Finanzas Públicas y Derecho Tributario. 2013. Jarach

Finanzas Públicas y Derecho
Tributario
Cuarta edición, al cuidado de Roberto Daniel Jarach
Actualización de las normas tributarias a cargo de María Adriana Capria
ISBN 978-950-20-2447-9
SAP 41461337
Tirada 600 ejemplares
©AbeledoPerrot S.A.
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Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.
Jarach, Dino
Finanzas públicas y derecho tributario: cuarta edición - 1a ed. - Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2013.
1072 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-950-20-2447-9
1. Derecho Tributario.
CDD 343.04
2
ÍNDICE GENERAL
Nota preliminar
Presentación editorial
Prólogo
PARTE I
FINANZAS PÚBLICAS
Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
CAPÍTULO I
EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
1. Reflexiones preliminares
2. Cameralismo
Qué es y quiénes lo representan
Significación de esta corriente
3. Los fisiócratas
Componentes de la corriente fisiocrática. Su contenido esencial
Contribución del pensamiento fisiocrático a la ciencia de las finanzas públicas
4. Adam Smith
Obra fundamental
Pensamiento esencial en materia de finanzas públicas
Principios de la imposición
Principio de las facultades o igualdad
Principio de la comodidad
Principio de economicidad
Otro contenido de la obra de Smith respecto de las Finanzas Públicas
5. David Ricardo
La obra de Ricardo referente a las Finanzas Públicas
Alcance de la teoría. La renta ricardiana y el impuesto sobre ella
Crítica a la teoría de Ricardo sobre impuesto y empréstito
6. John Stuart Mill 11
Las teorías del sacrificio 11
La doble imposición del ahorro 12
7. Bastiat y Senior 12
La teoría del cambio 12
8. Jean Baptiste Say 13
La teoría del consumo 13
9. Francisco Ferrara 13
Concepto filosófico y concepto histórico del impuesto 13
El impuesto como sustitución de un consumo por otro 14
Evaluación de la teoría financiera de Francisco Ferrara 14
Teoría de la difusión del impuesto 14
10. El marginalismo 15
La corriente marginalista y las finanzas públicas 15
Crítica del enfoque marginalista 15
11. Bifurcación de la teoría financiera 16
3
La teoría financiera de Emil Sax 16
La teoría financiera de Maffeo Pantaleoni 17
La teoría financiera de Knut Wicksell 17
La teoría financiera de De Viti de Marco 18
Evaluación del impuesto progresivo 19
La teoría de la traslación 20
Crítica de la teoría de De Viti de Marco 20
La teoría financiera de Erik Lindahl 21
Crítica a la teoría de Lindahl 22
La teoría financiera de F. Y. Edgeworth 23
La doctrina alemana. Adolfo Wagner 23
La actividad financiera como producción de servicios públicos y como distribución de
las cargas presupuestarias. La redistribución del ing reso 23
El crecimiento histórico de los gastos públicos 24
Wilfredo Pareto y la escuela sociológica de las finanzas 24
La presión del impuesto y del empréstito 25
La escuela sociológica italiana 25
La escuela sociológica alemana y la teoría sociológica de Edwin Seligman 25
Teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas 25
La teoría financiera de Benvenuto Griziotti 26
Naturaleza política de la actividad financiera 27
Propuestas de reforma de los sistemas tributarios 27
Presión del impuesto y del empréstito 27
Problema metodológico 28
Evaluación de la metodología de Griziotti 28
12. El enfoque de las finanzas clásicas
Principios fundamentales
Ataques al enfoque de las finanzas clásicas
13. Las obras de John Maynard Keynes
El marco histórico de sus trabajos
Líneas fundamentales de sus teorías
Proyección de la "Teoría General" sobre las Finanzas Públicas
14. La teoría financiera de Alvin Hansen
El estancamiento secular
15. Abba Lerner y la teoría de las "finanzas funcionales"
16. Síntesis de las corrientes antagónicas de las finanzas
17. Las posiciones de síntesis
Richard A. Musgrave
Coscian i y Neumark
CAPÍTULO II
FINANZAS PÚBLICAS, NATURALEZA, ESTRUCTURA
Y RELACIONES CON LA ECONOMÍA
1. Concepto de finanzas públicas
2. Las finanzas como actividad económica del sector público
3. Las finanzas públicas y sus relaciones con la economía del mercado
4. Estructura de las finanzas públicas
5. El Estado como sujeto protagónico de las finanzas públicas
La importancia del Estado
4
Negación del papel del Estado
El Estado en la filosofía idealista —H egel— y en la doctrina financiera alemana
El Estado como sujeto activo de las finanzas públicas en la doctrina keynesiana y
poskeynesiana
Necesidad o no de definir las funciones del Estado
Carácter parcial de las definiciones del contenido del Estado
Posibilidad de una teoría general de las finanzas públicas que supere las definiciones
ideológicas del contenido del Estado
El Estado como organización para lograr fines
6. Las necesidades públicas
Los fines del Estado determinan las necesidades públicas
Necesidades públicas determinadas por el fin de la exi stencia y funcionamiento de la
organización del Estado
Relatividad histórica de los fines del Estado
Necesidades públicas paralelas a necesidades privadas y otras sin esa
correspondencia
Negación del distingo entre necesidades públicas por la esencia del Estado
¿Quién siente las necesidades públicas?
Las necesidades públicas corresponden a los fines políticos del
Estado
Origen de las necesidades públicas
Necesidades derivadas de la exi stencia y mantenimiento de la organización estatal
Las necesidades públicas de las generaciones futuras
7. Bienes y servicios públicos
Conceptos
Servicios públicos divisibles
Servicios públicos ind ivisibles
Los servicios ind ivisibles y la manifestación de las preferencias ind ividuales
Conclusión sobre el problema de los servicios ind ivisibles y las
preferencias ind ividuales
La consolidación de las necesidades públicas
8. los gastos públicos
Su papel en la actividad financiera
Interferencias del sistema económico del sector público con la economía del mercado
Actividad financiera en la economía de mercado
Otras formas de empleo del gasto público
9. Los recursos públicos
Tipos de recursos
Diferentes empleos de los recursos
Interdependencia de las decisiones referentes a gastos y recursos
10. El cálculo económico de la actividad financiera
Aplicación y alcance
El análisis costo-beneficio
El costo-beneficio y las generaciones futuras
Aplicabilidad universal del esquema de la actividad financiera
La actividad financiera es una actividad política y es al mismo tiempo económica
La teoría normativa de Richard A. Musgrave
11. Interrelaciones entre las finanzas públicas y la economía de mer-
cado
La naturaleza de la actividad financiera según Cosciani
Conclusión sobre la coexistencia de la economía del Estado y la del mercado
5
Funcionamiento de las dos economías
El proceso recurso-gasto como característico de la economía finan-
ciera
Método de estudio del proceso recurso-gasto
12. Finanzas públicas en las economías socialistas
13. Actividad financiera y redistribución de ing resos, estabilización y desarrollo
14. Una cuestión metodológica fundamental
CAPÍTULO III
DIFERENTES ENFOQUES
DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. El aspecto jurídico de las finanzas públicas en general y de la tributación, en particular
2. Metodología de esta obra
3. Recientes doctrinas jurídicas del impuesto
PARTE II
PRESUPUESTO ESTATAL
CAPÍTULO I
EL PRESUPUESTO ESTATAL
1. Terminología
2. Su naturaleza jurídica y político-económica
3. Funciones del presupuesto
4. Principios generales del plan presupuestario
Publicidad
Claridad
Exactitud
Integralidad o universalidad
Unidad
Anticipación
Especificación
Anualidad
Equilibrio
5. Presupuesto equilibrado
6. El presupuesto desdoblado
7. Presupuesto por programas
8. Presupuesto financiero y plan económico nacional
9. La política financiera 95
Objetivos y cometidos 95
CAPÍTULO II
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES
Y RENTA NACIONAL
1. El presupuesto y la contabilidad nacional 101
2. Presupuestos consolidados de la O.E.C.E. 102
6
3. Cuentas consolidadas del presupuesto nacional 102
Cuenta de las operaciones corrientes de la administración pública 102
Cuenta de las operaciones de capital de la administración pública 105
4. Presupuesto estatal y renta nacional 106
La función de los gastos públicos 106
La función de los recursos 109
El presupuesto del Estado en el esquema de ins umo-producto ("inp ut-output") 113
5. Efectos macroeconómicos del presupuesto estatal 113
Objetivos del análisis 113
El consumo y el ahorro 114
La oferta de trabajo 117
La producción y la inv ersión 120
Capacidad de producción e inv ersión 124
CAPÍTULO III
FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
1. Problema teórico 125
2. Principios previos 126
Distribución de recursos y gastos 126
Factores históricos e ins titucionales 126
Respeto a los principios de igualdad y equidad 127
Redistribución deingresos 128
Estabilización económica y pleno empleo 128
Desarrollo económico y social 128
Adaptación a postulados políticos preexistentes 128
La reforma del reparto de recursos implica la evaluación de los cometidos y objetivos
contradictorios en la coordinación financiera 130
3. Diferentes soluciones 132
Concurrencia 132
Separación 133
Participación 135
Cuotas adicionales 136
Asignaciones globales 137
Asignaciones condicionadas 138
4. Conclusiones de la reseña de los sistemas de coordinación 139
CAPÍTULO IV
LAS FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES
EN EL DERECHO ARGENTINO
1. El poder fiscal de la Nación y de las provincias según la Constitución Nacional 143
Poder fiscal atribuido a la Nación con carácter exc lusivo (arts. 9 º, 10, 11, 12 y 67, inc.
1 2* ) 144
2. Las leyes de unificación y distribución de los impuestos nacionales 145
3. Características y contenido del régimen de coparticipación 147
Distribución del contingente provincial 149
4. Obligaciones de la Nación 149
5. Obligaciones de las provincias 151
Derecho de repetición 154
7
La Comisión Federal de Impuestos 154
Fondo de Desarrollo Regional 156
6. El poder fiscal municipal 156
La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires 157
PARTE III
GASTOS PÚBLICOS
CAPÍTULO I
LOS GASTOS PÚBLICOS
1. Premisa y concepto de gastos públicos 163
2. Clasificación de los gastos públicos 163
Gastos ordinarios y ext raordinarios 164
Gastos productivos y de transferencia 164
Clasificación funcional de los gastos 165
Gastos corrientes y gastos de inv ersión 165
Gastos corrientes de consumo 165
Gastos de transferencia 166
Gastos de inv ersión 169
3. Crecimiento de los gastos públicos 169
Crecimiento aparente 169
Crecimiento real 170
Aumento absoluto y aum ento relativo 171
Incremento por motivaciones políticas, económicas y sociales 171
Ampliación de las funciones del Estado y la planificación 172
Nuevos cometidos del Estado y sus motivaciones 172
Armamentismo y guerra 174
CAPÍTULO II
EFECTOS DE LOS GASTOS PÚBLICOS
1. Observaciones preliminares 177
2. Clasificación de los gastos y formas de financiación 178
3. Gastos para la producción de bienes y servicios 178
Financiación con recursos tributarios 178
Financiación con recursos del crédito 180
4. Gastos para redistribución de ingresos 182
Financiación con emisión monetaria 184
5. Gastos para estabilización del nivel de precios 184
6. Gastos para el desarrollo económico y social 188
7. Nivel óptimo de los gastos públicos 190
8
CAPÍTULO III
CUANTIFICACIÓN DE LOS EFECTOS
DE LOS GASTOS PÚBLICOS
1. El multiplicador 193
Concepto y antecedentes 193
Factores determinantes 193
Utilización y alcances del multiplicador 194
2. El principio de aceleración 196
Conceptos y antecedentes 196
3. Int eracción del multiplicador y del acelerador 198
4. Efecto amplificador 199
5. Apéndice analítico del multiplicador 199
Concepto 199
Supuestos básicos del modelo 200
Relación con las finanzas públicas 200
Caso 1 200
Caso 2 205
Caso 3 205
Aspectos temporales 206
Filtraciones 207
Caso 1 208
Caso 2 209
PARTE IV
RECURSOS
CAPÍTULO I
RECURSOS
1. Conceptos y consideraciones preliminares 213
2. Clasificación de los recursos 214
Recursos ordinarios y ext raordinarios 214
Recursos originarios y derivados 215
Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público 215
3. Diferentes géneros de recursos 216
4. recursos originarios o patrimoniales 216
Concepto 216
Evolución histórica de los recursos originarios o patrimoniales 217
La nueva concepción de la función del Estado 218
El nuevo papel de los recursos patrimoniales 218
La teoría gradual de los recursos patrimoniales hasta llegar a los recursos tributarios
219
Recursos patrimoniales y tributarios. Límites de separación 221
Los precios de los servicios y los subsidios encubiertos a los consumidores 221
Monopolios fiscales 222
Fundamentación pretendida del monopolio fiscal de juegos de azar 223
Empresas mixtas 224
5. Recursos tributarios 224
9
Paradoja de la correlación entre Estados absolutos y recursos patrimoniales u ofrendas
voluntarias y entre Estados constitucionales y recursos coercitivos 225
Concepto jurídico, económico y político de los recursos tributarios 225
Diferentes especies de tributos 226
6. Las tasas 226
Generalidades 226
Concepto. Controversias 226
Tasas acopladas a otros tributos 230
Tasas sin contraprestación efectiva del servicio al usuario 230
Función económica de la tasa 231
7. Contribuciones especiales 233
Concepto 233
Principales problemas de las contribuciones de mejoras 235
Parte del costo de la obra a financiar con la contribución 235
Determinación de la zona beneficiada 236
Determinación del beneficio obtenido por cada inm ueble 236
Porcentaje del beneficio a pagar como contribución 238
8. Los empréstitos forzosos 240
Caracteres 240
9. Regalías mineras y similares 241
Concepto 241
10. Recursos parafiscales 242
CAPÍTULO II
TEORÍA GENERAL DEL IMPUESTO
1. Definición de impuesto 245
Concepto 245
El precio de los monopolios fiscales 245
La emisión monetaria 246
Caracterización del impuesto 246
2. Clasificación de los impuestos 250
Impuestos directos e ind irectos 250
Impuestos reales y personales 254
Impuestos generales y especiales 256
Impuestos periódicos e impuestos por una sola vez 257
PARTE V
IMPUESTOS EN GENERAL
CAPÍTULO I
CARACTERES DEL SISTEMA IMPOSITIVO
1. El impuesto único 263
Antecedentes 263
Argumentos adversos al impuesto único 264
2. El sistema tributario 265
3. Presión tributaria 266
Concepto 266
La recaudación fiscal 267
10
La renta nacional 269
4. Elasticidad y flexibilidad del sistema tributario 271
Conceptos 271
Elasticidad fiscal 272
Flexibilidad fiscal 273
5. Apéndice analítico de la elasticidad y flexibilidad 275
Elasticidad 275
Concepto 275
Formulación analítica 275
Alternativas temporales 277
a) Concomitante 277
b) Diferida un año 278
c) Diferida seis meses 278
d) Diferida tres meses 278
Flexibilidad 279
Concepto 279
Formulación analítica 279
Alternativas temporales 279
a) Concomitante 279
b) Diferida un año 279
c) Diferida seis meses 280
d) Diferida tres meses 280
CAPÍTULO II
IMPUESTOS FIJOS, GRADUALES, PROPORCIONALES,
PROGRESIVOS Y REGRESIVOS
1. Impuestos fijos 281
2. Impuestos graduales 282
3. Impuestos proporcionales 282
4. Impuestos progresivos y regresivos 283
Progresividad de los impuestos 283
Técnicas de progresión 284
Progresión por categorías o clases 284
Progresión por grados o escalones 284
Progresión por deducción en la base 285
Progresión continua 285
CAPÍTULO III
LOS PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN
1. Principio de legalidad 287
2. Principio de igualdad 289
3. Principio de economía 292
4. Principio de neutralidad 292
5. Principio de la comodidad en el pago del impuesto 293
6. Principio de evitar la aplicación de impuestos sobre actividades que se inician 294
7. Principio de productividad 294
8. Principio de discriminación entre rentas ganadas y no ganadas 295
11
9. Otras formulaciones 296
Samuelson 296
Neumark 297
10. Análisis general de los principios 297
CAPÍTULO IV
EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO
1. Naturaleza de los principios de la imposición 303
2. Principio de legalidad 303
3. Principio de igualdad 307
Significado de la igualdad 307
Evolución de la jurisprudencia 309
Principio de igualdad e inc entivos 311
4. Principio de equidad 313
5. Principio de proporcionalidad 313
6. Principio de no confiscatoriedad 314
7. Prohibición de los impuestos que limitan el libre ejercicio del derecho de trabajar y
ejercer industrias lícitas 321
8. Facultad exclusiva del Congreso para reglar el comercio internacional e interprovincial
323
CAPÍTULO V
EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS
1. Interés de su estudio 325
2. Esquema tradicional 325
Percusión 326
Transferencia o traslación 326
Incidencia 327
Difusión 327
Amortización 328
Capitalización 329
3. Otros esquemas de análisis 329
Musgrave 329
Incidencia específica y diferencial 330
Traslación y ajuste general 330
Hicks 331
Incidencia formal y efectiva 331
Enfoque del costo total 331
4. Nuestra opinión 332
5. Efectos de los impuestos 333
Percusión o impacto de los impuestos 333
Traslación 334
Elementos determinantes de la traslación 335
a) El monto del impuesto 335
b) Régimen del mercado 336
c) Tipos de impuestos 337
12
d) Régimen de costos de la industria 339
e) Elasticidad de la demanda o de la oferta 339
f) Factor tiempo 340
h) Elasticidad o rigidez de la oferta de dinero por parte del sistema bancario 341
Remoción del impuesto 342
Difusión del impuesto 343
Amortización o capitalización del impuesto 345
Otros efectos 347
PARTE VI
EL DERECHO TRIBUTARIO
CAPÍTULO I
DIVERSOS ENFOQUES DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. Concepto 351
2. El enfoque administrativo y el del Derecho Tributario sustantivo 351
3. Subdivisiones del Derecho Tributario 353
CAPÍTULO II
CONTENIDO DEL DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO
1. Objeto principal. La relación jurídica tributaria 357
2. Naturaleza jurídica de la relación jurídica tributaria sustantiva 358
3. La relación jurídica tributaria no es una relación de poder 360
4. La relación jurídica tributaria no es una relación compleja 361
5. La relación jurídica tributaria es personal, no real 362
6. Nacimiento de la relación jurídica tributaria 366
7. Una cuestión terminológica de fondo 368
CAPÍTULO III
EL HECHO IMPONIBLE: CONCEPTO Y NATURALEZA
1. Concepto 371
2. El aspecto espacial del hecho imponible 372
3. El aspecto temporal del hecho imponible 373
4. Base de medición o base imponible 374
5. Aspecto subjetivo del hecho imponible 375
CAPÍTULO IV
INTERPRETACIÓN DE LA NORMA TRIBUTARIA
1. Planteamiento de la cuestión 385
2. Temas fundamentales acerca de la hermenéutica 385
3. Fundamento de la "consideración económica" 387
4. El contraste entre la voluntad de las partes y la de la ley respecto de los hechos
imponibles derivados de actos jurídicos 388
5. Relaciones entre el Derecho Tributario material y el Derecho Privado 389
13
6. Problemas de la int erpretación y de la elusión tributaria 391
CAPÍTULO V
DERECHO TRIBUTARIO PENAL
1. Normas penales en el Derecho Tributario argentino 395
2. Tipos penales en el Derecho Tributario argentino 397
3. Especies de penas en el Derecho Tributario argentino 403
4. La aplicación de los principios del Derecho Penal en el Derecho Tributario 409
CAPÍTULO VI
DERECHO TRIBUTARIO ADMINISTRATIVO
1. Concepto y naturaleza 419
2. Deberes formales 420
3. La declaración jurada 422
4. Determinación tributaria 427
5. Diferentes especies de determinación 431
6. Contenido de la determinación 436
7. Eficacia de la determinación de oficio 438
CAPÍTULO VII
DERECHO TRIBUTARIO PROCESAL
1. Características del proceso tributario y clases de procesos 443
2. Ante la Dirección General Impositiva 444
El recurso de reconsideración 444
La demanda de repetición 448
3. Ante el Tribunal Fiscal de la Nación 449
Competencia del Tribunal Fiscal 450
Características del funcionamiento del Tribunal Fiscal 452
Recurso de apelación 455
Demanda originaria de repetición 455
Recurso por retardo 455
Recurso de amparo 456
Etapas del procedimiento 456
4. Ante la justicia nacional 464
Limitación del juez nacional 466
Limitación de la acción de repetición 467
Procedimiento ante la Cámara Nacional 467
PARTE VII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO A LA RENTA O A LOS RÉDITOS
1. Premisa terminológica 475
14
2. Concepto de renta (o rédito, ganancia, ingreso) 476
Teoría de las fuentes 477
Teoría del inc remento patrimonial neto más consumo 478
La teoría de Irving Fisher 479
3. Sistemas de imposición a la renta o a los réditos 480
Impuestos reales o cedulares 481
Sistema unitario 482
Sistemas mixtos 483
4. Impuestos sobre las rentas de inm uebles 485
Nociones preliminares 485
Determinación catastral de la renta de la tierra libre de mejoras 486
Otras formas de determinación de la renta de inm uebles rurales 486
Imposición sobre la renta normal potencial de la tierra 487
Impuesto sobre la renta de los inm uebles urbanos edificados o no 488
5. Impuesto sobre la renta de capitales mobiliarios y rentas de títulos 489
Impuesto sobre los int ereses 489
Intereses de títulos públicos 490
El desaliento del ahorro por el impuesto 490
6. Impuesto a los sueldos y salarios 491
Traslación e inc idencia 492
Remoción del gravamen 493
Disminución del consumo 494
7. Impuesto real sobre los beneficios netos de empresas comerciales, industriales,
agropecuarias, etcétera 495
Concepto 495
Incidencia del tributo 496
8. Impuesto a los beneficios de profesiones, artes y oficios u otras actividades con fines
de lucro ejercidos por personas sin relación de dependencia 498
9. El impuesto personal a la renta 499
Caracteres del impuesto y sus consecuencias 499
Sujeto pasivo del impuesto 501
Concepto de rédito imponible 501
Problemas de la progresividad 503
Concepto de ganancia en términos reales o en términos monetarios 505
Realización de la renta 506
Imposición de rentas subjetivas o presuntas 508
La imposición del ahorro 509
Traslación e inc idencia del impuesto personal a la renta global 510
Efectos sobre las inversiones y la asunción de riesgos empresariales 511
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO A LOS RÉDITOS
DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
1. Origen del impuesto 513
Antecedentes 513
Concepción doctrinaria 514
Categorías de accionistas 515
Personalidad societaria 517
2. El postulado de la igualdad 518
15
Superposición del impuesto a la renta de las sociedades y a la renta de los accionistas
518
La exe nción de los dividendos y utilidades distribuidos a los accionistas 518
Traslación e inc idencia del impuesto a la renta de las sociedades de capital 519
Doble imposición de las utilidades 519
3. Coordinación de la imposición a la renta de las sociedades y de las personas físicas
522
Distribución de dividendos en especie 522
Dividendos en acciones liberadas 523
Primas de emisión de acciones 526
Dividendos de acciones que pierden valor capital por efecto de la distribución del
dividendo 528
CAPÍTULO III
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA EN EL DERECHO
TRIBUTARIO ARGENTINO
1. Introducción. Terminología 529
2. Sistema de imposición de las ganancias (o rentas) en el derecho tributario argentino
532
3. Concepto de ganancia según la ley argentina vigente 535
4. Concepto normativo de ganancia. Sus componentes 538
5. Categorías de ganancias 542
6. Ganancias brutas y ganancias netas 546
7. Inc rementos patrimoniales no justificados 550
8. Deducciones generales 551
9. Deducciones no admitidas 555
10. Ganancias de la primera categoría 558
Ganancias brutas de la primera categoría 558
Ganancias exe ntas de la primera categoría 562
Fuente de las ganancias de la primera categoría 562
Imputación de las ganancias de la primera categoría al año fiscal 563
Valor locativo. Concepto y determinación 563
Arrendamiento en especie 563
Deducciones de la primera categoría. Determinación de la ganancia neta 564
11. Ganancias de la segunda categoría 566
Ganancias brutas de la segunda categoría 567
Ganancias exe ntas de la segunda categoría 575
Fuente de las ganancias de la segunda categoría 579
Dividendos de acciones 580
Ganancias provenientes de créditos garantizados con derechos reales 582
Renta de debentures 582
Imputación de las ganancias de la segunda categoría al período fiscal 583
Deducciones especiales de la segunda categoría 584
12. Ganancias de la tercera categoría 586
Ganancia y empresa 589
Ganancias exe ntas de la tercera categoría 591
Fuentes de las ganancias de la tercera categoría 593
Imputación de las ganancias de la tercera categoría al período fisca l 601
16
a) Definiciones de percibido y devengado 601
b) Operaciones no contabilizadas 602
c) Dividendos de acciones e int ereses de títulos valores 602
d) Método de lo "devengadoexigible" 603
e) Devengado en función del tiempo 604
f) Principio de lo devengado aplicable a la imputación de gastos 604
g) Imputación de los ajustes de impuestos 605
h) Imputación de remuneraciones, haberes jubilatorios, etcétera, con efecto
retroactivo 606
i) Erogaciones que constituyen ganancias de fuente argentina
para beneficiarios delexterior 606
j) Imputación de las ganancias de las empresas de construcción 607
Deducciones de la tercera categoría 607
a) Gastos y demás erogacionesinherentes al giro del negocio 608
b) Castigos y previsiones contra los malos créditos 608
c) Gastos de organización 609
d) Sumas destinadas aintegrar reservas matemáticas, para riesgos en curso y
similares 610
e) Comisiones y gastosincurridos en elextranjero 610
f) Reserva paraindemnización, por despido, rubro antigüedad 610
g) Gastos o contribuciones realizadas a favor del personal 611
h) Sumas acordadas a los socios administradores de sociedades de responsabilidad
limitada, sociedades en comandita simple o por acciones, por su desempeño
como tales 611
Composición de las ganancias de la tercera categoría 612
Valuación deinventarios. Principios generales 614
Efectos tributarios de los diferentes métodos de valuación de los bienes de cambio 616
Valuación de lasexistencias de hacienda 618
Enajenación deinmuebles 619
Enajenación de bienes amortizablesexceptoinmuebles 621
Enajenación de bienes muebles no amortizables ni bienes de cambio 622
Bienes amortizables en desuso 622
Venta y reemplazo de bienes amortizables einmuebles 623
Diferencias de cambio 624
Minas, canteras, bosques y bienes análogos 625
Empresas de construcción 626
Reorganización de sociedades o empresas 628
Fusión de empresas 629
Escisión o división de empresas 629
Conjunto económico 630
Recaudos de la ley tributaria 631
Traslado de atributos impositivos en los casos de reorganización 633
Resolución de la reorganización 635
Otras ventas y transferencias de fondos de comercio 636
Venta y transferencia entre entidades que constituyen un conjunto económico 636
13. Ganancias de la cuarta categoría 638
Ganancias brutas de la cuarta categoría 638
a) Desempeño de cargos públicos 638
b) Ganancias provenientes del trabajo personal en relación de dependencia 638
c) Ganancias provenientes de jubilaciones, pensiones, retiros y subsidios de
cualquier especie en cuanto tengan su origen en el trabajo personal y de los
consejeros de las sociedades cooperativas 639
17
d) Servicios personales prestados por socios de cooperativas
de trabajo y retornos 639
e) Profesiones liberales, oficios y funciones varias 641
f) Actividades de corredor, viajante de comercio y despachante de aduana 642
g) Compensaciones, viáticos, etcétera 643
Ganancias exe ntas de la cuarta categoría 643
a) Derechos de autor 644
b) Sueldos de jueces nacionales y provinciales 645
c) Dietas de los legisladores y remuneraciones de cargos electivos en los poderes
del Estado Nacional 645
d) Haberes jubilatorios y pensiones que correspondan por funciones exentas 646
e) Remuneraciones de diplomáticos, agentes consulares y demás representantes de
países extranjeros en la República 646
Fuente de las ganancias de la cuarta categoría 647
Imputación de las ganancias de la cuarta categoría al período fiscal 649
a) La imputación general 649
b) Excepciones 649
14. Atribución de las ganancias a los sujetos pasivos 652
Personas físicas o sucesiones ind ivisas 652
Atribución de las ganancias a las sucesiones ind ivisas 652
Atribución de las ganancias en el caso de la sociedad conyugal 654
Atribución de las ganancias en el caso de empresas o sociedades 658
15. Salidas no documentadas 661
16. Impuesto a la ganancia neta imponible de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas 664
Compensación de pérdidas y ganancias 664
Deducciones personales 665
Deducción adicional 666
Actualización de los valores 667
Deducción de cargas de familia 667
Gastos de sepelio 668
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO A LAS GANANCIAS O BENEFICIOS
DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL Y OTROS IMPUESTOS
QUE INTEGRAN EL SISTEMA DE IMPOSICIÓN
A LAS GANANCIAS EN EL DERECHO ARGENTINO
1. Ganancia neta imponible de las sociedades de capital 669
2. Ganancias de los beneficiarios del ext erior 673
Caracteres del impuesto y del hecho imponible 673
3. Impuesto a las ganancias de sociedades o empresas extranjeras, que tengan en el
país una filial o sucursal organizada en forma de empresa estable 676
4. Impuesto sobre las ganancias de artistas extranjeros 677
5. El hecho imponible del impuesto sobre los beneficios eventuales 680
6. El impuesto a los premios 680
7. El ajuste por inflación 681
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES
18
1. Carácter del impuesto sobre los beneficios eventuales 683
2. Concepto de beneficio eventual 684
3. Beneficios exentos 685
4. Fuente de los beneficios eventuales 685
5. Sujetos pasivos 685
6. Aspecto temporal del hecho imponible 686
7. Base o monto imponible 686
8. Algunas cuestiones particulares 688
Inmuebles con valuación conjunta 688
Transferencia de boletos de compraventa 688
Bienes aportados a sociedades 689
Adjudicación de bienes por disolución de sociedades o retiros de socios 689
Rescisión de operaciones 689
Transferencia de cuotas y participaciones sociales 689
Cesión de inm uebles para la construcción de edificios bajo el régimen de la ley
1 3.512 690
Reemplazo de inm uebles 690
Expropiación 690
CAPÍTULO VI
EL IMPUESTO A LAS SUPERRENTAS
1. Concepto 693
2. Objetivos y modalidades del tributo 694
3. Efectos económicos 696
4. Los impuestos a las superrentas y a la renta normal 696
5. Los impuestos a las rentas exc edentes y la inf lación 698
PARTE VIII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PATRIMONIOS
Y SOBRE LOS CAPITALES
CAPÍTULO I
IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO
DE LAS PERSONAS FÍSICAS
1. Concepto 701
2. Naturaleza del tributo 702
3. Estructura técnica 704
Traslación 705
Efectos sobre el consumo y el ahorro 706
Efectos sobre la inv ersión 708
5. Los impuestos al patrimonio y a la renta 708
6. Progresividad del tributo 711
7. Conclusiones 712
8. Impuestos sobre bienes patrimoniales 713
19
Impuestos inm obiliarios rurales o urbanos 713
Concepto y características 713
Criterios de valuación 716
Impuestos sobre otras manifestaciones patrimoniales 719
CAPÍTULO II
IMPUESTO EXTRAORDINARIO AL PATRIMONIO
1. Concepto 721
CAPÍTULO III
EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO
DE LA ARGENTINA
1. Carácter del impuesto 725
2. Hecho imponible 726
3. Exenciones 726
4. El hecho imponible en el universo 726
5. El hecho imponible en el tiempo 728
6. Baseimponible. Valuación de los bienes. Liquidación del gravamen 728
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO AL CAPITAL DE LAS EMPRESAS
1. Concepto 731
2. Estructura técnica 732
Traslación 733
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES
DE LA ARGENTINA
1. La imposición patrimonial 737
2. Hecho imponible del impuesto sobre los capitales 738
3. Exenciones 739
4. Aspecto espacial o ámbito de aplicación del impuesto 739
5. El hecho imponible en el tiempo 740
6. Base imponible 741
7. Rubros no considerados como activo o pasivo 742
8. Capital imponible. Deducciones 743
CAPÍTULO VI
IMPUESTOS A LA TRANSMISIÓN GRATUITA DE BIENES
1. Tipos del gravamen 745
Impuesto al acervo sucesorio total 745
Impuesto a las hijuelas 746
20
2. Naturaleza del tributo 747
3. Los impuestos a la herencia y a la renta 748
5. Los impuestos sucesorios y la política fiscal 756
Recaudación de ing resos 756
Equidad tributaria 757
Progresividad 758
Distribución de ing resos 759
Desarrollo y coyuntura económicos 759
Efectos productivistas 760
PARTE IX
LA IMPOSICIÓN AL GASTO
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO AL GASTO
1. Concepto 765
2. Objetivos del tributo 765
3. Aspectos técnicos 766
4. Críticas al gravamen 767
PARTE X
LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
CAPÍTULO I
IMPUESTOS PARTICULARES SOBRE LOS CONSUMOS
1. La imposición a los consumos 771
2. Modalidades tributarias 772
Tipos de impuestos 772
Impuestos específicos y "ad valorem" 773
4. Traslación e incidencia 774
Competencia perfecta. Impuesto particular sobre una ind ustria 775
Costos constantes 775
Costos crecientes 777
Costos decrecientes 778
Análisis crítico 779
Competencia perfecta 779
Régimen de costos 780
El factor "tiempo" 781
Período breve 782
Período brevísimo o de venta deexistencias (período de mercad o) 783
Monopolio. Impuesto particular 785
Otros regímenes 786
Monopolio bilateral 786
Duopolio 787
Oligopolio 788
Competencia monopólica 790
21
5. Los impuestos selectivos, globales a la renta y general a las ventas 792
6. Regresividad de la imposición selectiva al consumo 793
7. Efectos sobre el consumo, el ahorro y la inv ersión 795
CAPÍTULO II
IMPUESTOS GENERALES SOBRE LAS VENTAS
1. Concepto 799
2. Modalidades del tributo 800
Impuesto a las transacciones 800
Impuestos en una etapa 802
Minorista 802
Industria manufacturera 802
Mayorista 803
Impuestos tipo "valor agregado" 804
4. Trato de los bienes instrumentales 805
5. Imposición de los servicios 806
Traslación e inc idencia 807
7. Regresividad del tributo 810
8. Neutralidad del gravamen 811
9. La política fiscal y los impuestos a las ventas 812
Distribución de ing resos 812
Estabilización económica 813
Desarrollo económico 814
CAPÍTULO III
LOS IMPUESTOS ADUANEROS Y EL RÉGIMEN CAMBIARIO
1. Impuestos aduaneros 815
Tributos a la importación yexportación 815
2. Régimen cambiario 817
Recargos, retenciones y cambios múltiples 817
CAPÍTULO IV
LOS IMPUESTOS INTERNOS
1. Hechos imponibles de los impuestos internos 821
2. Hechos imponiblesErsatz823
3. Vinculación del hecho imponible con el sujeto activo 825
4. Imputación del hecho imponible al período fiscal 825
6. Impuesto a los objetos suntuarios 827
7. Sujetos pasivos de los impuestos internos 830
CAPÍTULO V
22
EL IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
1. Posición de este impuesto en el derecho tributario argentino 835
2. Naturaleza del impuesto 836
3. Conceptos relevantes 836
4. Actividades excluidas de los hechos imponibles 839
6. Deducciones admitidas y no admitidas 845
7. Exenciones 847
8. Discriminación de actividades 848
10. Convenio Multilateral 849
11. Contenido del Convenio Multilateral 852
12. Distribución de ingresos: régimen general 853
13. Regímenes especiales 854
14. Órganos de aplicación del Convenio Multilateral 854
CAPÍTULOVI
EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)
1. Estructura y función del impuesto 857
2. Hechos imponibles del IVA 858
3. El IVA en el caso de la reorganización de sociedades o empresas 861
4. Obras, locaciones y prestaciones de servicios 862
5. Hecho imponible presunto 864
6. Ámbito espacial o social del hecho imponible 865
7. Imputación del hecho imponible al período fiscal 866
Precio neto 869
Valores que no integran el precio neto gravado 870
9. Débito y crédito fiscal 870
10. Saldo a favor 875
11. Aspectos y deberes formales en la ley del IVA 876
Inscripción en el Registro de Responsables 876
12. Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera 877
PARTEXI
OTROS IMPUESTOS
CAPÍTULO I
IMPUESTOS SOBRE TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES
A TÍTULO ONEROSO
1. Concepto 881
Operacionesinmobiliarias 883
23
Operaciones bancarias 883
Otros efectos 884
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO DE SELLOS EN LA ARGENTINA
1. Caracteres generales de los impuestos de sellos en el Derecho argentino 885
Enumeración de los hechos imponibles 886
Territorialidad del impuesto de sellos 888
Principio de la instrumentación 889
2. Hechos imponibles 893
Boletos de compraventa de inmuebles 895
Contrato de mutuo y reconocimiento de deudas 896
Contratos de transferencia de establecimientos comerciales o industriales 897
Contratos de locación o sublocación de cosas, derechos, obras o servicios 898
Contratos de sociedad 899
3. Impuesto sobre documentos comerciales 900
4. Operaciones sobre inmuebles 902
5. Operaciones monetarias 905
6. La doble imposición en el impuesto de sellos 906
7. Algunos problemas actuales 907
Contratos con reparticiones públicas 907
Formalización de diferentes actos en un mismo instrumento 908
Contrato principal y accesorios 908
8. Monto imponible 909
10. Exenciones y exclusiones 912
PARTE XII
OTROS RECURSOS
CAPÍTULO I
LA DEUDA PÚBLICA
1. Concepto 915
Definición 915
Deuda pública y privada 915
2. Clasificaciones 918
Deuda int erna y ext erna 918
Deuda flotante y consolidada 920
Deuda flotante 920
Deuda consolidada 925
Clasificación de los empréstitos 927
Deuda perpetua y amortizable 928
Deuda a corto, mediano y largo plazo 929
4. Correspondencia de la deuda pública con determinados gastos 930
5. Efectos de la deuda pública 932
24
6. Inc idencia de la deuda pública 934
Incidencia efectiva 935
Incidencia en el tiempo 936
David Ricardo 937
De Viti de Marco 938
Griziotti 940
Musgrave 942
Pareto 947
7. Límites de la deuda pública 949
Deuda ext erna 949
Deuda int erna 950
8. Aspectos técnicos de los empréstitos 953
Emisión de los empréstitos 953
Conversión de la deuda pública 955
Amortización y ext inción de la deuda pública 957
CAPÍTULO II
LA EMISIÓN DE BILLETES Y LAS FINANZAS PÚBLICAS
1. Concepto 961
2. Objetivos 961
3. El empleo de la emisión de billetes 962
4. Efectos 963
PARTE XIII
LAS FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CAPÍTULO I
FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1. Premisa 967
2. Antecedentes 968
3. Efectos del régimen de aportes y contribuciones 969
Incidencia y naturaleza de los mercados 969
Traslación 970
Difusión 972
4. Efectos del régimen de beneficios 973
5. La colocación de los fondos de la seguridad social 974
6. Financiación no contributiva 975
Índice de autores citados 977
Índice de bibliografía consultada 983
Índice alfabético de materias 987
25
NOTA PRELIMINAR
La vigencia de la obra de Dino Jarach origina esta nueva edición del Tratado de
Finanzas y Derecho Tributario .
Vigencia en cuanto a la profundidad y actualidad en el tratamiento de los temas
fundamentales de las finanzas públicas, cuyo enfoque, al decir del autor en el Prólogo
de la primera edición, se nutre de su convencimiento "...de la necesidad de la
integración del derecho tributario con el análisis económico de las instituciones y de
sus problemas concretos...".
Esta vigencia queda probada por la permanente demanda de esta obra, quizás la
más ambiciosa y lograda de mi padre y maestro, por parte de estudiosos de los
fenómenos financieros que hacen a la actividad estatal y de juristas que abrevan en el
—siempre resaltado por el autor— enfoque jurídico de la tributación, complementario
con la economía financiera.
Vigencia que también se tradujo en la necesidad de una nueva edición
del Tratado —la cuarta— con algunos aspectos novedosos respecto de las anteriores.
En justo homenaje a su vigencia, no se introduce alteración ni modificación alguna
en el texto original, mas sí se incorporan notas de actualización relativas a la parte
"especial" del Derecho Tributario. Éstas no solamente facilitan al lector el estudio de
cada uno de los impuestos de nuestro sistema tributario, al remitir a las normas
vigentes en la actualidad las citas legales del autor, sino que también permiten
verificar la vigencia del Tratado en su globalidad.
Ya hace treinta años tuve el honor y responsabilidad de efectuar las correcciones
de las pruebas de la primera edición. Hoy, al cuidado de esta edición nuevamente
asumo la misma tarea, resultando muy gratificante verificar que los innumerables
temas de finanzas públicas tratados y analizados, que abren el debate y proponen
respuestas, son los mismos que se estudian, discuten y son motivo de controversia en
la actualidad en todas las latitudes.
Así también mantienen absoluta vigencia tanto la parte general del Derecho
Tributario como la especial, en el tratamiento legal de cada impuesto en particular.
Es en este último aspecto, que deseo resaltar y agradecer la impecable tarea
llevada a cabo con estricto sentido jurídico por la Doctora M. A. Capria, en la
actualización de las normas tributarias a través de sus notas, que teniendo en claro
sus objetivos, siempre respetaron el espíritu e integralidad de la obra.
Y en homenaje al autor y la vigencia de su Tratado de Finanzas y Derecho
Tributario , esta edición en papel también contará con su versión digital, con las
indudables ventajas de todo tipo que ello conlleva.
Buenos Aires, febrero de 2013
ROBERTO JARACH
26
PRESENTACIÓN EDITORIAL
ABELEDO- PERROT presenta hoy la nueva edición de una obra ya clásica de esta
figura señera del derecho tributario y las finanzas públicas que fue el doctor
DINO JARACH a quien, a poco tiempo de su muerte, rendimos nuestro homenaje.
Aunque su trayectoria es ampliamente conocida creemos que no está de más
recordar algunos aspectos relevantes de su vida pública.
Nació en Milán (Italia) en 1915.
Doctor en Jurisprudencia de la Universidad de Turín en 1935.
Inició la carrera universitaria en 1936 como asistente del profesor B. Griziotti en la
Universidad de Pavía.
Jefe de Redacción de la Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze en
1937-1938.
Adjunto del profesor P. J. A. Adriani en la Oficina Internacional de Documentación
Fiscal creada en Amsterdam en 1939 por la I.F.A., en el período de su organización
1939-1940.
Desde mayo de 1941, profesor contratado por la Universidad de Córdoba, con un
paréntesis de un año en 1944-1945, como vicedirector, luego director del Seminario
de Economía y Finanzas y como profesor de las cátedras de Finanzas Públicas,
primero y segundo curso hasta marzo de 1951.
Desde abril de 1951 hasta marzo de 1956, profesor contratado por el Instituto
Tecnológico del Sur, cátedras de Finanzas Públicas y Derecho Financiero.
Desde octubre de 1961 hasta julio de 1974, por concurso, profesor asociado, luego
titular, de la cátedra de Finanzas Públicas de la Facultad de Ciencias Económicas de
la Universidad Nacional de Buenos Aires.
Asesor del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires en 1947-1955 y
en 1958-1959.
Asesor de la Dirección General Impositiva por contrato desde 1953 a 1958.
Asesor en comisión del gobierno nacional en las provincias de Santa Fe, Santiago
del Estero, Misiones, Chaco y Neuquén.
Representante de la provincia de Buenos Aires y del gobierno nacional en las
conferencias preparatorias del Convenio Multilateral (Impuesto a las Actividades
Lucrativas) y de las leyes de coparticipación y unificación de Impuestos Internos.
Desde su creación en 1949 hasta marzo de 1956, vocal de la Cámara Fiscal de
Apelación de la Provincia de Buenos Aires.
Miembro de comisiones nacionales de reforma tributaria en 1963 y 1971.
Dictó cursos de Derecho Tributario en el C.I.E.T. (Centro Interamericano de
Estudios Tributarios, 1970), en la Universidad Central de Caracas, febrero de 1969, de
Posgrado y Especialización en la Universidad Nacional de Buenos Aires (Facultades
de Ciencias Económicas y de Derecho y Ciencias Sociales [1968 a 1970]).
Por concurso del C.F.I. (Consejo Federal de Inversiones) fue encargado del
estudio y elaboración del proyecto de ley de coparticipación federal, antecedente
principal del régimen vigente.
27
En 1949 fue llamado y contratado por el gobierno de la República Italiana para
asesorar al ministro de Hacienda de esa República en la reforma tributaria en la que
estaba empeñado (reforma Vanoni).
El gobierno de México en 1966 lo inv itó para pronunciar una conferencia en el
Tribunal Fiscal de la Federación en la celebración del 30º aniversario de la Ley de
Justicia Fiscal.
En 1969 fue contratado por el gobierno mexicano, para dictar en la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público un curso de especialización para abogados del Fisco.
Es aut or de libros y de un ext ensísimo número de artículos en materia de
Finanzas Públicas y de Derecho Tributario. Entre los primeros se destacan los
libros int itulados El Hecho Imponible y el Curso Superior de Derecho
Tributario definidos —r eiteradamente— como obras clásicas en la materia.
Fue presidente de la Asociación Argentina de Derecho Fiscal.
Director desde 1968 de la revista La Información .
Murió en Buenos Aires el 26 de marzo de 1996.
Por último, agradecemos a su familia el haber confiado a nuestra editorial la
responsabilidad de esta nueva edición.
Buenos Aires, agosto de 1996
ABELEDO- PERROT
28
PRÓLOGO
1. EL PORQUÉ DE ESTE LIBRO

Hay varias razones. La primera o, tal vez, el factor desencadenante
fue una especie de arrepentimiento.
Durante cerca de cuarenta años (salvo algunos breves paréntesis)
ejercí la enseñanza universitaria de las Finanzas Públicas. Empecé en
los años 1936 a 1938, como asistente del profesor Benvenuto Griziotti en
su cátedra de la Universidad de Pavía y luego tuve una pausainvoluntaria
en la docencia, desde 1939 a abril de 1941, tiempo que dediqué al
estudio comparativo de los regímenes tributarios de los principales
países del mundo y a trabajar como adjunto del profesor P. J. A. Adriani
en la organización y estructuración operativa de la Oficina Internacional
de Documentación Fiscal, creada por la IFA (Asociación Fiscal
Internacional) a comienzos de 1939 en Amsterdam.
Reinicié en 1941 las tareas docentes como profesor contratado y vice-
director y director, a partir de 1945, del seminario de Economía y
Finanzas en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de Córdoba, en la que ocupé también las cátedras de
Finanzas—primero y segundo curso— desde 1946 hasta marzo de 1951.
A partir de abril de 1951 hasta marzo de 1956 ocupé como
profesorextraordinario las cátedras de Finanzas y Derecho Financiero en
el Instituto Tecnológico del Sud, que se transformó luego en la
Universidad Nacional del Sud.
En los años 1957 a 1960 dicté cursos para graduados eninstituciones
privadas, amén de un cursillo de Finanzas Públicas en la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires y en el
segundo cuatrimestre de 1961, después de un riguroso concurso, ocupé
la cátedra de Finanzas Públicas en dicha Facultad hasta 1973
culminando mi carrera docente con el cargo de profesor titular.
A partir de 1947 y hasta 1972 pude reunir el ejercicio de la docencia
universitaria con tareas de asesoramiento al gobierno nacional, a los
gobiernos provinciales y municipales en la reforma de las le yes
tributarias proyectando el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires,
en la cual ocupé también el cargo de vocal de la Cámara Fiscal de
Apelación desde su creación en 1949 hasta 1956. Desde este último año
ejercí también la libre profesión de abogado.
29
Este currículum no tiene otro objetivo que el de demostrar que en
todos esos años no me faltó la oportunidad ni el acopio de materiales
para escribir un manual, un curso o, quizás, un tratado de Finanzas
Públicas en todos los principales enfoques de la materia, especialmente
el político-económico y el jurídico.
Me retuvo de hacerlo un cierto pudor del cual me arrepiento. Mis
obras, mis artículos de revistas, escritos en diferentes idiomas y países,
mi participación en congresos y conferencias nacionales
e int ernacionales y mis contratos de asesoramiento a
gobiernos, inc lusive ext ranjeros, estaban preferentemente dedicados al
derecho tributario. Mis trabajos de Ciencia de las Finanzas —o sea,
todos los enfoques de la materia distintos del jurídico y, especialmente,
los de economía financiera—, se cuentan con los dedos de las manos, o
poco más.
Ahora bien, pensaba y sigo pensando, que sólo puede tener el
atrevimiento de escribir una obra general de Ciencia de las Finanzas —
c omo de cualquier otra ciencia— quien haya estudiado y escrito trabajos
parciales que, por su número, variedad de temas e ind udable valor
científico, acrediten una capacidad de elaborar una construcción
equilibrada de la materia, con visión de conjunto, con sentido crítico de
las concepciones ajenas y propias y una inf ormación adecuada sobre
problemas particulares, combinada con una formación general y
profunda.
Sin embargo, mis cursos de Finanzas Públicas estaban, como están,
en las librerías especializadas, negociándose en la forma de libros
nuevos o usados. Siempre he sido muy liberal con mis alumnos. A su
pedido, en mis clases permitía que funcionara sobre la tarima un buen
número de micrófonos ligados a sendos grabadores.
Es así, como en primer término en Córdoba, luego en Bahía Blanca y,
finalmente, en Buenos Aires, no sólo circularon y circulan apuntes
anónimos que no llevaban ninguna ind icación del aut or —n i siquiera la
mención que la fuente de la obra había sido la grabación de mis clases—
, sino que también se imprimieron, por editoriales especializadas
sin aut orización, enteros cursos.
En un caso, el curso llevaba el nombre, presumiblemente ficticio,
del aut or, desconocido en el ámbito universitario y científico. Hubo quien
llegara al máximo de la osadía o de la ing enuidad —p ara no dudar de
su buena fe— en la forma siguiente: con los apuntes de mis clases
obtenidos por grabación directa o taquigrafía y con sólo el trabajo de
pulimento para eliminar las repeticiones y las digresiones tan comunes
en las clases orales, como int olerables en las versiones taquigráficas,
30
ofreció a un editor de plaza, que la publicó, su obra con su nombre
como aut or y sin ind icación de la fuente del texto. Esto no es todo. El
discípulo tan emprendedor no olvida que algo le debía al profesor y,
después de pedirle una entrevista, tuvo la generosidad de obsequiarle un
ejemplar de la obra.
Conozco por lo menos cuatro ediciones de mis cursos universitarios
en las distintas facultades y universidades: el primero fue editado en
Córdoba y otras tres diferentes versiones corresponden a mis cursos en
la Universidad de Buenos Aires.
La tolerancia que había tenido con alumnos y ex alumnos había dado
origen a publicaciones tal vez abusivas, pero consideraba este hecho
como consecuencia de mi tolerancia y, por tanto, como cosa juzgada. No
me quedaba para el arrepentimiento otra cosa que escribir yo mismo este
texto de Finanzas Públicas que mantuviera el carácter de mis cursos,
pero bajo mi responsabilidad tanto en los aciertos como en las fallas, en
los errores u omisiones.
Al leer o releer y meditar sobre obras fundamentales, cursos
universitarios, artículos y monografías en materia financiera, descubrí
con alguna sorpresa y una moderada complacencia que tanto desde el
punto de vista metodológico como de la teoría, podía agregar una
contribución de alguna significación en la literatura financiera.
La razón de esta obra no es, pues, sólo anecdótica. Varias editoriales
me pidieron y me impulsaron repetidamente a escribir un tratado o un
curso de Finanzas Públicas. La razón ya ind icada me sugirió la
contestación negativa. Pero finalmente, la Editorial Cangallo terminó
convenciéndome a emprender el trabajo y que, enriquecido en la
temática y en las fuentes bibliográficas, reflejó —s in embargo— su
origen de curso universitario.
Agotada la primera edición de mi obra Finanzas Públicas, la Editorial
Cangallo me propuso en esta oportunidad que en vez de preparar
simplemente una segunda, elaborara un nuevo libro que acoplara a las
finanzas públicas el derecho tributario, tanto en su parte general como en
la especial referente a los impuestos en vigencia en la Argentina.
No me fue difícil aceptar la propuesta, por varios motivos
convergentes, esto es: el hecho que las cátedras universitarias de la
asignatura en la Argentina tienen el mismo acoplamiento; el
convencimiento que ya exp resé de su legitimidad y, por encima de todo,
la conveniencia o hasta la necesidad de la int egración del derecho
tributario con el análisis económico de las ins tituciones y de sus
problemas concretos.
31
Ello ha constituido materia de la exp osición y discusión en esta obra
de las teorías concordantes o divergentes como capítulo tercero de la
parte primera.
Una motivación más profunda de la complementariedad de la
economía financiera con el derecho tributario es, en mi opinión, el
paralelismo entre las dos disciplinas científicas, respecto de los peligros
ideológicos que amenazan al derecho tributario en su esencia jurídica y a
las finanzas en su carácter de sistema económico diferente de la
economía de mercado que, sin embargo, está en una relación de
simbiosis con ésta1.
Metodológicamente, podía superar el dilema entre ciencia positiva y
ciencia normativa, ya que esta última, no concebida como simple
preceptiva, sino en su más importante exp resión como, por ejemplo, en
la Teoría de la Hacienda Pública de Musgrave consiste —e n realidad—
en una forma de plantear los problemas, como hipótesis de metas a
alcanzar y análisis de los ins trumentos aptos para tales fines. La ciencia
positiva, a su vez, plantea como hechos reales la exi stencia y el uso de
ciertas actividades y decisiones del sector público y analiza sus razones
de ser, sus consecuencias en relación con los fines propuestos, en el
terreno teórico y abstracto, sin que ello impida sacar conclusiones para
responder a los problemas prácticos y concretos.Teóricamente, no
pretendo originalidad total, que considero imposible, pero sí la de algunas
ideas no exp resadas o no desarrolladas suficientemente por
otros aut ores en los trabajos que llegué a conocer. Aspiro a que en este
aspecto mi obra aporte algo nuevo tanto en el enfoque clásico como en
el moderno y que ese algo sea útil para la comprensión de los
fenómenos de las Finanzas Públicas.
2. LOS DIFERENTES ENFOQUES DE LA CIENCIA FINANCIERA

Es sabido que la actividad financiera tiene múltiples facetas. Se
presenta al lector como una actividad del Estado: de allí que el primer
enfoque sea el de la teoría del Estado, de la ciencia política. Tiene
puntos de encuentro con la economía general, actuando directa
o ind irectamente sobre los elementos constitutivos de los mercados de
bienes materiales y de servicios, porque inf luye sobre demandas, oferta
y precios y no sólo de bienes y servicios finales, sino también
de ins umos y factores de la producción.
32
También se int erfiere con las fluctuaciones cíclicas de la economía,
ora provocando o agudizando la inf lación o la recesión; ora sufriendo las
consecuencias de esos fenómenos.
Estas circunstancias motivan la utilización de las medidas de la
actividad financiera del Estado como ins trumentos de la política
económica tendientes a contrarrestar dichas fluctuaciones y asegurar la
plena ocupación así como el desarrollo económico y social.
De estas pocas líneas espero resulte clara la necesidad de estudiar
los fenómenos financieros como son y en sus consecuencias sobre la
economía —e stática y dinámica— y tanto en el enfoque de ciencia
positiva como de ciencia normativa. Todo esto cabe en una disciplina
científica que bien puede denominarse: ciencia de las finanzas.
Como actividad del Estado, pero bajo el manejo de los gobernantes,
sean ellos un soberano aut ócrata o un moderno dictador, o una minoría
bien ins pirada o una camarilla de facinerosos, los representantes de una
oligarquía detentora del poder económico y político o la realización —
q ue conceptúo como el máximo ideal político y que sólo milagrosamente
puede alcanzarse— de la perfecta identificación entre gobernantes y
gobernados, según la exp resión de Lincoln del "gobierno del pueblo, por
el pueblo y para el pueblo", la actividad financiera cae bajo la
observación científica del análisis sociológico que int egra y se int erfiere
con la teoría del Estado, con la política y con la economía pura y con la
política económica.
Las operaciones financieras del Estado tanto en el ámbito de la
economía de mercado, como en la tributación y como también en el uso
de los recursos del crédito público y de la emisión monetaria, todas
tienen sus técnicas para su realización o bien alternativas técnicas, que a
menudo trascienden la mera ejecución de las medidas elegidas.
Me basta recordar al lector qué profundas diferencias sustanciales
pueden producirse si el tan viejo pero siempre actual impuesto sobre
los inm uebles rurales se implanta en un país o en un estado federal
contando o no con un catastro moderno y dotado de los recaudos típicos
para su mantenimiento a través del tiempo y de las vicisitudes de la vida
económica.
En otro ámbito financiero, el del endeudamiento estatal en las
diferentes coyunturas, la técnica operativa adoptada por el Banco Central
como agente del gobierno puede, a veces, asegurar el éxito triunfal o a
veces provocar el fracaso calamitoso de medidas financieras y
monetarias.
De ahí, la importancia de la técnica como enfoque parcial del estudio
del fenómeno financiero. Concurrentemente, la ética, la psicología, la
33
pedagogía y el derecho financiero constituyen otros tantos enfoques de
las finanzas públicas2 .
Me honro en haber pertenecido a una escuela —l a del profesor
Griziotti, llamada también Escuela de Pavía— que siguiendo las huellas
de su fundador, no sólo acepta la naturaleza multifacética del fenómeno
financiero y, por consiguiente, la multiplicidad de los enfoques científicos
para estudiarlo, sino también la exi gencia de reunir en una síntesis los
estudios parciales y analíticos conducidos según los diversos enfoques y
con la metodología propia de cada uno de ellos, para lograr el
conocimiento cabal de las Finanzas Públicas. Según Griziotti,
la exi stencia de las diversas facetas del fenómeno financiero exi ge el
estudio analítico de cada faceta, pero los resultados parciales que así se
logran deben recomponerse en una labor de síntesis.
De mi parte, observo que es ind iscutible la necesidad de múltiples
enfoques del fenómeno financiero y que sólo así se obtendrá el pleno
conocimiento de las ins tituciones e ins trumentos de las finanzas.
Es ind iscutible también que cada enfoque debe ser realizado teniendo
como base los principios fundamentales de la ciencia respectiva y con la
metodología que le es propia. Pero el estudio int egral puede ser
efectuado por diversos aut ores, cada uno especializado en un enfoque y
los resultados pueden ser aprovechados por todos, no siendo necesaria
una labor de síntesis.Pienso que los resultados científicos logrados con
los distintos enfoques deben reunirse, sumarse, yuxtaponerse y
cotejarse, pero no entiendo cómo se pueden combinar los resultados de
los análisis en una síntesis diferente de sus componentes ni puedo
aceptar que, por ejemplo, el principio de la capacidad contributiva sea el
fundamento del impuesto sólo cuando se lo asuma como índice de la
participación del contribuyente en las ventajas generales y especiales
que el Estado proporciona a través de sus servicios. Éste es un dogma
de la teoría de Griziotti, del cual no puedo participar. ¿Quién o qué
permite saber que un determinado impuesto, por ejemplo al patrimonio
neto de las personas físicas, se funda en el principio de la capacidad
contributiva, tomada ésta como ind icio de la participación en las ventajas
que depara el Estado a los titulares de ese patrimonio? ¿Cómo probar
este ext remo, o bien cómo rechazarlo o aceptar la tesis opuesta?
Sin embargo, soy fiel a la doctrina del Maestro en lo que se refiere a
la inf luencia, o mejor dicho, la mutua int eligencia de los enfoques
económico y jurídico del fenómeno financiero. Sin necesidad de utilizar
los grandes ejemplos de las inv estigaciones de Griziotti sobre la prima
de emisión de acciones y su imponibilidad, o sobre la deducción
de int ereses pasivos en el impuesto a la renta, o los ejemplos de la
34
justicia norteamericana, verbigracia en el caso "Eisner vs. Macomber"
sobre dividendos en acciones, me parece altamente significativa, para
demostrar las conexiones ins oslayables entre la ciencia de la Hacienda y
el derecho tributario, la reciente controversia entre la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina y gran parte de la
doctrina, que resumo a continuación.
Frente a las demandas de repetición de impuestos a las ventas
pagados ind ebidamente, según ellos, por los contribuyentes de derecho,
la Corte Suprema denegó la demanda ins taurada (el leading case fue la
causa "Mellor Goodwin c/Fisco Nacional" fallada por la Corte en fecha
18-X-1973) por cuanto —s ostuvo— la repetición de los
impuestos ind ebidos deriva del principio del enriquecimiento sin causa;
el contribuyente que pretendiera repetir el impuesto
pagado ind ebidamente, debe probar no sólo esta circunstancia, sino
también el empobrecimiento propio demostrando no haber trasladado el
impuesto, juntamente con el precio de la mercadería, sobre el
comprador. (Más tarde la Corte ext endió el campo de aplicación de esta
doctrina a las hipótesis de traslación hacia atrás u oblicua y hasta llegó al
caso de remoción). Originariamente, esa jurisprudencia se limitó al caso
de los impuestos denominados ind irectos, pero luego la Corte
la ext endió al caso de impuestos sobre utilidades y patrimonios de
empresas, respecto de las cuales también podía presumirse la traslación
del gravamen a través de los precios. Por el contrario, según el desarrollo
de dicha jurisprudencia, no correspondía esa presunción y sí la contraria,
tratándose de un impuesto personal sobre la renta de las personas
físicas3 .
No es éste sino un ejemplo de la gran importancia teórica y práctica de
la vinculación entre la economía financiera y el derecho tributario. No
puedo esconder al lector la gran inc ertidumbre que me embarga y que
veo reproducida en trabajos de varios aut ores acerca de este problema,
que bien puede representar la piedra de toque del acierto de las teorías
sobre las conexiones entre la Economía financiera y el Derecho
tributario. Es ind udable que su solución no puede darse en el puro
terreno jurídico y menos en el procesal, ignorando los efectos
económicos del impuesto, en particular su traslación e inc idencia, ni en
el terreno económico, con prescindencia del ordenamiento jurídico-
tributario.
Sin embargo, estos tipos de problemas no implican la necesidad de
una síntesis entre los enfoques económico, político, jurídico, técnico y, si
se acepta la última doctrina profesada por Griziotti, ético. Se trata, más
bien, del fenómeno frecuente, por el cual el Derecho debe acudir a los
35
resultados de otras ciencias, para determinar el contenido y la valoración
de los hechos de la vida real, como base de comprensión de las hipótesis
abstractas definidas por las normas jurídicas.
Tampoco puedo compartir la creación de tipos tributarios distintos
originados por la combinación, por ejemplo, del principio de la capacidad
contributiva con el de la contraprestación o con otros principios o de los
distintos aspectos político, jurídico, económico y técnico que int ervienen
algunos de ellos o todos para conformar —r epito—
diversas ins tituciones tributarias, de las cuales sería necesario —
c rear— hasta las denominaciones apropiadas.
No es necesario —p ienso— recurrir a combinaciones de los distintos
elementos que caracterizan las diferentes entradas financieras, para
admitir la exi stencia, en cada uno de los recursos, de diferentes
elementos; ni es necesario para el conocimiento cabal de
los ins trumentos de las Finanzas Públicas, combinar todos los
elementos o algunos de ellos entre sí. Admito, en cambio, que en
diferentes formas de tributos coexisten varios principios y también
la ine xistencia de separaciones rígidas entre diversos recursos, precios y
tributos.
Además, la economía financiera puede constituir objeto de la ciencia
por sí y como ins trumento para el conocimiento de fenómenos
subsumidos por el derecho, y éste, a su vez, puede suministrar nociones
y principios, cuyo conocimiento contribuye a la mejor comprensión de los
fenómenos estudiados por la Hacienda Pública.
Son éstas las razones de una disidencia parcial con mi Maestro.
Me encontré, dieciséis años atrás, al desempeñar la cátedra de
Finanzas de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de Buenos Aires, cuyo plan de estudio en este tiempo imponía
para las carreras de Licenciatura en Economía y en Administración, la
materia "Finanzas Públicas" con un enfoque político-económico. Los
solos temas jurídicos exi gidos por dicho plan, eran el de los principios
constitucionales de la imposición y los problemas de la coordinación de
las finanzas entre múltiples niveles de gobierno.
Esta limitación del alcance de la asignatura, unida a la fuerte limitación
del tiempo disponible sólo un cuatrimestre y originariamente con sólo tres
clases semanales de una hora cada una me ind ujeron a elegir los temas
de estudio y lo pude hacer, omitiendo los aspectos jurídicos de la
actividad financiera, salvo los referentes a los principios constitucionales
y a la distribución de las Finanzas entre los distintos niveles de gobierno.
Por lo demás, mis cursos universitarios se ciñeron al enfoque político
económico. Esto quiere decir aspectos políticos y aspectos económicos,
36
como también medidas de política económica con ins trumentos
financieros.
Con respecto a los ins titutos financieros y tributarios en particular, me
limitaba a una descripción somera de caracteres, estructura y problemas
en la Argentina.
Por estas razones limité mis cursos a los aspectos mencionados,
dejando el derecho financiero y el tributario para otras obras, aun que no
necesariamente para otros lectores.
También he omitido toda exp osición de psicología, ética y pedagogía
financieras. Las razones son sustancialmente las mismas que acabo
de exp oner con respecto al derecho, con el agravante de una completa
ignorancia de esas materias y de su problemática.
3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LAS MATEMÁTICAS

No hay muchas obras generales de Finanzas Públicas modernas que
no adopten, en mayor o menor medida, el empleo de las matemáticas.
Sirven éstas para el análisis de las situaciones de equilibrio particular o
general y también para describir cómo se pasa de una situación de
equilibrio a otra, por la acción de algún cambio en los factores variables
de la actividad financiera.
No soy economista matemático, ni tengo la pretensión absurda de
transcribir los análisis matemáticos ajenos o de escribir con
uncamouflagede matemáticas que, mucho me temo, concluiría en un
ridículo disfraz.
Reconozco que la aus encia salvo breves apéndices
simplemente inf ormativos de planteamientos matemáticos y sus de-
sarrollos analíticos, importa renunciar a conocimientos más profundos,
especialmente en el terreno teórico, en el campo de las Finanzas
Públicas, en sus papeles de producción de bienes y servicios públicos,
de redistribución de ing resos, de estabilización de la economía con
plena ocupación y de desarrollo económico y social.
Veo, sin embargo, a pesar de esa falta, alguna ventaja de cierto peso.
Muchas veces el análisis matemático y el planteamiento de ecuaciones,
algunas simples y otras más complejas, pueden satisfacer las apetencias
del inv estigador, pero a menudo también dejan de satisfacerlas. Hay
diferentes motivos para ello. El primero es que los resultados no siempre
son concluyentes por la exc esiva simplificación de los modelos elegidos;
un segundo motivo consiste en la necesaria eliminación de las causas
de int erferencia de los factores económicos que perturban las hipótesis
37
del problema; o bien consiste en elegir ciertas variables y dar por
irrelevantes otras. Un tercer motivo es que los estudiosos de la materia
no están todos capacitados para comprender el planteamiento
matemático, mientras pueden comprender una exp osición no
matemática.
Para los fines de esta obra he estimado pues, inn ecesario
e ina decuado el empleo de las matemáticas. Quien al leerla sienta la
necesidad de replantear ciertos temas con lenguaje y análisis
matemáticos, tendrá así un terreno fértil y amplio para el desarrollo de su
predilección.
4. BIBLIOGRAFÍA GENERAL Y ESPECIAL

En esta obra, como en otras anteriores, he limitado las citas deautores
y obras, a los que se vinculabainmediatamente con los temas que iba de-
sarrollando y entre ellos, seleccioné los que me parecieron más
significativos, tanto por el consenso como por la divulgación. Hay
muchosautores y obras de gran valor e importancia que merecerían no
sólo una breve mención al pie de página, sino unaexposición crítica en el
propio texto. Puede darse el caso lamentable que ni siquiera los haya
citado, mientras puedo haber citado aautores y obras de mucha menor
significación. Ello no significa menosprecio, pero sí ignorancia o
descuido. Si la omisión de la cita llega, no obstante laexplicación anterior,
a herir u ofender a algúnautor, desde ya y públicamente pido que se me
disculpe, aceptándose como descargo la más absoluta falta deintención
de mi parte.
5. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE ESTE LIBRO

El contenido y la estructura de esta obra me han ocasionado serias
dudas que espero estén superadas al fin.
La primera parte comprende dos capítulos que constituyen un estudio
de carácter general y de conjunto.
Alguien dijo—yestoy seguro de haberlo dicho yo también, pero no
pretendo la paternidad de esta observación— que laintroducción como
asimismo el prólogo de una obra de ciencia, deberían ser escritos al final
o—lo que no es lo mismo, pero comparte el fundamento de la
observación mencionada el lector— debería, para entenderlos bien,
postergar su lectura para el final. La razón de ello es que en el estudio
38
científico de baseinductiva, los principios generales, el planteo de los
grandes problemas, la naturaleza y las posibilidades de utilización de
losinstrumentos conceptuales y las grandes divisiones de la materia de
estudio, para mencionar sólo algunos de los temas que se ubican en la
parteintroductoria, son el resultado o la consecuencia del trabajo
minucioso de análisis de los fenómenos concretos y de las uniformidades
de los comportamientos humanos a paridad de estímulos y en igualdad
de condiciones.
Los principios generales no son el resultado de categoríasa priori,sino
de lasexperiencias particulares,incluyendo el aporte de
unainvestigacióninterdisciplinaria como lo es, en nuestro caso, la de la
historia en todo su despliegue, queincluye la evolución de lasinstituciones
civiles, militares, gremiales, sociales, el desenvolvimiento económico, la
conciencia pública, las rotaciones del ejercicio del poder político y,
usando una felizexpresión de amplio espectro, la cultura de un pueblo.
A pesar de todos estos argumentos, en esta obra los aspectos
generales están colocados al comienzo. Aun antes de ellos, heexpuesto
a grandes rasgos el desenvolvimiento del pensamiento científico.
La razón que meindujo a adoptar ese orden tradicional es que
elinterés por una ciencia no se estimula con una amplia y duradera
limitación a ciertos problemas o, peor aún, con elexamen técnico de
losinstrumentos, sino poniendo al hombre con toda su pequeñez y su
aparente impotencia, frente a frente con los problemas de gran alcance
en el espacio y en el tiempo. El minúsculoindividuo crece entonces en
estatura y fuerza y llega a dominar a la naturaleza avara.
Con este enfoque, que con gusto aceptaría que se considerara
optimista,ingenuo o utópico, pero que me es muy caro, la árida técnica
de la ciencia financiera queda muy atrás, lo que posibilita conquistar
adeptos para el estudio de esta ciencia conforme al método de esta obra,
esto es, reseñar en primer término la historia de las ideas financieras en
la que el lector podrá asistir—como en un espectáculo— a la lucha de
losindividuos por sus derechos contra lasexorbitancias del poder político
y de los hombres aislados o agrupados en sus contiendas para el reparto
equitativo y racional, o sea más eficiente, de los recursos escasos que
suministra la naturaleza para la satisfacción de las necesidades privadas
y públicas.
Forma parte de esa reseña también el gran cambio de las Finanzas,
desde el fenómeno concreto concerniente a la producción de bienes y
servicios para satisfacer necesidades públicas, hacia el papel
de ins trumento utilizado conscientemente para el logro de objetivos de
39
política económica, tales como: de redistribución de ing resos,
estabilización económica y desarrollo.
El otro capítulo de la primera parte plantea la estructura y los
problemas de las finanzas clásicas y modernas partiendo de la
observación empírica del Estado, como organización humana que tiene
asignado, amén de las necesidades deexistencia y mantenimiento de la
organización misma, un conjunto de tareas y cometidos tendientes a la
producción de bienes y servicios públicos para satisfacer las necesidades
públicas.
Este capítulo constituye, en miintención, una teoría general de las
Finanzas Públicas, que se complementa por un lado con el de-
senvolvimiento de la doctrina financiera, que seexpuso en el capítulo
anterior y, por el otro, con la descripción de las estructuras y de
losinstrumentos que conforman la actividad financiera enfocada como de-
sarrollo de esa teoría general.
Sustancialmente, la base de la teoría es la convivencia en la vida
económica de los países en el mundo moderno —c apitalistas o
socialistas— de dos sistemas económicos: el del mercado que pertenece
a la economía del sector privado y fundamentalmente funciona a través
del cambio y de los precios, y el sistema del sector público, que se rige
por el proceso "ing reso-gasto".
Recalco aquí la doctrina que al respecto profeso y es que el sistema
de la economía de mercado se rige por los precios, debido a una razón
de estructura, esto es la exi stencia de muchos sujetos, cada uno con su
demanda de bienes y servicios y su disponibilidad de dinero o bien con
su oferta de bienes y servicios y demanda de dinero u otros medios de
cambio. El uso del dinero permite hallar una medida común de valores,
favoreciendo los cálculos económicos de cada sujeto en números
cardinales: pero es la pluralidad de sujetos que compran o venden bienes
y servicios, la condición estructural del mercado, que con el empleo del
dinero origina y mantiene el mecanismo de los precios.
El sector público no es plurisubjetivo, sino unisubjetivo. El único sujeto
es el Estado (inc luyendo los demás organismos descentralizados).
Cuando se le ocurre al Estado la conveniencia de descender de su
plataforma para mezclarse con los sujetos que operan en el mercado,
puede imponer condiciones al funcionamiento del mismo, alterando así el
mecanismo de los precios. Pero también puede entrar en el mercado
como un comprador o vendedor cualquiera (la similitud de su acción en el
mercado con la de los sujetos particulares no quita la gravitación de su
presencia, en confrontación con todo el sector privado, principalmente
por su magnitud).
40
En gran parte de su actividad el Estado no penetra en el mercado
como un sujeto más —p or grande que sea— sino que produce bienes y
servicios y los suministra fuera del mercado y adquiere los ins umos y
factores de la producción por la vía del proceso recursos (o ing resos) y
gastos, sin poder utilizar el cálculo económico fundado en los precios o
sea exp resado en números cardinales ni en la acción consiguiente como
los demás operadores, sino por su propia decisión de sujeto único cuya
voluntad es el fruto de las luchas o, finalmente, de los acuerdos políticos
de los gobernantes y gobernados, acuerdos por los cuales se establecen
las prioridades de gastos y de recursos, mediante un cálculo
económico exp resado en números ordinales.
Prescindo aquí de la disquisición si es superior racionalmente un
cálculo económico basado en el cotejo de cantidades finitas exp resadas
con números cardinales o las preferencias y postergaciones que hallan
su exp resión en números ordinales o también en los cotejos fundados en
las relaciones de mayor o menor. Sólo quiero subrayar que el sistema de
precios, ofertas y demandas que caracterizan al mercado es posible en
tanto y en cuanto los sujetos int ervinientes son numerosos y cada uno
de ellos tiene su posibilidad de realizar o participar en la realización de
cálculos económicos basados en precios.
Por lo contrario, el sujeto aislado, el Robinson Crusoe que aparte del
valor literario de la obra de Daniel Defoe, ha servido admirablemente
como modelo abstracto de la economía de un solo sujeto, no puede por
sí solo actuar con otros sujetos en el cambio y en la formación de los
precios. Sus decisiones son solitarias y reflejan únicamente preferencias
y postergaciones. Tal como este modelo es el Estado, a menos que se
sumerja en el mercado para el suministro de bienes y servicios a otros
sujetos. La actividad económica del Estado es la economía de un solo
sujeto, una economía monosubjetiva, una economía robinsoniana.
La utilidad de los bienes y servicios públicos y el costo de los bienes
sustraídos del sector privado sólo se confrontan en juicios int ernos de
los sujetos gobernantes, cuyas bases de valoración están suministradas
por la voluntad política de quienes constituyen la fuerza dominante,
trátese del aut ócrata o del tirano, del grupo oligárquico de ext racción
terrateniente o mercantil, del llamado populismo —exp resión no nueva
pero rescatada para reemplazar con más acierto a la demagogia— o bien
que se trate de una democracia lograda, que tienda a la identificación de
gobernantes y gobernados.
En todas las hipótesis enunciadas, la voluntad del Estado no se ejerce
en el mercado como oferta de bienes y servicios y demanda de bienes y
servicios int ermedios. El mecanismo ing resos-gastos es diferente del
41
mecanismo del mercado y no hay componenda ni posibilidad de mezcla
entre ambos sistemas.
Su coexistencia no puede dar lugar a la modificación de la estructura
típica de cada uno para asimilarse al otro. Ello no obsta a que la
convivencia de ambos provoque múltiples efectos y una amplia zona
de int erferencias lo que da origen como consecuencia del razonamiento
abstracto y de la exp eriencia concreta, a que los ins trumentos del
proceso ing resos-gastos sean utilizados como ins trumentos de ajuste
de la economía del mercado, con olvido de la función de producción de
bienes y servicios para satisfacer necesidades públicas de cualquier
naturaleza que ellas sean.
El capítulo tercero int roduce el aspecto jurídico de las finanzas
públicas y, especialmente, de la tributación y sus diferentes enfoques.
La segunda parte es un complemento de la teoría general de las
Finanzas, ya que está dedicada al presupuesto estatal que es la
materialización del proceso financiero de ing resos y gastos.
El primer capítulo comprende los tópicos esenciales del Presupuesto,
en los enfoques de las finanzas clásicas y modernas.
Como ext eriorización y plan de realización del cálculo económico de la
actividad financiera y como ins trumento complejo de las finanzas
modernas, el Presupuesto estatal no puede ser estudiado en sí mismo
sin vincularlo con la economía general. Su significación como plan
general de la economía del sector público, implica su complementación
con el plan económico general, en cualquier régimen de economía, del
cual llega a ser parte int egrante.
El segundo capítulo se refiere a las relaciones entre el Presupuesto
del Estado y las cuentas nacionales, como también con la renta nacional,
ya sea en los aspectos técnicos de la determinación del aporte del sector
público a dicha renta, ya en el aspecto económico de los efectos del
Presupuesto de recursos y gastos sobre la renta nacional.
El método adoptado encara, desde el comienzo, la naturaleza y el
tratamiento de la materia en exa men, dando al lector una visión de
conjunto y, en lo que se refiere a la evolución del pensamiento financiero,
visualiza en cierto modo el camino que ha recorrido el pensamiento
científico para llegar al estado actual y luego esbozar la teoría de las
finanzas públicas en sus aspectos generales como desembocadura de la
evolución de las ideas y doctrinas.
Pero este ordenamiento de la materia tiene la desventaja de anticipar,
en la descripción general de los fenómenos, muchos conceptos y
problemas particulares, cuya dilucidación vendrá más adelante.
42
Después de muchos titubeos he elegido este camino, y para seguirlo
pido al lector no sólo paciencia, sino también una apertura de crédito
para poner a su disposición, cuando corresponda, los elementos
particulares necesarios para la plena comprensión de los temas ya
tratados.
Termina la segunda parte con un esbozo de los problemas de las
Finanzas en múltiples niveles de gobierno, como problemas generales de
las finanzas y no sólo, como a menudo se piensa, como métodos para el
reparto de los recursos o de las fuentes de recursos. Al mismo tiempo,
puse énfasis en la circunstancia que las Finanzas de múltiples niveles de
gobierno no constituyen sólo un problema para los gobiernos mismos,
sino que tambiéninvolucran la justicia o la equidad para los
contribuyentesindividuales, que proveen los recursos necesarios para el
Estado.
El capítulo cuartoexpone el régimen de las finanzas de múltiples
niveles y sus problemas en el Derecho argentino.
La tercera parte de la obra atañe a los gastos públicos, y está dividida
en tres capítulos: el primero contiene el concepto y las clasificaciones de
los gastos, así como la evolución de éstos con relación a la evolución de
las ideas políticas, económicas y sociales y a las tareas y atribuciones
del Estado, mientras que en el segundo se consideran los efectos de
dichas erogaciones estatales.
En el tercer capítulo se estudia la cuantificación de los efectos del
gasto, con un apéndice matemático, por cuya preparación y redacción
soy deudor de la señorita licenciada Graciela María Inés Galetto, a quien
agradezco aquí públicamente por su valiosa colaboración.
La parte cuartaexamina, en un primer capítulo, los recursos en
general, sus diferentes formas y clasificaciones y su papel en los
procesos financieros. En el segundo capítulo se esboza la teoría general
del impuesto y su naturaleza y estructura. También se plantean y
discuten las clasificaciones muy controvertidas de impuestos directos
eindirectos y las menos combatidas y más fructíferas de impuestos
reales y personales, generales y particulares (o especiales), periódicos o
por una sola vez.
La parte quinta se refiere a los impuestos en general. Un primer
capítulo se refiere a los caracteres del sistema impositivo, donde
seexamina—en primer término— el problema del impuesto único y en el
segundo punto el concepto de sistema impositivo, mientras que en el
tercero se trata el concepto de presión fiscal y sus problemas. El cuarto
punto trata los problemas de la elasticidad y de la flexibilidad del sistema
tributario en su concepto y formulación analítica.
43
El quinto punto comprende un apéndice analítico sobre elasticidad y
flexibilidad.
En el segundo capítulo seexaminan las diferentes formas de calificar
los impuestos, en particular los conceptos de impuestos fijos, graduables,
proporcionales, progresivos y regresivos, con énfasis en los progresivos
y sus diferentes formas.
En el capítulo tercero seexaminan los principios de la imposición en
cuanto pueden rescatarse en las doctrinas oinstituciones actuales.
El capítulo cuarto trata de los principios de la imposición en el Derecho
Constitucional argentino y su cotejo con los principios elaborados por la
doc trina desde el siglo XVIII hasta la fecha.
En el quinto capítulo se plantean, en general, los aspectos
fundamentales de los efectos económicos de los impuestos.
La parte sexta de esta obra está destinada a exp oner la parte general
del derecho tributario argentino.
Después de un planeamiento metodológico general en el primer
capítulo, los siguientes tratan el contenido del derecho tributario
sustantivo (capítulo II), el hecho imponible en todos sus aspectos
(capítulo III), la int erpretación de la norma tributaria material, penal,
administrativa y procesal (capítulos IV, V, VI y VII respectivamente).
La parte séptima trata de la imposición sobre la renta en sus
cuestiones políticas, económicas y de política económica, distinguiendo
el impuesto sobre la renta de las personas físicas (capítulo I) el impuesto
sobre las ganancias de las sociedades de capital y otros asimiladas a
éstas (capítulo II). El capítulo III exa mina la imposición de la renta en el
derecho tributario argentino vigente con respecto al gravamen principal
sobre la renta de las personas físicas y las normas y principios comunes
con los demás impuestos que complementan aquél (capítulos IV y V
respectivamente).
El capítulo VI trata de la imposición sobre las superrentas y los
problemas que se presentan en la comparación de estos gravámenes
con los que afectan a las rentas normales.
La séptima parte contiene el estudio de los problemas políticos,
económicos y jurídicos atinentes a la imposición del patrimonio en
general y las más importantes ins tituciones tributarias que
la exp eriencia nos ofrece, en particular.
Es así como los capítulos I y II exa minan el impuesto al patrimonio
neto de las personas físicas, distinguiendo el impuesto ordinario
del ext raordinario.
El capítulo III se refiere al derecho positivo argentino con respecto a
ese gravamen.
44
Con igual criterio exp ositivo, el capítulo IV trata del impuesto sobre el
capital de las empresas y, correlativamente, el capítulo V exp one lo
referente a dicho impuesto en el Derecho argentino.
A pesar de la supresión del impuesto sucesorio tanto nacional como
provincial en la Argentina, cuyos motivos no compartimos por su
importancia teórica y ¿por qué no? por la posibilidad de su
restablecimiento en el país, he considerado conveniente estudiar los
aspectos doctrinarios generales de dicho impuesto (capítulo VI).
La novena parte que exa mina la imposición al gasto según el modelo
propiciado por Kaldor, contiene sólo un capítulo, destinado a describir los
rasgos fundamentales de ese impuesto, que no tiene aplicación ni la tuvo
en el pasado, en el Derecho argentino.
La décima parte, exp one en seis capítulos los principios y conceptos
fundamentales de la imposición al consumo.
El título de esta parte ("La imposición al consumo") debe ser juzgado
no como equivocado, por lo menos como atrevido alarde de
conocimiento de los efectos profundos de toda modificación o reforma de
las leyes tributarias. Constituye una osadía ubicar los
impuestos int ernos, el impuesto a las ventas, inc luyendo el IVA. El
legislador asume como demostrada la inc idencia definitiva de dichos
impuestos sobre el comprador o consumidor final.
Sin embargo, la ciencia de las finanzas es en general escéptica
respecto de los efectos económicos y en particular, de laincidencia
definitiva.
Tampoco exi ste la prueba segura de lo contrario.
Los diferentes capítulos están destinados al estudio de los impuestos
particulares sobre los consumos (capítulo I); a los impuestos generales
sobre las ventas (capítulo II) y a los impuestos aduaneros y el régimen
cambiario (capítulo III).
También esta parte contiene después del estudio, en general, de esos
gravámenes, la exp osición del derecho positivo argentino en la materia.
El capítulo IV trata de los llamados impuestos int ernos; el capítulo V el
impuesto sobre los ing resos brutos heredero del impuesto a las
actividades lucrativas, concediéndole algunas páginas, pocas en relación
con la importancia de la materia, pero muchas en la economía general de
la obra.
Análogas consideraciones merece el capítulo VI que trata del
impuesto al valor agregado en el Derecho argentino.
La undécima parte, comprende dos capítulos: el primero contiene
algunas observaciones acerca de los impuestos sobre las transferencias
45
patrimoniales a título oneroso. El capítulo II trata del impuesto de sellos
en la Argentina, tanto de la Nación como de las Provincias.
La duodécima parte, contiene lo referente a otros recursos,
significando aparentemente todos los no mencionados en la exp osición
anterior. En realidad no son todos en sentido absoluto, sino los dos
principales: la deuda pública (capítulo I) y la emisión de billetes como
recurso financiero.
La decimotercera parte, exa mina las finanzas de la seguridad social.
6. CONCLUSIÓN
Esta obra tiene el propósito fundamental de superar las antinomias
entre teorías políticas, sociales y económicas, enfoques político y
normativo, clásico y moderno, teorías pesimistas u optimistas: y, en
general, las diversificaciones exc esivas que hacen creer a muchos que
la ciencia de las F inanzas Públicas, más que una visión científica de un
conjunto de fenómenos de la vida social, sea el campo de batalla o el
laboratorio de prueba de nuevas armas o de ensayo de ins trumentos,
no exc luyéndose los quirúrgicos, para la lucha contra el desempleo y
la inf lación y en favor del empuje para un desarrollo económico y social
equilibrado y sostenido.
Al entregar para la imprenta los originales de esta obra, deseo
agradecer públicamente al señor Norberto del Hoyo, quien por la Editorial
Cangallo tuvo la ini ciativa de este libro como del anterior con el título
de Finanzas Públicas, asumiendo con entusiasmo el riesgo editorial y
dispensándome su confianza en todo momento y circunstancia.
También deseo exp resar mi gratitud al contador Rubén Oscar Amigo
que me asistiera pacientemente en la elaboración de la materia,
sugiriéndome temas a enfatizar y otros a concentrar, a fin de distribuir
equilibradamente las partes componentes de la nueva y compleja obra.
Igualmente debo agradecer a los contadores Rubén Oscar Amigo y
Eduardo José Núñez, por la colaboración que me prestaron cada uno en
su oportunidad para la confección de los índices de esta obra.
Por último debo mencionar la ayuda recibida de mi hijo Roberto en la
corrección de las pruebas, no sólo por la revisión y la enmienda de los
errores materiales, sino también por la crítica ocasional de algunos
tópicos.
Finalizo aquí mi cometido, deseándole a este libro la suerte no sólo de
encontrar lectores, sino también que algunos de ellos le reconozcan
utilidad y lo juzguen con ind ulgencia.
46
Buenos Aires, julio de 1983
DINO JARACH
PARTE I
47
FINANZAS PÚBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
CAPÍTULO I
EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
1. REFLEXIONES PRELIMINARES
Antes de proceder al estudio analítico de las finanzas públicas
consideramos útil una rápida visión de la evolución del pensamiento en
esta materia.
Una reflexión general de carácter preliminar es que el desarrollo
histórico de las ideas en materia de finanzas públicas está
poderosamente inf luido por la evolución de los hechos y de los
acontecimientos y también que éstos están en alguna medida inf luidos
por aquél. No se puede determinar con precisión cuál de las
dos inf luencias sea más decisiva y es suficiente comprobar la recíproca
dependencia de la historia del pensamiento y de la historia de los hechos
de las finanzas públicas.
De esta suerte se plantea, pues, un problema de "sociología del
conocimiento" de un tipo singular. Se trata, así, de la inf luencia recíproca
de la evolución de los mismos acontecimientos reales sobre la evolución
de la teoría (económica general y financiera), como de la evolución de la
teoría sobre el desenvolvimiento de los acontecimientos reales. Sin
tener sistemáticamente en cuenta esta inf luencia recíproca cuya
naturaleza puede sólo ser la de la sociología del conocimiento no pueden
comprenderse justamente también en el presente , los dos procesos de
evolución1 .
Prescindimos de la descripción de las doctrinas que se refieren a los
principios morales y jurídicos atinentes a los impuestos y a las deudas
públicas y limitamos esta reseña del pensamiento financiero a los
48
aspectos político-económicos cuyo conocimiento en el devenir histórico
de las ideas pueden echar luz sobre las doctrinas actuales.
2. CAMERALISMO
Qué es y quiénes lo representan

La historia de la ciencia de las finanzas, como disciplina moderna, sin
menospreciar doctrinas anteriores —q ue las hubo y algunas
muy int eresantes— puede hacerse comenzar por el cameralismo. Se
trata de diferentes aut ores alemanes de los siglos XVII y XVIII que cultivan
las "ciencias camerales", así denominadas por derivación del
vocablo Kammer que significa Cámara o Gabinete real. Las ciencias
camerales comprenden nociones de administración y gobierno, de
economía y política económica y de finanzas públicas.
La culminación del cameralismo se halla en las obras de dos aut ores
del siglo XVIII, von Justi2 y Sonnenfels3 .
Significación de esta corriente

La significación de esta corriente de pensamiento con respecto a las
finanzas públicas se halla en el hecho que ella exa mina los problemas
que atañen a la economía y a las finanzas desde el ángulo del Estado
como sujeto de las actividades correspondientes; a menudo en forma
preceptiva, siendo así precursores de la doctrina financiera de los
destacados aut ores alemanes del siglo XIX von Stein, Adolfo Wagner y
Schäffle y también de las actuales doctrinas de política económica y
planificación. La ciencia cameralista es la primera exp resión de la
ciencia de las finanzas públicas4 .
3. LOS FISIÓCRATAS
Componentes de la corriente fisiocrática. Su contenido esencial
49
La doctrina fisiocrática ini ciada por Quesnay y rica en aportes de una
selecta nómina de aut ores (Mercier de la Rivière, Dupont de Nemours,
Turgot, Mirabeau) se caracteriza:
— por ser el primer int ento de creación de un sistema científico de
economía;
— por haber, por primera vez, ensayado con el tableau économique ,
un enfoque macroeconómico;
— por el ensalzamiento del orden natural que es capaz de lograr el
máximo bienestar para todos, merced a la acción libre de los ind ividuos
en la búsqueda de su int erés, con la remoción de todas las trabas del
Estado a las actividades productivas y al comercio, sea éste int erno
o ext erno;
— por la teoría del producto neto, o sea por la teoría según la cual
sólo la actividad agrícola arroja un producto neto superior a los medios
utilizados para la producción (salarios e int ereses).
Contribución del pensamiento fisiocrático a la ciencia de las finanzas

públicas
Desde el punto de vista de las finanzas públicas, la doctrina
fisiocrática nos ofrece las siguientes contribuciones:
a) la limitación de las funciones estatales y la eliminación de las trabas
a las actividades ind ividuales por la adopción del lema: laissez faire,
laissez passer (que según Turgot fue el grito dirigido a Colbert por un
comerciante de nombre Legendre en una asamblea de comerciantes);
b) la doctrina según la cual el impuesto debe aplicarse sobre la renta
de la tierra, o sea, sobre el único acrecentamiento neto de riqueza;
c) la doctrina consiguiente del impuesto único sobre la renta de la
tierra como resultado de la teoría del producto neto y, al mismo tiempo,
como reacción a la pléyade de impuestos, licencias, gabelas y derechos
de todo tipo e importancia que caracterizaba el régimen fiscal de la
monarquía francesa y que, a su vez, se originaba en el antiguo régimen
feudal, en el que todos los bienes y todas las actividades económicas
pertenecían al señor, quien tenía la facultad de permitir su goce o su
ejercicio contra el pago de una regalía, patente o derecho;
d) la teoría de la amortización o capitalización del impuesto territorial,
que reduce el valor de la tierra gravada y que permite al comprador de un
terreno pagar un precio, descontando la parte del mismo que ha de
producir la porción de la renta destinada al impuesto5 ;
50
e) el descrédito de los impuestos ind irectos a los consumos y la
apología de la imposición directa6 ;
f) la teoría según la cual los gastos públicos deben limitarse en su
magnitud al producido del impuesto, límite establecido por el "orden
natural"7 .
4. ADAMSMITH
Obra fundamental
Este célebreautor escocés, considerado como el padre de la
economía política, en su famosa obraAn Inquiry into the Nature an
Causes of the Wealth of Nations(Investigación sobre la naturaleza y las
causas de la riqueza de las naciones) publicada en 1776 y de amplia
difusión, primero en Gran Bretaña y luego en el mundo entero, dedica el
Libro V (y último) a las finanzas públicas bajo el título "Delingreso del
soberano o de la comunidad".
Pensamiento esencial en materia de finanzas públicas

El pensamiento de Adam Smith en materia financiera consiste—
esencialmente— en dos temas: el papel del Estado y los principios de la
imposición.
a) Con respecto al papel del Estado (que, según elautor, no
debeintervenir niinterferir en la economía, dejándola confiada a la
libreiniciativaindividual, como lo establece en su profunda crítica al
mercantilismo), éste debe limitarse a ciertos cometidos bien
determinados: 1º) la defensaexterior; 2º) la seguridad y justiciainterior 3º)
los trabajos públicos y las públicasinstituciones destinadas a la
promoción del comercio y a la educación de la juventud y a lainstrucción
de los hombres de cualquier edad.
El fundamento de este tercer cometido confiado al Estado, consiste,
según A. Smith, en que "aunque se trata de trabajos einstituciones en
alto grado ventajosas para una gran sociedad, no son, sin embargo, de
naturaleza tal que el beneficio pueda pagar el gasto para un particular o
un grupo pequeño de personas, por lo cual no puede esperarse que
ningún particular o grupo pequeño pueda erigirlas o mantenerlas".
51
b) En lo que respecta a la imposición, A. Smith parte de la premisa, a
la cual se refiere el primer libro de su obra, que losingresosindividuales
derivan—en definitiva— de tres fuentes diferentes: rentas, beneficios y
salarios. Por tanto, los impuestos deben finalmente ser pagados de una u
otra de esas fuentes o de las tresindiferentemente.
Principios de la imposición
Antes de analizar cada uno de los impuestos que gravan las distintas
fuentes o todas ellas, Smith considera útil formular cuatro principios que
atañen a los impuestos en general. Estos principios o cánones de la
imposición habían sido ya formulados en forma análoga por William
Petty, un precursor de la estadística económica. Para el análisis de la
vigencia de estos principios, como así también de losintroducidos
posteriormente por la doctrina, nos remitimos a lo exp uesto a partir de la
página 293.
Principio de las facultades o igualdad
El primer principio es que los súbditos de cada Estado deben
contribuir al sustento del gobierno, lo más aproximadamente posible, en
proporción con sus capacidades respectivas; esto es, en proporción con
la renta que ellos gozan bajo la protección del Estado.
Este principio reúne, en sí, las reglas que ahora se denominan de la
igualdad y proporcionalidad. El propio A. Smith acota que cualquier
impuesto que recaiga en definitiva sobre losingresos provenientes de una
sola de las fuentes arriba mencionadas es necesariamente desigual, en
cuanto no afecta a las otras dos. Esta observación está dirigida, a
nuestro entender y,aunque elautor no lo diga, como crítica a la doctrina
fisiocrática del impuesto único a la tierra, sin perjuicio de su aplicación a
cualquiera de los otros supuestos. Sin embargo, anticipa que en el curso
de suexposición ulterior, sus observaciones no se referirán a esta de-
sigualdad, sino a la que se ocasione por un impuesto que recaiga de-
sigualmente sobre una particular especie deingreso privado que esté
afectada por aquél.
Es evidente que la primera parte de la enunciación del principio
equivale a la que en el curso de la evolución posterior del pensamiento
financiero se conocerá como principio de la capacidad contributiva.
Pero la segunda parte, a pesar de su aparente exp licación de la
primera, enuncia el principio del beneficio, al agregar que el impuesto
52
debe proporcionarse a la renta que el contribuyente goza bajo la
protección del Estado.
También puede vislumbrarse, en esta exp resión, la anticipación de la
teoría de De Viti de Marco, según la cual el ing reso puede considerarse
como la medida en que cada uno demanda los servicios
públicos ind ivisibles; y de la teoría de Griziotti que ve el fundamento del
impuesto en la capacidad contributiva, como ind icio de la participación
en los beneficios que derivan de la pertenencia al Estado8 .
Por la enunciación de la segunda parte de este canon, no es
demasiado atrevido atribuir a Smith haber anticipado, asimismo, la
doctrina de la no imponibilidad del ahorro, sostenida principalmente, en
tiempos relativamente recientes, por I. Fisher y Luigi Einaudi, pero que se
suele hacer remontar a John Stuart Mill, con su teorema de la doble
imposición del ahorro y que, en sus resultados prácticos, vendrá a
identificarse con la imposición del gasto, analizada y propiciada por N.
Kaldor y otros.Principio de la certeza
El impuesto que cada ind ividuo está obligado a pagar debe ser cierto
y no arbitrario. El tiempo, la manera y la cantidad del pago deben ser
claros y simples para el contribuyente y para cualquier otra persona. A
este segundo principio corresponde, en la realidad de los Estados
constitucionales, el principio de la legalidad del impuesto y la exc lusión
de la discrecionalidad de la administración recaudadora.
El propio A. Smith acota que si así no fuere, cada persona sujeta al
impuesto quedaría más o menos en poder del recaudador, quien podría
agravar el impuesto a cargo de cualquier contribuyente víctima o
bien ext orsionarlo, con la amenaza de tal agravación, para obtener algún
regalo o beneficio para sí.
Principio de la comodidad
Todo impuesto debe ser recaudado en el tiempo o en el modo en que
con mayor probabilidad sea conveniente para el contribuyente pagarlo.
Así, por ejemplo, un impuesto sobre la renta de la tierra, o de las
casas, pagadero en los mismos términos en que —h abitualmente— se
pagan dichas rentas, es recaudado en el tiempo en que es probable que
sea conveniente para el contribuyente pagarlo; o bien cuando es lo más
probable que tenga con qué pagarlo.
Otro ejemplo que ofrece el aut or es el de los impuestos a los
consumos de bienes de lujo, que son pagados de a poco por el
consumidor, cuando éste tiene ocasión de adquirir dichos bienes.
Además él es libre de comprarlos o no, según su placer; es, pues, su
53
culpa si —e ventualmente— sufre algún inc onveniente por tales
impuestos.
Creemos superfluo ofrecer ejemplos de la situación real de hoy para
afirmar la actualidad plena de este principio.
Principio de economicidad
Todo impuesto debe ser estructurado de manera tal de quitar y
mantener fuera de los bolsillos de la gente la menor cantidad posible por
encima de la suma que ing resa al tesoro estatal.
Este principio tiende a limitar el sacrificio del contribuyente a la menor
suma posible por encima de la que constituye el ing reso efectivo para el
Estado.
Los ejemplos que nos brinda A. Smith del vicio que se quiere evitar,
son: la exi stencia de un gran número de funcionarios y empleados en el
servicio de recaudación y el posible beneficio personal de ellos, lo que
implica un impuesto adicional sobre los contribuyentes; posible
obstrucción de la ind ustria y desaliento de la gente a emprender ciertas
ramas de negocios que hubieran podido dar mantenimiento y empleo a
grandes multitudes; la imposición de multas y otras penalidades en las
que inc urren los inf ortunados sujetos que int entan evadir el impuesto,
las que frecuentemente los arruinan, poniendo fin al beneficio que la
comunidad hubiera podido obtener del empleo de sus capitales; el
sometimiento de los contribuyentes a frecuentes visitas y
odiosas ins pecciones de los recolectores que pueden exp onerlos a
perturbaciones muy inn ecesarias, vejámenes y opresión.
También con respecto a este principio huelga multiplicar los ejemplos
que pueden demostrar su actualidad y vigencia.
Otro contenido de la obra de Smith respecto de las Finanzas Públicas

Por último, debemos recordar que A. Smith efectúa un análisis de los
más importantes impuestos no sólo de Inglaterra, sino de los regímenes
impositivos del mundo de su tiempo y del pasado, no conformándose con
utilizar sus cuatro principios como pautas de comparación, sino
determinando, en cada caso, lo que la ciencia de las finanzas posterior
denominará "traslación e inc idencia de los impuestos". Análogo análisis
cumple, finalmente, respecto de la deuda pública.
54
5. DAVID RICARDO
La obra de Ricardo referente a las Finanzas Públicas

Debemos a David Ricardo el primer tratamiento de la imposición con
rango científico igual a la economía política, en su obra que se int itula
precisamente Principios de Economía Política y Tributación .
El contenido esencial de la obra de Ricardo consiste en la teoría
general de la distribución. En especial, su doctrina financiera se centra en
la inc idencia de los impuestos que afectan la renta de la tierra, a
diferencia de aquellos que recaen sobre productos brutos.
Alcance de la teoría. La renta ricardiana y el impuesto sobre ella

La renta de la tierra, concebida por D. Ricardo como renta diferencial,
ha dado origen a una teoría tan consustanciada con su aut or, que la
ciencia económica moderna y actual la denomina "renta ricardiana".
Ahora bien, si el Estado asume como base del impuesto dicha renta,
siendo que el precio del mercado se determina por el costo del productor
marginal (o sea aquel cuyo costo de producción es igual al precio del
mercado), este productor no tiene renta y por lo tanto no paga impuesto.
Por consiguiente, el tributo no inf luye sobre el precio del mercado y los
productores int ramarginales, que sí tienen renta y pagan el impuesto,
deberán soportar su carga, sin poder trasladarla, por la vía de
modificaciones en los precios, sobre los consumidores.
Por lo contrario, el impuesto que asume como base el producto bruto
de la tierra, modifica el costo de producción del productor marginal y, por
tanto, el precio del mercado; por consiguiente este impuesto se traslada
al consumidor.
Esta teoría del impuesto sobre la renta ricardiana ha sido ext endida
por la doctrina económica a todos los fenómenos de rentas diferenciales
o rentas exc edentes9 determinando, como consecuencia para la
racionalidad de las elecciones estatales, la adopción de dichas rentas
como base de los impuestos.
Además, ha servido de modelo para la teoría de los efectos de los
impuestos sobre los beneficios empresariales del comercio y la ind ustria,
constituyendo una especie de fortaleza doctrinaria que aún resiste, no
55
diríamos inv icta pero sí gloriosamente, los embates de las teorías más
modernas.Presión del impuesto ext raordinario y del empréstito
Otro tema de finanzas públicas en el que Ricardo hace un aporte
fundamental a esta ciencia es el de la comparación entre un
impuesto ext raordinario y un empréstito como ins trumentos para
financiar un gasto ext raordinario.
Afirma Ricardo, refutando así una doctrina tradicional anterior a él y
que se reedita muchas veces en el curso del desenvolvimiento histórico
del pensamiento financiero, que en ambos casos los recursos reales que
el Estado retira de la economía son bienes presentes y no riqueza futura.
Además, es igual el desembolso de los contribuyentes de un
impuesto ext raordinario de un millón de pesos o el pago a perpetuidad
de un impuesto anual de cincuenta mil pesos —s iendo la tasa de int erés
del cinco por ciento— para cubrir el servicio de una deuda de un millón
de pesos contraída por el Estado en lugar del impuesto ext raordinario.
La doctrina de Ricardo en esta materia marca el comienzo de una
larga disputa entre numerosos aut ores para determinar las ventajas o
desventajas relativas de la elección entre la financiación de
gastos ext raordinarios por endeudamiento o por imposición,
la inc idencia de la deuda sobre la generación presente o las
generaciones futuras y la carga de la deuda pública.
Podemos decir que Ricardo por primera vez planteó, en términos
científicos, el problema de la elección entre impuesto o empréstito10 y dio
base a la práctica anglosajona de emisión de empréstitos con adecuados
planes de amortización.
Crítica a la teoría de Ricardo sobre impuesto y empréstito

La ciencia financiera posterior a Ricardo, por una parte critica la
doctrina de este aut or señalando que la igualdad por él sostenida entre
el impuesto de un millón una sola vez y una serie perpetua de pagos
anuales de cincuenta mil, se justificaría solamente en el caso del
impuesto real inm obiliario, que produce el fenómeno de la amortización
o capitalización del impuesto. Pero aun prescindiendo de esta crítica hay
otros errores inv olucrados en las hipótesis asumidas. El contribuyente
propietario de bienes raíces, aun que se vea enfrentado con un impuesto
anual, no lo capitaliza como carga perpetua, prefiere el empréstito que
para él sólo importa un sacrificio por algunos años. Además, los
impuestos no gravan sólo a los propietarios de tierras, sino a los
56
comerciantes, ind ustriales, agricultores, profesionales, etcétera, quienes
no están exp uestos de la misma manera a la capitalización del impuesto.
Otros aut ores prefieren perfeccionar la doctrina ricardiana, ampliando
los supuestos del teorema, por ejemplo considerando los impuestos
anuales para cubrir el servicio del empréstito no sólo como afectando a
los propietarios de tierras, sino también a capitalistas, profesionales y
trabajadores (De Viti de Marco) o afinando las hipótesis de solidaridad
entre las generaciones presentes y futuras, de la identidad de origen de
la población futura como descendiente de la población pasada o de la
falta de dicha identidad por la exi stencia de amplios fenómenos
de inm igraciones o emigraciones, las que alteran profundamente la
continuidad de las generaciones de contribuyentes.
6. JOHN STUART MILL
Las teorías del sacrificio

Continuador del pensamiento económico de A. Smith, John Stuart Mill
rompe con la enseñanza del maestro, cuyo primer canon de la imposición
ya hemos visto acoplar en una sola enunciación: el principio de la
capacidad contributiva con el del beneficio. John Stuart Mill refuta el
principio del beneficio y lo reemplaza por el de la capacidad contributiva,
que desemboca en los principios de la igualdad, proporcionalidad y
minimización del sacrificio y en la imposición progresiva, mientras que el
principio del beneficio implica el impuesto regresivo.
Para J. S. Mill el principio de la igualdad de impuestos equivale a la
igualdad de sacrificio. Pero esta posición no pasa de una
valoración ind ividualista, a pesar de la inf luencia que ejercieron sobre él
los reformadores franceses11 ; la ins istencia sobre la igualdad de
sacrificio ind ividual puede haber oscurecido para J. S. Mill las
consecuencias colectivistas del principio de la capacidad contributiva.
Comentará más adelante Musgrave12que la capacidad contributiva
fundada sobre curvas de utilidad de la renta, según una apreciación
social de la misma, que es la versión más reciente del principio de la
capacidad contributiva, dista mucho de la posiciónindividualista de J. S.
Mill.
57
La doble imposición del ahorro
Otro aporte de John Stuart Mill a las finanzas públicas consiste en la
teoría llamada de la doble imposición del ahorro.
Sostiene Mill que un impuesto que grave con igual alícuota toda la
renta, tanto la parte de ella que se destina al consumo como aquella que
se destina al ahorro, es discriminatorio en perjuicio de esta última, ya que
el impuesto grava una primera vez la renta ahorrada y luego
periódicamente, losintereses que se obtienen de suinversión.
Esta teoría de Mill ha tenido unaextraordinariainfluencia sobre el de-
senvolvimiento posterior de la ciencia financiera, como también sobre la
legislación tributaria y la política fiscal, tanto que sería factible ordenar a
los principales o más destacadosautores en uno y otro bando, el de los
que aceptan el teorema de Mill o el de los que lo rechazan.
Aunque Mill no se lo haya propuesto, su posición adversa a la
imposición de la renta ahorrada, constituye una primera postulación de la
posterior doctrina de la política fiscal, que aboga por laexención del
ahorro por razones de estímulo a la formación del capital y al desarrollo
económico.
7. BASTIAT Y SENIOR
La teoría del cambio

Podemos considerar al economista francés Bastiat y alinglés Senior
como losexponentes de la doctrina que define el fenómeno financiero
como un fenómeno de cambio.
El Estado presta servicios (que deben limitarse al orden, la justicia y la
seguridad) y a cambio de ellos percibe impuestos.
Se apoyan estosautores en el liberalismo manchesteriano y si bien se
los considera como liberales, no por ello desconocen el papel del Estado
al prestar servicios contra el pago de los impuestos, configurando, así,
las finanzas públicas como un fenómeno análogo al económico y: desde
un punto de vista filosófico-político, como unaexpresión del contrato
social.
Su pensamiento ini cia la corriente doctrinal que tiende a unificar
economía y finanzas públicas bajo el común denominador de los
fenómenos de cambio y de precios.
58
Nos parece atinado calificar su doctrina financiera como optimista,
atento a que considera al Estado como un factor positivoaunque dentro
de un marco de acción restringido en el proceso económico.
Esta posición contradice plenamente la que podemos calificar de
pesimista encabezada por J. B. Say y continuada luego por Pareto, Loria
y Conigliani, a los que nos referiremos más adelante.
8. JEAN BAPTISTE SAY
La teoría del consumo

Esteautor, como los anteriores, reconoce el fenómeno de cambio por
el cual el Estado recauda impuestos a la vez que presta servicios, pero al
no considerar a éstos como bienesaunqueinmateriales, termina por
considerar la actividad financiera como un fenómeno deconsumo yno de
creación ni de cambio de riquezas.
Consideramos, pues, a J. B. Say, como primerexponente de una
corriente pesimista con respecto al papel del Estado y a la naturaleza de
su actividad financiera.
Es oportuno mencionar aquí que la doctrina económica de Say con
respecto a la crisis y su famosa "ley de las salidas" que niega la
posibilidad de un equilibrio sin plena ocupación o, dicho de otra manera,
que considera imposible en el largo plazo una crisis duradera con de-
socupación de hombres y otros factores, lo hace calificar como uno de
los principalesexponentes de la doctrina clásica a la que se contrapone la
doctrina keynesiana, tanto en la economía como en las finanzas.
9. FRANCISCO FERRARA
Concepto filosófico y concepto histórico del impuesto

El contraste entre la visión optimista del fenómeno financiero como
fenómeno de cambio y la pesimista que lo coloca entre las formas de
consumo de riqueza es asumido por Francisco Ferrara en su dicotomía
del fenómeno de la imposición.
59
Según Ferrara hay dos concepciones del impuesto: la filosófica y la
histórica. El impuesto en la pura concepción filosófica no es sino la
contraprestación de los servicios que el Estado presta a los ciudadanos,
por lo cual, mejor que impuesto debería denominárselo "contribución".
Pero este concepto filosófico está destinado a quedarse en el campo de
las abstracciones. Ferrara conoce, en cambio, un concepto muy diferente
como concepto histórico. En virtud de éste, mejor que el nombre ya
odioso de "impuesto", debería emplearse el de "plaga", esto es, de una
destrucción de riquezas por voluntad de los gobernantes sin
compensación para los gobernado s.
El impuesto como sustitución de un consumo por otro

El impuesto en sí, según Ferrara, no es ni un bien ni un mal; consiste
en la sustracción de un valor y en la producción de otro, o, en definitiva,
en un consumo impedido y otro que lo sustituye. El mérito o el demérito
del impuesto surge siempre de la circunstancia que el consumo
reemplazante sea más o menos productivo (entiéndase útil) que el
consumo impedido.
Esta segunda tesis representa, en realidad, una superación dialéctica
del primer distingo entre concepto histórico y concepto filosófico de
impuesto. En efecto, la contraposición entre los dos se elimina con el
juicio de valor fundado en la confrontación entre utilidad y sacrificio, o sea
entre consumo impedido y consumo sustituto.
Evaluación de la teoría financiera de Francisco Ferrara

Este planteamiento de Ferrara es sumamente actual, aun que se lo
deba complementar con otros elementos. En primer término, cabe
observar que el juicio de valor no debe basarse sólo en la comparación
entre consumo impedido y consumo sustituto, sino también entre el
primero y los consumos respetados. En efecto, si bien es cierto que el
primero representa el costo real de la actividad financiera, también es
cierto que los consumos respetados hubieran podido representar un
costo diferente (mayor o menor) si el impuesto los hubiera impedido en
lugar de otro consumo.
En segundo término, la comparación de la utilidad y el costo no puede
reducirse a los dos fenómenos considerados por Ferrara de consumo
impedido y consumo sustituto, atento a que tanto el recurso como el
60
gasto pueden sacrificar o crear, respectivamente, no sólo consumos sino
también inv ersiones, debiendo agregarse a la sencilla pareja de
consumo impedido y consumo sustituto las otras de "consumo impedido
e inv ersión sustituta", "inv ersión impedida e inv ersión sustituta",
"inv ersión impedida y consumo sustituto". Y cada una de estas
comparaciones debería, además, complementarse con las
de inv ersiones y consumos impedidos e inv ersiones o consumos
respetados.
Teoría de la difusión del impuesto

Un tercer tópico es significativo en la teoría de Ferrara. Es la
descripción del largo proceso de difusión al que el impuesto está sujeto
antes que sus efectos queden definitivamente asentados.
Análogo proceso se verifica con respecto al gasto estatal. Estos dos
procesos son los que en definitiva determinan los consumos impedidos y
los creados en su reemplazo. Sin embargo, Ferrara no cree que estos
procesos puedan ser analizados o que se puedan formular conclusiones
precisas y cita a Say como el único que haya resuelto bien la cuestión,
porque no trató de resolverla. "No hay, él decía, alguna especie de
contribución que probablemente no se divida entre muchas clases de
ciudadanos y en proporciones que varían según las circunstancias
variabilísimas en las que se halle la sociedad"13 .
10. EL MARGINALISMO
La corriente marginalista y las finanzas públicas

La doctrina financiera fundada en la consideración del impuesto como
un fenómeno económico de cambio recibió un nuevo impulso por el
enfoque marginalista de los problemas económicos.
La escuela marginalista aus tríaca promovió la consideración de las
finanzas públicas como un problema de valor, cuya solución no se
diferencia del problema económico de la satisfacción de las
necesidades ind ividuales.
En su formulación general las necesidades públicas son necesidades
de los ind ividuos, que cada sujeto ordena juntamente con las demás
necesidades ind ividuales, según el grado de apremio respectivo y
61
satisface con su renta disponible en forma tal que se igualen las
utilidades marginales ponderadas logradas por la satisfacción de todas
esas necesidades.
Crítica del enfoque marginalista

Esta enunciación ofrece el flanco a muchas críticas:
Un primer aspecto sujeto a crítica consiste en considerar al ind ividuo
como el sujeto activo de la actividad financiera y confiar a él mismo las
decisiones respecto de la asignación de los recursos para los gastos del
Estado, desplazando —e n la teoría, bien se entiende— a éste de las
decisiones acerca de las necesidades públicas a satisfacer y de los
recursos para financiar esa actividad.
Una segunda crítica apunta a la naturaleza de muchas necesidades
públicas que no son apreciadas ind ividualmente y son satisfechas por el
Estado mediante servicios ind ivisibles, o sea que no pueden dividirse en
participaciones ind ividuales en el beneficio.
Otra crítica ataca al propio mecanismo ind ividual de determinación y
comparación de las utilidades marginales, sosteniéndose la dificultad o
quizás la imposibilidad que todos los ind ividuos procedan a efectuar tan
precisas evaluaciones.
11. BIFURCACIÓN DE LA TEORÍA FINANCIERA

De las críticas y reacciones contra esta enunciación marginalista
surgen dos principales corrientes de pensamiento: una corriente
marginalista que, aceptando el enfoque de la escuela aus tríaca, trata de
enmendar las fallas de que ésta adolecía; la otra abandona el enfoque
económico y, a su vez, se escinde en dos ramas: la doctrina sociológica
y la doctrina política.
En la corriente marginalista renovada hallamos, entre numerosos
otros, a los siguientes aut ores: Emil Sax, Ugo Mazzola, Maffeo
Pantaleoni, Antonio De Viti de Marco, Knut Wicksell y Erik Lindahl.
Respecto de la segunda de las corrientes mencionadas, los aut ores
que se agruparon en un análisis predominantemente sociológico
fueron —e ntre otros—: Pareto con sus discípulos Borgatta, Fasiani,
Puviani, Sensini y Cosciani, mientras que Griziotti y Jèze representan a la
escuela política.
62
La teoría financiera de Emil Sax
Emil Sax14 reconoce que el proceso financiero se debe encarar como
un problema de valor, pero sostiene —t ambién— que el sujeto activo es
el Estado y es él mismo el que tiene que realizar el cálculo económico de
la distribución del ing reso para la satisfacción de las
necesidades ind ividuales y colectivas.
Sostiene Sax que hay necesidades colectivas propiamente dichas que
no son susceptibles de preferencias ind ividuales: las decisiones son
tomadas por los gobernantes, que se fundan sobre sus propias
valoraciones. Sin embargo, éstas no pueden dejar de tener un consenso
popular de carácter general, so pena que los gobernantes sean
desplazados por el pueblo.La teoría financiera de Ugo Mazzola
Análoga posición asume Mazzola15 quien subraya la diferencia entre la
creación del impuesto y la formación de los precios en el mercado,
porque los servicios públicos ind ivisibles son consumidos por todos por
igual, pero no deben estar sujetos a un precio idéntico para todos, ya que
ello significaría un alejamiento del principio de la máxima satisfacción
obtenida por los gastos ind ividuales y se traduciría en un desequilibrio
político que, a su vez, produciría el derrocamiento del gobierno. La
condición de equilibrio financiero y político se logra si el gobierno iguala
el impuesto a la utilidad marginal de cada contribuyente o, por lo menos,
a las preferencias subjetivas de los electores.
La teoría financiera de Maffeo Pantaleoni

Este célebre economista italiano16 reconoce que el proceso financiero
no puede asimilarse lisa y llanamente a un fenómeno de formación de
precios en el mercado. Sin embargo, considera posible ubicarlo entre los
fenómenos de precios pero con el calificativo de "políticos". En efecto,
según Pantaleoni, el Parlamento es el lugar y el ins trumento a través del
cual los legisladores en representación del pueblo deciden sobre el
reparto entre los contribuyentes de los gastos públicos. Para ello es
necesario que tanto los gastos como los recursos sean establecidos
conjuntamente. De este modo, el proceso financiero se puede asimilar a
un proceso de formación de precios (políticos) y se ins erta en el
equilibrio económico general.
63
La teoría financiera de Knut Wicksell
El enfoque de Knut Wicksell17 es análogo al de Pantaleoni, en cuanto
ubica el proceso financiero en la teoría del valor a través de la
aprobación parlamentaria del presupuesto de gastos y recursos. Como
Pantaleoni, también Wicksell subraya el carácter político de este proceso,
sin por ello negar su identificación con el problema del valor.
Desde un punto de vista metodológico, nos parece fundamental para
el enfoque marginalista de la actividad financiera la premisa de Wicksell,
respecto a que la aprobación del presupuesto anual de gastos y recursos
no implica someter a la evaluación parlamentaria cada año la totalidad de
los cometidos del Estado y la totalidad de los servicios públicos que el
Estado presta; ni, por otro lado, la totalidad de los recursos y la estructura
general del sistema tributario. El Parlamento, en general, no se aboca
anualmente a la decisión de crear un ejército o una armada, una fuerza
aérea o un sistema de enseñanza primaria, secundaria, universitaria o de
posgrado, etcétera. Tampoco se propone anualmente resolver la
creación o la desaparición del impuesto a la renta o de los impuestos a
los consumos. Por el contrario, exa mina anualmente la conveniencia de
un inc remento del gasto para el servicio de la defensa, de la ins trucción,
de la salud pública o del sistema vial, por una parte y por la otra,
un inc remento del impuesto a la renta o algún ajuste del mismo, o
el inc remento de uno o más impuestos a los consumos.
La tarea parlamentaria consiste, precisamente, en estas evaluaciones
marginales y sus cotejos, como medio de llegar a una máxima utilidad.
Es siempre característica de esta concepción que las evaluaciones de las
utilidades positivas o negativas son referidas a los sujetos ind ividuales,
en cuya representación actúan los parlamentarios. Ello implica un
proceso de votación y, al efecto de contemplar las evaluaciones de la
totalidad de los ciudadanos y evitar el aplastamiento de las
minorías, exi ge la adopción de un criterio de unanimidad o alguna
sensible aproximación a la misma.
También es característico de Wicksell haber comprendido que la
justicia en la distribución de las cargas fiscales exi ge como premisa una
situación previa de justa distribución de la riqueza. Como lo subraya
Musgrave, el planteamiento de Wicksell también en este aspecto es
fundamental para la ulterior evolución de la doctrina financiera.
Por nuestra parte, creemos importante observar que, a la par de
Pantaleoni, Wicksell identifica al Parlamento como el medio de establecer
la justicia de la imposición e igualar esa justicia con la
apreciación ind ividual de utilidad y sacrificio, pero transferida a la
representación parlamentaria.
64
Ambos aspectos son criticables. Lo es el primero, por cuanto postula
que las necesidades públicas forman parte de las
preferencias ind ividuales como las necesidades privadas. Lo es el
segundo, porque la representación política no es ni debe ser una
representación de cada uno de los electores.
La teoría financiera de De Viti de Marco

Antonio De Viti de Marco, como los aut ores cuya doctrina se origina
en el marginalismo y que acabamos de reseñar, se caracteriza por
reconocer en el fenómeno financiero un proceso peculiar de formación de
los precios fuera del mercado y por poner de relieve que el sujeto activo
de las finanzas es el Estado y no los ind ividuos18 .
Partiendo de estas premisas, De Viti de Marco postula dos
modelos ext remos de Estado:
1. El Estado absoluto, aut ocrático, en el que los gobernantes no se
identifican con los gobernados y cuyos int ereses son distintos. En este
modelo de Estado los gobernantes producen servicios públicos que son
consumidos por los gobernados, pero en este proceso de producción y
venta de servicios los gobernantes no tratan de fijar los precios que más
convengan a los consumidores, sino los precios que más beneficien a los
productores. Es éste un fenómeno bien conocido en la teoría económica,
o sea, la formación de precios en régimen de monopolio. El Estado
absoluto se identifica con el Estado productor monopolista de servicios
públicos.
2. El Estado popular, o sea el Estado democrático o representativo, en
el cual los gobernantes se identifican con los gobernados a los que
representan. Cuando eventualmente esta representación se deteriora, los
gobernados promoverían nuevas elecciones para elevar al gobierno
representantes más genuinos. El modelo teórico del Estado popular
asume como postulado la plena y rápida sustituibilidad de los
gobernantes que dejan de int erpretar los fines y las necesidades de los
gobernados, por otros nuevos que representen fielmente los int ereses
del pueblo. Este postulado tiene como consecuencia inm ediata que
gobernantes y gobernados se confunden y la producción de servicios
públicos puede considerarse efectuada por los mismos consumidores de
dichos servicios. Además, en estas condiciones el Estado no tiene
otros int ereses que los de los consumidores y les suministra los servicios
públicos al precio más ventajoso, o sea, al costo. Según De Viti de
65
Marco, este proceso financiero asimilaría el Estado popular al esquema
económico de la producción de bienes por una cooperativa.
Los Estados reales, como los describe la historia, o como los que se
observan en la vida actual, no se identifican con ninguno de los modelos
establecidos, pero pueden ubicarse en algún punto más o menos
cercano a uno de los modelos ext remos. La renta ind ividual como índice
de la demanda de servicios públicos
En lo que se refiere al problema del mecanismo del cambio entre los
servicios prestados por el Estado y el valor o precio que deben pagar los
particulares, supone De Viti de Marco que los gobernados demandan
servicios públicos en proporción con su renta, lo cual implica que el
impuesto como precio de los servicios públicos debe ser proporcional a la
renta. "El impuesto proporcional a la renta es la ins titución tributaria que
respeta al máximo la producción de la riqueza y la acumulación del
capital" y "respeta el juego natural de las fuerzas económicas y queda
neutral entre ellos".
Evaluación del impuesto progresivo
"Diferente es el caso del impuesto progresivo". Se empeña este aut or
en demostrar, al respecto, que si el impuesto progresivo tiene el fin de
repartir el costo de los servicios públicos según el principio que "unos
pagan por los otros", una vez obtenido este resultado ini cial, "le queda
abierto el camino para todo desenvolvimiento ulterior". "El impuesto
progresivo tiende a transformarse en un arma de lucha contra las clases
pudientes" y concluye que "la política que tiende a la nivelación de las
fortunas está en conflicto con la que tiende a desplazar la carga tributaria
de las clases pobres a las ricas".
La teoría de la traslación
Una mención especial merece el enfoque de este aut or respecto del
fenómeno de la traslación del impuesto. Critica la hipótesis que está en la
base de la doctrina tradicional, respecto de que el impuesto por sí, en
su int egridad e ind ependientemente de la contraprestación de los
servicios públicos, signifique siempre un aum ento del costo de
producción de los bienes privados. De esta errónea premisa, que
el aut or atribuye a la errónea doctrina clásica que considera al impuesto
como una pérdida neta para el productor, nace la consecuencia, recogida
por la mayoría de los aut ores, que el impuesto se traslada por el
mecanismo de los precios.
Pero, en la realidad, el impuesto se transforma en bienes públicos que
son ins trumentales para la producción y el goce de los bienes privados.
66
Si los bienes o servicios públicos son eficientes, su utilidad supera el
sacrificio del impuesto y éste no hace aum entar el costo de producción.
En general, puede ocurrir cualquiera de estos hechos: que como
consecuencia del impuesto y su empleo en servicios públicos el costo de
producción de los bienes privados aum ente, quede igual o disminuya.
Agrega el aut or que el impuesto no modifica la oferta de bienes, pero
sí la demanda por cuanto —e n la hipótesis de un impuesto general y
proporcional sobre todos los réditos— la disminución de éstos en forma
proporcional da origen a una nueva distribución del rédito residual entre
todos los posibles consumos, a fin de salvar el principio de la igualdad
entre las utilidades marginales de los diferentes consumos a los que se
destina al rédito.
Débese recordar, además, que De Viti de Marco retoma y fortalece
con nuevos aportes la doctrina ricardiana de la igual presión del
empréstito y del impuesto ext raordinario.
Crítica de la teoría de De Viti de Marco
La doctrina de De Viti de Marco es fascinante pero, al mismo tiempo,
es en ext remo abstracta y cuando quiere acercarse a la realidad en
aproximaciones sucesivas, fracasa en su int ento.
Es demasiado abstracta la hipótesis del Estado popular o cooperativo
y es difícil, si no imposible, determinar en concreto cuándo y en qué
medida un Estado real se acerca al modelo.
Es abstracta y puramente presuntiva la teoría que la
demanda ind ividual de servicios públicos sea proporcional al rédito. Para
acercarse a la realidad, De Viti de Marco admite que hay cierto grado de
arbitrariedad en esa postulación y exp lica que la ins uficiencia del rédito
como base de la imposición motiva la adopción de los consumos o la
circulación de bienes como base de los impuestos ind irectos, para una
mayor aproximación a la demanda de servicios públicos. Como si ello no
bastara, De Viti se ve precisado a reconocer en el impuesto progresivo
una causa de desviación profunda del impuesto respecto del fenómeno
gobernado por la teoría del valor.
Asimismo, la teoría de la traslación en función del fenómeno
financiero int egral que abarca también el uso que el Estado hace de los
impuestos recaudados, supone que la conducta de los ind ividuos en el
mercado sea consecuencia de una completa conciencia del
proceso ing reso-gasto y, por lo tanto, se traslade únicamente el
impuesto que no sea un precio de equilibrio de los servicios públicos.
El conocimiento de la realidad no puede tomar esta teoría siquiera
como punto de partida. La alteración tanto de la demanda como de la
67
oferta que produce el impuesto es ind ependiente de la filosofía
metaeconómica —s i se nos permite la exp resión— que los impuestos
son los precios de los servicios públicos. Dicha conducta sufrirá, más
bien, las consecuencias de las variaciones del equilibrio general
provocadas por los impuestos y por los gastos, pero ambos
separadamente y en sus momentos respectivos, que no son nunca
simultáneos y actúan en forma totalmente distinta (recaudación coactiva
de los impuestos y realización de los gastos como demanda de bienes y
servicios en el mercado)19 .
La teoría financiera de Erik Lindahl

Este aut or20 trata de perfeccionar la doctrina de Wicksell, su maestro,
con un modelo de demanda y oferta de servicios públicos que se basa en
el supuesto ini cial de un solo tipo de bienes sociales y de dos
contribuyentes. La curva de demanda para el primer contribuyente
representa la curva de oferta para el segundo y de la misma manera la
curva de demanda del segundo contribuyente representa la curva de
oferta para el primero. Según este esquema, hay un punto de equilibrio
que determina el impuesto con que deben contribuir ambos
contribuyentes por el servicio público producido por el Estado.
Seguidamente, el aut or amplía los supuestos, admitiendo una
pluralidad de bienes sociales y de contribuyentes. Se producirá, como en
un mercado, una serie de tentativas y correcciones de ofertas de
servicios y de precios —i mpuestos— hasta alcanzar los precios de
equilibrio para cada servicio y para cada contribuyente.
De nuevo se int roduce en el razonamiento el principio señalado por
Wicksell de que no es necesario este proceso tan complicado de
rectificaciones continuas en cada período presupuestario, puesto que la
oferta y la demanda de servicios son en su conjunto hechos ya
consolidados y sólo deben practicarse ocasionalmente ajustes
marginales.
Esta doctrina tiene la particularidad de conciliar, según su aut or, el
principio del beneficio con el de la capacidad contributiva, puesto que
la exi stencia de precios múltiples por un mismo servicio prestado por el
Estado, hace que cada uno pague de acuerdo con su capacidad.
68
Viene así confirmado, por lo menos en teoría, el primer principio de la
imposición de A. Smith, en su aparentemente ext raño acoplamiento de
la capacidad contributiva con el beneficio.
La doctrina de Lindahl constituye, según lo afirma Musgrave21 un
"ing enioso int ento de establecer una teoría económica de la hacienda
pública" y más aún, según nuestra opinión, la culminación de la doctrina
que tiende a asimilar el impuesto al precio, int erpretando el fenómeno
político de la aprobación parlamentaria del Presupuesto como un
fenómeno asimilable a la formación de los precios en el mercado.
Crítica a la teoría de Lindahl
A la teoría de Lindahl pueden, sin embargo, ext enderse las críticas ya
formuladas a los aut ores de la misma corriente.
La representación política no puede int erpretarse como la
representación jurídica de todos los contribuyentes, electores o no. El
principio utilitario no debe necesariamente referirse a los ind ividuos, sino
al Estado, sujeto actuante para alcanzar fines políticos a través de sus
órganos que tienden primordialmente a satisfacer dichos fines y sólo los
fines ind ividuales en la medida en que éstos sean asumidos como
propios por el Estado o que sean paralelos a los fines estatales y puedan
ser satisfechos, simultáneamente con éstos, con un mismo bien o
servicio.
El proceso político de la formación de la voluntad estatal no debe
confundirse con el proceso económico de la formación de los precios.
A estos aspectos negativos del planteamiento general de Lindahl se
agregan las objeciones que Musgrave22 formula desde el punto de
vista int erno, o sea aceptando las premisas de Lindahl, en base tanto a
razones de equilibrios particulares, como de equilibrio general.
La teoría financiera de F. Y. Edgeworth

Del pensamiento clásico de la escuela ing lesa puede considerarse
heredero y continuador Edgeworth, quien rechaza el principio del
beneficio como fundamento del impuesto y la doctrina que tiende a
asimilar el impuesto al precio y elaborando matemáticamente la doctrina
de la igualdad de la imposición, formula los principios del sacrificio igual,
proporcional y mínimo.
Esta doctrina está supeditada a la comparabilidad de las utilidades y
de los sacrificios de diferentes sujetos. Esta condición ha sido impugnada
69
por muchos aut ores, entre otros Einaudi, sobre la base del no bridge, o
sea, de la aus encia de comunicación y comparabilidad de las escalas de
utilidades y sacrificios, las que son exc lusivamente subjetivas. Sin
embargo, hay que tener en cuenta la observación de Lionel Robbins,
citada por Musgrave23 de que se puede proceder como si los ind ividuos
fueran semejantes y las utilidades y sacrificios fueran comparables. Aun
así, acota Musgrave, carecemos de elementos para determinar la curva
de utilidad de la renta ind ividual.
La doctrina alemana. Adolfo Wagner

Antes de abordar las teorías sociológicas y políticas de las finanzas
públicas, es oportuno exa minar una corriente de pensamiento que no
sigue la línea de la doctrina económica clásica ni la tendencia de la
escuela marginalista, sino que se vincula directamente con la doctrina
cameralista, aun que remozándola y enriqueciéndola con nuevos
aportes, muchos de ellos fruto de la reacción contra las doctrinas
económicas.
La actividad financiera como producción de servicios públicos y como
distribución de las cargas presupuestarias. La redistribución del ing reso
Aludimos a la doctrina alemana representada por varios aut ores como
Lorenz von Stein, Rau, Carl Dietzel y, sobre todo, por Adolfo Wagner.
Este último aut or24 , sin desconocer el pensamiento económico
clásico ing lés y francés, concibe el fenómeno financiero como de
producción de servicios públicos (Servicios Administrativos). Sin
embargo, según Wagner, el aspecto propiamente financiero no consiste
en la forma de la producción ni en los gastos en que inc urre el Estado
para llevar a cabo esa producción, sino en el reparto de la carga
presupuestaria entre los contribuyentes. Este reparto, de acuerdo con un
principio de política social, debe tender a redistribuir el ing reso, mediante
el impuesto progresivo. Wagner puede considerarse como el
primer exp onente de la moderna doctrina que admite al lado del fin del
impuesto de cubrir el gasto, el propósito político social de la redistribución
del ing reso.
El crecimiento histórico de los gastos públicos
No obstante su posición doctrinaria respecto a que la determinación
de los gastos públicos está fuera de la actividad financiera propiamente
70
dicha, debemos a Wagner la importante observación del fenómeno
histórico del constante aum ento de los gastos públicos. Se atribuye a
este fenómeno el nombre de ley de crecimiento de los gastos públicos.
Preferimos caracterizarlo como un fenómeno histórico, determinado por
la evolución del Estado y otros entes públicos en cuanto a su esfera de
acción y a la naturaleza de sus cometidos, antes que como una
formulación de una teoría científica.
Wilfredo Pareto y la escuela sociológica de las finanzas

Este aut or25 , catedrático de economía en la universidad de Lausana
(Suiza) sucediendo a Walras, objeta la posición doctrinaria de
los aut ores que, como Emil Sax, Antonio De Viti de Marco, Ugo Mazzola,
Maffeo Pantaleoni y otros, pretenden asimilar el fenómeno financiero a la
teoría del valor. Señala, por su parte, que la actividad financiera depende
del carácter y naturaleza del fenómeno social Estado. A este respecto, y
reproduciendo sustancialmente la doctrina política de Gaetano Mosca o
coincidiendo inc onscientemente con él sostiene que el Estado
representa, en realidad, el resultado de la asunción del poder por un
grupo seleccionado de hombres —e lite— el que al adquirir fuerza
suficiente se adueña del gobierno estatal y lo exp lota no en beneficio de
los gobernados, sino en beneficio propio, ext rayendo del pueblo los
recursos necesarios para satisfacer sus int ereses, apetitos o
caprichos26 . Su actividad financiera encuentra un límite en la necesidad
de mantener tranquila a la población y evitar una reacción que pueda
derrocar al gobierno. Los servicios públicos no son bienes económicos
que benefician al pueblo o a los ind ividuos que lo componen, sino una
simple pantalla para engañar a los ciudadanos.
La presión del impuesto y del empréstito
Según Pareto, la deuda pública no responde al teorema de David
Ricardo o al criterio económico de De Viti de Marco, sino que es un
medio de adueñarse de los ahorros de la clase ahorrativa, sin ánimo de
devolvérselos, ya que la emisión monetaria de curso forzoso viene a
destruir, más o menos rápidamente, el valor de la deuda.
71
La escuela sociológica italiana
Deriva de Pareto la escuela sociológica italiana con los aportes —
e ntre otros— de los siguientes aut ores: Borgatta, Fasiani, Puviani y
Cosciani.
Por lo menos en la parte crítica del pensamiento marginalista, debe
reconocerse la inf luencia de Pareto para otra escuela, la política de
Griziotti y otros aut ores.
La escuela sociológica alemana y la teoría sociológica

de Edwin Seligman
Merece una mención particular la escuela sociológica alemana
representada por Schäffle, Ritschl, Goldscheid, Colm y Sultan entre otros
muchos aut ores, y la doctrina sociológica exp uesta como "teoría social"
por el aut or norteamericano Edwin Seligman.
Teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas

Según Musgrave27 se consideran como teorías sociológicas de las
finanzas públicas todas aquellas que tienden a exp licar la naturaleza del
fenómeno financiero, ind agando sobre la naturaleza del Estado, sus
propósitos y sus actividades; en una palabra, las teorías que no pueden
considerarse como normativas28 .
De acuerdo con esta posición, todas las teorías políticas de las
finanzas se ubican entre las sociológicas. Por otro lado, no hay duda
alguna que las teorías llamadas sociológicas por sus propios aut ores o
denominadas así por terceros, son —e n definitiva— teorías políticas de
las finanzas. Esto puede decirse de la doctrina de Pareto como también
de las de Loria29 y Conigliani30 en Italia y de Goldscheid31 en Alemania.
Elemento común de las teorías sociológicas y políticas es la negación
de la asimilación del fenómeno financiero a un problema de valor y
también de la asimilación de las decisiones presupuestarias a un común
denominador con las decisiones ind ividuales sobre consumos. También
les une la pretensión de describir lo que es la actividad financiera en su
esencia y no la de determinar cuáles son los caminos a seguir a fin de
lograr un optimum en la asignación de los recursos según las
72
apreciaciones ind ividuales u otros objetivos: como la justa distribución de
la renta, la estabilización de los precios y el pleno empleo o el desarrollo
económico y social.
La teoría financiera de Benvenuto Griziotti

Como ya lo planteó Adolfo Wagner, Benvenuto Griziotti define el
fenómeno financiero como la actividad del Estado tendiente a repartir la
carga presupuestaria entre categorías, clases y generaciones de
contribuyentes.
Los gastos públicos, como los fines estatales que los motivan,
constituyen para la actividad financiera, un dato previo que se engloba en
el concepto de "fabbisogno finanziario", o sea, de necesidad total de
recursos para cubrir dichos gastos. Para el aut or que nos ocupa, la
decisión del Estado que determina sus gastos es previa a la elección de
los recursos e ind ependiente de éstos32 . Además, los fines del Estado
son limitados; lo que limita también el monto total de los gastos públicos
frente a una abundancia relativa de recursos a los que puede acudir el
Estado33 .
Naturaleza política de la actividad financiera
Esta premisa, junto con las diferentes posiciones del Estado y de
los ind ividuos, por el poder que aquél puede ejercer sobre
éstos, exc luye la negociación que caracteriza a la economía de
mercado, única que merece el nombre de economía. Por ello, las
finanzas públicas constituyen un fenómeno esencialmente político y no
económico. Sin perjuicio de ello, el aut or opina que el poder de imperio,
que caracteriza los aspectos fundamentales de la actividad financiera, es
atemperado por la aquiescencia de los ciudadanos y que el fundamento
o causa jurídica del impuesto es la capacidad contributiva de los sujetos
pasivos, como índice de la participación de éstos en los beneficios
producidos por los servicios generales y particulares que presta el
Estado34 . Por este camino el pensamiento de Griziotti se acerca al
primer canon de Adam Smith y a la teoría financiera de De Viti de Marco,
a la cual criticara tanto en los aspectos generales, como en muchos
temas particulares35 .
Propuestas de reforma de los sistemas tributarios
73
En cuanto a la racionalización de los sistemas tributarios, aboga por la
eliminación de los impuestos reales que producen el efecto de la
amortización36 y por la adopción de impuestos sobre las superrentas o
rentas diferenciales y sobre los inc rementos de capitales, que recaen
sobre los contribuyentes a los que el legislador elige como tales, sin que
ellos puedan trasladarlos sobre otros sujetos37 .
Presión del impuesto y del empréstito
También se caracteriza esteautor por su decidida refutación a la tesis
ricardiana y devitiana de la igual presión del impuestoextraordinario y del
empréstito, demostrando la diferente presión de uno y otro y la
transferencia de la carga de la deuda pública sobre las generaciones
futuras38.
Problema metodológico
En los aspectos metodológicos, sostiene Griziotti la complejidad del
fenómeno financiero que parte de principios políticos, se realiza a través
de diferentes técnicas operativas, establece relaciones económicas y se
encuadra en el orden jurídico. De esta comprobación trae la
consecuencia que las finanzas públicas se componen de elementos
políticos, económicos, jurídicos y técnicos, a los que agrega en sus
últimos escritos el elemento ético. De ello deduce también que el
conocimiento científico de la actividad financiera puede lograrse
únicamente con un estudio int egrador de los cuatro —o cinco—
elementos que lo componen39 .
Evaluación de la metodología de Griziotti
Esta metodología de Griziotti ha sido objeto de severas críticas
por aut ores de diversas corrientes de pensamiento y principalmente por
economistas y juristas, los primeros que ven una contaminación del
análisis económico si se pretende combinarlo con consideraciones
jurídicas y los segundos que consideran metajurídicas las conclusiones
del análisis económico. Muchos críticos sostienen, además de las
diferencias de los enfoques económicos y jurídicos, también las de
preparación y de hábitos mentales de los economistas y de los juristas,
que difícilmente pueden reunir en sus trabajos con igual jerarquía tanto el
aspecto jurídico como el económico.
Es inn egable, sin embargo, que por ejemplo, los cánones de la
imposición según A. Smith y otros aut ores, han sido recogidos por las
cartas constitucionales, siendo pues cometido ine ludible del economista
el conocimiento de las normas constitucionales en que se han traducido
74
dichos cánones y de la doctrina y jurisprudencia correspondientes, lo que
implica un estudio jurídico de la materia. También en el terreno más
particular de los distintos impuestos, el análisis jurídico de cada uno de
ellos no puede prescindir del conocimiento científico de los caracteres y
efectos de los hechos y bases imponibles elegidos por el legislador.
La división del trabajo entre juristas y economistas no puede llevarse
al ext remo de que aquéllos deban recurrir a éstos y éstos a aquéllos en
cada caso o problema que se plantee en el momento de la adopción o
creación de un impuesto determinado, o bien en la int erpretación de
normas que regulen impuestos ya exi stentes.
Es inn egable también que, como lo reconoce en forma casi unánime
la doctrina, el Estado como sujeto activo de la actividad financiera es una
organización jurídica con fines políticamente determinados según las
fuerzas dominantes en las situaciones de tiempo y lugar.
La acción del Estado es motivada por las fuerzas políticas y se realiza
con sometimiento a normas jurídicas. Éstas determinan la actividad
financiera y exp resan, a su vez, las decisiones políticas y económicas
tomadas por el Estado. Las elecciones de los ins trumentos financieros
adecuados en cada caso para lograr los fines deben ajustarse a
determinadas técnicas operativas.
Son estas consideraciones un simple esbozo de los fundamentos del
enfoque científico de Benvenuto Griziotti40 .
12. EL ENFOQUE DE LAS FINANZAS CLÁSICAS
Principios fundamentales
La doctrina clásica —m ás propiamente, la doctrina liberal de las
finanzas públicas— siguiendo las huellas de A. Smith, abogaba por la
realización de los siguientes principios:
a) Limitación de las tareas y cometidos del Estado en todos sus
órdenes, reduciéndolos, sustancialmente, a tres grandes funciones:
defensa ext erior, seguridad int erior y promoción del bien común con sus
servicios de ins trucción, de justicia y obras públicas.
b) Neutralidad de la imposición, esto es, adopción de tributos que
alterasen en el menor grado posible los precios del mercado y la
distribución de los ing resos.
75
c) Equilibrio del presupuesto anual del Estado, considerando como
fenómenos patológicos tanto los déficit como los superávit del
presupuesto.
d) Distinción entre finanzas ordinarias y ext raordinarias, admitiendo
para las primeras como formas de cobertura de los gastos los recursos
patrimoniales y los impuestos y para las segundas el endeudamiento y
otras medidas monetarias y fiscales.
Al lado de estos principios, la doctrina clásica no liberal ni liberista
admite cierta función ext rafiscal de los impuestos a través del uso
protector de ciertos derechos aduaneros a las importaciones, por un lado
y, por el otro, reconociendo y propiciando el efecto redistributivo como
principio de reparto social de la carga presupuestaria (Wagner).
Ataques al enfoque de las finanzas clásicas

Esta doctrina que, en cierto modo, reflejaba las condiciones y
las exi gencias del ámbito socioeconómico de la época anterior a la
Primera Guerra Mundial, sufrió una severa conmoción como
consecuencia de dos causas históricas: el conflicto bélico ind icado, con
la movilización total no sólo de las fuerzas armadas sino de la economía
de los países inv olucrados en la guerra; y la crisis económica mundial de
los años ‘30 de este siglo.
Un nuevo ataque a la doctrina financiera clásica surge con motivo de
la Segunda Guerra Mundial o, mejor dicho, con la política de posguerra y,
principalmente, con los programas de seguridad social en la gran
mayoría de los países occidentales y con la política de desarrollo
económico y social, para las regiones menos desarrolladas o subde-
sarrolladas.
La Primera Guerra Mundial (1914-1918) recibió la calificación de
mundial por el número de Estados envueltos en el conflicto y sobre los
cuales se verificaron las graves consecuencias económicas y sociales de
la guerra y de la difícil reconstrucción de la posguerra. Es forzoso
agregar queaunlas naciones que permanecieron neutrales sufrieron en
alguna medida dichas consecuencias. La característica más importante
de la guerra no fue laextensión del conflicto y el número de naciones
afectadas, sino el grado de afectación de la economía y de la estructura
social que ella trajo consigo y que consistió en la movilización de las
fuerzas económicas y en la dirección centralizada de la producción y del
consumo. Esta centralización causó, como fenómeno histórico, la
planificación de la economía para asegurar los suministros de productos
76
de toda índole y no sólo de armas y municiones para el esfuerzo bélico.
No se trata de la planificación colectivista que caracteriza al Estado
socialista, en el que está suprimida la propiedad privada de los medios
de producción, sino de una planificación por el poder público de las
fuerzas económicas privadas, coordinando sus acciones y restringiendo
o estimulando susiniciativas, en suma, dirigiendo tanto la producción
como el consumo41.
Surgió así la tendencia hacia una estructura del mundo económico,
que dejaba de ser una economía de mercado sujeta al libre juego de las
fuerzas económicas y que también se distinguía de la economía
socialista, por mantenerse la propiedad privada de los medios de
producción.
El papel del Estado en esta nueva estructura, que se definió como
economía dirigida o int ervencionismo estatal, se desarrolla a través de la
política económica y también a través de la actividad financiera, que se
transforma así en una parte de la política económica.
Con esta nueva función el fenómeno financiero no tiene más
únicamente el carácter de mecanismo o proceso de producción de
bienes y servicios públicos con el complemento del principio social de la
redistribución de ing resos, sino que queda absorbido en la política
económica. El presupuesto es un plan económico propio del sector
público, que se ins erta en la planificación general de la economía por
parte del Estado42 .
En cuanto a la crisis de los años ‘30, no hay —q uizás—
acontecimiento de la vida económica universal que haya inf luido más
decididamente en el pensamiento económico y financiero.
El colapso de la Bolsa de New York en el otoño de 1929 y la depresión
económica subsiguiente de los Estados Unidos y de los demás países
del mundo, produjo el descrédito de muchas doctrinas científicas y no
promovió sólo medidas prácticas de política económica y de actividad
financiera, sino también una proliferación de obras y escritos tendientes a
dilucidar el fenómeno de las fluctuaciones económicas, sus causas y sus
remedios, abriendo nuevos caminos a la elaboración doctrinaria de la
ciencia económica y de las finanzas públicas.
En este contexto debe ubicarse a John Maynard Keynes.
13. LAS OBRAS DE JOHN MAYNARD KEYNES
77
El marco histórico de sus trabajos
Sus obras y su actividad de economista evidencian una ext raordinaria
adh erencia a los problemas reales de la vida económica y de los
acontecimientos. Terminada la Primera Guerra Mundial escribe su libro
sobre las "consecuencias económicas de la paz". De no menor
resonancia es su ensayo sobre "El fin del laissez faire ". Después de
su Tratado sobre la Moneda de 1930 su pensamiento se vuelca de lleno
al estudio tanto teórico como práctico de la depresión de los años ‘30 y a
la forma de volver al pleno empleo y a la recuperación de la entera
economía.
Fruto de sus meditaciones fue en 1936 la Teoría General de la
Ocupación, el Interés y el Dinero43 43. Estallada la Segunda Guerra
Mundial se dedicó a los problemas de las finanzas de guerra44 . Muy
pronto, aun antes de la terminación del conflicto, su
preocupación int electual lo mueve a dedicarse a los problemas de la
posguerra en el orden int erno de Gran Bretaña, y en el de los acuerdos
monetarios int ernacionales.
Su metodología da preeminencia a los enfoques macroeconómicos en
lugar de los microeconómicos que prevalecieron en las obras clásicas.
También se preocupa de los fenómenos económicos de corto y mediano
plazo, más que de los de plazo largo, sintetizando esta posición con la
sarcástica acotación que "en el plazo largo todos estamos muertos".
El problema de las Finanzas Públicas sólo está planteado por Keynes
en forma especial en How to Pay for the War . Sin embargo, la
contribución de Keynes al pensamiento financiero se debe en gran
medida a su Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero .
Líneas fundamentales de sus teorías

Empieza su obra con la refutación de la doctrina económica clásica,
principalmente representada por J. B. Say y J. Stuart Mill, según la cual
la oferta crea su propia demanda, con la consecuencia que no puede
haber desocupación inv oluntaria más que transitoria. Critica, además, el
supuesto de dicha doctrina, que la demanda y la oferta de bienes se
efectúan fundamentalmente en términos reales, siendo el dinero
un inj erto posterior, que no altera la doctrina enunciada.
Por el contrario, Keynes construye una nueva teoría económica
sosteniendo, a diferencia de la economía clásica, la posibilidad de un
equilibrio con desempleo. La baja de la tasa de int erés no basta para
provocar el aum ento de las inv ersiones y, por ende, la recuperación del
78
pleno empleo, ya que el inc entivo para inv ertir consiste en la "eficacia
marginal del capital" y su magnitud ha de ser —p or lo menos
aproximadamente— igual a la tasa de int erés.
La relación entre un aum ento del ing reso total y el de la
nueva inv ersión constituye el multiplicador (nuevo ins trumento de
análisis de Keynes que reconoce el antecedente de Kahn) que, a su vez,
depende de la propensión marginal a consumir, éste también
nuevo ins trumento conceptual del análisis keynesiano.
No es ésta la oportunidad de penetrar más profundamente en la
doctrina keynesiana que será tenida en cuenta en el desarrollo ulterior de
esta obra.
Proyección de la "Teoría General" sobre las Finanzas Públicas

Sin embargo, debemos aclarar aquí que dicha doctrina, amén de su
valor teórico, se proyecta en las finanzas públicas, atribuyendo al Estado
el papel de reactivante de la economía mediante las inv ersiones que
suplen la ins uficiencia de la inv ersión privada. Esto echa una nueva luz
sobre el gasto del Estado, y correlativamente, sobre los recursos.
Con el propósito de esclarecer este nuevo enfoque de las finanzas
públicas, observamos —p or ejemplo— que las obras públicas estaban
ya consideradas como una tarea del Estado desde A. Smith, pero no
como un ins trumento de reactivación económica, sino —s implemente—
como creación de un capital propio del Estado, a los efectos de la
producción de sus servicios.
También debe observarse que la historia de los acontecimientos ya
conocía las obras públicas como paliativo de la desocupación. La
novedad aportada por el genio creador de Keynes consiste en haber
descubierto la importancia de las inv ersiones del Estado para la plena
ocupación y el aum ento del ing reso total del país, no sólo cualitativa
sino también cuantitativamente.
De ahí el nuevo enfoque de las finanzas públicas, no como simple
producción y suministro de servicios públicos, sino como correctoras del
nivel del empleo y de crecimiento del ing reso nacional.
14. LA TEORÍA FINANCIERA DE ALVIN HANSEN
79
El estancamiento secular
Este aut or, por un camino distinto paralelo a la teoría
keynesiana, inv estiga los hechos y acontecimientos de la vida real para
encontrar apoyo a la teoría pura de Keynes acerca de la exi stencia de
un equilibrio de largo plazo sin plena ocupación.
Su punto de partida es la observación empírica respecto a que
las inv ersiones necesitan, en los países ind ustrializados de
elevados ing resos —d onde una porción importante de éstos se destina
al ahorro— factores dinámicos que provoquen alicientes adecuados,
tales como: el rápido inc remento de la población, los grandes inv entos y
el ensanchamiento de las fronteras. A falta de estos factores,
la inv ersión total del sector privado no logra absorber la totalidad de los
ahorros, con la consiguiente desocupación de hombres y factores de
producción45 . Esta situación puede —h e aquí la coincidencia con la
teoría keynesiana— no corresponder a una etapa del ciclo económico,
sino a un fenómeno estructural —q ue denomina "estancamiento
secular"—, y que lleva la connotación de una situación permanente y de
una brecha entre ahorros e inv ersiones que la economía por sí sola no
puede llenar. Es, pues, un cometido del Estado llenar la brecha mediante
el gasto público, con la advertencia que éste debe financiarse en modo
tal que los recursos sacados de la economía no restrinjan la inv ersión
del sector privado. A estos efectos, los gastos del Estado deben ser
financiados con el endeudamiento que no drena fondos del sector
privado.
De esta concepción nace una nueva filosofía de la deuda pública,
cuyo aum ento en gran escala no debería alarmar a los estadistas ni al
público, puesto que el único límite del endeudamiento estaría dado por
el aum ento de la renta nacional46 .
La teoría de Hansen amplía la doctrina ya elaborada por economistas
y adoptada por estadistas suecos, sobre la admisibilidad del déficit
presupuestario en situación de desempleo y depresión económica,
especialmente por la parte del presupuesto destinado a la formación de
capital —e l llamado presupuesto de capital—.
15. ABBA LERNER Y LA TEORÍA DE LAS "FINANZAS FUNCIONALES"

Como ext rema derivación del pensamiento keynesiano, debemos a
Lerner la más revolucionaria teoría de las finanzas públicas.
Niega este aut or que el sistema tributario de un país tenga como
objeto la cobertura de los gastos y le asigna un papel de ins trumento
80
para absorber poder adquisitivo del sector privado para impedir o
combatir la inf lación47 .
Esta concepción reduce el papel de las finanzas públicas a un
mero ins trumento de política económica y, en particular, de política de
estabilización, dejando fuera del campo de estudio toda la problemática
de las finanzas públicas, de la óptima asignación de los recursos entre el
sector privado y el sector público de la economía y, en cierto modo,
también la redistribución de ing resos.
Totalmente ext rañas a este enfoque quedan también
las inv estigaciones de las finanzas clásicas acerca de la justicia o
igualdad de la imposición y sobre la eficiencia o economicidad de la
actividad estatal para producir y suministrar servicios públicos.
16. SÍNTESIS DE LAS CORRIENTES ANTAGÓNICAS DE LAS FINANZAS

El antagonismo entre la corriente clásica del pensamiento financiero y
la corriente keynesiana y poskeynesiana, no podía sino desembocar en
una síntesis, que rescatara los enfoques clásicos (que, sin perjuicio de
reconocer y mencionar algunos de los efectos de la actividad financiera
sobre la economía de mercado, limitaba el fenómeno financiero a la
producción de los servicios públicos, con especial énfasis en el aspecto
de los recursos destinados a financiarlos); y, al mismo tiempo,
comprendiese las finanzas keynesiana y poskeynesiana y la función
redistribuidora deingresos.
17. LAS POSICIONES DE SÍNTESIS
Richard A. Musgrave
Debemos citar, como aporte magistral en esta tarea de síntesis, a
Richard A. Musgrave.
Considera esteautor la actividad financiera del Estado como una
función múltiple. Asume, como hipótesis de trabajo, que la organización
estatal se divida en tres departamentos con tareas asignadas
separadamente a cada uno de los tres: el primero se ocupa de la
asignación de los recursos para la producción de servicios públicos,
siendo el problema económico a resolver el de la asignación óptima de
81
los recursos disponibles para la satisfacción de las necesidades públicas
y privadas. El planteamiento de este problema supone que las
necesidades públicas son necesidades sentidas o valoradas por
losindividuos que las ordenarán juntamente con las necesidades privadas
en una escala de preferencias. Supone también que el departamento a
cargo de la distribución de losingresos haya resuelto, en concreto, el
problema de la distribución justa y que, el tercer departamento a cargo de
la tarea de asegurar la plena ocupación, haya solucionado
satisfactoriamente su cometido. Análogamente el departamento de
distribución tiene que operar mediante el procedimientoimpuestos-
transferenciaspara lograr la distribución justa de losingresos, partiendo
del supuesto que el departamento de servicios haya logrado el óptimo en
la asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades
públicas y que el departamento de estabilización haya alcanzado su
objetivo de la plena ocupación y estabilidad del nivel de precios.
Tendremos oportunidad deexaminar más detenidamente la
contribución del profesor Musgrave a la ciencia de las finanzas públicas
en la profunda y al mismo tiempo clara—en la medida compatible con la
complejidad de la materia—exposición de su teoría, pero creemos
suficiente esta breve descripción para poner en evidencia la síntesis
científica del enfoque clásico de las finanzas públicas con los enfoques
de las finanzas modernas.
Coscian i y Neumark
Constituyen también una síntesis de las finanzas clásicas con las
modernas las posiciones de Cesare Cosciani48 y de Fritz Neumark49 y, en
cierto modo, la de la mayoría de los aut ores que se ocupan hoy de las
finanzas públicas, que con mayor o menor desarrollo teórico aceptan
tanto el enfoque clásico como el keynesiano y poskeynesiano del
fenómeno financiero. Empero, no se trata de receptar eclécticamente
ambos enfoques, sino más bien de superarlos dialécticamente, en una
síntesis verdadera que logre reunirlos en una teoría general.
82
CAPÍTULO II
FINANZAS PÚBLICAS, NATURALEZA, ESTRUCTURA Y

RELACIONES CON LA ECONOMÍA
1. CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS

Las finanzas públicas constituyen la actividad económica del sector
público con su peculiar estructura que convive con la economía de
mercado, en una suerte de asociación biológica o simbiosis.
2. LAS FINANZAS COMO ACTIVIDAD ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

Esta imagen biológica de las mutuas relaciones entre la economía de
mercado y la economía del sector público nos presta una concepción
más amplia y menos comprometida ideológicamente que la que utiliza
como imagen de la relación entre la economía del sector público y la de
mercado el fenómeno del parasitismo (Pantaleoni, Pareto, Fasiani y
Cosciani)1 .
Es muy difícil, imposible tal vez, despojarse totalmente de prejuicios
ideológicos, pero la observación científica del papel de la actividad del
Estado debe estar tan lejos de la apología del poder público como del
juicio totalmente adverso que considera al Estado como una carga
muerta que agobia a la economía del mercado y a sus protagonistas, los
que en algunos lugares se aut otitulan "fuerzas vivas".
3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SUS RELACIONES CON LA ECONOMÍA DEL MERCADO

La relación que hemos caracterizado como simbiosis, se verifica tanto
en el aspecto de la actividad financiera como productora de bienes y
servicios, como en el otro aspecto de ins trumento de política económica
para la redistribución de ing resos, la estabilización y el desarrollo2 .
83
En efecto, no es concebible la economía de mercado sin la exi stencia
de un marco ambiental donde la sociedad y todos sus componentes
disfruten de la defensa ext erior, de la seguridad int erior, de la
organización de un sistema de administración de justicia, de servicios
sanitarios y hospitalarios y de servicios educacionales —p or lo menos en
alguna medida mínima —y donde cuenten con la exi stencia y
mantenimiento de bienes de inv ersión de tipo básico o, como se suele
decir, de inf raestructura, tales como: caminos con sus dimensiones
apropiadas, conexiones, vías de acceso, pavimentos aptos para el
volumen y el tipo de vehículos que han de transitar por ellos; puertos,
diques y canales para la regulación de los recursos hídricos con fines de
riego, fuerza motriz, defensa contra inu ndaciones, etcétera; obras
sanitarias, para el suministro de agua potable, la red cloacal y los de-
sagües pluviales, etcétera.
Esta imposibilidad de la economía de mercado de funcionar sin la
coexistencia de los servicios públicos y de los bienes de capital creados
por el Estado, no se limita al motivo que la actividad económica de éste
crea economías y, en ciertos casos deseconomías externas para el de-
senvolvimiento de las actividades del sector privado, sino que —
f recuentemente— los servicios y bienes públicos llegan a constituir una
condición ine ludible para el funcionamiento de la economía de mercado.
4. ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

La estructura de las finanzas públicas concebidas como el sistema
económico del sector público, esto es, del Estado, se funda en el
siguiente esquema.
5. EL ESTADO COMO SUJETO PROTAGÓNICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

El Estado es una organización humana con determinados cometidos o
funciones que le asignan en relación con factores de variado carácter:
históricos, geográficos, étnicos, culturales, filosóficos, religiosos, sociales,
económicos, etcétera, las fuerzas políticas predominantes en un
determinado contexto espacio temporal.
Estas funciones o cometidos dependen de la asunción por parte del
Estado, de determinados fines:
a) de exi stencia y mantenimiento de la organización;
84
b) originados por los propósitos u objetivos perseguidos por dicha
organización.
El papel del Estado en relación con las finanzas públicas ha sido y es,
aún, tema de profundas controversias doctrinales como se reseñó en el
capítulo anterior y se exp ondrá someramente en éste.
La importancia del Estado

Una observación directa del fenómeno financiero en cualquier país y
en cualquier época a partir de la edad moderna, ind ica al Estado como
sujeto activo de la actividad financiera, tanto en el aspecto de las
finanzas clásicas como en el de las finanzas modernas.
Negación del papel del Estado

La doctrina financiera clásica y, especialmente, la doctrina
marginalista, tendió a restar importancia a ese papel observado así
empíricamente, para enfatizar el aspecto ind ividual de las finanzas,
concebidas como la actividad económica de los ind ividuos destinada a la
satisfacción de una categoría especial de necesidades, para las que se
consideraba como un ins trumento más económico al Estado. Sin
embargo, las doctrinas que profundizaron la teoría de las finanzas
partiendo de las premisas marginalistas, como: Sax, Pantaleoni, De Viti
de Marco, Mazzola, Wicksell y Lindahl, volvieron a reconocer la actividad
financiera como actividad del Estado.
La negación de este papel activo y la tendencia hacia la
desmitificación del Estado se halla en Pareto y en la escuela sociológica
que sigue sus huellas, quienes consideran al Estado como una simple
pantalla detrás de la cual se esconde la minoría gobernante con
sus int ereses, ideologías y apetitos.
El Estado en la filosofía idealista —H egel— y en la doctrina financiera

alemana
Por el lado opuesto, la doctrina financiera alemana de fin de siglo XIX y
principio del XX, continuadora del cameralismo y remozada por la filosofía
idealista especialmente de Hegel, pone en evidencia al Estado como
85
protagonista de la actividad financiera, atribuyéndole la función de
productor de servicios públicos y redistribuidor de riquezas.
El Estado como sujeto activo de las finanzas públicas en la doctrina

keynesiana y poskeynesiana
También consideran al Estado como sujeto de la actividad financiera
la doctrina keynesiana, la de Hansen y la de Lerner, pero desconocen o
pasan a un rol secundario la función de producción de servicios públicos
y enfatizan el papel regulador de la actividad financiera del Estado.
Es común a todas las doctrinas económicas de las finanzas públicas
concebir al Estado como un ins trumento destinado a satisfacer ciertas
necesidades que merecen, por su naturaleza, el calificativo de públicas o
colectivas o sociales, aun que hay diferencias respecto de la clasificación
y de los conceptos de cada uno de estos calificativos.
Necesidad o no de definir las funciones del Estado

Es bastante generalizada la opinión tanto en los aut ores de
orientación económica como en los de orientación sociológica o política
que la definición del carácter o naturaleza del Estado resulta ine ludible
para la comprensión del fenómeno financiero. Sin embargo, en nuestra
opinión, ni el contenido de las funciones del Estado ni su mayor o
menor ext ensión constituyen elementos esenciales para el conocimiento
de dicho fenómeno. Tampoco creemos necesario embanderarnos en las
filas de aquellos que ensalzan o, por lo menos, valoran positivamente el
papel del Estado, ya fuere como sujeto productor de bienes o servicios
públicos, ya como regulador de las actividades de la economía de
mercado, o bien de aquellos que minimizan la utilidad de las actividades
del Estado, entre los que exi ste una amplia gama de opiniones. Parte de
quienes reconocen el carácter positivo del papel del Estado como
productor de bienes y servicios públicos, pero lo reducen a un alcance
muy limitado, pasa por aquellos que aceptan la función productora del
Estado, pero con carácter de monopolista que produce y vende sus
bienes en condiciones que no aseguran el precio mínimo para los
consumidores los gobernados, sino el beneficio máximo para los
gobernantes y llega a aquellos que niegan a la actividad financiera toda
utilidad, identificándola con una plaga que azota la economía y ext rae de
86
ésta una parte del producto, en beneficio exc lusivo de quienes detentan
el poder estatal y lo usan para su propia satisfacción.
Carácter parcial de las definiciones del contenido del Estado

Creemos, sin embargo, que toda teoría de las finanzas que tenga
como premisa un concepto particular de Estado con un contenido
preordenado, o sea que defina lo que el Estado debe hacer o dejar de
hacer según las creencias o las opiniones de cada aut or, es una teoría
parcial que responde a un cierto esquema a priori reflejando las finanzas
de una forma de Estado, sea ella la del Estado feudal, de las monarquías
absolutas, iluminadas o no, de una oligarquía aristocrática o burguesa o
de un estado democrático según el modelo de Abraham Lincoln o de una
democracia popular.
Posibilidad de una teoría general de las finanzas públicas que supere

las definiciones ideológicas del contenido del Estado
Es posible, en nuestra opinión, construir una teoría general de las
finanzas públicas, partiendo de la única premisa de la exi stencia de una
organización humana llamada Estado con contenido, o sea, con
funciones distintas según las circunstancias históricas en que se de-
senvuelve dicha organización y según los fines que se propone, de
acuerdo con las fuerzas políticas que predominan.
Esta organización humana puede identificarse con los fines de un
señor feudal que ejerce su poder sobre sus súbditos con derechos
eminentes sobre las personas y las cosas; o bien con los de un monarca
absoluto cuyo lema "L'État c'est moi" postula la coincidencia absoluta
entre los fines del Estado y los del soberano. La voluntad del Estado es
también la del soberano que, a la par de los señores feudales que
precedieron a la creación de las monarquías absolutas, es
potencialmente dueño de todas las riquezas y de todos los oficios, artes y
profesiones, campos, ind ustria y comercio, cuyo goce o ejercicio puede
graciosamente conceder a los súbditos contra el pago de una suma
periódica o una tantum o también en forma gratuita. Puede esta
organización tomar la forma de una oligarquía de clase como en la
República de Venecia o de una minoría que se adueña del poder o de
una democracia burguesa o de una democracia popular.
87
El Estado como organización para lograr fines
En todos los casos el Estado es una organización humana con fines a
lograr y cometidos a cumplir. Esto es suficiente para comprender la
naturaleza y alcance de la actividad financiera.
Por el contrario, al tratar de definir el contenido de las tareas que
cumple el Estado y asignarle funciones en relación con la satisfacción de
necesidades determinadas, se inc urre en el error de parcializar la visión
general del fenómeno financiero o se lo circunscribe a priori dentro de
límites arbitrarios.
6. LAS NECESIDADES PÚBLICAS
Los fines del Estado determinan las necesidades públicas

No son las necesidades públicas las que determinan los fines y
cometidos del Estado para satisfacerlas; el concepto de necesidad
pública no preexiste a la exi stencia del aparato estatal, ni éste es
un ins trumento para la satisfacción de necesidades ind ividuales y
colectivas preordenadas. El concepto de necesidades públicas es
coetáneo y consustancial con la misma exi stencia del Estado y su de-
senvolvimiento histórico.
Necesidades públicas determinadas por el fin de la exi stencia

y funcionamiento de la organización del Estado
La exi stencia de una organización humana de por sí plantea la
necesidad de proveerla de organismos estructurados sobre la base del
trabajo de hombres seleccionados por la vía de la elección o bien por el
empleo; eventualmente, mediante procedimientos complejos de
concursos técnicos y designación por órganos superiores y del acopio de
bienes int ermedios, que permiten a dichos organismos exi stir y subsistir,
con ind ependencia de las tareas que tengan que cumplir para lograr las
finalidades que se proponen.
88
Relatividad histórica de los fines del Estado
Históricamente el Estado ha ido adoptando funciones crecientes en
número y en int ensidad, algunas con carácter de exc lusividad, otras en
concurrencia con las actividades libradas a la ini ciativa privada. El
concepto de necesidades públicas proviene de los fines que el Estado
persigue de acuerdo con las decisiones de quienes representan las
fuerzas políticas dominantes.
Es así que la exi stencia de fines del Estado y la conciencia de
su ins atisfacción crea, al lado de las necesidades originadas por la
mera exi stencia y mantenimiento de la organización, otras necesidades
específicas que pueden variar según las características políticas del
Estado y los fines que le asignan las fuerzas políticas dominantes.
Los factores que determinan los fines del Estado son de carácter
étnico, religioso, económico, social, cultural, geográfico y evolucionan a
través del tiempo. Podemos, pues, afirmar que dichos factores
son históricos .
Con este adjetivo quedan contemplados todos los factores que
determinan los fines de la organización estatal y su devenir a través del
tiempo.
No hay necesidades que sean públicas por su naturaleza, previa a la
determinación del Estado. Hay sí necesidades que el Estado, a través de
la historia, suele satisfacer y que en la realidad actual son asumidas
como públicas por el Estado, en casi todos los países de un cierto grado
de civilización.
Es así como son necesidades públicas, por ejemplo, la defensa de la
nación contra enemigos ext ernos; la seguridad pública en el int erior del
país; la higiene pública y la salud de los habitantes; la ins trucción y la
educación; el mantenimiento de la paz social mediante la administración
de la justicia; la protección de los menores y de los ancianos; el
esparcimiento y el deporte; la cultura y la promoción de la ciencia y de las
artes; la liberación del hombre del miedo y del hambre, a través de la
llamada seguridad social. Todas estas necesidades no tienen
caracteres inh erentes a su esencia, en razón de los cuales deban ser
consideradas como públicas y como tales ser satisfechas por el Estado.
Pero son públicas en cuanto el Estado, en un determinado momento
histórico, las asuma como propias y se disponga satisfacerlas o hacerlas
satisfacer dentro de un marco legal de condiciones, modalidades y
garantías que el mismo Estado fije en general o en particular3 .
89
Tampoco es inh erente a la esencia de ciertas necesidades públicas la
característica de ser satisfechas por el Estado con total prescindencia de
una demanda —e n sentido económico del término— y del pago de un
precio.
Necesidades públicas paralelas a necesidades privadas

y otras sin esa correspondencia
Hay —e s cierto— necesidades públicas que son acompañadas por
necesidades privadas y que quedan satisfechas por el mismo bien o
servicio público, mientras hay otras que no coinciden, salvo
casos exc epcionales, con necesidades ind ividuales y que, por ello, no
pueden ser satisfechas cuando la demanda ind ividual lo requiera y
mucho menos pueden ser satisfechas contra el pago de un precio.
Ambas clases de necesidades públicas son tales porque
corresponden a fines de la organización estatal y no son las segundas
mencionadas en el párrafo anterior, necesidades públicas por exc elencia
y propiamente tales y las primeras, secundarias y sólo ocasionalmente
satisfechas por el Estado.
Para aclarar estos conceptos valga el ejemplo de la administración de
la justicia. Encontramos ésta desde la más remota antigüedad como
necesidad del Estado, satisfecha por él y como fundamental tarea
asumida como fin de la organización estatal. Sin embargo, ella coincide
con la necesidad del ind ividuo que se le dirima una controversia en que
está en juego el reconocimiento de sus derechos ind ividuales. En
muchos casos (justicia civil, comercial y laboral) la actividad del Estado
en esta materia se ini cia y se impulsa hasta la completa satisfacción de
la necesidad pública, por demanda ind ividual, sin la cual no se pondría
en movimiento o se detendría.
Negación del distingo entre necesidades públicas por la esencia

del Estado
Tampoco tiene asidero el distingo entre necesidades públicas que son
tales por pertenecer —f undamentalmente— a la propia esencia del
Estado y otras que el Estado asume, sin que respondan a sus funciones
esenciales.
90
La satisfacción de nuevas y mayores necesidades por parte del
Estado es un desenvolvimiento histórico del Estado mismo y ellas son
propias de la esencia del Estado a la par de las más viejas y
tradicionales. Constituye una necesidad pública tan esencial del Estado
la seguridad social en los Estados contemporáneos, como la
administración de la justicia, la ins trucción, la defensa nacional o la
seguridad int erna del país, que constituyen el contenido más tradicional
de la actividad del Estado.
Lo mismo puede decirse de ciertas actividades empresariales, tales
como la banca, el seguro, el transporte, la ind ustria siderúrgica, tanto en
los países democráticos con orientación socialista, por ejemplo Gran
Bretaña, como en los países de las llamadas democracias populares.
¿Quién siente las necesidades públicas?

Las necesidades públicas son sentidas por los dirigentes de la
organización o, mejor dicho, por los órganos con función decisoria de la
organización estatal. No hay en ello ninguna asimilación forzada de
fenómenos políticos con fenómenos psicológicos, sino simplemente una
deducción lógica de las premisas.
La sola exi stencia de fines y el reconocimiento de que hay que
cumplirlos, origina en los dirigentes del Estado la sensación de carencia
o ins atisfacción que se define como necesidad pública.
De ello deriva también la consecuencia que no hay exi gencia lógica
alguna para definir las necesidades públicas como una categoría
especial de necesidades colectivas; y éstas, como necesidades de
los ind ividuos en la colectividad y en cuanto componentes de la misma
o, directamente, como necesidades de la colectividad. Esta definición
traería la dificultad de determinar, en la primera alternativa, cuáles son
los sujetos capaces de sentir y apreciar las necesidades colectivas
y exp resar su voluntad de satisfacerlas; en la segunda alternativa,
cuáles serían los int érpretes aut orizados para reconocer y manifestar
las necesidades de la colectividad.
Concebidas, en cambio, las necesidades públicas como la
consecuencia inm ediata y tautológica de la exi stencia de fines de la
organización estatal, se hace inn ecesario tratar de escrutar la naturaleza
y el contenido de las necesidades públicas. Ello, sin embargo,
no exc luye que se pueda determinar, a través de la inv estigación
histórica y de la comparación de las organizaciones y actividades de
diferentes países en el tiempo y en el espacio, cuáles son las
91
necesidades públicas que uniformemente o prevalecientemente los
Estados asumen como propias, en relación con los fines que se
proponen.
Las necesidades públicas corresponden a los fines políticos

del Estado
Como la actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado, cabe
deducir que ella responde a los fines políticos de éste, depende de sus
decisiones y éstas, a su vez, dependen del tipo de Estado y de las
fuerzas políticas y socio-económicas que ejercen el poder estatal. De ahí
los esfuerzos de la doctrina para definir los fines del Estado como punto
de partida para determinar el contenido y la naturaleza de la actividad
financiera.
Es ésta la posición adoptada, a veces implícitamente, por muchos
estudiosos y tratadistas de la materia y es ésta la posición exp lícita de
Antonio De Viti de Marco, quien propone resolver el problema con las dos
hipótesis ext remas del Estado absoluto y del Estado popular, dentro de
cuyos términos se hallarán ubicadas las posibles formas reales de
Estado, con sus respectivas connotaciones políticas y económicas.
Piensa De Viti de Marco que no es aceptable un planteamiento de la
teoría financiera en el que se prescinda de inv estigar cuáles son los
fines del Estado, porque ello equivaldría a renunciar al conocimiento
cabal del fenómeno4 .
Análogamente Musgrave5 sostiene ahora, contrariamente a lo que
escribió en un primer trabajo en la materia6 , que la teoría de la economía
del sector público carece de int erés, si no se determinan las escalas de
preferencias sociales. Esta determinación necesaria se hace sobre la
base de preferencias ind ividuales, como Lindahl pero en la int ención
del aut or sin implicar el supuesto de pagos voluntarios.
Es también, la posición adoptada por Francesco Ferrara con su
dicotomía del impuesto según el concepto filosófico y el impuesto según
el concepto histórico, que representan, respectivamente, el impuesto en
el Estado democrático ind ividualista o liberal y el impuesto en un Estado
que —s alvando el anacronismo— podríamos denominar fascista, o bien
identificarlo con el Estado absoluto o con el Estado aut ocrático u
oligárquico.
Análogamente, la doctrina sociológica de Pareto, considera al Estado
como el gobierno de grupos minoritarios o élites, que utilizan el poder
92
que llegaron a conquistar para la satisfacción de sus propios
fines, int ereses o apetitos; y la doctrina marxista y otras doctrinas
políticas identifican al Estado con la clase dominante —l a burguesía— o
lo consideran como un ser metafísico con fines propios trascendentes de
los fines de los ind ividuos y de los grupos o clases, o como la síntesis
dialéctica del espíritu universal y del espíritu ind ividual (Hegel).
Creemos, sin embargo, si se quiere evitar una construcción parcial y
relativa a una determinada forma de Estado, que el conocimiento
científico de la actividad financiera debe prescindir de la definición del
contenido del Estado y de la búsqueda de sus fines, como medio para
llegar a la definición de las necesidades públicas y de los bienes y
servicios públicos. En otras palabras, se debe prescindir de las premisas
ideológicas referentes a lo que es o debe ser el Estado.
Después de esta reseña de doctrinas, retomamos nuestra exp osición
del proceso característico de la actividad financiera.
Origen de las necesidades públicas

En general, el Estado —t rátese de un fenómeno natural o social,
voluntario o no— es una organización humana a la cual sus
componentes o sus dirigentes —c ualesquiera ellos fueren— o sus
dueños contingentes, asignan o han asignado determinados fines y, en
relación con éstos, determinados cometidos.
Es éste un carácter común a todas las formas de Estado y sistemas
de gobierno, carácter que no es solamente jurídico formal.
La exi stencia del Estado como organización, implica la necesidad de
proveer al establecimiento de los organismos que componen la
organización, antes y con prescindencia del contenido especial de los
cometidos que le serán asignados en relación con los fines que ha de
perseguir.
Necesidades derivadas de la exi stencia y mantenimiento

de la organización estatal
Por ejemplo, para exi stir y mantenerse, la organización debe poseer
un gobierno, supongamos un jefe del Estado, llámeselo emperador, rey,
caudillo, presidente, emir, sha o sultán; si se trata de un Estado absoluto,
deberá contar con ministros y asesores y con todas las oficinas a las que
el jefe atribuya funciones y asigne tareas, con un mayor o menor poder
93
de decisión y con una mayor o menor centralización o descentralización.
Si se trata de un Estado democrático y parlamentario, con observancia
de los principios de la separación de poderes, deberá exi stir un Poder
Ejecutivo, un Poder Legislativo y un Poder Judicial, con sus
dependencias y organismos centralizados o descentralizados.
La manera de ser, la calidad y las dimensiones de cualquier
organización estatal dependen —p or cierto— de la naturaleza y
envergadura de las funciones o tareas que deben cumplir; pero
su exi stencia y mantenimiento son, hasta cierto punto, ind ependientes
de dicha naturaleza y envergadura.
En efecto, en la última hipótesis formulada deberáexistir un Poder
Ejecutivo con un mínimo de funcionarios y oficinas para cumplir cualquier
función o tarea, deberáexistir un Parlamento, por rudimentario que sea;
asimismo, una magistratura judicial adecuada a la tarea de administrar
justicia, pero—en cierto modo—independiente del contenido específico
de las leyes que debe aplicar y de los derechos que debe proteger.
Queda así desvirtuada la doctrina según la cual las necesidades
públicas no pueden ser sino necesidades ind ividuales, puesto que sólo
los hombres, como seres sensibles y racionales, pueden "sentir" las
necesidades y poner en movimiento una actividad tendiente a
satisfacerlas; o bien que sólo los hombres tienen necesidades biológicas,
mientras que el Estado como ente ideal no puede "sentir" necesidades,
no puede tenerlas como biológicas.
El Estado como organización humana tiene, en primer término,
necesidades inh erentes a su propia exi stencia y mantenimiento,
perfectamente comparables con las necesidades biológicas ind ividuales
y, en cierto modo, previas e ind ependientes de las tareas y cometidos
que debe cumplir.
En segundo término, los fines que las fuerzas políticas dominantes en
cada país y momento histórico asignan a la organización estatal, implican
la exi stencia de necesidades, o sea, ins atisfacción por los fines aún no
cumplidos. Estas necesidades pueden perfectamente ser sentidas y
valoradas por quienes detentan el poder estatal, en relación con los fines
de la organización.
Las necesidades públicas de las generaciones futuras

Las necesidades públicas del segundo tipo pueden coincidir con
necesidades ind ividuales o no; pueden coincidir con aspiraciones y fines
de la sociedad presente en una determinada época, o pueden trascender
94
las necesidades ind ividuales y sociales de la generación-presente para
proyectarse en el futuro, anticipando el porvenir de la sociedad y de
los ind ividuos de generaciones posteriores.
Sin ánimo de aceptar la ideología o el mito del Estado que trasciende
en el tiempo a los ind ividuos, grupos y aun a toda la sociedad
representada por la generación presente, hay que reconocer que las
decisiones de gastos para beneficio de futuras generaciones son, a
sabiendas, fenómenos comunes en todos los niveles de gobierno.
Así, por ejemplo, en el orden municipal, se pueden decidir inv ersiones
cuantiosas en la creación de carreteras de conexión, viaductos, playas
de estacionamiento adecuadas para el tránsito de aut omotores en los
próximos cincuenta años; la creación de espacios verdes y la
planificación urbanística para una futura población acrecida, con largos
años de anticipación.
En el orden del Estado Nacional se planean—amenudo— obras
públicas, tales como represas y centrales hidroeléctricas o centrales de
energía atómica para necesidades futuras queexceden, en mucho, las
necesidades de la generación presente.
Y, ¿qué decir de las cuantiosas erogaciones para la conquista del
espaciointerplanetario y la posibleexplotación de los recursos lunares?
Ello implica que, positivamente considerado, todo Estado tiene
necesidades como consecuencia de suexistencia como organización
humana y de los fines que persigue, de acuerdo con las fuerzas políticas
que prevalecen en las circunstancias de tiempo y espacio dadas.
Llamamos necesidades públicas, a estas necesidades que el
Estado—como organización humana— siente como consecuencia de
suexistencia y mantenimiento y de los fines que persigue.
De todo ello se deduce que las necesidades públicas son tales porque
el Estado las asume como propias y no son asumidas por el Estado por
ser públicas.
7. BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS
Conceptos
El paso siguiente en el proceso de la actividad financiera consiste en
producir o hacer producir los bienes materiales oinmateriales capaces de
satisfacer las necesidades públicas. Tales bienes se llamarán, en
consecuencia, bienes públicos.
95
En realidad, predominan entre ellos los bienesinmateriales a los que,
en determinados casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se
habla preferentemente de servicios públicos.
Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y
prestados en esas mismas condiciones por el Estado o bien ser
producidos por el Estado a través de una verdadera transformación y
combinación de bienesintermedios y factores productivos.
Cuando el Estado otorga a particulares la concesión de un servicio,
éste sigue siendo público porque el Estado lo considera como propio, lo
que se prueba por el hecho mismo de la concesión.
Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales
por ser considerados como propios por el Estado y por él producidos o
concedidos a particulares y no son producidos por el Estado por ser
públicos.
Servicios públicos divisibles

Hay servicios que satisfacen necesidades públicas y, al mismo tiempo,
necesidades particulares, de modo que es posible que los sujetos que
sienten dichas necesidades puedan demandar dichos servicios y también
someterse al precio o prestación pecuniaria que el Estado quieraexigir de
ellos. En este caso, el servicio se denomina divisible. Pero es erróneo
afirmar que el Estado presta el servicio para satisfacer una
necesidadindividual. La necesidad que el Estado pretende satisfacer es
siempre su necesidad, una necesidad pública, que nace de los fines que
constituyen los propósitos de la organización estatal, en determinadas
condiciones de tiempo y lugar, por determinación de las fuerzas políticas
dominantes.
Tampoco deben considerarse como idénticas la necesidad pública y la
necesidad ind ividual, cuando haya coincidencia entre ellas. Al ejemplo
ya dado de la administración de justicia agregamos el siguiente: El
Estado que provee el servicio de la ins trucción pública primaria puede
hacerlo para "educar al soberano" según la famosa exp resión de Juan
Bautista Alberdi, para el logro de un nivel cultural del pueblo acorde con
sus fines, verbigracia, de supremacía continental, mientras que la
necesidad ind ividual coincidente puede ser la de obtener
una ins trucción suficiente para conseguir un empleo o un medio de vida.
También es posible que el Estado obligue a ciertos sujetos
particulares a usar determinados servicios y pagar por ellos un precio o
una prestación obligatoria sin dejar librada a la voluntad de aquéllos la
96
demanda de los mismos. En este caso también se trata de servicios
divisibles, pero ya no por satisfacer una demanda, sino por determinación
del poder público. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de la ins trucción
primaria que puede ser obligatoria, sin ser gratuita; o en el caso de la
vacunación obligatoria de personas o animales, prestando el Estado el
servicio, sin que éste sea gratuito.
En estos casos hay una necesidad ind ividual que coincide con la
necesidad pública, a pesar de sus diferentes motivaciones y el precio de
la contraprestación que exi ge el Estado no es la consecuencia de una
demanda ind ividual, sino de una decisión del poder público.
Sin embargo, no se puede afirmar como Griziotti7 que siempre la
divisibilidad del servicio dependa de la voluntad del Estado de cargar a
los usuarios del servicio el pago de parte de su costo. Los servicios
públicos, para poder responder a esa decisión del Estado, deben ser
objetivamente divisibles ya que, en caso contrario, no podría dividirlos. La
divisibilidad es una característica del servicio que satisface, al mismo
tiempo que la necesidad pública, también una necesidad ind ividual y es,
por tanto, susceptible de una demanda del usuario. Este carácter
puede ext enderse a la hipótesis de los servicios de uso obligatorio,
siempre que se presten ind ividualmente a determinados usuarios, sin la
demanda voluntaria de éstos.
Servicios públicos ind ivisibles

Hay otros servicios que el Estado presta persiguiendo sus propios
fines y, por tanto, necesidades públicas que no pueden ser susceptibles
de demanda ind ividual, por no corresponder a necesidades ind ividuales
concomitantes. Se trata, pues, de servicios ind ivisibles. La prestación de
éstos no implica un consumo ind ividual exc luyente del consumo por
otros sujetos. Es ésta la característica de las necesidades públicas que
Musgrave denomina "social wants" (necesidades sociales). Pero es
erróneo considerarlas como necesidades sentidas por los ind ividuos.
Los servicios ind ivisibles y la manifestación de las preferencias ind ividuales

Musgrave rechaza, con respecto a dichas necesidades, el esquema
de las doctrinas voluntaristas de Sax, Mazzola, Pantaleoni, De Viti de
Marco, Wicksell y Lindahl; pero, en su estructura normativa, postula
como inh erente a la racionalidad de la actividad financiera y al principio
97
de la optimización de la asignación de los medios escasos, la necesidad
que los componentes de la sociedad manifiesten sus preferencias
mediante votaciones de los gastos relativos a dichos servicios y de los
recursos correspondientes8 .
Al respecto nos parece que:
a) La preferencia manifestada por los votantes, según la teoría de
Musgrave, no se distingue sustancialmente de la demanda de las
doctrinas voluntaristas.
b) Como las doctrinas voluntaristas, la teoría de Musgrave, supone
que las necesidades públicas coinciden con
necesidades ind ividualmente sentidas y, por tanto, susceptibles de
preferencias ind ividuales.
c) Las necesidades públicas que se satisfacen por serviciosindivisibles
no coinciden con necesidadesindividuales y, en ciertos casos, tampoco
con necesidades colectivas de la sociedad presente. Losindividuos
puedenexperimentar esas necesidades como una apreciaciónintelectual
de los fines del Estado y su concordancia con ellos. En consecuencia, los
que contribuyen a formar la volundad estatal—Poder Ejecutivo y
Parlamento, o sólo Ejecutivo, o Soberano o Tirano— determinarán la
necesidad pública de un determinado servicio (suaumento o disminución)
como consecuencia de la elección de los fines políticos del Estado y
como una decisión sobre la utilidad del servicio—odel gasto pertinente—
y sobre el sacrificio del recurso correspondiente, con referencia a los
fines del Estado y no con referencia a fines ointeresesindividuales así
Colm9, Dalton10, Masci11y quien escribe12. Esta doctrina no equivale a
aceptar una decisión dictatorial, sino a desplazar las
apreciacionesindividuales o sectoriales sustituyéndolas por las
apreciaciones políticas. Por ellas se entienden las decisiones en términos
de utilidades y sacrificios referidos a los fines de la organización estatal y
no, simplemente, como decisionesintuitivas oauncaprichosas.
Conclusión sobre el problema de los servicios ind ivisibles

y las preferencias ind ividuales
La característica de una gran parte de los servicios que el Estado
presta, de no ser susceptible de una demanda ind ividual y, por lo tanto,
de prestarse en igual forma y sin exc lusión para todos los ind ividuos,
deriva del hecho que no hay una decisión ind ividual que determine la
prestación del servicio, sino una decisión por parte de los sujetos que
gobiernan la organización estatal, en la que la voluntad ind ividual
98
puede inf luir en grados diversos, según la forma de Estado. Nunca, sin
embargo, los servicios se prestan por las preferencias manifestadas por
los ind ividuos, sino por la decisión de los organismos competentes del
propio Estado, sin perjuicio de la inf luencia que sobre ellos pueden
ejercitar la opinión pública y la palabra escrita o no de personalidades
políticas o científicas.
La escala de preferencias de los ind ividuos no entra en el cálculo
económico de la actividad financiera de prestación de los
servicios ind ivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste
gratuitamente o por la parte que no cubra con precios o tasas.
Las preferencias ind ividuales respecto de los servicios ind ivisibles —
d e tener posibilidad de manifestarse— no podrían, lógicamente,
sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado
ya que la demanda de estos últimos es función del precio, mientras que
aquélla ind icaría una simple preferencia en relación con otros bienes y
servicios, pero ind ependientemente de los precios, ya que en el proceso
recursos-gastos no hay formación de precios.
Esto se aplica también para admitir o no el análisis costo-beneficio en
la producción de los bienes y servicios públicos. Este análisis es, tal vez,
aplicable cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen
precios de mercado, aun que en un régimen de competencia imperfecta;
pero es ina ceptable respecto de los servicios ind ivisibles13 .
La consolidación de las necesidades públicas

Algunos aut ores, especialmente italianos14 , a cuya opinión
adh erimos, han sostenido que los ind ividuos pueden sentir
la necesidad del servicio público ind ivisible cuando dicho servicio no se
presta. Así, por ejemplo, las poblaciones fronterizas
pueden exp erimentar la necesidad de la defensa nacional cuando los
enemigos ext ernos inv adan sus tierras o amenacen sus hogares o sus
bienes. Los habitantes de una ciudad exp erimentan la necesidad de la
seguridad pública, cuando la policía u otras fuerzas de seguridad no
pueden asegurar la tranquilidad y el respeto de las personas y de sus
bienes frente a delincuentes de todo tipo.
Pero aclaramos que, también, en estos casos hay coincidencia de
necesidades ind ividuales con las públicas y no identificación de las dos.
99
8. LOS GASTOS PÚBLICOS
Su papel en la actividad financiera

La etapa lógica siguiente en la estructura de la actividad financiera, es
la de adquirir los bienes int ermedios y los factores productivos para la
combinación que da origen a los bienes y servicios públicos.
En el esquema de la actividad financiera tendiente a la producción de
bienes y servicios públicos para la satisfacción de necesidades públicas
que, a su vez, surgen de los fines de la organización estatal, este papel
corresponde al gasto público.
En este planteamiento, el gasto público consiste en la erogación que
el Estado efectúa para adquirir bienes int ermedios y factores de la
producción, a fin de combinarlos adecuadamente para la producción de
bienes y servicios públicos o para adquirir directamente bienes en el
mercado destinados a asumir la función de bienes, públicos, sin
necesidad de transformación por el Estado.
Es oportuno acotar que, en este último caso, también puede verse en
la actividad del Estado la producción de un servicio; el de la distribución
de los bienes entre los destinatarios; como ocurre con la distribución de
material de estudio o didáctico a los estudiantes; de vacunas o
medicamentos a la población; de alimentos a niños en las escuelas;
de panem et circenses al pueblo y en muchos otros casos.
Este papel es propio de la actividad financiera concebida como el
sistema económico del sector público y, en la estructura de ésta, es uno
de los componentes del proceso recursos-gastos que la caracterizan.
Sin embargo, el gasto público puede perseguir otras finalidades y
surtir otros efectos que los inh erentes a la producción de los bienes y
servicios públicos. A ello nos referiremos más adelante.
Interferencias del sistema económico del sector público

con la economía del mercado
El sistema económico del sector público se int erfiere con el sistema
de la economía de mercado y es, precisamente, el gasto el que
directamente penetra en la economía de mercado, de la cual también
constituye un elemento componente.
En efecto, la erogación estatal destinada a la adquisición de
bienes int ermedios y factores de la producción para la realización de
100
servicios públicos o la creación de bienes públicos, constituye una parte
de la demanda global de bienes y servicios en el mercado.
No se quiere decir con ello, que el componente "recurso" no penetre
en la economía del mercado o no inf luya en él. Pero no lo hace como el
gasto, que es un componente de la misma economía del mercado. El
recurso, como veremos, actúa alterando desde afuera la demanda o la
oferta de bienes y servicios en el mercado, mediante su acción sobre las
cantidades ofrecidas o demandadas y los precios de oferta o demanda.
El efecto del recurso sobre la economía del mercado no es fácilmente
discernible, pero su conocimiento es de fundamental importancia porque,
actuando sobre la economía del mercado a la par del gasto
público, aun que no lo haga en el mismo ins tante, sino antes o después,
puede int erferir, acentuar o neutralizar total o parcialmente el efecto del
gasto.
Actividad financiera en la economía de mercado

Además, hay actividades financieras —t al vez de menor envergadura
y significación— que se realizan en su totalidad en la economía del
mercado, por cuanto no sólo el gasto sino también el ing reso se
obtienen de operaciones que el Estado realiza en el mercado como un
operador más. Es el campo de las finanzas patrimoniales o de
los ing resos llamados originarios del Estado, que éste obtiene mediante
los frutos de su patrimonio o los beneficios de las empresas públicas o de
los monopolios fiscales.
Se trata, pues, de gastos y recursos del Estado, pero con idéntica
estructura que la actividad económica de los particulares en el mercado
regido por el mecanismo de los precios.
La sujeción de esta parte de la actividad financiera al régimen de los
precios no impide lainfluencia de decisiones políticas y de características
jurídicas, en virtud de las cuales, por ejemplo, y—en ciertos casos— los
servicios se presten semigratuitamente a los usuarios o bien, en otros
casos, se provea de protección legal suficiente a ciertas empresas
estatales para establecer y asegurar el pleno funcionamiento de ellas en
un régimen de monopolio, resguardado de cualquier amenaza de
competidores potenciales.
Pero volvamos al papel del gasto público.
Otras formas de empleo del gasto público
101
Con prescindencia delroldeinstrumento para la adquisición de
bienesintermedios y factores para la producción de servicios públicos, el
gasto del sector públicointerviene como unintegrante de la demanda
global y, por tanto, actúa como un determinante del nivel de empleo y del
nivel de producción como también de la balanza de pagos. El Estado
puede usarlo deliberadamente para este propósito,independientemente
de su función deinstrumento para la "asignación" de los recursos
materiales y humanos en las diferentes ramas de la producción y
determina el desplazamiento de recursos del consumo a lainversión o
viceversa.
El gasto público tiene, finalmente, efectos redistributivos que pueden
ser buscados deliberadamente por el Estado, alterando la composición
delingreso nacional y el bienestar de la colectividad.
Sin embargo, también en estos roles deinstrumento para la estabilidad
y/o el desarrollo, la asignación óptima de los recursos productivos,
etcétera, los efectos del gasto no pueden aislarse de los efectos de
losingresos, con los que se financie. Dicho de otro manera, los efectos
del gasto dependen, entre otros factores, de los recursos que se emplean
para financiarlos.
9. LOS RECURSOS PÚBLICOS
Tipos de recursos
Otro paso pero no posterior—lógica o cronológicamente— en el
proceso de la actividad financiera, está constituido por los recursos, o
sea por la obtención del poder de compra necesario para que el Estado
pueda efectuar sus gastos.
Hay aquí una gama muy amplia de recursos:
a) Precios de la venta de bienes y servicios en el mercado,incluyendo
beneficios de las empresas del Estado y demás actividades que dan
origen a beneficios de empresario cualquiera fuera el organismo
administrativo que opera en el mercado;
b) T ributos en sus diferentes formas y, especialmente, impuestos;
c) Deuda pública en sus diferentes formas;
d) Emisión de moneda de papel en sus diferentes formas y otras
operaciones monetarias que producen ing resos;
e) Otros recursos (por ejemplo: penas pecuniarias; producido de la
venta forzosa de bienes decomisados o confiscados, etc.).
102
También los recursos, amén de componentes del recurso-gasto,
característico del sistema económico peculiar del sector público, tienen
efectos sobre la economía del mercado, que el Estado puede proponerse
como objetivo exc lusivo de su establecimiento o juntamente con
el ins trumental de financiar los gastos públicos.
Diferentes empleos de los recursos

Así, por ejemplo, los impuestos pueden tender a la prohibición de
determinados consumos, al hacer suficientemente elevado el precio de
los productos gravados, teniendo en cuenta la elasticidad de su
demanda; o bien a desalentar y, por lo tanto, disminuir la demanda de
ciertos bienes. Pueden también promover la actividad productora de
bienes sucedáneos de los sometidos a la imposición. Pueden inc entivar
o desincentivar el consumo o el ahorro, ciertas inv ersiones o ciertas
otras.
La utilización del recurso como ins trumento de política económica
puede ser concurrente con la política del gasto o puede neutralizarla total
o parcialmente, o viceversa.
Hay aquí una ins trumentación del mismo como componente de la
producción de bienes públicos y que se proyecta int encionalmente sobre
la economía del mercado para fines de estabilización de precios, de los
cambios int ernacionales y de la balanza de pagos, de la redistribución
del ing reso y del desarrollo económico y social.
Interdependencia de las decisiones referentes a gastos y recursos

Hemos dicho que la elección de los recursos, o sea de los
procedimientos para la obtención del poder de compra para efectuar los
gastos, no constituye un paso posterior, lógica ni cronológicamente, a la
determinación de los gastos.
Consideramos profundamente equivocada teóricamente y perniciosa
para la conducta práctica de los gobernantes, la creencia de que el
proceso financiero tiene una sucesión lógica y cronológica, con la
determinación de los gastos en primer término y luego con la elección de
los recursos para su financiación.
Ésta es una falacia perniciosa.
Es una falacia, porque la determinación de los gastos no puede tener
carácter de ine ludible, cualesquiera que fueran los recursos disponibles.
103
Los recursos son un sacrificio de utilidad para el Estado y por tanto
representan un costo. Por muy útiles que el Estado considere los gastos
como medio de lograr —m ediante la producción de bienes y servicios
públicos— los fines estatales, la determinación de aquéllos no puede
racionalmente prescindir de la consideración de los costos inc luyendo
los opportunity costs, representados por los recursos.
Es perniciosa para la conducta de los gobernantes, porque los ind uce
a decidir gastos sin ninguna limitación racional, despreciando la de-
sutilidad de los recursos utilizables.
Es ésta la posición errónea de las teorías políticas de las finanzas de
Griziotti15 y de Jèze16 .
10. EL CÁLCULO ECONÓMICO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA
Aplicación y alcance
Al desechar la doctrina de la prioridad de los gastos respecto de los
recursos, no aceptamos ni pretendemos que la determinación cualitativa
de los recursos sea o deba ser prioritaria respecto de la determinación de
los gastos. Ambas determinaciones son int erdependientes y realizables,
a los fines de un criterio de optimización, con el procedimiento
marginalista sugerido por Wicksell: esto es, cotejo del inc remento de los
gastos con los inc rementos de recursos en función de las respectivas
utilidades y desutilidades. Pero a diferencia de lo que piensa Wicksell y
con él Musgrave y otros, estas utilidades o desutilidades se refieren a la
satisfacción de los fines públicos asumidos por el Estado y no a los fines
de los particulares.
Decía Ferrara que, en una visión positiva, el impuesto es un consumo
impedido y otro consumo producido en su reemplazo. Esta formulación
supera, dialécticamente, la dicotomía del mismo aut or: concepto
filosófico versus concepto histórico del impuesto; aquél considera el
impuesto como el valor del servicio que presta el Estado, éste lo
considera como una calamidad, un despojo, en una palabra, una
destrucción de riqueza. La formulación positiva de este aut or viene a
relativizar el contraste entre el bien y el mal.
El impuesto será un bien, si el consumo impedido representa una
utilidad menor que el consumo producido en su reemplazo; será un mal
en el caso contrario.
104
Ampliando la formulación de Ferrara podemos decir que la actividad
financiera implica:
a) Un consumo impedido y otro efectuado en su reemplazo;
b) Un consumo impedido y una inv ersión efectuada;
c) Una inv ersión impedida y un consumo efectuado;
d) Una inv ersión impedida y otra efectuada.
En cada uno de estos cambios, la decisión racional o sea la que
satisface el principio económico es aquella en la que el consumo o la
inversión impedidos tienen una utilidad menor que el consumo o la
inversión efectuados por el Estado.
Esto no es todo; este cotejo de utilidad creada y sacrificio ocasionado
no se refiere a utilidades o sacrificios ind ividuales, ni tampoco de la
mayoría del pueblo de un determinado país en un momento dado, sino a
utilidades y sacrificios para el Estado, según los valores adoptados por
éste en virtud de la decisión de sus órganos, en relación con los fines
políticos que lo conforman. Estos fines pueden o no coincidir con los de
los ind ividuos o la mayoría del pueblo, pero sí corresponden a los que
las fuerzas políticas dominantes han determinado.
Compete a la ciencia política y no a la ciencia financiera elaborar los
modos según los cuales, en una democracia, se establecen los fines del
Estado y las formas de garantizar decisiones del gobierno acordes con
dichos fines. Pero la actividad financiera tendrá como premisas los fines
de la organización estatal y ésta decidirá económicamente sus acciones
cotejando utilidades y sacrificios según las pautas derivadas de aquellas
premisas.
El análisis costo-beneficio
Para efectuar este cotejo, si se trata de bienes y servicios divisibles,
podrá, venciendo muchas dificultades, aplicarse el análisis costo-
beneficio17 pero si se trata de servicios ind ivisibles, no será posible el
cotejo en términos de valores o precios (números cardinales) y sí sólo en
términos de preferencia y postergación (números ordinales).
Debe considerarse como parte del cálculo económico de la actividad
financiera el valor de las economías o deseconomías ext ernas.
La actividad financiera, buscando satisfacer ciertas necesidades
públicas no sólo logra producir utilidades y sacrificios en función de los
fines que persigue y de los que desatiende, sino que crea utilidades no
compensadas, o sacrificios no ind emnizados en las
economías ind ividuales. Precisamente, la circunstancia que
105
dichas externalidades no son objeto de transacciones de mercado,
impide valorarlas sobre la base de los precios, tanto para calcular los
beneficios como para los costos. Pero la presencia, en un determinado
bien servicio público, de economías ext ernas o la aus encia de de-
seconomías ext ernas, especialmente en el cotejo con otros bienes o
servicios públicos, puede pesar en la decisión de preferencia y
postergación.
El costo-beneficio y las generaciones futuras

Otro problema que se vincula con el cotejo de utilidades y sacrificios
como base de las decisiones de la actividad financiera, es el grado de
relevancia de la tutela de las generaciones futuras por parte del Estado
contra los int ereses de la generación presente o viceversa18 .
Aplicabilidad universal del esquema de la actividad financiera

El esquema desarrollado hasta aquí es igualmente aplicable a
cualquier forma de Estado.
Si se trata de un Estado aut ocrático —m odelo Luis XIV— (concepto
que responde a la famosa afirmación de Luis XIV: L'État c'est moi o a la
menos famosa de su sucesor Luis XV c'est mon bon plaisir ), la actividad
financiera buscará su optimum en el cotejo entre utilidad y costo para
el aut ócrata, según los fines que éste se proponga e imponga a la
organización estatal. Y nada impide aun , en esta hipótesis ext rema, que
un buen rey tenga entre sus deseos o ambiciones la de favorecer al
pueblo y satisfacer principalmente las necesidades de éste. Asimismo
nada impide que, siendo más débil el aut ócrata aun que —p or simple
hipótesis— contemple mucho más los int ereses de los gobernados que
los propios, sea derrocado y ajusticiado por el pueblo, como les tocó en
suerte a Carlos I, Luis XVI y Nicolás II.
Si se trata de un gobierno oligárquico—modelo república de Venecia—
la actividad financiera tenderá a maximizar la utilidad y minimizar los
costos, con referencia a los fines de la clase dominante—mercaderes y
armadores— pudiendo, sin embargo, al hacerlo así, satisfacer—
eventualmente— también fines eintereses de los gobernados,aunque
éstos no pertenezcan a dicha clase.
Si se trata de un gobierno donde prevalezca la clase burguesa o una
fracción de ella, por ejemplo la alta burguesíaindustrial o financiera, las
106
finanzas públicas buscarán su optimización a través del cotejo de
utilidades y costos para dicha clase o fracción. También en este caso,
pueden satisfacerse fines y necesidades de la colectividad, por la
accidental coincidencia entre éstos y los de la clase dominante.
Lo mismo puede decirse en el caso de un gobierno en el que
prevalezca la clase proletaria.
A pesar de la poca realidad de la hipótesis, por lo menos entre los
países de Occidente, también en el caso de Estados en los que
predomine un grupo étnico sobre otros—casos de Burundi, de Nigeria o
de Bangladesh, cuando ésta pertenecía al Pakistán, de la Unión
Sudafricana o de Rhodesia del Sud— la optimización se referirá a los
fines y necesidades del grupo étnico dominanteaunque—
accidentalmente— satisfaga también fines y necesidades de la población
étnicamente diferente y políticamente sometida.
Análogas reflexiones puedan hacerse aún en la actualidad en el caso
de poblaciones divididas no por clases económicas y sociales, ni por
orígenes étnicos, sino por factores religiosos (por ejemplo, en Irlanda del
Norte y Líbano).
En la hipótesis—verificable sólo milagrosamente— de una perfecta
identificación entre gobernantes y gobernados en el Estado cooperativo
de De Viti de Marco o en el modelo de Abraham Lincoln del "gobierno del
pueblo, para el pueblo y por el pueblo", el cálculo económico se verificará
sobre la base de la utilidad y el costo para el Estado, pero dicho cálculo
coincidirá con el de la utilidad y el costo para la colectividad, concebida
como la suma de losindividuos. Pero,aunen este caso, la optimización de
la actividad financiera se logra fuera del mercado y a través de un
mecanismoextraño a la economía de mercado.
La actividad financiera es una actividad política y es al mismo tiempo

económica
La actividad financiera no se identifica con la economía de mercado
por la razón de que, por su estructura, es la economía de un solo sujeto:
el Estado. Las decisiones del Estado,aunque se deban a una
voluntadexpresada democráticamente, no se manifiestan en el mercado
y sobre la base de los precios de las unidades de bienes públicos
producidos o que pueda producir, tanto cuando se trata de servicios
públicosindivisib les —n o susceptibles de demanda ind ividual— como
cuando se trata de servicios divisibles que el Estado no quiera costear,
107
total o parcialmente, con las contraprestaciones pecunarias de los
usuarios.
El Parlamento o el gabinete ministerial o ambos,aunque en ellos
seexpresen voluntades mayoritarias acerca de los gastos que se quieren
efectuar y de los recursos a los que se quiere acudir, postergando otros
gastos u otros recursos, no es un mercado en el que se asignen
valoresexpresados en números cardinales a las unidades de los bienes a
producir y a los que no se van a producir a causa de las elecciones de
gastos y de recursos. No hay precios como base del cálculo económico
de la actividad financiera. Los juicios de valor formulados por la voluntad
estatal determinada democráticamente o dictatorialmente, debiendo
prescindir de los precios, sólo pueden compararse, a los fines del cálculo
económico, por la vía de los números ordinales y conducen, pues, a
meras preferencias o prioridades y postergaciones en cantidades y
tiempos.
Esto no impide reconocer el carácter "racional" de la actividad
financiera, pero siempre que se admita su diferencia de lo "racional" de la
economía de mercado, no por el carácter coercitivo de aquélla en
contraposición con el carácter voluntario (pero no siempre) de ésta, sino
por la unicidad del sujeto que actúa en la economía del sector público y
que da a ésta la estructura de una economía robinsoniana (a la Robinson
Crusoe).
La teoría normativa de Richard A. Musgrave

