclusas, y se detuvieron, cance- tración del territorio; la creación de comisiones, cor-
laron o nacieron muertos algunos proyectos de in- poraciones o asociaciones mixtas de desarrollo re-
versión productiva de naturaleza estratégica regio- gional (Escocia y Gales del Sur en Gran Bretaña;
nal y efecto multiplicador de largo alcance, Emilia-Romaña, Modena, y Génova en Italia;
específicamente en la industria petroquímica y Amazonia y Nordeste en Brasil; Provincias Atlánti-
metalmecánica. Desde entonces ha sido sobre todo cas en Colombia), o con una combinación coordi-
la política social, en un contexto de inversión pú- nada de medidas nacionales y regionales, públicas
blica muy disminuido y privatizado, la principal po- y privadas.
lítica de ajuste regional. En pocas palabras, el Pro- Estamos ante una revaloración del papel de las
grama Nacional de Solidaridad (Pronasol) y ahora políticas locales y regionales a nivel nacional en el
el Programa de Educación, Salud y Alimentación contexto de las tendencias a la descentralización,
(Progresa) han constituido los instrumentos funda- favorecidas por el cambio tecnológico.
mentales, no la inversión en infraestructura física En la medida en que las regiones ganan impor-
ni los apoyos al fomento de la inversión produc- tancia como actores en la movilización de recur-
tiva. sos, se hace necesario replantear la política de de-
Es cierto que con la apertura y el TLC existen sarrollo regional y sus respectivos regímenes
poderosas determinantes de la inversión privada y regulatorios y de incentivos financieros y fiscales.
en particular de la inversión productiva, que hacen Éstos han sido administrados con efectos frecuen-
poco eficiente y poco aconsejable concentrar gran- temente precarios e incluso contraproducentes en
des recursos en estímulos fiscales y financieros, que el pasado, y ahora deben ponerse al servicio de
tendrían en todo caso un efecto sólo marginal so- una capacidad competitiva sostenible.
bre la localización regional de la inversión. Gran parte de la actividad económica pública,
En cambio, la experiencia de numerosos países tanto en países desarrollados como en aquellos en
desarrollados y emergentes muestra que la inver- desarrollo, tiene lugar hoy en día a nivel estatal y
sión en infraestructura física y social, los apoyos local (o municipal), lo cual facilita la atracción de
selectivos a la inversión estratégica, la descentrali- actividad económica, la generación y sustitución
zación del gasto y el fortalecimiento de las institu- de fuentes de empleo, y la capacidad de adapta-
ciones y las capacidades locales de gobierno a ni- ción a cambios en la demanda y en la tecnología.
vel regional y local, pueden constituir, junto con En muchos países desarrollados en donde no
programas integrales de apoyo a la pequeña y se habla de política industrial —como Estados Uni-
mediana empresas, factores inductores de un desa- dos y Gran Bretaña— los incentivos estatales y lo-
rrollo regional más equilibrado, particularmente cales para atraer inversiones industriales, principal-
cuando se articulan dentro de programas y estrate- mente de alta tecnología y con elevados efectos
gias amplias de desarrollo a largo plazo. Ello debe multiplicadores regionales sobre el empleo, han
considerarse no sólo en el caso de la industria sino sustituido a las medidas nacionales. Por su propia
también del turismo y otros sectores de impacto naturaleza, esos incentivos han estado hasta ahora
regional que pueden constituir una salida para re- fuera de las discusiones y negociaciones interna-
giones de menor desarrollo, en concreto para los cionales. Ellas se refieren no sólo a disponibilidad
estados del sur. de terrenos e infraestructura gratuitos sino también
Chiapas, Oaxaca y Guerrero en lo particular re- a entrenamiento gratuito o subsidiado, acceso a
quieren de un programa urgente de desarrollo eco- tecnología e incentivos fiscales, e incluso al uso del
nómico regional de gran alcance y largo plazo, en poder de compra estatal con programas como Buy
virtud del rezago en que se encuentran tras varios Californian o Buy Texan en Estados Unidos.
siglos de marginación. Pero otras regiones del país

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En México, desde los años cincuenta los esta- si operan dentro de redes que estimulen la espe-
dos de la federación han tratado de realizar una ac- cialización industrial y complementariedades recí-
tividad de fomento industrial, misma que llegó a procas en sus funciones productivas, comerciales y
provocar una competencia fiscal ruinosa en los años tecnológicas.
sesenta. La creciente coordinación fiscal entre la Una apertura demasiado rápida de una econo-
federación y los estados, y el surgimiento, a fines mía tradicional puede generar riesgos y tener un
de los años setenta, de esquemas más neutros, apo- impacto negativo sobre la pequeña empresa, como
yados en instrumentos menos discrecionales y pudo suceder en algunos países europeos. Sin
enmarcados en estrategias regionales y nacionales, embargo, el problema se agudiza cuando, como
terminaron con esa competencia desleal. La elimi- sucedió en México, el proceso no se acompañó de
nación de los esquemas federales en 1988 y su un programa efectivo de apoyos para la
satanización a partir de entonces, ha causado en reconversión y la competividad sistémica. En con-
los últimos cuatro años la reaparición tímida y si- traposición, esos riesgos y desafíos se pueden su-
lenciosa de algunos estímulos estatales y locales. perar e incluso convertir en oportunidades si se
Sería fundamental revisar esta situación a la breve- incorporan con creatividad y eficacia en esquemas
dad posible, con el fin de que dichos estímulos de integración regional y se promueven acciones
puedan jugar un papel efectivo, pero en un marco positivas que permitan a las PyME reorganizar su
de coordinación que evite los errores y excesos del actividad y competir en el mercado internacional.
pasado. El concepto “pequeñas empresas” es en reali-
De la misma manera, habría que revisar las ex- dad demasiado ambiguo. Si lo disgregamos inclu-
periencias pasadas que prohibían crear nuevas ye:
empresas en la zona metropolitana de la ciudad de
México y otras grandes metrópolis. En muchos paí- • Empresas urbanas y rurales familiares de sub-
ses se ha visto que estas estrategias deben matizarse. sistencia.
Se ha comenzado a advertir la necesidad de • Pequeños productores independientes que ope-
que las industrias aprendan a vivir con las ciuda- ran de manera aislada para satisfacer un merca-
des, y éstas a su vez con la industria. La actividad do local específico.
manufacturera en centros urbanos merece atención • Subcontratistas o proveedoras de empresas
especial, dada su magnitud e implicaciones sobre mayores.
el empleo, la creciente dependencia de nuevas ac- • Firmas especializadas que operan dentro de
tividades manufactureras del acceso a servicios y redes de complementariedad.
tecnologías complejas disponibles en las localida- • Empresas medianas que atienden nichos espe-
des, y la viabilidad que existe hoy de sustituir tec- cíficos de los mercados nacionales o interna-
nologías en uso por otras más limpias en los proce- cionales.
sos de producción, distribución y transporte.
Cada una de estas categorías exige tratamientos di-
Nuevas tendencias en el fomento ferentes, sobre todo si operan en la economía in-
de la pequeña y mediana industria formal. En el pasado existía el convencimiento de
que estas empresas eran ineficientes por definición,
Las políticas especiales dirigidas a las pequeñas y ya que no poseían economías de escala ni sofisti-
medianas empresas (PyME) ocupan un lugar clave cación gerencial y tecnológica, aunque eran im-
en la esfera industrial, en virtud de que estas uni- portantes por su impacto en el empleo y el desa-
dades enfrentan fallas de mercado mucho más acen- rrollo regional, lo cual condujo a programas para
tuadas que las grandes compañías. compensar por la vía del subsidio sus deficiencias,
El renovado interés en este sector y su papel en ayudarlas a sobrevivir y, en el mejor de los casos,
el desarrollo económico y social se debe primero a fortalecer su crecimiento.