La teoría normativa de Musgrave rechaza por su carácter voluntarista
las soluciones de Wicksell, Pantaleoni, Mazzola, De Viti de Marco y
Lindahl, negando la asimilación a la formación de precios en el mercado
del proceso parlamentario de aprobación del Presupuesto, por
laexteriorización de las preferencias de los ciudadanos por los bienes
públicos manifestadas democráticamente con el procedimiento de la
votación.
Las bases de estas preferencias consistirían en la divisibilidad de los
servicios públicos,aunde losindivisibles, susceptibles todos de una
manifestación de preferenciaindividual: sería como decir que los
ciudadanos podríanexpresar sus preferencias por unidades
microscópicas de portaaviones o de armamento nuclear, sintiendo como
propias esas necesidades al igual que otras, por ejemplo, respecto de
unidades de cátedras universitarias de sociología o de patología.
108
Creemos que sólo puede haber comprensión y adhesiónintelectual a
los juicios de valor formulados en sede política parlamentaria o
gubernamental pero no unaexpresión de preferencia de losindividuos
como si fueran ellos los consumidores finales de los servicios públicos.
Más aún; es posible admitir que en el caso de unidades de servicios
divisibles decididos por el Estado con carácter de gratuidad y de
priorida d sobre otras unidades de servicios ind ivisibles, fueran
favorables a tales decisiones representantes sin int erés en dichos
servicios y que fueran contrarios a ellos los ciudadanos int eresados
como usuarios directos en la prestación gratuita (esto es, financiada con
impuestos).
11. INTERRELACIONES ENTRE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA ECONOMÍA

DE MERCADO
La coexistencia de los dos sistemas económicos, el del mercado
regido por los precios y de estructura multisubjetiva y el de las finanzas
públicas regido por el proceso ing reso-gasto y de estructura unisubjetiva,
implica múltiples int errelaciones:
a) La exi stencia de economía y deseconomías ext ernas provocadas
por la actividad financiera;
b) La exi stencia del mercado como ámbito de aprovisionamiento de
factores de producción y bienes int ermedios para la economía del sector
público;
c) La modificación de la demanda y de la oferta de bienes y de los
precios del mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos
públicos, inc luyendo variaciones del tipo de salario, de la tasa
de int erés, de los consumos y de los ahorros, como también de
los inc entivos al trabajo o al ocio o a la inv ersión y a la producción del
sector privado.
Esta doctrina de la coexistencia de la economía de mercado, fundada
en el cambio y en los precios, como consecuencia de su naturaleza
plurisubjetiva y de la actividad financiera del Estado fundada en
prioridades y postergaciones, sin la formación de precios, como
consecuencia de la estructura unisubjetiva de esta economía del sector
público, es comparable con la doctrina de Cosciani19 que contrapone la
economía de mercado fundada en la estructura contractual a la actividad
financiera fundada en la estructura coercitiva. Hay diferencias, tal vez no
109
fundamentales, entre esta posición y la que hemos exp uesto
anteriormente.
La naturaleza de la actividad financiera según Cosciani

También Cosciani cree en laexistencia o la posibilidad de laexistencia
de un cálculo económico por parte del sujeto—clase dirigente— en
función de las utilidades y los costos para el Estado; sin embargo, agrega
a este cálculo otro paralelo que puede efectuar la colectividad, concebida
ésta como una pluralidad deindividuos que actúanindependientemente de
los demás. Entre las escalas de las utilidades y los costos para el Estado
y para la colectividad no hay ninguna coincidencia, por no ser
homogéneos los fines que buscan satisfacer los dos sujetos. Sin
embargo, piensa Cosciani que la actividad financiera oscilará entre el
óptimo para el Estado—clase dirigente— y el óptimo para la
colectividad—pluralidad deindividuos—, acercándose al uno o al otro,
según la mayor o menor fuerza que tenga el Estado respecto de la
colectividad y según la conformación jurídica del Estado, que pueda
permitir una mayor o menor divergencia entre el óptimo para la clase
dirigente y el óptimo para la colectividad.
El esquema voluntarístico sería, pues, un caso particular de equilibrio
de la actividad financiera que se verificaría cuando estuviera reducida a
cero la divergencia entre el cálculo económico de la clase dirigente y el
de la colectividad.
Resulta evidente que esta teoría desemboca en una conclusión
sustancialmente análoga a la de De Viti de Marco, lo que admite el propio
Cosciani al aceptar que su teoría comprende, aun que sea en un solo
caso especial, el esquema voluntarista. Pero también De Viti reconocía
que el esquema de la coincidencia entre óptimo para el Estado y óptimo
para la colectividad constituye un caso límite, el de la perfecta
identificación entre gobernantes y gobernados20 .
Para llegar a este resultado no es menester rechazar el esquema
voluntarista y poner en evidencia el carácter coercitivo de la economía
del sector público.
Con razón, sin embargo, Cosciani sitúa la teoría de Musgrave entre
las teorías voluntaristas21 , ya que la votación de las preferencias
sustituye la demanda de bienes y servicios. Por otra parte, ni Pantaleoni,
ni Wicksell, ni De Viti de Marco, ni Lindahl, han pretendido que los
representantes del pueblo o los gobernantes, al determinar los servicios,
configuren una demanda en el sentido propio económico del término.
110
El esquema de la actividad financiera como proceso económico de un
solo sujeto que efectúa su cálculo económico cotejando utilidades y
costos a la luz de sus propios fines, tal como lo hemos exp uesto no
necesita la creación de dos óptimos, uno para el Estado como clase
dirigente y otro para la colectividad como pluralidad de ind ividuos. El
único óptimo es el que satisface mejor las necesidades públicas, siendo
éstas las consecuencias de los fines que inf orman el ser y el actuar de la
organización estatal.
Conclusión sobre la coexistencia de la economía del Estado

y la del mercado
La economía en su conjunto no es, pues, sólo el sistema de la
economía del mercado, fundado en los cambios y regido por el
mecanismo de los precios, tanto en lo referente a la satisfacción final de
las necesidades humanas, como en el aspecto de la asignación de los
factores a las distintas actividades productivas. El papel del Estado en
toda la vasta esfera de sus actividades no es simplemente un
factor exó geno de int erferencia o perturbación de la economía del
mercado, cuyo conocimiento sería objeto de una nueva aproximación en
la ciencia económica, permitiendo el paso de la ciencia pura a la ciencia
aplicada.
La actividad financiera —l as finanzas públicas— no es un conjunto —
e ntre muchos otros— de actos o acciones estatales que corrigen o
modifican los fenómenos de la economía del mercado en relación con
objetivos conscientemente adoptados por el gobierno. En una palabra, la
actividad financiera del Estado —e ntiéndase este término como
comprensivo de todos los organismos centralizados o descentralizados
que componen los diferentes niveles del poder público— no es sólo
un ins trumento o, mejor dicho, una suma de ins trumentos de política
económica (en contra a la doctrina de las finanzas funcionales). Las
finanzas públicas representan, más bien, un sistema económico distinto
de la economía de mercado.
La economía general se compone, pues, de dos sistemas económicos
coexistentes e int erdependientes: la economía del mercado, ya
mencionada y caracterizada, y las finanzas públicas, como un sistema
con una estructura diferente de aquélla.
111
Funcionamiento de las dos economías
La economía del mercado no es de exc lusiva pertenencia del sector
privado; el Estado puede operar en ella y valerse de su mecanismo y la
actividad que desarrolla en ese ámbito sigue siendo economía de
mercado, a pesar que, consciente y voluntariamente el Estado puede no
aprovechar, total o parcialmente, las ventajas o los beneficios que el
mercado brinda a los operadores que actúan en él.
Pero exi ste como fenómeno principal y característico de las finanzas
públicas, un proceso de creación de bienes y servicios para la
satisfacción de necesidades, fuera del mecanismo de la economía del
mercado, o sea fuera de los fenómenos que se caracterizan por la
formación de precios: es el proceso recursos-gastos del sector público.
Además, la economía de mercado puede sufrir las consecuencias
de int ervenciones o acciones del Estado, pero de otra índole que las que
son propias de la actividad financiera, aun que puede haber entre
aquéllas y éstas una estrecha coordinación. Es éste el caso de las
medidas monetarias, de control y limitación de precios o de
cambios int ernacionales, de racionamiento, etcétera.
La exi stencia de la actividad financiera del Estado es una
determinante de la distribución de la riqueza y de los ing resos, así como
lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios y de empleo,
sean o no —é stos— objetivos int encionalmente adoptados por el sector
público.
La participación del Estado en las transacciones del mercado no es
sólo un fenómeno de exc epción, que tiene lugar cuando el Estado se
coloca en un papel privado o quasi privado; sino que es el fenómeno
general de toda la actividad del gasto público (aisladamente considerada)
que, como lo vimos, no se diferencia del gasto del sector privado, salvo
por su envergadura y su motivación, además de algunas características
jurídicas que no son muy significativas a los efectos económicos22 .
El proceso recurso-gasto como característico de la economía financiera

Sólo concibiendo el proceso recurso-gasto como unitario, puede
entendérselo como un fenómeno de estructura diferente y hasta
contrapuesta a la economía del mercado. De otra manera, si se
considerara cada uno de sus componentes por separado, sólo el
fenómeno de los ing resos sería —e n parte— distinto de los fenómenos
de dicha economía.
112
Se plantea, así, desde el comienzo mismo del conocimiento de la
naturaleza de la actividad financiera y sus relaciones con respecto a la
economía del mercado, un grave dilema que inf luirá también en la
metodología del análisis de las consecuencias de la actividad del sector
público sobre la economía: estudiar por separado el efecto de los
recursos del sector público y de los gastos del mismo, considerando cada
uno de los elementos constitutivos del proceso recurso-gasto como
aislado del otro, o bien considerar el proceso recurso-gasto como un
fenómeno unitario e ind ivisible y estudiar los efectos de las decisiones
presupuestarias sobre la economía del mercado en su conjunto.
Método de estudio del proceso recurso-gasto

Nos parece que, en una primera aproximación, es más atinado el
primer método, o sea, el analítico y por partes separadas,
porque, aun que las decisiones presupuestarias del gobierno no sean
tomadas separadamente, con respecto a los ing resos y a los gastos y
la int eligencia de la naturaleza del proceso no pueda obtenerse sino de
la comprensión de la int erdependencia de ambos elementos,
su inf luencia sobre el mercado puede conocerse sólo a través del
análisis de los efectos del recurso y del gasto por separado, ya que los
dos elementos no actúan simultáneamente ni por una misma acción y
muchas veces están separados en el tiempo, teniéndose en cuenta,
además, el modo o forma que toman cada uno de ellos: detracción, muy
a menudo coercitiva, del recurso por vía de los tributos, por un lado —
f enómeno que escapa al mecanismo del mercado— y, por otro lado, el
gasto del Estado con caracteres jurídicos y políticos distintos del gasto de
los particulares pero, económicamente idéntico a los gastos del sector
privado y copartícipe con éste de la demanda de bienes y servicios que
se manifiesta en el mercado.
Esta diferencia int rínseca entre el fenómeno del recurso,
especialmente en el caso de los tributos y el del gasto, puede
haber inf luido en la doctrina que limita el campo de las finanzas públicas
al estudio de los recursos estatales, relegando el gasto al papel de
simple dato ext rafinanciero. Bien se comprende que esta razón no tiene
la misma gravitación que la posición doctrinaria, que ya criticamos, según
la cual la decisión del Estado con respecto a los gastos es anterior
e ind ependiente de los recursos con que debe sufragarse y que, una vez
determinado el monto total de los gastos —s egún las decisiones
políticas del gobierno— surge el problema financiero de cómo repartir
113
entre categorías económicas, clases sociales y generaciones la carga
correspondiente. Pero esta posición doctrinaria halla apoyo también en la
forma distinta de operar del gasto —d entro del mercado— y de los
recursos —e n gran medida fuera de él—.
12. FINANZAS PÚBLICAS EN LAS ECONOMÍAS SOCIALISTAS

Se ha afirmado, con razón, que en la más pura estructura económica
liberal y capitalista, las finanzas públicas representan el sector
socializado de la economía (Pareto).
Esta afirmación es exa cta, pero no debe conducir a la
consecuencia ext rema que en una economía socialista, en la que todos
los procesos productivos sean efectuados por el Estado o sus
departamentos o empresas, ya que los medios de producción son de
propiedad del Estado, no exi sta más la actividad financiera y se
confundan la economía general con las finanzas públicas.
En efecto, aun en un estado socialista los procesos productivos de
una gran parte de los bienes y servicios necesarios para la vida de la
comunidad se ejercen a través del mercado y del mecanismo de los
precios, tanto a los efectos de regular la demanda y la oferta de bienes
finales, como para determinar la asignación de los recursos a las
distintas ramas de la producción (Barone, Lerner, O. Lange y J.
Schumpeter contra L. von Mises).
En efecto, como ocurre de hecho en los países de economía socialista
y teóricamente es dable aceptar, el Estado no puede someter todos los
procesos productivos al mecanismo de los precios y esto ocurre
especialmente con respecto a los servicios ind ivisibles, que no son
susceptibles de una demanda ind ividual en un mercado competitivo, o
pudiendo hacerlo —e n caso de servicios divisibles— no lo quiera,
prefiriendo sustraerlos del mercado para someterlos al mecanismo
recursos-gastos, a pesar de que puede exi stir una demanda ind ividual
y, además, puede no recurrir siquiera parcialmente a la financiación por
medio de tasas retributivas o contribuciones de los usuarios o
beneficiarios, sino a la financiación por impuestos u otros recursos
obtenidos de sujetos distintos de los usuarios o beneficiarios de los
bienes públicos23 .
Esto ind ica que las finanzas públicas tienen su esfera de acción tanto
en la economía liberal, fundada sobre los principios de la
libre ini ciativa ind ividual y de la propiedad privada de los medios de
producción, como en los sistemas mixtos en los que coexisten empresas
114
privadas y empresas estatales, con mayor o menor ext ensión o
importancia de los dos sectores y con dirección o planificación
económica por el Estado, como, finalmente, en los países socialistas en
los que toda la producción —s alvo ramas marginales— está en manos
de empresas del Estado, con mayor o menor centralización y con
planificación colectiva.
En conclusión, el proceso recurso-gasto es primordialmente un
proceso destinado a la producción de bienes y servicios públicos —t anto
para los servicios ind ivisibles, como para los servicios divisibles— que el
Estado presta por entender que el int erés público (esto es, los fines
estatales), así lo exi ge.
Este proceso puede analizarse en su estructura positiva, o sea, en
orden al conocimiento del fenómeno político-social que lo determina; o
bien, en el aspecto normativo, en vista a la optimización de la asignación
de los recursos.
El mismo proceso está inf luido por principios políticos y jurídicos en
orden a la justicia o la equidad de la distribución de las cargas.
13. ACTIVIDAD FINANCIERA Y REDISTRIBUCIÓN DEINGRESOS,

ESTABILIZACIÓN Y DESARROLLO
El proceso recurso-gasto, quiéralo o no el Estado, inf luye sobre la
distribución de la rentas ind ividuales, tanto cuando los gastos son de
mera transferencia, como si son gastos para la producción de servicios
públicos (Wagner y otros).
El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para
el logro de cierta redistribución de ing resos.
La actividad financiera puede —t ambién— proponerse el objetivo de
contribuir, con el ins trumento del gasto, del recurso o de ambos, a la
estabilización de la economía, esto es, del nivel de precios y del
empleo —p lena ocupación— como también de la balanza de pagos.
En los países subdesarrollados y en vía de desarrollo podrá la
actividad financiera ser utilizada como ins trumento de la política de de-
sarrollo, o sea, de un crecimiento económico mayor de aquel que se
obtendría sin la int ervención del Estado. Esta política no es ext raña
tampoco a los países desarrollados con respecto a algunas de sus zonas
de menor desarrollo, ni lo es aun en los países de uniforme desarrollo,
para lograr un ritmo de crecimiento más acelerado.
115
Estos propósitos pueden ser contradictorios con los de la optimización
de la asignación de recursos o con los principios de justicia o equidad
que prevalecen en la sociedad, como también entre sí.
O bien pueden ser compatibles con algunos de ellos. Pero
es ind udable que no se puede pretender que un determinado proceso
"recurso-gasto", dispuesto con el propósito de producir un servicio
público considerado por el Estado como necesario para la satisfacción de
una necesidad pública, satisfaga siempre también las exi gencias de la
justicia o equidad, el propósito de lograr cierta redistribución de
los ing resos, la estabilización de los precios, del nivel de empleo y de la
balanza de pagos y el objetivo de una determinada tasa de equilibrado
crecimiento económico y social.
La posible y probable contradictoriedad entre los diferentes propósitos
de la actividad financiera hace surgir algunas consecuencias:
a) La primera es que un mismo proceso recurso-gasto puede no ser
adecuado para el logro simultáneo de todos los objetivos de la actividad
financiera; debemos, pues, resignarnos a que un determinado proceso
recurso-gasto pueda ser elegido como el más idóneo para un propósito o
unos propósitos que se consideran prioritarios, en desmedro de los
demás o de alguno de los demás propósitos de dicha actividad.
b) La segunda consecuencia es que, si la actividad financiera quiere
lograr al mismo tiempo todos los propósitos, deberá hacerlo con
diferentes medidas, cada una de las cuales sea idónea para el logro de
cada propósito. Aun así, ello no exc luye que la superposición de dichas
medidas produzca la neutralización total o parcial de un determinado
propósito o de unos propósitos de esa actividad.
c) También puede ocurrir que la actividad financiera se halle en
posición contradictoria con medidas de política económica diferentes de
esa actividad, como ser: política monetaria y bancaria; política de precios
en el mercado int erno y de cambios en el mercado ext erno.
14. UNA CUESTIÓN METODOLÓGICA FUNDAMENTAL

Para tomar posición, antes de ini ciar el estudio de las Finanzas
Públicas y como cuestión metodológica fundamental, débase exa minar
si la ciencia que estudia la actividad financiera ha de ser positiva y deba,
pues, encararse teniendo en cuenta el desenvolvimiento histórico de
dicha actividad y sus premisas sociológicas y políticas como también su
marco jurídico, o bien debe ser normativa, esto es, resolver según los
principios de la idoneidad de las operaciones y de los ins trumentos
116
elegidos respecto de determinados propósitos u objetivos; creemos que
ambos constituyen enfoques admisibles para la ciencia de la hacienda o
ciencia de las finanzas.
Con ambos se puede adoptar un método teórico o abstracto
planteando hipótesis o premisas más o menos arbitrarias para estudiar,
luego, las relaciones entre los ins trumentos elegidos y las premisas
hipotéticas.
Con ambos se puede, también, descender de la torre de marfil de la
teoría pura, para exa minar los fenómenos reales y los actos financieros
concretos, no con el fin de constituir una guía práctica para gobernantes,
pertenezcan ellos al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo, sino con el
propósito de ubicar dichos fenómenos reales y actos concretos en el
cuadro de la ciencia positiva o de la normativa, o sea, para int erpretarlos
a la luz de los conocimientos científicos que la teoría suministra.
En ningún caso, sin embargo, constituye ciencia la mera
preceptística ins pirada en una pretendida exp eriencia histórica o en
supuestos conocimientos empíricos de la naturaleza del hombre en
general o de la manera de ser de algún grupo nacional o étnico. Una
suerte de preceptística de esta naturaleza consiste, por ejemplo, en
asumir como verdad de exp eriencia histórica la inc apacidad de los
gobernantes; o la impotencia del Estado para el manejo de empresas de
carácter ind ustrial o comercial y de dichas premisas derivar la
consecuencia de que el Estado no debe desarrollar ciertas actividades y
debe dejarlas al sector privado. O bien, en el sentido opuesto, asumir la
premisa de la inc apacidad de las empresas privadas para orientar los
ahorros hacia sectores productivos de int erés público y, por ese motivo,
decidir la absorción de los ahorros privados para la inv ersión pública.
117
CAPÍTULO III
DIFERENTES ENFOQUES DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. EL ASPECTO JURÍDICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN GENERAL Y DE LA

TRIBUTACIÓN, EN PARTICULAR
Las finanzas públicas constituyen una actividad del Estado de carácter
complejo, en el sentido que contemplan los fines políticos —q ue, a su
vez, reúnen finalidades asumidas como propias por la clase o el grupo
dominante y varían según las condiciones de tiempo y lugar— los medios
escasos a los que el Estado puede echar manos, sacrificando los
empleos alternativos de los particulares o del Estado mismo; las distintas
técnicas operativas adecuadas a cada especie de actividad financiera y,
finalmente, las normas jurídicas fundamentales que gobiernan la
estructura y los actos correspondientes a cada decisión y su
implementación.
Como consecuencia de este carácter, Griziotti y su escuela han
sostenido la necesidad de un estudio int egrado de los distintos aspectos
o elementos que componen la actividad financiera —p olíticos,
económicos, técnicos y jurídicos, a los que, según dicho aut or, podría
agregarse como quinto, el elemento ético— llegando a una síntesis de
los diferentes estudios1 .
Hemos visto, al evaluar la metodología de Griziotti, que la int egración
o la síntesis por las que aboga el aut or mencionado han sido objeto de
críticas, a veces muy severas.
Las objeciones a dicha corriente de pensamiento se ext ienden en
amplias y variadas argumentaciones.
La primera consiste en la posición polémica de los aut ores que se
oponían a la tendencia que predominó largo tiempo en las universidades
de todo el mundo y que consistía en enfocar el estudio científico de las
finanzas públicas en forma predominante o casi exc lusiva desde el punto
de vista de la economía o de la política económica. Dichos aut ores
fueron ind ucidos a enfatizar la necesidad de un estudio jurídico de todos
los fenómenos financieros y, por lo tanto, a concebir como ciencia
jurídica al Derecho Financiero.
118
No se puede negar que esta corriente científica es coherente, puesto
que a las finanzas públicas estudiadas desde el punto de vista
económico o político-económico yuxtapone el estudio jurídico de los
mismos fenómenos. Sin embargo, hemos sostenido y sostenemos aún,
que el Derecho Financiero no es una ciencia, pues carece de unidad y
homogeneidad, porque abarca fenómenos de diferente naturaleza, no
susceptibles de ser reconducidos a principios únicos, ni poseen una
estructura común2 .
Otra concepción contrapone el estudio jurídico a los demás enfoques
de los fenómenos financieros y también considera difícil de realizar y,
quizás, perjudicial, una fusión o una reunión de ambos enfoques, por la
diferencia de métodos y de mentalidad científica que separa los estudios
jurídicos de los económicos.
Las diferentes concepciones han dado origen a diferentes estructuras
de los estudios de las finanzas públicas en las cátedras universitarias
prevaleciendo en la actualidad el acoplamiento de las finanzas públicas
(o ciencia de las finanzas o ciencia de la hacienda) con el derecho
tributario.
Sobre este problema asumimos la siguiente posición:
"Es inn egable el carácter complejo del fenómeno financiero y,
especialmente, del tributario. Su conocimiento cabal se logra
sólo int egrando el aspecto jurídico con el político, el económico y el
técnico. Ello no significa, sin embargo, que sea imprescindible que el
estudioso abarque todos los aspectos. La división del trabajo en el
ámbito científico puede producir los mejores frutos, si cada uno se dedica
al enfoque y a los métodos en los cuales es mayormente versado.
Además, es imprescindible que el aspecto jurídico sea tratado con el
riguroso método de la Ciencia del Derecho. Es absurdo pensar en un
derecho para economistas o en una economía para juristas".
"El conocimiento jurídico de las ins tituciones tributarias no puede
ignorar las premisas políticas y las valoraciones que han presidido a la
elección de un determinado ins trumento fiscal".
"En conclusión, el estudio del derecho tributario tiene como requisito el
conocimiento de la esencia política, económica y técnica del fenómeno".
"Por otra parte, el estudio jurídico no solamente puede ser fin en sí
mismo, sino constituir un ins trumento para el conocimiento global del
fenómeno"3 .
Con estas premisas, encaramos el presente volumen en el cual, a los
efectos prácticos de la adecuación a las exi gencias de las asignaturas
universitarias que predominan en la actualidad, se acopla el estudio de la
Ciencia de las Finanzas con el del Derecho Tributario.
119
No necesitamos abdicar de nuestras convicciones, si ubicamos
la exp osición del Derecho Tributario en un mismo libro con las Finanzas
Públicas.
2. METODOLOGÍA DE ESTA OBRA

Para una mejor comprensión del estudio jurídico y para lograr un
verdadero ensamblaje del Derecho Tributario o sus ins tituciones
positivas con los temas de las Finanzas Públicas, hemos adoptado el
método siguiente:
a) Exponer la parte general del Derecho Tributario.
En ésta se exa minarán la naturaleza del Derecho Tributario y
sus ins tituciones, las normas que rigen las obligaciones tributarias
materiales, los procedimientos administrativos, las normas penales
tributarias, etcétera, en sus aspectos generales.
b) En la Parte II, se complementará el capítulo dedicado a las finanzas
de múltiples niveles de gobierno con el régimen tributario argentino en lo
referente a la estructura y normas del sistema, resaltando los aspectos
jurídicos amén de los políticos y económicos de las
diferentes ins tituciones para resolver satisfactoriamente los problemas
de la coexistencia del derecho tributario nacional, provincial y municipal.
También se analizarán después de una adecuada exp osición de los
problemas teóricos generales, el régimen o los regímenes positivos de la
regulación de los poderes tributarios de las entidades públicas (Nación,
Provincias y Municipalidades) sobre el mismo plano o nivel.
c) El estudio de los impuestos en general será int egrado con el de los
principios constitucionales consagrados en la Constitución Nacional,
estableciendo las correlaciones con los principios doctrinarios formulados
en la historia de los últimos dos siglos y con vigencia aún en la
actualidad.
d) Los impuestos en particular serán analizados a través de la doctrina
y de la exp eriencia histórica, int egrándose el análisis con el del derecho
tributario positivo de la Argentina, en relación con cada uno de dichos
impuestos.
También en esta materia será nuestra preocupación fundamental
correlacionar los principales problemas teóricos de cada impuesto con el
trato que el Derecho argentino haya dispensado a los mismos.
En la doctrina, el estudio del Derecho Tributario ha sido enfocado
desde dos principales puntos de vista, a saber:
120
a) El punto de vista que toma en cuenta como objeto de la disciplina
científica el tributo como recurso que el Estado obtiene por medio de la
coerción que nace de su poder de imperio.
Se agrega a esta premisa que en los Estados modernos de Derecho el
poder coercitivo se ejerce a través de la ley en su carácter de exp resión
del Poder Legislativo (ley formal) y como norma jurídica que define los
supuestos objetivos y subjetivos, cuantitativos, espaciales y temporales
de la pretensión tributaria del Estado y de la obligación correlativa del
contribuyente (ley material).
b) Otro punto de vista considera como objeto científico la actividad
administrativa de los órganos estatales a los que está confiada la
recaudación de los tributos.
Este enfoque coloca al Derecho Tributario en el ámbito del Derecho
Administrativo y desemboca en la configuración del Derecho Tributario
como una suerte de guía práctica de la Administración, con la
consecuencia que muchas normas están redactadas en forma tal que
parecen aut orizar al Fisco para ejercer atribuciones en forma
discrecional.
Con una evaluación tal vez un poco aud az, hemos denominado a la
primera tendencia como americana y a la segunda como europea.
En el terreno doctrinario, la concepción europea reconoce un papel
decisivo e ine ludible para el nacimiento de la obligación tributaria a la
actividad de la Administración por la cual ésta determina el tributo, o sea,
confirma en el caso concreto la voluntad abstracta de la ley, aun que
admita la exi stencia de impuestos cuyo nacimiento y ext inción pueden
verificarse sin int ervención de los órganos fiscales. Ésta es sólo eventual
y supletoria, para los casos en los que la obligación tributaria no haya
sido satisfecha directamente por los sujetos obligados.
Por el contrario, según la concepción "americana" adoptada por la
Argentina en forma casi universal, la obligación nace con prescindencia
de cualquier actividad de los órganos de la administración fiscal.
La corriente administrativa tiene como corolario la teoría según la cual
de la ley tributaria que establece los supuestos legales del tributo no
nace directamente el crédito del Estado ni la obligación patrimonial del
contribuyente, sino sólo un derecho potestativo, o sea la facultad de la
administración de crear la obligación del contribuyente y el crédito
correlativo del Estado.
De esta concepción surge también otro corolario: la relación entre el
Estado y el contribuyente no es una relación obligacional ni una relación
de derecho, sino de poder o de fuerza.
121
La doctrina americana sostiene, en cambio, que la potestad tributaria
como poder o exp resión de la coerción se agota en el momento de la
creación de la ley. Después del momento legislativo, la fuerza del Estado
consiste en el derecho o en las atribuciones del Estado mismo respecto
de los derechos creditorios del Fisco y de las obligaciones de dar sumas
de dinero a cargo de los responsables.
3. RECIENTES DOCTRINAS JURÍDICAS DEL IMPUESTO

Queremos exp oner ahora lo esencial de una tercera corriente de
pensamiento, que se vincula con la tendencia administrativista, pero
corre por su cuenta sobre un camino paralelo.
Aludimos a la concepción de algunos juristas italianos: Federico
Maffezzoni, Gian Antonio Micheli, Andrea Fedele y otros, quienes han
adoptado un enfoque procesalista al cual nos hemos referido en otras
oportunidades4 .
La doctrina aludida no acepta que el poder tributario se agote en el
momento legislativo; considera, en cambio, que dicho poder abarca todo
el derecho tributario en su faz de procedimiento administrativo y
jurisdiccional tendiente a su realización.
Esta doctrina puede enlazarse con la del efecto constitutivo del acto
administrativo de la determinación de los impuestos, como también con
la de la necesidad de dicho acto para el cumplimiento de los propósitos
de la ley tributaria, pero se desarrolla en forma ind ependiente de ellas
por cuanto considera que la Administración es la titular del poder fiscal en
todas las etapas, ciñéndose a la base legal en términos elásticos. Con
ello se justifica la int egración de la ley defectuosa y su ext ensión por vía
de int erpretación a casos no previstos y la discrecionalidad de
la aut oridad administrativa en mayor grado, que según la doctrina que
profesamos y hasta la derogación tácita o exp licita de la ley, cuando ésta
viole el principio de la capacidad contributiva.
La nueva doctrina considera ins uficiente la concepción de la relación
jurídica tributaria por simplista y demasiado limitada, puesto que ésta no
agota el campo de los variados aspectos del derecho tributario como ser:
los administrativos, los penales y los procesales (tributario y penales).
Es ésta una crítica que se puede formular a la concepción de Giannini
y Pugliese, pero no a la nuestra que, como veremos más adelante,
distingue la relación jurídica tributaria sustancial de las relaciones
administrativas, penales y procesales.
122
La doctrina de la que nos ocupamos, critica también la concepción de
la relación jurídica tributaria por demasiado estática, mientras que la vida
real del tributo debe ser reflejada en su dinámica lo que se logra con el
enfoque procesal del Derecho Tributario. Este enfoque permite realizar la
dinámica del tributo a través de múltiples actos de la administración y de
los particulares5 .
No es éste el lugar para un estudio analítico de la nueva doctrina y su
cotejo con las anteriores. Nos limitamos a sostener que la
heterogeneidad de las normas y de las relaciones jurídicas que se
observa en el derecho tributario, entre el derecho tributario sustantivo y el
formal, el penal y el procesal, no justifica tirar por la borda la relación
jurídica tributaria sustancial, cuyo objeto es propiamente la prestación del
tributo, ni concebir el derecho tributario como un procedimiento en el cual
se ejerce el poder fiscal a través de diferentes series de actos, hechos y
situaciones.
Señalamos también que, en nuestra opinión, la nueva doctrina no
refleja adecuadamente los principios jurídicos que gobiernan la
tributación en el Estado de Derecho ni los conceptos fundamentales del
Derecho Tributario.
123
PARTE II
PRESUPUESTO ESTATAL
CAPÍTULO I
EL PRESUPUESTO ESTATAL
1. TERMINOLOGÍA
El conjunto de las actividades financieras del Estado se concreta en el
documento llamado "Presupuesto" (en ing lés y francés "Budget ", en
alemán "Staatshaushalt ", en italiano "Bilancio ").
Formalmente, el Presupuesto constituye una ley cuyo contenido se
divide en dos partes: aut orización de gastos y previsión de recursos.
2. SU NATURALEZA JURÍDICA Y POLÍTICO-ECONÓMICA

En los países de Occidente, donde rigen los principios del Estado de
Derecho, siguiendo la senda de Gran Bretaña, se considera como un
punto fundamental y cumbre del proceso político de la democracia, la
aprobación del Presupuesto por parte del Poder Legislativo, sin perjuicio
del control ulterior de su ejecución por otras aut oridades como la
Contaduría general, dependiente del Poder Ejecutivo pero
con ind ependencia funcional o por un organismo especial de carácter
jurisdiccional como el Tribunal de Cuentas o Corte de Cuentas y por el
mismo Parlamento.
124
Se disiente, en el orden jurídico, sobre la naturaleza de esta Ley de
Presupuesto. No se pone en duda el carácter formal de la ley, por cuanto
precisamente, la evolución histórica de esta ins titución culmina con la
afirmación de la necesidad del acto formal de la aprobación por el
Parlamento, o sea, de la ley. Pero algunos opinan que en la parte
correspondiente a los gastos, la Ley de Presupuesto es simplemente
una aut orización, que no contiene normas materiales, un acto
administrativo que no obliga al Ejecutivo sino que sólo lo aut oriza a
efectuar gastos hasta los límites de lo aut orizado. En la parte referente a
los recursos, ni siquiera es un acto de aut orización sino que —
s implemente— es una previsión carente de importancia jurídica, salvo
cuando sea necesaria para habilitar al Poder Ejecutivo para recaudar los
recursos, aun que éstos dependan del cumplimiento de leyes vigentes.
Creemos que esta doctrina no alcanza a int erpretar cabalmente la
naturaleza del Presupuesto. Mencionamos esta controversia jurídica por
cuanto cada una de las tesis contrapuestas inf luye en forma antitética
sobre el conocimiento científico de la ins titución. Ahora bien, aun en la
forma más restringida de las finanzas liberales, el Presupuesto es el plan
de la economía del sector público . Su significación se descubre a través
de su conjunto; no hay una simple yuxtaposición de una serie de gastos y
una nómina de recursos, sino un plan de erogaciones tendientes a lograr
determinados fines con la ind icación de los recursos correspondientes.
De ahí su carácter obligatorio para todos los poderes públicos que deben
cumplir con dicho plan. Esta obligatoriedad no exc luye las economías, o
sea la diferencia en menos de lo gastado en comparación con lo
presupuestado, siempre que esa diferencia no implique
un inc umplimiento del plan económico del sector público;
tampoco exc luye el exc eso de recaudación de ciertos recursos por
circunstancias contingentes, exc eso que deberá compensarse con
mermas en otros recursos, si las hubiere, o bien destinarse a los fines
que el Parlamento establezca.
Como plan económico del sector público, el Presupuesto constituye
una ley con eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los que se
encomienda su ejecución. Su contenido normativo es diferente de la
mayoría de las leyes, pero su esencia es la de un marco legal dentro del
cual debe desarrollarse la acción del gobierno. Es ésta la naturaleza
político-económica del Presupuesto que se proyecta también en el
ámbito jurídico; no hay, pues, en nuestra opinión, contradicción alguna
entre el enfoque político-económico y el punto de vista jurídico del
Presupuesto.
125
3. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO
Las funciones que cumple el Presupuesto son fundamentalmente las
siguientes:
a) Determinar en cifras y por un período de tiempo la futura actividad
del estado para el cumplimiento de los cometidos que ha asumido;
b) Permitir el conocimiento y el control, por parte de la opinión pública
y del Poder Legislativo, de la actividad financiera del gobierno;
c) Evidenciar el cálculo económico de la actividad financiera del
Estado a través del cotejo de los gastos y de los recursos aprobados por
el Parlamento;
d) Coordinar el plan económico del sector público con el plan
económico general. Esta función, cuya importancia aparece más notoria
en las finanzas modernas por el papel que asume el Estado al redistribuir
la riqueza y tender a asegurar la estabilidad y el desarrollo económicos,
no se puede exc luir —t ampoco— en el esquema de las finanzas
clásicas, por las limitaciones que se imponen al Estado en cuanto a la
asignación óptima de los recursos y a la neutralidad del plan
presupuestario.
4. PRINCIPIOS GENERALES DEL PLAN PRESUPUESTARIO

La doctrina y la práctica presupuestarias han elaborado algunos
principios generales no sólo aplicables en un sistema de finanzas
liberales, sino hasta cierto punto con vigencia en sistemas de economía
dirigida y aun de economía socialista.
La validez científica de esos principios puede determinarse
únicamente en relación con las funciones del Presupuesto. Serán válidos
en cuanto sean relevantes para el cumplimiento de dichas funciones y no
lo serán en cuanto carezcan de esa relevancia.
Los principios generales del Presupuesto que exa minaremos son los
siguientes:
a) Publicidad;
b) Claridad;
c) Exactitud;
d) Integralidad o universalidad;
e) Unidad;
f) Anticipación;
g) Especificación;
126
h) Anualidad;
i) Equilibrio.
Publicidad
El conocimiento general y particularizado del Plan presupuestario es
condición fundamental para el control de la acción del Estado por la
opinión pública y para que el sector privado ajuste sus propias
actividades en función de la economía del sector público, tanto en lo
referente a los gastos como a los recursos, ya que ambos han de
ocasionar efectos en la demanda y en la oferta de bienes y servicios. El
principio de la publicidad se proyecta —t ambién— sobre la preparación y
sobre la ejecución del Presupuesto.
Claridad
Este principio está, en cierto modo, implícito en el anterior, puesto que
el conocimiento del Presupuesto se malogra si las previsiones
presupuestarias no son claras. Debe observarse que, si bien la
especificación detallada de las distintas partidas puede contribuir a la
claridad del Presupuesto, el exc esivo parcelamiento puede también
provocar oscuridad en el conocimiento del Plan estatal. Veremos más
adelante cómo se observa este principio en los presupuestos por
programas1 .
Exactitud
Este principio exi ge que las previsiones del Presupuesto, tanto en lo
referente a los gastos como a los recursos, sean lo más exa ctas posible.
Ello no exc luye la posibilidad de error en todas aquellas cifras que son
fruto de estimaciones de eventos futuros, pero no justifica la astucia o la
mala fe de los hombres de gobierno, tanto del Poder Legislativo como del
Ejecutivo, que pretendan burlar la opinión pública con previsiones de
gastos o recursos abultadas o disminuidas int encionalmente. Los errores
cometidos inv oluntariamente o debidos a cambios sobrevenidos en las
circunstancias económicas exi gen, en homenaje al principio
de exa ctitud, proponer y sancionar una ley modificatoria del
Presupuesto. La validez científica de este principio surge por sí sola, si
127
se piensa en cualquiera de las funciones del Presupuesto que
hemos exp uesto arriba.
Integralidad o universalidad
Este principio exp resa la exi gencia que el Presupuesto contenga, por
separado, todos los gastos y todos los recursos. Dicha exi gencia
se exp lica por la función política del Presupuesto, como también por su
función de racionalidad de la actividad financiera, lo que supone el cotejo
entre recursos y gastos como base del cálculo económico de esa
actividad.
Son corolarios de este principio:
a) Que los gastos y recursos se registren en bruto, o sea, sin
deducciones, ni compensaciones.
b) Que no haya afectación directa de uno o más recursos para cubrir
ciertos gastos. Sin perjuicio de los inc onvenientes que puede acarrear
esta afectación cuando los recursos sean ins uficientes para cubrir los
gastos en cuestión o sean exc esivos, la afectación significa un
aislamiento de una actividad del Estado y su sustracción al cálculo
económico de la actividad financiera en su conjunto. La afectación por la
ley de uno o más recursos para sufragar determinados gastos se suele
justificar por el propósito de asegurar, contra los humores o caprichos de
gobernantes circunstanciales, el cumplimiento de un determinado
servicio. Ahora bien, no creemos que la afectación se justifique ya que,
no siendo su creación de jerarquía constitucional, nada impide al Poder
Ejecutivo proponer y al Legislativo sancionar, para un determinado año o
para tiempo ind efinido, la desafectación. La afectación de ciertos
recursos para gastos determinados, si fuera adoptada en mayor escala,
destruiría por completo las bases de la racionalidad de la actividad
financiera, que exi ge el cotejo entre fines alternativos de los
recursos exi stentes o el empleo alternativo de uno u otro recurso para un
fin determinado. Aun como régimen exc epcional, la afectación de un
recurso para un determinado gasto, crea una financiación rígida y
conspira contra la economía de la producción del servicio en cuestión2 .
c) En el caso que exi sta un régimen de participación de los recursos
del Estado federal a estados miembros o viceversa o análogo régimen
entre Estados y Comunas, o bien de subvenciones entre distintos niveles
gubernamentales, puede adoptarse el método de presupuestar el recurso
recaudado por su monto neto, con deducción del importe participado; o
bien por su monto bruto y computar como gasto el monto de la
128
subvención acordada. No hay, a nuestro juicio, un criterio único que
justifique para todos los efectos el cómputo del recurso neto de
participación o bruto. Convendrá una solución u otra, según los
propósitos de la previsión presupuestaria.
d) También se plantea un problema análogo en el caso de la
destinación de recursos determinados para la creación de fondos
especiales destinados a obras o inv ersiones públicas o a su
mantenimiento.
La práctica de la creación de fondos especiales no debe aceptarse
como justificada, ya que ella por lo general deriva de una supervaloración
de los objetivos de inv ersiones o servicios a los que se pretende
financiar de esa forma, o bien del deseo de ciertos funcionarios o ramas
de la administración pública de manejar, en forma aut ónoma, los fondos
especiales y la prestación del servicio o la ejecución de la obra a que
dichos fondos están destinados.
e) Los gastos y recursos de las empresas del Estado y de las otras
reparticiones técnicas descentralizadas pueden no figurar por separado
en el presupuesto general, sino sólo por el déficit de exp lotación o por
las nuevas inv ersiones que el Estado toma a su cargo, o bien, por la
utilidad neta que el Estado puede apropiarse según las normas de las
leyes respectivas.
Esta aparenteexcepción al principio de laintegralidad o universalidad
del Presupuesto se pretende justificarla, para el caso de empresas
organizadas sobre el modelo de las empresas privadas. Pero, a nuestro
entender, las empresas privadas también, cuando sean de gran
dimensión, necesitan de un Presupuesto económico-financiero; no es,
pues, justificado el argumento de que las empresas del Estado, por su
asimilación a las privadas, puedan sustraerse al plan presupuestario y al
control respectivo.
Unidad
Este principio exp resa la exi gencia que todos los gastos y todos los
recursos estén reunidos en un solo Presupuesto, fundamentalmente por
la razón que la separación en dos o más presupuestos, amén de
conspirar contra la claridad, impide el juicio político de valoración de la
magnitud global del sector público y dificulta la adecuación de la actividad
financiera a un cálculo económico.
En las doctrinas financieras modernas —p or oposición a las
clásicas— se ha puesto en tela de juicio al principio de la unidad
129
presupuestaria, abogándose por la división en dos presupuestos: el
primero como Presupuesto de gestión, el que abarca todos los
gastos inh erentes a la administración del Estado y a la producción de los
servicios públicos en general; el segundo como Presupuesto
de inv ersiones o de capital. Esta dualidad responde a la doctrina según
la cual el Presupuesto de gestión debe equilibrarse anualmente mientras
que el segundo debe equilibrarse a lo largo del ciclo económico, o sea
que los déficit de las épocas de depresión han de conjugarse con
los superávit de las épocas de aug e; o bien a la doctrina según la cual el
Presupuesto corriente o de gestión debe financiarse con recursos
genuinos, o sea fundamentalmente con impuestos, utilizándose los
recursos del crédito para el Presupuesto de Capital.
Estas posiciones contrarias a la unidad del Presupuesto no están
justificadas por las exi gencias de las finanzas de estabilización. En
efecto, no sólo el Presupuesto de Capital sino también el Presupuesto de
gestión puede financiarse con endeudamiento y aun con emisión de
moneda en época de recesión y, por el contrario, los recursos genuinos
pueden financiar el presupuesto de capital en épocas de aug e para
impedir o contrarrestar la inf lación. Hay, sin embargo, un aspecto de las
finanzas modernas que no sólo justifica sino que exi ge no el
desdoblamiento del Presupuesto pero sí la diferenciación de los gastos
corrientes de los de capital. Se trata de la coordinación del Presupuesto
estatal con el plan económico nacional y la homogeneización de las
previsiones de dicho presupuesto con las correlativas cuentas
nacionales3 .
Tampoco justificaba la dualidad presupuestaria la doctrina clásica que
distinguía el Presupuesto ordinario del ext raordinario porque, so pretexto
del carácter ext raordinario y —p or ende— transitorio de ciertos gastos,
el gobierno aprovechaba la mayor ind ulgencia parlamentaria para
contraer deudas para sufragarlos. Huelga mencionar que la creación de
fondos especiales o, más en general, la afectación de ciertos recursos
para financiar determinados gastos, no sólo viola el principio
de int egralidad o de universalidad, como ya se dijo antes, sino también
el principio de unidad.
Anticipación
Como no sólo su nombre sino su propia esencia de plan económico
del sector público lo exi ge, el Presupuesto debe ser sancionado con
anterioridad al comienzo del período para el cual ha de regir.
130
No hay principio presupuestario cuya exi gencia sea más evidente y
esencial para los propósitos fundamentales del Presupuesto y que, en la
práctica, sea más burlado o desatendido, por lo menos en ciertos países.
Digamos que no inf ringe este principio el hecho que alguna previsión
del Presupuesto deba ser rectificada durante el curso del período
presupuestario, por haberse inc urrido en algún error de estimación de
los gastos o de los recursos, o por haberse producido alguna alteración
de las circunstancias de la vida real, como tampoco este hecho viola el
principio de la exa ctitud. Pero no se justifica que el Estado aparente
prestar observancia formal a los dos principios de exa ctitud y de
anticipación, calculando desaprensivamente gastos y recursos con la
debida antelación y confiando luego en la posibilidad de correcciones,
para cuando —e n el curso de la ejecución— surgiera el error y la
necesidad de enmendarlo.
Las violaciones al principio de anticipación pueden atribuirse a
negligencias o dificultades inc urridas en la etapa de preparación del
Presupuesto en el seno del Poder Ejecutivo o bien en la esfera
parlamentaria o en ambas etapas.
Los remedios a la falta de sanción del Presupuesto a su debido
tiempo, previstos —e n general— por las normas permanentes relativas
al régimen presupuestario, son la prórroga aut omática del Presupuesto
del año anterior, el sistema de los duodécimos o la adopción provisional
del proyecto preparado por el Poder Ejecutivo o alguna otra variante.
Ninguno de estos sistemas se recomienda como perfecto o siquiera
aproximadamente adecuado; el único sistema totalmente satisfactorio
consiste en evitar la violación del principio, corrigiendo los vicios de la
vida política de las naciones que conducen a esa transgresión.
Especificación
F. Neumark4 distingue tres aspectos de este principio: el cualitativo, el
cuantitativo y el temporal.
El aspecto cualitativo es el que propicia la especificación detallada de
las diferentes partidas del gasto y la respectiva asignación de los
recursos. Este principio es susceptible de atenuaciones, cuando se
utilizan los exc edentes de recursos no utilizados para un gasto
determinado en la partida respectiva para otro gasto ind icado en una
partida diferente para el cual la previsión presupuestaria hubiera
sido ins uficiente. Esto, que constituye una evidente violación del
principio, puede ser realizado legalmente si la ley del
131
Presupuesto aut oriza —exp resamente— la transferencia de fondos de
una partida a la otra; o bien mediante una ley especial, que constituirá un
suplemento de la Ley de Presupuesto. A fin que se respete —
s ustancialmente— el principio, se debe limitar esta transferencia sólo
para cuando se haga entre gastos de la misma clase o similar.
El principio de especificación en su aspecto cuantitativoexi ge que se
contraigan o realicen gastos sólo hasta el importe de los recursos
previstos para ellos en el Presupuesto. Quedan, pues, prohibidos tanto
los gastos que exc edan las previsiones presupuestarias como los gastos
totalmente fuera del Presupuesto. La fundamentación de este aspecto
del principio de especificación es que es inh erente a la función política y
político-financiera del Presupuesto. Aquí también puede atenuarse el
rigor del principio, admitiendo —p or ley— las transferencias de una a
otra partida como en el caso del aspecto cualitativo; o bien aprobando un
presupuesto suplementario, lo que puede originar una cierta transgresión
al principio de la unidad del Presupuesto como, en ciertos casos, al
principio de la anticipación.
En el aspecto temporal, el principio de especificación exi ge que los
gastos deben ser contraídos, asignados y pagados dentro del período
para el cual hayan sido votados.
La adopción rigurosa de este principio que también es consustancial
con el propio Presupuesto en su significación política y financiera, puede
crear dificultades prácticas al desarrollo de la actividad estatal, cuando al
cierre del período presupuestario exi stan fondos asignados y aún no
pagados, lo que —e n el caso de las obras públicas— puede entorpecer
la marcha y ejecución de las mismas.
Se puede atenuar el rigor del principio de especificación en su aspecto
temporal mediante normas presupuestarias que admitan, de antemano,
la transferencia de los gastos a otros períodos. También constituyen
atenuaciones del principio las llamadas "aut orizaciones permanentes"
(gastos que responden, por sus montos y naturaleza, a objetivos fijos y
que se repiten todos los años) y "los fondos consolidados" (que
comprenden, en general, sumas destinadas a un fin determinado y que
tienen vigencia plurianual).
Finalmente, se vincula con el principio de la especificación en su
aspecto temporal, el método del período suplementario en el sistema de
"presupuesto de caja", en virtud del cual se admiten las liquidaciones de
gastos comprometidos pero no pagados durante el período
presupuestario" en un corto plazo posterior al cierre de dicho período5 .
132
Anualidad
Este principio exi ge la fijación para el Presupuesto de un período
anual que puede coincidir o no con el año calendario. Puede haber
desviaciones de este principio por razones contingentes como, por
ejemplo, el cambio de fecha de ini ciación y cierre del período
presupuestario. Pero puede haber verdaderas exc epciones o
negaciones del principio de anualidad, en virtud de consideraciones
fundamentales de política financiera o económica. Es éste el caso de la
adopción de presupuestos plurianuales en general o con respecto a una
parte del Presupuesto, también el de los gastos de inv ersión o de capital
o de los Presupuestos cíclicos. Las razones para esta política
presupuestaria contraria a la anualidad, serán exa minadas más
adelante6 pero ya han sido esbozadas arriba al referirnos al principio de
unidad del Presupuesto.
Equilibrio
Este principio, que es fundamental en las Finanzas clásicas, ha sido
negado por las Finanzas modernas no sólo en su realización práctica
sino también en sus bases teóricas.
Empecemos con decir que, en un aspecto formal o contable, el
Presupuesto ha de estar siempre equilibrado, en el sentido que los
gastos efectuados siempre han de contar con la financiación por algún
recurso, en última ins tancia mediante alguna operación de
endeudamiento, aun que fuera de corto plazo, o de emisión monetaria,
con cargo al Estado, por el Banco Central. En el caso que los recursos
superen los gastos, también exi ste el equilibrio presupuestario, en
cuanto el superávit sea utilizado para el pago de deudas o se destine a la
formación de algún fondo especial o a inc rementar fondos ya creados.
También debe distinguirse el caso del desequilibriointencional o
deliberado oineludiblemente previsto, del que surge ocasionalmente en el
proceso de ejecución del Presupuesto. Como no podemos asumir como
hipótesis la violación deliberada del principio de especificación 7debe
admitirse como causa del déficit circunstancial del Presupuesto el error
en la previsión de recursos o la merma de éstos por circunstancias
sobrevinientes; en el caso de superávit éste puede surgir del error en la
previsión de los recursos o de economías no previstas en los gastos, o
por elincumplimiento de erogaciones planeadas en el Presupuesto. Estos
desequilibrios circunstanciales no tienen mucha significación desde el
133
punto de vista de las funciones política, financiera y económica del
Presupuesto.
Son, en cambio, muy significativos para los fines de política
económica y más precisamente para la política de estabilización, el
equilibrio o el desequilibrio (déficit, superávit) deliberado del Presupuesto.
De ello hablaremos a continuación.
5. PRESUPUESTO EQUILIBRADO
La idea del equilibrio del Presupuesto es consustancial con el mismo
concepto de Presupuesto; aun en su aspecto formal el ins trumento en
que se exp one la totalidad de los gastos y de los recursos que le sirven
de cobertura implica que las dos partes deben ser iguales en sus montos
globales. El concepto básico del Presupuesto implica, pues, el adjetivo
de equilibrado. Es éste el fundamento de las normas del derecho
presupuestario que establecen que cualquier nuevo gasto que se
agregue al Presupuesto no podrá ser aprobado, si no se aprueba
también el correspondiente recurso.
Entiéndase que esta disposición no es una exc epción o una norma
singular para el caso de los gastos que se aprueben con posterioridad al
Presupuesto, sino que es la traducción jurídica del principio fundamental
de la política financiera en su enfoque clásico, según el cual las
decisiones marginales de aum ento del gasto son int erdependientes con
las del recurso correlativo.
Considérese también que se rinde sólo un "lip service" a este principio,
si se pretende cumplir dicha exi gencia con una disposición de este tenor
"los gastos que demande el cumplimiento de esta ley serán cubiertos con
recursos de rentas generales". En efecto, si el Presupuesto general
aprobado estaba equilibrado, o sea, si los recursos de toda índole
cubrían con exa ctitud los gastos totales, toda nueva erogación debe
contar con un nuevo recurso y no simplemente ext raído del acervo
general de los recursos corrientes. Si, además, se quisiera argüir que la
masa de recursos con que cuenta ya el Presupuesto puede cubrir no sólo
los gastos presupuestados sino también los nuevos, debe rechazarse tal
razón, puesto que ella implica la confesión de una transgresión al
principio de la exa ctitud del Presupuesto. Y si se inv ocaran
circunstancias sobrevinientes que hicieran justificar una nueva y mayor
cuantía de los recursos, esto debería ser motivo de una modificación del
Presupuesto, no sólo en el gasto que se agrega, sino también en el
cálculo de los recursos.
134
Las finanzas clásicas abogaban por el equilibrio presupuestario en el
sentido económico-financiero, esto es, que los gastos estuvieran
financiados con recursos genuinos —p atrimoniales y tributarios—
con exc lusión de toda clase de endeudamiento. Cuando éste se
produjera por circunstancias ine ludibles, debía proveerse muy
prontamente y aun antes de efectuarse la operación de crédito, a crear
recursos para amortizar la deuda. El temor de los financistas y de los
estadistas aún después de la Primera Guerra Mundial y hasta en ciertos
casos después de la Segunda, ante la deuda pública, derivaba de la
suspicacia de que encontrando la mayor facilidad del recurso en los
empréstitos o en los bonos para financiar los gastos, los Estados
acudieran más y más a ellos para pagar sus gastos y que
éstos aum entaran en forma preocupante y, de todos modos, en contra
del postulado de la limitación cuantitativa y cualitativa de la actividad
financiera8 .
No era igualmente condenado por la doctrina clásica el superávit, o
sea el exc edente de los recursos genuinos sobre los gastos. Sin
embargo, los aut ores se inc linaban a rechazarlo, argumentando que
ese exc edente debía atribuirse a una conducta anómala del Estado y,
más precisamente, al ins uficiente cumplimiento de los servicios públicos
o de las obras públicas a los que dichos recursos estaban destinados, o
bien, a una exc esiva recaudación tributaria o, mejor dicho, a una presión
tributaria desmedida. Por paradójico que ello pueda parecer, se criticaba
el superávit como fuente de un aum ento futuro de los gastos públicos,
argumentándose que el Gobierno —P oderes Ejecutivo y Legislativo—
atento al superávit de un ejercicio podía aprovechar la mayor capacidad
contributiva que se había evidenciado, para aum entar los gastos. El
temor que suscitaba el superávit consistía, pues, en que condujera a
un aum ento de la esfera de acción del Estado y, eventualmente,
al déficit.
En la doctrina financiera moderna ha caído el "ídolo del Presupuesto
equilibrado". Este cambio se debe esencialmente al descubrimiento que,
con ind ependencia del cumplimiento de los servicios públicos y su
importancia para el sector privado de la economía, el Presupuesto estatal
puede ser utilizado como ins trumento de corrección de las fluctuaciones
cíclicas o de compensación de la disminución de carácter secular de
las inv ersiones privadas, o de estabilización aut omática de la economía
en su conjunto9 .
Una primera corriente doctrinaria moderna, en realidad, mantiene el
objetivo general del equilibrio presupuestario, pero lo ext iende más allá
del período anual para abarcar todo un período cíclico.
135
Una segunda corriente, partiendo de la premisa del estancamiento
secular de las economías maduras (Hansen y su escuela), aboga por un
déficit permanente del Presupuesto, con exc epción de las épocas
de inf lación, o de peligro de inf lación, como generalmente se verifica en
caso de guerra, en las que puede propiciarse el equilibrio o aun el
superávit del Presupuesto.
Una tercera corriente aboga por la adopción, en épocas de alto nivel
de ocupación y del ing reso nacional, de cuotas impositivas que permitan
no sólo la cobertura de los gastos sino también la amortización de una
parte determinada de la deuda pública. Se mantienen los impuestos en
ese nivel, en los años venideros, salvo circunstancias exc epcionales, de
modo que se cree en épocas de aug e un cierto superávit mediante el
método de las llamadas "economías", que se
compensará aut omáticamente con la merma de las recaudaciones como
consecuencia de la disminución de los ing resos en las épocas de
declinación y con el consiguiente déficit que puede surgir de dicha
merma. Según Neumark, es éste un sistema int ermedio entre la política
clásica del equilibrio anual y la doctrina del presupuesto cíclico.
La doctrina keynesiana de los efectos de la exp ansión de los gastos
públicos para reactivar la economía y del efecto multiplicador de dichos
gastos para la ocupación y el nivel de ing reso nacional, especialmente
cuando se provea a su financiación a través del endeudamiento o la
emisión de moneda, ha enfatizado la idea que la política fiscal
de exp ansión depende esencialmente del déficit presupuestario. Sin
embargo, el economista noruego Haavelmo10 ha demostrado el "teorema
del Presupuesto equilibrado", según el cual el gasto público tiene efecto
multiplicador también cuando el Presupuesto está equilibrado, siendo en
este caso el valor del multiplicador igual a uno. Este teorema ha dado
origen a una notable discusión doctrinaria. Pero prescindiendo de su
demostración, la verdad de la posibilidad de efectos exp ansivos de los
gastos públicos financiados sin déficit presupuestario deriva del hecho
que hay impuestos que no inc iden a contribuyentes ubicados en los
niveles de rentas ind ividuales más bajos o medianos, de modo que no
se afecta la demanda efectiva de los bienes de consumo. En tal
hipótesis, el gasto produce efectos exp ansivos sin necesidad de
financiación deficitaria. También es cierto que el déficit cubierto con la
suscripción de títulos por personas de bajo nivel de ing resos y con alta
propensión marginal a consumir, puede tener un menor efecto
multiplicador que el financiado con títulos de deuda colocados en los
bancos o entre suscriptores de alto nivel de renta y, por ende, con baja
propensión marginal a consumir.
136
Por último debe subrayarse que, como lo observa Samuelson citado
por Neumark11 , el gasto público en Presupuesto equilibrado exi ge un
mayor aum ento para conseguir el mismo resultado que con déficit
spending y que, como lo acota el mismo Neumark, "el teorema del
Presupuesto equilibrado es capaz de ser tópico de polémicas sagaces,
mas no puede considerarse medio prácticamente útil para combatir la
depresión político-financiera ni para llegar al full employment ".
6. EL PRESUPUESTO DESDOBLADO
Desde el punto de vista de las Finanzas clásicas la unidad del
Presupuesto es un principio fundamental, que exp resa la exi gencia de
un ins trumento único, como condición de la racionalidad del cálculo
económico. También es requisito esencial el principio del equilibrio como
ya lo vimos.
Desde el nuevo enfoque de la proyección de la actividad financiera
sobre la economía del mercado y de su utilización como arma de política
económica para la redistribución de los ing resos, de estabilidad y de de-
sarrollo, surge una corriente contraria a la unidad presupuestaria.
A decir verdad, ya anteriormente a la doctrina moderna de las
finanzas, se había planteado una tendencia hacia la escisión del
Presupuesto en dos partes: el Presupuesto ordinario y el
Presupuesto ext raordinario, especialmente este último, en conexión con
la guerra (finanzas de guerra).
La diferenciación de los dos Presupuestos estribaba en la división
simétrica entre gastos ordinarios a cubrir con recursos ordinarios y
gastos ext raordinarios (por ejemplo, gastos de guerra o derivados de
alguna catástrofe) a cubrir con recursos ext raordinarios. Pero la práctica
de la actividad financiera no convalidaba esta división y la conducta de
muchos países permitía numerosas exc epciones o el alejamiento
temporario de esta doctrina, como, por ejemplo, la financiación con
endeudamiento de gastos político-militares en épocas de paz. Sólo
forzando mucho el concepto de gastos ext raordinarios, estos gastos
periódicos, aun que abultados por la política de potencia, podían justificar
la utilización del crédito para su financiación12 .
Las finanzas modernas tanto en la práctica como en la doctrina han
destruido esos conceptos de gastos ordinarios y ext raordinarios y los
correlativos de recursos ordinarios y ext raordinarios, no ya por
su inc orrección clasificatoria, sino por carecer de significación funcional
en el proceso político-financiero13 .
137
El gasto no recurrente o no periódico puede ser financiado con
recursos de los llamados ordinarios o genuinos o sea —
s ustancialmente— por impuestos, en la medida en que se quiera evitar
el lanzamiento de la inf lación. Esto principalmente en el caso
más ext remo de las finanzas de guerra14 , pero también en otras
situaciones menos dramáticas en que el equilibrio económico presente
amenazas de inf lación y se trate de evitarla sin reducir los gastos que
tienen carácter no periódico.
A la inv ersa, los gastos ordinarios, verbigracia: gastos en personal de
la administración estatal, pueden ser cubiertos con recursos del
crédito aun de plazo largo, si la situación de la economía es de recesión
con paro forzoso de factores humanos y materiales.
En suma, la doctrina financiera moderna desvirtúa la fundamentación
científica de esta clasificación de gastos y recursos, que podría motivar el
desdoblamiento del Presupuesto.
Sin embargo, doctrina y práctica financieras modernas abogan por un
doble Presupuesto, fundando la división en motivos de políticas de
estabilización o de desarrollo. Habría, pues, al lado de un Presupuesto
corriente —p ara el cual podrían mantenerse los principios de equilibrio y
de anualidad— un Presupuesto de capital, cuyos componentes
serían inv ersiones estatales del lado de los gastos y cuya cobertura
podría consistir en deudas públicas. No regirán, para este Presupuesto
de capital, ni el principio de anualidad, ni —o bviamente— el de la
unidad, ni tampoco el de equilibrio anual, pudiendo, sin embargo
observarse el equilibrio en el período cíclico.
Nada hay que objetar, desde un punto de vista meramente conceptual,
a la diferente naturaleza de los gastos deinversión respecto de los
gastos.
También es aceptable la cobertura de los gastos de inv ersión con
endeudamiento, si se persigue una política de exp ansión en una
situación caracterizada por el desempleo y la depresión cíclica o secular.
Pero no nos parece que ello constituya fundamentación suficiente para el
desdoblamiento del Presupuesto.
En efecto, también los gastos corrientes pueden, en una política de
reactivación económica o compensatoria, ser financiados con recursos
del crédito.
Por otra parte, los gastos deinversión pueden ser financiados con
impuestos y mantener vigencia, con las reservas
anteriormenteexpuestas, la política presupuestaria de estabilización,
atento al teorema de Haavelmo.
138
Por el contrario, no sería admisible en una política de estabilización,
que las inv ersiones estuvieran financiadas con endeudamiento, si la
economía se hallara en situación de pleno empleo, ya que la deuda,
especialmente si fuera contraída con los bancos o con el propio Banco
Central, provocaría un acrecentamiento de la demanda monetaria de
bienes y trabajo, sin que la oferta real de factores pudiera satisfacerla.
Tampoco justifica el desdoblamiento del Presupuesto la
argumentación que el endeudamiento estaría garantizado por los bienes
de inv ersión. Es ésta una justificación errónea basada en una
igualmente errónea similitud de la deuda pública con las deudas
privadas15 . Respecto de estas últimas rige el principio jurídico que los
bienes patrimoniales del deudor constituyen la garantía común de sus
acreedores. Pero este principio no puede —s alvo exc epciones—
ext enderse a los bienes del Estado, especialmente los del dominio
público, que no pueden ser objeto de ejecución forzosa para el cobro de
las deudas estatales.
También puede discutirse la funcionalidad del distingo entre
Presupuesto corriente y Presupuesto de Capital, desde el punto de vista
que, siendo las inv ersiones bienes ins trumentales que beneficiarán a
generaciones futuras, es justa la cobertura con deudas, cuya carga ha de
recaer también sobre las generaciones futuras. Los motivos de la deuda
consisten en que no se puede afirmar a ciencia cierta ni que
las inv ersiones beneficien totalmente a generaciones futuras ni que las
deudas representen en su totalidad una carga para ellas. Menos aún
puede afirmarse que la carga del endeudamiento sea más gravosa para
las generaciones futuras que la derivada de recursos tributarios, ya que
éstos, al afectar los ahorros, pueden representar una carga para las
generaciones futuras por la disminución de las inv ersiones privadas.
Este problema será exa minado más adelante al estudiar la deuda
pública y sus efectos16 .
Señalamos, finalmente, que la creación del Presupuesto de Capital en
su esquema simplificado de inv ersiones en el lado de los gastos contra
deuda pública en el lado de los recursos, reedita un planteamiento de la
doctrina financiera clásica, la que justificaba el endeudamiento como
medio de financiación de las inv ersiones, con la condición exp lícita que
éstas fueran self liquidating o sea, productivas en forma tal, que los
beneficios o rendimientos de la inv ersión cubrieran los servicios
de int ereses y amortización de la deuda. Esto también responde a la
"falacia antropomórfica" y no tiene en cuenta que inv ersiones no
productoras de utilidades, a través de tarifas o precios de uso de los
139
servicios, puedan ser igualmente productivas, o más, que las self
liquidating, en términos de beneficios sociales.
Todas estas consideraciones nos hacen concluir que el Presupuesto
desdoblado no tiene fundamentación valedera y sólo encubre una
tendencia a justificar mayores gastos con la más fácil financiación por
endeudamiento, sin que se den las circunstancias coyunturales que dan
sustento a ese recurso.
No cambia el problema ni desvirtúa nuestras conclusiones la forma
adoptada por el Presupuesto de algunos países como, por ejemplo, la
Argentina, que presenta un Presupuesto formalmente único, pero dividido
en dos partes: presupuestos de gastos a cubrir con recursos de rentas
generales y gastos a cubrir con el producto del crédito. Se trata,
evidentemente, de dos presupuestos reunidos formalmente en un
solo ins trumento. De ello resulta también violado el principio de la no
afectación de ciertos recursos para cubrir determinados gastos.
Lo que, en nuestra opinión, puede hacerse, en lugar del
desdoblamiento del presupuesto, es la clasificación agregada a cada
erogación de gasto corriente o de inv ersión, a los efectos de la
homogeneización con las cuentas nacionales y la armonización del
Presupuesto estatal con el plan económico nacional17 .
7. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Aquí no se trata sino de una nueva forma de redacción del
Presupuesto, a fin que este ins trumento ponga en evidencia para qué
cosa se utiliza, se prepara un listado de diferentes partidas, secciones y
anexos y se distinguen las gastos en personal y otros gastos, siendo
éstos las erogaciones para adquirir bienes y servicios; asimismo por qué
y para qué deben afluir a la Tesorería recursos monetarios recaudados
en diferentes formas para cubrir dichos gastos. El Presupuesto por
programas viene a llenar un claro de mucha importancia para develar los
objetivos de los gastos (e, implícitamente de los recursos).
Hay que dejar establecido, como observación preliminar, que el
contenido clásico del Presupuesto con la sencilla clasificación de los
gastos en las dos categorías arriba ind icadas, la distribución según los
tres poderes del Estado y la subdivisión en Ministerios, Divisiones,
etcétera, tenía como propósitos fundamentales la facilidad del control por
la opinión pública y por los organismos estatales competentes y la
determinación de la responsabilidad de los agentes en el cumplimiento
del Presupuesto, dentro de la esfera de sus atribuciones.
140
Tampoco sirve para el conocimiento de los objetivos de la actividad
del Estado y su logro, la clasificación de presupuestos ordinarios
y ext raordinarios, de gestión y de capital. Hay, pues una laguna que la
técnica presupuestaria trata de llenar mediante el llamado Presupuesto
por Programas.
Es éste el resultado de una técnica presupuestaria más sofisticada y
que revela, mucho más que el Presupuesto tradicional, el carácter del
Presupuesto como plan de la economía del sector público.
Va de suyo que la realización útil de esta técnica supone la exi stencia
de una planificación pormenorizada en el corto plazo, para la fijación de
las metas a alcanzar y de los medios necesarios para su logro. El costo
de los distintos programas debe ser fijado en modo preciso, y se deberá
determinar el beneficio de la actividad del Estado en cada uno de los
programas, de forma tal de hacer posible una buena aproximación al
cálculo comparativo de costos-beneficios.
Repetimos, sin embargo, a este respecto que nos resulta imposible
este cálculo en una materia que carece del elementoineludible de la
formación de los precios para valorar el beneficio de los
serviciosindivisibles y de los divisibles que el Estado no quiere costear,
total o parcialmente, con el pago de precios por los consumidores o
usuarios.
El presupuesto por programas puede absorber o hacer suya la
duplicidad del Presupuesto corriente o de gestión, por un lado y del
Presupuesto de Capital, por el otro.
En nuestra opinión, el Presupuesto por programas no debe
reemplazar al Presupuesto tradicional, sino que debe acompañarlo,
constituyendo una suerte de fundamentación oexposición de motivos del
presupuesto tradicional.
Dado el concepto que el Presupuesto por Programas es un verdadero
plan del sector públicoexplicitado en sus objetivos y en los medios
necesarios para alcanzarlos, mientras que este carácter de planificación
sólo puede desentrañarse con mucha dificultad y una buena dosis de
imaginación por parte de quien estudie el Presupuesto estatal en su
forma tradicional, podemos concluir, como lo dijimos en el párrafo
anterior, en la necesidad de proceder a la elaboración de esta forma de
presupuesto, para acompañar el presupuesto tradicional, cuidando la
correlación total de los dosinstrumentos de las finanzas públicas.
Se cubrirán de este modo todas lasexigencias del presupuesto tanto
en el enfoque de las finanzas clásicas como en el de las finanzas
modernas. La completa demostración de los programas del plan
141
presupuestario servirá de enlace con la planificación del sector privado
para el logro de los objetivos del plan económico nacional.
8. PRESUPUESTO FINANCIERO Y PLAN ECONÓMICO NACIONAL

La idea general que las finanzas públicas constituyen el sistema
económico propio del Estado—comprensivo de la actividad de los
estados miembros en los sistemas federales y de los entes
descentralizados territoriales como provincias, departamentos y
municipios— y que éste seintegra en mutua dependencia con el sistema
económico de mercado en el cual también participa y la concepción de la
doctrina moderna según la cual la actividad financiera no sólo abarca la
producción de bienes y servicios públicos, sino que se proyecta sobre la
economía de mercado redistribuyendoingresos y actuando como
estabilizador o compensador del sistema de mercado, para evitar las
depresiones cíclicas o seculares y lainflación, o como promotor del de-
sarrollo económico, sirven de base a laintegración del Presupuesto
financiero del Estado con el Plan económico nacional.
Estaintegración puede serexaminada a través de diferentes grados
que reflejan no sólo hipótesis abstractas, sino también la evolución
histórica de los fenómenos con cretos.
El primer caso a exa minar es el del Presupuesto financiero en un
esquema de finanzas clásicas correspondientes a la doctrina económica
liberal.
En este caso, el Presupuesto financiero tiende a reducirse a las
dimensiones mínimas y a adoptar como postulado la neutralidad respecto
de la economía de mercado sin planeamiento alguno de la economía del
sector privado. No habrá normas obligatorias ni directivas del Estado en
la esfera de la libre ini ciativa del sector privado y el Plan económico
nacional sólo podrá consistir en una previsión de las magnitudes
relevantes de la macroeconomía.
En el caso ext remo opuesto, de un esquema de finanzas públicas en
una economía socialista, subsiste o puede subsistir la separación entre el
Presupuesto financiero del Estado y el Plan o Presupuesto económico
nacional; pero ambos tienen la misma naturaleza y eficacia obligatoria,
siendo el Presupuesto financiero del Estado un simple capítulo del
Presupuesto o Plan económico nacional. El inc umplimiento parcial del
Presupuesto puede verificarse tanto en este capítulo como en otros y
motivará, en cualquiera de los aspectos relevantes, las medidas de
142
corrección en la etapa de la ejecución y las modificaciones del Plan para
el período presupuestario futuro.
En el esquema de una economía int ervencionista, el Presupuesto
financiero se coordina con el Plan Económico Nacional, teniendo como
base el análisis de las previsiones de las cuentas nacionales y se adapta
el Presupuesto financiero a dichas previsiones a fin de amoldar gastos y
recursos del Presupuesto financiero para el cumplimiento de sus fines de
producción y distribución de bienes y servicios y, asimismo, para el
cumplimiento de los propósitos de redistribución de ing resos, de
estabilización (reactivación de la economía deprimida, contención y
eliminación de la inf lación y promoción del desarrollo). Con el
conocimiento de las cifras estimadas del producto bruto int erno y
del ing reso nacional, de los consumos, los ahorros y las inv ersiones del
sector privado en el período anual o plurianual del Presupuesto
económico, el Presupuesto financiero del Estado puede planear la
actividad financiera adecuada para la consecución de sus
fines, inc luyendo en éstos los de las finanzas clásicas y los de las
finanzas modernas.
A diferencia del Plan económico nacional en el esquema de las
finanzas clásicas (aus encia de plan) y del Plan económico nacional en el
esquema de las finanzas socialistas —e n los que tanto éste como el
Presupuesto financiero comprenden las actividades del propio Estado—,
salvo un sector mínimo de actividad empresaria privada el plan
económico nacional en el esquema de una economía int ervencionista,
puede tener una amplia gama de eficacia, que desde la simple previsión
a la obligatoriedad de los actos conducentes al logro de los programas
contenidos en el Plan, pasa por la inc entivación, las prohibiciones o los
estímulos, la orientación y llega a la participación en empresas privadas o
a la creación de empresas públicas en un régimen de competencia con
las privadas o en un régimen de monopolio, inc luyendo las medidas de
política fiscal que surgen del Presupuesto financiero.
Cuanto más amplia sea la int ervención estatal en la economía de
mercado y más coercitivos los programas destinados a la acción del
sector privado, tanto más se irán int egrando el Plan económico nacional
y el Presupuesto financiero del Estado18 .
9. LA POLÍTICA FINANCIERA
143
Objetivos y cometidos
La actividad financiera es la actividad económica del Estado, de doble
orientación. La primera es la actividad int erna de la economía del sector
público y se caracteriza por su contenido fundamental sobre: producción
de bienes y servicios públicos mediante el mecanismo: recursos y
gastos, los primeros para financiar los segundos y éstos para la
obtención de bienes int ermedios y factores de la producción. La segunda
es la proyección de la actividad económica del Estado sobre el sistema
económico del mercado con el propósito y la int ención de modificar el
equilibrio de dicha economía y para alcanzar a otro equilibrio más
satisfactorio en términos de bienestar.
Presentado de otra manera, el problema se plantea así: las finanzas
constituyen la economía propia del sector público; como tal, tienen
múltiples int erferencias con la economía del sector privado por el lado de
los gastos, dado que éstos se efectúan totalmente en la economía del
mercado, y por el lado de los recursos, algunos de los cuales surgen de
una actividad del Estado ejercida en la economía del mercado; otros
recursos son obtenidos por el pago de tributos que los sujetos del sector
privado y, en algunos casos, también los del sector público, deben
efectuar al Estado por normas de ley. Otros más se obtienen por
operaciones de crédito público en sus diversas formas, por emisión de
moneda de papel de curso forzoso o por otras operaciones financieras
como, por ejemplo, la devaluación por ley, del signo monetario y
consiguiente valorización de la cobertura en oro y divisas convertibles,
que da lugar a una utilidad del Banco de emisión, de la que el Estado por
ley se apropia empleándola para el gasto público.
La actividad de producción de bienes y servicios públicos en sus dos
partes de recursos y gastos tiene un gran número de zonas comunes con
la economía de mercado, que van de la completa asimilación de la
economía del sector público a la del mercado por la parte pertinente que
ya hemos mencionado, hasta la modificación de la oferta, demanda y
precios de bienes y factores en la economía del mercado por
la exi stencia de gastos y recursos que, al constituir el mecanismo propio
de la economía del sector público, alteran la situación de todos los
elementos de la economía del mercado. La conciencia que tengan los
responsables del sector público de las modificaciones que éste ha de
producir con su actividad financiera (economía del sector público) sobre
la economía del mercado, les permite elegir las medidas esenciales del
proceso recursos-gastos en la forma que, modificando el equilibrio de la
economía del mercado, produzca los ajustes más conformes o menos
contrastantes con los fines del Estado. No es ésta sino la
144
compatibilización de la actividad financiera con la actividad económica
general.
En esta tarea se elegirán los recursos que cumplan con los requisitos
que las convicciones predominantes de equidad y justicia imponen; se
apuntará además al logro de los fines que originan las necesidades
públicas, sin perturbar o perturbando la actividad económica lo menos
posible, o sea buscando la neutralidad de la actividad financiera, cuando
no sea posible utilizar la conformidad.
Un paso más allá consiste en utilizar el mecanismo recursos-gastos o
sus partes componentes para el logro de los fines del Estado sin la
producción de servicios, sino más bien utilizando cada recurso o cada
gasto para los efectos que, como tales, son idóneos para provocarlos. Es
ésta la actividad que en la más antigua doctrina (no tan antigua por
cierto, porque debe ubicarse en el tiempo hasta el estallido de la
Segunda Guerra Mundial) pero que no ha desaparecido de la literatura
financiera aún hoy, se denominaba con el adjetivo "ext ra fiscal" aplicado
al sustantivo "finanza". En otra literatura, principalmente en Alemania y
por la inf luencia de lo exp uesto por Gerloff en el primer trabajo del
Tratado dirigido por él mismo juntamente con el profesor Fritz
Neumark19 , se la denomina "finanza reguladora". El mismo Gerloff
propone también el nombre de finanzas de ordenamiento.
Si dejamos de lado finalidades tan absurdas como ridículas, por
ejemplo la de estimular por la vía de la actividad financiera el desarrollo
demográfico del país, mediante los premios asignados al matrimonio y al
nacimiento de hijos con asignaciones ext raordinarias para las familias
numerosas (más de siete hijos) por la vía del gasto y, por la vía de los
recursos, mediante un impuesto especial a la soltería, como ocurrió en
forma exa gerada por la propaganda del régimen fascista, en Italia, y
otros posibles ideales tales como el de compensar al Estado por la fuga
controlada de las víctimas de la persecución racista, como en el III Reich,
la Fluchtsteuer (impuesto a la fuga) veremos que se asignan como
cometido de las finanzas públicas, esencialmente los siguientes
propósitos que se reconocieron como posibles de ser alcanzados por
los ins trumentos de los recursos o de los gastos o ambos, solos o con el
uso concomitante de otros ins trumentos de política económica: logro y
mantenimiento de la plena ocupación y control de la inf lación (política de
estabilidad económica) y la promoción del desarrollo económico y social.
Por un uso peculiar de la terminología, esta política financiera, que en
la literatura europea y en parte también latinoamericana se
denominaba extrafiscal, se denominó en la doctrina de los Estados
Unidos "fiscal policy". A los fines que hemos mencionado debe agregarse
145
el de la redistribución de ing resos, que ya había obtenido carta de
ciudadanía en las finanzas clásicas por la inf luencia de A. Wagner.
La coexistencia de estas finanzas como ins trumentos de política
económica con las finanzas clásicas había creado en la realidad de los
hechos y correlativamente en la doctrina un cierto desasosiego, lo que se
pensaba y se adoptaba como conducta por los gobernantes, que estos
propósitos de política económica pudieran ser perseguidos por los
mismos recursos y gastos que estaban siendo utilizados para la
producción de bienes y servicios públicos.
Ahora bien, esta convivencia cubre las finanzas clásicas y la fiscal
policy no es siempre posible salvo accidentalmente y en casos de
pequeño volumen. En la gran mayoría de los casos, en cambio,
los ins trumentos concretamente utilizados para la producción de bienes
y servicios públicos no sirven para la política de estabilización y de de-
sarrollo, y sólo parcialmente a los efectos redistributivos.
En cierto modo, lo dicho fortalece o justifica la teoría de las finanzas
funcionales de Abba Lerner, en cuanto niega que los impuestos sirvan
para cubrir los gastos públicos y sólo les asigna como propósito el de
disminuir el poder de compra del sector privado cuando se inc rementa el
gasto del sector público, para evitar el brote inf lacionario.
Si rechazamos esta doctrina de las finanzas funcionales en su
formulación exc lusivista y mantenemos, por lo menos parcialmente, la
supervivencia de las finanzas clásicas, ello debe acontecer sin crear una
mescolanza de gastos y recursos destinados promiscuamente para unos
y otros objetivos. En otras palabras, ello justifica el principio tripartito de
la teoría de Musgrave20 .
Sin embargo, somos escépticos sobre la posibilidad de lograr un
balance consolidado de gastos y recursos pertenecientes a las tres
ramas (o cuatro, si el desarrollo se separa de la estabilización, como nos
parece necesario, teórica y prácticamente). Esta dificultad de realización
práctica es admitida de paso por el propio Musgrave como originada por
una atención exc esiva al presupuesto neto21 en lugar de tener en cuenta
los presupuestos de cada rama. Además, para que el sistema funcione
en la dirección requerida, es menester que se cumplan los supuestos
planteados teóricamente en los modelos simplificados.
Tomemos como ejemplo la elaboración del plan presupuestario en
función de "política fiscal" y de finanzas clásicas. Según el sistema
tridepartamental, al planearse el presupuesto de la rama dedicada a la
producción de servicios se debe considerar que la rama de redistribución
ha cumplido su cometido alcanzando la distribución de ing resos
conforme con el objetivo establecido. La misma suposición se hace en lo
146
referente a las metas de la rama de estabilización, igualmente al
planearse la actividad de la rama distribución se suponen cumplidos los
objetivos de la rama de servicios y de la estabilización. Lo mismo se
supone respecto de la rama de servicios y de la de redistribución, al
plantearse la actividad de la rama de estabilización.
¿Pero qué ocurre si estas condiciones no se cumplen, o sólo hay un
cumplimiento parcial o si hay un desfase en el tiempo, en las tareas de
las tres ramas? Musgrave se hace cargo de estos peligros, aduciendo
que la función de estabilización de la política presupuestaria no es más
que una entre otras funciones y que tiene que efectuarse en forma tal
que no perturbe las otras funciones y evite la int erferencia accidental con
el sector privado de la economía.
Concluye esa observación con la enunciación que el principio de
neutralidad debe regir también en la rama de estabilización22 .
No tienen que aum entarse los gastos públicos destinados a la
producción de bienes y servicios públicos en épocas de depresión ni
cortar la producción de ellos en épocas de euforia, pleno empleo y
amago de inf lación. Hay que tener confianza en la eficacia de la rama de
estabilización que ha de preocuparse de su cometido mediante el
mecanismo de transferencias e impuestos.
Deseamos, sin embargo, subrayar el enfoque tripartito de las finanzas
públicas, de Musgrave que pretendeintegrar cada una de las ramas de la
actividad financiera con la condición de suponer, cuando se analiza la
función estabilizadora, que la producción de bienes y servicios públicos
para satisfacer las necesidades "sociales" según la terminología de
Musgrave y también de las necesidades "preferentes", según el
mismoautor, en primer término y la redistribución de la renta en segundo
término hayan logrado sus propósitos, esto es, alcanzar la óptima
asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades públicas y
privadas.
Al poner sobre aviso al lector, sobre la irracionalidad de mezclar los
cometidos de las diferentes ramas de la actividad financiera del Estado,
se aboga implícitamente por un aislamiento de las diferentes ramas de la
actividad financiera.
Tal vez sea ésta una condición inh erente a la racionalidad de la
actividad económica del Estado en el plano teórico, o mejor dicho, en el
esquema de Musgrave, pero constituye una estructura utópica de las
finanzas públicas, porque a las dificultades reconocidas universalmente
de la preparación y aprobación del Presupuesto no sólo se agregan
las inh erentes a la realización de los objetivos de redistribución, de
estabilización y desarrollo, sino que se les impone también la condición
147
de neutralidad tripartida o sea de cada rama de las finanzas públicas
respecto de las otras dos.
No pensamos que sea irracional el planteamiento habitual de la teoría
financiera, según la cual el Estado mientras persigue el propósito de
producir los servicios públicos puede contemplar al mismo tiempo y con
los mismos ins trumentos de recursos, financiar dichos servicios en forma
tal de propender a la más deseable distribución de la renta por la vía de
la distribución de los impuestos y otros recursos, también exp andir o
restringir sus gastos y acrecer la recaudación impositiva o disminuirla —
e n el aspecto cuantitativo— y elegir especies de impuestos en el
aspecto cualitativo, cuya inc idencia recaiga preferentemente sobre
determinados sectores de contribuyentes afectando más los consumos
que los ahorros o viceversa; o bien, que sean inc entivantes de
nuevas inv ersiones o no desalienten ciertas inv ersiones no
obstaculizando la asunción de nuevos riesgos empresariales.
Un planteamiento de este tipo tiene ind udablemente el inc onveniente
de que serán, a menudo, inc ompatibles entre sí los distintos propósitos
de política presupuestaria y, en la práctica, uno o varios de dichos
propósitos deberán ser sacrificados en aras de la consecución de otro u
otros: por ejemplo, el propósito de la óptima asignación de los recursos
disponibles a la satisfacción de las necesidades públicas y privadas
podrá tener carácter prioritario y exi gir el sacrificio del objetivo de la
estabilización o el del desarrollo económico y social. O bien podrá ser
considerado como prioritario el objetivo de la estabilización en desmedro
de la producción de bienes y servicios públicos y, consecuentemente,
también con frecuencia en la exp eriencia histórica, de los objetivos del
desarrollo, puesto que la prestación de servicios públicos
de inf raestructura es condición ine ludible para el logro de los fines del
desarrollo.
La política financiera según el esquema de Musgrave subsana —e n
cierto modo— el inc onveniente señalado, porque supone un
funcionamiento aut ónomo de los tres o cuatro departamentos de la
acción financiera. Pero no elimina del todo la inc ompatibilidad de los
distintos objetivos de la política presupuestaria, y si lo logra, ello será con
la supresión de la potenciabilidad de dicha política de dosificar y
modificar los programas de gastos y recursos para servicios para
contemplar la obtención de fines de política estabilizadora o
redistribución.
Será un arma de esta política de acción conjunta la flexibilidad del
sistema tributario, problema éste del cual hablaremos más adelante. Es
suficiente subrayar aquí la observación de Musgrave de que la necesidad
148
y la urgencia de cambios en el lado de los recursos o, mejor dicho, en la
política impositiva, pueden ser satisfechas en un plazo relativamente
corto, por ejemplo, en el impuesto a la renta, ajustando los tipos (o sea,
las alícuotas) y las exe nciones, sin tocar la definición de renta. En
cuanto a la urgencia en la efectiva recaudación de los impuestos
ajustados, se logra el propósito con el ins trumento de la retención en la
fuente. Por el contrario, es difícil el ajuste del lado de los gastos. Nuevos
planes de obra o de ampliación de servicios exi gen trabajos de estudio y
evaluación de factibilidad, amén de la creación de organismos y equipos
a cargo de las nuevas tareas e ins truidos o capacitados para ello.
También tendrá que transcurrir un tiempo para la licitación de las obras y
aprobación de las ofertas y otro tiempo para el efectivo comienzo de los
trabajos. En el caso contrario, no será fácil, ni posible en muchos casos,
sin provocar graves pérdidas, int errumpir las obras en curso por un
período que pueda abarcar varios años, por razones coyunturales.
El esquema tradicional que reconoce la posibilidad de la utilización de
gastos. Nuevos planes de obras o de ampliación de servicios exi gen
servicios públicos, sino también para objetivos ext rafiscales no
es exc luyente del esquema tridepartamental de la actividad financiera
según la teoría de Musgrave, mientras que éste es exc luyente de aquél.
En el esquema de la actividad financiera con fines ext rafiscales
puede, por ejemplo, resolverse la postergación de planes
de inc rementación de un determinado servicio, verbigracia el de
la ins trucción universitaria ante una situación de grave inf lación y con el
propósito de discriminar el gasto público total. Musgrave, por el contrario,
considera que ello significa una desconfianza en la eficiencia del
departamento de estabilización. Lo mismo ocurre del otro lado del
proceso financiero. No se necesita, según el esquema de Musgrave,
modificar los recursos destinados a la financiación de los gastos para la
producción de servicios, ni cuantitativa ni cualitativamente, pues ello se
logrará por la rama estabilizadora o la redistribución que tienen sus
propios impuestos a ajustar para los propósitos respectivos.
149
CAPÍTULO II
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES

Y RENTA NACIONAL
1. EL PRESUPUESTO Y LA CONTABILIDAD NACIONAL

La función del Presupuesto financiero del Estado en las finanzas
modernas, que abarca la producción de bienes y servicios públicos
(finanzas clásicas) y, además, gastos y recursos destinados a la
redistribución de losingresos, a la estabilización económica con plena
ocupación y al desarrollo económico (finanzas modernas),exige una
adecuación del Presupuesto del Estado a la contabilidad nacional. Es
éste un requisito de carácterinstrumental para el propósito verdadero,
que consiste en laintegración del Presupuesto del Estado con el Plan
económico nacional.
Deben considerarse como condiciones previas a dicha adecuación, el
cumplimiento riguroso de los principios fundamentales a que se debe
ajustar el Presupuesto del Estado para cumplir con las funciones tanto de
las finanzas clásicas como de las finanzas modernas, a las que nos
referimos anteriormente1. Se debe, además, confeccionar un
Presupuesto consolidado del sector público, con la compensación de
débitos y créditos recíprocos entre los diferentes niveles de gobierno y
entre las diversas entidades públicas de un mismo nivel gubernamental y
sumarse los gastos y recursos que no sean materia de compensación.
Finalmente, el Presupuesto estatal consolidado debe homogeneizarse
con las cuentas nacionales, a fin de ofrecer la posibilidad de tomarlo
como base en el planeamiento de la política económica y financiera.
2. PRESUPUESTOS CONSOLIDADOS DE LA O.E.C.E. 2

Frente a la clasificación administrativa de los gastos y de los recursos,
ordenada en el presupuesto según la estructura orgánica de las
150
reparticiones que constituyen los distintos organismos de los Poderes,
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, la clasificación económica de los gastos
permite la adecuación del presupuesto a la contabilidad nacional.
Sin embargo, no es absolutamente necesario abandonar la
clasificación administrativa, que tiene su importancia para determinar la
responsabilidad del manejo de los fondos de acuerdo con las facultades
conferidas a cada repartición pública.
Tampoco es necesario sustituir la clasificación tradicional por la
"funcional".
Ésta permite determinar los gastos que corresponden a su destino
referente a los cometidos fundamentales del Estado, conindependencia
de las oficinas u organismos que tengan a su cargo el cumplimiento de
dichas funciones. Con ella se logra un conocimiento más preciso de la
significación política de las actividades estatales. Es suficiente para ello
acompañar a cada partida presupuestaria de la clasificación
administrativa un número de código referido a la clasificación funcional.
Pero la clasificación funcional, como la administrativa, no es adecuada
para lainserción del presupuesto en el plan económico nacional para lo
cual es necesario acudir a la clasificación económica. Ésta, como la
anterior, puede realizarse, sin por ello abandonar la clasificación
administrativa tradicional, con una adecuada codificación que será
acompañada a cada partida del presupuesto3 .
3. CUENTAS CONSOLIDADAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
Cuenta de las operaciones corrientes de la administración pública

Pagos Ingresos
1. Adquisiciones corrientes de bienes y servicios 4. Ingresos corrientes no fiscales
1.1. Sueldos, jubilaciones y pensiones al personal en relación
4.1. Rentas Patrimoniales
de dependencia.
4.2. Ingresos provenientes de la venta de bienes y
1.2. Alquileres de edificios públicos.
servicios
1.3. Adquisición de bienes y servicios 4.3. Transferencias corrientes:
2. Transferencias corrientes 4.3.1. del mercado int erno
2.1. Subvenciones a empresas 4.3.2. del resto del mundo
5. Ingresos Tributarios
2.2. Intereses sobre deuda pública 5.1. Impuestos ind irectos.
5.2. Impuestos sobre créditos o patrimonios de las
2.3. Transferencias corrientes al agregado familiar.
empresas.
2.4. Transferencias al resto del mundo 5.3. Impuesto sobre réditos o patrimonios de las
151
Pagos Ingresos
1. Adquisiciones corrientes de bienes y servicios 4. Ingresos corrientes no fiscales
familias
6. Déficit de la cuenta de las operaciones
3. Superávit de la cuenta de las operaciones corrientes.
corrientes.
TOTAL TOTAL
El item 1 comprende todos los pagos efectuados por la administración
pública en relación con los bienes y servicios adquiridos en el mercado.
Sin embargo, parte de estos pagos se refieren a bienes y servicios ya
computados en la renta nacional en la esfera del sector privado. Por ello,
es oportuno dividir este item en los siguientes subitems : 1.1 Sueldos,
jubilaciones y pensiones al personal en relación de dependencia. Éstos
han concurrido seguramente a producir la renta nacional por un monto
igual a las retribuciones recibidas; 1.2 Alquileres de edificios públicos,
que comprenden el valor locativo de todos los edificios públicos
(ministerios, oficinas, escuelas, etc., con exc lusión de los monumentos
históricos, museos, etc.); 1.3 Adquisiciones de bienes y servicios del
agregado Empresas o del Resto del Mundo, item ya inc luido en la renta
nacional por otro título.
Mientras el item que antecede se refiere a la producción de la renta
nacional, el item 2 pone en evidencia la redistribución del ing reso, o sea
los pagos efectuados por el Estado al agregado Familias, Empresas o
Resto del Mundo, sin ninguna contraprestación de bienes y servicios.
Obsérvese que el subitem 2.1, Subvenciones a las empresas,
comprende todas las liberalidades concedidas por la administración
pública a las empresas, exc luidas las transferencias de capital y que
contribuyen a reducir los costos corrientes de producción y, por lo tanto,
los precios de los bienes en el sector privado. En las distintas cuentas de
la contabilidad nacional se las considera como impuestos ind irectos
negativos y por ello pueden presentarse como item correctivo de dichos
impuestos.
En lo referente al subitem 2.3, Transferencias corrientes al agregado
Familias, trátase de pagos unilaterales netos del Estado a los particulares
o a ins tituciones sin fines de lucro y concierne esencialmente a las
subvenciones para los seguros sociales, los servicios sanitarios, la
enseñanza, etcétera.
El item 3, Superávit de la cuenta de las operaciones corrientes, o sea
el exc edente de los ing resos corrientes sobre los gastos corrientes,
puede compararse grosso modo al exc edente del sueldo percibido por
un trabajador sobre sus gastos de mantenimiento. Por consiguiente,
puede ser considerado en una cierta proporción, como creación de
ahorro por parte de la administración pública.
152
En lo referente a los ing resos obtenidos por la pública administración
bastan pocos comentarios. El distingo de dos categorías según que
provengan de recursos tributarios o de otras clases no
necesita exp licación. La subdivisión de los ing resos tributarios es obvia.
Los impuestos ind irectos (5.1) son aquellos que gravan los bienes y
servicios y, por lo tanto, formando parte del costo de producción,
contribuyen a determinar su precio. Como es sabido, dichos impuestos
ocupan un lugar distinto en el cálculo de la renta nacional, por cuanto se
agregan al cálculo obtenido al costo de los factores para obtener la renta
nacional a los precios del mercado. Obsérvese que en la contabilidad
nacional uniforme según la O.E.C.E., los superávit de las empresas
públicas no aut ónomas con carácter monopólico son asimiladas a los
impuestos ind irectos. El subitem 5.2, Impuestos sobre la renta o el
patrimonio de las empresas, en el sistema de la contabilidad económica
nacional O.E.C.E. está limitado a los impuestos relativos a las
sociedades y cooperativas. Pero en los países como Italia, que poseen
todavía importantes impuestos reales, parece que el concepto más
amplio que acepta el aut or (Cosciani) responde mejor a la realidad.
En efecto, dichos impuestos reales no son sino sucedáneos o
complementos del impuesto sobre las sociedades. Hay, sin embargo, un
punto que no ha sido puesto suficientemente en claro: los impuestos que
no inc iden sobre la renta corriente, no van inc luidos en la cuenta que
estamos exa minando, sino en la siguiente relativa a las operaciones de
capital. Es éste el caso del impuesto ext raordinario sobre el patrimonio;
es ext raordinario, por cuanto, teniendo presente el término para el pago
del tributo y la alícuota efectiva, el pago no puede ser encarado por el
particular o por la empresa recurriendo a su renta del año, sino
que inc ide sobre su patrimonio (vendiendo parte de su activo o
contrayendo una deuda hacia un banco o terceros). Es el caso frecuente
del impuesto sucesorio, cuando su alícuota es tan alta que implica una
detracción patrimonial. En estos casos no es sólo el patrimonio privado el
que queda cercenado, sino también el ahorro nacional.
El saldo pasivo eventual entre losingresos y gastos en la cuenta de
operaciones corrientesindica un consumo de ahorro (o de un de-
sahorro).[N. del A.].
La segunda cuenta general consolidada de la administración pública
se refiere a las operaciones de capital. La reproducimos en la página
siguiente.
En elitem8, Inversiones brutas de capital fijo, seincluye el valor de los
bienes de capital fijo, comprados o producidos por cuenta propia por el
153
Estado. El concepto de bienes deinversión abarca todos los bienes de
producción duraderos, cuya utilización seextiende más que el año.
Se plantea para el Estado un problema de gravedad singular, con
respecto a los gastos de mantenimiento de las obras públicas. En
general, los gastos de mantenimiento y reparación de las plantas y de los
bienesinstrumentales deben ser comprendidos en los gastos corrientes y
no en la cuenta capital, por cuanto sólo sirven para mantenerintacto el
capital nacional y no reducirlo.
Pero en el Presupuesto estatal a los fines contables, generalmente no
hayinterés en distinguir las dos categorías. Bajo el mismo rubro puede
encontrarse tanto el mantenimiento de un camino, como una mejora en
su traza, como la construcción de un camino nuevo. En cambio, la
contabilidad económica nacional implica la necesidad de separar
netamente en el Presupuesto público las dos categorías de gastos.
Cuenta de las operaciones de capital de la administración pública

Pagos Ingresos
7. Déficit en las partidas corrientes 13. Superávit en las partidas corrientes
8.Inversiones brutas de capital fijo
9.Variación de las existencias y capital circulante 14.Reserva para amortizaciones
10.Transferencias de capital hacia otros sectores: 15.Transferencias de capital desde otros sectores:
10.1. a las familias; 15.1. de las familias;
10.2. a las empresas; 15.2. de las empresas;
10.3. al resto del mundo. 15.3 del resto del mundo.
11.Préstamos y financiaciones a los otros sectores: 16.Préstamos y financiación de otros sectores:
11.1. a las familias; 16.1. de las familias;
11.2. a las empresas; 16.2. de las empresas;
11.3. al resto del mundo. 16.3 del resto del mundo.
12. Variaciones netas del saldo de caja 17. Variaciones netas del saldo de caja
TOTAL TOTAL
Respecto del item 9, Variaciones de las exi stencias y capital
circulante, sería más exa cto inc luir la compra de muebles, máquinas
e ins trumentos técnico-científicos (salvo casos de particular relieve y
duración) en los gastos corrientes, puesto que en el presupuesto del
Estado no se procede nunca a la amortización de los bienes. De tal
modo, al faltar la anotación correctiva en el pasivo, se corre el riesgo de
abultar exc esivamente el valor del capital circulante. Si, en cambio, se
contabilizan las nuevas adquisiciones entre los gastos corrientes, se
puede presumir que éstos correspondan a la desvalorización de los
preexistentes y, por lo tanto, que su valor sea la contrapartida del valor
de reemplazo de los anteriores.
154
Los demás items son de carácter financiero y conciernen al
movimiento del ahorro nacional, tanto a los fines productivos como de
consumo. Los items registrados corresponden a los valores netos de los
movimientos compensatorios; así los préstamos son netos de
reembolsos, las nuevas financiaciones son netas de las desinversiones
de financiaciones viejas.
Obsérvese que el item 15, Transferencias de capital desde otros
sectores, inc luye también el pago de impuestos enfrentado por los
contribuyentes con medios patrimoniales antes que con la renta
corriente. El saldo total entre el ing reso y los pagos en cuenta corriente y
en capital nos da la variación de la caja en efectivo o de la cuenta
corriente de la administración pública con los bancos y, en particular, con
la Banca Central.
4. PRESUPUESTO ESTATAL Y RENTA NACIONAL
La función de los gastos públicos

Tanto los gastos públicos como los recursos tienen relaciones muy
íntimas con la Renta nacional.
Los gastos públicos, que evidencian las erogaciones necesarias para
la producción de bienes y servicios públicos, constituyen —t ambién— la
única manera de medir el aporte del sector público a la formación de la
Renta nacional que abarca todos los bienes y servicios producidos en el
año, medidos según sus precios en el mercado en todos los casos en
que dichos bienes y servicios se negocian en el mercado4 .
Lamentablemente los bienes y servicios públicos, por lo menos en
cuanto se trate de servicios ind ivisibles, no se venden ni compran en el
mercado, puesto que la economía del sector público, salvo en casos
de exc epción, no se desarrolla en éste, ni están sujetos a los precios
como ocurre con el sector privado. La economía del sector público sigue
la estructura del proceso ing reso-gasto que constituye un sistema
diferente del mecanismo del mercado y de los precios.
Por lo exp uesto aquí y, con mayor amplitud en páginas anteriores5 ,
los servicios ind ivisibles y también los divisibles cuando el Estado los
quiera sustraer del mercado y del proceso económico gobernado por los
precios, no tienen precios finales y es forzoso, si se desea determinar el
aporte del sector público a la renta nacional y, por lo tanto, si se quiere
calcular la Renta nacional en su cuantía total, no exc luir el valor de los
155
bienes y servicios producidos por el Estado, pero es necesario para ello
conformarse con el costo, que es una aproximación significativa al valor
de los bienes y servicios públicos producidos.
Debemos, sin embargo, observar que el monto de los gastos estatales
como medida del costo de producción de los bienes y servicios públicos,
no es tampoco una cantidad fácil de determinar, por la exi stencia de un
gran número de gastos generales inh erentes a la organización estatal y
que deben ser imputados, en proporción adecuada, al costo de cada bien
o servicio producido.
Una de las exi gencias del cálculo de la Renta nacional consiste en
que se computen todos los bienes y servicios producidos a los
consumidores finales, pero sin repetir —e n ningún caso— el valor de
bienes y servicios ya computados.
Esto crea un problema muy grave —p recisamente— para computar la
parte de la Renta nacional producida por el sector público.
En efecto, si se calcula la Renta nacional como el conjunto de los
bienes y servicios finales, no debenincluirse en el cómputo los bienes y
serviciosintermedios, ya que su valor estáincluido en el valor de los
bienes y servicios finales. Ahora bien, es una característica fundamental
de la actividad financiera como proceso de producción de bienes y
servicios, el carácterinstrumental de los servicios públicos para formar
una base de seguridad y preparación de las condiciones fundamentales
ambientales para el desarrollo de las actividades económicas del sector
privado6.
Es así como muchos servicios públicos son ins trumentales para la
producción de bienes y servicios por el sector privado. Ello es cierto no
sólo respecto de la defensa del país contra los enemigos ext ranjeros, de
la seguridad int erior contra la delincuencia perturbadora de la seguridad
de las personas y de los bienes públicos y privados. Es cierto también
con respecto a los bienes y servicios para la salud ind ividual y colectiva,
servicios sanitarios, enseñanza y educación en todos los niveles y para
todas las edades, de los destinatarios de los servicios7 .
En la medida en que estos servicios benefician a las empresas
productoras, representan disminuciones de los costos de producción del
sector privado que, a su vez, permiten aum entar los beneficios de los
empresarios y reducir los precios a los consumidores. En suma, el valor
de los bienes y servicios públicos está frecuentemente inc luido en el
precio de los bienes y servicios del sector privado. Su cómputo por
separado como aporte del sector público a la formación de la Renta
nacional, sería, pues, un doble cómputo que afectaría la exa ctitud del
mismo.
156
La dificultad mayor consiste en determinar con una fundamentación
seria en qué proporción los bienes y servicios públicos son
bienes int ermedios y correlativamente en qué proporción son bienes
finales o de consumo.
Se han elaborado teorías variadas y métodos diferentes para esa
delimitación.
Kuznets, gran economista especializado en el cálculo de la Renta
nacional de los Estados Unidos sostuvo, durante un tiempo, que había
una correlación cualitativa y cuantitativa entre el valor de los bienes
finales y el monto total de los impuestos personales, por un lado, y entre
los impuestos sobre el tráfico mercantil y los bienes int ermedios. Esta
posición fue cambiada después por dicho aut or, sumándose éste a la
corriente de opinión contraria, en la que tuvieron un lugar destacado G.
Colm, C. Gini y otros8 . También los Hicks, L. R. y U. K. apoyan ahora la
diferenciación entre bienes y servicios finales y bienes y
servicios int ermedios o ins trumentales9 , después de haber sostenido la
imposibilidad de deslindar los dos caracteres de los bienes y servicios
producidos por el sector público, razón por la cual se inc linaban con
otros aut ores a considerar todos los bienes y servicios públicos como de
carácter final, o sea, como bienes de consumo10 .
Esta solución es tan arbitraria como la anteriormente exp uesta y no
puede ser aceptada siquiera como una hipótesis de trabajo o como
solución práctica, para poder seguir adelante en el cómputo de la Renta
nacional. Nadie puede aceptar que ese cómputo debe necesariamente
hacerse, aun reconociéndose que elementos tan importantes como la
producción del Estado no pueden calcularse en forma satisfactoria.
Nos inc linamos, pues, a considerar la posibilidad de deslindar las dos
categorías de bienes y servicios públicos, siguiendo el derrotero de
Kuznets11 para determinar la naturaleza de los gastos públicos y la
función de los servicios estatales12 .
Otro problema entre los que originan los gastos públicos con respecto
al cómputo de la Renta nacional consiste en el int errogante de si los
pagos de int ereses de la deuda pública o los demás int ereses pagados
por el gobierno a sus acreedores, deben computarse como servicio del
sector público, en la Renta nacional. La contestación habitual a esta
cuestión es que los int ereses constituyen una simple transferencia, que
no agrega ni quita nada a la Renta nacional. Sin embargo, según
Musgrave13 los int ereses de la deuda pública representan el costo de los
ajustes que benefician a los destinatarios del suministro de créditos
públicos y de la distribución int ertemporal de costo entre varias
generaciones.
157
Otro punto controvertible consiste en la computabilidad en la Renta
nacional de los beneficios del sistema previsional o de seguridad social.
Dichos beneficios son, según la opinión común, gastos de transferencia
que no aportan nada a la Renta nacional. Sostenemos, por el contrario,
que ellos tienen la naturaleza de bienes int angibles producidos por el
Estado. Su contenido es la paz social y la seguridad económico-social de
los destinatarios de los beneficios previsionales, que pueden ser
prestados en dinero o en especie, no perdiendo en ninguno de los dos
casos su naturaleza de servicios públicos.
La función de los recursos

Pasamos ahora al exa men del otro polo de la actividad financiera,
esto es, el papel de los recursos públicos en el cómputo de la Renta
nacional.
Se plantea el problema de la determinación del valor de la Renta
nacional a precios del mercado cuando poseemos el valor de dicha renta
al costo de los factores y al costo de los factores cuando poseemos el
valor a los precios del mercado.
La diferencia entre los dos valores está representada, según la opinión
común, por el monto total neto de los impuestos ind irectos y subsidios,
monto que deberá sumarse a la renta al costo de factores, si
pretendemos calcular la Renta nacional a los precios del mercado y
deberá restarse de la renta a los precios del mercado si lo que deseamos
es la determinación de la renta al costo de los factores.
Nada más sencillo que estas operaciones aritméticas. Sin embargo, la
dificultad aparece muy pronto al int entarse establecer cuáles son los
impuestos ind irectos a estos fines. Se suele decir que los impuestos a
considerar para los fines del cómputo de la Renta nacional, son aquellos
que están inc luidos en los precios de los bienes finales y se asocia este
concepto con la traslación de los impuestos, por cuanto se considera que
los impuestos que afectan a los precios de los bienes en el mercado son
los que los contribuyentes trasladan con el mecanismo de los precios.
Por consiguiente se llega a la formulación siguiente: los impuestos que
se trasladan a través del juego de los precios y que, por ende, se
agrupan en la clasificación de impuestos ind irectos, son los que deberán
ser sumados o restados de la Renta nacional para pasar de un valor al
otro de esta cuantificación de la actividad económica.
Sin embargo, ya conocemos la dificultad de discernir en teoría y en
práctica, cuáles son los impuestos que se trasladan y los que no.
158
Debemos también observar que la trasladabilidad de un impuesto no es
lo mismo que la traslación efectiva, ya porque no se verifique alguno de
los requisitos, ya porque los contribuyentes de derecho pudiendo
trasladarlo no lo hayan hecho por razones eminentemente subjetivas.
También sabemos que el impuesto trasladable hoy por la concurrencia
de todos los requisitos necesarios, puede no serlo mañana, por las
variaciones que pueden haberse producido en la situación económica, en
general, o en la posición del contribuyente ind ividual en el mercado o en
la economía. Por ello, la trasladabilidad no implica necesariamente la
traslación y lo que se debe determinar a los efectos de la computación de
la Renta nacional no puede ser la capacidad teórica de trasladar un
gravamen.
Veamos ahora si la efectiva traslación es requisito necesario para
determinar el cómputo del impuesto positivo o negativo a los fines del
cómputo de la Renta nacional a los precios del mercado o al costo de los
factores.
Como lo pone de relieve Musgrave14 , la cuestión de la traslación de
los impuestos es totalmente irrelevante para el problema del cómputo de
la Renta nacional, según la función que de este concepto se
pretende ext raer.
La demostración de esta teoría parte de la hipótesis que todos los
gastos establecidos sean cubiertos mediante el impuesto personal a la
renta. Si suponemos también que se prescinde de cambios de valor en
las exi stencias, la Renta nacional y el producto nacional neto serán
equivalentes, tanto en términos monetarios como en términos reales.
Entonces, el mismo total que se utiliza para medir la actividad económica
sirve para medir la participación de los factores.
El problema se complica si, en lugar del impuesto personal a la renta,
se int roduce un impuesto general ad valorem sobre las ventas. Este
impuesto dice Musgrave se ins erta como una verdadera cuña entre los
precios del mercado y la suma de los pagos por costos de los factores
más beneficios (se sobreentiende que estos beneficios son los
que exc eden el beneficio normal del empresario, el que está inc luido en
los costos) [N. del A.] Esta suma se denomina producto nacional neto al
precio de los factores, o Renta nacional en el sentido que le da el
Departamento de Comercio de los Estados Unidos. Es menor que el
monto del producto nacional neto a precios de mercado, en el importe del
impuesto a las ventas.
Para medir los cambios de la actividad económica, la Renta nacional
así definida, no sirve. Tampoco es posible deflactar la cifra de la Renta
nacional según el índice de costo de los factores, por cuanto las
159
ponderaciones necesarias no son fáciles de obtener, puesto que las
compras se efectúan a precios de mercado. Es así como el aut or
nominado exp resa la conclusión que el producto nacional neto al precio
de los factores no puede servir para medir cambios en la Renta o en el
producto.
Para medir los cambios relativos de bienestar exp erimentados por
los ind ividuos que suministran diferentes factores, tampoco sirve la
Renta nacional a costo de factores.
En efecto, para este propósito hay que tener en cuenta las
participaciones en la Renta disponible. Deben, por lo tanto, exc luirse
todos los impuestos personales o de consumo e inc luirse todas las
transferencias.
También el impuesto a la renta de las sociedades se int roduce como
una cuña entre la parte de beneficios que acrecientan el capital y el
beneficio remanente después de aplicado el impuesto. Si se considera la
Renta nacional como medida de la actividad económica, el impuesto a la
renta de las sociedades debería ser inc luido a la par de cualquier otro
impuesto. Si, en cambio, lo que se quiere medir es el bienestar de los
receptores del ing reso, el impuesto de sociedades debería ser exc luido
como todos los demás impuestos.
Si se desea distribuir la producción total entre las contribuciones de los
factores, esta determinación deberá calcularse antes de proceder a la
deducción del impuesto a las sociedades o cualquier otro impuesto.
Siempre citando libremente a Musgrave, se ve, por tanto, que si se
trata de determinar los cambios en la vida económica, todos los
impuestos, se repercutan (o trasladen) o no, deberían ser inc luidos. De
la posición relativa de los sujetos que reciben diferentes rentas de factor,
los datos ex post de dichas rentas después de la aplicación del
impuesto, ind icarán la traslación tal como se ha operado. En este caso
todos los impuestos, absolutamente todos, deberán ser exc luidos.
Si se trata de determinar la participación de los factores en el producto
global, la participación en la renta a precios de mercado o a costo de
factores nos ind icará los ajustes que, ante un impuesto, se producen en
la composición de la producción y en las variaciones relativas de los
precios de los factores. El problema de la naturaleza de la participación
dentro del campo de la renta a precios de factor no tiene nada que ver
con el del traslado del impuesto. Haya o no traslación, la base utilizable
sólo puede ser la de la renta a precios de mercado.
El aut or mencionado se hace el deber de poner de relieve la posición
muy diferente del Departamento de Comercio de Estados Unidos, a la
que critica15 más que sobre la base de la inc ertidumbre de si ciertos
160
impuestos se trasladan o no, sobre la falacia de creer que el aum ento
del precio de un bien como consecuencia de un impuesto sea
equivalente a la traslación del mismo, lo que, según Musgrave, no es
cierto. Aboga, finalmente, este aut or, por la adopción de criterios más
amplios para encarar el problema, sosteniendo que si el cálculo de la
Renta nacional debe servir para medir los cambios en la renta o en la
producción como una medida de la actividad económica y si lo que
importa es esta medida del cambio, más que el nivel absoluto para cada
año, el juicio sobre la inv ariabilidad del valor monetario de la Renta
nacional tendrá que hacerse en términos reales. En este caso la medida
de la renta o de la producción deberá inc luir todos los impuestos, se
desplacen o no. La sustitución de un impuesto que no se traslade por
otro objeto de traslación se reflejará en unos cambios compensadores de
la renta monetaria y del nivel de precios. La única medida adecuada de la
actividad económica es la renta a los precios de mercado.
A pesar de ser clara esta posición de Musgrave, que pone en tela de
juicio la necesidad de la taxativa enumeración de los
impuestos ind irectos para el cálculo de la Renta nacional, llegando a
sostener que para ciertos fines es preciso inc luir todos los impuestos y
para otros exc luirlos a todos, creemos oportuno mantener la doctrina
tradicional de que entre la Renta nacional a precios de mercado y la
renta al costo de factores la diferencia está en los impuestos ind irectos y
subsidios, haciéndonos cargo de las graves dificultades de determinar el
contenido de esta clase de gravámenes.
Reiteramos, en primer término, el rechazo de los tres o cuatro criterios
de clasificación de los impuestos directos eindirectos16.
Es pues menester, sin crear una nueva dicotomía, conocer cuáles son
los impuestos que desempeñan ese papel deintermediación entre las dos
formas de cálculo de la Renta nacional y de complemento de una para
llegar a la otra.
Pensamos que esa función debe ser asignada a todos los impuestos,
con las solasexcepciones de los impuestos personales a la renta y al
patrimonio de las personas físicas y los impuestos sucesorios y al gasto
(a la manera de Nicolás Kaldor). La razón de esta posición consiste en
que dichos impuestos son los que menos pueden ser considerados como
causasinmediatas de crecimiento de los precios en el mercado.
No olvidemos que también los impuestosexceptuados pueden
parcialmente trasladarse, pero algunos, como los sucesorios, no son
nunca trasladados a través del mecanismo de los precios, otros como los
personales a la renta, al patrimonio y al gasto sólo en ciertos casos y en
proporciones modestas pueden alterar los precios del mercado.
161
El presupuesto del Estado en el esquema deinsumo-producto
("input-output")
Debemos a Wassily Leontief la elaboración de un esquema
macroeconómico de la economía nacionalincluyendo tanto la del sector
privado como la del sector público, mediante tablas deinterdependencia
sectorial, en las que figuran todas las compras y todas las ventas de los
varios sectores entre sí,incluyendo el sector público. Mediante el uso de
dichas tablas es posible determinar, por ejemplo, las consecuencias en el
producto fiscal de las variaciones cualitativas y cuantitativas de la Renta
nacional; o de la eliminación de un gasto público sobre la ocupación y
lasinversiones totales.
5. EFECTOS MACROECONÓMICOS DEL PRESUPUESTO ESTATAL
Objetivos del análisis

El propósito de esta sección consiste en la aproximación
macroeconómica de lainfluencia del presupuesto estatal sobre la
economía y, en particular; a) sobre las propensiones marginales a
consumir y a ahorrar; b) sobre la oferta de trabajo; c) sobre la producción;
d) sobre la capacidad de producir einvertir.
a) Lainfluencia de un impuesto sobre las propensiones marginales al
ahorro o al consumo depende—esencialmente— de algunos factores
tales como el monto de la Renta nacional y sus variaciones: el grado d e
concentración de los ing resos y el efecto de demostración17. También
deben tenerse presentes otros factores tales como: el ahorro de las
empresas, el ahorro colectivizado, etcétera. Adoptando como primer caso
aexaminar el de un impuesto general y uniforme sobre la renta percibido
en la fuente tanto por los componentes del agregado Familias como por
las empresas, Cosciani18divide el problema en dos partes, la primera: las
proporciones del impuesto pagado mediante la contracción del ahorro y
la de los consumos; la segunda: cómoinfluirá sobre el deseo de ahorrar
la disminución del rendimiento neto de los capitales como consecuencia
de la detracción del impuesto.
162
El consumo y el ahorro
La contestación a la primera parte depende de los diferentes grados
de elasticidad de las curvas de utilidad del consumo presente y del
consumo futuro (a su valor actual). No hay contestación concluyente más
allá de ésta. Sin embargo, elautor mencionado distingue aún: si se prevé
que el impuesto sea transitorio o se ofrezcan perspectivas de su
disminución, el contribuyente reducirá los consumos actuales.
Si los consumos actuales son más elásticos que los futuros, es
probable que la presión fiscal provoque una contracción mínima del
ahorro. Si los consumos actuales son más rígidos que los futuros,
elaumento de la presión fiscal será cubierto, sobre todo, con la renta
ahorrada.
Cosciani menciona, luego, el problema de la diferente distorsión de las
elecciones del contribuyente entre el consumo actual o el ahorro, como
consecuencia de un impuesto general sobre los consumos o de un
impuesto a la renta. A este respecto, sin tomar una posición precisa,
recuerda la opinión que prevalece en la doctrina, según la cual el primer
impuesto provoca una mayor divergencia entre la valoración relativa de
los bienes presentes (renta consumida) y los bienes futuros (renta
ahorrada) y, por consiguiente,induce al contribuyente a preferir los bienes
futuros; por lo tanto, provoca una disminución de la propensión al ahorro.
La comparación entre un impuesto general sobre el gasto y otro que
grave únicamente algunos consumos particulares encuentra mayor
consenso en reconocer que el primero deprime más que el segundo la
propensió n a consumir.
Con respecto a la segunda cuestión planteada, esto es: cómo inf luye
sobre el deseo de ahorrar, la disminución del rendimiento de los capitales
por efecto del impuesto, se debe tener en cuenta que contra el desaliento
de la formación del ahorro por el impuesto, está el aliento constituido por
el gasto público en sus diferentes direcciones; pero, en general, con un
efecto positivo de estímulo. No hay teoría alguna que pueda demostrar
cuál es la consecuencia de la disminución de la tasa de rendimiento del
capital sobre la formación del ahorro.
Cosciani recuerda tres doctrinas clásicas que responden
alinterrogante, agotando todas las hipótesis posibles. La primera afirma
que el ahorro es función directa einmediata delinterés19. La segunda,
conocida también como "la paradoja de Child" pero compartida con
otrosautores20, afirma que el ahorro es funcióninversa delinterés. Por
cuanto el ahorrista con el deseo de poseer, al término de cierto período,
163
una suma determinada, si la tasa delinterés es baja contará en mayor
medida con el ahorro que acumula que con el resultado delinterés. La
tercera corriente21afirma que hayindependencia casi absoluta entre los
dos elementos, porque la formación del ahorro deriva no tanto de la
atracción delinterés, como de motivos psicológicos, de costumbre
yextraeconómicos.
Por otra parte, el ahorro puede ser formado por distintos caminos.
Como ya dijimos en otra oportunidad, la formación del ahorro, en el
ámbito de las Familias, no de las Empresas, se debe a que
los ind ividuos no tienen más necesidades que satisfacer con bienes de
consumo inc luyendo los duraderos. Hay, luego, quien ahorra para hacer
frente a consumos futuros de magnitud rígida, ind ependiente de la tasa
de int erés.
Hay, finalmente, quien ahorra para crear un fondo que le
proporcione —e n el futuro— una renta fija.
Concluye Cosciani que no puede afirmarse cuál de las tres teorías se
acerca más a la realidad. Sin embargo, cree posible afirmar que una
considerable rebaja del int erés sobre el capital poseído, como podría
derivar de un fuerte impuesto general y uniforme sobre todos los réditos,
tiende a deprimir el ahorro, quitándole uno de los alicientes y, además,
reduciendo la posibilidad de ahorrar.
Sin embargo, también en este caso el desaliento o el impedimento
material del ahorro, pueden ser neutralizados, total o parcialmente, por
los efectos del gasto público, que puede crear las condiciones para un
ritmo más acelerado de un nuevo proceso de acumulación de ahorros.
La aplicación de la alícuota progresiva en el impuesto a la renta y la
discriminación cualitativa de los réditos del trabajo y los del
capital inc iden, ambas, en forma considerable sobre la formación del
ahorro. Este cuadro puede ser empeorado aún más por los efectos del
gasto público.
Si se considera, por otra parte, que en la sociedad actual las fuentes
del ahorro son prevalecientemente las de las empresas, cuya conducción
asume las decisiones de no repartir utilidades, acumulándolas
e inv irtiéndolas, sin int ervención o a pesar de la int ervención de los
accionistas minoritarios; o las de las ins tituciones colectivas o públicas
más o menos descentralizadas, se entiende por qué tanto la
discriminación cualitativa de los réditos ganados y no ganados como
también la progresividad del impuesto a la renta inf luyen mucho menos
de lo pensable en una primera int ención, sobre la formación del ahorro.
Del exa men y comparación de los efectos sobre el ahorro de los
impuestos a la renta con discriminación cualitativa y de los impuestos con
164
alícuota progresiva, podemos afirmar que la discriminación cualitativa
conspira contra la formación del ahorro más que el impuesto progresivo.
Ello porque este último se aplica a las personas físicas, mientras que la
mayor producción de ahorros se opera en la actualidad a nivel de las
empresas. La discriminación cualitativa actúa también a nivel de
empresas y, por tanto, en contra de la formación de ahorros.
Otra cuestión de importancia acerca de los efectos de la actividad
financiera sobre la formación del ahorro, es la debatida principalmente en
el período inm ediato siguiente a la Primera Guerra Mundial, sobre los
efectos para la formación del ahorro, de la emisión de un empréstito o de
la creación de un impuesto ext raordinario sobre el patrimonio. El tema
fue objeto de inv estigación por el famoso Colwyn Committee.
Intervinieron en el debate dentro y fuera del comité mencionado
grandes personalidades de las Finanzas Públicas de Gran Bretaña y de
otros países.
El punto más delicado de la inv estigación sobre este tema consistió
en determinar si era más o menos contrario a la formación del ahorro la
emisión de un empréstito con el acompañamiento habitual de un
impuesto anual destinado a cubrir el servicio de esa deuda, o bien un
impuesto ext raordinario sobre el patrimonio por una sola vez.
Esta segunda alternativa, que el impuesto inc ide sobre los ahorros ya
formados y que los contribuyentes deberán afrontar con la venta de parte
de su patrimonio o con la contracción de una deuda para hacerse de la
liquidez necesaria para el pago del impuesto, fue considerada por
algunos, por ejemplo, Pigou22 , como el medio más idóneo para favorecer
el consumo futuro y la formación del ahorro, ya que desalienta a los
contribuyentes menos que la presión continuada del impuesto necesario
para solventar el servicio de la deuda. En la realidad es ésta una cuestión
del todo opinable, porque no hay elemento objetivo alguno que dé apoyo
a la opinión de Pigou; Edgeworth sostiene la opinión opuesta, mientras
que Loria adopta la idea de la ind iferencia entre una u otra medida
financiera23 .
Obsérvese la circunstancia de que un considerable esfuerzo para dar
sustento a las opiniones encontradas se dedicó a buscar la forma de
garantizar a los contribuyentes que el impuesto ext raordinario no habría
de repetirse en el futuro, por lo menos, próximo. Todos los consultores
del Colwyn Committee rechazaron la posibilidad de que el Estado según
las normas constitucionales británicas, pudiera —d e alguna manera—
ofrecer dicha garantía24 . Esto demuestra que la preferencia por el
impuesto ext raordinario sobre el patrimonio está supeditada a la garantía
165
que ese impuesto de exc epción no tuviera que repetirse, al menos, por
una generación.
Acota platónicamente Cosciani que la mejor garantía es la moderación
y conciencia de la clase dirigente de un país, conocedora de las
consecuencias económicas de la política que persigue.
La oferta de trabajo
El tema de este inc iso consiste en determinar las consecuencias
macroeconómicas de la actividad financiera sobre la oferta de
trabajo. Debemos recordar, como premisa metodológica, que el problema
que aquí se plantea es diferente del problema de la traslación
e inc idencia de un impuesto sobre los salarios o, aun en general, sobre
las retribuciones a los trabajadores, tanto en relación de dependencia
como aut ónomos.
Aquí no se trata de modificar el equilibrio de la firma o el del mercado
particular de una rama de la ind ustria. Se presume, al contrario, que las
modificaciones del equilibrio particular han sido realizadas y han
ocasionado —c omo consecuencia— la inc idencia que —s uponemos,
también— afecta a la renta ind ividual.
Sin embargo, no esindiferente cuál es el impuesto que ha sido
establecido, pero no es éste el problema, de descubrir quién carga con el
impuesto elegido y quién hubiera sidoincidido con otro impuesto. Se da
por concluida una fase de ajustes para entrar en otra. En nuestro caso,
se ha concluido la fase percusión-traslación—pues puede no haberse
movido siquiera el tributo— y se ha llegado a laincidencia sobre el
trabajador.
La hipótesis consiste en la actitud reactiva del contribuyente inc idido,
quien, no pudiendo trasladar el impuesto, trata, con los medios a su
alcance, de recuperar la porción de su renta de la cual se ha visto
privado, mediante un aum ento de su oferta de trabajo. Ello,
quedando ina lterada la demanda, significa una disminución de la tasa
del salario. Pero, en cifras absolutas, el nuevo salario por unidad de
trabajo multiplicado por el número de unidades (que pueden ser horas o,
en el caso de trabajo a destajo, de unidades de producto) arroja un
salario total mayor del salario afectado por el impuesto y restituido a su
monto originario o aún más elevado o menos (luego de la aplicación de
éste). En otras palabras, el contribuyente inc idido por un impuesto no
pudiendo, a su vez, trasladarlo (imposible por hipótesis) puede removerlo
en sus efectos renta y recuperar a costa de un mayor esfuerzo, la renta
166
perdida. El fenómeno en italiano y en español tiene el mismo nombre:
remoción (en italiano: rimozione ); en ing lés se lo
denomina transformation ; en alemán: abwalzung ; en
25
francés: compensation .
Nuestro problema inv olucra el caso de la "remoción" de la inc idencia
de un impuesto determinado pero, más en general, exa mina la hipótesis
de los contribuyentes que, inc ididos por el impuesto, alterando su oferta
de trabajo no disminuyéndola —e n una inf ructuosa tentativa de
traslación— sino aum entándola para remover o sea quitarse de encima,
los efectos de la inc idencia.
El planteamiento del problema consiste en la determinación del
esfuerzo del trabajo adicional o del ocio, como consecuencia de
laincidencia de un gravamen. El análisis parte de la premisa que también
el ocio es un bien, alternativo de las utilidades que le pueden deparar al
contribuyente los bienes que desea adquirir para consumo con su renta
monetaria.
Cosciani26 distingue diferentes tipos de impuestos y para cada uno de
ellos busca, por el método de las curvas de ind iferencia, el efecto que
causan sobre el trabajo y el ocio. Los impuestos considerados son
sucesivamente: impuesto sobre la renta obtenida; impuesto de suma fija;
impuesto progresivo. En el primer caso demuestra que puede haber o no
una remoción del impuesto y hasta puede producirse una remoción
negativa. Lo mismo puede ocurrir en el segundo caso y en el tercero. La
razón, que exp one el aut or citado, por esta variedad de consecuencias,
es que la oferta de trabajo depende de la relación entre la utilidad
marginal de la renta obtenida —y por lo tanto también de la tasa de
salario— y la penosidad marginal del trabajo empleado. La curva de la
oferta de trabajo puede ser, en períodos breves, creciente o decreciente,
según los casos, considerando pequeñas variaciones de la tasa del
salario. Pone de relieve, también, que inv estigaciones relativamente
recientes demuestran que la curva de la oferta de trabajo (demanda de
salario) no tiene similitud con la curva de oferta de los demás bienes.
Esto tiene como consecuencia que la inc idencia del impuesto provocará
según que se verifique una u otra curva de demanda de salario, una
disminución del esfuerzo de trabajo (remoción negativa) o un aum ento
de la oferta de trabajo (remoción positiva).
A la pregunta —f undamental en la exp osición en la cual estamos
ocupados— sobre si estas conclusiones pueden ext enderse de un
trabajador a toda la clase trabajadora (o sea si se pueden adoptar —e n
el nivel macroeconómico— las mismas conclusiones alcanzadas en el
plano de un trabajador en el planteamiento microeconómico), la
167
contestación de Cosciani es afirmativa. Razón de ello es la variabilidad
de posiciones de la clase trabajadora que comprende grupos de bajas
retribuciones cuya disminución ulterior por aplicación del impuesto da
lugar a un aum ento de la oferta de trabajo y otros grupos de
mayores ing resos, cuya actitud frente a la inc idencia del impuesto
puede originar una disminución de la duración del trabajo además del
ahorro. El efecto de conjunto para toda la clase trabajadora (inc luyendo
también los ejecutivos y los dirigentes) dependerá del peso que tengan,
en el total de las retribuciones, los trabajadores con nivel mínimo de
retribuciones que, ante la inc idencia del impuesto, aum entarán la oferta
de trabajo, y los otros, que pueden, frente al impuesto, disminuir no sólo
el ahorro sino también la oferta de trabajo.
Si se abandona el supuesto de gravámenes sobre la renta y se
considera un impuesto sobre los consumos, son, en general, válidas las
conclusiones anteriores. Sin embargo, la inf luencia del impuesto al
consumo sobre el estímulo al trabajo es más atenuada por la menor
conciencia de la exi stencia del impuesto escondido en los precios de las
mercaderías y por la ine xistencia de la progresividad.
Concluye Cosciani que, caeteris paribus, un impuesto sobre la renta,
sin exc lusión del ahorro, discrimina a favor del ocio y en contra del
consumo actual y, aún más, en contra del consumo futuro por la doble
imposición del ahorro y, si ésta no se acepta, por la anticipación del
impuesto en el momento en que se obtiene la renta con respecto al
momento en que dicha renta se consume.
Un impuesto sobre el consumo, siempre discrimina a favor del ocio y
en contra del consumo, pero no discrimina en forma alguna entre
consumo presente y futuro.
En su teoría general de la Hacienda Pública, Musgrave elabora,
detalladamente, distinguiendo más hipótesis de tipos de impuesto y de
situaciones económicas exi stentes partiendo de supuestos sencillos
o int roduciendo, poco a poco, nuevos elementos, en un análisis por
aproximaciones sucesivas27 . En general las conclusiones de Musgrave
coinciden con las de Cosciani, a pesar de las diferencias de ext ensión y,
a veces, de enfoque, de los distintos temas.
La producción y la inv ersión

Examinemos a continuación los efectos macroeconómicos de las
finanzas públicas sobre los inc entivos a producir e inv ertir.
168
Hay que distinguir entre los impuestos a nivel de las empresas y los
impuestos a nivel de las familias, como así también entre los impuestos
reales y los personales.
El primer distingo tiene importancia porque los impuestos de la
primera clase forman parte, total o parcialmente, de los costos de pro-
ducción.
El segundo distingo no ofrece, en nuestra opinión, grandes
dificultades, si —a l plantear los problemas— se pone en claro cuál es el
propósito para el que se utiliza la clasificación de impuestos reales y
personales. En la dilucidación de los efectos macroeconómicos de la
actividad financiera del Estado sobre la economía y dentro de
esta inv estigación en particular, cuáles son los impuestos que se aplican
a nivel de las empresas y cuáles a nivel de la familias, no es difícil
contestar que la clasificación que se adopta es la que considera que se
trata de impuestos reales, cuando la imposición se ciñe a graduar el
gravamen sobre manifestaciones parciales de riqueza sin tener en
cuenta el monto total de la riqueza del contribuyente, ni calcular la
riqueza poseída en el país y la que se halla en el ext ranjero; sin
compensar utilidades de una fuente con pérdidas de otra, sin admitir
deducciones por rentas no imponibles ni cargas de familia28 .
Sin embargo, la inq uietud del que inv estiga le hace descubrir muy
pronto que la contestación dada no elimina su problema. Ello por cuanto
hay, por ejemplo, contribuyentes ind ividuales que obtienen utilidades de
una empresa cualquiera fuera su forma jurídica y por diversas razones —
a menudo ext raeconómicas pero relevantes para sus consecuencias
económicas— considera como propia la empresa que controla y dirige y
lo mismo hace con la renta de la empresa y su patrimonio.
A pesar de ésta y otras reservas que podrían formularse en la
clasificación de los impuestos para determinar su inc idencia sobre las
empresas o las familias con el propósito de desentrañar los efectos de
los impuestos y de los gastos sobre los grandes agregados
mencionados, podemos tener por ciertas las siguientes proposiciones:
1. El impuesto, por ejemplo, general y uniforme sobre los réditos de
las empresas en general y de las sociedades en particular, se inc orpora
al costo de los productos y tiene un efecto negativo sobre la producción,
más sensible que los impuestos de carácter personal.
2. De ahí que la naturaleza del impuesto, además de la magnitud de la
detracción, juegue un papel sobre la producción.
3. En cualquier hipótesis, no debe olvidarse que los efectos negativos
de los impuestos para la producción están compensados total o
parcialmente o con creces, por los efectos de los gastos públicos, de
169
carácter ins trumental o los subsidios ins tituidos con el propósito de
aliviar los costos de producción.
4. El gasto público de índole ins trumental ejercerá su efecto positivo
según sea más o menos eficiente, a los fines del costo de producción,
respecto de las inv ersiones privadas impedidas por la recaudación.
5. La actividad financiera del Estado reflejada en el Presupuesto, no
sólo afecta la eficacia marginal del capital en el caso en que el impuesto
constituye un factor de aum ento del costo, sino también cuando el
impuesto implique un ordenamiento del rédito neto disponible para el
empresario.
Debemos, siguiendo a Cosciani29 formularnos ahora la pregunta: ¿cuál
es la consecuencia de este cercenamiento de la renta neta sobre
los inc entivos a producir e inv ertir? El mismo aut or, citando —e n su
apoyo— trabajos ind uctivos y estudios teóricos especialmente
norteamericanos30 afirma que el impuesto a la renta, aun cuando es
elevado, tiene una inf luencia muy modesta sobre las decisiones de
los ind ividuos en el momento en que están por dar vida a una nueva
empresa; especialmente, si se trata de empresas pequeñas
e ind ividuales. La euforia del momento no les deja efectuar cálcu-
los inc luyendo la consideración del factor "impuesto".
Esta posición llega hasta considerar como de importancia secundaria
el propio beneficio de la empresa.
Sin embargo, con el tiempo cesa o mengua el entusiasmo y el empuje
irracional y los empresarios emprenden el camino del cálculo económico.
Desde ese momento un impuesto a la renta elevado se vuelve depresivo
y es más deprimente si se trata de un impuesto sobre las empresas
como tales, y lo es menos si se trata de un impuesto personal.
Otras conclusiones de los estudios mencionados en la nota31que
antecede son las siguientes:
— Un impuesto elevado sobre las empresas impide el desarrollo de
las pequeñas, porque reduce el estímulo para afrontar el riesgo
deexpansión y destruye laautofinanciación con utilidades no distribuidas.
— Por el contrario, el impuesto personal tiene consecuencias menos
severas porque suinfluencia sobre elincentivo del empresario es menos
directa y, sólo en el caso de las empresasindividuales, las utilidades
acumuladas no son afectadas.
— De todos modos, el impuesto a la renta discrimina entre empresa
grande y pequeña en perjuicio de ésta, que atribuye mayor importancia a
la detracción del impuesto, lo que pone en peligro el control del
propietario sobre su empresa a causa de la necesidad de asociar a
terceros para asegurarse mayores disponibilidades.
170
Esto ocurre con las empresas unipersonales, pero no con las grandes
empresas, generalmente sociedades anónimas, en las que hay una
mayor separación entre los ejecutivos de la empresa y los accionistas
que deben pagar el impuesto personal a la renta.
Considera Cosciani32que lainfluencia del impuesto sobre los réditos y
losincrementos de valor de los bienes patrimoniales, que
sonindependientes de la voluntad del contribuyente, es nula. Los
impuestos que gravan las rentas oquasirentas no puedeninfluir para nada
sobre las decisiones del contribuyente (Ricardo, Hobson, Griziotti).
Másinsignificante aún, para la conducta del contribuyente, es el
impuesto sucesorio.
El heredero enausencia de impuesto a la herencia, podría serinducido
por laexpectativa de heredar, a no ahorrar más o llegar hasta a consumir
sus ahorros o disipar su patrimonio o contraer deudas, en la espera de la
herencia. Ahora bien, laexistencia del impuesto sucesorio reduce
laexpectativa de contar con un patrimonio sin necesidad de desarrollar
una actividad, por lo cual constituye un estímulo aaumentar la producción
con miras a obtener una renta.
En lo que concierne al causante, es más probable lainfluencia del
impuesto sobre sus cálculos, pero afectará más el deseo de ahorrar que
el de producir.
La aplicación de la famosa propuesta de Rignano33haría disminuir más
lainfluencia negativa del impuesto a la herencia. El impuesto sucesorio,
más que a l a empresas, afecta a la permanencia de la propiedad del
paquete accionario de la mayoría y, por lo tanto, del
poder dinástico sobre la empresa, con exc epción de la empresa
unipersonal en la que el dueño se confunde con la empresa misma, la
que no posee una ind ividualidad propia.
El impuesto puede no sólo afectar la eficacia del capital, sino también
a los recursos financieros de la empresa. Nos referimos a los impuestos
a los réditos, cuya recaudación hace disminuir la cantidad de la renta
destinada a la formación del capital por la vía de la aut ofinanciación.
Aunque el empresario ind ividual puede no considerar deprimente un
impuesto a la renta, pese a su elevada tasa, no puede, sin embargo, no
sufrir las consecuencias de la disminución del rédito que puede ser
pasado a reserva. No sólo el impuesto reduce el monto del rédito que el
contribuyente puede aportar, sino que dificulta también la obtención, en
el mercado, de los capitales necesarios para la empresa.
Hay casos mucho más numerosos y de notable magnitud del
fenómeno que podría denominarse exa geración de inv ersiones de las
171
empresas, para las dimensiones de las plantas más allá de los límites de
su rentabilidad.
La razón de este fenómeno consiste en que las altas alícuotas del
impuesto alivian para el contribuyente el peso de dichas plantas en
cuanto sus cuotas de amortización son deducibles de los ing resos
brutos, para formar el rédito neto de la empresa.
Ya exp usimos los efectos comparativos de la
imposición ext raordinaria sobre el patrimonio y de la imposición ordinaria
necesaria para costear el servicio de la deuda pública.
Agregamos, con respecto al tema que nos ocupa, que el impuesto
ordinario aludido originará—probablemente— un desaliento para la
producción y lainversión mayor que el impuestoextraordinario,
especialmente si las alícuotas del impuesto ordinario a la renta son ya
elevadas.
Los impuestos destinados a cubrir periódicamente el servicio de la
deuda pública junto con las erogaciones por int ereses y amortizaciones,
constituyen una transferencia de poder de compra de los contribuyentes,
que son activos hacedores de la riqueza nacional, hacia los rentistas,
clase social de ina ctivos beneficiarios de la renta.
Aunque es un poco aventurado considerar a los tenedores de títulos
públicos como una clase o categoría económica separada de las
actividades productivas, esinobjetable que los gastos estatales
correspondientes a los servicios de la deuda pública constituyen gastos
de transferencia, alimentados con los impuestos ordinarios creados para
financiar dichos servicios.
En la medida en que los tenedores de títulos sean también
contribuyentes de los impuestos ordinarios según De Viti de Marco34 no
habrá —d e hecho— más deuda, ya que ésta habrá quedado amortizada
de hecho, aut omáticamente. No compartimos esta sutil y fascinadora
teoría delinsigne economista y sí, las objeciones y agudas observaciones
de Griziotti35en sus trabajos monográficos sobre el tema. Por ello, a los
efectos de los estímulos a la producción y a lainversión, la transferencia
que se opera con la combinación del impuesto periódico y el pago de
losintereses y amortización de la deuda,aunque no sea simplemente una
transferencia de la clase activa a la pasiva, puede desalentar a los
empresarios y afectar la producción. Pero la política fiscal puede
encontrar remedios y antídotos que restituyen a los empresarios sus
estímulos hacia lainversión y la producción.
Capacidad de producción e inversión
172
Nos quedan porexaminar los efectos del Presupuesto sobre la
capacidad de la economía del sector privado, no ya contra el estímulo
para la producción y lainversión sino sobre la capacidad material de
producir einvertir.
A este respecto, Cosciani36nos ofrece dos ejemplos, uno referido al
efecto del impuesto sobre el trabajoindividual, el otro referido al efecto del
impuesto sobre el patrimonio de las empresas.
El primer ejemplo consiste en la situación del trabajador reducido al
mínimo nivel de renta, que no puede darinstrucción a sus hijos ni
mantenerlos hasta que puedan recibir una capacitación para un trabajo
especializado. Estos trabajadores deberán conformarse con un trabajo
no calificado, másinmediatamente remunerado, pero con un rendimiento
muy bajo en el largo plazo.
Aquí también debe tenerse en cuenta que los efectosindicados del
impuesto pueden ser compensados con los efectos positivos del gasto y
del servicio público.
Todos los servicios deinstrucción, de aprendizaje, capacitación técnica
y, más aún, los servicios sanitarios, la atención médica gratuita o
semigratuita pueden dar como resultado neto unaumento de la capacidad
productiva del factor trabajo.
El segundo ejemplo en el nivel de las empresas, consiste en el efecto
de las finanzas públicas en épocas deinflación, en cuanto el impuesto a
los réditos de las empresas afecta utilidades contables puramente
nominales, debido a la desvalorización monetaria, por la que—en
definitiva— el impuesto afecta al capital de la empresa y ésta se
veincapacitada de mantener el ritmo de producción anterior al estallido
de lainflación.
Un impuesto que no contemple, en sus normas, la eliminación de las
rentas ficticias, destruye el capital de la empresa y compromete su
producción fu tura.
173
CAPÍTULO III
FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
1. PROBLEMA TEÓRICO
El problema teórico que se plantea es el de la coordinación de las
finanzas, esto es de la economía del sector público, cuando éste se
compone de organismos estatales de diversos niveles.
Este problema nace tanto en un sistema político federal, en que el
sector público se compone del Estado federal, de los Estados miembros
(o provincias) y de las entidades aut árquicas territoriales o municipios,
como en el régimen unitario en que el sector público está formado por el
Estado y las entidades territoriales descentralizadas, que pueden estar
ubicadas en dos o tres niveles distintos, como ser: Regiones, Provincias
o Departamentos y Municipios.
En la exp osición que sigue nos referiremos sólo a tres niveles: Estado
(federal o unitario), Provincias (Estados miembros o entidades
territoriales descentralizadas de nivel int ermedio) y Municipios
(entidades territoriales descentralizadas de nivel inf erior).
El problema consiste, pues, en el reparto de atribuciones y tareas
entre las entidades situadas en cada uno de los distintos niveles,
abarcando tanto el aspecto de los recursos, como el de los gastos, en
función de los aspectos de las finanzas clásicas (óptima asignación de
recursos para la satisfacción de las necesidades públicas y privadas,
mediante las prestaciones de los servicios públicos) y la producción
privada de bienes y servicios y respecto de los principios de igualdad y
equidad; y de las finanzas modernas (redistribución de ing resos,
estabilización y desarrollo económico)1 .
2. PRINCIPIOS PREVIOS
174
Distribución de recursos y gastos
El primer aspecto del problema consiste en el reparto no sólo de los
recursos sino también de los gastos entre las entidades públicas de los
distintos niveles, de modo tal de asegurar el mejor cumplimiento de las
funciones de la organización estatal.
Es fundamental tener presente que la coordinación de las finanzas no
se agota en un reparto de losingresos, en la formaautónoma de un
reparto de las fuentes de recursos, o en la forma de distribución de los
fondos recaudados.
Otro principio fundamental es que no hay prioridad lógica en ninguno
de los dos aspectos—recursos y gastos— en este problema de la
coordinación financiera, como no lo hay en el problema más general de
las finanzas públicas2. En efecto, no se trata de establecer en primer
término cuáles funciones y, consiguientemente, cuáles gastos
corresponden a las entidades de los distintos niveles y sobre esa base
asignar a cada una de aquéllas los recursos adecuados. Tampoco se
trata de determinar en primer término cuáles y cuántos recursos
corresponden a cada nivel y de allí partir para determinar cuáles
funciones y tareas y cuáles y cuántos gastos podrá efectuar cada entidad
de los distintos niveles. Recursos y gastos soninterdependientes en cada
uno de los niveles de la organización estatal y lo son también en la
distribución vertical entre los diferentes niveles.
La consecuencia de este principio es que no puede asumirse como
dato de hecho ninguno de los dos aspectos; se debe determinar, a través
de cotejos y de la ponderación de utilidades y costos comparados
tentativamente, la calidad y el volumen de los gastos y recursos
asignables a cada nivel de la organización estatal.
Este principio conduce a optimizar la asignación de los recursos. Pero
no hay una medida objetiva para la solución, porque las utilidades y los
costos no dependen de una valoración única y objetiva, sino
eminentemente de criterios políticos de valoración3.
Factores históricos e institucionales

Sin embargo, hay factores de carácter histórico einstitucional que
det erminan, parcialmente al menos, la solución de dicho problema y
reflejan —e n cierto modo— las valoraciones políticas ya efectuadas por
las generaciones anteriores.
La determinación de ciertas funciones para cierto nivel de la
organización estatal la encontramos ya efectuada por los poderes
175
anteriores del Estado y en el análisis actual deben asumirse como
asignaciones a priori, tanto en el campo de los gastos como de los
recursos.
Así, por ejemplo, la defensa nacional, las relaciones ext eriores y las
erogaciones necesarias para los propios organismos y poderes del
gobierno central nos aparecen como fijados a priori como atribuciones
del Estado nacional. En el campo de los recursos, pueden encontrarse
con el mismo carácter de asignación a priori los impuestos aduaneros y
toda la ext ensa gama de impuestos a la exp ortación, retenciones de
cambio, etcétera y los impuestos a la producción de materias primas o
productos agropecuarios destinados a la exp ortación4 .
En los casos en que tales fenómenos se verifican, el problema de la
coordinación financiera queda limitado en el sentido de no ponerse en
tela de juicio la asignación de las tareas o funciones ya establecidas por
decisiones políticas históricamente atribuibles a generaciones pasadas,
pero arraigadas en la conciencia ciudadana y, a menudo, consagradas
en las constituciones, ni la de los recursos adecuados, sino sólo este
segundo aspecto.
Respeto a los principios de igualdad y equidad

La distribución de los gastos y recursos entre los diferentes niveles de
la organización estatal debe tender a asegurar el respeto de los
principios de igualdad y equidad que la conciencia social considera
válidos respecto de los ind ividuos y grupos afectados por la actividad
financiera del Estado. En otras palabras, también en la coordinación
financiera surge el problema de la observancia de los principios de
igualdad y equidad en las cargas que se imponen a los contribuyentes.
Esto demuestra la falacia de la creencia, muy común entre legos y
políticos, de que la coordinación financiera entre los distintos niveles de
la organización estatal sea simplemente un problema int erno del
gobierno, que no se proyecte sobre los gobernados. Por el contrario,
para éstos asume importancia la cuestión de adecuar la carga ind ividual
a la capacidad contributiva de cada uno, teniendo en cuenta los
gravámenes locales y los nacionales recaudados en su territorio, como
también la igualdad de tratamiento en todo el territorio nacional de los
habitantes de diferentes jurisdicciones.
Redistribución deingresos
176
La coordinación financierainvolucra, también, el problema de la
redistribución de losingresos entre los diferentes sectores, no solamente
en el aspecto geográfico, sino también en el sentido social.
El planteamiento de este problema no implica una decisióna
prioriacerca de cómo debe ser yaunsi ha deexistir, una redistribución.
Sólo significa comprobar que en el proceso de coordinación financiera
entre entidades de diferentes niveles de la organización estatal, pueden
producirse transferencias deingresos por categorías y por regiones y,
consecuentemente, estos desplazamientos pueden ser
buscadosintencionalmente.
Estabilización económica y pleno empleo

La coordinación financiera debe cumplir, también, con laexigencia que
la actividad del sector público en todos sus niveles asegure la estabilidad
económica en el nivel deseado de ocupación (plena) y renta nacional.
Con ello se quiere poner de relieve que la finalidad asignada a las
finanzas públicas por la doctrina y la práctica contemporáneas, no es un
problemaextraño a la coordinación financiera. No se podría imaginar que
la atribución de recursos y gastos en los distintos niveles de la
organización estatal puede serindiferente a ese objetivo o, peor aún,
contradecirlo.
Desarrollo económico y social

Es función reconocida generalmente a la coordinación financiera la de
contribuir a promover, a través del sistema adoptado, el desarrollo
económico y social que la política financiera asume en la doctrina y en la
práctica actual como uno de sus objetivos principales.
Ello significa que la asignación de recursos y gastos entre los distintos
niveles de la organización estatal debe ser congruente con el propósito
de promover el desarrollo económico y social por la vía directa del papel
asumido por el sector público; por ejemplo, mediante la realización
deinversiones o por la prestación de servicios fundamentales, o por
víaindirecta de losincentivos que el régimen financiero proporciona a la
actividad económica privada.
Adaptación a postulados políticos preexistentes
177
Por último—en el orden de estaexposición pero no en el de
importancia— la coordinación financiera debe adaptarse al cumplimiento
de ciertos postulados o premisas de orden político y
constitucionalinherentes a la organización estatal que pueden o no
coincidir con los propósi tos que hemos reseñado hasta aquí5 . Por
ejemplo, la adopción de la forma de Estado federal y la aut onomía que
ella representa para los Estados miembros, implica un grado de
descentralización de atribuciones y tareas que puede parecer
contradictorio y de todos modos puede no ser congruente con otros
propósitos de la coordinación financiera que se acaba de reseñar.
De acuerdo con las premisas político-ins titucionales, puede
ser int encional la circunstancia que en un Estado miembro se resuelva
no prestar un servicio determinado, con la consiguiente desigualdad
relativa entre los habitantes de ese Estado y los demás componentes del
Estado nacional en cuanto a las cargas tributarias y, desde luego, a los
beneficios de la actividad estatal.
Por el contrario, puede ocurrir que un Estado miembro decida
emprender un servicio o bien efectuar inv ersiones que no se verifican
con la misma calidad y volumen en otros Estados miembros, o bien
puede ocurrir que para cumplir un mismo cometido diferentes Estados
adopten recursos distintos; algunos, las tasas retributivas o tarifas
suficientemente compensatorias para sus servicios, otros establezcan
impuestos con carácter redistributivo o adopten una política de
tarifas int encionalmente deficitaria, etcétera.
Estas desigualdades como también los resultados de la aut onomía de
los diferentes niveles estatales o de la descentralización sobre la
estabilidad económica o frente a los propósitos de desarrollo, constituyen
datos del problema, que no pueden ser ignorados, ni siquiera en un
planteamiento puramente teórico y, mucho menos, en las
aproximaciones prácticas a su solución.
Ya dijimos que el problema de la coordinación financiera no es
diferente en cuanto se refiere a la naturaleza del problema en sí y de los
factores que int ervienen a determinarlo, en el caso de los Estados
federales y en el de los Estados unitarios. Sin embargo, el peso relativo
de estos factores puede variar. En los Estados federales predomina el
factor ya ind icado en este apartado.
Factores históricos, políticos e ins titucionales predeterminan la
naturaleza de las funciones y cometidos asignados a cada nivel y, a
menudo, también predeterminan las fuentes de recursos que
corresponden al Estado federal y a los Estados miembros. Sin embargo,
en esta predeterminación de funciones y fuentes de recursos no hay una
178
correlación cualitativa ni cuantitativa entre las dos y queda abierto el
problema de adecuar los ing resos al volumen de los gastos y servicios a
cumplir y los demás aspectos reseñados anteriormente, los que
componen el complejo problema de la coordinación financiera.
Estas circunstancias no pueden llevar a la conclusión, avanzada por
algún aut or6 que la coordinación financiera entre el Estado federal y los
Estados miembros, es, en primer término, distribución de fuentes
determinadas de ing resos, mientras que la coordinación financiera entre
el Estado unitario y las entidades con aut onomía administrativa sería
distribución de determinados gastos. Consideramos más acertada la
conclusión de que el problema no es diferente en los Estados federales y
en los unitarios7 .
Por otra parte, aun cuando las tareas correspondientes al Estado
federal y a los Estados miembros pueden estar predeterminadas por
factores históricos e ins titucionales, exi ste —a menudo— un amplio
campo de tareas concurrentes que pueden ser cumplidas por ambos
niveles estatales. De ahí el problema que se plantea en cada oportunidad
en que se reabre la discusión acerca del reparto de los recursos entre los
diferentes niveles de la organización estatal, de redistribuir los
respectivos cometidos.
En efecto, en lo práctico no se plantea nunca el problema de empezar
de cero la distribución de tareas e ing resos entre los diferentes niveles
de la organización estatal.
Aun cuando se quiera emprender como una necesidad ine ludible la
coordinación financiera entre los diferentes niveles del Estado, se parte
de una situación de hecho e ins titucional ya exi stente, en virtud de la
cual en cada nivel corresponden ing resos y cometidos. Puede ser que
no se haya alcanzado un equilibrio satisfactorio y que éste sea —
p recisamente— el motivo por el cual se emprende la tarea de la
coordinación o de una nueva coordinación; pero las variaciones
sustanciales en el reparto de los ing resos no pueden ser efectuadas sin
una modificación concomitante en la distribución de las tareas y
viceversa.
La reforma del reparto de recursos implica la evaluación

de los cometidos y objetivos contradictorios
en la coordinación financiera
179
Si se pretende modificar, cuantitativamente, el monto total de ing resos
que corresponden a un determinado nivel de la organización estatal, en
desmedro o en beneficio de otro nivel de dicha organización, el proceso
racional para lograr ese fin debe consistir en una evaluación —t ambién
cuantitativa— de los cometidos que se asignan a los dos niveles. Si ello
no se hace, las modificaciones conducen, necesariamente, a un de-
sequilibrio en todos los niveles, que deberá ser compensado mediante
ajustes ulteriores.
La exi stencia de múltiples aspectos y diferentes objetivos en el
problema de la coordinación financiera implica, como es natural, la
posibilidad de que algunos de ellos sean contradictorios, de modo que
las soluciones que mejor contribuyen al logro de alguna finalidad sean
contraproducentes respecto de otras.
Así, por ejemplo, el contraste fundamental entre centralización y
descentralización o concentración o desconcentración de las finanzas
públicas8 se agrega a los que pueden surgir entre el objetivo primordial
de cubrir las necesidades financieras de los distintos niveles de gobierno
y el de lograr la estabilidad económica o, más en particular, lograr la
mejora del balance de pagos y la defensa de la moneda en el
plano int ernacional o el de promover el desarrollo económico y social de
algunas regiones o zonas a costa del esfuerzo de otras, frente al
propósito de dar a cada una el fruto de su propio esfuerzo.
Los contrastes más evidentes, sin embargo, en el problema de la
coordinación financiera se plantean en términos simples entre
las exi gencias políticas de la aut onomía de los Estados miembros
respecto del Estado federal y de las Municipalidades frente a los
Estados, por un lado, y las exi gencias racionales económicas y
financieras de la mejor utilización de los recursos, de la estabilización
económica y del desarrollo económico y social, por el otro; exi gencias
éstas que requieren —e n gran medida— la unidad y uniformidad de las
decisiones y de los procedimientos y que tienden a la planificación
centralizada.
La posibilidad de objetivos contradictorios tiene la consecuencia que
las soluciones alternativas no pueden satisfacer todos los aspectos del
problema de la mejor forma. Algunas logran mayormente la equidad e
igualdad de las cargas tributarias, otras los propósitos redistributivos o de
promoción del desarrollo; otras permiten la conducción unitaria de la
política financiera, pero sacrifican la aut onomía de los entes de
nivel inf erior. No exi ste, pues, la solución ideal y las preferencias no
siempre se basan sobre ponderaciones objetivas, sino sobre criterios
180
subjetivos de predilección o sobre premisas políticas distintas acerca de
la prelación de ciertos objetivos sobre otros.
Estas consideraciones de relativismo o, quizás, escepticismo sirven
para prevenir al lector respecto a que el análisis de las soluciones
técnicas y los ejemplos de los sistemas utilizados en los diferentes
países no podrán darnos la solución ideal, sino sólo suministrarnos
elementos de juicio sobre el empleo de diferentes ins trumentos y las
preferencias evidenciadas por los distintos países, para guiarnos en
nuestras propias elecciones, en las que también podrán aflorar factores
subjetivos y premisas políticas e ins titucionales de aceptación
axiomática.
3. DIFERENTES SOLUCIONES
En las diferentes soluciones del problema de la coordinación
financiera, en general, los esquemas de coordinación no tocan el aspecto
del reparto de las funciones y de los gastos de los distintos niveles de
gobierno, sino sólo la distribución de los recursos o de las fuentes de su
producción.
Los países afectados, de alguna manera, por los problemas de la
coordinación financiera, han creado diversas soluciones que la doctrina
no ha tardado mucho en agruparlas por sus características sustanciales
evaluando, al mismo tiempo, las ventajas y desventajas de las soluciones
propiciadas o discutidas.
A continuación, exp ondremos someramente, cada una con sus pros y
sus contras9 .
Los diferentes sistemas elaborados en diferentes países son:
a) Concurrencia;
b) Separación y asignación de fuentes para cada nivel de organización
estatal;
c) Participación con sus variantes;
d) Cuotas adicionales;
e) Asignaciones globales;
f) Asignaciones condicionadas.
Concurrencia
Este sistema equivale a la aus encia total de coordinación. Pensamos,
sin embargo, que ésta no es una omisión de la legislación, sino una
181
decisión positiva en favor de la libre concurrencia en las medidas
financieras de las entidades de los distintos niveles. Todas ellas tienen
libre acceso a todas las fuentes financieras y, especialmente, a todas las
fuentes tributarias.
Las ventajas principales de este sistema son las siguientes:
1. Mayor fuerza financiera de cada nivel de gobierno, por el libre
acceso a las fuentes más ricas y de rendimiento más flexible.
2. Responsabilidad de cada Poder Legislativo o deliberativo en la
elección de los ins trumentos tributarios y en la altura de las alícuotas,
con la posibilidad consiguiente de una mayor parsimonia en los gastos y
una más cuidadosa conducción administrativa. Esta ventaja está
naturalmente subordinada al carácter político de la representación en el
Poder Legislativo, puesto que sólo se logra cuando los poderes
deliberativos están constituidos por representantes de los mismos grupos
sociales que los contribuyentes10 . Contra estas ventajas se oponen las
siguientes desventajas de mucho mayor peso11 .
1. Utilización exc esiva y no sistemática de ciertos impuestos por dos o
más niveles de la organización estatal; como ocurre, por ejemplo, en los
Estados Unidos respecto de los impuestos a los réditos y a las
sucesiones. Existe la posibilidad que la superutilización se
vuelva ins oportable, a medida que se eleva la presión tributaria total.
Sin embargo, esta pretendida desventaja no es tal, si se admite que
frente a iguales necesidades financieras los Estados de diferentes
niveles deberían crear otros impuestos dentro de las facultades
irrestrictas de cada nivel, con las mismas consecuencias para la presión
tributaria; o bien, que deberían recibir de otros niveles estatales las
participaciones o las asignaciones necesarias para cubrir sus
erogaciones. Con lo cual —a cotamos— desaparece el sistema de la
concurrencia. El inc onveniente real es precisamente la falta de
coordinación y la posibilidad de un desequilibrio relativo, esto es,
una exc esiva utilización de ciertos ins trumentos, mientras que otras
posibles fuentes de recursos quedan ine xplotadas.
2. Multiplicación de administraciones fiscales y, para los
contribuyentes, sujeción a repetidas fiscalizaciones.
3. Creación de diferencias regionales en la presión tributaria, oasis
fiscales por un lado y territorios de alta presión por el otro; diferentes
condiciones de ubicación ventajosa de actividades productivas y nivel de
vida en el territorio nacional.
4. Destrucción de la unidad del sistema tributario.
Esta última desventaja debe int erpretarse como una ruptura de toda
política fiscal unitaria, tanto en el aspecto de la observancia de los
182
cánones o propósitos comunes de equidad y justicia o valoración de la
capacidad contributiva, como en el aspecto de la política fiscal para
estabilización y desarrollo o para la redistribución de ing resos.
Separación
Este sistema de separación tiende a asignar a cada nivel de gobierno
fuentes determinadas de recursos para su exp lotación exc lusiva.
Este sistema puede ser racional y adecuado para cumplir con los
múltiples fines de la coordinación financiera sólo en el modelo del
Estado-gendarme del siglo XIX, con pocas funciones bien delimitadas y
un nivel muy reducido de gastos públicos. A medida que se amplían las
funciones estatales y crecen las erogaciones, se hace más difícil que la
distribución de los ing resos sea congruente con la magnitud de los
gastos de los distintos niveles del gobierno. En efecto, los impuestos
asignados a los distintos niveles se desarrollan con un ritmo y medida
diferente de las necesidades financieras. Las deficiencias de financiación
y las medidas o paliativos que se adopten, int roducen en el sistema las
brechas que conducirán —l uego— a un cambio de sistema. Es
aleccionadora, en este sentido, la evolución de la mayoría de los Estados
federales, inc luyendo la exp eriencia argentina12 .
Por otro lado, el Estado federal empuja hacia una modificación del
sistema clásico de la separación y trata de conquistar el acceso a los
impuestos directos (impuestos a los réditos y al patrimonio). A menudo lo
logra sólo con impuestos por una sola vez o especiales, que son
consentidos como limitados en el tiempo, como ocurrió con los impuestos
a los beneficios ext raordinarios de guerra en la Primera Guerra Mundial
en Alemania o con los impuestos "de guerra" y, más tarde, "de crisis" en
la Confederación Suiza.
En los Estados Unidos, el gobierno federal obtuvo en el año 1913,
mediante una enmienda constitucional —l a XVI— poder para recaudar
un impuesto federal a la renta y otros impuestos directos. Desde 1916 la
Unión conoce también un impuesto sucesorio. Pero, como los Estados
siguieron recaudando sus impuestos a los réditos y sucesorios, la
reforma mencionada significó el cambio del sistema de separación al
sistema de concurrencia, cuyas ventajas e inc onvenientes ya fueron
descriptos. En Alemania, en una situación análoga, por
los ins uficientes ing resos de los impuestos a los consumos y
aduaneros, en el año 1919 se prefirió pasar al sistema mixto.
183
No sólo en el aspecto de la suficiencia de los recursos para las
cambiantes necesidades financieras del Estado resulta ina decuado el
sistema de la separación. También lo es respecto del problema de la
política fiscal, de la equitativa distribución de la carga según el principio
de la capacidad contributiva, de la redistribución de ing resos, de la
estabilización y el desarrollo; la separación de fuentes es una
solución ins atisfactoria, mientras sigue en segundo lugar, después del
sistema de la concurrencia, en el logro de la mayor aut onomía de las
finanzas en los diferentes niveles estatales, con la única pero
fundamental reserva que —a menudo— la aut onomía teórica se torna
irrisoria en la práctica por la deficiencia o inf lexibilidad de las fuentes.
A pesar de ello, el sistema de la separación es propiciado por
algunos13como el sistema más aconsejable,aunque atemperado por la
recaudación unificada en manos de un gobierno para su participación
con los demás, de los impuestos no discriminados y, especialmente, de
aquellos aplicables a actividades que se desdoblan en dos o más
unidades geográficas.
Participación
El sistema de la participación —c omo los tres que siguen— tiene la
característica diferencial respecto del anterior, de no distribuir las fuentes
de los ing resos sino el producto.
Dentro del sistema de la participación pueden distinguirse dos formas:
la primera, participación en sentido estricto, consiste en que se reparte
de acuerdo con índices apropiados el producto de cada impuesto por
separado14 . La segunda, que los aut ores alemanes denominan "unión
tributaria"15 , consiste, no ya en la distribución del producto de un
impuesto determinado, sino en la formación de una masa de recursos
financieros producidos por diferentes impuestos, que se distribuyen de
acuerdo con los mismos criterios o pautas. No creemos necesaria esta
subdivisión, por cuanto las dos formas tienen la misma naturaleza y los
mismos efectos, sobre todo cuando la distribución abandona el criterio
simplemente devolutivo de dar a cada participante el producto que le
corresponda o se presume corresponderle, para adoptar otras pautas
distributivas, muchas veces una mezcla de criterios variados, tales como:
la capacidad financiera, las necesidades financieras y elementos
redistributivos o de promoción.
Las ventajas del sistema de la participación son las siguientes:
184
1. Se evita toda superposición de gravámenes, tanto vertical como
horizontalmente.
2. Se eliminan duplicaciones o multiplicaciones de administración y de
fiscalización de los contribuyentes.
3. Se puede seguir una política fiscal unitaria en sus múltiples
aspectos de adecuación a la capacidad contributiva de conjunto y
sectorial, de redistribución de ing resos, de estabilidad y desarrollo
económico-social.
4. Se hace posible a los Estados participantes y a las entidades
descentralizadas territoriales, como los Municipios, contar con los
recursos procedentes de las mayores fuentes tributarias, los que —d e
otro modo— no les serían prácticamente accesibles o lo serían con
graves complicaciones y dificultades.
En contra de esas ventajas, el mayor pecado del sistema —d esde
luego, sólo aceptando determinadas premisas político-ins titucionales—
consiste en la privación del poder fiscal aut ónomo de los Estados
participantes, o sea la privación de la posibilidad de estructurar en la
forma que mejor les plazca sus impuestos, diferenciar la carga tributaria
según sus propias valoraciones de capacidad contributiva y propósitos de
redistribución de ing resos, como también la imposibilidad de adecuar la
altura de la exp lotación de las fuentes tributarias a la magnitud de las
erogaciones.
Este cercenamiento de la aut onomía de los Estados miembros y de
las entidades públicas menores es el precio de las ventajas que hemos
enumerado anteriormente. Sin embargo, también se puede aceptar que
si la participación se establece, en un Estado federal, mediante un
régimen convencional, la aut onomía de los participantes queda
salvaguardada, al menos en el aspecto de la distribución del producto de
los impuestos, aun cuando la elaboración de los índices de distribución
sometidos a la libre adh esión de los Estados participantes puede ser el
fruto de difíciles tratativas y regateos y concluya —n ecesariamente— en
una solución transaccional entre diferentes exi gencias y puntos de vista.
La aut onomía que se sacrifica es la de decidir por sí sobre la política
fiscal a seguir, la elección de los ins trumentos tributarios, el grado
de int ensidad de utilización de cada uno de ellos, las exe nciones o
franquicias a conceder, etcétera.
Cuotas adicionales
185
El sistema de cuotas adicionales tiene en común con el anterior el
hecho que el poder fiscal dicta la norma tributaria o sea, como
dice Hensel16 , posee la soberanía del objeto y estructura libremente el
impuesto, mientras que otros organismos estatales situados en otros
niveles establecen cuotas adicionales sobre los impuestos del primero.
Normalmente, se fijan topes a los porcentajes adicionales. Es éste un
sistema aplicado ampliamente en Europa occidental (Francia, Holanda,
Italia, Suecia).
Si se lo compara con el sistema de la concurrencia, tiene en común
con éste la utilización en varios niveles de la organización estatal de las
mismas fuentes de recursos. Pero se diferencia del sistema de la
concurrencia porque la estructura de los gravámenes es unitaria y,
especialmente cuando hay topes en las cuotas adicionales, también la
medida de la utilización de las fuentes estará regida por una política
única.
Por otro lado, el sistema de las cuotas adicionales —c omo el de la
participación— permite, a diferentes niveles de la organización estatal,
aprovechar las mayores fuentes tributarias con sus ventajas de
productividad y flexibilidad.
También tiene en común con la participación, la ventaja de la unicidad
de la administración y de las fiscalizaciones.
Los poderes fiscales con facultad de establecer cuotas adicionales
gozan de mayor aut onomía que en el sistema de la participación, porque
la fijación de las cuotas queda librada a la decisión de sus órganos
deliberativos —L egislaturas o Consejos Municipales— con la ventaja de
la responsabilidad política y financiera que esos organismos ejercen y la
posibilidad de una mayor parsimonia en los gastos o de una mejor
aplicación de los recursos, con la reserva de la capacidad e int egridad
política de los representantes de la voluntad popular.
El sistema de las cuotas adicionales evita totalmente las
superposiciones horizontales o sea entre Estados de igual nivel "si se
prevén los recaudos técnicos necesarios"17 . Pero la dificultad consiste —
p recisamente— en la técnica (en función de los criterios políticos) de
asignación a diferentes Estados de la facultad de sobreimponer, cuando
los hechos económicos sujetos al tributo se verifican en varias
jurisdicciones. Este problema es de gran complejidad y puede reeditar las
mismas cuestiones que surgen para la determinación de los índices de
distribución en el sistema de la participación.
Asignaciones globales
186
Se distinguen las asignaciones de los Estados miembros al Estado
federal —p or ejemplo, las contribuciones matriculares alemanas— y las
del Estado federal a los Estados miembros, pero en la evolución
moderna prevalecen notoriamente las segundas.
Se distinguen también las asignaciones globales de las condicionadas.
Las primeras son entregas de fondos sin afectación a gastos
determinados ni vinculadas al cumplimiento, por parte de los Estados
beneficiarios, de ninguna tarea, creación de servicios o mantenimiento de
los mismos a determinados niveles. De las segundas hablaremos luego.
Las ventajas del sistema de asignaciones globales son las siguientes:
1. Se tienden a distribuir los recursos, de acuerdo con la evaluación
unitaria, según las necesidades financieras de cada ente estatal.
2. Se eliminan todas las superposiciones, tanto verticales como
horizontales, de gravámenes y las duplicaciones de su administración y
fiscalización.
3. Se pueden lograr finalidades de redistribución de ing resos,
estabilización económica y desarrollo.
En contra de estas ventajas, puede ponerse en evidencia
un inc onveniente fundamental. Las asignaciones, inc luyendo en el
género la especie de las asignaciones condicionadas, constituyen el
método de coordinación de las finanzas entre los distintos niveles de
gobierno más alejados de la aut onomía financiera y política de los
Estados, que las reciben.
Además, las asignaciones globales pueden ser distribuidas entre los
Estados en función de índices preestablecidos por ley. El sistema se
acerca, entonces, sustancialmente, al de las participaciones.
Se divisa simplemente una diferencia de grado entre las
participaciones propiamente dichas, las uniones tributarias y las
asignaciones globales. Las primeras consisten en la distribución de un
impuesto determinado o de varios impuestos, pero cada uno de acuerdo
con criterios particulares. Las segundas consisten en la distribución de
una masa de medios financieros resultantes de la recaudación de varios
impuestos. Finalmente, las terceras consisten en la distribución de
medios financieros obtenidos de los recursos del Estado en general,
desvinculados del producto de uno o más impuestos.
Asignaciones condicionadas
Este sistema se diferencia del de asignaciones globales, por cuanto
las asignaciones están supeditadas al cumplimiento —p or los
187
participantes— de algunas tareas, por la implantación y mantenimiento
de algún servicio público u otras condiciones.
Son comunes a este sistema las ventajas ind icadas en relación con
las asignaciones globales, pero debe reconocerse que las asignaciones
condicionadas tienen una ventaja más acentuada con respecto a la
satisfacción de los fines de política fiscal en el sentido de las finanzas
modernas, puesto que las condiciones a las que están supeditadas las
asignaciones permiten encauzar la política de gastos de los Estados
beneficiarios, de acuerdo con una planificación unitaria.
Por otro lado, sin embargo, las asignaciones condicionadas presentan,
con más int ensidad que las globales, el inc onveniente de suprimir o
reducir la aut onomía financiera y política de los Estados que las reciben.
En efecto, las finanzas de esos Estados no sólo dependerán de las
asignaciones de fondos por el Estado federal sino que éste ordenará,
también, los servicios y las inv ersiones de los beneficiarios mediante las
condiciones a las que se supeditan las asignaciones. Habrá, pues, un
control pleno de la actividad financiera del Estado miembro por el Estado
federal y de las Municipalidades por los Estados.
Este inc onveniente, gravísimo desde el punto de vista político porque
contrasta con el sistema federal en su pureza, puede ser
superado, aun que se modifique el sentido original del federalismo, con
asignaciones condicionadas que sean el fruto de un planeamiento
elaborado por organismos en los que int ervengan no sólo
representantes del Estado federal sino también de los Estados
miembros.
4. CONCLUSIONES DE LA RESEÑA DE LOS SISTEMAS DE COORDINACIÓN

Sería int eresante reseñar también los métodos seguidos por los
diferentes Estados federales o unitarios para resolver sus problemas de
coordinación financiera. Pero ello nos impondría una tarea descriptiva de
la evolución de las ins tituciones financieras en un buen número de
países, inc luyendo la Argentina, lo que nos parece exc ede los límites de
esta obra.
Señalamos, esto sí, que mientras la Alemania de Bonn ha
evolucionado hacia la participación en el sentido centrífugo o sea
descentralizando la recaudación pero reservando para el Estado federal
la legislación tributaria común; Canadá ha reforzado su sistema de
asignaciones globales muy cercano al sistema de participación; Brasil ha
consagrado, nuevamente, su predilección por la separación de fuentes;
188
Estados Unidos ha mantenido su inc linación hacia las asignaciones
condicionadas, que el aut orizado especialista de la materia James A.
Maxwell18 considera como un logro del espíritu del "Federalismo
Cooperativo", la Argentina ha reunido en un solo tipo de participación el
régimen de los impuestos nacionales tanto sobre los gravámenes,
beneficios eventuales, patrimonios y capitales, como el IVA (impuesto al
valor agregado) y selectivos sobre los consumos19 .
Elegido el sistema de la participación como el más adecuado para
contemplar, de la mejor manera, las complejas cuestiones de la
coordinación financiera, se debe —s in embargo— reconocer
parcialmente la mejor aptitud del sistema de las asignaciones
condicionadas cuando se deba lograr no sólo la coordinación de la
política de recursos sino también de la política de gastos20 .
Con la elección del sistema de la participación —c on salvedad del
párrafo anterior— no termina allí el problema de la coordinación
financiera, puesto que debe acometerse la tarea complicada y altamente
conflictiva de establecer las pautas o criterios de participación de los
fiscos int eresados. Para ello, entran en juego el criterio del aporte o sea
la asignación al Estado o ente participante en función de la recaudación
en su territorio de los impuestos a repartir; el criterio de la necesidad o
sea la asignación al Estado o ente participante en función de los recursos
que éste necesita para cubrir sus gastos presupuestarios; el criterio de la
redistribución, o sea, el principio de solidaridad por el cual se asigna una
parte del caudal sujeto a la participación a aquellos Estados o entes de
menor desarrollo económico; el criterio de la asignación proporcional a la
población, tomada ésta como índice tanto de la necesidad como del
aporte al caudal común, o como criterio equitativo para realizar una
distribución que, en definitiva, int eresa a cada ind ividuo dentro de la
esfera nacional como una medida razonable de la importancia relativa de
cada Estado o ente dentro del conjunto de Estados o entes participantes.
Tampoco esa determinación de criterios o principios que deben regir el
sistema de la participación (y, como se dijo antes, también el sistema de
las cuotas adicionales) agota el problema, ya que falta determinar la
ponderación de los diferentes criterios entre sí para llegar al total de la
participación, porque no se puede sostener —s ino por decisión
arbitraria— que cada uno de esos criterios ha de tener igual peso en la
distribución del monto a repartir21 . La determinación de los pesos
relativos de cada criterio o pauta de participación es una tarea
complicada por la inf luencia de muchos factores, tanto que se llega a
afirmar que esto "puede dar origen"... "a criterios de distribución
189
sumamente complicados que muchas veces representen una verdadera
ciencia esotérica y cuya objetividad, además, será muy problemática"22 .
Por su parte, Paul Senf, relator del Congreso de Istambul de 1962 23 ,
afirma: "la problemática del procedimiento empieza con la tarea de
determinar las cuotas. Aunque se deje de lado para ese propósito
la inc ógnita de la fuerza tributaria, queda, sin embargo, la desagradable
tarea de exp resar la necesidad financiera con la precisión de tasas
porcentuales. Puesto que cada solución, en el mejor de los casos, puede
tener el carácter de un laudo arbitral tendiente a la objetividad, toda
decisión ofrece también el flanco a la afirmación de que los factores
determinantes de la necesidad han sido considerados ina decuadamente
o también ponderados equivocadamente". Y criticando el optimismo de
Ritschl24 refiere que en la República Federal Alemana los Lander
(Estados) y el Estado federal, para la distribución del producto financiero
de los impuestos, han descendido a luchas que llegaron a los límites de
lo soportable y, tal vez, un poco más allá.
190
CAPÍTULO IV
LAS FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES

EN EL DERECHO ARGENTINO
1. EL PODER FISCAL DE LA NACIÓN Y DE LAS PROVINCIAS

SEGÚN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
Las normas de la Constitución Nacional Argentina en las que se trata
de la definición del Poder Fiscal de la Nación y de las Provincias son —
e sencialmente— los arts. 4 º, 9º, 10, 11 y 12, 67 —inc s. 2º y 12—, 104 y
108*
* N. del A.: el autor se refiere a la constitución de 1853, según la reforma constitucional de
1994, se trata de los arts. 4º, 9º, 10, 11, 12, 75, —incs. 2º y 13—, 121 y 126.
.
Mientras los arts. 4 º, 9º, 10, 11 y 12 están contenidos en la primera
parte de la Constitución, en la que se establecen las declaraciones,
derechos y garantías, el art. 6 7**
** N. del A.: El lector debe remitirse al actual art. 75, según la reforma constitucional de
1994.
determina las atribuciones del Congreso y los arts. 1 04 y 108***
*** N. del A.: Remítase a los actuales arts. 121 y 126 de la Constitución Nacional vigente.
están comprendidos en el título referente a los gobiernos de provincia.
Esta ubicación ha de tener su importancia pero no es fácil desentrañar su
significado.
Según lo sostuvimos en otras oportunidades1 después de haber
opinado diferentemente y polemizado con distinguidos juristas acerca de
la int erpretación de los arts. 4 º y 67 inc. 2 º****
**** N. del A.: En la actualidad, arts. 4º y 75, inc. 2º de la Constitución Nacional.
, llegamos a la convicción que las contribuciones de este último artícu-
lo e inc iso se identifican con las contribuciones del art. 4 º. Esta norma
establece la fuente de los recursos del Tesoro Nacional, mientras que la
191
primera se refiere a los mismos recursos y los atribuye al Congreso en
forma exc lusiva o en concurrencia con otras fuentes.
Poder fiscal atribuido a la Nación con carácter exclusivo (arts. 9 º, 10, 11, 12
y 67, inc. 12*)
* N. del A.: actuales arts. 9º, 10, 11, 12 y 75, inc. 13 de la Constitución Nacional.
El art. 9 º establece que no habrá más aduanas que las nacionales, en

las que regirán las tarifas que sancione el Congreso. Esta disposición es
concordante con la del art. 1 08**
** N. del A.: Remítase al actual art. 126 de la Constitución Nacional.
, que prohíbe a las Provincias establecer aduanas provinciales.
El art. 1 0 consagra el principio de la libertad de circulación de los
bienes tanto de producción nacional como de los importados.
El art. 1 1 prohíbe los derechos denominados "de tránsito" y establece
la libertad de transporte con la prohibición de todo impuesto, cualquiera
fuere su denominación, por el hecho de transitar el territorio.
El art. 1 2 establece la prohibición de obligar a los buques destinados
de una provincia a otra, a entrar, anclar y pagar derechos por causa del
tránsito. Prohíbe, además, conceder preferencias a un puerto respecto
de otro, por medio de leyes o reglamentos de comercio.
El art. 6 7, inc. 1 2***
*** N. del A.: según la reforma constitucional de 199 4, deberá remitirse al art.75,inc. 13.
, establece, como atribución del Congreso, reglar el comercio marítimo
y terrestre con las naciones ext ranjeras y de las provincias entre sí.
Son éstos los límites que la Constitución fija al poder fiscal de las
provincias a través de la delegación de facultades exc lusivas a la
Nación.
La aplicación de las normas constitucionales mencionadas ha sido
efectuada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación principalmente
en dos formas:
a) Mediante su jurisprudencia en la cual ha desarrollado una amplia
doctrina respecto de la prohibición de los impuestos que afecten el libre
tránsito de mercaderías y la circulación territorial de bienes. Al decir
circulación territorial como objeto de la protección de la facultad
192
constitucional del Congreso, se distinguió la circulación territorial que las
provincias no pueden violar ni constreñir, de la circulación económica.
b) Mediante pronunciamientos de condena para impuestos en los que
la circulación económica se transforma por su cobro o por ser
discriminatorios, en un impuesto sobre la ext racción de determinados
artículos de una provincia con destino a otra2 .
Como conclusión de los principios constitucionales sobre las
facultades exc lusivas de la Nación y las limitaciones correlativas del
poder fiscal de las provincias, podemos afirmar que es ésta la única
materia en la que la asignación de facultades impositivas adopta el
principio consagrado en la carta constitucional.
Volveremos sobre el tema al exa minar los límites que la Constitución
impone al ejercicio del poder fiscal y al desarrollo de otros principios de
reparto de los impuestos recaudados por la Nación o por las Provincias, y
por acuerdo o convenio entre los distintos Estados reunidos en la Nación
Argentina.
2. LAS LEYES DE UNIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LOS IMPUESTOS NACIONALES

Por paradójico que parezca, el régimen de unificación y distribución de
los impuestos nacionales, se establece como consecuencia o reacción
de los legisladores frente a los problemas originados por el principio de la
concurrencia, como residuo después de la asignación a la Nación —c on
carácter de exc lusividad— de las facultades referentes a las aduanas, a
los derechos de importación y exp ortación y demás tributos, los que son
regulados por los arts. 4 º, 9º, 10, 11, 12, 67 —inc s. 2º y 12—, 104 y 108*
* N. del A.: Se trata de los actuales arts. 4º, 9, 10, 11, 12, 75, —incs. 12 y 13—, 121 y 126 de
la Constitución Nacional.
de la Constitución Nacional.
Después de la delegación de facultades a la Nación con carácter
de exc lusividad en materia aduanera, de tránsito, etcétera, las normas
de la Constitución ofrecían el régimen de asignación de las "demás
contribuciones" en los arts. 4 º y 67 inc. 2 º**
** N. del A.: El lector deberá remitirse a los arts. 4º y 75, inc. 2º de la Carta Magna.
.
La int erpretación de estas normas fue objeto de numerosas
discusiones en las cuales participamos3 , aceptando la int erpretación de
López Varela.
Sin embargo, no fue ésta la int erpretación que prevaleció y fue
aceptada por la Corte Suprema. En efecto, como lo sostuvo Terry
al int roducir los impuestos int ernos en el sistema tributario de la Nación,
193
debíase distinguir entre impuestos directos e ind irectos: estos últimos
constituían facultades concurrentes de la Nación y de las Provincias,
mientras que aquéllas eran, por principio, facultad exc lusiva de las
Provincias, salvo en la hipótesis prevista en el art. 6 7, inc. 2 º***
*** N. del A.: El autor se refiere al actual art. 75, inc. 2º de la Constitución Nacional.
de la Constitución, en cuyo caso también los impuestos directos
podían ser establecidos en concurrencia por la Nación y las Provincias.
El ejercicio de las facultades concurrentes por parte de la Nación y de
las Provincias en materia de impuestos int ernos durante el período de
1894 a 1934 dio origen a superposiciones desordenadas de impuestos
nacionales y provinciales y, a veces, también municipales.
Ello creó dificultades e inj usticias a las que se int entó poner coto con
la ley de unificación y distribución de impuestos int ernos nacionales (ley
1 2.139).
Un régimen análogo fue implantado unilateralmente por la Nación a
medida que se crearon los impuestos a los réditos, a las ventas, a los
beneficios ext raordinarios a las ganancias eventuales y otros, la mayoría
de los cuales podrían clasificarse como impuestos directos con
importantes exc epciones (impuesto a las ventas). El régimen respectivo
se consolidó, después de algunas reformas en diferentes tópicos, en
la ley 1 2.956.
Al vencimiento de estas leyes, por ini ciativa del Gobierno Nacional,
fueron sustituidas por los números 14.390 y 14.788, respectivamente.
Un tercer régimen de distribución de impuestos nacionales fue
establecido por la Nación (ley 1 4.060) en materia del impuesto
sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes.
A pesar de las diferencias de origen y de alcance de los tres
regímenes y de los impuestos comprendidos en ellos, era ind udable la
tendencia unificadora de este cuerpo del derecho tributario int erestatal,
en diferentes círculos y ámbitos científicos o gremiales. El estudio más
aproximado al planteo de los problemas jurídicos y económicos y a la
solución de los mismos fue la ini ciativa del Consejo Federal de
Inversiones que promovió dos estudios e inf ormes, el primero como
acopio de todos los antecedentes legislativos y convencionales sobre el
régimen de participación (esta denominación, por sí correcta, fue
modificada por el neologismo de "coparticipación"). El segundo fue de
carácter científico abarcando el origen del problema, las condiciones
políticas y jurídicas de los tres regímenes mencionados que, como
dictamen y proyecto de legislación especial, nos fuera adjudicado y que
dio origen a nuestro inf orme bajo el título de "régimen federal de
unificación y distribución de impuestos" al lado del de "coparticipación
provincial en impuestos nacionales".
194
La tendencia fundamental recogida de las conferencias de Ministros
de Hacienda, fue la de lograr un aum ento significativo del volumen de
fondos a distribuirse a través de la coparticipación, mediante un creciente
porcentaje del contingente destinado a las provincias en comparación
con el porcentaje de la Nación. Paralelamente a esta preocupación
provincial por el resultado cuantitativo del régimen, se produjo la
unificación de los tres regímenes en uno solo, tanto en el aspecto
cuantitativo de los recursos distribuibles como en las normas que tenían
que disponer las condiciones a las que debían sujetarse las
partes int eresadas (Nación y Provincias).
La unificación se logró con la fusión de todos los regímenes anteriores
por medio de la ley 2 0.221 y sus modificaciones.
Corresponde hacer mención de otro régimen de reparto de las
facultades impositivas entre la Nación y las Provincias. Aludimos a la
norma contenida en el art. 9 º de la Ley de Coparticipación Federal de
Impuestos (t.o. en 1979 y sus modificaciones). En esta norma, la Ley de
Coparticipación inv ade un terreno ajeno a su propósito directo, pero
establece limitaciones a los fiscos provinciales y municipales como
condición para estar comprendido cada uno en el régimen de distribución
de impuestos nacionales.
El apartado 1, noveno párrafo, del art. 9 º de la ley dispone que "en
materia de combustibles derivados del petróleo con precio oficial de
venta, la imposición no alcanzará a la etapa de producción en tanto
continúe en vigencia la prohibición contenida, en tal sentido, en el
decreto-ley 5 05/58 y sus modificaciones".
"En las etapas posteriores podrá gravarse la diferencia entre los
precios de adquisición y de venta".
El régimen especial para combustibles se limita a éstos y tiene como
su texto legal el decreto-ley mencionado.
Concluimos esta digresión con la obvia observación que tan escuetas
normas no tienen estructura ni alcance suficiente para constituir un
régimen especial. Obvio es también que la imposición de los
combustibles derivados del petróleo ha mantenido su propia norma sin
pasar aintegrar el régimen de unificación y distribución de impuestos
nacionales.
3. CARACTERÍSTICAS Y CONTENIDO DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

Las características salientes del régimen de coparticipación federal
son las siguientes:
195
a) El ins trumento normativo es la ley del Congreso (ley 2 0.221 t.o. en
1979 y sus modificaciones) al cual las provincias deben prestar su
adh esión exp resa por sendas leyes, aceptando las condiciones que la
ley nacional les impone.
No obstante esta apariencia de contractualidad del régimen, ésta
queda limitada a la distribución del producto de la recaudación de los
impuestos. No es, en cambio, materia de adh esión la elección de los
hechos imponibles en sus diferentes aspectos como en la definición
objetiva, atribución subjetiva, connotaciones cuantitativas, espaciales y
temporales. La Nación elige los impuestos y los crea por ley nacional
sin int ervención de los gobiernos de provincia. Éstos prestan su
aprobación a las pautas de distribución de la recaudación, asumen las
obligaciones que la ley nacional les impone y aceptan los derechos que
la misma ley les confiere.
Por otra parte, las provincias quedan exc luidas del proceso creativo
de la ley tributaria.
Por consiguiente, el régimen de unificación y distribución de los
impuestos nacionales implica una verdadera transferencia de facultades
impositivas de las provincias a favor de la Nación.
Si tenemos presente que el art. 1 04*
* N. del A.: actual art. 121, según la reforma de 1994.
de la Constitución Nacional establece que "las provincias conservan
todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal" la
delegación que se opera por el mecanismo de la ley nacional con la
adh esión de las leyes provinciales, constituye una transferencia del
poder fiscal provincial a la Nación por un ins trumento que no es la
Constitución ni una enmienda de la misma. Por lo tanto, en la situación
actual, dicha delegación no se ajusta a la norma del art. 1 04* de la
Constitución Nacional4 .
b) La Ley de Coparticipación vigente sigue el método de reparto del
régimen antecesor, de crear dos contingentes, uno para la Nación y el
otro para el conjunto de las Provincias. Más adelante, la ley establece las
normas para el reparto del contingente provincial entre todas ellas.
c) Determinación de los criterios de reparto entre las provincias del
contingente provincial. A diferencia de lo que acontecía según las
anteriores leyes de coparticipación, el régimen establecido por la ley
2 0.221 y sus modificaciones, adopta las mismas pautas para la
distribución de todos los impuestos.
d) Los fondos recaudados según el texto legal vigente, previa
deducción de los importes requeridos para el cumplimiento de la ley de
supresión de los aportes patronales, se distribuirán de la siguiente forma:
1. Un 48,5% en forma aut omática a la Nación.
196
2. Un 48,5% en forma aut omática al conjunto de las provincias
adh eridas.
3. Un 3% en forma aut omática como aporte al Fondo de Desarrollo
Regional, creado por el art. 1 5 de la Ley de Coparticipación.
En plena conformidad con lo exp uesto en nuestro trabajo
encomendado por el Consejo Federal de Inversiones5 , la ley en exa men
ha dado una gravitación prevaleciente a la población entre los
parámetros en función de los cuales debe efectuarse la distribución entre
las Provincias del contingente respectivo.
Distribución del contingente provincial

El contingente de las provincias según lo dispone el art. 3º se repartirá
de la manera siguiente:
En forma directamente proporcional a la población, 65%.
En proporciónper capitaa la brecha de desarrollo entre cada provincia
y el área más desarrollada del país, siempre que la provincia no
pertenezca a dicha área, 25%.
A las provincias que no tengan densidad de población superior al
promedio del conjunto de provincias, y en proporción a la diferencia entre
la densidad de población de cada provincia y dicho promedio, 10%.
La ley define con precisión en el art. 4º la brecha de desarrollo. Hay
que determinar el nivel de desarrollo y el correspondiente al área que
comprende a la Capital Federal y a la Provincia de Buenos Aires.
Para determinar el nivel de desarrollo de cada provincia, el art. 4º de la
Ley de Coparticipación dispone que se aplique el promedio aritmético
simple de los siguientes índices:
1. Calidad de la vivienda, según surja del último censo nacional de
viviendas;
2. Grado de educación de los recursos humanos, de acuerdo con los
datos del último censo nacional de población; y
3. Automóviles por habitante correspondientes al año del último censo
nacional de población.
La aprobación de los porcentajes de distribución entre las provincias,
establecidos de conformidad con los arts. 2º, 3º y 4º, compete a la
Comisión Federal de Impuestosinstituida por el art. 11 de la ley, cuya
estructura y atribucionesexpondremos más adelante.
Una vez aprobados por la entidad mencionada, los porcentajes serán
comunicados al Banco de la Nación, el que transferirá diariamente a
197
cada provincia el monto de recaudaciones que le corresponda por
aplicación de dichos porcentajes.
El Banco de la Nación no percibirá remuneración alguna por los
servicios que preste conforme con esta ley.
Esta norma es la base de laautomaticidad de la distribución según las
pautas establecidas en la ley (art. 6º del texto vigente).
El régimen convencional de la coparticipación impone obligaciones a
las partesintervinientes, entre las que se cuentan la Nación y las
Provincias.
4. OBLIGACIONES DE LA NACIÓN
Los arts. 7º y 8º de la Ley de Coparticipación establecen para la
Nación tres obligaciones:
1. Mantener el régimen de la coparticipación para todos los
gravámenes enumerados en el art. 1º (son ellos: los impuestos
nacionales a la s ganancias, a los premios de determinados juegos y
concursos y los adicionales a los mismos que eventualmente se
establezcan en situaciones de emergencia; a la regularización impositiva,
sobre los capitales y el patrimonio neto, al valor agregado,internos y
adicional a los aceites lubricantes, a la transferencia de títulos valores, a
los beneficios eventuales, a los beneficios adicionales provenientes
deinversiones de capitalextranjero, a la actualización de valores de
bienes de cambio y de emergencia a la producción agropecuaria). La
misma obligación dispone el art. 7º para todos los impuestosindirectos
que gravan consumos o actos conforme con la facultad del art. 67,inc. 2º*
* N. del A.: Se trata del actual art. 75, inc. 2º de la Constitución Nacional.
En otras palabras, el régimen de coparticipación debe ser mantenido
también para los impuestos que en el futuro establezca la Nación, sean
ellos impuestosindirectos, cuya facultad impositiva le compete en forma
concurrente o impuestos directos, cuya facultad limitada en el tiempo y
en sus propósitos le corresponde por delegación conferida por el
Congreso Nacional yautorizada por el art. 67,inc. 2º*de la Constitución
Nacional.
El segundo párrafo del art. 7ºexcluye de esta obligación a los
impuestos nacionales cuyo producto se halle afectado especialmente al
cumplimiento deinversiones, servicios, obras y al fomento de actividades
declarados deinterés nacional. Cuando termine la afectación por el
cumplimiento del objeto del gravamen y si éste continuara en vigencia,
198
deberáincorporarse al sistema de coparticipación establecido por esta
ley.
2. La segunda obligación de la Nación consiste en entregar al
Territorio Nacional de la Tierra del Fuego**
** N. del A.: En la actualidad reviste la calidad de "provincia".
, Antártida e Islas del Atlántico Sur,de su parte en la distribución del
producto recaudado, una participación equivalente a 2 décimos por
ciento (0,2%) del monto recaudado a distribuir y a la Capital Federal el
1,8%.
A fin de evitar confusiones y a pesar de la precisión de esta norma,
debemos dejar constancia que el monto que la Nación debe asignar a la
Capital y a dicho Territorio Nacional**se determina sobre la cantidad total
recaudada y a distribuir, mientras que la fuente de la cual se debeextraer
dicha suma es la parte correspondiente a la Nación.
3. En la segunda parte del art. 82 la ley establece como tercera
obligación de la Nación las mismas obligaciones previstas para las
provincias en losincs. b), c), d), e) y f) del art. 9º. Esta obligación es
asumida por imperio de la ley por la Nación por sí y por los organismos
administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o noautárquicos.
Esta disposición implica que la Nación en lo referente a las entidades
descentralizadas y municipalidades asume como condición de los
beneficios del rég imen de coparticipación las mismas obligaciones que
las provincias.
Un aspecto particular de este problema es el de las obligaciones que
asume la Nación respecto del Distrito Federal y las que asume por
separado la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. De ello
hablaremos más adelante.
5. OBLIGACIONES DE LAS PROVINCIAS

La Ley de Coparticipación, en su art. 9 º, establece las obligaciones a
las que están sujetas las provincias, juntamente con las normas que
disponen la forma y el contenido de las leyes de adh esión de las
provincias.
La norma del art. 9 º mantiene la tradición de los regímenes anteriores,
a saber, los de las leyes 14.390 y 14.788 y, remontándonos al primer
régimen de unificación y distribución de los impuestos int ernos
nacionales, de la ley 1 2.139.
Sin embargo, agrega otras limitaciones al ejercicio del poder fiscal que
corresponde a los Estados provinciales como requisitos para establecer
199
gravámenes que, de otro modo, podrían caer en alguna de las
prohibiciones que la ley dispone exp resamente como recaudo para el
goce de la coparticipación.
Expondremos su propósito y su alcance por cada inc iso.
a) En primer término se establece que la adh esión de cada provincia
debe ser exp resa mediante una ley que manifieste la aceptación del
régimen de coparticipación sin limitaciones ni reservas (inc. a ] del art.
9 º).
b) Cada provincia debe asumir la obligación de no aplicar ni por sí ni
por int ermedio de los organismos administrativos ni municipales de su
jurisdicción, sean o no aut árquicos, gravámenes locales análogos a los
nacionales inc luidos en el régimen de coparticipación.
c) La norma en exa men especifica que las provincias se
comprometen a no gravar con tributos de cualquier clase y cualquiera
fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a
los impuestos nacionales coparticipados ni las materias primas utilizadas
en la elaboración de bienes sujetos a impuestos, ambas comprendidas
por esta ley. Esta obligación deja fuera de su alcance, por exp resa
norma legal, las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados,
salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente.
Conviene destacar que esta última salvedad constituye una exc epción
o, mejor dicho, una serie de exc epciones a la exc lusión referente a las
tasas retributivas de servicios efectivamente prestados. Ahora bien,
la exc epción respecto de otra exc epción restablece la regla general.
d) La segunda parte del inc. b ) del art. 9 º prohíbe a las provincias
gravar las actividades, bienes y elementos vinculados con la producción,
comercialización, almacenamiento, transporte, circulación,
venta, exp endio o consumo de los bienes sujetos a impuestos int ernos
específicos a los consumos y tampoco la materia prima o productos
utilizados en su elaboración con una imposición proporcionalmente
mayor —c ualquiera fuera su característica o denominación— que la
aplicada a actividades, bienes y elementos vinculados con los bienes y
servicios análogos o similares y no sujetos a impuestos int ernos
específicos a los consumos.
Esta norma, en general, tiene como propósito evitar que las provincias
establezcan en forma directa su propio gravamen análogo al
impuesto int erno sujeto al régimen de coparticipación. Al mismo tiempo,
tiende a evitar que se graven por vía ind irecta, mediante gravámenes
diferenciales, las mercaderías producidas, almacenadas, transportadas,
etcétera. O a los bienes ins trumentales empleados en esos procesos
respecto de mercaderías sujetas a los impuestos int ernos a distribuir,
200
comparados con los que afectan los mismos fenómenos económicos
respecto de mercaderías o bienes ins trumentales no gravados con
impuestos int ernos sujetos al régimen de coparticipación.
La ley admite, sin embargo, que el exp endio al por menor de vinos y
bebidas alcohólicas esté sujeto a una imposición diferencial en las
jurisdicciones locales. Esta exc epción es el residuo del antiguo impuesto
local sobre licencias de exp endio al público de vinos y otras bebidas
alcohólicas.
La norma en exa men establece una aparente exc epción a dichas
prohibiciones de gravar en forma directa o ind irecta los mismos bienes
que constituyen la materia imponible de los impuestos sujetos al régimen
de coparticipación. Es así como se exc luye exp resamente de los
impuestos prohibidos a las provincias, los siguientes: impuesto sobre la
propiedad inm obiliaria, sobre los ing resos brutos, sobre la propiedad
de aut omotores y de sellos.
Esta norma se origina en análogos preceptos de las antiguas leyes
14.390 y 14.788, pero esos antecedentes han sido ampliados con
respecto a los tipos de impuestos exp resamente admitidos para las
provincias y —e sto constituye una importante novedad en el sistema
tributario provincial— la Ley de Coparticipación determina en sus normas
la materia imponible de los impuestos provinciales sobre los ing resos
brutos y de sellos, tanto admitiendo, como prohibiendo algunos
elementos parciales de los hechos y bases imponibles.
Con respecto al impuesto sobre los ing resos brutos el apartado
establece las pautas a las que deberá ajustarse dicho impuesto6 .
Entre las normas que se refieren al alcance de los impuestos
provinciales y municipales sobre los ing resos brutos, merecen un
comentario especial las que aut orizan a gravar las actividades conexas
con las exp ortaciones (transporte, eslingaje, estibaje, depósitos y toda
otra de similar naturaleza), las actividades cumplidas en lugares
de int erés público o utilidad nacional sometidos a la jurisdicción de la
Nación y los casos de transporte int erjurisdiccional e int ernacional y la
comercialización de combustibles derivados del petróleo.
El comentario principal que nos merecen estas normas consiste en
que ellas representan la int ervención del Poder Legislativo de la Nación
en la esfera legislativa tributaria de las Provincias y municipalidades,
delimitando, pues, el ejercicio del poder fiscal provincial en las materias
en las que se presenta la superposición o la inv asión de dicho poder en
la materia reservada al Congreso Nacional. En particular, se llega a
respaldar la aplicación de las normas del Convenio Multilateral.
201
Ello significa la adopción para el impuesto sobre los ing resos brutos
de la solución que propusimos para conciliar las facultades aut ónomas
provinciales con las normas constitucionales que reservan al Congreso
Nacional la legislación sobre determinadas materias, por ejemplo, el
comercio int ernacional e int erprovincial7 .
Ello no obstante, la solución conciliatoria adoptada por la Ley de
Coparticipación, no impide que en determinados casos la justicia
ordinaria declare la inc onstitucionalidad del impuesto sobre los ing resos
brutos respecto de la materia reservada al Congreso y del Convenio
Multilateral, sin posibilidad, por razones procesales, que la Corte
Suprema pueda conocer de esa materia y revocar los pronunciamientos
de las Cámaras, civiles o comerciales de la capital.
En lo que respecta a los impuestos de sellos, el apartado 11 del inc.
b ) circunscribe la materia imponible y en los casos en los que ésta
puede estar inc luida en las normas de dos o más jurisdicciones, dispone
que las provincias y la Nación deben inc orporar a su legislación
cláusulas que contemplen y eviten la doble imposición int erna8 .
Sin embargo, la ley que según suexposición de motivos debe tratar de
evitar la doble imposicióninterna, adopta como momentos de vinculación
tanto el criterio de la jurisdicción provincial en la que han sido otorgados
los actos o contratos como la jurisdicción en la que dichos actos o
contratos deban surtir efectos, sin tener en cuenta que una de las
razones por las cuales se producen dobles imposicionesinternas es la
adopción de los dos criterios de vinculación, como acabamos deexponer.
Tanto la Nación como las Provincias se obligan por sí y por los
organismos administrativos y municipales de su jurisdicción a no gravar
en forma directa o ind irecta los productos alimenticios en estado natural
o manufacturados (inc. c ], art. 9 º).
Se obligan también a aplicar las normas del Convenio Multilateral del
18 de agosto de 1977 y sus modificaciones (inc. d] del mismo artículo).
Se obligan, asimismo, a derogar los gravámenes provinciales y a
promover la derogación de los municipales que resulten en pugna con el
régimen de coparticipación (inc. e ) y a suspender la participación en
impuestos nacionales y provinciales a las municipalidades que no dieran
cumplimiento a las normas y obligaciones del régimen de coparticipación
(inc. f ] del art. 9 º).
Finalmente, el inc. g ), último del art. 9 º, establece la obligación de las
provincias y de la Nación como aut oridad local, de establecer un
régimen de coparticipación del producto de la recaudación de los
impuestos comprendidos en el régimen de la ley de coparticipación
federal, para los municipios de su jurisdicción.
202
Derecho de repetición
La Ley de Coparticipación Federal continúa la tradición de las leyes
14.390 y 14.788 al establecer el derecho de los contribuyentes afectados
por una imposición originada por la violación del régimen de
coparticipación. Ese derecho consiste en la repetición de los impuestos
pagados en virtud de normas en pugna con dicho régimen.
El derecho de repetición evidencia el principio que el régimen de
coparticipación no constituye sólo una coordinación de los poderes
fiscales del Estado Nacional y de las provincias, sino también el
cumplimiento del derecho de los verdaderos destinatarios de las normas
tendientes a eliminar dobles imposiciones y, por ende, de los principios
constitucionales que condicionan la creación y aplicación de los
impuestos.
Sin embargo, como lo dijimos en otra oportunidad9 , habrá que ir más
lejos eliminando el principio solve et repete o sea estableciendo también
el derecho del contribuyente a recurrir las determinaciones de los
gravámenes en pugna con el régimen de coparticipación en los modos y
formas que determinen las legislaciones respectivas, sin el pago previo
de dicha obligación impositiva.
La Comisión Federal de Impuestos

En el año 1949, al entrar en vigencia en la Capital Federal el impuesto
municipal a las actividades lucrativas mientras cumplía un año de vida el
mismo impuesto en la Provincia de Buenos Aires, funcionarios de la
administración de ambas entidades se avocaron al estudio de un
convenio destinado a evitar las dobles imposiciones o la ext ralimitación
de los poderes tributarios de las dos jurisdicciones. Además tenían el
propósito de coordinar la recaudación de dichos impuestos. Los
esfuerzos para concluir dicho convenio se vieron coronados de éxito el
24 de mayo de 1953 con la firma del acuerdo que se denominó
"Convenio bilateral".
Pocos meses después las dos jurisdicciones se reunieron en
conferencia con todas las demás provincias que habían int roducido en
sus jurisdicciones respectivas el impuesto a las actividades lucrativas.
El antecedente de este régimen convencional para los
propósitos ind icados era el acuerdo entre los Países Bajos y las Indias
203
Holandesas. Las provincias argentinas y la municipalidad de Buenos
Aires siguieron el ejemplo, adoptando también de acuerdo con el modelo
la creación de una comisión arbitral para el cumplimiento de los acuerdos
(la llamada "Comisión Bruins" por el nombre de su promotor).
Las leyes-convenio de unificación y distribución de impuestos int ernos
y la ley de coparticipación de los impuestos a los réditos, ventas,
beneficios ext raordinarios, etcétera, adoptaron sendas comisiones
arbitrales y lo mismo hizo la Ley de Coparticipación Federal de
Impuestos en vigencia (ley 2 0.221, t.o. en 1979 y sus modificaciones)
siguieron el ejemplo creando la Comisión Federal de Impuestos en
sustitución del Tribunal Arbitral de la ley 1 4.390 y la Comisión de
Contralor e Índices de la ley 1 4.788, mientras que el Convenio
Multilateral suscripto por todas las provincias y la municipalidad de la
Capital Federal creó su Comisión Arbitral. Todo ello había sido propuesto
en los estudios del aut or de este libro, en los trabajos encomendados
por el Consejo Federal de Inversiones.
No fue adaptada la propuesta de unificar la Comisión Federal de
Impuestos y la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral. Sin embargo,
creemos que la meta es la unificación de estos entes con análoga
estructura y similares funciones.
El art. 1 1 de la Ley de Coparticipación determina las funciones de la
Comisión Federal, que no sólo son numerosas sino también de variado
carácter. Ellas pueden agruparse en la clasificación siguiente:
1. Control de la distribución según las pautas de la ley [inc s. a) y b)].
2. Control del cumplimiento de las obligaciones de los distintos fiscos y
decisión de la exi stencia o no de inf racciones al régimen de
coparticipación y de las medidas sancionatorias [inc s. c), d) y e)].
3. De int erpretación de la ley de coparticipación [inc. f )].
4. De asesoramiento, estudio y proyectos en materia fiscal [inc s. g), h)
y j)].
Merece un comentario especial la atribución a la Comisión Federal de
las tareas de asesoramiento y evacuación de consultas. Se trata, en
efecto, de funciones por las cuales el poder fiscal de las provincias
delegado en la Nación por medio del régimen de coparticipación federal
tiene manera de manifestarse y contribuir por la vía consultiva a la mejor
disciplina de las ins tituciones tributarias, no sólo con respecto a la
participación en la recaudación de los impuestos nacionales unificados,
sino también en la propia legislación tributaria material cuyo ejercicio por
la Nación representa una abdicación de las potestades tributarias de las
provincias al margen de la Constitución Nacional10 .
204
Fondo de Desarrollo Regional
Es int eresante desde el punto de vista de la política económica de las
finanzas de múltiples niveles y como ins titución de la coordinación
financiera, la creación por el art. 1 5 de la Ley de Coparticipación Federal
de impuestos del fondo cuyo nombre figura en el epígrafe.
Esta ins titución a la cual contribuyen como recursos de primordial
importancia los aportes fijados en el inc. c ) del art. 2 º de la ley, es el
fruto más importante de la función económica que la actual legislación
financiera asigna al régimen de coordinación de las finanzas.
Se trata de la creación de un fondo que persigue la finalidad de
promover el desarrollo económico regional, alimentando las inv ersiones
con aportes del sistema federal de recaudación repartida y con criterios
de solidaridad entre los Estados Provinciales más pudientes a favor de
los menos favorecidos.
6. EL PODER FISCAL MUNICIPAL

Para definir el alcance del Poder Fiscal Municipal se debe, a nuestro
juicio, establecer el principio que las municipalidades carecen de Poder
Fiscal originario, el que compete exc lusivamente al Estado o a los
Estados Provinciales.
De esa afirmación se deduce que las municipalidades tienen
únicamente potestades tributarias de carácter derivado, esto es el
conjunto de facultades impositivas que el Estado les asigne.
La opinión contraria se apoya principalmente en dos argumentos: el
primero es de carácter histórico-sociológico y consiste en que las
municipalidades son agrupaciones sociales anteriores a los Estados
Provinciales y al nacional.
El segundo argumento consiste en que, de conformidad con la norma
del art. 5 º de la Constitución Nacional, las provincias tienen la obligación
de asegurar el régimen municipal. Ello implicaría el reconocimiento por
vía de la Constitución de las facultades impositivas de carácter originario
por estar fundadas en normas constitucionales.
No compartimos ninguno de los dos argumentos exp uestos. No es
siempre cierto el origen sociológico del municipio anterior al Estado. Se
da, en gran número de casos, la organización municipal por motivos
históricos y sociales pero por ini ciativa y decisión del Estado.
205
Por otra parte, el régimen municipal es de carácter administrativo y no
político.
El nucleamiento municipal puede ser anterior al establecimiento del
Estado o bien posterior a él; también puede verificarse que la agrupación
social espontánea no coincida con la población municipal reconocida y
organizada por el Estado como municipio.
Con referencia al otro argumento fundado en la norma constitucional,
la obligación de asegurar el régimen municipal no demuestra que las
municipalidades tengan un poder fiscal originario, antes bien es cierto lo
contrario: la obligación del art. 5 º de la Constitución Nacional demuestra
que los municipios derivan su potestad tributaria de la ley o de las leyes,
que las provincias dicten en cumplimiento de la obligación
constitucional11 .
La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires*
* N. del A.: Según lo dispuesto por el art. 129 de la Constitución Nacional de 1994, la Ciudad
de Buenos Aires posee un régimen de gobierno autónomo.
Un problema particular referente al régimen fiscal de las
municipalidades es el que surge de la organización del Distrito Federal12 .
No cabe duda que la Ciudad de Buenos Aires desde su federalización,
está organizada como gobierno municipal y que como le cabe al más
humilde de los municipios del int erior del país, debe proveer a organizar
y mantener la prestación de los servicios fundamentales y a su
financiación.
Sin embargo, la Ciudad de Buenos Aires transformada en Capital de la
República, tiene atribuciones en materia de gastos y recursos y, en
particular, con respecto a estos últimos, en su carácter de poder local.
Por lo tanto, la Ciudad de Buenos Aires tiene en sí misma toda la
gama de las actividades financieras y agrupa en su seno las funciones de
las provincias en cuanto ejerce en su territorio las facultades que las
provincias desempeñan en los suyos.
En segundo lugar, como Distrito Federal y, según la teoría que
prevalece, es, como tal, la Nación misma.
En tercer lugar, es una municipalidad con las funciones que una ley
del Congreso le asigna.
Por consiguiente, nos parece ine xacta la actitud de las provincias, en
general, frente a la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que le
niega el carácter de Estado lo que es correcto pero también rechaza la
equiparación a las provincias en parte y la naturaleza de gobierno
municipal, también parcialmente.
206
Finalmente, la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se
identifica con la Nación misma en la esfera de su jurisdicción local, pero
también con carácter no exc lusivo.
En el aspecto tributario, el sistema fiscal de la municipalidad capitalina
se resume en el siguiente esquema.
a) Es correcto el procedimiento adoptado en 1949 por el cual se
aprobó por ley del Congreso el impuesto a las actividades lucrativas13 .
b) Es ine xacto que la municipalidad de la Capital Federal, como
cualquiera otra municipalidad, tenga un poder fiscal limitado al
establecimiento de tasas o contribuciones de mejoras o especiales.
c) Como gobierno local la municipalidad de Buenos Aires tiene
derecho a establecer en su jurisdicción los impuestos que las provincias
han adoptado para su régimen fiscal, esto es, principalmente los
siguientes: impuesto inm obiliario, refundido o no con otros tributos sobre
la propiedad raíz como contribución de pavimentos, tasas y
contribuciones de obras sanitarias; impuestos a las actividades
lucrativas, o de patentes por el ejercicio de actividades con fines de lucro
o a los ing resos brutos obtenidos en el ejercicio de dichas actividades;
impuestos de sellos sobre los actos ins trumentados de transferencias a
título oneroso: impuesto a las transmisiones gratuitas de bienes.
La atribución de tales facultades impositivas a la municipalidad de
Buenos Aires ha sido objeto de contraste y resistencia por parte de la
Nación, cuyo Gobierno reconoció a regañadientes el
impuesto inm obiliario y similares y el impuesto a las actividades
lucrativas o tributos análogos como recaudación del Distrito Federal,
mientras que mantenía como creación y recaudación propia del Gobierno
Nacional en la jurisdicción local los impuestos de sellos y a la transmisión
gratuita de bienes.
Desaparecido este último impuesto —t anto el nacional como el de las
provincias— la Ley de Coparticipación Federal reconoció en su art. 9 º
como tributos locales —s in exc lusión de la Capital Federal— el
impuesto inm obiliario, el impuesto sobre los ing resos brutos, el
impuesto de sellos y el impuesto a la propiedad de aut omotores.
d) La Ley de Coparticipación mantiene la diferencia entre el impuesto
de sellos de la Nación como jurisdicción local y los otros gravámenes
mencionados, cuya recaudación ing resa al fisco municipal.
Entendemos que esta diferencia altera la coherencia del sistema
tributario de la municipalidad de Buenos Aires, pero no la vigencia del
principio respecto a que se trata de gravámenes que la Nación recauda
en la jurisdicción municipal como poder fiscal local con simetría con los
análogos impuestos provinciales.
207
e) La oposición de las provincias a considerar al Distrito Federal como
equiparado a una de ellas como fisco aut ónomo, triunfó aparentemente
al establecer la Ley de Coparticipación que la municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires recibiría su parte del contingente de la Nación. Sin
embargo, la reforma del art. 8 º por ley 2 2.451 eliminó la obligación de la
Nación de entregar a la Ciudad de Buenos Aires, de su propio cupo, la
participación que la Ley de Coparticipación Federal de impuestos había
establecido. Esta derogación, que exc luyó al Distrito Federal de la
coparticipación es la medida más drástica en contra de la Capital y
parece consagrar definitivamente la tesis de las provincias. No
compartimos esta conclusión, por cuanto la exc lusión del régimen de
coparticipación está compensada con creces por el reconocimiento de
facultades impositivas aut ónomas al Municipio de la Capital, como poder
local.
La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos 20.221 había
establecido que la Nación asignara de su propia cuota a la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires el 1,8% del monto total recaudado y sujeto
a distribución y el 0,8% al Territorio Nacional*
* N. del A.: En la actualidad, reviste la calidad de "provincia".
de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
La ley 2 2.451 eliminó la participación de la Municipalidad. Sin
embargo, la Ley de Presupuesto 22.770 la restableció con el mismo
porcentaje y a cargo de la Nación.
208
PARTE III
GASTOS PÚBLICOS
CAPÍTULO I
LOS GASTOS PÚBLICOS
1. PREMISA Y CONCEPTO DE GASTOS PÚBLICOS

Observamos preliminarmente que la exp osición, en primer término, de
la materia referida a los gastos públicos consiste esencialmente en una
elección de carácter arbitrario, que guarda simetría con el esquema del
proceso financiero exp uesto en el segundo capítulo de este libro.
De ninguna manera esta elección significa considerar que en el
proceso de la formación del Presupuesto las decisiones referentes a los
gastos sean previas a las concernientes a los recursos, ni —m ucho
menos— que la determinación de aquéllos, cualitativa y cuantitativa, esté
afuera de la actividad financiera y constituya un dato global de orden
político cuya cobertura constituiría dicha actividad, limitada, pues, a elegir
los recursos para la financiación de los gastos1 .
Los gastos públicos constituyen las erogaciones que efectúa el Estado
para adquirir bienes ins trumentales o int ermedios y factores para
producir bienes y servicios públicos; o para adquirir bienes de consumo a
distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribución directamente
a los consumidores; o bien para transferir el dinero recaudado con los
recursos a ind ividuos o empresas, sin ningún proceso de producción de
bienes o servicios.
209
2. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Como acontece habitualmente en toda ciencia también en la de las
Finanzas Públicas se efectúan clasificaciones de distintos fenómenos,
cuya validez debe juzgarse en razón de su utilidad para el mayor y mejor
conocimiento de los objetos estudiados.
Así es como el fenómeno gastos públicos ha dado origen a variadas
clasificaciones, algunas ya perimidas, otras de reciente creación.
Omitimos considerar las clasificaciones de orden contable o jurídico
que no tengan significación a los efectos del enfoque político-económico
(como, por ejemplo: gastos en personal y otros gastos; gastos del
ejercicio y gastos de ejercicios anteriores; gastos reservados o no).
Consideramos, a continuación, las siguientes clasificaciones: a) gastos
ordinarios y ext raordinarios, b) gastos productivos y de transferencia, c)
clasificación funcional de los gastos y d) gastos corrientes y de inv ersión.
Gastos ordinarios y ext raordinarios

La doctrina financiera clásica distinguía los gastos públicos en gastos
ordinarios y ext raordinarios. Esta clasificación tenía, como propósito
principal, establecer una correlación con la análoga clasificación de los
recursos en ordinarios y ext raordinarios. Se sostenía, al respecto, que
mientras los gastos ordinarios —o sea, corrientes, periódicos, nacidos de
la normal producción de los servicios públicos— debían ser financiados
con recursos ordinarios tributos, tarifas de empresas públicas o producto
de monopolios fiscales los gastos ext raordinarios —c omo los originados
por guerras, calamidades o catástrofes naturales— debían financiarse
con recursos del crédito o con gravámenes de emergencia, como el
impuesto al capital (capital levy).
Sin embargo, la doctrina keynesiana y la poskeynesiana han puesto
de relieve que la elección del recurso limitativo del poder de compra de
los sujetos particulares o de otros recursos que no afecten las
disponibilidades del público, depende más de la situación por la que
atraviesa la economía (recesión, desocupación, depresión, o bien,
prosperidad, pleno empleo, inf lación) que de la naturaleza del gasto que
se debe financiar2 .
De ahí que, al perder asidero la correlación entre gastos ordinarios y
recursos ordinarios o entre gastos ext raordinarios y
recursos ext raordinarios, ha perdido int erés la clasificación de los
gastos en ordinarios y ext raordinarios.
210
Gastos productivos y de transferencia
Otra clasificación distingue los gastos públicos en gastos productivos y
gastos de transferencia.
Según esta clasificación son gastos productivos los que corresponden
a la adquisición de bienes int ermedios y factores para la producción de
los bienes y servicios públicos. Tales gastos producen un aum ento de la
renta nacional. Son, en cambio, gastos de transferencia los que
consisten en el pago de una suma a determinadas personas, sin ninguna
retribución al Estado y no generan un aum ento de la renta nacional sino
sólo una diferente distribución de la misma. Esta clasificación, que
debemos a Pigou3 reproduce sustancialmente la que en anteriores
ediciones de su obra había exp uesto entre gastos consuntivos
(exhaustive ) o reales y gastos de transferencia.
Se trata de una clasificación con criterio económico que parcialmente
está contenida en la, más actual, de gastos corrientes (de consumo o de
transferencia) y gastos de inv ersión4 .
Clasificación funcional de los gastos

Otra clasificación agrupa los gastos públicos según el tipo de servicios
a los que sirve: educación, defensa, seguridad, salud pública, seguridad
social, justicia, administración financiera, etcétera, a veces reuniendo
algunos de estos servicios.
Trátase de una clasificación funcional porque sirve a los efectos de
conocer el contenido o las funciones de la actividad financiera del
Estado, pero no la int eligencia de la estructura de dicha actividad.
Gastos corrientes y gastos de inversión
La clasificación con criterio económico que prevalece en la doctrina
moderna es la ya aludida de gastos corrientes y de inv ersión. A su vez,
los gastos corrientes se distinguen en gastos de consumo y gastos de
transferencia.
Gastos corrientes de consumo
Son gastos de consumo todos aquellos que sirven para la producción
de los servicios del Estado. La calificación de gastos de consumo se
debe al supuesto, harto controvertible, que dichos servicios son bienes
211
finales, de utilidad directa para los destinatarios, tanto si se trata de
servicios divisibles como ind ivisibles. Esta suposición contradice la
esencia del fenómeno financiero, por cuanto no sólo los
servicios ind ivisibles, sino también muchos de los divisibles, son
prestados no sólo a consumidores finales sino también a empresas y son
complementarios de los demás bienes para la producción de bienes y
servicios que se ofrecen en el mercado.
Según lo que ya dijimos, es de la esencia del fenómeno financiero que
gran parte de los servicios públicos constituye el sustratoindefectible para
el funcionamiento de la economía de mercado.
En los serviciosindivisibles esto puede fácilmente discernirse, si se
piensa que, por ejemplo, los servicios de defensa y de seguridadinterior
permiten el funcionamiento regular de lasexplotaciones agropecuarias,
de lasindustrias, del comercio y de las profesiones, artes y oficios.
Ninguna de estas actividades podría ejercerse sin la prestación de dichos
servicios o, de ejercerse, se enfrentaría con un notableaumento de sus
costos de producción.
En los servicios divisibles, al lado de la satisfacción de las
necesidadesindividuales de los destinatarios—que puede hacer
considerar dichos servicios como finales o de consumo, pero no siempre,
ya que en muchos casos se prestan también a empresas comoinsumos
de sus actividades productivas—existe también la satisfacción de una
necesidad pública paralela pero no idéntica a la necesidadindividual. Es
éste el caso de los servicios deinstrucción y de salud pública en los que
la prestación del servicio a los alumnos y a los enfermos—actuales o
potenciales—, respectivamente, puede considerarse de consumo final,
pero el Estado consigue, al mismo tiempo, la satisfacción de la necesidad
pública de elevar el nivel deinstrucción y de salud de la población como
factores de mayor productividad del trabajo y crecimiento de la Renta
nacional.
Por estas consideraciones no creemos válida la clasificación de los
gastos destinados a la producción de los servicios corrientes como
gastos de consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo menos,
dos de los usos de ese concepto: 1) Al considerar algunos servicios
estatales, como de consumo final cuando estén prestados a empresas,
se puedeincurrir en un error de cálculo en la determinación de la Renta
nacional5. 2) La importancia de ciertos gastos, erróneamente clasificados
como de consumo final, por el mantenimiento de la paz social, de la
seguridadinterna yexterna y por elincremento de la productividad del
trabajo para el desarrollo económico de un país, puede quedar
menospreciada o no suficientemente po nderada.
212
Gastos de transferencia
Son gastos de transferencia aquellas erogaciones del Estado que no
sirven para la producción de servicios públicos, sino que sólo distribuyen
a determinados beneficiarios el dinero ext raído de otros sujetos.
Constituyen los casos más importantes de gastos de transferencia los
siguientes:
a) Los servicios de la deuda pública, para el pago de los int ereses y
de la amortización de la deuda.
Se trata de una transferencia típica y muy importante por su
envergadura y sus efectos. El Estado obtiene dinero de la recaudación
de impuestos o de operaciones de crédito, quitándolo a ciertos sujetos y
lo paga a su vez a los tenedores de títulos de la deuda pública en
concepto de renta y de amortización. De este mecanismo depende gran
parte de la problemática de la deuda pública y de sus efectos6.
b) Beneficios del sistema de seguridad social. La seguridad social
consiste, en general, en los beneficios o prestaciones que las leyes
establecen a cargo del Estado para ciertos supuestos y a favor de los
habitantes y pueden comprender todas o algunas de las siguientes
prestaciones:
— Renta periódica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una
cierta edad y que se hayan retirado de sus actividades de trabajo (en la
Argentina: jubilaciones).
— Renta periódica a los cónyuges supérstites y otros
derechohabientes de trabajadores fallecidos (en la Argentina: pensiones).
— Renta periódica a losinválidos.
— Pago de gastos de atención médica y otros gastos para la salud de
los trabajadores y de los familiares a su cargo.
— Pago de renta periódica a los desocupadosinvoluntarios.
— Pago de asignaciones para atender los gastos que originen las
cargas de familia de los trabajadores.
Estas erogaciones pueden ser financiadas, total o parcialmente, por
aportes periódicos de los mismos beneficiarios y contribuciones
obligatorias de los patrones, o bien por otros recursos, tales como:
impuestos en general o endeudamiento del Estado.
En todos los casos, las erogaciones que efectúa el Estado (o las cajas
de previsión social como entidades públicasautárquicas) constituyen
gastos de transferencia, por el hecho que las prestaciones conforman
una entrega a los beneficiarios de sumas recaudadas de otros sujetos.
Sin embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema
de seguridad social no se puede decir que noexista por parte del Estado
la producción de un verdadero servicio. En efecto, cabe preguntarse si no
213
constituye un bieninmaterial la paz social que se logra a través del
sistema. La contestación nos parece que ha de ser afirmativa. Entremos
a ejemplificar: ¿qué diferencia hay entre el servicio de salud pública y
lasinstituciones de seguridad social?
En ambos casos, el Estado organiza la producción de
bienesinmateriales los que, además de satisfacer
necesidadesindividuales, procuran un estado de paz social que es de por
sí un bienindivisible.
Obsérvese, también, que muchas prestaciones de seguridad social
podrían ser sustituidas por servicios producidos directamente por el
Estado. Así, por ejemplo, el beneficio que la seguridad social presta a los
trabajadores enfermos es equivalente al servicio directo de atención
médica; solamente en la forma hay diferencia entre una y otra prestación:
en el caso de la seguridad social el Estado entrega al beneficiario una
suma de dinero con la cual debe enfrentarse el gasto del servicio médico
y hospitalario; en el caso de la salud pública, el Estado mismo produce
por medio de sus profesionales y de sus hospitales y laboratorios los
servicios médicos y hospitalarios que suministra gratuitamente (o en
forma parcialmente gratuita) a los trabajadores enfermos. En muchos
casos hay combinaciones de los dos sistemas, de modo que es
difícilexcluir del carácter de servicio público a la erogación que fluya
directamente al beneficiario, para que éste costee, por su cuenta, los
servicios de salud aludidos.
Si se acepta que los beneficios de la seguridad social configuran un
verdadero servicio estatal, su valor debe ser computado a los efectos de
la determinación de la Renta nacional, como lo son los servicios de
salud, los de la justicia y otros, divisibles o no.
c) Una tercera forma de gastos de transferencia está constituida por
los subsidios o subvenciones noincluidos en el sistema de
seguridadsocial.
Estos gastos pueden ser periódicos o no; pueden destinarse a los
consumidores o a las empresas. En todos los casos, se trata de la
entrega a ciertos destinatarios del poder de compra quitado, a través de
impuestos u otros recursos, a otros sujetos.
Se ha sostenido y es casi un lugar común en la literatura financiera,
que los subsidios constituyen impuestos negativos. Esto es importante
para el desarrollo matemático de la teoría de las finanzas públicas; por
ello, es conveniente en una descripción no matemática de los fenómenos
financieros, caracterizar este concepto de subsidio como el concepto
antitético del impuesto. Así lo coloca, con razón, A. Lerner7 .
214
Los subsidios pueden tomar la forma de venta por el Estado de bienes
y servicios adquiridos o producidos por él a precios inf eriores al precio
de plaza o aún de los costos de adquisición o de producción. En tales
casos, los gastos de transferencia pueden quedar ocultos.
d) Otro caso de transferencia es el pago de los premios del
juego exp lotado por el Estado en sus formas más variadas: lotería,
quiniela, casinos, carreras de caballos, pollas de apuestas sobre los
resultados de encuentros de fútbol, combinaciones de los distintos
juegos, etcétera.
Gastos de inversión
El gasto de inv ersión puede definirse como la erogación estatal
destinada a la adquisición o producción de bienes ins trumentales o de
capital, que inc rementen el activo fijo del Estado y sirvan
como ins trumentos de producción, para el propio Estado, de los bienes y
servicios públicos.
En toda época y en todo lugar, el Estado ha efectuado gastos
de inv ersión: edificios como sede de los distintos órganos y oficinas;
obras de urbanización; acueductos; cloacas; calles y rutas o caminos;
canales; puertos; diques y embalses; en tiempos más vecinos se
agregaron usinas, oleoductos, distribución de gas y electricidad, etcétera.
Sin embargo, la evolución histórica señala no sólo una variación
cualitativa de esos gastos, sino un diferente enfoque de la política
de inv ersiones, puesto que éstas adquieren la función de suplir las
deficiencias de la demanda de bienes de consumo o de inv ersión por el
sector privado y contribuir a la estabilización y al desarrollo.
3. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Se atribuye a A. Wagner haber observado primero el
constante aum ento de los gastos públicos en los Estados modernos,
formulando lo que se llamó pomposamente "ley del crecimiento de los
gastos públicos". Más que una ley, trátase de una observación empírica,
que es int eresante exa minar críticamente para deslindar fenómenos
aparentes y reales, absolutos y relativos y determinar las causas que los
originan.
215
Crecimiento aparente
La comparación de los gastos públicos de un determinado país a
través del tiempo exi ge que los valores a comparar sean homogéneos.
No lo son, cuando hubiera variado el criterio de contabilización de los
gastos en diferentes períodos. Por ejemplo, si el Presupuesto de un
período no inc luye, entre los gastos, los déficit de empresas estatales y
el de otro período sí los computa, lo mismo si en un período se inc luyen
los resultados netos de las empresas estatales considerando dicho
resultado como gasto, si es negativo y como recurso si es positivo,
mientras que en otro período se inc luyen todos los gastos de las
empresas entre los gastos estatales y todos los ing resos entre los
recursos, es evidente la posibilidad que se observe un crecimiento de los
gastos públicos, el que será sólo aparente.
Es también causa del aparente aum ento de los gastos públicos el
envilecimiento del dinero, tanto de oro como de papel. En el estudio de la
tendencia (Trend) secular del nivel general de los precios en relación con
el oro (cuando éste constituía dinero, especialmente en los
pagos int ernacionales), se observa un constante aum ento del nivel de
precios y, correlativamente, una disminución del valor del oro. Se han
señalado como causas de esta desvalorización del oro el descubrimiento
de nuevas minas y el adelanto técnico en la ext racción del metal. El
efecto de este fenómeno es el aparente aum ento de los gastos públicos
con referencia al oro.
La causa más importante del aum ento aparente de los gastos
públicos es, sin duda alguna, la desvalorización de la moneda de papel
en régimen de curso forzoso. Como los gastos públicos representan —
e n gran medida— adquisiciones de bienes y servicios en el mercado, la
desvalorización del dinero implica el aum ento de los gastos públicos en
su valor nominal, pero no necesariamente en su valor con moneda
constante. Para deslindar lo que es aum ento aparente, atribuible al
factor monetario, de un posible aum ento real, es necesario deflacionar el
monto nominal de los gastos.
Crecimiento real
El aum ento real de los gastos públicos se debe sustancialmente a las
siguientes causas: aum ento del territorio del país; aum ento de la
población; aum ento de la Renta nacional; aum ento de las tareas y
funciones asumidas por el Estado; armamentismo y preparación para la
guerra.
216
a) Aumento del territorio. Puede tratarse de una ampliación política del
territorio del Estado como consecuencia de una guerra victoriosa o de
la inc orporación de nuevas tierras de alguna región hasta entonces
no exp lotada aun que ya perteneciente políticamente al Estado, como
ocurrió en la Argentina con la conquista del desierto, o en los Estados
Unidos con el ensanchamiento de las fronteras. Cualquiera fuera la
causa de la exp ansión territorial del Estado, ella trae consigo
el aum ento de los gastos públicos por la necesidad de proveer a la
organización política y administrativa de las nuevas regiones y atender a
los servicios públicos (defensa, seguridad, salud, ins trucción) como así
también efectuar inv ersiones básicas para el desarrollo de aquéllas.
b) Aumento de la población. El crecimiento demográfico tanto
vegetativo como inm igratorio es causa de aum ento de los gastos
públicos, sean ellos destinados a la producción de servicios divisibles
e ind ivisibles, o bien a simples transferencias, ya que el volumen de los
servicios está ligado a la magnitud de la población.
c) Aumento de la Renta nacional. El crecimiento de la Renta nacional
permite al Estado satisfacer, más int ensivamente, las necesidades
públicas ya asumidas o asumir otras nuevas que antes quedaban
postergadas por el nivel de renta anterior.
Ello es cierto en todos los niveles de gobierno.
En el orden municipal, la mayor renta de la población permite ampliar
y mejorar el servicio de alumbrado; embellecer los paseos públicos
creando parques y jardines; proveer mejor a la ins trucción y a la cultura,
promover el arte y las ciencias dentro de su ámbito.
En el orden provincial, se podrá inc rementar la vialidad y el turismo,
proveer mejores servicios dentro de su esfera de acción, promover el
progreso de zonas subdesarrolladas y el desarrollo de las actividades
productivas.
En el orden nacional, amén de los servicios ya prestados, que podrán
mejorarse, el Estado podrá modernizar sus fuerzas armadas y sus
medios de defensa, encarar obras públicas de mayor aliento y crear
nuevos servicios para necesidades públicas, latentes en un nivel más
bajo de Renta nacional y que se vuelven actuales, cuando la mayor
Renta nacional permite la obtención de mayores recursos.
Aumento absoluto y aum ento relativo

Todas las causas de aum ento real de los gastos públicos reseñadas
hasta aquí son causas naturales de que los gastos se acrecienten en una
217
determinada proporción. En otros términos, el aum ento del territorio, de
la población y de la Renta nacional producen —o bviamente—
un aum ento absoluto de los gastos públicos. Pero es oportuno exa minar
si también ha habido un aum ento relativo de dichos gastos, comparando
no sólo los guarismos de los gastos públicos, sino los de los gastos
públicos por unidad de superficie territorial, los de los gastos públicos por
habitante y los de los gastos públicos por unidad de Renta nacional.
Incremento por motivaciones políticas, económicas y sociales

Las causas del aum ento real de los gastos públicos
que exa minaremos ahora no son, como las anteriores, causas naturales
sino inh erentes a motivaciones políticas y económico-sociales.
En primer término, el aum ento de los gastos públicos, no motivado
por las causas ya exa minadas, debe atribuirse al crecimiento de las
tareas y funciones asumidas por el Estado. Las tareas limitadas que la
filosofía liberal asignaba al Gobierno, han sido ampliadas masivamente
por la filosofía int ervencionista. A ello contribuyeron muchos factores.
Entre ellos, la tendencia hacia la planificación económica para asegurar
la estabilización con la actividad directa del Estado. Son ejemplos de
esto, los gastos públicos en trabajos y otros de gran magnitud
programados por el Estado y destinados a absorber mano de obra
ociosa, en un primer tiempo, para paliar el mal de la desocupación, en un
segundo tiempo para seguir una política económica deliberada de plena
ocupación; igualmente lo son los subsidios a los desocupados y las
subvenciones a los productores; como también, en países como la
Argentina, la adquisición por el Estado de los exc edentes de cereales y
oleaginosas.
Ampliación de las funciones del Estado y la planificación
Como ya lo recordamos, la idea de la planificación en los Estados con
economía no socialista es hija y heredera de la planificación de la
economía durante la Primera Guerra Mundial, precisamente para
coordinar y fortalecer el esfuerzo productivo para el éxito en la lucha
armada. Terminado el conflicto perduró la idea de la planificación por el
Estado y de la asunción por éste de empresas propias en sustitución o
en competencia con las empresas privadas8 con la nueva orientación de
rehabilitar la actividad patrimonial del Estado en desmedro del
predominio de las finanzas tributarias.
218
En la época entre las dos guerras mundiales fue acentuándose la
tendencia hacia la creación de empresas públicas, en parte por
transformación de empresas privadas a las que el Estado había socorrido
durante la depresión de los años treinta, como también se fue esbozando
la planificación no socialista de la economía.
En ciertos países el Estado ya poseía —p or razones diversas—
empresas bancarias y de seguros, de modo que la tendencia que
estamos acotando no hizo sino consolidar una situación preexistente.
La Segunda Guerra Mundial encuentra a los países con economía
dirigida ya maduros para la planificación. Antes que terminara el conflicto,
la doctrina económica —d e la mano con los gobiernos— prepara la
conversión de la economía de guerra hacia una economía de paz,
planificada para la estabilización y el desarrollo. La planificación no se
limita al orden int erno de cada país, sino que se proyecta en el
orden int ernacional con los acuerdos de Bretton Woods, de los que
nacieron el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
La inf luencia del socialismo en el gobierno de países tales como Gran
Bretaña y Francia provoca la estatización de ferrocarriles, bancos,
servicios sanitarios, ind ustria siderúrgica, transportes en general; en
muchos países se atribuye al Estado, desde su nacimiento,
la exp lotación exc lusiva de la radiotelefonía y luego de la televisión.
Nuevos cometidos del Estado y sus motivaciones
En este cuadro —d esordenado a propósito, porque los fenómenos se
producen aquí y allá con ritmo distinto y en tiempos diversos, pero con la
tendencia unívoca hacia la asunción por el Estado de nuevos cometidos
y funciones—inf luyen dos motivaciones fundamentales: la primera es de
índole económico-social, la segunda de carácter marcadamente
sociológico y político.
La motivación económico-social consiste en la tendencia, en el de-
senvolvimiento de las empresas, a sustituir gastos específicos por gastos
generales9 . Como consecuencia de la división del trabajo y la ampliación
de las dimensiones empresariales, tareas efectuadas hasta ahora por
todos los sectores de las actividades productivas, se unifican en manos
de una organización general que en adelante cumple la tarea para todos.
Ese fenómeno, observado en el orden de las empresas, se verifica
también en la relación del Estado como empresa general y las distintas
actividades de la economía privada. En lugar de proveer éstas, cada una
parcialmente, al cumplimiento de los mismos cometidos en escala
limitada a sus propias necesidades, encomiendan la tarea a un
organismo superior que se desempeñará en beneficio de todos.
219
La motivación sociológico-política consiste en la transformación
ideológica concomitante con la transformación de la estructura de la
sociedad y de la inf luencia de nuevas clases. Mientras las decisiones
políticas del Estado reflejaban las ideas y los int ereses de la burguesía
empresaria, predominó el objetivo de la libertad económica y las
decisiones se ins piraron en el principio de Laissez faire, laissez passer,
le monde ira de lui-même .
El ing reso al gobierno de clases menos pudientes gracias, entre otros
factores, al sufragio universal, llevó a que predominara o, por lo menos, a
que tuviera inf luencia la idea del Estado protector y, en cierto modo, a
reemplazar la libertad por la seguridad. De ello surgen las nuevas
necesidades sociales y los nuevos servicios que el Estado moderno debe
producir, atribuyendo especial importancia a la seguridad social, a
la ins trucción gratuita, a los servicios de salud, etcétera.
Obsérvese que la idea del Estado protector y la pretensión que el
Gobierno vele por los ciudadanos y todos aquellos que habitan su
territorio, no se limita a la clase proletaria, sino que se ext iende a la
clase media; no se limita a los trabajadores sino que alcanza a los
productores agrarios, a los empresarios ind ustriales y a los
establecimientos de crédito. En la aguda depresión económica mundial
que se ini ció con la caída de Wall Street, o sea de la Bolsa de New York
en octubre de 1929, llaman al Estado para que acuda en su ayuda los
productores agrarios para que se mantengan los precios de sus
productos, asegurándoles precios mínimos, lo que desemboca —
n aturalmente— en la transformación del Estado en el comprador único
de las cosechas claman por ayuda y sostén de sus bodegas y viñedos,
los productores vitivinícolas, quienes están lejos de inv ocar la libertad de
sus actividades de la inj erencia estatal y aplauden al Gobierno cuando
éste paga un subsidio por cada cepa ext irpada. Ello no obsta que, una
vez superada la depresión y recuperada la economía —c omo en la
fábula del caballo que pidió el aux ilio del hombre para ser protegido de
los animales feroces, pero que se vio obligado de allí en adelante a
soportar al jinete, aún después de desaparecido el peligro—, los
productores tratan de sacudirse de encima al Estado demasiado
prepotente, que se atreve a dirigir y entrometerse en sus asuntos,
cuando ya no lo precisan.
El caso de los productores se acopla con el de los bancos acorralados
por los pedidos de devolución de los depósitos, lo que obliga al Estado
a int ervenir en su ayuda tomando a su cargo la dirección de las
operaciones y garantizando a los depositantes sus fondos, evitando, al
mismo tiempo, el colapso de los prestatarios de la Banca que no están
220
en condiciones de devolver los préstamos y reclaman una moratoria y la
asunción de sus deudas por el propio Estado.
Todo lo descripto hasta aquí puede ofrecer una exp licación histórica
de un proceso en plena marcha y cuyos comienzos macroscópicos se
remontan a un medio siglo apenas.
Este proceso desemboca en el crecimiento masivo de la economía del
sector público y en la creación de un sistema económico, como una
forma nueva de economía mixta del sector privado y del sector público,
con una gravitación cada vez mayor de la economía del sector público.
Desde luego que este crecimiento va más allá de lo que podía
imaginar A. Wagner, pero también más allá de lo que la presente
generación, mejor dicho, lo que queda de la generación de 1914-18,
pudo vislumbrar a partir del fin de la Primera Guerra Mundial10 .
Armamentismo y guerra
Desde antes de la Primera Guerra Mundial se desató en Europa la
carrera armamentista que desembocó en el estallido del conflicto en el
verano de 1914. Desde entonces se suele considerar al armamentismo
como una de las causas de aum ento de los gastos públicos. Se trata de
un aum ento real y no sólo absoluto sino también relativo, o sea de
un aum ento per capita y también con relación al ing reso nacional. El
proceso del armamentismo se puede acoplar a la guerra misma para
constituir una de las causas más poderosas de crecimiento de los gastos
públicos. A ese respecto es muy importante la comprobación estadística
efectuada por aut ores británicos, respecto a que los conflictos armados
provocan una brusca elevación de los gastos y que, terminada la guerra,
la reducción de ellos no significa el retorno al nivel ni al ritmo de
crecimiento anterior a la guerra11 .
Una int eresante ejemplificación del crecimiento de los gastos públicos
en diferentes países, está ofrecida por Einaudi, desde la primera
publicación de sus clases12 .
Un cuadro ind ica la variación de los gastos públicos en Francia,
empezando por el año 1243 bajo el reinado de San Luis hasta 1789 bajo
Luis XVI. Dicha variación es de 3,7 millones a 475 millones de francos.
Acota dicho aut or que —s egún se decía— era el régimen
monárquico el culpable del fabuloso aum ento de los gastos. Vino la
revolución y hubo un nuevo fortísimo inc remento: de 755 millones en
1789 a 3623 millones de francos en 1905.
221
Análogos ejemplos son los referentes al gasto público en Gran
Bretaña, Alemania, Rusia, Estados Unidos, Japón, Suecia, Suiza e Italia.
Los gastos de las entidades públicas locales no escapan al fenómeno
señalado; tampoco los gastos de las regiones y las provincias.
222
CAPÍTULO II
EFECTOS DE LOS GASTOS PÚBLICOS
1. OBSERVACIONES PRELIMINARES
Una cuestión preliminar que se debe resolver, consiste en la exa ctitud
o no del planteamiento de los efectos de los gastos públicos. Se trata, en
el caso del enfoque clásico, de erogaciones destinadas a la adquisición
de los factores e ins umos para la producción de bienes y servicios
públicos.
Los efectos de dichas erogaciones consisten en los efectos del
suministro de los bienes y servicios a sus destinatarios; en el enfoque de
las finanzas redistributivas, consisten en las medidas destinadas a lograr
modificaciones en la distribución de los ing resos entre los diferentes
sectores; y en el enfoque de las finanzas estabilizadoras y
como ins trumento de promoción del desarrollo, en el inc remento
del ing reso y de la ocupación hasta llegar al pleno empleo y,
respectivamente, en la aceleración del ritmo de crecimiento económico.
Los efectos de los gastos públicos deben ser reconocidos a través de
los efectos de los bienes y servicios públicos, en un supuesto, en los
otros, directamente de las consecuencias de las erogaciones.
En todos los casos, sin embargo, los efectos de los gastos pueden
variar según el tipo de recursos empleados para su financiación. Más
precisamente, el análisis de los efectos de los gastos debe efectuarse
suponiendo un determinado recurso, repitiéndolo sucesivamente
suponiendo, uno por uno, los otros tipos de recursos.
De ello resulta, por lo menos, una mejor formulación del problema no
sólo como efecto de los gastos públicos, sino globalmente como efectos
de la economía presupuestaria sobre la economía del mercado1 .
Para el análisis de este problema así reformulado, pueden plantearse
las siguientes hipótesis.
223
2. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS Y FORMAS DE FINANCIACIÓN
Gastos para la producción de bienes y servicios
Financiación con recursos tributarios.
Financiación con recursos del crédito.
Financiación con la emisión monetaria.
Gastos para redistribución de ing resos
Financiación mediante recursos tributarios.
Financiación mediante recursos del crédito.
Financiación mediante emisión monetaria.
Gastos para estabilización del nivel de precios, con plena ocupación
Financiación con emisión monetaria.
Gastos para el desarrollo económico y social
Financiación con emisión monetaria.
3. GASTOS PARA LA PRODUCCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS
Financiación con recursos tributarios

Los gastos públicos como ins umos del sector público para la
producción de bienes y servicios, financiados con recursos tributarios,
producen la satisfacción de las necesidades públicas, sin que pueda
plantearse el logro de una posición óptima en la cual sean idénticas las
utilidades creadas por los bienes y servicios públicos y las creadas por
los bienes y servicios del sector privado, por las razones ya exp uestas
acerca de la imposibilidad de un cálculo económico de costos-beneficios
en gran parte de la economía del sector público, por no exi stir precios,
sino sólo preferencias por parte del Estado, único sujeto de la actividad
financiera.
La financiación por recursos tributarios permitirá al Estado comparar la
utilidad del gasto con el sacrificio del recurso (abarcando, este concepto,
la utilidad negativa del recurso elegido como también la de los recursos
224
que —a lternativamente— hubieran podido utilizar y, paralelamente, las
utilidades que se hubieran podido lograr con otros bienes y servicios
públicos que el Estado dejó de producir, por considerarlos menos
prioritarios), si pudiera determinarse en cantidades finitas dicha utilidad y
sacrificio.
También sería necesario, para efectuar la comparación y la
determinación marginal de la utilidad del gasto y del sacrificio del recurso,
conocer la inc idencia y demás efectos del tributo elegido.
Sin llegar al pesimismo de Say, de Mill y de Ferrara acerca de las
conclusiones sobre la inc idencia final de un impuesto, debemos admitir
la enorme dificultad de llegar al conocimiento perfecto de
dicha inc idencia, que puede variar por muchos factores determinantes2 .
Tanto más difícil será la previsión de esa inc idencia por el gobierno, en
el momento de elegir un impuesto en vez de otro, en oportunidad de la
aprobación del Presupuesto3 .
Si el gasto no puede ser determinado como resultado de un proceso
de cálculo de costo-beneficio, es posible, sin embargo, una
determinación política de su prioridad y de la mayor o menor equidad de
la distribución por medio del tributo.
Si se decide un gasto como ins trumento de producción de un bien o
servicio público, aun que la decisión no esté inf luida por un propósito de
redistribución de ing resos ni de estabilización o desarrollo, la erogación
provocará un efecto redistributivo, si el bien o servicio beneficia a
sectores de los que pagan los tributos o, por lo menos, beneficia más a
aquéllos que a éstos; se acentúa el efecto redistributivo, si el recurso
consiste en impuestos progresivos a la renta o al patrimonio.
Independientemente de todo propósito de estabilización o de de-
sarrollo, el gasto efectuado para la producción de bienes o servicios
públicos, financiado con recursos tributarios, provocará un inc remento
de la Renta nacional igual al monto del gasto mismo, siendo el
multiplicador igual a uno, según el teorema de Haavelmo4 . Si no se
acepta la demostración de este aut or, puede admitirse la posibilidad de
una disminución de la Renta nacional, si el recurso o los recursos
empleados para financiar el gasto provocan una disminución equivalente
o aún mayor en el gasto del sector privado. Esto dependerá de la
coyuntura como lo ind icamos a continuación.
En situación de plena ocupación, si el recurso afecta, por lo menos en
la mayor proporción, a sectores de rentas bajas, con alta propensión
marginal a consumir, es admisible que el gasto —e n la hipótesis que
estamos analizando— provoque un efecto de recesión y desocupación, si
225
la disminución del gasto privado es mayor que el aum ento del gasto
público, a paridad de sectores favorecidos por el servicio.
Por otro lado, si hay desocupación, el mayor gasto público provocará
un inc remento de la Renta nacional y de la ocupación, que se verá
acentuada si los tributos elegidos afectan los sectores de alta renta con
pequeña propensión marginal a consumir.
Financiación con recursos del crédito

En la hipótesis del gasto público como ins trumento para la producción
de bienes y servicios públicos, financiado con recursos del crédito, el
efecto de la satisfacción de las necesidades públicas consideradas por el
Estado como prioritarias se verificará, sin que se pueda contar con una
óptima asignación de los medios disponibles para la producción de
bienes y servicios públicos y de los bienes y servicios privados. Esta
imposibilidad se funda en la razón exp uesta en el apartado anterior. A
ella debe agregarse la dificultad de determinar la inc idencia del
endeudamiento estatal sobre las diferentes clases sociales y sobre las
generaciones presentes y futuras.
Estos problemas serán exa minados más adelante, en el capítulo
referente a la deuda pública5 . Como en el caso anterior, también en éste,
si no es posible determinar la posición óptima de la asignación de
recursos para la satisfacción de las necesidades públicas y privadas, por
carecerse de precios para los bienes y servicios públicos, puede
determinarse —p or el contrario— la prioridad del bien o servicio público
y la mayor o menor equidad de la distribución del costo sobre diferentes
categorías económicas y sobre las diferentes generaciones y demás
efectos sobre los consumos, ahorros, inv ersiones y crecimiento.
El gasto público también, en este supuesto, puede tener efectos
redistributivos, si la utilidad del gasto beneficia en mayor medida a los
sectores distintos de aquellos que habrán de soportar la carga del
endeudamiento.
Asimismo, aun que ello no responda a una política de estabilización o
de desarrollo, los gastos producirán el efecto de inc rementar la Renta
nacional, en cuanto los recursos empleados para financiarlos no
provoquen una disminución del gasto privado igual o mayor que aquéllos.
Los efectos del gasto, en tanto no sean compensados por los efectos
de los recursos, significarán un aum ento de la ocupación y de la Renta
nacional, empujando la economía hacia la plena ocupación, si el nuevo
gasto se efectúa en épocas de depresión. El aum ento de la Renta
226
nacional ocasionado por el aum ento del gasto público estará medido por
el multiplicador, habida cuenta también del principio de aceleración y de
la int eracción entre éste y aquél6 .
Por el contrario, en épocas de aug e con pleno empleo, la inf lación
que está al acecho en tales circunstancias, se producirá, salvo que la
nueva deuda esté repartida entre pequeños ahorristas con alta
propensión marginal a consumir, que sacrifiquen parte de sus consumos
por la atracción de las condiciones de emisión de la deuda pública o por
otros motivos ext raeconómicos.
El gasto público como ins trumento para la producción de bienes y
servicios públicos, financiado con recursos del crédito, promoverá el de-
sarrollo, siempre que dicho gasto asegure la producción de bienes
de inv ersión o de servicios públicos de alta inf luencia en la
productividad de las actividades tanto del sector público como del sector
privado y siempre que la suscripción de la deuda pública no provoque
una disminución de inv ersiones privadas de mayor productividad que la
de las inv ersiones y servicios públicos.Financiación con emisión de
moneda
Finalmente, el gasto público, como ins trumento de producción de
bienes y servicios públicos, financiado con emisión monetaria, produce
su efecto de satisfacción de la necesidad pública que motiva la
producción del bien o servicio correspondiente. Sin embargo, no sólo
queda totalmente descartada la posibilidad de lograr el óptimo en la
asignación de recursos, sino también cualquier comparación entre
diferentes utilidades y sacrificios, puesto que la emisión monetaria puede
producir variaciones del nivel general de los precios y dislocaciones de
los procesos económicos con modificaciones profundas en los precios
relativos, que impiden toda determinación de costos y toda comparación
con los beneficios derivados de la producción de bienes y servicios. Esto
ocurre en el caso de exi stir plena ocupación, puesto que —e n este
caso— el gasto público puede provocar el estallido de la inf lación.
Si, por el contrario, el gasto ins trumental para la producción de bienes
y servicios públicos es financiado con emisión de moneda en una época
de depresión y desocupación, la utilidad del gasto mismo se sumará a los
beneficios de la reactivación económica y del crecimiento de la Renta
nacional.
En la hipótesis que nos ocupa, es admisible que el gasto
público, aun sin que el Estado se lo proponga, produzca efectos de
redistribución de ing resos, si los bienes y servicios públicos benefician a
personas diferentes de aquellas que sufren las eventuales
227
consecuencias negativas de la emisión monetaria; especialmente, en
épocas de plena ocupación y de aug e económico.
El efecto del gasto en la hipótesis planteada sobre la estabilización
estará condicionado por la coyuntura económica por la que atraviesa el
país, cuando el Estado inc rementa su actividad con el gasto adicional.
Habrá estímulo para la economía y un efecto reactivante si el país se
halla en época de depresión y desocupación. Habrá, en
cambio, inf lación, si se halla en época de plena ocupación.
El gasto podrá, también, surtir efectos para el desarrollo económico, si
los bienes y servicios que se inc rementan favorecen la productividad de
ambos sectores de la economía, siempre que —p or la coyuntura por la
que se atraviesa— la emisión monetaria no provoque un
estallido inf lacionario que, por sus secuelas, trabe y neutralice el efecto
positivo del gasto.
4. GASTOS PARA REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS

Los gastos públicos que consisten en erogaciones con el fin de
redistribuir ing resos, financiados con recursos tributarios, surten los
efectos redistributivos deseados, si los tributos elegidos inc iden sobre
categorías de personas diferentes de los beneficiarios del gasto, según
los propósitos del Estado y la idoneidad de los medios empleados.
La redistribución del ing reso será progresiva si los beneficiarios del
gasto pertenecen a un sector de ing resos más bajos que aquel sobre el
cual recae la inc idencia del tributo. Será regresiva si los beneficiarios del
gasto pertenecen a un sector de ing resos más elevados que aquel sobre
el cual inc iden los tributos elegidos.
La redistribución de ing resos puede ser un fin en sí mismo para el
Estado, pero también puede tener efectos para la estabilidad del nivel de
precios en plena ocupación y dichos efectos pueden ser motivo de una
conducta consciente del Estado, como también ser consecuencias no
buscadas de los gastos de transferencia.
En época de plena ocupación la redistribución progresiva tiene
efectos exp ansivos del gasto privado en sectores de alta propensión
marginal a consumir, pero el efecto inf lacionista del gasto puede ser
contrarrestado por el efecto multiplicador del tributo elegido en el régimen
de presupuesto equilibrado (Haavelmo)7 , cuya aplicación en este caso
228
no ofrece motivo a la crítica de Neumark8 , ya que el efecto para la
estabilización no es el fruto de una política deliberada, sino sólo una
consecuencia eventual.
En la misma hipótesis, pero cuando se trata de una redistribución
regresiva, el gasto público no tendrá el mismo efecto, a causa de la
menor propensión marginal a consumir de los beneficiarios.
En épocas de depresión y desocupación, los gastos de transferencia
financiados con recursos tributarios tendrán efectos positivos para la
reactivación, si los beneficiarios del gasto pertenecen a sectores de alta
propensión marginal a consumir y siempre que la inc idencia del recurso
tributario no neutralice dichos efectos; en una palabra, cuando se trate de
una redistribución progresiva. Lo contrario se verificará tratándose de una
redistribución regresiva.

En el caso de gastos de transferencia financiados con recursos del
crédito, el efecto redistributivo se logrará en la medida en que los
beneficiarios de la transferencia sean diferentes de aquellos que
soportan la carga de la deuda pública. Puede haber transferencias
progresivas o regresivas. El fenómeno de la transferencia es aquí doble;
hay, en efecto, una transferencia entre los suscriptores de la deuda
pública y los beneficiarios del gasto y hay otra transferencia entre los que
pagan los tributos que cubren el servicio de la deuda y los tenedores de
los títulos. La acumulación de transferencias puede ser inf inita, si se
supone que los servicios de la deuda son siempre cubiertos con nuevas
deudas.
El gasto de transferencia financiado con recursos del crédito, que
produce una redistribución progresiva, tendrá un efecto inf lacionario si la
economía atraviesa por un período de plena ocupación. Este efecto será
menor o será ine xistente si la redistribución es regresiva.
En una época de depresión y desocupación, la redistribución
progresiva favorecerá la reactivación económica, mientras que la
redistribución regresiva tenderá a neutralizarla.
Los gastos de transferencia podrán surtir efectos de desarrollo
económico si los beneficiarios del gasto pueden, con las sumas
obtenidas, elevar la productividad en sus respectivas actividades,
siempre que la inc idencia de la deuda pública aum entada no neutralice
dichos efectos. En particular, la inf lación que puede originarse por los
229
gastos de transferencia financiados con endeudamiento en épocas de
plena ocupación, puede no afectar el desarrollo económico.
Por el contrario, los gastos de transferencia financiados con recursos
del crédito en épocas de depresión, si bien producen efectos de
reactivación económica, pueden no ser favorables al desarrollo, por no
crear las bases para una mayor productividad en las actividades
económicas.
Financiación con emisión monetaria

Los gastos de transferencia financiados con emisión monetaria
lograrán efectos redistributivos, en la medida en que los beneficiarios de
las erogaciones estatales no se vean perjudicados en mayor grado por
los efectos eventuales de esa forma de financiación.
Si se trata de una redistribución progresiva en el caso de pleno
empleo, se producirá un efecto deinflación. Si se trata, en cambio, de una
redistribución regresiva, el efectoinflacionario será menor o
hastainexistente.
Si el gasto de transferencia financiado con emisión monetaria se
efectúa en épocas de depresión y desocupación, se producirá un efecto
de reactivación económica con mayorintensidad que en el caso de
endeudamiento. Ello, especialmente, si las transferencias benefician a
sectores de bajo nivel deingresos, y por tanto, de elevada propensión
marginal a consumir.
Si, por el contrario, los gastos de transferencia benefician a sectores
deingresos elevados y de baja propensión marginal a consumir, el efecto
de reactivación será menor.
El gasto de transferencia financiado con emisión monetaria puede
surtir efectos favorables para el desarrollo económico, a pesar del
efectoinflacionario, si los beneficiarios de la transferencia
puedenaumentar, gracias a las sumas recibidas, la productividad de sus
empresas y siempre que las consecuencias negativas de lainflación no
neutralicen o sobrepasen dichos efectos.
Por el contrario, el gasto de transferencia que eventualmente
promueva la reactivación económica, puede no ser favorable al de-
sarrollo económico si no crea las bases de una mayor productividad de la
economía en su conjunto.
230
5. GASTOS PARA ESTABILIZACIÓN DEL NIVEL DE PRECIOS

Si suponemos cubierta la función de los gastos públicos para la
producción de bienes y servicios y para la redistribución deingresos
yexaminamos la hipótesis de gastos públicos tendientes al único
propósito de la estabilización económica con plena ocupación y
correspondiente nivel de Renta nacional, cabe analizar, en primer
término, los efectos de gastos públicos financiados con recursos
tributarios.
Podemos repetir aquí lo ya dicho alexaminar los efectos del gasto
p ara la producción de bienes y servicios públicos. El gasto provoca
un aum ento del ing reso nacional igual al monto neto del inc remento del
gasto total, o sea que el efecto exp ansivo del gasto público se verá
compensado en parte, en todo o con creces, por los efectos restrictivos
del recurso tributario, pues, según el teorema de Haavelmo, el
multiplicador, en el caso del presupuesto equilibrado, es igual a uno.
En otras palabras, el inc remento de la Renta nacional por efecto del
gasto financiado con recursos tributarios es apenas igual al monto del
gasto adicional. Por ello, la eficacia cuantitativa del gasto para la
estabilización a nivel de plena ocupación será menor con un presupuesto
equilibrado que con un presupuesto deficitario.
El inc remento del gasto total por la vía de un aum ento del gasto
público en una situación de pleno empleo tendrá
efectos inf lacionarios, aun que dicho gasto se financie con recursos
tributarios y tanto más graves cuando el inc remento del gasto beneficie
en mayor grado a sectores de alta propensión marginal a consumir y el
sacrificio del tributo inc ida sobre sectores de baja propensión marginal a
consumir. En otros términos, la política presupuestaria de redistribución
progresiva provoca, en situación de pleno empleo, un brote inf lacionario,
mientras que una política presupuestaria dirigida a alcanzar la plena
ocupación y contrarrestar la desocupación deberá ser progresiva, siendo
contraproducente una política regresiva.
Debemos también exa minar los efectos del gasto destinado a
estabilizar el nivel de precios y asegurar la plena ocupación, financiado
con recursos tributarios, respecto de la asignación de recursos para la
Supongamos que la economía del país atraviese una etapa de
depresión y desocupación. La concurrencia de gastos para la producción
de bienes y servicios y otros para la reactivación económica no inf luye
231
sobre la eficiencia de la actividad financiera en su sentido estricto. Pero
no se puede decir lo mismo de los recursos tributarios que se suman a
los ya exi stentes para cubrir los gastos de producción de los bienes y
servicios públicos y los destinados a transferencias, provocando una
presión, que puede resultar exc esiva, sobre la economía.
También se producen efectos redistributivos, aun que ello no sea el
propósito del gasto para la estabilización, si los recursos tributarios
empleados recaen —e n definitiva— sobre sectores de altas rentas y los
gastos benefician a sectores de bajos ing resos, generándose —p or
ende— una redistribución progresiva. Por el contrario, si los
impuestos inc iden sobre sectores de rentas cada vez más bajas,
mientras que los gastos benefician a sectores de altas rentas, habrá una
redistribución quizás no deliberada pero si objetivamente regresiva, que
puede contradecir la voluntad política del Estado.
Los gastos destinados a la estabilización pueden surtir efectos
positivos o negativos para el desarrollo económico del país; los efectos
del gasto serán también diferentes según los recursos empleados para
financiarlos.
Supongamos que el Estado decida construir un sistema de diques
fluviales para regular la navegación, para el riego de una determinada
zona y para el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica, financiando
ese programa con impuestos. Las inv ersiones, si los programas no son
caprichosos y responden a los fines que hemos ejemplificado, sin duda
alguna pueden contribuir al desarrollo económico de la zona y de todo el
país, además de favorecer los planes de estabilización.
Sin embargo, si la financiación con impuestos inc ide sobre los
sectores de altas rentas afectando la formación de ahorros o
sustrayéndolos de las inv ersiones del sector privado, puede quedar
reducido, anulado, o hasta exc edido el efecto del gasto por el efecto
contrario de los impuestos utilizados. Podría verificarse un efecto positivo
para el desarrollo si las obras públicas mencionadas estuvieran
financiadas con impuestos con inc idencia sobre sectores de baja renta,
o sea, afectando los consumos. Pero si así fuera se malograría la política
de estabilización. Habría, pues, uno de los casos no inf recuentes de
objetivos encontrados. La elección de uno u otro dependerá de una
decisión política sobre las prioridades a considerar.
232
Los gastos en su función estabilizadora financiados con recursos del
crédito provocarán, en general, el efecto de reactivación apetecido,
siendo aplicables para conocer el efecto sobre la Renta nacional, el
multiplicador, el principio de aceleración y la int eracción de ambos9 . En
cuanto a los recursos del crédito utilizados, será mayor el multiplicador si
la deuda pública es colocada en los bancos, siempre que éstos no deban
o no prefieran reducir el crédito para el sector privado en una medida
equivalente o mayor. Esta salvedad depende de las condiciones de
colocación de la deuda, por un lado, y del rendimiento y riesgos de los
préstamos al sector privado, por el otro.
El efecto exp ansivo del gasto financiado por el crédito, en la hipótesis
de colocación en los bancos, llega a su máximo si la cartera de títulos de
la deuda pública es descontada en condiciones preferenciales por el
Banco Central, eludiendo —p or esa vía— la disposición de la ley sobre
Banco Central, que le veda ser prestamista del Estado, salvo precisas y
rigurosas condiciones de exc epción. La financiación por el crédito se
acerca mucho, en tal caso, a la directa emisión monetaria10 .
En cambio, una colocación de la deuda entre consumidores que
reduzcan sus consumos alentados por las condiciones ventajosas de la
emisión, no tendría efectos exp ansivos ya que los fondos utilizados para
la suscripción de la deuda pública disminuirán las disponibilidades para la
demanda de bienes de consumo con un efecto multiplicador negativo.
Si la coyuntura es de plena ocupación y lo que se trata es de evitar o
contrarrestar la inf lación, para la financiación de los gastos, suponiendo
que éstos no puedan ser reducidos por el crédito, el Estado deberá
acudir al público, reduciendo —e n lo posible— las disponibilidades para
consumo. Las colocaciones en los bancos deben ser prohibidas o
enérgicamente desalentadas.

En la hipótesis de gastos destinados a fines de estabilización y
financiados con emisión monetaria se logra el máximo efecto de
reactivación, según lo señaló el profesor Simons11 , ya que esta forma de
financiación no afecta, en la más pequeña cantidad, a las
disponibilidades del público para consumo. El peligro de inf lación
no exi ste en los primeros tramos de la curva ascendente de la renta
nacional y de la ocupación, pero a medida que se acerca la meta de la
plena ocupación, pueden empezar los cuellos de botella, debidos a la
falta de algunos factores humanos y materiales críticos, con el efecto de
233
provocar aum entos de precios en diferentes puntos de la producción de
bienes y ext enderse y generalizarse, luego, la suba de los precios y el
nivel general de éstos.
Es obvio que la financiación mediante emisión monetaria de los gastos
públicos en situación de aug e y plena ocupación, provocará o agudizará
el proceso inf lacionario.
La producción de bienes y servicios públicos no tiene porqué sufrir
traba alguna por la financiación por vía de emisión de moneda de los
gastos destinados a la estabilización y a la absorción de trabajadores de-
socupados. En otros términos, los gastos públicos para la estabilización
financiados con emisión monetaria en épocas de depresión económica y
desocupación no afectan la eficiencia de la producción de bienes y
servicios públicos.
Tampoco se verá afectada la redistribución de ing resos. Pero el
cuadro general sufre una completa transformación si se llega al punto de
flexión de la curva, por haberse exc edido —e n cantidad y tiempo— los
gastos de estabilización financiados con emisión monetaria.
Los aum entos del nivel general de precios y, más que nada, la
modificación y distorsión de los precios relativos perturbarán gravemente
los gastos públicos para la producción de bienes y servicios y para la
redistribución de ing resos.
6. GASTOS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL

Los gastos para el desarrollo no se diferencian—sustancialmente— de
los gastos para la producción de bienes y servicios. En efecto, dichos
gastos consisten esencialmente eninversiones y en algunos servicios de
importancia fundamental para el buen funcionamiento de la economía,
con efecto sobre la mayor productividad de todas las actividades
productivas.
Por esta razón, no podemos compartir el punto de vista
deMusgrave12según el cual la política presupuestaria para el desarrollo
sería una parte o una política análoga a la política de estabilización.
La financiación de los gastos públicos para la estabilización mediante
recursos tributarios implica una disminución de la renta disponible para
los gastos del sector privado. Aunque teñido con el nuevo color del de-
sarrollo económico, el problema es siempre el de las finanzas clásicas,
234
con énfasis en el inc remento de la productividad de los bienes y
servicios públicos para el crecimiento sostenido de la renta per capita ,
en lugar del aspecto de la igualación de las utilidades y los sacrificios.
La elección de los recursos tributarios adecuados al desarrollo
económico puede asumir la forma de renuncia a los principios de
imposición más justos o más flexibles, para adoptar en su lugar los
tributos que no afecten la formación de ahorros y favorezcan, de ese
modo, la formación del capital por el sector privado.
El problema puede tomar la forma de un dilema: inv ersión
pública versusinv ersión privada, ya que los medios disponibles a través
de la oferta de ahorro son limitados y, si los absorbe el Estado para
sus inv ersiones, no quedan disponibles para la inv ersión privada.
La política de desarrollo puede consistir en la elección de impuestos
que reduzcan la demanda de bienes de consumo para financiar
las inv ersiones públicas y dé lugar a la sustitución de consumos
por inv ersiones fenómeno éste que constituye una de las posibles
formas del ahorro forzoso .

Los gastos públicos para el desarrollo pueden ser financiados con
recursos del crédito y éstos pueden variar por sus modalidades y su
colocación.
Si los gastos se efectúan en una situación de plena ocupación, la
financiación por el crédito puede provocar un brote inf lacionario en la
medida en que su colocación se efectúe en bancos o en sectores con
disponibilidades líquidas que suscriben la deuda pública en vez de
mantener su liquidez.
El brote inf lacionario puede poner en peligro la inv ersión estatal por
el aum ento de los costos y las distorsiones que provoca la inf lación.
Igual problema ocasiona la financiación por deuda pública de los
gastos en servicios básicos para la economía, siempre que ésta se halle
en situación de plena ocupación.
En cambio, si la política de desarrollo se emprende en una etapa de
depresión y desocupación, tanto la producción de bienes de inv ersión
como la de servicios públicos financiados con recursos del crédito
pueden lograr —a l mismo tiempo— la plena ocupación y el desarrollo. El
brote inf lacionario que puede ini ciarse a partir del momento en que se
haya alcanzado la plena ocupación o antes, puede —d entro de ciertos
límites— no obstaculizar el crecimiento económico y producir, cuando se
235
trate de gastos de inv ersión, una nueva forma de ahorro forzoso. Sin
embargo, es dudoso el impulso para el crecimiento económico si
la inf lación se agudiza, provocando especulación en lugar
de inv ersiones productivas y generando perturbaciones en la
distribución, todo lo cual torna problemático el desarrollo.

Finalmente, los gastos para el desarrollo económico pueden ser
financiados con emisión monetaria.
Si se trata de inv ersiones en épocas de depresión y desocupación, la
financiación por emisión monetaria contribuirá a alcanzar la plena
ocupación y el desarrollo. Lo mismo ocurre respecto de los servicios
públicos fundamentales.
En una situación de plena ocupación, en cambio, los gastos para el
desarrollo que se agreguen a los gastos públicos y privados
ya exi stentes y que se financien con emisión de moneda, tendrán
efectos inf lacionarios. La inf lación que se desate por esa causa será
más o menos violenta, según la envergadura mayor o menor de la
emisión monetaria y la exi stencia o no de correctivos de dicha emisión.
De todos modos, es ext remadamente difícil corregir eficazmente
la inf lación provocada por la financiación exp ansionista de los gastos
para el desarrollo, si éstos tienen una dimensión importante. Y debemos,
concluyendo, poner en claro el peligro de que la inf lación provocada por
las medidas de política presupuestaria en cuestión, neutralice o frustre el
propósito del desarrollo económico.
7. NIVEL ÓPTIMO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Se ha planteado, por algunos aut ores, la cuestión del "nivel óptimo de
los gastos públicos", concepto que —e n realidad— debería corregirse
por "dimensión óptima del presupuesto estatal".
El problema se vincula con el del crecimiento de los gastos públicos
que ya hemos analizado y de las relaciones del presupuesto estatal con
la economía nacional en su conjunto13 y, en particular, con los efectos de
los gastos y recursos (que se han analizado hasta aquí).
Se trata, en definitiva, de la búsqueda de la situación de equilibrio del
sistema económico del sector público con el del sector privado.
236
El problema así planteado tiene una contestación negativa, en el
sentido que no hay posibilidad lógica de hallar la dimensión óptima del
sector público en relación con la del sector privado. El esquema
ensayado por Musgrave14 consiste en un sistema de catorce ecuaciones
como "modelo sencillo" del equilibrio general de la economía, englobando
tanto al sector privado como al público y teniendo en cuenta para este
último no sólo la producción de bienes y servicios públicos sino también
los gastos y recursos para la redistribución de la renta, como asimismo
los comprendidos en la política de estabilización.
Ya hemos formulado la crítica de este modelo, por cuanto considera
una demanda ind ividual de servicios estatales ind ivisibles que no exi ste
y también porque la posible demanda ind ividual de servicios divisibles
descuida la exi stencia, al lado de las necesidades ind ividuales que dan
origen a esa demanda, de una necesidad pública concurrente pero no
idéntica a aquéllas. Por estas razones, el modelo de Musgrave está
fundado en supuestos no admisibles, no obstante los heroicos esfuerzos
de su aut or para hallar una uniformidad entre la determinación del
equilibrio de la economía del mercado con la del presupuesto público.
Tampoco nos parece aceptable el planteamiento del problema
cuantitativo del presupuesto efectuado por Fasiani y exp uesto por
Cosciani15 . Distingue Fasiani entre gastos para la producción de
servicios divisibles e ind ivisibles. Los primeros, dice, son susceptibles de
una demanda ind ividual y, por tanto, su dimensión dependerá de la
demanda total de dichos servicios.
Observamos, en primer término, que el aut or citado omite la
consideración de los gastos y recursos inh erentes a las funciones
redistributivas, de estabilización y de desarrollo de la economía
presupuestaria.
Por otra parte, la magnitud de los servicios divisibles no depende sólo
de las demandas ind ividuales, puesto que ellos responden también a
una necesidad pública paralela, que es la que motiva la producción
pública del servicio y que puede originar un dimensionamiento diferente
del que determinaría la demanda global de los usuarios.
Con respecto a los servicios ind ivisibles —n o susceptibles de una
demanda ind ividual— Fasiani distingue dos categorías. La primera
comprende aquellos servicios cuya ind ivisibilidad depende del fenómeno
de la consolidación de las necesidades. Esta consolidación consiste en el
hecho que los ind ividuos no advierten o no sienten las necesidades
públicas, mientras los servicios estatales las satisfagan16 . A contrario
sensu, dichas necesidades empiezan a ser sentidas ind ividualmente no
bien el servicio estatal sea deficiente. Por lo tanto, dichos servicios y los
237
gastos pertinentes deberán ser prestados hasta el límite (inf erior) en que
una reducción, por pequeña que fuera, hace surgir la
sensación ind ividual de la necesidad.
Los demás servicios ind ivisibles son aquellos cuya ind ivisibilidad
depende de la dimensión de la colectividad a la que están destinados y
que se pueden considerar como marginales respecto de los anteriores.
Las variaciones de los servicios que responden a necesidades
consolidadas podrán ser compensadas por una variación, en el sentido
opuesto, de los demás servicios ind ivisibles o bien por una variación de
los impuestos. Una variación de los demás servicios no puede, en
cambio, hacer variar la dimensión de los servicios correspondientes a
necesidades consolidadas y sólo podrán hacer variar los impuestos. En
tales casos, el límite de los gastos dependería de las reacciones de los
contribuyentes.
Este esbozo de los límites de los gastos públicos es demasiado
simplista y no supera la objeción de la imposible comparación de las
utilidades y los sacrificios de los servicios ind ivisibles, ni la idea
fundamental respecto a que el cotejo de las utilidades y los sacrificios
debe hacerse con respecto al Estado y no con respecto a los ind ividuos.
238
CAPÍTULO III
CUANTIFICACIÓN DE LOS EFECTOS

DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Los efectos de la economía del sector público sobre la economía total

de un país pueden ser cuantificados, o sea medidos, a través del uso
deinstrumentos conceptuales—queexaminaremos someramente a
continuación— elaborados por la doctrina económica y que son
esencialmente los siguientes: el multiplicador, el principio de aceleración
y lainteracción de ambos y el principio de la amplificación.
1. EL MULTIPLICADOR
Concepto y antecedentes
El multiplicador es el factor por el cual se multiplica el monto de
unincremento neto deinversión (o, más en general, de un gasto) dando
como resultado unincremento de la Renta nacional y de la ocupación.
Debemos a Keynes, sin perjuicio de algunos antecedentes doctrinales
y, principalmente, el del multiplicador creado por Kahn1, mencionado y
discutido por Keynes, el mérito de haber elaborado este
valiosoinstrumento, que permite entender y valuar cuantitativamente el
efecto del gasto público como factor de la reactivación económica, hasta
alcanzar la meta de la plena ocupación y el nivel de Renta nacional
correspondiente a ese nivel de ocupación.
Factores determinantes
El multiplicador depende de la "propensión marginal a consumir", que
es elincremento de la demanda de bienes de consumo correspondiente a
unincremento unitario deingreso .
239
Es cierto que el inc remento del consumo por cada inc remento
unitario de ing reso es diferente para cada grupo de consumidores,
puesto que los sujetos que pertenecen a los grupos de
menores ing resos destinarán todo o casi todo el inc remento
de ing resos para demandar bienes de consumo, mientras que los que
pertenecen a categorías de altos ing resos destinarán sólo una pequeña
proporción del inc remento de ing reso para el consumo y la mayor parte
restante para el ahorro. Sin embargo, es posible determinar el valor
promedio ponderado de las propensiones marginales a consumir de un
país. Este resultado será la propensión marginal a consumir de la
población de un país en su conjunto2 .
Keynes sostiene que un inc remento neto de la inv ersión tiene un
efecto superior al monto de la misma o, mejor dicho, igual al monto de
la inv ersión multiplicado por un factor K, igual a:
Dicho factor se llama multiplicador y su valor real en la economía de

un país depende, en primer término, de la propensión marginal a
consumir.
Ahora bien, Keynes agrega que, siendo la propensión marginal a
consumir más o menos constante, lo mismo ocurrirá —
p resumiblemente— con el multiplicador.
Sin embargo, el propio Keynes admite que la propensión marginal a

consumir puede variar; especialmente a cada aum ento de la Renta
nacional baja la propensión marginal a consumir.
No es ello obstáculo para el funcionamiento del multiplicador, el que —
e n tales hipótesis— no producirá todo el efecto que su magnitud
significaría en teoría.
Utilización y alcances del multiplicador

Keynes reconoce que el proceso de inc remento de la Renta nacional
por efecto de una nueva inv ersión no es ins tantáneo, sino que se
produce paulatinamente y por grados. Sin embargo, Sostargo, sostiene
que la lógica del multiplicador no sufre alteración alguna si se prescinde
de la duración del proceso.
El multiplicador de Keynes es, pues, atemporal o, dicho de otra
manera, la teoría del multiplicador es estática, reflejando cómo de una
determinada situación y por la variación de un factor se pasa a otra
situación.
240
Debemos a otrosautores, en particular a Machlup y a Hansen haber
encarado el problema del multiplicador en su desarrollo temporal3.
El multiplicador ha sido elaborado y refinado por la teoría económica
teniendo en vista—principalmente— la cuantificación del efecto del gasto
público en una situación de depresión y desocupación, con el propósito,
no ocultado, de elaborar no sólo un principio teórico acerca de las
relaciones entre un nuevo gasto que se agrega a la demanda global y
elingreso nacional, sino un conocimiento de dichos efectos para
emprender una acción concreta de "política fiscal" en situaciones dadas y
con fines prácticos.
Es por ello que, al hablarse demultiplicador,la mente se orienta—casi
diríamos por un reflejo condicionado— a la depresión económica y a la
desocupación para salir de ellas y buscar la meta de la plena ocupación.
Sin embargo, unaumento del gasto total por unincremento del gasto
del Estado produce, también en situaciones de prosperidad y plena
ocupación, su efecto sobre elingreso nacional nominal, pero por
definición no puede producir mayor empleo, puesto que ya está pleno, ni,
correlativamente, unaumento de la producción; esto es, unaumento
delingreso real, por falta de factores de la producción disponibles. El
mayor gasto del Estado que se agrega al gasto totalincrementará este
último, o sea, la demanda total de bienes y servicios, mientras que la
oferta total no podráincrementarse a su vez, por haber pleno empleo de
los factores. El resultado de este desajuste será el alza de los precios, o
sea, un broteinflacionario.
Recordemos, también, que el Libro Blanco británico del año 1944 4,
documento oficial sobre la política de posguerra para evitar la de-
socupación, no preconizaba una política presupuestaria con déficit.
En el terreno teórico, ha sido preocupación de Haavelmo5y de
importantes críticos del mismo6demostrar que un presupuesto equilibrado
tiene también un efecto multiplicador .
Las críticas señalan las condiciones que deben verificarse para que se
produzca el efecto multiplicador del presupuesto equilibrado.
La conclusión a la que se puede llegar es que un presupuesto
equilibrado puede producir efectos multiplicadores (y que el multiplicador
puede tener valor = 1), siempre que se den las condiciones señaladas;
en el caso que no se den, podrá haber unaumento de la ocupación y de
la Renta nacional en una cantidad menor que el monto neto de
lainversión7.
El efecto multiplicador puede lograrse también con un presupuesto
equilibrado por un cambio no cuantitativo sino cualitativo, tanto en los
gastos como en los recursos.
241
Finalmente, según Cosciani, se puede lograr un aum ento de la
demanda total sin alterar el Presupuesto cuantitativa ni cualitativamente,
mediante inc entivos a la inv ersión privada8 , tales como: exe nciones o
desgravaciones en el caso de nuevas inv ersiones o ampliación de las
ya exi stentes, amortizaciones aceleradas, cambios en los métodos de
valuación de las exi stencias. Sin embargo, se trata —e n todos los casos
citados— de modificaciones cualitativas de los recursos, puesto que la
merma del impuesto desgravado deberá —n ecesariamente— ser
compensada con otros recursos.
El efecto multiplicador, en el análisis más sofisticado, ind ica no sólo
el aum ento de la ocupación y de la renta nacional, sino también el
tiempo en que dicho aum ento ha de producirse y las etapas periódicas
en que se divide ese tiempo. Igualmente se tienen en cuenta
los leakages (filtraciones) y los lags (rezagos o demoras) que neutralizan
parcialmente el efecto u ocasionan un alargamiento de la duración del
proceso, respectivamente.
2. EL PRINCIPIO DE ACELERACIÓN
Conceptos y antecedentes
Otro ins trumento conceptual que contribuye al conocimiento de los
efectos del gasto público sobre la economía consiste en el principio de
aceleración.
Este principio es el resultado de importantes contribuciones
doctrinales y estadísticas dentro de la teoría de las fluctuaciones cíclicas.
Su origen es más antiguo que el del multiplicador y las discusiones
e inv estigaciones a su respecto han motivado una literatura no menos
amplia e importante que la referente al multiplicador.
El principio de aceleración consiste en el efecto que la mayor
demanda de bienes de consumo origina para la demanda de bienes
de inv ersión. En una formulación simple, la exp licación del principio de
aceleración es la siguiente: un inc remento de la demanda de bienes de
consumo provoca un mayor uso de los equipos, originando una mayor
demanda de bienes ins trumentales.
Por ejemplo, si en una situación de larga duración, la tasa de consumo
permanece inv ariable y, al mismo tiempo, permanece constante la
cantidad de bienes de capital, un aum ento del 10% en la tasa de
consumo puede suponerse que origine un aum ento del 10% en la
242
cantidad del equipo de capital. Si la amortización de los bienes de capital
y su reemplazo abarca el 10% del total, ello significa que un aum ento de
la tasa de consumo del 10% hará duplicar la producción de bienes de
capital: en otras palabras, un aum ento del 10% en la producción de
bienes de consumo puede producir un aum ento del 100% en la
producción de bienes de inv ersión9 .
Claro está que este efecto está condicionado por múltiples
circunstancias, de las que podemos mencionar: la exi stencia de plena
ocupación en las ind ustrias de bienes de consumo o en la de bienes
de inv ersión o en ambas; las exp ectativas de los empresarios y de los
consumidores, la exi stencia o no de ganancias; las distintas etapas del
ciclo, la carrera entre la producción de bienes de consumo y de bienes de
capital, etcétera.
Tinbergen ha efectuado, por encargo de la ex Sociedad de las
Naciones, una profunda inv estigación con el propósito de comprobar
estadísticamente el principio de aceleración10 ; sus conclusiones han sido
bastante negativas, en contraste con las comunes opiniones de la
mayoría de los aut ores. Sin embargo, nos parece aceptable el punto de
vista de Somers11 respecto a que no se puede pretender probar por
medio de las estadísticas el funcionamiento del principio de
aceleración, int roduciendo en el análisis todos los supuestos
contemplados en la teoría y admite que dichos supuestos pueden no
coincidir con la realidad y que hay que conformarse con la teoría, según
la cual "el principio de aceleración constituye un ins trumento importante
para el análisis de los efectos de los gastos públicos, exa minando
la int eracción cualquier tiempo, cuando se conocen o pueden estimarse
las numerosas condiciones inv olucradas. Proporciona un medio útil y
conveniente para el estudio de los efectos que los gastos públicos
pueden tener sobre la inv ersión privada"12 .
3. INTERACCIÓN DEL MULTIPLICADOR Y DEL ACELERADOR

La doctrina económica y financiera ha elaborado —u lteriormente— el
análisis de los efectos de los gastos públicos, exa minando la int eracción
del multiplicador con el principio de la aceleración.
Si los gastos públicos tienen como efecto inm ediato el inc remento de
la demanda de bienes de consumo en la medida y en el tiempo
que ind ica el multiplicador temporal, la exp ansión de dicha demanda
provocará un aum ento en la demanda de los bienes ins trumentales en
la medida y bajo los supuestos del principio de aceleración. A su vez,
243
el inc remento de las inv ersiones provocará un nuevo proceso
de aum ento en la demanda de los bienes de consumo con la aplicación
del multiplicador y, por consiguiente, un nuevo inc remento de la
demanda de los bienes de inv ersión, según el principio de la aceleración
y, así, sucesivamente13 .
El gasto público tendrá, pues, efectos acumulativos por la int eracción
del multiplicador y del acelerador, actuando sobre la demanda tanto de
los bienes de consumo como de los bienes de inv ersión.
La utilización del gasto público para lograr el aum ento de la ocupación
y de la Renta nacional podrá —s i no hay factores que neutralicen o
traben el funcionamiento del multiplicador y del acelerador— mantenerse
en límites más reducidos de lo que sería necesario bajo el solo efecto del
multiplicador.
El efecto acumulativo del multiplicador y del acelerador puede crear el
peligro que los gastos públicos —a lcanzada la plena ocupación—
tengan efectos inf lacionarios.
Existe también el peligro opuesto, o sea que una disminución
imprevista del gasto público, produzca una fuerte recesión si la demanda
global disminuye por el efecto acumulativo pero negativo del multiplicador
y del principio de aceleración.
4. EFECTO AMPLIFICADOR
Finalmente, se ha elaborado en la teoría económica el efecto
amplificador, que consiste en la amplificación de la demanda global a
través de las variaciones en las exi stencias de materias primas o de
productos terminados. Las variaciones en la demanda de bienes de
consumo tienen como efecto, las variaciones en las exi stencias y éstas,
a su vez, sobre la demanda de bienes de inv ersión, constituyendo así un
fenómeno int ermedio entre el multiplicador y el acelerador14 .
No obstante los ins trumentos conceptuales elaborados por la teoría
económica y las tentativas de su aplicación práctica en la medición de los
efectos de las variaciones del gasto público, estamos aún lejos de
alcanzar resultados concretos. Los ins trumentos reseñados nos dan el
camino a seguir para cuantificar dichos efectos y las discusiones
doctrinales contribuyen al conocimiento de todas las circunstancias que
deben tenerse en cuenta para llegar a la meta.
244
5. APÉNDICE ANALÍTICO DEL MULTIPLICADOR*
* Elaborado con la colaboración de la estadística Graciela María Inés Galetto.
Concepto
Un aum ento del gasto público que produzca un inc remento en la
demanda global trae como consecuencia que se creen los presupuestos
necesarios para lograr una mayor ocupación, la que crecerá hasta
multiplicar la ocupación (o aum ento de renta) ini cial.
La primera formulación teórica del multiplicador se debe a Kahn15 .
La teoría del mutiplicador se presenta como una característica propia
del gasto público (política de obras públicas, especialmente en períodos
de crisis) aun que Keynes lo ext iende a todo gasto que determine
un inc remento de consumos o de inv ersiones privadas o públicas16 .
Supuestos básicos del modelo

El análisis keynesiano—el análisis de la Renta nacional— trabaja con
5 variables endógenas, esto es, variables que determina el sistema
mismo.
1. La Renta nacional.
2. El empleo.
3. El consumo.
4. La inv ersión.
5. El tipo de int erés.
Y con una variable exó gena dada al sistema por la acción de las
"aut oridades", a saber: la cantidad de dinero .
1. La cantidad de dinero
Se puede eliminar la variable 2 (empleo), basándose en la hipótesis,
acaso admisible para el muy corto plazo, de que está determinado —
u nívocamente— por la Renta nacional. El valor corriente de ésta es, por
definición, igual al consumo corriente más la inv ersión corriente.
Expresados los tres conceptos en unidades de salario.

Teniendo en cuenta todas las relaciones implicadas se puede decir
que el valor corriente de la Renta nacional está "determinado" por tres
funciones o curvas que Keynes ha definido con el título de "leyes
psicológicas":
245
a) la función de consumo Y = f (a, b, c),
b) la función de inv ersión, y
c) la función de preferencia por la liquidez.
Los tres grandes elementos simplificadores que han de concretar la
visión keynesiana del proceso económico y, en particular, la int ención de
probar la exi stencia de equilibrios con subempleo y —p or decirlo con
una acentuación acaso exc esiva— su convicción que el ahorro (o de
otro modo, el tipo de int erés) representa el papel del malo de la comedia,
que empobrece a las naciones17 .
Relación con las finanzas públicas

Caso 1
Hemos de suponer:
1) Que en el mercado exi sten factores de producción desocupados o
no ocupados plenamente; en primer lugar el factor trabajo.
2) Que el Estado gasta $a 1000 en obras públicas para atenuar el
paro y que las financia sin contraer el consumo privado global (como
sería acudiendo a los depósitos bancarios con bonos a corto plazo).
¿Cuáles son las consecuencias de este gasto sobre la Renta nacional y
el volumen de ocupación?
1. El Estado gasta $a 1000 en hacer una carretera y emplea
trabajadores que hasta ese momento estaban parados y que
ven aum entar su renta en $a 1000. O sea, se produce un
primer aum ento de $a 1000 en la Renta nacional.
2. Esos trabajadores (suponiendo una propensión marginal al
consumo del 50%) gastan $a 500 en bienes de consumo.
3. Aumenta en $a 500 la demanda de bienes de consumo.
4. Para satisfacer esa demanda, debe aum entar en $a 500 la
producción de bienes de consumo.
Los productores deben contratar nuevos obreros (hasta ahora
parados) que percibirán esos $a 500.
5. Estos obreros gastan $a 250 en bienes de consumo.
6. Aumenta en $a 250 la demanda de bienes de consumo y, en
consecuencia, debe aum entar en $a 250 la producción o sea que el ciclo
se repite.
"En cada una de las etapas de la producción el dinero percibido se
distribuye como renta a los participantes en la misma y representa una
246
contribución al crecimiento de la renta". En este proceso consiste el
fenómeno del "multiplicador"18 .
Los problemas conexos con el multiplicador se pueden ver con mayor

claridad teniendo en cuenta la propensión al consumo.
En el razonamiento seguido aquí se ha partido de la hipótesis que el
Gasto Público provoca un aum ento del gasto en bienes de consumo por
parte de los nuevos ocupados.
Pero sabemos que la renta obtenida se divide en dos partes: una, la
más importante, se consume; la otra, se ahorra.
Esta segunda parte no se traduce en demanda de bienes de consumo
y como suponemos que las inv ersiones privadas no cambian, se debe
considerar como "pérdida" a los fines de este razonamiento. Ésta es la
razón de que la propensión al consumo sea importante en relación a la
teoría del multiplicador por cuanto condiciona su desarrollo.
Por eso, el multiplicador ha sido definido como la relación entre las
variaciones de la Renta nacional y de la inv ersión primaria (en nuestro
caso, el Gasto Público).
Esta relación será tanto más alta cuanto mayor sea la propensión al
consumo. La fórmula general que se ha dado a este principio es
Donde: s = Propensión marginal al ahorro; y

c = Propensión marginal al consumo19 .
El multiplicador de la inv ersión puede obtenerse a partir de la
propensión marginal al consumo en la forma que se ve a continuación.
Partimos de la base que a todo aum ento de la inv ersión corresponde
un aum ento de la renta, o sea:
Este valor k es lo que se denomina multiplicador de la inversión.

En una primera ins tancia podemos decir que:
247
Pero interesa ver qué relación exi ste entre el multiplicador de
la inv ersión y la propensión marginal al consumo (PMC).
Suponemos que un cierto aum ento de la renta procede de
un aum ento del consumo y de un aum ento de la inv ersión, o sea:
o bien, dividiendo numerador y denominador por ¿Y resulta
248
Con lo que se demuestra que el multiplicador de la inv ersión está
en función del valor de la Propensión Marginal al Consumo20 .
En el ejemplo descripto, que denominaremos Caso 1, la renta

nacionalgenera da, suponiendo una PMC del 50% 1/2 es:
1000+500+250+125... que es lo mismo que:
1000+1/2+1000+1/4+1000+1/8+1000... que se puede escribir:
Sacando factor común 1000.
249
Caso 2
Si la PMC hubiera sido menor, por ejemplo, la renta generada sería:
250
Caso 3
Supongamos ahora que la PMC fuera mayor que en el primer caso,
por ejemplo, 3/4, la renta generada sería:
caso, por las razones ya ind icadas.
251
Esosvalores 2, 4/3, y 4 por los que multiplicamos lainversión o
gastoinicial son los diferentes valores del multiplicador. Teóricamente el
mul tiplicador puede tomar valores de 1 . Sin embargo, no puede bajar a
1 porque la PMC nunca es cero y no puede llegar a inf inito, si es válido
el supuesto de Keynes respecto a que la PMC es siempre << 1.
Se considera que: 1/3<PMC<9/10 de donde 1,5<"Multiplicador"<10.
Keynes estima que el valor efectivo del "Multiplicador" es

aproximadamente tres con variaciones en las diferentes fases del ciclo
económico21.
Aspectos temporales
La teoría del multiplicador de Keynes hace abstracción —e n
principio— de los retardos temporales. Es obvio, sin embargo, que al
juzgar la aplicación práctica del multiplicador debe tenerse en cuenta el
hecho del tiempo que transcurre entre los gastos sucesivos de la renta y
los efectos resultantes.
Este período se refiere al tiempo necesario que debe transcurrir desde
el momento en que la renta se distribuye (a los obreros) hasta que el
productor se da cuenta de ello eintensifica el proceso productivo. Ese
período puede verse acortado por previsiones rápidas de los empresarios
y adquisiciones a crédito o puede verse alargado si hayexistencias
apreciables, dificultades de transporte u otros factores.
Este período de tiempo no se refiere al paso del dinero de una mano a
otra.
Para evitar equívocos entre estos dos aspectos Hansen ha distinguido
el período de tiempo medio entre gastos de consumo o período del
multiplicador (período que separa elaumento de la demanda de bienes
de consumo delaumento de la demanda de otros bienes de consumo
imputable a la variación anterior), del período de tiempo medio conexo
con la velocidad de la renta monetaria "período de velocidad de la renta"
(período que transcurre desde el momento en que $a 1 se convierte en
renta para uno hasta el momento en que llega a serlo para otro).
Enel Caso 1 visto, por ejemplo, si el "período" entre los gastos es de 2
meses, con una PMC =
252
y, por lo tanto, con un multiplicador de 2, lainyeccióninicial de $a 1000
de gastoincrementará la renta en $a 1000 en el momento del primer
gasto por el Estado. Dos meses después se gastarán $a 500 en
consumo y la renta se elevará en la cantidad correspondiente. Cuatro
meses después de lainyección, se añadirán $a 250 y seis meses
después se añadirán a la renta $a 125. En cada período (o etapa Ei)
sucesivo, la renta se elevará menos y menos como resultado de este
gastoinicial de $a 1000 y se aproximará alaumento total de la renta de $a
2000 o sea que tiene que transcurrir algún tiempo desde que ha
comenzado el gasto público para que éste alcance su máxima
efectividad. Una vez que cesa el gasto público, el efecto de creación de
renta disminuye gradualmente y termina por desaparecer por completo.
Filtraciones
Se ha visto que el multiplicador encuentra una primera filtración o
pérdida (leakage, eninglés) en la propensión al ahorro y un retardo en su
desenvolvimiento por el período en que se desarrolle.
Pero éstos no son los únicos impedimentos o límites a su
funcionamiento, ya que además cabe señalar:
Consumos anteriores.
1. Reembolso de deudas.
2. Consumos anteriores.
3. Aumento de la preferencia por la liquidez.
4. Saldo pasiv o de la balanza de pagos.
5. Efectos inf lacionarios.
6. Disponibilidad de los factores de la producción.
7. Influencia de los programas de obras públicas sobre la inv ersión
privada.
8. Los impuestos y el ahorro de las Sociedades Anónimas22 .
Veremos cómo afectan estas filtraciones a la Renta nacional
generada.
Volvemos a considerar el Caso 1 en el que ahora suponemos una
filtración constante del 10% en cada una de las etapas.
Caso 1
1000 + (500 - 100) + (200 - 40) + (80 - 16) + (32 - 6,4) donde el
minuendo de cada término entre paréntesis es el consumo teórico
determinado por la PMC y el sustraendo es la filtración a ese consumo.
253
1000 + 400 + 160 + 64 + 25,6 + ..... que puede expresarse como
; sacando factor común

Se puede llegar a determinar este aum ento de renta directamente: si
la PMC = 50% y la filtración = 10% la PMC queda reducida a un 40%.
Llamaremos a esta PMC reducida PMC'.
Por lo tanto, aplicamos la fórmula ya vista y resulta:
Aumento de renta =
caso 2
Con una filtración del 30%:
Por pasos sucesivos semejantes a los del caso anterior llegaremos a:
Aplicando la fórmula, sería:
254
255
PARTE IV
RECURSOS
CAPÍTULO I
RECURSOS
1. CONCEPTOS Y CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Constituyen recursos del Estado los procedimientos mediante los
cuales éste logra el poder de compra necesario para efectuar las
erogaciones propias de su actividad financiera.
Repetimos que el estudio de los recursos en este orden, después de
los gastos, no significa que en el proceso de la actividad financiera la
determinación de los gastos sea previa a la de los recursos ni que ésta
dependa de aquélla. Por el contrario, ins istimos en que las dos
son int erdependientes: el proceso de determinación de ambos es muy
complejo y se desarrolla a través de cotejos múltiples de utilidades y
sacrificios: o sea, utilidades y desutilidades según el método de
comparaciones marginales de acuerdo con las escalas de prioridades de
gastos y recursos. Las utilidades positivas y negativas de los gastos y de
los recursos, respectivamente, son apreciadas no en cantidades
finitas exp resadas en números cardinales, sino a través de preferencias
y postergaciones, según los números ordinales, o —a veces— mediante
el empleo de cuantificación relativa con los conceptos de mayor, igual o
menor.
Consideramos inn ecesaria por su controvertibilidad una tabla
clasificatoria de los diferentes recursos y sumamente engorrosa una
clasificación que pretenda reunir a todos los aspectos posibles de cada
especie de recursos. No nos agradan las exc esivas clasificaciones, las
que —a veces— no tienen relevancia y a veces son curiosas peticiones
256
de principio que carecen de demostración o comprobación. El laudable
propósito de establecer aspectos comunes y aspectos diferenciales entre
distintos fenómenos, puede crear complicaciones y afirmaciones que,
más que de un análisis objetivo, derivan de doctrinas a priori . Así, por
ejemplo, la creación del distingo entre recursos racionales e irracionales,
según la conocida clasificación de Griziotti1 , depende —
e sencialmente— de una premisa no demostrada que condiciona el
principio de que la capacidad contributiva es el fundamento del impuesto,
con el agregado: siempre que se la tenga como índice de la participación
del contribuyente en los beneficios generales y especiales que el Estado
brinda a los habitantes del país con su actuación.
Caso contrario, no estaríamos en presencia de un impuesto sino de
otro recurso racional o irracional, que podría llegar a ser una exa cción
según el aut or citado.
Por otra parte, los recursos pueden distinguirse por connotaciones de
diferente naturaleza: ora económicas, ora políticas, ora jurídicas y ora
técnicas, lo cual contribuye a la complejidad del problema de la
clasificación de los recursos. Ello se debe a que no hay, siempre,
coincidencia entre las connotaciones de diferente naturaleza, sino que
éstas pueden presentarse desfasadas, como veremos muy pronto.
Nuestra posición int olerante de las exc esivas clasificaciones,
especialmente de las que se han ind icado pocos párrafos atrás o que se
fundan en criterios formales y de las que no son utilizadas para sacar de
ellas alguna consecuencia ponderable (que veremos luego en su
aplicación a varios criterios clasificatorios de los impuestos), no significa
rechazar cualquier agrupación de fenómenos de acuerdo con ind udables
caracteres comunes, a fin de una mejor comprensión de los fenómenos
reales, pero sin distingos escolásticos ni juicios valorativos preexistentes,
o sea prejuicios en el sentido etimológico.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS
Recursos ordinarios y ext raordinarios

Hemos hecho mención de esta clasificación en oportunidad
de exa minar la clasificación de los gastos en ordinarios y ext raordinarios
y dijimos al respecto que se trata de una clasificación perimida, sobre
todo a causa de la doctrina moderna que ha refutado la correlatividad
entre gastos y recursos ordinarios y gastos y recursos ext raordinarios.
257
En efecto, gastos destinados al pago de sueldos y salarios del
personal administrativo del Estado pueden financiarse con
endeudamiento, cuando así lo exi ja la coyuntura económica y, por el
contrario, gastos exc epcionales como los de movilización total de la
Nación para la defensa en caso de guerra, pueden financiarse con
impuestos en alta proporción, a fin de evitar la exp losión inf lacionaria.
Recursos originarios y derivados

Esta clasificación distingue los recursos obtenidos por el Estado de su
propio patrimonio o del ejercicio de actividades comerciales, ind ustriales,
mineras, agrícola-ganaderas, bancarias, de seguros, los que —p or
proceder de los bienes o de las empresas propias del Estado— se
consideran originarios de aquellos que son ext raídos del patrimonio
ajeno por el poder de imperio del Estado y que se denominan derivados.
En esta categoría debe inc luirse no sólo a los recursos tributarios,
sino también a los procedentes del crédito, porque el endeudamiento del
Estado implica la creación de recursos tributarios para cubrir los servicios
por int ereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambio, la inc lusión en
ésta o en la otra clase de recursos, de los que el Estado obtiene de la
emisión de moneda-papel o de otras operaciones monetarias; porque —
p or un lado— el régimen monetario es función típica del Estado que la
cumple a través de la Banca Central o Bancos de Emisión, por lo que los
recursos obtenidos podrían asimilarse a los originarios; por otro lado, los
efectos de la emisión sobre el nivel general de los precios y las
consecuencias de la reducción del poder de compra de importantes
sectores de la población, permitiría clasificar a estos recursos entre los
derivados y, más precisamente, entre los tributarios. La característica de
la coerción está presente en la moderna economía por la asunción de la
emisión como monopolio legal del Estado y por el curso forzoso de los
billetes emitidos.
La clasificación de los recursos en originarios y derivados se identifica
parcialmente con la clasificación de los recursos en patrimoniales y
tributarios. La coincidencia no es total, por las observaciones que
acabamos de formular respecto de los recursos del crédito y de la
emisión u otras operaciones monetarias y las que exp onemos a
continuación.
Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público
258
Desde un punto de vista jurídico pueden distinguirse los recursos en:
los regidos por el derecho privado y los regidos por el derecho público.
Esta clasificación sólo en ciertos casos coincide con la de recursos
originarios y derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden
estar sujetos al derecho privado, cuando las actividades o los bienes que
los producen son frutos de empresas privadas o estatales o aut árquicas
sometidas —v oluntariamente— al derecho civil y comercial. Pero esto no
se verifica siempre, ya que el régimen legal de muchas entidades
estatales que producen recursos es netamente de derecho público. Por
otra parte, no es impensable que algunas operaciones de crédito estén
regidas por el derecho privado.
Además, no es superfluo recordar que el distingo entre derecho
privado y público es muy controvertido y que en algunos casos de
empresas del Estado o de entidades aut árquicas, si bien las operaciones
pueden regirse por normas del derecho privado, el estatuto de la
empresa o entidad, el control, el nombramiento de los administradores y
su responsabilidad y otros aspectos de su organización y funcionamiento,
son regidos por normas de derecho público.
3. DIFERENTES GÉNEROS DE RECURSOS

Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las
siguientes categorías:
a) Recursos patrimoniales.
b) Recursos tributarios.
c) Recursos del crédito.
d) Emisión monetaria.
e) Varios.
Antes de entrar en el estudio analítico de cada una de estas
categorías creemos oportuno observar, en general, que la delimitación de
cada una de ellas, como también de los recursos reunidos en las
distintas categorías entre sí o con los de otras categorías, no es absoluta,
si no que exi sten —a veces— diferencias de matices y un gradual
camino de uno a otro recurso y un sinnúmero de casos en que los
recursos, aun clasificados en diferentes grupos, se mezclan o combinan
entre sí.
4. RECURSOS ORIGINARIOS O PATRIMONIALES
259
Concepto
Son estos recursos obtenidos por el Estado mediante el
aprovechamiento económico de su patrimonio.
Pueden encuadrarse en estos recursos: el producto de tierras de
propiedad del Estado a través de su exp lotación directa o por
arrendamiento o aparcería, como también el resultado de la venta de
tierras públicas tanto rurales como urbanas o suburbanas; el producto de
bosques o florestas tanto naturales como artificiales, por exp lotación
directa o por concesión a particulares; el producto de empresas del
Estado o de sus entidades aut árquicas, en la minería, la ind ustria y el
comercio, inc luyendo empresas de transporte marítimo, terrestre o
aéreo, de carga y de pasajeros, de entidades bancarias o financieras; de
las empresas de seguros y reaseguros, de capitalización y ahorro;
las exp lotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas,
apuestas en hipódromos y similares); el producto de la exp lotación del
patrimonio artístico y turístico (entradas en museos, templos e iglesias,
monumentos y ruinas históricas, visitas de castillos, palacios y jardines;
entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural, como
parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etcétera.
Constituyen también recursos originarios o patrimoniales los frutos de
la participación estatal en empresas mixtas de capital privado y estatal y
en sociedades de capital con mayoría privada.
Económicamente, todos los recursos originarios o patrimoniales cuyas
fuentes hemos ejemplificado, son precios. En muchos casos se advierte
también la connotación jurídica de pertenecer su régimen al ámbito del
derecho privado. Pero esto no ocurre siempre. En efecto, como ya
dijimos, hay reparticiones estatales o entidades descentralizadas que
prestan determinados servicios al público, por lo que perciben
precios, aun que estén sometidas a un régimen netamente de derecho
público.
Por ejemplo, el Banco Central percibe de los bancos diferentes
montos en concepto de int ereses y comisiones, pero su naturaleza legal
es, sin lugar a dudas y sin exc epción, juspublicista. Ello
puede ext enderse, aun que con mayor inc ertidumbre, a otros bancos
estatales o provinciales, como el Banco de la Nación, el Banco
Hipotecario Nacional, el Banco Nacional de Desarrollo y todos los bancos
de provincia, con estatutos legales de derecho público pero cuyos
recursos provienen de los precios de sus servicios.
260
Evolución histórica de los recursos originarios o patrimoniales
Históricamente, los recursos originarios o patrimoniales tuvieron
importancia primordial en el Estado absoluto anterior a la Revolución
Francesa y como prosecución de las finanzas de la época feudal.
Hubo épocas en las que el señor feudal era titular de un dominio
eminente sobre todas las tierras y los bienes de su jurisdicción y con
derecho a los frutos de las actividades de sus súbditos. Era generosidad
del señor, la parte que de esos frutos podían disponer para sí los
particulares, aun que la arbitrariedad estaba atemperada por la
necesidad de asegurar a los súbditos —p or lo menos— un nivel de
subsistencia y por cierto temor religioso o, simplemente, por temor a la
reacción de éstos.
Las monarquías absolutas heredaron el régimen feudal,
transformando las finanzas públicas en un enjambre de derechos sobre
cada actividad, que conservaban la contraprestación simbólica de
concesiones del soberano al súbdito pero, en realidad, eran el preludio
de los tributos que caracterizaban el régimen de recursos de la época
posterior a la Revolución Francesa.
La época de los estados constitucionales surgidos bajo la inf luencia
del pensamiento político del siglo XVIII marca el eclipse de los recursos
originarios o patrimoniales y el ascenso de los tributarios.
Sin embargo, los primeros han resurgido con nuevo vigor en nuestros
días, a partir de la Primera Guerra Mundial y, especialmente, después de
la gran depresión de los años treinta. Por distintas razones, en dicha
época se multiplicaron las empresas estatales, en parte por la absorción
de empresas ind ustriales y bancarias en estado de falencia, en parte por
la creación de organismos de regulación económica y de empresas
estatales para exp lotación de ind ustrias, comercios y servicios2 .
En el mundo occidental se observa un proceso análogo con mayor o
menor int ensidad en los diferentes países pero con las mismas
características.
La nueva concepción de la función del Estado

La filosofía común de esta evolución histórica consiste en la
transformación de la función del Estado en el mundo capitalista, donde
no se llega a la propiedad colectiva de todos los medios de producción,
261
pero tampoco se mantiene la limitación del Estado a sus funciones
clásicas de la época liberal.
En la realidad de la vida económica de los países de Occidente, el
Estado tiene reservada para el sector público una amplia gama de
empresas algunas monopólicas, otras no, que pueden —p ero no
siempre— proporcionar ganancias destinadas a constituir recursos de las
finanzas estatales3 .
El nuevo papel de los recursos patrimoniales

Lo dicho atribuye a los recursos patrimoniales una nueva significación
en las finanzas, aun que no se llega a quitar el predominio de los
recursos tributarios.
Dicha significación debe considerarse tanto cualitativa como
cuantitativamente.
La significación cualitativa frente a los recursos tributarios consiste en
no considerar los recursos coercitivos (principalmente tributos) como los
característicos de la economía del sector público y rescatar la
importancia de los recursos patrimoniales que no son coercitivos y
permiten al Estado desarrollar una actividad económica propia, sin
depender de la recaudación de los tributos a cargo del sector privado,
que representa una inv asión en la esfera del mismo y, por otra parte,
alcanzar directamente ciertos fines de bien público.
La importancia cuantitativa de los recursos originarios o patrimoniales
en el presupuesto estatal ha crecido, con respecto a la de la época liberal
de las finanzas, pero, como ya dijimos, está lejos aún de destruir el papel
principal de los recursos tributarios.
Debe observarse, por otra parte, que no siempre la coerción
está aus ente de los recursos patrimoniales. En efecto, en el caso de los
monopolios fiscales hay coerción en cuanto el Estado asume el papel de
monopolista garantizando este carácter con leyes prohibitivas de la
competencia y represivas —a veces duramente— de toda inf racción a
las prohibiciones mencionadas.
También puede reconocerse el poder coercitivo del Estado aun allí
donde su actividad económica se desarrolla en un régimen de libre
concurrencia con las actividades del sector privado, puesto que su poder
político y su vida perenne le permiten, por ejemplo, proseguir durante
muchos años actividades económicas deficitarias, cubriendo las pérdidas
con erogaciones a cargo de los contribuyentes o con otros recursos.
262
Esta posición de fuerza en el ejercicio de actividades empresariales
tiene su posible consecuencia en el mercado, aun cuando no se trate de
monopolios fiscales ins titucionales, si el Estado hace uso de su
capacidad de absorber pérdidas durante un largo plazo para desbaratar
la competencia de empresas privadas y lograr así una situación de
monopolio de facto o por el solo hecho de sus dimensiones posibles, que
pueden significar una posición de liderazgo en un régimen de
competencia monopólica o de competencia imperfecta.
La doctrina financiera ha escudriñado en la esencia de las actividades
estatales que producen recursos patrimoniales y, en términos generales,
ha puesto de relieve las diferencias exi stentes entre los precios que se
forman libremente en el mercado y los que constituyen los recursos
patrimoniales del Estado.
La teoría gradual de los recursos patrimoniales hasta llegar

a los recursos tributarios
Debemos principalmente a Seligman y a Einaudi la teoría gradual de
los recursos patrimoniales y la desembocadura, al final de la escala, en
los recursos tributarios y en los impuestos. Los recursos patrimoniales
constituyen precios que el Estado percibe por la prestación de servicios
en el mercado4y5 .
Pero aun que sea un operador en la economía de mercado, el Estado
no pretende —n ecesariamente— obtener precios que logren las
máximas ganancias, sino que ejerce sus contrataciones con los demás
sujetos que actúan en el mercado, teniendo presentes el int erés público
y los fines políticos en los que se ins pira su acción. Por ello, no
es inf recuente el caso en que, aun actuando en régimen de competencia
monopólica o de monopolio, el Estado fije precios menores de los que le
brindarían la máxima ganancia; o que se conforme con una ganancia
mínima o bien con la simple cobertura del costo o hasta puede ocurrir
que se limite a una cobertura parcial de éste. En todos los casos hay una
escala ascendente de prevalecencia de los fines políticos sobre las
connotaciones meramente económicas de las negociaciones mercantiles.
Según el slogan aplicable a estos recursos originarios —p ero que se
repite con respecto a las tasas—, la parte del costo no cubierta por los
usuarios de los servicios la cubren los contribuyentes. Es ésta
una exp resión sumamente simplista que ind ica, defectuosamente, que
263
el costo del servicio en cuanto no esté a cargo de los usuarios deberá ser
financiado con otros recursos, principalmente por impuestos.
El criterio clasificatorio de los aut ores mencionados consiste en
considerar como precios totalmente privados aquellos que el Estado
obtiene por los bienes y servicios que ofrece en el mercado
comportándose como un sujeto cualquiera; precios quasi privados,
cuando el precio se determina según las reglas del mercado, pero
asoma inc identalmente o secundariamente un fin público; precios
públicos aquellos precios originados por la venta de productos o servicios
en el mercado, pero con fines eminentemente públicos que exp lican las
razones de la asunción de la actividad por empresas públicas.
En la exp osición de Einaudi son ejemplos típicos de
precios quasi privados los obtenidos por la exp lotación de bosques, y de
precios públicos los de las empresas de ferrocarriles o de correos y
telégrafos. La exp lotación de estas actividades por el Estado se debe —
p rincipalmente— al fin público de suministrar los servicios, aun cuando
ellos arrojen pérdidas, en zonas o lugares donde ninguna empresa
particular los llevaría a cabo por no ser rentables.
Einaudi, en su obra Principios de Hacienda Pública como ya lo hiciera
en sus cursos anteriores en la Universidad de Turín, ha ampliado la
escala de los recursos patrimoniales hasta abarcar bajo el nombre de
precios políticos a las tasas, que otros aut ores consideran como una
especie del género tributario. Es éste uno de los aspectos más
controvertidos de la clasificación de los recursos y especialmente del
deslinde entre recursos patrimoniales y recursos tributarios, al cual nos
referiremos más adelante6 .
Acotemos desde ya, y con el fin de no confundir al lector, que el precio
político en este concepto de Einaudi nada tiene que ver con la idéntica
designación de Pantaleoni para el impuesto, según la teoría que hemos
reseñado anteriormente7 .
Recursos patrimoniales y tributarios. Límites de separación

En suma, los recursos originarios son precios en los que la finalidad
del Estado de producir ciertos servicios es cada vez más importante que
la necesidad ind ividual que los servicios mismos satisfacen. Dicha
finalidad pública hace que el Estado provea en cantidad creciente o
financie el servicio con recursos diferentes del precio, de modo que, a
medida que crece la importancia relativa de la finalidad pública decrece
el precio cargado al sujeto usuario del servicio.
264
Visto el problema desde este ángulo, podemos concluir que en los
recursos originarios hay precios de importancia decreciente,
acompañados por impuestos (u otros recursos) en proporción creciente,
para la financiación de un mismo servicio que el Estado considera
conveniente o justo dividir entre los usuarios en medida cada vez menor,
al crecer la importancia de la necesidad pública que el mismo Estado de-
sea satisfacer con la prestación de un servicio, sin repartir el costo del
mismo entre los usuarios.
Los precios de los servicios y los subsidios encubiertos

a los consumidores
Desde otro ángulo puede afirmarse que la finalidad pública que mueve
al Estado a prestar un servicio es tan importante que el Estado subsidia a
los usuarios, haciéndoles pagar precios inf eriores a los que se formarían
libremente en el mercado, de modo que, en el caso en que la oferta del
servicio en determinada cantidad al precio de oferta no estaría cubierta
en su totalidad por la demanda, el subsidio del Estado cubre la brecha en
lugar de limitar la oferta del servicio.
De ahí que se puede inf erir que los recursos patrimoniales a veces
ocultan, a través de precios no compensatorios, un gasto de
transferencia que se traduce en un subsidio a la producción de servicios
públicos no totalmente rentables.
Claro está que ello es cierto sólo cuando responde a una política
preconcebida y llevada a cabo deliberadamente. No sirve, en cambio,
para encubrir la ine ficiencia de la exp lotación del servicio, que no puede
financiarse enteramente con los precios pagados por los usuarios, a
pesar que estos precios sean todo lo altos que la rigidez de la demanda
pueda aguantar.
En otros términos, las pérdidas ocasionadas al Estado por
una exp lotación ine ficiente no pueden justificarse a posteriori con el
argumento que el servicio satisface a una necesidad pública y que debe
cubrirse parcialmente con otros recursos.
Tampoco es admisible utilizar este argumento para justificar todos los
vicios de la organización de las empresas públicas, como:
abastecimiento inc ontrolado de materias primas y productos
semielaborados en condiciones de precios y cantidades
desfavorables, exc eso de mano de obra y personal
administrativo, ine ptitud del personal técnico y directivo, etcétera.
265
Monopolios fiscales
En ciertos casos, el Estado puede crear empresas con carácter de
monopolios por exp resas disposiciones legales que no sólo estatuyen la
creación de las empresas a cuyo cargo estará la exp lotación
monopólica, sino que también toman medidas para la prohibición de
actividades en competencia y conminan severas penas para
los inf ractores.
Estos monopolios pueden abarcar actividades primarias (producción
agrícola o ind ustria ext ractiva), ind ustriales y comerciales. La
característica saliente de los monopolios fiscales consiste en el ejercicio
de la actividad económica para obtener como recurso toda la ganancia
que pueda obtenerse, según las leyes del monopolio.
Las normas prohibitivas y represivas de las actividades competitivas
tienden a lograr la efectividad total o casi del monopolio. Ellas a menudo
se ext ienden no sólo a la producción, elaboración y comercialización de
determinados bienes —p or ejemplo tabaco—, o servicios —p or ejemplo
lotería o quiniela— sino también a los sucedáneos más próximos.
La obtención de la máxima ganancia por la empresa pública
monopólica es la consecuencia económica característica de los precios
en un régimen de monopolio y, por lo tanto, no se la puede considerar
como una peculiaridad del monopolio estatal ni menos como ext raña a la
economía de mercado o a la formación de los precios.
Sin embargo, los recursos que se obtienen por medio de los
monopolios fiscales tienen una evidente similitud con los que consisten
en impuestos a los consumos de los artículos mismos.
No hay diferencias apreciables en cuanto a la naturaleza y efectos
entre la producción de un determinado bien, por ejemplo: tabaco, ejercida
por una empresa privada pero sujeta a un impuesto sobre el precio de
venta al consumidor —a veces recaudado directamente del fabricante—
y la adopción del régimen de monopolio fiscal, en el cual el Estado se
hace cargo de la producción del mismo bien que puede colocar en el
mercado al precio que le proporcione la máxima ganancia.
La similitud del monopolio fiscal con el impuesto al consumo es tal,
que puede considerarse el precio obtenido como la suma del costo más
una ganancia normal del empresario —c omo sería en un régimen de
competencia— más el impuesto al consumo. Claro está que éste es un
artificio ya que no puede discriminarse —e n forma cierta— en el precio
lo que sería la ganancia presunta del régimen de competencia y,
266
además, cuál sería el grado de imperfección del mercado, si no exi stiera
el monopolio. Pero ello no obsta al análisis teórico ni tampoco a la
práctica administrativa, en algunos países, de efectuar la discriminación
del producto neto del monopolio, considerando como recurso tributario
el ing reso exc edente del costo, más la ganancia normal de la empresa
estatal.
Desde un punto de vista sociológico y ético puede plantearse el
problema de la elección por parte del Estado entre dejar una actividad
económica a la empresa privada y someterla a un impuesto al consumo o
bien ins tituir el monopolio fiscal. La solución no puede ser general ni
aplicable a todos los países ni a todos los bienes y servicios. Pero puede
afirmarse que, cuando la aplicación del impuesto al consumo de un
determinado artículo exi ge un riguroso control de los lugares de
producción y de los traslados de los artículos gravados en el curso de la
elaboración o en las etapas de comercialización y además exi ste un
fuerte poder monopólico entre las empresas privadas productoras, se
dan algunas razones para que el Estado asuma el monopolio fiscal de los
bienes en cuestión.
Desde un punto de vista estrictamente económico, De Viti de Marco
sostiene que la elección entre el impuesto al consumo, dejando en
manos de empresas privadas laexplotaciónindustrial y comercial, y el
monopolio fiscal, depende del nivel de costo al cual el Estado puede
efectuar dichaexplotación. Si el costo para el Estado es igual o mayor
que el costo para la empresa privada, es conveniente que el Estado deje
laexplotación a la empresa privada y se limite a establecer un impuesto al
consumo. Si ese costo fuera menor, entonces sería conveniente el
monopolio fiscal.
Fundamentación pretendida del monopolio fiscal de juegos de azar

Se ha inv ocado, a menudo, como fundamento de ciertos monopolios
fiscales por ejemplo: el de las loterías, de los casinos, de las carreras de
caballos o de las apuestas sobre los resultados de partidos de fútbol, la
circunstancia de que, siendo el juego de azar un vicio arraigado en
amplios sectores de la población, se justifica su monopolio estatal como
un ins trumento para volcar los recursos fiscales que se obtengan por
su exp lotación, en beneficio de la sociedad. El argumento puede
fácilmente refutarse por la reducción al absurdo, ya que por igual razón
podría ins taurarse el monopolio fiscal de la prostitución, transformando
al Estado en alcahuete o tratante de blancas amparándose, amén de la
267
razón ya inv ocada, en la famosa exp resión del emperador
Vespasiano: Non olet .
Empresas mixtas
Son también recursos patrimoniales del Estado los que obtenga de su
participación en empresas mixtas o de participaciones accionarias en
sociedades con mayoría privada en el capital.
Tales recursos son aleatorios, por cuanto las empresas mixtas y las
sociedades con participación estatal pueden no arrojar ganancias sino
pérdidas. Sin embargo, prescindiendo de esa eventualidad, el objetivo de
la preservación del int erés público desde adentro de la empresa,
juntamente con la posibilidad de obtener recursos, no parece fácilmente
asequible en teoría, puesto que puede resultar contradictorio el logro de
ambos fines y es posible que se verifique una inc onciliable divergencia
de int ereses entre el capital y el empresario privado y el capital y la
representación estatal8 . En la práctica, tampoco hay pruebas de éxito de
las exp eriencias en diferentes países, inc luyendo la Argentina, donde,
después de un corto período de florecimiento en distintos campos, las
empresas mixtas se transformaron en empresas estatales, lo que ocurrió
con bancos, compañías de transporte aéreo, marítimo o fluvial, empresas
de teléfonos y otras.
5. RECURSOS TRIBUTARIOS
Los recursos tributarios son aquellos que el Estado obtiene mediante
el ejercicio de su poder de imperio o sea por leyes que crean
obligaciones a cargo de sujetos —ind ividuos y entidades— en la forma y
cuantía que dichas leyes establezcan.
Característica común de los recursos tributarios en su obligatoriedad
por imperio de la ley, siendo ésta —a su vez— fuente de las obligaciones
tributarias dentro del marco de las facultades y de los límites que
establezcan las constituciones modernas.
Paradoja de la correlación entre Estados absolutos y recursos

patrimoniales u ofrendas voluntarias y entre Estados
constitucionales y recursos coercitivos
268
Es un hecho aparentemente paradójico, pero de profunda importancia
filosófica que, mientras en las estructuras políticas de las monarquías
absolutas que se remontan al sistema feudal, predominan las finanzas
patrimoniales y al lado de ellas toda suerte de recursos por actos de
liberalidad en favor del monarca, en el Estado moderno constitucional y,
especialmente, en la economía liberal fundada en los principios de la
propiedad privada y de la ini ciativa ind ividual, prevalecen los recursos
tributarios, frutos del poder de imperio del Estado. Se puede sintetizar
este contraste con el esquema:
a) Estado absoluto —r ecursos patrimoniales y ofrendas al poder
público.
b) Estado constitucional —r ecursos coercitivos.
El segundo esquema ind icado se exp lica por el principio político-
ins titucional, según el cual el poder coercitivo que se reconoce ahora al
Estado, sólo puede ejercerse con los límites y las garantías de la
Constitución. La ley, que es producto de la voluntad general, es la única
fuente de las obligaciones tributarias y en su creación concurren los
representantes de los ciudadanos, quienes consienten las inv asiones del
fisco en la economía privada, sujetas a los principios de la Constitución.
Este breve excursus nos permite llegar a la conclusión que los
recursos tributarios nacen del poder del Estado, pero les acompañan
desde el propio nacimiento las limitaciones que la Constitución crea al
ejercicio de dicho poder y las garantías que ella establece para todos los
habitantes del país.
Concepto jurídico, económico y político de los recursos tributarios

No exi ste diferencia alguna, en nuestra opinión, entre el concepto
jurídico de tributo y su concepto económico o político. En efecto, el
concepto del fenómeno tributario, necesario para la inv estigación
científica no puede ser sino el que corresponde a las ins tituciones del
mundo real y éstas son creación del ordenamiento jurídico. Existen, sin
embargo, divergencias en los criterios para ubicar algunos fenómenos
financieros en una u otra clase de recursos.
En este aspecto recordamos lo dicho con referencia al producto de los
monopolios fiscales, de que algunos ordenamientos positivos reconocen
la exi stencia de un impuesto al consumo —e l exc edente del costo más
una utilidad normal mientras que desde un punto de vista económico o
de política económica es sólo un precio de monopolio en todas sus
269
partes, aun que sus efectos pueden parcialmente equipararse a los del
impuesto—9 .
El concepto de tributo abarca a muchas figuras, algunas muy
controvertidas, otras aceptadas generalmente pero no sin objeciones y
reservas.
Diferentes especies de tributos

Se reconoce como tributo: a) la tasa; b) la contribución especial; c) el
impuesto; d) los recursos llamados parafiscales; e) las regalías del sector
público; f) los empréstitos forzosos. En todos ellos puede encontrarse el
carácter coercitivo unilateral y la finalidad del fin público al que se
destinan sus productos. Puede agregarse la exc lusividad de la ley como
fuente de la obligación tributaria (con importantes exc epciones en la
actualidad).
A continuación procederemos al estudio de los distintos tipos de
tributos.
6. LAS TASAS
Generalidades
La tasa es un tributo caracterizado por la prestación de un servicio
público ind ividualizado hacia el sujeto pasivo.
Se entiende que, como tributo, es un recurso obligatorio cuya fuente
es la ley y tiene carácter coercitivo; no tiene, pues, el carácter de precio.
Es un fenómeno financiero, cuya importancia presupuestaria es
escasa y totalmente desproporcionada con las controversias doctrinales
a que ha dado origen.
Concepto. Controversias
Hay quienes niegan el carácter coercitivo, razonando que el particular
que pide la prestación del servicio público exp resa su demanda
voluntariamente, aceptando por ello el pago de la tasa10 .
270
En contra de esa teoría se contesta que, tratándose de servicios que
el Estado presta con carácterexcluyente de toda competencia, la
voluntad del sujeto pasivo queexpresa su demanda no es libre. Además,
en muchos casos, la prestación del servicio es obligatoria para su
destinatario11.
Hay quienes niegan la fuente legal de las tasas sosteniendo su origen
en un acuerdo de voluntades, por muy compulsiva que sea la adh esión
del usuario12 .
Hay quienes afirman que la tasa es la contraprestación obligatoria del
uso de servicios inh erentes al Estado como poder público, estableciendo
así un criterio para diferenciar este tributo de los precios de los servicios
que el Estado presta mediante la exp lotación de su patrimonio o el
ejercicio de actividades empresariales13 .
Otros14 , entre los que nos contamos, sostienen que las
actividades inh erentes al Estado, consisten en servicios divisibles,
constituyen un fenómeno variable a través de la historia y según
las ins tituciones peculiares de cada país. Precisamente, la ampliación de
la esfera de acción del Estado ha motivado la adopción de tareas y
cometidos que antes correspondían a la esfera privada, pero
políticamente no dejan de ser inh erentes al Estado, de acuerdo con las
nuevas concepciones de su misión y de sus funciones.
Por otra parte, se agrega, también las actividades que políticos y
sociólogos consideran como ine ludiblemente propias del Estado no
fueron siempre tales en la historia (prestación de servicios de justicia y de
educación), ni lo son ahora con carácter exc lusivo15 , y pueden no serlo
en el porvenir.
Finalmente, se objeta la teoría que limita las retribuciones de
actividades inh erentes al Estado, con el argumento de que no se ve
cómo la naturaleza de la actividad del Estado inf luye sobre el carácter de
la tasa y sirve para fundar su diferencia del precio16 .
Hay quienes sostienen que las tasas presuponen un servicio
beneficioso para el destinatario a quien se impone el pago del tributo17 .
Se contesta por otros que la prestación del servicio puede no ser
beneficiosa para el sujeto obligado al pago del tributo, como ocurre en la
justicia penal; es suficiente que el servicio se ind ividualice con respecto
al sujeto obligado18 .
Hay quienes afirman que las tasas no pueden exc eder el costo del
servicio19 .
Se contesta fácilmente que no se puede supeditar la naturaleza del
tributo a un requisito de imposible cumplimiento, como lo sería el cálculo
del costo del servicio y la parte correspondiente a cada usuario20 .
271
Hay quienes sostienen que las tasas, por su vinculación con la
prestación de un servicio estatal, implican —e n su concepto— la
afectación de lo recaudado a la financiación del servicio mismo21 .
Se puede objetar que esta afectación no es una consecuencia
necesaria de la vinculación del tributo con la prestación de un servicio22 .
La universalidad del presupuesto exi ge que lo recaudado por tasas se
vuelque a la masa de los recursos, sin afectación a la financiación del
servicio en cuestión. El problema no es diferente de aquel que se
presenta cuando el Parlamento aprueba un nuevo gasto no contemplado
en la Ley de Presupuesto, lo que obliga, según normas
legales exp resas, a determinar el recurso con que ha de sufragarse el
gasto, pero no implica la afectación del producto de la recaudación al
pago del gasto de nueva aprobación. Además, se observa que si una ley
estableciera una tasa por un determinado servicio ind ividualizable, sin
imponer la afectación de lo recaudado, el tributo sería válido legalmente y
no perdería su carácter fundamental de tasa, obligando al int érprete a
crear una nueva especie de tributo que podría denominarse "tasa sin
afectación".
Se pone de relieve que, a menudo, las tasas varían no sólo en función
de la naturaleza e importancia del servicio prestado por el Estado, sino
también por la riqueza ext eriorizada en la prestación del servicio. Ello
importa, según algunos, la coexistencia de un impuesto junto con la tasa,
con la consecuencia de la inv alidez de ese tributo mixto, cuando normas
constitucionales o legales no admitieran la facultad de establecer
impuestos y sí sólo la de crear tasas.
Por otra parte, hay quien sostiene que ello no implica la exi stencia de
un impuesto, siendo el tributo en cuestión siempre una tasa, no obstante
la int roducción del principio de la capacidad contributiva23 .
Algunos van más lejos aún y sostienen que el principio de la
capacidad contributiva consagrado en muchas cartas constitucionales, es
aplicable también con respecto a las tasas, siéndolo para todo el género
tributo y no sólo para la especie impuesto24 .
Volviendo al criterio distintivo entre tasa y precio de los servicios
públicos y descartada la teoría de las "actividades inh erentes" o de
"ine ludiblemente propias" del Estado, nos encontramos frente al
problema de suplantar esa teoría por otra que no quede afectada por las
críticas mencionadas precedentemente. En tal menester, mencionamos
al simple fin inf ormativo, que hace aproximadamente cuarenta años se
nos presentó el problema, llegando entonces a la conclusión de que si
era preponderante la prestación del servicio, se trataría de una tasa; si,
por el contrario, era preponderante el pago del usuario, se trataría de un
272
precio. Hoy no mantenemos la tesis de antaño y, sin perjuicio de recurrir
a otros criterios de distinción, debemos reconocer que entre las tasas y el
precio público sólo hay una diferencia de grado, ya que también en el
precio público hay una cierta coerción evidenciada por el contrato de
adh esión, como también la hay en los precios de los monopolios fiscales
en razón de la prohibición de la concurrencia por parte de empresas
privadas; y, por otro lado, no puede exc luirse siempre la relevancia de la
voluntad ind ividual en la creación de la tasa, por ejemplo en el caso de
públicas concesiones25 . Es, pues, aceptable, especialmente en un
enfoque económico y político, la doctrina de la evolución escalonada
desde el precio privado hasta la tasa-precio político, según Einaudi,
doctrina compartida, con alguna variante, por este aut or y Seligman.
Finalmente nos parece bien fundada, especialmente en el aspecto
jurídico, la teoría de Valdés Costa, quien distingue la tasa del precio por
cuanto en la primera la naturaleza del servicio implica —e n general— la
gratuidad, siendo necesaria la ley para imponer, en forma exc epcional y,
por ende, taxativa, la obligación de la tasa a la vez que los servicios
económicos —o tros aut ores los denominan ind ustriales y
comerciales— son por su naturaleza remunerables, razón por la cual no
haría falta la ley para crear la obligación del precio26 . Esta teoría es
compatible con la de Einaudi y Seligman salvo en la caracterización de la
tasa como recurso tributario por la preponderancia de la fuente legal
sobre el encuentro de las voluntades. Sin embargo, por un principio de
simetría, también la retribución de estos servicios puede establecerse por
ley.
La tasa —l o hemos dicho antes— puede ser regulada según las
variaciones de la riqueza evidenciada por la demanda ind ividual o por la
determinada por la administración fiscal en el usuario del servicio o de
aquél a quien se presta el servicio en forma obligatoria o voluntaria.
Tasas acopladas a otros tributos

En los casos en que se int roducen tales consideraciones, la tasa
se inc lina hacia el impuesto y puede llegar a transformarse en impuesto
con sólo algún residuo de tasa. Es éste el caso de los tributos de
registro (droits d'enregistrement, tasse di registro), de las patentes o
licencias para ejercer alguna ind ustria, comercio, profesión u oficio o la
aprobación de los estatutos de sociedades por acciones y la aut orización
gubernamental para actuar como tales.
273
También puede ocurrir que, por asimilación, se reúnan en un solo
tributo varias especies como: tasas por prestaciones de
servicios ind ividualizados, contribuciones especiales por beneficios
derivantes de alguna obra pública y verdaderos impuestos, como, por
ejemplo, impuestos a la propiedad inm ueble. En estos casos pensamos
que ha de prevalecer el tributo de mayor gravitación al cual quedan
asimilados los demás tributos reunidos en un solo gravamen.
Ejemplos de este fenómeno pueden encontrarse a menudo en las
finanzas estatales y, especialmente, en las de entidades públicas locales.
La fusión de diversos tributos en uno solo puede verificarse también
reuniendo en un solo gravamen uno o varios tributos locales con uno o
más impuestos nacionales (por ej.: tasas y contribuciones por los
servicios de obras sanitarias, tasas por retiro domiciliario de residuos
e inm undicias, contribuciones por obras de pavimentación de calles o
por la conservación de pavimentos e impuestos inm obiliarios, etc.).
Tasas sin contraprestación efectiva del servicio al usuario

Sostienen algunos aut ores, y así lo decidieron fallos judiciales en
diferentes países, que siendo el fundamento jurídico de la tasa la
contraprestación de un servicio público ind ividualizado, si el servicio no
se presta efectivamente en el caso concreto en relación con el sujeto
pasivo de la obligación de tasa, ésta es inc onstitucional27 .
Por lo contrario, hay aut ores y jurisprudencia y no falta tampoco la
posición adoptada exp resamente por alguna legislación, que se
pronuncian en el sentido que no es necesaria la real prestación del
servicio ind ividualizado con respecto al sujeto pasivo determinado,
siendo suficiente la organización del servicio que potencialmente puede
afectar al sujeto. Ello ocurre —e specialmente— en los servicios de
control e ins pección de locales y establecimientos ind ustriales,
comerciales, sanitarios, etcétera, en cuyos casos la obligación de pagar
la tasa no puede ser objetada por el hecho que en un período fiscal o en
un determinado tiempo, el sujeto no haya sido ins peccionado nunca.
Claro está que si se admite el criterio riguroso de que carece de
fundamento jurídico válido la tasa que se pretende recaudar sin la
prestación efectiva del servicio, no puede el poder público justificar la
procedencia del gravamen por el solo hecho de una ins pección de
carácter formal tendiente a verificar el cumplimiento del pago de la tasa,
como ocurrió muchas veces según nuestra exp eriencia directa. La
mera exi stencia teórica de un servicio que no se ind ividualiza
274
efectivamente hacia el sujeto, no constituye base suficiente para crear
una tasa y ésta no puede ser válidamente exi gida. Tampoco puede
considerársela como un impuesto disfrazado, por carecer de los
caracteres esenciales de este tributo28 .
Función económica de la tasa

Desde un enfoque económico si las tasas no son precios, tienen en
común con ellos el carácter de contraprestación. De ahí que en una
determinación de la presión tributaria29 no se inc luyan las tasas en
cuanto sean retributivas de servicios prestados sin estar inf luidas por el
principio de capacidad contributiva.
También débese reconocer que las tasas tienen en común con los
precios la función limitadora del uso de los servicios. Esta función la
ejercen las tasas, aun cuando su creación no responda a un propósito
deliberado del Estado.
Muchos servicios públicos que por la importancia de las necesidades a
satisfacer podrían ser prestados gratuitamente, son —e n cambio—
sujetos a la aplicación de tasas para limitar la demanda que, sin dicho
tributo, podría exc eder los límites de la oferta por parte del Estado.
Desde luego, la limitación del uso del servicio por la tasa no puede ser
juzgada como ine ludible. Ella responde a un juicio de valor, por el cual
no considera justo que el servicio pueda ser prestado sólo a quien puede
afrontar el pago del arancel o de la tarifa o de la tasa que establece el
Estado. Pero podría considerarse como más conveniente la limitación del
servicio según la mayor idoneidad o la más apremiante necesidad del
usuario, manteniéndose la gratuidad del servicio para sus destinatarios.
Prescindiendo del problema axiológico al que acabamos de referirnos,
surge el problema económico de la elección entre la financiación por las
tasas y por los impuestos, partiendo de la premisa que lo que no pagan
los usuarios por tasa deberán pagarlo necesariamente los
contribuyentes. Difícilmente se plantea este problema de elección en
forma absoluta, o sea: financiación sólo por tasas o sólo por impuestos.
La observación ya efectuada en esta obra que en todo servicio público
divisible hay, en forma concurrente, una necesidad pública y
una ind ividual que no necesariamente se identifica con la primera, nos
permite afirmar que se considerará justo que una parte del costo del
servicio sea financiada con impuestos y sólo una parte sea requerida de
los usuarios y así se actuará en la práctica en muchos casos30 .
275
Por último, nos parece oportuna una evaluación global de la tasa en
su significación cualitativa y cuantitativa.
Cualitativamente la tasa es un tributo ampliamente justificado desde el
punto de vista de la equidad, siempre que los servicios que constituyen la
contraprestación se presten efectivamente y no sean de carácter
puramente formal.
También se justifica la tasa por cuanto la contraprestación del
servicio ind ividualizado favorece el consumo no sólo de los
representantes parlamentarios en el momento de su creación, si no de
los propios sujetos pasivos, los que, especialmente en el caso de los
servicios que generan un beneficio ind ividual, los considerarán como
precios y generalmente tan inf eriores al valor para el sujeto, que en
realidad absorben sólo una pequeña parte de la renta del consumidor.
Claro está que todo lo contrario debe decirse de las tasas por servicios
puramente nominales o de aquellos que, aun prestados en
forma ind ividualizada, no son beneficiosos para el destinatario o lo son
en medida muy inf erior a la cuantía de la tasa. La función limitadora que
las tasas tienen en común con los precios permite la eficiencia del
servicio y su carácter regresivo puede ser atemperado con
adecuadas exe nciones para los usuarios más pobres, como ocurre en
muchos países respecto de los servicios de educación y de justicia.
Cuantitativamente las tasas como recurso del presupuesto del Estado
son de importancia muy reducida. Pero pueden ser más significativas
para las finanzas de las provincias o municipalidades, especialmente
cuando —ins titucionalmente— estas entidades no pueden establecer
impuestos o tienen muchas restricciones legales para establecerlos.
7. CONTRIBUCIONES ESPECIALES
Concepto
Con este nombre y otros equivalentes en distintos países e idiomas,
se reconocen tributos que la ley establece sobre los dueños
de inm uebles, que exp erimentan un inc remento de su valor como
consecuencia de una obra pública construida por el Estado u otras
entidades públicas territoriales31 .
Algunosautores comprenden bajo el mismo rótulo tributos pagados por
determinados grupos de población que están o estarán beneficiados por
servicios estatales, como los de la seguridad o previsión social32.
276
Algunos otros no inc luyen en el concepto de contribuciones
especiales a las de seguridad social, clasificándolas dentro del concepto
de la parafiscalidad33 33.
Otros más, reconocen el carácter tributario de dichas obligaciones,
pero no las inc luyen entre las contribuciones especiales sino entre los
impuestos.
Existen casos de tributos establecidos a cargo de grupos de
habitantes que gozan de beneficios especiales no ya por una obra sino
por la prestación de un servicio público que no se ind ividualiza hacia
determinadas personas, pero beneficia en forma ind irecta y especial a
dichos grupos.
Es éste el caso de los servicios municipales de alumbrado público y de
barrido. Ambos se prestan en forma general y en beneficio del tránsito,
de la seguridad pública, de la higiene y de la conservación de las
condiciones de salubridad del medio ambiente. Pero los habitantes de
los inm uebles sitos a cierta distancia de los focos del alumbrado público,
o frentistas de las calles en que la Municipalidad presta el servicio del
barrido, reciben un beneficio diferencial, por lo cual pueden ser gravados
también en forma diferencial para la financiación del servicio.
Estos tributos son clasificables en la categoría de las contribuciones
especiales y no en la de las tasas, por cuanto éstas corresponden a la
prestación de un servicio ind ividualizado hacia el usuario, connotación
ésta que no se encuentra en los casos que estamos exa minando.
En ciertos países se impone un tributo a los propietarios de
bienes inm uebles o muebles beneficiados por el servicio de los
bomberos que int ervienen para ext inguir inc endios que afectan sus
propiedades. Este tributo es considerado también como una contribución,
por el hecho del beneficio diferencial que el servicio, creado para
preservar a toda la población de la calamidad del fuego, procura al
damnificado o a los damnificados o bien por ser causantes (culpables o
no) de la erogación del servicio de bomberos.
No compartimos la teoría que inc luye en la especie tributaria de la
contribución especial a los aportes y contribuciones de la seguridad
social. Con respecto a las contribuciones patronales, es muy dudoso que
los empleadores puedan considerarse beneficiados en forma especial
por el sistema de seguridad social que ampara a los empleados, salvo en
la forma muy genérica de la paz social de que gozan las empresas por
la exi stencia de dicho sistema y que favorece su desenvolvimiento y por
las eventuales economías ext ernas representadas por la eliminación de
los mayores costos de la mano de obra por la organización ind ividual en
cada empresa de algún régimen de previsión social para su personal.
277
Con respecto a los aportes de los trabajadores, es cierta la vinculación
causal entre los aportes y los beneficios, pero la obligación de aportar no
está en relación directa con los beneficios y de todos modos, no
constituye una forma de contribución por un servicio general que les
depare un beneficio diferencial. Se trata aquí también de un impuesto y
como tal se lo debe exa minar juntamente con los tributos a cargo de los
empleadores.
Acéptese o no la clasificación de tributos para lo que se paga por los
servicios de alumbrado y barrido o de lo que se pague por el servicio de
bomberos en la figura de la contribución especial, el caso de
contribuciones por los beneficios diferenciales obtenidos por
los inm uebles en la zona de inf luencia de nuevas obras públicas es
universalmente aceptado como ejemplo típico de la contribución especial,
que recibe el nombre de contribución de mejoras34 .
Principales problemas de las contribuciones de mejoras

Los problemas que se refieren a este tributo son esencialmente los
siguientes:
a) Parte del costo de la obra que debe ser financiada por la
contribución de mejoras;
b) Determinación de la zona de las propiedades beneficiadas por la
obra pública;
c) Determinación del beneficio obtenido por cada inm ueble como
consecuencia de la obra;
d) Porcentaje del beneficio que habrá de pagarse en concepto de
contribución de mejoras.
A continuación exa minaremos cada uno de estos problemas.
Parte del costo de la obra a financiar con la contribución
La contribución de mejoras tiene como característica esencial el
beneficio diferencial que la obra pública depara a las propiedades
privadas de la zona de inf luencia de esa obra. Ello equivale a decir que
la colectividad toda recibe un beneficio general: será una decisión de
orden político determinar cuál parte del costo total se quiere financiar con
impuesto y cuál mediante la contribución de mejoras.
No creemos factible determinar la envergadura del beneficio
diferencial con respecto al beneficio general para calcular con un criterio
objetivo las proporciones de los dos tributos. El problema se complica por
278
cuanto la financiación puede, parcialmente por lo menos, lograrse
también con las tasas a cargo de los usuarios de la obra, que pueden
cubrir no sólo los gastos de mantenimiento sino también parte de la
amortización del costo de la obra. Aunque se pudiera realizar una
determinación de las proporciones de beneficios correspondientes a la
colectividad en general, a los propietarios con beneficios diferenciales y a
los usuarios, creemos que no varía la tesis de que será una decisión
política la de establecer las proporciones de impuesto, contribución de
mejoras y tasa. Podrá también el Estado prescindir de las tasas, y de la
contribución de mejoras o de ambos tributos.
En esta elección pueden inf luir las consideraciones sobre el consenso
de los propietarios beneficiados y el grado de utilidad para los usuarios,
que hagan más aceptables las tasas y las contribuciones que el
impuesto.
Determinación de la zona beneficiada
La determinación de la zona de propiedades con beneficios
diferenciales depende de la naturaleza de la obra pública. Tratándose de
caminos, la zona de inf luencia puede determinarse teniendo en cuenta
las distancias de las propiedades; tratándose de obras de riego, se
tendrá en cuenta el caudal de agua que corresponderá a cada predio;
tratándose de desagües, juega un papel importante el concepto de
cuenca, etcétera35 .
La determinación de las zonas de inf luencia de cada obra tiene un
carácter bastante discrecional, por cuanto depende —e n gran parte—
del reconocimiento que las propiedades sitas en la zona se han
beneficiado con una determinada int ensidad. Él lo presupone, pues, la
determinación del beneficio de cada inm ueble y la limitación de la
contribución a los que obtengan un beneficio mínimo atribuible a la obra
pública. Esto, como veremos, no es fácilmente determinable.
Determinación del beneficio obtenido por cada inmueble
La determinación del beneficio diferencial que depara una obra pública
a cada inm ueble de la zona de inf luencia respectiva, se efectúa, en
principio, mediante la comparación del valor del inm ueble antes y
después de ejecutada la obra, a fin de determinar el mayor valor
adquirido por el inm ueble como consecuencia de aquélla. En realidad,
siendo fundamento de la contribución el beneficio diferencial y no el
beneficio general originado por la obra pública, sería necesario
determinar la relación entre el aum ento de valor exp erimentado por
los inm uebles de la zona de inf luencia con respecto a los
279
demás inm uebles. Esto no hace sino agregar una nueva dificultad a un
problema muy arduo de por sí.
En efecto, el aum ento de valor de los inm uebles de la zona
de inf luencia debe —n ecesariamente— determinarse después de un
cierto lapso de concluida la obra, a fin que se revele el efecto de la
valorización provocado por ella. Sin embargo, la determinación
del inc remento absoluto y relativo del valor de los inm uebles afectados
sólo en contados casos puede efectuarse con un procedimiento directo, o
sea determinando la diferencia de valor en operaciones reales de compra
y de venta, mientras que, en todos los demás casos, el mayor valor
deberá establecerse mediante estimaciones más o menos aproximadas a
la realidad. Además, dicho valor puede estar inf luenciado en sentido
positivo o negativo por muchos otros factores estructurales o
coyunturales, tanto más cuanto el tiempo transcurrido desde la ejecución
de la obra sea más largo.
Como consecuencia de estas dificultades, en la práctica y a veces en
la doctrina, se tiende a determinar el mayor valor sobre la base de
presunciones, sin admitir prueba en contrario. Entre otras, se puede
establecer que un cierto porcentaje del costo de la obra sea equivalente
al mayor valor exp erimentado por los inm uebles afectados en su
conjunto36 .
De esta manera no sólo se elude la determinación del mayor valor
adquirido por la propiedad sino también la necesidad de esperar un lapso
de tiempo para poder efectuar la determinación del mayor valor. Esto
favorece también la obtención del recurso en forma más inm ediata a la
ejecución de la obra. Hasta podría concebirse la recaudación durante o
antes de la construcción.
Acotamos al respecto, que la presunción del mayor valor en la forma
que acabamos de ejemplificar, significa la eliminación del mayor valor
como base de la contribución, quedando únicamente determinada ésta
en una parte del costo de la obra, que se repartirá entre los inm uebles
de la zona de inf luencia en razón de algún parámetro elegido por el
legislador en cada caso, tal como las valuaciones fiscales, los metros
lineales de frente o la superficie total de los inm uebles, con la
advertencia que de esta manera la determinación del monto de la
contribución no se hará fijando un porcentaje del mayor valor de
cada inm ueble, sino mediante el reparto, entre todos los inm uebles, de
la recaudación total que se establece como la parte del costo de la obra
que se desea financiar por medio de este gravamen.
El abandono del mayor valor efectivo de cada inm ueble como base de
la contribución, en nuestra opinión, desvirtúa este tributo, quitándole su
280
rasgo esencial. La presunción del mayor valor es una ficción; la
determinación de la zona de inf luencia de una obra constituye una
decisión arbitraria, salvo que se efectuara sobre la base de un
relevamiento previo, por ejemplo, por muestreo del mayor valor adquirido
por las propiedades y su distribución geográfica. Es paradójico pretender
luego determinar con fórmulas sofisticadas los criterios de reparto del
costo de la obra que se presume, sin admitir pruebas en contrario, como
una parte proporcional del mayor valor de cada inm ueble. Tales fórmulas
tienen el mérito de crear la ilusión, en los propietarios afectados, de que
se les brinda un trato equitativo y racional, a fin de obtener de ellos un
consenso tácito para la aplicación del tributo.
El resultado puede ser mucho mejor si la contribución está establecida
por leyes u ordenanzas votadas en forma especial por los propietarios
afectados. Esta posibilidad de obtener el consenso exp reso, que tiene
sus antecedentes en varios países37 , elimina la necesidad de establecer
con precisión el inc remento de valor de cada inm ueble, como también
los criterios de reparto del costo de la obra, en la proporción que se
pretende recaudar con la contribución.
La desaparición práctica del beneficio diferencial como base de la
contribución de mejoras se exp lica también por otra circunstancia de
hecho más que de lógica. La contribución con sus dificultades
reconocidas para absorber parte del mayor valor diferencial de
los inm uebles, como consecuencia de una obra pública, es reemplazada
por los impuestos a las ganancias de capital. No queremos decir que
éstos cumplan con el mismo propósito, ni tampoco que haya una
equivalencia de recaudación entre la contribución de mejoras y los
impuestos sobre las ganancias de capital. Pero sí subrayamos que estos
impuestos absorben una parte de los beneficios, sin la dificultad de
determinar su causa ni su carácter diferencial. Eliminan asimismo
la exi gencia de establecer su zona de inf luencia.
Reconocemos que se trata de dos figuras tributarias muy distintas y
que el impuesto sobre las ganancias de capital tiene una función que
difiere totalmente de la función de la contribución de mejoras, pero
reconozcamos también que, de todos modos, el fenómeno económico-
social que da origen al mayor valor inm obiliario se halla sometido a un
impuesto más amplio y más determinable que la contribución por el
beneficio diferencial.
La necesidad de mantener en vida la contribución de mejoras puede
atribuirse al hecho que se trata de un medio adecuado para la
financiación de obras públicas por parte de las provincias y
281
municipalidades, a las que puede estar vedado por
razones ins titucionales el acceso a otros medios tributarios o crediticios.
La desaparición práctica del beneficio especial o diferencial como
base de la contribución y su sustitución por un beneficio presunto,
permite adelantar la recaudación de la contribución y cumplir con mayor
eficacia el rol de financiación de obras públicas. Además, puede
favorecer la creación de un fondo rotativo de ing resos destinados a
dicha financiación, como bien ha sido señalado por la doctrina38 .
Porcentaje del beneficio a pagar como contribución
Nos preguntamos para qué sirven las complejas fórmulas para el
reparto de la contribución de mejoras sobre los beneficios diferenciales
de la obra pública, si el beneficio es presunto sin permitir prueba en
contrario. Traducido este problema en términos comunes, la contestación
es la siguiente: el reparto rigurosamente igualitario de una pura
presunción de la exi stencia y del monto del beneficio.
Creemos que la doctrina debería advertir la paradoja inh erente a
dicha figura en el aspecto de la determinación del beneficio diferencial y
del porcentaje del mismo que representa el tributo en exa men. Para
cotejar la doctrina aquíexp uesta, con las ideas que prevalecen en
América Latina en el momento actual respecto de las contribuciones de
mejoras, creemos útil reproducir las conclusiones de la Segunda Reunión
Regional Latinoamericana de Derecho Tributario que se celebró, en
mayo de 1976, en Porto Alegre, Brasil39 .
Corresponde ahora tratar el tributo más importante, el impuesto. Sin
embargo, creemos más conveniente postergarlo para el próximo capítulo,
para desarrollar la materia con la amplitud que merece y concluir el
presente capítulo con la breve exp osición de las remanentes figuras
tributarias, en algunos casos controvertibles: empréstitos forzosos,
regalías mineras y los llamados recursos parafiscales.
8. LOS EMPRÉSTITOS FORZOSOS
Caracteres
282
Pertenecen a los recursos tributarios, sin perjuicio de su inc lusión
también entre los recursos del crédito y, en especial, entre los
empréstitos, los empréstitos forzosos.
Se trata de empréstitos que por fuerza de ley deben suscribir los
habitantes de un determinado país cuando se encuentren en las
situaciones de hecho que la propia ley define. Ésta dispone también con
carácter obligatorio el tipo de int erés que se pagará a los tenedores de
títulos y la forma de amortización y reembolso del capital. El int erés
periódico puede faltar completamente o ser inf erior al tipo vigente en la
plaza al tiempo de la emisión. Es muy probable que esto acontezca, pues
el Estado recurre al empréstito forzoso precisamente en la prevención
que una emisión de un empréstito voluntario en las condiciones del
mercado no tendría éxito.
También inf luye en la decisión del gobierno de acudir a este
empréstito en lugar de otra alternativa, por ejemplo, de establecer un
impuesto ext raordinario al patrimonio, la suposición que la medida puede
más fácilmente lograr el consentimiento de la población y de sus
representantes parlamentarios.
El carácter tributario surge precisamente de la coerción de la
suscripción, a través de la ley que lo establece. Como en el impuesto,
hay un presupuesto de hecho definido en el texto legal que, al verificarse
en la realidad de los hechos del caso concreto, da nacimiento a la
obligación de suscribir el empréstito en la cantidad, precio y demás
condiciones que la ley fije o aut orice al poder público a fijar.
La diferencia entre el empréstito forzoso y el impuesto consiste en que
en el primero, y no en el segundo, el gobierno asume las obligaciones
referentes a int ereses, amortización y ext inción de la deuda a su
vencimiento.
Nos remitimos, por lo demás, al capítulo referente a la deuda
pública40.
9. REGALÍAS MINERAS Y SIMILARES
Concepto
Existen en muchos países obligaciones, a cargo de las empresas
de ext racción de minerales, inc luyendo el petróleo, a favor del Estado
(Estados miembros o Estado Federal) medidas en función de la cantidad
o ad valorem del mineral ext raído (regalías mineras o similares).
283
Puede plantearse el int errogante siguiente: ¿se trata de un tributo y,
en particular, de un impuesto, o bien se trata de un recurso originario
fundado en un derecho que el Estado se ha atribuido, de propiedad sobre
los minerales exi stentes en el subsuelo de su territorio?
El problema no puede ser resuelto con una solución general
prescindiendo de las disposiciones del ordenamiento jurídico del país en
que el fenómeno se verifica.
Sin embargo, opinamos que el derecho a las regalías mineras, que
nace de la ley que reconoce al Estado o a entes estatales de menor
jerarquía (Estado miembro, provincias, departamentos, etc.) un derecho
eminente sobre las minas de su territorio, puede considerarse como un
recurso originario, a pesar de la inc ertidumbre causada por la coerción y
la estructura que a veces las leyes pertinentes adoptan en forma análoga
a la de las leyes fiscales.
Observamos, finalmente, que también con respecto a las regalías
mineras puede observarse la gradualidad con que en los recursos
públicos se pasa de los recursos patrimoniales a los tributarios y, como
ocurre en este caso, resulta imposible trazar con exa ctitud la línea
divisoria de validez absoluta entre las dos categorías de recursos.
10. RECURSOS PARAFISCALES

Las doctrinas italiana y francesa y, por contagio, las de otros países,
han creado una categoría especial de gravámenes que, siendo análogos
a los tributos, se diferencian de éstos, por algunas connotaciones, como
ser:
a) La administración y recaudación por medio de reparticiones
públicas diferentes de la administración fiscal. Debemos acotar que esta
diferenciación no es sustancial y no inf luye sobre la naturaleza y efectos
de los recursos en cuestión.
b) La afectación del recurso a un fin establecido, sustrayéndolo de la
masa general de los recursos del Presupuesto del Estado. Tampoco esta
característica es típica de estos recursos ya que a pesar de las críticas
que merece dicha afectación, a la cual nos referimos al tratar los
principios generales del Presupuesto41 proliferan en muchos países los
casos de impuestos destinados a fines especiales, de ahí el nombre a
estos impuestos en Alemania "Zwecksteuer", ya sea para cubrir los
gastos de un determinado servicio público, ya sea para constituir fondos
especiales para determinados objetivos.
284
Puede darse como ejemplo del primer caso el destino de la
recaudación del impuesto sucesorio para organizar y mantener la
educación primaria en la Argentina, tanto en la legislación nacional como
en las provincias42 . Como ejemplos del segundo caso se puede
mencionar el fondo de amortización de la deuda pública y varios fondos
para promover diferentes actividades artísticas o culturales o para
diferentes inv ersiones (fondos de vialidad de aut opistas, de estímulo a
las artes o la ciencia, etc.).
c) El parafiscalismo agrupa a tributos a favor del Estado o de entes
públicos descentralizados con fines sociales o de regulación económica.
En nuestra opinión, tampoco esto constituye una connotación especial,
porque dichas finalidades se encuentran también en los impuestos en
general. Las finalidades ext rafiscales están descubiertas en los tributos
y, especialmente, en los impuestos, siglos antes del descubrimiento del
parafiscalismo.
La consecuencia de la creación de esta categoría de recursos, fuera
de los recursos tributarios, es —p rincipalmente— la de justificar la
transgresión de algún principio fundamental de las finanzas, tanto en el
aspecto político-económico, como en el aspecto jurídico. Por ejemplo, se
pretende que los gravámenes de la parafiscalidad no estén sujetos al
principio de legalidad con el mismo rigor que los impuestos o los tributos
en general. Esto nos fortalece en la convicción ya manifestada en esta
obra, que a menudo las clasificaciones sirven para justificar juicios a
priori o prejuicios. Así se observa la realidad de algunas desviaciones o
violaciones del principio de legalidad y se formula el juicio general de que
por no tratarse de tributos financieros sino de gravámenes parafiscales,
no rige o —p or lo menos— no es tan absoluto el principio de legalidad
que sólo atañe a los tributos de las finanzas públicas.
Consideramos más fructífera para la ciencia, la búsqueda de los
caracteres comunes o concurrentes de las ins tituciones que las
fragmentaciones y dispersiones a que lleva el afán clasificatorio.
Aun si admitiéramos la exi stencia de la parafiscalidad, ésta debería
constituir parte de las finanzas públicas y sus ins tituciones deberían
encuadrarse en las ins tituciones financieras con las cuales tienen
caracteres fundamentales comunes. Pero vamos más lejos, desechando
la hipótesis del párrafo anterior y sostenemos que las pretendidas
diferencias no exi sten o son puramente parciales, sin motivar una
separación ni siquiera por razones didácticas43 .
Con respecto a la naturaleza de los aportes y contribuciones de
seguridad social, una vez desechada la parafiscalidad, creemos ine xacto
el concepto de que se trate de contribuciones especiales44 por tratarse de
285
impuestos sobre sueldos y salarios y sobre el monto de las
remuneraciones pagadas al personal, respectivamente. Dichos
impuestos tienen afectación especial para el pago de los servicios de
seguridad social, sin que exi sta, una relación conmutativa directa
e ind ividual entre el pago de aportes y contribuciones y los beneficios del
sistema de seguridad social. Sobre estos problemas hablaremos más
adelante45 .
Sin embargo, creemos útil destacar aquí que el criterio clasificatorio
por el cual los aportes y contribuciones de seguridad social deberían
considerarse como contribuciones especiales no merece aceptación, por
razones de definición, ya que para nosotros la contribución especial tiene
como características el beneficio diferencial que el contribuyente obtiene
de una obra pública o de una actividad estatal. La disociación entre las
obligaciones esperadas pero sujetas a término y a condiciones,
nos ind uce a aceptar la naturaleza de impuestos para dichas
obligaciones tributarias.
Reconocemos, sin embargo, que se trata de un problema de
semántica, pero también podemos decir que al igual que se desecha el
concepto de parafiscalidad como receptáculo de tributos variados con
propósitos de regulación económica, afectación especial y administración
diferente de la financiera, también ha de seguirse el mismo criterio con la
utilización del concepto de contribución especial como recibidor de todas
las formas de tributos que tengan los caracteres no esenciales que se
acaban de ind icar y que ya han sido considerados en los párrafos a), b)
y c). Se debe poner de relieve la naturaleza propia de dichos tributos con
prescindencia de la aut oridad de aplicación o administración del tributo,
de su finalidad ext rafiscal y de la afectación especial y considerarlos
como impuestos cuando no hay relación de conmutación directa con los
beneficios que se deparan al contribuyente en determinado servicio. Si
hay tal relación entonces sí se tratará de una contribución especial, como
ocurre en el caso citado anteriormente de la contribución del propietario
del inm ueble inc endiado, en razón del servicio de los bomberos.
286
CAPÍTULO II
TEORÍA GENERAL DEL IMPUESTO
1. DEFINICIÓN DE IMPUESTO
Concepto
Llámase impuesto al tributo que se establece sobre los sujetos en
razón de la valorización política de una manifestación de la riqueza
objetiva —ind ependientemente de la consideración de las circunstancias
personales de los sujetos a los que esta riqueza pertenece o entre las
cuales se transfiere— o subjetiva, teniendo en cuenta las circunstancias
personales de los sujetos pasivos, tales como: estado civil, cargas de
familias, monto total de ing resos y fortunas.
En torno de la definición de impuesto, a pesar de la accesibilidad del
concepto empírico para todos los hombres cultos o no, empresarios,
propietarios de bienes inm uebles urbanos o rurales, profesionales,
ocupados en toda clase de oficios o artes, trabajadores aut ónomos o en
relación de dependencia, son inn umerables las controversias doctrinales
respecto de determinadas características.
Intentaremos, a continuación, exa minar someramente los diferentes
aspectos controvertidos.
El precio de los monopolios fiscales

La primera cuestión se refiere a la ubicación del impuesto como
especie dentro de los recursos tributarios. Ya sabemos que los tributos
como género son obligaciones legales que el Estado o entes públicos
descentralizados imponen en virtud de su poder de imperio a todos
aquellos para los que se producen los presupuestos de hecho definidos
en la ley.
287
Como ya dijimos en su oportunidad respecto del género tributo, se
replantea ahora respecto de la especie impuesto, la cuestión de
la inc lusión o no de parte del precio de los monopolios fiscales.
Ya vimos que el precio de los bienes sujetos al régimen del monopolio
fiscal en la medida en que exc ede del costo de producción más un
beneficio normal, puede asimilarse en cuanto a sus efectos, a un
impuesto. Pero ello no significa que sea un impuesto; es y permanece
precio, puesto que no se recauda en virtud de una obligación legal, sino
de un contrato entre la empresa estatal y los consumidores de las
mercaderías en cuestión.
La emisión monetaria
En el ext remo opuesto encontramos el problema de la asimilación al
impuesto del recurso de la emisión monetaria. La inf lación que de ese
recurso puede surgir, significa —s in duda— una disminución del poder
de compra de todos aquellos que no pueden reajustar de inm ediato el
nivel de sus ing resos reales según la desvalorización de la moneda. En
tal sentido puede decirse que la inf lación constituye un impuesto y se le
agrega el adjetivo "ciego" para ind icar que no inc ide a
contribuyentes ind icados por la ley, sino afectados por el azar, como
consecuencia de la disminución de los ing resos reales. Ahora bien,
observamos que la inc idencia de la inf lación no es ni más ni menos
ciega que la inc idencia de los impuestos. Lo que sí es cierto es que
la inf lación, a diferencia de los impuestos, no tiene como
criterio ins pirador el principio de la capacidad contributiva, ni responde a
ningún otro criterio de justicia o de eficiencia o de política económica,
siendo casi siempre la consecuencia no deseada de una política de-
saprensiva de gastos y recursos.
Caracterización del impuesto

Una segunda cuestión consiste en la búsqueda de la característica
esencial del impuesto, que lo diferencie de las otras especies de tributos
como las tasas y las contribuciones especiales. Algunos aut ores,
especialmente juristas, han sostenido que el impuesto nace puramente
del poder de imperio y sin un criterio ins pirador determinado, salvo
la exc lusión de la contraprestación y del beneficio diferencial que
288
caracterizan a la tasa y a la contribución especial, respectivamente. Así
lo dijo el jurista Otto Mayer1 , y adh ieren a su tesis muchos otros juristas.
La crítica de esta doctrina consiste principalmente en que tal definición
dice lo que el impuesto no es, pero no dice lo que es. Además, parece
sumamente curioso el hecho que el impuesto que representa el tributo
más importante, carezca de todo carácter esencial.
Cada vez, con mayor aceptación, se caracteriza el impuesto por su
naturaleza de tributo que responde al principio de la capacidad
contributiva.
Este principio elaborado por la doctrina financiera ha sufrido una
notable evolución2 y de un criterio político-económico ha pasado a ser
considerado también como un principio jurídico3 y, en este campo, a
asumir la jerarquía de principio constitucional4 .
Desde un punto de vista filosófico-político se ha sostenido que en el
impuesto está aus ente el principio conmutativo ind ividual que
caracteriza los precios y los dos tributos tasa y contribución especial,
pero exi ste aún el principio de la equivalencia global entre la
recaudación de todos los impuestos por un lado y los servicios generales
y especiales que presta el Estado, por el otro. En otras palabras, los
impuestos no son precios que paguen los usuarios por los servicios que
el Estado preste ind ividualmente a cada uno de ellos; tampoco son
tributos fundados en una contraprestación por servicios que el Estado
preste ind ividualizándolos respecto a cada sujeto tributario o por un
beneficio diferencial obtenido por cada sujeto por un gasto o una obra
pública pero la relación conmutativa se establece entre la totalidad de los
servicios y la totalidad de los impuestos.
En esta formulación está subyacente el anhelo de la doctrina
financiera de asimilar el impuesto al precio, creando la figura de la
equivalencia general. Esta concepción, en realidad, no hace
sino exp resar con otras palabras el principio general de la economía del
sector público, que se caracteriza por la equivalencia de los recursos por
un lado, y los gastos por el otro. Ello carece de sentido como principio de
reparto de la carga presupuestaria entre los ind ividuos, ya que —
p recisamente— por decisión política o por la propia naturaleza de ciertos
servicios, no hay posibilidad de una conmutación a nivel ind ividual.
Con deducción aparentemente lógica, algunos consideran que los
impuestos están destinados a cubrir los gastos que corresponden a los
servicios ind ivisibles que presta el Estado, ya que los precios y,
asimismo, las tasas y las contribuciones especiales están destinados a
financiar los gastos de servicios divisibles. Ahora bien, esta doctrina es
289
falaz, porque la deducción es desprovista de fundamento lógico y está
desmentida por la realidad de los hechos.
En efecto, es exa cto que los precios y las tasas y contribuciones
especiales sirven para financiar servicios divisibles y que sería arduo
concebir servicios ind ivisibles financiados con precios, tasas y
contribuciones especiales. Los servicios divisibles a diferencia de
los ind ivisibles pueden ser financiados total o parcialmente por los
usuarios o consumidores de los bienes y servicios públicos. Pero ello
no exc luye que el Estado pueda, si así le parece más justo o más
conveniente, decidir la gratuidad total o parcial de los servicios para los
usuarios y acudir, para la cobertura de los gastos, a los impuestos. Por lo
tanto, los impuestos pueden ser destinados tanto a la financiación de los
servicios ind ivisibles como de los divisibles por la porción o, en su caso,
por la totalidad del costo no financiado por los usuarios.
En la terminología empleada por Musgrave, estoexplica que los
impuestos cubran no sólo los gastos para la satisfacción desocial
wants("necesidades sociales"), sino también demerit wants("necesidades
preferentes"), según la traducción española de suTeoría de la
HaciendaPública5.
En el lenguaje más comúnmente empleado en la literatura financiera
europea o latina, se suele decir —n o del todo correctamente— que el
impuesto sirve para financiar servicios ind ivisibles y la parte de los
divisibles que el Estado resuelve no dividir entre los usuarios.
Como razón de esta decisión del Estado puede mencionarse, en
primer término, la importancia que se atribuye al int erés público en la
prestación del servicio como también la menor importancia atribuida a la
función limitadora de los precios y las tasas. En el caso de obras
públicas, la determinación de la parte a financiar por los beneficiarios y
los contribuyentes dependerá —e sencialmente— de la importancia que
se atribuya al beneficio diferencial y al int erés general, respectivamente.
Otra cuestión vinculada con la definición del impuesto consiste en
determinar si es elemento necesario de ese concepto la finalidad de
obtener uningreso para el público erario. Algunosautores sostienen la
necesidad de ese fin para diferenciar los impuestos de las sanciones
pecuniarias, evitando al mismo tiempo la forma negativa deexcluir el fin
punitivo.
La opinión adversa al fin de obtener uningreso, que hemos compartido
en otra oportunidad6, se funda en que la finalidad de obtener uningreso
puede noexistir, como se verifica en los impuestos limitativos o
prohibitivos de ciertas actividades consideradas contrarias a
290
determinadosintereses públicos como, por ejemplo, los derechos
aduaneros protectores.
Creemos, sin embargo, que aclaradas las razones en favor o en
contra de una u otra connotación, ya no es importante hallar la
formulación exa cta y escueta que reúna todos los aspectos y responda a
todas las cuestiones controvertidas.
Se sostiene por algunos aut ores7 que la definición del concepto de
impuesto debe tener en cuenta la exi stencia, en las finanzas actuales,
de impuestos con fines fiscales y otros con fines de regulación
económica. Esta tesis se vincula, en cierto modo, con la cuestión que
hemos exa minado en el punto anterior.
Se relaciona con la doctrina de Gerloff también la de Griziotti que en
su conocido ensayo sobre la clasificación de los recursos públicos limita
el concepto de impuesto, considerando como tal solamente el tributo que
se funda sobre el principio de la capacidad contributiva como presunción
de la participación del contribuyente en los beneficios de servicios
públicos generales y especiales.
En nuestra opinión, la naturaleza del impuesto y la fundamentación del
mismo por la capacidad contributiva no desaparece por el hecho que se
le asigne un papel distinto del de la cobertura de las erogaciones
estatales. Si agregáramos al problema planteado, la teoría de las
finanzas funcionales (Lerner), deberíamos llegar al absurdo de que no
habría más impuestos, ya que, según la teoría mencionada, no es
finalidad característica de éstos financiar los gastos públicos, sino
disminuir el poder de compra del sector privado, para fines de estabilidad
económica.
Tampoco compartimos la idea que el tributo caracterizado por el
principio de la capacidad contributiva sea "impuesto" y recurso racional
sólo si se considera dicha capacidad como ind icio de la
participación ind ividual del contribuyente en las ventajas que le otorga la
prestación de servicios generales y especiales.
Tal opinión de Griziotti no puede sustentarse desde un punto de vista
jurídico, por cuanto la estructura de la obligación y el presupuesto de
hecho que la ley define y que da nacimiento a dicha obligación no
permiten discernir si la capacidad contributiva está o no vinculada con la
participación en las ventajas producidas por la prestación de los servicios
generales y especiales por parte del Estado.
Desde un punto de vista político-económico cabe tener en cuenta la
posible finalidad ext rafiscal como también el efecto económico del
impuesto con fines ext rafiscales contrapuestos al efecto económico del
291
impuesto fiscal. Esta contraposición se ejemplifica típicamente en la
función de los derechos de importación fiscales y los protectores.
El logro del fin de protección implicará una exi gua recaudación o
ninguna. El logro del fin fiscal implicará un efecto protector mínimo o
nulo. Pero esta contraposición no impide que, en ambos casos, se hable
de impuestos, dividiéndolos en impuestos fiscales e
impuestos ext rafiscales. Además, no siempre la finalidad ext rafiscal es
antagónica con la fiscal. Por ejemplo, la imposición de la renta potencial
de la tierra para promover la mejor exp lotación y la subdivisión de los
latifundios logra el propósito ext rafiscal sin mengua de los resultados de
la recaudación8 .
2. CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS

Los impuestos han sido objeto, en la doctrina y en la legislación, de
varias clasificaciones. Las principales, aun que controvertidas,
serán exa minadas a continuación.
Impuestos directos e ind irectos

La clasificación que, históricamente y aún en la actualidad, ha tenido y
tiene la mayor importancia es quizás aquella que distingue los impuestos
en directos eindirectos. Sin embargo, en la doctrina no ha sido uniforme
el criterio para encasillar los diversos impuestos en una u otra clase.
Un primer criterio de clasificación consiste en considerar como
impuestos directos aquellos que se recaudan periódicamente de
contribuyentes registrados como tales, mientras que se consideran
como ind irectos aquellos que se recaudan accidentalmente de personas
no registradas.
Este criterio de clasificación tiene el mérito de su absoluta claridad y
facilidad de aplicación a todo el universo impositivo. Tomando cualquier
impuesto es suficiente verificar si los contribuyentes del mismo
están inc luidos en un registro o padrón o no. En el primer caso, se trata
de un impuesto directo, en el segundo de un impuesto ind irecto. Pero
esta ventaja trae consigo la poca utilidad de este criterio de clasificación.
En efecto, en muchos casos la registración de los contribuyentes
depende de un determinado ordenamiento administrativo que puede ser
justificado o no, pero que de ninguna manera implica alguna diferencia
sustancial entre unos y otros impuestos. Es así como se llega al ext remo
292
que un mismo impuesto pueda pertenecer a ambas clases, como se
verifica en el impuesto a la renta en la Argentina donde los
contribuyentes en general son ins criptos en un padrón; pero no
están ins criptos los trabajadores en relación de dependencia sujetos a
un régimen de retención en la fuente, que abarca la totalidad de sus
rentas procedentes del trabajo en esas condiciones, aun cuando
correspondan a dos o más empleos.
Aplicando el criterio de clasificación en exa men, deberíamos concluir
que el impuesto a los réditos en general es un impuesto directo, salvo
para los trabajadores en relación de dependencia, en cuyo caso es un
impuesto ind irecto. En otros casos pertenecen a la misma clase de
impuestos directos, por la registración de los contribuyentes, impuestos
tan diferentes como el impuesto a los réditos y el impuesto a las ventas o
los impuestos int ernos (selectivos) al consumo.
Las dificultades de éste y otros criterios de clasificación han llevado a
algún aut or a sostener un criterio análogo, por su
naturaleza exc lusivamente formal, diciendo que son impuestos directos
aquellos que son recaudados por la Dirección General de los Impuestos
directos e ind irectos los recaudados por la Dirección General de
Impuestos ind irectos. No se trata de una broma9 .
Un segundo criterio de clasificación consiste en considerar como
impuestos directos a los que son soportados efectivamente por los
contribuyentes designados como tales por la ley, o sea que no se
trasladan sobre otros sujetos; y comoindirectos los que, en cambio, se
trasladan a sujetos distintos del contribuyentede iure. En los
impuestosindirectos surge la figura del contribuyentede facto, o sea aquel
que en definitiva soporta la carga del impuesto al término de todos los
procesos de traslación.
Este criterio de clasificación aparece como más sólido y más profundo,
por cuanto agrupa los impuestos según reales caracteres económicos y
no, como en el criterio anterior, por una simple ordenación administrativa.
Sin embargo, este criterio de distinción tiene en su contra importantes
objeciones. La primera en importancia, quizás, consiste en que no hay
impuestos que sólo por su naturaleza se trasladen o no. Salvo unos
pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es soportado
verdaderamente por el contribuyente de iure (impuestos de capitación,
impuestos a las sucesiones y donaciones, impuestos ext raordinarios una
tantum sobre el patrimonio o ciertos rubros del mismo, impuesto a las
tierras libres de mejoras), en todos los demás casos la trasladabilidad de
los impuestos depende de muchos factores, entre los que pueden
mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como: cuantía del
293
gravamen, régimen de mercado, estructura de costos de la ind ustria
gravada, elasticidad de la demanda y de la oferta de los bienes gravados,
coyuntura económica, rigidez o elasticidad de la oferta monetaria por el
sistema bancario, consideración de plazo corto, mediano o largo,
movilidad de los factores, etcétera. Si se tienen en cuenta estos factores
resultará que un mismo impuesto en determinadas condiciones se
traslada y en otras no, siendo pues clasificable ora entre los impuestos
directos y ora entre los ind irectos. La variedad de los factores y la
diversa int ensidad de los mismos tiene como consecuencia que no se
pueda determinar a ciencia cierta si, cuándo y cómo, los impuestos se
trasladan. Por lo tanto, también este criterio de distinción es desprovisto
de fundamento.
Tampoco rescata su validez la distinción entre impuestos directos
e ind irectos, si se deja librado al criterio del legislador el juicio sobre
trasladabilidad o no de los impuestos y se definen como directos aquellos
que según el legislador son cobrados de unos sujetos con la int ención —
y la opinión— de que serán soportados por ellos mismos, mientras que
son ind irectos aquellos que el legislador impone a los contribuyentes de
iure con la presunción y la tácita o exp resa aut orización legal que los
trasladen sobre otros. Es evidente que este criterio supera los obstáculos
que se oponen al criterio de la traslación, pero se reduce —
n uevamente— a un aspecto meramente formal, por cuanto las
presunciones del legislador pueden estar muy lejos de la realidad.
Una importante advertencia merece el criterio de clasificación que
estamos exa minando. Es muy común escuchar o leer de un determinado
impuesto: es directo, ergo no es trasladable, o viceversa:
es ind irecto, ergo es trasladable. Trátase de una evidente petición de
principio. La trasladabilidad supuesta o comprobada hace que el
impuesto se clasifique entre los ind irectos. La aserción de que los
impuestos por ser ind irectos son trasladables o que por ser directos no
lo son, es falaz, tanto más si se adopta como criterio de clasificación otro
que no sea el de la traslación.
Un tercer criterio de clasificación de los impuestos en directos
o ind irectos, tendiente a superar los reparos que ofrecen los dos criterios
anteriores, agrupa como impuestos directos a los que gravan
manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o sea la renta y el
patrimonio y como impuestos ind irectos los que gravan
manifestaciones ind irectas, tales como el consumo, las transferencias de
bienes, el volumen de los negocios.
Aparentemente este criterio es claro y preciso, pero —e n realidad—
adolece de un grave defecto. Suponer que los impuestos a la renta o al
294
patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva
importa admitir implícitamente la no trasladabilidad.
Este efecto, sin embargo, no puede atribuirse genéricamente al sujeto
cuya capacidad contributiva se pretende que fue manifestada en
formainmediata. Igualmente, si los impuestos a las ventas o a las
transferencias de bienes no llegan a trasladarse, mal puede
considerárselos como manifestaciónindirecta de la capacidad
contributiva, puesto que afectan directamente la renta o el patrimonio del
contribuyente de derecho.
Por lo tanto, también este criterio de clasificación es viciado en su
esencia y mantenerlo puede resultar fuente de erróneas conclusiones.
La clasificación de los impuestos en directos e ind irectos es utilizada
por la doctrina para los propósitos siguientes:
a) Atribuir a los directos una inc idencia progresiva y a los ind irectos
una inc idencia regresiva, en el sentido que los primeros afectarían en
mayor medida a los contribuyentes con más altos ing resos y los
segundos a los de ing resos más bajos.
Este efecto, sin embargo, no puede atribuirse genéricamente a las dos
categorías de impuestos bajo ningún criterio empleado para la
clasificación y debe más bien resultar del análisis de cada
impuesto, inc luyendo, desde luego, el proceso de traslación
e inc idencia.
b) Determinar la inc idencia diferencial de los impuestos ind irectos
con respecto a los directos.
Aquí también puede aplicarse la objeción de que esta caja diferencial
debe determinarse con el análisis comparativo de cada impuesto con
respecto a los demás.
c) Determinar el ing reso nacional a valores de mercado, para lo cual
se debe adicionar al ing reso nacional calculado al costo de los factores
los impuestos ind irectos (trasladables) con la correspondiente detracción
de los subsidios.
La agrupación de los distintos impuestos en la clase de ind irectos y,
por eliminación, en los directos, aparece en este aspecto ins oslayable.
Pero ello no quita validez a la crítica dirigida a la cómoda simplificación a
la que acuden los estadísticos para satisfacer las exi gencias del cómpu-
to del ing reso nacional.
Sobre estos problemas ya hemos hablado oportunamente10 .
d) Determinar el carácter progresivo o regresivo del sistema tributario
de un Estado en su conjunto, a través del cómputo de la inc idencia
global sobre los diversos sectores de ing resos.
295
e) Para la asignación de las potestades tributarias a la Nación y a las
provincias en la Argentina. Este tema relacionado con los arts. 6 7, inc s.
2º y 4º, 104 y 108*
* N. del A.: El aut or se refiere a la Constitución de 1853; según la reforma constitucional de
1994 se trata de los arts. 7 5, inc s. 2º y 5º, 121 y 126.
, de la Constitución argentina, ha sido objeto de controversias jurídicas
muy encarnizadas que se suman al debate acerca de la clasificación
doctrinal de los impuestos directos e ind irectos11 .
No es ésta la oportunidad para exa minar este problema y ofrecer una
solución del mismo, como ya lo hicimos en otras oportunidades12 .
Bástenos con observar que el concepto de impuestos directos que
adopta la Constitución no puede ser otro que el que prevalecía en la
doctrina en la época en que fue dictada nuestra Ley Fundamental y éste
era el criterio administrativo que hemos exp uesto en primer término.
Impuestos reales y personales

Otra clasificación de los impuestos los agrupa en las dos categorías
de impuestos reales y personales.
La doctrina ha adoptado para esta clasificación cuatro distintos
criterios. Un primer criterio consiste en denominar personales a los
impuestos en que el contribuyente colabora con el fisco mediante una
actividad que se exp resa en declaraciones juradas o ins cripción en
registros o padrones, siendo reales, en cambio, los impuestos que
prescinden de esa colaboración administrativa.
Un segundo criterio atañe a la técnica legislativa utilizada para
determinar los aspectos subjetivos y objetivos de los hechos imponibles.
Denomínanse personales a los impuestos cuyas leyes ponen en
evidencia la persona del contribuyente al lado del aspecto objetivo del
hecho imponible, y reales a aquellos otros en que la ley no enuncia ni
define al sujeto pasivo, sino que éste emerge a través del carácter y
concepto del hecho imponible objetivo.
Por ejemplo, son personales —e n este sentido— tanto el impuesto a
la renta de las personas físicas como el de las sociedades, porque en
ambos el legislador establece en normas exp resas quién es el
contribuyente; lo mismo ocurre en el impuesto sobre el capital de las
sociedades comerciales. Por el contrario, son reales los impuestos cuyas
leyes ponen de relieve el aspecto objetivo de los hechos imponibles,
siendo obra del int érprete la determinación del sujeto pasivo o
contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos aduaneros, en
los impuestos a la propiedad inm ueble, impuestos a las ventas
296
minoristas, varios gravámenes recaudados con el método del papel
sellado o del timbre o del registro.
Es un distingo meramente formal que no llega a tener importancia a
los efectos económicos, ni siquiera en el aspecto jurídico, puesto que,
como lo dijimos al comienzo, se trata únicamente del uso más o menos
conveniente de la técnica legislativa.
Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas
obligaciones estén provistas de una garantía real sobre los bienes
comprendidos en el objeto de los hechos imponibles y como personales
a los impuestos que carecen de esa garantía.
Se trata de un criterio netamente jurídico, sin consecuencias de
importancia en el aspecto económico.
Finalmente, un cuarto criterio de ind iscutible significación consiste en
clasificar entre los impuestos personales a aquellos que buscan
determinar la capacidad contributiva de las personas físicas,
discriminando la cuantía del gravamen según las circunstancias
económicas personales del contribuyente, tales como: conjunto de
riqueza o de réditos de la persona; deducción para un mínimo
de exi stencia y cargas de familia, con la consecuencia de la adopción de
la progresión del impuesto. Por el contrario, se clasifican como reales los
impuestos que eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas
de la riqueza, prescindiendo de las circunstancias personales del
contribuyente. Dichas manifestaciones pueden ser los réditos o
productos de una fuente determinada, algún bien patrimonial
(generalmente bienes de uso durable y de carácter de lujo, por ej.: casas
destinadas a vivienda, o casas de veraneo, o de fin de semana, moblaje
de lujo, aut omóviles y carruajes)13 .
El distingo entre impuestos personales y reales no siempre es
absoluto. Existen impuestos personales en los que, por algunas
circunstancias, las connotaciones personalesexhiben brechas
importantes. Así, por ejemplo, un impuesto general sobre la renta global
de las personas físicas a vecesexceptúa los dividendos de acciones
procedentes de la distribución de utilidades de las sociedades por
acciones que ya han sufrido el impuesto sobre dichas utilidades o han
dado lugar a una retención en la fuente. También se verifica, a menudo,
que el mismo impuesto globalexcluya a los réditos obtenidos por
personas residentes en elexterior, que están sujetos, en cambio, a una
retención en la fuente de un impuesto proporcional, sin gozar de las
deducciones por renta no imponible ni cargas de familia, ni estar sujetos
a la progresión. Puede ocurrir también que,auntratándose de
contribuyentes residentes en el país y aplicándose el impuesto
297
progresivo sobre la renta global con deducción de la renta no imponible y
cargas de familia, por haber adoptado la ley el principio de la fuente u
origen del rédito, no se computen en la renta gravada losingresos de
fuenteextranjera, como ocurre, por ejemplo, en la Argentina14.
En sentido inv erso, puede un impuesto real adoptar algún matiz de
personalidad. Por ejemplo, un impuesto sobre la propiedad inm ueble
puede adoptar como base imponible la suma total de los valores de
varios inm uebles de propiedad de un mismo contribuyente.
Durante muchos años de su vigencia en Italia, el impuesto cedular
sobre las rentas mobiliarias (imposta di richezza mobile) admitió la
deducción de montos no imponibles y cargas de familia, reñidos con el
carácter real del tributo.
La personalidad de los impuestos tiende a perfeccionar el principio de
la capacidad contributiva como fundamento de aquéllos.
Además, tiene como consecuencia impedir o dificultar la traslación,
máxime en los casos en que la renta gravada consista en ing resos de
fuentes varias, de modo que el impuesto resultante no se
vincula exc lusivamente con ninguno de los fenómenos de mercado que
da origen a cada ing reso15 . Lo mismo puede decirse de los impuestos
ordinarios al patrimonio neto de las personas físicas.
Impuestos generales y especiales

Otra clasificación de los impuestos es la que los agrupa en las dos
categorías de impuestos generales y especiales. Llámanse generales a
los impuestos que gravan todas las manifestaciones de riquezas de una
determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En cambio se
consideran especiales los impuestos que gravan sólo una determinada
especie de manifestación de riqueza, dejando libres de tributo a las
demás especies de la misma naturaleza. Por ejemplo, son generales los
impuestos sobre las ventas de bienes y servicios que se efectúan en la
última etapa de negociación o en todas las etapas con el método del
impuesto al valor agregado. Lo es igualmente un impuesto sobre los
beneficios de todas las empresas productivas.
Dos advertencias importantes deben formularse al respecto. La
primera es que—en la práctica— es muy difícil conseguir un impuesto
que sea verdaderamente general, por cuanto siempre se establecen
algunasexenciones o hay algunas operaciones que quedan al margen de
la imposición.
298
La segunda, es que un impuesto para ser general debe ser también
uniforme, o sea, no discriminar en favor o en contra de ninguna ind ustria
o comercio. Cada discriminación implica la exi stencia de un impuesto
especial sobre la ind ustria discriminada desfavorablemente16 .
La clasificación de los impuestos en las dos categorías de generales y
especiales tiene como propósito analizar la traslación e inc idencia,
llegándose, especialmente en los estudios de los últimos decenios, a la
conclusión que los impuestos generales provocan la mínima
carga exc edente; como también a la conclusión clásica que los
impuestos generales no se trasladan. Ambas conclusiones
serán exa minadas más adelante17 . Pero desde ya recordamos que esta
última conclusión está seriamente controvertida tanto en estudios
teóricos como en la opinión de empresarios, legos pero no ajenos al
conocimiento de fenómenos que les atañen muy de cerca, como también
en estudios estadísticos y empíricos18 .
Impuestos periódicos e impuestos por una sola vez

Tiene algún int erés el distingo entre los impuestos que se pagan
anualmente o por períodos menores, por tratarse de gravámenes que se
aplican sobre manifestaciones de riqueza de carácter periódico o
permanente, y los impuestos que se aplican por una sola vez.
Esta categoría puede referirse a fenómenos económicos distintos.
El impuesto puede aplicarse por una sola vezauncuando el hecho
imponible sea permanente o periódico, si el Estado elige ese impuesto
para cubrir necesidadesextraordinarias que se limitan—en la opinión del
legislador— a un momento determinado, sin que la necesidad se
prolongue en el tiempo o bien pueda proveerse a su satisfacción por
otrosinstrumentos financieros. Pero también, puede el impuesto gravar
acontecimientos o fenómenos económicos aislados y ocasionales, como
ocurre con los impuestos al consumo de bienes suntuarios, desde el
punto de vista del consumidor o los que gravan las ganancias de capital
que no se reproducen periódicamente; o bien que se aplican a eventos
que no pueden reproducirse, como un impuesto sobre las sucesiones por
causa de muerte.
Este distingo sirve para determinar laincidencia, siendo que los
impuestos no periódicos y—especialmente— en el primero de los
posibles casos, no motivan ajustes en las condiciones de equilibrio tanto
general como particular y, por lo tanto,incidirán sobre los contribuyentes
dederecho.
299
Se plantea también un distingo entre los impuestos cuyo hecho
imponible es de por sí un flujo periódico de riqueza y aquellos otros
cuyos hechos imponibles son acontecimientos determinados de la vida
económica, pero cuya recaudación se verifica por períodos, agrupando,
para determinar la base imponible y liquidar el impuesto correspondiente,
los importes de las operaciones gravadas de un período mensual,
trimestral o anual. Ello ocurre, por ejemplo, en el impuesto a las
ventas, inc lusive en la versión de un impuesto al valor agregado, en que
el hecho imponible consiste en cada operación de venta, a menudo por
norma legal exp resa que dispone también que la deuda tributaria nace
en el momento en que se perfecciona la compraventa de la mercadería,
pero la base imponible agrupa el monto de ventas verificadas en cada
período fiscal.
El carácter periódico del impuesto, en estos casos, no se limita a la
determinación del impuesto correspondiente a cada período, sino que
alcanza —a menudo— a factores o circunstancias relevantes para la
definición de los hechos y bases imponibles. Es así que, recurriendo
nuevamente al ejemplo del impuesto a las ventas en la forma de valor
agregado, de los importes de los débitos fiscales se restan las sumas
que la ley admite como créditos fiscales correspondientes a cada período
fiscal, aun que las operaciones que originan dichos créditos se hayan
efectuado respecto de mercaderías vendidas diferentes de las que dieran
nacimiento a los débitos.
También en el caso ya mencionado de impuestos int ernos a los
consumos en que la inc idencia sobre el consumidor final se asume como
hipótesis de trabajo con la consecuencia del carácter no periódico para
este sujeto, la periodicidad del impuesto surge para el contribuyente de
derecho por la reunión en una sola base imponible periódica de los
importes correspondientes a todas las operaciones de venta de un
período determinado. Por otro lado, exi sten impuestos que son
periódicos en el sentido que las obligaciones de pago correspondientes
se renuevan periódicamente, pero cuyos hechos imponibles no están
constituidos por un flujo de riqueza dentro de un período o cuyas bases
imponibles se agrupan en períodos fiscales, sino que los hechos
imponibles reflejan una situación ins tantánea imputable a un momento
dado.
Un ejemplo de esta forma de connotación temporal del impuesto
que aun siendo periódico tiene una base imponible ins tantánea, se halla
en los impuestos patrimoniales, como los que gravan el patrimonio
personal del contribuyente o el patrimonio de una empresa, como
también en los impuestos sobre la propiedad inm ueble. En estos
300
gravámenes, el hecho y la base imponibles consisten en la titularidad del
patrimonio en una fecha determinada y en el valor a esa fecha19 .
Una forma int ermedia entre el flujo periódico del ing reso que
constituye el hecho imponible y la determinación ins tantánea del valor de
los inm uebles o del patrimonio personal o de las empresas, consiste en
establecer el ins tante o punto de tiempo (Zeitpunkt) determinante del
nacimiento del hecho imponible y del valor de la base imponible en una
fecha determinada (comienzo o fin del ejercicio), pero se corrige ese
valor ins tantáneo teniendo en cuenta las variaciones sufridas por dicho
valor durante el año fiscal20 .
301
PARTE V
IMPUESTOS EN GENERAL
CAPÍTULO I
CARACTERES DEL SISTEMA IMPOSITIVO
1. EL IMPUESTO ÚNICO
Antecedentes
A través de la historia del pensamiento financiero, encontramos —e n
repetidas oportunidades— doctrinas que propugnan la implantación de
un impuesto único y, como reacción a ellas, otras doctrinas que,
criticando las primeras, propugnan o justifican la exi stencia de una
pluralidad de impuestos.
Recordamos, en primer lugar, la doctrina fisiocrática con su bandera
del impuesto único a la tierra. Transitando por Ricardo y su teoría de la
renta diferencial como objeto del impuesto, llegamos a Henry George,
que propugna el impuesto único a la tierra como ins trumento de
redistribución de la renta y el fin de la exp lotación de los terratenientes;
llegamos a Hobson y Griziotti, que propugnan impuestos sobre todas las
rentas diferenciales (o quasi rentas) y sobre los inc rementos de capital y,
finalmente, la doctrina de aut ores franceses que abogan por un impuesto
único a la energía, con repercusión en la Argentina en época reciente1 .
En la historia de los acontecimientos o de los hechos económico-
financieros debemos mencionar que la evolución del sistema británico de
imposición hasta poco antes de la Segunda Guerra Mundial, había
302
conseguido dar al impuesto a la renta una preponderancia tal, que lo
configuraba casi como impuesto único.
Argumentos adversos al impuesto único

Contra la concepción del impuesto único, se observó que un solo
impuesto, por amplia que fuere la materia imponible, no bastaría para
producir la recaudación necesaria para cubrir los gastos presupuestarios,
puesto que los altos porcentajes provocan una fuerte evasión y tendría
también efectos no deseables sobre la economía, como desincentivantes
de las inv ersiones y de la asunción de riesgos.
Desde otro punto de vista, un impuesto único no agotaría la capacidad
contributiva, quedando, aun dentro de la base imponible elegida,
fenómenos económicos de difícil determinación.
Por ejemplo, en el impuesto personal a la renta, se presenta a menudo
la dificultad de gravaringresos obtenidos en elexterior; muchas
prestaciones en especie escapan de las redes del Fisco, asimismo son
de difícil apreciación losaumentos de valores de los bienes antes de su
realización. Rentas subjetivas obtenidas fuera del mercado, tales como
las utilidades directas, gozadas por las personas físicas por la posesión
de moblaje, colecciones de cuadros y esculturas, de objetos artísticos u
otros bienes como las estampillas de correos o monedas
antiguas,instrumentos musicales, aparatos radiofónicos y televisores,
libros, discos o cintas grabadas, etcétera, constituyen elementos de la
renta personal que no son detectables con la técnica operativa del
impuesto a la renta. Por ello, fuera de la hipótesis del valor locativo de las
casas-habitaciones ocupadas por sus dueños, son raros los casos,
siexisten, deinclusión de estas rentas presuntas (imputed income) en la
base imponible, mientras que en muchos casos podrían ser alcanzadas
con relativa facilidad por otros impuestos, por ejemplo: por impuestos
generales al patrimonio neto o por impuestos especiales sobre
determinados rubros del patrimonio personal o familiar.
Otra razón en contra del impuesto único es la utilización del impuesto
o, mejor dicho, de varios tipos de impuesto, para lograr
fines ext rafiscales, posibilidad que desaparecería o perdería muchas
ocasiones de ser empleado si se adoptara la doctrina del impuesto único.
Desechadas las doctrinas del impuesto único, se formulan las teorías
antagónicas del "sistema tributario". Se postula, en efecto, un conjunto de
diferentes impuestos, aptos para alcanzar todas las formas de la
capacidad contributiva, de modo tal que todas las rentas ind ividuales
303
sean gravadas de manera igual y que ninguna sufra cargas adicionales o
duplicaciones de impuestos, ni vacíos, esto es, ningún impuesto a
diferencia de las demás rentas.
2. EL SISTEMA TRIBUTARIO
Acerca del sistema tributario comoinstrumento para la consecución de
una distribución del gasto total sobre la economía en general, creemos
necesario poner en evidencia que la implantación de un nuevo sistema
totalmente racionalizado, es decir que adopta algunos postulados y luego
elige los recursos adecuados, teniendo presente el cotejo entre utilidades
y costos, no efectuado en números cardinales sino en orden de prelación
(números ordinales) como también el cotejo cuantitativo relativo que
seexpresa con los términos mayor, igual y menor2, constituye una
empresa titánica, pero tal vez posible por lo menos por etapas. Pero ello
implica una continuidad en el gobierno no sólo de una partido político o
de una corriente de doctrina política, económica y social, sino también de
un equipo de técnicos legislativos en materia económica y financiera.
Desde otro punto de vista, no se debe olvidar que todo ordenamiento
tributario se ha ido formando en su devenir histórico, que no es
necesariamente irracional. En efecto, el desarrollo del Estado moderno
ha impuesto para ese ente la búsqueda de mayores, aun que no siempre
novedosos recursos, destinados a cubrir los gastos para las diferentes
funciones asumidas. Los mayores gastos exi gen mayores recursos, a
menudo de nuevas fuentes para no recargar las fuentes de ing resos
ya exp lotadas.
Todo ello, aun cuando se parece a la improvisación, no lo es en la
realidad, puesto que el ejemplo de otros países, a veces con muy
diferentes grados de desarrollo, y los aportes doctrinarios pueden ser
suficiente impulso para la creación de un conjunto de recursos a los que
se van agregando otros, a medida que los gastos crecen. Este proceso
histórico no puede echarse por la borda en aras de un modelo racional
que lo sustituya en el cual se establezcan ciertos recursos, elegidos
según una determinada distribución de la renta3 .
En esta obra se ins piró Salvador Treber4 en su trabajo presentado en
las Primeras Jornadas de Finanzas Públicas de Córdoba bajo el título
"Proposiciones básicas para una reforma int egral del sistema impositivo
argentino".
También debe mencionarse la sugerencia de Aníbal Pinto5 , sobre
distribución social de los ins trumentos impositivos.
304
Los principios fundamentales de la imposición se desplazan del
impuesto singular al "sistema". Es así como la igualdad, amén de ser un
principio a observar en cada impuesto, lo es también para el conjunto, o
sea, del sistema. Lo mismo puede decirse de la progresividad: no basta
con que determinados impuestos tengan una progresión; es menester
que todo el sistema resulte progresivo, teniendo en cuenta el carácter
progresivo de algún gravamen componente y la naturaleza regresiva de
otros.
El sistema tributario ha de lograr la suficiente recaudación que de él se
espera como ins trumento destinado a la cobertura de los gastos
presupuestarios (siempre que no se adopte la doctrina de Lerner, que
niega esta finalidad de los impuestos). En una política fiscal tendiente a
lograr la estabilidad económica, el sistema tributario debe ser apto para
disminuir el poder de compra de los particulares en la cuantía y en el
tiempo necesarios para evitar la inf lación y debe tener la flexibilidad
necesaria para adaptarse a las cambiantes situaciones coyunturales.
Otro problema de carácter general referente al sistema tributario es el
antagonismo —h abitual en éste como en otros campos de la vida
social— entre el desarrollo histórico y el reformismo que pretende
racionalizar el sistema, según ciertos principios o postulados.
Sin pretender apoyarnos en la doctrina hegeliana —t odo lo que es
real es racional— pensamos que a la par del lenguaje y del derecho,
todo int ento de reforma racionalizadora que se supone fundada, debe
compatibilizarse con la evolución histórica de las ins tituciones que se ha
hecho carne de ellas y que en cada momento han sido asimiladas por la
economía nacional constituyendo el equilibrio económico y social, que las
reformas aun que fundadas, vendrían a conmover. Este argumento no
significa, sin embargo, una oposición a priori a cualquier proyecto de
reforma.
3. PRESIÓN TRIBUTARIA
Concepto
La comprobación que la fuente en la cual normalmente se surte el
sistema tributario es la Renta nacional, da ocasión a la búsqueda de la
relación cuantitativa entre el producto total de los tributos y la Renta
nacional(P=T/R) siendoPla presión,Tlos tributos yRla Renta nacional.
305
No se pretende con esa relación determinar laextensión del sector
público y su participación en el conjunto de la economía de un
determinado país, conceptos éstos que sonexpresados con mayor
eficacia por la relación entre el total de los gastos públicos y el producto
bruto nacional.
Se aspira, más bien, a obtener algún elemento de juicio
macroeconómico sobre el grado de la carga de los tributos sobre la
Renta nacional; las finalidades de estainvestigación consisten en
establecer algún límite a la imposición de tributos y en comparar la
presión en un determinado país en diferentes períodos o la presión en
diferentes países en un período determinado.
A pesar de ser un objeto deinvestigación tradicional en la doctrina
financiera y de ser particularmente afín con los objetos deinvestigación
macroeconómica en boga en la actualidad, consideramos que la
determinación de lo que constituye propiamente la presión tributaria es
sumamente difícil y controvertible y que los propósitos que se atribuyen a
esa relación soninalcanzables o, por lo menos, quedan frustrados—en
gran parte— por los resultados de dicha búsqueda.
La recaudación fiscal
En primer término,examinemos el numerador de la fracción.
Éste representa el total de los tributos que el Estado recauda en un
determinado año. De este concepto se deriva que han de serexcluidos
del cómputo los recursos originarios, que son precios y no representan
una carga del Estado sobre la Renta nacional. Pero, ¿acaso no hay
hipótesis de precios asimilables a impuestos? Sabemos que sí las hay,
en el caso de los monopolios fiscales y en el de monopolios de hecho en
los que la diferencia entre el beneficio total y el normal obtenible en un
régimen de competencia perfecta puede asimilarse, por sus efectos, a un
impuesto al consumo. Por ello, dicha diferencia podría—por lógica—
sumarse a los tributos.
También podría adicionarse en el numerador alguna cantidad
representativa de aquel fenómeno que ya vimos y que se ha definido
como impuesto ciego, esto es, lainflación causada por laexpansión
monetaria utilizada por el Estado para cubrir sus gastos deficitarios. Esta
cantidad puede ser difícil de calcular pero es determinable y es justo
adicionarla a los demás tributos6.
Por otra parte, y por razones de simetría con el razonamiento anterior,
debería restarse del monto de los tributos la parte en que su peso ha
306
disminuido por efecto de la desvalorización de la moneda. Sin embargo,
ello no es procedente si en el denominador el valor de la Renta nacional
seexpresa en moneda corriente y no en moneda de valor constante.
Del monto total de los tributos correspondería exc luir las tasas y las
contribuciones especiales, ya que su equivalencia, más supuesta que
real, con el servicio prestado por el Estado a los sujetos pasivos de estos
tributos, las hace más asimilables a precios que a impuestos, a los
efectos de la carga que ellos representan. La exc lusión de estos tributos
del cómputo total debe limitarse a aquellas tasas y contribuciones en las
que —c uantitativamente— hay equivalencia entre servicios y tasa o
contribución. Las tasas y contribuciones que exc eden dicha equivalencia
y que representan parcialmente impuestos encubiertos, deben inc luirse
en el cómputo del numerador.
Los aportes de los futuros beneficiarios de los servicios de seguridad
social a las ins tituciones estatales correspondientes, a diferencia de las
contribuciones de los empleadores, que son impuestos desde cualquier
punto de vista, pueden considerarse exc luidos de la carga tributaria por
la equivalencia (muy relativa por cierto) entre dichos aportes y los
beneficios presentes y futuros del sistema. Por ello, dichos aportes,
según algunos, deben ser restados del numerador7 .
Se observa que una relación conmutativa exi ste también entre los
impuestos por un lado y los servicios que presta el Estado. Si bien esta
relación es controvertible o rechazada en el plano ind ividual de cada
contribuyente, es ind iscutible en el plano de la economía total, o sea en
el enfoque macroeconómico en que se ubica la búsqueda de la presión
tributaria. Si las cosas están así, es forzoso admitir que el numerador
debe disminuirse en el monto correspondiente a la utilidad de los
servicios públicos financiados por los recursos computables ut supra .
Queda por determinar esta utilidad. Para hacerlo es preciso establecer
previamente cuáles son los sujetos de cuya utilidad se trata.
No serán los contribuyentes ind ividuales, que pueden subjetivamente
valorar en cero o hasta en cantidad negativa la utilidad de los servicios
públicos ind ivisibles o de algunos de ellos. Será el mismo Estado que
produce los servicios el sujeto al cual debe atribuirse la utilidad de
aquéllos. Esta respuesta es congruente con la doctrina según la cual la
utilidad de los servicios para su cotejo con el sacrificio producido por los
recursos deben referirse al Estado como sujeto de la actividad financiera.
Pero esto nos lleva a la conclusión que la utilidad originada por los
servicios no puede ser inf erior a su costo, siendo razonable admitir su
igualdad con el costo de los servicios. Si se supone que toda la
financiación de los servicios públicos se efectúa mediante impuestos, en
307
el sentido que hemos precisado, el costo de los servicios y su utilidad se
igualan al monto total de los tributos, siendo el numerador de la fracción
que mide la presión tributaria igual a cero y también cero el valor de
dicha presión8. Esto quitaría cualquier significación al concepto de
presión tributaria.
Agregamos que, como lo subraya Lenti9, la utilidad o, mejor dicho, el
valor de los bienes y servicios del sector públicointegran el monto de la
Renta nacional que figura en el denominador de la fracción queindica la
presión tributaria, prescindiendo aquí de las graves dificultades que
presenta la determinación del valor de los servicios del Estado o los
efectos de suinclusión en el computo de la Renta nacional.
Análogas consideraciones merece la deducción del monto total de los
tributos, de los beneficios producidos por el uso de dichos recursos para
fines de redistribución y de estabilización y desarrollo, que propone
Griziotti.Se presenta, en primer término, la dificultad de determinar los
beneficios de la redistribución. Hay dos supuestos aexaminar: el primero
es que la redistribución se opereintegrando la recaudación tributaria de
algún sector con la erogación a otros sectores por vía de gastos de
transferencia. Tales procesos deingresos-gastos no se computan en la
Renta nacional ni tampoco pueden ser tomados en cuenta en la
determinación de la presión tributaria ya que los que son cargas para
algunos son beneficios para otros. En la formulación de la presión
tributaria general, el saldo de la redistribución debe ser cero. El segundo
supuesto es que la redistribución se opere mediante el procesoingresos-
gastos a través de la producción y distribución de bienes y servicios
públicos, en cuanto los beneficios no sean repartidos entre los sectores
en la misma forma en que se reparten los tributos, pudiendo recibir
mayores beneficios los contribuyentes que pagan menores impuestos o
viceversa. En este caso, el beneficio neto de la economía debería
computarse en el beneficio de los servicios públicos, con todas las
salvedades, dificultades y objeciones que al respecto se han
mencionado.
La renta nacional
En lo que se refiere al denominador de la fracción, se plantea—como
primerinterrogante— cuál es la magnitud a elegir para determinar la
riqueza sobre la que presiona la tributación; ¿ha de ser el producto bruto
o elingreso bruto o netointerno o tambiénincluyendo el saldo del
308
comerciointernacional, según el costo de los factores o el valor de
mercado?
La contestación es que cualquiera de esas magnitudes
permitiría exp resar con cierta aproximación la absorción de la riqueza
nacional por la recaudación tributaria que el sector público demanda.
Por otra parte, siendo la determinación de la presión tributaria
un ins trumento destinado a las comparaciones en el tiempo y en el
espacio, no es muy importante la precisión absoluta del denominador, si
se supone una constancia en las relaciones entre los tributos y la Renta
nacional.
Sin embargo, se suele aconsejar la renta neta a los precios de
mercado.
Un segundo aspecto del denominador es la deducción de una
cantidad correspondiente al costo de la vida. Se argumenta, para ello,
que la recaudación tributaria debe relacionarse no con la Renta nacional,
sino con la parte de ésta que exc ede la cantidad necesaria para el
sustento de la población10 .
Sin embargo, esta deducción que refleja la parte de la Renta nacional
destinada al consumo, deja representado al denominador por los ahorros
e inv ersiones11 . Esto quitará significación al concepto de presión
tributaria.
Creemos que ello no es cierto, por cuanto la cantidad que se propone
restar de la Renta nacional no comprende todo el consumo, sino sólo la
parte necesaria para el sustento de la población, que está lejos de
representar la totalidad de la Renta nacional destinada al consumo.
Nos hemos preguntado, tiempo ha, si no sería aconsejable deducir de
la Renta nacional no sólo el costo de la vida sino también una cantidad
representativa del monto de las inv ersiones que se quiere dejar para el
sector privado. Es cierto que la Renta nacional neta ya tiene en cuenta el
monto de las amortizaciones para mantener int acto el capital. Pero nos
parece que si la Renta nacional no presenta capacidad contributiva por la
parte que se quiere afectar al sustento de la población, tampoco la
presenta por la parte que se quiere destinar a nuevas inv ersiones del
sector privado.Conclusiones acerca de la validez e importancia de la
presión tributaria
Pasando al análisis de la relación en su conjunto, observamos que la
recaudación tributaria puede no corresponder en el tiempo con la Renta
nacional con la cual se quiere relacionarla, ya sea por atrasos en la
percepción de los impuestos, ya por demora entre la recaudación y su
utilización para la producción de bienes y servicios. Aun admitiendo que
309
estos desfases sean corregidos, la presión tributaria no puede
quedarexpresada en la sencilla fórmula
siendoPla presiónRtributaria,Tel monto total
de los tributos recaudados yRla Renta nacional neta, ya que omite

considerar elementos y factores que contribuyen a sembrar dudas sobre
cualquier conclusión que se quiera obtener de la relación (límites de la
imposición, comparaciones en el tiempo y en el espacio). Las
correcciones para tener en cuenta dichos elementos y factores son de
realización muy difícil y, tal vez, imposible.
Creemos firmemente que la presión tributaria debe ser abandonada
como ins trumento de análisis macroeconómico, siendo aventurada
cualquier conclusión que se quiera obtener de ella. La presión tributaria
tiene mayor significación si se utiliza como criterio básico de
la inv estigación no ya el cotejo global y, por lo tanto, la determinación de
un valor promedio entre los tributos y la Renta nacional, sino la presión
sobre los diferentes sectores de la población12 .
En particular, lainvestigación si es referida a sectores de
contribuyentes, personas físicas y sus familias, sirve para determinar los
sacrificios relativos de los diferentes sectores o clases; si es referida a las
empresas, sirve para determinar las variaciones en los costos de
producción13. Con todo, las fórmulas correspondientes a estas presiones
para distintos sectores reflejan situaciones en un determinado período y
no pueden suministrarnos conocimiento alguno acerca de los efectos de
la imposición.
4. ELASTICIDAD Y FLEXIBILIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO
Conceptos
En los estudios de finanzas modernas asume un rol importante la
determinación de la flexibilidad de cada impuesto respecto de las
variaciones del Producto Bruto Interno (PBI). Sin embargo el concepto de
flexibilidad no era ajeno al enfoque de las finanzas clásicas. En efecto, se
consideraba que un sistema fiscal en su conjunto —y , para que ello
fuera posible, cada uno de los impuestos o la gran mayoría de ellos como
componentes del sistema— debía poseer, además de otras
310
características que ya hemos mencionado en este capítulo, las dos
cualidades de ser productivo y elástico.
El carácter de productividad, al cual se refería la doctrina mencionada,
nada tiene que ver con el principio productivista, según la doctrina de
Einaudi, que abogaba porque los impuestos elegidos promovieran o
estimularan las actividades económicas por la vía de cargas impositivas
pesadas que provocaran, como efecto de remoción, una mayor
productividad en dichas actividades precisamente
para remover la inc idencia de los impuestos que las afectaban. La
productividad del sistema impositivo y de los impuestos que lo
componen, ind ica la idoneidad para dar un rendimiento fiscal de la
misma magnitud de los gastos que se deben sufragar, con cierta
aproximación, por cierto.
A su vez, la elasticidad del sistema impositivo o de los impuestos
componentes de aquél, ind icaba, en el enfoque clásico, la
adaptabilidad aut omática o procurada mediante ajustes cualitativos y
cuantitativos sobre los impuestos mismos, para producir mayor o menor
recaudación según las exi gencias de las variaciones de los gastos
públicos.
La doctrina moderna ha ido modificando los conceptos ind icados, de
acuerdo con las funciones que el sistema impositivo cumpla en la política
financiera.
El concepto de productividad ya no juega el papel de cubrir totalmente
el porcentaje previsto de los gastos y la elasticidad ya no tiene el
significado de ajustarse a las necesidades, en aum ento o en
disminución, de los gastos destinados al cumplimiento de la producción
de bienes y servicios públicos.
En el enfoque de las finanzas modernas la productividad ind ica la
idoneidad de los ins trumentos tributarios para cubrir las necesidades
tanto de la producción de bienes y servicios públicos como de la
redistribución del ing reso, como finalmente, de la estabilización y del de-
sarrollo.
Elasticidad fiscal
En cuanto a la elasticidad del sistema tributario, ya no se trata de
establecer la correspondencia entre el monto en aum ento de los gastos
y la capacidad del sistema impositivo para adaptarse a las
nuevas exi gencias de los gastos para fines distintos a los de la
311
En lugar de la elasticidad del sistema impositivo en el nuevo enfoque
se prefiere hablar de la flexibilidad de dicho sistema y de los impuestos
que lo componen, en relación con las modificaciones del PBI14 .
Al estudiar los problemas de las finanzas
15
compensadoras,Musgrave señala la preferencia que debe darse a los
cambios presupuestarios que actúan rápidamente y a los que produzcan
sus efectos en un buen período.
La dificultad de lograr del Congreso modificaciones de los impuestos
vigentes (especialmente en el caso de aum ento) ind uce a crear una
delegación de las facultades del Parlamento en el Poder Ejecutivo, o en
una comisión mixta parlamentaria y ejecutiva, a efectos de tomar las
decisiones oportunas en el plazo más breve.
En lugar de recurrir a los cambios legislativos de los parámetros de
impuestos y gastos o en la forma que se acaba de exp oner, se puede
utilizar la aptitud que ciertos recursos poseen de variar en relación con
las modificaciones de la Renta nacional. Hay gastos públicos que de por
sí están estructurados para una acción anticíclica como el sistema de
subsidio a los desocupados. Asimismo, hay impuestos cuyo rendimiento
sigue fielmente los cambios en la Renta nacional. Por ejemplo, el
rendimiento tributario del impuesto a la renta crece o disminuye con las
variaciones de la Renta nacional, al aum entar o decrecer la base
imponible. Una disminución de la renta conduce —aut omáticamente— a
la reducción del superávit o a un aum ento del déficit.
Flexibilidad fiscal
Esta adaptación de ciertas figuras tributarias para
frenar aut omáticamente tanto la deflación como la inf lación, gracias a su
propia estructura, conocida ya por las finanzas clásicas pero menos
utilizable como ins trumento de política financiera, ha sido bautizada por
la moderna doctrina con el nombre de built-in flexibility o sea,
literalmente, "flexibilidad int rínseca"; esta valoración puede deducirse de
la eficacia de la flexibilidad aut omática en reducir en un determinado
porcentaje las fluctuaciones de la renta que se producirían si aquella
flexibilidad no exi stiera16 .
A la flexibilidad aut omática y su eficacia en la atenuación de las
fluctuaciones de la economía, la doctrina económica ha agregado
otro ins trumento no sólo conceptual sino como arma de la política de
estabilización. Se trata de la llamada formula flexibility que, traducida
literalmente, significa "flexibilidad de fórmula", exp resión correcta en su
312
traducción literal, pero que sólo puede entenderse si se exp lica su
contenido.
Llámase flexibilidad de fórmula al temperamento por el cual las
modificaciones en los tipos impositivos, en los niveles de gastos o en
ambos, se predisponen por ley anterior a su empleo para entrar en vigor
en cuanto se produzcan cambios específicos en la renta.El análisis de la
acción de la "flexibilidad int rínseca" de los impuestos arroja como
resultado la debilidad de esa arma anticíclica, como también la potencia
de la misma si se trata de un presupuesto grande. Éste podría no llegar a
ser suficiente para compensar las fluctuaciones del sector privado, pero
podría proporcionar un importante núcleo estable de gastos en bienes y
servicios. Cuanto mayor sea este núcleo de gastos, tanto menor será, en
general, la fluctuación17 .
En cuanto a la eficacia de la flexibilidad de fórmula, se presenta la
grave dificultad de encontrar un arreglo concebido de antemano para
resolver problemas diferentes que aún no se han producido. Ello lleva al
escepticismo sobre la posibilidad de las fórmulas establecidas por ley
anterior a los hechos, que es una de las exi gencias de la legalidad, de-
sembocando en la discrecionalidad, si en lugar de la fórmula legal se
prefiere formular, en cada caso concreto, cuáles han de ser los cambios
en los parámetros presupuestarios.
Ningún ejemplo podrá ser mejor que el de la stagflation de los años
1973-1977. Como se sabe stagflation es un neologismo nacido de la
unión del término stagnation (en castellano, "estancamiento") hecho
famoso por Alvin Hansen y aut ores de la misma corriente de
pensamiento. Acompañado por el adjetivo "secular", dicho
término ind icaba una situación económica de desempleo estructural sólo
modificable por la política presupuestaria y, preferentemente, con el
permanente déficit del presupuesto estatal (deficit spending ). La
segunda parte del vocablo esto es: flation , pertenece al
vocablo inflation (inf lación), cuyo tratamiento presupuestario exi ge la
adopción de medidas de detracción de poder de compra de los
consumidores, exa cerbando la presión tributaria.
Como se ve, la situación de estancamiento que necesita un
tratamiento de creación de poder de compra adicional y de financiación
con endeudamiento o emisión y la inf lación que exi ge el tratamiento
deflacionario, parecen o por lo menos parecieron a dos generaciones de
economistas, términos irreconciliables. Pero la realidad histórica ha
tenido más imaginación que los científicos y los estadistas. Se ha
producido estancamiento, tal vez no secular, con inf lación. Aquí se
produjo el desafío: ¿cómo corregir este fenómeno del acoplamiento de
313
dos enfermedades consideradas hasta ahora como situaciones
patológicas ambas, pero de signo contrario y de diferente int ensidad?
Aun admitiendo que el enfermo pueda tolerar dos remedios antagónicos
y que éstos, debidamente dosificados en cantidad y tiempo, sean
eficaces para tratar ambas enfermedades —l o que parece muy difícil—
se plantean problemas subsidiarios: ¿empezar tratando uno de los dos
males y cuál, o bien los dos simultáneamente?Como se ve, sería
milagroso que una fórmula terapéutica preparada antes de la guerra del
Kippur pudiera aplicarse a la grave enfermedad que se hizo endémica en
muchos países del mundo occidental. Como decía Musgrave en 1959, la
limitación en la eficacia de la flexibilidad, corrigiendo o fortaleciendo
la aut omática con la de fórmula, surge porque el sistema económico es
demasiado complejo para permitir la adopción de una fórmula que
funcione adecuadamente en todas las situaciones. Continúa diciendo el
distinguido aut or, que "no hay un tipo de ajuste perpetuamente aplicable
que si se utiliza sólo una vez transformaría la economía en un estado de
bienaventuranza permanente, donde la mano inv isible mantendría desde
entonces en adelante el orden social a la perfección". Recomendamos a
nuestros lectores la lectura de la media página que sigue a esta cita en la
que el aut or ubica el problema en la filosofía política antes que en la
economía técnica, porque son la exp resión de un pensamiento que
trasciende los aspectos técnicos de la economía para abrevarse en la
concepción filosófica de la política y del derecho, de cuya naturaleza
participan los problemas de la política financiera18 .
5. APÉNDICE ANALÍTICO DE LA ELASTICIDAD Y FLEXIBILIDAD 19
Elasticidad
Concepto
Mide la forma en que el sistema tributario acompaña y responde al
crecimiento de la economía y a las variaciones del nivel de precios.
Básicamente, depende de dos grandes grupos de factores, el primero,
que podríamos denominar componente "base de imposición - PBI" y el
segundo "recaudación efectiva - base de imposición".
Formulación analítica
314
El componente "base de imposición - PBI" representa la
relación exi stente entre la base imponible de los distintos gravámenes y
la evolución del PBI y depende, a su vez, de la forma en que varía la
estructura de la economía ante el crecimiento económico, como así
también de la conformación técnico-tributaria de los distintos impuestos.
Por lo general, el elemento "base de imposición - PBI" es de
elasticidad positiva (mayor que uno), lo que ind ica que debido a la
estructura de la economía y a la conformación del sistema tributario la
base de imposición de los gravámenes crece proporcionalmente más que
el PBI.
El factor "recaudación efectiva-base de imposición" define la
relaciónexistente entre el crecimiento de la recaudación y elaumento de
la base de imposición y depende—en alguna medida— de la actividad
concreta de las Administraciones Recaudadoras, ya que resulta—
principalmente— de la variación en el grado de evasión, de la eficiencia
del organismo tributario en el cobro, control y fiscalización de los
impuestos, etcétera.
En general, esta relación es ine lástica o sea que el inc remento de la
recaudación efectiva es menor, en términos relativos, que el aum ento
operado en la base de imposición potencial.
El análisis precedente se realiza a efectos de poder identificar los
factores que inf luyen en los ing resos fiscales en su relación con el
crecimiento de la economía y las variaciones del nivel de precios de
modo de poder puntualizar el campo de acción de las reparticiones
recaudadoras. No obstante lo dicho, los estudios tanto de elasticidad
como de flexibilidad, sólo pueden evidenciar tendencias o el sentido en
que se mueven dichos ind icadores. Ello se debe a las permanentes
modificaciones del sistema tributario argentino que no permiten efectuar
comparaciones homogéneas.
Pero si el estudio se realiza en una serie lo bastante representativa
y ext ensa y, a su vez, se correlaciona con otros ind icadores económicos
(tasa anual de inf lación, liquidez, etc.), surgen elementos de juicio
suficientes que permiten inf erir las causas de las variaciones, como así
también proponer las medidas correctivas necesarias.
Para efectuar el cálculo de la elasticidad procedemos de la siguiente
forma:
donde:
a)
315
b)
c) Ri = recaudación período i.
d) Yi = PBI período i.
De -1- tenemos que:
Haciendo la multiplicación resulta que:
La fórmula obtenida en -2- es la utilizada para el cálculo de la

elasticidad fiscal.
Alternativas temporales
Se han supuesto distintas formas de medir la elasticidad en relación
con el momento en que se estima que reacciona el sistema tributario
ante las variaciones del PBI, lo que es función del modo en que se
configuran, en cada impuesto, los respectivos hechos imponibles y del
momento en que se determinan, declaran e ing resan los gravámenes.
a) Concomitante
Implica suponer, en cada caso, la reacción de la recaudación fiscal en
el mismo período en que se opera la variación del PBI.
b) Diferida un año
Se supone la reacción de la recaudación fiscal en el período siguiente
al que se opera la variación del PBI.
c) Diferida seis meses