su peso en la economía y en el empleo a niveles La experiencia de las dos últimas décadas ha
nacional y regional, con sus consiguientes demostrado que las economías de escala, si bien
implicaciones políticas y sociales, pero también son importantes, no son per se eficientes si el ma-
debido a la evidencia creciente de que las PyME yor tamaño involucra costos organizacionales mayo-
pueden llegar a ser fuentes de innovación y efi- res. Por otro lado, se ha observado que en condi-
cientes competidoras en el mercado internacional ciones de demanda inestable, diferenciada y de rá-

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pido cambio tecnológico, las pequeñas empresas, mediarias, asociativas, laborales que dan forma a la
por ser más flexibles, pueden ser más competitivas sociedad local en que operan las pequeñas empre-
que las empresas de producción masiva, cuyos ac- sas. También es necesario asegurar que los siste-
tivos son rígidos y altos sus costos burocráticos. mas bancarios, educativos y de innovación coad-
Además, experiencias muy variadas en Europa, yuven de manera positiva junto con la infraestruc-
sobre todo en Italia y Alemania, y en algunos paí- tura física y los servicios públicos a una operación
ses asiáticos han mostrado que la aglomeración te- favorable y competitiva.
rritorial de las empresas puede ser muy favorable La tarea puede parecer muy difícil, pero a la
si se basa en la especialización entre empresas y larga es posible que sea más realista y duradera.
en una red de complementariedades y apoyo recí- Hemos invertido mucho tiempo y esfuerzo en su-
procos. cesivas soluciones mágicas para el desarrollo de las
Los famosos “distritos industriales” del norte de PyME. La realidad parece ser más compleja. Ello no
Italia en la industria alimentaria, del vestido, del debe impedir, sin embargo, que siguiendo algunas
calzado y del mueble, y también de fabricación de experiencias exitosas dentro de los tres países de
motocicletas y maquinarias diversas, han mostrado América del Norte y de otras regiones en proceso
que las PyME pueden ser eficientes en un contexto de integración, emprendamos programas y accio-
de integración regional y creciente globalización. nes selectivas para apoyar a las pequeñas y media-
Con una orientación apropiada de política con- nas empresas, concretamente a nivel regional y lo-
certada —pública y privada— las PyME pueden cal. Quisiera proponer dos distintos tipos de accio-
desempeñar el doble papel de promotoras del de- nes:
sarrollo económico y al mismo tiempo de la estabi-
lidad social a un nivel local y regional muy concre- • Acciones dirigidas a promover las PyME priva-
to, por los caminos siguientes: das en general.
• Acciones específicas sectoriales y regionales, en-
caminadas a promover condiciones sectoriales
• Favorecer el autoempleo, principalmente entre
y sociedades y redes de cooperación entre em-
jóvenes y mujeres. presas que permitan aumentar la productividad
• Mejorar la productividad y la calidad de la pro- y la calidad de su producción y elevar sus nive-
ducción de las micro y pequeñas empresas
les tecnológicos, de recursos humanos, organi-
orientadas a los mercados locales.
zación, etcétera.
• Generar redes de empresas especializadas que
constituyan enlaces entre las economías locales
En el primer grupo de acciones podemos incluir:
y regionales con las nacionales, así como con
las economías internacionales. • El reforzamiento de la infraestructura física
• Contribuir a la generación de empleo, pero tam-
local.
bién de nuevas actividades económicas.
• El acceso a formación vocacional y empresa-
• Promover un clima estimulante para la innova-
rial.
ción empresarial, organizacional y tecnológica.
• El suministro de servicios a las empresas del
• Fortalecer un sistema económico y social que
sector informal para inducirlas a la formalidad,
sea capaz de aprovechar las ventajas de la inte- incluyendo la simplificación de leyes y proce-
gración regional dentro de un esquema abierto
dimientos y la reducción de costos administrati-
y competitivo.
vos.
• La promoción efectiva de la subcontratación y
Sin embargo, la experiencia reciente muestra tam- vinculación de las pequeñas empresas con las
bién que la pequeña empresa será eficiente sólo si grandes —nacionales y extranjeras— y las ma-
el entorno económico y social también lo es, parti- quiladoras de exportación.
cularmente al nivel regional y local donde opera. • El suministro de información y asistencia para
En este contexto se requiere poner atención no sólo la creación y expansión de empresas y para el
en la eficiencia de la estructura administrativa gu- acceso efectivo a créditos y garantías.
bernamental sino también en la “gobernabilidad” o • Finalmente, disposiciones fiscales y financieras
“gobernación”, esto es: en el conjunto de elemen- que incentiven la inversión y la innovación,
tos, estructuras y reglas públicas, privadas, inter- sobre todo por el lado de la demanda.

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Venus recreándose con el amor y la T.V., fotograbado, aguafuerte y aguatinta, 46 x 62 cm, 1995.

En el segundo grupo se incluirían políticas y accio- • La promoción de inversiones extranjeras y


nes dirigidas a, entre otros aspectos: coinversiones en actividades innovadoras y com-
plementarias.
• La promoción de productos locales en merca- • El acceso a información, consultorías y servi-
dos del North American Free Trade Agreement cios técnicos de apoyo mediante centros regio-
(NAFTA) e internacionales; por ejemplo, vía con- nales, universidades, parques industriales e in-
sorcios de exportación. termediarios especializados que promuevan la
• El acceso a capacitación específica sectorial. innovación.
• El impulso a redes y centros de servicio comu- • El estímulo a la cooperación internacional, por
nes específicos para el sector. medio de redes institucionales y el intercambio
• La orientación temporal en materia gerencial. de experiencias sobre prácticas exitosas.
• El acceso al crédito y a garantías de mediano y
largo plazos por medio de la banca privada y Los estudios recientes y la experiencia de la Orga-
de la banca de fomento (como Nacional Finan- nización de las Naciones Unidas para el Desarrollo
ciera, —Nafinsa— en el caso de México). Industrial (ONUDI), del Banco Mundial y de la OCDE
• La construcción de infraestructura especializa- confirman que todos los países tienen programas
da y de calidad. de fomento a la pequeña y mediana industrias, en

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concreto para apoyarla en su modernización, inno- rativas ya existentes y generar, mediante algunas
vación e incorporación a la globalidad y que, en inversiones estratégicas, nuevas ventajas dinámicas.
particular, los nuevos marcos regionales, como el Algunos estados de la república lo intentan ya. Hay
de la Unión Europea, han propiciado programas que consolidar esos esfuerzos con apoyo del go-
muy importantes de cooperación que hacen posi- bierno federal, de la banca y de los inversionistas
ble apoyar a las regiones más rezagadas y al mismo locales, nacionales y extranjeros. Pero hay que ir
tiempo dan gran flexibilidad para que los distintos más allá, con una nueva visión estratégica de la
países, regiones y ciudades adopten esquemas ajus- administración de todo el territorio nacional, vin-
tados a sus necesidades. Ante este panorama, de- culada a la nueva geoeconomía mundial y a nues-
bemos establecer a la brevedad posible un progra- tra participación en el TLC.
ma nacional para las PyME cuando menos equiva- Nuestro país tiene ventajas importantes compa-
lente a los de Estados Unidos y Canadá, Italia, Corea rativas en el nuevo contexto internacional: clima y
del Sur y Malasia. Ello implica ciertos subsidios recursos naturales, una posición geográfica estraté-
presupuestales a sectores y regiones atrasados con gica, una población medianamente educada, una
potencial de desarrollo que impulse su moderniza- estructura y una cultura industrial significativa e
ción y su desarrollo sustentable, pero también im- incluso relativa tranquilidad social, habida cuenta
plica apoyos selectivos a pequeñas y medianas de las actuales incertidumbres derivadas de la crisis
empresas articuladoras, para reconstruir cadenas financiera internacional y de nuestra propia transi-
productivas, y a pequeñas empresas innovadoras. ción política.