En este supuesto, la reacción de la recaudación fiscal opera con un
retraso de seis meses respecto de la variación del PBI.
Nota: Las variaciones podrían calcularse también refiriendo los

períodos bajo análisis desde julio de un año hasta junio de otro.
d) Diferida tres meses
Se considera que la reacción de la recaudación fiscal opera con un
retraso de tres meses respecto de la variación del PBI.
316
donde:
R (A2 a M3 ) = recaudación comprendida entre el mes de abril del año
dos y marzo del año siguiente (año tres).
uno y marzo del siguiente (año dos).
Flexibilidad
Concepto
Intenta estudiar la respuesta anual —e n valores absolutos— de la
recaudación, pero medida a lo largo de una serie, en relación con la
variación, también en términos absolutos, del PBI de forma de poder
analizar el comportamiento de aquélla y la tendencia resultante. En
definitiva, mide la parte porcentual del inc remento del PBI que es
captada por el régimen tributario.
Formulación analítica
Una tendencia creciente de la misma podría estar ind icando la
ampliación de la base de imposición de los gravámenes, la creación de
otros tributos, la inc orporación de nuevos sectores de contribuyentes, la
entrada de otros en tramos más progresivos de la escala de imposición,
etcétera. Su estabilidad, una reacción totalmente proporcional a las
variaciones del PBI y una tendencia decreciente, la falta o menor
adaptación de las tasas, escalas o base de imposición de los tributos a
las modificaciones crecientes del producto, un aum ento de evasión,
erosión de la base imponible, etcétera.
Para su cálculo procedemos de la siguiente forma:
Alternativas temporales
Se han supuesto, al igual que con el estudio de la elasticidad, distintas
formas para la medición de la flexibilidad, que son las que a continuación
se detallan:
a) Concomitante
317
Consistente en la relación entre las variaciones brutas de la
recaudación fiscal y del PBI, suponiendo que ambas operan en el mismo
período.
b) Diferida un año
Es la relación entre las variaciones brutas de la recaudación fiscal y el
PBI suponiendo que la primera opera al período siguiente que la
variación del producto.
c) Diferida seis meses

Es la relación entre las variaciones brutas de la recaudación fiscal y
del PBI suponiendo que la primera opera con un retraso de seis meses
respecto de la variación del PBI.
Nota: Las variaciones podrán calcularse también refiriendo los

períodos bajo análisis desde julio de un año hasta junio de otro.
d) Diferida tres meses
Es la relación entre las variaciones brutas de la recaudación fiscal y
del PBI suponiendo que la primera opera con un retraso de tres meses
respecto de la variación del PBI.
donde:
dos y marzo del año siguiente (año tres)
uno a marzo del año siguiente (año dos).
318
CAPÍTULO II
IMPUESTOS FIJOS, GRADUALES, PROPORCIONALES,

PROGRESIVOS Y REGRESIVOS
Según la forma en la que se establece el monto del impuesto en

relación con el monto imponible, se suelen clasificar los impuestos en las
categorías ind icadas en el título de este capítulo. La clasificación merece
algunas aclaraciones. Examinaremos a continuación cada una de estas
clases.
1. IMPUESTOS FIJOS
Son los impuestos que se establecen en una sumainvariable por cada
hecho imponible cualquiera que fuera el monto de la riquezainvolucrada
en éste. Es evidente que la igualdad del impuesto fijo, a pesar de las
variaciones de la riqueza considerada objetivamente o en relación a los
contribuyentes, implica una desigualdad respecto del producto de la renta
o del patrimonio de los diferentes sujetos alcanzados por el gravamen.
No obstante su escasa significación en el conjunto de impuestos que
conforman el sistema impositivo del Estado, hay en los diferentes países
muchos casos de impuestos fijos.
Además, el impuesto fijo es empleado a menudo como hipótesis en el
análisis económico de los impuestos y, especialmente, en la
determinación de los efectos de éstos sobre la economía1 .
El caso del impuesto fijo se verifica en el impuesto de capitación, o
sea, que éste es un impuesto fijo, pero hay muchos otros impuestos fijos
que no son de capitación; por ejemplo, una patente fija por el ejercicio de
algún comercio, ind ustria, oficio, profesión.
2. IMPUESTOS GRADUALES
Son los impuestos que varían en relación con una graduación de la
base imponible. Por ejemplo, se clasifican las empresas en diferentes
319
clases, según determinados parámetros: número de obreros y
empleados, capital inv ertido, volumen de ventas u otros o una
combinación de algunos de ellos. Por cada categoría el impuesto es fijo.
Se trata, como es obvio, de un progreso respecto del impuesto fijo, pero
adolece aún del defecto de profundas desigualdades por el carácter
discontinuo de la graduación y, por lo tanto, por el tratamiento igual de
contribuyentes en condiciones muy desiguales y desigual en condiciones
no tan desiguales.
Observamos también que esta forma de impuesto es de escasa
significación en los sistemas tributarios de Estados evolucionados, pero
mantiene int erés en los ordenamientos fiscales de entidades locales
(provincias, municipios).
En ciertos casos, sin embargo, esta forma de imposición puede
permitir, en el supuesto de ser necesario adoptar gravámenes no muy
sofisticados, aun en países de alto grado de desarrollo, un sistema
de forfait, con la posibilidad de denuncia del mismo tanto por el Fisco,
como por el contribuyente.
3. IMPUESTOS PROPORCIONALES
Este tipo de impuesto consiste en establecer el monto del impuesto
como alícuota constante de la base imponible. Ejemplo y el caso de
mayor importancia es el de un impuesto proporcional a la renta, pero
también constituyen ejemplos importantes el impuesto proporcional a las
ventas, el impuesto proporcional al gasto, el impuesto proporcional al
patrimonio de las personas físicas, el impuesto proporcional a los
beneficios de las empresas y el impuesto proporcional al capital de las
empresas.
Un rasgo importante de este tipo de impuesto, en el caso del impuesto
a la renta global de las personas físicas, es su neutralidad, en el sentido
que exa minaremos más adelante de dejar inv ariadas en su aplicación
y caeteris paribus, las posiciones relativas de los contribuyentes entre sí.
Esta característica del impuesto proporcional a la renta no se ext iende al
impuesto proporcional al patrimonio, ni al impuesto proporcional a las
ventas, ni a otros impuestos proporcionales. En tema de igualdad, como
postulado fundamental de la justicia en materia tributaria, encontramos
que el impuesto proporcional a la renta no satisface dicho postulado
porque no tiene en cuenta la curva descendente de la utilidad marginal
del ing reso personal admitiendo como hipótesis la comparabilidad de las
utilidades marginales de sujetos diferentes, admisión ésta que mucho
320
cuesta aceptar, salvo en forma hipotética o bien como axioma a los
efectos de avanzar en la especulación teórica; sin detenernos ante el no
bridge de las apreciaciones int ersubjetivas de utilidades marginales2 .
4. IMPUESTOS PROGRESIVOS Y REGRESIVOS

Se denominan progresivos los impuestos establecidos con una
alícuota creciente del monto imponible y regresivos aquellos cuya
alícuota es decreciente a medida que crece el monto imponible.
El impuesto progresivo que ha ofrecido, y ofrece aún, el mayor int erés
en la doctrina es el impuesto progresivo a la renta total de las personas
físicas.
Sin embargo, puede haber impuestos progresivos sobre hechos
imponibles diferentes de la renta y no es imposible a pesar de las
dificultades que presentaría su exp licación racional —q ue la
progresividad del gravamen se adopte respecto de productos de
determinadas fuentes, o sobre ciertos consumos, o bien, sobre el gasto—
.
La progresión es una medida adecuada de la capacidad contributiva
en los impuestos personales, que toman como hechos reveladores de
esa capacidad la renta, o el patrimonio o el gasto total del contribuyente,
mientras que no es adecuada para los casos de impuestos reales, que
gravan manifestaciones aisladas de riqueza. Ello no exc luye, sin
embargo, la adopción de esa forma de determinar la cuantía del
impuesto en aquellos casos de impuestos reales, con fines distintos a los
de adecuación a la capacidad contributiva como, por ejemplo, en los
impuestos a la tierra, con el propósito de lograr una menor concentración
de la propiedad raíz, o en los impuestos sobre consumos de bienes
determinados, con el fin de desalentar dichos consumos.
Progresividad de los impuestos

Debe distinguirse la progresión, como forma técnica de determinar la
cuantía de un impuesto, de la eficacia progresiva de ese impuesto en
relación con la distribución de la Renta nacional entre diferentes grupos
de contribuyentes. Desde este segundo aspecto, un impuesto progresivo
al consumo de bebidas alcohólicas puede tener un efecto regresivo o
sea inc idir más sobre los grupos de contribuyentes de menor renta y, del
mismo modo, un impuesto proporcional al patrimonio puede recaer en
321
mayor medida sobre los grupos de contribuyentes de mayor renta, o sea,
tener efecto progresivo.
Técnicas de progresión
Respecto a la técnica de la progresión del impuesto, pueden utilizarse
diferentes métodos, a saber:
Progresión por categorías o clases
Consiste este método en agrupar o clasificar a los contribuyentes en
categorías o clases, según el monto total de la riqueza que constituye la
base imponible, en orden creciente y aplicar sobre cada categoría o clase
una alícuota del monto total.
Este método tiene la característica favorable de que todo el monto
imponible, que se presume representa una determinada capacidad
contributiva, está sujeto a una sola alícuota, adecuada a dicha
capacidad.
En cambio, tiene la característica desfavorable que, en los límites de
cada categoría o clase, se produce un salto de alícuota y que
contribuyentes situados cerca del límite inf erior de una clase y que antes
del impuesto tenían un mayor monto imponible que otros situados cerca
del límite superior de la clase inf erior contigua, se encuentran después
del impuesto con menor riqueza neta que éstos. Es ésta una distorsión
de la distribución del impuesto, que sin duda es defectuosa y conspira
contra la igualdad de la imposición.
Agréguese que este método produce el desaliento de los
contribuyentes situados cerca del límite superior de una categoría
para inc rementar su renta o su patrimonio superando dicho límite, ya
que el paso a la categoría inm ediata superior les produciría un
empobrecimiento. También puede ocurrir que ciertos contribuyentes en
esa situación traten de evitar ese efecto, ocultando parte de su monto
imponible, a fin de gozar de la menor alícuota de la categoría inf erior.
Progresión por grados o escalones
Este método consiste en subdividir el monto imponible de cada
contribuyente en partes o escalones, que pueden ser iguales o de-
siguales y aplicar sobre cada uno de éstos en forma creciente una
alícuota o porcentaje. De este modo, contribuyentes con diferentes
montos imponibles están sometidos a los mismos porcentajes hasta la
322
concurrencia del mismo monto imponible, aplicándose mayores alícuotas
sólo sobre los escalones superiores.
El principal defecto de este método de progresión consiste en que
precisamente, los contribuyentes de mayor riqueza están sometidos a las
mismas alícuotas que los de menor riqueza sobre los escalones iguales
de los respectivos montos imponibles y que para aplicar una alícuota
promedial más elevada para los primeros, es menester aplicar
porcentajes marginales muy altos sobre los escalones mayores. Si la
renta gravada después del pago del impuesto resulta inf erior al costo
marginal necesario para producirla, el método provoca un desaliento al
esfuerzo productivo, tanto si la renta deriva del trabajo personal, como si
deriva del capital o de las empresas. En todos los casos el contribuyente
se halla ante la necesidad de soportar un costo mayor del rédito neto que
le quedaría después de pagado el impuesto. Volveremos sobre este
problema al exa minar el impuesto a la renta y también los impuestos
reales sobre los sueldos y salarios, sobre int ereses y beneficios
comerciales, ind ustriales o de actividades agropecuarias.
El método de progresión por grados o escalones tiene la ventaja, sin
embargo, de evitar los saltos de las alícuotas, como también el
trastrocamiento de posiciones de contribuyentes situados cerca de los
límites de clases contiguas. Proporciona, además, al Estado una amplia
gama de alternativas en cuanto a la curva de progresión a elegir,
variando no sólo las alícuotas crecientes, sino también la amplitud de los
escalones.
Progresión por deducción en la base
Consiste este método en la deducción del monto imponible de una
suma fija —q ue se declara no imponible— y en la aplicación de una
alícuota constante sobre el remanente.
Esta forma de progresión, tomada aisladamente— ya que puede
combinarse con cualquiera de los otros métodos— representa apenas
una corrección del impuesto proporcional, siendo más drástica esa
corrección en los montos imponibles más bajos, mientras que va
perdiendo int ensidad a medida que se pasa a montos mayores. La
alícuota constante sobre el monto imponible neto es, en realidad, una
alícuota que crece rápidamente en los primeros tramos y luego se
estanca. En ningún caso la alícuota real se identifica con la nominal,
salvo en el inf inito. Huelga decir que para montos imponibles muy
elevados, si no es muy grande la deducción en la base, la diferencia
entre la alícuota nominal y la real es ins ignificante.
323
Como ya lo anticipáramos, el método de la deducción en la base es
combinable con cualquiera de los demás métodos de progresión,
siendo —e ntonces— reemplazada la alícuota constante por las
crecientes según cada método.
El efecto de esta combinación consiste en agudizar el ritmo de
crecimiento de la alícuota promedial en los comienzos, o sea para los
primeros tramos de la riqueza gravada.
Progresión continua
Este método de progresión consiste en establecer sumas de
impuestos crecientes por cada monto imponible creciente. Es, en
realidad, un método de progresión por clases o categorías, en el que la
amplitud de cada clase está reducida al mínimo. Por cada peso de
diferencia de monto imponible corresponde un monto creciente de
impuesto.
En la práctica, la aplicación de este método presupone el
redondeamiento de los montos imponibles, por exc eso o por defecto, a
variaciones mínimas de diez, cien o mil unidades monetarias y la
confección de una tabla de montos imponibles y correspondientes
impuestos.
En la mayor parte de los casos, la alícuota creciente del impuesto
progresivo se mantiene hasta llegar a un porcentaje tope, a partir del cual
deja de crecer y el impuesto se vuelve proporcional. Caso contrario, el
impuesto se volvería igual o mayor que el monto imponible, lo que
generalmente se trata de evitar por considerárselo ine quitativo
o inc onveniente en los impuestos a la renta o al patrimonio, mientras que
ello puede justificarse en el impuesto personal al gasto3 .
324
CAPÍTULO III
Deben considerarse como principios de la imposición aquellos

postulados que se asumen como limitadores u orientadores de las
decisiones estatales en cuanto a la adopción de determinados impuestos
y su configuración.
Dichos principios son, a veces, simples reglas empíricas formuladas
por la doctrina, empezando —p or ejemplo— por las de los mercantilistas
y cameralistas y pasando por Adam Smith, Pietro Verri, para llegar a
Adolfo Wagner y Luigi Einaudi. A veces, los principios, coincidentes o
análogos a los doctrinales, son recogidos por las cartas constitucionales
y, por tanto, adquieren un carácter jurídico y dan lugar a
pronunciamientos jurisprudenciales que, en algunos casos, divergen
sustancialmente de la elaboración científica de los principios que les
dieron origen.
1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Es un principio que emana de las luchas políticas contra el Estado
absoluto, afirmando, de acuerdo con la doctrina ing lesa y
norteamericana, la necesidad de la aprobación parlamentaria de los
impuestos para su validez. Desde este aspecto el principio se funda en el
postulado no taxation without representation . Confluyen en esta
sentencia el pensamiento económico liberal que considera el impuesto
como una restricción del derecho de propiedad y el pensamiento jurídico-
político contractualista, que exi ge el consentimiento del pueblo, a través
de sus representantes para la validez de los impuestos.
Desde otro punto de vista, el principio de legalidad consagra en las
cartas constitucionales, el principio de certeza, ya enunciado por Adam
Smith1 .
La int erpretación jurídica de este principio ha señalado diversos
corolarios:
a) La necesidad de la ley como acto del Parlamento, para
la exi stencia del impuesto.
325
b) La ind elegabilidad en el Poder Ejecutivo de la facultad
parlamentaria de crear impuestos y exc epciones. Este corolario no es
siempre reconocido y en muchos países se acepta la
delegación, aun que limitada por ciertos recaudos y condiciones.
c) La necesidad que la ley defina todos los elementos constitutivos de
la obligación tributaria. Aquí también hay países en los que el principio
se int erpreta más rigurosamente y otros que admiten que basta la
sanción legal para la creación del impuesto con sus características
generales, librándose al Poder Ejecutivo la facultad de establecer los
caracteres secundarios.
d) Partiendo de la doctrina de que el impuesto is a matter of statute,
not of equity se ha propiciado la int erpretación literal y restrictiva de las
leyes impositivas. Superada esta doctrina en casi todos los países, se ha
mantenido que la int erpretación de dichas leyes debe fundarse en la
letra y en el espíritu de las mismas, pero se ha negado la posibilidad de
la creación de impuestos y exe nciones por vía del procedimiento
analógico.
e) Se ha negado toda facultad discrecional de la administración en
materia de impuestos y considerado inc onstitucional la norma que
concediera esa facultad.
f) Se ha considerado como ind erogable por acuerdo de partes la
obligación impositiva de los contribuyentes de derecho, sin perjuicio de la
validez de los pactos entre ellos y los de hecho para la carga del
impuesto. También para la administración rige dicha ind erogabilidad.
Debe advertirse que el principio de legalidad, en cuanto afirma el
requisito de la aprobación parlamentaria de los impuestos es una de las
bases de las doctrinas financieras del cambio voluntario, como las de
Pantaleoni, De Viti de Marco, Knut Wicksell y Frik Lindahl y también la de
Musgrave2 .
Por último, debemos analizar la doctrina según la cual la política fiscal
en sus funciones de estabilización y desarrollo es inc ompatible con el
principio de legalidad. Se dan como argumentos de esta tesis el hecho
que dicho principio es una derivación de la doctrina liberal ind ividualista
y que las finanzas en su faz moderna exi gen la rapidez de las decisiones
para el cambio en la utilización de los diferentes ins trumentos y, en
particular, de los impuestos, para adaptarlos a las necesidades de cada
situación. Ambas razones impondrán la atenuación, si no el abandono,
del principio de la aprobación parlamentaria de los impuestos, tanto en lo
referente a su creación, como a las modificaciones, desgravaciones
o aum entos.
326
Ahora bien, no nos parece que los argumentos traídos a colación
resistan el análisis.
Si la tutela del int erés ind ividual ha ins pirado históricamente el
principio no taxation without representation , no es menos cierto que
los int ereses sociales a los que sirve la política fiscal son igualmente
dignos de la sanción legal, como requisito de voluntad mayoritaria en la
estructuración de dicha política.
La propia planificación económica que comprende la política fiscal,
debe surgir de una ley y sus correcciones también deben ser el fruto del
consenso general.
La pretendida necesidad de rapidez en las decisiones para adecuar
los ins trumentos a las contingencias de la economía, es un argumento
falaz que sólo puede llevar a la exi gencia de lograr mecanismos más
acelerados de acción legislativa. La urgencia no juega ningún rol en la
planificación, especialmente en la de mediano y largo plazo. En el plazo
corto exi sten antecedentes de atenuaciones del principio de legalidad en
materia aduanera (por ej., los decretos "cerrojo") y tales medidas de
urgencia pueden ser contempladas en las leyes supeditándolas a
requisitos de forma y de fondo, a fin de evitar el discrecionalismo y la
falta de control de la representación parlamentaria.
2. PRINCIPIO DE IGUALDAD
El postulado de la igualdad como principio fundamental de la
imposición ha tenido y tiene un notable desarrollo científico por las vías
paralelas de la elaboración jurídica y de la económica. La doctrina de
ambas ciencias es rica en obras y en aportes de gran importancia.
En la obra de A. Smith, el principio de igualdad se identifica con el
canon de las facultades. En la obra de J. Stuart Mill y en una ext ensa
serie de aut ores se int egra en las doctrinas del sacrificio. Más
recientemente la igualdad se estructura en el principio de la capacidad
contributiva, concebida dentro del marco de una política económica de
bienestar y que no admite las comparaciones int ersubjetivas3 .
Jurídicamente, también, hay una evolución de la doctrina, de la
jurisprudencia e —inc lusive— de la legislación, en particular de las
cartas constitucionales. Esta evolución culmina con la identificación del
principio de igualdad con el principio de la capacidad contributiva,
concebida ésta como la valoración política de una realidad económica y
acompañada por la orientación progresiva de la tributación4 .
327
Para dar contenido al postulado de la igualdad, recordamos que A.
Smith consideraba desiguales los impuestos que gravaran sólo una de
las fuentes de rentas, aun que no profundizara esta desigualdad para
ceñirse a la que se produjera dentro de la imposición de la renta de una
fuente determinada.
Ello implica reconocer que los impuestos parciales —l os que afectan
sólo a la renta de fuentes determinadas— son desiguales así como lo
son aquellos que dan trato desigual a los iguales o trato igual a los de-
siguales, dentro de una misma categoría de renta.
Un paso más allá encontramos impuestos que no gravan la renta sino
consumos o transferencias de bienes. En estos casos, puede haber de-
sigualdades en el trato de diferentes consumos o diversos bienes.
Pero aun cuando el tratamiento dado por estos impuestos sea igualitario
dentro de sus respectivas bases imponibles, la premisa tácitamente
admitida de que la verdadera manifestación de capacidad contributiva es
la renta ind uce a declarar dichos impuestos como desiguales, si así
resultan tomando como término de confrontación la renta neta. Así son
desiguales los impuestos sobre los ing resos brutos de cualquier
actividad, a pesar de su trato general y uniforme con respecto a esa base
de imposición, porque a los mismos ing resos brutos pueden
corresponder —e n definitiva— rentas netas diferentes. Análogamente,
impuestos selectivos a los consumos pueden ser regresivos o
progresivos y de todos modos desiguales respecto a las rentas de los
consumidores.
Se trata de conclusiones generalmente aceptadas por la
doctrina, aun que en un terreno puramente lógico puede ser
controvertible el juicio crítico de los impuestos como desiguales, porque
así resultan con respecto a la renta, si se admite que el legislador ha
elegido precisamente hechos imponibles distintos de la renta, por
entender que ésta no es o no debe ser considerada como la única
manifestación de capacidad contributiva5 .
Es evidente que la ciencia jurídica, al int erpretar el principio
constitucional de la igualdad, no puede llegar tan lejos como la ciencia
financiera en el diagnóstico de la igualdad o desigualdad de los
impuestos.
Es común, en cambio, a ambas ciencias el planteamiento de la
compatibilidad del principio de igualdad con la utilización del impuesto
como ins trumento de la política de redistribución de ing resos o de las
políticas de estabilización y desarrollo. Pero las conclusiones pueden ser
muy distintas. Damos como ejemplo de las conclusiones de la doctrina
328
financiera el esquema departamental de Musgrave6 y como ejemplo de
las conclusiones de la ciencia jurídica, la doctrina de Pont Mestres7 .
El primero elude el problema separando el departamento estatal que
tiene como cometido la producción de servicios —p ara el cual rige el
principio de la igualdad como condición de su plena eficiencia— del
departamento que tiene a su cargo la distribución de ing resos y del
departamento de estabilidad y desarrollo —p ara los cuales no rige el
principio de igualdad— cuyos impuestos "por definición se establecen
para alterar el trato igual de personas iguales"8 . Se debe reconocer, sin
embargo, que Musgrave admite que esta disminución de equidad debe
ser tenida en cuenta como un costo social, al elegirse entre esos
impuestos reguladores u otros tipos de control.
El segundo, considera que no hay, en principio, contradicción alguna
entre el principio de justicia fundado en la capacidad contributiva y la
función ext rafiscal del impuesto. Sin embargo, "algunas medidas
estimadas idóneas desde el ángulo estrictamente económico como, por
ejemplo, las exe nciones y desgravaciones con fines
meramente ext rafiscales, pierden esa aptitud al someterlas a análisis
desde el ámbito más amplio del int erés general y del bien común, esto
es de la conveniencia de la sociedad, por lo que devienen en
contraindicadas". Concluye en que la contraindicación debe dar lugar a la
preeminencia del principio de justicia, o sea de la igualdad (capacidad
contributiva).
Por nuestra parte, consideramos que el principio de la capacidad
contributiva, tal como se acepta en la actualidad, no es una medida
objetiva de la riqueza de los contribuyentes, sino una valoración política
de la misma. Esta valoración política implica ins trumentar el impuesto
sobre la base de los valores que conforman el acervo ideológico del
gobierno. Ello exc luye la posibilidad de un contraste entre los fines de la
política fiscal, en el sentido de las finanzas modernas y el principio de
igualdad identificado con el de la capacidad contributiva, puesto que ésta
contempla todos los valores relevantes para la actividad del Estado. Con
ello no se reduce el principio de la capacidad contributiva puesto que
ésta contempla todos los valores relevantes para la actividad del Estado.
Con ello no se reduce el principio de la capacidad contributiva a un
cascarón vacío de contenido, ya que éste corresponde precisamente a
los fines y propósitos de la política fiscal.
3. PRINCIPIO DE ECONOMÍA
329
Consiste este principio, según la acepción de A. Smith9 en lograr que
los impuestos impongan al contribuyente la menor carga posible por
encima del monto que efectivamente ing rese en las arcas del fisco. Los
ejemplos de los vicios a que se opone este principio y que formula A.
Smith no son obsoletos pero pueden agregárseles otros y especialmente:
a) la complicación de las liquidaciones de impuestos, las exi gencias de
una compleja contabilidad fiscal en adición a la contabilidad comercial y
la necesidad de asesoramiento técnico profesional para el cumplimiento
de las obligaciones fiscales; b) la carga exc edente (excess burden) que
ciertos impuestos provocan por la alteración de la oferta, la demanda y
los precios del mercado.
En las decisiones del Estado respecto de la creación de uno u otro
impuesto para cubrir los gastos que demande la producción de servicios,
al lado de las consideraciones de equidad horizontal (igualdad) y vertical
(proporcionalidad o progresividad) juega el principio de economía en el
sentido de minimizar el "excess burden" del ins trumento impositivo. Lo
ideal sería que el impuesto a elegir satisficiera al mismo tiempo los
requisitos de la equidad y no provocara ninguna carga exc edente. Pero
ello no se da y ocurre a menudo todo lo contrario. Un impuesto que no
crea cargas exc edentes como lo es el impuesto de capitación está muy
lejos de satisfacer las exi gencias de la equidad, según los criterios
valorativos dominantes.
Aunque el problema de la carga exc edente no está contemplado por
A. Smith como caso de aplicación del canon de la economicidad del
impuesto, creemos conveniente considerarlo así.
Llamamos la atención sobre su posible inc ompatibilidad con el
principio de igualdad. El Estado deberá decidir entre uno y otro principio:
si evitar impuestos con cargas exc edentes y preservar íntegramente la
equidad del impuesto pero sacrificando la eficiencia de la actividad
financiera de producción de servicios o bien preservar esta eficiencia
sacrificando —e n cierta medida— la equidad del impuesto.
4. PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
La neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar ina lteradas
todas las condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la
oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de
bienes gravados, sino de todos los bienes y servicios.
El principio de neutralidad es, desde un punto de vista histórico, la
bandera de las finanzas liberales. En su contra, se ha observado que
330
todos los impuestos producen algunos efectos en la economía del
mercado y —p recisamente— esta comprobación ha servido de base
para la utilización del impuesto no sólo y no siempre para cubrir los
gastos públicos, sino también —y en ciertos casos
preponderantemente— para el logro de otros propósitos como la
redistribución de ing resos, la estabilización o el desarrollo.
¿Implica ello decir que la neutralidad del impuesto ha dejado de ser un
principio de la imposición fuera del marco ideológico de las finanzas
liberales y equivale a considerarlo inc ompatible con las políticas de
redistribución, de estabilización y de desarrollo? La contestación a esta
pregunta —aun que pueda parecer paradójico— es negativa. En otros
términos, el principio de neutralidad sigue vigente pero con alguna
corrección. No se postula más que el impuesto no debe provocar
distorsiones en los mecanismos del mercado sino que el impuesto no
debe provocar en el mercado otras modificaciones que las int encionales
en relación con los fines de la política fiscal para los cuales ha sido
elegido.
En este contexto, la neutralidad se logra haciendo mínima la
carga exc edente a la cual nos referimos en el punto anterior. Queda en
pie, sin embargo, el problema de compatibilizar el mínimo de
carga exc edente con las exi gencias de la equidad. Es int eresante, al
respecto, la reseña histórica trazada a grandes rasgos, por Musgrave, de
algunas tentativas de encontrar ins trumentos impositivos que satisfagan
a ambos principios10 .
Menciona este aut or, en primer término, las doctrinas fisiocráticas,
luego la de David Ricardo y la de Henry George sobre el impuesto a la
renta de la tierra.
Posteriormente, la doctrina de Hobson y, más recientemente, la de A.
Lerner, que preconiza la imposición de todos los fenómenos de
rentas exc edentes o superrentas, como ext ensión del concepto de renta
de la tierra. A los aut ores situados en esta línea debemos agregar, por
su ext raordinaria contribución a esta doctrina y llenando —d e tal
modo— una laguna de Musgrave, a Benvenuto Griziotti11 . Finalmente
Musgrave hace mención del imaginario sistema de aut oliquidación
atribuido por Jonathan Swift al país de Liliput y de la sugerencia de A.
Lerner de un impuesto sobre la renta potencial, distinta de la real, que
Musgrave considera "int eresante pero operativamente impracticable".
5. PRINCIPIO DE LA COMODIDAD EN EL PAGO DEL IMPUESTO
331
Este principio, uno de los cuatro enunciados por A. Smith, en su
formulación original, pregona que todo impuesto debe ser recaudado en
el tiempo y en el modo en que con mayor probabilidad sea conveniente
para el contribuyente pagarlo12. Pensamos que, además de los ejemplos
dados a su respecto por A. Smith, este principio implica atenuar los
efectos del impacto o percusión del impuesto13. La percepción del
impuesto en el tiempo y modo que disponga el legislador o, por
delegación, la administración fiscal, produce una sustracción de dinero al
contribuyente que se hallará compelido a proveer con la financiación,
esto es, a proveerse de la liquidez necesaria para el cumplimiento de su
obligación legal. Esto tiene un costo para el contribuyente que deberá ser
reducido al mínimo, so pena de provocar una cargaexcedente, en
desmedro de la eficiencia de la asignación de los recursos y del principio
de economicidad.
6. PRINCIPIO DE EVITAR LA APLICACIÓN DE IMPUESTOS SOBRE ACTIVIDADES QUE

SE INICIAN
Es éste un principio enunciado por el economista italiano de fines del
siglo XVIII y comienzos del XIX Pietro Verri. En su significado práctico
traduce para el impuesto el proverbio que no se debe matar a la gallina
de los huevos de oro. Su fundamentación consiste en que el fisco debe
buscar como fuente de recursos las empresas ya consolidadas, evitando
que una imposición de gravámenes demasiado temprana debilite las
empresas en sus comienzos. Se trata, pues, de un principio
de inc entivación de las actividades productivas que se adelanta a la
política de desarrollo económico que se propugna en la actualidad.
Omitimos considerar como principio reconocido de la imposición otro
postulado de Pietro Verri referente a la imposición de los contribuyentes
pobres por hallar discutible y quizás no ajustada a la realidad actual la
fundamentación exp uesta por su aut or; sin embargo puede aceptarse
dicho principio como una forma de condenación de los impuestos
regresivos.
7. PRINCIPIO DE PRODUCTIVIDAD
Este principio, cuya enunciación se atribuye a Luigi Einaudi14 ,
consiste en que el legislador al elegir el tipo de impuesto a establecer ha
de dar la preferencia a aquel que estimule y no desaliente las actividades
332
productivas de la economía privada. El principio en su definición y
propósito genéricos no puede ser rechazado. El problema que se
plantea, sin embargo, consiste en las elecciones concretas, ya que no
basta con encontrar ins trumentos fiscales que cumplan con ese
requisito, sino que, al mismo tiempo, satisfagan los demás principios,
entre otros: el de igualdad y el de eficiencia, o sea el de la óptima
asignación de los recursos.
8. PRINCIPIO DE DISCRIMINACIÓN ENTRE RENTAS GANADAS Y NO GANADAS

Trátase de un principio fundado en premisas de equidad y que dice
que debe ser más atenuada la imposición que recae sobre ing resos que
derivan total o preponderantemente del trabajo personal, en comparación
con aquellos que se originan total o prevalentemente del capital
(inc luyendo la tierra).
Se han esbozado diferentes motivaciones de este principio. La primera
es un postulado de equidad, según el cual es justo que la renta obtenida
por el esfuerzo productivo del ind ividuo no sea gravada con el mismo
peso que la renta obtenida sin sacrificio por el contribuyente, por
originarse del capital o de eventos fortuitos. Una segunda motivación
consiste en el hecho que quien posee un capital, aun que se vea
imposibilitado de trabajar para el sustento suyo y de su grupo familiar,
tiene a su disposición el capital que le puede suministrar una renta.
Naturalmente, esta motivación asume como exi stente el hecho que la
renta del capital sea suficiente para el sustento del
contribuyente inh abilitado. Una tercera motivación —e strechamente
vinculada con la segunda— consiste en la capacidad de ahorrar. En
efecto, el contribuyente que tiene sólo una renta proveniente de su
trabajo tiene menor capacidad de ahorrar, mientras que el poseedor de
capital puede ahorrar parte o toda la renta de esta fuente, quedándole,
además, la posibilidad de proveer al sustento con su trabajo personal.
Por otra parte, se esgrime contra la discriminación el principio de
igualdad, según el cual a igualdad de renta neta total debe corresponder
igual impuesto, no siendo relevante el origen de las partes componentes
de la renta total.
A nuestro juicio, no hay forma de resolver la contradicción entre la
primera motivación a favor de la discriminación y este argumento en
contra, por tratarse de una apreciación puramente subjetiva de la
igualdad.
333
En cierto modo es análoga a esta discriminación la que consiste en
sustraer del impuesto a la renta las herencias, legados y donaciones y
someterlos a un impuesto especial a las sucesiones y donaciones y,
dentro de este impuesto especial, la discriminación en las transmisiones
entre diferentes grados de parentesco. Podríamos también considerar
como postulado análogo la discriminación aconsejada por Rignano15 .
Este aut or, cuyo proyecto de reforma del impuesto ha tenido una
repercusión int ernacional, en el trabajo citado propugna una
discriminación del impuesto según el número de transferencias de un
determinado patrimonio, siendo nulo o mínimo el gravamen sobre el
patrimonio creado por el causante, mientras el impuesto va creciendo en
cada transmisión siguiente hasta llegar a la total apropiación por el
Estado.
La difusión de este proyecto en la doctrina financiera no ha llevado,
según nuestro conocimiento, a ninguna aplicación concreta. Por el
contrario, muchas legislaciones16 han adoptado normas tendientes a
desgravar las sucesiones de un mismo bien o acervo de bienes que se
ocasionan dentro de un cierto int ervalo de tiempo, por considerar que,
de lo contrario, se llegaría a la confiscación de la propiedad.
Sin tomar posición en este conflicto ideológico, subrayamos que el
mentado "Proyecto Rignano" contiene una discriminación entre el
patrimonio creado por el trabajo y el patrimonio obtenido por herencia,
siguiendo una senda paralela al principio de discriminación entre rentas
ganadas y no ganadas (por el esfuerzo del trabajo personal).
Acerca de esta discriminación volveremos en oportunidad
de exa minar el impuesto a la renta y los problemas relativos al mismo.
9. OTRAS FORMULACIONES
Samuelson
Estrechamente vinculadas con los principios de la imposición, son las
metas de la política fiscal propuestas por Samuelson en su exp osición
ante el Joint Economic Committee on Federal Tax Policy for Economic
Growth and Stability17 . Estas metas representan, según su aut or, las
bases de un sistema tributario. Son ellas:
a) Estructura que proporcione la tasa de crecimiento más rápida.
b) Sistema que permita el más alto nivel presente.
334
c) Estructura que nos inm unice contra las oscilaciones del nivel de
empleo y de precios.
d) Estructura que aproxime más al sentido de justicia y equidad de la
sociedad.
e) Estructura que tenga los mínimos efectos perturbadores sobre el
uso de los recursos económicos.
La conclusión a que llega Samuelson es la siguiente: "Será evidente
que no puede exi stir un sistema tributario que maximice
simultáneamente esas cinco metas completamente diferentes de la vida
social".
Neumark
Una reciente obra del profesor Fritz Neumark18 contiene la
enunciación de dieciocho principios que, parcialmente, coinciden con los
cánones de Adam Smith y, en parte, recogen las tendencias y doctrinas
modernas de las finanzas públicas, sin descartar totalmente las
clásicas19 .
Los principios de Neumark son reunidos en grupos, como sigue:
Primer grupo, fines político-sociales: 1º generalidad; 2º igualdad; 3º
capacidad de pago o capacidad contributiva; 4º redistribución.
Segundo grupo, fines políticos-económicos: 5º evitar el dirigismo; 6º
minimizar la int ervención tributaria en la esfera privada y en la libre
disponibilidad económica; 7º evitar distorsiones en la competencia y
favorecerla; 8º eficiencia en la provisión de recursos; 9º capacidad de
adaptación o inc rementación de los ing resos necesarios; 10º
Flexibilidad activa, o sea que posibilite la acción política coyuntural; 11º
Flexibilidad pasiva, o sea la conocida también como
flexibilidad aut omática (built-inflexibility ); 12º favorecer el desarrollo.
Tercer grupo, fines técnico-tributarios: 13º congruencia y
sistematización; 14º transparencia (claridad de las normas); 15º
factibilidad; 16º continuidad; 17º economicidad; 18º comodidad20 .
10. ANÁLISIS GENERAL DE LOS PRINCIPIOS

Los principios fundamentales de la tributación, sean ellos los de Petty
y Adam Smith, o los de Pietro Verri, o el postulado único del impuesto
óptimo de Luigi Einaudi21 o bien éste, combinado con el principio
productivista del mismo aut or, al cual ya nos referimos, las metas de
335
Samuelson o los dieciocho principios de Neumark no tienen todos la
misma naturaleza ni la misma eficacia.
Debemos destacar —t ambién— que los llamados "principios de la
tributación", cumplen diversas funciones: en algunos casos son reglas,
pautas o guías de la acción fiscal, otros se constituyen en la referencia o
modelo obligado, otros más actúan como patrón de control de
razonabilidad, utilidad, objetivos, etcétera; otros —e n fin—
son exp resiones de buenos deseos.
Algunos son verdaderos postulados, equivalentes al postulado de
Euclides en la geometría, o sea afirmaciones de premisas, de requisitos,
o condiciones fijados a priori , sin demostración, ya que la pretensión de
hacerla desnaturalizaría dicho carácter. Pertenecen a este grupo los
principios de generalidad, de igualdad, justicia y equidad con sus
corolarios de beneficio y de capacidad contributiva, de neutralidad (en
sus variantes liberal o colectivista).
Otros principios no tienen ese caráctera priori, sino que constituyen
laexpresión de objetivos políticosinspirados en la ideología dominante,
como ser: evitar—en lo posible— la modificación del equilibrioexistente
antes del impuesto o la posición económica relativa de los contribuyentes
y permitir o consagrar lainviolabilidad del derecho de propiedad.
Otros principios más, son reglas de buen criterio en la elección de los
impuestos a utilizar y adecuado manejo de los impuestos elegidos. Es
éste el caso del principio de asegurar una recaudación significativa y de
elegir impuestos flexibles (con flexibilidad aut omática o no); también
pertenecen a este grupo los principios que Neumark denomina de
congruencia y sistematización, transparencia y continuidad (o sus
correlativos) en la enunciación de A. Smith u otros.
Otros principios, finalmente, son en realidad los objetivos que las
doctrinas modernas han atribuido al Estado como tareas a cumplir con
los ins trumentos financieros o, más restrictivamente, tributarios. Ellos
son: la adopción del principio redistributivo en su versión wagneriana o
en la de la política financiera moderna; la adopción de impuestos que
promuevan el logro y el mantenimiento del nivel de empleo y de precios,
evitando por un lado la inf lación y por el otro la depresión y el de-
sempleo.
Definida así la diferente naturaleza de los principios de la imposición,
podemos también ind agar sobre su eficacia.
Los primeros son postulados, cuya aplicación es ins oslayable cuando
ellos son receptados, como generalmente acontece, en las cartas
constitucionales. Si esto no ocurre, su aplicación depende de la
336
conciencia de su imperatividad por los poderes públicos y por la voluntad
general.
Los segundos dependen de la importancia que el Estado, a través de
sus poderes y, en particular, el Poder Legislativo, atribuye a esos
objetivos políticos.
Los terceros tienen eficacia por la común aceptación de su bondad
como reglas empíricas derivadas de laexperiencia y de la razón.
Los cuartos reflejan la aceptación por el poder público de los objetivos
de las finanzas modernas; a saber: principio de redistribución deingresos,
política de estabilización y de desarrollo22.
Los principios enunciados por Neumark, como ya se dijo, coinciden en
ciertos casos con los llamados postulados de Adam Smith y nos parece
obvio el parentesco, en general, con el método preceptístico del
cameralismo.
A la vez que reproduce o absorbe con su enunciación algunos de los
principios ya formulados por otros financistas empezando por Petty y
Adam Smith, Neumarkexcluyeexplícitamente otros principios a saber:
a) El principio de moderación;
b) El de neutralidad;
c) El de la constancia de losingresos;
d) El principio de la imperceptibilidad;
e) El de juridicidad o legalidad.
Es curiosa la fundamentación de laexclusión del principio de este
últimoinciso. Aclara Neumark que la conservación de este principio
jurídico entre los de la imposición es superflua, puesto que para cumplir
con esa función, en los Estados de Derecho, están los tribunales de
justicia, queinvalidarán los impuestos ilegales einconstitucionales.
En cambio, Neumarkincluye otros sin similitud con los principios
tradicionales: por ejemplo, los principios que denomina de "suficiencia" y
de "movilidad". El primeroexige, según la definición de suautor, que la
totalidad del sistema fiscal de un país, bajo el supuesto de un racional
equilibrio financiero vertical, se estructure cuantitativa y cualitativamente
de manera tal, que losingresos tributarios permitan en todo nivel político,
la cobertura duradera de los gastos que éste haya de financiar
tributariamente.
El segundo enuncia que el sistema tributario ha de permitir que, en
caso necesario y a corto plazo se consigan mediante medidas jurídico-
tributarias, losingresos complementarios que sean imprescindibles para
la cobertura económicamente racional de unas necesidades adicionales
notablemente superiores a la medida usual ("normal"), surgidas como
337
consecuencia de nuevos gastos de carácter permanente o de carácter
único yextraordinario.
Nos permitimos, además, formular una crítica referente a laexclusión
por parte de Neumark, del principio de neutralidad. Ya vim os que este
principio, acogido en el cuadro de las finanzas modernas, ha perdido el
carácter absoluto que le asignaba la doctrina liberal. Ya no se trata de
que el sistema tributario no altere ni distorsione las condiciones del
equilibrio económico preexistente, sino que las modificaciones
provocadas por losinstrumentos tributarios se ajusten a los propósitos de
la política tributaria, esto es, que no resulten contradictorios con los fines
que la actividad financiera persigue,incluyendo tanto los fines de las
finanzas clásicas como los de las finanzas modernas.
Por otra parte, la supresión del principio de neutralidad por Neumark
no es absoluta ya que dicho principio es suplantado y hastaexagerado
con respecto a su antecedente liberal por los nuevos principios
enunciados por elautor mencionado, a saber: evitar el dirigismo;
minimizar laintervención tributaria en la esfera privada y en la libre
disponibilidad económica; evitar distorsiones de la competencia y
favorecerla.
No es ésta la oportunidad de unexamen pormenorizado de los
dieciocho principios de Neumark. Sólo queremosindicar algunas de las
aplicaciones de dichos principios y formular algún comentario al respecto.
— Neumark ubica en el principio de generalidad, aspectos de la
imposición que estamos acostumbrados a tratar como en pugna con el
principio de igualdad (por ej.: distingos de raza, religión, color de la piel,
etc.).
— El principio de igualdad es separado del de proporcionalidad o de
capacidad de pago.
— Justifica como no anticristiano el principio: "de quien tenga, se
quitará", en vez de "a quien tenga se le dará".
— Reconoce que la capacidad tributaria o de pago a los efectos
tributarios no es un principio preciso. Sin embargo, le atribuye vigencia y
vitalidad, a diferencia del principio de beneficio o de la equivalencia.
— Subraya la tendencia a dejar afuera de la imposición de la renta y al
patrimonio a amplios sectores de la población y también a aliviar la
imposición "indirecta ".
— Se pregunta: ¿El principio de la capacidad tiene aplicación a cada
impuesto o al conjunto? Teóricamente debería ser por cada impuesto.
Pero de hecho, hay impuestos que componen el sistema tributario y que,
de ninguna manera, se ajustan al postulado de la capacidad contributiva.
338
— Admite laextensión de la capacidad contributiva a las personas
jurídicas. Propugna un trato igual a las ganancias de capital que a la
renta de frutos, modificando su opinión anterior.
— Considera el impuesto al patrimonio como útil complementación del
impuesto a la renta y sostiene, además, que es en sí una manifestación
de capacidad contributiva.
— Los impuestos sobre consumos particulares,inclusive sobre artícu-
los suntuarios, no son admisibles porque la capacidad contributiva que su
adquisición denuncia para el contribuyente, ya habrá sido contemplada
en un sistema tributario en el que se aplique un impuesto gene ral a la
renta y otro general a las ventas.
— Recomienda el impuesto general al patrimonio neto, a pesar de
los aut ores anglosajones y latinos (cita la recomendación del C.E.E. en
el mismo sentido).
— Descarta los impuestos cedulares sobre productos y los impuestos
sobre tráfico.
— Recomienda el impuesto sucesorio (sobre hijuelas) teniendo en
cuenta la situación patrimonial del heredero antes de la herencia
(personalidad del impuesto).
Los principios de la imposición constituyen, en la mejor hipótesis,
afirmaciones tautológicas de los fines y caracteres de los impuestos. Es
dable reconocer en su exp resión reciente debida a F. Neumark
la exi stencia de un verdadero sofisma: los principios fundamentales de la
imposición son derivados del planteo de los fines del Estado y de los
medios para alcanzarlos. Enunciados los principios sobre la base que se
acaba de mencionar, se aplican los mismos para aceptar o rechazar
acciones e ins tituciones que no comulgan con aquéllos.
Nos preguntamos: ¿no es que la exi stencia de estas acciones
e ins tituciones debían ser ponderadas como tales entre los fines de las
finanzas, con lo cual los principios hubieran sido otros o por lo menos su
enunciación hubiera sido menos absoluta?
¿Pueden los principios ser adoptados como conclusiones finales del
análisis de los fenómenos financieros o sea de la ciencia de las finanzas,
tanto en su enfoque normativo como en su enfoque positivo?
Ya hemos anticipado la contestación, pocas líneas arriba, a ambas
preguntas.
339
CAPÍTULO IV

EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO
1. NATURALEZA DE LOS PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN

Los principios de la imposición no constituyen solamente el producto
de la doctrina filosófica y económica en el esfuerzo para lograr la justicia
de los impuestos sino, también, el resultado de tales esfuerzos sobre la
proclamación de los supremos principios constitucionales en materia
impositiva.
La primera cuestión, a este respecto, consiste en resolver si los
principios enunciados por las constituciones de diferentes países deben
considerarse como simples enunciaciones de las tendencias
fundamentales del Estado en materia tributaria o como normas
programáticas queindican las finalidades a las que deben tender las
leyes y los planes de gobierno, o bien si se trata de normas operativas
superiores, o sea normas obligatorias, cuya violación implica lainvalidez
del impuesto.
En el derecho argentino, lainterpretación de la doctrina y de la
jurisprudencia ha sido constante en considerar que los principios
constitucionales son normas positivas cuyos destinatarios son los
poderes del Estado y que ninguno de ellos legislativo, ejecutivo y judicial
puedeninfringirlos so pena deinvalidez de sus actos.
De ahí que dichos principios constituyen límites al ejercicio del poder
fiscal.
2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
En el art. 4º la Constitución establece la forma deintegrar el Tesoro
Nacional, con el cual el Gobierno Nacional ha de proveer a los gastos de
340
la Nación. En tal empeño, después de enumerar algunos recursos,
menciona "las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente
a la población imponga el Congreso general". De esta manera,aunque en
formaindirecta y no enfática, se establece que el ejercicio del poder fiscal
corresponde al Congreso Nacional o a las Legislaturas provinciales, en
su caso.
El art. 1 7 consagra, como bien se sabe, el principio de
la inv iolabilidad de la propiedad como derecho ind ividual y lo proclama
solemnemente. Luego de esta proclamación, el art. 1 7 establece
algunos principios dependientes de ese propósito en los ámbitos
respectivos de diferentes materias jurídicas. Es así como dispone que
ningún habitante de la Nación puede ser privado de la propiedad, sino en
virtud de sentencia fundada en ley; la exp ropiación por causa de utilidad
pública debe ser calificada por ley y previamente ind emnizada; ningún
servicio personal es exi gible, sino en virtud de ley o de sentencia
fundada en ley; todo aut or o inv entor es propietario exc lusivo de su
obra, inv ento o descubrimiento, por el término que le acuerde la ley; la
confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal
argentino; ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones,
ni exi gir aux ilios de ninguna especie.
Y en el medio de esta ejemplificación de consecuencias inm ediatas
del principio general de la inv iolabilidad de la propiedad, brilla el
precepto referido a la materia tributaria, con la siguiente redacción:
"Sólo el Congreso impone las contribuciones que se exp resan en el
art. 4 º".
El principio de legalidad es el resultado del encuentro y combinación
de dos principios: el primero exp resado con el aforismo "nullum tributum
sine lege" refleja la exi gencia de una ley formal en materia tributaria; el
segundo se conoce habitualmente con el aforismo de origen anglo-
estadounidense, ins pirado en la representación del pueblo en las tareas
legislativas, "no taxation without representation".
Mientras el primero tiende a consagrar la primacía del Poder
Legislativo para imponer tributos, el segundo tiende a afirmar la razón
política de la ley como exp resión de la voluntad general.
El principio de legalidad comprende en su virtualidad los siguientes
corolarios.
a) Es el Congreso Nacional el titular del Poder Fiscal en la esfera de la
creación del impuesto o de las exe nciones. Ello exc luye la legalidad del
impuesto creado por un gobierno de facto. Sin embargo, la legalidad
debe ceder frente a la necesidad del Estado de obtener recursos
tributarios aun cuando no tenga un gobierno legítimo.
341
Una vez dictada la ley que int roduce o modifica un determinado
tributo, éste rige por todo el tiempo que resta al gobierno de facto y
también más allá de ese término, pudiendo tener una prórroga tácita,
mientras el Congreso no resuelva derogarla.
b) El principio de legalidad implica la necesidad que el Congreso
establezca en el texto legal todas las normas que definen el hecho
imponible en sus diferentes aspectos: objetivo, subjetivo, cuantitativo,
temporal y espacial.
Es ésta, la ortodoxia en la aplicación del principio de legalidad. Sin
embargo, hay una tendencia a atenuar dicho principio, considerándoselo
satisfecho cuando el Congreso define los elementos fundamentales del
presupuesto legal del gravamen y delega en el Poder Ejecutivo o,
directamente, en la repartición recaudadora complementar la ley en
aspectos secundarios, siempre que se mantenga el espíritu de las
normas dictadas por el Congreso. En el art. 8 6 inc. 2 º1 , se atribuye al
Poder Ejecutivo la facultad de exp edir "las ins trucciones y reglamentos
que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación,
cuidando de no alterar su espíritu con exc epciones reglamentarias".
Sin perjuicio de la facultad reglamentaria que puede no ser delegada
en cada oportunidad en la que el Ejecutivo reconozca la necesidad de
esa reglamentación, pudiendo ejercerla por ini ciativa propia, la ley del
Congreso puede delegar en forma exp resa en el Poder Ejecutivo dicha
reglamentación.
c) Otra derivación del principio de legalidad es la inc onstitucionalidad
de la retroactividad del impuesto y de las exe nciones. Se entiende este
principio como lógica consecuencia del propósito fundamental de la
legalidad, esto es que los hombres en el ejercicio de su libre actividad
económica se ajusten a un marco de derecho que les garantice las reglas
del juego (the rules of the games) como lo sostiene el profesor Hayek en
el capítulo que se refiere al imperio del derecho, en su libro "The road to
serfdom".
En el derecho argentino, parte de la doctrina y de la jurisprudencia no
han aceptado esta derivación del principio de legalidad. El profesor
Bielsa, por ejemplo; escribe: "Las leyes impositivas pueden ser
retroactivas porque son impositivas". Esta afirmación parece significar
que las leyes de impuestos por su naturaleza de ejercicio del poder
estatal pueden regir sobre hechos anteriores o posteriores2 .
d) Otro corolario del principio de legalidad se refiere a la int erpretación
de las normas tributarias materiales. Se dijo que, siendo el derecho
tributario materia de ley y no de equidad (en el sentido del derecho
anglosajón) (maffe r of statute and not of equity) sus normas deben
342
ser int erpretadas literalmente. Otra corriente de pensamiento no es tan
rigurosa como para exi gir la int erpretación literal, pero condena
la int egración analógica, negando la exi stencia de verdaderas lagunas
en el derecho tributario material3 .
Ello significa que cuando la ley establece un impuesto por verificarse
un determinado hecho imponible, la exi stencia de otros hechos similares
no gravados especialmente no puede dar lugar a análogas obligaciones
impositivas, porque no se puede presumir que de haber previsto la ley
estos casos similares los hubiera sometido a idéntico impuesto. Al
contrario, la presunción que debe presidir la int erpretación es que el
legislador lo que no ha gravado lo previó y lo exc luyó, a sabiendas, de la
imposición.
e) El principio de legalidad implica la obligación para el legislador de
no reconocer o conceder a la administración o a la justicia facultades
discrecionales en materia de impuesto. Toda violación de ese precepto
debe considerarse como inc onstitucional.
f) Las obligaciones impositivas nacidas por ley no pueden ser
derogadas por acuerdo de partes, tanto entre el Fisco y el contribuyente,
como entre particulares, uno de los cuales se haga cargo del impuesto
del otro. Este principio significa que frente al Fisco no son válidos los
acuerdos particulares, sin perjuicio de su validez entre éstos4 .
El tema de la legalidad en el Derecho Tributario actual ha
sido exa minado detenidamente en conferencias y jornadas de estudio,
con la concurrencia de especialistas int ernacionales, algunos de ellos de
alto renombre. Recordamos, a este respecto, las sextas y séptimas
jornadas latinoamericanas de Derecho Tributario que tuvieron lugar en
Punta del Este en el año 1970 y en Caracas en 1975, respectivamente.
En estas últimas se aprobaron las siguientes recomendaciones
referentes al principio de legalidad en su encuentro con la política
de inc entivos tributarios. "1. El establecimiento de inc entivos tributarios
debe dejar a salvo el principio de legalidad. Tales inc entivos sólo pueden
ser creados por el legislador, pero en casos exc epcionales, cuando la
Constitución respectiva lo permite, ellos pueden ser establecidos por el
Poder Administrador. En este último caso, la ley deberá señalar con toda
precisión los límites estrictos dentro de los cuales habrán de otorgarse,
sin conceder competencias discrecionales".
"2. Que los inc entivos tributarios deben aplicarse con carácter
temporal. Los beneficios previstos por los inc entivos por tiempo
determinado deben mantenerse, a pesar de la modificación o derogación
de la ley, por el lapso por el cual fueron establecidos, sólo respecto de
quienes han cumplido los requisitos de la norma legal que los estableció;
343
de lo contrario, el contribuyente debe serindemnizado por los perjuicios
que eventualmente sufriera".
3. PRINCIPIO DE IGUALDAD
De los principios de la imposición elaborados por economistas y
juristas es seguramente el más importante por su esencia y por las
contribuciones queautores de los más diferentes países y formación
cultural han prestado a su análisis científico, el principio de igualdad.
Hemosexpuesto anteriormente el origen clásico de este principio y su
identificación, en las cartas constitucionales, con el principio de la
capacidad contributiva.
Hasta aquí hay paralelismo entre los principios aceptados por el
Derecho Constitucional y por la doctrina financiera. A partir de aquí el
derecho positivo argentino emprende un nuevo camino, mientras la
ciencia de las finanzas construye nuevos principios que no responden a
los de las Constituciones de los respectivos países.
El principio de igualdad ha sido establecido y consagrado en nuestra
Constitución en el art. 16, que dispone que la igualdad es la base del
impuesto y de las cargas públicas.
Este principio ha sidointerpretado de manera distinta, según los
regímenes constitucionales. En los países europeos, habitualmente, se
considera al principio de igualdad—contenido, de una u otra manera, en
casi todas las Cartas constitucionales o implícito dentro del sistema del
Estado de Derecho como una mera enunciación de principios—, no como
una norma imperativa que obligue a los legisladores a un
comportamiento determinado, o límite el ejercicio del poder fiscal; sobre
todo, no ha sidointerpretado como una norma perfecta, cuya violación
pueda importar una sanción determinada.
En nuestro país ha ocurrido lo contrario. El principio de igualdad ha
sidointerpretado como un verdadero límite al poder fiscal y a su ejercicio
por parte del Poder Legislativo con la consecuencia que si éste lo viola,
el Poder Judicial, como supremointérprete de la Constitución,
puedeinvalidar la ley queinfrinja este principio.
Aquí estamos frente a una elaboración jurídica de nuestros tribunales,
desde el comienzo mismo de la vidainstitucional del país, y sería ridículo
oponerse a estainterpretación para sostener la tesis mantenida en otros
países, o sea que la igualdad consagrada en la Constitución sea la mera
enunciación de un principio sin constituir una verdadera norma y, si lo es,
sin ser perfecta y con sanción.
344
Significado de la igualdad
De esta premisa surge la pregunta de qué se entiende por igualdad.
Una norma perfect a que inv olucre esta consecuencia de
tan ext raordinaria gravedad, como es la inv alidación de una ley
impositiva en los casos concretos, exi ge, como en todos los problemas
jurídicos, una int erpretación que debe tener, si no precisión matemática,
por lo menos ese carácter de objetividad susceptible de ser entendida
por los int érpretes de la norma: los legisladores, que ven restringido su
poder tributario por este principio y que deberán atenerse a él cuando
dicten las leyes tributarias, a fin de no inc urrir en violación; y los jueces,
quienes pueden aplicar el principio con toda la amplitud de
criterio int erpretativo que se quiera, pero siempre dentro del molde de la
voluntad constitucional, contenida en el texto de la Carta fundamental.
Nada más difícil y más vago que definir lo que se entiende por
igualdad. En todo el desarrollo de nuestra jurisprudencia y de nuestra
doctrina no hallamos una definición precisa y sí encontramos una serie
de fallos a través de los cuales se va elaborando, mediante ejemplos o
especificaciones, el criterio de la igualdad, sistema que, después de una
larga evolución, vuelve al punto de partida.
El principio de igualdad, tal como lo exp onemos, no significa —c omo
podría deducirse de su ubicación dentro de la Constitución—
simplemente igualdad ante la ley, es decir, que la ley se aplica de igual
manera a todo el mundo, o sea, que frente a una relación jurídico-
tributaria nacida de la ley, todos deben ser tratados con aplicación de los
mismos principios legales establecidos.
El principio va mucho más allá. La ley misma debe dar un tratamiento
igual y tiene que respetar las igualdades en materia de cargas tributarias,
o sea, que los legisladores son quienes deben cuidar de que se les dé un
tratamiento igualitario a los contribuyentes. No es que los jueces o la
Administración deban tratar a todos con igualdad frente a la ley, sino que
ella debe ser pareja. Por consiguiente, el principio de igualdad es un
límite para el Poder Legislativo.
Es notorio el esfuerzo de la ciencia de las Finanzas para definir el
concepto de impuestos iguales. Pero también es cierto que las diferentes
doctrinas han arribado a conclusiones distintas. Se han elaborado teorías
fundadas en la igualdad de sacrificio, en la proporcionalidad de sacrificio
o en el sacrificio mínimo para la colectividad; unos, han referido las
apreciaciones al criterio ind ividual del contribuyente; otros, al juicio
345
político del Estado. Todas las ins tituciones financieras históricamente
conocidas han sido analizadas críticamente y medidas con el metro de la
igualdad, según la teoría abrazada.
Se ha llegado así a poner de relieve las desigualdades de los
impuestos sobre los ing resos brutos, abogándose por la sustitución por
los impuestos a los ing resos netos; de los impuestos al consumo por
su inc idencia regresiva en perjuicio de los más pobres; de los impuestos
reales en comparación con los personales; de los impuestos sobre las
rentas normales en comparación con los gravámenes sobre las
rentas exc edentes o "superrentas"; y de estos últimos por la técnica
defectuosa que puede utilizar el legislador para definir las "superrentas"
en las diferentes empresas y actividades humanas.
No exi ste, pues, un criterio objetivo suministrando por la ciencia de las
finanzas que pueda ser utilizado para la int erpretación del principio de
igualdad constitucional.
Pero, aun si admitiéramos la posibilidad de int erpretar la norma de la
Constitución con el criterio de la ciencia de las finanzas, llegaríamos a la
paradójica conclusión de condenar como inc onstitucionales la mayoría o
la totalidad de los impuestos exi stentes; por cuanto, por una o por otra
razón todos son desiguales frente a rígidos criterios científicos, y el solo
impuesto igual sería un hipotético o utópico "impuesto óptimo", que
constituye el ideal de la política tributaria.
Debemos, por consiguiente, buscar en la jurisprudencia el significado
que los jueces han atribuido al principio de igualdad.
Se puede afirmar que un impuesto es igual a otro cuando el Poder
Judicial participa de la misma conciencia jurídico-social y política del
legislador. En este caso, los distingos que hace el legislador, fundados
en diferentes capacidades tributarias, concuerdan con las apreciaciones
del Poder Judicial y, por lo tanto, los impuestos resultan iguales. Si, en
cambio, el Poder Judicial no comparte las opiniones y los propósitos
políticos de las medidas fiscales adoptadas por el legislador, si no hay
punto de contacto en las apreciaciones políticas de uno y otro, en la
conciencia político-social de ambos poderes, entonces el Poder Judicial
considera que los distingos hechos por el legislador no se ajustan a
criterios racionales de tributación, que son arbitrarios frente a los que él
considera legítimos y, por consiguiente, los impuestos son desiguales.
Ejemplo ilustrativo de esta doctrina es —p recisamente— la cuestión
que ha dado origen a los fallos "Massott de Buso", "Gaviña" y toda una
serie de otros ulteriores, hasta algunos recientes, en materia del
impuesto inm obiliario en el caso de condominio. En ellos la Corte, en
forma no por cierto unánime —p ues el presidente doctor Alfredo Orgaz
346
se exp idió en disidencia— ha afirmado que el impuesto debe ser igual, lo
que significa igual tratamiento a igualdad de capacidad tributaria con
respecto a la misma riqueza.
Evolución de la jurisprudencia
Tratándose de un impuesto inm obiliario la Justicia considera violada
la igualdad cuando se aplica, como en el caso del condominio, la misma
escala de la progresión que la ley establece sobre la valuación de
los inm uebles cuando ellos pertenecen a un solo propietario, fundándose
en el hecho que el condómino por el Derecho Civil es
propietario exc lusivo de su cuota parte y, por lo tanto, debe estar
sometido, como si fuera un propietario ind ividual, a la misma alícuota o
escala tributaria en relación con la cuota de condominio y no del valor
global de la propiedad.
Es una tesis que no compartimos. "En un impuesto inm obiliario de
tipo real esto sosteníamos, la capacidad tributaria es una manifestación
objetiva, que es el valor de un inm ueble, sin tener en cuenta el número
de condóminos; y cuando éstos son más de uno, siendo única la relación
tributaria que nace de este hecho imponible, la consecuencia es que se
aplica el impuesto que corresponde a la riqueza en su manifestación
objetiva o real, siendo solidarios todos los propietarios. La
aparente inj usticia se debe al sistema de adoptar una escala progresiva
en un impuesto de tipo real, que los tratados de finanzas consideran
como un absurdo".
"Absurdo" es el término con el que el profesor Einaudi califica el hecho
de establecer un impuesto progresivo en materia de impuestos reales, ya
que la progresión es un medio tendiente a captar mejor la capacidad
tributaria de la persona física y, entonces, presupone un impuesto sobre
la totalidad de la riqueza de la persona, mientras que un impuesto de tipo
real, que grava a una fracción de riqueza, descuida la situación global del
contribuyente y crea desigualdades —e n el sentido que un contribuyente
que posee menos riqueza inm obiliaria puede ser, sin embargo, mucho
más rico que otro que posee mucho más, porque tiene bienes de otra
naturaleza—, máxime cuando se trata de un impuesto de tipo territorial,
donde la progresión aplicada sólo sobre la fracción de riqueza contenida
en estos ámbitos territoriales descuida la otra riqueza de la misma
persona, que puede estar situada en otras provincias.
Lo exp uesto sería suficiente para condenar como inc onstitucionales,
violatorios de la igualdad, a todos los impuestos de tipo real, doctrina a la
347
que no ha llegado la Corte. Los impuestos reales son desiguales porque
no tienen en cuenta la situación personal del contribuyente, y lo son
doblemente cuando son progresivos, porque establecen una progresión
sin tener en cuenta la situación del contribuyente que no posee riqueza
en el territorio, pero que la posee en otra jurisdicción.
En el mismo caso del condominio, la desigualdad que condena la
Corte se produce en sentido inv erso cuando una persona que es
propietaria de un inm ueble, por ejemplo de 100.000 pesos argentinos,
paga una determinada alícuota, mayor que la que paga otro propietario
que posee diez inm uebles de 10.000 pesos argentinos cada uno. Éste
paga el impuesto sin progresión, de acuerdo con el valor de
cada inm ueble y el propietario de uno solo, en cambio, paga un
impuesto de acuerdo con una alícuota superior.
Esta desigualdad en perjuicio del Fisco no queda subsanada por la
jurisprudencia de la Corte; queda subsanada sólo cuando perjudicaría a
los contribuyentes y sería necesario condenar como inc onstitucional
todo el sistema progresivo en materia inm obiliaria, pero la Corte no lo ha
hecho. ¿Por qué? Porque bien puede el legislador —e s prerrogativa
reservada a su criterio político— adoptar y establecer las escalas que
considere oportunas, siendo esto facultad propia del Poder Legislativo,
no controlable por el Poder Judicial.
Por otra parte, la Corte mide la capacidad tributaria por el derecho
formal del propietario sobre la cuota, diciendo que el propietario de una
cuota de condominio, a los efectos del Código Civil, es igual al
propietarioexclusivo de un determinadoinmueble. Pero desde el punto de
vista de la capacidad tributaria, ¿podemos afirmar, a ciencia cierta, que el
propietario de una cuota de condominio igual a la décima parte de
uninmueble de diez millones de pesos argentinos tenga la misma
capacidad tributaria del propietarioexclusivo de uninmueble de un valor
de un millón de pesos argentinos? La Corte ha dicho lo contrario cuando
ha reconocido lícitos los impuestos que gravan más a las formas
asociativas, como a las sociedades queexplotan determinados bienes,
afirmando que bien se puede establecer una categoría de contribuyentes,
representada por las sociedades, haciéndoles pagar un recargo, porque
por la agrupaciónexiste una mayor capacidad contributiva de ellas frente
a las personasindividuales. Sin embargo, el mismo fundamento puede
llevar a afirmar que la forma de condominio representa una diferente
capacidad contributiva frente a aquel que posee un bien como propietario
único.
En resumen: la evolución de la jurisprudencia ha establecido la
posibilidad de la formación de distingos y categorías de contribuyentes,
348
siempre que dichos distingos y categorías sean razonables o estén en
relación lógica con los deberes de tributar; por consiguiente, los
impuestos deben ser iguales en igualdad de capacidad contributiva; la
capacidad contributiva es una apreciación o valoración del legislador, en
virtud de los fines y propósitos de la tributación. Se llega, pues, a la
conclusión que los impuestos son iguales cuando las apreciaciones
político-sociales del legislador coinciden con las del Poder Judicial y son
desiguales cuando no coinciden.
Principio de igualdad e incentivos

También el principio de igualdad ha sufrido recientemente nuevos
embates, por cuanto se ha considerado que losincentivos tributarios
constituyen disposiciones que favorecen a categorías o sectores del
mundo económico medianteexenciones o rebajas o subsidios, lo que
implica una desigualdad y una violación del principio constitucional
correspondiente.
También con respecto al principio de igualdad, la crisis es producida
por el choque de las nuevas tareas que la ciencia de las finanzas
públicas ha asignado a la política fiscal. Frente a ésta ya ha perdido su
carácter de principio fundamental en materia de impuestos y se ha
abierto paso a la concepción de losincentivos tributarios. En vez o,
además de la igualdad como guía del legislad or, asoman los propósitos
de premio o castigo de las actividades económicas que se quieren
promover o desalentar, respectivamente. Al lado de la igualdad como
base de los impuestos, según las finanzas clásicas aparece con rigor y
tiende a tomar el lugar de la igualdad el propósito de la redistribución
del ing reso o el del mantenimiento de la plena ocupación y del
crecimiento sostenido de la Renta nacional o también, en su caso, el de
la lucha contra la inf lación.
Reconocida la equivalencia del principio de igualdad con el de la
capacidad contributiva y la importancia de ambos en el Estado moderno
constitucional, resulta dramático para muchos juristas que se ocupan de
la materia permitir que los principios clásicos mencionados pasen a la
sombra o sean cancelados por el brillo de la política fiscal (en el sentido
anglosajón de la fiscal policy ) y de sus propósitos ya ind icados. Ejemplo
de ello es la exp resión del profesor Fernando Sáinz de Bujanda:
"Inevitablemente surge así entre nosotros el terrible problema de la
justicia o inj usticia de la exe nción tributaria con fines ext rafiscales o,
349
para decirlo con lenguaje jurídico más próximo y directo, el de la
legitimidad constitucional de ese tipo de exe nciones".
Las palabras del catedrático madrileño fueron recogidas en las VII
Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario en la int ervención del
doctor Octavio y también en la nuestra propia5 . La discusión del tema
evidenció una gran variedad de opiniones, desde la de quienes negaban
la posibilidad de la violación del principio de igualdad a la de otros que
ante el choque de los inc entivos con el principio de igualdad prefieren
sacrificar el inc entivo, mientras que otros prefieren dar prioridad a la
política de inc entivación, abandonando el principio de justicia inh erente
en la igualdad. La discusión pierde el carácter de lucha por principios
jurídicos para adoptar la solución que satisface la ideología de
cada aut or.
Releyendo las versiones de dichos debates causa ext rañeza
descubrir el apego de los juristas al principio constitucional de la
igualdad, aun a costa de pretender no reconocer la exi stencia de esa
confrontación con la política fiscal. Nosotros tampoco queremos
abandonar la igualdad como principio fundamental no sólo de las
finanzas clásicas, sino también de las modernas y creemos logrado un
equilibrio satisfactorio en la recomendación de las jornadas ya
mencionadas de Caracas, aun que suenen un poco utópicas. La segunda
recomendación en cuestión reza: "que los regímenes de inc entivos
tributarios pueden contrariar el principio de igualdad concebido como
principio de capacidad contributiva; en tales casos debe admitirse la
conciliación de dicho principio con valores de int erés público igualmente
protegidos por las garantías constitucionales".
La más reciente doctrina sobre el principio de igualdad tiende a
identificarlo con el de capacidad contributiva. Algunas constituciones
recientes como la italiana, española y la venezolana noexigen que los
impuestos respeten el principio de igualdad, sino que declaran que los
impuestos deberán fundarse sobre el principio de la capacidad
contributiva.
Esto significa, en nuestra opinión, que no hay diferencias sustanciales
entre las constituciones modelo 1800 que proclaman el dogma de la
igualdad, y las modelo 1900 que consagran el dogma de la capacidad
contributiva.
4. PRINCIPIO DE EQUIDAD
350
El principio de equidad en la Constitución Argentina vigente se
halla exp resado inc identalmente en el art. 4 º como condición del uso
del Poder Fiscal por el Congreso Nacional. Sin embargo, la
jurisprudencia de la Corte Suprema en numerosos fallos ha dicho que no
es función del Poder Judicial exa minar la equidad del impuesto en
referencia con su monto o con la base de imposición elegida por el
legislador. La aparente contradicción se resuelve int erpretando que la
Corte quiso decir que el Poder Judicial no puede controlar si exi ste la
necesidad del recurso y la equidad en cuanto a la magnitud del
gravamen.
En fallos más recientes, la Corte parece identificar el principio de
equidad con el de la no confiscatoriedad.
5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
Este principio se halla exp resado en casi todas las Constituciones de
los diferentes países. En particular en la Argentina, lo encontramos
consagrado en forma inc idental en el art. 4 º de la Constitución Nacional
juntamente con el principio de equidad ("...las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General...") y en el art. 6 7 inc. 2 º*
* N. del A.: La reforma constitucional y la redacción del art. 7 5, inc .2º además, pone fin a la
histórica discusión relativa a las facultades impositivas de la Nación y de las Provincias,
originada en la antigua polémica respecto de las contribuciones "directas" e "ind irectas" (ver
al respecto JARACH , Dino, Curso Superior de Derecho Tributario , t. I , ps. 4 7 y ss.), dándole
asimismo sustento constitucional a las leyes de coparticipación de impuestos entre la Nación y
las Provincias.
6
("...proporcionalmente iguales..."). El significado de este principio en
general y en el caso especial de la Argentina ha sido objeto de
diferentes int erpretaciones. Así, por ejemplo, en los Estados Unidos una
formulación de la Constitución Federal análoga a la mencionada del art.
4 º de la nuestra, fue int erpretada en el sentido de que los impuestos
directos podían ser recaudados por el Gobierno Federal en proporción
del número de habitantes de cada Estado; fue necesario el transcurso de
más de 100 años para que el Gobierno Federal pudiera int roducir el
impuesto a la renta (income tax ) previa enmienda constitucional (la XVI
de 1913) ¡para que el Congreso Norteamericano pudiera establecer el
impuesto a la renta con escala progresiva y liberado del vínculo del
censo!
Siempre en los Estados Unidos, el principio de proporcionalidad
establecido en la Constitución de Illinois fue int erpretado por la Justicia
de ese Estado como una prohibición de los impuestos progresivos.
351
En la Argentina, se int erpretó dicho principio como que la
proporcionalidad requerida por la Constitución no significa la prohibición
de los impuestos progresivos y que no se exi gía una proporción respecto
del número, sino de la riqueza de los habitantes.
6. PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD
Al tratar el principio de legalidad, recordamos que éste está
consagrado en nuestra Carta Constitucional en el art. 1 7, en el que se
establece la garantía del derecho de propiedad. Es ahí donde la
Constitución, en medio de un conjunto de principios relativos a
la inv iolabilidad del derecho de propiedad, dice que sólo el Congreso
establece los impuestos a los que se hace referencia en el art. 4 º.
Cuando nos referíamos al concepto de equidad como límite
constitucional al ejercicio del poder fiscal, exp resamos que, después de
alguna inc ertidumbre o aparente contradicción de la jurisprudencia, ésta
se inc linaba a considerar que violaba el principio de equidad el impuesto
que resultare exp oliatorio o, en otras palabras, que fuera violatorio de la
garantía del derecho de propiedad.
En el art. 1 7, al garantizarse el derecho de propiedad con
la exp resión muy amplia y muy terminante respecto a que es inv iolable,
se afirma que nadie puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia
fundada en ley, que la exp ropiación por pública utilidad debe ser
calificada por ley y previamente ind emnizada y que la confiscación de
bienes queda eliminada del Código Penal.
Con respecto a los impuestos, no se dice que no puedan ser
confiscatorios, sólo se afirma que el Congreso establece los impuestos.
¿Cuál es la consecuencia lógica que cualquier int érprete de la
Constitución, prima facie , ext raería de ese texto constitucional? A
nuestro juicio, es la siguiente: que los constituyentes han querido, en
materia impositiva, salvaguardar el derecho de propiedad con una
garantía meramente formal. El derecho de propiedad está a salvo cuando
los impuestos sean aprobados por ley del Congreso. Esto es lo que el
texto de la Constitución exp resa.
Algo parecido se afirma en el fallo del año 1906, "Faramiñán, Manuel
v. Municipalidad de La Plata", sobre inc onstitucionalidad de ordenanzas
municipales (Fallos 105:50). La doctrina de este fallo es muy int eresante,
comparada con la evolución posterior de la jurisprudencia.
"Las confiscaciones prohibidas por la Constitución —d ice la Corte—
son medidas de carácter personal y de fines penales por las que se de-
352
sapodera a un ciudadano de sus bienes, es la confiscación del Código
Penal y en el sentido amplio del art. 1 7 el apoderamiento de bienes de
otro sin sentencia fundada en ley o por medio de requisiciones militares,
pero de ninguna manera lo que en forma de contribuciones para fines
públicos, pueda imponer el Congreso a los gobiernos locales".
¿Cuál es el sentido de este fallo? Que la prohibición de las
confiscaciones es limitada, en el significado del art. 1 7 tal como
lo int erpretó la Corte en esa oportunidad a la verdadera confiscación de
bienes del Código Penal o sea, aquella medida de carácter personal cuyo
origen histórico es bien conocido. Se trata de reprimir, en la Carta de
1853 los vejámenes de carácter patrimonial establecidos por el dictador
Rosas con anterioridad al régimen de la Confederación y al
establecimiento del Estado Constitucional; lo que se quiere reprimir es la
verdadera confiscación como medida represiva penal. Pero de ninguna
manera se puede aplicar este concepto de confiscación a los impuestos
aprobados por el Congreso o, en su caso, por las legislaturas
provinciales.
A nuestro juicio, este fallo confirma aquella int erpretación que hemos
dado como primera aproximación, prima facie , del texto constitucional
respecto a que por la ubicación y el sentido lógico del art. 1 7 los
impuestos establecidos por el Congreso o las legislaturas provinciales no
violaban el derecho de propiedad. El principio de legalidad era la garantía
misma del derecho de propiedad.
Pero con posterioridad, en una larga serie de fallos, la Corte Suprema
ha ido elaborando una doctrina totalmente distinta, en la que la garantía
del derecho de propiedad deja de ser simplemente formal para
convertirse en verdaderamente sustancial. Podemos decir, sin duda
alguna, que se trata de una evolución también de la conciencia jurídica
con respecto al contenido del derecho de propiedad, porque en sus
aplicaciones prácticas veremos que la Corte no ha quedado en una
posición firme y constante, sino que ha ido evolucionando, pero siempre
dentro de un límite que está dado por la característica fundamental del
Estado constitucional, en el que se reconoce el derecho de propiedad
como inv iolable.
En ningún otro campo como en esta materia se revela con mayor
claridad esta tutela que el Estado constitucional hace de la propiedad
privada, donde no se limita como en otros países igualmente
constitucionales, a una garantía formal, sino que quiere tutelar el derecho
de propiedad, inc lusive en su contenido útil o económico. Es así que la
Corte manifiesta que no se puede admitir que por la vía del impuesto el
poder público o el Poder Legislativo venga a privar a los ciudadanos del
353
derecho de propiedad. El impuesto sería una especie de ins trumento
usado ind irectamente para lograr el mismo fin de la confiscación de
bienes, y la Corte exp resa que el hecho de adoptar el ins trumento fiscal
no puede permitir tampoco al Congreso privar a los ciudadanos de sus
derechos patrimoniales.
La doctrina de la Corte se funda en el principio que los impuestos no
pueden ser confiscatorios, no ya en el sentido que se respete la garantía
formal de legalidad, sino que no se quite al derecho de propiedad su
contenido. Y ha hecho aplicación de esta doctrina en diferentes tributos:
contribuciones de mejoras, de pavimentos y, especialmente, en dos
clases de impuestos: a la transmisión gratuita de bienes e inm obiliario.
En cambio, no conocemos jurisprudencia alguna sobre la
confiscatoriedad en impuestos de mucha mayor envergadura, como a los
réditos, a los beneficios ext raordinarios o a las ganancias eventuales.
Por otra parte, se ha hecho aplicación del principio, pero casi en
sentido negativo y como para exc luirlo antes que para afirmarlo, en
materia de impuestos ind irectos, especialmente de ciertos impuestos a
los consumos, inc lusive en el impuesto sobre los artículos suntuarios.
Conviene analizar detalladamente este punto, para ver qué aplicación
ha hecho la Corte y cuál es el estado actual, después de la larga
evolución jurisprudencial, del principio de la prohibición de los impuestos
confiscatorios.
El impuesto a la transmisión gratuita de bienes derogado en la
Argentina en 1973 ha sido uno de los campos más amplios y fecundos
de aplicación de este principio. Ello seexplica, porque se trata de un
gravamen sobre la sustancia patrimonial de los herederos que afecta
directamente a la propiedad, en el sentido que el impuesto recae sobre el
patrimonio y que en virtud de los principios del Código Civil, derivados del
Código de Napoleón y de los juristas franceses anteriores a la
codificación, los herederos y legatarios son propietarios de los bienes de
la sucesión desde el mismo momento de la muerte del causante,
principio que los franceses establecen con el aforismo:Le mort saisit le
vif. Hay una transmisióninmediata sin solución de continuidad;. por lo
tanto, un impuesto que recae sobre el heredero grava el derecho mismo
de la propiedad.
En esta materia, la Corte ha tenido que dictaminar en el caso de
muchas leyes provinciales o nacionales, que aplicaban alícuotas
progresivas que llegaban a absorber una parte importante de la hijuela
hereditaria, pero el problema era aplicar el principio ya sentado respecto
a que no puede ser lícito el poder fiscal ejercido por el Congreso para
vaciar de contenido el derecho de propiedad.
354
Pero, ¿cuándo y en cuáles condiciones se consideraba violado este
derecho? En alguno de los primeros fallos se consideró que era
confiscatorio un impuesto del 15% y luego del 20%. La evolución ulterior
llevó a una especie de estabilización. Durante mucho tiempo se
estableció que el impuesto era confiscatorio cuando absorbía más del
33% del haber hereditario, o sea, de la hijuela tomada con respecto a
cada heredero.
La Corte estableció el 33%, como pudo decir otra cifra, y durante
mucho tiempo aplicó este criterio, cualquiera que fuera el grado de
parentesco de los herederos con el causante y el monto hereditario. Más
tarde el Supremo Tribunal aum entó ese porcentaje máximo cuando se
tratare de herederos domiciliados en el ext erior que, en virtud de las
leyes locales de casi todas las provincias, estaban sujetos, además del
impuesto normal, al adicional al aus entismo que, en algunas
jurisdicciones, era del 50% y en otras del 100%.
El impuesto a la transmisión gratuita de bienes se caracterizaba, por
su finalidad y evolución histórico-política, como un impuesto progresivo
en razón del monto y del grado de parentesco, lo que significa que el
legislador tiene el propósito, y lo manifiesta a través de las leyes, de
graduar el impuesto en forma progresiva cuanto más grande sea el
monto de la sucesión y alejado el grado de parentesco del heredero con
respecto al causante. Pero si se aplica el tope del 33%, ello significa que
la progresión jugaría sólo hasta el límite de esa cifra y no más allá. Y el
adicional al aus entismo, que también respondía a un propósito de
política fiscal, era aplicable sólo en la medida en que el impuesto más el
adicional al aus entismo no pasara del 33%.
En otras palabras, para las grandes sucesiones, cuyos herederos
residían en el ext erior, no había ni progresión ni recargo
por aus entismo.
La doctrina de la Corte vino a desvirtuar y a enervar en cierto modo, el
propósito del legislador. A nuestro juicio, se creaba un contraste entre los
propósitos del Poder Legislativo y la aplicación de la Constitución por el
Poder Judicial, donde éste, como int érprete de la Constitución y en virtud
de esta doctrina, que es de su propia creación, para defender el derecho
de propiedad enervaba los propósitos de política fiscal adoptados por el
legislador, con esta consecuencia: que mantener una progresión
establecida por el legislador, pero hasta el tope del 33%, no creaba —t al
vez— una desigualdad en el sentido constitucional, pero sí un
tratamiento desfavorable hacia los pequeños contribuyentes. Para éstos
regía en toda su plenitud el criterio progresivo, mientras que para los
grandes contribuyentes el impuesto era proporcional, porque alcanzado
355
el tope del 33%, cualquiera que fuese el monto de la hijuela hereditaria,
se seguía aplicando el mismo porcentaje. Es decir, la progresión era
drástica y gravosa, únicamente para los pequeños contribuyentes.
La consecuencia de jure condendo frente a una situación de esta
naturaleza no era la de readaptar la progresión, como han hecho la
Nación y la provincia de Buenos Aires, en el sentido de poner el tope del
33% pero manteniendo, por razones fiscales, un impuesto progresivo
fuerte al comienzo, sino reestructurar toda la escala progresiva para
mantener el propósito originario de la ley, de que este gravamen fuera
progresivo según el grado de parentesco y el monto, y no progresivo
para mantener la recaudación a cargo de los descendientes directos de
las sucesiones de pequeño monto.
Toda la exp osición que antecede referente a la aplicación en varios
supuestos del principio de la no confiscatoriedad del impuesto a la
transmisión gratuita de bienes ha quedado en la Argentina como una
simple reliquia histórica, puesto que la reforma del sistema tributario
nacional y provincial ha eliminado totalmente dicho gravamen, a partir del
año 1973, inc lusive.
Con respecto al impuesto inm obiliario, que ha sido también campo de
aplicación muy frecuente de la doctrina de la confiscatoriedad, la Corte
ha establecido que dicho gravamen, que se aplica anualmente sobre la
valuación fiscal de la propiedad, es confiscatorio cuando llega a absorber
reiteradamente un porcentaje importante de la renta anual del inm ueble,
es decir, más del 33%.
Aquí también, a pesar de que no se trata de un impuesto sobre el
capital, o que, por lo menos, el índice de imposición no se mide sobre el
capital sino sobre la renta, la Corte adopta el criterio del 33% pero su
doctrina hace una especificación muy int eresante y digna de meditación:
no es el 33% de la renta real del inm ueble, cualquiera ella sea, sino de la
renta del inm ueble, siempre que el propietario lo exp lote en forma
racional. No se pretende la mejor exp lotación posible, sino
una exp lotación normal, según criterios razonables. Éste es un
concepto ext raído en préstamo de un viejo concepto del Derecho
Romano: siempre que el propietario utilice su propiedad como "bonus
pater familias" . Por consiguiente, el impuesto no se considera
confiscatorio en los casos de inm uebles no exp lotados, donde
implícitamente la Corte afirma que cargue el propietario con la
consecuencia del hecho de no exp lotar la propiedad o no exp lotarla en
forma racional y adecuada (véase, entre otros, el fallo "Uriburu v.
Provincia de Córdoba", Fallos 201:165).
356
Se entra así en un terreno donde el criterio de la confiscatoriedad es
relativo y se transforma, en muchos casos, en una mera cuestión de
hecho, o sea, saber si exi ste o no una exp lotación racional.
En otras oportunidades hemos analizado con sentido crítico la
jurisprudencia de la Corte con respecto a la confiscatoriedad del
impuesto inm obiliario, por cuanto las soluciones posibles en la aplicación
de la doctrina en este caso eran varias y la Corte eligió una, que es la
que acabamos de enunciar. Hubiera podido afirmar que en el caso
concreto debía verse si la finalidad del legislador era la de violar el
derecho de propiedad o no. La Corte ha hecho caso omiso de la finalidad
y dice, simplemente, que cualquiera que sea el fin del legislador, si en el
caso concreto se llega a absorber más del 33% de la renta por un cierto
número de años, el impuesto es confiscatorio.
También hubiera podido tenerse presente que se trata de un impuesto
creado sobre el capital y no sobre la renta pero, en este caso, estuvo en
lo cierto la Corte al tener en cuenta la renta y no el capital, porque, a
pesar de que, técnicamente, en nuestro país el impuesto se mida sobre
el valor capital del inm ueble, no deja de ser cierto que es un impuesto
periódico que debe pagarse con la renta, y únicamente afecta al capital
cuando se trata de bienes ine xplotados, en los cuales —p or las razones
ya exp uestas— no rige la doctrina de la confiscatoriedad.
Otra crítica fue subsanada luego por una evolución en la
jurisprudencia en virtud de un fallo del año 1946.
Antiguamente la Corte, aplicando la prohibición de los impuestos
confiscatorios en el caso del impuesto inm obiliario, en una serie de
fallos, donde, víctima de la limitación constitucional fue especialmente el
Poder Legislativo de la provincia de Córdoba, dijo que era tarea del
Poder Judicial únicamente enervar la aplicación del impuesto en los
casos en los que exc edía los límites que la Corte consideraba
constitucionales, pero no era tarea de la Corte decir hasta qué límite
podía establecerse ese impuesto. En otros términos, la Corte juzgaba
que un determinado impuesto debía devolverse totalmente por el hecho
de ser inc onstitucional. No limitaba la obligación fiscal, sino que
declaraba inc onstitucional el impuesto cobrado.
La consecuencia que de ello se derivaba era una laguna impositiva,
porque ningún otro impuesto hubiera podido legalmente ser aplicado en
este caso, por una razón obvia: el legislador no podía dictar una ley para
el caso concreto, ya que esto hubiera violado el principio de igualdad,
hubiera sido un impuesto para el señor López o —c omo en el caso ya
comentado— para la señora Harilaos de Olmos.
357
No podía la administración fiscal limitar el impuesto por carecer de la
base legal. En la práctica se devolvía el exc edente del 33%. Pero,
evidentemente, era una violación o bien de la sentencia del Poder
Judicial o bien del precepto legal que decía cuál era la obligación
correspondiente.
Desde el año 1946 la Corte (fallo "Vázquez de Filipini v. S.A. Weyss y
Freitag", Fallos 206:21) ha establecido que, una vez fijado el límite
constitucional, la Corte enerva la pretensión fiscal del Estado únicamente
hasta el límite en el que ésta exc ede de lo compatible con el principio de
amparo del derecho de propiedad y todo lo demás queda perfectamente
legal. Por otra parte, ha reiterado que no es inc onstitucional la ley en sí;
solamente es inc onstitucional la pretensión que se funda en esta ley
cuando viola el derecho de propiedad. Se trata de un conflicto que debe
ser subsanado también en el caso concreto, sin declarar inc onstitucional
la ley.
En el caso del gravamen a los consumos, por el contrario, la Corte ha
afirmado que los impuestos que gravan las mercaderías, aun que en
cantidad desmedida y exc esiva con respecto al valor de ellas, si se trata
de bienes de consumo, no son impuestos confiscatorios, porque la
confiscatoriedad sólo se aplica cuando se afecta el capital o la renta de la
persona, y un impuesto muy elevado sobre un artículo de consumo por
un impuesto int erno, por ejemplo, o un impuesto a los artículos
suntuarios, o una patente sobre determinada actividad —q ue también se
traslada a los artículos de consumo— no resultan confiscatorios. En el
caso "Scaramella Hnos. v. Provincia de Mendoza"(Fallos 15:78) se dice:
"Para que esta tacha proceda, el impuesto ha de absorber el valor o
una parte considerable del valor de la propiedad gravada e impedir al
contribuyente el resarcimiento del gravamen tributario y no puede decirse
que está en esas condiciones una contribución de emergencia que
representa menos de un vigésimo del precio medio de la materia
imponible y que el ind ustrial recupera del consumidor elevando el precio
del producto".
En un caso sobre encendedores, naipes y cigarrillos o sea,
relacionado con los impuestos int ernos, el de "Fisco Nacional v. Roberto
Bosch S.A.", año 1934 (Fallos 170:180), también se dice que se trata de
impuestos sobre artículos considerados superfluos, o sin considerar el
valor que pueda tener en sí la mercadería, sobre la base que el
consumidor y no el comerciante es quien, en último término, lo paga.
Un impuesto a los consumos, aun que su valor sea desmedido con
respecto al de la mercadería —s upongamos del 200% como ocurre
habitualmente en materia de los impuestos de los tabacos— no resulta
358
confiscatorio. Así, algunos impuestos de carácter ext raordinario creados
bajo la legislación de emergencia del gobierno revolucionario, de-
signados con el nombre de recargos sobre determinados artículos, tienen
antecedentes jurisprudenciales que ind ican que, por muy cuantiosos que
sean esos recargos, siendo aplicados a artículos de consumo
sin inc idencia sobre la propiedad, o la renta, no dan motivo al amparo
del derecho de propiedad, o sea, a la aplicación de la doctrina de la
prohibición de los impuestos confiscatorios.
Ninguna jurisprudencia declara la inc onstitucionalidad, por
confiscatorios, de los impuestos a los réditos, a los
beneficios ext raordinarios o a las ganancias eventuales. Es curioso que
a pesar de la escala progresiva y de las altas tasas, la Corte no
haya ext endido a estos impuestos la doctrina de la confiscatoriedad. Tal
vez, ha considerado que estos impuestos afectan a la renta, sin afectar
directamente el derecho de propiedad.
La Corte ha tenido oportunidad de tratar —t ambién— otro tema con
respecto a la confiscatoriedad y es el de la acumulación de varios
gravámenes sobre un mismo contribuyente.
Ha habido cierto titubeo en la jurisprudencia. Hay fallos como el del
año 1941, en el caso "Compañía Ltda. de Tranvías Anglo Argentina"
(Fallos. 191:502), en el que la Corte afirmó que la acumulación de varios
gravámenes a cargo de un mismo contribuyente no da lugar a
confiscación y, por lo tanto, no exi ste inc onstitucionalidad.
A la conclusión contraria parece llegar el fallo de la Corte Suprema
(Fallos 193:397) de 1942, en causa "Frederking y otros v. Nación", en el
que se afirma:
"Si ese doble gravamen sobre la misma materia y por el mismo
concepto fue categóricamente reconocido a las Provincias en
concurrencia con la Nación, claro se advierte que, desde el punto de
vista constitucional, no se le puede desconocer a la Nación misma por
una doble imposición que vendría a ser como una sobretasa, en tanto no
se exc eda el límite que fija el concepto de confiscatoriedad".
Con ello ind ica la Corte que la superposición de gravámenes
y aun las dobles imposiciones son constitucionales, mientras no se llega
a la confiscatoriedad. A contrario sensu , es inc onstitucional la
acumulación de impuestos que exc ede del límite admitido por la
jurisprudencia.
Pero, en este caso, ¿cuál de los impuestos resultaría confiscatorio: el
último o el primero establecido por ley, o el último cobrado, el primero
vencido, o el último vencido, o el más gravoso?
359
Evidentemente, estamos en un terreno difícil, porque todos los
impuestos, en definitiva, se pagan con la renta o con el capital,
cualquiera que fuere la base técnica imponible. De modo que, al final,
todos los impuestos se acumulan y pueden representar porcentajes
superiores al 33% de la renta, como ocurría por la acumulación de los
impuestos a las ventas, a los réditos ya los beneficios ext raordinarios.
Sin embargo, no se ha hecho esta cuestión, y si ella se hiciera pondría a
dura prueba la capacidad de la Corte para adaptar su doctrina, si
pretendiera neutralizar uno de los impuestos, o bien reducirlos todos en
forma proporcional, máxime cuando la acumulación fuera de impuestos
correspondientes a distintos poderes impositivos, todos actuando dentro
de los límites de sus respectivas facultades.
7. PROHIBICIÓN DE LOS IMPUESTOS QUE LIMITAN EL LIBRE EJERCICIO

DEL DERECHO DE TRABAJAR Y EJERCER INDUSTRIAS LÍCITAS
Análogo al caso de la limitación del poder fiscal por la prohibición de
los impuestos confiscatorios es el de los impuestos que, de alguna
manera, traban el libre ejercicio del derecho de trabajar o
ejercer ind ustria o comercio lícito. También sobre esta materia exi ste
una abundante jurisprudencia, a través de la cual no queda la menor
duda que la Corte ampara la garantía establecida en el art. 1 4 de la
Constitución, en el sentido que condena por inc onstitucionales todos los
impuestos que en alguna forma impidan, menoscaben o prohíban el
ejercicio de ind ustrias, comercios o trabajos lícitos y, por lo tanto,
amparados por la Constitución.
Pero aquí también debe señalarse alguna contradicción, ya que, por
un lado, la Corte ha afirmado que se viola la garantía del art. 1 4 cuando
los impuestos impidan el ejercicio de una ind ustria o comercio lícito y,
por el otro, ha exp resado que son constitucionales los impuestos
prohibitivos de determinadas actividades, cuando por la naturaleza de
estas actividades deban o puedan ser prohibidas.
El fallo "Nougués Hnos. v. Provincia de Tucumán" (Fallos, 98:52) del
año 1908, es característico al respecto. Dice la Corte: "Es de doctrina
que el monto de un impuesto empleado como medio e ins trumento de
prohibir o restringir determinadas ind ustrias es materia propia de la
discreción legislativa, si la ind ustria así prohibida o restringida es de
aquellas que por su peculiar naturaleza pueden ser objeto de tales
medidas".
360
Es un fallo digno del oráculo de Delfos, porque es de lo más evasivo.
Dice que es del arbitrio del legislador fijar impuestos que puedan prohibir
o restringir ciertas actividades, cuando sean de las que, por su
naturaleza, puedan ser restringidas o prohibidas. ¿Cuáles son
las ind ustrias, entonces, que por su naturaleza, pueden ser restringidas
o prohibidas? Si son las ilícitas o las inm orales, no cabe la menor duda
pero si se trata de ind ustrias lícitas, que no atentan contra la moral ni
son delictuosas evidentemente, en virtud del art. 1 4 de la Constitución,
son de libre ejercicio y no pueden ser restringidas por vías del impuesto,
salvo en el sentido de limitar o reglamentar su ejercicio, como prevé la
Constitución Nacional. Lo único que podría hacerse sería, pues, prohibir
a través del impuesto algunas actividades de carácter inm oral o
delictuoso, pero para esto exi sten otros medios. La política de aplicar
impuestos restrictivos de las actividades inm orales nos hace recordar el
famoso aforismo atribuido al emperador Vespasiano, quien había
aplicado el impuesto sobre ins talaciones sanitarias y que, criticado por
algunos de sus asesores, o por su propio hijo Tito, contestó en forma
rotunda: "Aurum non olet ", es decir, que el dinero no huele y que de
cualquier fondo que se pague está bien cobrado.
Imponer gravámenes específicos a las actividades inm orales con
fines restrictivos es algo que se hace comúnmente, y el caso típico es el
del juego; pero no podemos decir hasta qué punto sea loable. De todos
modos, es algo que en la práctica se ha verificado.
Cabe señalar que, por esta jurisprudencia, el amparo del art. 1 4 de la
Constitución sufre un límite, debido a que son lícitas las prohibiciones o
restricciones de las actividades que, por su naturaleza, sean dignas de
ser restringidas o prohibidas, dejándose librado al control jurisdiccional
determinar en qué medida estas actividades pueden ser objeto de esas
disposiciones.
8. FACULTAD EXCLUSIVA DEL CONGRESO PARA REGLAR

EL COMERCIO INTERNACIONAL E INTERPROVINCIAL
El art. 6 7 inc. 1 27 de la Constitución Nacional establece que
corresponde en forma exc lusiva al Congreso Nacional reglar el comercio
con las demás Naciones y de las Provincias entre sí.
Esta norma impone una importante limitación a la potestad fiscal de
las Provincias. De ella hablaremos más adelante, al estudiar la
distribución de las facultades impositivas de la Nación y de las
Provincias.
361
CAPÍTULO V
EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS
1. INTERÉS DE SU ESTUDIO
Como se recordará, economistas de gran envergadura como J. B.
Say, F. Ferrara y Adolfo Wagner han sido muy escépticos respecto de la
posibilidad de descubrir los efectos económicos de los impuestos, salvo
algunas generalidades de escasa significación.
Sin embargo, ya a partir de los fisiocráticos y de A. Smith, a través de
toda la evolución del pensamiento financiero, la ciencia de las finanzas
ha profundamenteinvestigado acerca de los efectos de los impuestos.
La concepción moderna de las finanzas comoinstrumento de
redistribución y de estabilización y desarrollo no ha provocado una
disminución en elinterés de lasinvestigaciones acerca de los efectos
económicos de los impuestos, sino que ha contribuido a laextensión de
los estudios, por la necesidad de analizar los efectos económicos de la
política fiscal y su compatibilización con los efectos de los impuestos en
su función dentro de las finanzas clásicas.
Diferentes enfoques caracterizan a los diversosautores y escuelas y
distintas terminologías son empleadas para denominar los mismos
fenómenos o los mismos términosexpresan fenómenos diferentes.
En este capítulo hemos de efectuar el análisis general del tema bajo
estudio, el que será completado con el comentario más detallado que se
realiza para cada uno de los gravámenes en particular.
2. ESQUEMA TRADICIONAL
En la doctrina tradicional, especialmente en la italiana, la francesa, la
alemana y laaustríaca predomina el siguiente esquema, también
sintetizado yexpuesto por Selig man1 .
362
Percusión
1. Los impuestos son pagados por los sujetos a quienes las leyes
imponen las obligaciones correspondientes. Este acontecimiento se
denomina percusión . Este hecho no tiene solamente un significado
jurídico, ya que el pago del impuesto impone al sujeto —
c ontribuyente de iure — la necesidad de disponer de las cantidades
líquidas para efectuarlo lo que, a veces, inv olucra también la necesidad
de acudir al crédito en sus diversas formas. Todo ello trae consigo
consecuencias en la conducta económica del contribuyente y
alteraciones en el mercado. La percusión es, pues, de por sí un efecto
económico del impuesto.
Transferencia o traslación
2. El contribuyente de derecho —s e dice— tratará de transferir la
carga del impuesto por vía de los precios del mercado en que actúa. Aquí
ya se abre una bifurcación de los fenómenos económicos ocasionados
por los impuestos. En efecto, si el mercado en que actúa el contribuyente
de derecho es de competencia perfecta y, tal vez, si lo es de
competencia imperfecta pero con un grupo numeroso de empresas, el
precio es —f undamentalmente— el resultado de la demanda global de la
oferta global de productos determinados y de los factores de la
producción, sin que el productor ind ividual para adoptar otra postura que
vender al precio del mercado toda su producción o retirarse del mismo,
ya que no puede —p or una disminución de la cantidad ofrecida—
hacer aum entar el precio de venta.
Tampoco puede, por restricción de la demanda de los factores, hacer
disminuir el precio de éstos, para transferir a otros la carga del impuesto.
Esta transferencia podrá verificarse por la disminución de la oferta de
productos o de la demanda de factores, producidas por la desaparición
de los productores marginales para quienes los precios del mercado
resultan inf eriores a su costo inc rementado por el impuesto, tratándose
del mercado de productos.
En el caso del mercado de factores, el contribuyente percutido no
podrá disminuir su demanda para lograr la disminución de los costos,
originándose —p or ello mismo— costos adicionales que no hacen
rentable la permanencia en el mercado de los productores marginales.
En cambio, en régimen de monopolio o de competencia monopólica o
imperfecta no de grupo numeroso el contribuyente de derecho puede,
dentro de ciertos límites, restringir su oferta de productos o su demanda
363
de factores aum entando, por consiguiente, el precio de los productos o
disminuyendo el precio de los factores y compensando, de este modo,
todo el impuesto, parte del mismo o bien el impuesto con una mayor
suma, según las diferentes condiciones del régimen de costos de
laindustria2. El proceso de alteraciones de los precios de la demanda de
los factores o de la oferta de los productos por el cual se transfiere a
otros sujetos—contribuyentes de hecho— la carga del impuesto, se
denominatraslacióndel impuesto. Este proceso puede reproducirse en
etapas sucesivas si el contribuyente de hecho logra, a su vez, transferir
la carga del impuesto sobre otros sujetos que, si no consiguen hacer lo
mismo, serán finalmente los verdaderos contribuyentes de hecho.
Incidencia
3. El fenómeno por el cual ciertos sujetos, que han sufrido la traslación
del impuesto y que no pueden—asu vez— trasladarlo a otros, razón por
la cual soportan la carga del mismo o sea que desembolsan la suma
correspondiente juntamente con el precio de las mercaderías y los
servicios que adquieren o ven disminuido el precio que han de recibir por
sus ventas de los factores o bienesintermedios, se
denominaincidenciadel impuesto y se conceptúa como la definitiva carga
del impuesto o parte del mismo o del impuesto con más los importes
adicionales que en las variaciones de los precios en el mercado pueden
sumarse al impuesto.
Difusión
4. Laincidenciadel impuesto es definitiva en el sentido que no
reconoce posibilidad alguna de modificar los precios en el mercado de
los productos o de los factores en que es parte el contribuyente de
hecho.
Pero ello noexcluye laexistencia de efectos ulteriores, los que se
suelen denominar en su conjuntodifusióndel impuesto o, también,
comootros efectosoefectos, a secas, de los impuestos.
Laincidenciaimplica una disminución delingreso del sujetoincidido o, si
elingreso es menor que la carga impositiva que se le transfiere, una
disminución de su patrimonio.
Ahora bien, las consecuencias de dichas disminuciones pueden ser
las siguientes: a) el sujetoincidido disminuye su consumo, o sea: la
364
demanda de bienes de consumo; b) disminuye su ahorro; c) enajena
parte de su patrimonio—fruto de ahorros anteriores— para cubrir el
gravamen que le ha sido transferido; d)aumenta su oferta de trabajo para
compensar la disminución delingreso debido a laincidencia del impuesto.
Si laincidencia es sufrida por una empresa, ésta mejorará—si puede— su
estructura productiva y racionalizará sus procesos con el fin de disminuir
sus costos y compensar, de esta manera, la disminución de susingresos
o de su capital. Estos procesos se denominan remoción del impuesto.
Amortización
5. Uno de los efectos de los impuestos, que no es de carácter general
sino peculiar de los impuestos reales que gravan permanentemente el
rédito de los capitales durablemente inv ertidos y que, en cierto modo,
distinto de la inc idencia, se denomina amortización del impuesto.
Este efecto consiste en lo siguiente: el impuesto permanente que
grava el producto neto del capital ocasiona una disminución inm ediata
del valor del capital mismo en un importe igual a la capitalización del
impuesto en cuestión, según la tasa de int erés vigente en el mercado.
Si X es el bien ins trumental con un valor de 1000 cuyo producto neto ($a
50) es gravado con una tasa t del 10% (siendo la tasa de int erés i del 5%
anual) el valor de X queda disminuido en $a 100* como consecuencia de
la creación del impuesto. Esta disminución del capital afecta a quien
fuera propietario del bien en el momento de la creación del impuesto,
pero no afecta a los futuros adquirentes de los bienes ins trumentales
que constituyen dicho capital, pues ellos capitalizarán, para determinar el
precio del mismo, según la tasa corriente del int erés, el producto neto
deducido el impuesto periódico que lo grava.
Algunos aut ores3 consideran este fenómeno de la amortización del
impuesto como un caso de traslación hacia atrás. Pero esta clasificación
es impropia, si se quiere mantener el concepto de traslación, que se
refiere a las modificaciones de los precios en los mercados de
productos —t raslación hacia adelante— o de los factores y
bienes int ermedios —t raslación hacia atrás—, la amortización del
impuesto debe considerarse como una forma de la inc idencia, ya que
una de las condiciones para producirse el fenómeno bajo análisis,
pacíficamente admitida por la doctrina, es que el impuesto en cuestión no
puede ser trasladado.
365
*Situación antes del impuesto.
Lo que es equivalente a señalar que el gravamen al afectar la renta,

opera una amortización o capitalización negativa (siguiendo a
Musgrave) de pesos 100 en el valor del bien, el que queda reducido a
$ 900 que es el capital mediante el cual en el mercado se obtiene una
renta de $ 45 a la tasa del 5%
Capitalización
Como en otros casos, hay diferencias en la terminología empleada.
Einaudi4 y Griziotti5 consideran la capitalización del impuesto como el
fenómeno opuesto a la amortización, o sea como el efecto de
una exe nción o liberación del impuesto real total o parcial que provoca
un aum ento del valor de los bienes ins trumentales anteriormente
afectados por un impuesto sobre el producto neto de los mismos. Otros,
como Musgrave, usan el término capitalización como el fenómeno que
abarca todos los cambios —p ositivos o negativos— en el valor del
capital por efecto de una nueva imposición sobre el producto de
la inv ersión o por una liberación total o parcial del impuesto6 .
Dicha divergencia terminológica carece de importancia, siempre que
no se omita tener en cuenta en qué sentido se utiliza el término
"capitalización". A decir la verdad, sin embargo, nos parece más lógico
adoptar el término capitalización en el sentido más amplio que abarca el
fenómeno en su aspecto positivo y negativo, según Musgrave.
3. OTROS ESQUEMAS DE ANÁLISIS
Musgrave
Otra corriente deautores desecha la separación entre percusión,
traslación eincidencia de los impuestos por un lado y los demás efectos
366
(la difusión, la remoción y la capitalización) y prefiere el siguiente
esquema.
La creación de un nuevo impuesto produce la obligación de pagarlo
para el contribuyente de derecho; esto constituye el impacto del
impuesto. Hasta aquí el planteamiento del problema de los efectos del
impuesto corre paralelo al esquema tradicional. Pero en adelante transita
por otro camino. Consiste éste en el estudio de la inc idencia como
resultado de los cambios y ajustes que se operan en el mercado,
reuniendo tanto los fenómenos de traslación como los de difusión en un
solo análisis.
Este planteamiento es sostenido por Musgrave7 , quien analiza los
ajustes del mercado como consecuencia de un cambio en la política pre-
supuestaria. Y subraya que adopta el método de la estática comparativa
entre el estado de cosas exi stente en la economía antes de producirse
un cambio en la política presupuestaria y la nueva situación de equilibrio
a la que se llega como consecuencia de todos los ajustes, o sea, el
cambio total, "sin que importe en qué parte del sistema ocurren, o si han
sido alcanzados por un camino directo o ind irecto".
Incidencia específica y diferencial
En esta línea de pensamiento se define como inc idencia el cambio
resultante en la distribución de la renta disponible para uso privado como
consecuencia de una modificación de la política presupuestaria.
En particular, si se asume un cambio en la política impositiva,
quedando ina lterados los gastos públicos en términos reales, las
alteraciones resultantes constituyen la incidencia específica del impuesto.
Si se considera además un presupuesto equilibrado y se sustituye un
impuesto por otro, a paridad de rendimiento, los cambios distributivos
resultantes de la comparación constituyen la incidencia diferencial del
impuesto.
En todos los casos, aun en aquellos que reflejan sustituciones de
impuestos en un presupuesto con fines compensatorios, o que utilicen el
proceso recursos-gastos para lograr la estabilización de los precios y el
pleno empleo, la inc idencia se mide mediante el exa men comparativo
de las situaciones de equilibrio general.
Traslación y ajuste general
En este esquema, la traslación —p roceso de alteración de los precios
por las variaciones de los equilibrios parciales como consecuencia de la
creación o modificación del impuesto— pierde int erés y debe ser
sustituida por el concepto de "proceso general de ajuste en respuesta a
367
un cambio en la política presupuestaria" englobando todos los ajustes y
los efectos sobre la distribución y sobre la producción, directos
o ind irectos. Empero, Musgrave propone rescatar el uso del término
"traslación" para ind icar, no ya una línea de ajustes separada de las
otras, sino la comparación entre la inc idencia de impacto y la inc idencia
efectiva, entendiendo por inc idencia de impacto "el cambio que resultaría
si la situación de un nuevo contribuyente se redujera en la cuantía de la
suma de impuestos o la situación de renta de un contribuyente anterior
mejorara en la cuantía de la disminución de impuestos,
permaneciendo ina lteradas las situaciones de todos los demás"; y,
por inc idencia efectiva, "el cambio real en la distribución que resulta
cuando se establece un impuesto dado o se hace una sustitución de
impuestos".
Hicks
Incidencia formal y efectiva
Por otra parte, Úrsula K. Hicks8 distingue entre la inc idencia formal —
e sto es, la porción de ing resos ind ividuales pagados al fisco en un
período determinado, a los fines de la contabilidad social—; y
la incidencia efectiva , esto es, el resultado de todos los ajustes
económicos a través del tiempo y del espacio, originados por un
impuesto particular. El concepto de incidencia efectiva abarca las
consecuencias más amplias de un impuesto, no sólo las primarias o
secundarias y por ello es preferible a los términos de "efectos" o de
"difusión".
Enfoque del costo total

Un enfoque que no es novedoso pero que ha ido cosechando nuevos
adeptos en las filas de economistas y financistas9 y que es el fruto de
la exp ansión en el campo de la economía y de las finanzas públicas del
punto de vista de los empresarios y de la contabilidad, construye el
fenómeno de la traslación sobre la base de la formación de los precios.
Éstos son el resultado, desde el punto de observación de la oferta, del
368
costo total que inc luye, además de los rubros habituales de costos fijos y
costos variables, un beneficio normal y los impuestos, sin exc luir siquiera
el impuesto real y hasta el impuesto personal a la renta.
Esta construcción está concebida para sustituir el enfoque
marginalista y pone en tela de juicio también la doctrina de la
optimización del resultado total elaborada por las teorías económicas de
los equilibrios particular y general.
No compartimos todos los aspectos de esta doctrina heterodoxa, pero
creemos que aun que los empresarios y los contadores estén
equivocados en sus creencias acerca de la formación de los precios y los
puntos de óptimo costo unitario medio y de máximo beneficio del
monopolista y de los competidores monopólicos, si adaptan su conducta
en el mercado y en el dimensionamiento de sus empresas a dichas
convicciones, constituirán un régimen de mercado congruente con sus
convicciones y no con la doctrina adversa, por muy científica que fuere.
Lo señalado coincide esencialmente con el llamado teorema de W. I.
Thomas, destacado sociólogo norteamericano, quien lo enunció de la
siguiente forma: "Si las personas definen a una situación como real, esa
situación se torna real en sus consecuencias"10 .
Volveremos a exa minar estos enfoques en los capítulos referentes a
los distintos impuestos11 .
Parece muy arduo, además, elegir uno de los métodos de análisis
reseñados.
4. NUESTRA OPINIÓN
Concordamos con Musgrave en que, a) no tiene significado la
búsqueda del contribuyente final donde se detendrían los procesos de
traslación, alcanzándose —d e esta manera— la inc idencia del
impuesto, y b) que no hay porqué suponer que el proceso de traslación
se detenga y de allí en adelante empiecen los efectos de los impuestos.
No compartimos, en cambio, la posición del mismo aut or en el sentido
que los efectos de los impuestos no pueden prescindir de los efectos del
gasto público.
La razón consiste en que el proceso ing reso-gasto es un esquema
doctrinario que exp lica el fenómeno financiero desde el punto de vista de
la racionalidad o del logro del máximo bienestar, en un ámbito en que no
operan los precios del mercado. En el proceso de producción de bienes y
servicios públicos, aun en un enfoque macroeconómico, se efectúan en
el mercado los gastos públicos mientras que los impuestos son
369
establecidos por el legislador, algunas veces int roduciendo una cuña
entre la demanda y la oferta de los bienes, representada por la
imposición, en otros casos afectando la renta o el patrimonio de los
contribuyentes, sin int erferencias con el mercado. Objetivamente, y
también desde el punto de vista de los ind ividuos que operan en el
mercado, no exi ste relación alguna entre el gasto que efectúa el Estado
y los impuestos que establece o que modifica o sustituye. De esta
premisa desciende la consecuencia que la inc idencia de los impuestos
depende de la conducta del o de los contribuyentes quienes ignoran o
sólo descuidan la exi stencia del gasto estatal, ajustando su demanda y
oferta con prescindencia de los efectos del gasto público.
El argumento utilizado por De Viti de Marco para fundar su teoría de la
traslación en el sentido que el impuesto no hace aum entar el costo de
producción cuando el impuesto pueda considerarse como un precio de
equilibrio de los bienes y servicios públicos, supone como cierto que el
contribuyente, al pagar el impuesto no sólo tiene presente la exi stencia
de los gastos públicos para producir bienes y servicios, sino que
determina si el impuesto que se le pretende cobrar es el precio de
equilibrio por su goce de dichos bienes y servicios públicos.
La ine xistencia del mercado como campo de acción de la actividad
financiera, implica una separación entre los gastos y los recursos
públicos que exc luye la posibilidad de una apreciación por parte de los
contribuyentes de la utilidad del gasto y de la desutilidad del impuesto
para aceptar el tributo como un precio de equilibrio y absorberlo sin
traslación alguna.
El estudio de la inc idencia y de los efectos de los impuestos mediante
la comparación de dos situaciones de equilibrio general antes y después
del cambio de la política fiscal, es un método adecuado para un enfoque
macroeconómico de la economía inc luyendo la actividad del sector
público. Pero dudamos que sea el método más apropiado para seguir
paso a paso los ajustes de la economía como consecuencia de un nuevo
impuesto o su modificación.
El método de los equilibrios particulares, pese a sus limitaciones,
permite desentrañar los cambios y ajustes del mercado frente a un
impuesto. Los conceptos de percusión, traslación, inc idencia, difusión,
remoción, capitalización y amortización según la doctrina tradicional, si
no reflejan los cambios globales, en la economía por efecto de los
impuestos, son útiles como ins trumentos de análisis.
370
5. EFECTOS DE LOS IMPUESTOS
Procederemos, pues, al exa men de cada una de las etapas de
ajustes de la economía, siguiendo el camino de la doctrina tradicional, sin
perjuicio de inc ursionar en el análisis de otras doctrinas, cuando ello sea
conveniente para un mejor conocimiento de los fenómenos.
Percusión o impacto de los impuestos

Ya dimos el significado de estos términos12 .
Traslación
Puede verificarse este efecto en diferentes formas: Establecido un
impuesto sobre determinada ind ustria, pueden producirse
modificaciones de la oferta, de la demanda y de los precios resultantes,
de modo que se crea una nueva situación de equilibrio en el mercado del
producto sometido al impuesto o de los bienes int ermedios y factores de
la producción referentes a la rama de la actividad económica de que se
trate.
El proceso de traslación se realiza esquemáticamente así:
a) El contribuyente de derecho, o sea el percutido, consigue restringir
su oferta del bien que produce y/o vende en el mercado, con la
consecuencia del aum ento del precio a cargo de su comprador. Esta
formulación es valedera sólo en los casos de monopolio o de
competencia monopólica o imperfecta, puesto que en el régimen de
competencia perfecta el productor —ind ividualmente considerado— no
puede aum entar el precio del mercado por su propia decisión y
conducta. Una hipotética tentativa de aum ento del precio produce la de-
saparición total de la demanda a que hace frente, ya que ésta es
absolutamente elástica. Una hipotética restricción de oferta por parte del
productor ind ividual sólo ocasionaría un perjuicio para él, puesto que al
precio del mercado hubiera podido colocar su producción total.
Para reflejar el fenómeno de la traslación en un régimen de
competencia perfecta es necesario modificar la enunciación del caso en
la forma siguiente:
Por una salida de los productores marginales se restringe la oferta
total de la ind ustria gravada, aum entándose el precio del producto en
beneficio de los productores int ramarginales.
Estos casos representan la traslación hacia adelante o protraslación .
371
b) El contribuyente de derecho, o sea el percutido, consigue disminuir
su demanda de factores o bienes int ermedios logrando —a sí— una
disminución del precio de dichos factores o bienes que adquiere. Esta
formulación presupone la exi stencia de un monopsonio (monopolio de la
demanda) o de una competencia monopsónica, ya que sólo en tales
hipótesis el productor puede, mediante la disminución de la demanda,
obtener un menor precio. Suponiendo la exi stencia de una competencia
perfecta, puede admitirse la disminución del precio de adquisición de los
factores y bienes int ermedios si la disminución de la demanda es la
consecuencia de la salida del mercado de los productores marginales. La
restricción de la demanda por un productor solo no hace alterar; en dicho
régimen, el precio de los factores y bienes int ermedios en el mercado.
Este proceso se denomina traslación hacia atrás o retrotraslación .
c) Puede haber, también, un proceso de traslación oblicua hacia
adelante, cuando el contribuyente percutido logra trasladar el impuesto a
través del aum ento del precio como consecuencia de una disminución
de la oferta no del bien gravado, sino de otro bien de producción
conjunta.
d) Análogamente, puede haber una traslación oblicua hacia atrás,
cuando el contribuyente percutido consigue disminuir el precio de compra
de un factor o bien int ermedio, mediante la disminución de la demanda
no del factor o del bien gravado, sino de otro factor o bien
complementario.
Elementos determinantes de la traslación

Sin que la enumeración que sigue sea exh austiva, reseñamos en ella
los elementos que condicionan el fenómeno de la traslación de los
impuestos en general, reservando, para un análisis posterior, el estudio
de la traslación de los diferentes tipos de impuestos en especial.
Influyen sobre la traslación y su grado (total, parcial o más que total)
los siguientes factores:
a) Monto del impuesto.
b) Régimen del mercado (competencia perfecta, monopolio, oligopolio,
monopolio bilateral, competencia imperfecta, etc.).
c) Tipo de impuesto (de sumas fijas, sobre la producción y venta de
determinados bienes de consumo, por unidades, peso o volumen o por
sus precios de venta; sobre los beneficios de una ind ustria o comercio
en especial o general y uniforme sobre los beneficios de todas
372
las ind ustrias y comercios; impuestos de una sola vez o periódicos;
impuestos sobre las rentas exc edentes o sobre los beneficios normales;
impuestos proporcionales o progresivos, etcétera.
d) Régimen de costos de la ind ustria (costos constantes, costos
crecientes, costos decrecientes).
e) Elasticidad de la demanda o de la oferta (según se trate de la
traslación hacia adelante, o de la traslación hacia atrás).
f) Plazo brevísimo, breve o largo.
g) Situación coyuntural.
h) Elasticidad o rigidez de la oferta de dinero por el sistema bancario.
A continuación, exa minaremos brevemente el papel de cada uno de
estos factores en el proceso de traslación.
a) El monto del impuesto
Este factor juega en el proceso de traslación un rol que podríamos
denominar justificatorio o no de las modificaciones de la oferta o de la
demanda y de los precios.
En efecto, cuando el impuesto es de escaso monto en relación con la
magnitud de las operaciones económicas o con la renta o el patrimonio
del contribuyente de derecho, puede ocurrir que éste aun cuando tenga
algún poder monopólico que le permita restringir su oferta o su demanda
con el fin de lograr un aum ento de sus precios de venta o disminuir sus
precios de compra no considere la carga fiscal tan importante como para
alterar su posición en el mercado mediante ajustes que, de por sí, tienen
un costo operativo e inv olucran siempre ciertos riesgos o desventajas,
que neutralizarían el beneficio de la traslación.
Cosciani señala que un impuesto pequeño en su monto es una
premisa metolodológica para el estudio de los procesos de traslación con
el enfoque de los equilibrios particulares, mientras que en la hipótesis de
los impuestos de monto considerable se debe abandonar ese
planteamiento y admitir las modificaciones del equilibrio general13 .
b) Régimen del mercado
Los estudios clásicos de la traslación y también los más modernos,
concuerdan en distinguir los procesos de la traslación tanto en el enfoque
de los equilibrios particulares como en el del equilibrio general, según
que el régimen del mercado en el cual se verifica la percusión del
impuesto sea de competencia perfecta, de monopolio o de competencia
monopólica o imperfecta. También se analiza el fenómeno de la
traslación en los casos de duopolio, de oligopolio o de monopolio
bilateral.
373
El primer caso a analizar es el de la competencia perfecta. Su
planteamiento se efectúa hoy más que nada por razones metodológicas,
porque todos admiten la dificultad de poder hallar en la realidad un
régimen de mercado que responda plenamente a los requisitos de la
competencia perfecta.
La diferencia fundamental entre los efectos del impuesto en el régimen
de competencia perfecta y en los demás regímenes, es la imposibilidad
que el contribuyente —o sea la empresa percutida— pueda, por su
voluntad y acción de restricción de la oferta de sus productos alterar el
precio de venta, ya que no tiene significación alguna su conducta en el
mercado por su dimensión inf initamente pequeña14 . Análogas
consideraciones merece la restricción de la demanda de
bienes int ermedios y factores por un productor ind ividual que no tiene
efecto alguno en los mercados respectivos.
La mayor libertad de acción del productor frente a la creación del
impuesto es la del monopolista absoluto, por cuanto puede modificar su
oferta de productos y, consecuentemente, modificar los precios. Pero su
libertad tiene límites ine ludibles dados por las variaciones de los costos y
por la elasticidad de la demanda. Los límites mencionados pueden
resumirse en las siguientes alternativas:
a) El monopolista no había —a ntes del impuesto— alcanzado su
punto óptimo de producción y de precio. En tal caso el impuesto que se
crea puede ind ucirlo a modificar su oferta y sus precios buscando su
punto óptimo (punto de Cournot).
b) El monopolista había alcanzado, antes del impuesto, su óptimo. En
este caso hay impuestos que no alteran su equilibrio y que, por lo tanto,
serán absorbidos por el monopolista; o impuestos que alteran dicho
equilibrio y debido al reajuste que el monopolista puede int roducir en su
oferta y en los precios, pueden provocar su traslación total o parcial hacia
los consumidores.
Otros regímenes de mercado en los que la creación del impuesto
puede alterar las condiciones de equilibrio preexistentes son el oligopolio
(con el caso particular del duopolio); la competencia monopólica o
imperfecta.
Aunque en éstos puedan —a veces— producirse, por la creación de
impuestos, procesos análogos a los del régimen de competencia perfecta
y —a veces— análogos a los del monopolio, nos encontramos con
regímenes especiales distintos de aquéllos. Los procesos de traslación
deben ser analizados siguiendo los caracteres propios de tales
regímenes y no tratando de formular algunos principios transaccionales o
a medio camino entre la competencia perfecta y el monopolio.
374
El proceso de traslación presenta caracteres especiales en el
fenómeno peculiar del monopolio bilateral, o sea en el régimen de
mercado en que se encuentran frente a frente dos monopolistas, uno por
la oferta y otro por la demanda15 .
c) Tipos de impuestos
Los diferentes tipos de impuestos inf luyen de manera multiforme
sobre los procesos de traslación. Sólo en contados casos, sin embargo,
encontramos tipos tales que los impuestos por sí solos se trasladan o no
se trasladan, cualesquiera fueren los demás factores que estamos
reseñando.
1. El primer tipo de impuesto, desde el punto de vista del sistema de
determinación de su medida, es el que se establece en una suma fija .
Este impuesto es ind ependiente de las variables que juegan en el
mercado o sea tanto de las variaciones de la cantidad de producción
como de los precios.
2. Impuesto específico. Es un impuesto que se mide en función de la
producción en su número de unidades, volumen o peso, pero
es ind ependiente de los precios.
3. Impuesto ad valorem . Es un impuesto que varía según la
producción o las ventas medidas según sus precios.
Los impuestos generales no permiten a los empresarios dejar
la ind ustria de su ramo para transferirse a otra ind ustria no gravada, ya
que todas lo son por igual. Éste es uno de los factores adversos a la
posibilidad de la traslación del impuesto.
4. Impuestos generales sobre los consumos, las ventas o capitales;
los beneficios de todas las ind ustrias; los patrimonios y sobre la renta de
las personas físicas.
5. Impuestos especiales. Sobre los consumos, las ventas, los capitales
o sobre los beneficios de una ind ustria determinada, sobre bienes
patrimoniales o sobre ciertas ganancias de las personas físicas.
Estos impuestos especiales (así llamados en oposición a los
generales antes mencionados), permiten el traslado de los consumos,
capitales y otros factores hacia consumos, inv ersiones, etcétera, en
ramos ind ustriales o comerciales no gravados. Se producirá, entonces,
en la ind ustria gravada una disminución de la oferta y, por consiguiente,
un aum ento de los precios o sea una traslación hacia los consumidores.
6. Impuestos por una sola vez. Los impuestos establecidos por una
sola vez, tanto si se trata de impuestos generales, como si se trata de
impuestos especiales, pueden ser absorbidos por los contribuyentes
percutidos, los que —p or el carácter ext raordinario del gravamen—
375
pueden soportar el sacrificio patrimonial sin retirarse de la competencia ni
alterar los precios de venta de sus productos ni los precios de compra de
los factores o de los bienes int ermedios.
7. Impuestos periódicos. Pueden ser los generales y los especiales,
como también los personales a la renta o al patrimonio. Por su
sola exi stencia legal promueven los ajustes en el mercado que, junto con
otros factores, producen la traslación. Si se trata de impuestos periódicos
al producto de inv ersiones duraderas, pueden producir en lugar de la
traslación, la capitalización en perjuicio de los propietarios, de la cual ya
hemos hablado16 .
8. Impuestos sobre las rentas exc edentes. Nace con David Ricardo y
se generaliza con Hobson, Griziotti y otros aut ores, la doctrina según la
cual los impuestos que gravan rentas diferenciales o exc edentes,
llamadas también superrentas o rentas en los réditos, inc luyendo el caso
de la renta del consumidor, no se trasladan. No hay controversias acerca
de esta afirmación teórica, pero sí las hay con respecto a la posibilidad
de definir con precisión e ind ividualizar, en la práctica, los fenómenos de
las rentas diferenciales.
9. Impuestos sobre los réditos normales. A diferencia de los
mencionados en el punto anterior los impuestos que gravan las
retribuciones normales de los factores, inc luyendo el beneficio normal
del empresario, son trasladables. Subsiste la dificultad de deslindar las
retribuciones normales de las rentas exc edentes, pero a la inv ersa del
caso anterior, con la consecuencia que se reputen trasladables
impuestos que pretenden gravar réditos normales y en realidad afectan a
las rentas exc edentes.
10. Impuesto progresivo. Aludimos a los casos del impuesto a la renta
global de las personas físicas, como asimismo al impuesto al gasto y al
patrimonio neto también de las personas físicas. La progresión es un
carácter del impuesto atribuible a la personalización del gravamen que el
contribuyente no puede salvo en el caso del monopolio hacer jugar en el
mercado modificando la oferta para obtener un aum ento del
precio, aun que la demanda de sus productos sea muy ine lástica.
d) Régimen de costos de la industria
El régimen de costos de la ind ustria inf luye sobre la traslación en el
caso en que el impuesto pueda ser considerado como un
acrecentamiento de los costos. Ello ocurre, por ejemplo, cuando el
impuesto es una suma fija en función de la producción (unidades
producidas, peso o volumen de los bienes producidos) o del monto total
de ventas (o sea precio por cantidades).
376
La doctrina tradicional exa mina las variaciones de los costos como
consecuencia de los impuestos, distinguiendo tres regímenes: costos
constantes, costos crecientes y costos decrecientes (antes de la
aplicación del impuesto). Estos regímenes de costos no están referidos a
las empresas sino a la ind ustria que agrupa todas las empresas de un
mismo ramo. Sólo en el caso del monopolio los costos de la ind ustria
son también los costos de la empresa.
Depende del régimen de costos que la traslación se verifique, si
concurren los demás factores, en su totalidad, en menos o en más del
total del impuesto. A ellos conducen —r espectivamente— los regímenes
de costos constantes; en los que el aum ento del precio es igual al monto
del impuesto; crecientes en los que el aum ento del precio debido al
impuesto se neutraliza en parte por la disminución de los costos; y
decreciente, en que el aum ento del precio debido al impuesto se suma al
mayor costo correspondiente a las menores cantidades vendidas.
e) Elasticidad de la demanda o de la oferta
La elasticidad de la demanda inf luye sobre la traslación hacia
adelante; la elasticidad de la oferta inf luye sobre la traslación hacia
atrás.
En el primer supuesto, cuanto menos elástica sea la demanda tanto
menor será la disminución de la cantidad demandada, con la
consecuencia que será mayor el sacrificio que el impuesto trae al
adquirente y menor el que soporta el productor.
En el segundo supuesto, cuanto mayor sea la rigidez de la oferta de
un factor o de un bien int ermedio, tanto mayor será la cantidad ofrecida
a pesar de la disminución del precio. Será pues, mayor el sacrificio que
soporta la oferta de los factores o de los bienes int ermedios y menor el
de la empresa percutida.
Una observación general se hace necesaria con respecto a la
traslación, especialmente en los casos de los impuestos selectivos a los
consumos o de los impuestos sobre la producción de bienes: la
circunstancia de que los ajustes en los equilibrios particulares originados
por el impuesto provoquen unaumento del precio igual o mayor que el
impuesto mismo, no impide que el productor pueda sufrir un perjuicio por
el impuesto mismo, si la cantidad vendida en definitiva multiplicada por el
nuevo precio arroja uningreso totalinferior al queexistía antes del
impuesto. Lo mismo valemutatis mutandis,en el caso de la traslación
hacia atrás.
f) Factor tiempo
377
La traslación, como proceso de modificación de los equilibrios
particulares o general, a causa de un nuevo impuesto, se desarrolla en el
tiempo y su análisis debe, por tanto, tener en cuenta los ajustes que se
operan en los diferentes plazos.
Hay, en primer término, traslación en un plazo brevísimo, que la
doctrina de lengua ing lesa denomina "traslación en el período de
mercado". En esta hipótesis se verifica la traslación a través de la
modificación de los precios de oferta de las exi stencias de las
mercaderías listas para su entrega.
Hay traslación a corto plazo, en los casos en que las variaciones de la
oferta y de los precios dependen, entre otros factores, de la
disponibilidad de las ins talaciones y equipos productivos y de su grado
de utilización.
Finalmente, a largo plazo, la traslación depende de la exi stencia o no
de factores de la producción disponibles en gran medida o en cantidad
limitada. La traslación se operará previo ajuste de la capacidad
productiva de la ind ustria.
Debemos subrayar que los ajustes en la capacidad productiva de
la ind ustria pueden no desembocar en la traslación sino en la remoción
del impuesto17 .
La duración del proceso de traslación desde la percusión hasta
la inc idencia es sumamente variable, no sólo porque depende de los
ajustes a diferentes plazos, sino también por la variabilidad del número
de traslaciones que pueden verificarse en las diversas etapas del
proceso productivo y de comercialización de los productos.
Es evidente que las modificaciones de los equilibrios partiendo de
una situación dada y hasta el último proceso de traslación verificado,
pueden verseinterferidas por otras modificaciones no atribuibles al
impuesto sino a otros factores causantes de las mismas, a veces
dependientes de nuevos cambios de la política fiscal, de la política
monetaria, o de la política de precios, o a vecesinherentes a la economía
general con prescindencia de la actividad del Estado.
Dichasinterferencias pueden desviar totalmente los procesos de
traslación, como asimismo los otros efectos posteriores a
laincidencia.g)Situación coyuntural
A pesar del carácter estático del análisis de las modificaciones de los
equilibrios particulares, nos parece necesarioincluir, entre los factores
queinfluyen sobre la traslación a la situación coyuntural.
En el caso de situaciones de euforia económica, acercándose a la
situación de plena ocupación y de precios crecientes, la traslación hacia
adelante se verá facilitada por cuanto losaumentos de precios de los
378
productos por el impuesto se esconderán en losaumentos debidos al alza
general. Por el contrario, resultará difícil la traslación hacia atrás sobre
los precios de los factores, puesto que elauge económico promueve la
mayor elasticidad de la oferta de los capitales o del trabajo.
En una situación de recesión y tendencia hacia la depresión y
disminución de los precios,aumenta la elasticidad de la demanda de los
productos y la rigidez de la oferta de los factores, razón por la cual será
menor la demanda de los consumidores frente alaumento del precio
debido al impuesto y también será mayor la oferta de los factores frente a
la disminución de la demanda. Por consiguiente, en una situación de
recesión económica resultará más difícil la traslación hacia adelante y
más fácil la traslación hacia atrás.
h) Elasticidad o rigidez de la oferta de dinero por parte del sistema bancario
También la elasticidad o la rigidez de la oferta de dinero por parte del
sistema bancarioinfluye sobre la traslación. La necesidad de hacer frente
al pago de impuestos de nueva creación, implica ya para el propio
contribuyente de derecho la necesidad de proveerse de dinero para
cubrir esa erogación,aunque esté convencido—yesté acertado en ese
convencimiento— que podrá trasladar el impuesto hacia adelante o hacia
atrás. La financiación puede serle suministrada por la propia oficina
recaudadora bajo la forma—en uso, por ejemplo, en la Argentina— de
aceptación de letras; o bien por algún banco comercial. Tratándose de un
nuevo impuesto, la financiaciónexige que el sistema bancario en general
responda a los nuevos requerimientos de liquidez tanto del contribuyente
percutido como de aquellos que adquieren los productos sujetos al nuevo
impuesto. Si el sistema bancario noexpande suficientemente el
suministro de dinero, podrá verse frenado el proceso de traslaci ón y
viceversa. Ello puede responder a una política int encional tendiente a
evitar un brote inf lacionario, o bien puede ser un efecto inv oluntario de
una conducta contradictoria o no bien coordinada de la política fiscal y de
la política monetaria.
Acotemos que si se aceptara la doctrina de las finanzas funcionales de
Abba Lerner, debería exc luirse siempre la posibilidad que el sistema
bancario suministrara liquidez a los contribuyentes para hacer frente al
pago de los impuestos, por cuanto éstos, según esa doctrina no tienen
otro objetivo que el de restringir la liquidez del sector privado18 . Desde
luego, el factor de la elasticidad o de la rigidez de la oferta de dinero
trasciende el fenómeno de la traslación y se proyecta en el planteamiento
del equilibrio general y sus variaciones. En particular, la elasticidad o
rigidez de la oferta monetaria deben considerarse como circunstancias
379
relevantes en la política de finanzas compensatorias o sea, de
estabilización.
Remoción del impuesto

Este efecto ha sido exp uesto ya por A. Smith. Su realidad ha sido
reconocida por casi todos los cultores de la ciencia económica, aun que
sociológicamente resulte un fenómeno a veces odioso por sus
implicancias, como lo veremos dentro de poco.
La remoción del impuesto es, en cierto modo, un efecto alternativo con
la traslación, en el sentido que si hay traslación, no hay remoción y ésta
presupone la inc idencia. Puede ocurrir, sin embargo, que ese impuesto
sufra una traslación y aun repetidas traslaciones hasta inc idir sobre el
llamado contribuyente de hecho y que éste no pudiendo a su vez
trasladarlo, realice los cambios de su comportamiento económico que
dan lugar a la remoción.
El contribuyente inc idido (en primer término o luego de una o varias
traslaciones) puede inc rementar su oferta aun a costa de una
disminución del precio a fin de compensar con mayor sacrificio la pérdida
de renta ocasionada por la inc idencia.
El caso típico es el del asalariado que al ver disminuido su salario real
por la inc idencia de un gravamen sin posibilidad —a su vez— de
trasladarlo, decide aum entar sus horas de trabajo (es ind iferente que lo
haga con su empleador o con otro) con el fin de restituir aun con mayor
esfuerzo y disminución de ocio, su renta total a las condiciones
preexistentes al impuesto. Con ello consigue un tipo de salario tal vez
menor que el anterior, pero restituye el salario absoluto total a su
monto ini cial.
El aspecto odioso desde el punto de vista sociológico está en la
consecuencia, puesta de relieve por los economistas clásicos, respecto a
que conviene el impuesto que grave a los salarios porque estimula al
asalariado a aum entar su trabajo.
Es inú til subrayar que esta sugerencia nada tiene que ver con
la exa ctitud del análisis que pone de relieve el efecto de la remoción de
los gravámenes.
Aunque no todos los aut ores reconozcan la amplitud del concepto de
remoción, éste, en nuestra opinión, puede comprender otras variantes en
el comportamiento del contribuyente inc idido. El propio asalariado,
afectado por el impuesto, puede, en lugar de aum entar su cantidad de
380
trabajo, racionalizar el mismo, evitando actos y operaciones superfluas o
capacitándose y perfeccionándose en sus tareas, logrando de este modo
un mayor salario total.
También la empresa inc idida por un impuesto que no pueda trasladar,
podrá recuperar su monto mediante la racionalización de los procesos
productivos, por ejemplo: eliminando derroches, reduciendo gastos
superfluos, mejorando la organización del trabajo. En una palabra,
reduciendo costos en vez de aum entar los precios.
Claro está que en la conducta de la empresa tendiente a reducir
costos puede inc luirse la sustitución de factores o, en general, la
disminución de la demanda de ciertos factores o ins umos, con la cual
habrá una traslación hacia atrás y no una remoción del impuesto. Se
plantea, pues, el problema de deslindar —e n ese supuesto— la
remoción de la traslación hacia atrás. Creemos que el criterio
discriminatorio reside en que hay remoción en todos los ajustes de la
empresa que no tengan como ins trumentos las restricciones de la oferta
de productos ni de la demanda de factores e ins umos. En los casos
opuestos, hay traslación.
Difusión del impuesto

Los efectos más inm ediatos y generales de la inc idencia son, sin
duda alguna, los siguientes: disminución de la renta del
contribuyente inc idido. Ésta provoca —a su vez— una disminución del
consumo o una disminución del ahorro o la disminución de ambos en
diferentes proporciones.
La aplicación del análisis keynesiano nos ind ica que la disminución
del consumo y del ahorro dependen de la propensión marginal a
consumir o a ahorrar. Cuando mayor sea la propensión marginal a
consumir, tanto mayor será la disminución del consumo. Si el
impuesto inc ide sobre sectores de la población de bajos o
medianos ing resos, cuya propensión marginal a consumir es elevada y
en ciertos casos se acerca a la unidad, el efecto de la inc idencia fiscal
será una disminución de la demanda de bienes de consumo. Si, en
cambio, el impuesto inc ide a contribuyentes de altos ing resos, serán los
ahorros los que mermarán por efecto de la inc idencia.
Estas consideraciones nos llevan directamente al enfoque
macroeconómico y de equilibrio general.
En efecto, las contracciones del consumo o del ahorro y sus
consecuencias, según la situación coyuntural, pueden encuadrarse en el
381
estudio macroeconómico de las modificaciones de los grandes
agregados de la economía nacional. Las disminuciones de la demanda
de factores einsumos y de bienes de consumo posteriores a laincidencia,
afectan no sólo a los equilibrios particulares de los mercados sobre los
cuales percute el impuesto, sino a todos los mercados en que puede
difundirse laincidencia, por las disminuciones de la demanda de los
bienes y de los factores.
Por otra parte, esta difusión ya no refleja los ajustes inm ediatos
provocados por la percusión del impuesto, sino que presupone cumplidos
dichos ajustes. Ello trae como consecuencia que se suponga —
r azonablemente— que también se hayan cumplido por separado los
efectos inm ediatos de los gastos públicos, siendo lógico emprender la
síntesis de los efectos de los gastos y de los recursos.
Vendrán así en exa men los efectos de ambos lados del presupuesto,
no sólo para determinar la eficiencia de la satisfacción de las
necesidades públicas por medio del suministro de los servicios estatales
y el logro de la óptima asignación de los recursos en toda la economía,
sino también para planear la redistribución de los ing resos y la
estabilización de los precios y del empleo pleno y el desarrollo
económico.
La disminución del consumo, si se verifica en una situación de plena
ocupación evita el efecto exp ansivo del nuevo gasto público. Entramos,
entonces, en la hipótesis del presupuesto equilibrado, al cual nos hemos
referido anteriormente19 . Se verificará el efecto multiplicador, que —s in
embargo— implicará una exp ansión de la renta monetaria mucho menor
que con el supuesto de financiación por deuda pública o por emisión de
dinero. De esta manera, se podrá evitar la inf lación.
En épocas de depresión, la disminución del consumo significará quitar
fuerza a la política del gasto público para la estabilización, lo que
redunda en perjuicio de dicha política.
Por el contrario, la reducción del ahorro en época de plena ocupación
puede originar un brote inf lacionario, efectuándose el gasto público no a
costa de la demanda privada de bienes de consumo, sino del ahorro.
Debemos aquí plantear dos hipótesis: a) que el ahorro disminuido por
la inc idencia se habría inv ertido, o sea, se habría destinado a la
adquisición de bienes ins trumentales. Ello promoverá una disminución
de las inv ersiones privadas como consecuencia del alza del tipo
de int erés. Pero si el gasto público se destina a inv ersiones, se
producirá —s implemente— una sustitución de inv ersiones privadas
por inv ersiones públicas. Si, por el contrario, el gasto público se destina
a gastos corrientes, se producirá una disminución de la inv ersión total. b)
382
Que el ahorro se hubiera mantenido ocioso. Habrá entonces unaumento
del gasto financiado en forma tal, que no restringe el gasto privado.
Cualquiera que fuere el destino del gasto público, se producirá un
broteinflacionario.
Amortización o capitalización del impuesto

Este efecto consiste en la disminución del valor patrimonial de los
bienesinstrumentales durablementeinvertidos, como efecto del impuesto,
en el momento de su creación, que grava la renta de dicho capital.
El efecto consiste en la capitalización del impuesto a la tasa corriente
(inversa de la tasa deinterés) porque el impuesto afecta
permanentemente el producto de lainversión, lo que implica una
disminución del valor del capital, si no se altera la tasa deinterés. El
dueño del capital en el momento de la creación del impuesto sufre la
pérdida del valor de aquél y no podrá recuperarlo al enajenar suinversión,
por cuanto el adquirente pagará por esainversión un precio igual a la
capitalización a la tasa corriente, del producto neto, deducido el
impuesto. Por consiguiente, el nuevo adquirente se habrá liberado del
impuesto ya que para él, en el capitalinvertido ya ha sido descontado el
valor actual del impuesto sobre todos los productos futuros.
La doctrina tradicional respecto de la amortización del impuesto puede
resumirse en los puntos siguientes:
a) El fenómeno se verifica en todos los casos de impuestos reales
permanentes sobre los productos de capitales durablementeinvertidos,
bajo las condiciones que se establecen en los puntos siguientes.
b) El impuesto debe ser especial—osea— gravar sólo la fuente de
productos; o diferencial, es decir, mayor para una clase deinversiones
que para otra. Si el impuesto fuera general sobre todas lasinversiones, la
consecuencia sería una disminución de la tasa de rendimiento, con lo
cual los valores de los capitales quedaríaninvariables no obstante el
impuesto.
c) El fenómeno debe considerarse como un efecto de laincidencia que
se verifica cuando no hay traslación del impuesto ni hacia adelante ni
hacia atrás.
Es propiamente un efecto distinto de la traslación por cuanto no se
opera periódicamente en todos los momentos en que se aplica el
impuesto, sino que se produce en una sola vez disminuyendo el valor del
capitalinvertido para quien era propietario en la oportunidad en que se
creó el impuesto,independientemente de la operación de venta de
383
lainversión. Ésta sólo es laexteriorización de la disminución del valor del
capital, pero dicha disminución ya estaba cumplida a cargo del
propietario.
Con respecto al primer punto, la doctrina moderna no comparte la
necesidad que el impuesto deba ser periódico, ya que lo mismo puede
ocurrir en el caso de un impuesto que se aplique una sola vez sobre las
transferencias de capitalesinvertidos o deinmuebl es.
Con respecto al segundo punto, la doctrina moderna tampoco admite
la condición que el impuesto sea especial o diferencial y afirma la
posibilidad que la amortización se verifique —t ambién— respecto de un
impuesto general sobre todos los capitales inv ertidos, ya que no se
reconoce necesariamente como cierta la afirmación que un impuesto
general haga bajar la tasa de int erés.
Con respecto a la consecuencia de la venta, en el sentido que el
comprador no pagará el impuesto sobre el producto de la inv ersión pues
ya lo ha capitalizado y transferido al propietario anterior, observa De Viti
de Marco que ello no es cierto, por cuanto también el adquirente puede
haber soportado igual pérdida al vender su inv ersión para obtener el
dinero necesario para efectuar la nueva compra. Nos parece exa cta la
observación pero ella no significa que los nuevos adquirentes no hayan
amortizado el impuesto y sólo lo paguen formalmente sobre los
productos futuros. Lo único cierto es que en determinados casos los
adquirentes pueden, con anterioridad, haberse encontrado en la situación
de los vendedores y haber sufrido la amortización del impuesto. Pero no
todos los adquirentes deben —n ecesariamente— haber pasado por ese
camino, porque puede tratarse de profesionales que adquieren
la inv ersión con sus ahorros anteriormente no inv ertidos o de personas
provenientes de otros países de donde traen sus ahorros o el resultado
de la venta de sus inv ersiones anteriores.
De la comprobación que los impuestos reales producen la
amortización y de la hipótesis concomitante que impuestos de larga vida
pueden afectar a personas que han adquirido sus inv ersiones después
de la creación del impuesto y que, por lo tanto, sólo continúan pagándolo
nominalmente, se ha derivado la propuesta del rescate de los impuestos
reales y de su sustitución con impuestos personales y a las
superrentas20 . En la historia financiera hay dos ejemplos de operaciones
de esta índole: la del rescate propuesto en el Gran Ducado de Toscana
por el senador Gianni y decretado por el gran duque Pietro Leopoldo en
1788 y la del land tax en Inglaterra por William Pitt en el año 177521 . El
primero fracasó, el segundo tuvo un éxito parcial.
384
El rescate de los impuestos reales no es, a nuestro juicio, una medida
que se imponga —n ecesariamente— como consecuencia de la
amortización, sin perjuicio que en determinadas circunstancias pueda ser
aconsejable como una solución adecuada para los problemas de la
política fiscal; por ejemplo, para contrarrestar un brote inf lacionario,
como lo propuso Griziotti durante la Segunda Guerra Mundial22 .
Se ha objetado la realidad del fenómeno de la amortización del
impuesto, argumentando que el valor de una inv ersión no depende sólo
del valor actual de su rentabilidad, ya que los fenómenos especulativos o
el propósito de asegurar el valor de los ahorros con su inv ersión en
bienes de capital no sujetos a la devaluación monetaria, pueden
contrarrestar o neutralizar la pérdida de valor de la inv ersión como
consecuencia de la creación del impuesto.
Es obvio que la objeción es inc onsistente metodológicamente, el
análisis del fenómeno se hace con la premisa tácita del caeteris
paribus. De hecho, además, el fenómeno de la amortización, aun que
compensado por las alzas de los valores por otras circunstancias, exi ste
y sin él el alza debida a otros factores sería más pronunciada.
Otros efectos
Desde un punto de vista totalizador de la actividad financiera, no
deben dejarse de lado los efectos que provoca a nivel macroeconómico
el presupuesto sobre la realidad económica, en el proceso recursos-
gastos; efectos éstos que por razones metodológicas tratamos más
arriba en la parte general del análisis del presupuesto y las finanzas
públicas23 .
385
CAPÍTULO II
CONTENIDO DEL DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO
1. OBJETO PRINCIPAL. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA

La doctrina moderna del Derecho Tributario tiene como objeto
principal la llamada "relación jurídica tributaria". Cuando se habla de este
tópico, se alude —e n general— a la relación tributaria principal, la que
tiene por objeto la obligación de pagar el tributo (obligación de dar). No
se dejan afuera de ella las obligaciones accesorias como: los int ereses,
suplementos de impuestos, etcétera. Pero se exc luyen de la misma las
obligaciones penales tributarias, las obligaciones o deberes de los
administrados hacia la administración, como también las relaciones
procesales que surgen con motivo de los juicios en materia tributaria o
penal tributaria.
Componen el Derecho Tributario Sustantivo o Material las relaciones
de dar el tributo propiamente dicho y sus accesorias.
La mayoría de los aut ores consideran que forman parte del Derecho
Tributario las relaciones entre el Estado o entidad pública, titular del
crédito contra el contribuyente en lo que atañe al pago ind ebido y al
derecho de repetición consiguiente.
Un tema aparte que ubicamos en el Derecho Tributario Sustantivo es
el que se refiere a la obligación de pagar anticipos o bien a las
obligaciones de retención o percepción en la fuente.
Desbrozada así de los elementos heterogéneos que hemos reseñado
arriba, la relación jurídica tributaria principal asume un papel central y
fundamental.
Su naturaleza es la de una relación de derecho, lo que implica la
igualdad de la posición jurídica del sujeto activo —E stado u otra entidad
a la que la ley atribuye el derecho creditorio— y del sujeto pasivo deudor
o responsable del tributo y se identifica con una obligación de dar, a
pesar de las obligaciones accesorias.
386
Debe rechazarse la teoría según la cual hay una relación jurídica de
prestar el tributo con el bagaje de los deberes administrativos y penales,
transformándose el impuesto en una relación jurídica compleja.
2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA SUSTANTIVA

Este análisis está destinado a poner de relieve el núcleo fundamental
del Derecho Tributario Sustantivo, lo que se logra separando las
obligaciones y deberes hacia la administración y las relaciones penales,
porque sólo de esta manera puede establecerse la naturaleza de la
relación jurídica tributaria propiamente dicha. Dicha naturaleza puede
resumirse en las siguientes proposiciones:
a) La relación jurídica tributaria es una relación de carácter personal y
obligacional.
b) La relación jurídica tributaria comprende obligaciones y derechos,
tanto del Estado hacia los particulares como de éstos hacia el Estado.
c) La relación jurídica tributaria es una relación simple no compleja
que abarca obligaciones de dar el impuesto y otras cantidades de dinero.
d) La relación jurídica tributaria es una relación de derecho y no una
relación de poder.
En materia de derecho tributario sustantivo, es decir, cuando se trata
de la relación cuyo objeto es la prestación del tributo, el acreedor no
puede dejar de cobrar el impuesto que nace de la ley; únicamente debe
adaptar su voluntad a lo que establece la ley y tiene una suerte de
derecho-deber, en el sentido que lo que es su derecho creditorio es
también su obligación de hacerlo valer en favor del Estado, que el
organismo administrativo representa. En cambio, cuando se trata de una
relación de carácter administrativo, exi ste la posibilidad que la
Administración ejerza o no su facultad, de acuerdo con un criterio de
oportunidad; y cuando hablamos de oportunidad administrativa, usamos
un término que es característico para ind icar el contenido de las
facultades discrecionales que se rigen no por derechos-deberes, sino por
el criterio de apreciación, de oportunidad, que el mismo organismo puede
ejercer.
Ésta es una norma que otorga una facultad discrecional en varios
sentidos, ante todo porque la Dirección puede usarla o no,
puede ins peccionar o no.
Es discrecional también en otro aspecto, una vez elegido por la
Dirección General Impositiva el camino de realizar la ins pección,
387
ninguna norma establece cómo, en qué circunstancias y en qué forma
debe ejercerse tal ins pección.
Basta este ejemplo paraindicar queexiste una diferencia fundamental
entre ciertas obligaciones de los contribuyentes como las de pagar el
tributo, y otras de adoptar un determinado comportamiento activo o
pasivo frente a la Administración, para facilitar o cooperar con las tareas
del organismo administrativo encargado de la recaudación fiscal. Mezclar
todo esto en una única relación jurídica de carácter complejo, significa
ignorar la característica fundamental del estudio científico, que consiste,
ante todo, en el análisis con el que se adquiere el conocimiento de
lasinstituciones y, luego, en la síntesis que capta y abraza la naturaleza
de conjunto.
La diferencia fundamental que exi ste entre los deberes de
colaboración con la Administración Pública, entre las relaciones que
nacen de las inf racciones y pretensiones a las multas o sanciones
correspondientes y la relación tributaria propiamente dicha, cuyo objeto
es la prestación del tributo, lleva a la conclusión que no se puede admitir
que la relación jurídica tributaria sea compleja: es una simple relación
obligacional, al lado de la cual exi sten otras relaciones completamente
distintas.
Ni siquiera exi ste —n ecesariamente— una identidad de sujetos en la
relación sustantiva y en las demás, porque la relación que tiene como
objeto la prestación del tributo tiene, siempre como sujetos, por un lado,
el sujeto activo titular del crédito fiscal —e s decir, de la pretensión al
tributo— y por el otro, los contribuyentes y responsables que están
obligados al pago de esa prestación. Pero los que deben soportar
verificaciones, ins pecciones, que están obligados a inf ormar o llevar
determinados libros, no son forzosamente los contribuyentes que tienen
que pagar el tributo; en muchos casos se deben presentar declaraciones
juradas sin ser contribuyentes.
Por ejemplo, por la ley de la provincia de Buenos Aires, tienen la
obligación de presentar declaración jurada en relación con el impuesto
sobre los ing resos brutos, los sujetos exe ntos del pago del impuesto por
gozar de la exe nción en virtud de la ley de radicación de ind ustrias o
bien en virtud de otras normas. En una palabra, personas que no son
contribuyentes y que no están obligadas y, por lo tanto, no son sujetos de
la relación que tiene como objeto la prestación del tributo, son sujetos
pasivos de un deber de colaboración con la Administración Fiscal, en el
sentido que deben presentar una declaración jurada, sin que puedan
sustraerse a ella, alegando no ser contribuyentes.
388
Existen otras relaciones jurídicas tributarias, de carácter accesorio,
que nacen por hechos distintos. Así, la mora puede provocar la
obligación del pago de int ereses. No queremos llegar a un
fraccionamiento exc esivo de relaciones, sosteniendo que la obligación
del pago de int ereses o recargos sea una relación jurídica separada:
pero, por cierto, es una obligación accesoria y nace por un hecho nuevo,
distinto del hecho imponible, que es el supuesto de la relación jurídica
tributaria propiamente dicha.
Forma parte también del derecho tributario sustantivo otra relación
jurídica tributaria, opuesta a la relación que tiene como objeto la
prestación del tributo y que no puede confundirse con ésta, porque el
supuesto es totalmente distinto y podríamos decir contrario al que da
origen a la obligación tributaria. Aludimos a la relación que surge entre el
contribuyente o el responsable que ha pagado un tributoindebido y cuyo
objeto es la repetición de loindebido: es una relación igual y contraria,
paralela pero opuesta, a la relación jurídica propiamente dicha. Tiene su
origen en un mismo principio constitucional, es decir, que el
contribuyente sólo debe en concepto de impuesto lo que la ley ha
establecido, de lo cual deriva que cuando se verifica un determinado
hecho imponible surge la obligación, pero limitada al supuesto y a la
cantidad que la ley ha querido imponer. Y si limitamos, entonces, la
relación jurídica tributaria sustantiva a aquella que tiene como objeto la
prestación del tributo y descartamos la tesis que se trata de una relación
compleja, vemos también que esta relación nace de la ley, atribuyendo
derechos y obligaciones a las partes, en la misma forma que cualquier
otra obligación legal.
Las dos partes están en un pie de absoluta igualdad. Ninguna puede
arrogarse más derecho que el que la ley ha establecidoexpresamente. El
poder público por ser tal, no puedeexigir el pago de un tributo que no
esté previsto en la ley, ni en medida mayor que la que la ley determina;
pero el particular no puede bajo ningún concepto, sustraerse al pago de
la obligación, niinvocar que se le reduzca lo que la ley ha establecido.
Sus derechos están fijados en formainalterable eintransigible por la
norma tributaria.
3. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA NO ES UNA RELACIÓN DE PODER

Algunosautores alemanes han sostenido que en materia tributaria la
relaciónexistente entre el Estado y los particulares no es una relación de
derecho, sino una relación entre un poder superior y unos sujetos
389
sometidos a ese poder, por lo cual la han designado con el nombre
deGewaltverhaltnis, que quiere decir relación de fuerza o relación de
poder.
Entre losautores alemanes sostenedores de esa teoría sobresale
Ottmar Buhler, que fue profesor de la Universidad de Munster y después
de la guerra en la de Francfort, uno de los más distinguidos juristas en
esa materia.
Algunosautores italianos, siguiendo—tal vez— caminos distintos, han
llegado a la misma postura, sosteniendo que no se trata de una relación
de derecho, sino de una relación en la cual por un ladoexiste el Estado
dotado de su poder fiscal y, por el otro, sujetos obligados a someterse a
este poder.
La teoría que sostiene la naturaleza de relación de poder se funda,
consideramos, sobre una equivocación de carácter doctrinario e
ideológico, y también sobre la falta del análisis dogmático de
lasinstituciones tributarias.
El error ideológico consiste en considerarineludible la supremacía del
Estado frente a losindividuos y que en todas las obligaciones que el
Estado impone a l os particulares, aquél se coloque en una posición de
preeminencia por la cual su int erés prive sobre el de los particulares,
debiendo éstos quedar sometidos a su voluntad y a su arbitrio, como si el
Estado fuese una entidad superior cuyos derechos prevalecen sobre
los ind ividuales. Esta actitud, a nuestro juicio, es contraria a la
naturaleza del Estado de Derecho, en la que el Estado, como persona
jurídica, se coloca en el ámbito de derecho, máxime en el derecho
tributario, en el que en virtud del principio de legalidad o de reserva y,
precisamente, por una evolución histórico-constitucional, los int ereses
estatales no pueden hacerse valer sino a través del ins trumento de la
ley.
Pero algunos sostenedores de esta teoría llegan a negar a la ley
tributaria el carácter de verdadera norma jurídica y afirman que es
simplemente un acto administrativo que se ejerce por el ins trumento de
la ley. Esta teoría la encontramos exp resada por administrativistas tales
como Víctor Manuel Orlando y E. Lolini.
Al lado de la razón ideológica de la doctrina que sostiene la naturaleza
de la relación de poder hay, en nuestra opinión, otra razón de esa
doctrina; esto es, un defecto de análisis jurídico. Los que sostienen que
la relación jurídica tributaria es una relación de poder lo hacen porque no
distinguen, como lo hacemos nosotros, los aspectos propiamente dichos
del Derecho Tributario Sustantivo o Material, de los otros de Derecho
Formal o Administrativo y de Derecho Penal Tributario. Al contrario, los
390
unen, dando a la relación tributaria el carácter de relación compleja. Por
una parte, exi ste el Estado con una serie de pretensiones, una de las
cuales es el tributo propiamente dicho, esto es, la pretensión de obtener
el pago de una suma de dinero, pero dentro de una serie, por una parte,
de otras pretensiones, como las de citar a comparecer,
solicitar inf ormes, imponer determinados deberes: llenar declaraciones
juradas, presentarse a rendir cuentas ante el Fisco; permitir
allanamientos, compulsas o ins pecciones de libros, visitas de locales;
llevar determinados libros y escrituraciones contables a pedido, no ya de
la ley o del Código de Comercio, sino de la aut oridad administrativa
tributaria. Es decir, toda una serie correspondiente de deberes y
obligaciones de los ciudadanos que entran en esta relación, y las que, en
algunos casos son obligaciones de dar, como las de pagar el tributo; en
otros casos, obligaciones de dar accesorias, como las de pagar
determinados int ereses o recargos; y, finalmente, obligaciones de hacer,
como las ya enunciadas; llevar libros, comparecer, etcétera, y
obligaciones de soportar, como las de permitir allanamientos, visitas de
locales, compulsas de libros por parte de los ins pectores, etcétera.
4. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA NO ES UNA RELACIÓN COMPLEJA

Según esta doctrina, que confunde los aspectos del Derecho
Tributario Sustantivo con los del Derecho Formal, estaríamos frente a
una sola relación que abarcaría todos esos aspectos. La relación así
establecida sería por cierto compleja, y así la define, por ejemplo, el
profesor Giannini, aut or de la obra que podemos calificar de clásica: La
Relación Jurídica Tributaria (Rapporto Giuridico d'Imposta ). Para
Giannini, la relación jurídica tributaria es, precisamente, una relación
compleja, a pesar que reconoce luego que, dentro de ésta —q ue abarca
todos los aspectos de las obligaciones de dar, de hacer y de soportar—
exi ste una relación stricto sensu, que sería la obligación sustantiva de
pagar el tributo.
Otros aut ores, como Pugliese, sostienen también la exi stencia de
una relación compleja, donde, al lado de la relación principal de pagar el
impuesto, estarían las obligaciones accesorias de pagar int ereses y
multas, es decir, todas las relaciones de carácter sustantivo, pero no
tributario, sino penal, esto es, relaciones de Derecho Tributario Penal.
Pero éstas son originadas por otros hechos, que no son los que dan
origen a la relación tributaria; la inf racción es un hecho punible del que
nace la relación jurídica tributaria penal.
391
5. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA ES PERSONAL, NO REAL
Otra cuestión a exa minar es la de la naturaleza personal de la
relación jurídica tributaria.
Es ésta una relación que constituye una obligación y no un derecho de
carácter real. Esto parece bastante claro; sin embargo, hay casos en los
que ha sido disputado y hay aut ores que han sostenido la doctrina
contraria, sobre todo respecto de ciertos gravámenes. Por ejemplo, se ha
sostenido que una categoría de impuestos que se clasifican como
"impuestos reales" constituyen derechos o cargas reales.
Los impuestos de tipo real son una clasificación de los impuestos, no
en relación con los términos jurídicos de derechos reales y derechos de
obligación, sino en virtud de otros criterios.
Como lo señalaron Fleiner y Griziotti, los términos de impuestos reales
y personales han sido utilizados por diversos aut ores en sentidos
distintos. De manera que se crea una confusión cuando se trata luego de
identificarlos, porque no se sabe a qué particular sentido se refieren.
El sentido fundamental de este distingo es el siguiente: son impuestos
reales aquellos en los que se prescinde de las condiciones personales
del contribuyente y del total de su patrimonio o renta, aplicándose el
impuesto sólo sobre una manifestación objetiva y aislada de riqueza o
capacidad contributiva.
En la Argentina, un impuesto de tipo real, en este sentido, era el
impuesto a los beneficios ext raordinarios, porque no se aplicaba el
impuesto sobre la renta de un determinado sujeto, sino que se tomaba
como base para calcularlo una determinada empresa o exp lotación y se
aplicaba el gravamen sobre aquello, que según la ley, representaba la
superrenta o beneficio ext raordinario de esa empresa
o exp lotación, ind ependientemente del hecho que perteneciera a una
persona que poseía también otras empresas o riquezas o a uno o más
sujetos; es decir, se aplicaba sobre una manifestación objetiva de
riqueza.
El impuesto de tipo real más conocido es el impuestoinmobiliario en
las provincias o contribucióninmobiliaria en la Capital Federal, llamado
también contribución territorial o directa según el nombre tradicional.
En este caso, el impuesto se aplica por el uso y goce de la
propiedad inm obiliaria, algunas veces, aun cuando se carezca del título
correspondiente, por lo menos según las leyes vigentes ahora en casi
todas las provincias, con ind ependencia de las condiciones personales
392
del contribuyente que posea otras propiedades o riqueza de otra
naturaleza, y sin medir el gravamen de acuerdo con su renta total, sin
tener en cuenta otras circunstancias que son de importancia fundamental
en los impuestos de tipo personal (los montos no imponibles, las cargas
de familia, la circunstancia que se obtenga la renta con el trabajo o bien,
únicamente, con la propiedad o con el capital, etc.).
Éste es el significado fundamental de carácter financiero, es decir,
refleja un distingo por propósitos diferentes y modalidades distintas de
imposición. Pero exi ste también otro distingo entre impuestos reales y
personales que no refleja los criterios financieros, sino la diferente
técnica legislativa en materia tributaria.
Existen algunos tributos, como el impuesto inm obiliario o, mejor aún,
los derechos aduaneros, en los que el legislador no define quién es el
sujeto que estará obligado al pago del impuesto, sino que precisa
únicamente la materia imponible, y muchas veces emplea una
terminología también un poco equivoca, que da lugar a la confusión
consiguiente.
Por ejemplo, se dice en materia de derechos aduaneros: el hierro
redondo pagará un impuesto de acuerdo con tal aforo. ¿El hierro redondo
paga? El hierro no pagará nada ni estará sometido al impuesto. Lo que
se define es la materia imponible. Y, más aún, se omite lo que es el
verdadero hecho imponible, esto es, el hecho de la vida humana que da
origen al impuesto, que es la int roducción a través de la frontera
aduanera de esa mercadería, ya que éste es el supuesto legal de la
obligación tributaria correspondiente.
Simplemente, se pone en evidencia la materia imponible, o el objeto
material del hecho imponible. Es una forma práctica, sencilla,
para exp licar las cosas que usa el legislador, lo que es comprensible
dado que él no debe manejar conocimientos científicos sino establecer
preceptos, y cuando se dice: los inm uebles situados en la provincia de
Buenos Aires, pagarán —c omo se dijo en varias leyes durante mucho
tiempo— debemos tomar esa exp resión como una forma empírica
de exp resarse, poco precisa desde el punto de vista jurídico, pero no
debe sacarse la consecuencia que quien paga el impuesto sea
el inm ueble.
En estos impuestos, el sujeto pasivo, a veces, ni siquiera se nombra.
El sujeto pasivo sólo se determina por implicancia, porque el legislador,
ante todo, adopta la técnica de establecer el hecho objetivo que da
origen a la obligación de poner en relieve el bien económico sobre el
cual, en definitiva, cae la inc idencia del gravamen o que constituye el
objeto de este hecho económico que da origen al impuesto, pero quien lo
393
pagará será quien realice ese acto de la vida económica, o aquel por
cuenta del cual ese acto se realiza y, en la gran mayoría de los casos, no
hay peligro de confusiones.
Sin embargo, esta técnica puede originar difíciles cuestiones. Por
ejemplo, en materia de derechos aduaneros, ¿quién es el contribuyente?
¿El que materialmente int roduce la mercadería, o el propietario de ésta,
o aquél por cuya cuenta se verifica el despacho aduanero, o el que figura
como propietario en el despacho? Todas estas preguntas surgen por esa
equivocada o imperfecta formulación.
Los impuestos de esta naturaleza, que definen la materia imponible y
no hablan del sujeto pasivo, o sólo tratan de él en segundo término, se
denominan impuestos reales, o mejor, impuestos objetivos, porque se
pone de relieve el objeto, pero no el sujeto. También en este caso se
trata de obligaciones en las que exi ste una relación personal jurídica
entre el sujeto activo que tiene la pretensión y el sujeto pasivo. El sujeto
pasivo será aquel que realiza o con respecto del cual se verifica este
hecho de la vida humana que la ley ha definido como supuesto de la
obligación.
En materia de impuesto inm obiliario, por tratarse de inm uebles
que —m uchas veces— son objeto de derechos reales, era fácil la
aparente deducción lógica respecto a que, si se dice que los inm uebles
pagarán, el impuesto es un derecho real sobre el inm ueble que tiene el
Estado. Y también exi ste el parecido con la hipoteca, derecho real de
garantía, que grava el inm ueble porque el propietario del inm ueble
hipotecado —exa ctamente como el propietario del inm ueble
contribuyente del Estado— tiene que efectuar el pago de los servicios de
la hipoteca y en el caso de falta de pago debe soportar la ejecución sobre
el mismo bien hipotecado, porque es objeto de garantía en ambos casos.
Y, finalmente, porque el valor económico de su propiedad queda
reducido, tanto por los servicios hipotecarios como por la exi stencia de
este impuesto de carácter real. Pero la analogía no pasa de este simple
parecido.
Las cargas o derechos reales eminentes del Estado, eran un
fenómeno típico del Estado feudal y luego del Estado absoluto anterior a
la Revolución Francesa. Hasta esa época se podía considerar que todas
las propiedades estaban sujetas al dominio eminente del Estado y, por lo
tanto, se pagaban las "regalías" y otras formas de "droits" como decían
los franceses.
De aquí deriva la exp resión "derecho" en concepto de impuesto,
porque se refiere al derecho eminente que tenía el soberano de
recaudar, de exi gir estas prestaciones, que algunas veces eran
394
derechos sobre las personas y otras sobre las actividades, por la razón
de que todas las actividades también pertenecían al soberano. Así para
el ejercicio del comercio, de ind ustrias lícitas o ilícitas y, quien quisiera
ejercer esas actividades debía solicitar la aut orización correspondiente al
soberano, quien la otorgaba mediante una carta patente, de la cual ha
derivado otra ins titución, una patente, necesaria para ejercer
determinado comercio. Para obtener la patente debía pagarse un tributo,
que en aquel tiempo tenía la naturaleza de una contraprestación por una
concesión soberana.
Actualmente, en virtud del principio constitucional ya comentado,
contenido en el artículo 14 de nuestra Carta, los ciudadanos pueden
ejercer todos los comercios o ind ustrias lícitas, sin tener que solicitar
permiso de nadie. Sin embargo, ha permanecido la ins titución de la
patente como impuesto, por lo cual la solicitud del permiso es
simplemente la formalidad que se adopta administrativamente para
establecer la forma del pago de este gravamen, donde lo principal ha
pasado a ser lo accesorio y lo accesorio lo principal, en el sentido que en
el Estado absoluto lo principal era tener la concesión y lo accesorio era el
pago del tributo, y ahora el otorgamiento de la patente es, simplemente,
una formalidad administrativa para documentar el pago del impuesto
correspondiente.
La prueba del carácter personal del impuesto inm obiliario se halla en
esto cuando exi ste una obligación por el pago de ese gravamen, el
deudor no puede, salvo una disposición exp resa que así lo establezca,
liberarse abandonando el predio, o dando éste en pago; no se ext ingue
totalmente la obligación por el hecho que el remate del inm ueble
gravado haya resultado inf ructuoso parcialmente y exi sta un sobrante
de crédito. Este sobrante queda como un derecho creditorio del Estado
hacia el contribuyente, porque el tributo es una deuda personal del
contribuyente por el hecho del uso y goce del inm ueble y no es una
obligación real —u na obligacio propter rem — del inm ueble hacia el
Estado.
En definitiva, todos los impuestos, tanto los llamados reales como
personales, desde el punto de vista jurídico, son obligaciones y, por lo
tanto, relaciones jurídicas personales en las que por un lado exi ste una
persona que debe pagar el impuesto y, por el otro, el sujeto activo con la
pretensión fiscal correspondiente.
Algunos aut ores se obstinan en el error de creer que exi sten
impuestos cuyos deudores no son personas, sino determinados hechos o
cosas. El malogrado doctor Andreozzi, ya profesor de Derecho
Administrativo en Tucumán, en su Tratado de Derecho Tributario
395
Argentino sostiene que, en lugar del hecho imponible, debe hablarse más
propiamente de la "situación jurídica tributaria", y que éste es el sujeto
pasivo de los impuestos.
Esto nos parece una equivocación desde el punto de vista jurídico. No
es posible concebir que una situación jurídica sea deudora, o que sea el
sujeto pasivo.
"Situación jurídica" es un término que puede emplearse, si así se de-
sea —y sería vano polemizar sobre esta terminología— para ind icar las
circunstancias de hecho, es decir, es equivalente al término "hecho
imponible" que, como sostuvimos, es una exp resión sintética
para ind icar los hechos, la situación de hecho, o el conjunto de
circunstancias de hecho, que constituyen el supuesto legal de la
obligación; pero en ningún momento puede afirmarse que esta situación
de hecho sea el sujeto pasivo. Quien debe pagar el impuesto no puede
ser sino una persona.
6. NACIMIENTO DE LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA

La relación jurídica tributaria, en cuanto nace de la ley, exi ge como
requisito fundamental para su nacimiento que se verifique en la realidad
fáctica el hecho o los hechos definidos abstractamente por la ley como
supuestos de la obligación.
Este presupuesto de hecho se compone, a su vez, de diferentes
elementos; en primer término, los hechos objetivos contenidos en la
definición legal del presupuesto; en segundo término, la determinación
subjetiva del sujeto o de los sujetos que resulten obligados al pago del
gravamen y el momento de vinculación del presupuesto de hecho con el
sujeto activo de la imposición; en tercer término, la base de medición,
llamada también base imponible, esto es, la adopción de parámetros que
sirvan para valorar cuantitativamente los hechos cuya verificación origina
la obligación; en cuarto término la de limitación en el espacio y en el
tiempo de esos hechos; en quinto término la cantidad exp resada en una
suma finita o bien en un porcentaje o alícuota aplicable a la base
imponible, que representa o arroja como resultado el quantum de la
obligación tributaria.
En este enfoque, todos los elementos subjetivos y objetivos de la
relación jurídica tributaria se resumen en el único concepto del
presupuesto de hecho definido por la ley.
En el análisis de la relación obligacional se adopta a menudo otro
enfoque y otra terminología. Concebida la relación jurídica tributaria
396
como relación personal, se considera que el primer elemento de la
obligación consiste en los sujetos activos y pasivos; el segundo elemento
es el objeto o la materia imponible, identificándose en este concepto los
hechos objetivos que dan origen a la obligación.
No compartimos esta posición doctrinal y, por el contrario, creemos
que es fuente de errores y confusiones.
Los sujetos de la obligación tributaria no son un elemento a priori, ni
desvinculado del presupuesto de hecho objetivo. No exi ste una
relación int ersubjetiva con prescindencia de la obligación tributaria
concreta, que surge de la verificación de los hechos definidos por la ley.
Por el contrario, hay impuestos que, como se ha visto, ni siquiera
contienen en las disposiciones legales pertinentes la definición de los
sujetos. Por otra parte, cuando la ley define a los sujetos y establece su
grado de responsabilidad para el pago del tributo, lo
hace exc lusivamente en conexión con los hechos objetivos que
constituyen el supuesto legal de la obligación.
Con razón ha sido señalada por algunos aut ores, Araujo Falção y
Sáinz de Bujanda, como errónea o, por lo menos, como fuente de
posibles confusiones terminológicas y conceptuales, la adopción del
concepto de objeto del impuesto. En efecto, desde el punto de vista
jurídico el objeto de la relación tributaria obligacional es la prestación, es
decir, el mismo tributo que debe ser pagado por los sujetos pasivos y
cuya pretensión corresponde al sujeto activo. El concepto de objeto es
apropiado en la ciencia de las finanzas para ind icar el fenómeno
económico de la inc idencia del impuesto, esto es, por ejemplo, el
patrimonio global de las personas físicas o su renta, como también el
producto neto de una determinada actividad productiva o, finalmente,
determinados bienes materiales, cuya venta o producción soporten el
gravamen.
Desde el punto de vista jurídico, esos fenómenos económicos o esos
bienes materiales sólo constituyen un elemento componente del conjunto
de circunstancias de hecho que el legislador define abstractamente como
presupuesto de la obligación tributaria y cuya verificación concreta da
nacimiento a la obligación.
Nuestra posición doctrinal, exp uesta por vez primera en El Hecho
Imponible , coincide con la de aut ores clásicos como Hensel y también
con la de aut ores más recientes como Araujo Falção y Sáinz de
Bujanda.
La posición contraria tiene, además, el inc onveniente que en ella se
confunden diferentes aspectos del presupuesto de hecho de la obligación
como, por ejemplo, las circunstancias objetivas que constituyen el hecho
397
imponible con la base de medición o base imponible. Prueba de ello
puede hallarse en la jurisprudencia de las Cámaras Civiles de la Capital
en materia de impuestos a las actividades lucrativas, en cuanto sostiene
que un impuesto que grave las actividades lucrativas adoptando como
base de medición el monto de los ing resos brutos es, en definitiva, un
impuesto sobre los ing resos brutos. Nada hay que objetar a esta
afirmación desde el punto de vista del análisis económico del gravamen,
pero sí desde el punto de vista jurídico, por cuanto la base de medición
utilizada no puede hacer desaparecer como presupuesto de hecho de la
obligación el ejercicio de la actividad lucrativa. Ello no implica desconocer
que también la base imponible constituye un elemento del presupuesto
de hecho de la obligación, que en su conjunto abarca todos los aspectos
subjetivos, objetivos, cuantitativos, espaciales y temporales, que la ley
define en forma exp resa o implícita.
El presupuesto de hecho de la obligación tributaria ha recibido
diferentes denominaciones no solamente por razones derivadas de los
diferentes idiomas en que seexpresa la doctrina o las leyes de diferentes
países, sino también por diferentes tradiciones o enfoques. La literatura
jurídica alemana y suiza ha denominado dicho presupuesto de hecho con
el término deSteuer - Tatbestand; la doctrina italiana lo ha
denominadofattispecie tributaria; la doctrina francesa y la brasileña han
preferido el término "hecho generador de la obligación tributaria".
Otrosautores en diferentes países prefieren hablar de "situación base" o
"situación jurídica tributaria" (Allorio en Italia y Andreozzi en la Argentina).
Desde el año 1943 el término "hecho imponible", que empleamos
como título de un libro de teoría general, ha tenido en la Argentina y en
otros países latinoamericanos la suerte de ser aceptado por la doctrina,
la legislación y la jurisprudencia y, especialmente, de ser adoptado en la
literatura española. Creemos int eresante señalar al respecto, que las
admisiones que formuláramos en el Curso Superior de Derecho
Tributario , del año 1957, al mencionar las críticas desde el punto de vista
lexicológico al término "hecho imponible", fueron refutadas por el profesor
Sáinz de Bujanda (en su obra Hacienda y Derecho , Vol. IV, pág. 276),
quien se preocupó de disipar nuestros escrúpulos y dar la razón de la
amplia aceptación del término cuestionado.
7. UNA CUESTIÓN TERMINOLÓGICA DE FONDO

Una cuestión principalmente terminológica pero también de
importancia fundamental, ha sido planteada por el brillante profesor de la
398
Universidad de São Paulo Geraldo Ataliba, quien sostiene1 que debe
haber diferencia de nombre y concepto para dos fenómenos vinculados
entre sí, pero sustancialmente diferentes. Una cosa es la definición legal
del presupuesto de hecho de la obligación tributaria, la que es un
concepto abstracto contenido en la ley al cual se denomina, siguiendo la
teoría de Alfredo Augusto Becker2 , hipótesis de inc idencia, y otra cosa
es el hecho imponible que es un fenómeno fáctico o concreto que se
verifica en el mundo real y que se subsume en la norma tributaria,
originando así una obligación tributaria.
No dudamos de la razonabilidad de distinguir dos conceptos diferentes
dándoles también dos nombres distintos. También es obvio que dándoles
el mismo nombre a dos conceptos distintos puede y es muy verosímil
que ocurra alguna confusión, o bien alguna oscuridad en el discurso en el
que dichos conceptos se empleen promiscuamente.
Este peligro de confusión no es muy grave, porque el distingo que no
se efectúa en el nombre, se verifica, en cambio, en el adjetivo. En efecto,
se dirá hecho imponible abstracto y hecho imponible concreto. Sin
embargo, creemos que la denominación única para los dos conceptos es
conveniente. En efecto, desde el punto de vista conceptual es mucho
mejor la denominación única porque permite la identificación dialéctica
entre el hecho imponible abstracto según la definición de la ley y el hecho
imponible concreto como espejo de esa imagen. Esta utilización
anfibológica del concepto legal y abstracto con el fenómeno real y
concreto no se verifica sólo en el derecho tributario. Por el contrario, se
trata de un fenómeno general. En el derecho privado, por ejemplo, se
habla de contrato de compraventa refiriéndose tanto a la ins titución
abstracta del Código Civil o Comercial, como a los negocios concretos
que se realizan en el mercado y que reflejan la figura legal del contrato
respectivo. Nos parece ind udable que ningún jurista soñaría siquiera con
crear dos vocablos distintos para la compraventa como modelo legal y
para las compraventas reales que se verifican en determinado tiempo y
lugar.
Si analizamos desde el punto de vista jurídico la relación jurídica
tributaria como relación obligacional que nace de la ley, nos encontramos
ante un fenómeno cuyos elementos y estructura no se diferencian
sustancialmente de las relaciones ex lege del derecho privado. En efecto,
todas las relaciones jurídicas, sean ellas de derecho privado o del
derecho público, exi gen como requisito fundamental para su nacimiento,
que se verifique en la realidad fáctica el hecho o los hechos definidos
abstractamente por la ley como presupuestos de la obligación.
399
Este presupuesto de hecho se compone, a su vez, de diferentes
elementos: en primer término, los hechos objetivos contenidos en la
definición legal del presupuesto de hecho; en segundo término,
el momento de vinculación del presupuesto de hecho con el sujeto activo
de la imposición; o sea la delimitación del ámbito territorial o humano en
el cual se desarrolla el fenómeno concreto; en tercer término, la
ubicación de dicho fenómeno en el tiempo; en cuarto término, la base de
medición, llamada también base imponible, esto es, la adopción de
parámetros que sirvan para valuar cuantitativamente los hechos cuya
verificación da nacimiento a la obligación; en quinto término la atribución
a los sujetos pasivos de las circunstancias objetivas comprendidas en la
definición legal del presupuesto de hecho. A este respecto ind icaremos
una importante divergencia metodológica entre nuestra doctrina y la
técnica legislativa y buena parte de los aut ores. La divergencia
mencionada abarca también el léxico empleado.
Estos errores son agravados por las disposiciones legales del Título I,
Capítulo 3 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)3 . En
dicho capítulo el legislador ha dictado normas generales respecto de los
sujetos pasivos de los impuestos, las que entran a aplicarse si en las
leyes impositivas particulares se crean obligaciones atribuibles a esos
sujetos, poniendo así en vida las responsabilidades que prevén las
normas generales de la ley citada.
En sexto término la cantidad exp resada en una suma finita o bien en
un porcentaje o alícuota aplicable a la base imponible, que da como
resultado el quantum de la obligación tributaria4 .
Según este enfoque, todos los elementos objetivos, subjetivos,
espaciales, temporales y cuantitativos de la relación jurídica tributaria se
resumen o se reúnen en el único concepto del presupuesto de hecho
definido por la ley o hecho imponible.
En la técnica legislativa y en los tratados doctrinarios se adopta otro
enfoque metodológico: concebida la relación jurídica tributaria como
relación personal, se considera que el primer elemento de la obligación
consiste en los sujetos activos y pasivos; el segundo elemento es
el objeto, o materia imponible, a veces con los momentos de vinculación
y las delimitaciones temporales que la ley establece y la cuantificación
mediante parámetros adecuados.
No compartimos ese método ni el léxico empleado, que son fuente de
errores y confusiones.
"Los sujetos de la obligación tributaria no son un elemento a priori ni
desvinculado del presupuesto de hecho objetivo. No exi ste una relación
400
jurídica int ersubjetiva con prescindencia de la obligación tributaria
concreta que surge de la verificación de los hechos definidos por la ley"5 .
Las leyes tributarias nacionales en la Argentina en general, definen en
primer lugar los sujetos pasivos de la obligación y luego los hechos
objetivos bajo la denominación de objeto del impuesto. Este concepto es
erróneo y puede ser fuente de confusión terminológica y conceptual,
como lo señalaron Araujo Falção y Sáinz de Bujanda.
401
CAPÍTULO III
EL HECHO IMPONIBLE: CONCEPTO Y NATURALEZA
1. CONCEPTO
La ley no puede generar la obligación sin laexistencia en la vida real
del hecho imponible concreto que pueda subsumirse en la definición
legal del hecho imponible abstracto. Por otra parte, el hecho imponible no
crea por sí solo la obligación, sino que lo hace a través de la ley.
Esta conexión entre el hecho imponible y la norma demuestran que el
hecho imponible es un "hecho jurídico" o, dicho con otras palabras, es un
hecho que por voluntad de la ley, produce efectos jurídicos.
Hemos leído o escuchado alguna vez que los hechos imponibles son
de naturaleza económica antes que jurídica. También se ha dicho que
son hechos de naturaleza económica que la ley elige como hechos
jurídicos.
La primera afirmación esincorrecta, por lo cual tenemos que
rechazarla.
La segunda no esinexacta, pero merece una mayor precisión.
El error de las doctrinas que niegan la naturaleza jurídica de los
hechos imponibles consiste—precisamente— en esta negación, mientras
que esexacta la afirmación que dichos hechos son de naturaleza
económica.
El problema planteado encuentra su solución alexplorar si el
presupuesto de hecho de los impuestos posee características
particulares que permitan identificarlo como tal.
Este planteamiento responde a la cuestión que surge de la doctrina
del administrativista de Otto Mayer, respecto a que la obligación del
impuesto, a diferencia de las tasas y de las contribuciones, carecería de
características propiasinherentes a su contenido o, como loexpresa
dichoautor, sería"rein urld voraus-setzungslos".
La doctrina opuesta—ala cual pertenecemos—, reconoce en los
presupuestos de hecho de las obligaciones impositivas una naturaleza
específica con respecto a los otros tributos y común a todos l os
402
impuestos por ser la naturaleza sustancial de los hechos imponibles o,
como lo prefiere Sáinz de Bujanda, el fundamento que caracteriza los
hechos imponibles.
La inv estigación de la naturaleza sustancial del hecho imponible se
acopla —s egún la escuela de Pavía creada por Benvenuto Griziotti y a la
cual pertenecemos con Pugliese, Vanoni, Pesenti, Micheli, y muchos
otros—, con el problema de la causa jurídica del impuesto. Esta escuela
identifica el principio rector de los hechos imponibles con la causa
jurídica de las obligaciones impositivas1 .
Si seguimos la ciencia de las finanzas en la búsqueda de los criterios
selectivos que caracterizan las diferentes especies de tributos,
encontramos como principio fundamental de los hechos imponibles el de
la capacidad contributiva o capacidad de pago (traducción habitual
del ing lés "ability to pay" y del alemán Leistungs-fahigkeit).
2. EL ASPECTO ESPACIAL DEL HECHO IMPONIBLE

Los hechos imponibles definidos por la ley en su aspecto objetivo,
deben —n ecesariamente— ser delimitados territorialmente para abarcar
solamente a aquellos que se verifican en el ámbito espacial que
establece la ley misma y que, aut omáticamente, exc luye los hechos
imponibles que, si bien responden a la delimitación objetiva, deben
hacerlo con respecto al espacio que la ley circunscribe para el ejercicio
de su poder fiscal. Como alternativa de este criterio territorial, la ley
puede adoptar otro criterio limitador: el ámbito social formado por la
sociedad humana sobre la cual el legislador ext iende la potestad
tributaria.
Son éstos los momentos de vinculación de los hechos imponibles con
el sujeto activo de la obligación tributaria.
Ellos pueden distinguirse en criterios territoriales o en criterios
personales o políticos.
La selección del momento de vinculación responde a dos propósitos
principales. El primero es la posibilidad de ejercer eficientemente el
ejercicio del poder fiscal por ser asequibles los casos concretos por la
administración tributaria que puede realizar así la recaudación
correspondiente. El segundo es el logro de la finalidad socioeconómica
de la ley fiscal, según la posición del Estado dentro de la comunidad
mundial y la realización de sus int ereses consiguientes2 .
403
3. EL ASPECTO TEMPORAL DEL HECHO IMPONIBLE
Las circunstancias de hecho que el legislador adopta para establecer
la ubicación en el tiempo de los hechos imponibles, delimitan, como
consecuencia, el alcance de la obligación tributaria en el tiempo.
A este respecto, los hechos imponibles pueden ser circunstancias de
hecho de verificación ins tantánea; en otros casos abarcan un
determinado proceso que se desarrolla en el tiempo.
Podemos mencionar como ejemplo el del impuesto sobre los
beneficios eventuales. El legislador considera como beneficio imponible
el que se realiza en ocasión de la venta o de la transferencia de
bienes inm uebles. Se trata de un hecho ins tantáneo a pesar que el
proceso de formación del beneficio puede abarcar un largo período de
tiempo.
En otros casos, los hechos imponibles representan fenómenos que —
c onvencionalmente— se identifican con los ejercicios anuales. Ello
ocurre por ejemplo en el impuesto a la venta o a las ganancias. El
legislador puede elegir como imputación el ejercicio anual comercial o
bien el año fiscal en el cual termina un ejercicio.
En el impuesto sobre los capitales de empresas como otrora en el
impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes, se
considera como connotación temporal una fecha determinada, por
ejemplo, el día del cierre del ejercicio anual, mientras que en el impuesto
a los beneficios ext raordinarios, el capital que representaba una base
para el cómputo del beneficio gravado se calculaba a la fecha del
comienzo del ejercicio y por un largo período de vigencia de ese
impuesto, dicho capital sufría variaciones de acuerdo con
acontecimientos que afectaban el patrimonio durante el curso del
ejercicio y que motivaban el ajuste a dicho capital.
En el caso de los impuestos inm obiliarios provinciales y municipales,
el hecho imponible surge de la mera circunstancia de ser propietario al
comienzo del año fiscal. Ello es tan cierto que aquel que vende
el inm ueble en cualquier fecha debe justificar el pago del
impuesto inm obiliario por todo el año, sin perjuicio que por arreglo de
derecho privado la carga del impuesto se reparta entre vendedor y
comprador a prorrata temporis.
En el impuesto al valor agregado (IVA) como en el gravamen
antecesor, impuesto a las ventas, los hechos imponibles se verifican
cada uno en la fecha en la que se produce la entrega consiguiente a la
operación gravada. Sin embargo, a los efectos de la liquidación periódica
por posiciones mensuales o por declaración jurada anual, se reúnen los
404
montos que constituyen el débito fiscal y los que representan los créditos
fiscales, sin tener en cuenta las fechas aisladas de cada operación.
4. BASE DE MEDICIÓN O BASE IMPONIBLE

La base imponible representa uno de los elementos constitutivos del
hecho imponible y responde a la necesidad de cuantificar dicho
presupuesto de hecho a fin de aplicar sobre esa cantidad el porcentaje o
la escala progresiva cuya utilización dará como resultado el importe del
impuesto.
La adecuación del monto del impuesto a la magnitud de los hechos
económicos que constituyen los presupuestos legales de las obligaciones
tributarias, implica —n ecesariamente— una medición de los hechos
imponibles, es decir la aplicación de una unidad de medida que permita
transformar esos hechos en cantidades, a las que se aplicarán las
alícuotas correspondientes.
En los impuestos, en general, estas unidades de medida se aplican
directamente sobre el objeto material, o sea, sobre el aspecto objetivo de
los hechos imponibles.
Es característica del impuesto, especialmente de aquellos que
representan los más importantes modelos impositivos, la casi identidad
entre hechos imponibles y base imponible.
Por ejemplo, en el impuesto a las ganancias el aspecto objetivo del
hecho imponible es la realización de una ganancia correspondiente a un
determinado período fiscal y con las demás connotaciones; la base
imponible se aplica directamente a ese objeto o, más aún, casi se
confunde con él. Es así como el concepto de renta o ganancia imponible
reúne en sí mismo el hecho y la base imponibles, porque la propia renta
es una exp resión numérica o una cantidad.
Lo mismo ocurre con el beneficio eventual en el impuesto
correspondiente.
Existen, sin embargo, casos en los que la base de medición no se
aplica directamente sobre el objeto del hecho imponible y la ley toma
algún índice o cantidad como medida del hecho imponible sin una
relación directa con éste; se da en esos casos, la posibilidad para el
legislador de elegir la base de medición entre diferentes elementos
cuantificadores.
Un exc elente ejemplo de lo exp uesto es el actual impuesto provincial
o de la municipalidad de la Capital Federal sobre los ing resos brutos,
405
nombre actual del anterior impuesto a las actividades lucrativas o a las
actividades con fines de lucro.
En el momento de su creación, el impuesto mencionado tenía como
hecho imponible el ejercicio de una actividad lucrativa en la jurisdicción
de la provincia o de la capital, en su caso. El legislador adoptó como
base imponible los ing resos brutos obtenidos en la jurisdicción del sujeto
activo en el ejercicio de dicha actividad. Pero el legislador bien hubiera
podido adoptar otros índices como, por ejemplo, el capital empleado o los
salarios pagados.
En la actualidad, después de un corto eclipse y como consecuencia de
la reforma de los impuestos nacionales y del régimen de coparticipación
federal, rige el mismo impuesto cuya nueva denominación refleja el de-
seoinalcanzable—anuestro juicio— de diferenciar este impuesto de su
antecesor. En efecto, el gravamen se denomina "impuesto sobre
losingresos brutos" (base imponible) obtenidos en el ejercicio de una
actividad lucrativa o con fines de lucro (hecho imponible en su aspecto
objetivo).
La base imponible puede consistir en cualquier parámetro, tal como:
peso, volumen, unidades o valor monetario. Existen ejemplos de cada
uno de ellos en los impuestos aduaneros e impuestos int ernos.
Más frecuente es el uso del valor monetario, como exp resión fiel de la
riqueza que evidencia una determinada capacidad contributiva.
Cuando la ley adopte la base del valor monetario, ésta puede
denominarse correctamente "monto imponible"3 .
5. ASPECTO SUBJETIVO DEL HECHO IMPONIBLE

Hemos referido la cuestión metodológica que consiste en la ubicación
de la clasificación y determinación de los sujetos pasivos como primer
elemento del hecho imponible en su sentido amplio. Es éste un error en
el análisis jurídico de los elementos que componen el cristal del hecho
imponible en todas sus facetas. Hemos visto también que este error de
método está acompañado por normas generales de la ley 1 1.683, cuya
validez depende de la verificación concreta de los hechos imponibles.
Subrayamos ahora que el error de enfoque tiene su exp licación en un
orden abstracto pero no jurídico, puesto que se funda únicamente en una
prioridad atribuida a los protagonistas humanos con respecto a las
circunstancias objetivas y a los elementos espaciales, temporales y
cuantitativos. Jurídicamente, en cambio, la identificación de los sujetos
406
depende de la atribución del hecho imponible a los sujetos según
criterios ins trumentales para la mayor eficacia de la recaudación.
Esta aclaración respecto de la ubicación del aspecto subjetivo de la
relación jurídica tributaria nos permite rechazar en forma coherente con
lo exp uesto, la concepción de Blumenstein que construye la relación
jurídica tributaria sustantiva sobre dos tramas, imaginando la
coexistencia de una relación puramente subjetiva y sin circunstancias
objetivas ni parámetros cuantificadores. Esta relación adquirirá su
naturaleza completa de relación obligatoria cuando se verifique el hecho
imponible en su aspecto objetivo.
Concluimos que hay una sola obligación tributaria que nace de la ley
por la verificación en la realidad fáctica del hecho imponible con sus
diferentes aspectos que constituyen una sola trama.
Desde el punto de vista práctico pero ins pirado en el análisis científico
para la exp osición de la materia se deberá desarrollar a continuación la
teoría de los sujetos pasivos en general, la que se completará en el
estudio de cada impuesto en particular.
En primer término, el sujeto pasivo obligado por exc elencia es el que
comúnmente se denomina "contribuyente".
Es éste el sujeto obligado en virtud de la propia naturaleza de los
hechos imponibles, que de acuerdo con la ley, resultan atribuibles a
dicho sujeto por ser el que los realiza. Este sujeto es el que la literatura
tradicional en materia de finanzas públicas denomina "contribuyente de
derecho".
En el exa men de las diferentes ins tituciones tributarias se presentan
dos problemas acerca de la determinación de este sujeto pasivo.
El primer problema consiste en que no siempre las leyes tributarias al
definir el hecho imponible ponen de relieve no sólo el aspecto objetivo
sino también su atribución al sujeto pasivo, de la cual surgiría la
obligación de éste al pago del impuesto. Efectivamente, en ciertos tipos
de gravámenes o, a menudo, por deficiencias técnicas en las normas
positivas, éstas se limitan a definir el aspecto objetivo sin siquiera
nombrar al sujeto obligado. Esto ocurre en los tributos que se califican
como reales, o, mejor dicho, objetivos. En tales hipótesis, toca
al int érprete hallar en las normas mismas en forma implícita la atribución
de estas circunstancias objetivas a un determinado sujeto que será el
contribuyente. La naturaleza de la obligación tributaria como relación
personal exc luye la posibilidad de la ine xistencia de un sujeto
pasivo aun cuando la ley no lo mencione especialmente.
El segundo problema consiste en lo siguiente: a menudo las leyes
establecen responsabilidades y obligaciones a una serie de sujetos con
407
respecto al pago de un impuesto; ahora bien, ¿se hallan todos estos
sujetos en la posición de contribuyentes o deudores principales del
impuesto, o bien hay un grado distinto de responsabilidad entre ellos?
La contestación a ambos problemas es común y puede exp resarse
así: tanto en el caso en el que la ley no mencione al sujeto pasivo como
en el caso en que enumere y determine diferentes sujetos obligados,
debe distinguirse entre aquel que realiza el hecho imponible o al cual
este hecho es atribuible por naturaleza o como propio, de todos aquellos
otros a los cuales la responsabilidad por el impuesto deriva únicamente
de un precepto legal que así lo establece. Se verifica así el siguiente
distingo de carácter fundamental: el contribuyente es tal tanto en el caso
en el que la ley lo establezca exp resamente, como en el que la ley nada
diga al respecto. Por el contrario, los demás sujetos pasivos son tales
sólo en virtud de una exp resa disposición legal.
En otras oportunidades hemos sostenido que el sujeto pasivo principal
es aquel que posee la capacidad contributiva que constituye el
fundamento del hecho imponible, mientras que los demás sujetos sólo
son tales porque la ley considera oportuno y conveniente ampliar la
esfera de los sujetos obligados, para mayor garantía del crédito fiscal, sin
que ellos posean la capacidad contributiva.
Sin embargo, este criterio puede no ser tan seguro o preciso como
otrora pensáramos. En efecto, en la determinación del sujeto pasivo
principal exi ste siempre un cierto grado de arbitrariedad o, si se prefiere,
de decisión discrecional del legislador. En determinadas circunstancias el
legislador puede elegir entre diferentes alternativas. Por ejemplo: si el
hecho imponible consiste en la venta de un determinado bien el
legislador puede considerar como sujeto pasivo principal al vendedor o al
comprador o a ambos solidariamente. Ocurre así que en el caso del
impuesto sobre las transferencias de títulos valores la ley respectiva (t.o.
en 1977 y sus modificaciones)4 establece claramente que el impuesto
está a cargo de los enajenantes. En el impuesto de sellos, en cambio,
frente a análoga operación de venta de inm uebles la ley establece la
obligación de ambas partes; en la ley nacional (art. 2 4)5 por mitades, en
la legislación provincial, en forma ind ivisa y solidaria.
Otro motivo de aut ocrítica al concepto otrora sostenido que el
contribuyente sea necesariamente aquel que posea la capacidad
contributiva, consiste en la gravitación que pudo tener en la creación de
la ley el conocimiento del fenómeno económico de la traslación del
impuesto. En términos concretos, nos referimos a la importancia que en
el legislador pudo haber inf luido para la elección de un determinado
hecho imponible, la previsión que el impuesto establecido como
408
obligación de un sujeto se transfiera a otro. En el impuesto a las ventas,
en el IVA y en los impuestos int ernos, la capacidad contributiva que
determina la elección del hecho imponible venta o exp endio de
productos gravados, ¿pertenece al fabricante o vendedor o bien al
comprador, a aquel que consume el producto final?
Si nos fundamos únicamente sobre los conocimientos de la teoría
financiera, la capacidad contributiva que quiere captar el legislador es la
de los consumidores que pagarán con el precio de los artículos gravados
al impuesto correspondiente. Sin embargo, el consumidor final es
totalmente ext raño a la relación jurídica tributaria y, por lo tanto, la
capacidad contributiva del consumidor en nada puede servirnos para
determinar el sujeto pasivo principal de la obligación.
La conclusión de este razonamiento nos conduce a la siguiente
alternativa: o bien la capacidad contributiva es un concepto inú til para la
determinación del sujeto pasivo principal, o bien debe adoptarse como
concepto de capacidad contributiva, no ya la capacidad evidenciada por
el consumidor final del producto en cuyo precio esté contenido el
impuesto por efecto de la traslación, sino la capacidad contributiva del
productor o fabricante.
Nos inc linamos por la segunda alternativa, de conformidad con lo
que exp usimos en referencia con el sistema del derecho tributario
argentino en un trabajo publicado en la revista Jurisprudencia
Argentina en el año 1947.
La doctrina tributaria distingue dos categorías de sujetos pasivos: la
primera es la de los sujetos pasivos responsables por una deuda propia;
la segunda es la de los responsables por deuda ajena.
Esta distinción se funda sobre la separación entre la deuda y la
responsabilidad, o bien, de acuerdo con los conceptos desarrollados por
la doctrina jurídica acerca de las obligaciones, entre debitum y obligatio o
bien, entre Schuld y Haftung. Estos conceptos sirven para establecer una
diferenciación entre el verdadero contribuyente, al que la ley le atribuye la
titularidad del hecho imponible, de acuerdo con los conceptos ya de-
sarrollados, y los demás sujetos a los que la ley ext iende la obligación
de pagar el tributo con diferentes grados de responsabilidad, que pueden
variar desde la responsabilidad solidaria sin condiciones, a la
responsabilidad solidaria supeditada a la verificación de ciertos
supuestos, a la responsabilidad subsidiaria y a la responsabilidad
sustitutiva.
Esta graduación de la responsabilidad puede resultar de normas
generales aplicables a diversos tributos, o bien de normas particulares
establecidas con referencia a un impuesto en especial.
409
Examinemos lo que ocurre a este respecto en la legislación positiva
argentina.
Laley 11.683, desde la profunda reformaintroducida en ese texto legal
por el decreto-ley 14.341/1946 del año 1946, en su capítulotercero6,
distingue las diferentes categorías de sujetos pasivos y el grado de
responsabilidad.
El art. 157de la ley mencionada establece la obligación del pago del
impuesto para todos aquellos que sean contribuyentes según las leyes
tributarias respectivas. Igual obligaciónincumbe a los herederos y
legatarios, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil. El artículo
enexamen, en su primer párrafo, agrega también que la obligación que
corresponde a los contribuyentes deberá ser satisfecha por ellos o por
sus representantes legales. Esta norma se refiere tanto al caso de
contribuyentes personas físicasincapaces, como a contribuyentes
personas jurídicas.
El art. 1 5, en su segundo párrafo, define impecablemente al
contribuyente, es decir, al sujeto pasivo por deuda propia, y enumera en
varios inc isos los sujetos que pueden revestir ese carácter.
La exé gesis de esta norma pone de relieve lo siguiente: la ley no
establece quiénes son los contribuyentes de los diferentes impuestos,
sino quiénes pueden serlo. En otros términos, no se trata de una norma
de inm ediata aplicación, sino —s implemente— de una disposición con
contenido doctrinal, cuya aplicación está supeditada a lo que
concretamente dispongan las leyes tributarias particulares en su
definición de los hechos imponibles y atribución a los sujetos pasivos.
Es así, por ejemplo, en el caso de sociedades que de acuerdo con
los inc s. b) y c) del art. 1 58 pueden ser contribuyentes, su carácter de
sujetos pasivos principales con respecto al impuesto a las ganancias
depende de la forma de la sociedad, ya que las que asumieron la forma
de las sociedades de capital son contribuyentes, mientras que no lo son,
salvo casos especiales, las sociedades de personas.
Por otra parte, la disposición del último inc iso no tiene carácter
general, sino que se refiere, concretamente, al impuesto a las ganancias
y debe int egrarse con las normas contenidas en el texto legal de este
impuesto, esto es, con las normas de la ley 2 0.628 en lo referente a la
sociedad conyugal.
La responsabilidad por deuda tributaria ajena está definida en los arts.
1 6 y 189 .
El art. 1 810 , a su vez, establece la responsabilidad personal y
patrimonial de dichos sujetos. Salvo en el caso de los agentes de
retención, todos los responsables enumerados en el art. 1 711 tienen
410
responsabilidad personal y solidaria con los contribuyentes. Esta
responsabilidad consiste, precisamente, en responder con su propio
patrimonio de las obligaciones de los contribuyentes. Esta
responsabilidad está supeditada al inc umplimiento de sus deberes
impositivos y a la circunstancia de que los contribuyentes verdaderos no
hayan cumplido la int imación administrativa del pago de sus
obligaciones.
Además de estas condiciones de su responsabilidad, el inc. a ) del art.
1 812 , los exo nera cuando los contribuyentes los hayan puesto en la
imposibilidad de cumplir con las obligaciones.
Con respecto a los agentes de retención13 su responsabilidad está
determinada en el inc. c ) del art. 1 814 . Ellos también, como los demás
responsables por deuda ajena, deben satisfacer el impuesto que
corresponde al contribuyente con los fondos de éste que hayan retenido.
Además, tienen responsabilidad personal y solidaria en el caso de no
haber efectuado la retención o de no haber ing resado los importes
retenidos dentro de los quince (15) días de efectuada la retención. Esta
responsabilidad de los agentes de retención queda eliminada —d e
hacérseles responsables— si ellos, los agentes de retención, demuestran
que los contribuyentes han pagado el impuesto en forma directa.
Debemos señalar, sin embargo, que la disposición legal genérica
contenida en el inc. c ) del art. 1 815 no concuerda con las disposiciones
específicas que rigen en el régimen de retención del impuesto a las
ganancias. Ello ind ica, una vez más, la falla técnica de nuestra ley al
disponer en términos generales algunas obligaciones de carácter
sustantivo que pueden no coincidir con las normas particulares
establecidas para cada impuesto. Desde luego, cuando esta discordancia
se verifica, las normas particulares privan sobre las normas generales.
El inc. c ) del art. 1 816 agrega análogo precepto con respecto a los
agentes de percepción.
Mientras para los responsables enumerados en los inc s. 1º a 6º del
art. 1 7 su responsabilidad patrimonial y solidaria está supeditada a la
condición que —p reviamente— haya resultado inf ructuosa la int imación
del Fisco a los contribuyentes, para los agentes de retención no se
establece igual condición de exc usión y su responsabilidad puede ser
dejada sin efecto únicamente si los propios agentes demuestran el
cumplimiento de la obligación por parte de los contribuyentes17 .
El art. 1 8 contempla, además, otros dos tipos de sujetos pasivos por
deuda ajena18 .
El primero de ellos es el sucesor a título particular en la titularidad de
empresas o exp lotaciones consideradas por las leyes impositivas, como
411
centro de atribución de la obligación tributaria respecto de sus
propietarios o titulares. La obligación de estos sujetos goza del beneficio
de exc usión, como la de los sujetos enumerados en los primeros
cinco inc isos del art. 1 719 . En efecto, la ley establece que la
responsabilidad patrimonial de los sucesores a título particular exi ge la
previa int imación administrativa de pago del impuesto adeudado al
contribuyente y el inc umplimiento de éste. Por otra parte, la
responsabilidad de los sucesores a título particular caduca a los tres
meses de efectuada la transferencia, siempre que ésta hubiera sido
comunicada con quince días de antelación a la DGI , o cuando ésta reciba
por parte del enajenante garantía suficiente por el impuesto adeudado.
A contrario sensu, la responsabilidad del adquirente no caduca si la
denuncia a la DGI no hubiera sido hecha en la forma ind icada. También
cabe subrayar que esta responsabilidad del sucesor a título particular
sólo se refiere a la transferencia de activos y pasivos de empresas
o exp lotaciones, y no a otros casos de transferencia de bienes.
El otro caso de responsabilidad patrimonial por deuda tributaria ajena
es el previsto a cargo de los terceros que, sin tener obligación de
carácter formal o sustantiva hacia el Fisco, hayan favorecido por culpa o
dolo la evasión fiscal de los contribuyentes.
En este caso la responsabilidad patrimonial de los terceros surge de
su conducta ilícita tendiente a facilitar la evasión del impuesto. La ley no
establece ningún beneficio de exc usión, ni tampoco la prueba liberatoria
que el impuesto haya sido pagado por el contribuyente. Es evidente, sin
embargo, que también en este caso el tercero puede librarse de sus
obligaciones, demostrando que el contribuyente ya ha pagado el
impuesto.
En algunas leyes tributarias se creó la figura del agente de percepción,
cuya obligación hacia el Fisco consistía en percibir de los compradores
junto con el precio de los bienes vendidos también un impuesto. A esta
figura se le dio el nombre de agente de percepción. La ley 1 1.683
consagró la exi stencia y el nombre de este sujeto.
En algunos casos la responsabilidad del agente de percepción se
identifica con la del sujeto del cual hablamos a continuación.
La doctrina tributaria, especialmente la alemana e italiana, reconoce
también otra figura de sujeto pasivo por deuda ajena, pero no ya con
responsabilidad solidaria, como en los casos que acabamos
de exa minar, sino con responsabilidad sustitutiva. Esta figura del
sustituto tributario consiste en un sujeto pasivo al cual la ley impone la
obligación de satisfacer al Fisco la deuda del contribuyente como primer
y principal obligado, salvo su derecho de regreso contra el verdadero
412
contribuyente.La diferencia fundamental entre el agente de retención y el
sustituto tributario consiste esencialmente en lo siguiente: el agente de
retención tiene en primer término la obligación de retener y pagar al Fisco
la suma retenida; sólo el inc umplimiento de una de las dos obligaciones
referidas hace nacer su responsabilidad patrimonial hacia el Fisco. En
cambio, en el caso del sustituto, la obligación de pagar el impuesto
le inc umbe directa y primordialmente sin perjuicio de su derecho de
reclamar la restitución de lo pagado al verdadero contribuyente. La
obligación de éste hacia el Fisco puede surgir en forma condicional,
cuando el sustituto no haya satisfecho el impuesto y su ins olvencia
pueda frustrar la pretensión tributaria del Fisco. También puede ocurrir
que determinados ordenamientos positivos no sólo aut oricen al sustituto
la acción de regreso contra el contribuyente sino que le impongan la
obligación de ejercer dicha acción de regreso, con el fin de que el
verdadero contribuyente tenga conciencia y, podríamos decir,
sensibilidad efectiva de la carga tributaria que la legislación le impone. En
esta hipótesis, el sustituto tiende a acercarse más a nuestra figura del
agente de retención pero se diferencia de él, por cuanto el contribuyente
no tiene ninguna relación directa con la administración tributaria a los
efectos del pago del tributo, que sólo inc umbe, frente al Fisco, al
sustituto.
En algunos fallos del Tribunal Fiscal de la Nación y en artículos
doctrinales, el doctor Francisco Martínez ha sostenido que en el derecho
impositivo argentino se encuentra la figura del sustituto tributario en
aquellos casos en los que la ley de impuesto a los réditos20 establece la
obligación de retener el impuesto con carácter único y definitivo.
Según el mencionado aut or, la responsabilidad de los agentes de
retención en estos casos no sería responsabilidad solidaria, como —e n
general— establece el inc. c ), del art. 18 de la ley 1 1.683, texto
ordenado en 1978 y sus modificaciones21 , sino responsabilidad
sustitutiva.
No compartimos la tesis del distinguido jurista. En efecto, nuestra ley
no establece distingo alguno entre los diferentes casos de agentes de
retención.
En segundo término, las leyes positivas imponen al agente de
retención, en todos los casos, la obligación de retener y hacen nacer su
responsabilidad patrimonial del inc umplimiento de dicha obligación o de
la ulterior de entregar al Fisco las sumas retenidas. En ninguna
disposición se establece la responsabilidad directa, personal y
patrimonial del agente de retención con prescindencia de la obligación de
retener. En otros términos, también los agentes de retención que la
413
efectúen con carácter único y definitivo, no tienen primordialmente la
obligación de pagar con su propio peculio y luego el derecho o aun la
obligación de ejercer la acción de regreso contra el contribuyente. Por el
contrario, todos los agentes de retención tienen la obligación de retener,
que implica la de pagar a los acreedores la suma debida con detracción
del importe que éstos deban al Estado en concepto de tributo.
En tercer lugar, el principio de acrecentamiento de la renta,
contenido exp resamente en el art. 2 1 del decreto reglamentario de la
Ley del Impuesto a las Ganancias (t.o. en 1979 y sus
modificaciones)22exc luye la posibilidad que el agente de retención pueda
considerarse como obligado sustitutivo. En efecto, ese principio consiste
en que el agente de retención que toma a su cargo la obligación del
impuesto que por ley inc umbe a un tercero contribuyente, debe
determinar el impuesto inc luyendo en el monto imponible el impuesto
mismo. Ahora bien, si el agente de retención tuviese una responsabilidad
sustitutiva, no sería menester aplicar el principio de acrecentamiento de
la renta, ya que el agente de retención quedaría liberado con pagar
directamente el impuesto sobre el monto neto del rédito del
contribuyente.
Un caso de verdadera responsabilidad sustitutiva es el que establece
el segundo párrafo del art. 2 0 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado
(t. o . en 1977 y sus modificaciones)23 . En la hipótesis de ventas a
comerciantes o ind ustriales no ins criptos en los registros de
contribuyentes, la norma dictada establece a cargo de los vendedores la
obligación de pagar, como impuesto que corresponde a dichos
comerciantes o ind ustriales, una suma determinada presuntivamente por
la ley. Esta obligación entraña una responsabilidad sustitutiva, ya que la
relación tributaria se establece directamente entre el vendedor y el Fisco,
quedando afuera de ella el verdadero contribuyente, esto es, el
comerciante o ind ustrial, sin perjuicio de que el responsable ejerza
contra él el derecho de regreso.
414
CAPÍTULO IV
INTERPRETACIÓN DE LA NORMA TRIBUTARIA
1. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN
El problema de la int erpretación de las normas tributarias se plantea
con respecto al derecho sustantivo, es decir, el conjunto de disposiciones
que establecen los elementos constitutivos de las obligaciones tributarias
cuyo objeto es la prestación del impuesto.
La doctrina y jurisprudencia que prevalecen actualmente en casi todos
los países se fundan en la negación de concepciones pretéritas acerca
de la naturaleza de las normas tributarias sustantivas. Se niega que las
leyes impositivas sean leyes de exc epción y leyes odiosas, como
también limitadoras de la libertad ind ividual y del derecho de propiedad.
El abandono de estas concepciones significó la desaparición de la
doctrina según la cual las normas tributarias sustantivas
deben int erpretarse según el significado literal de sus términos y, con
mayor razón, en forma no ext ensiva. A pesar de ello aparecen de vez en
cuando afirmaciones nostálgicas de dichas doctrinas, como lo puso de
relieve Larraz1 y, como resulta de los casos judiciales que hemos
seleccionado entre los fallos de la justicia argentina2 .
2. TEMAS FUNDAMENTALES ACERCA DE LA HERMENÉUTICA

En una clase de seminario en la Universidad Católica de San Pablo
(Brasil) hemos puntualizado los temas fundamentales de la hermenéutica
en el Derecho Tributario, a saber:
a) Empleo de aforismos o brocardos para establecer el criterio
deinterpretación de las normas tributarias.
b) Eficacia de las normasinterpretativas dictadas por el legislador.
415
c) Carácter taxativo o, simplemente, ejemplificativo de las
enunciaciones de los hechos imponibles o de sus elementos
constitutivos.
d) Vigencia de los principiosinterpretativosin dubio pro fiscoein dubio
contra fiscum.
e) Evaluación del criterioinspirado por el propósito o el fin de las
normas.
f) Validez y límites de laintegración analógica de las normas
tributarias.
g) Significado y vigencia del principio de laconsideración económica.
a) Con respecto al empleo de aforismos o brocardos como guía
del int érprete, sostenemos la improcedencia de su utilización como
reglas prácticas a priori, ya que ellos no alcanzan a contemplar todas las
facetas de los preceptos a int erpretar.
b) En cuanto atañe a la eficacia de las normasinterpretativas dictadas
por el legislador, debe admitirse, en primer lugar, la naturaleza de
normas jurídicas de aquellas reglas, de modo que si bien la falta de ellas
en el texto legal noexcluye suexistencia como reglas elaboradas por la
doctrina y la jurisprudencia, su validez cuandoexisten, es la de normas
generales de aplicación del derecho positivo y del medio para restringir o
ampliar la tarea delintérprete. Su presencia en las leyes positivas no es
un fenómenoexclusivo del Derecho Tributario, puesto que normas de
este tipo se encuentran, por ejemplo, en el título preliminar del Código de
Comercio.
c) Como medio de reconocer el carácter taxativo o ejemplificativo de
las enunciaciones contenidas en las leyes tributarias, sirve el texto mismo
de las normas en cuestión que contenga o noexpresiones de apertura,
tales como: "etcétera" o "en casos similares". También puede acudirse a
lasexposiciones de motivos de las leyes respectivas, o a otros
antecedentes.
d) El principioin dubio contra fiscumresume el responso del
jurisconsulto romano Modestino quienexpresó "no creo que cometa un
delito aquel que en cuestiones dudosas se pronuncie fácilmente contra el
Fisco". En cambio, el principioin dubio pro fiscono es original y,
simplemente, establece bajo forma análoga al anterior la oposición al
mismo, con fundamento en la preeminencia delinterés público sobre el
privado.
e) Doctrina y jurisprudencia en la actualidad seinclinan a sostener, casi
sin contraste, la admisibilidad de todos los métodos utilizados para
lainterpretación en general de las leyes, también para las leyes tributarias
sustantivas.
416
En particular, se rechaza la doctrina tantas vecesexpresada en todos
los países respecto a que las leyes tributarias deban serinterpretadas
literalmente.
En la Argentina ha encontrado aceptación la doctrina opuesta a
lainterpretación literal y que pone como fundamento deinterpretación el
fin de la norma.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en un fallo memorable,
cuyos términos fueron repetidos en otras sentencias de los tribunales de
cualquier grado y rige actualmente en la jurisprudencia (fallo "Scarcella v.
Administración de Impuestos Internos" del año 1937) dijo:
"...las normas impositivas no deben necesariamente entenderse con el
alcance más restringido que su texto admita, sino en forma tal, que el
propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una
razonable y discretainterpretación".
f) Esta doctrina en combinación con la de la aplicación de cualquier
método o criteriointerpretativo de las leyes tributarias implica el
reconocimiento, también, de laintegración analógica. Cualquiera fuere la
teoría que se abraza con respecto a lainclusión de la analogía entre las
reglas deinterpretación o no, somos de opinión que laextensión analógica
puede admitirse también con referencia a las normas tributarias
sustantivas, con la solaexcepción que no puede aplicarse un impuesto o
unaexención en casos no previstos,aunque sean análogos a otros casos
previstosexpresamente por el legislador3.
g) El principio de la consideración económica ha sido enunciado a
partir del año 1919 por la doctrina y jurisprudencia alemanas y suizas con
laexpresión deWirtschaftliche Betrachtungsweise.
Conviene preliminarmente disipar una confusión con respecto a este
criterio.
3. FUNDAMENTO DE LA "CONSIDERACIÓN ECONÓMICA"

Hay quien dijo que en materia tributaria las leyes seinterpretan
económicamente y no jurídicamente. Esta aseveración es un verdadero
desatino, porque las leyes tributarias, como todas las demás, siempre
seinterpretan jurídicamente. La consideración económica no es
unainterpretación opuesta a la jurídica, es un criterio jurídico que sugiere
alintérprete tener en cuenta el contenido económico de los hechos para
encuadrarlos en las normas materiales.
Como ya lo escribimos en otras oportunidades, esta especialidad no
es un fenómeno único yexclusivo de la materia tributaria y hemos
417
recordado que Vivante al tratar del derech o comercial en general, y en
materia de seguros, en particular, sostuvo que el derecho comercial se
diferenciaba y liberaba de los moldes del derecho civil en virtud de este
criterio de int erpretación y para aplicar las leyes de acuerdo con el
contenido real de las ins tituciones de la vida económica efectiva.
En materia tributaria, el principio de la consideración económica sigue
idéntico fundamento. El criterio político que constituye el fundamento del
impuesto es el de la capacidad contributiva. Ésta significa una
apreciación por el legislador, de fenómenos o manifestaciones de
riqueza. Es ésta, en nuestra opinión, una característica común de todos
los impuestos.
La consecuencia lógica de este principio es que la aplicación del
impuesto de acuerdo con los fines y funciones de las ins tituciones
perseguidos por el legislador no puede ser otra que la de int erpretar los
hechos imponibles según su naturaleza económica, porque sólo ella es
capaz de ind icarnos cuál es la realidad que el legislador ha querido
adoptar y valorar a los efectos tributarios.
Esta regla o criterio int erpretativo es, en cierto modo, el resumen de
todos los métodos de int erpretación y coincide con la doctrina de la
Corte Suprema de buscar "el propósito de las normas, de acuerdo con
una razonable y discreta int erpretación".
4. EL CONTRASTE ENTRE LA VOLUNTAD DE LAS PARTES Y LA DE LA LEY RESPECTO

DE LOS HECHOS IMPONIBLES DERIVADOS DE ACTOS JURÍDICOS
La consideración económica adquiere un alcance particular en los
casos en los que los hechos imponibles sean el fruto de actos de la vida
comercial o civil en los que tiene relevancia la voluntad creadora de las
partes. En efecto, esto puede originar un conflicto entre la voluntad
creadora ind ividual y la voluntad de la ley, que establece consecuencias
tributarias para los hechos económicos que emergen de los actos
jurídicos de las partes.
El contraste entre el reconocimiento de la aut onomía de la voluntad
de las partes en la creación de actos y contratos y la
relevancia exc lusiva de la ley como fuente de las obligaciones tributarias
cuando los hechos imponibles sean el fruto de negocios jurídicos de
derecho privado, ha sido planteado por nosotros y receptado por
otros aut ores, en los términos siguientes.
Debe distinguirse en los actos o negocios jurídicos entre la voluntad
de las partes de realizar una determinada operación económica, como
418
por ejemplo una compraventa o una locación, el fin práctico o de hecho
que las mueve (int ención empírica o intentio facti) y la voluntad de
someter sus actos o negocios al régimen jurídico establecido en las leyes
del Derecho Privado (int ención jurídica o intentio juris)4 .
Ahora bien, a los efectos tributarios, de todas las consecuencias
jurídicas que las partes quieran obtener a través de su manifestación de
voluntad, lo único que el Derecho Tributario reconoce es el aspecto
empírico encuadrado en el régimen jurídico, que el derecho objetivo por
sí solo asignaría a este fin práctico, si las partes nada dijeran, pero no
sigue a las partes en lo referente al régimen jurídico al cual quieran
someterse, porque esto significaría reconocer la voluntad creadora de
aquéllas respecto al régimen tributario.
Esta doctrina ha sido adoptada por Araújo Falção5 en el año 1967 y
mantenida a través de numerosas ediciones posteriores.
En el derecho positivo argentino se consagró esta doctrina juntamente
con la de los más prestigiosos aut ores ins piradores o ins pirados por la
legislación alemana a partir de la Reichsagabenordnung (ordenamiento
tributario de Alemania) tales como Enno Becker, Albert Hensel, Hans
Nawiasky, Ottmar Buhler y muchos otros e inf luyó sobre la redacción de
losarts. 1 1 y 12 (originariamente 12 y 13) de la ley 1 1.683 cuya aut oría
debe reconocerse al doctor Jorge G. Tejerina6 .
5. RELACIONES ENTRE EL DERECHO TRIBUTARIO MATERIAL

Y EL DERECHO PRIVADO
Hemos sostenido otras veces, y sostenemos aún la doctrina que
hemos denominado de la aut onomía dogmática del derecho tributario
frente al derecho civil o privado, la que se resume en los siguientes
términos: que en la elaboración de sus conceptos y en el establecimiento
de sus normas, el derecho tributario no debe —n ecesariamente— estar
sometido al derecho privado, ni debe tener una línea coincidente con él,
porque ambos derechos regulan relaciones jurídicas distintas, sin
que exi sta una superioridad de los principios del derecho privado sobre
los del derecho tributario, ni viceversa.
Un mismo hecho de la vida económico-social puede constituir una
relación jurídica privada a la vez que ser un hecho imponible, o uno de
sus elementos. Pero esta circunstancia no significa que el legislador del
derecho tributario está sometido al derecho privado en la elaboración de
los conceptos legales y que, por lo tanto, el int érprete del derecho
419
tributario está sometido a los principios y normas o conceptos del
derecho privado, para int erpretar las leyes tributarias.
Esta doctrina ha sido elaborada a través de una larga evolución que
parte de la época en la que el derecho público se emancipó del derecho
privado.
El acta de nacimiento del derecho tributario, que es el principio de
legalidad, afirmado en las revoluciones emancipadoras, al establecer que
sólo puede haber impuesto por la ley y, por ello, dar vida a un derecho
que será el conjunto de leyes que gobiernan los tributos, marca al mismo
tiempo el comienzo del Estado constitucional y representa la primera
base del derecho público.
Al emanciparse el derecho público, y el derecho tributario en
particular, del derecho privado, se han ido elaborando doctrinariamente
los conceptos contenidos en estas leyes, y uno de los primeros puntos de
vista sostenidos por la nueva doctrina, especialmente en materia de
derecho tributario, ha sido el siguiente: que el carácter de las actividades
sometidas a impuesto no depende de la validez o inv alidez jurídica, a los
efectos del derecho privado, ni de su licitud o ilicitud.
Desde el punto de vista técnico del derecho tributario, el principio
sobre el que se sustenta la aut onomía dogmática es —e sencialmente—
el siguiente: la relación jurídica tributaria nace ex lege, por voluntad de la
ley, tomando como base la exi stencia de determinados hechos que
tienen eficacia, esto es, son generadores de obligaciones, no porque se
atribuya poder creador de la relación jurídica tributaria a las personas que
dan nacimiento a los hechos sino, simplemente, porque la ley toma esos
hechos como supuestos de las obligaciones.
Cuando el derecho tributario omite reglar, de alguna manera, ciertas
relaciones tributarias ¿cuál es la aplicación que puede hacerse del
derecho privado?
La int erpretación del derecho tributario como derecho público implica,
a nuestro juicio, que siempre, salvo el principio que sólo la ley puede
establecer impuestos y, por lo tanto, no se puede admitir
la int erpretación analógica el derecho tributario y el complemento de las
normas del derecho positivo, debe hacerse dentro del mismo derecho
tributario o del derecho público en general.
Sólo cuando ello no sea posible, deben buscarse principios generales
de derecho que sean aplicables a la materia, pero teniendo en cuenta la
finalidad, el propósito y el significado de las normas tributarias y de
las ins tituciones que se quieren reglar; esto es, se hará aplicación de los
principios generales, pero con las limitaciones dadas por los propósitos y
la naturaleza misma de la materia tributaria.
420
En última ins tancia, cuando ninguno de estos procedimientos
permita int erpretar el significado de la norma tributaria, es posible
también la aplicación supletoria del derecho privado, porque todo el
derecho constituye una unidad, y no es concebible que exi stan lagunas y
que deban establecerse normas a capricho, porque nosotros no
admitimos la libre creación del derecho7 .
En el derecho tributario provincial al proyectar el Código Fiscal de la
Provincia de Buenos Aires en el año 1947 se establecieron
criterios int erpretativos análogos a las normas de la ley nacional, pero
con una redacción más sencilla. Las normas sufrieron varias reformas,
sin que se alterara su sentido y propósito8 .
6. PROBLEMAS DE LA INTERPRETACIÓN Y DE LA ELUSIÓN TRIBUTARIA

La problemática de la int erpretación de la ley tributaria material
alcanza su cumbre con el fenómeno y el concepto de la elusión tributaria.
El problema que se plantea —y que podemos anticipar— no tiene una
solución definitiva, consiste en la oposición entre el principio de la
soberanía de la voluntad ind ividual por un lado y el de la igualdad
sustancial de las obligaciones tributarias en los casos de realizarse un
mismo hecho imponible, en un caso según la int ención empírica y en el
otro según la int ención jurídica de la voluntad ind ividual.
El problema ha tenido su debate en la doctrina y jurisprudencia de
varios países. Recordamos, en primer término, lo establecido en el
ordenamiento tributario de Alemania bajo la inf luencia de juristas que a
partir de 1919 fundaron la solución por vía legislativa en el abuso de las
formas y posibilidades de adaptación del Derecho Privado.
Otra solución es la nuestra que reconoce antecedentes en la doctrina
desarrollada en Alemania alrededor del ordenamiento tributario ya
mencionado. Esta solución consiste en considerar la elusión tributaria
como un caso de aplicación de la "consideración económica" en virtud de
la cual en los hechos imponibles creados por la voluntad negocial de los
particulares, es decisiva laintención empírica y no laintención jurídica.
Por consiguiente, la elección que las partes pueden buscar respecto
del régimen fiscal al que quieren someter sus operaciones económicas
es irrelevante, puesto que lo que int eresa para la aplicación del impuesto
es la operación económica que se ha realizado y no las formas.
Con ello contradecimos la doctrina sostenida por Blumenstein y
aceptada por Giuliani Fonrouge en su proyecto de Código Fiscal
Nacional respecto a que la aplicación del impuesto prescindiendo de las
421
formas adoptadas por los contribuyentes, sólo procede cuando estas
formas estén motivadas por un propósito de evasión fiscal9 .
"Aplicar el principio de la consideración económica sólo cuando exi sta
el propósito de evasión fiscal, lejos de ser una doctrina más favorable al
contribuyente, choca contra el principio constitucional de legalidad,
porque significa gravar un hecho que, de por sí, no estaría sometido al
impuesto solamente porque se entiende que exi stió un propósito de
evasión fiscal".
"Ello establece también una igualdad de tratamiento entre acreedor y
deudor del impuesto, porque esta int erpretación económica juega tanto a
favor del Fisco como del contribuyente. Si la consideración económica y
la prescindencia de las formas utilizadas por los contribuyentes conduce
a la aplicación de un mayor impuesto, el principio jugará a favor del
Fisco; pero si esta int erpretación tiene como consecuencia un impuesto
menor, no por esto la DGI o la Dirección de Rentas deben dejar de aplicar
la int erpretación económica".
También la formulación de la elusión fiscal en el Modelo de Código
Tributario para América Latina comete el mismo pecado. En efecto, en
lugar del motivo o propósito de eludir el impuesto, dicho modelo
ha int roducido la circunstancia objetiva que las formas jurídicas
empleadas den como resultado un impuesto menor.
Este requisito, más que el propósito de eludir, es un hecho que surge
objetivamente y no puede identificarse con el fraude a la ley. Por ello
debemos mantener la conclusión que si el hecho se ha realizado, deberá
sometérselo al impuesto, exi sta o no el animus de evasión o el resultado
objetivo de un menor impuesto10 .
422
CAPÍTULO V
DERECHO TRIBUTARIO PENAL
1. NORMAS PENALES EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

En el derecho argentino como en la mayoría de los países, las normas
que definen lasinfracciones fiscales y conminan las sanciones
correspondientes, constituyen una materia jurídica no prevista en el
Código Penal y, casi siempre, comprendida en el texto de las leyes
tributarias generales o especiales.
Hay en la Argentina una razón más para esta particularidad, esto es
su organización como Estado Federal con dos órdenes de entidades
estatales, la Nación y las Provincias. A ellas deben agregarse las
Municipalidades,incluida la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,
en razón del poder fiscal que aquéllas les delegan. En efecto, las
legislaciones tributarias provinciales y municipales contienen normas que
definen lasinfracciones a sus propiasinstituciones tributarias y prevén las
sanciones pertinentes fuera del derecho penal general que, por
disposición constitucional, pertenece a la Nación (art. 67,inc. 11], Const.
Nac.)*
* N. del A.: Luego de la reforma constitucional del año 1994, el art. 6 7, inc. 1 1) se
encuentra contenido en el art. 7 5, inc. 1 3 de la Constitución Nacional, que faculta al
Congreso de la Nación a reglar el comercio con las naciones ext ranjeras, y de las provincias
entre sí.
.
Se plantean, por loexpuesto, algunos problemas tradicionales, pero no
por ello de más fácil solución.
Un primer problema consistirá en determinar en qué consisten—si las
hay— las diferencias entre las normas que definen lasinfracciones
fiscales y sus sanciones y las normas del derecho penal general.
Otro problema conexo con el anterior consiste en establecer si es
constitucionalmente válida la legislación provincial y municipal que
contienen normas penales diferentes del Código Penal.
Hay sin embargo, una cuestión previa que consiste en tomar partido
por el reconocimiento de la naturaleza penal de la s inf racciones y
423
sanciones fiscales, en especial, para las dictadas por las provincias y los
municipios.
Este último problema es inh erente a la doctrina general del derecho
penal y puede formularse como cuestión de teoría pura, en la siguiente
manera: las inf racciones de carácter penal, ¿son tales por su
naturaleza int rínseca y, por ello, deben ser sancionadas con penas?, o
bien, ¿son penales por la razón que la ley las sanciona con penas?
La doctrina que prevalece considera correcta la respuesta afirmativa
de la segunda pregunta. En otros términos, son ilícitos penales aquellos
que son sancionados con penas. Ello implica que no exi ste una
connotación de los ilícitos que les haga merecer que sean sancionados
con penas. En otros términos, la exi stencia de la pena es lo que
caracteriza la inf racción penal.
La doctrina penalista a la cual adherimos, entre cuyosautores se
destaca Grispigni, ha definido la pena como sanción diferente de las
sanciones llamadas de ejecución. Éstas constituyen el medio de cumplir
con el precepto primario o suministrar un equivalente del precepto
primario de cuya violación se trata. La pena consiste—jurídicamente— en
algo más o algo diferente de las demás sanciones, cuyo carácter ya
hemosexpuesto1.
La idea de pena no es exc lusiva del Código Penal, sino que los casos
de su exi stencia se hallan abundantemente esparcidos en todo el
derecho y también pues, en el Derecho Tributario.
Las penas pecuniarias que se encuentran habitualmente en todo el
Derecho Tributario y no sólo de nuestro país, no son suficientes para
caracterizar el Derecho Tributario Penal. Tampoco las penas pecuniarias
son ext rañas al derecho penal propiamente dicho, ni las penas privativas
de la libertad personal son exc lusivas de éste.
En conclusión, el derecho tributario penal es derecho penal que no se
ha separado del derecho tributario.
Algunos aut ores sostienen que el derecho tributario penal forma parte
del derecho administrativo penal, adoptando en lo pertinente la doctrina
de James Goldschmidt.
No compartimos esa concepción y tampoco la concepción de Giuliani
Fonrouge, que considera el derecho sancionatorio como un complemento
necesario del poder fiscal y constituye un capítulo del derecho tributario
que no admite separación ni parcelamiento de éste ni diferencias
entre inf racciones sustanciales e inf racciones a los deberes formales.
Concluye este aut or que el ilícito tributario tiene carácter de unidad y
especificidad o, mejor dicho, particularismo.
424
Es curiosa la teoría de Bielsa acerca del derecho tributario penal.
Según él, la multa calculada en un múltiplo del impuesto omitido o
evadido, constituye la sanción característica del delito fiscal y recepta la
teoría según la cual esta forma de calcular las multas se propone
compensar las sumas no percibidas por el Fisco por evasiones no
descubiertas, sin perjuicio de su eficacia correctiva o de escarmiento
para el inf ractor.
La jurisprudencia argentina ha oscilado ampliamente entre las
diferentes concepciones. En muchos casos ha reconocido el carácter
penal de las sanciones, especialmente cuando se trata de inf racciones a
los impuestos nacionales, ya que de este modo no se crea ninguna
contradicción con la delegación a la Nación de la facultad de dictar el
Código Penal. En otros casos, especialmente tratándose de sanciones
pronunciadas por el juez en lo Civil, por transgresiones al impuesto a la
transmisión gratuita de bienes, ha afirmado su naturaleza civil. En otros
casos más, ha reconocido a las sanciones fiscales, además del carácter
represivo, un carácter ind emnizatorio y, por lo tanto, un carácter sui
generis.
2. TIPOS PENALES EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

Una observación preliminar para ind icar el contenido de este capítulo
consiste en que, en general, en todo el presente volumen prescindimos
del derecho aduanero, aun reconociendo el estrecho parentesco de esta
materia con el derecho tributario.
Los tipos penales son los siguientes:
a) Infracción a los deberes formales.
b) Infracción a los deberes formales agravada.
c) Omisión de impuestos que se desdobla en dos tipos:
— omisión del pago del impuesto por su deudor, y
— omisión de actuar como agente de retención o de percepción o sea
de retener o percibir.
d) Defraudación fiscal genérica.
e) Defraudación fiscal agravada.
f) Defraudación fiscal de los agentes de retención y de percepción.
g) Defraudación de los agentes de retención y de percepción
agravada.
h) Insolvencia maliciosa y provocada para evitar el pago de tributos.
a) Infracción a los deberes formales. Esta figura penal consiste en la
violación de las disposiciones de la ley general o de las leyes especiales
425
de impuestos, de los reglamentos respectivos y de las disposiciones
e ins trucciones emanadas de la administración, que establezcan o
requieran el cumplimiento de deberes formales tendientes a determinar la
obligación impositiva y a verificar y fiscalizar su cumplimiento por parte
de los contribuyentes.
Es de observar que este tipo penal constituye una ley penal en blanco,
por cuanto los preceptos cuya violación configura lainfracción pueden ser
dictados por otras leyes, reglamentos yaunactos administrativos.
Mientras nos remitimos a lo ya exp uesto acerca del requisito subjetivo
y de la multa aplicable, señalamos que la definición de la inf racción está
limitada a la hipótesis de la violación de los deberes formales para
favorecer la determinación, verificación y fiscalización. Por lo tanto, otras
obligaciones como las de retener el impuesto en la fuente, que no sean
cumplidas por los agentes no configuran, a nuestro juicio, este tipo penal,
contrariamente a la práctica de la administración que, tradicionalmente,
las ha penado como tal. Esta opinión se halla ahora corroborada por la
nueva redacción del art. 4 4, int roducido nuevamente en la ley con la
definición de la figura penal de la omisión, que comprende en su texto en
forma exp resa el hecho de no retener por parte de los agentes de
retención.
b) Las infracciones formales agravadas. Ya dijimos que en los casos
de inf racciones agravadas, el artículo 442 establece además de la multa,
la pena de arresto con una notable severidad respecto de
estas inf racciones, como resulta de comparar la disposición que
comentamos con el arresto por el mismo plazo que anteriormente estaba
reservado para una defraudación agravada.
c) La omisión fiscal . Tercera figura penal tributaria que contempla
la ley 1 1.683, es la omisión fiscal.
El art. 4 53 la define como sigue:
"El que, mediante declaraciones juradas o inf ormaciones ine xactas
omitiera pagar, retener o percibir tributos, será sancionado con multa de
media a una vez, o en caso de reiteración hasta dos veces el tributo
omitido, no retenido o no percibido oportunamente y en tanto no exi sta
error exc usable. La misma sanción se aplicará a los agentes de
retención o de percepción que omitan actuar como tales".
Esta definición permite distinguir dos tipos penales como también uno
de ellos agravado. El primer tipo comprendido en la norma del art. 45 de
la ley 1 1.683 (t. o . en 1978 y sus modificaciones)4 es la falta de pago
por parte del contribuyente mediante declaraciones juradas
o inf ormaciones ine xactas.
426
El segundo tipo penal contemplado en el art. 45 ya mencionado,
consiste en la omisión de retener o percibir por parte de los agentes de
retención o percepción, respectivamente. Se observará fácilmente que la
redacción de la norma en este respecto es reiterativa. En efecto, la
primera definición de lainfracción abarca ya y somete a la misma sanción
a quien omitiera pagar, retener o percibir tributos. Ocurre también que la
norma al conminar la multa y definir la circunstancia
agravanteexpresamente reúne al deudor, al agente de retención y al de
percepción. Sin embargo, la última parte del artículo agrega que la
misma sanción se aplicará a los agentes de retención o de percepción
que omitan actuar como tales.
Aparte de ese defecto de redacción, se mantiene la crítica del
concepto mismo de declaraciones juradas o inf ormaciones ine xactas
por cuanto la ine xactitud es un concepto muy vago y muy amplio que
puede pasar por una gama ind efinida de conductas del inf ractor, desde
la ine xactitud por inc apacidad de exp resarse correctamente o de
conocer y entender las circunstancias de hecho o de derecho que debe
volcar en la declaración jurada o en la inf ormación requerida, hasta la
imprecisión en formular la declaración o inf ormación de su corrección,
hechos o situaciones que tienen relevancia a los efectos de determinar la
obligación tributaria. La ine xactitud puede llegar aún más allá y
no exc luye la posible int ención maliciosa de tergiversar los hechos o las
situaciones. Para evitar estos ext remos que llevarían la omisión en el
propio territorio de la defraudación creando posibles confusiones entre
los dos tipos de inf racción, la doctrina ha ins istido en el criterio de
separación fundado en el elemento subjetivo del inf ractor, reconociendo
el carácter culposo de la omisión y el doloso de la defraudación. Pero
bueno sería si también la ley proporcionara al int érprete la calificación de
la omisión como culposa y de la defraudación como dolosa.
d) Defraudación fiscal genérica. La defraudación fiscal genérica está
definida y sancionada en el art. 4 6, primer párrafo, de la ley 1 1.683 (t.
o . en 1978 y sus modificaciones)5 . Este tipo penal consiste en perjudicar
al Fisco con liquidaciones de impuestos que no correspondan a la
realidad mediante declaraciones engañosas u ocultación maliciosa. La
pena establecida por la disposición citada es la multa variable de dos a
diez veces el importe del tributo evadido.
Corresponde esta figura penal a lo que fue tradicionalmente la
defraudación fiscal según la ley 1 1.683 hasta el año 1976.
Se observa que la defraudación fiscal es una inf racción dolosa que se
compone de dos distintas hipótesis, la declaración engañosa y la
ocultación maliciosa.
427
Cabe preguntarse cuál es el alcance de los dos casos. El primero
abarca cualquier declaración, sea ella la declaración jurada o cualquier
otra, por ejemplo, para contestar a requerimientos de la DGI dentro y
fuera del procedimiento de determinación de oficio y sumario por
eventuales inf racciones. El solo hecho de no presentar declaraciones
juradas y no pagar el impuesto debido no constituye la defraudación de la
cual estamos tratando, ni siquiera por el segundo caso, el de la
ocultación maliciosa.
Observamos también que a diferencia de lo establecido otrora, por el
ya mencionado art. 4 56 , la disposición actual es mucho más sencilla y
contempla supuestos legalmente fijados menos detallados. En efecto, el
art. 4 5 definía la defraudación como "cualquier hecho, aserción, omisión,
simulación, ocultación o maniobra que tenga por objeto producir o facilitar
la evasión total o parcial de los tributos".
De dicha norma por la enumeración de las diferentes conductas y, no
obstante, la falta de un concepto general de la inf racción para cualquier
eventual escapatoria por la naturaleza de esa enumeración meramente
ejemplificativa, se desprende, además, que la tentativa estaría penada
como el delito consumado, mientras que la nueva definición exi ge el
requisito de la consumación del daño ocasionado al Fisco. Por ello, la
tentativa debe recibir el tratamiento previsto en el Código Penal, artículos
42 y 44 de aplicación subsidiaria según el art. 4 º del mismo Código.
Compartimos a ese respecto, lo escrito por Héctor B. Villegas7 .
Un aspecto de gran importancia, a nuestro juicio, en el nuevo régimen
penal de la ley 1 1.6838 , es la desaparición de la lista de circunstancias
de hechos que fundaban la presunción legal de la int ención de defraudar
al Fisco.
Desde el punto de vista jurídico es éste un progreso en el
ordenamiento tributario penal, por cuanto las presunciones legales
facilitaban las tareas del Fisco para inc riminar a contribuyentes reales o
supuestos, responsables y terceros, pero en la misma medida
dificultaban la defensa de los presuntos inf ractores. A este defecto
jurídico se agregaba otro que, contrariamente a lo sostenido por nosotros
(Curso Superior de Derecho Tributario , vol. I, 2ª ed., ps. 3 41 y 342),
apoyándonos en la aut orizada doctrina de Sebastián Soler, era aceptada
sin discusión ni duda por la mayoría de los aut ores y de los jueces
(Giuliani Fonrouge)9 , es ésta la inv ersión de la carga de la prueba, que
es reñida con los principios básicos de la defensa en juicio y con la
presunción general que el inc riminado es ino cente mientras no se
pruebe su culpabilidad.
428
Ha desaparecido también el último párrafo del art. 4 610 citado que en
el último texto antes de la ley de reforma rezaba:
"Se reprimirá como defraudación fiscal el declarar, admitir, o hacer
valer ante la Dirección General formas y estructuras jurídicas
manifiestamente ina propiadas para configurar la efectiva situación,
relación u operación económica gravadas por las leyes impositivas,
cuando deba razonablemente juzgarse que ha exi stido int ención de
evitar la imposición justa".
Esta norma transformaba en ilícito tributario la denominada elusión de
impuestos (véase p. 3 78). Podemos preguntarnos si la supresión de esta
norma elimina o no la figura penal de la elusión tributaria.
Empecemos por admitir que desaparece como tipo penal especial. Sin
embargo, en nuestra opinión, podría subsistir su inc lusión en el art. 4 6,
primer párrafo, en cuanto se perjudica al Fisco con liquidaciones de
impuestos que no corresponden a la realidad mediante declaraciones
engañosas.
e) Defraudación fiscal agravada . Este tipo penal se verifica cuando el
daño al Fisco está acompañado por una cualquiera de las siguientes
hipótesis:
1. cuando mediare reincidencia;
2. cuando se evadieren durante un ejercicio fiscal obligaciones
tributarias superiores a determinada cantidad de pesos argentinos.
La defraudación fiscal agravada está sancionada con la pena de
prisión de un mes a dos años, sin perjuicio de la multa prevista en el
primer párrafo.
La int roducción en esta hipótesis de defraudación agravada como
también en otros supuestos, ha sido según parece, el motivo
determinante de la supresión de una norma del régimen tributario penal
que habíamos criticado en anteriores oportunidades, esto es, la
posibilidad de la coexistencia de la inf racción tributaria con el delito del
derecho penal común. La crítica que había merecido esa coexistencia y
la consiguiente duplicación de sanciones era la violación del principio non
bis in idem . Es éste también un progreso en el régimen tributario penal.
f) Defraudación genérica de los agentes de retención y de
percepción. En el art. 4 711 se define el nuevo tipo penal por inf racción
de los agentes de retención y de percepción que anteriormente estaba
previsto en el segundo párrafo del art. 4 5.
La defraudación genérica es castigada con multa de dos hasta diez
veces el tributo retenido o percibido por dichos agentes que lo
mantengan en su poder, después de vencidos los plazos en los que
deberían ing resarlo.
429
En esta norma se ha eliminado el requisito de la exi stencia de fraude
por parte de los agentes mencionados al mantener en su poder las
sumas retenidas o percibidas después del vencimiento del plazo
para ing resarlas. Esto no significa crear una responsabilidad objetiva
que no admita exc ulpación, aun cuando el tercer párrafo del art.
4 712 establezca que no se admite exc usación basada en la falta
de exi stencia de la retención o percepción, cuando éstas se encuentran
documentadas, registradas, contabilizadas, comprobadas o formalizadas
de cualquier modo.
Esta norma ya exi stente en el texto anterior, deja a salvo la
punibilidad, cuando se den las circunstancias allí mencionadas, pero
no exc luye que otros hechos o situaciones permitan a los agentes
demostrar su exc ulpación.
g) Defraudación fiscal agravada de los agentes de retención o de
percepción . Es ésta una nueva figura penal reprimida con la pena de
prisión de un mes a dos años, imputable a los agentes de retención o de
percepción cuando noingresaren los importes correspondientes, después
de estar firme laintimación fehaciente que se le efectuare (art. 47, 2º
párr.)13.
El párrafo tercero del art. 4714que hemosexaminado en el último
párrafo del punto anterior, se aplica también en la hipótesis de la
defraudación fiscal agravada.
h)Insolvencia maliciosa y provocada para evitar el pago de
tributos.Este tipo penal consiste en provocar maliciosamente
lainsolvencia patrimonial propia o ajena; perjudicando al Fisco por evitar
el pago de tributos determinados o aún no,exigibles o no, debidos por
elautor de lainfracción o por otros sujetos.
Lainsolvencia fraudulenta actúa en la etapa de la
ejecuciónextrajudicial o judicial y es imputable al propio contribuyente o a
terceros, por ejemplo, administradores de bienes ajenos o apoderados o
representantes legales que pueden disponer de los bienes de sus
representados.
3. ESPECIES DE PENAS EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

En el derecho tributario propiamente dicho, prescindiendo del derecho
aduanero, encontramos diferentes clases de penas, queexaminaremos a
continuación.
a) La primera sanción penal es la delinterés punitorio, que laley 11.683
(art. 55) conmina para el caso en el que sea necesario recurrir a la vía
430
judicial para el cobro de impuestos, recargos,intereses y multas.
Esteinterés es del 3% mensual, desde la fecha de la demanda sobre
todos los importes cuyo cobro seintente15.
b) Las multas en el orden nacional se gradúan de la siguiente manera:
1. Porinfracción a los deberes formales, de veintitrés mil a dos
millones trescientos mil pesos16.
2. La omisión fiscal, según el nuevo art. 4 5 int roducido en la ley
1 1.683 por la ley 2 1.858, puede ser reprimida por una multa graduable
de media a una vez o hasta dos veces en caso de reiteración el tributo
omitido, no retenido o percibido17 .
3. La multa por defraudación fiscal genérica de la ley 1 1.683 se
gradúa de dos a diez veces el monto del impuesto evadido18 .
En el caso de inf racciones a los deberes formales en materia de
impuestos int ernos, la ley remite al art. 43 de la ley 1 1.68319 .
Las inf racciones a las normas de la ley de sellos, son exc lusivas para
este impuesto, pero es de aplicación supletoria la disciplina penal de
la ley 1 1.683 en todo cuanto no se oponga o no esté previsto en la ley
de impuesto de sellos (t.o. en 1977 y sus modificaciones) o en su
reglamentación. Así lo establece en forma general el art. 5 5 de la ley de
la materia ya citada20 .
La mayor parte del régimen penal del impuesto de sellos hállase en el
art. 5 6, cuya primera parte enumera una serie de supuestos cuya
realización constituye inf racción y los exa minaremos más adelante. La
norma citada omite calificar esos supuestos o tipos penales ubicándolos
en tipos penales propios y, por lo tanto, entra en función el carácter
supletorio de las normas de la ley 1 1.68321 .
El segundo párrafo del art. 55 remite, en lo que se refiere ainfracción
de los deberes formales y a los efectos de establecer la sanción
correspondiente, a lo dispuesto en el art. 43 de laley 11.68322.
El párrafo siguiente prevé el caso de omisión y establece su sanción
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 45 de laley 11.683 (t.o. en 1978 y
sus modificaciones). La norma de la ley de sellos, de cuyo contenido se
trata, termina con el tercer párrafo referente a la omisión y la única causa
deexculpación consiste en dar por cierta laexistencia de errorexcusable.
El penúltimo párrafo del art. 56 de la ley de sellos conmina la pena
para la defraudación o su tentativa, remitiéndose para la configuración
del tipo penal al art. 45 de laley 11.683 (t.o. en 1974 y sus
modificaciones), cuya obligación en el texto legal debemos actualizarla
en referencia con la numeración de laley 11.683 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones) y la última reforma de ésta por laley 21.85823.
431
c) Otra sanción que tiene carácter accesorio es el comiso de las
mercaderías o efectos objeto deinfracción fiscal. En el derecho argentino
se aplica solamente a los derechos aduaneros y a ciertos
impuestosinternos a los consumos, por ejemplo, impuesto al alcohol (art.
56 de la ley respectiva)24.
d) Tanto en el orden nacional como en el provincial, se prevé como
otra sanción accesoria la clausura de los locales, fábricas o negocios.
Así, por ejemplo, la ley de impuestosinternos (art. 14) la establece, en el
caso de los reincidentes eninfracciones a las normas sobreexpendio de
tabacos, por el término de hasta cinco años25.
e) Otra sanción accesoria es lainhabilitación que el derecho tributario
argentino establece en el caso de contrabando y, en un caso especial, de
complicidad de empleados fiscales eninfracciones a la ley de
impuestosinternos26.
f) La suspensión de las funciones y el retiro del registro están previstos
para los escribanos queinfrinj an la ley de sellos (art. 6 3)27 .
El art. 5 4 que reproduciremos a continuación, contiene la pena
accesoria de la publicación por los medios que la DGI considere
adecuados. (Los valores son actualizables).
"Art. 5 4.— En los casos de pena de multa por omisión de impuesto,
previamente actualizado, por monto superior a once millones ochocientos
cincuenta mil pesos ($ 11.850.000) o de arresto a prisión aplicada de
conformidad con lo dispuesto, en los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 50,
la Dirección General dispondrá la publicación periódica, por los medios
de divulgación que estime adecuados, del nombre o denominación,
domicilio y actividad de cada inf ractor y de la sanción impuesta.
"Asimismo deberá disponer tal publicación en todos los casos en que
se haya dictado resolución determinando de oficio la materia imponible
por montos de impuesto, previamente actualizados, superiores a once
millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 11.850.000) de acuerdo con
el procedimiento establecido por el art. 2 4.
"La publicación a que se hace mención en los párrafos precedentes,
será efectuada cuando exi sta sentencia firme y definitiva, o cuando el
contribuyente haya aceptado la determinación realizada"28 .
g) Debemos ahora mencionar las penas privativas de la libertad
personal. La int roducción de esta clase de penas ha sido muy resistida y
ha ido exp andiéndose de a poco. Podemos decir aún hoy que las penas
privativas de la libertad personal son de aplicación menos general que
las penas pecuniarias.
Después de un breve período de vigencia de un régimen represivo,
casi diríamos, en competencia con el de la ley 1 1.683 por la ley 2 0.658,
432
ésta fue derogada mediante la ley 2 1.344. El régimen actualmente
vigente, al cual se ceñirá la exp osición siguiente es el de la ley 1 1.683
con la reforma int roducida por la ley 2 1.85829 .
La primera sanción privativa de la libertad personal es el arresto que el
art. 4 4 dispone, sin perjuicio de la multa prevista por el art. 4 3 de la
misma ley. La inf racción sancionada con multa de 23.000 pesos hasta
2.300.000 pesos es la inf racción a los deberes formales tendientes a
determinar la obligación tributaria y a verificar y fiscalizar el cumplimiento
que de ella hagan los responsables. (Los valores son actualizables).
La pena privativa de la libertad por lainfracción a los deberes formales,
sin perjuicio de la multa establecida por el art. 43, está conminada por el
art. 44, con el arresto de hasta 30 días alinfractor, luego de haber
sidointimado en forma fehaciente en los casos siguientes:
a) No presentar declaraciones juradas dentro de los 15 días, luego de
haberle sido reiterada dichaintimación en forma fehaciente.
b) No cumpliere por dos o más veces con los requerimientos a que se
refieren losincisos a) y b) del art. 41.
c) Incurriere en falta deexpedición de facturas o documentos
equivalentes, cuando las disposiciones fiscales loexijan, por dos o más
veces.
El mismo art. 44 establece la competencia para aplicar la sanción de
arresto en el director general y los jueces administrativos sustitutos y en
el mismo párrafo, dispone que las actuaciones que desembocan en la
decisión de aplicar la sanción de arresto, deben respetar el derecho a ser
oídos.
En todos los casos seráindispensable un acta de comprobación como
cabeza de proceso. En dicha acta deberá dejarse constancia fehaciente
de la citación del presuntoinfractor a unaaudiencia de descargo.
La sanción de arresto será apelable libremente y con efecto
suspensivo dentro de los cinco días ante los jueces en lo
Penal Económico de la Capital Federal o los jueces Federales en el
resto de la República.
Serán aplicables para la sustanciación del recurso las normas del
Código de Procedimientos en lo Penal.
La pena de prisión en el derecho tributario argentino ahora, después
de las reformasintroducidas principalmente por laley 21.858, está prevista
para las siguientesinfracciones30:
a) En el caso de defraudación genérica de conformidad con lo
dispuesto en el art. 46, segundo párrafo,incisos a) y b)31.
La definición de la defraudación genérica está contenida en el primer
párrafo del art. 46, pero la sanción de la pena privativa de la libertad
433
personal se aplica en los supuestos adicionales del segundo
párrafo,incisos a) y b). Son ellos los siguientes:
— Cuando mediare reincidencia.
— Cuando se evadieren durante un ejercicio fiscal obligaciones
tributarias por un monto superior a 23.700.000 pesos (el monto es
actualizable conforme con las normas del capítulo XV de laley 11.683
[t.o. en 1978 y sus modificaciones]). La cifra mencionada en esta
segunda hipótesis es precisamente el monto resultante de la
actualización dispuesta por la resolución general 2180 de laDGI.
La pena de prisión, por consiguiente, se aplica a la defraudación
genérica sólo en los supuestosindicados, los que pueden calificarse
(ambos) como agravantes de dichainfracción.
b) En el caso de los agentes de retención o percepción también se
aplica la pena de prisión, cuando se den los supuestos de circunstancias
agravantes que prevé el segundo párrafo del art. 4732. También en este
caso hay una defraudación genérica definida por el primer párrafo del art.
47 en la forma siguiente: mantener en su poder el tributo retenido o
percibido por dichos agentes, después de vencidos los plazos en que
deberíaningresarlo. Esta defraudación genérica está penada con multa
de dos hasta diez veces.
Volveremos sobre el tema de la defraudación fiscal de los agentes
mencionados alexaminar especialmente este tipo penal.
Un tercer tipo deinfracción reprimido con la prisión de un mes a dos
años está previsto en el art. 48 de la ley para el que maliciosamente
mediante la provocación de lainsolvencia patrimonial propia o ajena
perjudicare al Fisco evitando el pago de tributos33.
La aplicación de las penas privativas de la libertad personal ha creado
o agudizado algunos problemas jurídicos a los cuales doctrina y
jurisprudencia no han encontrado solución universalmente aceptada.
En primer término, la aplicación de la pena de prisión hace más agudo
el problema de laexigencia del factorintencional en la definición de
estainfracción. A este problema nos referiremos más adelante al
tratar los distintos tipos penales.
El art. 49 de laley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones) resuelve
un segundo problema estableciendo que en los casos de tratarse de
personas jurídicas, sociedades, asociaciones u otras entidades del
derecho privado o de losincapaces del art. 57, la pena de prisión
corresponderá a los directores, gerentes, administradores, mandatarios o
representantes que, por razón de contratos, estatutos o disposiciones
legales, fueran los responsables del cumplimiento de las obligaciones
434
tributarias de las sociedades a que pertenecen o de sus mandantes o
representados.
Esta disposición salva elinconveniente que se había verificado
cuando, por primera vez, laley 17.595 habíaintroducido en el régimen
tributario penal las penas privativas de la libertad personal, por
laausencia de normas que previeran la hipótesis de las personas
jurídicasinfractoras.
Un tercer problema con referencia a la aplicación de las penas
privativas de la libertad no esexclusivo de esta sanción, pero sí tiene con
respecto a ella particular importancia.
Antes de la reformaintroducida por laley 21.858, laley 11.683
establecía en general, al definir la defraudación fiscal y conminar la pena
correspondiente, que la multa se aplicará "sin perjuicio de la
responsabilidad penal por delitos comunes"34. Se planteaba, pues, la
posibilidad que determinados actos u omisiones constituyeran no sólo la
figura de la defraudación fiscal, sino también otros delitos criminales
previstos en el Código Penal. Por ejemplo, se había planteado la
posibilidad que el hecho ilícito cometido constituyera defraudación fiscal
y, al mismo tiempo, el fraude en perjuicio de la administración pública,
penado con prisión de dos a seis años por el art. 174,inc. 5º del Código
Penal argentino. Además, puede entenderse que el agente de retención
que noingresara en su momento los impuestos retenidos,incurriera no
sólo en la defraudación fiscal, de acuerdo con el art. 47 de laley 11.683,
sino también en la apropiaciónindebida prevista en el art. 173,inc. 2º, del
Código Penal. Si así fuera,existiría la posibilidad que la pena de prisión
prevista para este delito común se duplicara con la prisió n por
defraudación fiscal.
4. LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL

EN EL DERECHO TRIBUTARIO
a) Principio nullum crimen et nulla poena sine lege. Los
principios nullum crimen et nulla poena sine lege tienen plena aplicación
en materia de inf racciones fiscales.
La doctrina y la jurisprudencia hacen derivar estos principios de la
norma constitucional que señala que: "Ningún habitante de la Nación
será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohíbe" (art. 1 9, Const. N ac.).
435
Un caso de violación a la universalidad de este principio está
contenido, a nuestro juicio, en el art. 5 835 de la ley de
impuestos int ernos, que aut oriza al Poder Ejecutivo para fijar, en los
decretos reglamentarios, multas por inf racciones a dichos decretos,
variables según su gravedad. Esta norma es inc onstitucional, porque
hay una delegación de una facultad reservada a la ley.
Diferente es el caso de las leyes penales en blanco, como se hallan en
el art. 43 de la ley 1 1.68336 , que, en el orden nacional, crea la figura
penal de la inf racción formal, o en el art. 32 del Código Fiscal de la
provincia de Buenos Aires que, con denominación más exa cta, prevé
la inf racción a los deberes formales establecidos en el Código mismo37 ,
en las leyes fiscales especiales y sus decretos reglamentarios, así como
en las disposiciones administrativas. En estos casos, la ley penal
establece la sanción y define la inf racción, pero el contenido del
deber inf ringido puede estar definido por el decreto reglamentario o por
una disposición de la aut oridad. No hay violación alguna de los
principios nullum crimen et nulla poena sine lege.
Como corolario de estos principios, se ha reconocido la vigencia en el
derecho tributario penal de la irretroactividad de la sanción penal. A ello
condujo no sólo la aplicación del principio propio del derecho penal
criminal, sino, sobre todo, una norma constitucional que se considera de
validez universal para cualquier clase de penas (art. 1 8, Const. N ac.:
"Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo
fundado en ley anterior al hecho del proceso,...").
La única exc epción que se hace a este principio en el derecho
tributario penal, como en el penal criminal, es en el caso que la ley
posterior sea más benigna. Sin embargo, la doctrina está dividida
respecto de la aplicación del principio de la ley más benigna en el
derecho tributario penal. Giuliani Fonrouge niega su aplicabilidad y
Freytes la sostiene.
b)Principio nulla poena sine judicio.También es de aplicación en el
derecho tributario penal el principionulla poena sine judicio. El principio
se halla consagrado en el ya citado art. 18 de la Constitución Nacional.
En el ámbito tributario se ha concretado, en el orden nacional, en las
normas que estatuyen la necesidad del sumario previo,instruido por
laautoridad administrativa (arts. 66 al 70 de laley 11.68338) y en los
recursos administrativos y judiciales que siguen a la imposición de
sanciones por dichaautoridad (arts. 71 al 73 y 130 de laley 11.683, t.o. en
196839).
Así por ejemplo, en materia de impuestos de sellos sobreinstrumentos
privados, la presentación del documento fuera de término acarrea la
436
obligación del pago de la multa, que se liquida y obla sin juicio alguno y
sin pronunciamiento de laautoridad40.
Igualmente en el caso del pago con atraso de impuestos regidos por
laley 11.683, antes de la reforma por las leyes 20.024 y 20.046 la
liquidación de los recargos se efectuaba con una fórmula cuya naturaleza
es hoy muy discutida, ya que la administración ha dispuesto que debe
ser suscripta por juez administrativo (antes lo era por cualquier
funcionario sin talinvestidura). El Tribunal Fiscal de la Nación estuvo
dividido entre dos tendencias, una Sala opinando que la liquidación de
los recargosexige el cumplimiento de las formas establecidas para la
determinación de los impuestos y sosteniendo lainexistencia, como acto
jurisdiccional, de la liquidación que carezca de dichas formas; las demás
admitiendo la validez de la liquidación de los recargos y su apelabilidad
ante el Tribunal. Pero éste, como ya dijimos, no reconoció la naturaleza
penal de los recargos41.
c)Imputabilidad.La imputabilidad en el derecho tributario penal no se
rige por las normas y principios del derecho penal criminal.
De las normas contenidas en los artículos de laley 11.683 resultan los
principios siguientes:
1. Losincapaces no son imputables,aunque se trate de menores de
más de 18 años. Por otra parte, losinfractores con alteraciones de sus
facultades mentales que no hayan sido o no sean declaradosincapaces,
son imputables por lasinfracciones fiscales,auncuando no lo sean para el
derecho penal criminal.
2. El cónyuge que perciba y disponga de todos los réditos propios del
otro, los padres, tutores y curadores de losincapaces, los síndicos y
liquidadores de las quiebras, síndicos de los concursos civiles, los
administradores legales o judiciales, de las sucesiones y, a falta de
ésto s, el cónyuge supérstite y los herederos, son imputables por
las inf racciones fiscales que cometan en lugar de los sujetos ind icados
en el art. 5 7, primer párrafo42 .
3. Con respecto a las sociedades y personas jurídicas o entidades
colectivas, a diferencia de lo dispuesto para las sucesiones ind ivisas, la
imputabilidad corresponde a la entidad, sin perjuicio de la imputabilidad
de los propios administradores. Trataremos más adelante este tema en
particular43 .
4. Tanto los contribuyentes imputables como los administradores
imputables en los casos enumerados en el art. 5 1, primer párrafo,
responden por las inf racciones cometidas o por hechos u omisiones de
sus subordinados, como sus agentes, factores o dependientes (véase
también el art. 19, ley 1 1.683)44 .
437
En estos casos, la culpa in eligendo e in vigilando hace imputable y
punible por inf racciones, inc luyendo aquellas como las penadas en el
art. 4 6 de la ley, que exi gen el dolo como elemento subjetivo de
la inf racción. A nuestro juicio, ello constituye no sólo una evidente
contradicción con los principios de culpabilidad, sino también una
anomalía que debe ser remediada por una norma legal. Tanto más ello
es necesario, por cuanto el último párrafo del art. 5 2 establece que
cuando las inf racciones son cometidas por administradores,
representantes, liquidadores, mandatarios, etcétera, las sanciones se
aplican siempre a los contribuyentes representados, siendo responsables
personalmente de su pago, los administradores, etcétera, y se podrá
aplicar también la multa ind ependiente a dichas personas, cuando así
lo exi ja la naturaleza y gravedad del caso. Ello significa, en efecto,
que aun cuando se pueda determinar la plena culpabilidad del
representante y se le aplique a él la sanción correspondiente ello no quita
la imputabilidad del representado, salvo en los casos ind icados en el
primer párrafo del art. 5 145 .
d) Culpabilidad. En el derecho tributario penal de la Argentina se ha
verificado, como en todos los países, una tendencia hacia una relevancia
cada vez mayor del factor subjetivo dolo o, simplemente, culpa.
La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente, en especial aplicando
las leyes represivas del contrabando o las referentes a las inf racciones a
los impuestos int ernos al consumo, que la materialidad de la inf racción
es suficiente, sin necesidad de demostrarse la inf racción y, más aún, ha
llegado a sostener que corresponde al contribuyente probar
su ino cencia. Esta doctrina jurisprudencial ha sido aceptada por Giuliani
Fonrouge como valedera en términos generales, siendo de carácter
especial los casos en los que la ley exi ge la búsqueda de la culpabilidad
del aut or.
La tesis debe ser inv ertida. El principio general también en materia
tributaria penal, es el del requisito subjetivo de la culpa, en sentido
amplio, pudiendo exi stir casos especiales, en los que se prescinda de
ese requisito.
Además, en la tesis general, no exi ste una inv ersión de la carga de la
prueba, por la cual el aut or deba probar su ino cencia cuando se verifica
la materialidad de la inf racción; sólo en los casos en los que la ley
establece presunciones legales de int ención, es necesario probar lo
contrario. Pero, aun en estos casos, creemos aplicable la doctrina penal
general respecto a que la carga de la prueba no resulta inv ertida, esto
es, no grava al aut or, sino que inc umbe también al juez, mediante sus
438
poderes de inv estigación, exa minar si exi ste la prueba contraria que la
ley exi ge.
e) Relevancia jurídica del error. La ignorancia y el error de hecho y de
derecho en el derecho tributario penal argentino son reconocidos
ampliamente como causas de exc lusión de la culpabilidad y, por lo tanto,
de no punibilidad de las inf racciones (art. 45, ley 1 1.683)46 .
El error de derecho al que se refiere la ley no es manifiestamente el
error sobre la punibilidad o no del acto u omisión, es decir, no es el error
sobre la ley penal, sino el que se refiere a la aplicación de las leyes
tributarias al caso concreto. Este error de derecho es considerado por la
jurisprudencia alemana y un gran número de aut ores, entre los que
nos inc luimos, como error de hecho.
Cabe subrayar, además, que aun que la ley nada diga al respecto, el
error de hecho o de derecho acerca de las normas tributarias aplicables
en los casos concretos, no solamente exc luyen la punibilidad de la
simple omisión, sino a fortiori la defraudación fiscal, ya que la exi stencia
del error es suficiente para eliminar la int ención de defraudar.
Si ello es muy claro en teoría, no lo es por cierto en los casos
concretos que se presentan al juzgador, especialmente por la exi stencia
de una presunción legal de defraudación cuando exi sta manifiesta
disconformidad entre los preceptos legales o reglamentarios y la
aplicación que de ellos se haga al liquidar el impuesto. En efecto, puede
preguntarse si la disconformidad es tan manifiesta que haga presumir
la int ención de defraudar o bien aparece en virtud de un sutil trabajo
de int erpretación, de modo que el contribuyente justificadamente puede
haberse equivocado en la aplicación de las normas en el caso concreto.
Por otra parte, el error de derecho tributario, como causa
de exc ulpación en los delitos fiscales, crea un difícil
problema int erpretativo frente a la figura penal de la elusión del
impuesto. A este problema nos referiremos más adelante, al tratar en
particular de la defraudación fiscal en el derecho argentino.
f) Personas jurídicas . En el orden nacional las personas jurídicas son
imputables por las inf racciones fiscales, y las sanciones pueden ser
impuestas a ellas. Así lo establece exp resamente el art. 49 de la ley
1 1.68347 .
Subrayamos que esta imputabilidad de las personas jurídicas rige en
lo referente a las multas, pero no es aplicable en el caso de penas
privativas de la libertad. La ley nacional contempla en tal caso la
aplicación de sanción a los administradores, representantes y
mandatarios (art. 49, ley 1 1.683)48 .
439
g) Tentativa. En el derecho tributario penal argentino, la tentativa está
contemplada en forma exp resa en el caso del contrabando (art. 1 88,
Ley de Aduana)49 al establecer que la tentativa será reprimida como si el
delito se hubiera consumado.
La ley de impuestos int ernos al consumo, en el art. 3 950 referente a
las inf racciones al impuesto al alcohol, remite exp resamente a lo
dispuesto en el art. 4 4 del Código Penal. Debe int erpretarse que esta
remisión se aplica tanto para la pena corporal, que dicho artículo
conmina juntamente con la multa y la inh abilitación, como a la multa
misma y a la otra sanción accesoria. El art. 4 4 del Código Penal
establece que en el caso de tentativa, la pena se disminuirá de un tercio
a la mitad. Si el delito fuera imposible, la pena se disminuirá a la mitad o
podrá ser reducida a un límite menor o ser remitida, según el grado de
peligrosidad revelado por el delincuente.
Con respecto a la defraudación fiscal —s egún la ley 1 1.683—, nada
se dice en forma exp resa de la tentativa. Sin embargo, la formulación de
la figura penal en el ordenamiento nacional, ind ica claramente que la
tentativa se pena de la misma manera, salvo, naturalmente, la facultad
del juez de graduar la multa entre el mínimo y el máximo, según las
normas del art. 4 4 del Código Penal.
El arrepentimiento activo (tätige Reue) es contemplado en la
legislación argentina bajo la forma de aut orización de la ley al Poder
Ejecutivo para disponer, por vía reglamentaria, la no aplicabilidad de las
sanciones en el caso de presentación espontánea de los inf ractores para
regularizar su situación y remediar las evasiones efectuadas (art. 111, ley
1 1.683)51 . La reglamentación ha hecho uso de la aut orización legal en
los artículos 66 y siguientes52 , pero su aplicación permanece en
suspenso.
El efecto exi mente de la presentación espontánea se ext iende a las
multas por defraudación y cualquier otra sanción por inf racciones.
La presentación no se considera espontánea cuando se produzca a
raíz de una ins pección efectuada o inm inente, observación formulada
por la aut oridad o denuncia que se vinculen directa o ind irectamente
con el inf ractor.
h) Participación en la infracción. En el derecho tributario penal
argentino la responsabilidad penal no está delimitada en forma acorde
con los principios doctrinarios de la materia. Además no hay una
distinción neta ni una diferenciación en la sanción que responda a
criterios racionales para la punibilidad de terceros que, de alguna
manera, int ervengan en la inf racción, ya como ins tigadores, ya como
cómplices o encubridores.
440
Esta observación atañe solamente a las inf racciones sancionadas con
multas ya que actualmente con respecto a los hechos reprimidos con
penas de prisión, el art. 50 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus
modificaciones) dispone que la participación criminal se regirá por lo
dispuesto en el Título VII del Libro Primero, "Disposiciones generales" del
Código Penal53 .
Con respecto a la responsabilidad de los representantes, mandatarios
y gestores y la de sus representados, remitimos a loexpuesto en
referencia con la imputabilidad.
Un problema particular, que en el derecho argentino no se ha
profundizado aún, ni ha sido objeto de pronunciamientos judiciales, es el
de la responsabilidad de los contadores oauditores u otros profesionales
que asesoren a los contribuyentes para evadir los impuestos. En nuestra
opinión, la participación material o el asesoramiento en las maniobras de
evasión fiscal que configuran defraudaciones hace comprender a los
agentes entre los terceros que la ley, tanto nacional como provincial,
considera como comprendidos entre losinfractores por defraudación.
i)Concurso de infracciones. A diferencia de lo que dispone el Código
Penal, el caso de concurso ideal y el de concurso real dan lugar lisa y
llanamente a diferentes sanciones yuxtapuestas, cada una de acuerdo
con la configuración penal que corresponda. Hasta parece que la ley
tributaria llega a la negación del principionos bis in idemcuando los
hechos caen tanto bajo la previsión de la ley tributaria penal como de la
ley penal criminal.
j)Órganos de aplicación. Tanto en el orden nacional como en el
provincial, la competencia para imponer las multas porinfracciones
fiscales corresponde a laautoridad administrativa. Los funcionarios
competentes son solamente aquellos que tienen, de acuerdo con la ley
nacional, el carácter de jueces administrativos o, en el orden provincial,
una delegaciónexpresa del director general.
Sin embargo, las resoluciones administrativas que impongan multas
son siempre susceptibles de recursos jurisdiccionales, ya ante el Tribunal
Fiscal de la Nación o de la provincia, ya ante laautoridad judicial.
La pena privativa de la libertad, en cambio, no puede ser aplicada
salvo en el caso del arresto según el art. 4454, por laautoridad
administrativa, la que debe someter la causa al juez en lo penal.
k)Suspensión de la pena.En el derecho tributario argentino no se ha
admitido lainstitución de la condena condicional. Laley 11.585, art. 2º,
laexcluyó en formaexpresa y con carácter general respecto de las multas
porinfracción a las leyes de impuestos. Laley 11.683 no contempló
dichainstitución y, por lo tanto, es evidente suinaplicabilidad. En
441
particular, la ley de impuestosinternos al consumo, en el art. 15 55, reitera
laexclusión de la condena condicional prevista por el Código Penal.
l)Muerte del infractor.La ley nacional 11.683, en su art. 5756establece
que el fallecimiento delinfractorextingue las sanciones de penas
porinfracción a los deberes formales, omisión y por
defraudación,auncuando la sanción hubiera sido impuesta por resolución
firme y pasada enautoridad de cosa juzgada.
Esinteresante subrayar que la ley argentina ha aceptado así el
principio que rige en el derecho penal criminal y no ha acogido la teoría
negativa, admitida en algunos países, respecto a que en el derecho
penal la muerte delinfractor no causa laextinción de la pena, ni la
teoríaintermedia que acepta laextinción de la acción penal cuando la
pena no hubiera sido aún impuesta, pero considera la multa aplicada
como un crédito de carácter patrimonial para el Estado que no
seextingue por la muerte del deudor y se transmite a sus sucesores.
m)Prescripción.La prescripción de la acción penal para imponer multas
y de las multas mismas, se verifica, en el derecho nacional, por el
transcurso de cinco años, en el caso de contribuyentesinscriptos que no
tengan la obligación legal deinscribirse o que, teniendo esa obligación y
no habiéndola cumplido, hayan regularizado espontáneamente su
situación y por el transcurso de diez años en el caso de contribuyentes
noinscriptos.
La prescripción de la acción penal y de las multas en los impuestos
nacionales no regidos por la ley 1 1.683 se verifica también por el
transcurso de cinco años (art. 1 º, ley 1 1.585)57 .
El término de prescripción de la acción penal empieza a correr, en el
orden nacional, desde el 1º de enero siguiente al año en el que haya
tenido lugar la inf racción (art. 61, ley 1 1.68358 ). La ley establece —
t ambién— la ind ependencia de la prescripción de la acción para exi gir
el pago del impuesto, siempre que, naturalmente, la inf racción sea
susceptible de ser cometida con posterioridad al vencimiento del plazo
para el pago del impuesto (art. 6 259 ). El término de la prescripción de la
acción para el cobro de la multa impuesta comienza a correr desde la
fecha de la notificación de la resolución respectiva (art. 6 360 ).
La ley nacional establece también normas respecto de la suspensión y
de la int errupción de la prescripción de la acción penal. Ésta se
suspende por un año desde la fecha de la resolución condenatoria, y si la
resolución fuera recurrida ante el Tribunal Fiscal, el término de la
suspensión se cuenta desde la fecha de la resolución recurrida hasta
sesenta días después de notificada la sentencia del mismo (art. 6 8, inc.
b ], ley 1 1.683)61 .
442
CAPÍTULO VI
DERECHO TRIBUTARIO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO Y NATURALEZA
El Derecho Tributario Administrativo constituye una rama separada del
Derecho Tributario Sustantivo desde el punto de vista conceptual, pero
no desde el punto de vista teleológico.
En efecto, en el Derecho Tributario Administrativo se encuentran
numerosas relaciones jurídicas entre la Administración y los
administrados, que no deben confundirse con las relaciones tributarias
sustantivas.
Sin embargo, en algunos casos las relaciones administrativas se
acoplan a las sustantivas. Por ejemplo, la obligación tributaria cuyo
objeto es la prestación del tributo, o sea, que constituye una obligación
de dar puede acoplarse con una relación jurídica entre los mismos
sujetos cuyo objeto sea la prestación de determinados comportamientos,
es decir hacer, no hacer o tolerar.
Esta situación de paralelismo entre la relación jurídica sustantiva y las
relaciones formales o administrativas no es jurídicamente necesaria y no
se verifica ind efectiblemente en todos los casos. Pueden exi stir
obligaciones tributarias sustantivas que nacen en virtud de la ley, son
reconocidas y satisfechas por los deudores o responsables y recibidas de
plena conformidad por el acreedor del impuesto, sin que la
administración pública int ervenga y cree obligaciones de hacer, no hacer
o tolerar a cargo de dichos contribuyentes o responsables.
Análogamente, pueden exi stir obligaciones impuestas por la
administración en uso de las facultades que le otorga la ley o dispuestas
por la ley misma, por decretos reglamentarios o por resoluciones del ente
recaudador a favor de la administración y a cargo de determinados
sujetos, sin que exi sta ninguna obligación tributaria sustantiva.
443
En las relaciones tributarias administrativas el sujeto activo es la
administración pública y los sujetos pasivos pueden ser contribuyentes o
responsables reales o presuntos y también terceros que no son partes de
la relación tributaria sustantiva.
En el aspecto del contenido, el derecho tributario administrativo
comprende todas las actividades de la administración tendientes a lograr
el cumplimiento del derecho sustantivo.
En el Derecho Tributario Administrativo, a diferencia del sustantivo,
son frecuentes las facultades discrecionales de la administración y la
facultad reconocida a ésta de imponer determinados deberes a los
administrados.
El estudio del Derecho Tributario Administrativo comprende elexamen
de las facultades y atribuciones de la administración y el de los deberes
de los administrados, entre ellos, el deber de presentar declaraciones
juradas.
Es materia fundamental del Derecho Tributario Administrativo el
procedimiento de la determinación de las obligaciones tributarias,
cualquiera fuere la naturaleza jurídica de ese procedimiento y del acto de
determinación que constituye su desembocadura.
2. DEBERES FORMALES
Se denominan deberes formales las obligaciones que la ley o las
disposiciones reglamentarias y,aunlasautoridades de aplicación de las
normas fiscales, por delegación de la ley impongan a contribuyentes,
responsables o terceros para colaborar con la administración en el de-
sempeño de sus cometidos.
La ley nacional 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)1no enumera
los deberes formales de los administrados, los que surgen por
implicancia de la enumeración de las facultades de la administración.
Por el contrario, el Código Fiscal de la Provincia de Buenos
Aires,aunen el texto reformado por laley 9204 de diciembre de 1978 en el
art. 20, enumera los deberes formales a la vez que en el art. 29 enuncia
las atribuciones de la administración2.
Existe, en primer término, un deber general de los ciudadanos y
demás habitantes del país de colaborar con la administración.
Laley 11.683 contiene en sus arts. 40 y 41 3las facultades de la
administración de las que se originan otros tantos deberes formales de
los administrados.
444
Las disposiciones del art. 4 0 contienen facultades de carácter general
en el sentido que la Dirección General Impositiva puede establecer
mediante resoluciones generales obligaciones a categorías de
personas4 . Por su parte, el art. 4 1 establece facultades particulares (es
decir, aquellas que permiten al organismo recaudador solicitar
determinadas obligaciones de hacer, no hacer o tolerar), a los presuntos
contribuyentes, responsables o terceros5 .
El art. 4 1 se subdivide en dos partes: el primer párrafo establece que
la Dirección tendrá amplios poderes para ejercer sus funciones de
fiscalización del cumplimiento de las obligaciones sustantivas o formales
de los administrados. La segunda parte del artículo enumera una serie de
facultades particulares. Esta enumeración no es taxativa. Se observa,
además, que estas facultades de la Dirección son discrecionales en el
doble sentido que la Dirección pueda ejercerlas, o no, según criterios de
oportunidad o conveniencia que ella misma determine, y también que al
emplearlas puede hacerlo con mayor o menor int ensidad, con respecto a
bienes y personas que ella misma elija, siempre que no afecte mediante
su acción determinadas garantías personales consagradas por las
normas constitucionales6 .
Esinteresante subrayar que en ninguno de los párrafos del art. 417ni,
por implicancia, en el primer párrafo de carácter general, se menciona la
facultad de la Dirección deincautarse de libros, documentos o papeles de
los contribuyentes, responsables o terceros. Con respecto al impuesto de
sellos en los arts. 55 de la ley de sellos vigente (t.o. en 1977 y sus
modificaciones) se establecen disposiciones más amplias en su alcance
y más detalladas en su forma que en laley 11.683. En particular, el art. 61
de la ley de sellos especialmente prevé la facultad de la Dirección de
retirar papeles de losinspeccionados bajo recibo, o bien la alternativa de
enumerarlos, sellarlos y dejarlos en poder de losinspeccionados en
carácter de depositarios con las responsabilidades legales
correspondientes8.
3. LA DECLARACIÓN JURADA
Entre todos los deberes formales tiene una posición de preeminencia
la declaración jurada9.
En primer lugar debe afirmarse el principio que la declaración tributaria
es una prestación, objeto de una obligación legal. Por lo tanto tiene
naturaleza de un acto debido en virtud de disposiciones legales.
445
En ciertos ordenamientos impositivos y para determinados impuestos,
la declaración sólo contiene el suministro por parte del contribuyente u
otro sujeto a la administración pública de datosinformativos sobre la
realización, en casos concretos, de los hechos imponibles definidos
abstractamente por la ley. Para estos casos, la doctrina alemana
representada por Enno Bécker, pero seguida por muchos otrosautores,
ha sostenido que la declaración tributaria es una declaración de saber y
no una declaración de voluntad. De esta naturaleza deriva, como
consecuencia entre los efectos, la modificabilidad de la declaración por
actos posteriores del mismo declarante.
Aceptamos el carácter de declaración de conocimiento y laexclusión
de la voluntad en las declaraciones de este tipo, que constituyen
obligaciones de colaboración en el procedimiento de determinación
confiado a laautoridad administrativa. Sin embargo, consideramos
necesario agregar que el conocimiento que es objeto de la declaración
no es sólo un conocimiento de hechos, sino que puede comprender
también el conocimiento del derecho,involucrando un juicio, por parte del
declarante, respecto del encuadramiento en las normas de los hechos
verificados en la realidad concreta como también otros juicios del mismo
declarante respecto de la atribución de valores según las pautas legales.
De esta proposición surge la consecuencia que la declaración tributaria
puede adolecer no sólo de errores de hecho, sino también de derecho.
Ambos deben ser corregidos y pueden serlo por el propio declarante, sin
perjuicio de las sanciones que la anterior declaracióninexacta puede
acarrearle.
En los casos que acabamos de exp oner, la declaración tributaria no
es una confesión ext rajudicial. Su función es solamente inf ormativa y su
eficacia depende de la exi stencia de medios de prueba que confirmen la
veracidad de los datos suministrados en la declaración.
Debe afirmarse, también, que las declaraciones tributarias de esta
índole pertenecen al ámbito del derecho tributario formal y no tienen
eficacia alguna respecto de la obligación sustantiva.
En otros casos, para determinados impuestos, la declaración tributaria
tiene un alcance mucho más amplio. El contribuyente u otro sujeto
obligado a declarar, int erpreta las normas tributarias sustantivas
aplicándolas a la situación o los hechos cuya verificación reconoce e
identifica el hecho imponible definido por la ley; valora también el
contenido de estos hechos económicos según las pautas legales y,
finalmente, aplica la alícuota del impuesto sobre los valores
determinados.
446
Según Giuliani Fonrouge y la doctrina sustancialmente análoga de
Blumenstein y Giannini, en estas hipótesis la declaración tributaria sería
una determinación del impuesto efectuada por el sujeto obligado y
sustituiría la determinación por parte de la administración pública. A la luz
de esta doctrina, sería criticable la definición de la declaración jurada
contenida, por ejemplo, en el Código Fiscal de Buenos Aires, que pone
de relieve también en esta hipótesis el valor inf ormativo de la
declaración y su naturaleza de acto de colaboración exi gido por la ley
hacia la administración. También sería errónea la vinculación entre la
declaración jurada y el procedimiento administrativo de determinación,
como resulta del art. 25 del Código Fiscal de la provincia de Buenos
Aires y del art. 21 de la ley 1 1.68310 . Este último dice, precisamente,
que la determinación y percepción de los impuestos comprendidos en el
régimen de esa ley se efectuará sobre la base de declaraciones juradas.
El art. 25 del Código Fiscal de Buenos Aires contiene idéntica norma y
agrega, además, que la declaración jurada deberá contener todos los
elementos y datos necesarios para hacer conocer el hecho imponible y el
monto de la obligación fiscal correspondiente11 . La doctrina que
analizamos atribuye a la declaración jurada en estos casos, una función
propia desvinculada del proceso de determinación administrativa y, por el
contrario, colocaría la declaración jurada en la misma posición de la
determinación administrativa, identificándola con una determinación por
parte del contribuyente.
Es cierto que un gran número de casos de impuestos, en nuestro
derecho tributario y en los ordenamientos de otros países que adoptan
esta tendencia, se ext ingue como consecuencia del cumplimiento por
parte de los obligados, de conformidad con la liquidación contenida en su
declaración jurada. Sin embargo, también en estas hipótesis la
declaración jurada tiene un destinatario, esto es, la administración, la que
puede y debe verificarla y establecer su correspondencia con la situación
de hecho que constituye el supuesto de la obligación. En los casos en los
que la administración considere que la declaración no refleja la realidad
por deficiencia o falsedades respecto de los hechos o por
errónea int erpretación del derecho aplicable, debe proceder a determinar
la obligación tributaria. Cuando ello ocurre, la determinación por
la aut oridad administrativa no es —s implemente— una impugnación de
la declaración jurada sino un acto de determinación originario en el cual
la declaración jurada constituye un elemento inf ormativo utilizable en la
medida de su veracidad y correspondencia con los hechos y el derecho
pertinente.
447
En consecuencia, la declaración tributaria es siempre un acto dirigido
a la administración pública y en esto no se diferencia del
caso exa minado anteriormente de la determinación con el solo
fin inf ormativo. En este aspecto, la declaración jurada es siempre el
cumplimiento de un deber formal y se ubica en el campo del Derecho
Tributario Administrativo, sin ninguna eficacia constitutiva de la obligación
sustantiva.
La función de la declaración jurada, además, constituye la obligación
de ext eriorizar hacia la administración tributaria el cumplimiento de la
obligación. Como tal la declaración jurada es un acto de conocimiento y
voluntad. En los tributos que, como se suele decir, se pagan por
declaración jurada, las normas legales imponen, el deber formal
de ext eriorizar hacia la administración el proceso de conocimiento y
voluntad, que acompaña la ext inción de la obligación.
De conformidad con el art. 21 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978)12 , la
declaración jurada hace responsable al declarante por el impuesto que
de ella resulte, cuyo monto no podrá reducir por declaraciones
posteriores, salvo en los casos de errores de cálculo cometidos en la
declaración misma. Esta norma legal no significa la exc lusión de la
modificación de la declaración jurada ni la prevalecencia de ésta respecto
de la obligación que corresponde al hecho imponible efectivamente
realizado, sino solamente la exc lusión de ciertos modos para obtener la
prevalecencia de ésta sobre aquélla. En otros términos la ley permite y
reconoce eficacia inm ediata a la declaración tributaria que modifique una
anterior en los casos de errores de cálculo cometidos en ésta. Por el
contrario, prohíbe la rectificación por el propio declarante en el caso de
errores de derecho o de hecho, que no sean meros errores de cálculo.
En estos casos la ley admite la rectificación con la conformidad de la
Dirección, según resulta del art. 3 6 de la ley citada13 o bien por un formal
reclamo de repetición ante la propia Dirección General Impositiva.
Debe observarse, sin embargo, que algunos Códigos provinciales
admiten la rectificación directa por el declarante, sin necesidad de
requerir la conformidad del organismo de recaudación, sin perjuicio del
derecho de la administración de verificar y determinar la obligación
tributaria, inv alidando la declaración rectificativa, de la misma manera
como hubiera podido hacerlo con respecto a la declaración originaria.
Por otra parte, en los casos en los que la declaración
resulte ina decuada respecto de la verdadera obligación tributaria, el
derecho del Fisco a la diferencia se hará valer en diferentes formas
según los distintos ordenamientos impositivos, por ejemplo, como
simple exi gencia de rectificación de declaración jurada, o bien como una
448
formal determinación de oficio. En el derecho tributario argentino en el
orden nacional, la ley establecía hasta la reforma int roducida por la ley
1 7.595 en el texto de la ley 1 1.683, que la Dirección debía emplazar al
responsable para que ratificara o rectificara el contenido de
declaraciones juradas que hubiera presentado o bien, si no lo hubiera
hecho, presentara las declaraciones. En la actualidad, por efecto de la
reforma aludida, se ha eliminado en el procedimiento de determinación
este emplazamiento previo como elemento o paso necesario antes de
llegar a la determinación de oficio. Esta eliminación no significa, a
nuestro juicio, que la Dirección no pueda, en determinados casos,
efectuar el emplazamiento.
Además, tanto en el procedimiento anterior a la reforma, como en la
actualidad, los funcionarios de la Dirección pueden efectuar la
determinación o bien someter a los contribuyentes las liquidaciones del
impuesto cuestionado y obtener de ellos la conformidad a dichas
liquidaciones. En tal caso, según el art. 24 de la ley 1 1.683, la Dirección
no está obligada a efectuar una determinación mediante una resolución
formal y las liquidaciones rectificativas preparadas por los funcionarios de
la Dirección y conformadas por el contribuyente, de cuya eficacia
trataremos más adelante14 .
Tampoco cabe considerar la declaración jurada como una
confesión ext rajudicial que releve al Fisco de la obligación de probar.
Según el derecho vigente (art. 21 de la ley 1 1.683 y art. 27 del Código
Fiscal de la Provincia de Buenos Aires15 ), es un deber de la
administración verificar la declaración jurada para comprobar su
correspondencia con los supuestos de hecho de la obligación que se ha
originado. A este efecto la administración se vale de sus facultades
de inv estigación y de los deberes formales que inc umben a los
contribuyentes, responsables o terceros. Pero la administración no debe
detenerse ante el impuesto resultante de la declaración jurada como el
importe mínimo cuyo cumplimiento puede pretender sino que está
obligada, en caso de divergencia entre la declaración jurada y la real
situación fáctica que da nacimiento a la obligación, a determinar si está
de acuerdo con el supuesto del derecho material, aun que ello redunde
en perjuicio del propio Fisco. Más aún, no hay tal perjuicio, ya que la
administración no tiene como función recaudar cuanto más dinero pueda,
sino exa ctamente la suma que la ley imponga a cada contribuyente.
En conclusión, la declaración jurada es un acto que manifiesta el
saber y la voluntad de cumplir una obligación, sin eficacia definitoria de la
obligación sustancial. Su finalidad consiste en colaborar con la
449
administración haciéndole saber el conocimiento y la voluntad del
obligado de ext inguir una determinada obligación.
4. DETERMINACIÓN TRIBUTARIA
En el Derecho Tributario Administrativo ocupan un lugar
preponderante el procedimiento y el acto de la determinación de la
obligación tributaria con el cual se concluye dicho procedimiento.
La naturaleza y eficacia de la determinación tributaria son materia de
amplias controversias en casi todos los países, tanto en la doctrina como
en la jurisprudencia.
Una primera cuestión consiste en saber si el acto de determinación
es exc lusivo de la aut oridad administrativa.
En nuestra opinión la contestación a esa cuestión debe ser afirmativa.
El acto de determinación es un acto de la administración fiscal, por el
cual se reafirma en un caso concreto la voluntad abstracta de la ley,
reconociendo laexistencia de un hecho imponible en sus diferentes
aspectos, o sea, elementos objetivos, atribución subjetiva, vinculación
con el poder fiscal, aspectos temporal y cuantitativo y finalmente,
pronunciamiento de laautoridad competente queintima el pago de la
obligación tributaria que nace en virtud de la ley y por las circunstancias
fácticasindicadas.
La determinación no es un elemento constitutivo de la obligación ni
tampoco un acto necesario para la exi stencia ni una etapa de la vida de
aquélla.
Disentimos de los aut ores que consideran el acto de determinación
como necesario para la vigencia de la obligación tributaria sustantiva y
reconocen tres clases de determinación: la que se efectúa por el
contribuyente o responsable, la que surge de la colaboración entre
contribuyente o responsable con la administración y la determinación por
la aut oridad administrativa únicamente.
La actividad int electual del contribuyente o responsable que reconoce
la exi stencia de un hecho imponible en todos sus aspectos y, por lo
tanto, el nacimiento de una obligación que cumple satisfactoriamente,
constituye la motivación int erna de su acatamiento de la voluntad de la
ley, pero no es asimilable al proceso que realiza la aut oridad
administrativa tendiente a reafirmar en el caso concreto la voluntad
abstracta de la ley. En otras palabras, cuando el derecho tributario
positivo admite que la obligación tributaria pueda ser cumplida
espontáneamente por el contribuyente o responsable sin int ervención de
450
la aut oridad administrativa y que dicho cumplimiento consista, por
ejemplo, en el pago por declaración jurada, ésta no es una forma de
determinación, sino un acto de ext eriorización de la voluntad de cumplir
con la obligación legal a su cargo, para conocimiento de la administración
recaudadora.
En el derecho argentino la determinación administrativa no es un acto
general en todos los casos, salvo pocas exc epciones, como ocurre en
los derechos tributarios europeos. Por el contrario, tiene carácter
supletorio y eventual por inc umplimiento del contribuyente o responsable
o por cumplimiento defectuoso o parcial. Son raros los casos en los que
la determinación administrativa sea requerida como acto
previo ine ludible para el cumplimiento de la obligación.
Otra cuestión controvertida en muchos países es la eficacia del acto
de determinación. Hay aut ores que sostienen la eficacia constitutiva de
la determinación. Son ellos aut ores alemanes, franceses e italianos
como Jèze, Ingrosso y Allorio y otros. La doctrina de estos aut ores se
complementa con la teoría que el derecho del Fisco que nace de la ley
no es un derecho creditorio correspondiente a la obligación sustantiva del
contribuyente, sino un derecho potestativo, es decir, el derecho conferido
a la administración de crear a través de la determinación, una obligación
para contribuyentes o responsables.
Otra doctrina, que se apoya en laexpresa disposición de la ordenanza
tributaria alemana, reconoce a la determinación eficacia declarativa.
En el derecho argentino la doctrina toma partido en forma casi
unánime por la eficacia meramente declarativa16 .
Hemos sostenido que el acto de determinación tiene naturaleza de
acto jurisdiccional y no de acto administrativo. A pesar de las críticas que
de muchas partes atacaron a esta doctrina, la mantenemos y creemos en
ella.
Los fundamentos de esta tesis son esencialmente los siguientes:
la aut oridad encargada por la ley de efectuar la determinación de la
obligación tributaria no tiene facultades discrecionales para determinar o
no las obligaciones tributarias. Una vez reconocida la exi stencia en el
mundo fáctico de un hecho imponible en sus diferentes aspectos o
elementos constitutivos, la administración tiene el derecho pero también
la obligación de determinar la obligación tributaria correspondiente.
Además, el contenido de la determinación no depende de un juicio de
conveniencia u oportunidad sino —ú nicamente— de la ejecución del
precepto legal.
451
Por consiguiente, el acto de determinación en su contenido objetivo no
difiere del fallo del juez que pronuncia el derecho, es decir, cumple con la
función jurisdiccional17 .
Diferentes críticas han sido formuladas a esa doctrina. Trataremos de
resumirlas a continuación:
a) El profesor Bielsa en sus estudios de derecho fiscal afirma que la
determinación no puede ser un acto jurisdiccional, considerando que la
voluntad de la ley no necesita ser afirmada ni reafirmada y que la
jurisdicción implica la exi stencia de una controversia entre partes que
debe ser eliminada. Ahora bien, en el acto de determinación
administrativa no hay aún controversia y, por lo tanto, la administración
actúa dentro de sus funciones de administración activa y no
jurisdiccional.
b) Sostiene, por otra parte, Francisco Martínez en su obra Derecho
Tributario Argentino que la jurisdicción implica una posición predominante
del juez o del órgano jurisdiccional por encima de las partes, mientras
que en la determinación impositiva la administración es una de las partes
y, por lo tanto, no tiene carácter jurisdiccional.
c) Otros aut ores sostienen que la función jurisdiccional tiene como
requisito ine ludible la ind ependencia del órgano que pronuncia el
derecho con la fuerza obligatoria de sus pronunciamientos, mientras que
los funcionarios facultados para determinar los impuestos no gozan de
esas garantías de ind ependencia ni del carácter obligatorio y definitorio
de sus pronunciamientos, que siempre son revisibles y modificables por
la aut oridad judicial.
d) También sostiene que la función jurisdiccional exi ge un debido
proceso legal con legítimo contradictorio entre las partes, lo que no se
daría en el procedimiento de determinación.
En respuesta a las consideraciones que anteceden, contestamos lo
siguiente:
En primer término, consideramos inf undada la posición de Bielsa en
cuanto niega que la voluntad de la ley necesite una reafirmación en el
caso concreto. Por el contrario, precisamente la necesidad de esta
reafirmación ha sido la fuente de los debates doctrinales de los cuales
hablamos con anterioridad, respecto de la eficacia de la determinación y
de la tesis sostenida por algunos aut ores de la necesidad del acto de
determinación, cualquiera fuere el sujeto al que compete, para reafirmar
la voluntad de la ley en el caso concreto y transformar la previsión
abstracta de la ley en una relación obligacional concreta.
En segundo lugar, la exi stencia de la controversia no es
requisito ind ispensable para la función jurisdiccional, como se
452
comprueba con la exi stencia de la denominada "jurisdicción voluntaria".
Pero aun si se aceptara como requisito de la jurisdicción la exi stencia de
la controversia, debe reconocerse que ésta exi ste potencialmente en
todos los casos en los que actúa la administración, determinando las
obligaciones fiscales de los contribuyentes y responsables por
la exi stencia manifiesta de int ereses contrapuestos. Este argumento
está ind irectamente confirmado por la disposición de la ley 1 1.683,
según la cual la administración no está obligada a dictar el acto de
determinación cuando el contribuyente acepta las liquidaciones o ajustes
efectuados por los funcionarios administrativos, es decir, precisamente
cuando la conformidad entre las partes exc luye la controversia.
Por otra parte, no concordamos con la doctrina exp uesta por Martínez
e ins pirada en Carnelutti, respecto a que en la función jurisdiccional
debe exi stir una posición superior del juez por encima de las partes.
Además, es cierto que el organismo encargado de dictar el acto de
determinación representa al Fisco y, por lo tanto, al Estado, sujeto activo
de la relación tributaria sustantiva; pero, no obstante, es característica del
derecho público la posibilidad que el Estado adopte diferentes papeles y
atribuya distintas funciones mediante la separación de poderes y la
creación de organismos distintosaundentro de un mismo poder. Por ello
no esinadmisible que el Estado acreedor del tributo pueda
funcionalmente separarse del Estado que a través de sus órganos
competentes pronuncia el derecho respecto del crédito y de la obligación
tributaria.
Laindependencia del órgano jurisdiccional es un aspecto meramente
subjetivo que concierne a las garantías de la corrección de la actuación
jurisdiccional pero no al concepto de ésta. De todos
modos,institucionalmente hayindependencia del juez cuando éste no
debe recibir órdenes ni ajustarse ainstrucciones particulares en el caso
concreto que juzga y su pronunciamiento sólo es revisable por
laautoridad superior dentro de los moldes y de los procedimientos de las
acciones o recursos jurisdiccionales. Con este alcance laindependencia
del órgano jurisdiccionalexiste ampliamente en el derecho tributario
argentino, tanto en el orden nacional como en el provincial, ya que laley
11.683 y los Códigos fiscales de las diferentes provincias aseguran
laindependencia del órgano encargado de determinar los impuestos,
respecto de sus superiores jerárquicos y en muchos casos, también la
estabilidad de los funcionarios competentes para esa función.
Como argumento general, además, debe dejarse establecido que si se
reconoce que el acto de determinación no es simplemente la
manifestación de voluntad del acreedor del tributo, sino el acto de un
453
organismo con la atribución de establecer—en el caso concreto— la
obligación nacidaexclusivamente por la ley, la política legislativa
debeinclinarse en el sentido de dotar al acto de determinación de todas
las garantías y requisitos objetivos y subjetivos del acto jurisdiccional.
Esinteresante establecer que la evolución de nuestrasinstituciones
positivas tiende, precisamente, a ese propósito de dotar a la
administración tributaria de todos los atributos necesarios para el mejor
desempeño de su función jurisdiccional y que el procedimiento que de-
semboca en la determinación se acerca cada vez más a un verdadero
proceso judicial, con legítimo contradictorio entre las partes, superioridad
del organismoinvestido de la función de juzgar por encima de las partes
representadas por funcionarios de la administración activa por un lado y
contribuyentes o responsables por el otro, eliminación de cualquier
dependencia jerárquica y sujeción ainstrucciones superiores en el caso
contrario.
5. DIFERENTES ESPECIES DE DETERMINACIÓN

El derecho tributario argentino clasifica la determinación tributaria en
dos especies:
a) Determinación en forma directa por conocimiento cierto de la
mater ia imponible.
b) Mediante estimación (art. 23 de la ley 1 1.683, t.o. en 1978 y sus
modificaciones18 ). En la práctica la clasificación legal se denomina con
las exp resiones "determinación sobre base cierta o sobre base
presunta", esta última también denominada "estimación de oficio".
El distingo entre determinación sobre base cierta y sobre base
presunta se fundaba, en sus comienzos, en diferentes procedimientos y
contenido.
El procedimiento sobre base cierta se cumplía con la sola int imación
administrativa de pago, sin necesidad de una resolución fundada ni
procedimiento previo con legítimo contradictorio del contribuyente o
responsable.
En cambio, la determinación presuntiva implicaba la necesidad de una
resolución fundada y un previo emplazamiento al contribuyente o
responsable, para que presentase las declaraciones juradas, si no lo
hubiese hecho con anterioridad, o rectificase o ratificase las
declaraciones ya presentadas.
Además, en el caso de determinación sobre base cierta, el
contribuyente no tenía la posibilidad de discutir ni impugnar
454
administrativamente o judicialmente la int imación de pago, la que surtía
sus efectos ejecutorios; la disconformidad del contribuyente no
provocaba la suspensión de la obligación de pago. El contribuyente
tampoco podía recurrir en ins tancia alguna contra la int imación de pago,
salvo —ú nicamente— para un mal llamado recurso de repetición, lo que
implicaba, naturalmente, el previo pago de los impuestos int imados. Por
el contrario, en el procedimiento de determinación presuntiva, el
contribuyente tenía facultad de int erponer recurso de reconsideración
contra la resolución de la estimación de oficio, con efecto suspensivo de
la obligación de pagar el impuesto determinado.
Las sucesivas reformas del texto legal fueron desdibujando la
distinción entre las dos clases de determinación.
Se estableció, en primer término, como principio general aplicable en
ambos casos, la exi gencia de una resolución fundada. En segundo lugar
se generalizó a todos los procedimientos de determinación el
emplazamiento previo para presentar, ratificar o rectificar declaraciones
juradas. En una posterior reforma este requisito fue eliminado como
trámite obligatorio pero no vedado. En tercer término se int rodujo para
ambas especies de determinación la vista previa a los contribuyentes, de
las liquidaciones efectuadas por los funcionarios, a fin que aquéllos
formulasen su conformidad o disconformidad, aportasen u ofreciesen las
pruebas que hicieran a su derecho, impugnaran la int erpretación
efectuada por los funcionarios de la DGI y la aplicación en el caso
concreto.
Desde el punto de vista del contenido y fundamentación de la
determinación, subsiste el distingo entre determinación sobre base cierta
y estimación presuntiva. Pero no es tan marcado como otrora.
En efecto, una determinación sobre la base del conocimiento directo
de los hechos que constituyen el hecho imponible en todos sus aspectos,
no exc luye la posibilidad que algunos de los componentes sean
comprobados mediante presunciones, tanto legales como del int érprete.
De la misma manera, una determinación presuntiva no exc luye en forma
absoluta la posibilidad que algunos elementos constitutivos del hecho
imponible resulten de pruebas directas y no de simples presunciones.
La ley 1 1.683 en la actualidad contiene en el art. 2 5 la ind icación
genérica del contenido de la estimación de oficio. Después de esa
disposición genérica, el artículo mencionado contiene una enumeración
ejemplificativa de hechos susceptibles de ser utilizados como bases de
presunciones y establecen las fuentes de inf ormación (sin carácter
taxativo) a las que puede acudir la DGI.
455
a) La primera presunción general consiste en que las ganancias netas
de personas físicas equivalen por lo menos a tres veces el alquiler que
paguen por la locación de inm uebles destinados a casa-habitación en el
respectivo período fiscal.
b) Cuando los precios de los inm uebles que figuren en las escrituras
sean notoriamente inf eriores a los vigentes en plaza y ello no
sea exp licado satisfactoriamente por los int eresados, por las
condiciones de pago, por características peculiares del inm ueble o por
otras circunstancias, la Dirección General podrá impugnar dichos precios
y fijar de oficio un precio razonable de mercado.
Esta disposición no nos parece establecer ninguna presunción, sino
un procedimiento para desvirtuar lo manifestado por las partes y,
eventualmente, por el escribano acerca del precio de la escritura.
c) Este inc iso establece las consecuencias jurídicas del
descubrimiento de diferencias de inv entario de mercaderías, respecto de
los impuestos a las ganancias, al valor agregado, a los
impuestos int ernos y sobre patrimonio neto y los capitales.
d) Este inc iso es novedoso en nuestra legislación tributaria, porque
determina el monto presunto de ventas, prestaciones de servicios u
operaciones durante un mes determinado según el método estadístico de
promediar los totales de las operaciones controladas por la DGI en no
menos de cinco días continuos o alternados y multiplicar este promedio
por el número de días hábiles comerciales. El mismo inc iso dispone,
además, que si el control se efectúa en no menos de cuatro meses
alternados de un mismo ejercicio fiscal, el promedio de operaciones se
considerará suficientemente representativo y podrá, también, aplicarse a
los demás meses no controlados del mismo período fiscal.
El inc iso en exa men establece cómo se aplica la presunción legal
con respecto a los impuestos a las ganancias y al valor agregado, como
también a los impuestos int ernos que correspondan.
e) Este inc iso es el sucesor de la presunción establecida en el art. 2 5
de la ley de procedimiento cuyo texto ha sido, sin embargo, modificado
tanto en la redacción como en la sustancia. La norma actual dispone que
los inc rementos patrimoniales no justificados con más de un 10% en
concepto de renta dispuesta o consumida en gastos no deducibles,
constituyen ganancia neta del ejercicio en el que se produzcan a los
efectos de la determinación del impuesto a las ganancias.
La novedad de la norma en su nuevo texto consiste en la presunción
adicional de la ganancia dispuesta o consumida que acompaña a la
presunción referente al aum ento patrimonial. Adolece de ine xactitud la
hipótesis principal, o sea, la exp resión "los inc rementos patrimoniales no
456
justificados" que sustituye la exp resión anterior: "los aum entos de
capital cuyo origen no pruebe el int eresado".
La falta de prueba del origen de un aum ento patrimonial es una
hipótesis perfectamente clara y congruente con la consecuencia que le
atribuye la ley, mientras que los inc rementos patrimoniales "no
justificados" constituyen hechos a los que se reconoce una falta de
justificación sin que se defina esta calidad moral y jurídica. Sólo la
tradición y la evolución de la norma puede suministrarnos el significado
de esa exp resión en clave.
Una norma general que el art. 2 5 agrega al final como para atenuar la
eficacia de las presunciones enumeradas, es la del último párrafo de
dicho artículo que dispone que las presunciones establecidas en los
distintos inc isos del párrafo precedente no podrán aplicarse
conjuntamente para un mismo gravamen por un mismo período fiscal19 .
La reforma de la determinación presuntiva coloca al derecho tributario
argentino en la posición de una tendencia que ha sido señalada
y exp licada por el catedrático madrileño Fernando Sáinz de Bujanda en
su conferencia pronunciada en ocasión de inc orporarse a la Real
Academia de Jurisprudencia y Legislación en Madrid. Esta tendencia
consiste en sustituir los hechos ciertos que configuran los hechos
imponibles por presunciones que facilitan la tarea del organismo
recaudador, pero desnaturalizan la determinación directa de los hechos
imponibles20 .
El procedimiento de determinación de oficio según la ley 1 1.683 (t.o.
en 1978 y sus modificaciones)21 ha vuelto a dimensiones relativamente
reducidas, después de un período de hipertrofia debida al int ento del
legislador de hacer de ese procedimiento una verdadera ins tancia
jurisdiccional.
Sin embargo, han quedado en el procedimiento algunos rasgos del
régimen procesal anterior.
Se ini cia el procedimiento de determinación con la vista al
contribuyente que el juez administrativo le confiere a fin que formule su
defensa respecto de las impugnaciones y ajustes efectuados por los
funcionarios actuantes de la DGI y produzca u ofrezca las pruebas
pertinentes.
Con respecto a las pruebas en el procedimiento de determinación se
plantean, principalmente, las cuestiones siguientes:
a) ¿Cuáles son los medios de prueba admitidos? La contestación es:
todos los medios sin restricciones salvo aquellos que no sean
pertinentes.
457
b) La aut oridad administrativa tiene facultad de admitir o no las
pruebas producidas u ofrecidas pero también de rechazar aquellas que
no sean conducentes, sin perjuicio de la revisión por la justicia de la
resolución del juez administrativo.
c) ¿Sobre cuál de las partes en litigio inc umbe la carga de la prueba?
La contestación es compleja y comprende una verdadera distribución
del onus probandi entre las partes.
En primer término, si el contribuyente ha presentado declaraciones
juradas que ratifica, debe aportar los elementos probatorios de la
veracidad de aquéllas. Igual carga de la prueba rige en el caso en el que,
en virtud de una int imación de los funcionarios de la Dirección, el
contribuyente o responsable presente una nueva declaración jurada o
rectifique la anterior.
Por otra parte, inc umbe la carga de la prueba a la Dirección General
Impositiva, en cuanto se refiere a las modificaciones o ajustes formulados
por ella en contra de la declaración jurada presentada por el int eresado.
Con mayor razón, le toca al Fisco probar los hechos que representan
pruebas directas de la exi stencia de la obligación tributaria, de su
atribución subjetiva y de su cuantía, cuando el contribuyente no haya
presentado declaración jurada y se verifique la determinación de oficio.
La exi stencia de esta carga de la prueba para el Fisco está
confirmada por las facultades de inv estigación que la administración
posee y que en el orden nacional se hallan reunidas en los arts. 4 0 y
4122 o que también en referencia con las materias particulares se
encuentran repartidas en diferentes textos legales. Al mismo tiempo, la
carga de la prueba de la administración se halla aliviada por la exi stencia
de los deberes formales que la ley, la reglamentación, las disposiciones
generales o hasta las órdenes particulares de la Dirección General
Impositiva imponen tanto a contribuyentes como a responsables y
terceros.
En resumen, inc umbe al declarante la prueba de la veracidad de su
declaración jurada e inc umbe a la Dirección la demostración de
la ine xactitud de las declaraciones juradas, si los funcionarios impugnan
los elementos probatorios o constatan la ine xistencia de éstos.
La ley contiene, además, normas referentes a la caducidad
de ins tancia cuando hayan transcurrido noventa días desde la
evacuación de la vista o del vencimiento del término establecido sin que
se dictara la resolución.
El procedimiento puede concluir en una resolución que determine la
obligación impositiva; o bien en una declaración de cierre de la causa,
458
aceptando las declaraciones juradas originarias o las rectificaciones
efectuadas por el contribuyente a requerimiento de la DGI.
También podrá concluir sin resolución de la DGI si el contribuyente
aceptare y prestare conformidad con las liquidaciones practicadas por los
funcionarios.
Tiene importancia desde el punto de vista procesal esta última posible
desembocadura del procedimiento de determinación.
Durante muchos años rigió una disposición según la cual la liquidación
practicada por los funcionarios y conformada por el contribuyente surtía
los efectos de una declaración jurada. Ello implicaba la obligación del
contribuyente de cumplir con el pago de la liquidación, sin poder
disminuir su monto, salvo errores de cálculo. Por el contrario, la Dirección
quedaba habilitada para impugnar dicha liquidación y ajustar en más la
suma del impuesto y accesorios.
La última reforma por ley 2 1.858 ha corregido la eficacia del acuerdo
entre funcionarios y contribuyentes en orden a la liquidación practicada
por aquéllos y conformada por éstos. En tales casos el acuerdo tiene los
efectos de una declaración jurada para el contribuyente con las
consecuencias ind icadas en el párrafo anterior y de una determinación
de oficio para el Fisco. En otros términos, ni el contribuyente puede
modificar a su favor el resultado de la conformidad prestada, ni la
Dirección puede rectificarlo a su arbitrio23 .
Se debe agregar que las formas de llegar a una liquidación
conformada pueden ser múltiples, siendo variadas las contribuciones de
las dos partes en la confección de liquidaciones aceptables por ambas.
6. CONTENIDO DE LA DETERMINACIÓN
El acto de determinación según la concepción que ha sido exp uesta
al comienzo de este capítulo, contiene el pronunciamiento de la
administración fiscal acerca de la exi stencia de una obligación
impositiva, con referencia a la persona obligada y el grado de su
responsabilidad, la unidad de medida, esto es la cuantificación del hecho
imponible y, finalmente, el monto de la obligación. Se considera —e n
general— como requisito de la determinación la ind icación precisa de las
normas jurídicas aplicables o aplicadas en el caso concreto y culmina —
p or lo común— con la int imación de pago de la obligación determinada.
En el orden nacional, laley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)
contiene las normas referentes a la determinación en los arts. 23 a 2624.
459
Es int eresante comprobar que la determinación a la cual se refieren
las normas mencionadas es la determinación de oficio, esto es la
combinación del procedimiento confiada a la repartición recaudadora.
Las conexiones con las declaraciones juradas como también con las
liquidaciones administrativas de ciertos impuestos están regidas por los
arts. 2 0 a 22 y desde luego por las normas ind icadas como específicas
de la materia25 .
Acerca del contenido del acto de determinación han surgido muchas
controversias, en las cuales participaron doctrina y jurisprudencia, tanto
en el orden nacional como en el provincial.
Referiremos uno de los debates más int eresantes en el cual la
reforma de la ley de procedimiento en ocasión de la creación del Tribunal
Fiscal de la Nación ha resuelto exi tosamente el contraste entre la
práctica viciosa anterior y la doctrina elaborada por los estudios
científicos y de derecho comparado.
La administración nacional había adoptado la práctica de resolver
cuestiones parciales referidas a la obligación tributaria, pero sin
pronunciarse sobre otros aspectos relevantes para la obligación del
impuesto a cargo de un sujeto, por un período fiscal y de una cierta
cuantía. Esto inv olucraba la posibilidad de numerosas resoluciones para
una determinada obligación. Además, como secuela de la multiplicidad
de las determinaciones podía llegarse al ext remo de resoluciones
encontradas (escándalo jurídico).
La reforma de la ley 1 1.683 aceptó la doctrina de la unicidad de la
determinación, la que debe abarcar la obligación fiscal en su int egridad.
Pero este reconocimiento actúa sólo en teoría o sea afirmando el
principio general. En la realidad el juez administrativo puede resolver la
determinación en aspectos parciales, siempre que se declare en el
cuerpo de la resolución, el carácter parcial de la determinación y
se ind ividualicen los aspectos a los que se refiere dicha resolución.
Otra cuestión de fundamental importancia consiste en considerar o no
como determinación la evacuación de las consultas.
La jurisprudencia ha variado entre las dos posiciones ext remas,
negando o afirmando la naturaleza de la contestación a la consulta como
determinación. Sólo en el impuesto de sellos se reconoció el carácter de
determinación a dicha respuesta, siempre que el pronunciamiento de la
Dirección se refiera a hechos verificados y no simplemente hipotéticos,
establezca las normas aplicables e int imen el pago de la obligación
resultante.
El Tribunal Fiscal de la Nación ha conocido numerosos juicios para
establecer si ciertos actos de la administración constituyen o no una
460
determinación de oficio. El Tribunal Fiscal de la Provincia de Buenos
Aires ha adoptado la concepción de la unicidad de la determinación sin
componendas con la concepción opuesta.
La legislación provincial como la nacional contienen normas para
acoplar en el procedimiento y en el acto de determinación, la decisión
referente a la obligación tributaria y la aplicación de sanciones penales.
Hay, sin embargo, una diferencia fundamental en la ins trumentación
de ese acoplamiento. En el orden nacional el art. 76 de la ley 1 1.683 (t.o.
en 1978 y sus modificaciones) establece la obligatoriedad de reunir la
determinación con la sanción penal que corresponda26 . Esta obligación
se exp resa en la última parte del artículo mencionado en la forma
siguiente: "si no ocurriera, se entenderá que la Dirección General no ha
encontrado mérito para imponer sanciones, con la
consiguiente ind emnidad del contribuyente".
En el orden provincial, el art. 4 5 del código fiscal en su texto de la ley
9 204, que reproduce análoga disposición del código fiscal anterior,
establece como facultad de la administración la de ins truir el sumario
antes de dictar la resolución que determine las obligaciones fiscales. En
este caso, agrega la ley, la aut oridad de aplicación dictará una sola
resolución con referencia a las obligaciones fiscales, accesorios
e inf racciones, para lo cual acumulará los procesos si hubieran sido
separados. Esta medida de unión del procedimiento de determinación y
del penal tributario tiene como presupuesto que exi stan actuaciones
tendientes a la determinación de obligaciones fiscales y ni medien
semiplena prueba o ind icios vehementes de la exi stencia de
la inf racción prevista en el art. 3 7 (defraudación fiscal)27 .
7. EFICACIA DE LA DETERMINACIÓN DE OFICIO

La resolución de la DGI que determina la obligación tributaria e int ima
el pago correspondiente puede ser recurrida de acuerdo con el régimen
procesal establecido en el capítulo X de la ley 1 1.68328 .
Si la resolución no fuera recurrida en forma y tiempo establecidos en
el art. 7 8 de la ley29 , el art. 7 9 establece que dicha resolución se tendrá
por firme30 . En el mismo caso, pasarán en aut oridad de cosa juzgada
las resoluciones sobre multas y reclamos por repetición de impuestos.
Esta norma establece una diferencia entre la resolución que determina
el impuesto y la que impone sanciones. Esta última de no ser recurrida
pasa en aut oridad de cosa juzgada, mientras que la primera
simplemente se considerará firme (art. 7 9)31 .
461
La firmeza de la determinación es un efecto atenuado respecto de la
cosa juzgada. Sin embargo, la cosa juzgada en materia de multas no
impide que al int entarse una demanda de repetición del impuesto el
contribuyente pueda comprender en la demanda de repetición también la
multa consentida (art. 8 4 de la ley de procedimiento)32 .
Por otra parte, el legislador no es muy consecuente consigo mismo ya
que contrariamente a lo establecido en el art. 7 9, en el art.
7 7 inc identalmente dice: ..." una vez firme y pasada en aut oridad de
cosa juzgada la determinación del impuesto..."33 .
La diferenciación entre firmeza de la resolución y eficacia de cosa
juzgada es similar a la distinción del derecho alemán entre cosa juzgada
material y cosa juzgada formal34 .
Se trata de un problema de graduación de la estabilidad del derecho
en las situaciones ind ividuales del contribuyente frente a la
administración fiscal.
La irrevocabilidad del acto de determinación debidamente notificado al
destinatario, puede ser asegurada en virtud de principios generales del
derecho o también ser estructurada por normas legales, como se verifica
en la Argentina por el art. 26 de la ley 1 1.68335 .
Acerca de la eficacia de la determinación tributaria, el legislador
nacional ha condensado los preceptos pertinentes en el art. 26 de la ley
1 1.68336 .
La norma mencionada puede ser evaluada de la manera siguiente: la
modificabilidad de los actos de determinación por la propia aut oridad
administrativa depende, de acuerdo con las normas anteriormente
citadas, de la posibilidad de comprobar algunas de las circunstancias allí
enumeradas.
La primera causa según el inc. a ) del art. 2 6 arriba reproducido37 , no
es —e n realidad— una verdadera causa de modificación de la
determinación anterior, sino simplemente una circunstancia que habilita
una nueva determinación sobre puntos diferentes.
En cambio, son verdaderamente causas de revisión y modificación de
la determinación las circunstancias ind icadas en el inc. b ) del artículo
citado38 .
Conviene desglosar y analizar por separado cada una de esas causas.
En primer término, se admite la revisión administrativa de la
determinación, cuando surjan nuevos elementos de juicio. Este concepto
comprende tanto la hipótesis de hechos nuevos, desde luego
ya exi stentes en el momento de realizarse el hecho imponible pero que
fueron ignorados, como también el caso de pruebas que anteriormente
462
no se habían hallado y que corroboran circunstancias de hecho no
debidamente probadas antes de la determinación.
En segundo término, el texto legal prevé la posibilidad de error,
omisión o dolo en la exh ibición de los elementos de juicio que sirvieron
de base a la determinación anterior. Esta norma debe int erpretarse en el
sentido que el pronunciamiento de la administración está viciado por
causas ajenas a ella misma, es decir, por error, omisión o dolo
provenientes de los sujetos pasivos que hayan provocado una decisión
equivocada de la administración.
Debe exc luirse, en cambio, la posibilidad de revisión con modificación
de la determinación, cuando la administración misma sin la exi stencia de
hechos imputables a los administrados, haya cometido errores de hecho
o de derecho en su pronunciamiento. En otras palabras, la norma en
cuestión no permite a la Dirección General Impositiva o al organismo
recaudador en el orden provincial, modificar posteriormente sus
decisiones para subsanar sus propias deficiencias. Si así no fuera, no
habría determinación firme con respecto a la administración tributaria.
La afirmación anterior parece desmentida por la norma en exa men
que también ind ica como causa de modificabilidad de la determinación,
el error, omisión o dolo en la consideración de los elementos de juicio
ya exi stentes y conocidos.
Admitir la modificabilidad de la determinación en esa circunstancia
significaría no sólo desvirtuar el principio de la eficacia de la
determinación para definir la obligación tributaria, sino también el
principio de la estabilidad jurídica y prácticamente eliminar la firmeza de
la determinación, ya que un error de derecho de la administración en la
consideración de los elementos de juicio a su disposición podría
ser inv ocado para modificar las determinaciones anteriores. De
conformidad con la doctrina de la Corte Suprema, esa norma
debe int erpretarse en el sentido más restringido de que la administración
sea ind ucida al error por el dolo del administrado. En caso contrario, rige
el principio que el organismo recaudador debe cargar con sus propios
errores.
Debemos agregar que la Corte Suprema al sostener la doctrina que
acabamos de enunciar, ha hecho hincapié más sobre la eficacia del pago
que ha sido consecuencia del pronunciamiento administrativo, que sobre
el principio de la firmeza de los actos de la administración debidamente
notificados a los int eresados.
Por otra parte, merece señalarse también que se ha discutido en el
orden provincial si la revisión de la determinación solamente puede
practicarse de oficio o también constituye un posible recurso de los
463
administrados, cuando se den las circunstanciasindicadas en la ley. En
nuestra opinión, la solución es negativa en el sentido que el administrado
no tiene un derecho a obtener la revisión de la determinación firme, ya
que cuenta a su favor con el reclamo de repetición, y los recursos
sucesivos ante el Tribunal Fiscal o la Justicia nacional o provincial, en su
caso.
Finalmente, subrayamos que la modificabilidad de las determinaciones
en los casos ind icados en las normas comentadas aclara el sentido del
primer párrafo del art. 26 de la ley 1 1.68339 , que establece que si la
determinación de oficio resultara inf erior a la realidad, quedará
subsistente la obligación del contribuyente de así denunciarlo y satisfacer
el impuesto correspondiente al exc edente, bajo pena de las sanciones
de esa ley.
464
CAPÍTULO VII
DERECHO TRIBUTARIO PROCESAL
1. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO TRIBUTARIO Y CLASES DE PROCESOS

El derecho tributario procesal es, en cierto modo, la culminación de las
relaciones tanto del derecho material, como del derecho tributario
administrativo.
Ello es así, porque ninguna materia que se refiera a las relaciones
entre el Estado, en sentido amplio, y los particulares puede sustraerse al
control jurisdiccional del Poder Judicial.
El proceso tributario se caracteriza, en general, o tiende a
caracterizarse, superando concepciones jurídicas adversas, como un
sistema procesal con amplias atribuciones del juez para llegar a
determinar las reales relaciones jurídicas sustantivas, esto es, las
obligaciones tributarias y las pretensiones correspondientes del Fisco,
aún más allá de las alegaciones y probanzas de las partes. Asimismo, el
proceso tributario tiene como atribución juzgar las conductas de la
administración hacia los administrados y viceversa y las sanciones
penales que pretenda aplicar el Estado a los inf ractores de los preceptos
tributarios.
Un segundo principio del derecho tributario procesal consiste en la
vinculación entre procedimiento contencioso y el anterior procedimiento
administrativo de oficio que se desarrolla ante la administración pública
en materia tributaria y penal tributaria, como —a simismo— para conocer
de los reclamos y demandas de repetición de pagos de
tributos ind ebidos1 .
Un tercer principio es que, ya se trate de impugnaciones de
determinaciones o de acciones de repetición, en todos los
procedimientos por la vía administrativa o judicial con la sola exc epción
del juicio ejecutivo fiscal (apremio) corresponde la posición de actor al
contribuyente o responsable y al fisco la de demandado.
Podemos distinguir las diferentes clases de procesos tributarios en la
forma siguiente:
465
a) Impugnaciones de determinaciones de oficio.
b) Impugnaciones de la resoluciones administrativas que impongan
sanciones.
c) Reclamos o demandas de repetición.
d) Recursos de amparo.
La competencia para conocer de los litigios en los procesos
enumerados arriba se distribuye, en el orden nacional, entre los órganos
administrativos y judiciales de la manera siguiente:
a) Dirección General Impositiva.
b) Tribunal Fiscal de la Nación.
c) Justicia Nacional.
2. ANTE LA DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA

Las acciones y recursos ante la Dirección General Impositiva previstos
en la ley 1 1.683 (t.o. en 1978)2 son dos: el recurso de reconsideración y
la demanda de repetición.
El recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración está especialmente aut orizado por el
art. 7 8 de la ley citada3 , contra resoluciones que impongan multas o
determinen los impuestos y accesorios en forma cierta o presuntiva o se
dicten en reclamos por repeticiones de impuestos.
Una característica general del recurso de reconsideración previsto por
el art. 7 8 citado, consiste en que dicho recurso en principio no es el
único recurso que la ley ofrece para obtener la modificación o revocación
de los pronunciamientos de la Dirección General Impositiva, ni siquiera
como ins tancia previa para ocurrir luego ante otra aut oridad
jurisdiccional.
En el actual régimen procesal tributario nacional el recurso de
reconsideración tiene, en general, carácter alternativo. En efecto, el art.
7 8 aut oriza la opción entre dicho recurso y el de apelación ante el
Tribunal Fiscal, cuando éste fuera viable. Debemos agregar sin embargo
que, a estar a la disposición del art. 8 2, inc. b ) de la misma ley4 , en el
caso de una resolución de la Dirección recaída en demanda de
repetición, exi ste también la opción de ejercer la demanda contenciosa
ante el juez nacional, ya que dicha norma aut oriza esa acción "contra las
resoluciones fiscales en materia de repetición de impuestos y sus
466
reconsideraciones". De acuerdo con la letra de esa norma el
contribuyente, a quien la Dirección haya denegado una repetición, puede
optar por la reconsideración o por la demanda contenciosa. Pero también
esta demanda procede cuando el contribuyente haya ejercido el recurso
ante la Dirección. Por lo tanto, mientras que de acuerdo con el art. 7 8 la
opción entre el recurso de reconsideración y el recurso de apelación ante
el Tribunal Fiscal se rige por el principio que elegida una vía no se puede
luego recurrir a la otra, en el caso de resoluciones recaídas en demandas
de repetición, el recurso de reconsideración no es exc luyente de la
demanda contenciosa ante el juez nacional.
Por otra parte, el recurso de reconsideración aut orizado por el art.
7 85 no agota las posibilidades ofrecidas a los contribuyentes para
recurrir ante la Dirección, a efectos que ella reconsidere otros
pronunciamientos o actos administrativos que afectan los derechos o
los int ereses de los contribuyentes. Como lo exp ondremos más
adelante, todos los actos de la Dirección General Impositiva dirigidos a
contribuyentes, responsables o terceros, que no constituyen
determinaciones impositivas, ni aplican sanciones son susceptibles del
curso de reconsideración, como resultado del principio general del
derecho administrativo, que habilita a la administración a rever sus actos
de oficio y, más aún, a ins tancia de parte int eresada.
El art. 8 0 establece que el juez administrativo, sustanciado el
recurso —l o que significa recibir o sustanciar las pruebas ofrecidas por
el recurrente o, por lo menos, aquellas que el propio juez considere
conducentes y las demás que él mismo disponga como medidas para
mejor proveer—, deberá dictar su resolución en el término de 60 días
hábiles y notificarla al int eresado, con todos sus fundamentos en
algunas de las formas previstas por la ley6 .
El art. 7 4 del decreto reglamentario7 aclara, además, que las normas
anteriormente ind icadas serán aplicables cuando la ins tancia
administrativa ante la Dirección General fuese obligatoria, de acuerdo
con el art. 78 de la ley 1 1.6838 , como también cuando sea elegida por el
contribuyente de acuerdo con la opción que le confiere el art. 7 8 de la
misma ley. Esta norma significa que el mismo procedimiento se sigue
cuando el recurso de reconsideración es la única vía admitida por la
limitación del valor mínimo del pleito en la ins tancia ante el Tribunal
Fiscal, como también cuando este Tribunal sería competente por la
cuantía del juicio, pero el contribuyente haya ejercido la opción por la vía
administrativa ante la Dirección.
La eficacia de la resolución recaída en el recurso de reconsideración
es la siguiente: En todos los casos podrá ser recurrida o inv alidada
467
solamente por la Justicia Nacional a través de las acciones
correspondientes. Igualmente obligará al pago de los impuestos y
accesorios sin que las acciones tendientes a inv alidarla tengan efecto
suspensivo del pago y otorgará a la Dirección la facultad de perseguir su
cobro por la vía de apremio.
El recurso de reconsideración para impugnar determinaciones de
oficio y resoluciones que aplicaran sanciones se int erpone ante la
misma aut oridad que dictara la resolución recurrida, pero debe ser
conocido y resuelto por el superior.
Debe entenderse, atento a lo dispuesto en la reglamentación (art.
7 4)9 , que el mismo recurso de reconsideración coincide con el recurso
de apelación para ante el Director General al cual se refiere dicho artículo
para los casos de pronunciamientos de la Dirección cuya impugnación no
tenga previsto un procedimiento recursivo especial. Por consiguiente, el
recurso de reconsideración se int erpondrá para ante el Director General,
sin perjuicio de la delegación de facultades que el Director establezca en
favor de funcionarios de su dependencia.
La norma reglamentaria del art. 7 4 tiene la característica de int roducir
una vía procesal anteriormente ine xistente, por lo menos en la letra, para
todos aquellos pronunciamientos de las aut oridades fiscales que no
fueran determinaciones impositivas o aplicación de sanciones.
Obsérvese el uso promiscuo de los términos reconsideración y apelación,
que puede originar alguna confusión10 .
El procedimiento sigue —e n este caso— el régimen de la ley 1 9.549.
La decisión del Director General en el recurso de reconsideración no
necesita sustanciación alguna y tendrá el carácter de definitiva, pudiendo
sólo impugnarse por la vía prevista en el art. 23 de la ley 1 9.54911 .
Si la resolución sólo se refiere a impuestos y accesorios el
contribuyente podrá int erponer demanda contra el Fisco Nacional ante el
juez nacional, no exi stiendo para esta acción término perentorio y sí
solamente el plazo de prescripción.
Si la resolución recae en materia de repetición de impuestos o en
materia de multas, la demanda contenciosa ante el juez nacional estará
sujeta al término perentorio de quince días hábiles.
Esta distinción de eficacia de la resolución del recurso de
reconsideración reedita el distingo del art. 7 9, primer párrafo, entre la
firmeza de la determinación impositiva no recurrida y la aut oridad de
cosa juzgada en el caso de resoluciones sobre multas y reclamos de
repetición12 .
Si la resolución inv olucra tanto el aspecto penal tributario como la
determinación, será evidente el int erés de la parte afectada
468
de int erponer la demanda contenciosa ante el juez nacional en el
término perentorio de quince días también con respecto a la
determinación impositiva, no sólo en cuanto a su monto, sino también en
cuanto a la exi stencia de la inf racción objetivamente considerada y a la
culpabilidad del presunto inf ractor.
El procedimiento de reconsideración determina —e n cierto modo— el
objeto de las controversias en la etapa contencioso-judicial posterior, por
cuanto el art. 83 de la ley 1 1.68313 establece en su primer párrafo que en
la demanda contenciosa por repetición de impuestos no podrá el actor
fundar sus pretensiones en hechos no alegados en la ins tancia
administrativa. Esta disposición debe int erpretarse en el sentido estricto
de sus términos literales: los hechos en los que se funda la demanda no
pueden ser diferentes de los inv ocados en la ins tancia administrativa.
Ello permite que las razones de derecho puedan ser
libremente inv ocadas en la ins tancia contencioso-judicial, y, desde
luego, suplidas por el propio juez, en caso de considerarlo conveniente,
en homenaje al principio de la legalidad del impuesto y al principio
procesal que el Tribunal debe conocer el derecho aplicable (iura curia
novit),aunsupliendo a las deficiencias de las partes.
Existe unaincongruencia entre esta limitación de la materia litigiosa en
la esfera judicial y la falta de toda limitación en el procedimiento ante el
Tribunal Fiscal. Esta desarmonía se debe a la diferente concepción
adoptada por el legislador al crear el Tribunal Fiscal que, como veremos,
tiende a establecer una jurisdicción plena sin limitación de ninguna clase
en la revisión de la determinación administrativa, mientras que la norma
señalada del art. 83 refleja la concepción anterior, según la cual la
materia litigiosa estaba determinada en la propiainstancia administrativa.
A esta cuestión nos referiremos nuevamente, más adelante, al tratar—en
particular— la acción de repetición en lainstancia judicial.
La segunda esfera de competencia de la Dirección General Impositiva
en los procedimientos contenciosos consiste en la demanda de
repetición.
La demanda de repetición
En la actualidad, el sistema contencioso en materia de repetición ha
sido modificado notablemente. En efecto, el art. 81 de laley 11.68314, en
su texto vigente, establece la competencia de la Dirección General
Impositiva en materia de demandas de repetición en el caso en que el
pago de impuestos hubiera sido efectuado sobre la base de la
469
declaración jurada presentada por el propio contribuyente o responsable.
No corresponde a la competencia de la Dirección la acción de repetición
cuando el impuesto hubiera sido pagado en virtud de una liquidación
administrativa efectuada por funcionarios de la Dirección, sin que se
llegue a la resolución que determine el impuesto, por haber conformado
el contribuyente dichas liquidaciones, según lo establece el art. 24 de
laley 11.683 en su texto actualmente vigente15.
Por el contrario, en el caso del impuesto pagado a requerimiento de la
Dirección—entendiéndose ahora por tal no solamente la determinación
efectuada por juez administrativo mediante resolución fundada, sino
también las liquidaciones preparadas por funcionarios de laDGIy
conformadas por el contribuyente—, ésta no es competente para conocer
la demanda de repetición que podrá serintentada por elinteresado a su
e lección ante el Tribunal Fiscal o bien ante el juez nacional.
La exc lusión de la competencia de la Dirección General para conocer
de las demandas de repetición cuando el pago ind ebido hubiera sido la
consecuencia de una liquidación conformada por el contribuyente es, en
nuestra opinión, el resultado de la disposición del último párrafo del art.
24 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)16 y, además, se
compadece con el propósito ins pirador de esta distribución de
competencia.
3. ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIÓN

La ley 1 5.265 creó en el ámbito nacional un Tribunal Fiscal,
orgánicamente comprendido en la esfera del Poder Ejecutivo, pero
con ind ependencia funcional y con las garantías necesarias para
asegurar su ind ependencia, según el sentido con que se emplea
normalmente este término para ind icar que los jueces no están
sometidos en su juzgamiento sino a leyes materiales y formales, sin
ninguna subordinación a órdenes impartidas por aut oridades
jerárquicamente superiores.
La creación del Tribunal Fiscal coincidió con una revisión profunda de
la ley 1 1.683, modificando el procedimiento de determinación y
estableciendo opciones de ins tancias jurisdiccionales ante las cuales los
contribuyentes o responsables podrían hacer valer sus derechos y
pretensiones.
La composición y el funcionamiento del tribunal han sufrido desde su
creación varias modificaciones, la última de las cuales, int roducida
por ley 2 1.858 ha determinado la composición actual (arts. 132 a 140 de
470
la ley 1 1.683, t.o. en 1978 y sus modificaciones)17 . En sus más de
veinte años de vida el Tribunal ha pasado por cambios de estructura muy
notables. Empezó siendo organizado en salas colegiadas de tres vocales
cada una. Posteriormente se modificó la estructura pasando a ser
unipersonal con la característica que el fallo dictado por el juez estaba
sujeto a la aprobación del presidente del Tribunal, se volvió luego a la
composición colegiada y luego nuevamente a la forma unipersonal. En la
actualidad se ha restablecido la composición colegiada, habiendo
sido aum entada elevando a 21 el número de vocales que componen el
tribunal (art. 132 de la ley 1 1.683, t.o. en 1978 y sus modificaciones)18 .
Entre las reformas más importantes a las que fue sometida la ley en lo
que respecta al funcionamiento del Tribunal Fiscal, cabe mencionar la
competencia que le fue atribuida para entender en materia aduanera, de
la cual nos abstenemos de hablar en este libro.
Otra reforma de importancia, pero aún no llevada a la práctica, es la
posibilidad de que el Tribunal se constituya y sesione no solamente en la
Capital Federal, en la cual tiene su asiento, sino también en cualquier
lugar de la República mediante delegaciones fijas o delegaciones
móviles.
Los vocales deberán tener 30 o más años de edad con cuatro años o
más de ejercicio de la profesión de abogado o contador, según
corresponda.
El Tribunal se dividirá en siete salas; cuatro de ellas int egradas por
dos abogados y un contador público tendrán competencia en materia
impositiva; las tres restantes serán int egradas cada una por tres
abogados con competencia en materia aduanera. El art. 132 de la ley
1 1.683 citada y los arts. 1 33 a 136 contienen otras normas referentes a
la designación de vocales y presidente como también a la
remoción, inc ompatibilidades, exc usación de los miembros19 .
El art. 1 3720 dispone la forma de distribución de exp edientes entre los
miembros y sobre la convocatoria a Tribunal pleno. Corresponde dicha
convocatoria cuando la misma cuestión de derecho haya sido objeto de
pronunciamientos divergentes por parte de diferentes salas. El plenario
fijará la int erpretación de la ley que todas las salas deberán seguir
uniformemente de manera obligatoria. Dentro del término de cuarenta
días se devolverá la causa a la sala e n la que estuviera radicada para
que dicte la sentencia aplicando la int erpretación sentada en el plenario.
Cuando alguna de las salas entienda que en determinada causa
corresponde rever la jurisprudencia de los plenarios, deberá convocarse
a nuevo plenario según las reglas establecidas al respecto.
471
Convocados los plenarios, se notificará a las salas para que
suspendan el pronunciamiento definitivo en las causas en las que se
debaten las mismas cuestiones de derecho. Hasta que se fije la
correspondiente int erpretación legal, quedarán suspendidos los plazos
para dictar sentencia tanto en el exp ediente sometido al acuerdo como
en las causas análogas.
Competencia del Tribunal Fiscal

Después de una grave crisis en el funcionamiento del Tribunal Fiscal
en cuanto a su int egración y competencia por estar vacantes muchos
cargos de vocales y por haber sido restringida la competencia en materia
de repetición de impuesto, en la actualidad, el Tribunal Fiscal tiene doble
esfera de competencia: una competencia originaria como aut oridad
jurisdiccional para entender en materia de demandas de repetición o
recursos de amparo y otra competencia como tribunal de apelación, o
sea, de segunda ins tancia en materia de resoluciones de la Dirección
General Impositiva que determinen impuestos, liquiden recargos, o
apliquen multas y otras sanciones. Una posición particular en este
distingo corresponde al denominado recurso por demora (art. 1 50)21 , ya
que el nombre de recurso no se identifica con la realidad, por entender el
Tribunal Fiscal en la causa como si fuera una demanda originaria, según
se verá más adelante.
El Tribunal Fiscal, de acuerdo con la disposición del art. 141 de la ley
1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)22 es competente, en cuanto a
la materia del litigio y al valor del juicio, de acuerdo con lo que
se exp resa a continuación:
a) De los recursos de apelación contra las resoluciones de la DGI que
determinen tributos y sus accesorios en forma cierta o presuntiva o
ajusten quebrantos por un importe superior a 118 mil pesos o 354 mil,
respectivamente; (los importes son actualizables).
b) De los recursos de apelación contra la resolución de la DGI que
imponga multas superiores a 118 mil pesos (actualizables) o sanciones
de otro tipo, salvo la de arresto.
c) De los recursos de apelación contra las resoluciones denegatorias
de las reclamaciones por repetición de impuestos formuladas ante
la DGI y de las demandas por repetición que se entablen directamente
ante el Tribunal. En todos los casos siempre que se trate de importes
superiores a 118 mil pesos; todas las cantidades establecidas en este
artículo son actualizables.
472
d) De los recursos por retardo en la resolución de las causas
radicadas ante la DGI .
e) Del recurso de amparo al que se refieren los arts. 1 64 y 165.
La norma que se acaba de reproducir continúa estableciendo la
competencia en materia aduanera. Prescindimos del exa men de esta
materia, de acuerdo con el programa preestablecido para la obra.
Observamos que la competencia del Tribunal Fiscal se compone de
tres recursos de apelación que lo convierten en ins tancia de alzada con
respecto a la DGI ; de una demanda de repetición de la cual es ins tancia
originaria; de un recurso por retardo o por demora (los dos términos son
usados ind iferentemente) en la resolución de las reclamaciones de
repetición entabladas originariamente ante la DGI , tratándose más bien
de una demanda que de un recurso. Este último concepto se justifica
apenas por la presunción tácita que el retardo equivalga a un rechazo.
Finalmente, el Tribunal Fiscal es competente para conocer del llamado
recurso de amparo al que se refieren los arts. 1 64 y 165 de la ley23 .
Características del funcionamiento del Tribunal Fiscal

Las características generales del funcionamiento del Tribunal Fiscal
reproducen y, más aún, son exp resión significativa de los caracteres
generales de lo contencioso tributario.
Dichos principios son:
a) La ini ciativa procesal reconocida únicamente a contribuyentes,
responsables y terceros contra el Fisco y la negación de toda acción o
recurso del Fisco contra los contribuyentes y demás sujetos particulares,
con la sola salvedad de las exc epciones de especiales características de
las que se habló anteriormente.
b) La amplitud de las facultades del Tribunal para establecer la verdad
de los hechos y resolver el caso ind ependientemente de lo alegado por
las partes, impulsando de oficio el procedimiento (art. 1 46)24 . Ello
implica, como es natural, dos aspectos diferentes: el primero consiste en
que el Tribunal puede disponer medidas de prueba diferentes de las
ofrecidas o sustanciadas por las partes hasta el momento de dictar
sentencia, inc lusive cuando exi stiera acuerdo de las partes sobre los
hechos (art. 1 42).
El segundo aspecto consiste en que el Tribunal tiene la facultad para
distribuir la carga de la prueba y exi gir de cualquiera de las partes en
litigio pruebas determinadas, bajo apercibimiento de rebeldía y de
continuarse con la sustanciación de la causa (art. 1 51, 2ºº párr.)25 .
473
En lo referente al impulso procesal, debemos señalar que todo el
procedimiento se ajusta a términos perentorios tanto para las partes
como para el Tribunal (véase especialmente el art. 1 7026 ), con la
sanción para el Tribunal que establece el art. 8 6, inc. d ) y segundo y
tercer párrafo27 . La exi stencia de estos términos no produce, sin
embargo, en ningún caso la perención de ins tancia. Tampoco nos
parece que la caducidad de la ins tancia pueda aplicarse ante el Tribunal
Fiscal en virtud de lo dispuesto por el Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, por cuanto la aplicación subsidiaria de dicho Código está
prevista en el art. 179 de la ley 1 1.68328 para el procedimiento ante el
Tribunal Fiscal.
Por otra parte, la aplicación supletoria del Código Procesal, si se
entendiera que fuera aplicable también al procedimiento ante el Tribunal
Fiscal, de ninguna manera podría int roducir una ins titución jurídica
como la perención de ins tancia que la ley específica no ha siquiera
mencionado.
c) Las actuaciones ante el Tribunal Fiscal son, en general, por escrito,
contrariamente al procedimiento oral que había ins tituido originariamente
la ley 1 5.265. De esa oralidad quedan sólo residuos, tales como
la aud iencia para la vista de la causa. Esta aud iencia fue una
característica saliente del procedimiento ante el Tribunal Fiscal en los
primeros años de su funcionamiento. Actualmente, el art.
1 5829 establece como regla el alegato escrito, salvo que la Sala
considerara necesario un debate más amplio (son palabras de la propia
norma legal), en cuyo caso convocará por aut o fundado a la aud iencia
para la vista de la causa. Los caracteres y el desarrollo de
esta aud iencia están regidos por los arts. 4 5 a 51 del reglamento de
procedimiento del Tribunal Fiscal de la Nación aprobado por unanimidad
de los miembros del mismo Tribunal con fecha 23/10/197830 .
En cuanto a la competencia por materia, con referencia a los
impuestos a cargo de la Dirección General Impositiva, ella está contenida
en el decreto 14.631/60, cuyo alcance, sin embargo, ha quedado
modificado por la agregación de nuevos impuestos, a cargo de la
Dirección, y la exc lusión del impuesto municipal a las actividades
lucrativas.
En lo referente a la competencia por el monto del litigio, la misma
surge de las normas ya citadas de los arts. 1 41 y 14731 . Deseamos, sin
embargo, hacer resaltar una inc ongruencia en la limitación cuantitativa
de un monto mínimo en el recurso de apelación. Su significado no puede
ser otro que el de exc luir la posibilidad de int erponer el recurso con el
efecto suspensivo del pago. En efecto, la limitación no rige para la
474
demanda de repetición y, por lo tanto, los contribuyentes podrán
someterse a la competencia del Tribunal por la demanda originaria de
repetición, después de haber consentido y pagado la obligación
determinada en una cantidad no menor de 30.000 pesos (actualizables).
Además de la apelación contra las resoluciones de la DGI que
determinen impuestos, accesorios o multas, el Tribunal Fiscal es
competente para conocer de la apelación contra las resoluciones
denegatorias de repeticiones. El art. 8 1 de la ley (t.o. en 1978 y sus
modificaciones)32 establece al respecto una triple opción: int erponer el
recurso de reconsideración ante la misma Dirección, apelar ante el
Tribunal Fiscal o bien entablar demanda contenciosa ante la Justicia
nacional.
Recurso de apelación
En la apelación ante el Tribunal Fiscal el procedimiento se rige por las
mismas normas de la apelación contra determinaciones o aplicación de
multas. Así lo dispone exp resamente el art. 1 60 de la ley33 .
Demanda originaria de repetición

La acción de repetición originaria ante el Tribunal corresponde cuando
el impuesto haya sido pagado en virtud de una determinación
administrativa no impugnada con los recursos previos en la ley. Así lo
establece el art. 8 1, tercer párrafo34 que concede a ese efecto la opción
entre la demanda ante el Tribunal Fiscal o la demanda contenciosa ante
la Justicia nacional.
Recurso por retardo

Una tercera acción de repetición ante el Tribunal Fiscal es la
denominada impropiamente por la ley recurso por retardo en el art.
141,inc. 4º35, y recurso por demora en el art. 16336. Esta acción ya
prevista en el art. 81, segundo párrafoin fine,es alternativa de la demanda
contenciosa ante la Justicia nacional. El supuesto procesal que da lugar
a esta acción es que la Dirección General Impositiva no haya dictado su
resolución ante un reclamo de repetición dentro de los tres meses de
presentarse el mismo. El art. 163 de la ley37no contiene otra disposición
475
que la que el procedimiento será igual al que rige para las apelaciones.
Es ésta una disposición poco precisa en cuanto que, si bien es cierto que
el procedimiento es el mismo, es diferente sin duda el contenido de los
escritos del llamado recurso y la materialidad misma de la controversia,
porque el contribuyente que solicita la repetición debe fundar la misma
sin impugnar la resolución de la Dirección General Impositiva que
noexiste y demostrar el fundamento de su acción con las pruebas
pertinentes, como en el caso de la demanda originaria de repetición ante
el Tribunal.
Una consecuencia común de la acción y del recurso de repetición,
como también del recurso por demora es que, en el caso de prosperar el
recurso o demanda, corren int ereses contra el Fisco desde la fecha de
la int erposición del recurso o demanda ante el Tribunal (art. 1 61)38 .
Recurso de amparo
El recurso de amparo, previsto en el art. 1 41, inc. e )39 , se rige por las
normas de los arts. 1 64 y 16540 . Su contenido consiste en requerir
la int ervención del Tribunal en el caso en el que una persona física o
jurídica se vea perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o
actividad por demora exc esiva de los empleados administrativos en
realizar un trámite o diligencia a cargo de la DGI . El procedimiento de
este recurso es sumamente sencillo. A tenor del art. 1 6541 , el Tribunal
requerirá del funcionario a cargo de la DGI que dentro de un breve
plazo inf orme sobre la causa de la demora imputada y sobre la forma de
hacerla cesar. Contestando el requerimiento o vencido el plazo para
hacerlo, el Tribunal resolverá lo que corresponda para garantizar el
ejercicio del derecho del afectado, ordenando, en su caso, la realización
del trámite administrativo o liberando de él al particular, mediante el
requerimiento de la garantía que estime suficiente.
Etapas del procedimiento

Las etapas de procedimiento ante el Tribunal Fiscal —t omando como
base el procedimiento de apelación al cual prácticamente se asimilan
todos los demás— son las siguientes:
1. Escrito de recurso. A este respecto la ley se limita a establecer que
el recurso debe ser int erpuesto ante el Tribunal dentro de los quince días
de notificada la resolución administrativa.
476
Asimismo, que el mismo deberá exp resar todos los agravios del
apelante y ajustarse a los requisitos de forma y condiciones que
establezca el reglamento del Tribunal.
De acuerdo con esa norma legal, el reglamento procesal detalla los
requisitos de los escritos de recursos o demandas (art. 1 8 del
reglamento de procedimiento)42 . Lo más destacado en ese
procedimiento consiste en la exi gencia de descripción de los
hechos inv ocados, del derecho aplicable y del petitorio en términos
concretos.
2. La segunda etapa procesal es el traslado del recurso o de la
demanda a la DGI . Ésta deberá contestar el recurso de apelación dentro
de los treinta días, acompañando el exp ediente administrativo.
Igual plazo para contestar el traslado rige para los recursos de
apelación contra la denegatoria de repetición. En cambio, en las
demandas originarias de repetición ante el Tribunal el plazo para
contestarlas, es de sesenta días. En el caso de recurso por demora el
plazo, si bien la ley nada dice al respecto, es el que corresponde a las
apelaciones, o sea treinta días (arts. 1 51, 160 y 163)43 .
Si la DGI no contesta el traslado en término, queda detenido el curso
de los int ereses previsto en el art. 1 5044 .
El art. 1 5145 , a su vez, dispone que en el caso de la falta de
contestación del traslado, el Tribunal, a pedido del apelante, hará un
nuevo emplazamiento a la DGI por el término de diez días, bajo
apercibimiento de rebeldía y de continuarse con la sustanciación de la
causa. El emplazamiento será dispuesto de oficio por el Tribunal después
de 30 días de vencido el término para contestar la apelación.
Esta disposición que inv olucra no solamente una caducidad procesal,
sino también la pérdida del derecho para el Fisco, debe int erpretarse en
relación con el distingo contenido en el art. 2 6 de la ley46 entre
determinación parcial y determinación total. En el primer caso, la pérdida
del derecho del Fisco a ejercer su acción solamente se referirá a los
aspectos inv olucrados en la determinación; en el segundo caso, en
cambio, esa pérdida significará la exc lusión de toda nueva pretensión
fiscal, salvo en los supuestos contenidos en el inc. b ) del art. 2 6
citado47 .
En correlación con la disposición del art. 1 4648 , según el cual el
Tribunal Fiscal debe impulsar de oficio el procedimiento, el segundo
párrafo del art. 1 5149 dispone que el propio Tribunal debe emplazar a
la DGI de oficio, bajo el mismo apercibimiento ind icado, después de los
sesenta días de vencido el término para contestar la apelación.
477
En el caso del recurso de apelación contra las denegatorias de
repetición o de demanda directa de repetición (siendo en este último
caso el término para contestar el traslado de 60 días) la falta de
contestación en los términos fijados da derecho a la parte actora a
solicitar al Tribunal un nuevo emplazamiento por diez días, bajo
apercibimiento de tenerse por reconocido el derecho del contribuyente al
impuesto que reclama (art. 1 60, 2º párr.50 ). En esta norma no se prevé
el emplazamiento de oficio, pero la misma razón de simetría con el
procedimiento de apelación y la característica del contencioso tributario
que reconoce al Tribunal la facultad y la obligación de impulsar de oficio
el procedimiento, implica la consecuencia de la aplicación del segundo
párrafo del art. 1 6051 , también en el caso de apelación o acción directa
de repetición.
3. La tercera etapa procesal consiste en la sustanciación de
las exc epciones de previo y especial pronunciamiento. El art. 1 5352 de
la ley establece que el vocal dará traslado al apelante por el término de
diez días de las exc epciones que la DGI hubiera opuesto, para que las
conteste y ofrezca la prueba que haga a las mismas.
Las exc epciones que las partes puedan oponer como de previo y
especial pronunciamiento son las siguientes:
a) inc ompetencia;
b) falta de personería;
c) falta de legitimación en el recurrente o la apelada;
d) litispendencia;
e) cosa juzgada;
f) defecto legal;
g) prescripción;
h) nulidad.
Las exc epciones que anteceden serán evaluadas por el vocal, quien
juzgará si son o no de previo y especial pronunciamiento. Si no lo fueran,
se resolverán con el fondo de la causa. La resolución que así lo disponga
será ina pelable.
Dentro de los diez días el vocal deberá resolver sobre la admisibilidad
de las exc epciones opuestas y ordenará la producción de las pruebas
ofrecidas, en su caso. Producidas que fueren dichas pruebas, el vocal
pasará los aut os a sentencia.
Resueltas las exc epciones mencionadas, pueden presentarse dos
hipótesis alternativas: a) que no exi stiera prueba a producir; en este
caso, el art. 1 54 dispone que el vocal pasará los aut os a sentencia53 ; b)
subsistiendo hechos controvertidos, el vocal resolverá sobre la
pertinencia y admisibilidad de las pruebas, las proveerá en su caso y
478
fijará un término que no podrá exc eder de sesenta días para su
producción. Dicho término a pedido de cualquiera de las partes, podrá
ser ampliado por el vocal por otro período que no podrá exc eder de
treinta días. Así lo dispone el art. 1 55 de la ley54 .
4. La cuarta etapa procesal consiste en el ofrecimiento y la producción
de las pruebas.
La ley prevé la posibilidad de que las pruebas sean tramitadas
directamente entre las partes y que su resultado se inc orpore luego al
proceso (art. 1 56 de la ley55 , arts. 2 8 a 43 y sigs. del Reglamento
Procesal56 ). Sin embargo, el ins tructor debe prestar asistencia a las
partes para la sustanciación de la prueba57 . En la práctica, la prueba
testimonial, la prueba de inf ormes y la de peritos se sustancian con
la int ervención directa del Tribunal.
La ley no contiene disposición alguna acerca de las pruebas admitidas
o no. De ello debe deducirse que no hay ninguna medida de prueba que
esté exc luida en el proceso tributario ante el Tribunal Fiscal.
La prueba testimonial puede alcanzar a los propios funcionarios de
la DGI . A este respecto, sin embargo, debe señalarse que las
declaraciones de los testigos deben considerarse como testimonial de
ellos ind ividualmente y no como absolución de posiciones por parte del
organismo recaudador.
Es digna de mención particular la disposición del art. 157, segundo
párrafo, de laley 11.68358, según la cual la Dirección General Impositiva
deberáinformar sobre el contenido de resoluciones ointerpretaciones
aplicadas en casos similares al que motive elinforme. Esta norma
significa la obligación de la Dirección General Impositiva de suministrar al
Tribunalinformación acerca de casos concretos resueltos por la Dirección
o sobre resoluciones einstruccionesinternas, ya que las resoluciones
einterpretaciones generales que dicta la repartición son publicadas y, por
lo tanto, conocidas. El alcance de esta prueba tiene, a nuestro juicio,
relevancia más en el aspecto penal que en el aspecto tributario
propiamente dicho, ya que los antecedentes pueden servir paraexcluir la
culpabilidad del contribuyente o responsable y poner de manifiesto las
dificultadesinterpretativas que pueden justificar su conducta. No
debeexcluirse, sin embargo, la posibilidad que el
antecedenteinterpretativo sobre el cualinforme la Dirección General
Impositiva constituya un elemento útil para la solución del caso sometido
al conocimiento del Tribunal.
La ins trucción se cierra una vez producidas todas las pruebas
ofrecidas por las partes y dispuestas por el vocal.
479
El art. 1 54 de la ley establece que, una vez contestado el recurso y
las exc epciones en su caso, si no exi stiera prueba a producir, el vocal
pasará los aut os a sentencia59 .
La ley es bastante escueta con respecto a la sustanciación de las
pruebas (arts. 1 56 y 157)60 , pero el reglamento procesal suple las
deficiencias de la ley (arts. 2 8 a 43)61 .
5. La quinta etapa del procedimiento ante el Tribunal Fiscal consiste
en el alegato o en la vista de la causa (art. 158 de la ley 1 1.683, t.o. en
1978 y sus modificaciones)62 . El reglamento procesal int egra las normas
referentes a esta etapa (arts. 4 4 y 51 inc lusive)63 .
El art. 1 58 de la ley64 dispone que el vocal ins tructor, vencido el
término de prueba, declarará su clausura, elevando los aut os a la sala.
Ésta de inm ediato los pondrá a disposición de las partes para que
produzcan sus alegatos, por el término de 10 días. O bien si entendiera
que fuera necesario un debate más amplio (son palabras textuales de la
ley), convocará a aud iencia para la vista de la causa. El reglamento
procesal dedica los arts. 4 4 a 5165 para resolver cuestiones de detalle
acerca de las modalidades de esta aud iencia. Debe subrayarse que la
elección entre el alegato escrito y la vista de la causa está librada al juicio
de la sala. El contribuyente no tiene derecho alguno para optar entre las
dos medidas procesales, pero ello no significa que le sea vedado solicitar
cualquiera de las dos por escrito motivado.
En la aud iencia de vista de la causa concurrirán las partes o sus
representantes, los peritos que hubieren dictaminado y los testigos
citados por el tribunal (arts. 1 59, 4º párr. de la ley y 47 del reglamento
procesal)66 .
6. Entre la etapa del alegato o de la aud iencia para la vista de la
causa y la sentencia puede int ervenir la adopción, por el tribunal, de
medidas para mejor proveer. Tales medidas pueden ser dispuestas por la
Sala hasta el momento de dictar sentencia (art. 1 59, párrs. 1º a 3º de la
ley)67 .
7. La séptima etapa procesal es la sentencia. En cuanto a la forma, la
sentencia del tribunal puede dictarse con el voto coincidente de dos de
los miembros de la sala, en el caso de vacancia o licencia del otro
vocal int egrante de la misma (art. 1 66, 2ºº párr. de la ley)68 . Podrán
tener la forma de votos ind ividuales o impersonal. Así lo establece el art.
5 2 del reglamento del Tribunal69 . El art. 1 66 de la ley, en su tercer
párrafo, dicta una norma que se refiere al contenido de la sentencia, pero
en la primera parte se relaciona con las obligaciones sustantivas de las
partes. Dispone, en efecto, que la parte vencida en el juicio deberá pagar
todos los gastos causídicos y costas de la contraria, aun cuando ésta no
480
lo hubiese solicitado. Sin embargo, la Sala respectiva podrá exi mir total
o parcialmente de esta responsabilidad al litigante vencido, siempre que
encontrara mérito para ello, exp resándolo en su pronunciamiento bajo
pena de nulidad de la exi mición. A los efectos exp resados serán de
aplicación la ley del arancel de abogados y procuradores para los
representantes de las partes y sus patrocinantes y las leyes arancelarias
respectivas para los peritos int ervinientes70 .
La sentencia no puede pronunciarse sobre la falta de validez
constitucional de las leyes tributarias y sus reglamentaciones, a no ser
que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación haya
declarado la inc onstitucionalidad de las mismas, en cuyo caso podrá
seguirse la int erpretación de dicha Corte. Esto no impide que se
pueda ini ciar ante el Tribunal Fiscal una demanda de repetición fundada
total o parcialmente en la inc onstitucionalidad de las normas tributarias,
ya que el tribunal no es inc ompetente en sentido absoluto, pero no podrá
pronunciarse sobre las razones relacionadas con la supremacía de la
Constitución. En esto radica una diferencia entre la sentencia del Tribunal
Fiscal y la del juez nacional de primera ins tancia, porque éste puede
conocer la cuestión de inc onstitucionalidad, mientras que el primero no
lo puede. Por consiguiente, si la impugnación de la resolución del a
quo consiste totalmente o en su parte principal en una crítica de la
sentencia del inf erior o consiste en la repetición de una suma ind ebida
por razones constitucionales, la demanda o el recurso ante el Tribunal
Fiscal puede resultar una simple pérdida de tiempo, salvo
cuando exi stieran claros antecedentes jurisprudenciales de la Corte
Suprema aplicables al caso en cuestión. Por el contrario, el Juez
Nacional tiene plena jurisdicción para conocer las cuestiones
de inc onstitucionalidad que plantean las partes.
Siempre con referencia al contenido de la sentencia del Tribunal
Fiscal, el art. 168 de la ley 1 1.683 citada, dispone que el Tribunal Fiscal
podrá declarar en el caso concreto que la int erpretación ministerial o
administrativa aplicada no se ajusta a la ley int erpretada71 .
Esta disposición significa —p rácticamente— que el Tribunal puede
declarar la inv alidez de las resoluciones de la DGI dictadas en virtud de la
delegación que la ley efectúa a su favor en los arts. 7 º y 8º72 .
Con mayor razón, el Tribunal puede declarar la inv alidez de
circulares, ins trucciones o cualquier otro acto int erpretativo o
reglamentario de la DGI .
La misma impugnación rige, según la norma citada, con respecto a las
resoluciones de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
481
La sentencia del Tribunal Fiscal puede contener la liquidación del
impuesto y accesorios y establecer el monto de las multas; o bien
deberá, si lo estimara conveniente, dar las bases precisas para ello,
ordenando a las reparticiones recurridas que practiquen la liquidación en
el término de treinta días prorrogables por igual plazo y una sola vez,
bajo apercibimiento de practicarlas el recurrente.
De la liquidación practicada por las partes se da traslado por cinco
días, vencidos los cuales el tribunal resolverá dentro de los diez días.
Esta resolución será apelable en un plazo de quince días debiendo
fundarse al int erponer el recurso. Así lo dispone el art. 1 69 de la ley73 .
Dispone el art. 1 6074 , que la resolución administrativa recaída en el
reclamo de repetición es apelable, en uso de la opción que otorga el art.
8 1 de la ley, ante el Tribunal Fiscal en la forma y condiciones
establecidas en las demás apelaciones y quedará sometida al
procedimiento que corresponde a éstas.
El segundo párrafo del artículo citado dispone que si la Dirección no
evacuara en término el traslado previsto en el art. 1 51 será de aplicación
la norma del art. 1 52, o sea la prosecución del procedimiento en rebeldía
y que si ésta en algún momento cesare, no se podrá retrogradar75 .
El mismo régimen tendrá la demanda directa de repetición ante el
Tribunal Fiscal, pero el término para contestarla será de sesenta días.
Con la contestación, el representante fiscal deberá acompañar la
certificación de la DGI sobre los pagos que se repiten. El art. 1 61
estatuye la obligación de los int ereses correspondientes a las sumas que
se repiten del Fisco76 .
A ese respecto dispone que losintereses comenzarán a correr desde
lainterposición del recurso o de la demanda ante el tribunal, según fuera
el caso, salvo cuando sea obligatoria la reclamación administrativa
previa, en cuyo caso losintereses correrán desde la fecha de esa
reclamación.
La más peculiar entre las disposiciones referentes a la repetición de
impuestos ind ebidos es la del art. 1 6277 . El supuesto del cual depende
el precepto legal consiste en la hipótesis del contribuyente que
no int erpusiera recurso alguno contra la resolución que determinó el
impuesto y aplicó multas que int ente la acción de repetición con respecto
al gravamen que considere ind ebido. En tal caso, la ley permite que la
acción se ext ienda a la multa consentida, pero tan sólo en la parte
proporcional al tributo cuya repetición se persigue. Esta norma constituye
una exc epción a la eficacia de la cosa juzgada estatuida en el art. 7 º de
la ley, con referencia a las resoluciones sobre multas. Esta norma, que
hemos calificado de peculiar, constituye además una inc ongruencia con
482
respecto a la diferencia entre la firmeza de la resolución que determine el
impuesto y la cosa juzgada que la ley reconoce a las resoluciones sobre
multas y reclamos por repetición de impuestos78 .
La eficacia de la sentencia del Tribunal Fiscal consiste en el efecto de
cosa juzgada tanto con respecto a la obligación tributaria como al
aspecto penal y a las obligaciones accesorias como en lo atinente a las
multas. En otras palabras, no se repite respecto a la sentencia del
Tribunal Fiscal el distingo del art. 7 º entre firmeza y cosa juzgada que
mencionamos arriba79 .
La sentencia del Tribunal Fiscal que fuera apelada ante la Cámara
Federal no resulta suspendida por el recurso, en cuanto se trate de
condenas al pago de impuestos y accesorios, pero sí cuando se trata de
multa.
4. ANTE LA JUSTICIA NACIONAL

El procedimiento contencioso-judicial se rige por las normas del
capítulo XI de la ley 1 1.683 y, parcialmente, por los arts. 1 61 y
siguientes de la misma ley80 , con respecto al recurso de revisión y
apelación limitada ante la Cámara Nacional competente, contra las
sentencias del Tribunal Fiscal.
La demanda contenciosa contra el Fisco Nacional se ejerce ante el
juez nacional respectivo, siempre que se cuestione una suma mayor de
67.000 pesos (actualizables). La demanda podrá ser int erpuesta en los
siguientes casos:
a) Contra las resoluciones dictadas en los recursos de reconsideración
en materia de multas.
b) Contra las resoluciones dictadas en materia de repetición de
impuestos y sus reconsideraciones.
c) En el supuesto de no dictarse la resolución administrativa dentro de
los plazos señalados en los arts. 8 0 y 81 en los casos de
sumarios ins truidos o reclamaciones por repetición de impuestos (art.
8 2).
A esta enumeración de casos en los que procede la demanda
contenciosa, debe agregarse la hipótesis de la demanda de repetición de
impuestos pagados en virtud de una determinación de la Dirección
General Impositiva que no fuera impugnada por algunos de los recursos
previstos en el art. 7 881 . Esta observación tiene importancia no sólo
para completar el cuadro de las acciones admitidas en la vía judicial, sino
también por la diferencia que caracteriza la acción de repetición en el
483
último caso mencionado con respecto a los enunciados en los inc s. a) y
b).
En efecto, en los supuestos de los inc s. a) y b), el art. 8 2 establece
que la demanda deberá presentarse en el término perentorio de 15 días
a contar de la notificación de la resolución administrativa. En cambio, en
el caso de la demanda de repetición de impuestos pagados en virtud de
una determinación no recurrida, no hay plazo perentorio para
la int erposición de la demanda y sí sólo el plazo de prescripción de
conformidad con el art. 6 4 de la ley82 .
El art. 8 3 de la ley establece una limitación fundamental al contenido
de la demanda de repetición: el actor no podrá fundar sus pretensiones
en hechos no alegados en la ins tancia administrativa.
Limitación del juez nacional

Esta disposición forma parte del régimen procesal de la demanda
contenciosa judicial. Se plantea, pues, el siguienteinterrogante: ¿La
norma misma es aplicable a la demanda de repetición ante el Tribunal
Fiscal?
Al abordar la discusión para resolver este problema, se nos presentan
deinmediato dos argumentos, uno derivado de la ubicación de la norma y
el otro literal. El primer argumento consiste en que el art. 83 mencionado
se halla en el capítulo XI de la ley83, dedicado en su totalidad al
procedimiento contencioso judicial. De ello puedeinferirse que la norma
sólo se refiere al procedimiento mencionado. El segundo
argumentoexegético consiste en la letra de la norma que afirma en su
primeraexpresión que el precepto se aplica "en la demanda contenciosa
por repetición de impuestos" lo queindica,a contrario sensu, que en el
procedimiento ante el Tribunal Fiscal por repetición no es aplicable esa
limitación.
A estos argumentos puede contraponerse un principio que podríamos
llamar de equivalencia procesal entre las dosinstancias ante el juez y
ante el Tribunal Fiscal, esto es, un régimen sustancialmente común a las
dos vías que la ley ofrece a la opción del contribuyente. Esta
equivalencia debe admitirse mientras no se demuestre que alguna
normaexpresa efectúa un distingo entre las dos.
También las normas de los dos párrafos siguientes del art. 83 dan
lugar a un problema análogo al que hemos debatido hasta ahora. Se
trata en primer término, del principio delonus probandi(carga de la
prueba) en las demandas de repetición. La regla que fija el segundo
484
párrafo del art. 83 de la ley da preeminencia a la obligación sustantiva
sobre la validez del acto administrativo de la determinación, por cuanto
establece que la pretensión del actor en el proceso de repetición debe
fundarse en lainexistencia de una obligación tributaria por la cual el actor,
creyéndose alcanzado por ésta, haya pagado el tributoindebidamente.
Por ello, el objeto del litigio no consiste en la impugnación del acto de
determinación sino en la improcedencia del impuesto, siendoindiferente
la validez oinvalidez del acto de determinación, si lo hubo.
La posición de laDGIen el proceso de repetición tampoco ha de ser la
defensa de su pronunciamiento de determinación, sino la legalidad de lo
resuelto en lo referente alan debeaturcomo alquantum debeatur.
El fundamento de esta norma consiste en que la finalidad del proceso
es la de repetir loindebido, no la de demostrar lainvalidez de la
determinación. Si la finalidad de la repetición es la de obtener la
devolución de una suma no debida, el medio para llegar al triunfo de la
acción no puede ser otro que la demostración de que ningún impuesto ha
nacido como consecuencia de verificarse el hecho imponible.
Limitación de la acción de repetición

Finalmente el tercer párrafo del art. 83 al cual nos estamos refiriendo,
limita la acción d e repetición y establece que la misma "sólo procederá
con respecto a los períodos fiscales con relación a los cuales se haya
satisfecho el impuesto hasta ese momento determinado por la Dirección
General"84 .
Esta norma tiene referencia directa al caso de los impuestos
determinados por la Dirección, por lo tanto no se aplica en la hipótesis de
la demanda de repetición siguiente a una resolución denegatoria de la
reclamación int erpuesta por vía administrativa por impuestos pagados
espontáneamente.
El origen de la disposición se remonta al régimen procesal establecido
originariamente en la ley 1 1.683, en virtud del cual la determinación
administrativa de los impuestos no podía ser impugnada con efecto
suspensivo del pago y si sólo por vía de repetición. Por consiguiente,
para evitar que el principio resultase frustrado, la disposición en exa men
dispuso que no podía int entarse la repetición sino después de haber
pagado enteramente el impuesto anual determinado por la Dirección. La
disposición debe considerarse actualmente como una limitación anómala
y, como tal, debe circunscribirse a los términos exp resamente ind icados
en ella. Por lo tanto, no puede aplicarse ext ensivamente en el
485
procedimiento de repetición ante el Tribunal Fiscal, ni tampoco en el
procedimiento judicial cuando la repetición se refiere a impuestos
pagados espontáneamente por el contribuyente en virtud de su
declaración jurada o de conformidad prestada a las liquidaciones de
funcionarios de la Dirección sin un acto formal de determinación.
Procedimiento ante la Cámara Nacional

En la segunda ins tancia ante la Cámara Nacional competente,
convergen los procedimientos ante el Tribunal Fiscal, el procedimiento
ante la justicia y ahora, luego de la última reforma de la ley 1 1.683 por la
21.911, también el procedimiento administrativo que se ini cia con la
resolución de la DGI con apelación ante el director general.
Los procedimientos ante la Cámara se caracterizan por las
connotaciones siguientes:
a) Contra la sentencia del Tribunal Fiscal según el art. 8 6 de la ley en
el inc. b ), se puede int erponer un recurso que la propia disposición legal
denomina "recurso de revisión y apelación limitada". La competencia de
la Cámara por materias está dada por las sentencias del Tribunal Fiscal
en materia de tributos y sanciones; por las sentencias o providencias del
Tribunal Fiscal en los recursos de amparo de los arts. 1 64 y 165 de la
ley85 . Es competente también la Cámara en los recursos por retardo de
justicia del Tribunal Fiscal (inc. d ] del art. 8 6 y 87 de la ley).
b) En las apelaciones que se int erpusieran contra sentencias de los
jueces de primera ins tancia en materia de repetición de gravámenes y
aplicación de multas.
Una de las hipótesis de mayor calibre de un procedimiento especial
es, precisamente, el de la ley 1 1.683 en materia de determinación de
impuestos y el de la aplicación de multas.
Con referencia al procedimiento administrativo regido por la ley
1 9.549 y su adaptación para convivir con otros procedimientos, se debe
recalcar que su ins titución da respuesta positiva para resolver
parcialmente, por lo menos, los int errogantes acerca de los remedios
jurisdiccionales contra los actos de la administración que no constituyen
determinaciones de impuestos ni aplican sanciones.
El art. 86 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus
modificaciones)86 resume todos los casos de jurisdicción de la Cámara
Nacional competente.
El procedimiento de la Cámara se rige supletoriamente por las normas
del Código de Procedimientos en lo Criminal de la Capital y Territorios
486
Nacionales, siempre que sean pertinentes, si se trata de multas, y por las
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, si se tratara de la
repetición de impuestos (art. 9 2)87 . Contra las sentencias definitivas de
la Cámara no habrá otros recursos que los previstos en las leyes 48 y
4055 (art. 8 9).
Analizaremos ahora las normas que rigen el recurso de revisión y
apelación limitada contra las sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal,
por lo peculiar de este procedimiento.
El plazo para la int erposición del recurso es de treinta días a contar
desde la notificación de la sentencia (art. 1 74)88 .
El escrito de apelación se limitará a la mera int erposición del recurso.
Dentro de los quince días siguientes a la fecha de su presentación, el
apelante exp resará agravios por escrito ante el Tribunal Fiscal, el que
dará traslado a la otra parte que lo conteste por escrito en el mismo
término, vencido el cual, haya o no contestación, se elevarán los aut os a
la Cámara, sin más sustanciación y dentro de las 48 horas (art. 1 77)89 .
En el caso que la sentencia del Tribunal Fiscal no contenga la
liquidación del impuesto y accesorios que mande pagar al
contribuyente —y consecuentemente de la multa, en su caso— el plazo
para exp resar agravios se contará desde la fecha de notificación de la
resolución que apruebe la liquidación (arts. 1 76 y 17890 ). Esta
disposición significa que la falta de liquidación en la sentencia del
Tribunal no suspende el término para int erponer el recurso ante la
Cámara, pero sí el término para exp resar agravios.
Ambas partes tienen derecho al recurso ante la Cámara; sin embargo,
la Dirección General Impositiva necesita como requisito previo,
la aut orización escrita para cada caso del secretario de Hacienda o del
subsecretario de Administración Fiscal o, en aus encia o impedimento de
éstos, del director general del Sistema Tributario o quien lo reemplace.
La aut orización debe ser solicitada por el director general de la Dirección
General Impositiva, acompañando el pedido con un inf orme fundado. En
futuros casos estrictamente análogos, se considerará válida
la aut orización ya concedida. Naturalmente, la exi stencia de este
supuesto está sujeta al control del Tribunal, como requisito procesal del
recurso (art. 1 75)91 .
El art. 1 76 de la ley92 establece que el recurso será concedido en
ambos efectos, pero si se tratara de una sentencia que condene al pago
de impuestos y accesorios, se acordará al solo efecto devolutivo.
Transcurridos treinta días desde la fecha de la sentencia del Tribunal o
de la resolución que apruebe la liquidación, si no se acreditare el pago de
lo adeudado, el Tribunal exp edirá una constancia de deuda y la remitirá
487
a la Dirección General Impositiva a los efectos del cobro y, si fuera
necesario, de la ejecución fiscal (art. 1 76)93 . Se suele decir
impropiamente que
esta norma es una aplicación del principio del solve et repete . Ello no
es exa cto, por cuanto el recurso ante la Cámara no suspende la
obligación del pago de impuestos y accesorios, pero el pago mismo no
es un requisito procesal para la procedencia del recurso.
Recibido el recurso y la exp resión de agravios con o sin la
contestación de la otra parte, la Cámara podrá, a pedido de parte
o aun de oficio, en el caso de violación manifiesta de las formas legales
por parte del Tribunal Fiscal, declarar la nulidad de las actuaciones y
devolverlas al Tribunal bajo apercibimiento; o bien podrá, si lo
considerare conveniente de acuerdo con la naturaleza de la causa,
abrirla a prueba ante ella misma (art. 8 6, apart. b ], inc. 1 º).
En cuanto al fondo del asunto, la Cámara resolverá teniendo por
válidas las conclusiones del Tribunal sobre los hechos probados (art. 8 6,
apart. b ], inc. 2 º). Es precisamente en este aspecto en que se pone de
manifiesto el carácter limitado del recurso de apelación y revisión ante la
Cámara de la sentencia del Tribunal Fiscal. Sin embargo, la Cámara
podrá apartarse de las conclusiones del Tribunal acerca de los hechos
probados, si de las constancias de aut os resulta que el Tribunal ha
apreciado erróneamente los hechos. En tal hipótesis la Cámara podrá
reabrir la causa a prueba.
Conviene agregar que las cuestiones de inc onstitucionalidad
planteadas por los recurrentes ante el Tribunal Fiscal, respecto de las
cuales el Tribunal no puede pronunciarse, podrán ser conocidas por la
Cámara. Una solución diferente implicaría limitar el alcance de la
jurisdicción por la vía del Tribunal Fiscal. La tesis aquí sostenida se
apoya en el propio texto legal de la ley 1 1.683 que no declara
la inc ompetencia del Tribunal Fiscal cuando se plantee
la inc onstitucionalidad de las leyes y decretos reglamentarios, sino sólo
establece en el art. 1 6494 que el Tribunal no podrá en su sentencia
declarar la falta de validez constitucional de las leyes tributarias y de los
decretos reglamentarios. Consideramos, sin embargo, que es menester
que la cuestión de inc onstitucionalidad sea planteada por ante el
Tribunal para que pueda conocer de ella la Cámara en el recurso de
apelación y revisión limitada. De no aceptarse esta tesis, ello significaría
que, cuando la demanda o recurso ante el Tribunal Fiscal sólo se fundara
en la pretendida inv alidez constitucional de la ley o del reglamento, la
única vía contenciosa sería la de reconsideración ante la Dirección
488
General Impositiva (igualmente ino cua) y luego la demanda ante el juez
nacional.
El reglamento de procedimiento agrega dos normas de mucha
importancia con respecto al recurso de apelación y revisión limitada ante
la Cámara. La primera (art. 9 1, 2º párr.) establece que si el apelante
no exp resara agravios en el término legal, el Tribunal declarará desierto
el recurso95 . La segunda (art. 1 67) establece, int egrando la norma ya
recordada de los arts. 1 75 y 177 de la ley, que si la sentencia del
Tribunal Fiscal mandara practicar liquidación y no hubiera sido apelada,
las partes podrán apelar la liquidación96 . A nuestro entender, este
recurso sólo puede referirse a la corrección de la liquidación de acuerdo
con las pautas sentadas en la sentencia, pero no podrá impugnar la
sentencia misma.
El recurso por retardo de justicia del Tribunal Fiscal, corresponde
cuando dicho Tribunal no hubiera dictado sentencia en el plazo legal.
Es requisito para la procedencia del recurso que hayan transcurrido
diez días desde la presentación del escrito de cualquiera de las partes
urgiendo la sentencia.
La Cámara, recibida la queja con copia de aquel escrito, requerirá del
Tribunal que dicte pronunciamiento dentro de los quince días desde la
recepción del oficio. Vencido el término sin que el Tribunal dicte
sentencia, la Cámara solicitará los aut os y se ocupará del conocimiento
del caso, de acuerdo con el Procedimiento establecido en el Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación para los recursos de apelación
concedidos libremente, produciéndose en la ins tancia toda la prueba
necesaria (art. 8 7).
Débese señalar que si el retardo de justicia se refiere a una causa en
la que se cuestione únicamente una sanción penal recurrida ante el
Tribunal Fiscal, la norma recién dictada es inc ongruente con el art. 9 2
de la misma ley97 , que establece la aplicación supletoria del Código de
Procedimientos en lo Criminal para la Capital y Territorios Nacionales, si
se tratara de multas y la del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación si se tratara de la repetición de impuestos.
PARTE VII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA

489
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO A LA RENTA O A LOS RÉDITOS
1. PREMISA TERMINOLÓGICA
La renta (o el rédito) ha surgido como la base de imposición más
representativa de la capacidad contributiva en los Estados modernos y
también como índice de la participación del contribuyente en los
beneficios que deparan los servicios públicos1 . Actualmente, la ciencia
financiera exh ibe opiniones menos entusiastas acerca del papel del
impuesto a la renta o a los réditos, especialmente en lo relativo a la
política de estabilización y de desarrollo económico2 pero no faltan
defensores del impuesto no sólo como criterio de distribución más
adecuado de las cargas presupuestarias según las funciones de las
finanzas clásicas, sino también desde el punto de vista de las finanzas
modernas3 .
¿Cuál es el concepto de renta o rédito? Es evidente la necesidad de
definir qué es la renta o el rédito como base de imposición. Pero,
previamente, es necesaria una breve reseña de la terminología que se
emplea, y no sólo en un idioma sino en varios, puesto que las
traducciones utilizan términos no siempre equivalentes.
El término renta se utiliza en español para ind icar el ing reso neto total
de una persona; pero también se lo emplea para designar los productos
netos de fuentes determinadas, tales como: renta del suelo, de capitales
y títulos mobiliarios, del trabajo, etcétera. Se lo usa, además, en el
sentido más restringido de la renta ricardiana y fenómenos asimilados.
El término renta es equivalente al concepto de ingreso neto global y
corresponde al ing lés income, al alemán Einkommen, al
francés révenu, al italiano reddito.
El término rédito se usa en la doctrina y en la legislación tributaria,
principalmente para designar el producto neto de una fuente determinada
y en la denominación del impuesto global a la renta, se lo emplea
490
también en plural, para hacer resaltar la suma de los réditos de distintas
fuentes.
De tal manera, "impuesto a los réditos" es sinónimo de "impuesto a la
renta".
Etimológicamente, los dos términos tienen el mismo origen del verbo
latino reddere (rendir), aun que algunos aut ores sostienen que el
vocablo rédito (italiano: reddito ) proviene del verbo latino redire que
significa retornar (también exi ste en español con significado análogo a
rédito el término retorno) y de ello pretenden sacar la conclusión que el
rédito tiene el carácter periódico o recurrente.
El término ganancia es usado también, generalmente en plural,
para ind icar ing resos netos de determinadas fuentes o, en singular,
para ind icar la renta neta global.
Los términos réditos y ganancias son, además, sinónimos
de productos, como rendimientos netos de fuentes determinadas (en
alemán Ertrag).
El término beneficios (en ing lés profits, en francés bénefices, en
italiano profitti se usa generalmente para designar los réditos de las
empresas agrícola-ganaderas, comerciales, ind ustriales, mineras y,
menos frecuentemente, del ejercicio de profesiones, artes u oficios, como
también para las ganancias accidentales o de capital. Es equivalente
a beneficios en el sentido que acabamos de ind icar, el
término utilidades (en italiano: utili).
2. CONCEPTO DE RENTA (O RÉDITO, GANANCIA, INGRESO)

Debemos afirmar rotundamente que el concepto de renta o rédito a los
efectos de asentar sobre él un impuesto, depende de lo que en realidad
se considera como revelador de la capacidad contributiva o sea, de lo
que se quiere gravar. No exi ste un concepto de renta o rédito a
priori que obligue al Estado a ceñirse a él en el momento de crear un
impuesto a la renta; sólo exi ste un concepto normativo y éste podrá, en
la esfera científica, ser objeto de crítica bajo diversos ángulos, tales como
su consistencia, su adecuación al principio de igualdad, su idoneidad
para lograr determinados efectos redistributivos o su neutralidad, o bien
su adaptabilidad a una política de estabilidad o desarrollo.
Ahora bien, las doctrinas económico-financieras conocen diferentes
conceptos de renta o rédito, a veces con leves variaciones. De entre ellas
merecen señalarse tres teorías fundamentales: a) la teoría de las
491
fuentes; b) la teoría del inc remento patrimonial neto más el consumo; c)
la teoría de Irving Fisher.
Teoría de las fuentes

La teoría de las fuentes asimila el concepto de renta o rédito al
producto neto periódico por lo menos potencialmente de una fuente
permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para
conservar int acta la fuente productiva. Ejemplificando, esta teoría
distingue la renta del suelo (urbano o rural); la renta de inm uebles
edificados, la renta de capitales y títulos-valores, la renta de
empresas ind ustriales, comerciales, agropecuarias, mineras, etcétera, la
renta del trabajo personal aut ónomo o en relación de dependencia. Se
suelen agrupar estas rentas en rentas del capital puro, rentas del trabajo
puro y rentas mixtas del capital y del trabajo.
El fundamento de esta teoría está en considerar como reveladora de
la capacidad contributiva de un sujeto a la renta que obtiene
periódicamente, que demuestra el grado de su capacidad económica
normal, exc luyendo las ganancias ocasionales o eventuales que no
fluyen regularmente al sujeto contribuyente.
La crítica a este concepto de renta periódica reveladora de la
capacidad contributiva habitual y permanente, consiste en que no hay
asidero alguno, desde el punto de vista de la igualdad, en que esté
sometido al impuesto el producto del trabajo y no lo esté la ganancia
eventual u ocasional, como por ejemplo el inc remento de valor de
los inm uebles urbanos debido al desarrollo de las ciudades y obtenido,
pues, sin esfuerzo alguno. En un juicio valorativo de lo que es más
idóneo para ser gravado con el impuesto, no parece dudoso que, para
usar otro ejemplo, lo sea la ganancia del juego más que el salario del
trabajador. Prescindimos de las consideraciones totalmente distintas
y ext rañas al problema que nos ocupa, relativas a la facilidad y
posibilidad para la administración de detectar estas ganancias para
recaudar el impuesto correspondiente.
Uno de los argumentos inv ocados en favor del concepto de renta
según la teoría de las fuentes, consiste en la desigualdad que originaría
la aplicación de las alícuotas progresivas sobre las ganancias
ocasionales y no periódicas. A lo cual se suele contestar que el problema
no es sólo originado por el carácter ocasional de las ganancias no
derivadas de una fuente permanente, sino que se presenta también
ciñéndose estrictamente al concepto de la teoría de las fuentes. Así un
492
negocio ext raordinario efectuado por un comerciante, o un
trabajo ext raordinario realizado por un profesional y retribuidos ambos
con grandes ganancias y honorarios, respectivamente, provocan la
misma dificultad para la aplicación de la progresión. El inc onveniente es
remediable, en todos los casos, admitiendo como base del impuesto en
cada año no la renta neta del año, sino el promedio de las rentas de un
período plurianual.
Una mención especial merece el problema de las rentas de las
empresas frente al concepto de renta de la teoría de las fuentes. Si bien
puede arguirse que también las empresas tienen ganancias ordinarias o
de exp lotación o de la gestión normal de los negocios y pueden tener
ganancias ext raordinarias, como las provenientes de la realización de
bienes inm uebles o muebles del activo fijo, exi ste la tendencia a
considerar a la misma empresa como fuente y dar a todas las
ganancias —p eriódicas o no— el mismo tratamiento como rentas
imponibles. De esta manera se amplía para las rentas de empresas el
concepto de renta según la teoría de las fuentes. Esta ampliación se
conoce como teoría del balance contrapuesta a la más restrictiva teoría
de la cuenta de explotación.
Teoría del inc remento patrimonial neto más consumo

Mientras la teoría de las fuentes propicia como concepto de renta el
conjunto de productos periódicos netos de una fuente permanente, para
revelar la capacidad contributiva normal del contribuyente, considerando
que el impuesto a la renta tiene como principio fundamental detectar
dicha capacidad normal y dicho sea de paso con mayor razón, si se
asume la renta como monto presuntivo de la demanda de servicios
públicos ind ivisibles, según las doctrinas de Adam Smith, De Viti de
Marco y seguidores, consideraciones de equidad y de
coherencia ind ucen a otros aut ores a propiciar como base del impuesto
el inc remento patrimonial neto (rein Vermogenszuwachs) más el
consumo de cada año.
En ésta la doctrina —s ustancialmente análoga— de aut ores de
diferentes países, tales como Georg von Schanz en Alemania4 ,
Benvenuto Griziotti en Italia5 , Henry C. Simons y R. M. Haig en Estados
Unidos6 .
Si se adopta en la estructura legal del impuesto la deducción del
mínimo de subsistencia y cargas de familia y gastos para la salud y la
educación en cantidades significativas, queda limitada de hecho la
493
imposición a la renta ahorrada, y sólo parcialmente a la consumida, lo
que crea una evidente contradicción con la doctrina que exa minaremos
en el inc iso siguiente, según la cual es el ahorro lo que
debería exc luirse del alcance del concepto de renta o rédito imponible.
El concepto de rédito o renta según la teoría del inc remento
patrimonial neto comprende en su alcance, además de los productos
periódicos de fuentes permanentes, todos los ing resos de ganancias
ocasionales o eventuales, las llamadas "ganancias de capital" y las
provenientes del juego. En ello reside el aspecto más importante de la
diferencia entre el concepto de la teoría de las fuentes y el de la teoría
del inc remento patrimonial neto.
Este concepto abarca también a los aum entos de patrimonio
derivados de herencias, legados y donaciones. Sin embargo, a pesar de
considerar exa cta esta inc lusión desde el punto de vista de su
coherencia, se admite la posibilidad de mantener estos aum entos
patrimoniales sometidos a un impuesto especial7 .
Hay exp eriencia histórica de la posibilidad que también las ganancias
de capital y las eventuales, una vez reconocida su naturaleza de rentas a
los efectos del impuesto, sean sometidas a gravamen separadamente de
las otras rentas. Pero con ello se crearán desigualdades notorias en los
siguientes aspectos: no habrá compensación entre rentas de otra
naturaleza y pérdidas de capital u ocasionales o bien, entre ganancias de
capital u ocasionales y pérdidas en las demás actividades; la progresión
perderá significación y habrá evasiones de impuestos si los
contribuyentes consiguen —c omo la exp eriencia lo demuestra—
transformar las rentas en ganancias de capital. Obsérvese, sin embargo,
que análogas desigualdades se verifican en cualquier sistema de
impuestos a los réditos de carácter real o, como también se lo denomina,
cedular.
La teoría de Irving Fisher

A este aut or, también famoso por su teoría cuantitativa de la moneda,
debemos una teoría fundamental del capital8 y algunos artículos
directamente dedicados al concepto de renta a los efectos impositivos.
La esencia de la teoría de Fisher consiste en que el ing reso o renta se
define como el flujo de servicios que los bienes de propiedad de una
persona le proporcionan en un determinado período. Se trata, pues, de la
utilidad directa que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se trate de
bienes anteriormente en su poder o adquiridos en el período con el
494
dinero obtenido en remuneración de bienes vendidos y servicios
prestados a terceros.
De esta teoría surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan
sendas normas:
— La primera consiste en que deben inc luirse en el concepto de renta
no sólo los ing resos monetarios, sino también el goce de los bienes en
poder del contribuyente, como ser: casa-habitación, lugares de recreo,
vehículos, muebles del hogar, colecciones, etcétera.
— La segunda es que no se consideran como renta los
montos ing resados y no destinados al consumo, sino al ahorro, ya sea
para consumo futuro o para inv ersión.
La inc lusión del goce de servicios prestados por los bienes en poder
del contribuyente elimina la desigualdad que surge entre el sujeto que
posee, por ejemplo, una casa propia y el que, en cambio, debe tomar su
vivienda en locación. Lo mismo ocurre entre sujetos que poseen vehícu-
los propios y los que no los poseen. La dificultad en la determinación del
valor económico de dichos ing resos no exc luye la necesidad de inc luir,
por lo menos, los rubros más importantes en el concepto de renta
imponible.
En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la
teoría de Fisher es que el ahorro no debe ser gravado, por lo menos con
el impuesto anual a la renta, sin perjuicio de su inc lusión, en el momento
del fallecimiento, en el monto imponible del impuesto sucesorio. La teoría
de Fisher desemboca así en una conclusión análoga a la de John Stuart
Mill y de Luigi Einaudi; o sea la exe nción del ahorro.
Fisher demuestra que la exe nción del ahorro en el momento en que
se produce y su inc lusión en el impuesto sucesorio, permite al
contribuyente inc rementar la formación del capital, con apreciable
ventaja para él y para la economía nacional, sin disminuir en su conjunto
la recaudación de impuesto, sino aum entándola considerablemente.
He aquí un nuevo punto de contacto entre la teoría de Fisher y la de
John Stuart Mill, que propiciaba, salvo para las cantidades necesarias
para proveer a la educación de los menores, la absorción total del acervo
sucesorio por el Estado9 .
3. SISTEMAS DE IMPOSICIÓN A LA RENTA O A LOS RÉDITOS

La renta o rédito puede ser adoptada como base de los impuestos en
tres formas o sistemas, ind ependientemente del concepto que se elija
para su definición y su alcance:
495
a) Sistema de impuestos reales o cedulares sobre las distintas clases
de rentas.
b) Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas
físicas.
c) Sistema mixto.
Impuestos reales o cedulares

En el sistema de impuestos reales o cedulares, los diferentes réditos
están sujetos cada uno a un impuesto diferente. La delimitación entre las
diferentes clases es obra del legislador, que puede reunir o separar
distintos réditos para la aplicación del impuesto correspondiente.
Lo más usual en los diferentes países que adoptaron este sistema es
la creación de un impuesto sobre las rentas inm obiliarias, urbana y rural,
o bien un impuesto sobre los inm uebles edificados (más frecuentemente
urbanos) y otro sobre los inm uebles rurales; un impuesto sobre los
beneficios o utilidades del comercio, la ind ustria manufacturera, la
minería y la exp lotación agropecuaria. A menudo los réditos de esta
última están sujetos a un impuesto por separado; un impuesto a los
réditos de las profesiones liberales, artes y oficios o actividades con fines
de lucro ejercidos por personas no en relación de dependencia; un
impuesto sobre los réditos de los trabajadores en relación de
dependencia.
Las características del sistema cedular (vocablo derivado del sistema
británico de impuestos a las rentas, clasificadas en distintas tablas
o schedules) son esencialmente las siguientes:
1. Cada clase de réditos está sujeta a un impuesto por separado: no
hay, pues, compensación entre réditos y pérdidas de diferentes
categorías.
2. No cabe la aplicación de alícuotas progresivas, ya que ello
equivaldría a una desigualdad manifiesta.
3. Tampoco caben las deducciones por mínimo de subsistencia,
cargas de familia, gastos para la salud y la educación.
4. El sistema cedular se presta a una adecuada administración por la
precisa ind ividualización de las rentas y de las deducciones pertinentes.
5. Pueden quedar afuera de cualquier gravamen, réditos no
clasificables en ninguna de las categorías definidas por la ley, como
también pueden exi stir int ereses y gastos no atribuibles a ninguna de
las categorías, pero que disminuyen la renta del contribuyente, quien
deberá someterse a una imposición exc esiva con respecto a su
496
capacidad contributiva global, por no poder efectuar la deducción
correspondiente.
6. El sistema cedular se presta a la realización del principio de
discriminación de las rentas, o sea un tratamiento fiscal diferenciado para
las rentas según el mayor o menor esfuerzo personal para su obtención.
El distingo se aplica generalmente diferenciando las rentas ganadas de
las no ganadas10 , siendo las primeras las que derivan en mayor medida
del trabajo y las segundas principalmente del capital. Las
discriminaciones pueden hacerse en forma más pormenorizada,
distinguiendo diversos grados de preponderancia del capital o del trabajo
en las actividades productoras de ing resos.
Este principio puede justificarse por razones políticas inc urriendo,
entonces, desde un punto de vista objetivo, en la violación de la igualdad
de impuesto en iguales condiciones de renta. Creemos, sin embargo, que
el principio de discriminación de las rentas tiene también su justificación
económica objetiva y no es el fruto de una simple valoración política. La
base económica consiste en el costo del trabajo personal que como tal y,
además, por razones de equidad, debe ser tenido en cuenta para
determinar la renta neta sujeta al impuesto.
Sistema unitario
Las características de este sistema son las siguientes:
1. Hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas
físicas, compensándose los resultados positivos y negativos de
diferentes fuentes o clases de réditos.
2. Pueden practicarse las deducciones por mínimo de sustento, por
cargas de familia y por gastos de salud y de educación.
3. Puede aplicarse la progresión de alícuotas en forma racional.
4. La discriminación de rentas no puede aplicarse en la misma forma
que en el sistema de impuestos cedulares, pero es posible lograrla
mediante la disminución del monto de la renta gravada en un porcentual
o en sumas determinadas, cuando ella provenga total o parcialmente del
trabajo personal; o bien, mediante la adopción de un impuesto ordinario
sobre el patrimonio neto personal, como se verá más adelante11 .
5. El impuesto unitario y personal exi ge para su coherencia, que se
graven tanto las rentas obtenidas en el país donde se domicilia el
contribuyente, como las de fuente ext ranjera. Este alcance puede
contrastar con la política de limitar la imposición a las solas rentas de
fuente nacional, cualquiera fuere el domicilio del contribuyente.
497
Entran así en colisión dos principios: el de la universalidad del
impuesto por su carácter personal y el de la territorialidad. La elección
entre los dos principios puede originar desigualdades y distorsiones en el
tratamiento de rentas para nacionales y ext ranjeros. La conciliación
entre los dos principios no es, a veces, satisfactoria. Por ejemplo, una
forma conciliatoria habitual consiste en gravar a los contribuyentes
domiciliados en el país por la totalidad de sus rentas de fuente nacional
y ext ranjera y a los no domiciliados, por sus rentas de fuente nacional.
El trato resulta discriminatorio especialmente cuando las rentas de
fuente ext ranjera sufren también el impuesto en el país donde se
generan, como cuando las rentas de fuente nacional son gravadas
también en el país donde el contribuyente se domicilia. Como se ve, no
hay solución que respete totalmente la personalidad del impuesto y el
principio de territorialidad, aun cuando se estipulen
tratados int ernacionales para la armonización de los respectivos
sistemas de imposición a la renta (que no es sólo evitar las dobles
imposiciones int ernacionales).
Sistemas mixtos
Consiste el primer tipo mixto en adoptar un sistema de impuestos
cedulares sobre las rentas de diferentes fuentes, e int egrarlo con un
impuesto complementario personal sobre el conjunto global de las rentas.
Para salvar los inc onvenientes del sistema cedular (por ej.,
la exi stencia de rentas no gravadas y gastos e int ereses no deducibles)
el impuesto complementario deberá determinar el monto imponible en
forma aut ónoma, sin limitarlo a la suma de las distintas rentas sometidas
a los impuestos cedulares, aun cuando éstos constituyan una base
importante para la determinación de la renta global.
Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen
histórico más que racional, debido a la decisión política adoptada por
algunos países de transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema
de impuesto unitario personal y progresivo a la renta neta total de las
personas físicas, sin desmantelar la organización administrativa ni anular
los resultados de la largaexperiencia de los impuestos cedulares que,
como impuestos viejos, ya habían entrado en la conciencia común de los
contribuyentes y que, además, en ciertos casos (rentas deinmuebles,
renta de capitales prestados y otros), pueden haber sido amortizados por
los actuales contribuyentes. Si se hubieran derogado los impuestos
reales, para sustituirlos lisa y llanamente por el impuesto unitario
498
personal, se habría originado una gananciainmerecida a favor de dichos
contribuyentes12.
Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases históricas y
doctrinales.
A pesar de la adopción de un sistema de impuesto unitario, personal y
progresivo sobre la renta neta global, las necesidades recaudatorias
aconsejaron al legislador a adoptar medidas tendientes a asegurar la
retención del impuesto en la fuente de las rentas. La retención
mencionada tiene diferentes motivaciones y puede servir a propósitos
diversos.
Una primera razón de índole administrativa consiste en que, de esta
manera, la administración fiscal pone a cargo de un solo sujeto el cobro
de los impuestos correspondientes a muchos contribuyentes. Esto
ocurre, por ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a cuyo cargo
se pone la obligación de retener y pagar al fisco los impuestos a las
rentas de sus empleados u obreros.
Una segunda motivación consiste en que, de este modo, se crea una
responsabilidad de otros sujetos, que garantizan el pago del impuesto
tanto en el caso de haber efectuado la retención como en el caso de
haberla omitido.
Una tercera motivación consiste en utilizar la retención en la fuente
para asegurar el cobro de los impuestos en aquellos casos en que los
contribuyentes, por domiciliarse en el ext erior o por no ser fácilmente
detectables por la administración fiscal, podrían eludir el pago; en el caso
de los pagos de int ereses, dividendos, regalías (royalties) u otras rentas
a contribuyentes residentes en el ext erior, o de dividendos o int ereses a
poseedores de títulos al portador y no identificables de otro modo.
Un propósito de política fiscal puede ins pirar la retención en la fuente,
y es el de lograr el pago del impuesto a la renta a medida que ésta se
produce (sistema del "pay as you earn"), lo que asegura al erario el
rápido y regular flujo de los recursos, evitando, además, la erosión del
impuesto por la desvalorización monetaria. El sistema ind icado tiene
también efectos económicos en orden a la traslación e inc idencia de los
impuestos.
Al ejemplificar las motivaciones de la retención en la fuente, hemos
mencionado el caso de pagos de dividendos por sociedades de capital.
En efecto, dichas sociedades son la fuente de importantes rentas de
personas físicas inv ersoras de capital en acciones o en debentures.
Esta circunstancia ha motivado en muchos países la obligación de las
sociedades de capital de pagar un impuesto real sobre sus utilidades,
conindependencia, a veces, del pago por los accionistas del impuesto
499
sobre los dividendos; a veces a cuenta de este impuesto y, en otros
casos más, limitando el impuesto a cargo de la sociedad a las utilidades
no distribuidas y dejando a cargo de los accionistas el impuesto sobre los
dividendos con retención en la fuente por la sociedad; o, finalmente,
como una evolución de la justificación doctrinal del impuesto,
considerado como un impuesto distinto de la imposición de la renta de
los accionistas y con su propia justificación como impuesto real. De ello
hablaremos más adelante13.
Al lado del impuesto unitario y personal sobre la renta de las personas
físicas surge así el impuesto real sobre las utilidades de las sociedades
de capital. En algunos países este último se haextendido hasta abarcar a
todas las sociedades comerciales yauna las empresas unipersonales.
También han sido creados impuestos reales sobre
determinadosingresos que por su naturaleza podrían evadir el impuesto
personal a la renta, como ocurre con las erogaciones no documentadas,
o sea de aquellas cuya naturaleza no surge de documentación
probatoria, y que podrían encubrir gastos no deducibles,inversiones de
ganancias o rentas no declaradas por los destinatarios de aquéllas.
Recordamos—también— laexistencia de impuestos reales sobre los
dividendos eintereses de títulos-valores al portador o pagados a
contribuyentes residentes en elexterior.
La coexistencia de estos impuestos reales con el impuesto personal a
la renta de las personas físicas, amén de significar importantes brechas
en la imposición personal, configura un sistema mixto, diferente del
sistema de los impuestos cedulares con el agregado del impuesto
complementario progresivo sobre la renta total.
En los puntos siguientesexaminaremos los impuestos reales sobre las
rentasinmobiliarias, sobre las rentas del capital mobiliario, sobre los
beneficios de las empresas comerciales eindustriales, de las actividades
agropecuarias, sobre honorarios, comisiones y otras retribuciones de
profesiones, artes y oficios y sobre sueldos y salarios. Por último
analizaremos los impuestos a la renta total de las personas físicas y
sobre las utilidades de las sociedades de capital.
4. IMPUESTOS SOBRE LAS RENTAS DEINMUEBLES
Nociones preliminares
500
Alrededor de los impuestos a las rentas deinmuebles, la doctrina ha
elaborado muchos de los teoremas que luego han sido base del análisis
de aspectos más generales de la economía, tales como las
características diferenciales entre impuestos sobre la renta efectiva y la
renta potencial; la traslación eincidencia de los impuestos sobre las
rentas diferenciales (excedentes yquasirentas); los fenómenos de la
amortización del impuesto y de la capitalización de las desgravaciones
totales o parciales.
Los impuestos reales sobre las rentas deinmuebles pueden
distinguirse: en un impuesto a la renta de la tierra destinada a los
diferentes cultivos y a la ganadería y otro a la renta de terrenos y edificios
urbanos. En ambos casos debemos distinguir a la renta pura del
propietario, de la renta obtenida por laexplotación agrícola ganadera, o
de la empresa comercial oindustrial que se ejercen en dichosinmuebles.
Históricamente, esta separación entre la renta del propietario y el
beneficio de laexplotación costó algún esfuerzo doctrinal para ser
aceptada, especialmente en el caso deexplotaciones agrícolas por el
mismo propietario.
También deben distinguirse entre la renta del propietario y el beneficio
de la empresa agropecuaria, por un lado y la retribución del empresario
por su trabajo personal y el de los componentes del grupo familiar y
elinterés del capital mobiliario de su propiedad, por el otro. A menudo, los
impuestos en las leyes positivas no efectúan estos distingos, gravando
pues, al mismo tiempo y sin discriminación alguna, salarios,intereses,
beneficios empresariales y renta de la tierra. Ello tiene, como se verá,
notable importancia ya que salarios eintereses son costos de factores y
un gravamen sobre costos tiene—generalmente— efectos distintos de un
impuesto sobre beneficios netos y, más aún, de un impuesto sobre las
superrentas.
Determinación catastral de la renta de la tierra libre de mejoras