Nafinsa puede jugar un papel clave en la puesta en Pero requiere dar más valor agregado a su pro-
marcha de un nuevo esquema, como lo hizo du- ducción agropecuaria y a otros recursos naturales
rante los años setenta y ochenta. como el petróleo, consolidar sectores de excelen-
Al mismo tiempo, es necesario promover es- cia regional y nacional e impulsar áreas industria-
quemas de cooperación para nivelar el terreno del les y de servicios estratégicas para el empleo y la
juego entre PyME mexicanas y de Estados Unidos y generación de divisas, todo ello con una estrategia
Canadá, en el contexto del TLC. sostenida de largo plazo. La reconstrucción de ca-
denas productivas y el fortalecimiento de las arti-
culaciones intersectoriales en un marco de
La necesidad de una política competitividad e innovación son cruciales para
de desarrollo industrial de largo plazo aumentar el deteriorado contenido nacional de
nuestra producción.
México puede tener un futuro industrial promisorio, También requiere fortalecer la infraestructura
pero hay que empezar a repensarlo y a redefinirlo física de comunicaciones y transportes con proyec-
ya, aprovechando la relativa estabilidad macroeco- tos de gran visión, específicamente en las regiones
nómica que hemos logrado y la transición demo- más rezagadas y promisorias de México como los
crática. Llegó el momento de formular una nueva estados del Sur —pero sin olvidar la importancia
visión y estrategia industrial de largo plazo que nos que podrían tener la creación y el reforzamiento
lleve cuando menos a la primera década del próxi- de corredores industriales para la exportación ha-
mo milenio. cia el norte y hacia los puertos más estratégicos del
Ello requiere la participación de todos los sec- país, incluyendo el Itsmo de Tehuantepec.
tores y la creación o restructuración de los instru- Cuestión fundamental para el futuro del país
mentos necesarios. No bastan los planes y no se —pero ciertamente para el sector industrial— es el
puede ni se debe intentar reconstruir el pasado. abastecimiento y uso racional del agua y la ener-
Hay que poner en marcha instrumentos y proyec- gía. La escasez de agua es muy grave en el caso de
tos acordes con los nuevos tiempos, retos y opor- México. Nuestra cuota por habitante ya es menor
tunidades que dejan entrever la actual situación que la de Egipto y amenaza deteriorarse más en
nacional y las tendencias internacionales. función del cambio climático y el crecimiento de la
Ello requiere, además, equilibrar el desarrollo población. El caso de la energía presenta un reto
industrial regionalmente, descentralizar, pero sobre distinto. En principio tenemos petróleo y gas en
todo alentar iniciativas y consensos en los diversos abundancia, pero nuestros consumos son dispen-
estados de la república y en sus principales ciuda- diosos, tenemos fuertes rezagos en la inversión
des, que permitan aprovechar las ventajas compa- y descansamos excesivamente en fuentes fósiles y

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procesos contaminantes. Es importante empezar a innovación y la atención a sectores y regiones re-
examinar con perspectiva de largo plazo la mezcla zagadas, pero con potencial de empleo y exporta-
de opciones energéticas por promover para satisfa- ciones.
cer las necesidades del país y de la industria, aten- Ello exige también modificar las estructuras
diendo a los costos de las diversas fuentes, a las institucionales del gobierno, el sector privado, las
tecnologías previsibles y a sus impactos ambienta- universidades, los sindicatos y la sociedad civil, tanto
les. a nivel federal, como estatal y local.
Pero las soluciones de infraestructura no pue- Aprovechando las experiencias exitosas de al-
den estar sólo en grandes obras de acero y concre- gunos países europeos y asiáticos, debería revisarse
to. Requieren la ampliación y la consolidación de la estructura de la Secretaría de Comercio y Fo-
la infraestructura institucional que permita impul- mento Industrial, incorporando elementos de apo-
sar una nueva industrialización y facilite su yo a la capacitación, el desarrollo tecnológico y
competitividad sistémica y la creación de ventajas sobre todo fortaleciendo la capacidad de liderazgo
competitivas dinámicas, mediante la educación, la técnico y prospectivo para alimentar un sistema
capacitación, el desarrollo tecnológico y la forma- permanente de estudio, evaluación, consulta y for-
ción de empresarios y empresas líderes en el nue- mulación de política industrial. Habiendo perdido
vo contexto internacional. los instrumentos correspondientes al periodo de
Las políticas de educación, capacitación y desa- sustitución de importaciones, tiene que hacerse
rrollo tecnológico exigen atención especial en el de nuevas herramientas de fomento, regulación e
contexto de la estrategia industrial. En los países de incluso de protección selectiva como las que utili-
desarrollo industrial exitoso han constituido un fac- zan nuestros competidores en el actual contexto
tor fundamental explicativo de las altas tasas de internacional.