Los impuestos sobre la renta de la tierra libre de mejoras —r enta del
propietario— pueden estar estructurados como tributos sobre la renta
efectiva, o bien como impuestos sobre la renta que resulta del catastro.
El catastro es una registración efectuada por la Administración Pública de
un conjunto de datos de relevamiento objetivo sobre límites, ext ensión,
caracteres orográficos e hidrográficos, calidad de la tierra, distancia de
carreteras, puertos u otros lugares de salida de los productos, producción
anual según estadísticas de un período de años (por ejemplo, 5 o 10) y
501
precios promediales de dicha producción, gastos promediales
de exp lotación menos beneficios del empresario agrícola-
ganadero, int ereses del capital y salarios o retribuciones de los
componentes del grupo familiar, etcétera.
Todos estos datos, cuyo relevamiento se registra en el catastro,
pueden desembocar en la estimación de la renta potencial de la tierra o
en el valor fiscal de la propiedad inm ueble. No hay diferencia esencial
entre impuestos a la renta potencial de la tierra o sobre el avalúo fiscal de
la propiedad si, para ambos, se toma como base el relevamiento
catastral de los mismos datos y sólo corresponde realizar un paso más
después de determinar la renta potencial para llegar al valor fiscal: esto
es, la capitalización de la renta potencial obtenida a la tasa estimada de
rendimiento de los capitales inv ertidos en tierras.
Otras formas de determinación de la renta de inm uebles rurales

Diferente es el caso si los valores fiscales de las tierras se estiman
sobre la base de otros elementos de juicio, tales como el valor de venta
de fracciones de tierras de la misma zona y de análogas características
según datos relevados en operaciones registradas oficialmente o
según inf ormes de int ermediarios en los negocios de inm uebles. Estos
valores pueden —o casionalmente— diferir en mucho de los obtenidos
según el método catastral y, además, los valores así determinados
pueden no ajustarse a la realidad, por razones de evasión fiscal.
Si el impuesto sobre la renta potencial o efectiva del propietario de la
tierra es determinado sin confusión de elementos ext raños, como lo
puntualizamos al comienzo, débese admitir su inc idencia sobre el
propietario y, al mismo tiempo, su amortización sobre el que fuera
propietario en el momento de la creación del impuesto. También se
provocará la amortización del impuesto en la proporción correspondiente
por aum ento de las alícuotas y la capitalización proporcional de la
liberación del impuesto por la disminución de las alícuotas.
Si el impuesto a la renta del propietario de un inm ueble que exp lota
su tierra directamente grava solamente la renta diferencial de los
predios int ramarginales, la inc idencia sobre el contribuyente de derecho
se ajusta a la clásica demostración de David Ricardo. El precio de los
productos de la tierra se fijará según el costo del productor marginal, esto
es, el productor cuyo precio iguala el costo, sin dejar al productor
ganancia alguna. Por ello, el productor marginal, no teniendo renta, no
paga el impuesto y, por tanto, no se verificará salida alguna de
502
productores del mercado. Consiguientemente, el impuesto no sufre
traslación alguna e inc ide sobre el propietario.
Análoga demostración puede hacerse para el impuesto que grava el
beneficio de las empresas agrícolas y ganaderas, siempre que se depure
ese beneficio de las retribuciones a los factores, a fin que el beneficio
empresarial no contenga costos.
Si, por el contrario, la renta gravada inc luye int ereses por capitales
prestados y sueldos por el trabajo del productor y de sus
familiares, exi stiría la posibilidad de traslación hacia adelante.
Estos principios rigen también si la renta de la tierra no es la renta
efectiva sino la potencial.
En ambos casos se verifica la amortización del impuesto.
Imposición sobre la renta normal potencial de la tierra

El sistema de imposición sobre la renta normal potencial de la tierra
tiene dos efectos que pueden ser concurrentes o exc luyentes.
El primer efecto consiste en estimular al productor a mejorar la
productividad de su exp lotación, mediante la aplicación de mayores
capitales o de mayor trabajo y racionalizando la producción, adoptando
cultivos más rentables o —s implemente— mejorando los métodos de
cultivo de los productos ya elegidos anteriormente. Puede verificarse la
circunstancia que el productor carezca de los medios para
efectuar inv ersiones o utilizar métodos de producción más actualizados,
en cuyo caso se le abren diversas soluciones alternativas: acudir al
mercado de capitales, asociando a los que estén dispuestos a inv ertirlos
en la empresa como socios, o bien concertando un préstamo. A veces
los requerimientos de capitales pueden satisfacerse con crédito bancario
a plazo breve o mediano. En otros casos, será necesario capital
para inv ersiones de largo plazo. También pueden los productores unirse
en cooperativas para el uso conjunto de tecnología avanzada
que, ind ividualmente, no podrían adquirir y emplear.
El estímulo o inc entivo al que nos referimos consiste en la exe nción
impositiva de toda la suma en que la renta efectiva del productor exc eda
la renta normal potencial.
Este inc entivo va, aut omáticamente, acompañado por un gravamen
más pesado sobre la renta efectiva de aquellos productores que
obtengan de sus predios una renta en cantidad menor que la renta
normal potencial. Éstos podrán reaccionar al impuesto mediante la
puesta en exp lotación de sus predios, efectuando las inv ersiones y el
503
trabajo para lograr —c uando menos— el producto mínimo necesario
para pagar el impuesto. Finalmente, si no quieren o no pueden adoptar
ninguno de los temperamentos ind icados, podrán vender sus tierras. En
este caso sufrirán la amortización del impuesto o, mejor dicho, se
evidenciará dicha amortización.
El impuesto a la renta normal potencial tiene, pues, el efecto
de aum entar la oferta de tierras en el mercado, abaratando su precio y
abriendo así el acceso a la propiedad de nuevos adquirentes con
mayores perspectivas de utilización racional de la tierra14 .
Impuesto sobre la renta de los inm uebles urbanos edificados o no

El impuesto sobre la renta de los inm uebles urbanos edificados grava
generalmente la renta efectiva y sólo en ciertos casos la renta presunta
determinada por medio del catastro.
Es muy común utilizar en este impuesto medidas para inc entivar la
edificación en general o la edificación para vivienda en particular
mediante la desgravación total o parcial de los inm uebles que se
edifiquen por un cierto número de años (5, 10 o 25, en la exp eriencia
argentina e italiana, por ejemplo).
También puede promoverse la edificación mediante la imposición
especial a los terrenos urbanos edificables, pero no edificados. Este
impuesto sobre el valor de dichos terrenos es —e n realidad— un
impuesto sobre la propiedad, o sea sobre una parte del patrimonio. Pero,
por lo ya exp uesto, puede considerárselo como un impuesto sobre la
renta potencial, con efectos análogos a los ya exp uestos para la renta
normal potencial de las tierras rurales.
El impuesto sobre la renta de inm uebles edificados recae sobre una
especie de retribución del uso de un capital que los propietarios ceden a
los arrendatarios. Se trata, pues, de un impuesto sobre un producto
competitivo en el mercado, cuya traslación puede operarse en la medida
en que las condiciones del mercado y de la coyuntura lo permitan15 .
Las conclusiones del análisis del proceso de traslación en los
diferentes supuestos ind ican la posibilidad que el impuesto se reparta
entre propietarios e inq uilinos, a veces recaiga totalmente sobre
el inq uilino y a veces sobre el propietario. Puede darse también el caso
de un aum ento del precio de la locación que no sólo cubra el monto del
impuesto sino que irrogue una ganancia al propietario. Asimismo, puede
verificarse el caso opuesto, que el propietario no sólo pague todo el
impuesto sino también una ganancia ine sperada para el inq uilino.
504
5. IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE CAPITALES MOBILIARIOS Y RENTAS DE TÍTULOS
Se trata de un impuesto real sobre los int ereses de capitales
prestados, sea en la forma clásica del contrato de mutuo, sea en
cualquier otro tipo de contrato, del cual surja la obligación de
pagar int ereses. El impuesto puede, por tanto, gravar el descuento de
letras o pagarés, los int ereses por deudas de saldo de precio por
operaciones de venta de bienes inm uebles o muebles a crédito,
etcétera.
En ciertos países el impuesto abarca también a los dividendos de
acciones de sociedades de capital. Sin embargo, creemos que a los fines
del análisis del impuesto, los problemas que se refieren a la imposición
de los dividendos se entrelazan con el impuesto que recae sobre las
utilidades de las sociedades de capital, de manera tal que resulta
conveniente estudiarlos juntamente con este último. Así lo haremos16 .
Impuesto sobre los int ereses

En un sistema de impuestos cedulares los réditos (productos) netos,
los int ereses por préstamos y por deudas del mismo carácter, que
constituyen el rédito de capitales mobiliarios sujetos al impuesto real
correspondiente, son, en un gran número de casos, gastos deducibles
para el deudor a los efectos de la determinación del rédito imponible,
tanto de la renta de la tierra, como de los beneficios de la exp lotación
agrícola-ganadera y de los beneficios de la ind ustria y el comercio. Pero
hay casos en los que los int ereses gravados en cabeza del capitalista no
son deducibles por el deudor y los hay en los que son deducibles por el
deudor y no constituyen réditos imponibles para el capitalista.
Sobre estas alternativas ha construido Somers su análisis de la
traslación e inc idencia del impuesto17 .
Este aut or hace hincapié en el hecho que lo que constituye rédito
imponible para uno es monto deducible para otro, en cuyo caso, si las
alícuotas de ambos impuestos son iguales, la carga impositiva es
absorbida íntegramente por el Fisco. En otra hipótesis, si el int erés es
gravable para el capitalista pero no es deducible para el deudor, el
impuesto inc ide en parte sobre el prestatario. Si, por el contrario,
el int erés no está gravado pero es deducible por el deudor, la carga
505
impositiva es soportada íntegramente por el Fisco, ganando tanto el
prestamista como el prestatario.
En el caso en que el impuesto sobre elinterés es mayor que la
deducción permitida al prestatario, laincidencia será parte sobre el
prestamista, parte sobre el prestatario y parte sobre el Fisco. Si,
finalmente, el impuesto sobre elinterés gravado es menor que la
deducción admitida, tanto el prestamista como el prestatario se
beneficiarán aexpensas del Fisco.
Intereses de títulos públicos

Un aspecto importante del impuesto real a los réditos de capitales
mobiliarios es el tratamiento fiscal de los int ereses de títulos públicos,
empréstitos y bonos gubernamentales.
Hay, al respecto, dos tratos alternativos: emitir los empréstitos o los
bonos del tesoro con las tasas de int erés corrientes en el mercado y
someter los int ereses al impuesto a los réditos de tipo real que
estamos exa minando, con lo cual se colocan los prestamistas del Estado
en un pie de igualdad con los demás capitalistas, o bien se dispone como
condición de emisión la exe nción de los int ereses de cualquier impuesto
presente o futuro, como también la exe nción del capital de todo
impuesto exi stente o por venir sobre el patrimonio, en cuyo caso
el int erés de los títulos puede ser mucho menor que en el caso anterior,
siendo la diferencia el valor del impuesto del que se exi men los
poseedores de los títulos.
Laexención de losintereses de los títulos de la deuda pública, puede
provocar una disminución de los capitales ainvertir o yainvertidos en
otras colocaciones, que se desviarán hacia los títulos públicos. Ello
haráaumentar el tipo deinterés en lasinversiones de capital de carácter
privado con lo cual puede desaparecer la preferencia por los títulos
públicos.
Si el impuesto sobre los int ereses de capitales mobiliarios es general
y uniforme, puede considerarse que los capitales disponibles no dejarán
de ofrecerse en ninguna de las colocaciones deseadas, quedando,
pues, inc ididos los prestamistas. También puede aceptarse como
principio general que, si se trata de capitales durablemente inv ertidos, se
producirá el efecto de la amortización del impuesto.
El desaliento del ahorro por el impuesto
506
Otro aspecto del problema de los efectos del impuesto cedular sobre
los réditos del capital mobiliario, es el análisis del estímulo hacia el
ahorro y la formación del capital. La exi stencia de un impuesto sobre la
renta de capitales mobiliarios puede determinar que algunos ahorristas
para quienes el int erés antes del impuesto era la utilidad necesaria
para ind ucirlos a sacrificar consumos presentes, dejarán de ahorrar.
Esta posibilidad no reviste, sin embargo, una importancia muy grande
para la formación del capital, que depende, en cambio, en medida mucho
más significativa de ahorros de otras fuentes. La mayor creación de
capital depende de aquellas rentas que exc eden las posibilidades de
consumo de sus beneficiarios.
El verdadero problema del impuesto sobre la renta de capitales será la
opción entre la colocación de los ahorros en préstamos o bien
la inv ersión accionaria en sociedades de capital. Aquí está en juego no
sólo la forma jurídica de las inv ersiones de capital, sino la participación
diferente en las empresas, en un caso como préstamos con rendimiento
establecido contractualmente, en el otro como participación en el
patrimonio de las empresas y la asunción del riesgo correspondiente.
6. IMPUESTO A LOS SUELDOS Y SALARIOS

Trátase de un impuesto real que se aplica sobre los sueldos o salarios
del personal en relación de dependencia. En los sistemas de impuestos
cedulares ocupa un lugar de importancia. Es característica de este
impuesto la utilización —e n gran escala— del sistema de recaudación
conocido como retención en la fuente, a cargo de los empleadores.
Como impuesto parcial sobre los réditos de una fuente —t rabajo
personal en relación de dependencia— su alícuota debería ser
proporcional. Sin embargo, en muchos casos este impuesto se considera
como un verdadero impuesto global a la renta, partiendo de la premisa,
no siempre verificable en los hechos, que el sueldo y salario constituyen
para sus beneficiarios la única fuente de sus réditos. Por esta razón, a la
cual se puede agregar el motivo de comodidad en la administración
impositiva, que puede controlar con mayor eficiencia el impuesto si se
elimina una cantidad muy grande de contribuyentes pequeños, en
diversos países en que exi ste o exi stió el impuesto cedular, se
admitieron deducciones por mínimos de sustento, cargas de familia y
gastos para la educación o la salud, con lo cual la alícuota,
aparentemente constante, sobre el exc edente de esas deducciones,
convertía el impuesto proporcional en progresivo. No faltan tampoco
507
ejemplos de países que aplicaron una escala progresiva, sin perjuicio de
las deducciones recordadas.
Podemos decir que el impuesto real sobre los sueldos y salarios es el
primer impuesto que evoluciona del sistema real de imposición hacia el
sistema personal. Contribuye a esta evolución también la aplicación del
principio de discriminación entre rentas ganadas y no ganadas, puesto
que el impuesto a los sueldos y salarios como forma ext rema de
imposición a las rentas ganadas, debe admitir deducciones que no
corresponden a las rentas de capital.
El impuesto real a los sueldos y salarios que percute a los
trabajadores en relación de dependencia, puede provocar los siguientes
efectos alternativos:
a) Reducir la oferta de trabajo y lograr así la traslación sobre los
empleadores.
b) Aumentar la oferta de trabajo para mantener, a costa de mayor
esfuerzo, el rédito anterior al impuesto, o sea, remover el impuesto.
c) Disminuir el consumo.
d) Disminuir el ahorro.
Analizaremos a continuación cada una de estas proposiciones.
Traslación e inc idencia

La reducción de la oferta de trabajo y la traslación consiguiente sobre
los empleadores tiene como premisa la posibilidad del trabajador de
renunciar a su ing reso por el tiempo que ha sustraído al trabajo. Esta
posibilidad depende de muchos factores.
En primer término, entra en juego para su decisión el cotejo entre el
sacrificio del impuesto y la utilidad subjetiva del ocio. Si el trabajador
considera que la pérdida delingreso está compensada con creces por el
mayor tiempo disponible para dedicarse a cualquier otra actividad como,
por ejemplo: lectura, concurrencia a espectáculos, conciertos, práctica de
deportes,hobbies,actividades políticas o sociales, juego, educación de los
hijos o nietos, etcétera o, simplemente, para no trabajar ni ejercer
actividades alternativas y descansar, restringirá su oferta de trabajo, con
lo cual trasladará el impuesto al empleador. Para que se verifique esta
hipótesis es necesario queexistan determinadas condiciones, como ser:
posibilidad de contar con otrosingresos que le permitan mantener—por lo
menos—, el nivel mínimo de subsistencia. Inclusive el ocio debe ser
acompañado por algún factor que lo haga apetecible, para que el
trabajador percutido por el impuesto valore debidamente sus beneficios.
508
En segundo término, inf luye en esta actitud la exi stencia de la
agremiación de los trabajadores con poder suficiente para lograr
el aum ento de sueldos y salarios. Desde luego que si exi ste fuerte
agremiación de los trabajadores, pero también de los empleadores, la
demanda y oferta de trabajo se operan entre dos monopolios o, mejor
dicho, transforman el mercado en un régimen de monopolio bilateral en el
cual no hay punto de equilibrio, fluctuando el precio en una amplia zona.
Aun así es posible afirmar que el salario después del impuesto quedará
fijado en un monto mayor del anterior o menor y en grado variable, según
que el gremio de los trabajadores tenga o no mayor poder de regateo
que el gremio de los empleadores.
En tercer lugar, juega un papel en este proceso de traslación, la
coyuntura. En épocas de pleno empleo y de aug e económico, será más
factible el aum ento del salario como consecuencia de un impuesto sobre
los réditos del trabajo en relación de dependencia, no sólo por ser más
rígida la demanda de trabajo, sino también por la perspectiva del
empresario de poder, a su vez, trasladar el impuesto en los precios hacia
los consumidores. En cambio, en épocas de depresión económica y de-
socupación resultará difícil a los trabajadores; trasladar el impuesto al
empleador, cuya demanda de trabajo es más elástica y cuyas
perspectivas de poder, a su vez, trasladar la carga sobre los
consumidores son negativas.
En cuarto lugar, las posibilidades de restringir la oferta de trabajo
dependen —e n alto grado— de la índole del trabajo y del grado de
especialización de los trabajadores. Mientras los trabajadores
especializados pueden restringir su oferta, por la posibilidad de obtener
fácilmente empleo en otras empresas o en otros mercados
(no exc luyendo los países ext ranjeros), como también de establecerse
por su cuenta en un trabajo ind ependiente, los trabajadores no
especializados no pueden, en general, gozar de esas alternativas y
sufrirán en mayor grado la inc idencia del impuesto.
Cabe reconocer que la traslación del impuesto sobre los empleadores
y de éstos sobre los consumidores, devuelve a los trabajadores, en su
carácter de consumidores, buena parte de la carga impositiva.
También debe subrayarse que la traslación del impuesto sobre
sueldos y salarios, a los empleadores es tanto más fácil cuanto más
elevado sea el impuesto sobre las utilidades de las empresas, puesto
que los salarios son deducibles para determinar las utilidades netas
imponibles, lo que hace menos fuerte la resistencia de los empresarios a
la presión de los trabajadores por mayores salarios.
509
Remoción del gravamen
La remoción del impuesto a través de un aum ento de la oferta de
trabajo es una alternativa que se abre al trabajador, que no logre o
no int ente trasladar el impuesto hacia el empleador. Están en esta
condición no sólo los trabajadores no especializados, sino todos aquellos
cuyos ing resos no superaran antes del impuesto el mínimo necesario
para el sustento, sin contar tampoco con ahorros acumulados para
emplearlos en la demanda de bienes de consumo, a fin de llenar la
brecha abierta por la aplicación del impuesto, por lo menos en el corto
plazo.
El aum ento de la oferta de trabajo provoca, desde luego, una
disminución del salario unitario, pero permite al trabajador compensar en
su retribución total el pago del impuesto.
Disminución del consumo

Los trabajadoresincididos por el impuesto a los salarios, tienen como
alternativa a la remoción, resignarse a disminuir sus consumos o sus
ahorros.
Consideramos en primer lugar la disminución de los consumos. Esta
consecuencia de la inc idencia es muy probable en todos aquellos
trabajadores que no pueden remover el impuesto ni trasladarlo, y
cuyos ing resos antes del impuesto no les permitían ahorrar. En esta
situación el impuesto que grava el salario origina una disminución de la
renta del trabajador y, por ende, de su demanda de bienes de consumo.
Somers18 considera esta disminución de la demanda de bienes de
consumo como un caso aparentemente paradójico de traslación hacia
atrás. La paradoja aludida consistiría en que, a diferencia de lo que
generalmente ocurre, la traslación hacia adelante o sea hacia el
empleador, provoca un aum ento de costos y de precios, mientras que la
traslación hacia atrás, o sea, hacia los vendedores de bienes de
consumo, provoca una disminución de los precios. Pero no hay, en
realidad, ninguna paradoja, puesto que el problema radica en la
terminología empleada, según la cual hay traslación hacia adelante
cuando se aum enta el precio del bien vendido (en este caso: el trabajo)
y hacia atrás cuando se disminuye el precio de los bienes que se
adquieren.
510
En el caso del impuesto sobre el salario, la disminución de la demanda
de bienes de consumo no constituye una hipótesis de traslación hacia
atrás porque no juega en el equilibrio particular del mercado del trabajo,
sino que se trata del efecto consiguiente a la inc idencia, que se produce
por resultar derrotado el trabajador en su lucha en el mercado para
mantener inc ólume su salario.
No es controvertible, por lo demás, que la disminución del salario
como consecuencia del impuesto, dará lugar a una disminución de la
demanda de bienes de consumo en la proporción que ind ica la
propensión marginal a consumir.
En épocas de desempleo y recesión, el efecto que acabamos de
mencionar agudizará la recesión misma, salvo que la disminución del
consumo como consecuencia del impuesto sea compensada o
sobrepasada por el aum ento del consumo consiguiente al aum ento del
gasto público.
En épocas de plena ocupación y aug e económico, la disminución del
consumo por efecto del impuesto sobre sueldos y salarios tiende a
detener el proceso inf lacionario, siempre que dicha disminución no sea
neutralizada o, también, sobrepasada por un aum ento de consumo
como consecuencia del aum ento de los gastos públicos.
Esta disminución de la demanda de bienes de consumo variará mucho
de mercadería a mercadería, puesto que el trabajador que sufre
la inc idencia del impuesto reajustará sus preferencias y los componentes
de su demanda de bienes de consumo. Hasta podrá aum entar la
demanda de ciertos bienes en sustitución de otros de menor
necesidad19 .Disminución del ahorro
La disminución del ahorro será el efecto probable de la inc idencia del
impuesto sobre los sueldos y salarios, cuando éste afecte a sujetos con
salarios mayores del mínimo de sustento o, visto el problema en su
aspecto global, en toda la economía, en proporción con la propensión
marginal a ahorrar.
La disminución del ahorro podrá originar una merma en la formación
del capital, pero no en la misma proporción.
En efecto, una parte importante de los ahorros de los trabajadores no
se destina a la inv ersión sino al consumo futuro. Ello no obstante, no
debemos subestimar el aporte de los ahorros de los asalariados a la
formación del capital, por lo menos en los países más desarrollados.
7. IMPUESTO REAL SOBRE LOS BENEFICIOS NETOS DE EMPRESAS COMERCIALES,

INDUSTRIALES, AGROPECUARIAS, ETCÉTERA
511
Concepto
Debemos exa minar ahora un impuesto cedular que grave la renta
neta de las empresas.
Suponemos que se trata de un impuesto general y uniforme sobre los
beneficios de las empresas. En otros términos, descartamos el caso de
un impuesto a los beneficios de empresas que pertenezcan a una
determinada rama del comercio o de la ind ustria.
El requisito de la uniformidad está comprendido, en cierto modo, en el
de la generalidad, puesto que la no uniformidad puede considerarse
como la creación de un impuesto especial por la parte de renta
que exc ede del monto en que hay concurrencia de los montos de las
rentas de las diferentes ind ustrias, comercios, etcétera, gravados.
Para determinar el rédito o ing reso de las empresas, puede adoptarse
la llamada teoría del balance o la de la cuenta de exp lotación. En el
primer caso, el impuesto alcanzará a los ing resos provenientes de la
enajenación de bienes del activo fijo o sea los bienes ins trumentales,
como cualquier otro beneficio que se produzca en el ejercicio y que
resulte de la comparación patrimonial entre el fin y el comienzo del
ejercicio anual. En la exp eriencia histórica hay ejemplos de adopción de
ambas teorías.
En lo referente a la adh erencia de este impuesto a los principios de la
imposición, se considera que es conforme al principio de igualdad,
siempre que se ins erte en un sistema de impuestos a la renta que grave
los beneficios de empresas de modo igual con respecto a los réditos de
otras fuentes. Ello implica que la discriminación de las rentas para aliviar
las rentas del trabajo en comparación con las de capital, si no llega a
tener suficiente fundamentación económica, puede representar una
violación del principio de igualdad.
La neutralidad de este impuesto no resulta lograda por el solo hecho
de su carácter general y uniforme, aun que la mayor generalidad implica
reducir el exc eso de carga que el impuesto inv olucra20 .
Incidencia del tributo

La inc idencia del impuesto general y uniforme sobre las rentas de
empresas ha sido objeto de estudios profundizados desde David Ricardo
y hasta el primer cuarto del siglo presente prevaleció la doctrina, de
raigambre ricardiana, de la no trasladabilidad del impuesto general y
512
uniforme sobre los beneficios de las empresas. La doctrina mencionada
parte del supuesto que el beneficio de la empresa es un fenómeno
residual, una vez cubiertos todos los costos.
Entre éstos debe comprenderse también el beneficio normal del
empresario o sea la retribución mínima, sin la cual el empresario no
correría el riesgo de la empresa. Ahora bien, como en el caso de la renta
de la tierra, se argumenta que el precio de mercado de los productos de
las empresas se determina por el costo del productor marginal quien
cubre con el precio su costo, sin tener beneficio.
Por ello, la empresa marginal no paga el impuesto por carecer de
materia imponible, no modificándose, por consiguiente, el precio del
mercado.Ergo, las empresasintramarginales deberán absorber el
impuesto.
Esta doctrina se funda en la hipótesis de la concurrencia perfecta. En
el caso del monopolio desde Wicksell en adelante se ha adoptado la
teoría según la cual si el monopolista ha dimensionado su capacidad
productiva, logrando el precio que le arroje la máxima utilidad, de modo
que tanto el aum ento de la oferta con disminución del precio, como la
disminución de la oferta con aum ento del precio, le provocarían una
disminución del beneficio (punto de Cournot), el impuesto sobre el
beneficio no alterará esa posición óptima.
El beneficio máximo seguirá siendo tal a pesar de ser disminuido en
una parte proporcional en concepto de impuesto. Análoga argumentación
se aplica en la hipótesis de competencia imperfecta.
Se responde a la doctrina clásica fundada en la teoría de Ricardo con
numerosas objeciones:
a) El impuesto aparentemente general y uniforme puede no serlo en la
realidad de los hechos por la exi stencia de diversas franquicias
o exe nciones o por tratos diferenciales a las diferentes ind ustrias.
b) La uniformidad de la alícuota impositiva no tiene en cuenta
la exi stencia de diferentes grados de riesgo empresarial. Si se asume la
premisa que el beneficio es la remuneración del empresario para
compensar el riesgo asumido, el trato igual a todas las ind ustrias implica
una desigualdad real en perjuicio de los empresarios que asumen riesgos
mayores.
c) Los impuestos que en la realidad dicen gravar los beneficios de las
empresas no distinguen ese beneficio del int erés que corresponde al
empresario por el uso de su propio capital, ni del salario por su trabajo
personal y el de sus familiares. En una palabra, el beneficio que adoptan
como imponible las leyes fiscales, no es el beneficio residual, después de
513
cubiertos todos los costos, sino que comprende algunas remuneraciones
de factores.
d) Los empresarios consideran como costo el impuesto sobre los
beneficios.
Equivocados o no, ellos basan sus cálculos económicos sobre la
perspectiva de un determinado beneficio neto, o sea, después de pagado
el impuesto. Como los fenómenos económicos y especialmente los
elementos que constituyen el mercado y la formación de los precios
dependen de la conducta de los sujetos que int ervienen en aquél y como
dicha conducta está regida por las decisiones que, a su vez, se apoyan
en las opiniones de los sujetos actuantes, si los empresarios creen que el
impuesto es un costo, por muy equivocados que estén, su convicción
determinará sus decisiones y éstas las conductas.
En definitiva, no se puede mantener inc ólume la doctrina ricardiana y
así lo piensan muchos aut ores21 .
8. IMPUESTO A LOS BENEFICIOS DE PROFESIONES, ARTES Y OFICIOS

U OTRAS ACTIVIDADES CON FINES DE LUCRO EJERCIDOS
POR PERSONAS SIN RELACIÓN DE DEPENDENCIA
En un sistema cedular de impuesto a los réditos quedan por analizar
uno o más impuestos que graven losingresos netos del ejercicio de
profesiones, artes y oficios u otras actividades ejercidas por personas sin
relación de dependencia, o algunas de ellas. Se trata de una pléyade de
actividades en las que prevalece el trabajo personal, pero que
puedeninvolucrar un abundante concurso del capital y del trabajo propio
o de terceros.
La característica saliente de esta fuente de réditos consiste, en el caso
de las profesiones y las artes—que pueden abarcar las artesanías, etc.—
en la naturaleza del mercado en que actúan, en el que prevalece el
régimen de la competencia monopólica que puede llegar en algunos
casos al monopolio.
En ciertos países los réditos de estas fuentes son asimilados a los
beneficios de laindustria o del comercio; en otros, son tratados por un
impuesto separado.
En muchos casos las deficiencias o la falta completa de libros de
contabilidad y de comprobantes deingresos y gastos, favorece la evasión
fiscal, a la cual se trata de poner coto mediante determinaciones
administrativas sobre la base de presunciones, que confieren un alto
grado de aproximación a la realidad, o bien mediante la aplicación de
514
impuestos fijos o graduales con el nombre de patentes o licencias, o bien
mediante el uso deforfaits.
En el sistema cedular, puede, en general, observarse que los
beneficios de profesiones, artes y oficios están sujetos a porcentuales de
impuesto que no guardan proporción con las de otros impuestos reales y,
especialmente, con los impuestos sobre sueldos y salarios. La razón de
esa desproporción, especialmente si el sistema adoptado pretende
discriminar las rentas del trabajo de las producidas por el capital o mixtas
de capital y trabajo, se atribuye a la posibilidad de evasión, que el
legislador compensa con tasas de imposición más elevadas.
Consideramos que ésta, más que una razón, es un prejuicio reñido con la
lógica y la equidad. Lo primero, porque si hay evasión por parte de los
contribuyentes, el remedio que no falta a la administración fiscal consiste
en reforzar los controles y utilizar elementos probatoriosindirectos como
losaumentos patrimoniales no justificados, los movimientos de las
cuentas bancarias y hasta los simplesinterrogatorios de los pretendidos
evasores. Lo segundo, por cuanto esinicuo compensar lasinfracciones de
algunos—por numerosos que sean— con el castigo de todos, entre los
cuales seguramente hay—por pocos que sean— algunosinocentes.
Los impuestos a los beneficios de profesiones, artes, oficios, etcétera,
son trasladables en la medida en que sus contribuyentes no hayan, antes
del impuesto, a lcanzado su óptimo. Si, en cambio, dichos sujetos habían
alcanzado supunto de Cournot,siendo a menudo monopolistas de sus
servicios o sólo muy imperfectamente competitivos, no podrán trasladar
el impuesto.
Hay fuertes razones para suponer que, salvo en algunos casos, los
contribuyentes puedanremoverel impuesto mediante unaumento de su
oferta,aunque a costa de una disminución de sus remuneraciones
unitarias. Entre lasexcepciones más notorias están los artistas y los
profesionales más encumbrados, cuya oferta de servicios no puede
seraumentada sin sacrificio del renombre de que gozan.
Laincidencia del impuesto sobre los contribuyentes de derecho, si no
hay traslación ni remoción, implica la disminución de sus consumos, o
sea de sus demandas de bienes de consumos o de sus ahorros o de
ambos; de acuerdo con las respectivas propensiones marginales a
consumir o a ahorrar.
Un efecto de laincidencia del impuesto sobre los contribuyentes de
derecho puede consistir en el abandono de la actividadindependiente
para transformarse en empleado de una empresa. Es un fenómeno
análogo, pero en dirección opuesta, al comportamiento del empleado que
515
abandona el empleo frente a laincidencia del impuesto sobre el sueldo,
para ejercer su profesión u oficio sin dependencia.
9. EL IMPUESTO PERSONAL A LA RENTA
Caracteres del impuesto y sus consecuencias

Contrastando con el sistema cedular de impuestos a los réditos que
hemos venido reseñando en el capítulo anterior, se ha abierto camino, a
partir del impuesto prusiano de 1891, el sistema de impuesto unitario
personal a la renta global de las personas físicas. Actualmente rige este
sistema en Alemania Federal, Francia, Italia, Holanda, Estados Unidos, la
Argentina y en muchos otros países.
Por su carácter unitario este impuesto debería comprender todas las
rentas de las personas físicas, de cualquier fuente que provengan,
siendo el problema fundamental, a este respecto, el de definir qué se
entiende por renta y, por consiguiente, si las ganancias de capital o
eventuales, la renta de goce de bienes de uso, las utilidades obtenidas
por sociedades de capital, constituyen renta gravable a sumar con los
demásingresos.
Por su carácter personal, el impuesto debería abarcar todas las
rentas,incluyendo las de fuenteextranjera. Esto contrasta con la doctrina
de la territorialidad, que pretende limitar la imposición a la renta
producida en el país acreedor del impuesto. En general, los países más
importantes yexportadores de capitales, han adoptado el método del
domicilio, que consiste en gravar a las personas domiciliadas en ellos, en
forma ilimitada, esto es, sobre las rentas de cualquier fuente u origen;
pero han adoptado, al mismo tiempo, el método de la fuente u origen
para g ravar a las personas no domiciliadas, limitadamente, por los
réditos provenientes de fuentes situadas en su territorio. La exi gencia del
carácter personal del impuesto es una verdad lógica y una razón ética y
no un simple pretexto para la decisión política de someter al impuesto
todos los réditos producidos en el ext erior que obtienen las personas
domiciliadas en su territorio.
Igualmente, el carácter personal del impuesto exi ge la universalidad
de su contenido. Cuando mayores sean las exe nciones por cualquier
razón que las haya motivado, el impuesto personal pierde significado y
tiende a ser cada vez más ine quitativo. Además, al exi mirse los réditos
de algunas actividades puede provocarse un abandono de las
516
actividades relativamente más gravadas, para dedicarse a las
desgravadas.
Otra consecuencia del carácter personal del impuesto es la adopción
de la progresividad de las alícuotas; no porque ésta sea una
consecuencia necesaria, pero sí en el sentido que, sin ese carácter
personal, no será justificada la progresión o ésta podría tener
efectos ind eseables.
Juntamente con el tipo de impuesto progresiva, deben considerarse
los otros elementos típicos de la personalidad del impuesto, tales como
las deducciones de los int ereses pasivos aun cuando no sean gastos
necesarios para la obtención de la renta o de algunos de sus
componentes; de la renta no imponible y de las cargas de familia, de los
gastos —o alguna parte de ellos— para la salud del contribuyente y de
su familia, obligaciones legales de alimentos, otros gastos no
propiamente imputables a la obtención de la renta de una fuente
determinada, pero que afectan genéricamente la capacidad del sujeto
para obtener rentas como, por ejemplo, los gastos de movilidad y
representación, participación en congresos o convenciones, no
estrictamente ligados con una fuente determinada de rentas.
La estructura del impuesto personal y progresivo a la renta neta total
de las personas físicas plantea una serie de problemas
que exa minaremos en las siguientes páginas y que son principalmente
los que aquí enunciamos: a) sujeto pasivo del impuesto, en el caso de
sociedad conyugal u otro régimen matrimonial y de menores con o sin
rentas propias; b) concepto de renta imponible con referencia a la
progresión en los casos de rentas ocasionales y de ganancias de capital;
c) los problemas de la progresión, con referencia al factor tiempo y a la
equidad vertical como también sus efectos sobre la sustitución de trabajo
por ocio o de inv ersiones por consumo; d) concepto de ganancia en
términos reales o en términos monetarios; e) requisito de la realización
de los réditos, f) imposición de las rentas subjetivas o presuntas por el
goce de las utilidades provenientes de bienes de uso de propiedad del
contribuyente; g) el problema de la imposición del ahorro; h) traslación
e inc idencia del impuesto; i) efectos sobre las inv ersiones y asunción de
riesgos empresariales.
Sujeto pasivo del impuesto

Se plantea el problema de la atribución de la renta en el caso de
contribuyentes casados y con hijos u otros parientes a cargo, pero
517
con ing resos del cónyuge y dichas personas a cargo. Pueden arbitrarse
diferentes métodos de atribución para los que juega, en alguna medida,
el régimen legal patrimonial del matrimonio y del núcleo familiar. En
algunos países, se adopta el sistema de sumar los réditos de ambos
cónyuges y luego dividir el resultado por dos y atribuir la mitad a cada
uno, aplicándoles la alícuota correspondiente a cada uno de
ellos ind ividualmente. Otro sistema consiste en atribuir a cada cónyuge
por separado el rédito obtenido por él de sus bienes ind ividuales o de su
trabajo o de sus empresas o participación en empresas, atribuyendo al
marido enteramente el rédito proveniente no sólo de su trabajo personal
sino también de sus participaciones en empresas o de
otras inv ersiones, aun que exi sta en la legislación civil el régimen de la
sociedad conyugal. Otro sistema puede consistir en sumar los réditos de
ambos cónyuges y aplicar sobre dicha suma una alícuota reducida
respecto de la que rige para los contribuyentes ind ividuales.
En cuanto a los réditos de los hijos menores o inc apacitados u otros
parientes a cargo del jefe del núcleo familiar o de ambos cónyuges, se
suelen atribuir a la persona o a las personas a cuyo cargo ellos estén,
especialmente si estos sujetos gozan del usufructo legal de los bienes de
los hijos y otros. Pero también pueden atribuirse de la misma forma
cuando no haya usufructo. En particular, pueden exc eptuarse de dicha
atribución los réditos del trabajo personal de los hijos.
Es evidente que el régimen fiscal de atribución de los réditos del
núcleo familiar puede afectar seriamente la igualdad al crear
discriminaciones ora favorables al núcleo familiar, ora favorables a los
contribuyentes ind ividuales o no casados legalmente. Sin embargo, nos
parece que el método menos censurable consiste en la atribución de los
réditos según la realidad socioeconómica que rige en el ámbito de cada
país.
Concepto de rédito imponible

Aunque el concepto de rédito imponible adoptado por el legislador es
un problema librado al criterio político de éste, es evidente que exi sten
pautas de apreciación objetiva, para determinar si hay o no el debido
respeto al principio de igualdad. También debe aceptarse que la
adopción del concepto elaborado por la teoría de las fuentes comulga
más con un sistema cedular de impuestos a los réditos, que con un
sistema de impuesto unitario personal y progresivo sobre la renta global
de la persona física. Es así como encontramos adoptado el concepto de
518
renta como inc remento patrimonial más consumo en el impuesto creado
por Estados Unidos en el año 1913 sobre la base de la Enmienda XVI a
la Constitución y una ind udable tendencia en muchos otros países hacia
el impuesto personal y la adopción de un concepto de renta cada vez
más cercano al concepto de la teoría del inc remento patrimonial neto.
Fruto de esta tendencia es la inc lusión de las llamadas ganancias de
capital en el ámbito del concepto de renta y su sometimiento al impuesto
personal. No hay duda que en un sistema coherente de imposición a la
renta global, la inc lusión en ésta de las ganancias de capital asegura de
la mejor manera el principio de igualdad, con las salvedades que
formularemos más adelante. En efecto, dicha inc lusión permite alcanzar
el objetivo de la imposición de todos los ing resos y de la compensación,
en cada período fiscal y en años posteriores, de las ganancias con las
pérdidas, a fin que se evidencie la verdadera capacidad contributiva del
sujeto.
También debe ponerse de relieve que mediante esa inc lusión es
posible sortear algunos problemas de equidad y de evasión fiscal que se
originan, precisamente, por la transformación de ganancias periódicas en
ganancias de capital. El ejemplo tal vez más llamativo es el de los
dividendos de acciones de sociedades de capital y, dentro de éstos, de
los dividendos en acciones liberadas (gratuitas).
El contribuyente que percibe un dividendo de una sociedad en
proporción con su tenencia de acciones, percibe una suma que
constituye en sí una ganancia; pero ésta puede ser compensada, quizás
con creces, por la disminución del valor de las acciones que la han
producido. En otros términos, la renta del título puede coexistir con una
pérdida de capital, de modo que sólo la inc lusión de ésta en el concepto
de rédito imponible permite computar la verdadera renta neta que ha de
someterse al impuesto.
En el caso de las acciones liberadas, su inc lusión como renta debe
supeditarse a la determinación del valor de la inv ersión en acciones del
contribuyente como consecuencia de la distribución de aquéllas como
dividendo. Si se pretende, como lo hizo Seligman en su dictamen y lo
decidió la Suprema Corte norteamericana en el memorable caso
"Eisner vs. Macomber", que la distribución de acciones liberadas no
constituye una renta imponible para su beneficiario, no se produce
evasión alguna si se somete al impuesto el inc remento del valor de la
tenencia total de acciones, inc remento que puede manifestarse por la
cotización del mercado bursátil o por la venta total o parcial de las
acciones. En el caso contrario, la no imponibilidad de los dividendos en
519
acciones liberadas puede permitir que el accionista se sustraiga para
siempre a la imposición de una parte de su ganancia total.
La salida aparentemente razonable de establecer un impuesto
especial a las ganancias de capital, quedando éstas fuera del monto total
de las ganancias sujetas al impuesto personal y progresivo, no satisface
las exi gencias fundamentales de la igualdad, ya que la alícuota del
impuesto —c ualquiera ella fuera— no reflejará la adecuación a la altura
de la renta total del contribuyente y el monto de ésta no tendrá en cuenta
la compensación entre ganancias sujetas al impuesto a la renta y
pérdidas de capital o entre pérdidas computables para el impuesto a la
renta y ganancias de capital.
Problemas de la progresividad
La inc lusión de las ganancias (o pérdidas) de capital en el ámbito del
impuesto a la renta personal no puede realizarse sin tener en cuenta el
problema del tiempo, durante el cual se han producido dichas ganancias
o pérdidas. Se han ensayado o propuesto diferentes soluciones para
obviar las consecuencias inj ustas de la aplicación de las alícuotas
progresivas en los casos de ganancias o pérdidas de capital, como
también —y más en general— en los casos de rentas ocasionales y de
rentas que cualitativamente son habituales del contribuyente, pero que
son notoriamente exc edentes del nivel normal de la renta en uno o más
períodos fiscales. Uno de los temperamentos consiste en adoptar como
base del impuesto, en lugar de la renta del ejercicio, el promedio de tres
o más ejercicios, método éste que elimina los picos de un período
determinado. Otra solución consiste en aplicar a la ganancia exo rbitante
ocasional o de capital la alícuota que según la ley corresponde al nivel de
renta del contribuyente, exc luyendo dicha ganancia.
Huelga mencionar que si se supone que la ganancia en cuestión se ha
ido produciendo a lo largo de un período plurianual, sería equitativo
ajustar las liquidaciones del impuesto de cada uno de los años
correspondientes, agregando a cada monto imponible la parte
proporcional de la ganancia ocasional o de capital. Esta solución, sin
embargo, implica la rectificación de un cierto número de liquidaciones de
impuestos, en desmedro del principio jurídico y de buena administración,
de no alterar situaciones ya definitivamente valoradas a los efectos
impositivos. Si se pretendiera que este sistema es más equitativo que
otros, puede contestarse que con él se adopta un método cuya base
lógica es la presunción de que la ganancia se haya ido produciendo año
520
tras año con un ritmo constante y uniforme, lo que sólo accidentalmente
puede haber ocurrido. En ciertos casos, la ganancia de capital puede
haberse producido enteramente en un período fiscal, sin que en los otros
años se haya verificado inc remento alguno; hasta pudo haberse
producido algún retroceso. El temperamento del ajuste anual con una
suma constante de la ganancia o pérdida, que se obtiene dividiendo su
monto por el número de años que duró la inv ersión, es una solución no
menos artificial que otras propuestas; cada solución tiene sus pro y
sus contra.
Subrayamos que el problema no se origina sólo por la aplicación del
impuesto progresivo a una ganancia de formación plurianual, sino por el
principio que siguen, en general, todas las leyes de impuesto a la renta,
de gravar esta clase de ing reso en el momento de su realización.
Hablaremos de este requisito más adelante22 . Sólo conviene recordar
aquí que la inc lusión mecánica de las ganancias eventuales y de capital
en el ámbito del gravamen a la renta, sin temperamento alguno que
tenga en cuenta el acrecentamiento a través de un largo período para
homogeneizarlo con las rentas anuales, crea desigualdades notorias
e inf ringe la equidad vertical del impuesto.
En Estados Unidos se ha ensayado por cierto tiempo la siguiente
medida. Se han distinguido las ganancias de capital en ganancias de
corto plazo y de plazo largo. Las primeras —c uyo tiempo de formación
no exc ede de los dos años— se inc luyen directamente en la renta sin
ningún ajuste. Las ganancias de largo plazo se inc luyen en la renta
disminuidas en un cincuenta por ciento.
Esta solución adolece del evidente defecto de no tener en cuenta la
gradualidad del paso de las ganancias de corto plazo hacia las de plazo
largo y, por tanto, de la ine quidad de no contemplar
situaciones int ermedias. Podría enmendarse la medida disminuyendo el
monto de las ganancias de capital en un cierto porcentaje por cada año
de inv ersión de modo que, por ejemplo, las ganancias de inv ersiones de
un período anual se inc luirán lisa y llanamente en la renta de ese año;
las de dos años se reducirán, por ejemplo, en un tres por ciento y así
sucesivamente hasta llegar a las ganancias de inv ersiones de veinte
años, en las que las ganancias de capital se inc luirán —d igamos— con
una disminución del sesenta por ciento.
La progresión del impuesto personal a la renta y, sobre todo, las altas
alícuotas marginales que caracterizan dicho impuesto en muchos países,
pueden afectar la equidad vertical del impuesto.
También puede señalarse otro efecto de notoria evidencia. Las altas
alícuotas del impuesto —s in que sea necesario que se trate de un
521
impuesto progresivo— favorecen que los contribuyentes afectados por
esas tasas inc rementen desaprensivamente sus gastos y sus costos, ya
que la erogación deducible será, en definitiva, soportada en la proporción
correspondiente por el Estado. Las tasas progresivas acentúan este
efecto, contrario a la racionalización de la producción y al abaratamiento
de los productos.
La escala progresiva tiene también la consecuencia de favorecer la
elección del ocio en lugar del trabajo, cuando el inc remento marginal
del ing reso después del impuesto es menor que el costo marginal del
esfuerzo necesario para obtenerlo. En tal situación el contribuyente se
abstendrá de efectuar ese esfuerzo adicional prefiriendo el ocio al
trabajo. Esta conclusión contrasta con el argumento de que, cuando el
salario no supera el mínimo para subsistencia, el trabajador que se
enfrenta con un impuesto que disminuye el salario, aun cuando no se
trate de una elevada tasa marginal, difícilmente elija el cambio deingreso
por ocio, siendo más realista la solución de unincremento del esfuerzo
para reconquistar un salario que cubra el nivel mínimo de subsistencia
(fenómeno de remoción del impuesto).
En un balance general de hipótesis y soluciones, no está muy lejos de
la realidad la suposición de que a un nivel de salario mínimo la reacción
al impuesto sea la remoción, o sea alincremento de la oferta de
trabajoauna costas de una disminución de la tasa de salario, mientras
que a niveles mayores de salario y con diferente calidad de trabajo
llegando hasta elextremo en el caso de los trabajadores altamente
especializados o de elevada preparación técnica o científica, la reacción
puede ser la sustitución de trabajo por ocio.
Huelga repetir que el ocio no esincompatible con una actividad de
estudio y especulaciónintelectual.
Otro efecto del impuesto progresivo con altas tasas marginales para
los escalones más elevados deingresos—que constituyen
presumiblemente los frutos del ahorro y de lasinversiones— puede ser la
sustitución del ahorro por el consumo. La desincentivación del ahorro y
su sustitución por el consumo puede ser una suposición fundada para los
contribuyentes medianos que tienen un margen de necesidades de
consumo potencialesinsatisfechas y por tantoexpuestos a preferir la
utilización delingreso en una mayor demanda de bienes de consumo o,
como parece más probable, de bienes de uso. La sustitución de ahorro
einversiones por consumo no es probable, en cambio, en los más altos
niveles deingresos, donde puede suponerse colmada la satisfacción de
consumos, de bienes de uso y servicios altamente suntuarios y los
522
ahorros no reflejan tanto la virtud de la abstinencia, cuanto más bien la
imposibilidad deextender ulteriormente los consumos demandados.
Concepto de ganancia en términos reales o en términos monetarios

Elingreso o rédito seexpresa y computa en dinero, según la teoría y
práctica universales. Sin embargo, en épocas de graveinflación la
adopción de los valores nominales sin ajustes para tener en cuenta la
depreciación de la moneda engendra el llamado de contribuyentes,
entidades gremiales y empresarias y entidades profesionales para que se
adopten medidas conducentes a reajustar los balances de modo
deexcluir del impuesto la ganancia ficticia que aparece como
consecuencia de lainflación.
Estaexigencia surge especialmente cuando lainflación asume
proporciones muy graves. Frente a pequeñas variaciones del poder
adquisitivo del dinero, nunca ha surgido ese problema y, de plantearse
por losinteresados, no ha recibido respuestas favorables de parte del
Estado. Admitamos que el ajuste de los valores de los bienes y de las
deudas por desvalorización monetaria no puede, en la gran mayoría de
los país es, ser dispuesto por la administración tributaria o por los jueces,
sin una norma o conjunto de normas dictadas por el Poder Legislativo.
Débese pensar también que la falta de ajuste de la renta imponible por
desvalorización monetaria constituye un ins trumento coadyuvante para
contrarrestar la inf lación; en otras palabras, el mantenimiento del
principio nominalista del dinero es una medida que contribuye a
contrarrestarla; mientras que el sistema de reajuste que implica una
adaptación de las diferentes relaciones económicas al
proceso inf lacionario, es una forma de convivencia con la inf lación.
No hay duda que la imposición no puede sistemáticamente asumir
como base imponible una renta ficticia, so pena de inv adir el patrimonio
del contribuyente y desvirtuar el principio de la capacidad contributiva,
pero puede admitirse su aplicación transitoria como imposición
reguladora.
Desde el punto de vista de las finanzas clásicas, la imposición tiene
que guiarse por ganancias reales y no sólo monetarias. No solamente
son ina ceptables los impuestos que gravan ganancias ficticias, sino que
también tienen que someterse a impuesto las ganancias por
inflación, esto es, los beneficios que obtiene el contribuyente por la
disminución del valor de sus deudas monetarias. Todo ello en homenaje
al principio de equidad y de capacidad contributiva.
523
Realización de la renta
La doctrina y la jurisprudencia tributarias, sobre todo en los Estados
Unidos, han int roducido como requisito para la imponibilidad de la renta,
su realización. La doctrina económico-financiera no comparte
generalmente esa posición aun que admite su aplicación. Fúndase la
primera doctrina en el argumento que el Fisco no puede pretender que
esté sometido al impuesto el rédito-producto que aún no se haya
separado de su fuente productora ni los aum entos patrimoniales que no
son definitivos por ser simplemente estimados, al carecer del carácter de
irreversible que sólo le otorga la venta, o sea la enajenación del bien.
Sostienen, en cambio, los economistas que la adopción del concepto
de rédito como inc remento de patrimonio más consumo, exi ge que
los aum entos patrimoniales se graven en el período fiscal en que se
producen, sin que tenga relevancia, en aras de la igualdad, que
el inc remento haya sido convertido en una suma de dinero líquido o no.
Esta posición defendida por Musgrave23 no llega al ext remo de
condenar la teoría opuesta, que justifica la realización como exi gencia
pragmática para la administración del impuesto.
Acotamos, sin embargo, que también el principio de la realización
puede ser relativo, variando según se trate de réditos provenientes de la
venta o de los aum entos de valor de las exi stencias de mercaderías o
de mayores valores de los bienes de uso.
En el caso de las mercaderías, las leyes fiscales admiten diferentes
métodos de valuación que tienen distintas consecuencias frente al
problema de la realización de la renta. Con el método del costo de
producción o de adquisición, los beneficios derivados del mayor valor de
las mercaderías sólo se registran cuando la mercadería se vende o por
cualquier otra forma deja de formar parte del inv entario. Con los
métodos del costo en plaza o del precio de plaza menos gastos de venta,
se abre la posibilidad de que se consideren como imponibles los mayores
valores y como computables las pérdidas de valor de las mercaderías
en exi stencia, sin necesidad de la venta de dichos bienes. Con el
método de "costo o valor de mercado, el que sea menor" (cost or market,
whichever is lower) los mayores valores son imponibles sólo después de
la venta, mientras que las pérdidas resultan computables antes de su
realización.
Para los bienes de uso, el mayor valor o la disminución del valor sólo
se computan después de la enajenación y en los casos de
524
reorganización de empresas, a veces ni siquiera en el momento del
traspaso de esos bienes de la antigua a la nueva empresa, ya que las
leyes admiten que, dados ciertos recaudos, no se reconozca ganancia o
pérdida alguna (no gain or loss shall be recognized).
También con respecto a las mercaderías, las normas legales en
muchos países permiten alejar en el tiempo el impuesto sobre los
mayores valores adquiridos por las exi stencias, mediante la adopción de
ciertos principios de valuación de inv entarios, por ejemplo con el llamado
método del L.I.F.O. (last in, first out ), en castellano: U.E.P.S. , último
entrado, primero salido. Este método permite, en épocas de precios en
ascenso, valuar las mercaderías en exi stencia siempre al valor de costo
más antiguo y, por ende, menor atento a la premisa que las mercaderías
de más reciente adquisición y, por ello, de costo más elevado han sido
vendidas primero.
El requisito de la realización responde, en nuestra opinión, no a una
calificación ontológica de la ganancia o pérdida, puesto que el fenómeno
del inc remento patrimonial exi ste como tal ind ependientemente de la
realización, sino a un recaudo equitativo para la exi gibilidad del
impuesto, esto es, que lo que aún no está disponible para el
contribuyente, tampoco ha de serlo para el Fisco y que lo que no es
definitivo para el contribuyente y está aún ligado al albur de los riesgos
empresariales, no puede ser sometido al impuesto, colocándose el Fisco
en mejor posición económica que el propio contribuyente en el reparto
del beneficio.
Imposición de rentas subjetivas o presuntas

No hay duda que el concepto de renta o rédito no puede, frente al
principio rector de la capacidad contributiva, dejar fuera de su ámbito el
goce directo por su propietario de la utilidad o de los servicios que
prestan los bienes de uso —c onsumo duradero— que obran en su
patrimonio. No está de más recordar que, según Fisher, dichos servicios
son justamente el contenido típico del concepto de renta, siendo
el ing reso monetario renta o rédito sólo en cuanto se destine a la
adquisición de bienes de consumo, inc luyendo los bienes de uso directo
y exc luyendo el ahorro inv ertido o no.
El caso más importante por su frecuencia y su difusión en amplios
sectores de la población es el de la renta de la casa-habitación utilizada
por su propietario para sí y su familia. Ello se ext iende a las casas de
recreo o de veraneo, las casaquintas o en la Argentina los cascos de
525
estancia. Su inc lusión en el concepto de renta imponible responde a
las exi gencias del principio que, de no ser gravadas estas utilidades,
dejarían abierta una gran brecha en la imposición de la renta, en
violación de la igualdad.
Esto constituye, sin embargo, sólo el aspecto teórico del problema. En
la práctica, la imposición de la renta de goce está exp uesta a
serios inc onvenientes que, a nuestro juicio, no empañan la verdad
teórica ni su realización.
En efecto, hay que recordar que la inc lusión en el concepto de renta
de las utilidades de goce directo implica la deducción de las pérdidas que
pueden ocasionar los bienes de uso a sus propietarios.
Estas pérdidas pueden ser reales pero también pueden resultar
abultadas por la magnitud de los gastos de mantenimiento, las
amortizaciones, etcétera, frente a un rédito bruto que consiste en el valor
locativo y que puede ser subestimado, especialmente en épocas de
congelación de las locaciones urbanas.
Por otra parte, la imposición de las rentas de goce no puede ser
restringida en su alcance a los bienes inm uebles. Hay un amplio campo
de aplicación, especialmente en los niveles medianos y altos de ing reso,
sobre los bienes muebles de muy variada naturaleza. En primer lugar, los
muebles que adornan la casa-habitación y los demás muebles utilizados
por el contribuyente y su familia, sean dichos bienes muebles de
propiedad de ellos o de terceros. Es obvio que a paridad de ing reso
monetario, tiene mayor renta aquel que posee inm uebles para vivienda
y/o muebles para adornarla, ya que los otros que no los poseen deberán
utilizar parte de sus ing resos monetarios para alquilar dichos bienes.
También otorgan a sus propietarios rentas de goce, las bibliotecas, las
discotecas, las pinacotecas, los ins trumentos musicales, las colecciones
filatélicas y numismáticas y los vehículos, aut omotores o no.
En muchos de los ejemplos dados el problema más agudo es el de la
estimación de la renta. La equidad que exi ge la inc lusión de las rentas
de goce en la renta imponible puede trocarse en la ine quidad en la
estimación del valor de dichas rentas.
Una solución a este problema puede lograrse por un camino ind irecto;
no gravar las rentas de goce dentro del impuesto a la renta e inc luir los
valores capitales de los bienes en cuestión en el monto imponible de un
impuesto al patrimonio. Esta medida crea un sucedáneo satisfactorio del
impuesto a la renta, como lo veremos más adelante24 .
La imposición del ahorro
526
Bajo este título queremos reunir diferentes cuestiones que tienen en
común el tratamiento del ahorro en la imposición a la renta.
John Stuart Mill sostuvo que si el impuesto a la renta grava la parte
ahorrada, ésta queda sujeta a una doble imposición: la primera en
ocasión de producirse el rédito y una segunda vez al gravarse la serie de
rentas futuras procedentes de la inv ersión de la parte ahorrada.
Este problema de la doble imposición del ahorro, que ha suscitado un
despliegue de discusiones aun en la actualidad, implica una
discriminación entre el impuesto sobre la renta ahorrada y el gravamen
sobre la parte consumida que, a diferencia de aquel, inc ide una sola vez
sobre la renta respectiva. La tesis de Stuart Mill ha sido retomada por
Irving Fisher y Luigi Einaudi. Fisher hace hincapié no tanto en la doble
imposición del ahorro, sino en el propio concepto de renta, que abarca
las utilidades directas que brindan al contribuyente los bienes que posee,
con exc lusión de los ahorros y las inv ersiones efectuadas con ellos.
Según este aut or, los ahorros no sólo estarían exp uestos a la doble
imposición, sino que no pueden ser considerados como renta, ya que no
proporcionan utilidad directa.
Los sostenedores de la teoría opuesta afirman que no se puede hablar
de una doble imposición, puesto que no se grava dos veces la misma
cosa. La parte ahorrada de la renta produce a su vez sus frutos, pero
éstos son rentas de otros ejercicios fiscales y derivan de procesos
productivos diferentes. No faltan quienes ven connotaciones políticas en
la tesis de la no imponibilidad de los ahorros.
Hay también quienes, sin necesidad de reconocer la tesis de J. S. Mill
o la definición de renta imponible de I. Fisher, propugnan la exe nción del
ahorro por razones de política fiscal, a saber, para favorecer la formación
de capital y el desarrollo económico. El propio Fisher se exp laya sobre
los efectos de la no inc lusión del ahorro en el rédito imponible, para el
desarrollo25 .
Un nuevo enfoque del problema del tratamiento fiscal del ahorro, es
efectuado por Kaldor26 . Este aut or no pretende restringir el alcance del
concepto de renta para exc luir de él a los ahorros, sino que propone
como imponible, en lugar de la renta, el gasto.
Un impuesto de esta naturaleza puede ser personal y progresivo y, a
diferencia del impuesto a la renta, que puede alcanzar teóricamente una
alícuota marginal cercana al 100% como máximo, puede tener alícuotas
de múltiplos de la base imponible. Su filosofía reside en el principio ya
postulado por Hobbes de hacer pagar el impuesto por lo que el
contribuyente saca del fondo común y no por lo que pone en él27 . Su
propósito es exi mir el ahorro, favorecer la formación del capital y
527
promover el desarrollo económico, sin acudir a impuestos regresivos.
Observamos que el impuesto al gasto no sólo estimula el ahorro
al exi mir la renta ahorrada, para lo cual bastaría un impuesto a la renta
que exi miera a dicha parte, en la línea de Mill, Fisher y Einaudi, sino que
desalienta el desahorro, o sea la utilización de ahorros previamente
formados en gastos de consumo.
Traslación e inc idencia del impuesto personal a la renta global

En principio, la doctrina sostiene la tesis de la int rasladabilidad de
este impuesto, fundándose en su naturaleza personal y progresiva, que
lo sustrae del mecanismo del mercado y de la formación de precios. Sin
embargo, siendo base del impuesto la suma de elementos positivos o
negativos cuyos resultados dependen de negociaciones de mercado fácil
es deducir de ello que la exi stencia del impuesto, a pesar de su carácter
global, personal y progresivo, determinará la conducta de los
contribuyentes en los mercados en que desarrollan sus actividades
ajustando la oferta de productos y de trabajo, teniendo en cuenta el
conjunto de costos y, como parte de ellos, la proporción del impuesto a la
renta atribuible a ese ramo de actividad.
A fin de simplificar las hipótesis, supóngase que el contribuyente del
impuesto personal a la renta tenga una sola fuente de ing reso: los
sueldos o salarios de un trabajo en relación de dependencia. En este
caso, no se advierte diferencia alguna con la hipótesis de un impuesto
real sobre sueldos y salarios28 . Análogas suposiciones pueden hacerse
con respecto a las rentas de inm uebles, rentas de capitales mobiliarios,
beneficios de actividades agropecuarias, ext ractivas, ind ustriales o
comerciales, honorarios profesionales, comisiones y retribuciones por
oficios o artes, etcétera.
Si se plantea la hipótesis de contribuyentes cuyos ing resos provienen
de diferentes fuentes, ello no será obstáculo para la modificación de las
cantidades ofrecidas y de los precios de venta de bienes y servicios.
Puede verificarse que en un mercado el contribuyente pueda restringir su
oferta y trasladar así una parte de la carga del impuesto y en otro no
pueda lograrlo y adopte otra conducta, como la de un aum ento de la
oferta, consiguiendo remover el impuesto en la porción correspondiente.
Sin embargo, si recordamos que en el régimen de competencia
perfecta, el sujeto ind ividual no puede por su sola decisión restringir la
oferta y determinar así modificaciones de precios, podemos deducir que
en un régimen de mercado de esa índole sólo la salida de productores
528
marginales determinará modificaciones de precios. Esta consideración no
impide que la porción de impuesto correspondiente al beneficio de esa
actividad se traslade, en el supuesto poco verosímil de competencia
perfecta, bajo la condición de la salida de las empresas marginales que
deberán retirarse del mercado provocando la disminución de la oferta
que ind ividualmente las empresas no podrían realizar exi tosamente.
A nuestro juicio, no hay motivo alguno para exc luir el impuesto
personal y progresivo sobre la renta global de las personas físicas del
cálculo económico que los contribuyentes —s ean ellos trabajadores,
empresarios, capitalistas o terratenientes— efectúan o deberían efectuar
como base de su conducta en los mercados en que actúan con sus
ofertas de productos o su demanda de factores e ins umos.
Laexistencia de una progresión en las alícuotas del impuesto
representa sólo un pequeño obstáculo aritmético en la distribución en
perspectiva del impuesto total en los diferentes mercados en que el
contribuyente actúa. La pluralidad de esos mercados permite al
contribuyente elegir aquellos que le ofrezcan menor resistencia a las
modificaciones de precios de los productos o remuneraciones de
factores. Puede así verificarse que el impuesto correspondiente a una
actividadindustrial sea trasladado por las alteraciones de los precios en el
mercado donde el contribuyenteinterviene como oferente en una
actividad comercial distinta de aquélla. Estas conclusiones son opuestas
a las de la doctrina que prevalece29.
Efectos sobre las inversiones y la asunción de riesgos empresariales

Un impuesto personal y progresivo sobre la renta global de las
personas físicas debe —n ecesariamente— inf luir sobre la disposición
a inv ertir, ampliando inv ersiones anteriores o aventurándose en nuevos
proyectos.
Partamos de la premisa que las decisiones de inv ersión son tomadas
por las personas físicas que controlan de alguna manera las empresas
de las cuales son propietarios exc lusivos o asociados con otros sujetos.
Aceptemos también como un hecho que la decisión sobre inv ersiones
depende, principalmente del cotejo entre perspectivas de ganancias
mediante las nuevas inv ersiones y el costo de éstas representado por el
desembolso por la adquisición de bienes de capital.
En consecuencia, la exi stencia de un impuesto personal y progresivo
hace disminuir las ganancias en perspectiva, tanto más cuanto más
elevadas sean las alícuotas marginales del impuesto.
529
Suponiendo inv ariable el costo de la inv ersión, el impuesto
hace inc linar el fiel de la balanza hacia el lado del costo, no siendo
ventajoso su cotejo con las ganancias esperadas.
Un análisis profundo de los ajustes en la inv ersión como
consecuencia de los impuestos entre los cuales se exa mina el impuesto
a la renta, es el de Musgrave, al cual, como en la mayoría de los
problemas de finanzas públicas debe referirse cualquier estudio especial
de este tema30 .
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO A LOS RÉDITOS

DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
1. ORIGEN DEL IMPUESTO
530
Antecedentes
El impuesto a los réditos de las sociedades de capital nace, en los
países que adoptaron el sistema cedular de imposición a los réditos, en
el seno del impuesto sobre los réditos de las empresas, siendo el caso
de las sociedades de capital sólo una parte del conjunto de empresas
societarias oindividuales cuyos beneficios constituían la base del
impuesto real correspondiente.
En cambio, en los países que adoptaron el modelo de impuesto
unitario personal a la renta neta de las personas físicas, el origen y el
propósito de la imposición real sobre las sociedades de capital son
distintos.
Por un lado se quiere captar la renta procedente de las actividades
agropecuarias, mineras,industriales, comerciales o de servicios en su
fuente. Por otro lado, se quiere cerrar el camino hacia la evasión fiscal
con respecto a las utilidades de las sociedades de capital, que éstas no
distribuyen a sus accionistas ni a los componentes de sus órganos
directivos y que se acumulan bajo diferentes formas en las sociedades,
sin ser puestas a disposición de accionistas y directores.
Esta imposición así concebida es—por naturaleza— transitoria, hasta
tanto las utilidades acumuladas se distribuyan finalmente, en cuyo caso
la imposición de las sociedades de capital se considera como un pago a
cuenta del impuesto personal de los accionistas. Huelga decir que el
impuesto sobre las sociedades de capital por las utilidades no
distribuidas, a pesar de su carácter de pago a cuenta para los
accionistas, percute a la sociedad, siendo una cuestión a resolver si, en
estas condiciones, el impuestoincide sobre los accionistas o bien sobre
los sujetos que adquieren los bienes producidos por la sociedad, o bien
sobre los que, suministran a la sociedad ins umos o factores de la
producción, distintos de los accionistas. Esta cuestión será exa minada
más adelante1 .
Obsérvese ya, en esta oportunidad, que el impuesto sobre las
utilidades no distribuidas aun que constituya una imposición transitoria,
sujeta a la condición resolutoria de la posterior distribución, implica un
gravamen definitivo sobre la sociedad, si las circunstancias provocan
pérdidas antes de esa distribución, que al absorber las ganancias
acumuladas, destruyen su realización.
Un paso ulterior en la creación del impuesto a los réditos de las
sociedades de capital tiene su punto de partida en la doctrina jurídica de
la ind ependencia de la sociedad de capital como ente distinto de las
personas físicas de sus accionistas y directivos. Esta distinta
531
personalidad jurídica se amplía abarcando también la esfera económica
en la teoría de la capacidad contributiva propia de la sociedad, distinta de
la capacidad contributiva de las personas físicas de accionistas y
directivos.
Esta concepción se limita, en la mayoría de los casos, a las
sociedades de capital, cuya personalidad jurídica distinta de la de los
accionistas y administradores es más aceptada, mientras que las demás
formas sociales se consideran como simple reunión de
socios (partners) a los que se atribuyen directamente los resultados
económicos del ejercicio anual, sin reconocer personalidad fiscal a la
entidad social.
Sin embargo, pueden encontrarse casos en que el tratamiento fiscal
de los réditos de las sociedades de capital se ext iende a otras
sociedades y hasta a las empresas ind ividuales, cuyos réditos se
someten a imposición a cargo de la sociedad, sin perjuicio de la
imposición posterior de los socios y de las medidas destinadas a evitar
una doble imposición como consecuencia de dicho trato2 .
Concepción doctrinaria
La doctrina financiera nos ofrece un int eresante duelo entre dos
concepciones:
a) La que considera que el principio de la capacidad contributiva tiene
significado sólo con referencia a las personas físicas, siendo las
personas jurídicas entidades reconocidas como tales por el derecho,
pero sin que ello inf luya en la sustancia económica, de acuerdo con la
cual las formas societarias son simples ins trumentos adoptados por los
sujetos personas físicas para organizar sus negocios.
b) La que considera que es una tendencia de la economía moderna la
evolución de las empresas hacia formas asociativas cada vez más
complejas. Las entidades que se forman tienen su propia actividad en el
mercado nacional y, a menudo, en el ámbito int ernacional, que no puede
ni debe confundirse con las actividades y ámbito de actuación de los
sujetos ind ividuales que las constituyeron con sus aportes de capital,
que se han transformado en accionistas y que pueden o no dirigirlas
como administradores.
La primera concepción está inf luida por la teoría jurídica según la cual
la personalidad de la sociedad, como en general de las personas
jurídicas, es una ficción y no una realidad. En efecto, se argumenta, si la
personalidad de la sociedad es una ficción creada por el derecho, la
532
economía no puede tenerla en cuenta puesto que lo que int eresa son las
relaciones humanas efectivas.
La segunda concepción está inf luida por la teoría jurídica según la
cual la personalidad jurídica es una realidad. Sin embargo, hay que
determinar si hay o no en las sociedades de capital una capacidad
contributiva y en qué consiste la diferenciación entre la entidad societaria
y las personas que la componen como accionistas.
Si el principio de la capacidad contributiva se identifica con las teorías
del sacrificio y, más aún, si se aceptan las antiguas versiones que
admiten las comparaciones int ersubjetivas de utilidades y sacrificios,
debe concluirse negando la exi stencia de una capacidad contributiva de
las sociedades de capital, para hacer de ella la base de la
imposición ind ependiente o absoluta, como la llama Musgrave3 .
Hemos visto, anteriormente, que la capacidad contributiva es una
valoración política de la riqueza, en la que el papel protagónico
corresponde a las apreciaciones del Estado y no a los ind ividuos.
Nada se opone, en este contexto, a que el Estado reconozca una
capacidad contributiva de las sociedades de capital. Desde luego, esta
apreciación del Estado supone la exi stencia objetiva de circunstancias
económicas que den asidero a esa valoración política.
Retornamos, así, al planteamiento ini cial de la búsqueda de lo que
diferencia la sociedad de capital de los accionistas que la componen.
Encontramos la base de esa diferenciación en la heterogeneidad de
los int ereses y propósitos de las distintas categorías de accionistas,
ninguna de las cuales puede pretender la representatividad del int erés
societario total.
Categorías de accionistas
En efecto, y como consecuencia de la negociabilidad de las acciones,
surgen diferentes categorías de accionistas.
En primer término, hay accionistas-empresarios. Se trata de aquellos
accionistas que además de haber contribuido con sus aportes a la
formación del capital social, dirigen las actividades de la sociedad como
si se tratara de un negocio propio, no con el propósito de obtener a corto
plazo un rendimiento satisfactorio de su capital inv ertido en la sociedad
sino, principalmente, de consolidar y desarrollar la empresa societaria
con fines que se proyectan en el plazo mediano y largo.
Es su int erés primordial tener el gobierno de la sociedad y no el de
obtener frutos periódicos de su inv ersión. Estas connotaciones se
533
pueden encontrar tanto en las sociedades de capital que provienen de la
transformación, por razones de exp ansión u otras, de
empresas ind ividuales o familiares o de otra forma societaria, como
también en sociedades ya establecidas como de capital desde largo
tiempo, cuyo grupo directivo haya logrado acceder al gobierno y
consolidado su poder.
En otro sector de accionistas se ubican aquellos accionistas
inversores que, sin querer o poder ejercitar el gobierno de la sociedad
han inv ertido en ella sus ahorros con el propósito de correr la ventura de
la sociedad enfrentando los riesgos de los negocios, con el propósito
primordial de obtener ganancias razonables en relación con el monto del
capital inv ertido. Son accionistas a quienes int eresan fundamentalmente
los dividendos que reparta periódicamente la sociedad y que, en muchos
casos, tienen int ereses opuestos a los de los accionistas empresarios,
por lo que a menudo se oponen a la reinversión de utilidades y a
la exp ansión del capital social, porque ello significa postergar, a
veces, sine die el reparto de dividendos. El caso más típico de
accionistas de esta categoría es el de los suscriptores o adquirentes de
acciones preferidas, que de acuerdo con exp resas previsiones legales y
estatutarias truecan la seguridad de un dividendo fijo con la falta de los
derechos de voto en las asambleas. Pero hay también dueños de
acciones ordinarias que esperan de éstas el máximo rendimiento anual,
sin participar en la conducción de la empresa y sin identificarse con los
propósitos de mediano y largo plazo.
Hay una tercera categoría de accionistas, que podemos
denominar especuladores. Éstos son personas que aprovechan la
negociabilidad de las acciones para lucrar con las diferencias del valor de
venta y de compra en operaciones al contado o de futuro. Son los
visitantes habituales de las Bolsas de Valores y de las oficinas de los
comisionistas. A ellos poco int eresa la suerte de la empresa y el
rendimiento anual de sus acciones. No son ni empresarios ni inv ersores
de capital, sino compradores o vendedores de títulos,
cuyas exp ectativas de oscilación o variación de las cotizaciones
bursátiles les determinan la compra o la venta. Éstos son también
accionistas, a veces fugaces, a veces más duraderos. Como grupo, si se
supone una cantidad más o menos estable de especuladores, que en
definitiva compran y venden acciones entre sí, representan para las
sociedades emisoras un grupo de accionistas relativamente permanente
con una tenencia global de acciones, a pesar del carácter transitorio de
su inv ersión4 .
534
La heterogeneidad de los sectores o categorías de los componentes
se produce tanto en las sociedades de capital que nacen de
la exp ansión o, simplemente, de la transformación de
firmas ind ividuales o familiares, cuanto en aquellas que desde su acta
fundacional reciben el aporte del capital de un número amplio de
suscriptores.
En el primer caso, los int ereses concurrentes del titular de la firma o
de su grupo familiar, van diferenciándose, cuando por razones de
herencia o por la necesidad de nuevos capitales, algunos accionistas
empiezan a desligarse de la conducción de los negocios sociales, que
dejan en manos de los que mantienen su carácter de empresarios. La
diferenciación de las participaciones en el capital accionario puede
verificarse en un lapso relativamente breve o puede exi gir un tiempo
más largo, pero es un fenómeno común en la evolución de las
sociedades de capital. En el segundo caso, la diferenciación de
los int ereses y el nacimiento de grupos heterogéneos son congénitos.
Ahora bien, las empresas organizadas bajo la forma de sociedades de
capital no pueden considerarse como una suma de personas
con int ereses análogos simplemente repartidos entre los accionistas en
proporción con sus tenencias de acciones. La sociedad como entidad
organizada tiene su propio capital inv ertido en una o más empresas y
sus órganos deliberativos y ejecutivos en los que convergen las
posiciones de los distintos accionistas. La conducta de la entidad será la
resultante de la pugna y conciliación —o prevalecencia de algunos— de
los diferentes int ereses representados.
Personalidad societaria
La personalidad de la sociedad de capital es una realidad, según una
importante doctrina jurídica5 . Como fenómeno social y económico, la
sociedad de capital no se identifica con los accionistas aisladamente, ni
con algún grupo de accionistas ni, mucho menos, con la totalidad de los
accionistas. Ella ocupa en la vida económica una posición propia, la que
le otorga la posesión de un patrimonio propio y una actividad en la
producción o la negociación de bienes con la consecuencia de logro de
ganancias que, en principio, son atribuibles a la sociedad y sólo por
decisión de la asamblea y ejecución de la administración podrán ser
distribuidas entre los accionistas o también recibir otro destino, según las
disposiciones legales y estatutarias.
535
En nuestra opinión, la realidad de la personalidad jurídica y económica
de la sociedad de capital no deriva, como alguien sostuvo, de la
identificación de sus fines con los del Estado, sino de la heterogeneidad
de los grupos de accionistas que la componen, lo que plantea la
imposibilidad de la identificación de losintereses sociales con los de
todos los accionistas.
Es éste un fenómeno análogo al del Estado, que tiene finalidades
eintereses que surgen de las luchas y transacciones entre las fuerzas
políticas y los sectores socioeconómicos que lo componen y que, por
ello, no pueden identificarse con los de los ciudadanosindividualmente
considerados o de los sectores en que éstos pueden agruparse.
Sobre esta base tiene asidero la imposición de las sociedades de
capital por una capacidad contributiva propia.
2. EL POSTULADO DE LA IGUALDAD
Superposición del impuesto a la renta de las sociedades y a la renta

de los accionistas
Surge, sin embargo, el problema de la posible violación del principio
de igualdad si el impuesto a la renta de la sociedad de capital se
superpone—total o parcialmente— con el impuesto a la renta de los
accionistas. Este problema no se resuelve con la teoría de la capacidad
contributiva de la sociedad distinta de la de los accionistasindividuales,
ya que—aunadmitiéndola— debe reconocerse la posibilidad que el
accionista soporte una cargaexcesiva por los dos impuestos, uno a cargo
de la sociedad y otro a cargo del accionista.
Laexención de los dividendos y utilidades distribuidos a los accionistas

También en la hipótesis opuesta seinfringe el principio de igualdad y
es cuando la imposición absoluta de la sociedad de capital se acopla con
la liberación de los dividendos o, en general, de las utilidades de la
sociedad que fluyen al patrimonio de los accionistas.
Es preliminar a las dos cuestiones planteadas la resolución de otro
problema, el de la traslación del impuesto a la renta de las sociedades de
capital.
536
En efecto, si este impuesto se traslada a los adquirentes de los
productos de la sociedad o a los que le suministran losinsumos o los
factores de la producción, carece de sentido plantear la desigualdad del
gravamen por su duplicación o superposición con el impuesto personal a
la renta de las personas físicas o por la brecha impositiva que nace de la
falta deinclusión de la renta obtenida de la sociedad de capital en la renta
total del accionista , persona física.
Traslación e inc idencia del impuesto a la renta de las sociedades

de capital
La inv estigación de la traslación e inc idencia del impuesto a la renta
de las sociedades de capital ha sido conducida por la doctrina económica
sobre la base del proceso de la traslación de un impuesto general y
uniforme sobre los beneficios de las empresas. Según la teoría derivada
de D. Ricardo, no hay traslación del impuesto que, según la ley, recae
sobre las sociedades de capital. Ya vimos, en cambio, la posición
antitética de los hombres de negocios y la inc linación de la doctrina
actual hacia la posibilidad de la traslación hacia adelante o hacia atrás 6 .
A esto debe agregarse el aporte de la inv estigación empírica efectuado
por diferentes aut ores7 sobre la traslación de este impuesto. Las
conclusiones diametralmente opuestas a las que llegan los aut ores
citados no permiten aceptar como ciertos los resultados de
estas inv estigaciones8 .
Una posición int ermedia aparece como la única hipótesis de trabajo
para encarar los problemas de la imposición de la renta de las
sociedades de capital. No se trata de una solución salomónica, sino de la
ponderación de los factores favorables a la traslación y los
desfavorables9 .
A falta de otros criterios de reparto posible de la inc idencia del
impuesto a los réditos de las sociedades de capital, podemos adoptar la
presunción que el impuesto en cuestión se traslade en un 50% sobre los
precios —h acia adelante— y sobre los suministros de factores, salvo el
aporte del capital accionario —h acia atrás—, en el restante 50% sobre
los accionistas.
Doble imposición de las utilidades
537
Podemos ahora encarar el problema de la doble imposición sobre las
utilidades repartidas como dividendos: una vez con el impuesto a cargo
de la sociedad y otra a cargo del accionista.
De acuerdo con la teoría de la no trasladabilidad del impuesto sobre
los réditos recaudados a nivel societario, debería concluirse que hay
doble imposición ind iscutible y a la cual hay que poner coto, en
homenaje al principio de igualdad, con alguna medida destinada a paliar
esa ine quidad. En términos cualitativos, el problema no cambia si se
admite la hipótesis de una traslación parcial, salvo, en el aspecto
cuantitativo, tener en cuenta el carácter parcial de la traslación, a los
efectos de dosificar adecuadamente los remedios legales pertinentes.
Una medida destinada a eliminar de lleno la doble imposición puede
consistir en limitar la base imponible del impuesto sobre los réditos de las
sociedades de capital a las utilidades no repartidas como dividendo a los
accionistas, con el corolario del reembolso del impuesto, cuando las
utilidades acumuladas que ya tributaron se repartan posteriormente.
Otra forma de evitar la doble imposición consiste en mantener la
imposición de la utilidad total a nivel societario y las de los accionistas
sobre las utilidades repartidas acreditando a los accionistas, como pago
a cuenta de su impuesto a la renta, el impuesto pagado por la sociedad
sobre las utilidades totales. El crédito a favor de los accionistas puede
alcanzar un porcentaje igual a la tasa del impuesto sobre la sociedad,
aplicado a los dividendos recibidos: pero al hacerlo así sólo se evita
parcialmente la doble imposición, puesto que los dividendos son,
respecto de las utilidades sometidas al impuesto societario, iguales a la
diferencia entre las utilidades totales y el impuesto correspondiente. El
cómputo del crédito debería efectuarse acrecentando los dividendos en
la suma correspondiente al impuesto sobre las utilidades. Sin embargo, si
se admite la traslación parcial del impuesto societario, el crédito a los
accionistas debe disminuirse en la proporción correspondiente. Si la
traslación fuese total, no exi stiría razón alguna para reconocer un crédito
a los accionistas. Además, si el crédito exc ede el porcentaje
de inc idencia del impuesto societario sobre los accionistas, el crédito
constituiría una liberalidad del legislador reñida con el principio de
igualdad.
En cuanto a la brecha que se produce al gravar a la sociedad por toda
su utilidad pero liberando de impuesto a los dividendos, la traslación del
impuesto societario implica liberar a los accionistas tanto del
impuestoindicado, como del impuesto personal a la renta. En tal hipótesis
no sólo se concede al accionista unaexencióninjustificada, sino que se
sustrae del impuesto personal una parte que puede ser sumamente
538
importante de la rentaindividual. Este tratamiento pone fuera de toda
lógica la imposición personal y progresiva sobre la renta de las personas
físicas.
Únicamente puede justificarse un sistema estructurado de tal manera
como abandono del impuesto personal en su significado fundamental,
aceptando el sistema mixto como una medida de transacción entre la
imposición según la capacidad contributiva ind ividual y la imposición
según la capacidad contributiva societaria.
Esta conclusión merece ulteriores consideraciones con referencia a la
coordinación entre el impuesto personal a la renta de la persona física y
el impuesto a los réditos de las sociedades de capital.
La coordinación fuera de las hipótesis exa minadas hasta aquí puede
tener dos soluciones ext remas:
a) La negación de la capacidad contributiva de la sociedad como tal y
la afirmación del principio clásico que la capacidad contributiva sólo
puede concebirse a nivel ind ividual, o sea para las personas físicas, y
que las sociedades de capital como cualquier otra sociedad, son sólo
el ins trumento jurídico elegido por las personas físicas para realizar sus
negocios.
La consecuencia directa de esta solución consiste en que todas las
ganancias de la sociedad pertenecen a sus accionistas, sean ellas
repartidas como dividendos o pasen a engrosar el patrimonio de la
empresa.
En otras palabras, se consideran como réditos de los accionistas tanto
las utilidades distribuidas como las retenidas por la sociedad. Tales
réditos contribuyen a formar la renta global de los accionistas, sometida
al impuesto personal y progresivo.
Las objeciones a esta posición son múltiples. Aunque no se admita la
doctrina de la capacidad contributiva de la sociedad de capital, debe
reconocerse que no todos los accionistas ind ividuales disponen de las
rentas acumuladas por la sociedad ni tienen inj erencia significativa en el
destino de dichas utilidades. Tampoco tienen medios para sustraerse a
las decisiones de la mayoría sobre formación de fondos de reserva,
capitalización o distribución en una u otra forma. A lo sumo, hay una
convergencia entre los int ereses de la empresa y los de los accionistas
que gobiernan a la sociedad y que hemos denominado accionistas
empresarios. Éstos identifican a la sociedad como su propia empresa y
consideran las utilidades no repartidas como ganancias propias. Sin
embargo, no puede olvidarse que hay otros tipos de accionistas a
quienes no puede atribuirse identificación con la empresa ni apropiación
psíquica de la cuotaparte de las utilidades no distribuidas.
539
Las utilidades acumuladas de la sociedad sirven para crear ganancias
de capital a favor de los accionistas y constituyen un ahorro forzoso
impuesto por la mayoría para fortalecer o exp andir la empresa con el
sacrificio del rendimiento periódico de las acciones.
b) La solución opuesta consiste en desconocer toda vinculación entre
la utilidad de la sociedad, sometida al impuesto como manifestación de
capacidad contributiva propia de la entidad, y el dividendo repartido a los
accionistas, que constituye renta imponible de éstos. También serán
ganancias (o pérdidas) de capital de los accionistas y sujetas al impuesto
personal las diferencias entre el valor de las acciones al término de cada
período fiscal y su costo de suscripción o adquisición. Si la ley o la
jurisprudencia lo requieren, podrá esta ganancia de capital (o pérdida, en
su caso) ser considerada imponible sólo cuando sea efectivamente
realizada10 .
3. COORDINACIÓN DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES

Y DE LAS PERSONAS FÍSICAS
Constituyen problemas vinculados con la coordinación entre el
impuesto a la renta de las sociedades de capital y el impuesto personal a
la renta global de las personas físicas además de los ya mencionados
hasta aquí, los siguientes:
a) Distribución de dividendos en especie.
b) Distribución de dividendos en acciones liberadas (gratuitas).
c) Primas de emisión de acciones.
d) Dividendos de acciones que pierden valor capital por efecto del
dividendo.
Examinaremos a continuación cada una de estas cuestiones.
Distribución de dividendos en especie

El problema que se plantea en el caso de las sociedades que repartan
a sus accionistas dividendos no en dinero efectivo sino en bienes —
g eneralmente bienes de cambio— es la valuación de éstos. A pesar de
algunas int erpretaciones divergentes, nos parece ajustado a los
principios o sea al significado de la renta como base del impuesto
personal, que el valor del dividendo esté dado por el valor de mercado de
los bienes distribuidos, ind ependientemente del valor de adquisición por
540
la sociedad de capital y del valor registrado en los libros de contabilidad a
la fecha de la entrega. A la objeción respecto que ese valor de mercado
no es aún realizado por el accionista, se puede objetar que los bienes
recibidos en pago del dividendo son negociables y lo que la sociedad
entrega no es un bien inc orpóreo, sino un bien real cuyo valor debe
también tomarse a la fecha en que se transfiere de la sociedad al
accionista. Si, por voluntad de la ley ext eriorizada en normas exp resas o
declarada por int erpretación judicial, las ganancias son imponibles en el
momento en que se realicen, puede admitirse la postergación de la
imposición hasta el momento de la enajenación de los bienes recibidos
en pago de dividendos.
Esta solución posterga, a veces, la recaudación del impuesto por un
tiempo largo, durante el cual pueden acontecer hechos que inf luyen
sobre el valor de dichos bienes y, por tanto, distorsionan el valor
del inc remento del patrimonio del accionista, siendo tales
hechos ext raños a la determinación de la renta del accionista
correspondiente a las utilidades de la sociedad. Por ello, no
consideramos acertada en este aspecto la doctrina de la realización.
Una consecuencia de la conclusión a la que arribamos, es la
determinación de la renta imponible de la sociedad por efecto de la
distribución de dividendos en especie. Formalmente, el valor del
dividendo debe considerarse como una utilidad de la sociedad, puesto
que ésta por disposiciones de la ley comercial sólo puede repartir
utilidades líquidas y realizadas. Sustancialmente, el mayor valor de los
bienes a la fecha de la distribución respecto del valor de adquisición o del
valor de libros, se había formado para la sociedad y había entrado a
formar parte de su patrimonio antes de disponer el pago del dividendo.
Corresponde, pues, considerar ese mayor valor como renta imponible de
la sociedad. No es necesarioexigir el requisito de la realización, puesto
que no puede caber duda alguna acerca del definitivoingreso del mayor
valor al patrimonio de la sociedad antes de disponer la distribución del
dividendo en especie, como también que, con posterioridad al pago del
dividendo, ya no hay otra posible ganancia para la sociedad, por el mayor
valor de dichos bienes, que han salido definitivamente del patrimonio
social.
Dividendos en acciones liberadas

Un caso particular de distribución de dividendos en especie consiste
en la distribución de acciones liberadas (o gratuitas) como dividendo.
541
Técnicamente la operación consiste en transformar las utilidades del
ejercicio o las de años anteriores acumuladas, en fondos de reserva sin
afectación a un fin determinado, enaumento del capital y distribuir las
acciones correspondientes a dichoaumento a los accionistas, en
proporción con sus tenencias respectivas.
Conviene subrayar que el problema del impuesto a la renta de las
personas físicas sobre los dividendos en acciones liberadas nada tiene
que ver con la distribución, como dividendo, de acciones emitidas por
otra sociedad, que estaban en cartera. Esta hipótesis es asimilable al
caso yaexaminado de dividendos en especie y por tanto, plantea los
problemas de la valuación de dichas acciones y lainclusión de su mayor
valor como renta imponible de la sociedad, amén del impuesto personal a
la renta de los accionistas.
Las acciones que se reparten a los accionistas como capitalización de
las utilidades de la sociedad, constituyen también dividendos en especie.
Peroexiste la peculiaridad que la distribución de esas acciones sólo altere
el número de acciones de cada accionista, dejandointacto el valor global
de la tenencia de acciones, antes y después del reparto del dividendo.
Es un hecho que la utilidad de la sociedad de capital es previa a la
distribución de acciones y lo es también que el valor de cada acción
antes de la determinación de la asamblea de repartir el dividendo en
acciones, había subido —caeteris paribus— para acusar el rédito de la
s ociedad que ya resultaba de los balances periódicos durante el ejercicio
y quedaba corroborado definitivamente con el balance de cierre.
En una ejemplificación con supuestos simplificados se puede aclarar
la cuestión, de acuerdo con lo siguiente:
Con la distribución de las acciones como dividendos, se verifica el
fenómeno —c omún al caso de dividendos en dinero efectivo, según lo
veremos dentro de poco— de la disminución del valor de las acciones tal
como se cotizaba antes de la distribución del dividendo. Siempre que
no int ervengan otros factores, la disminución del valor se puede
determinar con precisión. Si la acción vale en el mercado 200 pesos
argentinos y la sociedad resuelve distribuir un dividendo de 100 pesos
argentinos después del pago del dividendo en efectivo, la acción se
cotizará en 100 pesos argentinos. Si un accionista posee diez acciones,
con un valor antes del dividendo, de 2000 pesos argentinos, y la
sociedad resuelve distribuir un dividendo en acciones de 1000 pesos
argentinos valor nominal, el accionista verá aum entado, después de la
distribución, su número de acciones, pero no el valor del conjunto,
porque éste será igual al valor de las acciones poseídas antes de la
distribución. De este fenómeno simple, se ha derivado la tesis compartida
542
por economistas y tribunales de justicia11 , según la cual la distribución de
dividendos en acciones no constituye un rédito imponible para los
accionistas o, si se admite lo contrario, no está realizado, por lo cual hay
que esperar que se cumpla el requisito de la realización para someterlo
al gravamen.
En contra de esta opinión los administradores tributarios y, a veces,
los legisladores comulgando con ellos, sostienen que la distribución de
dividendos en acciones permite considerar que el accionista ha recibido
el fruto de su inv ersión en el capital accionario de la sociedad y que, si
se argumenta que sólo ha variado el número de acciones pero no el valor
del conjunto de su tenencia, se responde que las acciones recibidas
como dividendo pueden ser vendidas, transformándose en dinero
efectivo. La réplica de los economistas en tal caso es: ¿qué ocurre si las
acciones distribuidas como dividendo no se venden?
La doctrina contable agrega como argumento en favor de la tesis de
los economistas que, mientras en los casos de dividendos en efectivo o
en especie la distribución significa una enajenación de partes del activo
de la sociedad hacia los accionistas, en el caso de las acciones liberadas
no se modifica la composición del activo, no hay ningún desprendimiento
de bienes de la sociedad en favor de sus accionistas y sí sólo
modificaciones en el pasivo, con el paso contable de las sumas a
distribuir, de las cuentas de "utilidades" o de "reservas sin afectación" a la
cuenta "capital". La tesis de la imponibilidad de las acciones liberadas
recibidas en pago de dividendos, tiene su fundamento en que la
imposición en el momento de la distribución es necesaria para evitar que
la misma quede en suspenso por un tiempo cuya duración queda librada
al criterio unilateral del accionista de realizar la ganancia mediante la
venta de las acciones, si y cuando mejor le parezca.
No obstante la mejor posición teórica de la tesis de Seligman y de la
Suprema Corte norteamericana ya citadas, no puede discutirse el
fundamento de la opinión opuesta, en lo referente a la postergación sine
die de la inc lusión del valor de las acciones liberadas en la renta del
accionista.
La divergencia, a nuestro juicio, deriva de los diferentes int ereses y
puntos de vista de los distintos sectores de accionistas. Para los
accionistas-empresarios, la distribución de dividendos en acciones no
altera su posición relativa en términos de la tenencia de las acciones y,
por consiguiente, no es considerada como un fruto del capital inv ertido,
separado de su fuente productora y disponible para destinarlo a consumo
o a otra inv ersión fuera de la empresa, sin la consecuencia temida de
afectar su porcentaje en el capital social. Por estos motivos, el accionista
543
empresario no considera como imponibles las acciones liberadas
recibidas como dividendo. Por el contrario, los accionistas capitalistas no
están int eresados en el mantenimiento de un porcentual del capital
accionario que les asegure un poder de conducción de la empresa, sino
en el rendimiento periódico de las acciones. Para ellos el dividendo en
acciones significa un acrecentamiento de su patrimonio, del cual pueden
disponer para sus necesidades de consumo o de ahorro fuera de la
sociedad; es —p or tanto— una renta imponible desde el momento en
que se ponga a disposición del accionista. Finalmente, para el accionista-
especulador, el dividendo en acciones será considerado como una
ganancia si el mismo aum enta la diferencia de valor entre el costo y el
valor de cotización o de venta de las acciones. No será considerado
como ganancia, si las fluctuaciones desfavorables de las cotizaciones
bursátiles absorben —t otal o parcialmente— el dividendo en acciones.
Como es difícil imaginar un ordenamiento tributario que dé al
dividendo en acciones tratamientos impositivos distintos según los
sectores de accionistas y como, además, la clasificación de los distintos
tipos de accionistas es eminentemente teórica, ya que en la práctica hay
movilidad entre ellos y no faltan ejemplos frecuentes de cambio en las
actitudes de los accionistas o en el rol que juegan respecto a la empresa
social, es menester que el legislador tome partido entre diferentes
soluciones, que ind icaremos y comentaremos a continuación.
1. Puede considerar las acciones liberadas como renta del accionista
que las recibe en concepto de dividendo por el valor de la última
cotización —s i las acciones se negocian en la Bolsa— o por el valor de
tasación sobre la base del análisis del balance último o de los balances
de los últimos n (por ejemplo: tres o cinco) ejercicios. Una eventual venta
de dichas acciones daría lugar a un rédito imponible o una pérdida
deducible según sea de signo positivo o negativo la diferencia entre el
precio de venta y el valor computado a los efectos del impuesto a la renta
del accionista por los dividendos.
2. El legislador puede disponer que las acciones liberadas sean
tratadas como dividendo imponible por su valor nominal. También, en
este caso, la eventual ganancia o pérdida en la venta de dichas acciones
será computable en el rédito global del accionista en el año en que la
enajenación se produzca.
3. El legislador puede, también,eximir del impuesto a la renta personal
a las acciones liberadas recibidas como dividendo, manteniendo sujeto a
dicho impuesto el resultado de la enajenación posterior de dichas
acciones, considerando como nulo o cero el costo de adquisición. En tal
544
hipótesis será rédito imponible para el accionista el precio de venta total
que obtenga.
Si en lugar del impuesto a la renta el accionista está sujeto a un
impuesto a las ganancias de capital que alcance al resultado de la venta
de acciones, se producirá la distorsión del sistema de impuesto personal
a la renta que ya hemos ilustrado por la falta de cómputo de las
ganancias de capital como parte de la renta total12.
Mayor distorsión y violación del principio de igualdad serán producidas
por un régimen deexención tanto del impuesto a la renta como del
impuesto a las ganancias de capital, de los resultados de la venta de
acciones, si también estuvieranexentos del primero los dividendos en
acciones liberadas, ya que—en tal caso— un evidente acrecentamiento
patrimonial, con presumible colocación en los sectores de más elevada
capacidad contributiva, quedaría libre del impuesto a la renta o de su
complementario a las ganancias de capital.
Un régimen de esta naturaleza contribuye fuertemente a dar carácter
regresivo al sistema tributario13.
Primas de emisión de acciones

Cuando una sociedad de capital emite nuevas acciones paraaumentar
el capital social, puede, si ello no contraría disposiciones legales o
estatutarias, determinar que los suscriptores paguen por las acciones
que suscriban su valor nominal más una suma que se denomina prima
de emisión. Esta prima tiene como objeto evitar un enriquecimiento de
los nuevos accionistas aexpensas de los viejos, cuando las acciones de
éstos por la acumulación de utilidades y por el mayor valor de los bienes
que componen el activo, tienen también un mayor valor con respecto al
valor nominal, que se compartiría gratuitamente con los nuevos
accionistas si éstos solamente aportaran como precio el valor nominal de
las acciones. El éxito del llamado a suscripción de nuevas acciones está
supeditado a que el valor de la prima de emisión no supere o, mejor
dicho, seainferior al mayor valor de las acciones después de la nueva
suscripción.
Se ha discutido ampliamente en muchos países acerca del problema
de la naturaleza de la prima de emisión de las acciones frente al
impuesto a la renta de la sociedad. En algunos países se llegó en la
doctrina a la conclusión que esa prima no constituía una ganancia de los
accionistas viejos, ya que sólo servía para equiparar el aporte de los
accionistas nuevos al valor de las acciones en poder de aquéllos.
545
Tampoco se trataría de una ganancia de la sociedad que recibe el
importe de la prima en concepto de capital o similar.
La tesis opuesta, sin entrar a analizar el punto de vista de los viejos
accionistas ni discutir la función de la prima para evitar unindebido
enriquecimiento de los nuevos suscriptores, hace hincapié en que el
patrimonio de la sociedad se acrecienta en una suma que no es
propiamente capital yaunsi le fuera asimilable noaumentaría el monto de
la responsabilidad social, siendo, pues, una ganancia de la sociedad, que
debería por ello estar sujeta al impuesto a los réditos de la sociedad o al
impuesto a las ganancias de capital, siexistiera este gravamen.
La capitalización delingreso en concepto de prima de emisión, si fuera
admitida legal y estatutariamente, daría lugar a un dividendo en acciones
que tendría el tratamiento fiscal que corresponde a éste, según se
haexpuesto anteriormente.
Es evidente que el problema de la prima de emisión de acciones
refleja la posición principista acerca de la capacidad contributiva propia
de la sociedad, distinta de la de los accionistas. En efecto, si se sostiene
esa postura, elingreso de la prima constituye una renta de la sociedad,
pues ellaincrementa el patrimonio social sin compensación en la
responsabilidad hacia terceros ni a los propios accionistas en caso de
liquidación. Diferente puede ser la solución si se admite que el único
sujeto dotado de capacidad contributiva es la persona física. Desde este
ángulo, la prima no es ganancia ni para los antiguos accionistas ni para
los nuevos y se puede llegar alextremo de negar el carácter de renta
imponible para el accionista respecto del dividendo que la sociedad
reparta con cargo a la prima de emisión14.
Dividendos de acciones que pierden valor capital por efecto

de la distribución del dividendo
Es notorio que no siempre el dividendo pagado por una sociedad a
sus accionistas, aun cuando lo sea en dinero efectivo, representa una
ganancia para el accionista. Si éste adquiere la acción en el mercado
antes que la sociedad haya resuelto la distribución del dividendo o antes
de su puesta a disposición de los accionistas, la acción tiene un valor en
el que se engloba el dividendo esperado por el conocimiento de los
resultados del ejercicio y de la política de dividendos que sigue la
sociedad, o bien por la propia resolución de la sociedad de repartir tal o
tal otro dividendo. Una vez puesto el dividendo a disposición de los
546
accionistas, la cotización de la acción ex dividendo acusa una
disminución que puede ser mayor, igual o menor que aquél.
En todos los casos el dividendo no representa siempre un rédito igual
a su monto, ya que debe adicionársele o, en su caso, restársele el mayor
o menor valor de la acción.
Si el impuesto personal a la renta de las personas físicas no comprende
las ganancias de capital, y éstas están gravadas con un impuesto
especial, no hay suma de ganancias ni compensación de las ganancias
alcanzadas por el impuesto personal con las pérdidas de capital. Así
acontece —p recisamente— en el caso de los dividendos cuya
imposición puede resultar una exp oliación parcial en perjuicio de los
accionistas. Aún peor es el caso si las ganancias o las pérdidas por
fluctuaciones del valor de las acciones —r ealizadas o no—
están exc luidas tanto del impuesto a la renta como el gravamen a las
ganancias (o pérdidas) de capital15 .
CAPÍTULO III
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA EN EL DERECHO

TRIBUTARIO ARGENTINO
1. INTRODUCCIÓN. TERMINOLOGÍA
547
En la Argentina la imposición a la renta, sin perjuicio de los
antecedentes de impuestos creados con otros propósitos que, durante
algunos años fueron recaudados por la Nación o por las Provincias, nace
con la legislación del gobiernode factodel año 1932 en la que se
establece el impuesto denominado a los réditos.
Se plantea pues, un problema de terminología.
El impuesto que constituye el objeto de este capítulo es denominado
en el derecho positivo argentino vigente (ley 20.628, t.o. en 1977 y sus
modificaciones)1, impuesto a las ganancias, denominación que nace con
la ley que acabamos de mencionar.
Se trata de un rótulo queindica la forma discrecional con la que el
legislador ha elegido la materia contenida en el texto legal, y a decir
verdad—en nuestra opinión— no muy atinada, especialmente después
de la reforma del año 1976, como loexplicaremos enseguida.
Desde el año 1932 haexistido en nuestro país un impuesto que, de
acuerdo con la terminología científica y del derecho comparado, se
denominaría por sus características "impuesto a la renta" o—para el caso
de la fragmentación de ese gravamen en diversos impuestos particulares
sobre los resultados de diferentes actividades o fuentes patrimoniales o
de trabajo— impuesto a losingresos netos o a los réditos (término, este
último, muy poco usado en la doctrina y en la legislación de países de
habla española). Se usó como nombre oficial paraindividualizar hechos y
bases imponibles, el de réditos en plural,aunque en los textos legales
respectivos ese vocablo se usaba también en singular, no sólo para
referirse a uno u otro rédito comprendido en los que trataba la ley, sino
como nombre colectivo paraindicar el conjunto de réditos netos o el rédito
neto sujeto a impuesto, según laley 11.682 hasta el fin de su vigencia.
De este breve comentario terminológico nos parece resultar
claramente que el nombre más aconsejable no es el que se le ha dado al
impuesto por la ley 2 0.268, sino el del impuesto a la renta. Esta
conclusión se ve fortalecida por circunstancias históricas que pasamos a
recordar.
En el sistema tributario argentino el "impuesto a los réditos" o sea,
según la terminología adoptada "a las ganancias", dejaba fuera de su
alcance, en sus comienzos, a todos los ing resos que no fuesen
regulares o periódicos nacidos de fuentes permanentes y que se
mantuvieran int actas después de separados los frutos respectivos2 . En
otras palabras, se exc luían los inc rementos de patrimonio fortuitos, las
ganancias (o pérdidas) provenientes del juego, como de las apuestas y
las ganancias que en la literatura anglosajona se han denominado —c on
términos que en ing lés o en las traducciones a otros idiomas han tenido
548
general aceptación— ganancias o pérdidas de capital (capital gains or
losses). En un cierto momento de la evolución del impuesto a los réditos,
se hizo común la conciencia que, de esta manera, se cometía una
grave inj usticia, por ejemplo con los contribuyentes con réditos
provenientes del trabajo, sometidos al impuesto, mientras que los
especuladores o en general, los que obtuvieran de la suerte y sin
esfuerzo material o int electual, abundantes ganancias, quedaban libres
del gravamen, por el apego a viejas tradiciones, acaso exp licables
racionalmente con respecto a sus orígenes, pero ya repugnantes a los
postulados de generalidad, igualdad, proporcionalidad y capacidad
contributiva (equidad horizontal y vertical).
Ahora bien, esta conciencia de las brechas que la adopción de un
concepto restringido del rédito imponible, dejaba abiertas, dio lugar —
a bstracción hecha de algunas tentativas de ampliación del concepto de
rédito por vía reglamentaria o administrativa, a las que puso fin la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación— a dos
soluciones alternativas.
La primera consistió en inc luir en el concepto de réditos algunas
ganancias de capital (como, por ejemplo, los resultados de la
enajenación de inm uebles adquiridos para liquidar deudas provenientes
de actividades sujetas al impuesto o los que se hubieran utilizado en el
ejercicio de actividades ind ustriales o comerciales, etc.); los resultados
de la enajenación de bienes amortizables; los resultados de loteos, con
frecuentes modificaciones del régimen aplicable a dichas operaciones, lo
que no impidió que quedaran importantes confusiones e inc ertidumbres
en la definición del hecho imponible, cuyo concepto fue completado (en
forma anómala) por vía reglamentaria.
La segunda solución fue la creación de un impuesto que, en cierto
modo, era complementario del impuesto a los réditos, porque gravaba
todos los enriquecimientos exc luidos del alcance de este gravamen y no
declarados exe ntos por disposición legal.
Este impuesto que, en el acto de su creación por el decreto-ley
1 4.342/1946 del año 1946 nació inn ominado y luego mantuvo esa
condición a través de la ley de ratificación 12.965, adquirió por el uso
popular, pasando luego al léxico oficial, el nombre de impuesto a las
ganancias eventuales.
No es ésta la oportunidad para penetrar en la maraña de problemas
que origina la separación de una parte de las ganancias de capital de la
base imponible del impuesto a los réditos o, más en general,
la exi stencia de dos impuestos diferentes para gravar por separado una
sola manifestación de capacidad contributiva, deslindando en forma
549
arbitraria lo que constituye rédito o ganancia eventual y, sobre todo, la
brecha que esta división provoca en la imposición personal a la renta.
El legislador del año 1973 se encontró frente a un sistema de
imposición a la renta así compuesto: un impuesto denominado a los
réditos que inc luía en su texto legal los impuestos a la renta, el impuesto
personal y progresivo a la renta de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas y el impuesto real y proporcional a la renta de las
sociedades de capital.
La ley establecía, además, una cantidad de otros pequeños impuestos
reales y proporcionales para alcanzar a través de un sistema de
retención en la fuente de algunas rentas que podrían escapar o no a la
captación hipotética de la ley, sino a la real de la recaudación, tales
como: los dividendos de sociedades de capital correspondientes a
tenedores de títulos al portador y no identificados o residentes en
el ext erior; los beneficios en forma de regalías, de int ereses a pagar a
sujetos domiciliados en el ext erior; los honorarios a miembros del
directorio residentes en el ext erior y las retribuciones por asesoramiento
técnico o financiero prestados desde el ext erior; las salidas no
documentadas, etcétera.
Otro impuesto, denominado ya oficialmente como impuesto a las
ganancias eventuales, abarcaba a todos los enriquecimientos a título
oneroso no alcanzados por el impuesto a los réditos, siempre que no
estuvieran exp resamente exe ntos.
La reforma tributaria de 1974 reunió ambos impuestos, esto es, el
impuesto a los réditos con el conjunto de impuestos arriba ind icados y el
impuesto a las ganancias eventuales.
Frente al problema simplemente formal de la denominación del nuevo
gravamen en el que se refundieron los anteriores, el legislador adoptó la
fácil solución de denominarlo impuesto a las ganancias, desapareciendo
el adjetivo "eventuales" y abandonándose el nombre ya añejo de
impuesto a los réditos. Manifiestamente, el legislador consideró
equivalentes los términos réditos y ganancias y, probablemente, no quiso
mantener el nombre de rédito o réditos, puesto que parte de la doctrina
jurídico-tributaria había afirmado por decenios que el concepto de rédito
no inc luiría los inc rementos patrimoniales que no tuvieran carácter
periódico y no nacieran de una fuente permanente ni, en general, las
ganancias de capital, ni las de juego y no pareció oportuno que la
reforma de la ley resumiendo en un solo impuesto tanto los réditos con
las características tradicionales como las ganancias eventuales,
significara una desmentida póstuma a esa doctrina. Por ello, el nuevo
impuesto no mantuvo el nombre de impuesto a los réditos sino que
550
adoptó el de impuesto a las ganancias, lo que anunciaba la absorción de
las ganancias eventuales en el hecho y la base imponible del gravamen
fusionado.
Dudamos, sin embargo, que el término "ganancia" pueda comprender,
según el lenguaje común, ciertosingresos como las rentas de la tierra
para el propietario que no laexplota directamente, la renta de títulos, los
salarios y sueldos, siendo—en cambio— más usado paraindicar
beneficios de empresas, honorarios de profesionales y retribuciones de
oficios.
Lo que nos sorprende y consideramos un error, aun que no tenga
consecuencias jurídicas, es la circunstancia que el legislador de 1976, al
volver al régimen dual del impuesto a los réditos con sus demás
acompañantes por un lado y, por el otro, el impuesto sobre las ganancias
de capital y otras accidentales, haya mantenido el nombre del impuesto a
las ganancias para el primero e inn ovado para el segundo con la
denominación de impuesto sobre los beneficios eventuales, aum entando
así la impropiedad de los nombres y llamando impuesto a las ganancias
al renacido impuesto a los réditos, cuyos caracteres no sólo confirma
sino que los profundiza, al definir el concepto de ganancia, y llamando
impuesto sobre los beneficios eventuales el impuesto a las ganancias
eventuales, resucitado de sus cenizas como el ave Fénix. Pero el nombre
no tiene mayor importancia, siempre que la ley defina con precisión su
alcance. La elección de denominaciones no adecuadas o diferentes de
las que estaban en uso por largos años sólo puede originar confusión en
los legos, pero, ¿cui prodest?.
2. SISTEMA DE IMPOSICIÓN DE LAS GANANCIAS (O RENTAS)

EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO
Los sistemas de imposición de la renta, según la exp eriencia histórica
en los diferentes países que adoptaron dicho impuesto, en el momento
actual, pueden agruparse en tres especies:
a) Impuestos reales o cedulares sobre distintas clases de rentas.
b) Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas
físicas.
c) Sistemas mixtos.
Nos remitimos a lo ya exp uesto en este libro en la Parte VII, Capítulo I
(véase en la p. 4 71). El impuesto a la renta en la Argentina, después de
una larga evolución, en algunos casos con progresos técnicos y jurídicos,
551
en otros con retrocesos y ambigüedades, debe ubicarse entre los
sistemas mixtos a pesar de la preponderancia de los dos pilares del
sistema adoptado, esto es el impuesto unitario y personal sobre la renta
de las personas físicas y el impuesto real sobre las utilidades de las
sociedades o empresas.
La imposición de la renta en la actualidad consiste en un sistema de
impuestos más que en un impuesto singular.
Los componentes del sistema son:
a) Impuesto a las ganancias de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas.
b) Impuesto a las ganancias de las sociedades de capital que, a su
vez, comprende dos diferentes gravámenes: 1. Impuesto a las ganancias
de sociedades nacionales; 2. Impuesto a las ganancias de
sociedades ext ranjeras.
c) Impuestos sobre las ganancias de beneficiarios del ext erior.
d) Impuesto (retención a título definitivo) sobre las ganancias de los
beneficiarios residentes en el país, no identificados ante la DGI .
e) Impuesto sobre los dividendos no repartidos dentro de los 60 días
de la puesta a disposición de los contribuyentes.
f) Impuesto sobre las ganancias de artistas ext ranjeros contratados en
el país.
g) Impuesto sobre los beneficios eventuales.
h) Impuesto sobre los resultados de determinados juegos o concursos.
i) Impuesto a las ganancias por salidas no documentadas.
A este esquema podría objetarse que los dos impuestos de los inc s.
g) y h) no forman parte del sistema de los impuestos a las ganancias,
puesto que se rigen por diferentes textos legales que los constituyen en
gravámenes aut ónomos3 . A ello contestamos que la separación formal
del impuesto sobre los beneficios eventuales del régimen de la ley de
impuesto a las ganancias no exc luye la complementariedad del primero
con respecto del segundo (art. 1 º, inc. a ) y los arts. 2 0 y 21 de la ley de
impuesto sobre los beneficios eventuales (t.o. en 1977 y sus
modificaciones) y la aplicación supletoria de las normas legales y
reglamentarias del impuesto a las ganancias (art. 1 9 de la Ley de
Impuesto sobre los Beneficios Eventuales)4 .
Los impuestos enumerados como componentes del sistema de la
imposición a las ganancias, con la sola exc epción del primero o sea, del
impuesto sobre las ganancias de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas, constituyen impuestos reales, ya que en
contraposición al impuesto personal y progresivo sobre la suma de
los ing resos netos de la persona física, no reconocen las deducciones
552
por ganancias no imponibles, cargas de familia, ni deducciones
adicionales por ganancias originadas en el trabajo personal.
También son reales por cuanto su monto imponible está sustraído de
la totalidad de la renta y, por lo tanto, no está sujeto a la suma con
otros ing resos o a la compensación con pérdidas computables a los
efectos del impuesto a las ganancias, ni viceversa, la pérdida computable
por ellos puede compensarse con las ganancias del impuesto personal. A
pesar de lo dicho respecto a la aut onomía de los impuestos reales
mencionados y en apoyo a la opinión de su int egración en el sistema de
imposición a la renta, debemos puntualizar desde ya que exi sten normas
comunes aplicables a dichos impuestos.
En primer término, las que definen los conceptos de ganancia bruta y
neta, deducciones y exe nciones.
En segundo término, las disposiciones que tienen por objeto coordinar
o armonizar el impuesto a las ganancias de las sociedades con el que
recae sobre las personas físicas y sucesiones ind ivisas, por ganancias
originadas en las sociedades y atribuibles a los socios y accionistas.
El fundamento de estas normas está en la propia naturaleza de este
gravamen, que afecta a las ganancias o ing resos con sus propias
características, pero sustancialmente a las ganancias. La naturaleza de
éstas ha ind ucido al legislador a darles un régimen particular, que no se
diferencia, en general, del impuesto a las ganancias más de lo que
ocurre con el impuesto a las ganancias de las sociedades y otros con
respecto al impuesto a las ganancias de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas: la diferenciación no es más acentuada, pero es de
otra naturaleza.
A pesar de la aus encia de normas exp resas como las que acabamos
de mencionar, la complementariedad de la materia imponible y el común
carácter de ganancias sujetas a impuesto, aun que sea con un
régimen aut ónomo, contribuyen a considerar como parte del sistema de
impuestos a las ganancias también al impuesto a los premios de
determinados juegos de sorteos y concursos deportivos (ley 2 0.630).
Por el contrario, debe considerarse ext raño al sistema de impuestos a
las ganancias el gravamen a la transferencia de títulos o valores, a pesar
de su mención en el art. 1 º, inc. a ) de la ley de impuesto sobre los
beneficios eventuales y del art. 9 º de la ley 2 1.280 y sus
modificaciones5 .
En efecto, este impuesto, si bien sustituye a los gravámenes a las
ganancias y sobre los beneficios eventuales, no grava dichas ganancias
o beneficios, sino el monto monetario de la transferencia de los títulos
valores.
553
Por lo tanto, la base imponible es el valor de la venta de los títulos, sin
tener en cuenta si la operación produce una ganancia o un quebranto.
3. CONCEPTO DE GANANCIA SEGÚN LA LEY ARGENTINA VIGENTE

Desde el punto de vista jurídico, la ganancia es el objeto o el aspecto
objetivo del presupuesto de hecho o hecho imponible, del impuesto a las
ganancias. Éste es su papel en la estructura de la obligación tributaria.
Ya hemos señalado que, a no ser por la necesidad del análisis, puede
decirse que la ganancia no es discernible como tal sino en relación con el
sujeto que la obtiene. Por lo tanto, en la realidad de la vida no son
separables al aspecto objetivo y el subjetivo del hecho imponible.
Por otra parte, hay una fuerte coincidencia entre hecho imponible y
base imponible, esta última denominada también correctamente base de
medición y un poco inc orrectamente como base de imposición.
La base imponible es la cantidad que se determina con la aplicación
de valores monetarios a los resultados de las actividades desarrolladas
por el sujeto pasivo o a los resultados de fenómenos, acontecimientos o
hechos que representan ganancias o pérdidas no producidas por el
sujeto pasivo, pero que la ley le atribuye y que se suman o restan según
sean positivas o negativas. Podemos acotar que lo que el hecho
imponible define cualitativamente, la base imponible lo determina
cuantitativamente. Esta acotación es válida para los impuestos a las
ganancias, a los réditos, rentas, beneficios similares como también para
los impuestos al patrimonio o al capital6 .
¿Qué es ganancia a los efectos del impuesto a las ganancias de las
personas físicas y sucesiones ind ivisas?
Antes de ini ciar la respuesta a esta cuestión, debemos tomar partido
en una discusión metodológica, que se plantea de la siguiente manera.
El concepto de renta está exa minado por la doctrina económica y son
abundantes las teorías que se han emitido al respecto. Algunos clasifican
las doctrinas en económicas y fiscales7 .
Ahora bien, es evidente que las doctrinas científicas, sean ellas
clasificadas como económicas o fiscales, no salen, como Minerva
armada de la cabeza de Júpiter, de la imaginación creadora de los
estudiosos, sino de un exa men de las premisas y de los propósitos de la
imposición.
La doctrina pura no exi ste en este campo. Las doctrinas sobre el
concepto de renta y los demás equivalentes están frente a los
presupuestos de hecho de los impuestos a la renta o a las ganancias, en
554
una doble posición: una activa, tratando de inf luir en la voluntad del
legislador, en una determinada elección de hechos imponibles, y una
posición pasiva, en cuanto la doctrina recoge la exp eriencia histórica de
las ins tituciones tributarias, generalizando o criticando, en base a
premisas exp resas o tácitas de los aut ores, los datos objetivos de
la exp eriencia. Hay, pues, una relación de int erdependencia entre
doctrinas y leyes tributarias, que ind uce a considerar los conceptos
legales como adopciones parciales y, a veces, eclécticas de las doctrinas
o éstas como reflejo y destilación de las ins piraciones fundamentales de
las ins tituciones del derecho positivo.
Es evidente, también, que las leyes de impuestos, que definen el
concepto de renta a los efectos de dar nacimiento a una obligación
tributaria, pueden asumir una posición totalmente ind ependiente de las
doctrinas o de las opiniones de sabios y legos, para perseguir el
propósito de asentar sobre ese concepto la tributación.
Sin embargó, se ha demostrado útil, a través de la historia de
las ins tituciones financieras, cotejar el concepto adoptado por el
legislador con las enunciaciones doctrinarias, para ubicar ese concepto
entre las diferentes doctrinas, teniéndolas como ext remos de un lado y
del otro.
La ley argentina de impuestos a las ganancias (ley 2 0.268, t.o. en
1977 y sus modificaciones)8 ha adoptado o, mejor dicho, ha sufrido
la inf luencia de las tres teorías enunciadas, de las que hemos ind icado
los rasgos más característicos.
Es común a la mayoría de la doctrina tributaria, constatar la evolución
paralela en diferentes países del concepto legal de renta imponible como
paso de la teoría de las fuentes (concepto de renta-producto) hacia la
teoría del inc remento patrimonial neto (concepto de renta-ing reso).
El derecho tributario argentino no se ha sustraído a dicha evolución
que exp erimentó juntamente con la mayor complejidad del sistema de
imposición a la renta.
En efecto, en el año 1943 con la reforma efectuada en laley 11.682
por decreto-ley 18.229/1943 y poco después, con la reforma del decreto-
ley 14.338/1946 ratificado por laley 12.992, se trata de definir al rédito en
los arts. 2º, 3º y 4º con el complemento de la materia enunciada en las
cuatro categorías, quedando abierta la posibilidad, por lo menos teórica,
de laexistencia de otras ganancias noincluidas en las categorías, ni
relegadas a la ley de impuesto a las ganancias eventuales9.
La recepción por la ley del concepto elaborado por la teoría de las
fuentes ha sido sostenida en la doctrina argentina por García Belsunce 10y
Reig11, entre otros, quienes consideran que laley 11.682 y, con mayor
555
razón aún, laley 20.628 de impuesto a las ganancias, han hecho suya la
teoría de las fuentes pero con lasexcepciones que detallan (arts. 3º y 4º
de laley 11.682 y arts. 2º, 3º y 4º de la Ley de Impuesto a las Ganancias,
t.o. en 1977 y sus modificaciones)12.
Acotamos que García Belsunce, al afirmar que las normas que definen
como alcanzados por el impuesto a los réditos determinadosingresos que
no se ajustan al concepto de rédito-producto, constituyenexcepciones
respecto de la norma general que establece la adopción de ese
concepto, salvo disposición especial en contrario; agrega que estas
desviaciones del concepto tradicional se operan respecto de los réditos
de la tercera categoría, olvidando los casos de réditos de la segunda
categoría, que también se apartan del concepto de rédito producto13.
Por nuestra parte, consideramos impropio decir que el legislador ha
adoptado una teoría, pero que ha int roducido algunas
importantes exc epciones, comprendiendo en el hecho imponible réditos
que —e sencialmente— están fuera del concepto de esa teoría.
Jurídicamente esa posición es errónea. Si adoptamos como premisa que
el legislador tributario no está atado a ninguna teoría o doctrina, sino que
adopta en forma aut ónoma un determinado concepto de renta o
ganancia, no revisten carácter exc epcional las disposiciones que,
partiendo de un concepto muy restringido y ajustado a la teoría de las
fuentes, adicionan a éste algunos casos que no son de escasa
importancia con respecto al ámbito de aplicación de ese concepto
teórico, sino que representan verdaderas clases de ing resos que se
agregan al concepto restringido.
Más queexcepciones al concepto teórico que se estima adoptado,
trátase, a nuestro juicio, de un campo ampliado con respecto a dicho
concepto teórico, agregando tipos deingresos diferentes del concepto
mismo y que pueden ubicarse en el camino entre las dos teorías en
disputa.
Como consecuencia de lo exp uesto y en forma puramente general y
abstracta, debe decirse que la ley argentina no ha adoptado la teoría de
las fuentes como concepto de las ganancias imponibles con
algunas exc epciones, sino que ha ubicado su concepto en algún punto
del recorrido entre el concepto de rédito-producto y el de rédito-ing reso
o inc remento patrimonial neto, o consumo más aum ento patrimonial.
A esa comprobación hay que agregar que el sistema tributario
argentino —n o la ley de impuesto a los réditos o a las ganancias— ha
sometido a impuesto todos los inc rementos patrimoniales
netos, inc luyendo aquellos que no quedaban comprendidos en el
concepto de rédito-producto, algunos de ellos al impuesto a los réditos o
556
al impuesto a las ganancias a su respectivo tiempo, otros al impuesto a
los beneficios eventuales14 y otros más al impuesto de emergencia a los
premios de determinados juegos de sorteos y concursos deportivos (ley
2 0.630), salvo los que resultaran exe ntos de cualquier impuesto a
los ing resos netos, en virtud de normas exp resas.
4. CONCEPTO NORMATIVO DE GANANCIA. SUS COMPONENTES

El concepto de ganancia, a los efectos de los impuestos que
componen el sistema de impuestos a la renta, resulta de un conjunto de
normas, que se int egran mutuamente, de las cuales ninguna puede ser
pasada por alto como irrelevante.
A continuación, enumeramos en orden lógico pero no de importancia,
ya que como dijimos ninguna puede ser despreciada, las normas cuyos
contenidos parciales concurren para definir el concepto de ganancia (o
renta) imponible.
En primer lugar, está la enunciación del concepto general que nos
ofrece la ley de impuesto a las ganancias. En segundo lugar, las normas
que —e n forma general— enuncian la ext ensión o ampliación del
concepto. En tercer lugar, el contenido de las cuatro categorías de rentas
y las normas que exc luyen algún ing reso del hecho imponible y
contribuyen así, por la negativa, a definir el concepto legal de ganancia
(renta o rédito y otros términos equivalentes).
El art. 29 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones) ensaya
una definición del concepto de ganancia a los efectos del impuesto cuyo
establecimiento se enuncia en el art. 1 º de la ley mencionada15 .
El primer párrafo del art. 2 º enuncia que el contenido de los párrafos
sucesivos no quita validez a la enumeración de las ganancias
clasificadas en las cuatro categorías, de acuerdo con los arts. 4 1 a
7216 en sus partes pertinentes. En otras palabras, el concepto de
ganancia no está definido solamente por el art. 2 º sub exa men, sino que
está int egrado también por los conceptos que son enumerados y
clasificados en las distintas categorías, según las normas de los artículos
mencionados.
Como en el texto anterior a la reforma efectuada por la ley 2 1.481 y
en el texto del art. 2 º de la ley de impuesto a los réditos 11.682, que rigió
desde el año 1946 a 1973, se agrega en el artículo homólogo de la ley
2 0.628 en todos sus textos, no sólo la salvedad de las ganancias
enumeradas en las cuatro categorías, que comentamos en el párrafo
anterior, sino también otra salvedad y, precisamente, la contraria a
557
aquélla, diciendo la disposición "y aun cuando (las ganancias) no
se ind iquen en ellas (las categorías)".
El art. 2 º nos ofrece el concepto de ganancia en forma simple,
distinguiendo tres grupos de ganancias.
El primer apartado reproduce sustancialmente el concepto de la
llamada teoría de las fuentes o, si se prefiere, el concepto de la renta-
producto.
El segundo apartado hace suya la doctrina de la empresa-
fuente, coincidente con la teoría del balance de la doctrina contable
francesa17 .
El tercer apartado dispone que los beneficios obtenidos por la
enajenación de bienes muebles amortizables constituyen ganancia sujeta
al impuesto a las ganancias, cualquiera fuere el sujeto que los
obtenga18 .
La norma a la que nos referimos debe int erpretarse en el sentido que
los bienes muebles amortizables de cuya enajenación surge la
ganancia inc idan en el ejercicio de actividades comerciales, ind ustriales,
agropecuarias, mineras, profesionales, de oficios, arte o artesanías; caso
contrario los bienes muebles de los que se trata no serían amortizables,
por no ser bienes ins trumentales para la producción de ganancias
gravadas.
La disposición del tercer apartado del art. 2 º adolece del defecto de
referirse al beneficio obtenido en la enajenación de bienes muebles
amortizables, exp resando su imponibilidad, pero olvida establecer el
tratamiento que corresponde, si de tal acto nace un quebranto en lugar
de un beneficio.
En efecto, exi ste un paralelismo entre la imposición de las ganancias
y el cómputo de los quebrantos. Aunque la ley nada diga al respecto,
todas las veces en las que la ganancia como resultado de una
determinada actividad es sometida al impuesto, el quebranto que surge
de la misma actividad, debe computarse y restarse de las ganancias
homólogas.
Esta regla está admitida por la doctrina y jurisprudencia19 .
Como ya dijimos en otras oportunidades la compensación de
quebrantos con ganancias tiene un propósito y un sentido racional
cuando el concepto de ganancia —y , correlativamente, de pérdida
computable— es el más amplio, que abarca no sólo las rentas periódicas
de fuentes permanentes, sino también las ganancias del juego de capital,
como ocurrió con la vigencia de la ley 2 0.628 en su edición originaria,
permitiendo representar la capacidad contributiva del sujeto. Ese
propósito se halla cercenado y la compensación de pérdidas con rentas o
558
beneficios tiene un sentido de concesión caprichosa del legislador
cuando las partidas compensables se oponen entre sí, las provenientes
de una fuente permanente con los beneficios de la misma naturaleza por
un lado y las del juego o de capital con beneficios de la misma
naturaleza.
Dos exc epciones a la compensabilidad de rentas con quebrantos se
observan en el impuesto a las ganancias según el texto ordenado en
1977 y sus modificaciones20 :
a) La primeraexcepción se origina en la norma del último párrafo del
art. 17 de laley 20.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)2122. Esta
norma es muy diferente a pesar de su aparente semejanza, de la que
regía para el impuesto a los réditos,ley 11.682, texto ordenado en 1968 y
sus modificaciones23. Ésta se refería no a una circunstancia concreta de
pérdida, sino a un resultado habitual; cuando dicho resultado habitu al
(observado a través de algunos ejercicios) fuera pérdida, el resultado no
se computaría. Este resultado podía —a veces— ser positivo, en cuyo
caso a estar al texto de la norma, tampoco se computaría. Por el
contrario, con el texto actual cada vez que el resultado sea una pérdida,
no se computará, pero toda vez que sea ganancia estará gravada. Nos
parece que si es exa cta nuestra int erpretación, la norma en su nueva
redacción puede originar una hermosa acción de inc onstitucionalidad.
b) Un segundo caso de no compensación de las pérdidas es el de las
sufridas como resultado de una actividad ilícita. Ésta puede consistir en
delitos comunes, como —p or ejemplo— la actividad de robo por un
delincuente aislado o por una asociación delictiva, o puede ser el fruto de
delitos económicos contra las normas de regulación de precios,
congelación de los mismos, etcétera o delitos fiscales, como ser
contrabando o exp endio clandestino de alcoholes o bebidas alcohólicas.
Ahora bien, las ganancias obtenidas a través de esas actividades ilícitas
están sujetas al impuesto, ya que sería inj usto que mientras las
ganancias procedentes de actividades conformes con las leyes
estuvieran sujetas al impuesto, las ilícitas gozaran de una franquicia.
Además, el problema del gravamen sobre las ganancias y pérdidas de
las actividades ilícitas, se resuelve en la mayoría de los países por el
principio non olet . Éste es el aforismo atribuido al emperador Vespasiano
cuando ante la crítica de sus ayudantes por la creación de un impuesto a
ciertas ins talaciones sanitarias (mingitorios) contestó breve
pero exh austivamente: aurum non olet (el oro no huele).
Por el contrario, la ley no admite el cómputo de las pérdidas por
actividades ilícitas, ya que la conducta ilícita no puede crear derechos
(art. 8 1, inc. j ], ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones)24 .
559
Como lo subrayara Buhler25 computar alguna suma en el activo del
balance fiscal es un deber (Aktivierungspflicht ) mientras que computar
una suma en el pasivo es un derecho (Passivierungsrecht ).
5. CATEGORÍAS DE GANANCIAS
En el desarrollo del concepto de ganancia la ley trae, después de la
definición del art. 2 º y sus tres inc isos, la enumeración y el contenido de
ganancias sometidas al impuesto, que concurre con el ya mencionado
art. 2 º a formar la definición del aspecto objetivo del hecho imponible de
este impuesto.
En este aspecto, la ley no se conforma con enumerar las ganancias
brutas que constituyen, como veremos, la base para determinar mediante
cómputos según las pautas legales, las ganancias netas y, en su caso,
las ganancias netas sujetas al impuesto; sino que las clasifica en cuatro
categorías.
La agrupación de las ganancias brutas en cuatro categorías en la ley
2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)26 , parece, en un exa men
superficial, un residuo de la primitiva concepción del impuesto a los
réditos como un conjunto de impuestos cedulares, pero anacrónico, toda
vez que el legislador desde el lejano 1932 adoptó para el impuesto a los
réditos la estructura de un impuesto unitario, personal y progresivo.
Huelga recordar que esta forma de gravamen caracteriza el principal
impuesto dentro del sistema de imposición a las ganancias o a las rentas.
Las ganancias están repartidas en cuatro categorías, a saber:
— Primera categoría con la denominación no del todo exa cta de
Renta del Suelo. Este título es adecuado para comprender la renta del
suelo o sea de la tierra rural y urbana, eventualmente puede ext remarse
el alcance del término para absorber la renta de inm uebles edificados,
pero la ley 2 0.628 comprende también bajo el mismo rótulo el producto
de la locación de muebles alquilados juntamente con los inm uebles.
También se ensancha el concepto de renta del suelo para abarcar la
renta que obtiene el locatario por la sublocación del inm ueble.
— Segunda categoría con el título de Renta de Capitales. También
ésta es una denominación no del todo apropiada al conjunto de
ganancias comprendidas en esta categoría, aun que sí lo es para la
mayoría de las rentas mencionadas. Por ejemplo; el inc. f ) del art. 4 5
enuncia como perteneciente a esta categoría "los ing resos que en forma
de uno o más pagos se perciban por la transferencia definitiva de
derechos de llave, marcas, patentes de inv ención, regalías y
560
similares aun cuando no se efectúen habitualmente esta clase de
operaciones" 27 . Es evidente que en algunos de estos rubros no se trata
de rentas del capital puro, sino de rentas del capital y del trabajo y en
ciertos casos (patentes de inv ención cedidas por el inv entor) se trata de
una renta del trabajo casi exc lusivamente. También las regalías (art.
4 5, inc. b ], y 46 de la ley28 ) son esencialmente frutos del capital y del
trabajo.
— Tercera categoría, con el título de Beneficios de las empresas y
ciertosauxiliares de comercio. En esta categoría la definición objetiva de
su contenido se acopla con un criterio subjetivo, por cuanto elinc. a) del
art. 48 dispone que constituyen ganancias de la tercera categoría "las
obtenidas por los responsablesincluidos en el art. 63"29. Son éstas las
sociedades de capital (que reúnen a las sociedades anónimas, de
responsabilidad limitada, en comandita simple o por acciones,
constituidas en el país); las asociaciones civiles y las fundaciones
constituidas en el país, en cuanto no corresponda por esta ley otro
tratamiento impositivo; las sociedades de economía mixta, por la parte de
las utilidades noexentas del impuesto; y los establecimientos
comerciales,industriales, etcétera, organizados en forma de empresa
estable, pertenecientes a asociaciones, sociedades o empresas—
cualquiera sea su naturaleza— constituidas en elextranjero o a personas
físicas residentes en elexterior. De esta enunciación resulta claro que las
rentas de la tercera categoría, por lo que se refiere alinc. a) del art. 4830,
resultan tales por los sujetos que las obtienen.
Continúa el art. 4 8, inc. b ), considerando como pertenecientes a la
tercera categoría todas las ganancias "que deriven de cualquier otra
clase de sociedades constituidas en el país o de empresas unipersonales
ubicadas en éste" 31 .
Además, tanto el art. 4 1 que enumera las ganancias de la primera
categoría como el art. 4 5 que enumera las de la segunda, contienen en
su encabezamiento la frase siguiente: "en tanto no corresponda inc luirlas
en el art. 4 8 de esta ley". Esta salvedad se coordina precisamente con
las disposiciones que caracterizan las rentas de la tercera categoría en
función de los sujetos que realizan la actividad que produce las
ganancias (o las pérdidas).
Para completar el cuadro, el último párrafo del art. 4 8 dispone que
"cuando la actividad profesional u oficio a que se refiere el art. 7 2 se
complementa con una exp lotación comercial o viceversa (sanatorios,
etc.) el resultado total que se obtenga del conjunto de esas actividades
se considerará como ganancia de la tercera categoría"32 .
561
Son ganancias de la tercera categoría por sus caracteres a la vez
subjetivos y objetivos, las de los inc s. b) y c) del art. 4 8 (las derivadas
de cualquiera otra clase de sociedades o de empresas unipersonales y
las que provengan de la actividad de comisionista, rematador,
consignatario y demás aux iliares de comercio
33
no inc luidos exp resamente en la cuarta categoría) .
El único inc iso del art. 4 8 que caracteriza las ganancias como de la
tercera categoría por criterios exc lusivamente objetivos es el inc. d ), que
comprende las siguientes: las derivadas de loteos con fines de
urbanización, las provenientes de la edificación y enajenación
de inm uebles bajo el régimen de la ley 1 3.512; las obtenidas por la
enajenación de inm uebles adquiridos para liquidar créditos provenientes
de la ind ustria, comercio, exp lotación o profesión del sujeto y siempre
que se enajenen dentro de los dos años contados desde la fecha de su
adquisición34 .
El inc. e ) del art. 4 835 de la ley contiene una norma según la cual
pertenecen a la tercera categoría además de las rentas enunciadas en
los inc s. a) a d) de la ley, "las demás ganancias no inc luidas en otras
categorías". Es una cláusula de apertura para las ganancias no
comprendidas exp lícitamente en las otras categorías y, por exc lusión.
Reiteramos lo ya observado anteriormente36 que este inc iso
debe int erpretarse en el sentido de "normas exp resas de las otras
categorías".
— Cuarta categoría, con la denominación de Renta del trabajo
personal. Las ganancias de esta categoría están enunciadas en
sendos inc isos. Desde el punto de vista objetivo, se trata de rentas del
trabajo puro (relativamente o por contraste con otras categorías en las
que el trabajo pasa a una segunda línea).
Subrayamos que la ley 2 0.628 había olvidado mencionar en la cuarta
categoría los oficios y artes, artesanías y similares, como lo pusimos de
relieve en un trabajo especial37 .
Las finalidades de la clasificación en categorías pueden puntualizarse
en la forma siguiente:
a) Establecer en forma particularizada los elementos componentes de
las ganancias, clasificadas racionalmente, según las fuentes que las
producen o las causas que les dan origen e int egrar, así, el concepto de
ganancia enunciado en el art. 2 º de la ley.
b) Dictar normas con respecto a cada categoría, para la deducción de
los gastos y de los otros conceptos taxativamente fijados por la ley,
según las características de cada una de las ganancias procedentes de
diferentes fuentes o causas.
562
Habrá, de este modo, además de las deducciones admitidas y no
admitidas para todas las categorías, otras especialmente determinadas
por la ley respecto de las ganancias de cada categoría.
c) Definir los momentos de vinculación de las rentas clasificadas en
las categorías con el poder fiscal.
d) Establecer normas con respecto a la imputación al año fiscal de las
ganancias de las diferentes categorías, según su naturaleza y las
modalidades de la vida económica, de la práctica mercantil y de la
contabilidad.
e) Establecer normas para la compensación de las ganancias y
pérdidas dentro de una misma categoría o de categorías distintas.
f) Aplicar un tratamiento fiscal distinto a las ganancias de diferente
origen, especialmente con el propósito de desgravar las rentas que
provienen exc lusivamente del trabajo, en comparación con los beneficios
originados por el capital solo o por el capital y el trabajo.
La clasificación de las rentas en categorías no significa que exi stan
diferentes impuestos a las ganancias, ya que el sistema de imposición
consiste en un impuesto unitario, personal y progresivo a las personas
físicas y sucesiones ind ivisas, y otros impuestos reales de carácter
subsidiario de aquél, con la sola exc epción del impuesto sobre las rentas
de las sociedades, que ocupa un lugar destacado junto con el impuesto
personal.
Es tan importante comparativamente con los otros impuestos reales el
impuesto sobre las ganancias de las sociedades, que casi podría
reducirse el sistema de imposición a las ganancias, a los dos impuestos,
a las ganancias de las personas físicas y a las ganancias de las
sociedades. Los otros impuestos reales son de escasa importancia
relativa.
6. GANANCIAS BRUTAS Y GANANCIAS NETAS

Las ganancias definidas por las normas de los arts. 2 º y 3º y, en
función aux iliar, por el art. 4 º de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)38 , las enumeradas en las normas que enuncian las
ganancias clasificadas en las categorías primera, segunda, tercera y
cuarta, son ganancias brutas, que, para satisfacer las exi gencias de la
tributación sobre las rentas o ganancias, son sujetas al impuesto.
En el camino de la definición de la base imponible del impuesto a las
ganancias, la ley establece, pues, tres conceptos fundamentales
563
estrechamente vinculados entre sí: los de ganancias brutas, ganancias
netas y ganancias netas sujetas al impuesto (art. 1 7 de la ley).
Son ganancias brutas las definidas o enunciadas en este capítulo.
El concepto de ganancia neta se obtiene restando de la ganancia
bruta "los gastos necesarios para obtenerlas o, en su caso, mantener y
conservar la fuente, cuya deducción admita esta ley, en la forma que la
misma disponga" (art. 1 7, 1º párr., ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus
modificaciones)39 .
Esta norma suscita los siguientes problemas:
a) ¿Qué se entiende por "necesarios"?
b) ¿Cuál es la facultad que tiene la DGI para reconocer la deducibilidad
de los gastos?
c) ¿Pueden deducirse sólo los gastos necesarios, conforme con lo
dispuesto en el primer párrafo del art. 1 7 de la ley, o bien ésta permite
otras deducciones? Contestaremos a cada una de estas cuestiones, a
continuación:
a) La deducción de los gastos necesarios para obtener la ganancia o
para mantener y conservar la fuente no exi ge otro recaudo que la
comprobación de orden teleológico, respecto a que la erogación está
destinada a fin de lograr la ganancia o mantener y conservar la fuente de
dicha ganancia.
b) En nuestra opinión, corresponde a la DGI controlar la exi stencia de
la relación de medios afines entre los gastos y las ganancias tanto en el
aspecto cualitativo como cuantitativo. Pero, en ambos aspectos, el
control no puede ir tan lejos como para determinar la inu tilidad del gasto
o la exa geración de su monto para la producción de la ganancia,
juzgando discrecionalmente la buena administración de la empresa de
que se trata. En otros términos, el Fisco puede controlar los gastos por
su función productiva, para aceptar o no su exi stencia y su magnitud en
relación con la ganancia bruta, pero no puede censurar los gastos,
sustituyendo la decisión empresaria y sus motivaciones por el criterio
administrativo.
La sentencia de la Corte Suprema que atribuía a la necesidad el
significado de forzoso, ine vitable e irresistible40 no ha tenido aprobación
por la doctrina y jurisprudencia41 .
Mejor aceptación merece la jurisprudencia del Tribunal Fiscal de la
Nación, entre la cual se destaca la sentencia dictada en la causa "Acford"
de fecha 22 de julio de 196442 , que exp resó la relatividad del requisito
de "necesarios" para que los gastos sean deducibles y subraya el vínculo
teleológico que une los gastos a la obtención de la ganancia y a la
conservación de la fuente.
564
En principio exi ste o, por lo menos, deberá exi stir una coherencia
entre la naturaleza de las ganancias que conforman la base imponible y
las erogaciones que constituyen materia de deducción para obtener la
ganancia neta.
Por ejemplo, en la imputación al período fiscal tanto las ganancias
brutas como las deducciones correspondientes deben imputarse con
igualdad de criterio, en otros términos si se computan las ganancias
según los principios de lo devengado o de lo percibido en alguno de los
criterios particulares en los que dichos principios se articulan, deben
lograrse criterios uniformes o, mejor dicho, homogéneos.
Frente a un concepto de ganancia que comprende —t ambién—
los aum entos de capital como complemento de las rentas producidas por
fuentes permanentes, corresponde la deducción de las erogaciones o de
las pérdidas que disminuyen la renta total de la persona física o
sucesión ind ivisa o sociedad de capital estén o no relacionadas con la
obtención de alguna parte de dicha renta.
Es así como se abre camino la tendencia hacia la ind ependización de
las deducciones con respecto a las ganancias, por ejemplo: por la
amortización de inm uebles como pondremos de relieve oportunamente.
La misma tendencia se observa con respecto a la deducción de
los int ereses, según la trataremos en su oportunidad.
c) Las deducciones que admite la ley en su Título III no siempre son
gastos necesarios para obtener la ganancia o mantener la fuente; hay en
las normas legales vigentes numerosos casos de deducciones que no
son gastos, sino importes que afectan el valor patrimonial de ciertos
bienes o de la empresa en su conjunto o bien desgravaciones por
motivos de política fiscal.
Los gastos necesarios constituyen un grupo de deducciones de amplio
alcance y de aplicación no taxativa. Por ello, aun que no
estén ind icados exp resamente en los artículos del Título III de la ley, su
deducción es procedente, si los gastos son comprobados
fehacientemente y si se demuestra su relación teleológica con la
producción de la ganancia.
Las deducciones reunidas en el grupo de las concebidas como
compensación de la disminución del valor de los bienes o del patrimonio
del contribuyente y las desgravaciones por motivos de política fiscal, a
diferencia de los gastos necesarios, deben ser
establecidas exp resamente en la ley. No es admisible su deducción por
analogía o por creación jurisprudencial.
Obtenida la ganancia neta de la ganancia bruta por la resta de las
deducciones admitidas, el mecanismo de la determinación de la ganancia
565
neta sujeta a impuesto exi ge una previa operación de suma algebraica
de los resultados netos obtenidos dentro de cada categoría y entre las
distintas categorías. Así lo dispone el art. 1 9 de la ley en su primer
párrafo.
Decimos suma algebraica, porque ella implica no sólo sumar
ganancias sino también sumar quebrantos y, finalmente, compensar las
dos sumas entre sí.
La ley abre aquí el camino de la superación del resultado anual para
proyectar la suma algebraica de las ganancias y pérdidas hacia los años
venideros. En efecto, en virtud del segundo párrafo del art. 1 9 de la ley
la pérdida que constituye el resultado neto de un año después de
compensar las pérdidas con las ganancias del mismo año, será
compensable con las ganancias de los años siguientes hasta el décimo,
transcurrido el cual, el quebranto, si subsistiera, no será más
compensable43 .
Veremos, más adelante, las normas legales y reglamentarias que
rigen la compensación de los beneficios con los quebrantos y el arrastre
de éstos a los años futuros.
El beneficio neto sujeto a impuesto se obtiene restando del conjunto
de resultados netos las deducciones personales que la ley establece en
el art. 2 3. Subrayamos que, a pesar del silencio de la ley, este concepto
de ganancia neta sujeta a impuesto sólo rige para el impuesto mayor
dentro del sistema de impuestos personales y reales que rige en el
derecho de la Argentina, esto es, el impuesto personal global y
progresivo sobre las ganancias de las personas físicas residentes en el
país y las sucesiones ind ivisas. En efecto, las deducciones personales
del art. 2 3 en concepto de ganancia no imponible, cargas de familia y
deducción adicional sobre las rentas del trabajo son conceptos referidos
al impuesto personal, pero no tienen relevancia alguna para los
impuestos de tipo real que int egran el sistema.
7. INCREMENTOS PATRIMONIALES NO JUSTIFICADOS

Una disposición ubicada accidentalmente en laley 11.683 entre las
normas referentes al procedimiento de determinación de oficio, aplicables
a todos los impuestos cuya recaudación corresponde a la Dirección
General Impositiva, es la del entonces último párrafo del art. 25 de la ley
mencionada (t.o. en 1974 y sus modificaciones)4445. No es ésta una
anomalía, sino sólo una mala ubicación que nada quita ni agrega a la
validez de la norma46. Esta norma47establece una presunción legal
566
respecto a que es ganancia del año en el que se produjo elaumento
patrimonial cuyo origen no pruebe elinteresado. Es una forma de
establecer globalmente el monto de la renta imponible a través de la
comprobación de la diferencia entre la sustancia patrimonial al final del
ejercicio y al comienzo del mismo. Naturalmente, a la suma delaumento
patrimonial hay que adicionar lo consumido en el mismo período fiscal, a
menos que no se pruebe que el consumo fue cubierto con la realización
de objetos pertenecientes al patrimonio del contribuyente o de cualquier
otra manera.
8. DEDUCCIONES GENERALES
Las deducciones generales son las que la ley admite restar de las
ganancias de cualquier categoría y especie para obtener la ganancia
neta, de conformidad con el art. 1 7 de la ley.
Observamos que el art. 7 348 , el primero del Título III "De las
deducciones" reproduce cambiando la redacción, la norma del primer
párrafo del art. 1 7. Ello no es óbice a que la ley admita en las
disposiciones siguientes, la deducción por concepto que nada tienen que
ver con los gastos necesarios.
Las deducciones generales están comprendidas en los arts. 7 4 y 75
de la ley49 .
Las deducciones del art. 7 4 son las siguientes:
a) Losintereses de deudas, sus respectivas actualizaciones y los
gastos originados por la constitución, renovación y cancelación de las
mismas50.
Hemos sostenido y sostenemos que la deducción de losintereses
pasivos trasciende la hipótesis del gasto necesario51y por ello son
deducibles enteramente como ganancias negativas.
b) Las primas de seguros de vida con importe máximo actualizable.
Esta deducción abarca todas las sumas pagadasaunen diferentes años,
con la posibilidad de transferir para los años sucesivos elexcedente de
prima (art. 104 del decreto reglamentario). Es obvio que no se trata de un
gasto necesario, sino de una erogación con fines de previsión.
c) Son deducibles las donaciones a los fiscos nacional, provinciales y
municipales y a las entidades de bien público comprendidas en el art.
20,incs. e), f) y g)52. Esta deducción tiene el límite del 20%53de la
ganancia neta del año fiscal, pero losexcedentes podrán ser deducidos
en los dos ejercicios fiscalesinmediatos siguientes. Los importes diferidos
por tal concepto son actualizables.
567
d) Las contribuciones o descuentos para fondos de jubilaciones,
retiros, pensiones o subsidios, siempre que se destinen a cajas
nacionales, provinciales o municipales.
e) La amortización del saldo de revalúo de laley 17.33554.
f) Las sumas pagadas en concepto de alquiler de la casa-habitación
por las personas físicas. Esteincisointroducido por laley 22.438, como el
siguiente, tiende a equiparar el trato fiscal de los contribuyentes
propietarios de su vivienda con el de los que son simplesinquilinos55.
g) Los descuentos efectuados para aportes a obras sociales y los
importes abonados en concepto de cuotas o abonos ainstituciones que
presten cobertura médico-asistencial, correspondientes al contribuyente y
a las personas que revistan para el mismo el carácter de cargas de
familia.56
Las deducciones generales del art. 7 557 de la ley son las siguientes:
a) Impuestos y tasas que recaen sobre los bienes que producen
ganancias. Esta disposición se complementa con la del inc. d ) del art.
8 1 de la ley58 , que establece que no es admitida la deducción del
impuesto de esta ley y la de cualquier impuesto sobre terrenos baldíos y
campos no exp lotados. La combinación de las dos normas delimita el
campo en el que se opera válidamente la deducción de los impuestos.
Este tópico ha sido materia de controversias de la doctrina y la
jurisprudencia59 .
b) Primas de seguros generales. La norma en exa men dispone la
deducción para las ganancias de cualquier categoría, de las primas de
seguros que cubran riesgos sobre bienes que produzcan ganancias.
La deducción sólo alcanza a las primas de pólizas efectivamente
contratadas. El caso de siniestro por riesgos no asegurados está cubierto
por la norma del inc iso siguiente.
c) Las pérdidas ext raordinarias sufridas por caso fortuito o fuerza
mayor en los bienes que producen ganancias, como inc endios,
tempestades u otros accidentes o siniestros, en cuanto no fuesen
cubiertas por seguros o ind emnizaciones. Es ésta una disposición
sumamente liberal por cuanto admite deducir de la ganancia de un
determinado ejercicio una pérdida de capital. La reglamentación contiene
normas minuciosas acerca del cómputo de la pérdida deducible.
d) Pérdidas originadas por delitos de los empleados. La deducción
admitida por este inc iso responde a la necesidad de tener en cuenta a
favor del contribuyente el daño ocasionado por un ilícito cometido por un
empleado, frente al principio que los empleadores responden por los
actos de sus empleados.
e) Gastos de movilidad, viáticos y otras compensaciones análogas.
568
Las sumas deducibles por los conceptos mencionados están sujetas a
control de la DGI por exp resa delegación de la norma legal. Las
sumas exc edentes de las reconocidas como justificadas serán
consideradas como ganancias de la tercera y de la cuarta categoría
según corresponda de conformidad con lo dispuesto en el penúltimo
párrafo del art. 4 8 y el último párrafo del art. 7 260 . Esta deducción
comprende —t ambién— los gastos denominados de representación. Los
importes deducibles por ese concepto dependen de cada caso, habiendo
sido derogada una resolución general de la DGI que establecía un
régimen general para dichos gastos.
f) Amortizaciones por desgaste y agotamiento y pérdidas por desuso.
La deducción de las amortizaciones constituye una medida tendiente a
la conservación de la fuente productora y, por consiguiente, al
mantenimiento de la ganancia.
Hay dos deducciones comprendidas entre las amortizaciones; una
consiste en la pérdida de valor de los bienes de uso, por su desgaste
físico y económico; la otra se refiere al agotamiento de las fuentes en el
caso de las ind ustrias ext ractivas y de las exp lotaciones forestales. Los
dos conceptos son totalmente distintos y lo es también el concepto de
pérdida por desuso.
Los arts. 7 6 y 7761 de la ley contienen las normas referentes al
régimen de las amortizaciones tanto de los bienes de uso muebles como
para los inm uebles. Ha quedado, en cambio, librado al decreto
reglamentario un principio de suma importancia, esto es, que la
deducción de las amortizaciones es ind ependiente de la registración y
cómputo de análogo concepto en la contabilidad comercial del
contribuyente. Este principio tiene como corolario que las amortizaciones
contables en cantidad mayor o menor que la establecida a los efectos de
la deducción deben ajustarse a éstas. Es éste un caso manifiesto
de ind ependencia del balance impositivo respecto del balance comercial
(art. 1 07 del decreto reglamentario62 ).
9. DEDUCCIONES NO ADMITIDAS
La ley enumera en su art. 8 163 las deducciones no admitidas,
cualquiera fuera la categoría de ganancia. Ellas son:
a) Los gastos personales y de sustento del contribuyente y de su
familia. Esta norma deja a salvo las deducciones llamadas personales,
dispuestas en los arts. 2 2 y 23 de la ley.
569
b) Intereses de los capitales inv ertidos en la empresa por el dueño o
socio64 .
Esta prohibición se exp lica porque la ley de impuestos a las
ganancias grava en conjunto la ganancia de la empresa sin determinar
separadamente lo que es retribución del trabajo del dueño o socio, ni lo
que constituye el int erés del capital aportado por él y, finalmente, lo que
es beneficio puro del empresario, como ing reso residual, después de
pagados todos los factores de la producción.
c) Remuneración o sueldo del cónyuge o pariente del contribuyente.
Esta deducción no admitida conoce una exc epción, en el caso en que
se demuestre una efectiva prestación de servicio, pudiéndose —
e ntonces— deducir la remuneración abonada en la parte que no exc eda
a la retribución que, usualmente, se pague a terceros por la prestación de
tales servicios, siempre que no exc eda a la abonada al empleado —n o
pariente— de mayor categoría. También esta última limitación puede ser
dejada sin efecto por disposición de la DGI .
d) El impuesto de esta ley y cualquier impuesto sobre terrenos baldíos
y campos que no se exp lotan.
Estas dos prohibiciones responden ambas a razones técnicas pero
muy diferentes entre sí. En efecto, la no deducibilidad del propio
impuesto a las ganancias responde a la definición misma de la ganancia
gravada. El propósito del legislador consiste en medir el impuesto según
las ganancias antes del impuesto y no sobre la ganancia después del
impuesto.
La no deducibilidad de los impuestos sobre terrenos baldíos y campos
no exp lotados se justifica por cuanto dichos terrenos y campos no son
productores de ganancias y, por lo tanto, los impuestos que recaen sobre
ellos no pueden considerarse como gastos necesarios para producir
rentas.
e) Las remuneraciones o sueldos que se abonan a miembros de
directorios, consejos u otros organismos que actúen en el ext ranjero y
los honorarios y otras remuneraciones pagadas por el asesoramiento
técnico financiero o de otra índole prestado desde el ext erior, en los
montos que exc edan de los límites que, al respecto, fije la
reglamentación. Esta deducción no es admitida sólo en el caso que sus
montos exc edan de los límites reglamentarios. A contrario sensu , si las
sumas pagadas por los conceptos mencionados no exc eden los límites
reglamentarios, su deducción es admitida de acuerdo con las normas
generales pertinentes. La reglamentación en el art. 1 2665 fija los límites
en relación con las ventas o ing resos que se tomen como base
contractual y con el monto de la inv ersión relativa al asesoramiento
570
prestado. Estos límites se refieren al asesoramiento técnico financiero o
de otra índole. En lo que concierne a las remuneraciones o sueldos que
se abonen a miembros de directorios, etcétera, los límites están fijados
como porcentajes de la utilidad comercial del ejercicio.
f) Las sumasinvertidas en la adquisición de bienes y mejoras de
carácter permanente con los gastos correspondientes a dichas
operaciones66.
Huelga decir que se trata del empleo de la ganancia, ine ludiblemente
posterior a la ganancia producida. Sólo una norma de exc epción podría
admitir la deducción con fines de promoción de ciertas inv ersiones.
g) Las utilidades del ejercicio que se destinen al aum ento de capitales
o a reservas de las empresas, cuya deducción no se admite
especialmente en esta ley.
El fundamento de la prohibición de los importes con los destinos
mencionados, es análogo al de la norma del inc iso anterior. De la misma
manera debe reconocerse la exc epción del propósito de inc entivación.
h) La amortización de llave, marcas y activos similares. Es sumamente
discutible el fundamento por el cual no se admite esta deducción.
También es criticable la mención final de activos similares. ¿Lo son, por
ejemplo, las patentes y otros activos inm ateriales?67 .
i) Donaciones no comprendidas en el art. 7 4, inc. c )68 , las
prestaciones de alimentos, ni cualquier otro acto de liberalidad en dinero
o en especie.
Esta disposición en parte es una simple consecuencia de la norma
que admite la deducción de las donaciones siempre que se cumplan los
requisitos legales. Es evidente la no deducibilidad cuando dichos
requisitos no sean observados.
La no deducibilidad de las prestaciones de alimentos es sólo en parte
una consecuencia de la deducción personal por cargas de familia. Por
ello la norma en exa men es muy controvertible.
Los actos de liberalidad en dinero o en especie no son deducibles por
la misma razón que las donaciones que carecen de los requisitos legales.
j) Quebrantos por operaciones ilícitas. Se suele fundar esta norma
como ya hemos dicho en el principio exp resado por el emperador
Vespasiano como respuesta a la crítica formulada por su hijo Tito con
motivo de la creación de un gravamen sobre ciertas ins talaciones
sanitarias, esto es, que el oro no huele.
También se funda en la consideración que nadie puede alegar en su
favor la consecuencia de su conducta ilícita.
Hay quien desaprueba la no admisión de esta deducción por el
principio de simetría según el cual hay o debe haber una posición
571
coherente entre la imponibilidad de las ganancias y la deducibilidad del
quebranto como resultado de una misma actividad. Por lo tanto, si se
rechaza la deducción del quebranto tampoco puede gravarse la ganancia
producida por una actividad ilícita.
k) Los beneficios separados para formar la reserva legal de una
sociedad.
Esta norma parece superflua por cuanto el destino a reserva legal de
un porcentaje de la ganancia es un hecho posterior a la ganancia misma
que forma parte de la base imponible. Su formulación como una de las
deducciones no admitidas se justifica únicamente por razones históricas,
porque durante mucho tiempo los fondos destinados a constituir la
reserva legal de las sociedades anónimas eran deducibles a los efectos
del impuesto a los réditos69 .
10. GANANCIAS DE LA PRIMERA CATEGORÍA

Iniciamos ahora el estudio de las ganancias clasificadas en las cuatro
categorías. El análisis se efectuará conforme con el siguiente esquema:
Ganancias brutas.
Ganancias exe ntas.
Fuente de las ganancias.
Imputación de las ganancias al año fiscal.
Deducciones especiales.
Ganancias brutas de la primera categoría

Son ganancias brutas de la primera categoría, de acuerdo con el art.
4 1 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)70 en tanto no
corresponda inc luirlas en la tercera, las que a continuación se reseñan:
a) El alquiler en dinero o en especie, por la locación de inmuebles
urbanos o rurales71.
b) La contraprestación que recibe el propietario de un inm ueble por la
constitución a favor de otro sujeto de derechos reales de usufructo, uso,
habitación o anticresis72 .
Esta norma aparentemente clara ocasiona problemas
de int erpretación. Hay que distinguir dos hipótesis: 1) En el caso de
establecerse una contraprestación de carácter periódico, estamos, sin
duda, frente a una ganancia de conformidad con el estricto concepto de
la teoría de las fuentes. 2) Cuando la contraprestación es una suma de
572
dinero pagada una tantum por la constitución del derecho real, no hay
fruto periódico de fuente permanente, sino el precio de una enajenación
de una parte del contenido económico del derecho de propiedad.
En este caso, ese precio no puede ser conceptuado como ganancia,
como tampoco lo sería el precio de venta del inm ueble, o sea la
contraprestación por la transferencia del dominio pleno.
c) El valor de las mejorasint roducidas en el inm ueble por el
arrendatario o el inq uilino, que constituyan un beneficio para el
propietario sin obligación de éste de ind emnizar a aquéllos, total o
parcialmente.
El punctum dolens de esta norma es que las inv ersiones hechas por
locatarios o arrendatarios por mucho que hayan costado a dichos
sujetos, no siempre se traducen objetivamente en un aum ento del valor
del inm ueble, que pueda considerarse como una ganancia para el
propietario o, por lo menos, es difícil probar estas circunstancias en uno u
otro sentido.
Las mejoras (art. 4 1, inc. c ]) de la ley y art. 5 1, inc. f ] del D.R. t.o. en
197973 ) int roducidas en los inm uebles por los arrendatarios e inq uilinos
en la parte en que los propietarios no estén obligados a ind emnizar y
que representan un real beneficio para la propiedad, acrecentando su
valor, se distribuirán en los años que resten para la exp iración del
contrato, y se computará el importe resultante como ganancia bruta de
cada año. Así lo establece la norma reglamentaria citada.
El segundo párrafo de ese inc iso aclara que si el contrato de locación
no estipulara un término cierto, o cuando no exi sta contrato por escrito o
no se determine el valor de las mejoras, por cuya causa el locador
desconozca el importe que ha de agregar a la ganancia bruta
del inm ueble, la Dirección fijará el procedimiento a adoptar en cada
caso.
d) La contribución directa o territorial y otros impuestos que gravan la
propiedad, tomados a su cargo por el locatario74.
Se trata de gravámenes a cargo del propietario. Si éste pacta con el
locatario que sea este último quien tome a su cargo dichos tributos, esta
cláusula representa para el propietario locador un suplemento de alquiler
o arrendamiento, que constituye una ganancia de la primera categoría
como lo es el ing reso del inc. a ).
En lo referente a las distintas especies de ganancias brutas, el art. 5 1
del decreto reglamentario (t.o. en 1979)75 repite —s alvo algunos
cambios de ubicación— la enunciación de las ganancias del art. 4 1 de la
ley. Además, el reglamento se exp laya sobre la imposición de las
ganancias devengadas, salvo las inc obrables (art. 4 1, inc. a ] de la ley,
573
art. 5 1, inc. a ] del D.R., t.o. en 1979)76 , o sea aquéllas no cobradas al
finalizar el juicio de desalojo y de cobro de pesos. Agrega que las sumas
ya deducidas como inc obrables se computarán como ganancias en el
año en el que aquéllas se hayan recuperado.
e) Las sumas pagadas por inquilinos o
arrendatarios de inm uebles por el uso de muebles u otros accesorios
o por servicios suministrados por el propietario77 .
Aunque no se trata propiamente de rentas del suelo, los bienes
muebles y los servicios prestados por los propietarios son remunerados
por los locatarios con sumas de dinero adicionales del alquiler
del inm ueble. La ley las considera como rentas de la primera categoría
por las razones ind icadas.
f) Valor locativo computable por los inmuebles ocupados por sus
propietarios para recreo, veraneo y otros fines semejantes.
Se trata de una renta subjetiva o psíquica o presunta, según la
doctrina más compartida, o de una renta real según la teoría de Irving
Fisher.
La ley no ha comprendido en esta norma el valor locativo de la casa
habitación ocupada por su propietario, que constituye el caso más
importante de inc lusión de una renta inm obiliaria presunta. La razón de
ello es la exe nción establecida para la misma según lo dispuesto en
el inc. o ) del art. 2 0 de la ley, y 31 de su decreto reglamentario78 .
Débese recordar que si estos bienes inm uebles usados por sus
propietarios para los fines suntuarios ind icados arrojan quebranto, éste
no se computa. Así lo establece el último párrafo del art. 1 7 de la ley.
Igualmente es digno de mención el problema de la utilización por sus
propietarios de bienes muebles tales como moblaje, vehícu-
los aut omotores, lanchas y yates, que no
están exp resamente ind icados como imponibles, pero que bien podrían
ser considerados como ejemplos de ganancias
no inc luidas exp resamente en las enunciaciones de las diferentes
categorías.
Por otra parte, si las rentas psíquicas o presuntas tuvieran como
condición de gravabilidad la de ser establecidas en forma exp resa entre
las ganancias imponibles, no habría necesidad de enunciar
como exe ntas, en el inc. o ) del art. 2 0 de la ley, la renta presunta de la
casa habitación ocupada por sus propietarios.
g) Valor locativo o arrendamiento presunto de inmuebles cedidos a
terceros en uso gratuito o a precio indeterminado.
Esta disposición ha sido dictada por el legislador haciendo suya la
doctrina sostenida por la aut oridad administrativa y rechazada
574
judicialmente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa
"Santamarina v. Dirección General de Impuesto a los Réditos".
Repetimos aquí la tesis sostenida veinte años atrás, respecto a que la
atribución al propietario del inm ueble de la renta presunta podría ser
discutida en ciertos casos, por ejemplo cuando la cesión gratuita del uso
del inm ueble es de tiempo determinado, no rescindible ad nutum por el
propietario. En tal hipótesis podría sostenerse la atribución de la renta al
cesionario.
Frente a la atribución legal de la renta presunta al propietario
del inm ueble, sin exc epción, debe admitirse que este sujeto es un
sustituto que es responsable por una deuda ajena, con derecho a
reclamar del cesionario la suma del impuesto pagado en su lugar.
h) Renta de la sublocación de inmuebles.
El último párrafo del art. 4 1 de la ley inc luye en la renta de la primera
categoría el producto de la sublocación de inm uebles. Es ésta, una
razonable asimilación de la renta de la sublocación a la de la ocasión.
De las sumas que produzca la sublocación o subarrendamiento se
deducirá la proporción que corresponda a la parte sublocada de los
gastos siguientes79 :
a) Alquileres o arrendamientos devengados a su cargo, en dinero o en
especie.
b) La contribución inm obiliaria y otros gravámenes o gastos que haya
tomado a su cargo.
c) El importe de las mejoras realizadas por ellos que queden a
beneficio del propietario en la parte no sujeta a reintegro. Este importe se
distribuirá proporcionalmente de acuerdo con el número de años que
reste para la exp iración del contrato de locación. Como se ve, muchos
de los que son beneficios del propietario constituyen gastos para el
locatario, quien como sublocador puede deducirlos, para determinar su
renta neta, del alquiler de la sublocación.
Ganancias exe ntas de la primera categoría

Con respecto a las exe nciones de las ganancias de la primera
categoría hay que distinguir:
a) En primer lugar, todas las exe nciones establecidas en razón del
sujeto que obtiene las ganancias, contenidas en el art. 2 0 de la ley
(inc s. a] a g], inc lusive) o en las leyes especiales. Las
entidades exe ntas lo son con respecto a todas las ganancias, de
575
cualquier categoría o especie y, por lo tanto, también con respecto a las
de la primera categoría.
b) En segundo lugar, deben considerarse las exe nciones establecidas
en razón del sujeto, pero limitadas a las rentas de la primera categoría.
Están comprendidas en este tipo de exe nciones las ganancias de los
edificios de propiedad de países ext ranjeros destinados a oficina o casa-
habitación de sus representantes, a condición de reciprocidad (ley
2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones, inc. c ] del art. 2 0)80 .
c) En tercer lugar, la exe nción meramente objetiva que la ley
establece en el inc. o ) del art. 2 0, para el valor locativo de la casa-
habitación ocupada por su propietario.
Esta exe nción carece de fundamentación válida. En ninguna
disposición legal está gravado el rédito de inm uebles no ocupados ni
cedidos en uso de terceros gratuitamente. Mal
puede exi mirse exc epcionalmente la renta de esta especie, si en
ninguna parte de la ley se grava en general el goce gratuito
de inm uebles, no ocupados lucrativamente por terceros, ni en forma más
general aún las rentas subjetivas o presuntas.
Fuente de las ganancias de la primera categoría

El principio de territorialidad que se aplica decisivamente en las
relaciones entre el Fisco y los propietarios y usufructuarios, usuarios,
etcétera, y los inq uilinos o arrendatarios o aparceros implica que puede
trazarse una línea divisoria segura entre las rentas de fuente argentina —
s ujetas al impuesto— y de fuente ext ranjera no gravables.
La aplicación práctica de este principio no ofrece dificultad alguna
respecto a la gravabilidad de las ganancias.
Las ganancias de la primera categoría provenientes de inm uebles
situados en la República Argentina son de fuente argentina, mientras que
las ganancias provenientes de inm uebles situados en
territorios ext eriores son de fuente ext ranjera y, por lo tanto, no
gravadas. Es ésta la delimitación del ámbito espacial humano en el cual
están comprendidas las ganancias gravadas.
Imputación de las ganancias de la primera categoría al año fiscal

Corresponde imputar las ganancias de la primera categoría al año
fiscal en el cual se devengaron.
576
La misma imputación al año fiscal del devengamiento corresponde a
los gastos y demás deducciones admitidas (art. 5 2 del decreto
reglamentario, t.o. en 197981 ).
Valor locativo. Concepto y determinación

La ley en su art. 4 2, primer párrafo, establece la presunción legal de
que el valor locativo de todo inm ueble urbano no es inf erior al fijado por
la Administración General de Obras Sanitarias de la Nación o, en su
defecto, al establecido por las Municipalidades para el cobro de la tasa
de alumbrado, barrido y limpieza. A falta de esos índices la Dirección
General Impositiva queda aut orizada para estimar el valor locativo
(podrá ser apreciado, dice la norma). A propósito, hace años que no se
determina más el valor locativo.
Igual facultad de proceder a estimar de oficio la ganancia, en los casos
de inm uebles cedidos en locación, usufructo, uso, habitación o anticresis
por un precio inf erior al arrendamiento que rige en la zona en la que
aquéllos están ubicados, le otorga a la DGI el segundo párrafo del mismo
artículo.
Complementan las normas de la ley sobre el valor locativo los arts.
4 8, 49 y 50 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)82 .
Arrendamiento en especie
Los arrendamientos rurales son frecuentemente estipulados en
especie. En tal hipótesis se considera como ganancia del propietario
del inm ueble el valor de los productos recibidos. Se entiende por valor el
de su realización en el año fiscal, o, en su defecto, el precio de plaza al
final del mismo. En este último caso, la diferencia entre el precio de venta
y el precio de plaza se computará como ganancia o pérdida del año en el
que se realizó la venta (art. 4 3 de la ley).
La última norma de la ley acerca de las ganancias de la primera
categoría es la del art. 4 4, según el cual los contribuyentes que
transmitan gratuitamente la nuda propiedad y conserven para sí el
derecho a los frutos, cualquiera fuere su clase, uso o habitación, deben
pagar el impuesto sobre el precio de la locación o el valor locativo según
corresponda, sin deducir importe alguno en concepto de alquileres o
arrendamientos, aun cuando se hubiere estipulado su pago.
577
Debe observarse, desde el punto de vista de un lenguaje técnico
adecuado para el derecho tributario, que dicho artículo dispone
impropiamente que los propietarios que enajenaron la nuda propiedad
reservándose el uso y goce del o de los inm uebles, deberán declarar la
ganancia que obtengan, sin deducir importe alguno que a cambio de la
nuda propiedad pudiera serle pagado. La anomalía en la redacción de
esta norma consiste en poner énfasis en la declaración de la ganancia en
lugar de subrayar el pago del impuesto liquidado conforme con la
disposición legal.
Deducciones de la primera categoría. Determinación de la ganancia neta

Dos premisas nos int roducen en este tema. La primera es que para
llegar a la base imponible del impuesto a las ganancias hay que pasar
del concepto de renta bruta al de renta neta. Este paso se efectúa
mediante las deducciones objetivas y éstas comprenden los gastos
necesarios para obtener los réditos y mantener y conservar la fuente de
esa clase de ganancias, y otras sumas en concepto de franquicias o de
medidas de política financiera en el marco de la política económica
general orientada hacia la redistribución del ing reso nacional, la
estabilización económica y el desarrollo económico y social.
La segunda premisa es la convicción que las deducciones
constituyen—frecuentemente— escapatorias para sustraer a la
imposición verdaderas rentas que se esconden bajo el rótulo de
deducciones objetivas cuando son, en realidad, empleos de la renta para
adquirir bienes de consumo o de uso, o sea una utilidad directa derivada
de gastos de consumo.
Como principio general, referente a la deducción de los gastos, el art.
5 2 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)83 , en su encabezamiento
formula la salvedad que los gastos u otras sumas a deducir, deben
corresponder al período por el cual se efectúa la declaración. Es digna de
mención esta norma que se enlaza con lo dispuesto en el
encabezamiento del art. 4 1 de la ley respecto a que la deducción
corresponda, para ser admitida, al período fiscal por el cual se formula la
declaración. Trátase, en nuestra opinión, de un énfasis desmedido de los
aspectos formales de la liquidación que se efectúa respecto de la renta
de la primera categoría, mientras deberían privar las circunstancias que
determinan el carácter de deducibilidad de los gastos vinculados con la
producción de las ganancias, sin tener en cuenta el domicilio del
contribuyente.
578
Son, pues, deducibles de las ganancias brutas correspondientes al
mismo período fiscal, para obtener las ganancias netas:
a) Los impuestos y tasas que gravan el inmueble. Debe aplicarse
respecto a esta norma, el principio de la concomitancia de los gastos con
los ing resos gravados; pero no es necesario que las erogaciones hayan
sido efectuadas o estén por serlo, atento a que, como se exp uso
anteriormente, la imputación de los gastos como la de las ganancias
brutas para las rentas de la primera categoría, debe efectuarse al año
fiscal en el que se devengaron.
Los impuestos y tasas a deducir son los gravámenes reales que se
aplican en el orden provincial o local y afectan la propiedad de
los inm uebles. El decreto reglamentario ofrece como ejemplo la
contribución inm obiliaria o gravámenes análogos
(impuestos inm obiliarios de las provincias), los gravámenes municipales
(por ejemplo, por alumbrado, barrido y limpieza, contribuciones por
pavimento urbano, caminos y rutas, contribución de mejoras por vialidad
nacional y provincial, tasas de obras sanitarias nacionales o provinciales,
etc.).
b) Amortizaciones de edificios y demás construcciones y los gastos de
mantenimiento según las normas de los arts. 7 6 y 78 de la ley y por el
reglamento (t.o. en 1979)84 , y amortizaciones de los bienes muebles (art.
5 1, inc. c ] del reglamento, t.o. en 1979 y art. 7 7 de la ley85 ).
El art. 5 3 del reglamento (t.o. en 1979) admite que las ins talaciones
de los inm uebles cuya vida útil fuera inf erior a cincuenta años, sean
amortizadas por separado, de acuerdo con las normas establecidas en el
art. 9 0 de la ley86 .
c) Intereses . Los int ereses devengados por las deudas hipotecarias
y, en su caso, los int ereses contenidos en las cuotas de compra
de inm uebles a plazos, de pavimentación o de contribución de mejoras,
son deducibles sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 1 03 del decreto
reglamentario (t.o. en 1979) pero no la amortización inc luida en los
servicios de la deuda87 .
d) Las primas de seguros que cubran riesgos sobre los inm uebles que
producen ganancias. Se trata de una erogación periódica, que es la
prestación del asegurado, que se int ercambia con la prestación de la
compañía aseguradora, que es la asunción del riesgo y la ind emnización
al asegurado si se verifica el siniestro. Es, típicamente, un gasto
periódico para mantener la fuente de la ganancia.
En la hipótesis de los inm uebles que se revalúen con efecto
retroactivo motivando una diferencia en más en el monto de los
gravámenes que recaen sobre los inm uebles, dichas diferencias serán
579
imputadas en su totalidad al año fiscal en cuyo transcurso fueran fijados
los nuevos valores.
Esta imputación está dispuesta por el segundo párrafo del art. 5 1 del
decreto reglamentario88 . Una norma creada por el decreto reglamentario
sin respaldo siquiera genérico en una disposición de ley, es la del tercer
párrafo del art. 5 2 del decreto reglamentario (t.o. en 1979), respecto a
que no son deducibles los rubros de los apartados a), b) y d) con
referencia a los inm uebles cuyo valor locativo está exe nto en virtud
del inc. o ) del art. 2 0 de la ley, esto es: la casa habitación ocupada por
su propietario. Por exc epción, el art. 5 2 del reglamento (t.o. en 1979),
admite la deducción de los int ereses de la deuda hipotecaria y, en su
caso, los int ereses contenidos en las cuotas de compra de inm uebles a
plazos, aun que se trate de la vivienda propia del contribuyente, cuya
renta presunta está exe nta por el inc. o ) del art. 2 0 de la ley y lo
confirma el art. 1 03, segundo párrafo, del reglamento (t.o. en 1979)89 .
Estamos convencidos de la ilegitimidad de esta exc epción dispuesta
por una norma reglamentaria, pero creemos estar en una de aquellas
situaciones en las que nadie puede lograr hacer prevalecer la norma
legal desestimando la norma reglamentaria, por cuanto los beneficiarios
de la disposición cuestionada no impugnarán por ilegítima
e inc onstitucional la norma que los beneficia y otros contribuyentes no lo
harán por falta de acción, no teniendo int erés en la cuestión. Sólo en los
ordenamientos jurídicos de los países que admiten la acción
popular (actio popularis) de inc onstitucionalidad podría inv alidarse una
norma de este tipo.
11. GANANCIAS DE LA SEGUNDA CATEGORÍA

Las rentas de la segunda categoría son las rentas de capitales. Esta
denominación no siempre es adecuada al contenido de dichas rentas.
Ganancias brutas de la segunda categoría

El art. 4 5 de la ley enumera las ganancias de la segunda categoría
con el rótulo de "Renta de Capitales".
La enumeración no es exh austiva y está condicionada, como ya
vimos para la primera categoría, a que dichas rentas no estuvieran
comprendidas en otra categoría.
Según la norma mencionada son ganancias de la segunda categoría:
580
a) La renta de títulos, cédulas, bonos, letras de "Tesorería
debentures", cauciones o créditos en dinero o valores privilegiados o
quirografarios y toda suma que sea el producto de la colocación del
capital, cualquiera sea su denominación o forma de pago90.
Podemos comenzar por el final el comentario a esta norma. En efecto,
la última parte de este inc. a ) contiene un concepto general que abarca
también todos los productos de títulos-valores y créditos resultantes de
contratos de mutuo o préstamo de dinero o de cosas muebles, o sea
todas las ganancias mencionadas especialmente. También forman parte
de esta enunciación, aun que la norma no los nombre exp resamente,
los int ereses por préstamos o por operaciones de descuento.
Es oportuno tener presente que muchas de estas ganancias
están exe ntas, tanto en lo referente a las rentas de títulos públicos y
demás títulos-valores emitidos por el Estado u otro ente público, como
respecto de los int ereses (ver art. 2 0, inc s. k], y h], respectivamente).
La enunciación general del inc. a ) consiste en "Toda suma que sea el
producto de la colocación del capital, cualquiera que sea su
denominación o forma de pago". Por ejemplo, sin ser
nombrado exp resamente, es fruto de la colocación del capital el
resultado de las operaciones de "pase" bursátil o en el mercado de
divisas. Tal vez la ley pretenda que estas ganancias
estén ind icadas exp resamente en cuanto se menciona en este inc iso la
renta de... "cauciones", atento a que la designación corriente en la Bolsa
de los pases es la de préstamos con caución bursátil.
Intereses presuntos: ante la posibilidad que en los contratos las partes
oculten el tipo de int erés pactado, especialmente si éste se estructura
como un descuento en el que el reconocimiento de la deuda por el
prestatario ya comprende el capital e int ereses, ante otras posibilidades
en las que los documentos no consignen los int ereses y no haya manera
fácil para su determinación o, quizás también como int imidación a los
posibles evasores, la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)
como la ley antecesora, del impuesto a los réditos, ha establecido en el
art. 4 791 unas presunciones, de acuerdo con los siguientes principios:
1. La primera presunción rige en el supuesto que no se determine en
forma exp resa el tipo de int erés y se dé alguna de las siguientes
hipótesis: que la deuda sea consecuencia de un préstamo (contrato de
mutuo) o de venta de inm uebles (saldo de precio con o sin garantía
hipotecaria), etcétera. Esta enunciación no es, evidentemente, taxativa,
lo demuestran así la exp resión toda deuda; la siguiente, "sea ésta la
consecuencia de un préstamo, de venta de inm uebles"; y, sobre todo, el
"etcétera" no acompañado por calificación ni condición alguna. La
581
mención ejemplificativa de la renta de inm uebles es causa de confusión,
por cuanto podría sugerir la int erpretación que las ventas de bienes
muebles, por ejemplo, aut omóviles, tractores y otros que se suelen
vender a plazos, no darían lugar a la presunción. Pero los argumentos
que hemos mencionado, no ofrecen lugar a dudas. Por ello, los ejemplos
podrían multiplicarse.
2. Cuando se verifiquen los supuestos previstos en el art. 47 de la ley
2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)92 , se presume, salvo prueba
en contrario, que la deuda devenga un tipo de int erés no menor al fijado
por el Banco de la Nación Argentina para los descuentos comerciales. Se
trata de una presunción contra la cual se pueden oponer pruebas tanto
para demostrar la ine xistencia de int ereses, como respecto a la tasa de
éstos. El tipo de int erés que surge de la presunción legal es no menor
del que fije el Banco de la Nación para los descuentos comerciales. El
art. 5 9 del reglamento (t.o. en 1979), aclara que dicho tipo será el
vigente a la fecha de realización de la operación93 .
Es necesaria una aclaración respecto de ese int erés mínimo que la
ley asocia con el que fija el Banco de la Nación para los descuentos
comerciales. En efecto, una cosa es el int erés que se devenga con el
transcurso del tiempo y otra la tasa de descuento que disminuye de
antemano el monto del capital prestado y que, por lo tanto, representa un
tipo de int erés real mayor que el tipo nominal. En otros términos, por
ejemplo, una tasa de descuento del 10% anual implica un tipo de int erés
del 11,1. Ahora bien, de acuerdo con la norma mencionada, la
presunción es que la deuda devenga el tipo de int erés no menor que el
fijado para descuentos, o sea el tipo de int erés que resulta de la tasa del
descuento fijada por el Banco según el ejemplo, será la tasa del 11,1% y
no la del 10%. Habría que tener en cuenta, las modalidades de
los int ereses pactados, o sea, por adelantado o por períodos vencidos, y
la duración del período adelantado. Sobre la presunción legal y las
pruebas eficaces para destruirlas se ha pronunciado el Tribunal Fiscal de
la Nación en los aut os "Casa Piano".
3. La norma que comentamos se aplica también cuando la deuda
tenga una actualización legal, en cuyo caso la tasa de int erés presunta
se determinará de acuerdo con la corriente en plaza para ese tipo de
operaciones. La ley delega en la reglamentación esta determinación. Y el
decreto reglamentario (t.o. en 1979) ha cumplido su cometido,
estableciendo en el segundo párrafo del art. 5 194 que "se considerará
como int erés corriente en plaza el establecido para el pago de los
servicios de la renta" de las denominadas "Cédulas Hipotecarias
Argentinas" por el art. 1 º del decreto 1529/1976 o el que se encuentre
582
vigente para el pago de dichos servicios en oportunidad de celebrarse la
operación.
4. En las operaciones de venta de inm uebles a plazos y, con
mayor int ensidad, cuando sean muchas las cuotas pactadas y por largos
plazos, el segundo párrafo del art. 4 795 presume, sin admitir prueba en
contrario, que la operación devenga int ereses de un tipo no menor que
el de los descuentos comerciales practicados por el Banco de la Nación.
Esto ha sido int erpretado por el Tribunal Fiscal en el sentido que en cada
cuota a cargo del deudor se presume que un determinado porcentaje,
según el monto de la deuda y la ext ensión de los plazos,
representa int ereses, y no, como pretendía la DGI que al monto de cada
cuota debería sumarse una cantidad determinada como int erés según el
tipo de los descuentos comerciales del Banco de la Nación. Confirmando
el carácter juris et de jure de esta presunción, el art. 4 7 en su último
párrafo, in fine96, agrega que la presunción rige aun cuando se
estipule exp resamente que la venta se realiza sin computar int ereses.
b) Beneficios de la locación de cosas muebles y derechos, regalías y
subsidios periódicos .
Antes de exa minar estas ganancias, no podemos dejar de poner en
evidencia las imperfecciones de la ley en esta materia. Así se clasifican
las diferentes ganancias reunidas bajo el nombre y el régimen de la
segunda categoría y a ese efecto, se compone una enumeración de
aquéllas en distintos apartados. Sin embargo, se reúnen, en algunos
apartados, diferentes supuestos que, ni siquiera, son análogos o
semejantes entre sí.
El primer tipo de ganancia contemplado en el inc. b ) del art. 4 5 es el
producto de la locación de cosas muebles y derechos.
En cuanto a las regalías, se trata de una contraprestación periódica en
dinero por la cesión del dominio o bien del uso y goce de un inv ento,
patente de inv ención, procedimiento técnico, derecho de aut or, derecho
de exh ibición de una película cinematográfica, grabación musical o de
recitación en prosa o en poesía, etcétera, medida por unidades de
producción o de venta o de exp lotación, o por cuantos ing resos brutos
se han obtenido por las ventas o prestaciones de servicios.
El art. 4 6 de la ley vigente97 contiene, después de la enunciación que
antecede y que hemos reproducido casi literalmente del texto legal, un
etcétera, que deja abierto el camino para otras formas de colocación del
capital, análogas a las exp resamente nombradas. Para sugerir un
posible ejemplo, puede plantearse el caso de regalías en especie o
mediante acciones liberadas de la empresa que recibe la cesión o
licencia de uso de los bienes materiales.
583
Subsidios periódicos: queda, antes que nada, también la figura de los
subsidios periódicos (art. 4 5, inc. b ]).
No debe ext rañar que se considere como renta imponible un subsidio
periódico, puesto que el adjetivo exp resado en ese concepto implica un
fenómeno asimilable al concepto de ganancia imponible.
Pueden considerarse como subsidios periódicos las subvenciones que
el Estado preste a empresas ind ustriales para inc entivar la producción
de alguna mercadería para favorecer al consumidor o bien para proteger
una rama de la producción primaria o de la ind ustria. También pueden
ser colocados bajo el concepto de subsidios periódicos, las becas de
estudio o perfeccionamiento científico o artístico. Sin embargo, por su
naturaleza, las becas parecen pertenecer más bien a una compensación
de la actividad personal del trabajo int electual, correspondiéndoles la
ubicación entre las rentas del trabajo o sea, en la cuarta categoría, más
precisamente en el apartado c) del art. 7 2 de la ley98 , que pueden no ser
periódicas. Su clasificación en la cuarta categoría se funda en la
condición de que tenga su origen en el trabajo personal.
Queda abierto el problema de la clasificación de los subsidios, cuando
no sean periódicos ni se originen en el trabajo personal; se presentan
dos soluciones alternativas: considerar que los subsidios no constituyen
una ganancia imponible, o bien que deben ser considerados como
ganancia de la tercera categoría, por el carácter residual de esta
categoría.
Si se acepta la doctrina que considera a la ley vigente como acogida a
la teoría de las fuentes, los subsidios no periódicos no constituirían
ganancia imponible según el concepto del primer apartado del art. 2 º.
Pero si el beneficiario del subsidio, fuera una sociedad de capital, o de
otra índole, o una empresa unipersonal, tal subsidio no periódico sería
ganancia imponible, según el apartado 2 del art. 2 º.
c) Rentas vitalicias y participación en seguros sobre la vida .
Las rentas vitalicias constituyen el objeto de un contrato aleatorio por
el cual una parte entrega a la otra la propiedad de uno o más bienes o
una suma de dinero, a la vez que la otra se obliga a pagar a la primera o
a terceras personas que ésta designe, una renta periódica mientras dure
la vida de la persona que cede el capital de otras personas designadas
en el contrato. Es un contrato aleatorio por cuanto el que recibe un
capital cierto en dinero o en especie, se obliga a pagar la renta vitalicia
por un tiempo ind eterminado e imprevisible como lo es la duración de la
vida del rentista.
Como consecuencia de fallos de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación que afirmaban el derecho del rentista a recuperar su capital y que
584
el Fisco no podía gravar éste y sí sólo la renta correspondiente, a pesar
del silencio de la ley 1 1.682 y luego de la 20.628, la reglamentación del
Poder Ejecutivo tanto de aquélla, como de ésta, ha enmendado la plana
al Congreso reconociendo la deducción del 50% de la renta hasta la total
recuperación del capital entregado por el contribuyente (art. 5 6 del
decreto reglamentario, t.o. en 1979)99 . Consideramos que la disposición
reglamentaria va más allá de las facultades del Ejecutivo, permitiendo
una deducción de las rentas vitalicias que está reñida con la equivalencia
entre el capital entregado y la renta vitalicia pactada.
El inc. c ) del art. 4 5 clasifica, entre las ganancias de la segunda
categoría a las ganancias o participaciones en seguros sobre la vida.
Se trata de la participación de los asegurados sobre la vida en las
diferencias de primas pagadas por ellos en exc eso sobre el premio
matemático. Los asegurados deben pagar una sobreprima para gozar del
beneficio mencionado. La Corte Suprema de Justicia de la Nación,
confirmando una sentencia de la Cámara, sostuvo que el argumento
esgrimido contra la tesis fiscal, respecto a que se trata de un simple
reembolso de primas, no implica que se trate de una ganancia del
asegurado, la que debe medirse por el monto bruto de la participación
menos el importe de la sobreprima pagada.
d) Sumas percibidas en pago de obligaciones de no hacer o por el
abandono o no ejercicio de una actividad100 .
Esta clase de ganancias comprende las ind emnizaciones o precios
pagados a quien se obliga a no hacer o abandonar o dejar de ejercer una
actividad lucrativa (art. 4 5, inc. d ] de la ley). La disposición legal al
clasificar estos ing resos como ganancias de la segunda categoría,
establece que si se trata del ejercicio de un comercio o ind ustria o bien
de una profesión, oficio o empleo, dichas ganancias serán de la tercera o
cuarta categoría, respectivamente.
La inc lusión de estas sumas entre las rentas de la segunda categoría
ha movido a la doctrina a plantear varias cuestiones, entre las que
mencionamos la dificultad de enumerar o ejemplificar cuáles son las
actividades cuyo no ejercicio se compensa con una suma que puede
clasificarse en esta segunda categoría.
e) Interés accionario distribuido por las cooperativas101 .
Es ésta una distribución de beneficios por parte de dichas entidades,
comparable con los dividendos de las sociedades por acciones.
Es int eresante observar la amputación que el Congreso hizo en el
Proyecto del Poder Ejecutivo, eliminando la inc lusión en esta especie de
ganancia del retorno que las cooperativas efectúan a sus socios y que
representa parte del precio de venta de la cooperativa al socio, en
585
cuanto exc ede del costo de adquisición más los gastos de la
cooperativa. Otra amputación del proyecto de ley fue la parte final
del inc iso, en la que se establecía que la imposición corresponde sin
tener en cuenta el origen de los fondos con los cuales se realice su pago
(reservas anteriores, ganancias de capital, rentas exe ntas del impuesto,
etc.) como rezaba la norma correlativa de la ley 1 1.682 y,
armónicamente, con las normas referentes a la distribución de dividendos
de sociedades de capital en la ley mencionada.
Como estas normas ya no regían para los dividendos en el régimen
originario de la ley de impuesto a las ganancias según la ley 2 0.628, el
Congreso tuvo buen fundamento para eliminar esta parte de la norma.
La supresión del "retorno" como materia imponible, dejó únicamente
el int erés accionario como gravado y clasificado en la segunda
categoría, salvo lo concerniente a las cooperativas de trabajo sujetas al
impuesto como ganancias de la cuarta categoría (art. 7 2, inc. b ] de la
ley)102 y con exc epción de las cooperativas de consumo, cuyas
distribuciones de utilidades están exe ntas (inc. d ] del art. 2 0).
Respecto de las cooperativas de trabajo, son clasificadas en la cuarta
categoría las ganancias correspondientes a los servicios personales de
los socios, inc lusive por el retorno que perciban.
Sin entrar a discutir los fundamentos de este criterio, señalamos que el
régimen de las cooperativas de trabajo es para sus socios más gravoso
que el de las demás cooperativas, por esta inc lusión del retorno entre la
ganancia sujeta a impuesto.
f) Ingresos por la transferencia definitiva de derechos de llave, marcas,
patentes de invención, regalías y similares aun cuando no se efectúen
habitualmente esta clase de operaciones .
El último inc iso del art. 4 5 de la ley de impuesto a las ganancias103 ,
clasifica entre las rentas de la segunda categoría a los ing resos que
deriven de la enajenación de derechos de llave, marcas, patentes
de inv ención, regalías y similares.
Como carácter general de estas ganancias señalamos que
es ind iferente que el precio de la transferencia sea satisfecho en uno o
más pagos, como también que haya o no habitualidad por parte del
sujeto, en operaciones de esta índole. De esta última disposición resulta
claro que el legislador se aparta de la teoría de las fuentes. Pero es obvio
también que, de acuerdo con el principio establecido en el inc. 2 ) del art.
2 º de la ley, estas ganancias, que por su naturaleza corresponden —e n
su gran mayoría— a sociedades o empresas, serían
imponibles, aun faltando el requisito de la habitualidad que aseguraría la
permanencia de la fuente y la periodicidad potencial del producto.
586
Sustancialmente, se trata —e n todos los casos— de la enajenación
de bienes inm ateriales; a veces puede verificarse una concentración
económica temporal de dichos bienes; por ejemplo cuando alguien
adquiera por una suma determinada, a pagar en una sola vez, el derecho
a regalías que pertenecía a otro sujeto. Se trata, en tales hipótesis, de un
proceso inv erso al de la constitución de una regalía periódica por la
cesión de un derecho, que hemos encontrado al exa minar otro inc iso
del mismo art. 4 5 y la definición de regalía del art. 4 6104 .
El inc. f ) de la ley según el texto int roducido en la ley 2 0.628 por la
reforma de la ley 2 1.286 restablece una norma que se remonta al
decreto-ley 1 4.338/1946 que modificó, fundamentalmente, la ley 1 1.682.
Como diferencia conceptual entre la norma del que fue el impuesto a
los réditos y la actual del inc. f ) del art. 45 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977
y sus modificaciones), mencionamos que la norma antigua establecía
que la suma debía pagarse por la transferencia temporaria o definitiva de
los bienes inm ateriales enunciados, mientras que el nuevo precepto
establece que debe tratarse de una transferencia definitiva.
Un principio general que se debe seguir en el análisis de esta norma
es que en todos los casos previstos en este inc iso estamos frente a
ganancias brutas de las que deben deducirse el costo y los gastos.
Transferencia de llave: el rubro más importante y más grávido de
problemas es el de la transferencia de la llave de un negocio. El valor
"llave" es elexcedente de valor de un establecimientoindustrial o
comercial sobre el valor de los bienes de uso o de cambio que conforman
dicho establecimiento y que puede atribuirse a muchos y variados
factores, tales como: el emplazamiento favorable, el grado de
popularidad del negocio y el conocimiento de amplios sectores de la
población, la honestidad y habilidad de los dueños o de los dirigentes de
la empresa, etcétera...
La transferencia de este valor, en cuanto sea transferible —n o lo es,
por ejemplo, en la parte atribuible a las cualidades personales del dueño
o del personal dirigente— no siempre se efectúa como un valor separado
de los demás valores de los bienes materiales que se transfieren.
Es muy frecuente que, por el contrario, se reparta ese valor en forma
de mayor valor de los bienes materiales, con la advertencia que se trata
de un mayor valor real y no simplemente de un ajuste para compensar la
depreciación del dinero.
Un caso de este género es el que la ley de impuesto a las ganancias
prevé en el art. 7 0, último párrafo, de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)105 que tiene un antecedente en una norma análoga de
la ley 1 1.682. En virtud de esa norma si se transfieren los bienes del
587
activo, fuera de los supuestos de la reorganización de sociedades o
empresas, entre sociedades o empresas por un precio mayor que el
corriente en plaza, se considerará a los efectos impositivos, que el valor
de los bienes transferidos es dicho valor de plaza y la diferencia en más
tendrá el tratamiento que por ley corresponde al rubro llave. Esto significa
que el vendedor deberá considerar como ganancia de la segunda
categoría ese exc edente, mientras que el comprador deberá computar
como costo de los bienes el valor corriente en plaza.
Transferencias de marcas y patentes de inv ención: respecto de estas
transferencias, se puede plantear como problema la determinación de la
renta neta, puesto que el precio de la transferencia sólo representa la
ganancia bruta. A fin de esa determinación, es menester deducir el costo
de las marcas y de las patentes y los gastos necesarios para obtener,
mantener y conservar la renta. Entre los gastos van comprendidos los de
percepción.
Ahora bien, es útil distinguir la hipótesis de la cesión definitiva de una
marca o de una patente de propia producción del cedente, o bien
adquiridas por él de terceros y dueños de las mismas.
Los costos en los dos supuestos pueden ser enormemente distintos,
pero en ambos casos se tratará de una ganancia de la segunda
categoría, salvo que sea de aplicación el apartado 2) del art. 2 º de la ley,
o sean sujetos pasivos del impuesto, sociedades comprendidas en el art.
6 3 de la ley106 .
Transferencias de regalías: las sumas entregadas en uno o más
pagos para adquirir el derecho a una regalía son ganancias de la
segunda categoría y ello parece lógico porque las dos partes
reproducen, inv ertidas, las transacciones originarias de la creación de la
regalía. Un sujeto entregaba a otro un derecho a exp lotar (capital) y
recibía a cambio una prestación periódica medida en función del
resultado por unidades físicas, o por volumen de venta o hasta por la
utilidad de la exp lotación. En esta hipótesis legal el titular de la regalía
cede su derecho (renta) a cambio de una suma, en uno o más pagos
(capital).
Está claro que en todos los casos enunciados en este inc. f ) del art.
4 5107 , se trata de las ventas de bienes inm ateriales por un precio. Sólo
la voluntad del legislador puede disponer que en todos los casos estas
operaciones arrojen un resultado —n o importa si positivo, nulo o
negativo— que constituye una ganancia de la segunda categoría y no,
como a veces podría verificarse, un beneficio eventual o sólo una
permuta de capitales sin ganancias de ningún género.
588
Ganancias exe ntas de la segunda categoría
Examinaremos ahora las ganancias de la segunda
categoría exc eptuadas de la imposición (exe ntas) a través de
los inc isos del art. 2 0 de la ley, en el que se dispone la exe nción.
Inciso g): utilidades distribuidas por entidades mutualistas.
Esta exe nción tiende a complementar la que en la primera parte
del inc iso se concede a las ganancias de las propias entidades.
h) En todos los apartados se trata de int ereses por la colocación de
capitales, que constituyen el prototipo de las rentas de la segunda
categoría. Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando
correspondan a sujetos pasivos alcanzados por el ajuste por inf lación,
de conformidad con las normas de la ley 2 1.894,art. 1 º (punto 3)108 .
j) El carácter de los derechos de aut or —b ienes inm ateriales—
parecidos a los derechos de la propiedad int electual como las patentes
de inv ención, las marcas, etcétera es el fundamento un poco endeble
para clasificar las rentas correspondientes como pertenecientes a la
segunda categoría. Cuando el titular del derecho es el aut or mismo, o el
traductor u otras personas que reciben los derechos como el fruto de su
trabajo int electual, nos inc linamos a clasificar a la renta en la cuarta
categoría. En otros casos de cesión de los derechos de aut or a terceros,
éstos no podrán considerarlos como fruto del trabajo y será justa
su inc lusión en la segunda categoría. Pero en esa hipótesis ya no
habrá exe nción.
Se pregunta: ¿cuál es el alcance de la exe nción en cuanto a los
titulares de derechos de aut or? El inc. j ) limita la exe nción al aut or
mismo o a sus derechohabientes. Se contesta que la norma legal
debe int erpretarse en el sentido que la exe nción se ext iende en el caso
de muerte (o, debemos agregar, de donación o anticipo de herencia) a
los herederos (debemos agregar al cónyuge supérstite, si se trata de
bienes de la sociedad conyugal). Creemos que ésta es la int erpretación
correcta que armoniza las normas del derecho tributario con las del
Código Civil.
k) Se trata de la exe nción de la renta de títulos públicos en todas sus
formas, sujeta al requisito de la exi stencia de otra ley general o especial
que así lo disponga o cuando lo establezca el Poder Ejecutivo. Es muy
curiosa la forma de conceder la exe nción. En realidad, este inc iso no
contiene ninguna exe nción por sí, porque la supedita a la exi stencia de
otra ley general o especial que la otorgue. Esto es el significado de la
primera parte de la norma. La segunda, a pesar de la redacción
589
objetable, en realidad faculta al Poder Ejecutivo para conceder
la exe nción. A su vez, el Ejecutivo ha ejercido la facultad otorgando
la exe nción en el art. 2 9 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)109 .
Se ha discutido si la exe nción mencionada, de la renta de títulos
públicos y de la ganancia obtenida con la negociación de estos títulos
comprende a la renta de los bonos denominados "certificados o
documentos de cancelación de deudas" y a los "certificados de reintegro
de impuestos pagados en el mercado int erno", como también
la exe nción de los beneficios obtenidos con la negociación de los títulos
cuestionados. La Corte Suprema de Justicia de la Nación asumió una
posición contraria a la de la Cámara Federal en lo Contencioso
Administrativo, la primera en contra de la inc lusión de estos títulos y la
segunda en favor. Nosotros comentamos dichos fallos110 , tomando
partido por la doctrina de la Cámara. En ese comentario aludimos a la
herencia del problema en el impuesto a las ganancias.
Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando corresponden
a sujetos pasivos alcanzados por el ajuste por inf lación, de conformidad
con las normas de la ley 2 1.894 (punto 3)111 .
l) La exe nción de los reintegros o reembolsos de impuestos pagados
en el mercado int erno. Podría considerarse como la exe nción de una
ganancia de la segunda categoría, por cuanto tendría, si no la naturaleza,
por lo menos el efecto de una subvención o subsidios a
la exp ortación112 .
n) La diferencia entre las primas pagadas y el capital recibido al
vencimiento en los casos de seguros de vida y mixtos y en los de títulos
o bonos de capitalización. La exe nción dispuesta por este inc iso
consiste en una franquicia otorgada por la ley a una forma de ahorro y
previsión, en armonía con otras disposiciones que tienden al mismo
propósito, como —p or ejemplo— la que exi me a los int ereses de
depósitos de ahorro y de plazo fijo y otros contenidos en el inc. h ) del art.
2 0 que ya comentamos113 .
t) Los int ereses originados en operaciones de mediación en
transacciones financieras entre terceros, residentes en el país, que
realicen las ins tituciones comprendidas en la Ley de Entidades
Financieras, en tanto cuenten con garantías ext endidas por dichas
entidades y estén referidas a la colocación de documentos emitidos por
los propios tomadores de los fondos, o bien mediante la negociación de
documentos de terceros que aquéllos posean en cartera. Se trata de
complejos supuestos, cuya verificación implica la exe nción de
los int ereses. La franquicia sólo comprende transacciones financieras
entre residentes en el país114 .
590
Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando corresponden
a sujetos alcanzados por el ajuste por inf lación, de conformidad con las
normas de la ley 2 1.894 (punto 3)115 .
w) Los int ereses de los préstamos de fomento otorgados por
organismos int ernacionales o ins tituciones oficiales ext ranjeras, con las
limitaciones que determine la reglamentación116 .
Esta norma ha sido reglamentada en el art. 3 2 del decreto
reglamentario (t.o. en 1979), que establece que los préstamos deben
tener la finalidad de coadyuvar al desarrollo cultural, científico,
económico y demográfico del país, que el tipo de int erés no exc eda el
diez por ciento (10%) anual y que la devolución se efectúe en un plazo
superior a cinco años117 .
x) Los int ereses originados por créditos obtenidos en el ext erior118 :
1. Para financiar importaciones destinadas al equipamiento ind ustrial
del país.
2. Por los Fiscos nacional, provinciales y municipales y por el Banco
Central de la República Argentina.
Esta exe nción según el texto ordenado en 1977 es la conclusión
de exe nciones anteriores al impuesto a las ganancias y, más
precisamente, estaba contemplada para el impuesto a los réditos, pero
con alcance un poco distinto. También bajo el régimen ya del impuesto a
las ganancias ha sufrido algunos cambios en su redacción y en su
alcance.
La redacción actual que hemos reproducido en la enunciación delinc.
x) plantea el siguienteinterrogante: ¿los dos apartados constituyen las
condiciones que deben verificarse ambas, para que surja laexención o
bien, representan dos distintos supuestos, uno objetivo y el otro
subjetivo?
Creemos más atinada la segunda int erpretación, ya que para que
prevaleciera la primera hubiera debido redactarse diferentemente la
norma, por ejemplo con la exp resión "cuando reúnan los siguientes
requisitos" u otra equivalente.
z) Los montos provenientes de actualizaciones de créditos de
cualquier origen o naturaleza, constituyen casos de exe nciones de la
segunda categoría si la deuda actualizada está originada en alguno de
los supuestos de la clasificación respectiva119 .
Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando correspondan
a sujetos pasivos alcanzados por el ajuste de inf lación, de conformidad
con las normas de la ley 2 1.894 (punto 3)120 .
Esta norma se enlaza con el art. 1º (punto 7) de laley 21.894 que
declara como no alcanzado por el impuesto a las ganancias el importe de
591
las actualizaciones de cualquier origen, de créditos y/o títulos valores,
que correspondan al período de tiempo transcurrido desde el comienzo
de la actualización hasta el díainmediato anterior al de lainiciación del
primer período fiscal en el que deba practicarse el ajuste porinflación, en
la medida en que dicha actualización hubiera estadoexenta. Igual
tratamiento se dispensará al mayor valor de la cotización de los
depósitos, disponibilidades y créditos en monedaextranjera, registrado a
ese momento121.
Fuente de las ganancias de la segunda categoría

En la definición general de ganancias de fuente argentina el art. 5º de
la ley considera como tales "aquellas que provienen de bienes situados,
colocados o utilizados económicamente en la República...". Esta
disposición debeinterpretarse en el sentido que si los capitales son
colocados o utilizados económicamente en la República, losintereses o el
fruto de esa colocación, constituyen una ganancia de fuente argentina y,
por ello, caen en el ámbito territorial que los califica como sujetos al
impuesto.
La cuestión de la fuente nacional o ext ranjera de los int ereses ha
sido planteada y resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
en la causa "Ernesto Tornquist Ltda. S.A. c/Gobierno Nacional" del año
1938. El Alto Tribunal sostuvo que en el caso de aut os la fuente de la
renta se halla en el lugar donde está colocado económicamente el capital
y, tratándose de un capital mobiliario, la fuente coincide con el domicilio
del deudor.
Por nuestra parte, al comentar una sentencia del Tribunal Fiscal de la
Nación, de fecha 12 de septiembre de 1968 en la causa "Molinos Río de
la Plata S.A.", sostuvimos que la fuente argentina o ext ranjera
constituye, a veces, una cuestión de grado. Se trata, pues, de ver si
prevalecen los elementos que sufragan la fuente ext ranjera o los
que ind ican la fuente argentina. En la colocación del capital prestado no
hay que apoyarse únicamente en el criterio objetivo respecto a que el
deudor prestatario de los fondos los haya inv ertido en el país y aquí los
haya contabilizado en sus libros, sino que debe tenerse en cuenta
también el factor subjetivo de la int ención del banco prestamista de
colocar su capital en la Argentina, factor éste que puede estar aus ente
de los móviles y de la naturaleza de la operación de la que se trata.
592
Dividendos de acciones
Se plantea, en el régimen actual del impuesto a las ganancias (ley
2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones) el problema de la clasificación
de los dividendos en dinero, en especie y en acciones liberadas.
Partamos de la situación jurídica al entrar en vigencia la ley 2 0.628.
Esta ley clasificaba los dividendos entre las rentas de la segunda
categoría, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4 5, inc. f ) de la
ley122 . Al mismo tiempo, sin embargo, la ley citada rompía con la doctrina
receptada por el decreto-ley 1 8.229/1943 y luego por el decreto-ley
1 4.338/1946, según la cual el dividendo era imponible como tal,
cualesquiera fuesen los fondos sociales con los que la sociedad pagara
el dividendo, por ejemplo, con ganancias de capital, ganancias exe ntas o
de fuentes ext ranjeras. En suma, la ley 2 0.628 volvió a la doctrina de la
Corte, en el fallo "Petróleo de Challacó Neuquén S.A. v. Gobierno de la
Nación", de fecha 7 de diciembre de 1938, según la cual los dividendos
eran imponibles en tanto representaban la distribución a los accionistas
de utilidades imponibles de la sociedad. Si en cambio, éstas no eran
imponibles, tampoco lo serían los dividendos que les distribuyesen.
Posteriormente, las leyes 21.286 y 21.481, declararon no gravados los
dividendos en acciones y también los dividendos en efectivo o en
especie, siempre que los beneficiarios de los dividendos estuvieran
identificados ante la sociedad emisora o ante los agentes pagadores y
residieran en el país.
La reforma de la ley 2 0.628 por las leyes que acabamos de
mencionar, restableció la ind ependencia conceptual del dividendo con
respecto a las utilidades imponibles de las sociedades y la no
gravabilidad de dichos dividendos si el accionista residiera en el país y se
identificara.
Actualmente, los accionistas residentes en el ext erior no gozan de la
desgravación y están sujetos a la retención a título definitivo del 17,50%.
Igual retención corresponde a los dividendos impagos a los 60 días
corridos de su puesta a disposición. También en este caso la retención
que se efectúa tiene carácter definitivo. Se trata de uno de los impuestos
reales que se hallan en el sistema de impuestos a las ganancias en el
derecho argentino123 .
Los dividendos en acciones liberadas están exe ntos124 . La
consecuencia teórica de la exe nción de los dividendos en acciones
liberadas, sería el costo nulo de la adquisición de dichas acciones y en el
caso de la venta posterior de las acciones liberadas obtenidas como
dividendos, la exi stencia de una ganancia sujeta al impuesto homónimo
o bien al impuesto sobre los beneficios eventuales. Sin embargo, no es
593
así, porque las normas vigentes no gravan ni con el primero ni con el
segundo impuesto los resultados de la venta de títulos valores como las
acciones. Las ventas de títulos, haya o no ganancias, están gravadas
con un impuesto que puede llamarse sustitutivo, según la ley 2 1.280 (t.o.
en 1977 y sus modificaciones), que no se mide por la ganancia sino por
el monto de las ventas, "valor real de transferencia de cada operación".
Ante este panorama general, cabe preguntarse si los dividendos en
efectivo o en especie —s alvo en acciones liberadas— cuyos
beneficiarios no se identifiquen o residan en el ext erior, pertenecen aún
a la segunda categoría. La desaparición de la norma que los clasificaba
como ganancias de la segunda categoría es argumento suficiente para
llegar a una conclusión negativa. Sin embargo, la norma del art. 2 º de la
ley según la cual puede haber ganancias que no son
asignadas exp lícitamente a ninguna categoría, pero, de todas maneras
están sujetas al impuesto, debe compatibilizarse con la disposición
del inc. e ) del art. 4 8, que clasifica como perteneciente a la tercera a
"las demás ganancias no inc luidas en otras categorías"125 .
Entendemos que si la clasificación alcanza a las ganancias
no inc luidas en otras categorías, también comprende a las exc luidas de
otras. Es éste el caso de los dividendos que pertenecían a la segunda
categoría y que han quedado reducidos a una materia residual, objeto de
uno de los impuestos reales que componen el sistema de impuestos
sobre la renta y cuyo pago se efectúa por retención con carácter
definitivo.
Ganancias provenientes de créditos garantizados con derechos reales126
Este supuesto comprende tanto el producto de la colocación de

capitales, como el saldo del pago de operaciones comerciales o civiles
que tengan plazo para la liquidación final del resultado. En el primer caso
se trata de rentas de la segunda categoría, en el segundo caso podrá
haber renta de la tercera o beneficio sujeto al impuesto sobre los
beneficios eventuales.
Dudamos de la justicia de este principio que hace prevalecer el lugar
donde se halla situado el bien que constituye la garantía sobre el lugar
donde está colocado el capital, para determinar la fuente argentina
o ext ranjera de la ganancia.
Renta de debentures
594
El art. 7º contiene otra disposición especial para determinar la fuente
de losintereses de debentures. Contrariamente al caso anterior, aquí
prevalece como país de origen de la renta el país del domicilio de la
sociedad emisora, con prescindencia del lugar donde están ubicados los
bienes que garantizan el préstamo o el país en el cual se ha efectuado la
emisión.
No compartimos la crítica que ha sido formulada contra esta norma,
calificándola como dictada por el oportunismo tributario. En efecto, el
lugar del domicilio de la entidad emisora coincide en la gran mayoría de
los casos, con el domicilio del deudor y también con el lugar donde se
aprovechan económicamente los capitales recogidos con la emisión de
debentures. Es ésta, pues, una solución de un problema parcial que está
acorde con el principio general.
Imputación de las ganancias de la segunda categoría al período fiscal

Las normas referentes a la imputación de las ganancias de la segunda
categoría al período fiscal son las que se exp onen a continuación.
a) La norma general según la cual el año fiscal coincide con el año
calendario, esto es, comienza el 1º de enero y termina el 31 de
diciembre.
b) La imputación de las ganancias de la segunda categoría al año
fiscal se efectúa siguiendo el criterio de la percepción (art. 1 8, inc. b ] de
la ley), salvo los casos de dividendos de acciones y de int ereses de
títulos, bonos y demás títulos valores.
c) Los dividendos de acciones y los int ereses de títulos, bonos y
demás títulos valores se imputan al año fiscal en el que hayan sido
puestos a disposición (art. 1 8, inc. a ], 5to. párr. de la ley127 ).
d) La imputación de los gastos se efectúa según el mismo criterio que
rige para las ganancias brutas. Por tanto, los gastos de la segunda
categoría se imputan al año fiscal en el que se hubieran pagado, salvo
disposición en contrario (art. 1 8, inc. b ], 3º párr.128 ).
e) En los casos de imputación de las ganancias según el criterio de la
percepción y, correlativamente, de los gastos según el criterio del pago,
como está establecido para las ganancias y los gastos de la segunda
categoría se considerarán percibidas las ganancias y pagados los
gastos, cuando se cobren en efectivo o en especie y, además en los
casos en los que estando disponibles, se hayan acreditado en la cuenta
del titular o con la aut orización o conformidad exp resa o tácita del
mismo, se hayan reinvertido, acumulado, capitalizado, puesto en reserva
595
o en un fondo de amortización o de seguro, cualquiera sea su
denominación o dispuesto de ellos en otra forma (art. 1 8, inc. b ], últ.
p árr.129 ).
f) Las erogaciones que resulten ganancias gravadas de fuente
argentina para beneficiarios del ext erior, podrán imputarse al balance
impositivo sólo cuando se paguen o se configure alguno de los casos
previstos en el inc iso anterior (art. 1 8, últ. p árr.). Las hipótesis que
formula la disposición legal a continuación no son de aplicación a las
ganancias de la segunda categoría, porque se refieren al principio de
imputación según lo devengado, que se emplea para las ganancias de la
tercera categoría.
Deducciones especiales de la segunda categoría

Examinamos ahora las deducciones que se refieren —
e specíficamente— a las ganancias de la segunda categoría y
recordamos que éstas no sustituyen las deducciones generales de los
arts. 7 4 y 75 de la ley130 sino que las complementan.
La ley pone como título de las disposiciones del art. 7 9 la leyenda
"Deducciones especiales de la segunda categoría"131 . Y si bien las
normas de este artículo sólo se refieren a las regalías, es cierto que se
trata de varios supuestos y diferentes deducciones.
Una laguna de la ley, según una int erpretación que viene de muy lejos
y que no compartimos, a la que también como bajo la vigencia del
impuesto a los réditos, se pretende cubrirla, con dudosa legalidad,
mediante una norma reglamentaria, consiste en el principio de amortizar
el capital entregado a cambio de la constitución de una renta vitalicia.
La ley nada dice al respecto y, por parte nuestra, hemos considerado
que la equivalencia matemática entre el valor actual de la renta vitalicia y
el del o de los bienes entregados como contraprestación por el rentista,
tiene como consecuencia que la ley estuvo acertada al no establecer
deducción alguna para recuperar el capital entregado en pago de la renta
vitalicia. Dijimos también que el decreto reglamentario (art. 5 6, t.o. en
1979)132 que quiso enmendar la plana al legislador, se
había ext ralimitado al admitir una deducción del 50% de esas ganancias
hasta recuperar el capital inv ertido, además de los gastos
necesarios aut orizados por la ley. Como en otros casos, la justicia no
tendrá oportunidad de conocer la cuestión de la ilegalidad
e inc onstitucionalidad de esa norma reglamentaria, por falta de acción
por cualquier sujeto.
596
Volviendo a las regalías, el art. 7 9 de la ley133 establece el siguiente
régimen de deducciones.
1º) Beneficiario residente en el país:
— Regalías originadas por la transferencia definitiva de bienes
cualquiera que fuere su naturaleza, 25% de las sumas que se hayan
percibido por tal concepto, hasta la recuperación del capital inv ertido.
Para determinar este capital, serán aplicables las normas de valuación
del costo de los bienes transferidos y su actualización, de acuerdo con la
naturaleza de esos bienes (arts. 5 4, 55, 57, 58 y 68 de la ley134 ).
— Regalías originadas por la transferencia temporaria de bienes que
sufren desgaste o agotamiento; se admite la deducción del importe que
resulta de la aplicación de las normas de los arts. 6 8, 76 o 77135 . Estas
normas son las que determinan el valor impositivo de las minas, canteras
y bosques o bienes análogos y las deducciones por agotamiento (art. 6 8,
1º y 2º párrs., respectivamente); y las amortizaciones de los
bienes inm uebles edificados (art. 7 6) y de los bienes muebles (art.
7 7)136 .
Las deducciones mencionadas son admitidas en tanto se trate de
costos y gastos inc urridos en el país.
Cuando en cambio, se trate de costos y gastos inc urridos en
el ext ranjero, la ley admite como única deducción por todo concepto
(recuperación o amortización del costo, gastos para la percepción del
beneficio, mantenimiento, etc.) el 60% de las regalías percibidas137 .
No se aplicarán las normas exp uestas, cuando el beneficiario de las
regalías sea residente en el país, desarrolle habitualmente actividades
de inv estigación, exp erimentación, etcétera, destinadas a obtener
bienes susceptibles de producir regalías. En este caso, la ganancia se
determinará según las normas que rigen para la tercera categoría (2º
párr. in fine del art. 7 9138 ).
El último párrafo del art. 79 dispone que de las regalías percibidas por
la cesión de derechos o licencias para laexplotación o uso de patentes
deinvención o de la provisión de conocimientos técnicos se admitirá—sin
prueba— una deducción por todo concepto del 60% de las regalías
percibidas. Esta norma, se diferencia del caso del párrafo anterior que
permitía igualmente una deducción del 60% cuando el beneficiario de las
regalías residiera en elexterior, por cuanto en esta hipótesis las regalías
pueden ser obtenidas por sujetos residentes en el país o en elexterior139.
Las hipótesis planteadas por esta última norma son dos: regalías por
licencia de exp lotación de una patente de inv ención o regalías por la
provisión de conocimiento técnico. Es ésta la versión castellana
del know-how. La norma sólo contempla el caso de know-how retribuido
597
con regalías, las que son exp resamente clasificadas en la segunda
categoría por el inc. b ) del art. 4 5 y definidas en el art. 4 6.
Pero hay otros casos de retribución de la cesión del derecho
a exp lotar una patente de inv ención o el know-how con carácter
definitivo en uno o más pagos (inc. f ] del art. 4 5). En esta hipótesis no
se aplica la norma que establece la deducción global del 60%, sin
prueba, ya que ésta viene establecida exp resa y taxativamente para las
regalías140 .
12. GANANCIAS DE LA TERCERA CATEGORÍA

Se plantea, en primer término, si la definición de las ganancias de la
tercera categoría reproduce sustancialmente, por lo menos, las normas
definitorias del rédito de la tercera categoría. La contestación es que, si
bien la estrecha relación de herencia del impuesto a las ganancias
respecto de su antecesor, el impuesto a los réditos, sugiere que no
puede haber una completa divergencia entre las dos leyes, hay
profundas diferencias entre ellas. Damos aquí algún ejemplo.
—L a definición de la principal ganancia de la tercera categoría es
profundamente distinta de la del rédito de la tercera categoría. En la ley
1 1.682 se exp resaba la composición de la principal fuente de rédito de
la tercera categoría como el ejercicio de comercio, ind ustria, exp lotación
minera, agropecuaria y de negocio o profesión habitual de la venta,
cambio o disposición de bienes.
La ley de impuesto a las ganancias (ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus
modificaciones)141 define la ganancia de la tercera categoría,
prescindiendo de los puntos ya exa minados, con total abandono de
cualquier contenido objetivo y la caracteriza como aquella que obtienen
las sociedades de capital sin exc lusiones, según el art. 6 3, y la que
deriva de cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país o de
empresas unipersonales ubicadas en éste (art. 4 8, inc s. a] y b])142 .
Las actividades producen ganancias, tales como el
comercio, ind ustria (inc luyendo el suministro de servicios como los de
bancos, seguros, transportes, comunicaciones, etc.), agricultura y
ganadería, exp lotación minera o disposición habitual de bienes,
constituyen la fuente de las ganancias del sector empresarial. Dicho de
otro modo, los sujetos que dan la calidad de ganancias de la tercera
categoría a sus rentas son, en primer lugar las empresas, cuyos
resultados económicos anuales constituyen la base para el cómputo de
las ganancias imponibles o sea, para confeccionar el balance impositivo.
598
Las actividades cuyos sujetos son empresas pertenecientes a
sociedades de capital u otras, son las comerciales, ind ustriales, mineras,
agropecuarias, etcétera, o sea las mismas que menciona la ley 1 1.682
como de la tercera categoría.
La ley, con un ordenamiento de las normas poco cuidadoso, considera
como ganancias de la tercera categoría a las compensaciones en dinero
y en especie, los viáticos, etcétera, que se perciban por el ejercicio de las
actividades inc luidas en el art. 4 8143 , en cuanto exc edan de las sumas
que la Dirección juzgue razonables en concepto de reembolso de gastos
efectuados.
Esta norma muy defectuosa y que el texto ordenado en 1968 de la ley
de réditos establecía dos veces, una para la tercera categoría y otra para
la cuarta —y lo mismo hace la ley 2 0.628 en el 2º párr. del art. 4 8 y en
el último del art. 7 2144 — parece, por su redacción, un criterio de
clasificación de una especie de ganancias, mientras que no tiene otro
propósito que el de aut orizar a la DGI a considerar como ganancia y no
como reembolso de gastos a las compensaciones, los viáticos, etcétera...
(pueden entrar en este receptáculo ind eterminado los gastos de
representación, las donaciones manuales, las propinas a determinados
servidores).
Están comprendidas también las participaciones en los beneficios de
cualquier clase de sociedades que tengan por objeto la realización de
algún lucro y siempre que la actividad que desarrollen se encuentre en
las condiciones exi gidas por el art. 3 º. Como ya lo comentamos arriba,
la norma del art. 3 º de la ley 1 1.682 era aquella que establecía la
naturaleza de rédito o pérdida computable para el resultado de la
disposición de bienes (en esta exp resión se concentran también otros
conceptos más restringidos como la compraventa, cambio, venta o
disposición de bienes) (...cuando tales operaciones se efectúen por
personas o entidades que hagan profesión habitual o comercio de la
compraventa, cambio o disposición de tales bienes). En cuanto a la
participación de los beneficios de cualquier clase de sociedades,
pensamos que el legislador tuvo en cuenta inc luir en la tercera categoría
a los beneficios de las sociedades accidentales, como lo sostuvimos
muchos años atrás.
La ley 2 0.628 no reproduce en su art. 4 8 la participación aludida,
pero tiene una norma de mayor alcance que comprende también la
hipótesis de dicha participación. Nos referimos al inc. b ) del artículo
citado, que clasifica como ganancias de la tercera categoría "todas las
que deriven de cualquier otra (‘distinta de las sociedades de capital', N.
599
del A .) clase de sociedades constituidas en el país o de empresas
unipersonales ubicadas en éste"145 .
Finalmente, el inc. d ) del art. 48 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)146 agrupa en el mismo inc iso tres casos de ganancias o
pérdidas comprendidas en el alcance del impuesto a las ganancias, dos
de los cuales en el régimen del impuesto a los réditos estaban repartidos
entre el art. 3 º, segundo párrafo de la ley 1 1.682 (loteos con fines de
urbanización) y el art. 4 º, primer párrafo, de dicha ley (ganancia o
pérdida ocasionada por la enajenación de inm uebles adquiridos para
liquidar créditos provenientes de la ind ustria, comercio, exp lotación o
profesión del sujeto y siempre que se enajenen dentro de los dos años
contados desde la fecha de su adquisición, cualquiera sea la naturaleza
del sujeto que las obtenga). Sin embargo, la búsqueda de normas
comunes en el impuesto a los réditos y en el nuevo pero ya reformado
impuesto a las ganancias, tropieza con dos escollos por lo menos
aparentes. Por un lado, el art. 4 8 de la ley de impuesto a las ganancias
contiene la clasificación —e ntre las ganancias de la tercera categoría—
de las provenientes de la edificación y enajenación de inm uebles bajo el
régimen de la ley 1 3.512. Como norma de ley, ésta no tiene antecedente
en la ley 1 1.682, pero sí lo tiene en la int erpretación y en la práctica
aplicación del impuesto a los réditos, habiendo motivado una resolución
de la Secretaría de Hacienda de la Nación para rectificar
una ins trucción int erna de la DGI . Toda duda al respecto terminó con la
entrada en vigencia el 1º de enero de 1974 del impuesto a las ganancias
unificado, esto es, que reunía en un solo gravamen las rentas-productos
y las rentas eventuales y de capital.
Pero la reforma que volvió a escindir de las ganancias los beneficios
eventuales podría haber reabierto la cuestión, si no fuera que las leyes
21.437 y 21.481 modificatorias de la ley 2 0.628, sustituyeron el art.
4 8147 , clasificando en la tercera categoría el resultado de la edificación y
enajenación de inm uebles bajo el régimen de la ley 1 3.512.
Por otro lado en el art. 4 8 no está más mencionado el caso previsto
en la ley 1 1.682art. 4 º, del inm ueble donde se ejerciera la actividad
comercial o ind ustrial dado de baja en estas actividades y enajenado
dentro de los dos años a partir de la fecha de la baja.
Pensamos que la falta de esta norma en la ley vigente se debe a que
la hipótesis ind icada está comprendida en los inc s. a) y b) del art.
4 8148 y ello suple esa falta de mención exp resa en la ley.
Sin embargo, el decreto reglamentario reconoció la conveniencia de
establecer exp resamente que en tal hipótesis el resultado de la
600
operación está sujeto al impuesto a las ganancias y así lo dispuso en el
art. 7 2 del texto ordenado en 1979149 .
Otra aparente divergencia entre el régimen de la ley 1 1.682 y el de
la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones) consiste en que el art.
4 8 de la ley nombrada en segundo término no reproduce la norma del
segundo párrafo del art. 4 º de la ley 1 1.682. Es cierto que esta norma
no está en el art. 4 8 de la ley de impuesto a las ganancias, pero
constituye ahora el punto 3 del art. 2 º de la misma ley, que considera
como ganancia a "los beneficios obtenidos por la enajenación de bienes
muebles amortizables, cualquiera fuere el sujeto que los obtenga"150 .
Es valor entendido que los bienes muebles amortizables comprenden
también aquellos que son inm uebles por accesión, como maquinarias
e ins talaciones, los que pierden ese carácter cuando se separen
del inm ueble al que accedían.
Como ya se subrayó anteriormente, es ganancia de la tercera
categoría el resultado de la enajenación de los bienes amortizables, en la
medida en que estos bienes sean amortizables para el contribuyente. Si
dichos bienes sólo están afectados parcialmente a la actividad productiva
y en parte utilizados como de uso privado, el resultado que debe
considerarse como renta de la tercera categoría será sólo la parte
proporcional de la ganancia o pérdida, correspondiente al uso productivo.
Observamos que las modificaciones int roducidas en la ley 2 0.628
han perturbado el ordenamiento de la materia. No es un simple juego de
palabras señalar que el texto ordenado en 1977 es un texto de-
sordenado.
Ganancia y empresa
Ya hemos visto que la definición actual de las ganancias de la tercera
categoría, si prescindimos de los inc s. c) y e), caracteriza a estas
ganancias como pertenecientes, por su propia esencia, a la tercera
categoría no por el tipo de actividad que desarrolla el sujeto sino por la
índole del mismo.
En efecto, son ganancias de la tercera categoría, en primer término,
las obtenidas por los contribuyentes inc luidos en el art. 6 3 de la ley (t.o.
en 1977 y sus modificaciones)151 . Se trata de las sociedades de capital,
tanto nacionales como ext ranjeras.
Cabe observar que el apartado a) del artículo152inc urre en la
imperfección de utilizar el término responsables con referencia a las
sociedades de capital en lugar del más específico vocablo
601
"contribuyentes" ya que las sociedades de capital reúnen los requisitos
del concepto legal de contribuyentes según el art. 1 5, primer párrafo in
fine, de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)153 .
El apartado b) del art. 4 8 de la ley de impuesto a las
ganancias154considera como ganancias de la tercera categoría todas las
que deriven de cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país
o de empresas unipersonales ubicadas en éste. En estos casos la
ganancia se clasifica en la tercera categoría no por ser contribuyentes las
entidades que enumera, sino por ser obtenidas a través de ellas; se trata
pues de ganancias caracterizadas por la fuente de las que derivan, a
saber: toda otra clase de sociedades o de empresas unipersonales
ubicadas en el país.
A su vez, el apartado d) del art. 48155clasifica en la tercera categoría a
las ganancias derivadas de loteos con fines de urbanización, las
provenientes de la edificación y enajenación deinmuebles bajo el régimen
de laley 13.512 de propiedad horizontal, las obtenidas por la enajenación
deinmuebles adquiridos para liquidar créditos provenientes de laindustria,
comercio,explotación o profesión del sujeto y siempre que se enajenen
dentro de los dos años contados desde la fecha de su adquisición,
cualquiera fuere la naturaleza del sujeto que las obtenga.
El rasgo común de estas ganancias cualquiera fuere la atribución del
hecho imponible al sujeto pasivo que resultara contribuyente, consiste en
el carácter empresarial de la actividad que da origen a la ganancia. Los
caminos se bifurcan después de la atribución al sujeto que resulta
obligado al pago del impuesto como deuda propia. Si se trata de
sociedades de capital en cualquiera de las formas según el art. 63 de la
ley156, serán contribuyentes las mismas sociedades; si se trata de
cualquier otra sociedad o empresa unipersonal serán contribuyentes las
personas físicas o sucesionesindivisas.
Sin embargo, esa bifurcación noinfluye sobre el aspecto objetivo de la
relación jurídica tributaria.
El significado de laintroducción de la empresa en la definición del
hecho imponible del impuesto a las ganancias es la culminación del
proceso evolutivo del concepto de ganancia imponible, que seiniciara en
el ámbito administrativo a partir de la reglamentación general del año
1939 de la ley de impuesto a los réditos y que tuvo como
pasosintermedios la reforma del año 1943 por el decreto-ley
18.229/1943, la del año 1946 por el decreto-ley 14.338/1946 con la
creación simultánea del impuesto a las ganancias eventuales y,
posteriormente, con repetidas modificaciones legales en materia de
loteos, deinmuebles sujetos al régimen de laley 13. 512, etcétera.
602
Ganancias exe ntas de la tercera categoría
El art. 20 de la ley 2 0.628 contiene, como ya vimos, una ext ensa lista
que int itula Exenciones y cuyo encabezamiento dice: "Están exe ntos del
gravamen" a lo cual sigue una lista de ganancias exe ntas, por lo menos
aparentemente.
En la realidad hay que formular algún reparo a esta sencilla
comprobación. En primer lugar, la observación elemental que la norma
reúne en una sola lista exe nciones subjetivas, o sea, en razón del sujeto
que la ley exi me del impuesto por cualquier clase de ganancias que
obtenga, y exe nciones objetivas, es decir: ganancias que se exc eptúan
del impuesto por la naturaleza de las mismas, cualquiera fuere el sujeto
que las obtenga. Hay, además otras exe nciones a favor de
determinados sujetos, pero limitadas a ciertas ganancias.
En segundo lugar, la norma no distingue los casos de exe nciones
verdaderamente tales (o sea aquellas que, si no las exi miera la norma
legal, estarían gravadas por verificarse en ellas el hecho imponible en
todos sus componentes, pero que la ley quiere exc eptuar del impuesto),
de los casos de exc lusión de ciertas situaciones fácticas que no tienen
todos los elementos del hecho imponible y, por lo tanto, quedan afuera
de la imposición.
En estos casos la norma positiva de exc lusión podría omitirse en la
ley sin que variara la solución jurídica de los casos concurrentes. No es
lo mismo en la exe nción, que requiere la norma exp resa de exc epción.
Surge, sin embargo, el int errogante de verificar si los casos enumerados
en los diferentes inc isos del art. 2 0, son exe nciones objetivas
o exc lusiones de situaciones económicas dadas, por considerarse que
con dichas exc lusiones quedan mejor definidos los hechos imponibles.
Ahora bien, repetimos, en el exa men de la lista del art. 2 0 de la ley
encontramos que los primeros siete inc isos establecen exe nciones
subjetivas —l o mismo puede decirse de los inc s. m) y c)—.
No son verdaderamente exe nciones, sino exc lusiones de
determinados presupuestos de hecho con el propósito de mejor delimitar
el hecho imponible, por ejemplo, el inc. y ) que declara exe ntos "Las
donaciones, herencias, legados y todo otro enriquecimiento a título
gratuito; los beneficios alcanzados por la ley de impuesto a los premios
de determinados juegos y concursos (ley 2 0.630) y los beneficios
provenientes de operaciones alcanzadas por el impuesto sobre las
transferencias de títulos valores, texto ordenado en 1977"157 . Se trata, en
603
efecto, de un criterio adoptado por el legislador de distribuir en diferentes
impuestos unas manifestaciones de capacidad contributiva,
discriminando varios hechos imponibles para someterlos a gravámenes
separados. Esto precisamente es lo que el inc. y ) se propone al
declarar exe ntos —i mpropiamente— los enriquecimientos y
beneficios ind icados; lo mismo puede decirse con respecto al inc. a )
"Las ganancias sujetas al impuesto nacional a los beneficios
eventuales"158 .
Despejando el camino de estas cuestiones que son más bien de
crítica estética a la ley, nos toca exa minar si en el art. 2 0 de la ley
figuran como exe ntas ganancias de la tercera categoría.
La respuesta es afirmativa, debe aceptarse como exe nción objetiva el
presupuesto de hecho del inc. l ), reintegros o reembolsos (son éstas las
denominaciones dadas en las leyes pertinentes a diferentes variedades
de sumas pagadas a los exp ortadores) en concepto de impuestos
abonados en el mercado int erno, que inc idan directa o ind irectamente
sobre determinados productos y/o sus materias primas y/o servicios159 .
El Tribunal Fiscal de la Nación en algunos fallos había considerado las
hipótesis contempladas en el inc. l ) del art. 19 de la ley 1 1.682 (t.o. en
1968 y sus modificaciones), (sentencias de fecha 3/8/1970 en aut os
"Kleppe S.A". y de fecha 2/10/1970 en aut os "S.A.C.I.F.E.I.") resolviendo
que los reintegros no constituían réditos imponibles por carecer de las
connotaciones de éstos que, por lo tanto, la norma del inc. 1 ) citado no
constituía una exe nción, sino una exc lusión del objeto; que además,
dichos reintegros comprendían también a la recuperación del impuesto a
las ventas —y luego, del impuesto al valor agregado cuando
corresponda— y también al draw-back.
Posteriormente, en otros fallos, de distintos jueces e ins tancias
prevaleció la tesis contraria, la que considera alcanzados por el impuesto
a los réditos y su sucesor el gravamen a las ganancias, el recupero de
los impuestos a las ventas (en su caso, también de los
impuestos int ernos y cuando corresponda del impuesto al valor
agregado), y los ing resos derivados del draw-back . Esta tesis fue
confirmada específicamente por la Corte Suprema en los casos
"Productiva" y "Cía. Continental" y recogida normativamente por el
decreto reglamentario de la ley de impuesto a las ganancias en su actual
art. 2 9. En la doctrina el tema fue int ensamente debatido entre
varios aut ores, Michele, Judkovski, Amigo, Rossen, Reig, etcétera160 .
También debe considerarse como exe nción de una renta de la tercera
categoría, la de las ganancias o pérdidas derivadas de la negociación de
acciones o títulos-valores públicos exe ntos. Ésta no figura en la ley
604
2 0.628 pero sí en la ley de impuesto sobre las transferencias de títulos-
valores161 .
Fuentes de las ganancias de la tercera categoría

En la enunciación general de la fuente argentina de las ganancias
como momento de vinculación de los hechos imponibles del impuesto a
las ganancias se alude a las rentas de la tercera categoría aun que no
con criterio exc lusivo, con las siguientes exp resiones: "Son ganancias
de fuente argentina, aquellas que provienen... de bienes situados,
colocados o utilizados económicamente en la República, de la realización
en el territorio de la Nación de cualquier acto o actividad susceptible de
producir beneficios".
La norma citada tiene el alcance de una orientación general, o sea del
principio general de la fuente, que define positivamente con
las exp resiones que hemos citado y que refuerza por negación en la
proposición final del primer párrafo del art. 5 º, que reza: "sin tener en
cuenta nacionalidad, domicilio o residencia del titular o de las partes
que int ervengan en las operaciones, ni el lugar de celebración de los
contratos".
Son de fuente argentina las ganancias de la tercera categoría —
a mpliando con ejemplos los conceptos escuetos del art. 5 º de la ley—
producidas por actividades comerciales, ind ustriales, agropecuarias o
por el ejercicio de servicios bancarios, asegurativos de transporte o de
comunicaciones, etcétera, desarrollados en el país.
Surgen dificultades en los casos concretos para establecer si y en qué
medida deben clasificarse entre las ganancias de fuente argentina,
aquellas que derivan de actividades ejercidas parcialmente en el país y
parcialmente en el ext erior. A la dificultad de determinar —e n forma
precisa— la fuente nacional o ext ranjera en esos casos, se agrega el
problema de determinar también cuál es la proporción del costo y de los
gastos inc urridos en el país o en el ext erior para producir dichas
ganancias, o sea, para obtener el monto de las ganancias netas de
fuente argentina.
Ante estas dificultades conceptuales, a las que se agregan las de las
pruebas fehacientes de los ing resos y gastos en el ext erior que se
deban atribuir a la fuente argentina o ext ranjera, la ley ha dispuesto
criterios de determinación de la fuente respecto de una serie de
actividades hipotéticas para zanjar los conflictos que la exp eriencia
había comprobado y prevenir los nuevos.
605
Reseñamos a continuación los casos resueltos en la ley misma (arts.
8 º a 15)162 .
a) Ganancias provenientes de la exp ortación de bienes (art. 8 º, inc.
a ], 1º párr. de la ley; arts. 9 º y 10 del decreto reglamentario, t.o. en
1979)163 .
b) Ganancias provenientes de la importación de bienes (art. 8 º, inc. b ]
de la ley; arts. 9 º y 10 del decreto reglamentario)164 .
Merece una mención especial el caso de las importaciones con pago
diferido (art. 7 7, últimos dos párrafos de la ley)165 .
c) Ganancias provenientes del transporte de pasajeros y cargas (art.
9 º, 1º párr. de la ley).
d) Ganancias de agencias int ernacionales de noticias (art. 1 0 de la
ley y art. 1 2 del decreto reglamentario166 ).
e) Ingresos provenientes de operaciones de seguros o reaseguros
(art. 1 1 de la ley).
f) Honorarios, remuneraciones o sueldos de directores miembros de
consejos u otros organismos en el ext erior (art. 1 2 de la ley). Esta
norma se complementa con la del inc. c ) del art. 8 1 de la ley que admite
la deducción de las sumas pagadas por los conceptos ind icados,
siempre que no exc edan los límites que fije el reglamento (art. 1 26)167 .
g) Ganancias obtenidas por la exp lotación en el país de películas
cinematográficas ext ranjeras.
h) Ganancias de filiales y sucursales de sociedades ext ranjeras.
Se trata de determinar la ganancia neta de fuente argentina por la
actividad comercial o ind ustrial de empresas o establecimientos
organizados como empresas estables en el país, que constituyan filiales
o sucursales de sociedades o empresas del ext erior.
Nacen de inm ediato los siguientes int errogantes:
¿Qué se entiende por filial? ¿Qué se entiende por sucursal? ¿Cómo
se puede determinar la ganancia de fuente argentina? De los
procedimientos adecuados para lograr ese resultado, ¿cuál o cuáles son
preferibles?
Los contestamos a continuación.
El art. 14 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)168 establece los mismos temperamentos para determinar
la ganancia de fuente argentina para ambas clases de establecimientos.
Son ellos el sistema de la contabilidad separada, el del conjunto
económico y asignación de una fracción de la ganancia del conjunto
como proveniente de la fuente argentina y, el método de la comparación
con los resultados de empresas ind ependientes.
606
Para la int eligencia de las normas legales y reglamentarias es
oportuno definir los siguientes conceptos:
a) filial;
b) sucursal;
c) principio de la contabilidad separada;
d) parte de la ganancia del conjunto económico;
e) comparación con empresas ind ependientes.
Entiéndese por filial (o sociedad filial Tochtergessellschaft ) una
sociedad jurídicamente distinta e ind ependiente de una
sociedad ext ranjera que la controle con la mayoría del capital social y,
prácticamente, gobernada por ésta.
Entiéndese por sucursal un establecimiento con aut onomía funcional,
pero jurídicamente sujeto al dominio de una sociedad madre o casa
matriz.
Se debe destacar que la ley vigente como su antecesora, la ley
1 1.682 (t.o. en 1968 y sus modificaciones), otorga un mismo régimen
impositivo a la filial como a la sucursal. No sólo coloca a la filial en un
mismo plano que la sucursal, sino que luego con el primer método de
determinación de la ganancia neta de fuente argentina, asume a ambas
como entidades económicamente ind ependientes, cuya ganancia de
fuente argentina se determina por la contabilidad separada.
En este sentido la norma del art. 1 4 de la ley de la materia dispone:
"Art. 1 4.— Las sucursales y demás establecimientos estables de
empresas, personas o entidades del ext ranjero, deberán efectuar sus
registraciones contables en forma separada de sus casas matrices y
restantes sucursales y demás establecimientos estables o filiales
(subsidiarias) de éstas, efectuando en su caso las notificaciones
necesarias para determinar su resultado impositivo de fuente
argentina...".
Queda dicho que el derecho positivo argentino, en los arts. 1 4 y 15 de
la ley 1 1.682 a los que corresponden los arts. 1 4 y 15 de la ley 2 0.628
(t.o. en 1977 y sus modificaciones)169 , ha planteado la imposición de las
sucursales y filiales de sociedades ext ranjeras, como un problema de
determinación de la ganancia neta de fuente argentina, ante las
dificultades de discernir cuál y cuánta utilidad debe atribuirse a la filial o
sucursal. La obvia razón de la dificultad de esa determinación consiste en
la circunstancia que filial y sucursal y casa matriz (o, eventualmente,
otras filiales o sucursales de la misma sociedad madre en diferentes
países) mantienen relaciones económicas entre sí por una gran variedad
de negocios u operaciones, por ejemplo: por suministro de maquinaria
o ins talaciones, know-how y patentes de inv ención, financiación a largo,
607
mediano y corto plazo, garantías por deudas financieras o comerciales,
compra y venta de materias primas, productos terminados o
semielaborados, etcétera. En todas estas transacciones se usan precios
y surgen obligaciones o créditos de una u otra parte, que inf luyen sobre
las ganancias de la filial y sucursal y también de la casa matriz u otras
filiales y sucursales.
Es ésta la premisa del problema de la ganancia de fuente argentina:
esto es, que la determinación de la ganancia puede efectuarse, siempre
que se eliminen las distorsiones de los resultados, atribuibles al hecho
que las condiciones de los negocios y transacciones entre casa matriz y
sucursales y filiales pueden no ser las mismas que rigen entre terceros
no vinculados y, por lo tanto, no originan un resultado que refleje
rigurosamente la ganancia de fuente argentina.
El primer método para determinar la ganancia de fuente argentina de
sucursales y filiales consiste en la contabilidad separada de éstas.
Contabilidad separada es un concepto sustancial y no sólo de forma, y
significa registrar las operaciones de sucursales o filiales, como si fueran
empresas ind ependientes170 . Sin embargo, el Fisco tiene derecho a
pretender reajustes en los resultados de dicha contabilidad, si comprueba
que los negocios con la casa matriz no son tal cuales se estipularían
entre terceros ext raños.
Este método es el que la ley 2 0.628 (como la 11.682) dispone en el
primer párrafo del art. 1 4.
Puede ocurrir que la contabilidad separada, a pesar de las
rectificaciones no sea suficiente o no refleje fielmente la ganancia neta de
fuente argentina. En tal caso, la determinación de ésta puede efectuarse
con otro método, que consiste en considerar como una unidad
económica la casa matriz del ext erior y las sucursales y filiales del país.
Se establecerá, entonces, cuál parte del resultado total debe atribuirse
como ganancia neta de fuente argentina.
Este segundo método es receptado por la ley 2 0.628 en el segundo
párrafo del art. 1 4. Cuando se trata de las relaciones entre una empresa
del ext erior con sucursales en el país, el método de la unidad económica
no implica otra cosa que un distinto camino para determinar la ganancia
neta de fuente argentina de la empresa, prescindiendo de la contabilidad
separada. Pero cuando se trata de filiales, el método de la unidad
económica significa desestimar la ind ependencia jurídica de las filiales
para concebir como un solo sujeto entidades
jurídicamente ind ependientes. La doctrina y jurisprudencia en varios
países han sustentado esta desestimación de la ind ependencia jurídica,
en varias formas y bajo nombres diferentes: teoría de la penetración,
608
teoría de la desestimación de la personalidad jurídica, teoría del órgano,
etcétera. Todas ellas tienen como base común la preponderancia de la
realidad económica.
Esta base es también común con el método de la contabilidad
separada y es compatible con el art. 1 5 del cual hablaremos a
continuación171 . Contrariamente a esta tesis, Mitchell B. Carroll sostiene
que el método de la contabilidad separada con reajuste es contradictorio
con la doctrina de la desestimación de la personalidad jurídica172 .
Recordamos un problema análogo sobre el cual recayó una sentencia
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de fecha 6/12/1961 en la
causa "María Lía Cobo de Ramos Mejía y otros v. Provincia de Buenos
Aires" en cuyos considerandos el Tribunal afirma que una aplicación
equitativa de las normas tributarias concernientes a la valuación de las
cuotas hubiera llevado al mismo resultado que la desestimación de la
personalidad jurídica de la sociedad.
Análogamente, sostuvimos junto con Buhler en el Primer Congreso de
la Asociación Fiscal Internacional (I.F.A.) en La Haya (Holanda) en 1939,
que los dos métodos para determinar la utilidad neta de filiales y
sucursales no podían dar lugar a consecuencias distintas, porque los
elementos de hecho registrados en la contabilidad de aquellos y de la
casa matriz eran los mismos, tanto para reajustar los resultados de la
contabilidad separada, como para consolidar la contabilidad de casa
matriz y de filiales o sucursales, con el fin de determinar la porción de las
ganancias totales atribuible a éstas.
Un tercer método para determinar la ganancia neta de fuente
argentina de filiales y sucursales de sociedades ext ranjeras es el
previsto en el art. 15 de la ley 2 0.628173 , que difiere de la disposición del
artículo del mismo número de la ley 1 1.682 y que se ins pira, más que
en ésta, en la norma del art. 1 4 del decreto reglamentario
correspondiente174 .
El art. 15 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977)175 faculta a la Dirección
General Impositiva, cuando por la clase de operaciones o por las
modalidades de organización de las empresas no puedan establecerse
con exa ctitud las ganancias de fuente argentina, a determinar la
ganancia neta sujeta al gravamen, a través de promedios, índices o
coeficientes que a tal fin se establezcan, en base a resultados obtenidos
por empresas ind ependientes dedicadas a actividades de iguales o
similares características.
Conviene repetir que el método de contabilidad separada con
reajustes (art. 1 4, 1º párr.), tiene como directiva u orientación, la de
determinar la ganancia neta de fuente argentina de las sucursales y
609
filiales, como si éstas fueran empresas ind ependientes de las casas
matrices del ext erior. El art. 1 5 tiende al mismo fin, esto es: buscar la
ganancia neta de fuente argentina, por la vía de promedios, índices y
coeficientes derivados de los resultados de empresas ind ependientes. El
método de la unidad económica y de la distribución de la ganancia total a
cada filial o sucursal, en nada se opone, aun que no lo apoya, al método
de la comparación con empresas ind ependientes.
El art. 14 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977)176 contiene, además de las
normas para determinar las ganancias netas de fuente argentina de
sucursales y filiales, normas acerca de la relevancia jurídica de las
contrataciones entre casa-matriz y sucursales o filiales.
El espíritu de las disposiciones de los párrafos tercero, cuarto y quinto
del art. 1 4 de la ley, después de la reforma efectuada por la ley 2 1.481,
es opuesto al que ins pirara al legislador de la ley 2 0.628 originaria. En
efecto, ésta tendía a eliminar el principio de la contabilidad separada para
determinar la ganancia de fuente argentina y, por otro lado, negaba en
forma absoluta la relevancia de las contrataciones entre casa matriz y
sucursales y filiales, aun cuando su contenido fuera perfectamente
acorde con las estipulaciones que se verificarían entre empresas
totalmente ext rañas.
Por el contrario, los párrafos tercero, cuarto y quinto del actual art.
1 4177 tienen los siguientes propósitos y contenidos. En el tercer párrafo,
se plantea el supuesto de una sucursal o filial argentina controlada
directa o ind irectamente por una sociedad o una persona física
domiciliadas en el ext erior; en tal supuesto se considera, a todos los
efectos, que los actos jurídicos celebrados por una sociedad argentina de
capital ext ranjero con la persona por la cual es controlada, son
realizados entre partes ind ependientes, cuando sus prestaciones y
condiciones se ajusten a las prácticas normales del mercado entre
entes ind ependientes, con las limitaciones siguientes:
1. Préstamos: deben ajustarse a las disposiciones establecidas en
el inc. 1 º del art. 20 de la ley 2 1.382.
2. Contratos regidos por la Ley de Transferencia de Tecnología: de
acuerdo con lo que al efecto establezca dicha ley.
En suma, el régimen de aplicación del principio de la fuente nacional
de las ganancias de filiales y sucursales de sociedades ext ranjeras, se
apoya sobre algunas hipótesis o presunciones:
a) Que las filiales no tengan personería jurídica distinta de la casa
matriz, o sea, estén equiparadas a las sucursales.
b) Que las filiales y sucursales al tener contabilidad separada, salvo en
casos especiales, puedan determinar la ganancia neta de fuente
610
argentina sobre la base de esa contabilidad, salvo los reajustes por
operaciones sólo admisibles por la unidad económica entre las partes.
c) Que si se cumplen las disposiciones legales de las leyes 21.382 y
de transferencia de tecnología las operaciones de préstamos y las de
transferencias de tecnología, respectivamente, se considerarán
celebradas entre entes ind ependientes.
Si no se dan los supuestos ind icados, las prestaciones entre las
partes se considerarán de conformidad con los principios que regulan el
aporte y la utilidad. Así lo establece el párrafo cuarto del art. 1 4.
Finalmente, el quinto y último párrafo del art. 1 4178ind ica que se
entenderá como empresa local de capital ext ranjero a aquella que
revista ese carácter de acuerdo con lo dispuesto en el inc. 3 º del art. 2 º
de la ley 2 1.382.
a) Que la ley no asume como período fiscal a fin de imputar a la
unidad de tiempo el hecho y la base imponible, al ejercicio económico al
que se refieren la contabilidad comercial y los balances anuales de las
empresas, sino que las utilidades se imputarán al año fiscal en el cual
termine el ejercicio anual correspondiente.
b) A su vez las utilidades se imputan al ejercicio anual en el que se
han percibido o devengado.
c) La imputación de las ganancias o pérdidas, en una palabra, de los
resultados, según su percepción o devengo, es optativa para el
contribuyente, pero supeditada al método habitualmente seguido por él.
Es en este punto donde nace uno de los problemas más críticos de la
imputación de las ganancias.
Para las rentas de la tercera categoría la opción entre el devengo o la
percepción está supeditada al método habitualmente seguido por el
contribuyente. ¿Cómo debe int erpretarse esta condición legal? Se
considera relevante el método seguido en la contabilidad comercial, o
bien ¿es suficiente que la habitualidad se refiera a la llamada
contabilidad fiscal? ¿Es decisivo para el balance impositivo y en esta
cuestión especialmente, el balance comercial o aquél es ind ependiente
de éste?
Hemos subrayado en otra oportunidad que —a menudo— se inc urre
en una petición de principio: se sostiene, en efecto, que el balance fiscal
es ind ependiente del balance comercial, lo que se funda sobre las
normas positivas de leyes tributarias que disponen o aut orizan la
adopción para el balance fiscal de principios distintos de aquellos que
rigen para el balance comercial y de esta comprobación se deduce que
en ciertos otros aspectos el balance fiscal puede, por esa aut onomía
adoptar criterios divergentes de los del balance comercial. Nos parece
611
que una int erpretación correcta de las normas debe, para evitar
razonamientos viciosos, prescindir de las generalizaciones a priori sobre
la dependencia o ind ependencia del balance fiscal respecto del
comercial, puesto que los ejemplos de divergencia de uno respecto del
otro no pueden ext enderse aut omáticamente a otros casos no
comprendidos en los ejemplos empleados. Tampoco es lícito el
argumento contrario, esto es, que la exp resa divergencia entre las
normas aplicables al balance fiscal y las que rigen el balance comercial
en ciertos aspectos, implica que en los otros casos no puede admitirse
divergencia alguna. Como es bien sabido, los aforismos o los adagios
difícilmente reflejan una verdad absoluta y, además, a uno de ellos
comúnmente corresponde otro en sentido contrario.
En nuestro caso a la sentencia "ubi eadem ratio, ibi eadem
dispositio" se opone la otra: "inclusio unius est exclusio alterius" o
bien "exceptio firmat regulam in casibus non exceptis" ("donde hay la
misma razón, allí debe haber la misma disposición"; "la inc lusión de uno
significa la exc lusión del otro"; "la exc epción confirma la regla en los
casos no exc eptuados").
Imputación de las ganancias de la tercera categoría al período fiscal

La imputación de las ganancias de la tercera categoría al período
fiscal se rige por las disposiciones pertinentes del art. 18 de la ley
2 0.628.
La primera norma es la que define el año fiscal, esto es el período del
1 de enero al 31 de diciembre de cada año (1º párr. del art. 1 8).
Se consideran ganancias del ejercicio las percibidas o devengadas en
el mismo, según fuere el método habitualmente seguido por el
contribuyente, las que se imputarán al año fiscal en el que termina el
ejercicio anual correspondiente.
a) Definiciones de percibido y devengado
En una primera aproximación, percibido significa cobrado y ambos
términos implican que la ganancia ha entrado en la caja del contribuyente
en la forma más satisfactoria de su derecho creditorio, o sea, mediante el
pago. Conceptos análogos pero de signo contrario se aplican a los
gastos, que deben ser pagados efectivamente y no sólo estipulados o
contabilizados, para que corresponda la imputación al ejercicio y de ésta
al año fiscal.
612
Sin embargo, la propia ley, admite una ext ensión del método de lo
percibido, adoptando una serie de actos que revelan la capacidad del
perceptor para disponer con su voluntad y conforme con sus int ereses o
deseos de las sumas correspondientes. Es así como el último párrafo del
art. 1 8 de la ley179 dispone que cuando rige el sistema de lo percibido,
las ganancias se considerarán percibidas y los gastos pagados cuando
se cobren o abonen en efectivo o en especie. Además, dice la norma
mencionada, cuando, estando disponibles, se han acreditado en la
cuenta del titular o, con la aut orización o conformidad exp resa o tácita
del mismo, se han reinvertido, acumulado, capitalizado, puesto en
reserva o en un fondo de amortización o de seguro, cualquiera sea su
denominación, o dispuesto de ellos en otra forma.
En cuanto al concepto de devengado, la ley no lo define aun que lo
supone como definido y especifica, por lo menos cuatro casos de
ganancias devengadas: 1. La venta de bienes a plazos. En esta hipótesis
el principio de lo devengado implica considerar realizada la ganancia en
la proporción correspondiente a la exi gibilidad de cada cuota. 2. La
imputación de los ajustes practicados por el Fisco en el caso del método
de lo devengado. 3. La imputación de ajustes retroactivos de sueldos,
salarios, beneficios jubilatorios o pensiones y similares. 4. La imputación
según lo devengado en el caso de prestaciones periódicas,
como int ereses, alquileres.
b) Operaciones no contabilizadas
La norma pertinente (art. 1 8, inc. a ], 3º párr., ley 2 0.628, t.o. en 1977
y sus modificaciones)180 establece que cuando no se contabilicen las
operaciones, el ejercicio coincidirá con el año fiscal salvo otras
disposiciones de la Dirección, la que queda facultada para fijar fechas de
cierre del ejercicio, en atención a la naturaleza de la exp lotación u otras
situaciones especiales.
c) Dividendos de acciones e int ereses de títulos valores
El quinto párrafo del inc. a ) del art. 1 8 de la ley establece que
"cualquiera fuese el sistema de imputación adoptado, los dividendos de
acciones y los int ereses de títulos, bonos y demás títulos valores se
imputarán en el ejercicio en que hayan sido puestos a disposición"181 .
Esta norma, según la ley vigente, sólo puede aplicarse en el caso de
dividendos en efectivo pagados a contribuyentes no identificados o
domiciliados en el ext erior, o no pagados dentro de los sesenta días
corridos de puestos los dividendos a disposición de los accionistas, como
lo dispone el tercer párrafo del art. 6 4 de la ley182 .
613
d) Método de lo "devengado exi gible"
El método de lo devengado exi gible nace en virtud de una norma
reglamentaria del ahora derogado impuesto a los réditos. Más en
particular, el art. 9 2 del decreto reglamentario de la ley 1 1.682, vigente
en el año 1968 y normas correlativas de textos reglamentarios
posteriores, disponía que cuando se vendan inm uebles a plazos, si el
método seguido por el contribuyente fuese el de lo devengado, el
beneficio obtenido se considera realizado en el ejercicio fiscal en que se
efectúa la operación.
El Poder Ejecutivo dictó la norma reglamentaria que disminuye el rigor
del primer párrafo del art. 9 2, en la forma siguiente: "No obstante, la
Dirección podráaut orizar que dicho beneficio se declare a medida que se
hagan exi gibles las cuotas convenidas".
Este método no es una forma de percibido, porque la ganancia no se
imputa al ejercicio en el que se percibe; tampoco es el método de lo
devengado, ya que el pago del impuesto no depende del nacimiento del
derecho a recibir el precio pactado. Es pues, un devengado exi gible, que
está a medio camino entre lo devengado puro y lo percibido.
En la actualidad, el último párrafo del inc. a ) del art. 1 8 de la ley
establece la vigencia de la imputación según el método de lo
devengado exi gible en los casos que exp resamente aut orice la ley o su
reglamentación183 . Ésta se halla en el art. 2 0 del decreto reglamentario
(t.o. en 1979)184 .
e) Devengado en función del tiempo
El segundo párrafo del inc. b ) del art. 1 8 de la ley establece una regla
para la aplicación del método de lo devengado en los siguientes
supuestos: que el contribuyente haya elegido, pudiendo hacerlo, el
método de lo devengado y que se trate de la imputación de int ereses,
alquileres y otros de características similares.
Dicha regla consiste en imputar esas ganancias en función del tiempo.
Esto quiere decir que lo devengado no es la suma de todas las
prestaciones periódicas futuras en el momento de la estipulación
contractual, sino la suma que se pague al vencimiento de cada período
por el cual se pactara el int erés o el alquiler o el seguro, etcétera.
f) Principio de lo devengado aplicable a la imputación de gastos
Como es obvio, la opción por el método de lo devengado, aun en las
formas especiales de lo devengado exi gible y de lo devengado en
función del tiempo, que hemos exp uesto en los dos inc isos que
anteceden, para la imputación de ganancias al ejercicio al cual
614
corresponden, implica la imputación de los gastos según el método de lo
devengado.
Sin embargo, como ya lo señalara García Vázquez185 con respecto al
impuesto a los réditos, constituye una exc epción tanto al sistema de lo
devengado como al de lo percibido o, por lo menos, representa un
método particular la imputación de las utilidades a distribuir entre
empleados y obreros (art. 1 17 del reglamento, t.o. en 1979186 ) conforme
la disposición según la cual dichas remuneraciones ext raordinarias son
deducibles como gastos siempre que se distribuyan efectivamente dentro
de los plazos que fije la Dirección para presentar la declaración jurada
correspondiente al ejercicio. Si la distribución no se realizara dentro de
dicho término, se considerará como ganancia sujeta al impuesto del
ejercicio en que se produjeron, y consecuentemente se deberán, en su
caso, rectificar las declaraciones juradas correspondientes, sin perjuicio
de su deducción en el año en que se abonen.
También constituye una imputación particular, la de los honorarios de
directores y síndicos, que serán deducibles en el balance impositivo del
ejercicio por el cual se paguen (art. 118 del decreto reglamentario, t.o. en
1979187). A diferencia de las remuneraciones especiales para empleados
y obreros, la deducción a la que nos referimos no está sujeta a término ni
a condición alguna.
g) Imputación de los ajustes de impuestos
El penúltimo párrafo del art. 18 de laley 20.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)188, dispone que "las diferencias de impuestos
provenientes de ajustes, se computarán en el balance impositivo
correspondiente al ejercicio en que se determinen o paguen, según fuese
el método devengado o percibido adoptado por el contribuyente".
Ahora bien, esta disposición de la ley, que ha hecho suya la norma del
tercer párrafo del art. 18 del decreto reglamentario de la ley del impuesto
a los réditos, significa una contradicción con las normas que rigen el
nacimiento de la obligación tributaria y, por ello, el devengo de la deuda
tributaria. En efecto, el acto de determinación, en nuestro Derecho, tiene
eficacia declarativa y no constitutiva. Diferentes leyes tributarias
establecen el momento de verificación del hecho imponible y el
nacimiento contemporáneo de la obligación. Tanto que basta para
considerar devengado el derecho creditorio del Estado,aunque no se
hubiera aún verificado la determinación de la diferencia por impuesto.
Esta opinión nuestra es compartida por la mayoría de losautores189.
Al juzgar en una causa en la que el ajuste de un impuesto coincidía
con el ajuste de otro, no motivado éste por el primero sino
concomitantemente, el Tribunal Fi scal falló que no debía aplicarse la
615
norma en cuestión, la que sólo buscaba una solución práctica pero no
acorde con los principios básicos.
De todos modos, siendo el principio de lo devengado una norma de la
misma jerarquía que la regla de imputación de los ajustes impositivos,
por la contradicción entre esta regla y la que establece el nacimiento de
la deuda tributaria, no puede hablarse de ilegalidad ni mucho menos,
de inc onstitucionalidad del párrafo del art. 1 8 que establece la impu-
tación de los ajustes. Tampoco puede rechazarse la postura del Tribunal
fiscal que no aplica dicha regla cuando ella no evita ninguna
complicación en las normas que rigen el aspecto temporal del hecho
imponible y que dan al devengo el significado más acorde con los
principios sobre nacimiento de las obligaciones tributarias190 .
h) Imputación de remuneraciones, haberes jubilatorios, etcétera, con efecto
retroactivo
También en este caso, la ley (inc. b ] del art. 1 8) establece
una exc epción al principio general de imputación según lo percibido,
para aut orizar a los contribuyentes a optar por el principio de lo
devengado.
El supuesto es que "como consecuencia de modificaciones
retroactivas de convenios colectivos de trabajo o estatutos o escalafones,
sentencia judicial, allanamiento a la demanda o resolución de recurso
administrativo porautoridad competente, se percibieran jubilaciones o
pensiones liquidadas por las cajas de jubilaciones, o rentas procedentes
del desempeño de cargos públicos o del trabajo personal en relación de
dependencia" y que "se perciban dichas ganancias en un año fiscal y
hubieran sido devengadas en años anteriores". En tales hipótesis la ley
concede la opción para imputarlas a los ejercicios fiscales a que
corresponden.
Es evidente el propósito de evitar que por la acumulación de
ganancias en un solo ejercicio—el de la percepción— los contribuyentes
estuvieran sometidos a una alícuota no acorde con su capacidad
contributiva normal, teniéndose en cuenta también que la acumulación de
las retribuciones o de los haberes de años anteriores no es una
circunstancia de la que deba soportar las consecuencias el
contribuyente.
Es pues laexigencia de la equidad, la queinspira esta norma.
i) Erogaciones que constituyen ganancias de fuente argentina para
beneficiarios delexterior
En el caso de erogaciones que constituyen ganancias gravadas de
fuente argentina para beneficiarios delexterior, el último párrafoin fine,del
616
art. 18 de la ley191adopta un tratamiento particular para la imputación. Se
podrán imputar al balance impositivo sólo cuando se paguen o se
configuren algunos de los casos de actos con eficacia de pagos que
están enunciados arriba bajo el concepto deextensión de lo percibido. A
falta de cualquiera de esos supuestos y siempre que el método seguido
sea el de lo devengado, si alguna de esas circunstancias se produjera
dentro del plazo previsto para la presentación de la declaración jurada
del año fiscal en el que se haya devengado la respectiva erogación. En
otros términos, se podrá imputar esa erogación al ejercicio fiscal en el
que se pague o se produzca alguna de las circunstancias equivalentes al
pago, en el caso de seguirse el método de lo percibido; en el caso de
seguirse el método de lo devengado, se podrá imputar al año fiscal si se
produjera alguna de las circunstanciasindicadas dentro del plazo previsto
para la presentación de la declaración jurada del año fiscal en el que se
haya deveng ado la erogación.
j) Imputación de las ganancias de las empresas de construcción
En forma especial el art. 67 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones192 ) regula el problema de la determinación de la ganancia
de las empresas de construcción y, juntamente con ella, la imputación al
ejercicio fiscal. Por ello, postergamos la exp osición de las reglas de
imputación para hacerlo juntamente con el exa men de la determinación
de las ganancias.
Deducciones de la tercera categoría

Como en el caso de las categorías primera y segunda, así también
con respecto a la tercera categoría el art. 80 de la ley193enumera las
deducciones específicas de ésta, sin perjuicio de las deducciones
generales que se aplican a las ganancias brutas de cualquier categoría, o
noincluidas en ella, bajo el rótulo de deducciones especiales de la tercera
categoría.
Reseñaremos estas deducciones a continuación:
a) Gastos y demás erogaciones inh erentes al giro del negocio
Se trata de un concepto amplísimo y, por lo tanto, susceptible de
englobar deducciones de la más diferente índole.
617
Jurídicamente, debe resolverse la cuestión de las relaciones entre
este concepto y el de gasto necesario, que figura en los arts. 1 7 y 73. En
particular debe resolverse si el requisito de inh erencia al giro del negocio
está comprendido en el de gasto necesario de las dos normas citadas, o
si es diferente o compatible con aquel o, finalmente, si
hay inc ompatibilidad entre los dos conceptos.
En nuestra opinión los dos requisitos, lejos de ser inc ompatibles entre
sí, son acumulativos.
b) Castigos y previsiones contra los malos créditos194
Trátase aquí de dos deducciones alternativas para registrar
la inc obrabilidad de los créditos por una ins olvencia total o parcial del
deudor. La primera vía consiste en deducir el monto del
crédito inc obrable en el ejercicio en el cual se ha comprobado
dicha inc obrabilidad.
El segundo temperamento consiste en la formación de un fondo al
cual deberán imputarse los montos inc obrables.
El supuesto de ambas medidas es que haya créditos
considerados inc obrables.
Dígase en primer término, que la deducción procedente es la que se
refiere a créditos dudosos o inc obrables que tengan su origen en
operaciones comerciales (art. 1 14 del reglamento, t.o. en 1979)195 .
Elegido el sistema de previsión, no podrá el contribuyente variar de
sistema sin la previa aut orización de la Dirección.
Si la previsión arrojase un exc edente sobre los quebrantos del
ejercicio, el saldo no utilizado deberáinc luirse entre los beneficios
impositivos. Igual inc lusión deberá hacerse con las sumas recuperadas
sobre créditos ya castigados.
Queda, pues, liquidada la previsión normal del ejercicio y se admite
como deducción en el balance anual la previsión correspondiente al
nuevo ejercicio.
Las deducciones por el castigo de los malos créditos, cualquiera fuere
el método que se adopte para ello, deberán justificarse y corresponder al
ejercicio en el que se produzcan. Son índices de inc obrabilidad: la
cesación de pagos, real o aparente; la homologación del acuerdo de la
junta de acreedores; la declaración de quiebra; la desaparición del
deudor; la prescripción; la ini ciación del cobro compulsivo; la
paralización de las operaciones y otros índices de
196
incobrabilidad . La exp resión final del art. 1 14 del reglamento (t.o. en
1979)197ind ica que todos los índices enunciados son sólo ejemplos, pero
618
que hay, o puede haber, otros; por ejemplo: abandono de la actividad,
cierre del establecimiento ind ustrial o comercial.
c) Gastos de organización
Trátase de los gastos inc urridos para la constitución jurídica de la
empresa y para la preparación técnica de las ins talaciones y equipos
que se usarán en la producción.
La ley (art. 8 0, inc. c ])198 establece que dichos gastos podrán ser
imputados al primer ejercicio, deduciéndolos —p or consiguiente— en
forma total en el primer año de actividad o bien ser amortizados en un
período no mayor de cinco años.
Se plantea aquí un problema análogo al que ya discutimos con
respecto a la opción para la imputación de las ganancias según lo
percibido o lo devengado; ¿puede el contribuyente adoptar un método de
imputación de las ganancias en el balance impositivo diferente del
método habitual en la contabilidad de la empresa? y, en nuestro caso,
¿pueden los gastos de organización ser amortizados en forma distinta en
el balance comercial y en el impositivo?
Con Reig respondemos al int errogante por la afirmativa, ya que la
norma que otorga al contribuyente la opción no está limitada en ningún
sentido. Agréguese, que dada la opción para deducir estos gastos
enteramente en el primer ejercicio, que es la solución más amplia a favor
del contribuyente, las otras alternativas de amortización en dos, tres,
cuatro o cinco ejercicios no presentan problemas muy complejos, sino
sólo materia de decisión en cada caso, sin mayores consecuencias.
d) Sumas destinadas a int egrar reservas matemáticas, para riesgos en
curso y similares
Esta deducción puede ser efectuada por compañías de seguros, de
capitalización y similares. Así lo establece el inc. d ) del art. 80 de la ley
2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)199 .
A fin de la aplicación concreta de esta deducción la DGI dictó durante
la vigencia del impuesto a los réditos, la resolución 403 (R) el 10 de
noviembre de 1955.
Esta resolución declaró similares a las ind icadas exp resamente por la
ley, si reunían ciertos caracteres. Declaraba, además, deducible como
gasto del ejercicio el quebranto que impliquen para el período fiscal los
siniestros producidos durante el ejercicio y disponía la aplicación de la
deducción en casos especiales200 .
e) Comisiones y gastos inc urridos en el ext ranjero
619
La deducción de gastos inc urridos en el ext ranjero está supeditada
en su aspecto general, a vencer la presunción respecto a que los gastos
efectuados en el ext erior sirven para obtener o conservar rentas de
fuente ext ranjera o que los efectuados en el país sirven para la renta de
fuente argentina.
f) Reserva para ind emnización, por despido, rubro antigüedad201
Una observación preliminar consiste en que para hacer frente a
las ind emnizaciones por despido, rubro "antigüedad", el empleador tiene
opción entre dos métodos de deducción: el primero consiste en deducir
dichas ind emnizaciones en el año en el que efectivamente se paguen, o
bien imputarlas a un fondo de previsión destinado a ese fin.
La ley y el reglamento establecen los criterios optativos para formar el
fondo de previsión.
g) Gastos o contribuciones realizadas a favor del personal
La ley aut oriza la deducción de las sumas gastadas o entregadas
como contribución en favor del personal por asistencia sanitaria, ayuda
escolar y cultural, subsidios a clubes deportivos y, en general, todo gasto
de asistencia en favor de los empleados, dependientes u obreros.
También se deducirán las gratificaciones, aguinaldos, etcétera que se
paguen al personal dentro de los plazos en los que, según la
reglamentación, se debe presentar la declaración jurada correspondiente
al ejercicio (art. 8 0, inc. g ], 1º párr.)202 .
Se trata, obviamente, de dos distintas deducciones, vinculadas entre
ellas por el común destino a favor del personal, la primera en forma
general sin ind ividualizar a los beneficiarios, la segunda en cambio, en
forma particular, aun que los beneficiarios puedan ser muchos.
Con respecto a la segunda deducción, la ley en el segundo párrafo
del inc. g )203 , faculta a la DGI para impugnar las habilitaciones,
gratificaciones, aguinaldos, etcétera, que exc edan a lo que usualmente
se abona por tales servicios, teniendo en cuenta la labor desarrollada por
el beneficiario, importancia de la empresa y demás factores que
puedan inf luir en el monto de la retribución.
h) Sumas acordadas a los socios administradores de sociedades de
responsabilidad limitada, sociedades en comandita simple o por acciones,
por su desempeño como tales204
Esta deducción ha sido int roducida por la ley 2 1.481 a fin de
establecer para los administradores de las sociedades mencionadas —
q ue han entrado a formar parte de las sociedades de capital— un
tratamiento si no igual, por lo menos análogo al que rige para los
620
directores de sociedades anónimas, en tres distintas direcciones: a) para
permitir la deducción de la utilidad social sujeta a impuesto, de las
mencionadas remuneraciones; b) para distinguir la retribución, en cabeza
del socio administrador, de su participación en las utilidades de la
sociedad; c) para considerar dichas remuneraciones como ganancias de
la cuarta categoría, en concordancia con lo dispuesto en el inc. c ),
segundo párrafo del art. 7 2 y en el inc. u ) del art. 2 0 de la ley.
Esta norma dispone la exe nción de las sumas percibidas por los
socios administradores de las sociedades de responsabilidad limitada,
etcétera, "en la medida que superen el importe que establece el inc. h )
del art. 8 0".
El inc. h ) del art. 8 0 de la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en
1977 y sus modificaciones) admite la deducción de las sumas acordadas
a los socios administradores de las sociedades de responsabilidad
limitada, en comandita simple y por acciones. Esta deducción aplicable
únicamente con respecto a las ganancias de la tercera categoría, se rige
por las reglas que la ley y la reglamentación establecen minuciosamente.
Composición de las ganancias de la tercera categoría

Las ganancias de la tercera categoría consisten en la utilidad
comercial corregida o rectificada de acuerdo con las normas de la ley
tributaria o, directamente, la utilidad impositiva, cuando el contribuyente
no posea libros contables ni practique balance anual que sirva para
determinar el resultado del ejercicio —g anancia o pérdida—, en forma
directa.
La ganancia de la tercera categoría viene definida por las normas
ya exp uestas y por algunas reglas de derecho positivo que
analizaremos, se trata de las normas contenidas en los arts. 4 9 a 66 de
la ley, para la generalidad de los casos y en los arts. 6 7 a 71205 que se
refieren a casos especiales.
a) Resultado del balance impositivo del único dueño de una empresa
o exp lotación, de las sociedades de responsabilidad limitada, en
comandita simple y por acciones206 (en la parte correspondiente a los
socios comanditados y de las sociedades a las que se refiere el inc. b ]
del art. 4 8)207 .
Dicho resultado se considerará íntegramente distribuido al único
dueño o a los socios de las sociedades mencionadas, aun cuando no
fuere acreditado en sus cuentas particulares.
621
En virtud de esta norma, la ganancia o pérdida resultante del balance
impositivo de las empresas y sociedades ind icadas, a diferencia de lo
que ocurre con las sociedades a las que se refiere el inc. a ) del art.
4 8208 se atribuyen por disposición legal, a los dueños o socios,
dejando exc luidas de la deuda impositiva dichas empresas y
sociedades.
b) La ganancia bruta proveniente de la enajenación de bienes de
cambio, exc epto inm uebles se obtiene, según lo dispuesto en el art. 5 0
de la ley, restando del total de ventas netas el costo de adquisición,
producción o, en su caso, valor a la fecha de ing reso al patrimonio o
valor en el último inv entario de los bienes de cambio vendidos209 .
Este concepto de ganancia implica determinar "el costo de
adquisición, producción o en su caso valor a la fecha de ing reso al
patrimonio o valor en el último inv entario".
Es éste el cometido del art. 5 1 de la ley210 y, obviamente, de las
disposiciones del decreto reglamentario.
Valuación de inv entarios. Principios generales211

Antes de analizar cada uno de los valores que la ley admite casi a
discreción del contribuyente, conviene establecer cuáles son los
principios generales que rigen la formación de los inv entarios.
Señalamos, aun que se trata de una regla elemental, que los valores
atribuibles a las exi stencias juegan doblemente en la determinación de
las ganancias brutas, una vez para establecer la utilidad bruta, la que
surge de la diferencia entre las ventas netas y los costos o valores de las
mercaderías vendidas, y una segunda vez como diferencia entre el valor
de las exi stencias de mercaderías o materias primas, productos
terminados o en curso de elaboración al comienzo y al final del ejercicio.
Los principios generales a los que se deben ajustar los inv entarios,
son los siguientes:
— El contribuyente tiene la facultad de elegir entre los enumerados
por la ley, el método de valuación de las exi stencias.
— Elegido uno cualquiera de los métodos de valuación admitidos, no
podrá ser variado sin aut orización de la Dirección y previos los ajustes
correspondientes. El cambio de método se ini ciará en el ejercicio futuro
que establezca la propia Dirección y el ajuste consistirá en valuar
las exi stencias finales del ejercicio que establezca la Dirección, de
acuerdo con el método que se desea implantar.
622
— En los inv entarios, se deberán consignar las exi stencias de cada
artículo en forma detallada, agrupadas por clase o concepto, con el
respectivo precio unitario y número de referencia, si hubiera.
— En los inv entarios no se permiten deducciones en forma global,
para int egrar reservas generales constituidas para hacer frente a
fluctuaciones de precio o contingencias de otro orden. Esto implica que
algunas reservas que se acostumbran en la práctica mercantil no son
deducibles a los efectos impositivos, aun que la ley tributaria no las
prohíba a los efectos comerciales.
— Bajo la vigencia del impuesto a los réditos, el art. 50 de la ley
1 1.682 antes de la reforma int roducida por la ley 1 9.409, contenía en el
quinto párrafo una norma, según la cual las opciones del contribuyente
no se limitaba a la elección de uno entre los varios métodos de valuación
de inv entarios, enumerados en el mismo artículo, sino que disponía: "la
Dirección podrá aceptar y/o aplicar otros sistemas de valuación
de inv entarios que no sean los previstos en este artículo, cuando se
adapten a las modalidades del negocio, sean uniformes y no ofrezcan
dificultades a la fiscalización". Esta disposición ampliaba las opciones del
contribuyente con las condiciones que reprodujimos. Por el contrario, en
la actualidad estas condiciones cumplen la función de límites de los
métodos admitidos por la ley. Véase el párrafo quinto del art. 5 1 de la
ley, referente al costo real. Más general es la disposición del segundo
párrafo del art. 6 8 del decreto reglamentario (t.o. en 1979).
Acotemos que cuando un contribuyente efectúa valuaciones de
las exi stencias demasiado bajas, no evade el impuesto en forma
absoluta, sino sólo con respecto al ejercicio comercial al cual se refiere
el inv entario, ya que cuando venda las mercaderías deberá computar
como ganancia las diferencias entre el valor de venta y el valor
de inv entario, obteniendo —e ntonces— mayor utilidad, sin perjuicio de
la ventaja financiera.
Sin embargo, la evasión queda consumada absolutamente si las
mercaderías marginadas del inv entario o con el valor ocultado
parcialmente, se venden fuera del mercado o por valores
oficiales inf eriores a los reales.
Es, pues, una observación de alcance general que puede ext enderse
a las elecciones de los métodos de valuación, que analizaremos, de que
ellos sólo permiten desplazar las ganancias o las pérdidas de un ejercicio
a otro, anticipándolas o postergándolas. En definitiva, en el momento de
la venta se determina irrevocablemente el beneficio o la pérdida total con
respecto a cada unidad de mercadería.
623
La ley y el reglamento definen los diferentes métodos de valuación de
las exi stencias de bienes de cambio que delimitan las opciones del
contribuyente, de acuerdo con los métodos que reseñamos
a continuación212 :
a) costo de adquisición;
b) costo de producción;
c) costo en plaza;
d) precio en plaza menos gastos de venta;
e) precio de venta menos gastos de venta;
f) costo de producción o adquisición o costo en plaza, el que sea
menor, a la fecha de cierre del ejercicio.
La ley y el reglamento establecen los casos en los que deberán
adoptarse los diferentes métodos, concediendo a los contribuyentes una
amplia facultad de escoger entre varios de los enumerados.
Efectos tributarios de los diferentes métodos de valuación de los bienes de

cambio
Es fundamental la enunciación del principio según el cual la elección
de uno u otro de los sistemas de valuación de los bienes de cambio tiene
como significado no sólo la elección de una técnica para
valorar exi stencias de mercaderías, sino —m ás significativamente—
determinar el grado de realización de la ganancia o la pérdida, según las
propias manifestaciones y apreciaciones del contribuyente.
En efecto, si el contribuyente elige el método del costo de adquisición
o de producción, puesto que se trata de valores históricos, pagará el
impuesto sobre los mayores valores o computará la pérdida que puedan
haber exp erimentado los productos, solamente después de haberse
fijado el precio de venta efectivo en operaciones reales.
Con los métodos del costo en plaza, del precio en plaza menos gastos
de venta, y del precio de venta menos gastos de ventas, se paga el
impuesto sobre los mayores valores o se anota la pérdida por los
menores valores exp erimentados por las mercaderías, tanto si estos
mayores o menores valores se han producido en las exi stencias como si
se han realizado con las ventas.
Finalmente, el método del costo de producción o adquisición, y costo
en plaza, el que sea menor, tiene los efectos siguientes.
Si los precios de las mercaderías suben, mientras las exi stencias no
se vendan, el mayor valor no se pone de manifiesto y, por lo tanto, no se
pagará el impuesto sobre el mayor valor, que no está realizado aún. Sólo
624
la venta podrá considerarse como realización del mayor valor y
someterse al pago del impuesto.
Si, por el contrario, los precios en el mercado bajan, la disminución del
valor aparecerá enseguida, y con ella el cómputo de la
pérdida exp erimentada, aun antes de la venta efectiva de la mercadería.
En otras palabras, el método de registrar los valores más bajos entre
los costos históricos y los valores de plaza significa considerar realizadas
las ganancias con la venta real de las mercaderías, y las pérdidas ya con
el menor valor contabilizado en el inv entario.
Después de un largo período en el cual solamente la doctrina se
ocupara de los problemas de valuación y composición de los inv entarios
de bienes de cambio, especialmente en lo que atañe a la entrada y salida
de dichos bienes en la compra o en la venta, la DGI se pronunció en
contra del método denominado por los anglosajones con
las ini ciales L.I.F.O.(Last in, first out) y en la literatura española U.E.P.S. o
sea, "último entrado, primero salido". La resolución general 1245 de
la DGI que contenía dicho pronunciamiento fue derogada por la
Secretaría de Estado de Hacienda de la Nación. Sin embargo, la ley
consagró la prohibición del método mencionado213 .
Valuación de las exi stencias de hacienda214

Normas particulares pero no siempre diferentes de las que se refieren
a la valuación de las exi stencias de bienes de cambio, son las que rigen
los inv entarios de hacienda de los establecimientos ganaderos. Dichas
normas están contenidas en el mismo art. 5 1 de la ley después de las
reglas de valuación de las mercaderías en general.
Téngase presente, además, que la ley en el mismo párrafo en el que
establece los métodos de valuación de la hacienda hace una delegación
de facultades al Poder Ejecutivo para que fije normas en la
reglamentación sobre dichas valuaciones.
El párrafo octavo del art. 5 1 de la ley dispone que las exi stencias de
hacienda de un establecimiento ganadero serán valuadas conforme con
alguno de los siguientes métodos y de acuerdo con las normas que al
respecto fije la reglamentación:
1) Costo de producción.
2) Costo estimativo o precio fijo.
3) Precio de plaza para el contribuyente.
4) Costo de adquisición.
625
5) Costo de producción o estimativo o precio en plaza para el
contribuyente, el que sea menor.
Los ganaderos criadores podrán optar por alguno de los
sistemasindicados en losinc. 1º, 2º, 3º y 5º. Elinc. 4º es,
obviamente,excluido para los criadores, por cuanto, al tener cría, no tiene
costo de adquisición.
En cambio, los inv ernadores tendrán opción entre el precio de plaza
para el contribuyente y el costo de adquisición.
La reglamentación establece normas minuciosas sobre los métodos
de valuación de las exi stencias de hacienda según sus clases y
destinos, en los arts. 6 8 a 71215 .
Enajenación de inm uebles

Tratándose de inm uebles se entenderá por ganancia bruta la
determinada conforme con las disposiciones de los arts. 5 5 y 57216 .
Venta neta es, según lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 5 0, el
valor que resulta de deducir de las ventas brutas, las devoluciones,
bonificaciones, descuentos u otros conceptos similares, de acuerdo con
las costumbres de plaza.
El art. 5 5 al que se refiere la disposición del art. 5 0 en el caso de la
venta de inm uebles, establece que la ganancia bruta se determinará
deduciendo del precio de enajenación, el costo computable.
El costo computable, a su vez, consiste en el valor de adquisición o
construcción más el costo del terreno —inc luidos los gastos inc urridos
con motivo de la adquisición— disminuidos en la suma que resulte de
aplicar el 2% anual sobre la parte atribuible al edificio o construcción,
desde la fecha de ing reso al patrimonio. El art. 5 7 prevé la hipótesis que
el inm ueble hubiera estado en el patrimonio de quienes lo enajenen más
de dos años contados a partir de la fecha de adquisición o habilitación de
la construcción; en estos supuestos, al costo computable según el art.
5 5 se le aplicará el índice de actualización referido a la fecha de
adquisición o construcción, según la tabla elaborada por la DGI para el
mes al que corresponda la fecha de enajenación.
El art. 5 8 supone —p or su parte— que se trate de inm uebles
revaluados de acuerdo con las leyes 15.272 o 17.335: en tal caso el
costo computable se obtendrá sumando al monto establecido según el
art. 5 5, la parte aún no amortizada del saldo de revalúo.
El contribuyente tiene opción para elegir este costo o el resultante del
art. 5 7.
626
Enajenación de bienes amortizables exc epto inm uebles217
Constituye ganancia sujeta a impuesto (o pérdida computable, en su
caso) el resultado de la enajenación de bienes
amortizables, exc epto inm uebles.
La razón de esta exc epción no es que el resultado de la enajenación
de inm uebles esté exe nto del impuesto (el mismo impuesto a las
ganancias o el gravamen sobre los beneficios eventuales) sino que el
trato impositivo de los inm uebles está regido por otras normas
específicas ya fuere, en la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones), ya en la ley 2 1.284 (t.o. en 1977 y sus modificaciones).
La sujeción al impuesto a las ganancias está establecida en el
apartado 3 del art. 2 º de la ley. Esta norma completa la enumeración
fundamental del concepto de ganancias. El art. 5 4, a su vez, establece
cómo se determina la ganancia bruta derivada de la enajenación de
bienes muebles amortizables.
Del precio de venta se restará el costo actualizado del bien, calculado
de la siguiente manera.
Al costo de producción o adquisición—excluida la diferencia de cambio
si la hubiera—, se le restarán las amortizaciones ordinarias calculadas de
conformidad con lo dispuesto en el art. 77, punto 1, correspondientes a
los períodos de vida útil transcurridos o, en su caso, las amortizaciones
aplicadas por el contribuyente en virtud de normas especiales.
El valor residual así determinado se multiplicará por el índice de
actualización elaborado por la DGI para el mes al que corresponda la
fecha de adquisición o construcción.
En lugar de ese sistema de actualización, los bienes revaluados de
acuerdo con la ley 1 7.335 podrán ser actualizados en sus valores
sumando al valor residual el saldo de revalúo no amortizado.
Enajenación de bienes muebles no amortizables ni bienes de cambio218
Este supuesto representa un caso de ganancia de la tercera categoría

sujeta al impuesto a las ganancias, si las operaciones son efectuadas por
empresas, sociedades de capital o por cualquier otra sociedad o
empresa unipersonal, conforme con el apartado 2 del art. 2 º de la ley. Si
dichas operaciones fueran efectuadas por otras personas,
627
estarían exe ntas del impuesto a las ganancias y tampoco estarían
sujetas al impuesto sobre los beneficios eventuales.
El art. 5 9 establece cómo se computa esta ganancia: se resta del
valor de enajenación el de adquisición, construcción y el monto de las
mejoras efectuadas.
Bienes amortizables en desuso219
Los bienes amortizables —exc epto inm uebles— que quedan fuera de
uso (desuso) pueden, a elección del contribuyente, seguir amortizándose
anualmente hasta la total ext inción del valor original, o imputarse la
diferencia que resulte entre el importe aún no amortizado y el precio de
venta en el balance impositivo del año en el que éste se realice. Así lo
dispone el art. 6 0, remitiendo a las normas de los arts. 5 4 y 77 en lo
referente al ajuste de las amortizaciones y del valor de los bienes.
Venta y reemplazo de bienes amortizables e inm uebles220

En el caso de reemplazo y enajenación de un bien mueble amortizable
podrá el contribuyente optar entre imputar la ganancia de la enajenación
al balance impositivo, o bien, afectar la ganancia al costo del nuevo bien.
En este supuesto la amortización prevista en el art. 7 7 deberá
practicarse sobre el costo del nuevo bien disminuido en el importe de la
ganancia afectada (art. 6 1, 1º párr. de la ley).
La misma opción es concedida también cuando el bien reemplazado
sea un inm ueble afectado a la exp lotación como bien de uso, siempre
que ese destino tuviera, como mínimo, una antigüedad de dos años al
momento de la enajenación y en la medida en que el importe obtenido en
la enajenación se reinvierta en el bien de reemplazo o en otros bienes de
uso afectados a la exp lotación.
Obsérvese la diferencia de tratamiento impositivo entre el caso de
reemplazo y enajenación de un bien mueble amortizable y el del
bien inm ueble en desuso. El primero tiene como requisito la reinversión
de la ganancia de la enajenación en el nuevo bien, mientras que si el
reemplazo se refiere a un bien de uso inm ueble, la ley pone como
requisito la antigüedad de dos años, por lo menos, al momento de la
enajenación y que el monto total de la enajenación se reinvierta en el
bien de reemplazo o en otros bienes de uso. Cuando se sustituye un bien
mueble amortizable es suficiente recaudo la reinversión de la ganancia
628
producida por la enajenación en el nuevo bien. Si por el contrario, el bien
sustituido es un inm ueble es requisito, además de la antigüedad, la
reinversión del monto total obtenido en la enajenación.
Por último, el art. 8 1 de la ley, en su último párrafo, establece que la
opción para afectar el beneficio al costo del nuevo bien sólo procederá
cuando ambas operaciones (venta y reemplazo) se efectúen dentro del
término de un año.
Analizada esta norma rigurosamente y en forma especial atento a los
términos empleados por el Poder Ejecutivo, debería vincularse sólo con
el reemplazo de los bienes muebles amortizables, puesto que se refiere a
la imputación del beneficio al costo del nuevo bien y ya sabemos que
para el caso de reemplazo de un bien inm ueble, la ley requiere no sólo
la imputación del beneficio al costo del nuevo bien, sino la reinversión del
entero importe de la enajenación del inm ueble.
Nos parece, sin embargo, que el legislador "minus dixit quam
voluit" ("ha dicho menos de lo que quiso decir").
El principal supuesto relevante de la norma es que venta y reemplazo
se efectúen dentro del término de un año. En este caso procede la impu-
tación del beneficio tal como lo establece el primer párrafo del art. 6 1.
¿Por qué no debe aplicarse ese requisito también en el caso del
reemplazo de un bien inm ueble? La falta de una norma específica para
la procedencia de la imputación al costo del nuevo bien de
reemplazo, ind uce al int érprete a aplicar el mismo criterio que la ley ha
establecido para los bienes muebles amortizables, al caso del reemplazo
de un inm ueble. Así, por lo menos, pensamos.
La reglamentación (t.o. en 1979) en el art. 8 0 sustancialmente repite
la norma del art. 6 0 de la ley, haciéndola más frondosa.
Diferencias de cambio
El trato impositivo de las diferencias de cambio en el impuesto a las
ganancias es notablemente más simplificado que el antiguo régimen de
dichas diferencias bajo la vigencia de la ley 1 1.682 hasta la reforma por
la ley 2 0.046 del año 1972.
La ley de impuestos a las ganancias, manteniendo la reforma de la ley
2 0.046, ha eliminado el régimen para los bienes de uso (de modo que
las diferencias de cambio no afectan el valor de los bienes amortizables o
de los inm uebles), como tampoco la opción entre los dos sistemas de
imputación y cómputo de dichas diferencias.
629
La norma legal es el art. 6 2 que, en la parte pertinente, dice: "Las
diferencias de cambio se determinarán por revaluación anual de los
saldos impagos y por las que se produzcan entre la última valuación y el
importe del pago total o parcial de los saldos y se imputarán al balance
impositivo anual"221 .
La ley en la primera parte del art. 6 2 establece que en la
contabilización de las operaciones en moneda ext ranjera deberá
seguirse un sistema uniforme, los tipos de cambio serán los que fije la
reglamentación para cada clase de operaciones.
La reglamentación (t.o. en 1979) ha llenado el cometido que le
asignara la ley, en los arts. 8 2 a 85222 .
En el balance impositivo anual se computarán las diferencias de
cambio que provengan de operaciones gravadas por el impuesto y las
que se produzcan por la cancelación de los créditos que se hubieren
originado para financiarlos.
Las diferencias de cambio que se generen por el ing reso de divisas al
país o por la disposición de las mismas en cualquier otra forma,
provenientes de las operaciones y cancelaciones a las que se refiere el
párrafo anterior, serán consideradas —e n todos los casos— de fuente
argentina.
Esta última disposición del segundo párrafo del art. 84 del reglamento
(t.o. en 1979)223, toma una senda totalmente opuesta a la que tenían las
normas del impuesto a las ganancias eventuales224, según la ley de este
impuesto, art. 4º,inc. g) (t.o. en 1965 y sus modificaciones). La norma
aludida contenía en el art. 4º,inc. g) laexención de los beneficios
provenientes de la compraventa, cambio o disposición en el país de
divisas (y susinstrumentos representativos) que seintroduzcan desde
elexterior.
Minas, canteras, bosques y bienes análogos

Otras empresas, cuyo tratamiento fiscal es, en cierto modo y en
ciertos aspectos peculiar por la naturaleza de la exp lotación, son las
enunciadas en el título. Ellas están agrupadas así por tener en común la
característica que la exp lotación implica el consumo de la sustancia
productora de la renta.
El art. 6 8 de la ley225 , en su primer párrafo, dispone que el valor
impositivo de las minas, canteras, bosques y otros bienes análogos está
dado por la parte del costo atribuible a los mismos, más —e n su caso—
los gastos inc urridos para obtener la concesión.
630
El segundo párrafo del art. 6 8 ya citado establece que si
la exp lotación de las minas, canteras, bosques y bienes análogos
implica un consumo de la sustancia productora de la renta, se admitirá la
deducción proporcionalmente al agotamiento de dicha sustancia,
calculada en función de las unidades ext raídas. La misma
disposición aut oriza a la reglamentación a disponer índices de
actualización aplicables a dicha deducción, tomando en cuenta las
características y naturaleza de las actividades a que se refiere el
presente art. 6 8. El art. 8 9 del reglamento (t.o. en 1979)226 establece el
procedimiento para determinar el agotamiento.
El tercer párrafo del artículo en exa men faculta a la DGI para
que aut orice la adopción de otros sistemas destinados a considerar
dicho agotamiento, siempre que sean técnicamente justificados.
El art. 8 9 del reglamento (t.o. en 1979) dispone acerca del
procedimiento para determinar los cargos por agotamiento cuya
deducción admite la ley, como también acerca de la actualización y
ajuste del inm ueble y del contenido de los minerales.
Finalmente, el art. 6 9 de la ley (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)227 establece que la ganancia bruta de la exp lotación de
bosques naturales, en el caso de no poder determinarse con los
elementos del contribuyente (el vocablo elementos debe int erpretarse
como datos y comprobantes respectivos) lo será por los coeficientes que
fije la DGI .
Empresas de construcción228
La determinación de la ganancia bruta obtenida en el caso de

construcciones y reparaciones de cualquier naturaleza para terceros,
cuando las operaciones generadoras del beneficio afecten a más de un
período fiscal, se efectuará de acuerdo con alguno de los siguientes
métodos, a opción del contribuyente:
a) Se establecerá el porcentaje de ganancia bruta previsto por el
contribuyente para toda la obra. Se multiplicará ese porcentaje por los
importes cobrados en cada período fiscal y el resultado será el beneficio
del período.
El coeficiente de utilidad bruta podrá ser modificado —p ara la parte
de la obra correspondiente al ejercicio aún no declarado— en caso de
evidente alteración de lo previsto al contratar. Los porcentajes referidos
están sujetos a la aprobación de la Dirección. Así lo dispone el segundo
párrafo del inc. a ) del art. 6 7 de la ley.
631
Observamos que los coeficientes de utilidad bruta no son aplicados
para la determinación definitiva de la ganancia imponible, sino sólo para
una determinación provisoria de la parte de la ganancia que se asigna a
cada período fiscal; en efecto, en el año en el que la obra se concluya, se
deberá ajustar la ganancia efectiva, comparando la utilidad bruta final de
toda la obra, con la establecida en el procedimiento del inc. a ) con la
del inc. b ) que veremos a continuación. Este método es una variante del
principio de lo percibido.
b) Se asignará a cada período fiscal el beneficio bruto que resulte de
deducir del importe a cobrar por todos los trabajos realizados en el
mismo, los gastos y demás elementos determinantes del costo de tales
trabajos. Ésta es una variante del principio de lo devengado.
La diferencia entre los dos métodos es que en el inc. a ) se calcula la
utilidad bruta prevista para toda la obra, mientras que en el inc. b ) se
parte del importe a cobrar por todos los trabajos realizados en cada
período fiscal y se le restan los gastos y demás componentes del costo
de esos trabajos.
Cuando la determinación del beneficio en la forma ind icada en el inc.
b ) no fuera posible o resultara dificultosa, se podrá calcular la ganancia
bruta contenida en lo construido siguiendo un procedimiento análogo
al ind icado en el inc. a ).
Si se trata de obras que afecten a dos períodos fiscales pero cuya
duración total no exc eda de un año, el resultado podrá ser imputado al
ejercicio en el que se termine la obra. La DGI podrá, si lo considera
justificado, aut orizar igual procedimiento para las obras que demoren
más de un año, cuando tal demora sea motivada por circunstancias
especiales (huelga, falta de material, etcétera). Es esto lo establecido en
el tercero y en el último párrafo del art. 6 7.
El penúltimo párrafo del artículo de la ley mencionada dispone el
ajuste de las determinaciones provisorias de losincs. a) y b)
anteriormenteexpuestos, comparando la utilidad bruta final de toda la
obra, con la establecida por aplicación de uno de los
procedimientosindicados en dichosincisos, lo que deberáincidir en el año
en que la obra se concluya.
Adoptado por el contribuyente uno de los métodos exp uestos, éste
deberá ser aplicado a todas las obras, trabajos, etcétera que efectúe el
contribuyente y no podrá ser cambiado sin previa aut orización exp resa
de la Dirección. Ésta determinará desde cuál período fiscal podrá
cambiarse el método.
Las normas del art. 6 7 de la ley, que acabamos de exp oner, se
refieren no sólo al problema de la determinación de las ganancias de la
632
tercera categoría en el caso especial de las empresas de construcción,
sino también al problema de la imputación de esas ganancias, en
comparación con la actividad ind ustrial genérica.
Reorganización de sociedades o empresas

La reorganización de sociedades o empresas constituyen un problema
tanto del derecho comercial como del derecho tributario. No es éste el
lugar para detenernos en el análisis de las relaciones entre las normas
jurídicas de ambas materias. Es suficiente observar que las normas del
derecho privado siguen caminos distintos de los del derecho tributario, a
partir ya de las definiciones y clasificaciones de las formas de la
reorganización.
La exp resión "reorganización de sociedades o empresas" se ins pira
en la denominación propia del derecho norteamericano, aun que los
problemas jurídicos de la reorganización no son ext raños —t al vez con
otros nombres— al derecho de los países latinos de Europa y América.
La ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)229 establece en los arts. 7 0 y 71 las normas básicas del
régimen tributario de la reorganización.
La reglamentación ahonda los conceptos y las hipótesis agrupadas
bajo ese rótulo230 .
Fusión de empresas
Dice el art. 9 0, inc. a )231 , fusión de empresas: cuando dos o más
sociedades se disuelven sin liquidarse, para constituir una nueva o
cuando una ya exi stente inc orpora a otra u otras que, sin liquidarse son
disueltas, siempre que por lo menos, en el primer supuesto, el ochenta
por ciento (80%) del capital de la nueva entidad al momento de la fusión
corresponda a los titulares de las antecesoras. En el caso
de inc orporación, el valor de la participación correspondiente a los
titulares de la o las sociedades inc orporadas en el capital de
la inc orporante será aquel que represente por lo menos el ochenta por
ciento (80%) del capital de la o las inc orporadas.
Escisión o división de empresas232
633
Cuando una sociedad destina parte de su patrimonio a una
sociedad exi stente o participa con ella en la creación de una nueva
sociedad o cuando destina parte de su patrimonio para crear una nueva
sociedad o cuando se fracciona en nuevas empresas jurídica y
económicamente ind ependientes, siempre que, al momento de la
escisión o división, el valor de la participación correspondiente a los
titulares de la sociedad escindida o dividida en el capital de la
sociedad exi stente o en el del que se forme al int egrar con ella una
nueva sociedad, no sea inf erior a aquel que represente por lo menos el
ochenta por ciento (80%) del patrimonio destinado a tal fin o, en el caso
de la creación de una nueva sociedad o del fraccionamiento en nuevas
empresas, siempre que, por lo menos, el ochenta por ciento (80%) del
capital de la o las nuevas entidades, consideradas en conjunto,
pertenezcan a los titulares de las entidades predecesoras. La escisión o
división importa, en todos los supuestos, la reducción proporcional del
capital.
Debemos observar que el requisito de la identidad de los titulares de la
nueva empresa y de las antecesoras por lo menos en un ochenta por
ciento (80%), tanto en los casos de fusión como en los de escisión
constituye una drástica limitación int roducida por el reglamento y que no
consta ni en la ley fiscal ni en la comercial (19.550).
Conjunto económico233
Hay conjunto económico, cuando se transforma una sociedad o

empresa en otra de diferente especie, siempre que el ochenta por ciento
(80%) del capital social de la entidad continuadora pertenezca al dueño,
socios o accionistas de la empresa que se reorganiza. Además, éstos
deberán mantener ind ividualmente en la nueva sociedad, al momento de
la transformación, no menos del ochenta por ciento (80%) del capital que
poseían a esa fecha en la entidad predecesora.
En la norma reglamentaria que hemos reproducido, se establecen dos
requisitos referentes a la entidad de los titulares del capital de la empresa
que se reorganiza: en primer término, la identidad en conjunto de por lo
menos el ochenta por ciento del capital de la entidad antes y después de
la reorganización. Este requisito es necesario —aun que el porcentaje
sea una creación discrecional del decreto reglamentario— como en los
casos de fusión y escisión ya exa minados para fijar una pauta de la
permanencia de la misma empresa a pesar de su transformación jurídica.
634
En segundo término, el reglamento int roduce el requisito del
mantenimiento ind ividual para cada socio o accionista, del ochenta por
ciento (80%) del capital que poseía en la entidad reorganizada antes y
después de la reorganización. También éste es un requisito creado por el
reglamento. Aun concediendo la facultad del Poder Ejecutivo de dictar
reglamentos para la ejecución de las leyes, no podemos reconocer como
justificable la creación de requisitos como el sub exa men, que traban en
vez de facilitar las reorganizaciones de empresas. En efecto, el requisito
mencionado implica exc luir del régimen de la reorganización —p or
ejemplo— los casos en los que en ocasión de la reorganización un socio
transfiera a otro parte o la totalidad de su participación, manteniéndose,
sin embargo, la identidad, en conjunto, del ochenta por ciento (80%) del
capital.
Análogo concepto repite el art. 9 3 del decreto reglamentario (t.o. en
1979), pero de suyo impone, sin apoyo de alguna disposición legal, el
requisito del mantenimiento —p or lo menos por dos años contados
desde la fecha de reorganización— de la misma participación que los
titulares de la o las empresas continuadoras poseían a esa fecha en el
capital de las mismas.
La improcedencia de estas limitaciones por vía de reglamentación
puede ser fácilmente ilustrada por los siguientes ejemplos: supongamos
que se trate de una fusión de dos empresas de capitales iguales. El socio
de una de ellas con una participación del 50%, sólo podrá tener en la
entidad reorganizada una participación del 25%. Si por alguna
eventualidad, la sociedad reorganizada resuelve antes de transcurridos
los dos años, aum entar el capital social llamando a suscripción y uno
cualquiera de los titulares no quiera o no pueda hacer uso de su derecho
preferente de suscribir el aum ento de capital en proporción con el capital
poseído, su participación porcentual disminuirá, provocando la resolución
de la organización, lo que resulta ine quitativo y no razonable.
Aun prescindiendo de los efectos negativos de las limitaciones
reglamentarias, éstas constituyen un avance del Poder Administrador
sobre el Congreso, lo que viola principios fundamentales de la
Constitución Nacional.
Recaudos de la ley tributaria

Son requisitos comunes de la fusión y escisión de sociedades o
empresas los siguientes:
635
a) Las empresas deben, a la fecha de la reorganización, encontrarse
en marcha. Se entenderá que esa condición se cumple cuando están de-
sarrollando las actividades objeto de la empresa o cuando, habiendo
cesado las mismas, el cese se hubiera producido dentro de los dieciocho
meses anteriores a la fecha de la reorganización. Así lo establece el inc.
a ) del segundo párrafo del art. 9 0 del decreto reglamentario (t.o. en
1979)234 , sin correlación con norma legal alguna. Su fundamento es
obvio: no hay reorganización entre empresas muertas o entre una muerta
y otra sana y funcionando, ni la reorganización tiene como propósito legal
el de resucitar a empresas definitivamente fuera del mercado. Ello se
prestaría, de no ser así, a que empresas vivas y vitales, con buenos
resultados, se fusionaran con otras desahuciadas con buenas dosis de
quebrantos impositivos, con el solo fin de compensar las ganancias de
aquéllas con los quebrantos de éstas y sacudirse de encima una parte
importante de la carga impositiva.
b) Las empresas que surgen de la reorganización deben continuar de-
sarrollando por un período no inf erior a los dos años, contados a partir
de la fecha de la reorganización, la actividad de la o las empresas
reestructuradas u otra vinculada con aquélla, lo que significa el requisito
de la permanencia de la exp lotación en el mismo ramo. Se cumple esta
condición si los bienes y/o servicio que produzcan las empresas
continuadoras poseen características esenciales similares a los que
producían las empresas antecesoras.
El inc. b ) del segundo párrafo del art. 9 2 del decreto reglamentario
(t.o. en 1979)235 al establecerlo así aclara lo dispuesto en el primer
párrafo del art. 7 0 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)236 .
c) Las empresas que se reorganizan deben haber ejercitado
actividades iguales o vinculadas en los doce meses inm ediatos
anteriores o durante el lapso de su exi stencia, si éste fuera menor.
Así lo establece sin referencia a ninguna norma legal, el inc. a ) del
segundo párrafo del art. 9 2 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)237 .
Esta disposición del reglamento tiene la función de comprobar la
identidad de la actividad de las empresas anteriores y posteriores a la
reorganización.
d) Finalmente, el decreto reglamentario en el art. 9 2, inc. d ) (t.o. en
1979), establece un requisito de forma pero no por ello de menor
importancia o eludible: la reorganización debe ser comunicada a la
Dirección Impositiva en el plazo y condiciones que ésta determine238 .
Dispone también la norma reglamentaria mencionada que se
entenderá por actividad vinculada a aquella que coadyuve o
complemente un proceso ind ustrial, comercial o administrativo, o que
636
tenga una finalidad que guarde relación con la otra actividad (int egración
horizontal y/o vertical)239 .
En cumplimiento del cometido que le asignara el decreto
reglamentario (t.o. en 1979) (arts. 9 0, inc. d ], 91, inc. b ] y últ. p árr.)240 ,
la DGI ha dictado la resolución general 2245, de fecha 2 de abril de
1980241 , estableciendo minuciosas normas que fijan el tiempo, la forma y
el contenido de las comunicaciones que los int eresados deben cursar a
la DGI como requisitos formales y sustanciales de la reorganización.
Traslado de atributos impositivos en los casos de reorganización

Las consecuencias jurídicas de las reorganizaciones de sociedades o
empresas están enunciadas someramente en el art. 7 0, párrafos primero
y segundo242 , supeditadas a la condición que la o las entidades
continuadoras prosigan durante un lapso no inf erior a dos años desde la
fecha de la reorganización, la actividad de la o de las empresas
reestructuradas u otra vinculada con las mismas: los resultados que
pudieran surgir como consecuencia de la reorganización, no estarán
alcanzados por el impuesto a las ganancias.
En tales casos, los derechos y obligaciones fiscales, que se enumeran
en el art. 7 1243 , correspondientes a las sociedades o empresas que se
reorganicen, serán trasladados a la o las entidades continuadoras.
¿Cuáles son los derechos y las obligaciones que se transmiten por la
reorganización de las entidades a reorganizar a las continuadoras? El art.
7 1 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)244 los enumera así:
1. Los quebrantos impositivos no prescriptos, acumulados.
2. Los saldos de revalúos impositivos aún no amortizados245 .
3. Los saldos de franquicias impositivas o deducciones especiales no
utilizadas en virtud de limitaciones al monto computable en cada período
fiscal y que fueran trasladables a ejercicios futuros.
4. Los cargos diferidos que no hubieran sido deducidos.
5. Las franquicias impositivas pendientes de utilización a las que
hubiera tenido derecho la o las empresas antecesoras, en virtud del
acogimiento a regímenes especiales de promoción, en tanto se
mantengan en la o las nuevas empresas, las condiciones básicas tenidas
en cuenta para conceder el beneficio. A los efectos de la transferencia de
este atributo, la ley establece que la aut oridad de aplicación de la
actividad promovida, deberá exp edirse acerca de las condiciones para
obtener el beneficio.
6. La valuación impositiva de los bienes de uso e inm ateriales.
637
7. Los reintegros al balance impositivo como consecuencia de la venta
de bienes o disminución de exi stencia, cuando se haya hecho uso de
franquicias o se haya practicado el revalúo impositivo de bienes por las
entidades antecesoras, en los casos en los que las leyes así lo prevean.
8. Los sistemas de amortización de bienes de uso e inm ateriales.
9. Los métodos de imputación de utilidades y gastos al año fiscal.
10. El cómputo de los términos a los que se refieren los arts. 5 7 y 61
cuando de ellos depende el tratamiento fiscal246 .
11. Los sistemas de imputación de las previsiones cuya
deducción aut oriza la ley.
Si el traslado de los sistemas a los que se refieren los apartados 8, 9 y
11 de este artículo produjera la utilización de criterios y métodos
diferentes para similares situaciones en la nueva empresa, ésta deberá
optar en el primer ejercicio fiscal por uno u otro de los seguidos por las
empresas antecesoras, salvo que se refieran a casos respecto de los
cuales puedan aplicarse, en una misma empresa o exp lotación,
tratamientos diferentes.
Si las sociedades continuadoras desearan adoptar criterios o métodos
distintos a los de la o las empresas antecesoras, deberán
solicitar aut orización previa de la DGI , siempre que las disposiciones
legales o reglamentarias lo exi jan.
Así lo establecen los dos últimos párrafos del art. 7 1 de la ley (t.o. en
1977 y sus modificaciones)247 .
El decreto reglamentario, a su vez, aclara y complementa las
disposiciones legales de la manera siguiente:
a) Las empresas continuadoras gozarán de los atributos impositivos
que poseían las empresas reorganizadas, en proporción al patrimonio
transferido.
Esta norma reglamentaria (art. 9 1, t.o. en 1979248 ) se refiere
manifiestamente a la transferencia de los quebrantos y a las franquicias,
ya que los demás atributos se conectan directamente con los bienes
transferidos, de modo que no corresponde un traslado proporcional.
Las otras disposiciones del reglamento reiteran normas de la ley.
b) En los casos de fusión, si las entidades que se fusionan tuvieran
diferentes sistemas de valuación de inv entarios, la continuadora
deberá —p revio ajuste impositivo— optar por uno de ellos, siempre que
se halle comprendido en las disposiciones de la ley o del reglamento.
Dicha opción deberá efectuarse al cierre del primer ejercicio y
comunicarse a la DGI .
638
c) En el caso de escisión o división de empresas, los derechos y
obligaciones impositivas se trasladarán en proporción al valor de los
bienes transferidos.
El ejercicio de la opción establecida por el penúltimo párrafo del art.
7 1 de la ley249 , también deberá ser comunicado a la Dirección y se le
deberá solicitar la aut orización para la adopción de métodos o criterios
distintos a los de las empresas antecesoras, de acuerdo con lo dispuesto
en el último párrafo del art. 7 1 de la ley.
Resolución de la reorganización
Cuando se hayan reorganizado empresas bajo el régimen especial de
los arts. 7 0 y 71 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)250 , el
cambio o abandono de la actividad dentro de los dos años contados
desde la fecha de la reorganización, producirá la resolución, a los efectos
impositivos, del régimen especial de la reorganización. Así lo establece el
tercer párrafo del art. 7 0 de la ley.
Esta disposición está glosada por el art. 9 2 del decreto reglamentario
(t.o. en 1979)251 , que distingue entre los casos de fusión y de escisión.
a) En el caso de fusión, la resolución implica la obligación de rectificar
las declaraciones juradas que se hubieran presentado, con la
modificación de todos aquellos aspectos en los cuales hubiera inc idido la
aplicación del mencionado régimen.
b) En el caso de escisión o división, la o las entidades que
hayan inc urrido en el cambio o abandono de las actividades, deberán
presentar o rectificar las declaraciones juradas, con la aplicación de las
disposiciones legales que hubieran correspondido si la operación se
hubiera realizado al margen del mencionado régimen.
En los casos —l os de los inc s. a) y b)— del art. 9 2 mencionado, la
Dirección establecerá la forma y el plazo en el que deberán presentarse
las declaraciones juradas a las que se ha hecho referencia.
La reglamentación ha omitido establecer los efectos
del inc umplimiento del requisito del mantenimiento del 80% del capital,
dispuesto por el inc. c ) del art. 9 0 del decreto mencionado (t.o. en 1979)
o de la permanencia de la participación establecida en el art. 9 3 de dicha
reglamentación (t.o. en 1979)252 .
Sin perjuicio de la opinión nuestra de la inv alidez constitucional de
estas normas reglamentarias, creemos que las consecuencias jurídicas
del inc umplimiento de dichos requisitos serían las mismas que las
del inc umplimiento del requisito legal.
639
Otras ventas y transferencias de fondos de comercio
En los casos de ventas y transferencias de fondos de comercio en los
que no se cumplan los supuestos y requisitos de la reorganización, no se
trasladarán a la o las empresas adquirentes los derechos y obligaciones
fiscales enumerados en el art. 7 1 de la ley253 .
Además, cuando el precio de transferencia asignado por las partes a
los bienes que se transfieren sea mayor del corriente en plaza, el valor a
considerar impositivamente será dicho precio de plaza y el exc edente
será gravado como ganancia y su importe no podrá ser amortizado por el
adquirente (art. 7 0, último párrafo de la ley mencionada254 ).
Venta y transferencia entre entidades que constituyen un conjunto

económico
El tercer caso de reorganización de sociedades y empresas es el de la
venta y transferencia de una entidad a otra siempre que, a pesar de ser
ellas jurídicamente ind ependientes, constituyen un mismo conjunto
económico.
El concepto de conjunto económico se encuentra utilizado por las
normas del derecho tributario, nacional y ext ranjero.
En el impuesto a los réditos (art. 72, ley 1 1.682) ya hace mucho
tiempo se planteó el problema de la transferencia de bienes o, mejor
dicho, de una determinada empresa a otra, siendo ambas
jurídicamente ind ependientes, pero vinculadas entre sí,
económicamente, constituyendo una empresa unitaria.
Esta norma viene de una disposición muy antigua, como que su
esencia ya estaba exp resada en el art. 73 de la ley 1 1.682 y formó el
tema para un trabajo nuestro con el cotejo del régimen establecido con el
de los Estados Unidos255 .
La idea rectora de la reorganización de sociedades ante el Fisco,
consiste en establecer las consecuencias de las ventas del
establecimiento comercial y/o ind ustrial entre empresas que, siendo
jurídicamente ind ependientes, económicamente forman parte de un
mismo conjunto económico.
En el impuesto a los réditos —s ostuvimos— la pertenencia a un
mismo conjunto económico (o no) que la norma int roducida en el texto
legal tenía un propósito declarado y generalmente aceptado, de que el
640
mayor valor de los bienes de uso transferidos entre las dos entidades no
se consideraría como ganancia, ya que la realidad económica hacía
considerar como no acontecido el traslado alguno de riqueza que de-
sembocara en una realización del resultado (ganancia o pérdida). Por lo
tanto, exi stiendo un conjunto económico, las transferencias de bienes de
uso entre las partes por un mayor precio, no hacía considerar a éste
como un mayor valor sujeto al impuesto o inc rementar el valor de los
bienes inm uebles o de los demás bienes amortizables.
Al considerar que según la norma que exa minamos, no debía repu-
tarse como una realización del resultado la transferencia entre dos partes
de un mismo conjunto económico, se ampliaba el alcance del art. 7 3 de
la ley de impuesto a los réditos 11.682 (t.o. en 1960 y sus
modificaciones).
Esta norma, destinada originariamente a evitar la maniobra
consistente en aum entar el valor de transferencia de los bienes
amortizables dentro de un mismo conjunto económico, con el propósito
de tener mayores deducciones en concepto de amortización tenía un
efecto fuera del restringido campo de las amortizaciones y así lo
sostuvimos para evitar en el valor de los bienes amortizables y de los
demás bienes cuya venta no engendraría ganancias imponibles, o, en la
hipótesis de venta por precio inf erior al valor de los bienes, según su
costo disminuido por las amortizaciones impositivas, pérdidas compu-
tables.
El art. 4 º de la ley 1 1.682 recogió esa proposición en su segundo
párrafo256 .
13. GANANCIAS DE LA CUARTA CATEGORÍA
Ganancias brutas de la cuarta categoría

Son ganancias de la cuarta categoría las que provienen del trabajo
personal, según la ind icación que hace el subtítulo del capítulo cuarto de
la ley 2 0.628. El art. 7 2 de esta ley (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)257 enumera las ganancias brutas de esta categoría. Las
ganancias netas se determinan restando de las rentas brutas del art. 7 2,
las deducciones admitidas por la ley, esto es, las aplicables para las
ganancias de cualquier categoría (arts. 7 4 y 75 y disposiciones
641
concordantes, de la ley258 ). En esta categoría no hay las llamadas
deducciones especiales.
Manteniendo la estructura del programa de esta obra, comenzaremos
con el análisis de las ganancias brutas de esta categoría (art. 72, ley
2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones259 ). Son éstas las que se
reseñarán a continuación:
a) Desempeño de cargos públicos260
Este concepto abarca tanto los empleos de funcionarios y oficiales del
Estado —N ación, Provincias y Municipios— como el desempeño de
cargos electivos, siempre que las remuneraciones respectivas no
estén exp resamente exe ntas, como lo exp ondremos más adelante.
b) Ganancias provenientes del trabajo personal en relación de dependencia
Este concepto se apoya en las reglas del derecho laboral que
conciernen al trabajo en relación de dependencia.
El distingo entre el trabajo en relación de dependencia y aut ónomo en
el derecho tributario actual es relevante sólo por los métodos de
recaudación que son diferentes en los dos casos. Pero no exi ste, en la
actualidad, un régimen impositivo distinto en lo que se refiere al aspecto
material de la tributación. Es cierto que en la historia reciente hubo
proyectos reiterados de dar un trato más liviano al impuesto que grava el
trabajo en relación de dependencia y en comparación con otros
supuestos de trabajo personal. Pero a la postre tales ini ciativas
fracasaron —l o que nos parece muy bien— ante el argumento de que el
distingo no es equitativo.
Queda, como se dijo, relevante el distingo por el régimen de retención
en la fuente, que es totalmente distinto en las dos hipótesis.
c) Ganancias provenientes de jubilaciones, pensiones, retiros y subsidios de
cualquier especie en cuanto tengan su origen en el trabajo personal y de
los consejeros de las sociedades cooperativas
En cuanto se refiere a los beneficios del sistema previsional
enumerados en el inc. c ) del art. 7 2 de la ley261 , sólo acotaremos que
forman parte de éstos, para su inc orporación a la cuarta categoría, tanto
los beneficios del sistema provisional nacional, como los provinciales y
municipales como también las entidades privadas.
El agregado "y de los consejeros de las sociedades cooperativas" en
el inc. c ) del art. 7 2, además de no guardar concordancia gramatical con
el resto de la norma, es totalmente equívoco, ya que parece ind icar que
son de la cuarta categoría, no las remuneraciones de dichos consejeros,
sino sus jubilaciones, pensiones y subsidios. Sólo la lectura de los
642
trabajos parlamentarios ind ica que dicha exp resión tenía como
propósito el de equiparar las remuneraciones de los consejeros de las
cooperativas con los emolumentos de los directores de las sociedades
anónimas.
d) Servicios personales prestados por socios de cooperativas de trabajo y
retornos262
Las retribuciones pagadas a los socios de cooperativas del trabajo y el
retorno que dichas entidades paguen a sus socios, constituyen, en el
primero de los supuestos, rentas de la cuarta categoría; no está tan claro
que la misma clasificación competa al retorno que las entidades pagan a
sus socios que, en nuestra opinión y seguramente por lo
menos ins inuada como duda en la mente del legislador, constituye el
rendimiento de la participación en las ganancias de la cooperativa y, por
lo tanto, como ganancia de la segunda categoría, aun que sea exe nta
(inc. d ] del art. 2 0) cuando se trate de cooperativas de consumo.
Hay, pues, un conjunto de normas respecto de las cooperativas y sus
socios que nos parece oportuno puntualizar.
1. Ganancias de las cooperativas por cualquier causa: exe ntas todas
(inc. d ] del art. 2 0).
2. Utilidades que las cooperativas de consumos distribuyan entre sus
socios: exe ntas por el mismo inc iso y artículo del supuesto anterior.
3. Remuneraciones por servicios personales de los socios de
cooperativas de trabajo que trabajen en la exp lotación: gravadas por
el inc. d ) del art. 7 2.
4. Retorno percibido por dichos socios: gravado.
5. A contrario sensu del inc. b ), utilidades distribuidas entre sus socios
por cooperativas que no sean de consumo: gravadas.
Ha quedado definitivamente eliminado el problema creado por la
remisión del art. 7 2, inc. d ), o mejor dicho, de su correlativo, el art. 78 de
la ley 2 0.628 originaria, a la última parte del inc. e ) del art. 45 de la ley
2 0.628 cuando la norma citada había desaparecido por un error (¡no es
el único!) de transcripción en las oficinas técnicas del Ministerio o en las
del Congreso. La ley 2 1.286 ha remediado el error pero ya dentro de la
nueva estructura del impuesto a las ganancias.
El tema de las ganancias de las cooperativas es
sumamente int eresante no por sus implicancias políticas o ideológicas
sino porque en él se conjugan aspectos de derecho comercial en su
evolución moderna y del derecho tributario.
Esta conjunción sirve —p recisamente— para sentar premisas
fundamentales para determinar si y en qué medida las actividades
643
realizadas por dichas entidades están sujetas al pago de diferentes
impuestos tales como: impuesto a las ganancias, sobre los capitales,
sobre los ing resos brutos procedentes de actividades lucrativas y de
sellos.
Desde el punto de vista del derecho comercial juega en esta
controversia el dilema de si las cooperativas son asimilables a las
sociedades comerciales o no y si tanto en la primera como en la segunda
hipótesis están comprendidas en el alcance de las leyes de impuestos.
Se nos ocurre que el problema ha de resolverse con un
cuidadoso exa men de las normas concurrentes y de las entidades que
se titulan cooperativos no tanto para verificar si el nomen juris es
adecuado a las entidades mismas, sino más bien si se verifica el
presupuesto de hecho de cada impuesto cuestionado, de modo que el
propósito de la ley se cumpla, según reza la tradicional jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación263 .
e) Profesiones liberales, oficios y funciones varias264
El inc. e ) del art. 7 2 agrupa dentro de la cuarta categoría a las
ganancias de las profesiones liberales, los oficios, y los honorarios de las
funciones de albacea, síndico, mandatario, gestor de negocios, director
de sociedades anónimas, fideicomisario, a los que se agregan las sumas
que perciben los socios administradores de las sociedades de
responsabilidad limitada, en comandita simple y en comandita por
acciones, hasta el límite establecido en el inc. h ) del art. 8 0.
Esta agrupación es sumamente arbitraria porque, si en algunos casos
hay analogía notoria entre dos o tres componentes, verbigracia, entre las
ganancias del mandatario y las del gestor de negocios, entre el síndico y
los directores de sociedades anónimas y los socios administradores de
sociedades de responsabilidad limitada y en comandita; en otros hay un
parentesco muy remoto, por ejemplo, entre el albacea y un socio gerente
de una S.R.L. o entre un oficio que podría ser el tradicional plomero y el
modernísimo buceador.
Sin embargo, ya dijimos que tales fallas del legislador no son sino
pecadosinocuos por lo general (ver, por ejemplo en este mismo capítulo
el agregado de los consejeros de las sociedades cooperativas en elinc. c]
del art. 72 mismo), en una agrupación de beneficios de la seguridad
social.
Lo verdaderamente grave es la omisión, en una clasificación que no
es taxativa, pero que exi ge sumo cuidado en la asignación a una
determinada categoría, por los efectos jurídicos de ella que no se
644
producirían en otra o sí lo harían, pero con condiciones especiales y
otros efectos colaterales.
Ahora bien, al comienzo de la vigencia de la ley 2 0.628 de impuesto a
las ganancias, señalamos una notoria omisión en la clasificación de las
diversas ganancias en las categorías respectivas 265 tratábase —
p recisamente— de los oficios, las artes y, en general, cualquier
ocupación lucrativa en la que fuera exc lusivo o preponderante el trabajo
personal, todos estos supuestos no contemplados en la cuarta categoría
a la que con igual o mayor razón que las profesiones liberales o las
funciones de director de sociedad anónima o cualquier otra actividad
productora de ganancias, debían pertenecer.
La omisión ha sido sólo parcialmente remediada al inc luirse en el inc.
c ) a las ganancias provenientes de los oficios. Pero han quedado afuera
las artes, las artesanías, los servicios personales con prestaciones
ocasionales o no, como cualquier otra ocupación lucrativa en la que se
manifiesta la imaginación del hombre y las nuevas necesidades que
brotan continuamente en la sociedad.
Al no figurar en la nómina de las ganancias de la cuarta categoría, las
ganancias omitidas pertenecen a la tercera, en virtud de lo dispuesto en
el inc. e ) del art. 4 8.
Esta solución técnicamenteinobjetable puede, sin embargo, crear una
desigualdad en el trato fiscal de ganancias muy parecidas y,
consecuentemente, pone la norma en situación deinconstitucionalidad.
Ello ocurriría, por ejemplo, si las ganancias de la cuarta categoría
gozaran de una deducción adicional de las que fueran privadas las de la
tercera. Esta desigualdad es, por el momento, puramente hipotética, pero
no lo ha sido siempre y podría volver a establecerse.
f) Actividades de corredor, viajante de comercio y despachante de
aduana266
Las ganancias derivadas del ejercicio de estas actividades son—
generalmente— comisiones, a veces con la garantía de uningreso
mínimo, y, en el caso del despachante de aduana, se miden por una
tarifa o arancel.
Tiene importancia el alcance de estas actividades, porque su
clasificación es exc luyente de otras actividades de aux iliares de
comercio, de conformidad con lo dispuesto en el inc. c ) del art. 4 8.
Salvo la confusión que podría surgir del uso ambiguo que se hace en
el lenguaje común de los términos comisionista y corredor, ya que el
primero pertenece a la tercera categoría mientras que el segundo
pertenece a la cuarta, no conocemos que este aspecto de la clasificación
645
de las ganancias en las categorías, haya causado controversias
judiciales o doctrinarias o que pueda causarlas.
g) Compensaciones, viáticos, etcétera
En el último párrafo del art. 7 2267 con una norma simétrica a la del
penúltimo párrafo del art. 4 8, que ya comentamos, se dispone que las
compensaciones en dinero, en especie, los viáticos, etcétera, que se
perciban por el ejercicio (debería decir en el ejercicio, por cuanto no se
trata de una remuneración de servicios, sino de una compensación de
gastos de las actividades inc luidas en este artículo), en cuanto exc edan
de las sumas que la Dirección juzgue razonables en concepto de
reembolso de gastos efectuados, se considerarán ganancias de la cuarta
categoría.
Repetimos simplemente que más que una norma de clasificación de
una ganancia en esta categoría, la disposición subraya la facultad del
Fisco de rechazar el carácter de compensación de gastos e inc luirla en
la ganancia imponible, cuando el monto percibido exc ede de una
cantidad razonable. La ponderación que la ley atribuye a la DGI en este
caso como en general, no representa una facultad discrecional de
la DGI ni está sustraída al control jurisdiccional del Tribunal Fiscal o de la
Justicia.
Ganancias exe ntas de la cuarta categoría

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 20 de la ley 2 0.628 (t.o. en
1977 y sus modificaciones) hay cinco exe nciones objetivas de ganancias
que corresponde ubicar en la cuarta categoría. Son las siguientes:
— Las provenientes de la exp lotación de derechos de aut or.
— L os sueldos de los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, miembros de los Tribunales Provinciales, vocales de las
Cámaras de Apelaciones, jueces nacionales y provinciales, vocales de
los Tribunales de Cuentas y Tribunales Fiscales de la Nación y las
provincias268 .
— Las dietas de los legisladores y las remuneraciones
correspondientes a los cargos electivos en los Poderes del Estado
Nacional269 .
— L os haberes jubilatorios y las pensiones que correspondan por las
funciones cuyas remuneraciones están exe ntas270 .
646
— L as remuneraciones percibidas por diplomáticos, agentes
consulares, etcétera, ext ranjeros.
a) Derechos de autor
El inc. j ) del art. 2 0 de la ley exi me a las ganancias provenientes de
la exp lotación de derechos de aut or y las restantes ganancias derivadas
de derechos amparados por la ley 1 1.723, siempre que el impuesto
recaiga directamente sobre los aut ores o sus derechohabientes y que
las respectivas obras sean debidamente ins criptas en la Dirección
Nacional del Derecho de Autor. Esta exe nción —d ice la norma
mencionada— no será de aplicación para los beneficiarios del ext erior.
Esta norma ha quedado simplificada en su redacción y ext endida en
su alcance en virtud de la ley 2 1.481, que modificó el texto anterior que
había establecido una franquicia para los derechos de aut or que no
superaran cierta cantidad; y distinguía acordando beneficios distintos,
según se tratara de obras unitarias u otra exp resión del espíritu o del
trabajo int electual.
La norma a la que nos referimos ha preferido exi mir totalmente los
derechos de aut or como también otros derechos amparados por la ley
1 1.723. Es requisito para el derecho a la exe nción, la
regular ins cripción en la Dirección Nacional del Derecho de Autor y que
el impuesto recaiga directamente sobre los aut ores o sus
derechohabientes.
A nuestro juicio, es muy defectuosa la redacción de la norma
que exi me de un impuesto que recae sobre el aut or. El impuesto no
recae primero y se exi me después; peor es el texto en cuanto exi me
al aut or o a sus derechohabientes. Esta exp resión abarca a herederos,
donatarios y legatarios pero también a los cesionarios a título oneroso, lo
que nos parece contradictorio con el sentido de la limitación del beneficio
al aut or.
Debe subrayarse que la exe nción no alcanza a los beneficiarios
del ext erior.
En conclusión, los derechos deautor que gozan de laexención son los
que el derecho reconoce y protege a favor delautor y de sus
derechohabientes conexclusión de los cesionarios a título oneroso o sea,
los que pertenecen a la cuarta categoría, mientras que pertenecen a la
segunda—yno gozan de laexención a la par de los beneficiarios
delexterior— los que corresponden a titulares no originarios comoautores
o herederos o legatarios, sino por operaciones de compra o cesión a
título oneroso.
b) Sueldos de jueces nacionales y provinciales271
647
El inc. p ) del art. 2 0 de la ley reproduce con alguna ampliación,
una exe nción que se remonta a decenios atrás en el impuesto a los
réditos y que, dicho sea de paso, siempre estuvo mal ubicada entre las
deducciones especiales de la cuarta categoría, esto es, la de los sueldos
de los magistrados judiciales nacionales y provinciales, a los que fueron
asimilándose los vocales de los Tribunales de Cuentas y de los
Tribunales Fiscales de la Nación y de las Provincias.
Paradójicamente, la norma correspondiente decía que las personas
que revestían esas funciones pagarían el impuesto sobre el importe de
los sueldos que tuvieran asignados en los respectivos presupuestos,
previa deducción..., salvo su manifestación exp resa en contrario.
En forma muy curiosa la ley de impuesto a los réditos antes de su
reforma por la ley 1 7.196, decía que las dietas de los legisladores
estaban exe ntas del impuesto, salvo manifestación exp resa en contrario
de aquéllos.
La Ley de Impuesto a las Ganancias ha eliminado esas normas
curiosas y, digámoslo sin reparos, hipócritas tanto en un caso como en el
otro estableciendo en los inc s. p) y g) del art. 2 0
las exe nciones inc ondicionales de esas ganancias de la cuarta
categoría.
c) Dietas de los legisladores y remuneraciones de cargos electivos en los
poderes del Estado Nacional272
Nos remitimos a lo exp uesto en el punto anterior, subrayando aquí
solamente que la exe nción, amén de las dietas de los legisladores
alcanza ahora también a las retribuciones de los cargos electivos. Esta
nueva exe nción es, de momento, limitada al orden nacional, pero a no
dudarlo, en cuanto se establezca el régimen de derecho consagrado en
la Constitución, comenzarán también los esfuerzos de los int eresados
para ext ender la exe nción al orden provincial y municipal. Así ocurrió
con respecto a los jueces y puede repetirse con los cargos electivos. No
sólo ello es probable sino que es totalmente equitativo.
Si se mantiene la exe nción para algunos, debe regir para todos. Caso
contrario si fuera ext endida la exe nción habría igualdad entre todos los
beneficiarios pero la exe nción misma continuaría siendo un privilegio
reñido con la equidad.
La ext ensión actual de la norma liberatoria en el caso de los
funcionarios judiciales es la consecuencia de la posición adoptada por la
propia Corte int egrada por conjueces ante la exc usación de los
magistrados en algunos casos.
648
La ley de impuesto a las ganancias dio mayor amplitud a
la exe nción inc luyendo los vocales de los Tribunales de Cuentas como
los de los Tribunales Fiscales de la Nación y de las Provincias y al mismo
tiempo ext endió la exe nción a favor de los funcionarios judiciales que no
fueran jueces, pero cuyas remuneraciones fueran iguales o mayores que
las de los jueces de primera ins tancia.
d) Haberes jubilatorios y pensiones que correspondan por funciones
exentas273
La ley ha consagrado una tesis sostenida por los int eresados, esto es
la continuidad del régimen de exe nción para los sueldos de magistrados
y las dietas de legisladores y remuneraciones por cargos electivos, una
vez que los titulares cesaren en el servicio activo acogiéndose a los
beneficios de la previsión social, jubilaciones y pensiones.
El fundamento de esta exe nción es una razón de equidad: que
los ing resos de los magistrados y legisladores, etcétera, exe ntos de
impuesto durante el desempeño activo de sus cargos, que ya sufren una
disminución al cesar en las funciones respectivas al pasar de las
remuneraciones pertinentes a los haberes jubilatorios y de pensiones, no
deben sufrir también el impuesto.
Es ésta la base de la disposición del inc. r ) del art. 2 0 de la ley,
que exi me las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y titulares de
cargos electivos, cuyas remuneraciones fueron exe ntas según los inc s.
p) y q) del mismo artículo.
e) Remuneraciones de diplomáticos, agentes consulares y demás
representantes de países extranjeros en la República
Están exe ntas del impuesto a las ganancias las remuneraciones que
reciben de sus gobiernos respectivos los diplomáticos, agentes
consulares y demás representantes oficiales de países ext ranjeros en el
desempeño de sus funciones en el país.
Así lo dispone el inc. c ) del art. 2 0 de la ley. La exe nción está sujeta
a la condición de un tratamiento análogo hacia los representantes
argentinos que se desempeñan en los países ext ranjeros.
Fuente de las ganancias de la cuarta categoría

Las ganancias de la cuarta categoría son de fuente argentina, en
general, cuando el trabajo personal que los origina se desarrolla en el
649
país, aun cuando el que paga la retribución y por cuya cuenta se efectúa
el trabajo esté radicado en el ext erior, o cuando el pago se efectúe total
o parcialmente en el ext erior.
Tampoco importa que quien paga las retribuciones sea de
nacionalidad, domicilio o residencia ext ranjeros, ni el lugar de
celebración de los contratos.
Es éste el criterio básico para establecer la fuente argentina de las
ganancias de la cuarta categoría. Así resulta del primer párrafo del art.
5 º de la ley274 .
El segundo párrafo del mismo artículo275 establece que estarán
sujetas al gravamen las ganancias provenientes de actividades
realizadas ocasionalmente en el ext ranjero por personas residentes en
el país, las que podrán computar como pago a cuenta del impuesto de
esta ley las sumas efectivamente pagadas por gravámenes análogos en
el lugar de realización de tales actividades. Este crédito sólo podrá
computarse hasta el inc remento de la obligación fiscal originado por
la inc orporación de la ganancia obtenida en el ext erior.
Esta disposición nos merece las siguientes observaciones:
— Mientras el principio general en el que se ins pira el impuesto a las
ganancias, en lo que atañe al momento de vinculación con el poder fiscal
de la Nación, es el de la fuente u origen argentino de dichas ganancias,
como resulta de los arts. 1 º y 5º, primer párrafo, el segundo
párrafo276 declara sujeta al impuesto una ganancia de fuente ext ranjera.
Esta disposición aparentemente desviacionista de una postura ya clásica
de nuestro derecho tributario, puede —t al vez— admitirse como
compatible con el principio general, si se considera que la actividad
realizada en el ext erior es sólo ocasional o accidental, mientras que el
contribuyente que tiene su residencia en el país puede haber formado su
preparación organizativa, técnica, científica o profesional en el país,
siendo, pues, la ganancia sólo parcialmente de fuente ext ranjera.
— Aplicación restrictiva o amplia de esta imposición según el principio
del domicilio.
Esta imposición ext raterritorial afecta únicamente a las ganancias del
trabajo personal y, especialmente, las de origen profesional o de oficios o
de inv estigación científica, mientras que otras actividades, por
ejemplo ind ustriales, en iguales condiciones serían consideradas como
de fuente ext ranjera y, por lo tanto, las ganancias correspondientes
como no gravadas.
Sin embargo, en presencia de una norma análoga de la ley 1 1.682 de
impuesto a los réditos, la Corte Suprema había int erpretado que esta
650
imposición ext raterritorial alcanzaba a la actividad ind ustrial, por ejemplo
de la construcción277 .
— La int erpretación de la Corte no fue compartida por el Poder
Ejecutivo ya que al último párrafo del art. 5 º del decreto reglamentario
(t.o. en 1979) en la versión de muchos textos sucesivos, aclaró que "se
consideraban réditos de fuente argentina los provenientes del trabajo
personal ocasionalmente en el ext erior (honorarios, sueldos y similares)
por personas residentes en el país"278 .
Ahora bien, nos parece que la int erpretación del reglamento tiene
el inc onveniente que, limitando el alcance de la ext ensión del Poder
Fiscal de la Nación al trabajo personal, ponía la norma legal en una
situación de discriminación en perjuicio del trabajo personal, y daba lugar
a una desigualdad reñida con la norma del art. 16 de la Constitución
Nacional. Por el contrario, la int erpretación amplia de la Corte era
compatible con el principio constitucional, y no hay duda que, según los
principios generales, es preferible la int erpretación que justifica la norma
como constitucionalmente válida respecto de otra que le dé un alcance
en disconformidad con los principios de la Constitución Nacional. Giuliani
Fonrouge y Navarrine consideran a la norma legal como inc onveniente,
especialmente porque abre una brecha en la doctrina que la Argentina ha
sostenido con ahínco en las discusiones int ernacionales en materia del
principio de la fuente u origen versus el principio del domicilio279 .
Un problema aparte en la int erpretación del segundo párrafo del art.
5 º de la ley280 es el del concepto de actividad ocasional. Opinamos que
se trata de una cuestión de hecho y de prudente int erpretación de esta
norma, teniendo en cuenta el conjunto de las disposiciones de la materia;
Giuliani Fonrouge y Navarrine señalan que falta en la ley una definición
genérica del concepto de residencia a los fines impositivos. Nos parece
que la falta de normas generales que definan el concepto de residencia
puede suplirse con las normas del art. 2 6, primero y segundo párrafo, de
la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)281 . Es cierto que el art.
2 6 define la residencia "a los efectos de las deducciones previstas en el
art. 2 3", pero éstos también son "fines impositivos", como lo exi gen
los aut ores citados y no se advierte por qué no puede adoptarse ese
concepto también para determinar si se dan los supuestos de la norma
del segundo párrafo del art. 5 º de la ley282 .
Imputación de las ganancias de la cuarta categoría al período fiscal
651
a) La imputación general
La imputación de las ganancias de la cuarta categoría, al período —
a ño fiscal— se efectúa, en general, siguiendo el principio de lo percibido.
El mismo criterio de imputación corresponde a los gastos.
En otras palabras, las ganancias se imputan al año fiscal en el que
fueran percibidas y los gastos se imputan al año fiscal en el cual hayan
sido pagados.
Es esto lo dispuesto, en general, para las ganancias de la cuarta
categoría en el art. 18 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)283 .
b) Excepciones
Las ganancias procedentes de jubilaciones o pensiones liquidadas por
las cajas de jubilación o derivadas del desempeño de cargos públicos o
del trabajo personal en relación de dependencia percibidas en un año
fiscal pero devengadas en años anteriores, en fuerza del reconocimiento
judicial o administrativo, como consecuencia de modificaciones
retroactivas de convenios colectivos de trabajo o estatutos o escalafones,
pueden ser imputadas por sus beneficiarios a los años fiscales a los que
correspondan.
Esta exc epción a la regla general de lo percibido se justifica por
razones de equidad, porque la tardanza de las oficinas públicas o de
la aut oridad judicial aun que no fuera culpable, no puede perjudicar al
beneficiario a través de la alta alícuota del impuesto debida a la
acumulación ext raordinaria de los ing resos de diferentes años en un
solo año, esto es, en el año de percepción.
La norma que concede esta opción es el primer párrafo del inc. b ) del
Esta opción, según la norma citada in fine, está sometida a una
condición legal: la renuncia del contribuyente a la prescripción ganada.
La opción ejercitada implica por sí sola dicha renuncia, sin necesidad de
formularla exp resamente.
El inc. e ) del art. 7 2 de la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en
1977 y sus modificaciones)285 clasifica en la cuarta categoría junto con
otros, a las ganancias derivadas del ejercicio de las funciones de
directores de sociedades anónimas.
El segundo párrafo del mismoinciso considera como ganancias de la
cuarta categoría a las sumas percibidas por los socios administradores
de las sociedades de responsabilidad limitada, en comandita simple y en
comandita por acciones, hasta el límite establecido en elinc. h) del art.
80286.
652
A su vez, el inc. h ) del art. 8 0287 establece que la deducción tiene un
tope por cada beneficiario actualizado según un método de números
índices basados en datos suministrados por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos, de acuerdo con laley 21.734.
La imputación de este gasto para la sociedad que los deduce se
efectúa en el ejercicio por el cual se paguen dichos honorarios y,
paralelamente, serán imputados comoingreso por los socios
administradores al mismo ejercicio por el cual se deducen,auncuando no
los hubieran percibido. Esta disposición constituye unaexcepción a los
principios generales de imputación para las ganancias de la cuarta
categoría, como surge del propio texto de la norma mencionada.
Mientras que los directores de las sociedades anónimas, computan los
honorarios en el ejercicio en el cual los perciban.
Además, dicha norma diverge sustancialmente de la deducción para
los directores de las sociedades anónimas. En efecto, aquélla tiene un
tope legal que éstas no conocen, sin perjuicio que el Tribunal Fiscal haya
reconocido el derecho del Fisco de impugnar el monto de los honorarios
de cada director si no se demuestra un efectivo desempeño en el
cargo288.
Otra diferencia entre las remuneraciones de los socios
administradores de sociedades no anónimas con respecto a los
directores de éstas, es que la deducción de los honorarios se practica en
el año por el cual hayan sido pagados, por disposición del decreto
reglamentario. En cambio, para los socios administradores, la imputación
está dispuesta por la misma ley.Deducciones de la cuarta categoría
Comprenden éstas las deducciones que los arts. 74 y 75 de la
ley289admiten con respecto a las ganancias, de cualquier categoría que
fueren.
Nos remitimos, pues, a loexpuesto en su oportunidad para dichas
deducciones.
Sin embargo, debemos subrayar que la ley de impuesto a las
ganancias no contiene normas referentes a las "deducciones especiales
de la cuarta categoría", como las hay en las tres primeras categorías y
como las había en la ley de impuesto a los réditos (art. 76, 1º párr.,ley
11.682, t.o. en 1968 y sus modificaciones).
En el impuesto a los réditos se mencionaba como deducción
especial a los aportes jubilatorios con carácter único y exc lusivo (art.
77, ley 1 1.682, t.o. en 1952 y correlativos de otros textos), lo que fue
oportunamente criticado290 por muchas razones que se podrán leer en la
obra mencionada en la nota, a la cual nos remitimos.
653
En el impuesto a las ganancias no se ha repetido una norma análoga
a la citada de la ley 1 1.682, pero la deducción de los aportes jubilatorios
está reconocida, en general, para las ganancias de cualquier categoría
en el inc. d ) del art. 7 4 de la ley291 .
14. ATRIBUCIÓN DE LAS GANANCIAS A LOS SUJETOS PASIVOS
Personas físicas o sucesiones ind ivisas

La problemática de los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias
en general, está contenida en el capítulo concerniente a la estructura de
las relaciones jurídicas tributarias y a él nos remitimos, limitándonos
a exp oner dichos problemas en lo que se refiere a impuesto a las
ganancias.
Atribución de las ganancias a las sucesiones ind ivisas

El principal impuesto dentro del sistema de impuestos a las ganancias
es el que grava la ganancia neta sujeta al gravamen correspondiente a
personas físicas o sucesiones ind ivisas.
En efecto, dicho impuesto se aplica a las personas físicas o a las
sucesiones ind ivisas, cada uno en su caso.
En el primer artículo, segundo párrafo, de la ley de impuesto a las
ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones)292 ésta declara que,
además de las personas ind icadas en el párrafo anterior (personas
de exi stencia visible o ideal, cualquiera sea su nacionalidad, domicilio o
residencia), son contribuyentes las sucesiones ind ivisas, mientras
no exi sta declaratoria de herederos o no se haya declarado válido el
testamento que cumpla la misma finalidad.
Analizado este artículo con espíritu crítico, no hay duda que adolece
de varios defectos. Los principales, en nuestra opinión, son los
siguientes:
La enunciación del primer párrafo, tal como está redactada, parece
significar que tanto las personas físicas (deexistencia visible) como las
deexistencia ideal, son contribuyentes del impuesto; podemos agregar,
por simple lógica, una reserva, sobreentendida: "en sus casos".
654
Peroaunasí, el primer párrafo del art. 1º de la ley hace entender que las
personas deexistencia ideal son contribuyentes del impuesto a la par de
las personas físicas. Ello, sin embargo, no es así. Hay que tener en
cuenta las disposiciones de los arts. 49, 63293y concordantes, que
atribuyen las ganancias que deriven de cualquier otra clase (esto es, que
no sean de capital) de sociedades o de empresas unipersonales,
íntegramente a aquél o a los socios de éstas, en su caso,auncuando no
se acreditaren en sus cuentas particulares.
La creación del sujeto sucesiónindivisa, corresponde al legislador
tributario, quien construye este sujeto pasivo de la deuda propia, porque
la ley en los arts. 1º y 33 y las normas concordantes atribuyen las
ganancias a la sucesiónindivisa como contribuyente (art. 33).
Podrían adoptarse otras soluciones con diferentes atribuciones
provisorias o definitivas, dando la preferencia al reparto que sea más
respetuoso de la realidad, pero prácticamente engorroso, o bien la
atribución más sencilla y menos justa.
Nuestro legislador prefirió una solución que no implicara ajustes de las
declaraciones juradas. Su solución es la que a continuación se detalla.
Se dividen las ganancias en cuatro períodos. El primer período es el
que está comprendido entre el comienzo del año fiscal hasta la fecha del
fallecimiento. En este período se atribuye la ganancia neta al causante.
El segundo período corre desde la fecha del fallecimiento hasta la de la
declaratoria de herederos o de la aprobación del testamento. Es en este
período que la sucesiónindivisa se constituye en contribuyente. La
ganancia neta se atribuye al sujeto sucesiónindivisa. Ésta computará las
ganancias y los quebrantos, y las deducciones imputables al
períodoindicado, como si se tratara del causante. Desde la fecha de la
declaratoria de herederos o aprobación del testamento hasta la fecha de
aprobación de la cuenta particionaria, judicial,extrajudicial, los
derechohabientes sumarán a sus propias ganancias la parte proporcional
de las ganancias de la sucesión que corresponda a su participación
social o hereditaria,pro indivisa.En este período ya la sucesiónindivisa ha
dejado de ser c ontribuyente, dejando su lugar a los derechohabientes.
Desde la fecha de aprobación de la cuenta particionaria en adelante
los derechohabientes inc luirán en sus declaraciones juradas las
ganancias que produzcan los bienes hereditarios, o de la sociedad
conyugal, que se les hayan adjudicado.
Así lo disponen los arts. 3 3 y 34 de la ley.
Conforme con lo dispuesto en el art. 3 5 de la ley, los quebrantos
netos sufridos por el causante podrán ser compensados con las
ganancias obtenidas por la sucesión ind ivisa hasta que se haya dictado
655
la declaratoria de herederos o aprobado el testamento. Para esta
compensación se aplican las reglas establecidas en el art. 1 9 de la ley.
Si quedara un saldo, los herederos y el cónyuge supérstite procederán
de la misma manera, a partir del primer período en el que inc luyan en
sus declaraciones juradas ganancias derivadas de bienes de la sucesión
o hereditarios. También esta compensación de quebrantos seguirá
efectuándose hasta el décimo año inc lusive, después de aquel en el que
tuvo su origen el quebranto.
Análogo tratamiento será dado para el cónyuge supérstite y los
derechohabientes, respecto de los quebrantos netos de la sucesión.
La parte del quebranto definitivo del causante y de la sucesión que
cada uno de los herederos y el cónyuge supérstite pueda compensar en
sus declaraciones juradas, será proporcional al porcentaje que les
corresponda en el haber hereditario (art. 3 5 de la ley).
Finalmente, el art. 36 de la ley contempla la hipótesis de un
contribuyente que hubiese seguido, a los efectos impositivos, el método
de lo percibido y obtuviera ganancias producidas o devengadas pero no
cobradas hasta la fecha del fallecimiento. En tal caso, la ley concede a
los derechohabientes la facultad de optar por una de las siguientes
soluciones:
a) Incluir dichas ganancias en la última declaración jurada del
causante.
b) Incluirlas en la declaración jurada de la sucesión, cónyuge
supérstite, herederos y/o legatarios, en el año en el que las perciban.
Se presume que el contribuyente ha optado por la primera solución,
cuando haya procedido así en la declaración jurada respectiva (art. 4 6,
decreto reglamentario, t.o. en 1979)294 .
De no inc luirse tales ganancias en la primera declaración jurada que
se presente, correspondiente al año del fallecimiento del causante, se
entenderá que se ha optado porque la sucesión o los derechohabientes,
según corresponda, denuncien tales ganancias en el año en el que se
perciben (art. 4 6, decreto reglamentario, t.o. en 1979)295 .
Las ganancias que se percibieren con posterioridad a la declaratoria
de herederos o aprobación de testamento, se distribuirán entre el
cónyuge supérstite y los herederos, conforme con su derecho social o
hereditario, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil (art. 4 6,
decreto reglamentario, t.o. en 1979)296 .
Atribución de las ganancias en el caso de la sociedad conyugal
656
En teoría puede haber diferentes criterios de atribución de las
ganancias a los componentes de la sociedad conyugal, que se ubican
entre dos ext remos: imposición de la sociedad conyugal como sujeto
pasivo de la obligación tributaria por todas las ganancias obtenidas por
ambos cónyuges o cada uno de ellos e ind ependientemente de tratarse
de rentas de bienes propios o de bienes gananciales, del trabajo
personal o de empresas de uno solo de ellos o de ambos; o bien
imposición ind ividual de todas las ganancias obtenidas por cada
cónyuge de cualquier fuente ellas provengan y hasta computando cada
uno la parte que le corresponda de las ganancias de bienes de la
sociedad.
Entre los dos regímenes ext remos que se han esbozado, puede
haber una inf inidad de regímenes int ermedios, unos más cercanos al
sistema global, otros al régimen ind ividual.
Las motivaciones de la elección de una determinada atribución de las
ganancias imponibles pueden ser: la adopción de un postulado de la
capacidad contributiva del núcleo familiar como directriz de la imposición,
o bien, en el caso opuesto, del carácter ind ividual de la capacidad
contributiva y la irrelevancia de la sociedad conyugal a los efectos
impositivos297 .
En cuanto concierne al derecho tributario argentino, hemos sostenido
en muchas oportunidades, en cursos y conferencias y repetimos todavía
que, con las debidas correcciones de tasas aplicables, el impuesto a las
ganancias debería gravar no a cada persona, sino a cada grupo familiar,
especialmente cuando el derecho civil considere que el régimen
comunitario entre cónyuges es el sistema obligatorio, salvo exc epciones.
Esto es lo que ocurre en la Argentina.
El derecho impositivo ha preferido ind ependizarse de las normas de
atribución de las ganancias del derecho civil, como lo declara el art. 2 8
de la ley, que reproducimos a continuación:
Artículo 28: "Las disposiciones del Código Civil sobre el carácter
ganancial de los beneficios de los cónyuges, no rigen a los fines del
impuesto a las ganancias, siendo en cambio de aplicación las normas
contenidas en los artículos siguientes".
Las normas en cuestión fijan los criterios de atribución de las
ganancias al otro cónyuge o de reparto entre ambos. No adoptan
ninguna de las soluciones ext remas, ni aceptan las reglas de atribución
del Código Civil; en cambio, establecen un sistema mixto que —e n cierto
modo— parcialmente acepta, como se verá, algunos de los principios y
clasificaciones del Código Civil. Así cuando atribuye a cada cónyuge los
réditos derivados de los bienes propios (inc. c ] del art. 2 9 de la ley)
657
asimismo cuando, en el art. 3 0 y con tres exc epciones, atribuye
totalmente al marido los beneficios de bienes gananciales. Estos
últimos —e stá claro—, de acuerdo con la clasificación civilista. Ahora
bien: el art. 2 9 establece cuáles ganancias se reparten entre los
cónyuges para constituir la base imponible del impuesto de cada uno.
Dispone, al respecto, que corresponde atribuir a cada cónyuge las
ganancias provenientes de:
1) Actividades personales (profesión, oficio, empleo, comercio
o ind ustria).
2) Bienes propios.
3) Bienes adquiridos con el producido del ejercicio de su profesión,
oficio, empleo, comercio o ind ustria.
Son atribuidos, en cambio, totalmente al marido los beneficios de
bienes gananciales, exc epto:
1) Que se trate de bienes adquiridos por la mujer con el producido del
ejercicio de su profesión, oficio, empleo o ind ustria.
2) Que exi sta separación de bienes.
3) Que la administración de los bienes gananciales la tenga la mujer
en virtud de una resolución judicial.
A fin de completar el cuadro de las disposiciones que se refieren a la
sociedad conyugal, es oportuno recordar que la ley 1 1.682, antecesora
de la ley 2 0.628, contenía en el art. 2 9 del texto ordenado en 1960 y
normas correlativas de años anteriores y posteriores, la declaración que
"a los efectos del presente gravamen, no son admisibles las sociedades
entre cónyuges".
Esta disposición, tan terminante, era atenuada por las disposiciones
de los párrafos siguientes del mismo artículo, en los que se puntualizaba
que el aporte de un cónyuge a la empresa del otro debía considerarse
como un préstamo de dinero con un int erés no inf erior al tipo que
establece el Banco de la Nación para descuentos comerciales o como
valor locativo, si el aporte consistía en un bien inm ueble. El último
párrafo de dicho artículo contemplaba la posibilidad de aportes de otra
índole (por ejemplo, servicios o trabajos personales) para aut orizar a
la DGI a determinar, de una manera racional y equitativa, la retribución
para el aportante.
Se dio la paradoja de que la norma del art. 2 9 dictada para seguir una
supuesta regla del Código Civil, que inv alidaba las sociedades entre
cónyuges a todos los efectos, terminara con contradecir los principios y
normas del derecho privado, al imponerse la tesis de la admisibilidad de
sociedades colectivas o de otro tipo, pero de personas, como también al
entrar en vigencia el art. 27 de la ley 1 9.550 de sociedades comerciales,
658
que aut oriza las sociedades entre cónyuges, siempre que se tratare de
sociedades por acciones y de responsabilidad limitada.
En la ley actual, el art. 32 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)298 no contiene ninguna norma sobre las consecuencias
tributarias de la situación de sociedades de tipos diferentes de las
admitidas por la ley 1 9.550, ya que establece que "a los efectos del
presente gravamen sólo será admisible la sociedad entre cónyuges
cuando el capital de la misma esté int egrado por aportes de bienes cuya
titularidad les corresponde de conformidad con las disposiciones de los
arts. 2 9 y 30". ¿Qué ocurre cuando uno de los cónyuges no tenga su
aporte derivado de algunos de los supuestos de los artículos
mencionados? ¿O cuando crean una sociedad no admitida por la ley?
Las contestaciones, a nuestro juicio, son las siguientes: a la primera
pregunta: no se considerará el aporte como fiscalmente justificado y se lo
atribuirá al otro cónyuge, de conformidad con el principio general del art.
3 0. A la segunda pregunta: puesto que se trata de una situación
contraria a la ley de sociedades y no a la ley tributaria, la consecuencia
es la que prevé la ley 1 9.550 misma, segundo párrafo del art. 2 7,
que ind ica el camino a seguir para remediar la situación, en la que se
puede encontrar —p ensamos— no sólo accidentalmente, sino aún
voluntariamente, de adquirir la calidad de socio del otro en una sociedad
de tipo distinto de las por acciones y de responsabilidad limitada, la
sociedad deberá transformarse en el plazo de seis meses o cualquiera
de los esposos deberá ceder su parte a otro socio o a un tercero en el
mismo plazo.Atribución de la ganancia neta perteneciente a hijos
menores
Decir que uno de los problemas de la atribución del hecho imponible al
sujeto pasivo es el de las ganancias pertenecientes a hijos menores,
parece contradictorio, puesto que si se trata de ganancias de los hijos
menores ya parece resuelto el problema de su atribución. Pero no es así.
El problema consiste en la atribución de las ganancias originadas por los
bienes de los que es propietario el menor o que éste obtiene de su
trabajo personal, profesión, oficio o arte, al padre o, en su caso, a la
madre, o bien al núcleo familiar, combinándose de este modo con el otro
problema, el que vimos en el inc. h ) de la imposición de la sociedad
conyugal concebida como unidad económica a la que pueden y deben
(según algunos) o no deben (según otros) atribuirse las ganancias de
todo el grupo familiar, constituido por padre, madre (esposos) e hijos
menores.
Las alternativas que hemos puntualizado están en función de la
concepción ideológica sobre el ind ividualismo a ultranza, versus el grupo
659
familiar o el hogar y la comunidad de bienes y rentas.
Pero, aun prescindiendo de toda ideología, se justifica la imposición
sobre la base de la familia o núcleo o grupo por razones ins piradas en
los principios de igualdad y de capacidad contributiva, comparándose la
situación del grupo familiar cuando el impuesto está estructurado bajo el
principio de la renta ind ividual, o viceversa.
Las ganancias de los menores de edad —d ice el art. 3 1 de la ley—
deberán ser declaradas por la persona que tenga el usufructo de las
mismas. En este primer párrafo del artículo mencionado parece que
la exi gencia del Fisco consiste en la declaración de las rentas por el
usufructuario. Con esto, la ley, confunde la atribución de la renta de los
hijos menores al usufructuario legal, con la obligación administrativa de
declarar, lo que ocurre también en otros casos análogos (por ej., art. 4 1,
1º párr.).
Dicha atribución no tuerce el funcionamiento de la ley, puesto que la
atribución a quien tenga el usufructo de las ganancias es la mera
consecuencia del derecho de usufructo, uso y goce de los frutos que los
bienes producen.
En cierto modo, la norma específica del art. 31 es superflua, puesto
que lo que dice ya está dicho en el Código Civil y la norma de la ley fiscal
nada agrega ni quita al Código Civil (arts. 2807 y 2816; 287 y 289). En
efecto, no amplía ni restringe las hipótesis de usufructo legal ni
lasexcepciones, o sea los casos en los que no hay usufructo legal de los
padres.
En cambio, a fin de aclarar el principal efecto de esta atribución, que
no da a los padres la calidad de responsables por deuda ajena (de los
hijos menores) sino de responsables por una deuda propia (como
contribuyentes), el segundo párrafo del art. 3 1 dispone: "A tal efecto, las
ganancias del menor se adicionarán a las propias del usufructuario".
En los casos en los que por disposición del Código Civil no
corresponde a los padres el usufructo legal de las ganancias de los hijos
menores, serán éstos los contribuyentes y aquéllos responsables por
deuda ajena, conforme con el inc. b ) del art. 16 de la ley 1 1.683 (t.o.
1978 y sus modificaciones) y, en sus casos, con los arts. 1 7 y 18 de la
misma ley299 .
Atribución de las ganancias en el caso de empresas o sociedades

Al ini ciar este capítulo referente a la atribución de las ganancias a los
sujetos pasivos dijimos que el art. 1 º300 de redacción poco precisa,
660
dejaba en el int érprete la duda acerca de la atribución de las ganancias
a los sujetos pasivos en materia de empresas y sociedades, dejando
entrever que las ganancias producidas se atribuyen a las personas
físicas (de exi stencia visible) o a las personas jurídicas inc luyendo las
sociedades civiles o comerciales, según los casos. En otras palabras, la
atribución se efectuaría lisa y llanamente así: a las personas físicas,
cuando la ganancia se produjera para su titular, o sea para quien fuera el
dueño de los bienes materiales e inm ateriales de la empresa
unipersonal; o las personas jurídicas, inc luyendo las sociedades
comerciales de todo tipo cuando la ganancia se hubiera producido por y
para dichas sociedades.
Ahora bien, ésta es una verdad a medias, o sea, no es así. ¿Y cómo
es?
Las ganancias se atribuyen a las personas físicas que las obtienen de
acuerdo con las normas que rigen para las ganancias de la primera,
segunda y cuarta categorías. Se sobreentiende que en lugar de las
personas físicas las ganancias pueden, en su caso, atribuirse a las
sucesiones ind ivisas, como se exp resaba antes.
El problema surge de la redacción de las normas, formalmente
correcta, pero en el fondo confusa, porque pone sobre un mismo plano
personas físicas y jurídicas, inc luyendo (porque no establece exc lusión
o salvedad) en estas últimas, las sociedades de cualquier naturaleza.
Antes de seguir con la crítica de esta norma que, no por int roductiva
deja de ser de ext raordinaria importancia para el conocimiento cabal de
estas obligaciones, subrayamos que el legislador ha ubicado en el
segundo párrafo las sucesiones ind ivisas, que dan lugar a un régimen
particular pero transitorio y variable según las etapas en las que se divide
el procedimiento de determinación y el de aplicación de sanciones
fiscales, mientras que la atribución de las ganancias a las sociedades
plantea problemas mucho más complejos y es, sin duda, de mucha
mayor envergadura, con respecto a la naturaleza de las cuestiones en
debate, desde el punto de vista de la técnica impositiva y del producto de
la recaudación y, sobre todas las cosas, de la armonización del impuesto
sobre las sociedades y la imposición de los socios o accionistas y de los
componentes de los órganos administrativos de las entidades.
Parte en forma exp resa y parte ind irectamente o por implicancia, la
ley establece —a clarando y corrigiendo la dudosa norma del art. 1 º—
que las ganancias obtenidas por sociedades de capital ("por sus
ganancias netas imponibles" dice la ley) se atribuyen a éstas en carácter
de contribuyentes o sea, de sujetos responsables por deuda propia.
661
En estos casos, el art. 6 3301 de la ley en su inc. a ), apartados 1, 2 y 3
establece la tasa del 33%. Además, las mismas sociedades de capital
son agrupadas en dos clases, relevantes a los efectos de las alícuotas
del impuesto aplicables. En el inc. a ) apartados 1, 2 y 3 se mencionan
como sujetos a la alícuota del 33% sobre sus ganancias netas
imponibles: Las sociedades anónimas, de responsabilidad limitada y en
comandita simple o por acciones, constituidas en el país; las
asociaciones civiles y fundaciones constituidas en el país, en cuanto no
corresponda por esta ley otro tratamiento impositivo; las sociedades de
economía mixta, por la parte de las utilidades no exe ntas del impuesto.
En el inc. b )302 se somete al impuesto con la alícuota del 45% "los
establecimientos comerciales, ind ustriales, agropecuarios, mineros o de
cualquier otro tipo, organizados en forma de empresa estable
pertenecientes a asociaciones, sociedades o empresas, cualquiera sea
su naturaleza, constituidas en el ext ranjero o a personas físicas
residentes en el ext erior".
Están sujetas al mismo impuesto, las utilidades que se distribuyan
pero por vía de retención con carácter definitivo, esto es, a un impuesto
real separado tanto del impuesto a las personas físicas y
sucesiones ind ivisas como del gravamen general a las ganancias de las
sociedades de capital, del 17,50% de la utilidad que ya está alcanzada
por el impuesto del inc. a ) del art. 6 3 de la ley; en otras palabras, se
trata de un impuesto real del 17,50% de 67 = 11,72% del monto de la
utilidad a repartir.
Este impuesto sólo se aplica cuando hay dividendos en efectivo o en
especie, exc epto dividendos en acciones liberadas. Éstas
están exe ntas, cualquiera fuere la residencia del accionista o socio. En
los otros casos, el impuesto real a los dividendos se aplicará cuando los
beneficiarios sean residentes en el ext erior o cuando no se identifiquen
en el momento de abonarse el dividendo, de conformidad con lo que
disponga la DGI . Finalmente, estará sujeto a la retención del 17,50% con
carácter definitivo el saldo impago a los sesenta días corridos de puesto
a disposición de los accionistas.
El art. 6 4 de la ley303 continúa estableciendo normas para cada
hipótesis de dividendos a distribuir. Habiendo dispuesto lo pertinente en
los casos de dividendos en efectivo y en acciones liberadas, pasa a
determinar las consecuencias de la distribución en especie: La sociedad
o el agente pagador deberá depositar en las cuentas de la DGI las sumas
retenidas, con facultad de exi gir el reintegro por parte de los "socios o
accionistas; podrán también diferir la entrega de los bienes o " valores
662
hasta que se haga efectivo el reintegro mencionado (art. 6 4, 4º párr. de
la ley).
El párrafo final del art. 64 establece la obligación de los beneficiarios
de las ganancias comprendidas en este artículo, deincluir las
participaciones y los valores que poseen en la declaración patrimonial
correspondiente, de conformidad con las normas de la reglamentación
(t.o. en 1979).
Esta norma tiene como propósito aclarar que, a pesar de la
parcial exc lusión de los dividendos o utilidades repartidas entre los
accionistas o socios, ella no da derecho a los contribuyentes para
no inc luir las participaciones y valores en la declaración patrimonial
anual como lo veremos en su oportunidad.
15. SALIDAS NO DOCUMENTADAS

El tema de laexposición que sigue no se refiere únicamente a la
atribución del hecho imponible a los sujetos pasivos, sino que toca
también problemas de atribución, lo que nos basta paraexaminarlo en
este capítulo.
La regla general está contenida en el primer párrafo del art. 3 7.
La norma tiene un supuesto simple: que una erogación carezca de
documentación. Esto significa no sólo la falta de comprobantes, o sea del
recibo correspondiente, sino también de cualquier antecedente
documental como ser: contrato, propuesta de contrato, correspondencia,
en general, en el que haya alguna exp licación del desembolso, su fin y
su razón de ser factura o remito, acta de directorio de la
sociedad inv olucrada, en el que se discuta y se decida la erogación, o se
rinda cuenta de la misma por parte de algún director o ejecutivo o,
simplemente, empleado a quien fuera encomendada la operación.
Las consecuencias del descubrimiento de una erogación sin la
documentación pertinente, son dos:
1. No se admitirá su deducción en el balance impositivo. Esta
consecuencia no constituye una norma nueva: por el contrario, se trata
sólo de una reiteración de un principio general: que no se admiten
deducciones sin comprobantes. En otra oportunidad en esta misma obra,
hemos criticado por superflua la condición de una deducción, respecto a
que se trate de circunstancias de hecho debidamente comprobadas, más
precisamente con referencia a las pérdidas originadas por delitos
cometidos contra los bienes de la exp lotación de los contribuyentes por
empleados de las mismas (art. 7 5, inc. d ] de la ley304 ).
663
2. De mayor importancia o, mejor dicho, como único propósito
específico del art. 3 7 de la ley, es la segunda consecuencia de la
erogación no documentada: el pago de la tasa del 45%305 de la suma de
cuya salida se trata, "que se considerará definitiva".
Esta última especificación sirve para exc luir el carácter de pago a
cuenta y para resaltar el carácter de impuesto real, ind ependiente del
impuesto general y personal a las ganancias.
El art. 3 8 de la ley exc luye la obligación de pagar dicho impuesto en
dos hipótesis. La primera, cuando la DGI presuma que los pagos hayan
sido hechos para adquirir bienes; la segunda, cuando la DGI presuma que
los pagos por su monto o por otras circunstancias del caso no lleguen a
ser ganancias gravables en manos del beneficiario.
El art. 4 7 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)306 , enuncia en su
primer párrafo con alguna diferencia respecto del texto legal, el supuesto
de la salida no documentada, y su primera consecuencia de no ser
admitida su deducción en el balance impositivo. Pero al lado de ese
supuesto, agrega otro, a saber: cuando se presuma que las erogaciones
no han tenido el propósito de obtener, mantener y conservar ganancias
gravadas.
A continuación, el segundo párrafo del artículo reglamentario
mencionado, establece otro supuesto, no para ext raer consecuencias
más graves para el contribuyente, sino para exc luir una de las
consecuencias desfavorables.
"Cuando las circunstancias del caso evidencien que tales erogaciones
se han destinado al pago de servicios para obtener, mantener y
conservar ganancias gravadas, podrá admitirse la deducción del gasto en
el balance impositivo, sin perjuicio del impuesto del cuarenta y cinco
(45%) por ciento que recae sobre tales retribuciones".
Más radical es la disposición del tercer párrafo que llega al ext remo
de anular la norma del art. 3 7 de la ley, cuando "por la modalidad del
negocio o actividad del sujeto del gravamen se presuma con fundamento
que las erogaciones de referencia no llegarán a ser ganancias imponibles
en manos del beneficiario", en cuyos casos, dice el reglamento, "podrán
ser descontadas en el balance general y no corresponderá al pago del
impuesto...". La constitucionalidad de esta norma no puede ser aceptada
seriamente, pero se trata de una disposición favorable al contribuyente
que no será impugnada por falta de int erés en la acción.
El cuarto párrafo establece que en caso de duda deberá consultarse a
la Dirección.
Una última exc epción al pago del impuesto sobre las salidas no
documentadas es la del quinto párrafo del art. 4 7 del decreto
664
reglamentario (t.o. en 1979), que exi me de dicho impuesto,
cuando exi stan ind icios suficientes de que las erogaciones han sido
destinadas a la adquisición de bienes. En tales casos las erogaciones
estarán sujetas a las normas que se refieren a los distintos bienes según
su carácter para el contribuyente.
El sujeto pasivo responsable por deuda propia del impuesto real es el
beneficiario de la erogación que carece de documentación. Así lo ind ica
claramente el inc. b ) del art. 3 8 de la ley y las normas concordantes de
la reglamentación. La sociedad o empresa que efectúa la erogación es
responsable por una deuda ajena. Por la índole de los supuestos del
gravamen, el Fisco reglamentará el pago a dicho sujeto, en su carácter
de responsable. Con razón observa Reig307 que se trata de una
responsabilidad sustitutiva.
Se ha debatido ante el Tribunal Fiscal de la Nación y la Cámara
Federal y Contencioso-administrativa, la deducibilidad del impuesto a las
salidas no documentadas en el balance impositivo del responsable.
El Tribunal Fiscal declaró no deducible el impuesto por aplicación del
principio del inc. d ) del art. 8 1 de la ley (en el texto actualmente vigente)
y normas correlativas de textos anteriores. La Cámara revocó la
sentencia, encontrando acogida en la doctrina. La Corte Suprema
confirmó la sentencia de la Cámara.
Opinamos que se trata de una erogacióninherente al giro del negocio,
pero como impuesto a las ganancias recuperables del sujeto
contribuyente, no puede ser deducido en el balance impositivo del
responsable.
16. IMPUESTO A LA GANANCIA NETA IMPONIBLE DE LAS PERSONAS FÍSICAS

Y SUCESIONESINDIVISAS
Compensación de pérdidas y ganancias

La ley argentina desde el año 1936 y cada vez más acentuadamente
en 1939, 1943 y 1946, ha ido avanzando hacia la misma estructura de la
imposición a la renta que se ha producido en los principales sistemas
tributarios del mundo, esto es, la imposición personal y progresiva sobre
la renta neta sujeta a impuesto de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas por un lado y, por el otro, el impuesto real y
proporcional a la renta neta imponible de las sociedades de capital.
665
Para determinar la ganancia neta sujeta a impuesto de las personas
físicas y sucesiones ind ivisas, corresponde establecer las rentas netas y
los quebrantos netos atribuibles a esos sujetos y proceder a la
determinación de la ganancia total neta. El camino para llegar a este
resultado consiste en la compensación de ganancias y pérdidas dentro
de cada una y entre las distintas categorías (art. 1 9, 1º párr, de la ley).
Cuando el resultado de esa compensación fuera una pérdida, ésta podrá
compensarse con las ganancias gravadas que se obtengan en los
años inm ediatos siguientes, hasta diez años después de aquel en el que
se produjo la pérdida. El quebranto que aún quedara no podrá
compensarse más en los años siguientes (art. 1 9, 2º párr.). A los efectos
de esta compensación, no se consideran como pérdidas los importes que
la ley aut oriza a deducir en concepto de ganancia no imponible, cargas
de familia y deducción adicional para ganancias de la tercera y de la
cuarta categoría, según lo dispuesto en el art. 2 3. Así lo dispone el tercer
párrafo del art. 1 9 de la ley.
Los arts. 2 5 y 26 del decreto reglamentario (t.o. en
1979)308 establecen la manera de efectuar la compensación entre
pérdidas y ganancias en el año en que se produjeron y, si las
primeras exc edieron las segundas, la compensación con ganancias
futuras hasta las del décimo año inc lusive.
Deducciones personales
En el caso de las personas físicas o sucesiones ind ivisas, de
conformidad con el art. 2 3 de la ley309 , podrán deducirse en concepto de
ganancia no imponible, cargas de familia y deducción especial de las
ganancias derivadas del trabajo personal ya fuere de la tercera como de
la cuarta categoría, las sumas que fije la ley.
No es condición común de estas deducciones que el contribuyente y
las personas a su cargo sean residentes en el país, sino que la ley
establece la residencia del contribuyente como condición para deducir la
ganancia no imponible y la de las personas a cargo, para deducir las
cargas de familia.
A tales efectos, el art. 2 6 de la ley establece qué se entiende por
residencia en el país. Dice la norma citada que se consideran como
residentes en el país las personas físicas que vivan más de seis meses
en él en el transcurso del año fiscal (art. 2 6, 1º párr.).
A todos los efectos de esta ley, se consideran también como
residentes en el país las personas que se encuentran en el ext ranjero al
666
servicio de la Nación, provincias o municipalidades y los funcionarios de
nacionalidad argentina que actúen en organismos int ernacionales de los
cuales la República Argentina sea Estado miembro (art. 2 6, 2º párr.).
La diferencia entre los supuestos y los propósitos de las dos normas,
hace oscura la significación de éstas. Si en el primer párrafo se dispone
que el concepto de residencia allí definido sirve a los efectos de las
deducciones del art. 2 3310 , esto quiere decir o puede querer decir que
no sirve para otros fines, por ejemplo, a los efectos de gozar de
la exe nción de los dividendos. Tanto más adquiere este significado de
limitación dicho concepto, por cuanto el segundo párrafo empieza con un
enfático "a todos los efectos de esta ley". No creemos, sin embargo, que
la disposición del primer párrafo impida que, a falta de otra disposición
específica o bien de alcance general, el int érprete necesitado del
significado de la residencia en el país, acuda al concepto del art. 2 3 de
la ley.
Esta necesidad deriva de la ins uficiencia del concepto contenido en el
último párrafo del art. 8 4 (beneficiario del ext erior). Ese concepto
consiste en considerar como tal a la persona física que percibiendo la
ganancia en el país, no acreditara residencia estable en el mismo.
Un carácter común de las deducciones del art. 2 3 es que el monto
deducible por ganancia no imponible y cargas de familia como también
de la deducción especial, no pueden constituir la base de una
justificación de un aum ento patrimonial.
Deducción adicional
Entre las deducciones personales la ley de impuesto a las ganancias
(t.o. en 1977 y sus modificaciones) en elinc. c) del art. 23311contempla
una deducción especial cuyo monto es actualizable, a favor de los
contribuyentes que trabajen efectivamente en las actividades o empresas
de las que el sujeto sea titular o cuando se trate de ganancias de la
cuarta categoría.
Esta deducción que la ley denomina "especial" es la continuación, en
el derecho vigente, de la que se denominó en las leyes de impuesto a los
réditos "deducción adicional" con la diferencia que en los regímenes
anteriores la ley distinguía entre los réditos de la tercera y los de la cuarta
categoría; la distinción consistía en una diferencia de los importes
deducibles y en un complejo cálculo del monto a deducir cuando el
mismo contribuyente tuviera réditos de ambas categorías que le dieran el
derecho a la deducción adicional.
667
La ley actual ha eliminado toda diferencia entre la deducción aplicable
a las ganancias de la tercera y la correspondiente a las ganancias de la
cuarta categoría.
El propósito de esta deducción consiste en discriminar las rentas
procedentes del trabajo personal respecto de las otras rentas de cada
contribuyente.
Esta discriminación responde a un postulado de política impositiva que
se considera una medida progresista en la evolución del impuesto a la
renta.
Actualización de los valores

El art. 2 5 de la ley estableció la actualización de los importes fijados
en los arts. 2 0 (exe nciones), 22 (gastos de sepelio), 23 (ganancia no
imponible, cargas de familia y deducción especial) como también de los
tramos de la escala prevista en el art. 8 3. Dicha actualización según el
artículo mencionado debe practicarse anualmente.
Deducción de cargas de familia

Las deducciones por cargas de familia sólo podrán efectuarlas el o los
parientes más cercanos que tengan ganancias imponibles. Así lo dispone
el último párrafo del inc. b ) del art. 2 3 de la ley312 .
Por ejemplo, podrán ambos padres efectuar la deducción por uno o
más hijos menores o inc apacitados, mientras no podrían hacerlo el
padre y el abuelo del menor. Asimismo, podrían efectuar la deducción un
hermano y otro hermano del menor o del inc apacitado, pero no un
hermano y un tío. La exi stencia de un contribuyente con el parentesco
más cercano, descalifica al contribuyente con grado de parentesco más
lejano o menos cercano. Podemos dar otros ejemplos del mecanismo un
poco artificial y despojado de fundamentos éticos y de motivaciones
sentimentales. Dos abuelos pueden deducir ambos el importe
correspondiente a un nieto menor; pero no pueden efectuar la deducción
un tío y un hermano.
Es una condición de fondo para la deducción de las cargas de familia,
que las personas estén efectivamente a cargo del contribuyente.
Lo es también la residencia en el país de las personas a cargo.
Finalmente, es condición de la deducibilidad que las personas que le
dan origen no tengan en el año entradas netas superiores al monto
668
(actualizable) que fije la ley, cualquiera fuere el origen de esas entradas y
estén o no sujetas al impuesto.
El concepto de entrada, es definido en el art. 4 0 del decreto
reglamentario (t.o. en 1979)313 como toda clase de ganancias reales o
presuntas, beneficios, ing resos periódicos o eventuales, salvo cuando
tales ing resos constituyan el reembolso de un capital.
Para disipar la duda que, int erpretándose literalmente el inc. b ) del
art. 2 3314 , se considerara que los hijos darían lugar a la deducción como
tales y otra vez como descendientes, el art. 4 1 del decreto reglamentario
(t.o. en 1979)315exc luye tal int erpretación, con plausible criterio.
Gastos de sepelio
Introducida en la ley de impuesto a los réditos con la de los
gastos, inc luso la deducción de los gastos de sepelio ha sobrevivido (se
nos perdone la macabra paradoja) a aquélla, en la ley de impuesto a las
ganancias. En efecto, el art. 2 2 de la ley, admite deducir de la ganancia
del año fiscal un importe hasta un tope máximo (actualizable) en
concepto de los gastos de sepelio que correspondan al contribuyente o a
las personas a su cargo, sujeto a los requisitos que fija la
reglamentación.
Ésta, a su vez, establece en el art. 3 8316 dichos requisitos formales.
669
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO A LAS GANANCIAS O BENEFICIOS

DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL Y OTROS IMPUESTOS
QUE INTEGRAN EL SISTEMA DE IMPOSICIÓN
A LAS GANANCIAS EN EL DERECHO ARGENTINO
1. GANANCIA NETA IMPONIBLE DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

El impuesto a las ganancias de las sociedades de capital tiene como
premisa ine ludible que se haya producido una ganancia neta imponible y
que ésta sea atribuida por la ley a la sociedad de capital como sujeto
pasivo principal o responsable por una deuda tributaria propia o, en una
palabra, contribuyente.
Como ya dijimos al hablar del concepto de ganancia neta imponible,
este concepto en la mecánica del impuesto, es relevante para el
impuesto a las ganancias de las personas físicas. En este gravamen, el
concepto de ganancia neta imponible es el total de las ganancias netas
después de compensarse con los quebrantos netos, restando del
resultado de esa compensación las deducciones personales (art. 2 3 de
la ley), o sea: ganancia no imponible, cargas de familia y adicional por las
rentas del trabajo personal en la tercera y en la cuarta categoría.
Ahora bien, las deducciones personales que terminamos de
mencionar, por su propia naturaleza, no podrían practicarse en un
impuesto real como el de las ganancias de las sociedades de capital;
tampoco hay otras deducciones que se apliquen a la ganancia neta de
dichas sociedades. El concepto de ganancia neta imponible coincide con
el de ganancia neta. Dicho de otra manera, en el caso del impuesto a las
ganancias de las sociedades de capital, la base imponible se determina
con los cómputos de las ganancias brutas, deducciones objetivas
generales y especiales y compensación de quebrantos y ganancias
dentro de cada categoría y entre las diversas categorías. Con ello, el
resultado neto —s i fuere positivo—, estará sujeto al impuesto real del
33%, si se trata de una sociedad constituida en el país o del 45% si se
670
trata de un establecimiento comercial, ind ustrial, agropecuario, minero o
de cualquier otro tipo, organizado en forma de empresa estable,
perteneciente a asociaciones, sociedades o empresas, cualquiera fuere
residentes en el ext erior. Así lo establece el inc. b ) del art. 6 3 de la
ley1 .
Puesto que las ganancias de las sociedades de capital pertenecen a la
tercera categoría por definición y en razón del sujeto pasivo, según lo
establece el inc. a ) del art. 4 82 , hay una perfecta coincidencia entre las
normas y principios inh erentes al impuesto a las ganancias de las
sociedades de capital y las aplicables a las rentas de la tercera categoría,
en lo que se refiere al aspecto objetivo del hecho imponible.
Hay, sin embargo, una exc epción a lo exp uesto en el párrafo anterior
y al mismo tiempo una exc epción a la determinación de la base
imponible y del proceso lógico que preside la atribución a los sujetos
pasivos del hecho imponible.
Aludimos a lo dispuesto en el art. 6 5 de la ley3 .
Ambos párrafos del artículo mencionado constituyen verdaderas
singularidades en el conjunto de normas que regulan al impuesto a las
ganancias de las sociedades de capital y su armonización con el régimen
del impuesto a las ganancias de las personas físicas o las
sucesionesindivisas.
En efecto, el primer párrafo del art. 6 5 establece que los dividendos o
las utilidades que las sociedades anónimas, de responsabilidad limitada y
en comandita simple o por acciones, constituidas en el país (art. 6 3, inc.
a ])4 , de entre las cuales descuellan por su importancia las que
acabamos de enumerar y que están agrupadas en el apartado primero
de dicho artículo e inc iso, están totalmente sujetas al impuesto por
retención, según lo dispuesto en el art. 6 45 cualesquiera fueran los
fondos de las empresas con los que se efectúe su pago (reservas,
cualquiera fuera la fecha de su constitución, ganancias de
fuente ext ranjera, de capital, exe ntas de impuestos, etc.).
Esta norma restituye vigencia al precepto legal anterior a la creación
del impuesto a las ganancias por la ley 2 0.628. El texto es idéntico al
que fuera dictado originariamente por el decreto-ley 1 8.229/1943, uno de
cuyos aspectos más relevantes era precisamente éste, que rompió con la
homogeneidad de la ganancia de la sociedad (utilidad o beneficio
impositivo y dividendo), puesto que éste no era más una parte
proporcional de la ganancia impositiva de la sociedad.
671
Dicha homogeneidad había sido considerada como requisito para la
imponibilidad de los dividendos por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación enautos: "Petróleo de Challacó, Neuquén v. Gobierno Nacional".
Laley 20.628 derogó dicha norma restableciendo el principio que son
gravables los dividendos en cabeza de los accionistas (o socios), en
cuanto deriven de utilidades impositivas de la sociedad.
Pero esa vuelta a la tradición ortodoxa del impuesto personal, criticada
severamente por Hilario Sánchez6, no duró mucho, siendo derogadas las
normas pertinentes con la reforma del año 1976.
El segundo párrafo del art. 657parte de una hipótesis en cierto modo
opuesta a la del primer párrafo. En efecto, no se trata deindependizar el
dividendo o la distribución de la ganancia de la sociedad, sino de
modificar la utilidad impositiva de la sociedad, como consecuencia de la
verificación de una ganancia oculta en el dividendo o distribución de
utilidades en especie.
En tal hipótesis, si el valor corriente en plaza a las respectivas fechas
resulta mayor de su costo impositivo, relativo a todos los bienes
distribuidos en esas condiciones, la diferencia se considerará beneficio
alcanzado por el impuesto a las ganancias o a los beneficios eventuales
(sic, art. 65) según corresponda, y deberáincluirse en el balance
impositivo de la entidad correspondiente al ejercicio en el que la puesta a
disposición o distribución tenga lugar.
Si comparamos las dos normas del art. 65, primero y segundo
párrafos, resultará que en el primero se dispone que se considera como
dividendo también lo que proviene de fondos sociales de cualquier
naturaleza,aunque no se trate de ganancias impositivas. En el segundo,
en cambio, la premisa es la diferencia de valor entre el dividendo en
especie y el costo impositivo, diferencia que constituye una ganancia
para el accionista o socio y que la disposición legal considera que antes
de serlo para estos sujetos lo ha sido para la entidad, que deberá compu-
tarla en su balance en el ejercicio en el que tenga lugar la puesta a
disposición del dividendo o la distribución de la ganancia.
No hay primero una ganancia de la sociedad que se reparta entre
accionistas y socios, sino una ganancia de éstos que se considera como
utilidad oculta o disimulada de la sociedad y que se descubre en ocasión
del dividendo en especie.
Los dividendos en dinero, así como también los revalúos contables
debidamenteautorizados, que las entidades comprendidas en elinc. a) del
art. 6 38 pongan a disposición o distribuyan entre sus accionistas o
socios, no serán computables por los beneficiarios a los fines de la
determinación de su ganancia neta, sin perjuicio de la retención a título
672
definitivo del 17,50% sobre los dividendos pagados a beneficiarios
del ext erior o no identificados y sobre el saldo impago de dichos
dividendos después que se hayan cumplido sesenta días desde la puesta
a disposición del dividendo a los accionistas.
Precisamente, el carácter definitivo de la retención practicada sobre
los dividendos se conjuga e implica, por definición, que la retención
efectuada no será computada a cuenta del impuesto personal y el monto
de las ganancias sujetas a retención no habrá de computarse en el
conjunto de las rentas de los contribuyentes personas físicas o
sucesiones ind ivisas (art. 6 6 de la ley).
Son éstas las normas que rigen la armonización del impuesto a las
ganancias de las sociedades de capital con el impuesto personal sobre la
renta total de las personas físicas y sucesiones ind ivisas.
Observamos que si bien el sistema de imposición puede aparecer
como simplificado imbuido de equidad, el trato dispensado a los
dividendos es confuso y contradictorio. Por ejemplo, el art. 6 6 de la ley,
según lo analizamos pocas líneas atrás, dispone que los dividendos o
utilidades, en especie o en acciones liberadas así como de revalúos
contables que las entidades comprendidas en el inc. a ) del art.
6 39 pongan a disposición o distribuyan entre sus accionistas o socios, no
serán computables por los beneficiarios a los fines de la determinación
de su ganancia neta, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 7 3.
Esta norma complementa las de los tres anteriores. Ello protege a los
accionistas que deban contar entre sus rentas, dividendos o utilidades en
dinero y en especie, de la obligación de computarlos a los fines de la
determinación de su ganancia neta. Ello equivale a decir que los
dividendos o utilidades en dinero y en especie no forman parte de la
ganancia neta de personas físicas y sucesiones ind ivisas y sólo están
sujetos al impuesto por retención en la propia fuente en el caso de
dividendos pertenecientes a contribuyentes que no se identifiquen ante la
Dirección o no demuestren satisfactoriamente ser residentes en el país.
2. GANANCIAS DE LOS BENEFICIARIOS DELEXTERIOR
Caracteres del impuesto y del hecho imponible

A través de diferentes modalidades, la ley de impuesto a las
ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones)10 crea un impuesto real a
673
las rentas de fuente argentina y percibidas por personas o entidades
domiciliadas en el ext erior.
Es éste un caso en el que se abandona el impuesto personal, global y
progresivo, para sustituirlo por un impuesto real sobre los productos de
bienes ubicados en el país o provenientes de actividades
comerciales, ind ustriales, etcétera, que desarrollan en la Argentina
personas no domiciliadas en el país.
A fin de determinar si los sujetos pasivos tienen domicilio en
el ext erior, no se puede acudir simplemente al art. 2 6 de la ley puesto
que al establecer el concepto de residencia en el país, ofrece una
definición que declara en sus primeras palabras que se limita a los
efectos de las deducciones personales previstas en el art. 2 3. Por ello,
hay que buscar otro concepto de más amplia aplicación, sin perjuicio de
utilizar la definición del art. 2 6 como norma supletoria. Sin embargo, el
cuarto párrafo del art. 8 4 de la ley11 dispone que "se considerará
beneficiario del ext erior aquel que perciba sus ganancias en
el ext ranjero, directamente o a través de apoderados, agentes,
representantes o cualquier otro mandatario en el país y a quien
percibiéndolas en el país, no acreditara residencia estable en el mismo".
Trátase de un impuesto real sobre las utilidades de fuente argentina. A
pesar que ésta sea la forma adecuada a la imposición de sujetos no
residentes en el país por ganancias de fuente argentina, es necesario
recordar que por muchos años, si una persona residente en el ext ranjero
resultaba contribuyente, debía presentar directamente o por apoderado la
declaración jurada del impuesto a los réditos denunciando el total de sus
beneficios de fuente argentina, con las deducciones objetivas siendo el
rédito neto igual al neto sujeto a impuesto, ya que no correspondía al
beneficiario del ext erior ninguna deducción personal por rédito no
imponible, por cargas de familia o adicional por renta del trabajo de la
tercera y cuarta categoría.
Aun careciendo la retención a título definitivo de los caracteres de la
renta neta total del contribuyente, sobre el monto de la renta neta se
aplicaba la escala progresiva que, en principio, sólo se concilia con el
impuesto personal.
En el régimen actual, en virtud del art. 6 4 de la ley12 , las sociedades
anónimas y las en comandita por acciones deberán retener e ing resar
con carácter definitivo el 17,50% de los dividendos, exc epto en acciones
liberadas, que paguen o acrediten a beneficiarios del ext erior o a
establecimientos organizados en forma de empresa estable,
pertenecientes a sociedades, asociaciones o empresas, cualquiera fuere
674
residentes en el ext erior.
Esta retención sumada al 33% de la utilidad impositiva de la sociedad
(impuesto a las ganancias de las sociedades de capital, art. 6 3, inc. a ]
de la ley)13 representa un gravamen equivalente a la tasa del 45%
aplicable sobre la renta neta de las entidades o personas físicas
del ext erior —33% de la utilidad, más 17,50% de 67— (remanente de
utilidad menos el 33%) o sea 11,725% de la utilidad impositiva, arroja
44,725%. Huelga repetir que esta suma representa el gravamen real
efectivo de los dueños del ext erior de establecimientos en el país, sólo si
se prescinde de la inc idencia efectiva del impuesto a las utilidades de las
empresas.
También las sociedades de responsabilidad limitada y en comandita
simples o por acciones (éstas por la parte correspondiente a los socios
comanditarios, ya que la parte correspondiente al capital comanditario ya
sufre la retención del impuesto sobre los dividendos, según el 1er. párr.
del art. 6 414 ) deben efectuar la retención del 17,50% de la utilidad
impositiva con la proporción correspondiente al capital del ext erior,
aplicándose la norma del art. 4 9 de la ley15 . Se trata de la regla según la
cual el resultado del balance impositivo del único dueño o socio, de las
sociedades de responsabilidad limitada, en comandita simple y por
acciones (en la parte correspondiente a los socios comanditarios) y de
las sociedades a las que se refiere el inc. b ) del art. 4 816—e sto es:
cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país o empresas
unipersonales ubicadas en éste— se considerará íntegramente
distribuido a aquél o entre los socios de éstas, en su caso, aun cuando
no se acreditare en sus cuentas particulares.
Análogo impuesto real sobre las ganancias de fuente argentina de los
beneficiarios del ext erior es el que norma el art. 8 4 de la ley17 .
El hecho imponible está representado por el pago a ellos de beneficios
de cualquier categoría, conexcepción de los dividendos de sociedades
por acciones y utilidades de las demás asociaciones, sociedades y
empresas unipersonales a las que se refiere el art. 64 de la ley18. Tales
beneficios están sujetos al impuesto del 45% con carácter único y
definitivo.
3. IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE SOCIEDADES O EMPRESAS EXTRANJERAS,

QUE TENGAN EN EL PAÍS UNA FILIAL O SUCURSAL ORGANIZADA
EN FORMA DE EMPRESA ESTABLE
675
La imposición de las ganancias de fuente argentina y que corresponda
a sociedades o empresas del ext erior, se rige por dos disposiciones que
reflejan una diferente técnica recaudatoria, pero que en la sustancia no
difieren entre sí.
La primera consiste en la norma para el caso que los beneficiarios
posean un establecimiento organizado como empresa estable en el país
y la segunda cuando no posean dicho establecimiento.
En la primera hipótesis, el que paga una suma a sociedades o
empresas delexterior sea directamente, por vía bancaria o
personalmente, o por cualquier otro medio, debe pagar a título definitivo
el 45% de esa suma19. A esta situación se asimila, según la misma
norma, el pago de beneficios a la sucursal o filial de sociedadextranjera,
cuando los establecimientos beneficiarios del pago sean constituidos
como empresa estable en el país.
La segunda hipótesis consiste en que la empresa ext ranjera no tenga
en el país establecimientos organizados como empresa estable.
Entonces no es aplicable la norma del inc. b ) del art. 6 320 , sino el art.
6 421 , que dispone para esa hipótesis, que el pagador deba retener el
impuesto del 17,50%, como en el caso de la distribución de dividendos o
utilidades por una sociedad de capital constituida en el país y ya sujeta al
pago del impuesto del 33% sobre su utilidad impositiva. En este supuesto
está claro que, admitiendo que la carga tributaria por el impuesto a las
ganancias que grava a la sociedad puede sumarse al impuesto sobre el
dividendo, se obtiene una carga total del 44,75% sobre la renta total del
accionista contribuyente.
4. IMPUESTO SOBRE LAS GANANCIAS DE ARTISTAS EXTRANJEROS

La ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones)
reúne en el art. 8 622 una serie de presunciones juris et de jure, en el que
establece el porcentaje de las sumas que constituyen ganancias netas
sujetas a las retenciones con carácter definitivo de las ganancias que se
paguen a beneficiarios del ext erior.
Estas llamadas presunciones que no admiten pruebas en contrario,
son verdaderas ficciones o, para atenuar este término, parecen normas
estimativas no menos justificadas que las deducciones por gastos de
movilidad, viáticos y gastos de representación.
Dispone el artículo citado en el inc. a ) que se considera como
ganancia neta el 40% de los importes originados por prestaciones
676
regidas por la ley de transferencia de tecnología, que cumplimenten los
requisitos fijados por dicha norma.
En el inc. b ) se fija en el 25% del importe pagado, cuando se trate de
la exp lotación en el país de derechos de aut or, siempre que las obras
respectivas estén debidamente ins criptas en la Dirección Nacional del
Derecho de Autor.
Igual presunción regirá en el caso de las sumas pagadas a artistas
residentes en el ext ranjero contratados por el Estado —n acional,
provincial o municipal— o por las ins tituciones comprendidas en
los inc s. e), f) y g) del art. 2 0, para actuar en el país por un período de
hasta dos (2) meses en el año calendario.
Es el caso del pago de int ereses por créditos de cualquier origen y
naturaleza, obtenidos en el ext ranjero.
Ahora bien, estas presunciones no se diferencian por su redacción y
su contenido de las que no admiten pruebas en contrario sobre el monto
de los ing resos netos sujetos al impuesto de los arts. 9 º, 10, 11 y 13 de
la ley, salvo que en estos artículos tienen como propósito el de resolver
el problema del porcentaje de la ganancia bruta total que debe
considerarse de fuente argentina, mientras que las presunciones del art.
8 6 tienden a determinar la proporción de ganancia neta contenida en los
montos de ing resos brutos. Esta distinta ubicación no significa otro
régimen o medios de prueba.
En lo referente al impuesto a los artistas ext ranjeros el presupuesto
es el de la obtención de un rédito concentrado de hasta dos meses cuyo
resultado debe sufrir un impuesto anual. De ahí que se considere que
sólo el 25% del ing reso bruto constituye ganancia neta gravable.
La tasa de las retenciones, según el art. 1 42 del reglamento23 es del
45% ya exp erimentado en el pago del impuesto sobre dichos sujetos y
hechos imponibles.
El decreto reglamentario establece, en el primer párrafo del art. 1 42,
la retención del 45% sobre la suma que se pague a las personas que
actúen transitoriamente en el país y tengan su residencia estable en
el ext erior (técnicos, artistas, deportistas, profesionales y otros) después
de practicar la deducción de los gastos necesarios para su obtención,
mantenimiento y conservación y las deducciones a las que se refiere el
El art. 8 5 aut oriza las deducciones de los gastos necesarios
efectuados en el país y las demás deducciones que admite la ley, según
el tipo de ganancias.
677
La disposición que antecede no se aplica en los casos en los que la
ley establece presunciones referidas a la ganancia neta obtenida y a los
gastos deducibles.
Las presunciones aludidas son: las de los arts. 7 º a 13 de la ley, como
también la del art. 7 8 de la ley de impuesto a las ganancias y las del
propio art. 8 6 de esta ley25 y las del art. 25 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1974
y sus modificaciones)26 .
5. EL HECHO IMPONIBLE DEL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES

La ley 2 1.28427 crea el nuevo impuesto sobre los beneficios
eventuales en posición complementaria con el impuesto a las ganancias,
segregando parte del hecho imponible de este último.
El nuevo impuesto no grava en forma genérica cualquier utilidad o
beneficio que no esté gravado por el impuesto a las ganancias o no
sea exc eptuado en forma exp resa.
A diferencia de lo que ocurría en el sistema de los impuestos a los
réditos y a las ganancias eventuales hasta el año 1973, en el que estos
gravámenes abarcaban, salvo pocas exc epciones, el amplio espectro de
ganancias de cualquier clase, el impuesto a los beneficios eventuales
establecido por la ley 2 1.284 no completa en forma exh austiva el
impuesto a las ganancias, ni por el de beneficios eventuales, ni por el
impuesto a los premios de determinados juegos y concursos, ni
tampoco exc eptuadas por estar comprendidas en el régimen del
impuesto a la transferencia de títulos valores o sea, ing resos netos de
cualquier origen que quedaran fuera de cualquier impuesto sobre los
resultados positivos de cualquier actividad o inv ersión o de patrimonio
fructífero o no.
Nos remitimos al estudio que de este impuesto se hace en el próximo
capítulo.
6. EL IMPUESTO A LOS PREMIOS

El otro impuesto que int egra el sistema de impuesto a la renta
"Impuesto de emergencia a los premios de determinados juegos de
sorteos (loterías, quinielas, rifas y similares) y en concursos de apuestas
de pronósticos deportivos distintos de las apuestas de carreras hípicas",
organizados en el país por entidades oficiales o por entidades privadas
con la aut orización pertinente, se rige por las normas de la ley 2 0.630.
678
Este impuesto no alcanza a cubrir todas las ganancias del juego: en
efecto, el art. 1 9 de la ley28 limita el hecho imponible a determinados
juegos de sorteos de los que suministra ejemplos (loterías, quinielas,
rifas y similares). Esta ejemplificación, según resulta del texto mismo que
acabamos de reproducir del art. 1 º citado, está circunscripta
ulteriormente por la reglamentación, cuyo artículo primero, párrafo
segundo, define los juegos de sorteo como aquellos "donde de un
conjunto de elementos dados (billetes, números, bonos, etc.) al azar o
por suerte, a uno o algunos de ellos se les atribuyen premios
previamente establecidos".
Una disposición singular de la ley 2 0.630 es la del segundo párrafo
del art. 2 929 . Por ello se establece la presunción juris et de jure respecto
a que cuando no se descuente o perciba el impuesto por la entidad que
organiza el juego o el concurso, se considerará, sin admitir prueba en
contrario, que dicha entidad se hizo cargo del impuesto, que acrecentaría
el premio (grossing-up ). Esta disposición no se aplica en el caso de
tratarse de premios de rifas o concursos organizados por entidades
comprendidas en los inc s. e) y f) del art. 2 0 de la ley de impuesto a las
ganancias, o para reclutar fondos destinados a viajes de finalización de
cursos, aus piciados por las respectivas aut oridades educacionales, en
tanto el monto neto del premio no exc eda la suma que anualmente se
establezca30 .
Obsérvese que este monto, que coincide con el monto de la exe nción
establecida en el artículo quinto de la ley, está sujeto a la actualización
anual, según la ley 2 1.734 (art. 5 9 del decreto reglamentario).
El art. 3 9 del decreto reglamentario31 limita el alcance del hecho
imponible, en el caso de los premios de concursos, al disponer que los
premios de juegos que combinan el azar con elementos o circunstancias
ajenas a éste, tales como la cultura, habilidad, destreza, pericia o fuerza
de los participantes, sólo se considerarán alcanzados por ley si la
adjudicación de dichos premios depende de un sorteo final.
7. EL AJUSTE POR INFLACIÓN 32

El fenómeno económico que se suele denominar inf lación tiene una
profunda inf luencia sobre el régimen tributario. Ésta se ejerce no ya
sobre los conceptos normativos que atañen a la estructura y realización
de la relación jurídica tributaria, sino sobre el aspecto cuantitativo de los
hechos imponibles y, especialmente, sobre los parámetros que
determinan el monto imponible.
679
A pesar de ser común a muchos países el fenómeno inf lacionista no
es general en el derecho comparado una legislación dirigida a corregir
los elementos cuantitativos, o sea los valores computables para
determinar el monto de las obligaciones tributarias.
En una visión panorámica de la reacción de los tributos a la inf luencia
de la inf lación, puede afirmarse que cuando ésta asume proporciones
sensibles pero no catastróficas, las leyes tributarias sólo adoptan
medidas parciales para corregir las ine quidades de mayor envergadura.
Cuando —e n cambio— la inf lación se desata arrastrando consigo todas
las valoraciones de los bienes y servicios, las normas tradicionales que
gobiernan la determinación cuantitativa de las obligaciones tributarias, ya
no son suficientes sino para paliar los efectos más gruesos. Es
necesario, entonces, o lo entienden así los sectores int eresados, ajustar
todos los mecanismos de asignación de los valores, a fin que los bienes
y servicios se liberen de los valores monetarios nominales para adoptar
valores reales comparables entre sí, fuera de los límites tradicionales de
la moneda.
En la Argentina, después de un largo período en el que la legislación
tributaria adoptó medidas especiales no desprovistas de efectos de
importancia, los profesionales tributaristas ins atisfechos de las
soluciones parciales, lucharon int ensamente en pos de una solución
global, que se materializó a través de la ley 2 1.894, cuyo régimen se
acercó sustancialmente a la meta ansiada de un ajuste int egral del
resultado impositivo por inf lación.
Nos remitimos, para una descripción crítica de dicho ajuste, a las
obras de Schindel, Mac Donell y Amigo, Massad, Wainstein, Raimondi y
otros33 , por exc eder su detalle y especificidad los objetivos de esta obra.
680
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES1
1. CARÁCTER DEL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES

Este impuesto tiene su antecedente en el impuesto sobre las
ganancias eventuales, que rigió desde el año 1946 hasta 1973. También
el nombre del nuevo gravamen es sustancialmente idéntico al del
impuesto antecesor.
Sin embargo, desde el punto de vista sistemático o sea, de la función
que cumple este tributo en el conjunto de las ins tituciones tributarias, es
profundamente diferente el impuesto actual respecto del anterior.
La ganancia eventual era un complemento exh austivo de los réditos
imponibles, por cuanto estaba constituida por todo ing reso que no
estuviera ya gravado por el impuesto a los réditos, siempre que no
estuviera exp resamente exe nto. En otras palabras, el impuesto a las
ganancias eventuales tenía naturaleza residual y agotaba el campo de
los réditos, ing resos, beneficios o ganancias, sin perjuicio de
las exe nciones que estableciera el legislador.
Esa naturaleza residual no aparece más en el impuesto sobre los
beneficios eventuales que sólo por la enunciación ini cial del hecho
imponible y por su redacción ina decuada crea la impresión equivocada
de mantener la función residual de su antecesor. Pero esta impresión
errónea se desvanece en virtud de la mal denominada exe nción del inc.
c ) del art. 3 º.
Esta norma exi me (¡sic !) todo otro beneficio que no derive de la
transferencia de:
Inmuebles o de las cesiones... etcétera, o
Cuotas y participaciones sociales, exc epto las... etcétera.
Así delimita por exc lusión el hecho imponible.
Como lo adelantáramos al ini ciar el estudio del derecho tributario en
su parte especial o sea referida a cada uno de los impuestos
que int egran el conjunto de ins tituciones tributarias, exp ondremos los
conceptos jurídicos fundamentales referentes a este impuesto en forma
681
esquemática, a través de los elementos que constituyen la estructura
jurídica de este impuesto.
Tanto la ley de impuesto a las ganancias eventuales como la del
nuevo sobre los beneficios eventuales constituyen un gravamen parcial
que grava beneficios que —p or su composición— están exc luidos del
impuesto a las ganancias, porque no se ajustan al concepto de ganancia
imponible ni se pueden clasificar en los ing resos o ganancias
que int egran el sistema de imposición a la renta, por ser ganancias de
capital o provenientes del juego.
2. CONCEPTO DE BENEFICIO EVENTUAL

El concepto de beneficio eventual —c omo aspecto objetivo del hecho
imponible— está definido en forma positiva por el conjunto de los inc isos
del art. 1 º y en forma negativa por las exc lusiones agrupadas en
los inc s. b) y c) del art. 3 º.
a) Según el inc. a ) del art. 1 º este impuesto grava los beneficios de
carácter eventual derivados de fuente argentina, no comprendidos en el
ámbito de los impuestos a las ganancias, a determinados juegos y
concursos o a la transferencia de títulos valores, que obtengan personas
de exi stencia física o sucesiones ind ivisas.
b) Están gravados también los beneficios derivados de la transferencia
a título oneroso de inm uebles ubicados en el país, afectados
a exp lotaciones agropecuarias, con prescindencia del carácter que
revista el sujeto que los obtenga.
c) Están alcanzados por este impuesto también los beneficios
derivados de la enajenación a título oneroso de inm uebles no
comprendidos en el inc. b ), cualquiera fuere la naturaleza del sujeto que
los obtenga, salvo que... (y aquí siguen distribuidos en cinco apartados,
los beneficios de la enajenación de inm uebles que la ley de impuesto a
las ganancias ha inc luido en el ámbito del concepto de ganancia
sometida al impuesto correlativo).
Es de observar que los beneficios en el inc. a ) no tienen otras
connotaciones que su carácter eventual y la circunstancia de no estar
comprendidos en los impuestos a las ganancias, a determinados juegos
y concursos o a la transferencia de títulos valores.
En estas hipótesis sólo están gravados los beneficios cuando deban
atribuirse a personas de exi stencia física o sucesiones ind ivisas.
Los beneficios del inc. b ) a diferencia de los beneficios del inc iso
anterior prescinden del carácter del sujeto que transfiera a título
682
oneroso inm uebles afectados a exp lotaciones agropecuarias. Por
consiguiente a diferencia del inc. a ) los beneficios comprendidos en
el inc. b ) pueden ser atribuidos tanto a personas físicas como a
sociedades y otros sujetos.
El concepto de beneficio eventual en el inc. c ) prescinde del carácter
eventual o no de la causa que da origen a las ganancias y también del
destino del inm ueble para su exp lotación y queda definido
por exc lusión tanto de la afectación a la exp lotación agropecuaria como
de su inc lusión en el ámbito del impuesto a las ganancias.
3. BENEFICIOS EXENTOS
El art. 3 º de la ley en su inc. c ) delimita el hecho imponible
por exc lusión.
Observamos previamente que el inc. a ) de este artículo establece una
verdadera exe nción de carácter subjetivo y no comparte la naturaleza de
los otros inc isos que son normas de exc lusión.
4. FUENTE DE LOS BENEFICIOS EVENTUALES