crecimiento sostenido, competitividad, innovación La identificación y la puesta en marcha de ins-
y exportación de manufacturas. En la era del cono- trumentos apropiados son elementos clave. En esta
cimiento su importancia será crucial. Ello requiere nueva etapa sería importante concentrarse más en
una creciente y efectiva asignación de recursos los apoyos institucionales horizontales en el área
públicos, pero también una sustantiva contribución de capacitación, información, tecnología, desarro-
del sector privado, tanto en el financiamiento como llo empresarial, etc., poniendo especial énfasis en
en el activo papel del empresario como promotor aquellos que promueven la productividad, la
y demandante de los servicios correspondientes. competitividad y la innovación en la pequeña em-
Todo ello hace necesaria una nueva política presa.
industrial, pero también una nueva forma de for- No obstante, como lo muestra la experiencia de
mularla, llevarla a cabo y darle seguimiento efecti- otros países, ello no basta. Si pretendemos contar
vo. Las nuevas condiciones de la sociedad mexica- con una industria mediana y grande de capital na-
na ya no admiten, como en el pasado, políticas cional, que compita en el TLC y globalmente, ha-
industriales autoritarias. Mas allá de su dimensión bría que revisar y fortalecer el aparato guberna-
técnica industrial, el éxito de una política industrial mental y mixto de apoyo al sector industrial. No es
dependerá tanto de una adecuada estrategia de for- posible fomentar el desarrollo industrial sin una ban-
mulación e instrumentación, como de la satisfac- ca de desarrollo (Nafinsa) funcional y sin una serie
ción de una amplia gama de imperativos políticos. de instituciones eficientes que, además de apoyar
La consulta y concertación entre los sectores se la competitividad sistémica, estimulen los proyec-
convierten en premisas fundamentales para esta- tos industriales audaces, refuercen a las industrias
blecer estrategias consensadas de largo plazo y lo- de excelencia y subsidien los proyectos de tecno-
grar compromisos y resultados efectivos. logía de punta. La política fiscal juega también un
Pero el modelo concertador seguido a la fecha papel elemental en la creación de un horizonte de
tiene que revisarse, buscando transitar de un me- innovación de largo plazo y no debe descartarse
canismo de control a uno de promoción, consulta como un instrumento de fomento industrial, junto
y coordinación; de una estrategia de consenso con el financiamiento. Lo importante es su uso se-
macroeconómico y estabilidad, a una que incorpo- lectivo y condicionado a la realización de proyec-
re el crecimiento productivo, la modernización in- tos, que en un plazo perentorio se ajusten a las
tegral, la generación de ventajas comparativas, la reglas del mercado y sean razonablemente autofi-

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nanciables. Corresponde al Estado, junto con los of Technology Management, Inderscience Enterprise,
empresarios mismos, vigilar que así suceda. vol.14, núms. de 6-8, 1997.
DUSSEL Petters, Enrique. La economía de la polarización. Teo-
El desafío del cambio institucional es igualmen- rías y evolución del cambio estructural de las manufactu-
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desintegración industrial, constituye un serio límite Ministry of Economic Affairs. White book for small and medium
al crecimiento del PIB, aunque al mismo tiempo se enterprises in Taiwan, RoC, 1994.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico,
convierte en un desafío y un objetivo macro de la OCDE. Desarrollo regional y política estructural en Méxi-
política industrial. Por ejemplo, el crecimiento de co, OCDE, París, 1998.
la población continúa y, por ende, también crece National systems for financing innovation, OCDE, París, 1995.
la necesidad de crear cuando menos un millón adi- Technology, Productivity and Job Creation, best policy practices,
OCDE, 1998.
cional de empleos al año. Por si fuera poco, la cri- ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
sis financiera global arrecia y establece en corto INDUSTRIAL, ONUDI. Informe Mundial 1997. Financiación
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