Como el impuesto a las ganancias también el gravamen sobre los
beneficios eventuales los grava cuando sean de fuente argentina.
En la mayoría de los casos, la determinación de la fuente argentina
o ext ranjera no ofrece dificultad. Damos como ejemplo, los beneficios
obtenidos de la negociación de inm uebles: éstos serán de fuente
argentina si los inm uebles están situados en el territorio argentino.
Existen —e n cambio— casos opuestos, en los que la fuente es muy
discutible. Aludimos a la fuente argentina o ext ranjera de las diferencias
de cambio. La norma vigente es la del art. 8 4, segunda parte de la
reglamentación de la ley del impuesto a las ganancias (t.o. en 1979).
Esta norma, a diferencia del principio establecido en la reglamentación
de la ley del impuesto a los réditos, dispone que las diferencias de
cambio que se produzcan por el ing reso de divisas al país o por la
disposición de las mismas en cualquier otra forma, serán consideradas
en todos los casos de fuente argentina.
5. SUJETOS PASIVOS
683
La atribución del hecho imponible objetivamente considerado a los
sujetos que, por definición o por preceptos exp resos de la ley, resultan
obligados al pago del impuesto con diferentes grados de responsabilidad,
encuentra en el impuesto sobre los beneficios eventuales una curiosa
ubicación en el inc. a ) del art. 1 º de la ley. En dicha norma la atribución
del beneficio gravado a las personas físicas y sucesiones ind ivisas limita
el propio alcance del hecho imponible y es exc luyente del impuesto
sobre los beneficios eventuales una curiosa ubicación en el inc. a ) del
artículo primero de la ley. En dicha norma la atribución del beneficio
gravado a las personas físicas y sucesiones ind ivisas limita el propio
alcance del hecho imponible y es exc luyente del impuesto sobre los
beneficios eventuales obtenidos por personas jurídicas o sociedades u
otras entidades colectivas.
Es diferente el caso de los hechos imponibles comprendidos en
el inc s. b) y c) del art. 1 º que contemplan hechos imponibles atribuibles
tanto a las personas físicas como a la jurídicas o entidades colectivas.
6. ASPECTO TEMPORAL DEL HECHO IMPONIBLE

Los beneficios eventuales deben imputarse al período fiscal —q ue es
el año calendario— en el cual se hubieran realizado (art. 7 º de la ley).
Esta norma define el concepto de realización como el perfeccionamiento
del contrato que da origen al beneficio. Se establece también un
concepto especial de realización en el caso de transferencia
de inm uebles. En este caso —q ue representa quizás el más frecuente—
se considera realizado el beneficio en el momento de la respectiva
enajenación y se imputará al año fiscal en el que tal hecho ocurre.
Este concepto de realización plantea la necesidad de definir qué se
entiende por enajenación .
El art. 8 º cumple con el cometido de definir ese concepto y lo hace
distinguiendo tres hipótesis: a) se haya suscripto el boleto o documento
equivalente y se otorgue la posesión; b) se efectúa la escritura traslativa
de dominio; c) en los casos de ventas judiciales por pública subasta la
enajenación se considera realizada en el momento en el que quede firme
el aut o de aprobación del remate.
7. BASE O MONTO IMPONIBLE
684
El monto imponible del impuesto sobre los beneficios eventuales se
determina mediante tres cálculos.
a) Se debe determinar, en primer término, el resultado neto de cada
operación. A ese efecto, el art. 4 º de la ley establece que el resultado se
obtendrá deduciendo del precio de venta el costo computable y el
importe de los gastos necesarios. Estos últimos podrán deducirse
siempre que no hayan sido considerados para la liquidación del impuesto
a las ganancias (o el impuesto a los réditos).
No encontramos en la ley la definición o la enumeración de los gastos
necesarios. Esta deficiencia la suple el decreto reglamentario que, en el
art. 1 0, enumera las erogaciones deducibles.
Nos remitimos a la disposición reglamentaria mencionada, pero no
podemos soslayar dos normas cuyo contenido tiende a simplificar la
liquidación del impuesto, con la observación previa que, a pesar del
propósito legítimo de la simplificación, parecen constituir un avance del
Poder Ejecutivo sobre el legislativo.
Aludimos a la posibilidad, en el caso de la venta de inm uebles, de
computar como gasto de compra sin necesidad de prueba el 5% del
precio de enajenación.
También los gastos efectuados por inm uebles ine xplotados pueden
ser computados —c on la aceptación de la DGI
por exp resa aut orización de la norma reglamentaria— en un porcentaje
(1%) de la última valuación fiscal anterior a la fecha de enajenación, por
cada año transcurrido desde la fecha de adquisición.
b) Compensación de resultados positivos y negativos de diferentes
actividades sujetas al impuesto de esta ley.
Esta suma algebraica es una medida paralela a la que figura en la ley
de impuesto a las ganancias como paso necesario para dar
características personales a dicho impuesto. De ello se puede inf erir que
la estructura del impuesto sobre los beneficios eventuales tiende a
adoptar la naturaleza personal. Esto constituye una inc ongruencia,
porque la limitación del alcance del impuesto, que sólo se aplica a ciertos
beneficios eventuales, es reñida con la universalidad del concepto de
ganancia en el impuesto personal.
Recordamos que la compensación de los resultados de diferentes
operaciones debe practicarse rigurosamente entre beneficios y
quebrantos sujetos ambos a este impuesto. Queda exc luida cualquier
compensación entre los beneficios sujetos al impuesto a las ganancias
con las pérdidas sujetas al régimen de los beneficios eventuales
e, inv ersamente, de los beneficios sometidos a este último impuesto con
quebrantos sujetos al régimen del impuesto a las ganancias.
685
El concepto legal de costo computable está definido en el primer
párrafo del art. 5 º entendiéndose por tal el precio de adquisición, más el
importe de las mejoras efectuadas.
Cuando se trate de inm uebles adquiridos antes del año 1946, el
segundo párrafo del art. 5 º concede al contribuyente optar por considerar
como costo la valuación fiscal a esa fecha, en lugar del precio de
adquisición.
El tercer párrafo del art. 5 º dispone que en el caso de bienes
adquiridos por herencia, legado o donación tratándose de inm uebles,
deberá tenerse en cuenta la situación del antecesor y que para los
demás bienes se considerará, a opción del contribuyente, el del
antecesor, el fijado para el pago del impuesto que grave la transmisión
gratuita de bienes (este impuesto ha sido derogado en la Argentina a
partir del año 1973, inc lusive) o su valor en plaza a la fecha de la
transmisión gratuita.
Otro concepto de particular importancia para la determinación del
monto imponible es el concepto de mejoras enunciado en el primer
párrafo del art. 5 º. A su definición provee el inc. b ) del art. 7 º del
reglamento: "las edificaciones, ampliaciones, refacciones y
otras inv ersiones que prolonguen apreciablemente la vida del inm ueble,
impliquen una modificación de la conformación o estructura primitiva del
mismo o elevando su valor y que, por consiguiente no fueren admisibles
como gastos de mantenimiento en los impuestos a los réditos o a las
ganancias".
c) Finalmente para determinar la base imponible del impuesto sobre
los beneficios eventuales, la ley establece la deducción de un beneficio
anual no sujeto a imposición. Este monto no sujeto a impuesto
es ind exable; su monto para el mes de agosto de 1983 es de $a 20.750.
Adviértase que la deducción del monto no imponible beneficia
únicamente a los contribuyentes residentes en el país.
La tasa del impuesto en general está fijada por el art. 1 3 de la ley en
el 15% del monto neto imponible.
8. ALGUNAS CUESTIONES PARTICULARES

A continuación exp ondremos algunas de las cuestiones particulares a
las que se refieren las normas legales y reglamentarias.
Inmuebles con valuación conjunta

686
Es el problema de determinar el costo de adquisición o la valuación
fiscal ind ividual de inm uebles empadronados a los efectos de los
impuestos inm obiliarios junto con otros o como int egrantes de una
fracción de tierra de mayor ext ensión.
El decreto reglamentario, en el primer párrafo del art. 9 º dispone que,
en tal caso, se determinará la parte de la valuación fiscal o del costo que
corresponde a la fracción vendida, proporcionándola a la superficie,
alquiler o valor locativo admisible para el impuesto a las ganancias, en
relación con la superficie, alquiler o valor locativo del conjunto. El mismo
artículo dispone que si el procedimiento establecido en el párrafo
anterior, fuera ina plicable o condujera a resultados desacordes con la
realidad, la DGI podrá aut orizar otros sistemas según las características
del caso.
Transferencia de boletos de compraventa

El decreto reglamentario en su art. 1 1 dispone que las transferencias
de boletos tendrán el tratamiento previsto para las enajenaciones
de inm uebles, cuando se haya producido para el cedente la adquisición
del bien en los términos del primer párrafo del art. 8 º de la ley.
Esto significa que también en este caso se tendrá por realizado el
beneficio cuando, además del boleto suscripto se haya otorgado la
posesión o bien se haya efectuado la escritura traslativa de dominio.
El monto neto sujeto a impuesto se calculará descontando de la
ganancia bruta los gastos inc urridos con motivo de la operación.
La DGI podrá admitir sin pruebas que los gastos equivalen al 2% del
valor de la transferencia.
Se entiende por ganancia bruta el monto convenido para la
transferencia menos las sumas abonadas por el cedente como seña o a
cuenta de precio de compra del inm ueble.
Si el cedente hubiese efectuado mejoras debidamente probadas, su
importe será también deducible.
Bienes aportados a sociedades

El art. 1 2 del reglamento dispone que el mayor valor de los bienes
aportados a sociedades cuando el resultado sea alcanzado por este
impuesto, deberá ser imputado al año fiscal de dicho aporte.
687
Adjudicación de bienes por disolución de sociedades o retiros de socios
La diferencia entre el valor reconocido a los bienes y el monto del
haber patrimonial del adjudicatario determinado según las normas del
impuesto sobre los capitales al momento de la adjudicación estará
sometido al impuesto sobre los beneficios eventuales. Se exc eptúa de
esta regla la disolución de sociedades comprendidas en el art. 6 3 de la
ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones).
La misma norma se aplica cuando la adjudicación se verifica por el
retiro de socios.
Rescisión de operaciones
El resultado de la rescisión de operaciones cuyos resultados estén
alcanzados por este impuesto, se determina sumando al total de los
importes recibidos las mejoras int roducidas al bien que vuelve al poder
del vendedor y deduciendo el beneficio declarado oportunamente sobre
la operación.
Dicho resultado será considerado como beneficio o pérdida eventual,
según corresponda.
El bien inv olucrado en la operación se reincorporará al patrimonio del
vendedor por el valor considerado como costo en ocasión de la
transferencia, más el importe de las mejoras int roducidas (art. 2 5 del
reglamento).
Transferencia de cuotas y participaciones sociales

La reglamentación del cómputo del beneficio o pérdida eventual,
según el art. 1 4 del decreto reglamentario es análoga a la de las
hipótesis de adjudicación de bienes por disolución de sociedades y por
retiro de socios (art. 1 3 del decreto reglamentario).
Cesión de inm uebles para la construcción de edificios bajo el régimen de

la ley 1 3.512
En el supuesto en el que se ceda un inm ueble, baldío o construcción
a demoler, para la construcción de edificios bajo el régimen de la
688
propiedad horizontal, recibiendo el cedente, como compensación por el
bien cedido, una o más unidades de la nueva propiedad, el art. 1 4 de la
ley en su último párrafo establece la opción entre pagar el impuesto o
afectar la utilidad al costo de la o de las unidades recibidas.
El reglamento en su art. 2 0 establece los detalles de la opción,
especialmente en el caso en el cual parte del precio se pague en dinero
efectivo.
Reemplazo de inm uebles

En el primer párrafo del art. 1 4 de la ley se formula la hipótesis de la
venta de una vivienda con el fin de construir o adquirir otra destinada a
casa habitación propia del contribuyente. La norma establece para este
supuesto la opción para el contribuyente entre pagar el impuesto que
resulte de la venta o afectar el beneficio obtenido al costo del
nuevo inm ueble. La norma legal delega al Poder Ejecutivo reglamentar
las formas y condiciones de esa opción.
La ley establece también el recaudo formal respecto a que la opción
deberá ser formulada antes de la escrituración de venta y a más tardar
dentro del plazo de un año, a contar desde la fecha de firmado el boleto
de venta. Dentro del mismo término el contribuyente deberá probar
fehacientemente la adquisición del bien de reemplazo y su afectación al
referido destino.
La reglamentación abunda en requisitos formales y en procedimientos
para la fiscalización del ejercicio de la opción según las normas legales y
reglamentarias (arts. 1 5 a 21 del decreto reglamentario).
Expropiación
El problema que se plantea en el impuesto sobre los beneficios
eventuales en el caso de exp ropiación, reedita el que se presentara bajo
la vigencia del impuesto a las ganancias eventuales. El antecedente más
significativo se encuentra en la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en causa "Igon, Matilde Leonie de, y otro", del
5/8/1957.
Se argumenta que la ind emnización que recibe el exp ropiado no
puede cercenarse, sin inf ringir la garantía constitucional del derecho de
propiedad.
689
Por obvias razones, una vez sentada esa doctrina jurisprudencial, el
tema raramente vuelve a plantearse ante los estrados judiciales.
La tesis de la inm unidad fiscal de la ind emnización en el caso
de exp ropiación ha sido reforzada por Vicente Oscar Díaz con el
argumento exe gético que la ley al hablar de enajenación como concepto
normativo que forma parte de la definición del hecho imponible, implica
tener en cuenta la voluntariedad de la operación, requisito que no se da
en la hipótesis de la exp ropiación2 .
690
CAPÍTULO VI
EL IMPUESTO A LAS SUPERRENTAS
1. CONCEPTO
Procederemos en este capítulo a exp oner, brevemente, la imposición
a las "superrentas" (denominadas también "rentas excedentes" como
traducción, no del todo castiza, de la exp resión ing lesa "excess
profits" o simplemente "rentas", como ext ensión del concepto ricardiano).
Se utiliza también en las leyes impositivas el nombre de "impuesto a los
beneficios ext raordinarios".
A pesar que la gran mayoría de los estudiosos de las Finanzas
Públicas concuerdan en el concepto fundamental de lo que es la
imposición de las rentas y quasi rentas, debemos reconocer el mérito de
haber profundizado dicha imposición y sus efectos a tres aut ores: David
Ricardo, J. B. Hobson y Benvenuto Griziotti1 .
Debemos formular algunas observaciones preliminares acerca de la
terminología empleada por la doctrina financiera y por las leyes
impositivas y deslindar formas análogas para sustancias diferentes.
Ya hemos aclarado anteriormente, y en ocasión de exa minar temas
en cierto modo antagónicos al presente, cuál es la función que se asigna
a los impuestos sobre las superrentas2 . Sin embargo, consideramos
necesario exp oner a continuación el fundamento general de los
impuestos a los beneficios ext raordinarios que, en realidad, pretenden
cumplir distintos cometidos con su presencia en un sistema tributario.
Históricamente estos impuestos nacen de la legislación posbélica en
muchos países inv olucrados en el primer conflicto mundial 1914-1918 y
en ciertos países ya en ocasión de guerras anteriores, por ejemplo, en
los Estados Unidos—3 .
2. OBJETIVOS Y MODALIDADES DEL TRIBUTO
691
Con ellos se piensa realizar un aporte al restablecimiento de las
finanzas nacionales, mediante un gravamen sobre las
utilidadesexcedentes de las normales, obtenidas durante la guerra o en
el períodoinmediato siguiente y se considera justo que quienes se
enriquecieron durante la guerra o a causa de ésta o por ambas
circunstancias, soportaran un gravamen medido precisamente según las
ganancias realizadas. Esta idea recibe su concreción en un impuesto que
grave las utilidades impositivas de cada año o ejercicio económico
queexcedieran las obtenidas en un período considerado de ganancias
normales (generalmente el promedio de las utilidades de un quinquenio
anterior a la guerra). Si no hubiera habido ese quinquenio para una
empresa determinada, las leyes preveían dos bases imponibles
supletorias: la primera consistente en reducir el promedio a un período
básico de un menor número de años; la segunda consistía en considerar
comoextraordinaria la utilidad queexcediese un beneficio básico de un
porcentaje determinado del patrimonio neto de las empresas.
Esta base supletoria no era homogénea con la anterior y el cotejo
entre la ganancia efectiva de un ejercicio con un porcentaje del
patrimonio neto muy arbitrariamente determinado, arrojaba un resultado
que muy difícilmente podía asimilarse al de la confrontación directa de la
utilidad de un año con la del período básico. Agréguese que la base del
impuesto como beneficio exc edente del normal, empleado como
supletorio del beneficio ext raordinario para el impuesto relacionado con
las circunstancias del conflicto bélico mundial, constituye la base
imponible de un segundo tipo de impuesto, éste sí con el propósito de
gravar las superrentas diferenciales o quasi rentas o rentas exc edentes
de las normales, respecto del patrimonio neto de las empresas.
Existió por algunos años pero fue luego derogado en los Estados
Unidos otro impuesto llamado también "a los beneficios exc edentes",
con una función totalmente distinta a la de ambos impuestos definidos en
los párrafos que anteceden.
Su origen y su razón de ser serán exp uestos brevemente a
continuación: se había establecido en Estados Unidos un impuesto al
capital de las sociedades anónimas. La base imponible de este
gravamen consistía en el capital declarado, sin admitir ninguna
fiscalización y ajuste por parte de la administración. A fin de lograr que
los contribuyentes tuviesen algún estímulo o presión para no fijar en una
suma muy baja el monto del capital a declarar, el legislador recurrió
al ing enioso inv ento de crear un impuesto complementario del anterior,
aplicado sobre el beneficio que exc ediera cierto porcentaje del capital
declarado. Se dio así un curioso sistema de dos impuestos vinculados
692
entre sí, para lograr una imposición equitativa. En efecto, los
contribuyentes, que hubieran declarado un capital muy bajo pagarían un
impuesto al capital muy reducido pero caerían bajo una carga más
pesada en concepto de impuesto a los beneficios exc edentes. Si, por el
contrario, el contribuyente hubiera querido sustraerse a este impuesto,
debería declarar un capital más elevado, para el primero.
La primera forma del impuesto a los beneficios ext raordinarios
concebidos como beneficios de guerra o de coyuntura y medidos por la
diferencia entre los actuales y los de un período anterior considerado
como normal, es un impuesto limitado a gravar beneficios coyunturales
que, salvo en el caso de emplearse la base imponible supletoria, no
responde al concepto de superrenta, aun que —e n la práctica— puede
ocurrir que el beneficio ext raordinario al exc eder el beneficio del propio
contribuyente, en un período normal, sea —e n realidad— equivalente a
una ganancia atribuible a las mismas causas que originan las rentas
o quasi rentas. Pero no hay por qué suponer que ello sea así, en general.
Esta forma de beneficios ext raordinarios no puede perpetuarse como
elemento constitutivo del sistema tributario por su propia naturaleza. Es,
pues, un impuesto transitorio.
El carácter de impuesto por un limitado período de tiempo —a lgunos
años, sin embargo— no es obstáculo para que pueda ser trasladado
hacia adelante sobre los compradores de los productos de éstos a otros
compradores y así, sucesivamente, hasta llegar al consumidor final.
Recordamos, en efecto, que la coyuntura de aug e económico y de plena
ocupación con escasez de mano de obra disponible, no es propicia para
la traslación hacia atrás, pero sí lo es para la traslación hacia adelante4 .
La segunda forma de impuesto a los beneficios ext raordinarios
medidos como beneficios que exc eden la tasa normal del beneficio
respecto al patrimonio neto de cada empresa, tiende a realizar
propiamente la imposición de las superrentas o rentas exc edentes, es la
teoría de David Ricardo ext endida a todas las retribuciones
que exc eden de las normales.
La grave dificultad de establecer un impuesto de tal naturaleza
consiste en que la tasa de beneficio normal puede variar de ind ustria
a ind ustria en función de las diferencias de riesgos respectivos. Por
tanto, el legislador, para estructurar adecuadamente un impuesto de esa
naturaleza, debería distinguir las tasas de beneficio normal de
cada ind ustria y reverlas periódicamente, ya que pueden variar con el
tiempo y con las variaciones de las costumbres, de los consumos, de la
estructura productiva y del grado de capitalización de la economía.
693
3. EFECTOS ECONÓMICOS
En la medida en que el legislador haya acertado en la definición de la
renta normal y, consecuentemente, de las rentasexcedentes, el impuesto
no será trasladable, según la teoría ya aplicada para estudiar la
traslación de un impuesto general y uniforme sobre el beneficio, ya que
como allí se considera como parte del costo el beneficio normal del
empresario y no hay traslación posible, porque las empresas marginales
no pagan el impuesto.
Laausencia de traslación y la evidente equidad del impuesto, o sea la
concurrencia de lo racional con lo equitativo son los factores
queindujeron a Hobson y a Griziotti a propiciar estos impuestos.
Atento a la circunstancia que los beneficiosexcedentes son
característicos de la situación monopólica o de competencia imperfecta,
se ha planteado el problema de conocer si el impuesto sobre las
rentasexcedentes favorece la permanencia del monopolio, del oligopolio
o de la competencia monopólica, o bien si es un correctivo de esos
regímenes de mercado.
La aplicación de un impuesto que grave la rentaexcedente del
monopolista (entendiendo como comprendidos en este término también a
las empresas en situación de oligopolio y de competencia monopólica),
significa la disminución a veces drástica de dicha renta. Ahora bien la
debilidad o precariedad de una situación monopólica está dada por la
posible entrada de nuevos competidores, alentados por la
rentaexcedente de los monopolistas actuales. Laexistencia del impuesto
que absorbe una porción importante de la renta quita o disminuye el
aliciente para nuevos competidores, con lo cual se afianza la posición
monopólica de las empresasexistentes.
Podemos, pues, concluir que el impuesto sobre los
beneficiosexcedentes favorece la permanencia de las posiciones
monopólicas de los contribuyentes, pero también que mediante el
impuesto se logra transferir al sector público para fines sociales parte,
por lo menos, de las ganancias atribuibles al poder monopólico.
4. LOS IMPUESTOS A LAS SUPERRENTAS Y A LA RENTA NORMAL

Es conocida la disputa doctrinal entreautores que patrocinaron la
imposición de la renta nacional (principalmente Einaudi) y los que
propiciaron la imposición de las rentasexcedentes (Hobson y Griziotti).
694
La razón en favor del impuesto sobre la renta normal consiste en que
el impuesto es más fácil de administrar; somete al gravamen a una
manifestación de la capacidad contributiva normal y permanente en el
tiempo y premia a quienes supieron obtener de sus empresas
rendimientos superiores a los normales, que gozarían de laexención por
las diferencia s entre las rentas efectivas y rentas normales. Se
favorecería —d e esa manera— el desarrollo de las actividades
productivas alentadas por dicha exe nción.
Al mismo tiempo, los sostenedores de los impuestos a las rentas
normales criticaban a los sostenedores de los impuestos a las
superrentas, por cuanto esta imposición, a menudo estructurada con
escalas progresivas, presupone una determinación fácilmente calculable
de la renta exc edente, mientras que ella es sumamente difícil, porque
diferentes clases de empresas tienen diferentes rentas normales, en
relación con el grado de riesgo empresarial que afrontan, quedando
descubierto el punto débil de las empresas que actúan bajo este régimen
de mercado, esto es, como ya lo dijimos, la posible entrada de
competidores.
Por su parte, los sostenedores de la imposición a las superrentas
afirman que ésta inc ide directamente a las empresas que las producen
sin posibilidad de traslación, por la clásica doctrina de D. Ricardo y sus
derivaciones y, por lo tanto, permite al Estado cobrar el impuesto del
contribuyente ind icado por la ley el que resulta inc idido conforme al
propósito de su creación. Además, el impuesto es equitativo, por
gravar ind udablemente rentas exc edentes que dejan al contribuyente no
sólo la renta normal sino también una parte de dicho exc edente. De ahí
que se le reconozca una adh erencia tanto a lo racional como a lo
equitativo.
A su vez, critican a los sostenedores del impuesto sobre las rentas
normales, por cuanto es una imposición que exi me una
porción exo rbitante de la renta efectiva y niegan importancia al impuesto
como elemento decisivo para alentar mejores exp lotaciones, las que
dependen, más que de la estabilidad del impuesto y de la exe nción de lo
que exc ede la renta normal, de la tecnología aplicada y del acceso a la
provisión de capital y crédito5 .
Por nuestra parte, pensamos que el impuesto sobre el beneficio
normal en vez del que recae sobre los beneficios exc edentes, es
utilizable con fines de estímulo en las exp lotaciones agropecuarias, con
eficacia, siempre que los empresarios cuenten con provisión suficiente de
capital y crédito. Mientras que la imposición sobre las superrentas es
particularmente adecuada para gravar a las empresas ind ustriales
695
(inc luyendo tal vez las mineras) y comerciales: donde se crean más
fácilmente superrentas debidas a un buen grado de poder monopólico de
las empresas.
Está fuera de los propósitos de esta obra analizar el problema, que
dejamos, sin embargo, planteado, acerca de la compatibilidad de estos
regímenes impositivos distintos, con el principio de igualdad.
5. LOS IMPUESTOS A LAS RENTASEXCEDENTES Y LAINFLACIÓN

Tanto el impuesto a los beneficios exc edentes concebido como el
resultado de la comparación de los beneficios reales de cada año con los
de un período-base anterior, como los que representan superrentas y
que consisten en las utilidades en cuanto exc eden de una renta
considerada como normal y que es un porcentaje determinado del
patrimonio neto de la empresa, están fuertemente afectados —e n su
misma esencia— por una situación de inf lación.
En efecto, en el primer tipo se comparan utilidades de períodos
distintos, de modo que la modificación de los precios y el valor del dinero
producen una heterogeneidad entre ganancias actuales y ganancias del
período-base que no tienen un significado económico, a menos que se
conviertan al mismo dinero, o sea, a una medida común.
En el caso del segundo tipo de impuesto, se relacionan las utilidades
de cada año con un porcentaje fijo del patrimonio neto de la empresa en
los mismos años. Aparentemente, no hay desfase cronológico entre los
dos términos de la relación. Sin embargo, no es así. Mientras el beneficio
representa el resultado de operaciones que se cumplen en el corto plazo,
razón por la cual se puede prescindir, en principio, de una reducción a un
mismo metro monetario —p ero también— las utilidades de un
determinado ejercicio comercial deben ajustarse si el
estampido inf lacionario es muy acentuado los valores del patrimonio,
según las registraciones contables, son valores históricos que reflejan los
precios de los años en que fueron adquiridos, que pueden diferir sí y,
además, no guardan homogeneidad con los valores del beneficio anual.
Todo ello es teóricamente remediable reduciendo todos los valores a
un valor común, según las variaciones del nivel de precios (parece
oportuno usar los índices de los precios mayoristas, pero ello complica
sobremanera, en la práctica, la correcta liquidación del impuesto).
696
PARTE VIII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PATRIMONIOS

Y SOBRE LOS CAPITALES
CAPÍTULO I

DE LAS PERSONAS FÍSICAS
1. CONCEPTO
Con el impuesto al patrimonio neto se ini cia el exa men de los
diferentes impuestos que asumen como base de tributación no la renta
neta, sino los valores patrimoniales, que pueden o no generar rentas.
Entre estos impuestos, que denominamos genéricamente impuestos
patrimoniales, hay, sin embargo, algunos cuya naturaleza es dudosa,
como ser: los impuestos a la propiedad raíz, cuyo propósito no es abrir
un boquete en la sustancia patrimonial, sino gravar la renta de dicha
propiedad que generalmente exi ste; y, cuando no, la renta potencial que
aquella es capaz de producir con sólo aplicar dosis complementarias y
normales de capital y trabajo. Llegamos así a una característica de los
impuestos que adoptan la base patrimonial en lugar de la base renta,
esto es, la sustitución de la renta efectiva, inc luyendo la renta imputada,
por la renta potencial, que es, a no dudarlo, una legítima exp resión de
capacidad económica y, por tanto, de capacidad contributiva.
Un segundo caso dudoso es el de los impuestos a las sucesiones,
legados y donaciones. El origen de la duda consiste en la definición del
697
concepto de renta imponible que, según la teoría del inc remento
patrimonial neto más consumo en un período dado1 , abarca también las
herencias, legados y donaciones. El hecho que históricamente estos
enriquecimientos no se inc luyan en la base del impuesto a la renta y
estén sometidos a uno o más impuestos especiales no debería alterar su
naturaleza. Sin embargo, las sucesiones —e specialmente— cuando se
trata de acervo sucesorio total como base del impuesto (por
ejemplo: Nachlass-Steuer en Alemania, Estate Tax en Estados Unidos)
representan transferencias de enteros patrimonios de los causantes a los
derechohabientes. A menudo, además, la transferencia es sólo formal,
puesto que el patrimonio transmitido ya era gozado en común por el
grupo familiar y, a veces, todos los miembros de ese grupo habían
contribuido con su trabajo y eventualmente también con su capital a la
formación de ese patrimonio. No es erróneo, pues, considerar a los
impuestos sobre sucesiones y donaciones en sus diversas formas como
impuestos al patrimonio, a veces universal y a veces sólo sobre una
parte del activo transmitido.
Se suele considerar el patrimonio neto como base de imposición
presuntiva del impuesto a la renta en el sentido que, dada una cualquiera
relación cuantitativa entre el patrimonio y la renta producida por él, es
posible establecer la conversión del tipo de impuesto sobre el patrimonio
al tipo del impuesto a la renta. Así, por ejemplo, si el patrimonio vale mil
pesos y produce una renta de cien pesos, un impuesto del 1% sobre el
patrimonio es equivalente a un impuesto del 10% de la renta.
También se ha formulado el int errogante: si se dispone de la
determinación exh austiva y analítica de la renta y ésta es reconocida
como la más idónea manifestación de la capacidad contributiva, ¿por qué
acudir a la base patrimonio que no goza de tal exc elencia y que de todos
modos sería un imperfecto sucedáneo de la base renta ?
La contestación que merece esta cuestión es la siguiente: En la
afirmación que la base patrimonio sea equivalente de la base renta, en
una relación determinada entre una y otra, se esconde una errónea
premisa que enerva toda consecuencia ulterior. En efecto, la base
patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente de la base renta,
por cuanto la sustancia patrimonial queda sujeta al impuestoauncuando
no produzca, accidentalmente o en forma duradera, ninguna renta. La
base patrimonio no es equivalente de la base renta, porque no se mide el
impuesto correspondiente según la renta efectiva, sino según la renta
potencial, cuya capitalización determina el valor de los bienes
patrimoniales que podrían producirla con el concurso de los demás
factores de la producción.
698
2. NATURALEZA DEL TRIBUTO
El impuesto al patrimonio neto de las personas físicas es un impuesto
personal cuya presencia en un sistema tributario contribuye a la
progresividad del sistema,aunque adopte el tipo de la alícuota
proporcional.
Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal,
que se aplique sobre el patrimonio neto total, esto es, sin
admitirexenciones de ciertos bienes por estar situados en elexterior o por
constituir la base imponible de un impuesto sobre el patrimonio neto de
las empresas en general o de las sociedades de capital en particular. En
la última hipótesis se sueleeximir del impuesto personal al patrimonio
neto a las acciones o cuotas de capital de las mencionadas sociedades o
empresas por entender que, si así no se hiciera, se produciría una doble
imposición.
Digamos enseguida que esta motivación carece de asidero, puesto
que el impuesto sobre el patrimonio de las empresas es un gravamen
que inc rementa el monto de los gastos generales de las empresas y,
como tal, es susceptible de traslación hacia adelante o hacia atrás. Si
esta traslación fuera total y no hay razones de peso para dudar que lo
sea, el patrimonio de los accionistas, socios o dueños no queda afectado
en absoluto por el impuesto a la sociedad o empresa. Podría ocurrir que
la sociedad o empresa percutida, no obstante la traslación del impuesto,
disminuya en el importe de éste el dividendo o la utilidad a distribuir entre
los componentes. Tampoco en este caso podría hablarse de doble
imposición, puesto que la traslación del impuesto significa que la utilidad
de la sociedad o empresa no sufre disminución alguna y la falta de
distribución de una parte de ella implica una acumulación en el
patrimonio de la sociedad o empresa, que podrá ser distribuida más tarde
a los socios o dueños o constituirá una ganancia de capital para los
mismos.
Recalcamos que el carácter progresivo que el impuesto al patrimonio
neto de las personas físicas posee e imprime al sistema tributario —s i no
está compensado o superado por mayores gravámenes con efecto
regresivo— depende también de la universalidad de su base imponible,
ya que las exe nciones como las mencionadas pueden sustraer del
impuesto —p recisamente— la materia imponible correspondiente a las
personas del nivel mayor de renta, quedando gravado sólo el patrimonio
de contribuyentes ubicados en los tramos menores o medianos, con lo
699
cual deja de ser alcanzado el efecto progresivo, aun que sea exa gerado
afirmar la probabilidad de un efecto regresivo.
Análogas consecuencias pueden producirse si, en lugar de
las exe nciones establecidas por las normas legales, el impuesto al
patrimonio neto es evadido de hecho por los contribuyentes
pertenecientes a los tramos más elevados de renta, ya sea por la
clandestinidad en la propiedad de acciones u otros títulos al portador, ya
por falta de declaración de alhajas, moneda nacional o ext ranjera,
créditos o bienes en el ext erior.
Constituye, sin embargo, una exa gerada conclusión admitir sin
pruebas que estos fenómenos sean generales y consustanciales con el
impuesto al patrimonio neto y argumentar por ello la inc onveniencia del
mismo y su fracaso en las funciones que se pretende asignarle2 .
La relativa opción entre un impuesto al patrimonio y el impuesto a la
renta que surge de la equivalencia posible entre uno y otro en las
condiciones arriba ind icadas, no puede conducir a la conclusión
arbitraria que el impuesto al patrimonio pueda sustituir el impuesto a la
renta, ni tampoco que éste pueda hacer superfluo aquél o darle el
carácter de una inú til y dañina duplicación. Ya dijimos, en efecto, que el
impuesto al patrimonio neto no grava la renta efectiva como lo hace el
impuesto a la renta y sí la renta potencial. Veremos luego que, en
determinados aspectos, el impuesto al patrimonio tiene ventajas sobre el
impuesto a la renta.
Lo cierto es que el patrimonio no es un ins trumento adecuado para
lograr la imposición de la renta, ni la renta es un medio para alcanzar la
imposición de los patrimonios. Ésta debe considerarse como
un ins trumento fiscal separado. Con él se logra una complementación
del impuesto a la renta y se pueden alcanzar mejor ciertas finalidades
que con el impuesto a la renta sólo se logran imperfectamente.
El patrimonio personal, como valor neto de los activos de la persona
física, deducidos sus pasivos, se presenta como una alternativa, aun que
de importancia menor, a la renta global para determinar su grado de
riqueza y, por lo tanto, su capacidad contributiva, de acuerdo con los
conceptos que prevalecen en la sociedad.
Existen a favor del patrimonio neto de las personas físicas como base
para medir su bienestar económico, elementos de juicio muy destacados,
porque la posesión de bienes por sí misma les permite gozar de cierta
capacidad de gasto; porque la posesión de un patrimonio formado
anteriormente —h eredado o acumulado por el mismo contribuyente— le
puede evitar la necesidad de ahorrar parte de la renta anual como
previsión para tiempos futuros, permitiéndole disfrutar más enteramente
700
de su renta; y también, como se ha observado repetidamente, porque la
posesión del patrimonio y la renta que éste le produce o puede
producirle, le dejan int actas las fuerzas de trabajo a las que puede acudir
para inc rementar su potencialidad económica.
Se ha afirmado que la imposición de los valores patrimoniales es
anterior a la imposición de la renta, siendo aquélla más adecuada a una
época de economía y de ins tituciones financieras menos evolucionadas.
Esta afirmación puede ser cierta si se la refiere a los impuestos de tipo
real sobre ciertas formas de propiedad, especialmente sobre la propiedad
raíz; pero debe rechazarse con respecto a un impuesto personal y global
sobre el patrimonio neto de la persona física.
3. ESTRUCTURA TÉCNICA
En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del
impuesto a la renta, como ser: la ind agación personal y familiar, a
menudo por vía policial, de todos los bienes del contribuyente y su núcleo
familiar y el control de sus deudas. Pero a ellas se agregan otras
dificultades específicas, la más importante de las cuales es la valuación
de los bienes. Si, en efecto, puede ofrecer dificultades la determinación
de la renta efectiva, exi sten en muchos casos para ello elementos
objetivos y ciertos producidos en la economía del mercado. Los
elementos presuntivos y los valorativos fuera del mercado pueden
reducirse al mínimo. No es así con respecto al impuesto al patrimonio, en
el cual todos los bienes que constituyen el activo deben ser objeto de
valuación y los valores ciertos de mercado, cuando los hay, son valores
históricos que deben ser actualizados y homogeneizados.
La necesidad de la valuación de los valores de los bienes
patrimoniales, que —d e por sí— implica dificultades y costos y la
posibilidad del empleo de criterios subjetivos y variables, tiene como
ulterior consecuencia la heterogeneidad de los valores atribuidos a
diferentes componentes del patrimonio.
Otra dificultad se origina por la tendencia moderna a la transformación
de la propiedad inm obiliaria y tangible en mobiliaria e int angible a través
del aporte de los bienes raíces a sociedades y la consiguiente propiedad
de acciones o cuotas sociales en lugar del dominio directo sobre
los inm uebles. Esta tendencia crea no sólo dificultades de valuación sino
también la posibilidad de evasión fiscal y conflictos entre poderes
jurisdiccionales de la imposición, ya que la segura y objetiva ubicación
701
territorial del bien inm ueble se trueca por la subjetiva y hábil ubicación —
a los efectos fiscales— de las acciones y cuotas de sociedades.
Otra dificultad más, que tal vez no es inf erior a la vistas hasta aquí, es
la de descubrir todos los bienes que constituyen el activo, especialmente
los títulos al portador, los depósitos bancarios, los créditos en cuenta
corriente en bancos y sociedades del ext erior, la tenencia de moneda
nacional y ext ranjera, oro amonedado o en lingotes, alhajas y platería.
En la medida en que estos bienes permanecen ocultos, se vulnera uno
de los propósitos fundamentales del impuesto al patrimonio neto, esto es,
la progresividad que otorga al sistema tributario.
Traslación
Por su carácter general y personal y por no referirse a fenómenos de
negocios en el mercado, el impuesto al patrimonio neto de las personas
físicas —n ormalmente— no es trasladable. Hay, sin embargo, supuestos
en que lo es.
En determinados casos de mercados imperfectamente competitivos
como, por ejemplo, los de los créditos hipotecarios, podría verificarse una
traslación.
Dándose ciertos supuestos, podría también haber traslación de la
parte del impuesto correspondiente a las propiedades arrendadas sobre
los arrendatarios. Esta posibilidad es contrarrestada, a veces, por la
legislación que protege a los locatarios.
En el caso de empresas unipersonales, de sociedades de personas
yaunde sociedades anónimas de tipo familiar, puede ser viable la
traslación—trámite la empresa o sociedad— del impuesto que afecta al
dueño, socio o accionista, siempre queexistan condiciones competitivas
imperfectas del mercado. En este caso la traslación puede ser
obstaculizada por la competencia de las grandes sociedades de capital,
las que—difícilmente— pueden trasladar el impuesto que grava el
patrimonio neto de sus accionistas.
Obsérvese también, que si el impuesto personal al patrimonioexime a
la tenencia de acciones y en sustitución se establece un impuesto al
patrimonio neto de las sociedades de capital, además de la posibilidad de
traslación de este impuesto sustitutivo, quedará facilitada también la
702
traslación del impuesto al patrimonio neto del dueño, socio o accionista a
través de las empresas unipersonales o a las sociedades de personas.
Salvo los casosindicados hasta aquí, es válida la afirmación que, en
general, por laausencia deinversiones no gravadas que ofrezcan
alternativas a los poseedores de bienes patrimoniales, el impuesto en
gran parte no se traslada. En particular, esexcluida toda posibilidad de
traslación en los casos de vivienda propia, bienes de uso, dinero y
créditos.
Con respecto a los valores mobiliarios debeexcluirse la posibilidad de
traslación y, más bien, debe admitirse la posibilidad de una disminución
de la tasa deinterés por elincentivo a desprenderse del dinero líquido
einvertido en valores.
Las escasas posibilidades de traslación de un impuesto sobre el
patrimonio neto de las personas físicasautorizan a estudiar los efectos
ulteriores sobre el consumo y el ahorro, partiendo de la premisa que el
impuesto sea pagado efectivamente por los titulares del patrimonio.
Efectos sobre el consumo y el ahorro

Si las decisiones sobre el destino de la renta al consumo o al ahorro
dependiesen—exclusivamente— del gravamen que soporta el
contribuyente en uno y otro caso, sería evidente que el impuesto al
patrimonio favorece el consumo y desalienta el ahorro, por cuanto el
impuesto al patrimonio sólo se aplicaría sobre la renta ahorrada que se
transforma en un haber patrimonial del contribuyente.
Sin embargo, es muy dudoso que, en la realidad, las decisiones se
determinen sólo por la gravitación del impuesto. La preferencia por el
consumo a causa del impuesto patrimonial puede considerarse probable
en el caso en que éste afecte a contribuyentes de bajo nivel de renta,
quien es pueden ver neutralizado por el impuesto el estrecho margen de
utilidad del ahorro sobre el sacrificio de la renuncia al consumo. Para
contribuyentes de rentas medianas y elevadas, la decisión por el ahorro
no depende tanto de este cálculo subjetivo, sino más bien del hecho que
sus rentasexceden sus consumos habituales de acuerdo con su medio
social.
Es posible, sin embargo, que en países de escaso desarrollo la
imposición al patrimonio pueda acentuar la preferencia por el consumo
en contribuyentes de rentas medianas en lo que se refiere a erogaciones
por fiestas, espectáculos, veraneos, viajes y otros consumos de carácter
suntuario. Esta preferencia se manifestará también en contra de otro
703
orden de gastos de consumo, la adquisición de bienes de uso durable,
que caen bajo el alcance del impuesto al patrimonio. Sin embargo, este
impuesto difícilmente podrá promover una preferencia por el consumo en
comparación con la adquisición de bienes durables de mayor
envergadura como la vivienda, que proporcionan beneficios de larga
duración, espectabilidad y otras ventajas que pueden pesar en las
decisionesindividuales. Todo ello, naturalmente, dejando a salvo las
motivaciones subjetivas que pueden determinar otras direcciones en el
destino de la renta.
Si el impuesto al patrimonio grava a personas que no tieneningresos
periódicos derivados del mismo, el impuesto deberá ser pagado con
réditos procedentes del trabajo o bien mediante ahorros previamente
acumulados: en este caso puede ser afectada la formación del capital
más severamente que por el impuesto a la renta. Sin embargo, deben
considerarse raros los casos en que el patrimonio consistaexclusiva o
preponderantemente en bienes que no produzcan renta. Por otra parte,
el impuesto,aunque afecte bienes no productivos de renta monetaria,
podrá ser pagado en su totalidad con renta obtenida de los demás bienes
o del trabajo.
En la comparación entre el impuesto al patrimonio y el impuesto a la
renta, este último, si sus alícuotas son fuertemente progresivas, tendrá
mayor efecto contra la formación del capital.
Sin embargo, en la estructura económica actual, las decisiones de
ahorro einversión escapan—en muchos casos— a las
voluntadesindividuales. En gran medida, el ahorro y lainversión se deben
a decisiones de grandes empresas y—principalmente— al criterio de sus
directores, que estarán poco o nadainfluidos por las
apreciacionesindividuales de los accionistas con respecto a las
consecuencias del impuesto sobre su patrimonio neto.
Sólo en las empresasindividuales o familiares, el impuesto al
patrimonio neto podráinfluir sobre las decisiones de la empresa por
cuanto el patrimonio personal y la empresa tienden a confundirse.
En conclusión, no puede considerarse el impuesto al patrimonio como
desalentador del ahorro y de lasinversiones, sino en cuanto grave a los
pequeños patrimonios consistentes principalmente en
empresasindividuales o familiares. En este caso, laexistencia de un
monto no imponible que se deduce de la base, elimina dicho efe cto.
Efectos sobre la inv ersión
704
El impuesto al patrimonio, en cuanto afecta el valor patrimonial de las
empresas que aún no han llegado a ser fructíferas a diferencia del
impuesto a la renta, desalienta lasinversiones en forma creciente cuanto
más largo es el período de preparación o de actividad sin rentabilidad
neta. De ahí la consecuencia que, desde el punto de vista de los
alicientes para el desarrollo económico, el impuesto personal al
patrimonio neto—ypara este supuesto también el impuesto al patrimonio
neto de las empresas3—deberíaneximir al patrimonio de la empresa, en
sus primeros años de organización y de actividad.
El impuesto al patrimonio constituye un aliciente para
sustituirinversiones seguras y de bajo rendimiento con alto grado de
liquidez por otras más aventuradas, menor liquidez y mayor rendimiento.
Por ejemplo, si no medianexenciones, el impuesto patrimonial
puedeinducir a la preferencia por valores mobiliarios de empresas
privadas respecto de títulos públicos. Entre los valores mobiliarios
privados se dará preferencia a las acciones ordinarias respecto de las
preferidas y a las acciones en general respecto de los debentures.
5. LOS IMPUESTOS AL PATRIMONIO Y A LA RENTA

El patrimonio como índice de la capacidad contributiva pone en
evidencia, esencialmente, una riqueza potencial, que puede o no ser
actual. Reiteramos, pues, que un impuesto sobre el patrimonio global de
la persona física equivale a un impuesto sobre su renta neta virtual o
abstracta, pero no sobre su renta efectiva. De esta premisa básica
descienden muchas consecuencias y caracteres peculiares del impuesto
al patrimonio, como también los elementos de juicio que pueden
determinar la elección de esteinstrumento de tributación en lugar del
impuesto a la renta o al lado de éste, en lugar de unaumento del mismo,
o viceversa. Siguiendo, pues, con algunas variantes a Cosciani,
reseñaremos—acontinuación— los caracteres fundamentales del
impuesto patrimonial, en comparación con el impuesto a la renta.
El contribuyente que posee bienes patrimoniales totalmente
improductivos, pero susceptibles deexplotación, se hallainducido
aexplotarlos o bien a venderlos para neutralizar, de esta manera,
laincidencia del gravamen. El propietario de tierrasincultas esinducido a
su cultivo o, en el caso de imposibilidad de hacerlo, a enajenarlas total o
parcialmente para utilizar productivamente el dinero obtenido en la venta.
El propietario de dinero o fondosinactivos tieneincentivos para
705
suinversión. Nada de ello acontece con el impuesto a la renta, para el
cual todas estas situ aciones están fuera de su alcance.
En suma, la imposición patrimonial, precisamente por gravar rentas
virtuales y no efectivas, cumple con el principio que la doctrina italiana ha
denominado "productivista"4 y que consiste en premiar a los
contribuyentes que poseen capitales productivos y en castigar a aquellos
que poseen fondos ina ctivos o bienes improductivos o poco productivos.
A diferencia del impuesto a los réditos, que grava de la misma manera
los beneficios de empresas con distinto grado de riesgo y, aún más grava
como beneficios los montos que propiamente constituyen primas por
riesgos y son, por tanto, elementos del costo, el impuesto patrimonial no
discrimina, como lo hace el impuesto a la renta en contra de las
empresas más riesgosas, porque el valor capital de las empresas se
determina por capitalización de la renta neta, deducida la prima de
riesgo5 .
El impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas corrige
las distorsiones —h acia las cuales es, en cambio, neutral el impuesto a
la renta— debidas a preferencias ext raeconómicas por tradiciones,
simpatías o antipatías por determinadas clases de inv ersiones. El
impuesto al patrimonio, por el contrario, grava la capitalización tanto de la
renta monetaria, objetiva, como de la renta psicológica, positiva o
negativa, obtenida por esa predilección o rechazo ext raeconómicos. Por
lo tanto, desalienta las inv ersiones en las cuales ese factor irracional es
positivo y alienta aquellas otras en que la renta psicológica es negativa6 .
El impuesto al patrimonio resulta menos gravoso, dentro de un mismo
país, en aquellas regiones donde la escasez relativa de los capitales
disponibles tiene como consecuencia una más elevada tasa de
capitalización, siendo —p or lo tanto— menor en dichas regiones el valor
capital gravado en comparación con otras regiones a las que afluyen, en
mayor cantidad, los capitales7 .
El impuesto sobre el patrimonio permite alcanzar ind irectamente las
ganancias de capital a través de la capitalización que de ellas hace el
mercado, por cuanto el valor capital de los bienes comprende las
perspectivas de ganancias futuras por inc remento de valor8 .
Por cierto, ésta es una forma ind irecta y menos exa cta de gravar las
ganancias de capital que el impuesto a la renta que comprenda esas
ganancias o por medio de un impuesto especial. Pero, en cambio, tiene
la ventaja de eliminar aut omáticamente los problemas derivados de la
falta de homogeneidad entre las ganancias de capital y las demás rentas,
como también entre las ganancias de capital de largo y corto plazo, que
dificultan— notoriamente— su inc lusión en el ámbito del impuesto a la
706
renta o, en caso de imposición separada, rompen el principio de la
personalidad del impuesto.
El impuesto al patrimonio neto discrimina en forma inm ejorable entre
las rentas ganadas (provenientes principalmente del trabajo) y rentas no
ganadas (provenientes principalmente del capital).
Supongamos que el impuesto patrimonial exi stiera sin ser
acompañado por el impuesto a la renta; es evidente que en esta
hipótesis quedarían totalmente exe ntas las rentas
procedentes exc lusivamente del trabajo. Si, en cambio, el impuesto
patrimonial acompaña al impuesto personal a la renta, permite efectuar
una discriminación entre las rentas del trabajo y las rentas del capital,
imposible de lograr solamente con el impuesto a la renta.
En efecto, por muy diversificado que sea el impuesto a la renta según
la naturaleza de sus fuentes, trabajo, capital o ambos combinados en
diferentes medidas o proporciones, las diferenciaciones según la
proporción del factor trabajo respecto del factor capital en la producción
de la renta pueden efectuarse a través de tres o cuatro tasas distintas o
bien mediante la deducción de montos no imponibles o deducciones
especiales de tres o cuatro montos distintos según las proporciones de
trabajo y capital. Es notorio que estas diversificaciones complican el
mecanismo del impuesto a la renta y son reñidas con el carácter del
impuesto unitario, personal sobre la renta global, mientras que pueden
aplicarse mejor en un sistema de impuestos cedulares.
Ahora bien, la creación de un impuesto al patrimonio neto para
acompañar el impuesto personal a la renta realiza una discriminación
gradual y continua.
Por muy pequeño que sea el capital que int erviene en la producción
de la renta junto con el trabajo personal, ya el impuesto al patrimonio
permite alcanzarlo, diferenciando así el impuesto (resultante de la
aplicación de los dos gravámenes) respecto del caso de trabajo puro.
Prescindimos aquí de otro aspecto, como es el de la deducción de un
importe por patrimonio no imponible.
Si esta deducción o exe nción se aplica, entonces el efecto
discriminatorio empezará para los patrimonios inm ediatamente mayores
que el patrimonio mínimo.
A medida que crece el capital empleado, también crece el monto del
impuesto al patrimonio que se suma al impuesto a la renta y se acentúa
la discriminación entre rentas ganadas y no ganadas9 .
Con el impuesto a la renta se alcanzan con dificultad, y en casos muy
limitados, las rentas no monetarias. En general, las normas positivas de
los diferentes países llegan a gravar la renta presunta de la vivienda
707
propia, pero no así la de parques, jardines, aut omóviles, yates, galerías
y colecciones de arte, alhajas o moblaje. El impuesto al patrimonio grava
el valor de todos estos bienes o ind irectamente su renta, supliendo así
las deficiencias del impuesto a la renta. También puede solucionar más
fácilmente los problemas de estimación y eliminar las graves evasiones
que se producen frecuentemente10 . Con ello no se evita, sin embargo, la
posibilidad que importantes bienes patrimoniales sean ocultados y
escapen al impuesto correspondiente. El Fisco, por su parte, tiene
medios para evitar o disminuir estas evasiones.
El impuesto sobre los bienes que producen rentas no monetarias no
sólo tiene el efecto de suplir el impuesto a la renta, sino también el de
someter al impuesto los bienes de uso personal, o sea las inv ersiones
no productivas del contribuyente. Esto tiene particular importancia en los
países subdesarrollados o en vías de desarrollo como medio para de-
salentar la formación de esta clase de patrimonio y favorecer
las inv ersiones productivas.
La aplicación del impuesto global al patrimonio acompañado por el
impuesto progresivo a la renta acentúa la progresividad del sistema
tributario, por cuanto —n ormalmente— los patrimonios se concentran en
los poseedores de rentas de las categorías mediana y superior.
6. PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO

Débese observar, a este respecto, que el impuesto al patrimonio
neto, aun que se le asigne una tasa proporcional, resulta progresivo por
las siguientes razones:
1. La apariencia de una alícuota constante no puede oscurecer la
realidad de una progresión, que depende de la deducción, de la que
gozan todos los patrimonios, de un monto no imponible. Ésta será una
progresión muy imperfecta, pero progresión al fin.
2. Aunque tenga alícuota proporcional, el impuesto al patrimonio neto
es progresivo respecto a la renta, por la distribución de los patrimonios
entre los poseedores de rentas en los tramos más elevados o medianos.
Esta distribución puede variar de país a país, pero sin desvirtuar la
tendencia general.
3. El impuesto al patrimonio neto es un ins trumento para evitar
evasiones fiscales, especialmente en el campo del impuesto a la renta y
de los impuestos sucesorios.
Ya hemos visto que el impuesto patrimonial permite alcanzar las
rentas subjetivas y no monetarias. Aparte de ello, la ind ividualización de
708
todos los elementos patrimoniales del contribuyente permite controlar y
determinar con mayor precisión las fuentes de los réditos y ofrece una
determinación anticipada y sujeta a reajuste del haber que se transmitirá
en forma gratuita, por sucesión o donación.
Por otra parte, la ind ividualización de los elementos patrimoniales y su
control anual permite determinar las ganancias de capital que pueden
originarse por los cambios en la consistencia patrimonial de cada
contribuyente.
7. CONCLUSIONES
La exp osición de los caracteres y efectos del impuesto al patrimonio
de las personas físicas, nos permite ext raer las siguientes conclusiones.
El impuesto al patrimonio neto no es un sustituto ni un equivalente del
impuesto a la renta. Sin embargo, en los sistemas tributarios en los que
el impuesto a la renta ocupe ya un lugar destacado y alcance alícuotas
elevadas, la necesidad de nuevos recursos tributarios puede cubrirse
ventajosamente, en lugar de aum entar las alícuotas del impuesto a la
renta, o disminuir las deducciones por renta no imponible, etcétera, con
la int roducción del impuesto al patrimonio neto, especialmente por su
eficacia progresiva, por su efecto discriminatorio a favor de las rentas
ganadas, por su neutralidad respecto a la asunción de riesgos
empresariales y por su función productivista.
También en el caso de la reestructuración de un sistema tributario,
orientada a promover el desarrollo económico, es útil adoptar el impuesto
al patrimonio neto junto con el impuesto a la renta a fin de promover
las inv ersiones productivas manteniendo la orientación progresiva del
sistema.
Consideramos int eresante también la comparación entre el impuesto
periódico sobre el patrimonio neto de las personas físicas y el impuesto a
las sucesiones y donaciones, en sus diferentes formas. Debemos, sin
embargo, postergar su exa men para después del estudio de los
caracteres y efectos de los gravámenes mencionados11 .
Las dificultades inh erentes al descubrimiento de partes del patrimonio
ocultadas por los contribuyentes son iguales o menores que las que
ofrece el descubrimiento de rentas de fuentes ocultadas por ellos. Las
dificultades de la valuación de bienes patrimoniales tampoco deben ser
sobreestimadas ni servir de argumento para desechar el impuesto al
patrimonio neto.
709
La limitación de la base imponible del impuesto general a la propiedad
(general property tax ) en los Estados Unidos no es una prueba suficiente
para vaticinar el fracaso en cualquier país y en cualquier tiempo del
impuesto personal al patrimonio neto.
Otras exp eriencias históricas desmienten la condena de este
impuesto, como útil ins trumento del sistema tributario12 .
8. IMPUESTOS SOBRE BIENES PATRIMONIALES
Impuestos inm obiliarios rurales o urbanos

Concepto y características
Están estos impuestos entre los más antiguos. Su permanencia en el
tiempo desde la antigüedad hasta ahora, especialmente en lo que se
refiere a los impuestos sobre inm uebles rurales o urbanos, más que a
sus méritos se debe a la fácil determinación de sus requisitos básicos y
al hecho que la riqueza inm obiliaria haya sido una de las formas de
riqueza ind ividual más al descubierto y represente una parte importante
de la riqueza privada, aun que tal vez no más con el carácter descollante
del pasado.
Una de las características fundamentales de estos impuestos es la de
apoyarse, como estructura básica de su determinación, sobre el
catastro13, esto es, mediante el relevamiento de las propiedades con sus
elementos deindividualización física (superficie, linderos, ubicación), sus
connotaciones jurídicas (existencia de derechos reales, régimen de
arrendamiento o de aparcería rural) y su valor económico, de acuerdo
con las pautas de valuación establecidas por las leyes de la materia,
ligadas—en forma objetiva— a los caracteres de la tierra o los fines de
suexplotación.
Es común la identificación del sistema catastral con el principio de
estabilidad de las valuaciones. Lo importante en este aspecto, más que
los valores de cada fracción de tierra urbana o rural, es la homogeneidad
de los criterios de valuación en un determinado momento, a fin de
asegurar la igualdad (equidad horizontal) entre los distintos inm uebles
con iguales características económicas. Es importante que la revisión
periódica de los avalúos se cumpla fundamentalmente, respetando los
cánones establecidos por las leyes y, especialmente, la homogeneidad
710
de los criterios de valuación. En el caso contrario, o sea si no se provee
al ajuste periódico o se lo hace en forma discrecional y con los criterios
no generales y uniformes, habrá una notable distorsión y se reproducirá
la "desperecuación" de los impuestos inm obiliarios. En particular, el
empleo de coeficientes de actualización de los valores de la propiedad
raíz, si bien pueden ser generales y uniformes con respecto a una
determinada región, no tienen en cuenta las variaciones relativas del
valor de la tierra rural y urbana.
Como manifestación de la capacidad contributiva, la
propiedad inm obiliaria adolece de muchos defectos y tiene algunas
virtudes.
Empezando por estas últimas, se debe aceptar que un impuesto que
la grave afectará a una riqueza ind udable (con la exc epción de
la exi stencia de gravámenes hipotecarios que pueden reducir hasta el
100% de dicha riqueza y que no se tienen en cuenta a los efectos del
impuesto).
La imposición tiene o debería tener una naturaleza progresiva,
recayendo su carga preponderantemente sobre contribuyentes
de ing resos altos. Sin embargo, es posible que por la gravitación sobre
la vivienda propia de contribuyentes de renta pequeña o mediana, la
imposición tenga un carácter regresivo. Así se ha puesto en evidencia en
los Estados Unidos14 y posiblemente lo mismo ocurra en otros países.
El impuesto al gravar bienes patrimoniales productores de renta afecta
la renta potencial de dichos bienes con efectos alternativos: que el
contribuyente propietario de los bienes ini cie o mejore su exp lotación
con miras a remover el impuesto. A la ya clásica pregunta: ¿por qué el
contribuyente que podía exp lotar su inm ueble o mejorar su exp lotación
obteniendo mayor beneficio no lo hizo y por qué debía esperar el
impuesto para emprender la tarea? Se puede responder que
la exp licación está implícita en la pregunta misma. La tenencia de la
tierra inc ulta o escasamente exp lotada podía mantenerse por ine rcia y
por su escaso costo inc luyendo en éste el impuesto y por las dificultades
de la exp lotación parcialmente reales y objetivas y parcialmente
subjetivas, por faltar alicientes o capital para inv ertir.
La aplicación del impuesto o su aum ento puede constituir el factor de-
sencadenante de un nuevo cálculo económico y de una nueva conducta.
El contribuyente que toleraba y cubría con otros recursos los gastos de la
propiedad inf ructífera o poco inf ructífera inc luyendo un
impuesto inm obiliario de monto relativamente reducido, ante el nuevo
impuesto o tributo anunciado, que no podría trasladar, puede rehacer sus
cálculos, preocuparse de la obtención de capitales, inv ertir sus ahorros
711
propios, removiendo el impuesto. No es éste un argumento ins pirado en
un optimismo ing enuo: es la consecuencia obvia de la modificación de
las circunstancias, que provocan nuevas conductas.
Además, exi ste también otra alternativa: que el contribuyente inc idido
por el impuesto que no pueda o no quiera remover, porque no quiere
correr los riesgos empresariales o porque no consiga los capitales
necesarios en préstamo o no desee asociarse con uno o más capitalistas
para emprender en sociedad la exp lotación, tiene abierto el camino de la
venta de su tierra a personas que puedan y deseen inv ertir los capitales
necesarios y usen su capacidad empresarial para la exp lotación.
El impuesto a la propiedad inm obiliaria, especialmente la rural, puede
ser el ejemplo más ajustado al modelo teórico de
15
la amortización o capitalización . En este caso se da también el
requisito de la falta de traslación que constituye una de las condiciones
de este efecto y que ya hemos supuesto como condición para
la remoción .
En efecto, si el impuesto grava la renta neta de la tierra libre de
mejoras, es aplicable la teoría de Ricardo, o sea, la inc idencia sobre el
propietario int ramarginal.
Cuando el impuesto a la propiedad inm ueble grava terrenos
edificados donde se ejerce una actividad ind ustrial o comercial, puede
verificarse la traslación, puesto que entonces el impuesto inm obiliario
forma parte del costo de las mercaderías vendidas.
Se ins pira en principios de política financiera más que sobre el
postulado de la capacidad contributiva, la adopción en algunos países y
la propuesta de aut ores renombrados, que el impuesto a la tierra tenga
alícuotas progresivas. Ello aconteció, por ejemplo, en la Argentina en dos
formas: una es más burda y ofrecerá mayores objeciones desde el punto
de vista de la técnica y de la equidad; se trata de la aplicación del
impuesto con alícuotas crecientes sobre el valor de cada inm ueble.
Adolece de una evidente desigualdad por cuanto el propietario de un
solo inm ueble de un valor de un millón de pesos, pagará mucho más
que otro propietario de dos inm uebles cada uno por un valor de
quinientos mil pesos. Además, se agregarán dos causas más
de ine quidad. La primera consiste en que dos propietarios de tierras en
el Estado pueden tener dos inm uebles iguales y estar sometidos al
mismo impuesto inm obiliario progresivo pero uno de los dos posee,
además, otra riqueza de naturaleza mobiliaria o inm obiliaria, tales como
acciones, títulos públicos, establecimientos ind ustriales, etcétera,
que, aun que ubicados en territorio del Estado, no son objeto de
imposición. Otra hipótesis es que, siempre siendo propietarios
712
de inm uebles iguales, uno tenga, además, otros inm uebles en el mismo
Estado sujetos a impuestos separados. Todos los ejemplos ofrecidos
apuntan a un impuesto real.
El segundo método para llevar al impuesto inm obiliario las alícuotas
progresivas consiste en sumar todos los valores de los inm uebles de
propiedad de un mismo contribuyente y someter la suma de ellos a la
alícuota que corresponda. No se obtiene así un resultado óptimo, ya que
nunca se podrá lograr que sea absolutamente equitativo un impuesto que
sólo grave la propiedad raíz, máxime con alícuotas progresivas. Pero la
imposición sobre el acervo inm obiliario puede defenderse como
un ins trumento razonable por el elemento personal que se le
ha int roducido para ajustarse al principio de la capacidad contributiva.
Análogo efecto produce el impuesto urbano sobre inm uebles no
edificados los propietarios soportarán la carga del impuesto mientras no
se resuelvan a edificar solos o en sociedad con terceros y o con los
aportes del crédito que pueden prestar los bancos oficiales o privados. Si
ésta no es una solución posible, los propietarios se verán compelidos a
vender el terreno a terceros dispuestos al aprovechamiento económico
de la tierra.
De entre los defectos de la imposición sobre los inm uebles por los
problemas inh erentes a las valuaciones destacamos los siguientes:
El impuesto grava el valor de los bienes sin tener en cuenta las
deudas hipotecarias que los afectan. Ésta es una imposición muy de-
sigual: no hace falta ningún ejemplo para exp licarlo. Sin embargo, hay
razones que justifican, por lo menos parcialmente, esta característica que
choca contra la equidad. El hecho que un inm ueble tenga una hipoteca,
como garantía de una obligación del propietario, no significa —
n ecesariamente— que la deuda afecte al bien como tal, salvo en el caso
de deuda por saldo de precio. Además, aun en este supuesto, la deuda
no ha de imputarse necesariamente a un inm ueble determinado, sino
que afecta a todos los bienes del deudor. Las dos razones concuerdan
en demostrar la razonabilidad de la irrelevancia de las deudas
hipotecarias para determinar el valor fiscal de los inm uebles.
La razonabilidad no significa necesariamente la equidad.
La valuación de los inm uebles es un problema siempre abierto en
tanto se pretendía fijar un precio a bienes que no son objeto actual de
compraventa en el mercado.
Criterios de valuación
Por muy sofisticado que sea el avalúo de los bienes, siempre hay
razones para discutir los criterios de valuación establecidos por la ley con
713
facultades otorgadas por ésta al Poder administrador para determinar los
valores en los casos concretos, con la mínima discrecionalidad o sólo
con aquella que los juristas denominan discrecionalidad técnica.
Se han sugerido y adoptado varios métodos de valuación. Se pueden
mencionar:
— El método de la determinación por tasadores oficiales, que deben
ceñirse a las pautas suministradas por la ley, sin perjuicio de los recursos
que puedan corresponder a los propietarios en ins tancias superiores
administrativas y judiciales.
— El método del avalúo, con la sanción legal que el Poder
administrador puede adquirir la propiedad con el pago del justiprecio
fijado por el propietario con un adicional del 20% (por ejemplo). Otros han
sugerido hacer más drástico aún el sistema habilitando por ley a
cualquier persona para denunciar la valuación demasiado baja de
cualquier inm ueble, adquiriendo el derecho de compra por el valor
declarado por el contribuyente con el porcentaje adicional ya
mencionado16 . Se trata, en ambos casos, de un sistema ext orsivo no
menos repudiable que la actividad de los sicofantas en Atenas.
El método catastral establecido en la provincia de Buenos Aires y
reproducido con algunas diferencias no muy importantes por la Nación en
la ley 2 0.538 consiste en dos etapas: la primera, de carácter técnico
general administrativo, confiada a comisiones locales mixtas de exp ertos
oficiales y representantes de las actividades económicas vinculadas con
las actividades agropecuarias y con el mercado inm obiliario de la zona,
determina en forma general el valor óptimo de las tierras de la zona; la
segunda, confiada a cada propietario, es la etapa ind ividual que consiste
en registrar las características de la tierra de su propiedad según las
pautas contenidas en la ley y en la reglamentación que permiten
determinar los coeficientes de divergencia de las tierras en cuestión con
respecto a los caracteres de la tierra óptima. Dichas divergencias
se exp resan en puntos que, sumados y multiplicados por el valor óptimo
de la zona, dan como resultado el valor de cada parcela de propiedad del
declarante.
Las valuaciones fiscales de los bienes inm uebles se deterioran y se
hacen desiguales o (según el término italiano famoso en la literatura
financiera) "sperequate" si no se mantienen actualizados. La
actualización no debe hacerse por simples coeficientes de multiplicación;
sino teniendo en cuenta el diferente desarrollo de las distintas zonas del
país para registrar los retrocesos y los avances relativos de las zonas y
de los prediosparticulares. Caso contrario, las valuaciones fiscales y, en
definitiva, el impuesto no serán equitativos.
714
Uno de los métodos de actualización adoptados por algunas
legislaciones consiste en modificar las valuaciones de cada predio que se
venda o se transmita por sucesión según el valor de venta o atribuido al
bien a los efectos sucesorios, inc lusive los tributos consiguientes. Es
éste un principio de doble cara. Por un lado, se sostiene que con el
transcurso del tiempo todas las propiedades se transfieren, ya por
contrato a título oneroso, ya por sucesión o donación, de ahí la
posibilidad de obtener —e n un determinado período— un revalúo
general de todas las propiedades, sin el costoso procedimiento de
revaluación por funcionarios con o sin la colaboración del propietario.
Este método no es equitativo y la defensa o justificación del mismo no es
convincente.
Mientras algunas propiedades se venden o se transmiten por
herencia, legado o donación, otras demoran años y decenios más para
ponerse al día, pero cuando ello ocurra el valor de plaza estará muy lejos
de las valuaciones actualizadas en primer término. Además, dos
propiedades actualizadas al mismo tiempo o con escasointervalo pueden
sufrir variaciones importantes en adelante por motivos de orden general o
particular.
Resumiendo, las valuaciones inm obiliarias no son perequate, si no
siguen el mismo método de ajuste y no son referidas a un mismo
momento, aun cuando se practiquen en tiempos diferentes.
Las valuaciones fiscales son, a menudo, tan defectuosas que el propio
Estado prescinde de ellas a los efectos de los impuestos diferentes
del inm obiliario, salvo contadas exc epciones.
El impuesto inm obiliario puede, en el caso de países pocos de-
sarrollados y con una administración fiscal poco eficiente, sustituir el
impuesto al patrimonio neto de las personas físicas.
La progresión en las alícuotas del impuesto inm obiliario acentúa las
desigualdades del impuesto como gravamen real. Sin embargo,
promueve las inv ersiones y la productividad como ins trumento de una
política de desarrollo que puede ser de utilidad por los inc entivos que
terminamos de exp oner.
Impuestos sobre otras manifestaciones patrimoniales

Pocas palabras más merecen los impuestos sobre la propiedad de
ciertos bienes tangibles fuera de la hipótesis del impuesto a la
propiedad inm obiliaria.
715
Los bienes que con mayor frecuencia, constituyen objeto de impuesto
son los bienes de uso personal (especialmente alhajas), muebles,
cuadros y esculturas; o del hogar, vehículos terrestres, aéreos o botes,
yates, etcétera, en sus diferentes dimensiones e importancia.
Se trata, habitualmente, de bienes cuya utilidad directa constituye
renta, según el concepto de Fisher ya recordado17 . La imposición de
estos bienes mediante un gravamen periódico es la forma más adecuada
para gravar a las rentas de goce (imputed income) o, si se prefiere es
un "Ersatz" muy aproximado a la imposición de esta forma de renta.
Nos parecen semejantes a estos impuestos sobre bienes de uso, los
gravámenes a los animales domésticos o a algunos de ellos. Por
ejemplo, los impuestos a los perros o a las cabras en villorios de
campesinos o montañeses.
A menudo esta imposición coincide con la obligatoriedad de vacunas
preventivas de ciertas enfermedades. El problema más arduo es el de
establecer si el impuesto es sólo un ins trumento para asegurar el
cumplimiento de la medida sanitaria o si ésta es el pretexto para
recaudar el impuesto.
716
CAPÍTULO II
1. CONCEPTO
La estructura del impuesto ext raordinario al patrimonio posee los
mismos caracteres del impuesto anual sobre el patrimonio neto de las
personas físicas. Se trata aquí también de un impuesto personal cuya
base imponible ha de comprender la totalidad de los bienes que
pertenecen al contribuyente o a su cónyuge y personas a cargo de aquél
(hijos menores o inc apacitados), dondequiera se hallen, menos la
totalidad de las deudas.
Como característica diferencial del impuesto ext raordinario al
patrimonio, que la doctrina y la práctica anglosajona denominan "leva del
capital" (capital levy) y en los textos de lengua española se designa
habitualmente con el nombre de "impuesto al capital",
podemos ind icar —p rincipalmente— la altura de la alícuota del
gravamen —o de las alícuotas si se adopta la progresión— que es
mucho más elevada que en el impuesto ordinario, como que éste, por su
carácter permanente en el sistema tributario, ha de tener alícuotas
moderadas, tales que puedan ser pagadas con la renta del
contribuyente, aun que ésta no provenga totalmente de los bienes que
componen el patrimonio, por ser éstos improductivos o mal exp lotados.
El impuesto ext raordinario, en cambio, tiene alícuotas más elevadas
como que se supone que representan una parte sustancial del patrimonio
que, en general pero no siempre, exc eda de la posibilidad de pagarlo
con la renta1 . De ahí la denominación de leva del capital. Esta
característica deriva del propósito de absorber por una sola vez una parte
del patrimonio, como un sacrificio para liquidar cargas ext raordinarias
derivadas, principalmente, de la participación en conflictos bélicos tanto
en países vencidos como en los vencedores.
El hecho que el impuesto al capital se proponga absorber una porción
del patrimonio de los contribuyentes, no impide que algunos de éstos
consigan pagarlo con su renta, especialmente cuando la ley
717
que ins tituye el gravamen concede modalidades de pago mediante
cuotas anuales que se ext ienden a un buen número de años.
El impuesto ext raordinario al patrimonio neto se acerca, en la
hipótesis del pago en cuotas anuales, al impuesto ordinario al patrimonio
neto.
La inc idencia del impuesto ext raordinario recae sobre los capitalistas
poseedores del patrimonio que exc eda un patrimonio no imponible,
porque el impuesto por una sola vez no altera mínimamente el equilibrio
del mercado de los productos vendidos o de los factores e ins umos
adquiridos por los contribuyentes. Sin embargo, en la hipótesis de
facilidades de pago, que distribuyen la carga sobre un buen número de
años es posible que los contribuyentes consideren cada cuota como un
costo adicional de su actividad y consigan trasladarlo hacia adelante o
hacia atrás por las partes del patrimonio que puedan afectar el mercado
de productos o el de factores e ins umos.
A diferencia del impuesto anual sobre el patrimonio neto que, según lo
vimos anteriormente2 , puede producir el efecto de la amortización del
impuesto, el impuesto ext raordinario, no siendo una carga permanente
sobre los bienes afectados no produce la disminución del valor capital de
los bienes gravados en el monto que corresponde al valor actual de
todos los impuestos futuros.
Mencionamos aquí, pero analizaremos más adelante al estudiar la
deuda pública, el famoso teorema de David Ricardo sobre la
comparación del impuestoextraordinario y el empréstito. El gran
economistainglés sostuvo, al respecto, que la emisión de un empréstito
para financiar un gastoextraordinario tiene igual presión sobre la
economía que la creación, para el mismo fin, de un
impuestoextraordinario sobre el patrimonio. La teoría de Ricardo ha sido
recogida por De Viti de Marco3y otros4. En contra se ha pronunciado, con
amplia refutación, Griziotti5y más recientemente Buchanan6.
El impuesto ext raordinario sobre el patrimonio puede resultar
fuertemente deflacionario o antiinflacionario si representa una notable
porción de todos los patrimonios (salvo los inf eriores al monto no
imponible) y su pago se concentra en un término relativamente breve. Su
destino, según las exp eriencias históricas ha sido principalmente el
rescate de la deuda pública que se había emitido durante la guerra o
después de ella para financiar los gastos bélicos o la reconstrucción
nacional después del conflicto.
718
CAPÍTULO III
EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO

DE LA ARGENTINA
1. CARÁCTER DEL IMPUESTO

El impuesto sobre el patrimonio neto se rige por la ley respectiva (t.o.
en 1977 y sus modificaciones)1 .
Esta ley en su art. 19 subraya el carácter de emergencia con que el
derecho tributario argentino suele denominar los impuestos directos con
las limitaciones que estatuye el art. 67,inc. 2º*
* N. del A.: El aut or se refiere a la Constitución de 1853, según la Constitución reformada de
1994 es art. 7 5, inc. 2 º.
Difiere este impuesto del gravamen sobre los capitales, por cuanto se
trata ahora de un impuesto personal mientras aquel es de carácter real y,
por consiguiente, el impuesto sobre el patrimonio sólo puede aplicarse a
las personas físicas y a las sucesiones ind ivisas. La ley provee sin
embargo a evitar superposiciones entre los dos gravámenes que resultan
así complementarios.
Señalamos el paralelismo entre el sistema de imposición a la renta y el
de la imposición patrimonial. Ambos están constituidos básicamente por
dos impuestos, uno personal y global a cargo de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas y otro de tipo real a cargo de las personas jurídicas,
sucesiones o empresas.
2. HECHO IMPONIBLE
La definición del hecho imponible del impuesto sobre el patrimonio
neto no se halla en el art. 1 º de la ley en forma conceptual sino según el
lenguaje de los legos referido al aspecto objetivo del patrimonio neto. Es
necesario complementarla con la norma del art. 2 º que dispone la
719
atribución del patrimonio a los sujetos pasivos, personas físicas y
sucesiones ind ivisas. En otras palabras, el cometido del art. 2 º no es
solamente el de designar a los contribuyentes mediante la atribución del
hecho imponible en su aspecto objetivo a los sujetos pasivos,
contribuyentes o responsables de la obligación de prestar el tributo,
sino —t ambién— circunscribir el concepto de patrimonio con su carácter
subjetivo, sin el cual quedaría ind efinido el propio concepto de
patrimonio.
El art. 2 º de la ley establece —a simismo— que la obligación tributaria
corresponde a las personas físicas y sucesiones ind ivisas por los bienes
situados en el país, cualquiera fuere su domicilio o radicación, tanto en la
Argentina como en el ext erior.
El párrafo 2º del mismo artículo dispone acerca del patrimonio gravado
y su atribución a los sujetos pasivos en el caso del patrimonio
perteneciente a la sociedad conyugal. En tal hipótesis, se deberá atribuir
al marido todos los bienes propios y la totalidad de los de carácter
ganancial, con las siguientes exc epciones:
a) que se trate de bienes adquiridos por la mujer con el producto del
ejercicio de su profesión, oficio, empleo, comercio o ind ustria;
b) que exi sta separación judicial de bienes;
c) que la administración de todos los bienes gananciales la tenga la
mujer en virtud de una resolución judicial.
Queda entendido, aun que la ley nada diga al respecto, que en tal
caso se atribuirán a la mujer no sólo los bienes propios, sino también la
totalidad de los gananciales.
3. EXENCIONES
El art. 4 9 de la ley, establece una lista de siete rubros de los cuales la
primera es una exe nción subjetiva mientras que todas las demás son
objetivas y se refieren a títulos públicos y privados y depósitos
en ins tituciones financieras.
4. EL HECHO IMPONIBLE EN EL UNIVERSO

El impuesto al patrimonio neto ha adoptado como criterio de
vinculación del hecho imponible con el poder fiscal de la Nación el
principio de territorialidad, porque el impuesto sobre el patrimonio está
limitado y condicionado a la exi stencia de bienes situados en el país.
720
Quedan por lo tantoexcluidos del patrimonio los bienes situados en
elextranjero, mientras están sujetos al impuesto los bienes situados en la
Argentina,auncuando el titular del patrimonio tenga su domicilio en
elexterior.
La ubicación de los bienes está establecida por cada clase de bienes y
en forma de tallada, respecto a que es lo que debe considerarse situado
en el país. En la mayoría de los casos la situación de los bienes no
ofrece problema alguno, especialmente tratándose de bienes inm uebles
o muebles registrados en el territorio del país.
Especial mención merecen algunos de los items de la disposición
legal. Por ejemplo, el inc. g ) menciona los bienes personales del
contribuyente: la situación en el país, de dichos bienes, está ligada al
domicilio o residencia del contribuyente.
Esto recuerda el aforismo latino muy empleado en el derecho tributario
de los Estados Unidos en materia de doble
imposición: "mobiliasequunturpersonam".
El inc. h ) comprende los demás bienes muebles y semovientes que
se encontraren en su territorio al 31 de diciembre de cada año, aun que
su situación no revistiera carácter permanente, siempre que por este
artículo no correspondiera otro tratamiento.
El inc. j ) se refiere a los títulos, acciones, cuotas o participaciones
sociales y otros títulos valores representativos del capital social o
equivalentes, emitidos por entes públicos o privados, cuando éstos
estuvieren domiciliados en él.
La norma referida que considera todos y cada uno de los bienes
componentes del patrimonio, debería —l ógicamente— cumplir con la
función de definir el concepto del hecho imponible en el aspecto de su
vinculación con el Poder Fiscal de la Nación; en una palabra para dar
contenido exh austivo al principio de territorialidad. La ley —s in
embargo— no lo ha creído así y en el art. 8 º enumera los bienes que
deben considerarse situados en el ext erior con carácter permanente. Por
consiguiente, los dos arts. 3 º y 8º se complementan.
A la enumeración mencionada, corresponde en el art. 9 º una lista de
deudas que la ley considera situadas en el país.
Se consideran deudas en el país, las garantizadas por derechos
reales sobre bienes situados en él y las demás deudas cuando el deudor
esté domiciliado o radicado en el país.
Conviene recordar que normas análogas rigen con respecto al
impuesto a las ganancias y que estas disposiciones propias del régimen
tributario de fuente int erna se conjugan algunas veces corroborándolas y
721
algunas otras con dirección opuesta, a las cláusulas de los convenios
para evitar la doble imposición.
5. EL HECHO IMPONIBLE EN EL TIEMPO

De conformidad con el art. 1º de la ley el impuesto sobre el patrimonio
en su connotación temporal debe considerarse como un
tributoinstantáneo porque asume como hecho imponible laexistencia del
patrimonio y su magnitud o valor monetario al 31 de diciembre de cada
año.
Es importante esta definición de la ubicación del hecho imponible en el
tiempo, para otro propósito, el de establecer la duración de su vigencia.
Hemos visto accidentalmente al comienzo de esta materia que el
impuesto al patrimonio está establecido por el término de diez períodos
fiscales a partir del 31 de diciembre de 1975inclusive.
La norma mencionada contiene en sí misma la oposición al
carácterinstantáneo de este gravamen. En efecto, durante el término de
su vigencia el impuesto se aplicará sobre el patrimonio neto al 31 de
diciembre de cada año. Ello atribuye al impuesto el carácter periódico.
6. BASE IMPONIBLE. VALUACIÓN DE LOS BIENES. LIQUIDACIÓN DEL GRAVAMEN

La base imponible de este impuesto es el patrimonio neto y se
entiende por tal la diferencia entre el valor de los bienes computables y el
importe de las deudas en el país.
Esta definición contenida en el art. 5ºexige para su comprensión y
aplicación concreta la definición de los siguientes conceptos:
a) Valuación de los bienes;
b) Bienes computables y no computables;
c) Bienes situados en elexterior con carácter permanente;
d) Deudas en el país;
e) Prorrateo de las deudas.
Los conceptos de losincs. c) y d) han sidoexaminados en los puntos
anteriores. Corresponde en cambioexaminar los problemas de losincs.
a), b) y e).
a) Los bienes del activo se deben valuar en la forma y según los
criterios que establece el art. 6º. Éste establece las pautas de valuación
para cada clase de bienes.
Nos remitimos al texto de la prolija disposición legal.
722
b) El art. 7º de la ley define los conceptos de los bienes computables y
no computables (naturalmente uno de los dos resulta porexclusión) a
este efecto declara no computable los bienesexentos del gravamen (art.
4º) y los bienes situados con carácter permanente en elexterior.
e) El prorrateo de las deudas sólo se aplica, según lo establece el art.
10 de la ley, cuandoexistan bienes no computables. Por lo tanto, no hay
prorrateo si los bienes fueran íntegramente computables, en cuyo caso
se restarían las deudas del importe total de aquéllos. Siexistieran bienes
no computables, las deudas deberán prorratearse en función de los
importes de los bienes computables y no computables. Dispone la norma
que a los efectos de este prorrateo no se considerará, dentro de los
bienes no computables a los situados con carácter permanente en
elexterior.
Todo esto es relativamente fácil de entender, pero lo que nos
parece ine xplicable es la definición del art. 7 º que comprende en el inc.
b ) a los bienes situados permanentemente en el ext erior a cuyo efecto
el art. 8 º contiene una larga lista de bienes con ese carácter, para poder
liquidar el impuesto y en el momento decisivo no comprende entre el
activo no computable a los bienes situados en el ext erior.
Culmina el art. 1 0 definiendo como patrimonio neto a la diferencia
entre el valor de los bienes computables y la proporción de las deudas
atribuibles a los mismos.
El art. 1 1 dispone que para obtener el patrimonio neto sujeto a
impuesto deberá deducirse del patrimonio neto determinado según la
norma del artículo anterior el impuesto a las ganancias devengado por el
período fiscal al que corresponde la liquidación del presente gravamen.
El impuesto no alcanza a las personas de exi stencia visible
domiciliadas en el país y las sucesiones ind ivisas, cuyo patrimonio neto
sujeto a impuesto sea igual o inf erior al importe que establece el art. 1 2
por cada año, ind exable según la resolución general 2387.
Debe observarse que los importes referidos en el párrafo anterior no
son montos no imponibles que deban deducirse del patrimonio neto de
todos los contribuyentes, sino un patrimonio mínimo que exc luye del
alcance del impuesto aquellos contribuyentes cuyo patrimonio no sea
mayor del importe mínimo.
El impuesto se determinará aplicando al patrimonio neto sujeto a
impuesto la escala progresiva contenida en el art. 1 3 de la ley. También
esta escala es ind exable.
723
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO AL CAPITAL DE LAS EMPRESAS
1. CONCEPTO
En la estructura del sistema tributario de diferentes países ha figurado,
muchas veces, al lado del impuesto al patrimonio neto de las personas
físicas, o sin él, un impuesto al patrimonio neto de las empresas o
sociedades1.
Existe cierta simetría, en los casos en que se presenta este último
acompañando al impuesto patrimonial de las personas físicas, con lo que
se verifica en muchos sistemas tributarios de la actualidad en el campo
del impuesto a la renta, esto es, la presencia al lado del impuesto
personal a la renta de las personas físicas, del impuesto a la renta de las
sociedades de capital, a vecesextendido hasta comprender cualquier
sociedad y empresa unipersonal.
Las razones que impulsan a la creación del impuesto al patrimonio
neto de las empresas pueden ser diferentes. A veces este gravamen se
concibe como sustitutivo de los impuestos sucesorios2; a veces, como
sustitutivo de los impuestos sobre las transferencias de bienes a título
oneroso3 ; en otros casos como impuesto transitorio o, si se prefiere,
como adelanto del impuesto personal al patrimonio neto de las personas
físicas4 o en sustitución de éste5 , con referencia al valor de las acciones
o cuotas de propiedad de los accionistas, socios o dueños de las
empresas. Cuando se trata de un adelanto, la ley establece que el
impuesto sobre el patrimonio neto de la empresa se considerará como un
pago a cuenta del impuesto personal al patrimonio neto.
En cambio, cuando hay sustitución, el impuesto personal exi me a los
accionistas, socios o dueños de las acciones o cuotas de las empresas,
por la parte de sus patrimonios constituida por éstas.
Cabe, en primer término, refutar la función sustitutiva que se asigna al
impuesto al patrimonio neto de empresas. Lo único que se sustituye —
p or lo menos cuantitativamente— es el ing reso al fisco del monto de lo
recaudado por un impuesto en lugar del otro.
724
Pero en cuanto a estructura, sujeto gravado, hechos y bases
imponibles, función de medio de financiación de los gastos públicos,
equidad, inc idencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto
de redistribución, estímulo para las inv ersiones, ins trumento de
estabilización y promoción del desarrollo económico, no hay sustitución
funcional.
2. ESTRUCTURA TÉCNICA
El impuesto al patrimonio neto de las empresas está estructurado,
donde exi ste, como un impuesto anual, normalmente con moderada
alícuota proporcional. Grava el patrimonio neto resultante de la operación
de restar de la suma de los valores del activo total —s alvo exe nciones
y exc lusiones— el total de las deudas hacia terceros o, si exi sten en el
activo bienes exe ntos o exc luidos, la parte del pasivo proporcional al
activo gravado respecto del activo total. Los valores de los bienes del
activo normalmente son los costos históricos. En casos de hiperinflación,
se dispone en alguna legislación, por ejemplo la argentina, la revaluación
de los bienes para evitar la erosión de la base imponible y la
discriminación en perjuicio de las empresas nuevas, cuyos activos tienen
valores monetarios más elevados que los de las empresas viejas.
Traslación
Como gasto anual sobre el capital de la empresa, el impuesto
representa una erogación que constituye los bienes y servicios y que
puede trasladarse mediante el mecanismo de los precios. Un obstáculo,
no muy significativo, para la realización del proceso de traslación, puede
ser representado por la limitación de este impuesto al solo ámbito de las
sociedades de capital. En efecto, cuando se dé este supuesto, es posible
que los capitales se alejen de esa forma de inv ersión para adoptar otras
formas de empresa que no lleven la carga del impuesto al patrimonio
neto. Sin embargo, cuando las sociedades de capital tienen el liderazgo
de un ramo de actividad, sean monopolistas o int egren un grupo
competitivo imperfecto, la traslación de este gravamen no parece
725
dudosa. En cambio, lo contrario ocurre con el impuesto al patrimonio neto
de las personas físicas.
También la eficacia del impuesto con respecto a los caracteres del
sistema tributario es antitética a la del gravamen patrimonial personal.
Este confiere al sistema un carácter progresivo o contribuye a disminuir
su carácter regresivo; no así el impuesto al patrimonio neto de las
empresas, que posee una eficacia regresiva ind udable.
Si exa minamos el caso de la función asignada al impuesto de
adelanto o pago a cuenta del impuesto personal al patrimonio neto de las
personas físicas, ello nada quita a la verdad de la diferente inc idencia de
aquél con respecto a éste. Es errónea la postura de quien sostiene que
cuando no se le reconociera el carácter transitorio de pago a cuenta del
impuesto personal se verificaría una doble imposición6 .
Pero es igualmente erróneo pensar que el cómputo del impuesto al
patrimonio neto de la empresa como pago a cuenta del impuesto
personal, cancela la inc idencia distinta del gravamen a la empresa
respecto del impuesto personal. En otras palabras, el impuesto
recaudado a nivel de empresa sufre su proceso de traslación a través de
los precios y tendrá su inc idencia sobre los consumidores de los
productos vendidos o sobre los proveedores de ins umos y factores.
Podrá tener también, en los supuestos de falta de traslación, los efectos
de amortización o de remoción, si se dan las condiciones para la
verificación de tales efectos. Todo ello podrá acontecer en forma
totalmente ind ependiente del hecho que el impuesto pagado por la
empresa sea tenido en cuenta o no, para la determinación del impuesto
al patrimonio neto a nivel personal.
La conclusión que todo ello nos sugiere es que el impuesto al
patrimonio neto de las sociedades de capital o, más en general, de las
empresas, no es sustitutivo parcialmente del impuesto personal al
patrimonio neto de las personas físicas, cualquiera fuera la vinculación
que el legislador establezca entre los dos gravámenes.
Tampoco es sustitutivo de los impuestos sucesorios, como lo veremos
al tratar dichos impuestos7 ; ni del impuesto a la transmisión de bienes a
título oneroso del cual también se hablará más adelante8 .Efectos sobre
las inv ersiones
El impuesto al patrimonio neto de las empresas constituye un factor de
desaliento de las inv ersiones, especialmente en épocas de depresión.
Lo contrario acontece en épocas de aug e económico, en que este
impuesto no constituye un freno a la exp ansión, pues la traslación del
gravamen es facilitada por el movimiento ascendente de los precios y
el aum ento del medio circulante.
726
Particularmente gravoso es el impuesto para las empresas que
se ini cian y las marginales.
La exi stencia de un impuesto anual sobre el patrimonio neto de las
empresas desalienta las inv ersiones productivas y la compra de
acciones; los ahorros se dirigirán preferentemente hacia la adquisición
de inm uebles o hacia los préstamos, por no estar gravados. En este
aspecto este impuesto tiene efectos opuestos a los del gravamen al
patrimonio neto a las personas físicas.
El impuesto al patrimonio neto de las empresas no contribuye a
redistribuir el ing reso. Por el contrario, la razón de su creación en
algunos países, esto es, el fin de sustituir los impuestos sucesorios o el
impuesto al patrimonio neto de las personas físicas y, además, su
trasladabilidad, son caracteres en pugna con los efectos redistributivos
de los impuestos que se pretende sustituir.
No es tampoco un ins trumento apto para una política fiscal de
estabilización. En efecto, el desaliento de las inv ersiones en épocas de
depresión, la discriminación en favor de las empresas viejas, con valores
históricos de los bienes que componen sus activos y en contra de las
empresas nuevas cuyos activos adquiridos más recientemente reflejan
valores más actualizados, no favorecen la política fiscal de recuperación
económica y de logro de la plena ocupación. En época de aug e
económico, la trasladabilidad del impuesto por la tendencia ascendente
de los precios, prueba su ine ficacia en una política de estabilización.
En el exa men de la idoneidad de este gravamen como ins trumento
de una política fiscal para el desarrollo, concluimos que, amén de su
aporte —q ue puede ser significativo— para financiar inv ersiones o
gastos en general del sector público, que constituyen muchas veces
eficaces medios para promover el desarrollo, como en otros casos de
imposición patrimonial, el impuesto al patrimonio neto de las empresas
puede inc entivar las medidas que adopten los contribuyentes para
racionalizar e inc rementar la productividad mejorando sus rendimientos.
Por otro lado, sin embargo, los efectos ya anotados de desaliento de
las inv ersiones y de la adquisición de acciones y el trato discriminatorio
en perjuicio de las empresas nuevas son causas para que no sea
aconsejable este impuesto en la política fiscal para el desarrollo
económico.
727
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES

DE LA ARGENTINA
1. LA IMPOSICIÓN PATRIMONIAL
En el ordenamiento fiscal argentino se conoce el impuesto sobre los
capitales desde el año 1952 cuando la ley 1 4.060 aprobó un impuesto
denominado "sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de
bienes" el que se mantuvo con pocas modificaciones hasta el año 1973.
Dicho antecedente es puramente técnico ya que la función de aquel
impuesto en el sistema tributario nacional era muy diferente del rol que
corresponde al tributo que nos ocupa.
En la actualidad, el sistema tributario argentino comprende al lado de
la imposición sobre la renta a través de los impuestos a las ganancias y
sobre los beneficios eventuales, la imposición patrimonial con dos
impuestos: uno sobre los capitales de las sociedades de cualquier tipo y
demás entidades civiles y comerciales y el otro sobre el patrimonio neto
de las personas físicas y sucesiones ind ivisas cualquiera fuere el lugar
de su domicilio o radicación, sea en el país o en el ext ranjero.
La actual imposición sobre el patrimonio no nace del antecedente del
impuesto sustitutivo, sino más bien de los estudios y recomendaciones
de la conferencia promovida por el programa conjunto de tributación de
la C.E.P.A.L., O.E.A. y B.I.D. sobre política tributaria celebrada en Santiago
de Chile en el año 1962, en el que se conoció un trabajo encomendado
por dicho Programa al aut or de este libro y publicado con el título
"Impuesto sobre el patrimonio y las sucesiones y donaciones" y los
comentarios e int ervenciones orales de los participantes en dicha
conferencia. Sus conclusiones están referidas por la mesa directiva de
las tres entidades que propiciaron esa Conferencia en las páginas 834 y
835 de la edición oficial respectiva.
728
2. HECHO IMPONIBLE DEL IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES
El hecho imponible del impuesto sobre los capitales1 , consiste en la
titularidad de los capitales resultantes de los balances anuales,
confeccionados de acuerdo con las disposiciones de la ley respectiva
que cierren entre el 30 de abril de 1976 y el 31 de diciembre de 1985,
ambas fechas, inc lusive.
Esta definición que reproduce casi literalmente la norma del art. 1 º de
la ley, se int egra necesariamente con la atribución a los sujetos pasivos
de conformidad con lo dispuesto en el art. 2 º. Es éste un carácter que el
impuesto sobre los capitales hereda del impuesto sustitutivo ya
recordado, esto es, reunir el elemento objetivo del capital con el elemento
subjetivo, de que dicho capital pertenezca a sociedades o empresas.
En el art. 2 º se enumeran los sujetos pasivos del impuesto en la forma
siguiente:
a) Las sociedades domiciliadas en el país, inc luyendo las
cooperativas de cualquier naturaleza desde la fecha del acto fundacional
o de celebración del respectivo contrato, según corresponda;
b) Las asociaciones civiles y fundaciones domiciliadas en el país
desde la fecha a que se refiere el inc. a ) precedente;
c) Las empresas o exp lotaciones unipersonales ubicadas en el país
pertenecientes a personas domiciliadas en el mismo. Están
comprendidas en este inc iso tanto las empresas o exp lotaciones
unipersonales que desarrollen actividades de producción o
comercialización de bienes con fines de especulación o lucro, como
aquellas de prestación de servicios con igual finalidad, sean éstos
técnicos, científicos o profesionales.
(...) Las entidades y organismos a que se refiere el art. 1 º de la ley
2 2.016, no comprendidos en los inc isos precedentes, en cuanto no
corresponda otro tratamiento impositivo en virtud de lo establecido por el
art. 6 º de dicha ley (este inc iso ha sido int ercalado por la ley 2 2.438)
d) Los establecimientos estables domiciliados o, en su caso, ubicados
en el país para el o en virtud de desarrollo de actividades
comerciales, ind ustrias, agrícolas, ganaderas, forestales, mineras o
cualesquiera otras, con fines de especulación o lucro, de producción de
bienes o de prestación de servicios, que pertenezcan a personas
de exi stencia visible o ideal, domiciliadas en el ext erior o a patrimonios
de afectación, exp lotaciones o empresas unipersonales ubicados en
el ext erior.
El segundo párrafo delinc. d) define el concepto de establecimiento
estable a los fines de esta ley, sin perjuicio que en el párrafo siguiente
729
ofrezca doce ejemplos para reforzar el concepto general del párrafo
anterior.
La definición de los establecimientos estables según el párrafo
segundo es la siguiente:
"Son establecimientos estables a los fines de esta ley, los lugares fijos
de negocios en los cuales una persona de exi stencia visible o ideal, un
patrimonio de afectación o una exp lotación o empresa unipersonal de-
sarrolle, total o parcialmente, su actividad".
Los últimos dos párrafos del art. 2 º se ocupan de establecer lo que se
entiende que no constituye un establecimiento estable.
3. EXENCIONES
Las exe nciones del impuesto sobre los capitales están comprendidas
en una larga lista en el art. 3 º de la ley. La mayor parte de ellas
consisten en desgravaciones para determinados bienes o exc lusiones
del impuesto por tratarse de bienes sujetos a otros gravámenes o bien
por motivos de política fiscal. En otros casos se trata de
verdaderas exe nciones.
El inc. e ) del art. 3 º ext iende a este impuesto las exe nciones
establecidas en los inc s. e), f), g) y m) del art. 2 0 de la ley de impuesto a
las ganancias, siempre que se cumplan los requisitos que la misma
norma establece. En otros inc isos se condiciona la exe nción para los
capitales de cualquier tipo de empresa o exp lotación en la proporción en
que los mismos pertenezcan a entidades exe ntas de este impuesto.
Elinc. i) establece laexención del capital imponible cuando el impuesto
determinado sobre el mismo resulte igual oinferior a $a 1.455.900.- Esta
suma esindexable.
4. ASPECTO ESPACIAL O ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL IMPUESTO

La ley adopta para este impuesto el principio de territorialidad, como
criterio de vinculación del hecho imponible con el poder fiscal de la
Nación.
Como se sabe, el principio de territorialidad es el que la República
Argentina ha sostenido y defendido con ahínco en todos los
fueros int ernacionales.
730
El legislador ha aplicado el principio de territorialidad, al establecer
que los bienes que constituyen el activo gravado por el impuesto, deben
estar radicados o ubicados en el país.
En los arts. 6 º y 7º de la ley se encuentran normas específicas, para
determinar la ubicación de los bienes en el país o en el ext erior.
El art. 6 º divide los bienes en computables y no computables. A
continuación dispone que no serán computables los bienes exe ntos y los
situados permanentemente en el ext ranjero.
A su vez, el art. 7 º dispone que se considerarán como bienes situados
con carácter permanente en el ext erior los enumerados en los
nueve inc isos que lo int egran.
Igual cometido cumple el art. 8 º respecto al pasivo.
El art. 9 º establece el cálculo del capital mediante el prorrateo del
pasivo2 .
5. EL HECHO IMPONIBLE EN EL TIEMPO

El art. 1 º de la ley delimita el impuesto sobre los capitales en el
tiempo, aplicándolo sobre los diez balances anuales que cierren entre el
30 de abril de 1976 y el 31 de diciembre de 1985, ambas
fechas inc lusive, lo que significa que el impuesto tendrá vigencia desde
el 30 de abril de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1985, o sea, por diez
años y toma como base los balances anuales de diez ejercicios. Esta
limitación obedece a la norma constitucional del art. 6 7, inc. 2 º* por la
cual este impuesto considerado como directo sólo puede aplicarse por la
Nación por tiempo determinado.
La referencia a los balances anuales para la imputación no solamente
cumple con esta finalidad sino preanuncia las bases para la
determinación cuantitativa de la obligación tributaria.
El impuesto sobre los capitales justifica así su nombre, por
establecerse sobre los capitales resultantes de los balances anuales.
El gravamen que nos ocupa es un impuesto ins tantáneo por
establecerlo así el art. 4 º de la ley: "el capital surgirá de la diferencia
entre el activo y pasivo al fin del ejercicio, de acuerdo con las normas de
valuación y de determinación que se establecen en la presente ley".
A pesar del carácter ins tantáneo del hecho imponible, porque se
determina el capital según la fecha de cierre del balance, estamos ante
un impuesto periódico porque se repite anualmente por diez años.
La determinación del ins tante en el que nace el hecho imponible fijado
en la fecha de cierre del ejercicio es una herencia del impuesto sustitutivo
731
que —a su vez— había heredado muchos de sus aspectos del impuesto
a los beneficios ext raordinarios pero que, justamente en el aspecto
temporal, se había alejado de su antecesor.
En efecto, mientras el impuesto a los beneficios ext raordinarios
consideraba el capital al comienzo del ejercicio y lo ajustaba según las
variaciones a las que estaba sujeto durante el ejercicio mismo, por
ejemplo, por aum entos o disminuciones de capital, saldos activos o
pasivos de las cuentas personales de los socios o dueños y el promedio
anual de la utilidad, del ejercicio, el impuesto sustitutivo creado por la ley
1 4.060 abandonó la fecha de ini ciación del ejercicio de su impuesto-
madre y adoptó la fecha de cierre. También desapareció el ajuste anual
del capital a través de los cambios de los elementos componentes del
activo del balance3 .
El art. 1 8 del decreto reglamentario de la ley de impuesto sobre
capitales reproduce una norma contenida ya en las normas del impuesto
sustitutivo, según la cual se podrán tener en cuenta las variaciones de los
capitales operadas durante el ejercicio, cuando hicieran presumir un
propósito de evasión del tributo. En tal caso la DGI podrá disponer que
dichas variaciones se proporcionen en función del tiempo transcurrido
desde que se operen estos hechos hasta el fin del ejercicio y
se aum enten o disminuyan —c onsecuentemente— los capitales
establecidos de acuerdo con las normas legales y reglamentarias.
6. BASE IMPONIBLE
Para determinar la base imponible, el art. 5 º de la ley dispone, que los
bienes del activo deben valuarse según las normas legales
reglamentarias para cada clase de bienes4 .
7. RUBROS NO CONSIDERADOS COMO ACTIVO O PASIVO

El art. 1 0 dispone la exc lusión del cómputo de activo o pasivo de
ciertos valores o bienes que no deben inf luir sobre el valor global del
patrimonio empresarial.
En primer término, no se considerarán como activo las pérdidas ni los
saldos pendientes de int egración de los accionistas. Tampoco se
considerarán como activo o pasivo, respectivamente los saldos deudores
o acreedores del dueño o socios, exc epto que dichos saldos provengan
732
de operaciones efectuadas con la sociedad en condiciones similares a
las que pudieren pactarse entre partes ind ependientes.
El segundo párrafo del art. 1 0 establece que no se computarán como
pasivo las deudas originadas en contratos regidos por la Ley de
Transferencia de Tecnología, cuando las mismas no se ajusten a las
previsiones de dicha ley.
Las empresas locales de capital ext ranjero tendrán por activo o
pasivo, respectivamente, los saldos deudores o acreedores de la cuenta
de la casa matriz, del dueño, de la cofilial, de la cosucursal o de la
persona física o jurídica domiciliada en el ext ranjero que directa
o ind irectamente las controle, cuando tales saldos tengan origen en
actos jurídicos que puedan reputarse como celebrados entre
partes ind ependientes, en razón que sus prestaciones y condiciones se
ajustan a las prácticas normales del mercado entre
entes ind ependientes.
Cuando las deudas se originen en situaciones previstas en el párrafo
siguiente, se reputarán como pasivo en la medida que se cumplan las
siguientes condiciones.
Las deudas originadas en préstamos y las originadas en contratos
regidos por la Ley de Transferencia de Tecnología, deberán ajustarse,
respectivamente, a las normas del inc. 1 º del art. 20 de la ley 2 1.382 o a
las que establezca la Ley de Transferencia de Tecnología.
Se entiende por empresa local de capitalextranjero a aquella que
revista tal carácter según lo dispuesto en elinc. 3º del art. 2º de laley
21.382.
8. CAPITAL IMPONIBLE. DEDUCCIONES

Para obtener el capital imponible según provee el art. 1 1 de la ley,
deberán deducirse del capital los siguientes conceptos:
a) Los honorarios de los miembros del directorio, consejo de vigilancia
y sindicatura de las sociedades anónimas domiciliados en el país y en el
caso de sociedades de responsabilidad limitada, en comandita simple y
por acciones, un importe por cada uno de los socios administradores
igual al que corresponda considerar según lo ind icado en el inc. h ) del
art. 80 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones).
b) Las habilitaciones y gratificaciones al personal pagadas o puestas a
disposición dentro del plazo establecido para la presentación de la
declaración jurada del impuesto a las ganancias.
733
c) El impuesto a las ganancias del ejercicio en el caso de entidades
que fueren contribuyentes de este gravamen.
Cuando se tratara de los demás sujetos pasivos de este impuesto se
admitirá la deducción que resulte de aplicar a las utilidades impositivas
del ejercicio, la alícuota a la que están gravadas las ganancias de las
entidades que fueren contribuyentes del aludido impuesto.
El impuesto sobre los capitales no es deducible a fin de determinar el
capital imponible. Así lo establece el art. 1 2 de la ley. Si no lo hubiera
dicho exp resamente, tampoco hubiera sido deducible por no estar
comprendida entre las deducciones enumeradas taxativamente en el art.
1 1. La tasa de impuesto está fijada por el art. 1 3 de la ley, en el 1,5%
del capital imponible, tal como ello está definido en el art. 1 1.
734
CAPÍTULOVI
No obstante que los actuales impuestos a la transmisión gratuita de

bienes tengan antecedentes muy antiguos eninstituciones tributarias de
la historia, como por ejemplo lavicesima hereditatumcreada por el
emperador Augusto en los albores del primer siglo de la era cristiana, las
formas actuales se remontan a poco tiempo atrás, tal vez doscientos
años,grosso modo.
1. TIPOS DEL GRAVAMEN
Impuesto al acervo sucesorio total

En la actualidad se conocen dos tipos básicos de impuestos a la
transmisión gratuita de bienes.
El sistema en que el impuesto grava la totalidad del acervo sucesorio
neto, esto es, un gravamen que abarca la totalidad de los bienes dejados
por el causante a su muerte, menos las deudas queexistieran a esa
fecha. Este sistema se vio completado, allí donde se lo ha adoptado, por
un impuesto a las donaciones efectuadas en vida por el mismo causante,
como medio para evitar que se eludiera el impuesto sucesoriomortis
causamediante liberalidades entre vivos.
El justificativo racional de este impuesto, atento a su prescindencia del
enriquecimiento de cada heredero, donatario y legatario, se lo ha
encontrado por dos caminos distintos y divergentes: el primero es el
beneficio que el Estado brinda a los sujetos a quienes favorece la
sucesión, cualquiera fuere su título o sea como heredero, legatario o
donatarios por la protección prestada por el ordenamiento jurídico a la
transmisión patrimonial ya por causa de muerte, ya por acto entre vivos;
el segundo, es la capacidad contributiva del propio causante en su
manifestación póstuma de riqueza acumulada en vida que puede o no
haber sido objeto de gravamen durante su transcurso. Ninguna de estas
justificaciones nos parecen atinadas. El hecho que este tipo de impuesto
735
pre scinda del número de beneficiarios de la sucesión, de su título —
u niversal o particular— como también del monto de la asignación a cada
sucesor, no quita asidero a la verdad jurídica y fáctica que la obligación
nace solamente por la muerte del causante—abstracción hecha, de
momento, del caso de las donaciones— y está impuesta a dichos
sucesores porexpresa y clara disposición legal o por la atribución a esos
sujetos implícita en la estructura de lainstitución.
En cuanto al beneficio de la protección jurídica de la sucesión, es un
justificativo demasiado genérico que, en nuestra opinión, no es
fundamento característico de este impuesto, ya que lo es también del tipo
de impuesto sobre cada hijuela, donación o legado queexaminaremos
dentro de poco.
El impuesto al acervo global del causante es un impuesto de tipo real,
que prescinde de la cuota hereditaria o de la liberalidad a cada sucesor y,
como tal, corresponde a la capacidad contributiva de los beneficiarios en
forma imperfecta como todos los impuestos reales, pero legítima
constitucionalmente y efectiva económicamente a cargo de los
beneficiarios como obligación de ellos, no por sucesión, sino por
atribución en fuerza de ley.
El impuesto de este tipo, en casi todos los países donde se lo ha
adoptado—Reino Unido, Alemania, Estados Unidos, Italia por untiempo1,
etc.—, tiene escala progresiva, la que a paridad de tramos y alícuotas,
resulta mucho más gravosa que la que caracteriza el impuesto sobre
cada hijuela, legado o donación, por la división de la base imponible
entre todos los derechohabientes.
Impuesto a las hijuelas

El segundo tipo de impuesto sucesorio grava el enriquecimiento de
cada heredero, legatario y donatario, producido por herencia, legado o
donación.
También este impuesto es generalmente progresivo con escalas más
moderadas que el anterior. La progresión de las alícuotas es función
directa del monto de cada asignaciónindividual eindirecta del grado de
parentesco.
En efecto, el impuesto crece, a paridad de monto imponible, a medida
que la sucesión se verifique—indiferentemente que la sucesión sea
testamentaria oab intestato— entre parientes de grado cada vez más
alejado hasta culminar con los parientes de grado más lejano, que son
736
equiparados aextraños y con éstos, gravados con el máximo que
estable zca la ley.
Se suele decir que estos impuestos, cuyo origen, por lo menos en las
formas actuales en la mayoría de los países latinos o europeos
occidentales, se halla en los impuestos a la transferencia de bienes, son
personales. Sin embargo, a pesar de algún rasgo de personalidad, por la
referencia a la parte del haber sucesorio que le toca a cada heredero,
legatario o donatario, para que estos impuestos fueran personales
debería tenerse en cuenta la riqueza (renta o patrimonio) del
contribuyente. También acentuaría la personalidad del impuesto la
adopción de la propuesta famosa mundialmente del profesor italiano
Eugenio Rignano2 .
La clasificación de los impuestos sucesorios oscila entre el grupo de
los impuestos que gravan el patrimonio en el momento de la muerte del
causante —e n el caso de las donaciones en vida en el momento en que
se verifican estos actos— y los impuestos a la renta, si se acepta el
concepto amplio de renta según la teoría del inc remento patrimonial,
propiciada por Von Schanz, Haig, Simons, Griziotti, Musgrave y muchos
otros. También debe mencionarse la conversión de los impuestos
sucesorios en un impuesto sobre la renta corriente según Kaldor3 .
Veremos pronto, sin embargo, que dicha conversión puede o no
corresponder a los hechos reales.
2. NATURALEZA DEL TRIBUTO

Por otro lado, se sostiene, acaso por el origen de los impuestos
sucesorios actuales, su pertenencia al grupo de impuestos sobre la
transferencia de bienes, con el justificativo de la protección que el Estado
presta a los mismos con el ordenamiento jurídico. Ya criticamos esta
doctrina con relación al impuesto sobre el acervo patrimonial total de la
sucesión. Con mayor razón dicha doctrina es ins uficiente con respecto al
impuesto sobre las hijuelas hereditarias, los legados y las donaciones. La
estructura de este impuesto demuestra que lo que el legislador pretende
gravar no es el acto de la transmisión sino la consecuencia de ella, esto
es el inc remento patrimonial de herederos, legatarios o donatarios.
Doctrinariamente, este aum ento patrimonial puede int egrar el contenido
de la renta, según la tesis sostenida principalmente por Simons4 .
Grávese por separado o juntamente con los restantes componentes de la
renta su naturaleza de enriquecimiento patrimonial es ind iscutible. Como
tal puede ser considerado como posible objeto del impuesto a la renta o
737
como objeto de un impuesto al patrimonio transferido mortis causa o por
acto inter vivos.
Una de las razones de la peculiaridad del enriquecimiento de los
herederos, legatarios y donatarios como consecuencia de una
transmisión gratuita de bienes, consiste en la doctrina sustentada por
Adolf Wagner5 según la cual el impuesto no es propiamente tal o si lo es
debe ser considerado en el contexto del régimen sucesorio establecido
en la ley civil. Se ins cribe, pues, en la tendencia ini cialmente
representada por Bentham y John Stuart Mill6 .
Ahora bien, la imposición a las herencias, legados y donaciones, no
tiene buena estampa en los países capitalistas aun que, posiblemente,
las esperanzas y la confianza que los socialistas reformistas reponen en
ella son exc esivas. No hay pruebas históricas de la modificación del
sistema económico por la vía del impuesto sucesorio y pensamos que si
fuera cierta la eficacia del impuesto en tal sentido ya habría desaparecido
del ordenamiento fiscal de dichos países, que seguramente no quisieran
cobijar en su seno una víbora tan venenosa. Sería una paradoja que el
impuesto, en una economía fundada en la propiedad privada de los
medios de producción y su transmisión hereditaria, fuera la puerta
de ing reso para la eliminación legal de esas bases ins titucionales.
3. LOS IMPUESTOS A LA HERENCIA Y A LA RENTA

La imposición del haber sucesorio por separado de la renta global se
debe a varias causas, una de las cuales y tal vez no la de menor
importancia es el concepto más restringido de renta que prevaleció,
durante muchos decenios de vida de los impuestos a los réditos, esto es,
el concepto de la teoría de las fuentes7 , respecto del cual el
enriquecimiento por herencia, legado o donación es capital y, por
ende, ext raño al concepto de renta acogido por el legislador. Este
concepto sobrevivió —y en cierto modo sobrevive aún— a pesar de la
evolución del concepto en el ordenamiento tributario de muchos
países, inc lusive los más reacios al cambio como Gran Bretaña —
aun después del nacimiento del Personal Income Tax norteamericano—
por utilización de la facultad conferida al gobierno federal por la
Enmienda XVI en la Constitución y la adopción de un concepto muy
amplio de la renta gravada, según la int erpretación doctrinaria y
jurisprudencial, cuando ya estaban vigentes desde muchos años atrás
los impuestos sucesorios en ambas formas. Posiblemente, ciñéndonos al
ejemplo norteamericano, se debe atribuir la separación de las herencias,
738
legados y donaciones de la renta imponible también a la circunstancia
que en ese país el impuesto sucesorio federal sigue el sistema del
gravamen global al patrimonio relicto, que seguramente no se amolda a
la int egración con el impuesto a la renta, salvo concebirlo, por
racionalización a posteriori como un impuesto final a la renta capitalizada
del causante.
Además de esta razón exi sten otras de mayor o menor peso que
contribuyen a mantener separado el impuesto sucesorio del impuesto a
la renta8 , una de las cuales lo es sin duda la tradición histórica que, a su
vez, no se funda en una decisión caprichosa, sino que refleja una
conciencia común de la equidad del impuesto y de su idoneidad para
cumplir con los objetivos políticos que adopta el legislador.
En efecto, el impuesto al enriquecimiento por vía de herencia, legado
o donación tiene la rara virtud de no ser trasladable, por lo menos en el
modo o con el mecanismo que conocemos, esto es, a través de la
modificación de los precios en los mercados de productos y de factores,
como pronto lo veremos9 . Los contribuyentes percutidos son también
los inc ididos, sean ellos herederos, legatarios o donatarios. Además y
precisamente por esta razón, dichos fenómenos de inc remento del
patrimonio evidencian una capacidad contributiva propia y peculiar de los
sujetos gravados, que está constituida —e n la mayoría de los casos—
por una súbita modificación de su nivel patrimonial, sin que ello modifique
los equilibrios del mercado. Aparte de su justificación controvertida, el
impuesto global al patrimonio dejado por el causante, es también una
carga sobre los derechohabientes, cuyo fundamento puede asimilarse al
de los demás impuestos sucesorios, a pesar de la apariencia y de los
argumentos justificativos que se inv ocan.
Otro objetivo que se pretende lograr con los impuestos sucesorios y
que no es común con los del impuesto a la renta, es la fragmentación de
los patrimonios o, visto de otro ángulo, la lucha contra las grandes
concentraciones de riqueza especialmente inm obiliarias y empresarias.
Las ins tituciones del derecho privado referentes a las sucesiones en
los estados modernos favorecen el fraccionamiento de las
concentraciones de riqueza y de poder. Baste recordar, en tal sentido, la
eliminación del mayorazgo y de los fideicomisos, a fin que las
subdivisiones de los patrimonios se operen aut omáticamente entre los
llamados a suceder por la ley y la voluntad del causante. Los impuestos
sucesorios refuerzan esa tendencia.
Como reacción de la posición ind ividualista que propicia una
concepción más absoluta del derecho de propiedad y de defensa de la
transmisión hereditaria, se deben mencionar varias medidas legales tanto
739
del derecho privado como del derecho tributario que se orientan hacia
una posición opuesta. Mencionamos a este respecto la transformación
del patrimonio del causante en capital accionario de las sociedades de
capital, con lo cual se tiende a lograr una doble ventaja: a) la emisión de
acciones al portador puede facilitar su transmisión brevimanu y,
consecuentemente, la ocultación de ese rubro a los efectos fiscales b) se
evita el desmembramiento del patrimonio del causante, sin perjuicio de
las subdivisiones deseadas y logradas por el mismo al constituir con su
aporte el capital de la sociedad o de las sociedades. Teniendo éstas una
vida ind ependiente de las personas físicas que la constituyen, se
consigue de esta manera mantener ina lterada la unidad del patrimonio
familiar.
Un segundo ins tituto del derecho privado destinado a mantener
la int egridad de los patrimonios, consiste en favorecer la ind ivisión
hereditaria por voluntad testamentaria o por acuerdos entre los
sucesores10 .
Puede mencionarse también como ins tituto jurídico contrario a la
subdivisión de los patrimonios, aun que limitado a un bien material
determinado y con destinatarios o personas de fortunas relativamente
modestas, las disposiciones de la ley civil que crean el régimen del "bien
de familia".
Finalmente, contrasta con el efecto de parcelamiento del patrimonio
como consecuencia del impuesto sucesorio, la sustitución de éste por el
régimen del impuesto al patrimonio neto de las sociedades de capital o,
más en general, de las empresas de sociedades de personas o
unipersonales11.
Este impuesto sustitutivo tiene en común con los impuestos
sucesorios acaso, tan sólo su carácter de impuesto medido según una
sustancia patrimonial. Sin embargo, son distintos los sujetos que la
ley ins tituye como contribuyentes de derecho y lo son también los que
por el mecanismo operativo de este impuesto y el de los impuestos
sucesorios serán contribuyentes de hecho. En efecto, en el impuesto
sustitutivo, son contribuyentes de derecho las sociedades de capital o de
otra forma o el dueño de las empresas; mientras que en los impuestos
sucesorios lo son los beneficiarios de las herencias, legados o
donaciones. La inc idencia del impuesto sustitutivo es sobre los
compradores de los productos vendidos por la empresa o sobre los
740
proveedores de los ins umos y factores de la producción, si el impuesto
se traslada hacia adelante o hacia atrás, respectivamente.
También pueden verificarse los efectos de amortización y de remoción
en forma alternativa12 .
Por el contrario, los impuestos sucesorios no son susceptibles de
traslación a través de los precios, por no gravar fenómenos de cambio, o
sea, por estar ind efectiblemente fuera de la economía del mercado.
En otras palabras, si se considera el fenómeno de la traslación como
un proceso que se produce a través del mecanismo de los precios,
parece evidente la conclusión que los impuestos a las sucesiones y
donaciones no se trasladan, o sea, los pagan efectivamente los
beneficiarios13 cualquiera que fuere la forma del impuesto.
Se discute, sin embargo, si el sacrificio o la carga del impuesto recae
sobre el beneficiario o sobre el causante. Si se decide por el causante,
no será, sin embargo, por un fenómeno de traslación ni de inc idencia,
sino por el posible esfuerzo del causante para "remover" la carga del
impuesto futuro. El término remover debe ser int erpretado como término
técnico, según lo exp uesto anteriormente14 .
A pesar de la doctrina de Kaldor15 que mide la carga sobre la renta del
causante por el impuesto sucesorio, creemos imposible dar a la cuestión
planteada una respuesta unívoca.
La exi stencia de un impuesto a las sucesiones y donaciones siendo
conocida, actuará sobre algunos hombres previsores y con fuertes
afectos familiares especialmente hacia su descendencia —n o sólo hijos
sino también nietos y bisnietos— en el sentido de estimular su espíritu de
ahorro a fin de dejar a los herederos un mayor capital neto, después de
pagado el impuesto.
En otros hombres la exi stencia del gravamen puede tener el efecto
contrario e ind ucirlos a consumir o derrochar la riqueza acumulada y
evitar un ahorro ulterior, antes que dejar al Estado una porción tan
importante del patrimonio.
Debe también admitirse que habrá otros sujetos que ignorando
la exi stencia del impuesto o conociéndola muy someramente o
confiando en los cambios futuros de la legislación, no alterarán por ella
sus hábitos de consumo, ahorro e inv ersión, asumiendo con fatalismo
las consecuencias previsibles del impuesto sobre el patrimonio que
dejarán mortiscausa.
Si prescindimos de consideraciones psicológicas y subjetivas y
tenemos en cuenta que muchos ahorros y acumulación de riqueza,
compuesta de inv ersiones productivas, no dependen, en la sociedad
actual y en su estructura económica, de las decisiones ind ividuales,
741
podemos llegar a la conclusión que la exi stencia del impuesto sucesorio
no tendrá un efecto sustancial en la creación futura de ahorros.
No parece dudoso, en cuanto a la fuente con que se paga el impuesto
sucesorio que si éste supera el monto de la renta del patrimonio;
transmitido en el año o en el período en que debe efectuarse el pago, el
contribuyente, si no posee además una renta de trabajo en cantidad
suficiente para pagar el impuesto sucesorio después de cubiertos los
gastos ind ispensables para la subsistencia propia y del grupo familiar a
su cargo, deberá sacrificar una parte del patrimonio mismo.
La teoría de aquellos aut ores que sostienen que, en tal caso, será
sacrificado el patrimonio ind ividual, pero no el patrimonio nacional,
porque las ventas de algunos bienes constituye una simple transferencia
a otros sujetos que deben tener ahorros disponibles para adquirirlos
omite considerar que, en definitiva, estos ahorros podrían crear nuevo
capital, o sea, nuevas inv ersiones en lugar de ser utilizadas para la
adquisición de bienes ya exi stentes.
Estas razones conducen a la conclusión que la recaudación del
impuesto sucesorio, en sí, puede afectar el patrimonio nacional, al
impedir la reposición de los bienes ins trumentales o su aum ento con los
ahorros disponibles que, por la vía del impuesto, son distraídos de esos
destinos.
Pero también debe mantenerse como cierta la conclusión del Colwin
Report16 16 compartida por casi todos los aut ores, que —e n definitiva—
dependerá de la dirección del gasto público, que se compense o no ese
efecto del impuesto sucesorio.
Es oportuno recordar, sobre este tema, la opinión de Keynes de que,
en determinadas circunstancias, aun si el gobierno no
efectúa inv ersiones con el producto de la recaudación del impuesto
sucesorio, el gasto público correspondiente y el impuesto mismo al
estimular consumos pueden —e n definitiva— promover
nuevas inv ersiones y la formación de capital.
En la economía moderna el ahorro y la formación de capital se
deben —e n gran parte— a las decisiones de las empresas,
especialmente de las sociedades de capital. La circunstancia que un
grande accionista, aun que fuera el poseedor del paquete mayoritario de
la sociedad o sus herederos, estén sujetos al impuesto sucesorio, no
puede alterar en forma sustancial esas decisiones, que muchas veces
están en manos de ejecutivos desvinculados de las consideraciones de
los accionistas respecto de sus problemas patrimoniales.
El pago del impuesto no afecta a la empresa misma, salvo en los
casos de empresas pequeñas o medianas de carácter unipersonal o de
742
sociedades de personas, a las que pueden agregarse las sociedades de
capital familiares o de grupos restringidos que son, en realidad, meras
formas jurídicas de empresas pertenecientes a una familia o a un grupo
limitado.
La inc idencia del gravamen en el caso de patrimonios que consistan
en acciones o cuotas de empresas, puede causar la venta de una parte
de la inv ersión total del causante. La posibilidad práctica de esta venta
está en relación con el grado de realizabilidad de las acciones o cuotas.
Si se trata de acciones cotizadas en Bolsa y de amplio mercado, el pago
del impuesto sucesorio dará como resultado una venta de acciones y una
disminución de la concentración de éstas en pocas manos si el causante
poseía un paquete mayoritario o muy importante; pero puede también
producirse el resultado opuesto si la compra de dichas acciones es
efectuada por un grupo o un accionista que con ellas adquiere la mayoría
o, por lo menos, una preponderancia en el capital social.Si las acciones
no son cotizadas o si se trata de sociedades de personas o de empresas
unipersonales o de sociedades de capital asimilables a las de personas,
la enajenación puede ser difícil y hasta es concebible la necesidad de
disolver la empresa, a menos que el impuesto no sea muy elevado y su
forma de pago contemple adecuadamente las circunstancias del caso17 .
También en el caso en que la sucesión consiste en bienes inm uebles
el pago del impuesto sucesorio puede exi gir la venta de todo o parte de
los bienes mencionados, sean ellos urbanos o rurales. Esta posibilidad
es tanto mayor cuanto más inf ructífera sea la propiedad.
Estos efectos de la inc idencia del impuesto sucesorio pueden tener
como ulterior consecuencia la ruptura de la posesión dinástica de las
empresas y de las propiedades inm uebles18 . Esto puede significar la
transferencia de las empresas o las propiedades de manos más
conservadoras a nuevos empresarios más dinámicos e inn ovadores.
Aunque esto no puede considerarse como un hecho seguro, sino sólo
posible o, tal vez, probable, es importante subrayar esta posibilidad con
respecto a la redistribución de la riqueza y el crecimiento económico,
tanto en los países desarrollados como en otros subdesarrollados o en
vías de desarrollo.
En general, la resistencia política que las clases dominantes oponen a
la aplicación de los impuestos sucesorios, se basa en el pretexto que
éstos destruyen el capital y afectan la estructura productiva del país. Se
debe, en nuestra opinión, aceptar más bien la idea contraria. En efecto,
la permanencia dinástica de la propiedad inm obiliaria y de las empresas
conspiran contra el desarrollo económico. El impuesto en sí no destruye
el capital, salvo que el Estado derroche los ing resos obtenidos o los
743
emplee en gastos de consumo suntuarios o socialmente inú tiles. Lo que
el impuesto sucesorio puede destruir, en ciertos casos, es la
permanencia a través de las generaciones de las fortunas familiares. La
oposición de las clases dominantes tiene en mira esto y no el fantasma
de la destrucción del capital.
Para encubrir la hostilidad contra estos impuestos se magnifican las
dificultades de recaudación, los inc onvenientes para las pequeñas y
medianas empresas, las evasiones que se producen y el
relativamente exi guo ing reso fiscal. Entre los remedios sugeridos y
adoptados —o casionalmente— por las fuerzas políticas dominantes
para evitar los efectos de los impuestos sucesorios, figura el impuesto al
patrimonio neto de las sociedades de capital, ampliado a veces a toda
otra forma de empresa y aun a las empresas unipersonales19 .
Si el impuesto "sustitutivo" por falta de traslación inc ide a las
empresas, constituye un obstáculo a la formación de ahorros y a
su exp ansión y, en épocas de declinación de los negocios, empeora la
situación de las empresas. Sin embargo, más importante aún en la
evaluación negativa de tal tipo de gravamen, es que evita la
redistribución de la riqueza, la fragmentación de los acervos
patrimoniales y la posible transferencia a nuevas manos emprendedoras.
Volviendo a los impuestos sucesorios y sus efectos, diremos que, a la
vez que dichos gravámenes pueden provocar la subdivisión y
fragmentación de los grandes paquetes accionarios o de grandes
propiedades inm obiliarias, cuando aquéllos afecten a los dueños de
empresas pequeñas o medianas, la venta de las empresas para proveer
al pago de los impuestos puede provocar el efecto opuesto de una
concentración de empresas por las fusiones o absorciones que pueden
verificarse como consecuencia de dicha venta.
No deben descuidarse, entre los posibles efectos del impuesto
sucesorio, las consecuencias de ciertas exe nciones habituales en la
mayoría de los países.
Por ejemplo, la exe nción de los títulos públicos puede favorecer esta
forma de inv ersión, en lugar de otras más arriesgadas y sujetas al
impuesto sucesorio, aun cuando éstas sean de mayor rendimiento.
También la exe nción de la vivienda propia puede provocar una
preferencia para la inv ersión de los ahorros en la construcción o
adquisición de ese bien, en lugar de otras de carácter productivo.
Finalmente, advertimos la posibilidad que la exe nción de las sumas
pagadas a los beneficiarios de los seguros de vida y de los seguros
mixtos contra los riesgos de muerte o sobrevivencia, que en muchas
legislaciones fiscales no se consideran comprendidas en el alcance de
744
los impuestos sucesorios por el principio de derecho privado de que el
derecho de los beneficiarios no es parte del haber transmitido, sino el
fruto de un contrato a favor de terceros condicionado a la verificación del
siniestro, tienda a dirigir los ahorros hacia las compañías de seguros o
entidades públicas que tengan a su cargo estas ramas asegurativas.
Por la forma característica de las inv ersiones de las compañías de
seguros —p or razones estrictamente técnicas— en inm uebles, títulos
de la deuda pública o préstamos hipotecarios, principalmente, la
consecuencia del encauzamiento de los ahorros por la exe nción
mencionada de las sumas pagadas por las compañías de seguros u
otras entidades que desarrollen actividades de seguros (entidades
públicas, mutuales o cooperativas) será una mayor cantidad
de inv ersiones en los bienes ind icados, en lugar de inv ersiones en
empresas.
El cotejo del impuesto sucesorio con el impuesto a la renta, teniendo
en cuenta los efectos esbozados arriba, nos permite concluir que el
primero, aun que sea inf erior al segundo por equidad, universalidad,
rendimiento y flexibilidad, lo supera en cuanto no obstaculiza las
actividades, la formación del ahorro y las inv ersiones. Si bien es cierto
que el impuesto sucesorio puede absorber ahorros ya formados, no
afecta sustancialmente la formación de nuevos ahorros. Hay que agregar
que aquel efecto negativo puede ser compensado por la dirección del
gasto público hacia otras inv ersiones o aun hacia gastos corrientes para
el funcionamiento de servicios fundamentales de inf raestructura
humana, tales como educación y salud pública o esenciales para la
economía general del país como vialidad (mantenimiento), transporte y
comunicaciones.
El impuesto sucesorio puede constituir un medio para gravar, aun que
sea tardíamente, réditos y ganancias de capital que hayan escapado, por
razones de exe nción legal o por evasión a los impuestos específicos en
el momento en que dichos réditos o ganancias se produjeron.
En particular, si la política fiscal ha aconsejado —e n su oportunidad—
medidas de inc entivación a través de la exe nción de las rentas
ahorradas y reinvertidas, el impuesto sucesorio recupera para los fines
públicos la imposición omitida. Esto no neutraliza ni anula el beneficio de
las exe nciones20 .
5. LOS IMPUESTOS SUCESORIOS Y LA POLÍTICA FISCAL
745
Procederemos ahora a una evaluación de los impuestos sucesorios, a
la luz de los distintos objetivos de la política fiscal, tanto desde el punto
de vista de las finanzas clásicas como de las finanzas modernas.
Recaudación de ing resos

En lo que respecta al objetivo primordial de suministrar recursos para
la cobertura de los gastos públicos, el impuesto sucesorio puede,
teóricamente y según fáciles comprobaciones estadísticas, producir
importantes ing resos al erario público.
En la práctica conspira contra ese objetivo la complicación técnica de
la recaudación por la necesidad de proceder a valuar todos los bienes
que constituyen el patrimonio transmitido y por las grandes
oportunidades de evasión. En muchos países de organización federal, en
los que el impuesto sucesorio pertenece a los Estados locales, estas
dificultades son inc rementadas por la falta de coordinación y asistencia
técnica y colaboración administrativa entre los organismos recaudadores.
En particular, la evasión se produce con respecto a los bienes
muebles, dinero líquido y, principalmente, valores mobiliarios o títulos-
valores. Sin embargo, las dificultades técnicas para evitar la evasión,
según nuestra exp eriencia directa e inf ormación de otros aut ores
respecto a diferentes países, han sido exa geradas y más bien tomadas
como pretexto para debilitar el impuesto sucesorio y sustituirlo por otros
gravámenes, como los llamados "sustitutivos" sobre el capital de las
empresas que son, tal vez, de mayor rendimiento fiscal, pero tienen
efectos distintos que los del impuesto sucesorio, careciendo, en cambio,
de los efectos de éste, especialmente los vinculados con la progresividad
y la redistribución.
Equidad tributaria
Tanto el impuesto sobre el acervo global como los que gravan las
asignaciones a herederos, legatarios o donatarios satisfacen
las exi gencias de la equidad y justicia tributaria según las valoraciones
predominantes.
El primero suele ser justificado por el beneficio de la protección que el
Estado presta a las transmisiones de riqueza, según la doctrina
especialmente sostenida por las cortes de justicia de los Estados Unidos,
receptada —a menudo— por los tribunales latinoamericanos. Sin
746
embargo, no faltan las consideraciones de capacidad contributiva si se
acepta que este impuesto es una imposición final y póstuma del
patrimonio del causante, formado —e n cierta medida— por rentas que
no tributaron en vida o como complemento definitivo del gravamen a los
réditos y a las ganancias de capital.
Los impuestos sobre las hijuelas hereditarias, los legados y las
donaciones, con sus escalas progresivas de acuerdo al monto y al
parentesco, reflejan el principio de la capacidad contributiva por el
enriquecimiento del beneficiario. Ello es más evidente si se piensa que
este enriquecimiento es, sustancialmente, una renta del beneficiario cuya
imposición por separado deriva de ciertas características peculiares que
ya hemos expuesto21 pero sin hacerle perder su naturaleza.
Estos impuestos son susceptibles de perfeccionamiento, si se adecua
la progresión, teniendo en cuenta el patrimonio propio del heredero. Ello
resulta prácticamente más realizable si exi ste en el sistema tributario del
país considerado, un impuesto al patrimonio neto de las personas físicas
o bien, si las declaraciones tributarias del impuesto a la renta tienen
como anexo una declaración patrimonial detallada y con referencia a la
situación al final del ejercicio y al final del ejercicio anterior22 . Desde el
punto de vista de la equidad se puede poner a consideración la
propuesta, cargada de exp losivo, a pesar de su aparente moderación y
reformismo, del profesor Rignano, que aboga por someter a un impuesto
mayor que la alícuota normal, con tendencia a la confiscación, la porción
de la herencia que el causante hubiera heredado a su vez, quedando
limitada la aplicación de la alícuota normal para la otra parte, fruto de la
actividad y acumulación propia del causante23 .
Progresividad
No hace falta el uso de estadísticas sobre la distribución de los
patrimonios para poder afirmar la progresividad de los impuestos
sucesorios respecto a la renta de los distintos niveles de los
contribuyentes, cualquiera fuera la forma adoptada para dichos
impuestos. También puede apreciarse su contribución para hacer
progresivo todo el sistema tributario, siempre que la aplicación concreta
sea eficaz y las tasas del impuesto sean significativas.
Sin embargo, las dificultades técnicas ya apuntadas, las evasiones y la
resistencia política atenúan fuertemente la progresividad, puesto que el
monto total de los impuestos sucesorios tiene poca significación al lado
del monto total de la recaudación impositiva24 .
747
La progresión puede ser acentuada si se establecen exe nciones para
pequeñas herencias y si la escala progresiva se ext iende hasta alcanzar
tasas marginales elevadas para las asignaciones más altas25 .
Como ya vimos, la progresión puede ser articulada en relación con la
riqueza del beneficiario antes de la herencia.
Laexención de las acciones de las sociedades de capital y de las
cuotas de los socios de empresas constituidas bajo otra forma comercial,
o las empresas unipersonales, para someter dichas sociedades o
empresas a un impuesto anual sobre su patrimonio neto, denominado en
algún tiempo y lugar impuesto "sustitutivo"26o más propiamente
"impuesto al capital" o "al patrimonio neto de las sociedades y
empresas", contribuye a neutralizar la progresividad del impuesto en sí y
del sistema tributario o—aun— a hacerlo regresivo, ya que
especialmente en países poco desarrollados puede suponerse que la
tenencia de acciones se concentra más particularmente en manos de los
poseedores de grandes patrimonios.
Distribución de ing resos

El carácter redistributivo del impuesto sucesorio aparece claramente,
si se tiene en cuenta su progresión, aun que debe mantenerse la
salvedad que dicho carácter puede realizarse cabalmente sólo teniendo
en cuenta la dirección del gasto público27 .
Constituye, en nuestra opinión, un efecto redistributivo el aliciente
creado por el impuesto sucesorio, para la fragmentación de las
riquezas inm obiliarias y empresariales por la posible necesidad de los
contribuyentes de enajenar parte de las propiedades raíces o de los
paquetes accionarios, respectivamente.
Creemos que es éste uno de los motivos fundamentales por los que
en algunos países el impuesto sucesorio es hostigado por las fuerzas
políticas dominantes, las que se oponen, por este medio, a la ruptura de
la continuidad dinástica en la propiedad de la tierra, en las grandes
empresas y en las profesiones altamente lucrativas y, posiblemente, en
el poder político.
Desarrollo y coyuntura económicos

Desde este punto de vista coyuntural, los impuestos sucesorios
pueden tener efectos negativos en épocas de depresión, por la
748
necesidad de la venta de las propiedades inm uebles o de las
participaciones en empresas en momentos de precios decrecientes y de
falta de inc entivos para inv ertir. Sin embargo, puede disminuir también,
en esa coyuntura, la necesidad de la venta de esos bienes por
la exi stencia de fondos líquidos no inv ertidos, que es mayor en esas
circunstancias.
Estas consideraciones deben ser complementadas con el cotejo de los
efectos que otros impuestos producirían en iguales circunstancias. Desde
este punto de vista se puede afirmar que el efecto deflacionario de los
impuestos sucesorios es mucho menor que el de otros impuestos, por
ejemplo, a las ventas o a los consumos.
En épocas de prosperidad y de pleno empleo con peligro de inf lación,
los impuestos sucesorios no constituyen medios adecuados para
disminuir el poder de compra de los consumidores, por cuanto
la inc idencia de dichos impuestos recae —p rincipalmente— sobre
contribuyentes con alta propensión marginal a ahorrar, especialmente si
hay exe nción para las sucesiones de monto reducido.
La función de los impuestos sucesorios en la política fiscal para el de-
sarrollo económico y social puede analizarse teniendo como base y
punto de partida la reafirmación que dichos impuestos no son
necesariamente poco significativos.
Por lo contrario, ellos pueden tener una recaudacióninteresante
suministrando al Fiscoingresos importantes que pueden ser utilizados en
gastos útiles para el desarrollo por la acción del sector público mismo.
Recordamos nuevamente el ejemplo de la afectación especial de los
impuestos sucesorios de la Argentina para costear la enseñanza primaria
la que, sin duda, representa una buena utilización para fines de de-
sarrollo. Existen—forzoso es reconocerlo— dificultades técnicas y vías
de evasión, pero éstas no soninsalvables, siempre que no prevalezca
lainfluencia de fuerzas políticas empeñadas en debilitar o eliminar los
impuestos sucesorios.
Con respecto a la evaluación del papel de los impuestos sucesorios en
una política fiscal orientada hacia el desarrollo económico por la acción
del sector privado, reiteramos los efectos de esos impuestos sobre los
ahorros, la formación del capital y los inc entivos, como también la
redistribución de la riqueza y la desconcentración de ésta.
Si comparamos los efectos de los impuestos sucesorios con los de
otros gravámenes, podemos afirmar que aquellos constituyen un menor
freno a las inv ersiones y a la formación de capital que el impuesto a la
renta y los impuestos que gravan las empresas.
749
También mencionamos como ins trumento útil en una política de de-
sarrollo económico la posible venta de las participaciones en empresas y
propiedad raíz, motivada por la necesidad de financiar el pago de los
impuestos sucesorios, que se conjuga con las posibles liquidaciones del
acervo patrimonial para la partición entre los derechohabientes de la
sucesión. Ello tiende a facilitar el acceso de nuevas fuerzas
emprendedoras y a abaratar tierra y empresas para quienes posean los
ahorros suficientes para su adquisición con fines productivos.
Efectos productivistas
Podría suponerse que los impuestos sucesorios no tienen en sí
mismos el efecto productivista, característico del impuesto anual al
patrimonio neto y del impuesto a la tierra28 . Pero tampoco
debe exc luirse que la mera exi stencia del impuesto constituya un
estímulo para la utilización productiva del patrimonio o de la propiedad en
vista de la carga impositiva que, en un momento aún no determinado los
herederos deberán soportar. Este efecto productivista puede ejercerse
tanto sobre el causante como sobre los propios herederos,
especialmente si éstos gozan de ciertas facilidades para el pago del
gravamen. Este efecto es alternativo con el ya ind icado de la venta de
los bienes de la sucesión.
Como solo efecto de su presencia, el impuesto sucesorio estimula,
además, las actividades productivas de los presuntos herederos de
fortunas, porque disminuye su exp ectativa de inc remento patrimonial
por sucesión29 .
Este efecto particular, de importancia para el desarrollo económico,
podría ser aum entado si se adoptara la propuesta de Rignano.
El efecto negativo sobre las pequeñas y medianas empresas puede
ser eliminado parcialmente, si el impuesto es moderado para los
pequeños patrimonios y se conceden facilidades de pago.
El efecto de favorecer las fusiones y las cesiones parciales de
empresas familiares a terceros ext raños al núcleo de la familia no debe
ser considerado siempre como negativo para una política de desarrollo
económico. Por el contrario, muy a menudo la tendencia a no int roducir
capitales ext raños en las empresas familiares puede frenar
su exp ansión e impedir que adquieran dimensiones económicas
óptimas.
750
Desde este punto de vista, los impuestos sucesorios, al favorecer la
cesión de participaciones y la fusión de empresas, pueden ser factores
positivos de desarrollo.
En muchos países subdesarrollados y también en otros con mayor
grado de crecimiento económico, exi ste una alta propensión al consumo
que se revela especialmente en la compra y mantenimiento de bienes de
uso de lujo, tales como aut omóviles, yates, lanchas a motor, caballos de
silla, casas veraniegas o para fin de semana con parques o jardines,
piscinas, etcétera. Ya hemos señalado la eficacia que puede tener la
imposición progresiva sobre estos bienes. Como ya dijimos al tratar los
impuestos al patrimonio neto, creemos que también los impuestos
sucesorios pueden cumplir función útil en beneficio del desarrollo
económico al frenar esta propensión al consumo y encauzar los ahorros
hacia inv ersiones productivas.
751
PARTE IX
LA IMPOSICIÓN AL GASTO
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO AL GASTO
1. CONCEPTO
El nombre dado por suautor Nicolás Kaldor es—eninglés—
Expenditure Taxque nos parece bien traducido—literalmente— al
castellano como loindicamos en el epígrafe.
Sin embargo, por lo menos en español, el término gasto no es
suficientemente preciso para resumir y destacar,inequívocamente, la
materia gravada y para distinguirla de la de los otros impuestos. En
particular, no parece muy clara la diferencia de los impuestos generales a
las ventas que, desde el punto de vista de los compradores constituyen
también—literalmente— un impuesto al gasto.
Con todo, ésta es sólo una cuestión de etiqueta colocada como medio
de identificación de primeraintención, del impuesto proyectado cuya
significación ha de surgir no del nombre sino de las normas que definen
el hecho imponible y demás elementos del impuesto.
Digamos, para disipar cualquier confusión que nuestrointroito pudiera
originar, que ni suautor ni la criatura tienen como propósito establecer
una nueva forma de impuesto general sobre las ventas o un
complemento de éste y, eventualmente, tampoco de los impuestos
selectivos a los consumos.
752
2. OBJETIVOS DEL TRIBUTO
El proyecto de Kaldor tiene otros propósitos.
Apoyándose en laexpresión de Hobbes respecto a que la imposición
deberá orientarse en la dirección de gravar a los contribuyentes por los
que ellos sustraen a la sociedad antes que gravarlos por lo que ellos
aportan, construye un impuesto que ha de reemplazar los impuestos
personales sobre la rentaindividual y se funda en lainnegable
manifestación de capacidad contributiva que el gasto total de las
personas físicas pone en evidencia. Este impuesto sustituirá al impuesto
a larenta, con el cual comparte las características de la personalidad, ya
que grava el conjunto de riqueza, en su manifestación del gasto o sea de
la salida de su patrimonio por cualquier razón que fuere; reconoce las
deducciones por monto no imponible y cargas de familia y admite—sin
esfuerzo— la aplicación de alícuotas progresivas. Además, por la
naturaleza de impuesto al gasto,excluye de la materia gravada el ahorro
tanto para atesoramiento como parainversiones o para consumos
futuros. Confluye, pues, la teoría de este impuesto en las corrientes de
losautores que propugnan laexención de lo ahorrado (J. S. Mill, I. Fisher
y Luigi Einaudi y muchos otros) por razones de principio en este caso:
principio de igualdad—opor definición— (I. Fisher)excluyente de lo que
no constituye renta por no suministrar a su titular utilidad directa, como
los bienes de consumo, esto es, el ahorro, de aquellos que abogan por
laexención de los ahorros por razones totalmente distintas a las
anteriores citadas—aunque también éstas no dejan de fortalecer su tesis
con los argumentos y los efectos esperados de dichaexención— como el
propósito deincentivar la formación del capital y por suintermedio el de-
sarrollo económico del país.
La técnica del impuesto no es compleja. Se trata de sumar
lasexistencias de dinero al principio del año con todas las cobranzas
durante el año tanto por las partidas corrientes que consisten en salarios,
beneficios,intereses, dividendos, etcétera, como por partidas de capital
(ingresos por deudas contraídas o por préstamos acordados
precedentemente y por ventas de bienes patrimoniales). Deberían
deducirse: el monto de todas lasexistencias de dinero al fin del año y los
pagos de capital (extinción de préstamos recibidos, concesión de
préstamos, compra de bienesinstrumentales). El saldo, previas algunas
correcciones (detracciones personales, amortizaciones), constituye el
gasto imponible, al que se gravará con alícuotas progresivas.
Frente a esta someraexposición, es necesario formular algunas
reflexiones.
753
3. ASPECTOS TÉCNICOS
En primer término, en el aspecto formal, es claro que el fin de definir el
gasto imponible se logra, en la propuesta de Kaldor, por una
comparación del activo líquido al comienzo y a final del año, acreciendo
al primero con losingresos corrientes y los de capital y el segundo con los
pagos de capital. Lo que queda como diferencia entre el primero y el
segundo es lo gastado no porinversiones o desembolsos de capital sino
para consumo, pudiendo originarse este gasto deingresos corrientes que
representan réditos como también del desahorro neto del período fiscal.
Al comentar la propuesta de Kaldor, Cosciani1concluye: "Se trata,
p ues, de un verdadero impuesto directo sobre el gasto". Pensamos que
el adjetivo directo en la frase citada es un lapsus calami, puesto que
el aut or citado, señala en el texto el carácter personal del impuesto al
gasto, lo que implica, si se acepta la clasificación de impuestos directos
e ind irectos, fundada en las manifestaciones inm ediatas o mediatas de
la capacidad contributiva, que el impuesto es personal aun que ind irecto.
En una apreciación de conjunto, la propuesta de Kaldor significa una
fuerte contribución a la labor creadora de los gobiernos porque amplía el
campo de acción de los impuestos personales, restringida
tradicionalmente en los moldes de la imposición sobre la renta y sobre el
patrimonio, agregando un impuesto personal al gasto. Se personifica el
impuesto a los consumos por un camino y con resultados totalmente
distintos del impuesto general a las ventas.
También merece aprobación la idea conductora que surge del
concepto de Hobbes arriba citado y que debe int erpretarse como
la exp resión de un criterio de valor, respecto de la equidad de gravar lo
que cada uno sustrae de la riqueza común y no lo que le aporta.
4. CRÍTICAS AL GRAVAMEN
En las críticas del impuesto al gasto se mencionan los supuestos
fracasos en la India y en Ceilán. Sin embargo, éstos sólo estuvieron en
vigor en forma muy débil y por muy poco tiempo, sin mencionar las
diferencias entre dichos impuestos y el modelo de Kaldor. Por
consiguiente, no se pueden sacar conclusiones firmes de
esos exp erimentos.
Otras críticas se refieren a la difícil administración de un impuesto
como el del gasto, por el desconocimiento por parte de los funcionarios
754
del mecanismo de este nuevo ins trumento. Claro está que la
administración no puede estar familiarizada con un impuesto nuevo no
sólo en el sistema tributario del país que lo adopta, sino en sus
caracteres esenciales. Pero se nos ocurre que se trata de un problema
originado por el miedo de lo nuevo y no rutinario. De todos modos para
familiarizarse con él hay que establecerlo y administrarlo con la
diligencia —c uanto menos— del buen pater familias.
Due2 enumeró diversas objeciones, dentro de las
cuales exa minaremos las siguientes:
a) Además de los problemas propios del sistema del impuesto a la
renta, el gravamen al gasto agregaría el de la determinación precisa de
los ahorros netos del período. No alcanzamos a ver la dificultad
conceptual de ese cálculo, sobre todo si se tiene en cuenta que,
tratándose de un impuesto sobre lo consumido, es de int erés primordial
del contribuyente probar la magnitud de su ahorro y las formas de éste.
b) Los gastos de compra de bienes de consumo duradero deben
computarse entre los gastos imponibles, pero ello crea un problema
análogo al que conocemos en el impuesto a la renta por la inc lusión de
los beneficios de capital, atento a la escala progresiva. Es éste un
problema con el cual todos estamos familiarizados y de todos modos
puede tener de antemano la solución legal o reglamentaria pertinente.
c) Pueden surgirinconvenientes y tentativas de evasión fiscal en la
delimitación de los gastos de consumoindividual o de la familia y
lasinversiones y los gastos deexplotación de las empresas de propiedad
del contribuyente.
Este problema constituye una alerta para que la administración no se
deje engañar por las maniobras de los contribuyentes. A pesar de todo,
éstos no son tan lobos y los funcionarios fiscales no son tan corderitos.
Otras observaciones no merecen detener mayormente la atención de
los lectores. Pero sí es importante la formulada por Due, que no
constituye un descubrimiento de este aut or sino una llamada de atención
muy atinada y es que el impuesto al gasto, a pesar de las atenuaciones
de la escala para los contribuyentes de escasos gastos por su ubicación
en los peldaños más bajos de la escala de ing resos y de la aplicación de
montos no imponibles, cargas de familia, eventualmente gastos de
educación de los hijos y gastos de salud, tiende a ser regresivo: de ahí la
necesidad de aplicar una alícuota progresiva, para compensar o inv ertir
dicha tendencia. Además, se debe subrayar la fuente de presión
deflacionista de este gravamen, ventajosa como medio de contrarrestar
la inf lación pero contraproducente en épocas de depresión o de recesión
económica.
755
La inc idencia del impuesto no dejará de ser regresiva o por lo menos
mucho menos progresiva que la del impuesto a la renta, ya que una
escala progresiva del impuesto al gasto permite la no imposición de los
ahorros que, en los contribuyentes de más elevados ing resos
constituyen la mayor parte de su renta. Deberán ser muy elevadas las
alícuotas marginales para acercarse a una progresividad con respecto a
la renta de esos contribuyentes. De no mediar traslación o remoción, el
impuesto debe pagarse necesariamente con fondos sustraídos de la
parte ahorrada, de los ing resos totales, ya que la parte consumida está
definitivamente fuera del patrimonio del contribuyente. Esta aparente
paradoja deja de exi stir si los contribuyentes ante la anunciación del
impuesto reajustan las proporciones de ing resos gastados y ahorrados,
disminuyendo los primeros. Con ello se logra una disminución del
impuesto y del gasto, aun que el primero —f ormalmente—
deba ext raerse de lo ahorrado. Pese a todo no está resuelto, en forma
concluyente, el problema de la inc idencia. Puede el impuesto, en
definitiva, ocasionar un menor gasto como también un menor ahorro. Las
proporciones de esos reajustes dependerán, principalmente, de las
propensiones marginales a consumir y a ahorrar de los contribuyentes
ubicados en los escalones más altos de ing resos.
756
PARTE X
LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
CAPÍTULO I
IMPUESTOS PARTICULARES SOBRE LOS CONSUMOS
1. LA IMPOSICIÓN A LOS CONSUMOS

No es nuestro propósito el deexponer la historia de los impuestos
sobre consumos particulares, o—como también se dice— selectivos.
Baste recordar que abandonada la senda del cameralismo que
propiciaba una "accisa general" como gabela al consumointerno de la
cual deberían estarexcluidos los artículos de primera necesidad porque
afectaban a los sectores más pobres de la población poniendo en peligro
su subsistencia, la doctrina se vuelca hacia la imposición de artículos
particularmente aptos para suministraringresos importantes para las
arcas fiscales.
De ahí el origen de los impuestos sobre consumos selectivos o
particulares, contrapuestos a la accisa general1 . Atento, al carácter
selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos por su
rendimiento fiscal amén de la equidad de su imposición por ser artículos
de lujo o, por lo menos, prescindibles, el papel de impuesto general
destinado a acompañar dichos impuestos queda asignado hoy al
impuesto a las ventas, concebido como impuesto general a los
consumos, inc lusive en su última forma de "impuesto al valor agregado".
De estos últimos hablaremos más adelante2 .
757
En cuanto a la selección de los artículos idóneos para la imposición
particular de su consumo, subraya Schmolders que el rendimiento fiscal
es el móvil verdadero de su adopción, mientras que el carácter de lujo o
simplemente prescindible de los bienes en cuestión, sirve para su
justificación moral y la demostración del consentimiento de los
consumidores que, con sólo abstenerse de adquirirlos, quedan exe ntos
del gravamen. Este argumento se remonta a Smith, según loexpusimos
ya en otro lugar3.La definición de los impuestos al consumo encuentra
una primera dificultad con respecto a su objeto y a su propósito, los que
no siempre se corresponden. El propósito de los impuestos al consumo
como se lo encuentraexpresado a menudo en las propias leyes
impositivas o en lasexposiciones de motivos, consiste en gravar la
demanda de bienes de consumo por los propios consumidores finales.
Cuando el legislador adopta como método técnico para alcanzar ese
propósito, el de crear un impuesto a la producción o a la fabricación de
los artículos seleccionados, lo hace con la premisa implícita que los
contribuyentes percutidos trasladen el impuesto hastaincidir sobre los
consumidores. Este propósito puede ser fortalecido por disposiciones
legales que obliguen o, por lo menos,induzcan a los contribuyentes de
derecho a trasladar hacia el consumidor la carga del impuesto.
Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos. El
primero—técnicamente remediable sin esfuerzoexcesivo de la
imaginación— consiste en que el legislador no haya elegido como sujeto
al impuesto un bien final de consumo, sino un bienintermedio, cuya
compra sea efectuada por una empresaindustrial que elaborará con ese
bien uno o más bienes finales de consumo. En esta hipótesis el impuesto
puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el gravamen
alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos, según el
objetoindicado en la ley, que no será nunca, como tal, demandado por el
consumidor final.
El segundo factor frustratorio del propósito legal consiste en la
posibilidad que, a pesar del legislador y de sus clarasintenciones, el
impuesto no se traslade por laexistencia de alguna traba al proceso de
traslación, por la cual el contribuyente de derecho cargue con
laincidencia o ésta recaiga sobre alguna empresaintermedia, pero no
llegue al consumidor final.
2. MODALIDADES TRIBUTARIAS
758
Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes
formas.
Tipos de impuestos
Impuestos a la producción o fabricación de determinados artículos.El
impuesto se cobra al productor o al fabricante, con laintención de permitir
y, a veces, con disposiciones legales que los obliguen a efectuar la
traslación, de modo que laincidencia alcance al consumidor final. Sin
embargo, según lo vimos hace poco, estaintención puede quedar
frustrada por no verificarse la traslación o hacerlo sólo parcialmente.
Impuestos al consumo establecidos en la última etapa de negociación
de las mercaderías o sea en la venta al consumidor final.Éste es un
impuesto que aparentemente grava en formaindudable al consumidor, ya
que el vendedor no tiene motivo para negarse a la percepción del
gravamen, para transferir lo cobrado en tal concepto al Fisco. Puede, sin
embargo, como en el caso anterior, no verificarse la traslación por
razones coyunturales.
Impuesto sobre la producción o la negociación de los artículos
elegidos en alguna de las etapas de negociación del producto o en todas
ellas sobre el valor de venta o sobre el valor agregado.
Derechos aduaneros.Se trata de impuestos sobre mercaderías de
importación o deexportación, recaudados alintroducirse (o abandonar) el
país, franqueando, bajo el control aduanero, las fronteras establecidas a
ese efecto. Muchas veces no se trata de bienes de consumo, sino de
bienesinstrumentales oinsumos para las empresas productivas. En estos
casos, el nombre de impuestos al consumo sólo muy a la fuerza coincide
con la realidad del fenómeno.
Impuestos a la importación y/o a la exportación establecidos, para su
recaudación, sobre la base de tipos de cambio múltiples o variables, o,
análogamente, mediante recargos sobre el tipo de cambio general para
las importaciones y retenciones sobre el tipo de cambio general para las
exportaciones.También en estos casos sólo porextensión puede
considerarse la base del impuesto como consumo, cuando la importación
o laexportación tenga por objeto bienes de capital o bienesintermedios.
Impuestos específicos y "ad valorem"
759
Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo pueden
distinguirse en las dos categorías siguientes: a) específicos y b)ad
valorem.Los impuestos específicos son aquellos cuya base de medición
consiste en número de unidades, peso, volumen u otra unidad de medida
(corresponden a los objetos de las obligaciones en el derecho
romano:quae numero, pondere vel mensura consistunt),mientras losad
valoremtienen como base de medición el precio unitario multiplicado por
el número de unidades vendidas o fabricadas.
Se debe llamar la atención sobre el hecho que el valor como base de
medición puede desnaturalizarse y, simplemente, disfrazar una base
específica. Cuando los impuestos adoptan como base un aforoinvariable
como valor de la mercadería, por cada unidad numérica, o de peso o de
volumen u otra medida. En esta hipótesis que es de frecuente
verificación tanto en los impuestos aduaneros como en los demás
impuestos al consumo, no se trata de impuestosad valorem,sino de
impuestos específi cos.
El int erés del distingo entre las dos especies consiste en que los
impuestos ad valoremint erfieren directamente sobre los precios del
mercado, inf luyendo sobre la oferta como veremos más adelante4 .
Se observa, especialmente en los países azotados por la inf lación,
una tendencia muy acentuada a transformar los impuestos específicos en
otros ad valorem . Esto puede llevar a la equivalencia de un sistema de
impuestos particulares sobre artículos seleccionados, que afecte a
muchos productos y un sistema de impuestos general a las ventas,
cualquiera fuere la forma que se elija, inc lusive la del valor agregado,
con o sin algunas exe nciones particulares. Esta equivalencia es
importante para la evaluación de los efectos comparativos de los dos
sistemas5 .
Consideramos a continuación los siguientes temas: a) Traslación
e inc idencia de los impuestos particulares a los consumos. b) Carga
diferencial de los impuestos a los consumos selectivos, en comparación
con el impuesto a la renta (o a los réditos) y con el impuesto general a las
ventas. c) Carácter regresivo de los impuestos a los consumos selectivos
y las exc epciones. d) Efectos sobre consumo presente y futuro, sobre el
ahorro y la inv ersión. e) Redistribución de ing resos, estabilidad del nivel
de precios y de ocupación, desarrollo económico.
760
4. TRASLACIÓN E INCIDENCIA
El problema de la traslación de los impuestos particulares sobre
consumos ha constituido el banco de prueba de los distintos factores que
juegan en favor o en contra de ese fenómeno y gobiernan su dirección.
Tradicionalmente, se lo ha encarado con la metodología microeconómica
y como una modificación de los equilibrios particulares. En otras
palabras, y a título de ejemplo, se ha enfocado el problema de la
traslación del impuesto al consumo de zapatos como una modificación
del equilibrio de la ind ustria del zapato y de los factores que favorecen u
obstaculizan la formación de los precios en el mercado de dichos
productos, como consecuencia de la int roducción de un impuesto sobre
el valor de un par de ellos (en el caso que el impuesto sea ad valorem ) o
(en el caso contrario) sobre las unidades o sobre el peso de los zapatos.
Son ejemplos de análisis de este enfoque, las clásicas obras de
Marshall y Pantaleoni, de Edwin Seligman y, más recientemente, de
Edgeworth, de Von Mering, Due y Cosciani, entre otros muchos aut ores.
Resumiendo, las conclusiones a que se llega en el enfoque
mencionado6 , son principalmente las siguientes:
Competencia perfecta. Impuesto particular sobre una ind ustria

Costos constantes
a) Impuesto específico
El precio aum enta en una cantidad igual al monto del impuesto, como
consecuencia del aum ento del costo medio y de la salida de empresas
del mercado, por cuanto la curva de la oferta se encuentra con la de la
demanda en un punto más elevado y más a la izquierda. Cabe
preguntarse ¿cuáles serán las empresas exc luidas del mercado en esta
hipótesis? La respuesta natural sería: las empresas marginales, o sea,
aquellas cuyo costo medio antes del impuesto era igual al precio de
venta, ind icado por el cruce de las curvas de la oferta y la demanda.
Sin embargo, dado el régimen de costos constantes, todas las
empresas tienen el mismo costo medio o sea, todas son marginales,
siendo pues imposible determinar cuáles están condenadas a salir del
mercado y cuáles no. La dificultad se supera admitiendo que algunas
sean más marginales que otras, lo que parece un contrasentido, pero
761
deja de serlo, si se admite también que algunas empresas se sientan
como marginales más int ensamente que otras y se resignen más
precozmente a abandonar la competencia, retirándose del mercado. Ello
puede resultar de la mayor sensibilidad de los empresarios o de las
dificultades económicas y financieras o por algún signo de inq uietud de
los acreedores y proveedores, que conocen la posición marginal y hacen
precipitar el retiro de la empresa del mercado.
¿Cuál es elrolde la elasticidad de la demanda en este contexto? La
respuesta es que la traslación se opera por la totalidad del impuesto
pero, a tasa impositiva igual, por elaumento del precio, se sacrificará una
parte de la renta del consumidor, la que será tanto mayor, cuanto más
rígida sea la curva de la demanda y, tanto menor, cuanto más elástica.
En cuanto al monto de la recaudación, ésta será tanto mayor cuanto
más rígida sea la demanda y tanto menor cuanto más elástica ella sea.
Como efecto de la inc idencia sobre el consumidor, se debe considerar
que, en el caso de tratarse de un bien de demanda rígida, el mayor
sacrificio soportado por el consumidor deberá hacer disminuir su gasto
para adquirir otros bienes de consumo.
Por el contrario, la disminución de la cantidad demandada como
consecuencia de la inc idencia del impuesto sobre el producto gravado y
de la elasticidad de la demanda, permite al consumidor destinar la renta
residual para la adquisición de otros bienes.
b) Impuesto "ad valorem"
En el caso bajo análisis, en lugar del impuesto específico, se aplica
un impuesto ad valorem , cuyo monto varía con las modificaciones del
precio del bien. La diferencia con el caso anterior es, precisamente, que
el impuesto específico es constante, cualquiera fuere el número de
unidades vendidas, mientras que el impuesto ad valorem va
disminuyendo por cada unidad producida acompañando la disminución
del precio. Por efecto del impuesto ad valorem se transforma la curva de
la oferta a costos constantes en una curva de oferta a costos
decrecientes7 .
El efecto del impuestoad valorem,comparado con el impuesto
específico, es que, a paridad de presión (50% del monto del impuesto
específico por cada unidad), el primero haceaumentar el precio más que
el segundo. También el monto de lo recaudado es diferente, porque el
impuestoad valoremes función del precio y, por lo tanto, está
correlacionado doblemente con la cantidad vendida8.
c) Impuesto sobre el rédito neto
762
Esta hipótesis puede asimilarse a la del impuesto sobre las cantidades
producidas, porque en los supuestos establecidos de un régimen de
competencia perfecta que implica un gran número de competidores que
producen cada uno una cantidad inf initésima, el impuesto sobre el rédito
neto puede considerarse como igual para todas las empresas y modifica
la curva de oferta de la ind ustria por un importe igual en todos sus
puntos, como en el caso del impuesto específico.
d) Impuesto de suma fija
En estos supuestos el gravamen en una suma fija va perdiendo su
peso, a medida que aum enta la producción de cada empresa. Pero este
principio no puede aplicarse en la hipótesis de la competencia perfecta
en que la pulverización de la oferta entre una inf inidad de empresas
competidoras, cada una de dimensiones inf initésimas hace que la suma
fija del impuesto no pueda tener el efecto, que en teoría podría
atribuírsele, de transformar la curva de oferta a costos constantes en otra
a costos decrecientes.
Según Cosciani9 las empresas pueden presumirse como iguales en
sus dimensiones y el impuesto de suma fija puede considerarse como
medido de acuerdo con las cantidades producidas, como en el caso del
impuesto específico.
Costos crecientes
Estamos frente a un caso en el que el impuesto es particular sobre las
cantidades producidas en una ind ustria determinada, que opera en
régimen de competencia perfecta y cuyos costos son crecientes.
Como consecuencia de la creación de un impuesto en las condiciones
puntualizadas, el precio del producto gravado aum enta en
medida inf erior al monto del impuesto, de modo que éste se reparte
entre el productor, y el consumidor.
El sacrificio del consumidor está dado por la pérdida de su renta.
También el productor debe sacrificar parte de la suya. Estas pérdidas
no son definitivas y sólo aparecen por el método adoptado al limitar el
objeto de análisis a los efectos del ing reso con prescindencia del gasto
estatal efectuado gracias al impuesto recaudado.
La elasticidad de la demanda juega, en este caso, un rol más activo
que en el anterior de costos constantes, por cuanto la porción de
impuesto que inc ide al productor será tanto más grande cuanto más
elástica sea la curva de la demanda y tanto mayor será la parte
que inc ide al consumidor cuanto más rígida sea dicha demanda.
763
Correlativamente, el resultado de la recaudación por este impuesto
será tanto mayor cuanto más rígida sea la demanda y menor, cuanto
más elástica sea esta última.
b) Impuesto sobre el valor de las ventas
El caso sigue siendo el de una oferta a costos crecientes, pero a
diferencia del punto anterior, el impuesto no se mide según las
cantidades vendidas, sino sobre el valor de lo vendido, o sea según
los ing resos brutos de la empresa.
Siendo el impuesto ad valorem función del precio y de las respectivas
cantidades, se concluye que el impuesto absorbe mayor parte de la renta
del consumidor favoreciendo a las empresas que resultarán beneficiadas
con la traslación en mayor proporción.
Como en el caso de costos constantes se dijo que el impuesto ad
valorem transformaba la curva de oferta en una curva de costos
decrecientes, en este caso el impuesto ad valorem transforma la curva
de oferta a costos crecientes en una curva a costos constantes o hasta
decrecientes, considerando el impuesto como parte del costo10 .
c) Impuestos de suma fija y sobre el rédito neto
Tratamos aquí dos hipótesis conjuntamente por ser común el efecto
del impuesto aplicado a una ind ustria con oferta a costos crecientes.
Las dimensiones inf initésimas de las empresas implicadas en la
hipótesis de un mercado de competencia perfecta, tienen como
consecuencia que el impuesto de suma fija se acerca sustancialmente al
impuesto medido según las cantidades producidas. Lo mismo puede
decirse también del impuesto sobre el rédito neto de las empresas como
ya se dijo en el caso de los costos constantes.
Costos decrecientes
En el caso de una curva de oferta a costos decrecientes, el precio del
producto como consecuencia de la aplicación de un impuesto medido
según las cantidades vendidas por cada empresa, aum entará no sólo
por el monto del impuesto, sino también por el mayor costo consecuente
a la menor producción. Por ello, el consumidor quedaráinc idido por la
totalidad del impuesto, más el monto atribuible al mayor costo.
b) Impuesto "ad valorem"
El impuesto ad valorem es una carga decreciente a medida
que aum enta la producción y que acentúa el decrecimiento de los
764
costos. El precio del producto a paridad de tasa del impuesto, tiende a
elevarse más que en el caso del impuesto específico.
Por consiguiente, el impuesto ad valorem ocasiona una carga más
pesada para el consumidor que el impuesto específico, a paridad de
monto de rendimiento fiscal según los precios anteriores al impuesto.
c) Impuesto de suma fija y sobre el rédito neto
Como en los casos anteriores, tanto el impuesto de suma fija como el
que recae sobre el rédito neto, por las dimensiones inf initésimas de cada
empresa, son asimilables al caso del impuesto medido según las
cantidades producidas.
En las hipótesis también el aum ento del precio será mayor que el
monto del impuesto, porque lo acompaña el monto correspondiente
al aum ento de los costos por las menores cantidades producidas.
Análisis crítico
Hasta aquí hemos exp uesto el proceso de traslación de un impuesto
particular sobre una determinada ind ustria, tal como resulta del análisis
económico teniendo en cuenta los siguientes elementos:
a) Régimen de mercado: competencia perfecta.
b) Costos y determinación de la curva de oferta.
c) Impuesto particular.
d) Base de medición.
1. Cantidades producidas.
2. Valor de las mercaderías vendidas.
3. Suma fija.
4. Rédito neto de las empresas.
e) Elasticidad de la demanda.
En ciertos casos se ha considerado como uno de los elementos
determinantes de laincidencia, no sólo el resultado de los elementos
enumerados, sino también el uso que el Estado hace del producto de la
765
recaudación acercándose al criterio sostenido por De Viti de Marco, de
estudiar simultáneamente los efectos de la imposición y los del gasto
público.
Antes de seguir exp oniendo los resultados del análisis económico de
la traslación e inc idencia de los impuestos particulares sobre
una ind ustria determinada, creemos oportuno efectuar alguna
observación crítica con respecto al método empleado y los resultados
obtenidos. La finalidad de estas observaciones consiste en llamar la
atención del lector sobre las limitaciones de dichos resultados y
la ins oslayable dificultad de una inm ediata aplicación de ellos,
para int erpretar los fenómenos reales, o bien para fundar sobre ellos una
política fiscal11 .
Competencia perfecta
En primer término, se postula un régimen de mercado de competencia
perfecta.
La hipótesis no puede pasar de ser puramente teórica, sin
corresponder nunca a un régimen real de mercado. Es conocido y
comúnmente aceptado que la competencia perfecta no se encuentra en
la realidad y que, en la mayoría de los casos, tampoco se acerca la
realidad a ese régimen de mercado.
Por lo tanto, el primer elemento postulado en esa doctrina de la
traslación no se ajusta ni se aproxima a la situación real.
Régimen de costos
En segundo término, se discute en doctrina tanto el régimen de costos
decrecientes como el de costos crecientes para una ind ustria que opera
en un mercado de competencia perfecta. El primero es inc ompatible con
la concurrencia que tiende a desaparecer en una ind ustria, uno de cuyos
componentes puede ir aum entando sus dimensiones en el mercado,
haciendo desaparecer paulatinamente sus competidores.
El segundo parece irrealizable en un régimen de competencia
perfecta.
También la hipótesis de costos constantes, que aparentemente se
concilia más con un mercado de competencia perfecta, puede verificarse
sólo si la demanda no se modifica, porque si éstaaumenta debe
postularse como hipótesis complementaria que elaumento de producción
de laindustria gravada para satisfacer dichoaumento, se efectúe con la
disminución de otraindustria que requería los mismos factores de la
producción en la misma proporción y cantidades, lo que es difícil de
realizarse12.
766
Como se ve, se trata, en todos los casos, de un análisis
eminentemente teórico, en el que la traslación se estudia con un alto
grado de abstracción, cuidándose principalmente que las consecuencias
resultantes del razonamiento estén rigurosamente vinculadas con las
hipótesis planteadas, quedando fuera del análisis o, por lo menos,
teniendo poco peso la circunstancia que dichas hipótesis puedan
producirse en la realidad.
Por ello pudo afirmar Pigou que los conceptos de costos constantes
crecientes y decrecientes no son "empty economic boxes" según la
metáfora de Chapman, sino ins trumentos de razonamiento, útiles en el
análisis económico.
Concordamos en que se utilicen hipótesis elaboradas en gabinete
como bases del razonamiento destinado a obtener resultados teóricos
bajo la condición ine ludible que no se pretendan considerar como reales
las consecuencias, sin una prueba concluyente de la correspondencia de
las premisas con la realidad de los hechos.
En gran medida el método deductivo en el análisis económico nos
suministra conclusionesinteresantes pero no necesariamente verdades
reales. Tenemos que conformarnos con esos resultados, por la falta
deinstrumentos mejores en una esfera de la ciencia en la que las
condiciones establecidas en las premisas no son detectables en la
realidad ni reproducibles en laboratorio, sin perturbaciones originadas por
factoresextraños.
Inductivamente, se podrán aportar conclusiones, obtenidas de la
observación de los fenómenos reales que podrán corroborar o desmentir,
en el mundo fáctico, las conclusiones del razonamiento abstracto.
Empero, también, los resultados de las inv estigaciones empíricas no nos
ofrecen siempre conclusiones firmes y aceptables para int erpretar los
fenómenos reales.
Hasta aquí se ha tratado el problema de la traslación e inc idencia de
los impuestos particulares sobre ind ustrias determinadas, sin tener en
cuenta el tiempo.
El factor "tiempo"
Es oportuno ahora int roducir el factor tiempo. No tenemos aquí el
propósito de conocer en cuánto tiempo se produce el proceso de
traslación, o sea, cuánto tiempo corre entre la percusión y
la inc idencia13 o, dicho más exa ctamente, cuánto tiempo transcurre
entre la posición de equilibrio anterior al impuesto y la nueva posición
posterior a la inc idencia del impuesto.
767
Obsérvese, sin embargo, que el proceso de traslación se ini cia —
h abitualmente— antes de la percusión por el solo hecho de conocerse la
aprobación de la ley impositiva correspondiente y aun antes, cuando
empieza a ventilarse en las esferas parlamentarias o del Ministerio de
Hacienda algún anteproyecto de ley (efecto noticia o anunciación).
Además, el tiempo de duración del proceso traslativo puede variar de
caso en caso, según el número de las transacciones sucesivas a que
está sometido el producto.
Otro aspecto de la int roducción del factor "tiempo" en el análisis del
fenómeno de la traslación y su culminación en la inc idencia, sobre el
cual no se ha dedicado aún suficiente atención, aun que se lo admita
implícitamente, es el de la diferencia entre impuestos nuevos e
impuestos viejos.
El slogan habitual respecto a que los impuestos viejos son buenos
mientras que los nuevos son malos, refleja tal vez en forma demasiado
simplista, una verdad digna de meditación.
Si el proceso de traslación no tiene otro significado que mostrarnos
cómo el impuesto altera el equilibrio del mercado y provoca
modificaciones en los precios hasta que se establezca un nuevo
equilibrio, por el cual un determinado sujeto deba soportar la carga del
impuesto, sin avanzar ulteriormente hacia los demás efectos
(disminución de consumos o de ahorros), es evidente que la creación de
un impuesto nuevo provoca los ajustes de la economía del sector privado
que conducen a un nuevo equilibrio, ocasionando roces y reacciones de
variable envergadura, donde no todos podrán aparecer aquietados, con
la nueva situación.
Por el contrario, el impuesto viejo ha recorrido ya el camino de los
ajustes de la demanda, de la oferta y de los precios, como también las
modificaciones de los consumos, de los ahorros y de la producción
ocasionados por la inc idencia del gravamen.
Entre los costos de los factores y de los bienes int ermedios
estarán inc luidos los impuestos que los afectan y en las rentas ya
estarán deducidos los impuestos que recaen sobre dichos ing resos. En
otros términos, el impuesto viejo no constituye una perturbación del
equilibrio ni un elemento que desencadene ajustes, sino que estará
absorbido por la nueva situación de equilibrio, ahora sin roces ni
reacciones En algún punto de la economía o tal vez en varios puntos, se
encuentra yacente en situación estática la carga del impuesto que podrá
ser compensada o no, por la inc idencia del gasto público.
Después de estas observaciones preliminares, podemos entrar
a exp oner el papel que juega el tiempo en el proceso de traslación
768
camino a la inc idencia, pero no como duración de dicho proceso, sino
como una variable que inf luye sobre los resultados de la int roducción de
un impuesto; se trata, pues, de un elemento que inf luye sobre los ajustes
de la economía juntamente con las demás variables.
Suelen distinguirse períodos de tiempo relevantes para el fenómeno
de la traslación, sobre el cual inf luyen dichos períodos: períodos de
tiempo breves, largos y brevísimos, estos últimos llamados también
períodos de venta de las exi stencias, o períodos de mercado.
Período breve
Trátase, según la definición de Viner14 , de un período
"suficientemente largo como para permitir cualquier variación deseada en
la producción que sea técnicamente posible sin variar la escala de las
plantas, pero que no es suficientemente largo como para permitir
cualquier variación en las dimensiones de las plantas". Sugiere Cosciani
agregar: "o en el número de empresas".
En ese período breve, el impuesto que se int roduce hace aum entar el
costo marginal y las empresas —c uyo equilibrio representado por el
encuentro del costo marginal con el ing reso marginal resulta perturbado
por el impuesto— reaccionarán disminuyendo la cantidad producida para
restablecer la igualdad entre el costo y el ing reso marginal.
Este ajuste se ext iende a todas las empresas, por lo cual se restringe
la oferta total de la ind ustria y sube el precio. Esto permite una revisión
de las condiciones de equilibrio de cada empresa. Este equilibrio en
períodos breves puede llevar a un precio inf erior al costo medio. Esto
provoca una pérdida para la empresa, pero ésta puede seguir
produciendo para evitar la pérdida mucho mayor que le ocasionaría la
paralización total de la producción.Período largo
Trátase ahora de un período de tiempo suficientemente largo como
para permitir a cada productor int roducir las modificaciones tecnológicas
y los cambios que desee en las dimensiones de las plantas propias, a fin
de variar su producción con una mayor o menor utilización int ensiva de
las plantas exi stentes o con la variación de las dimensiones de dichas
plantas, o con alguna combinación de estos métodos.
Frente a un nuevo impuesto específico sobre una ind ustria, las
empresas inv olucradas buscarán un redimensionamiento a lo largo de la
curva de costos de período largo, previa salida del mercado de las
empresas que lo consideren conveniente en el momento oportuno.
Lo cierto es que todas las empresas deberán reorganizarse en un
mercado en el cual la ind ustria en cuestión ha de reducir su nivel
productivo por el aum ento en los costos de sus productos. Esta situación
769
puede corregirse totalmente si se tiene en cuenta el uso que hace el
Estado de los recursos a través de los gastos.
De esta reorganización puede resultar una nueva curva de oferta de
costos constantes, crecientes o decrecientes. Por tanto, la traslación a
largo plazo podrá ser mayor o menor y más o menos elevada con
respecto a las de período breve, según la nueva curva de oferta de
período largo, con modificaciones de las plantas de producción15 .
Período brevísimo o de venta de exi stencias (período de mercado)
La doctrina16 ha tomado en consideración, como otro
elemento inf luyente en el proceso de traslación un período de tiempo
brevísimo, llamado también período de mercado o período de venta de
las exi stencias. Se define este período como un período tan breve, que
no permite la terminación del proceso de producción en curso del bien
gravado. Débese, por tanto, considerar como oferta la cantidad del
producto ya terminado y aún exi stente en el mercado, y disponible para
la venta.
Como consecuencia de la anunciación del impuesto, los empresarios
pueden tratar de evitarlo, aum entando las ventas de las exi stencias
almacenadas. Si esta conducta es compartida por gran parte de las
empresas, la consecuencia inm ediata será una disminución del precio.
Este efecto es una inc idencia directa sobre las empresas que componen
la ind ustria afectada; pero es un efecto limitado al
período inm ediatamente sucesivo a la anunciación del impuesto.
Una vez que éste haya entrado en vigor, los efectos pueden ser
diferentes según el carácter del bien gravado.
Si el producto es perecedero la inc idencia del impuesto, sea
específico o ad valorem o de suma fija o sobre el rédito neto, recae
siempre sobre el poseedor del producto en el momento de la imposición,
no pudiendo éste reducir su oferta para lograr trasladar el impuesto ya
que conoce que tal conducta en un régimen de competencia perfecta no
logrará modificar el precio del mercado y sólo le acarrearía una pérdida;
tampoco se concibe, por la definición de la competencia perfecta, un
acuerdo entre empresas tendiente a limitar la oferta, mediante la
destrucción en común de una parte del producto.
Si el bien gravado no es perecedero, o sea, es conservable, las
empresas tendrán la opción de vender de inm ediato o diferir la venta. En
el primer caso, tendrán que sufrir la pérdida sin lograr trasladar el
impuesto. En el segundo caso, int ervienen otros factores como el costo
de conservación del producto, el importe de los fletes de la mercadería a
y desde los lugares de depósito, la tasa corriente de int erés, las primas
770
de seguro por riesgos asegurables y, asimismo, los riesgos inh erentes a
la negociación futura del producto, todos los cuales se adicionan al costo
de producción y determinan, comparados con el caso de la
venta inm ediata, la conveniencia o no de la postergación de las ventas.
Ha sido observado también que ya antes de la opción de postergar las
ventas, el solo hecho de disminuir el ritmo de las mismas para efectuar
los cálculos de conveniencia, al disminuir la oferta provoca un alza de los
precios y, por consiguiente, la traslación del impuesto.
Es int eresante también analizar el resultado, en orden a la traslación
de los productos conservables, de diferentes tipos de impuestos.
Un impuesto específico hace aum entar el precio de manera diferente
según que se aplique en el momento de las ventas de los productos o
bien en el momento de la producción e inc luya en la base imponible
también las exi stencias acumuladas.
Un impuesto ad valorem constituye un menor aliciente para la
postergación de las ventas y, por tanto, dificulta el mecanismo de
traslación del impuesto.
Un impuesto de suma fija plantea a las empresas la alternativa entre
pagar enseguida toda la mercadería hoy o toda mañana. La decisión
deberá ser tomada teniendo en cuenta el importe neto de la
venta inm ediata y el importe de la venta futura con los mayores costos
de la postergación de la venta.
Un impuesto sobre el rédito neto no tiene ninguna posibilidad de
traslación17 .
Monopolio. Impuesto particular

a) Impuesto de suma fija
Si suponemos que el monopolista haya alcanzado, antes de la
creación del impuesto, su punto de equilibrio o de máxima ganancia
(punto de Cournot), la aplicación de un impuesto de suma
fija, ind ependiente de la cantidad vendida y de los precios (por ejemplo:
una patente fija según la naturaleza de la actividad) disminuye el rédito
neto del monopolista, pero dicho rédito así cercenado sigue siendo el
máximo posible, salvo en la hipótesis ext rema que el impuesto reduzca
el beneficio por debajo de la tasa de inv ersión de los capitales
normales18 .
b) Impuesto sobre el rédito neto
771
En este caso, como en el anterior, el impuesto disminuye el rédito
neto, sin que el monopolista tenga int erés en modificar los precios, ya
que los exi stentes, si estaba alcanzado el punto de Cournot, siguen
siendo los que le aseguran la máxima ganancia. En otras palabras, el
beneficio máximo restándole un porcentaje, no deja de ser mejor que
cualquier otro beneficio disminuido en idéntica proporción.
La doctrina prevaleciente sostiene también la no trasladabilidad de un
impuesto progresivo sobre el rédito neto del empresario monopolista, con
algunas objeciones19 .
c)Impuesto específico según las cantidades e impuesto "ad valorem"
(sobre los ingresos brutos)
En el caso de un impuesto particular sobre las cantidades
producidas, aum enta proporcionalmente la curva de los costos totales
mientras no se modifica la curva de los ing resos brutos. La
consecuencia será el desplazamiento del punto de Cournot,
reduciéndose así el beneficio total en un nuevo punto de equilibrio.
En el caso del impuesto ad valorem , el impuesto puede ser
considerado como un aum ento creciente de los costos globales que
hace mover el punto de Cournot hacia un nuevo punto de equilibrio,
reduciéndose la cantidad vendida y aum entando el precio unitario20 .
Con el análisis marginalista se llega a conclusiones sustancialmente
iguales.
Puede ahondarse el análisis teniendo en cuenta, como se hizo en el
caso del régimen de competencia perfecta, el régimen de costos y la
elasticidad de la demanda.
En lo referente a los costos, el aum ento de los precios es mayor
cuando la producción se desarrolla con costos decrecientes porque
al aum ento de los precios como consecuencia del aum ento de los
costos ocasionados por la presencia del impuesto, se agrega el aum ento
atribuible a la menor producción o disminución de la oferta, que se hará a
costos más elevados.
El aum ento de los precios será menor en el caso de costos
constantes y aún menor en el de costos crecientes.
En cuanto concierne la elasticidad de la demanda: la inc idencia sobre
el consumidor es tanto más gravosa cuanto menos elástica o cuanto más
rígida sea dicha demanda, a la izquierda del punto de Cournot esto es,
por cantidades menores y precios más elevados. Ocurrirá lo contrario
cuando la demanda sea menos rígida o más elástica.
La conclusión final del análisis de la traslación e inc idencia de un
impuesto particular en régimen de monopolio puro está condensada en
los términos siguientes: "La inc idencia del impuesto (entiéndase
772
impuesto particular) tanto en el caso del monopolio puro como en el
régimen de competencia perfecta se vuelve máxima para el consumidor,
cuando a una máxima rigidez de la demanda se acople un régimen de
producción de costos rápidamente decrecientes"21 .
Otros regímenes
Monopolio bilateral
Como caso especial de la traslación e inc idencia de un impuesto
particular que percuta a una ind ustria en un régimen de monopolio,
creemos oportuno analizar el caso en que la empresa monopólica que
vende un determinado producto se enfrenta con un comprador también
monopólico en la compra (monopsónico, más correctamente).
En esta hipótesis, según la doctrina generalmente aceptada22 no hay
un punto de equilibrio en el cual se determine el precio de la mercadería,
sino una zona más o menos amplia entre un precio mínimo exi gido por
el vendedor y un precio máximo ofrecido por el comprador. No hay
argumento alguno que pueda aut orizar a suponer que el valor promedio
entre los dos precios constituya el punto de equilibrio, como que lo sea
cualquier otro punto int ermedio.
Ahora bien, un impuesto particular sobre la cantidad del producto en
cuestión, si es de monto tan elevado como para absorber con creces las
rentas de ambos lados, hace imposible cualquier transacción entre las
partes, cesando, pues, producción y consumo.
Si, por el contrario, el impuesto es inf erior a la diferencia entre los dos
precios, tanto en el caso del impuesto legalmente a cargo del productor
como en el del consumidor, el gravamen se repartirá entre las dos partes,
de modo que hay una traslación parcial en uno y otro sentido, tanto
mayor cuanto más débil haya sido la posición del contratante antes del
impuesto.
Si el impuesto es menor que la diferencia entre los dos precios como
también menor que la diferencia entre el precio de mercado y ambos
precios-topes (máximo y mínimo), no hay razonamiento válido para
afirmar o negar la exi stencia de la traslación y saber cuál será el precio
en definitiva23 .
Duopolio
773
Se trata del caso en que frente a compradores (o productores) en
competencia exi stan dos productores (o compradores), que
actúen ind ependientemente.
Cournot asimilaba esta situación a la del monopolio puro, suponiendo
que cada uno considerase la oferta del otro como un hecho no
modificable y que buscase el precio o la cantidad apta para procurarse el
beneficio máximo, sin que el otro modificara la cantidad producida o el
precio de venta; de ello resultaría que este último tendría la conveniencia
de fijar el precio o vender la cantidad que le deparara el máximo ing reso
neto global24 .
Edgeworth parte de una hipótesis distinta. Uno de los dos productores
suponiendo que el otro no modifique su precio, rebaja el suyo con la
esperanza de obtener mediante ese arbitrio una parte de la clientela del
otro, logrando por la mayor cantidad vendida al nuevo precio, un mayor
beneficio neto. Ello provocaría análoga conducta del otro, lo que daría
lugar a una guerra de precios, cuya baja y la desaparición del beneficio
tendrían como consecuencia la salida de uno de los dos del mercado.
Esto daría lugar a la desaparición del duopolio y la sustitución de este
régimen por el de un monopolio de facto . Si el productor derrotado se
presentara nuevamente en el mercado, podría arribarse a un acuerdo
entre los dos, llegándose por este nuevo camino, a un régimen de
monopolio25 . El duopolio no admitiría, pues, un equilibrio estable.
La doctrina, concluye Cosciani26 , ha puesto fin a esta controversia
admitiendo una multiplicidad de soluciones, según las premisas que se
postulen.
La int roducción de un impuesto, dado que por cualquier camino se
llega al régimen de monopolio, tendrá la misma suerte que en dicho
régimen.
Oligopolio
Trátase de un régimen de mercado en el cual un número reducido de
empresas ofrece un producto homogéneo.
Pueden distinguirse diferentes caracteres de este régimen de mercado
según las diferentes curvas de costos, por ejemplo, coexistencia de
empresas con diferentes curvas de costo, etcétera.
En la primera hipótesis, la int roducción de un impuesto específico a
cargo de todos los productores, modifica el costo de cada empresa en
forma igual.
El precio, como en el caso del monopolio, estará determinado por el
punto de encuentro de las curvas de los ing resos marginales con la de
los costos marginales, esta última modificada por el impuesto.¿Por
774
consiguiente, habrá un aum ento de precio y una disminución de las
cantidades en todas las empresas y en forma proporcional.
Se puede concluir que en este caso toda la ind ustria se comporta
como si se tratara de una sola empresa o, dicho de otro modo, como en
el caso de un monopolio puro.
Otra hipótesis es que, manteniéndose el supuesto de tres firmas que
se reparten la oferta en iguales partes, sólo una de ellas está gravada por
el impuesto específico. Esta hipótesis, aparentemente sólo escolástica,
puede verificarse en la realidad, por ejemplo por la exi stencia de un
régimen de promoción que beneficie sólo a dos empresas y no a la
tercera, o bien cuando una de las empresas por su particular forma
jurídica esté sujeta a un gravamen especial que no afecta a las otras con
organización jurídica diferente.
En este caso, la primera reacción de la empresa gravada es una
disminución de las cantidades ofrecidas por ella por el aum ento de sus
costos y el aum ento de sus precios. Por la premisa del reparto equitativo
del mercado, también las no gravadas disminuirán las cantidades
producidas y aum entarán sus precios. La disminución de las cantidades
será uniforme para todas ellas, por el acuerdo exp reso o tácito de que
ninguna trate de absorber la cantidad ofrecida por otra.
El resultado será la traslación del impuesto hacia los consumidores.
El aum ento del precio que soportan los consumidores será mayor del
que se produciría si el impuesto hubiese sido establecido sobre todas las
empresas y luego repartido entre ellas en partes iguales. Por el contrario,
el impuesto sobre una empresa únicamente, amén del sacrificio
producido por el gravamen que se traslada, provocara la carga adicional
correspondiente a los mayores beneficios de las otras firmas que gozan
del aum ento de los precios sin sufrir el aum ento de los costos27 .
La segunda hipótesis de oligopolio es la de una ind ustria compuesta
de empresas que tienen diferentes costos. La estructura de la ind ustria
consiste en una gran empresa con costos muy bajos en razón de sus
dimensiones y capacidad productiva, empresa que posee un liderazgo
porque abastece gran parte de la demanda y determina los precios que,
en cambio, las numerosas y pequeñas empresas que acompañan a la
primera en la ind ustria, deben sufrir pasivamente. Los costos de estas
empresas son mucho más elevados que los de aquélla.
La empresa-líder puede fijar el precio como un monopolio, pero debe
compartir el mercado con las otras y a cada aum ento del precio por
parte de aquélla corresponde una fuga de cierta cantidad en forma
creciente.
775
Las empresas pequeñas aceptan el precio fijado por la empresa-líder
y ajustan su producción según dicho precio. A medida que la empresa-
líder aum enta su producción disminuye su precio y disminuye la cantidad
producida por las pequeñas empresas.
Cuando la primera disminuye sus precios, absorberá parte de la
producción de las segundas.
Si se crea un impuesto que grave solamente la empresa-líder,
dejando exe ntas a las pequeñas empresas, impuesto que suponemos
específico, el impuesto se traslada sobre los consumidores, aun cuando
las empresas pequeñas no estén gravadas, por el comportamiento de la
empresa-líder.
Ha sido observado, sin embargo, por Fagan y Jastran28 que las
pequeñas empresas no gravadas no sufren el aum ento de los costos
marginales que sufre la empresa-líder: por ello, pueden dejar de seguir la
misma política de precios. La demanda que ya no es satisfecha por la
empresa-líder, puede dirigirse hacia las pequeñas porque pueden
requerir un precio mayor. En estas condiciones, parte de la demanda que
pertenecía a la empresa líder, se dirige ahora a las pequeñas empresas,
disminuyendo la reservada a la primera.
Los precios aum entarán pero en menor proporción respecto al caso
anteriormente exp uesto.
Es int eresante reseñar, como se hizo en los casos de competencia
perfecta, los procesos de traslación del impuesto, cuando éste en vez de
específico es ad valorem, de suma fija o sobre el rédito neto.
Para ello, nos remitimos a los aut ores ya seguidos hasta aquí,
que exp onen el análisis diagramático de estos fenómenos 2929.
Competencia monopólica
Prescindiremos en este punto, de unextenso estudio oexposición
pormenorizada del carácter de la competencia monopólica o de la
competencia imperfecta, según se prefiera la teoría de Chamberlin o de
la señora Joan Robinson, tan parecidas entre sí, a pesar de ellos y de su
opinión.
Bástenos recordar que la principal característica de este régimen de
mercado es la exi stencia en él de productos ind ividualizados tanto
objetivamente por su naturaleza o por su destino, como subjetivamente,
por efecto de la costumbre de adquirir los productos de una determinada
marca o de un proveedor habitual o preferido. El ins trumento
776
fundamental de esta diferenciación subjetiva del producto, es la
publicidad. Ésta tiende a hacer creer a los consumidores la exc elencia o
las cualidades exc lusivas de ciertos productos, sean ellas reales o no. El
consumidor convencido por los argumentos reales o ficticios de la
publicidad, tenderá a adquirir los productos pregonados, haciendo más
rígida su demanda y permitiendo, dentro de ciertos límites, la fijación del
precio por parte del productor, no obstante la competencia.
Suponemos también, en este caso, la coexistencia de una gran
empresa que ofrece productos en serie y un gran número de empresas
pequeñas que ofrece productos de mayor calidad.
Introducido un impuesto sobre la gran empresa, ésta
verá aum entados sus costos, el nuevo punto de encuentro entre
el ing reso marginal y el costo marginal determinará un nuevo precio,
más elevado que el anterior al impuesto, y una cantidad más reducida.
La cantidad exc luida del mercado de los productos en serie tiende a
volcarse en el mercado de las pequeñas empresas, que ofrecen
productos de mayor calidad.
A corto plazo, se verificará que las pequeñas
empresas inc rementarán su producción con un aum ento de precios, con
la consecuencia que el impuesto se traslade, en el período breve, sobre
el consumidor del bien producido en serie por la gran empresa, pero
provocará —a l mismo tiempo— un aum ento del precio de los productos
de calidad no gravados, con lo cual se beneficiarán las pequeñas
empresas, sin beneficio alguno para el Estado.
A largo plazo en la producción de las empresas pequeñas se
producirán cambios en respuesta a los nuevos precios y cantidades. La
calidad del producto que caracteriza a estas empresas depende
esencialmente de la precisión y de la cuidadosa elaboración del producto
y de la variedad de tipos, razón por la cual es difícil pensar en
una exp ansión de las empresas que sería inc ompatible con la calidad
de la producción. Pero puede verificarse el ing reso de nuevos
productores, atraídos por los precios y las ganancias. Si se considera
que no hay motivos para admitir en la ind ustria un régimen de costos
crecientes, la curva de los costos de largo plazo podrá suponerse de
costos constantes. Esto significa que en el período largo el precio del
mercado tiende a volver a un punto de equilibrio más bajo.
Si consideramos, además, que la gran empresa tendrá, en el período
largo, un régimen de costos decrecientes, la disminución de su
producción trae aparejado un aum ento de sus costos y, por
consiguiente, un aum ento de precios, que, a su vez, volcará una
777
cantidad de demanda en el mercado de los productos de calidad de las
empresas pequeñas.
En conclusión, en el largo plazo, la gran empresa buscará un
redimensionamiento de equilibrio, desinvirtiendo parte de los factores de
la producción que resultan menos productivos con los nuevos costos.
Según Cosciani30 ello significa que los consumidores escapan a la carga
del impuesto sobre la gran empresa, por lo menos parcialmente y
desviarán su demanda de los productos en serie hacia los de calidad.
5. LOS IMPUESTOS SELECTIVOS, GLOBALES A LA RENTA Y GENERAL A LAS VENTAS

Se ha sostenido que un impuesto que grave un artículo determinado
esto es, un impuesto al consumo selectivo o particular sobre un bien
produce una carga adicional, en comparación con un impuesto general
sobre la renta y también en comparación con un impuesto general sobre
las ventas31 . La tesis de Marshall ampliada por Joseph y Hicks (U. y J.)
es que el impuesto al consumo selectivo, a diferencia del impuesto a la
renta, crea una distorsión en los precios de los bienes gravados
que aum entan en comparación con los bienes no gravados. Los
eventuales compradores enfrentan precios que no reflejan los costos
marginales de producción. El impuesto a la renta global es, en cambio,
neutral respecto de los distintos consumos que el contribuyente inc idido
por el impuesto con una disminución de su poder de compra podrá elegir
sin distorsiones en los precios relativos. Ello no obstante, no es neutral
con respecto al ocio, que es un bien.
El minucioso análisis del problema de la carga adicional o exc eso de
gravamen lleva a Musgrave32 a formular la conclusión siguiente:
"Después de tomar en cuenta todos estos detalles (alude entre otros
factores a los efectos del gasto público, suponiendo que el Estado
adquiera los bienes gravados con el impuesto o adquiera otros no
gravados) no nos encontramos con ninguna manera sencilla de clasificar
los impuestos según el exc eso de gravamen. Sólo puede darse una
referencia categórica al impuesto de capitación. Para los demás
impuestos, nos encontramos con la opinión, de sentido común, de que
el exc eso de gravamen de los impuestos más generales tiende a ser
menor que el de los impuestos selectivos; y con la conclusión formal de
que los impuestos sobre bienes y servicios que tienen una baja relación
de sustitución, tienden a ser superiores a los impuestos sobre aquellos
que tienden elevada relación de sustitución".
778
Mención especial merecen, además, todas las conclusiones de
este aut or que siguen al párrafo citado.
También merece particular atención la conclusión final de Little33 : "Si
se puede arriesgar una conclusión, es simplemente que los mejores
impuestos son los que se aplican sobre artículos para los que la
demanda es menos elástica. Lo mismo resulta cierto para los subsidios.
No es exc epcional el impuesto al ing reso que es un subsidio sobre el
ocio. Solamente cuando la demanda por ocio sea altamente ine lástica es
un buen impuesto. ‘El caso en contra de la imposición ind irecta'
puramente teórico, es una ilusión".
Al problema de la carga adicional o excess burden (gravamen o
peso exc edente) de un impuesto selectivo al consumo en comparación
con un impuesto global a la renta, debe agregarse la comparación con un
impuesto general a las ventas.
Expondremos este tema, en el capítulo referente al impuesto general
sobre las ventas34 .
6. REGRESIVIDAD DE LA IMPOSICIÓN SELECTIVA AL CONSUMO

Los impuestos concebidos como gravámenes que se
supone inc idan —e n definitiva— sobre el consumidor realizan tanto más
o mejor el propósito del legislador, cuanto más ine lástica sea la
demanda del producto en cuestión, porque en tal hipótesis es más
grande el rendimiento fiscal del impuesto y, al mismo tiempo, queda
afectada en mayor proporción la renta del consumidor.
Se suele decir que, amén de constituir "cargas exc edentes", como se
ha exp uesto precedentemente, dichos impuestos son regresivos con
respecto a la renta, esto es, que son pagados en mayor proporción por
los sectores de la población de menor ing reso y en medida menor por
los más pudientes. Esta afirmación presupone, como es obvio, que los
impuestos a los consumos selectivos, cobrados de los productores
puedan por éstos ser trasladados sobre los compradores comerciantes
mayoristas y por éstos a los minoristas y finalmente a los consumidores
finales que soportarían la carga del impuesto.
Naturalmente las distintas etapas de la traslación pueden ser mayores
o menores, según la técnica de imposición seguida por el legislador al
colocar la obligación fiscal sobre una etapa más cercana o más lejana del
consumidor final; también dependerá de la naturaleza del producto cuya
producción y negociación puede realizarse en número mayor o menor de
etapas.
779
Ahora bien, la regresividad del impuesto al consumo con respecto a la
renta puede no ser cierta cuando se trata de bienes suntuarios o de lujo
en cuyo caso la inc idencia en consumidores pudientes da al impuesto un
carácter progresivo respecto de la renta.
Si se ha elegido como índice de la capacidad contributiva el consumo
en lugar de la renta —s e dice— no tiene coherencia el exa men de
la inc idencia del impuesto al consumo con respecto a la renta; y si se ha
tomado como índice la renta, no ha lugar para un impuesto al consumo
selectivo35 .
A nuestro parecer, es legítima y coherente la determinación de
la inc idencia de cualquier impuesto en relación con la renta, así como la
composición del sistema tributario en términos relativos a la afectación de
la renta, si ésta se concibe como el mejor índice de capacidad
contributiva. La adopción o el mantenimiento de impuestos particulares
sobre consumos determinados puede ser recomendable a pesar de sus
desventajas en términos de carga exc edente o en términos de igualdad,
si —p or otros motivos— no se juzga conveniente inc rementar el
impuesto a la renta ni un impuesto general sobre las ventas, u otro36 .
Entendemos que la exc elencia del impuesto a la renta no significa
necesariamente unicidad de este impuesto. Frente a mayores gastos
públicos la int egración del sistema tributario adecuado para cubrirlos en
un 100% o en la proporción que se considere conveniente, puede
requerir la adopción de impuestos quizás cualitativamente inf eriores al
impuesto a la renta, que van adquiriendo mejor posición en la evaluación
de sus méritos a medida que el impuesto a la renta, si fuera
argumentando en la cantidad necesaria, iría perdiendo puntos en
comparación con sus competidores.
La preferencia por las mercaderías de demanda ine lástica y de amplio
consumo ha hecho orientar al legislador en muchos países,
tradicionalmente, hacia los artículos que pudieran reunir esos dos
caracteres. Al mismo tiempo, razones de equidad han aconsejado
eliminar los impuestos a los consumos de artículos de primera necesidad
que otrora fueron asumidos como ins trumentos preferidos de la
imposición a los consumos, como ser: sal, azúcar, harina, etcétera.
Restringido así el campo de elección de los objetos imponibles, queda,
sin embargo, una amplia zona operativa con los impuestos sobre artícu-
los que no son de primera necesidad en un sentido de valoración
objetiva, pero sí responden a una preferencia y un apego por parte de los
consumidores y por lo tanto, tienen una demanda total suficientemente
rígida. Se trata principalmente del tabaco, alcohol y las bebidas
alcohólicas, vinos y derivados; cerveza y —m ás recientemente—
780
bebidas artificiales sin alcohol, gaseadas o no. Vino y cerveza tienen
preferencias distintas en diferentes países según las costumbres de las
poblaciones respectivas.
Débese subrayar que la imposición de bienes como los ejemplificados,
puede adoptar la forma del monopolio fiscal y, por otra parte, puede
ejercerse mediante un impuesto aduanero especial para las mercaderías
sujetas a impuestos a los consumos, importadas o bien, por razones
técnicas, dar lugar a la obligación del impuesto al consumo juntamente
con el derecho aduanero, antes o después de éste, en ocasión de
traspasar la frontera aduanera hacia el mercado int erno.
No sólo los impuestos a los consumos de demanda ine lástica son
regresivos por cuanto dichos consumos no aum entan con el crecer de la
renta de los consumidores en general, cualquiera que fuere la
composición de las familias que pertenecen a distintos escalones de
renta, sino por la razón del número de componentes de los grupos
familiares que, como lo han puesto de relieve estudios estadísticos en
varios países, es mayor en los casos de las familias de
menores ing resos que en el caso de las pudientes. Esta razón
demográfica acentúa, pues, el carácter regresivo de los impuestos a los
consumos sobre objetos de demanda ine lástica y de amplia base, con la
salvedad de los bienes de lujo o suntuarios.
7. EFECTOS SOBRE EL CONSUMO, EL AHORRO Y LA INVERSIÓN

Es evidente que un impuesto particular sobre el consumo de un
determinado bien puede producir el efecto de la disminución de la
demanda del mismo, con la alternativa para los consumidores, de volcar
su demanda hacia otros bienes de consumo o bien ahorrar, ya sea para
el consumo futuro o para inv ersión.
Hay que aclarar que el nuevo consumo escogido por el contribuyente
en sustitución del bien gravado, puede ser de un bien exe nto de
impuesto como también de un bien gravado, si la utilidad marginal del
consumo elegido es mayor que la del bien sustituido, después de compu-
tado el impuesto correspondiente a uno y a otro bien.
La segunda consecuencia del impuesto arriba enunciado, consiste en
que el contribuyente retire su demanda del bien gravado; ahorrando el
monto respectivo, para consumo futuro. En este caso podrá haber simple
ahorro o sea, atesoramiento, o bien inv ersión, según la situación
económica del contribuyente y, en general, según la coyuntura
económica, que pueda inf luir sobre las decisiones de aquél. Así, por
781
ejemplo, en épocas de aug e y fuerte inc linación de la economía hacia
un brote inf lacionario, es dable pensar que la abstención del consumidor
para ahorrar en vez de consumir, estaría acompañada de la inv ersión de
los fondos para protegerlos de la desvalorización monetaria. Sea
esta inv ersión sólo transitoria y destinada a su liquidación, cuando se
presente la oportunidad o la necesidad del consumo, o sea definitiva,
salvo en el caso de otra inv ersión preferida por el contribuyente, siempre
tendremos la sustitución del consumo por la inv ersión. Será éste factor
favorable en una política de desarrollo; pero esta consecuencia queda
limitada a la estricta hipótesis que el consumidor ahorre e inv ierta.
En la hipótesis de cambio del consumo originario gravado a otro
consumo, simplemente hay sustitución de demanda. Es necesario
completar el cuadro de la nueva situación de equilibrio con el gasto
público, para cerrar el circuito económico, con el conocimiento del
destino que da el Estado a lo recaudado o sea a la parte que le
correspondió en el valor del consumo sacrificado por el contribuyente.
El impuesto sobre el consumo de un bien determinado no tiene efecto
redistributivo progresivo, salvo cuando sean gravados objetos de lujo
demandados por personas colocadas en los tramos superiores de renta,
teniéndose en cuenta la utilización de lo recaudado en bienes y servicios
públicos o, principalmente, en transferencias destinadas a otras personas
ubicadas en tramos más bajos de renta.
En otros casos, por ejemplo en los de consumos de artículos de
demandainelástica y objetivamente prescindibles, por no ser necesarios
para laexistencia y la actividad del hombre, peroinherentes a vicios o
gustos particulares o, por lo menos, a costumbres muy arraigadas de
consumo por gran parte de la población, el efecto redistributivo podrá
resultar regresivo, siempre teniéndose en cuenta el destino del gasto
público.
En el contexto de una situación de plena ocupación y amago
de inf lación, los impuestos particulares sobre determinados artículos, si
se trata de pocos impuestos, quedando libres de gravamen la gran masa
de otros consumos, no tienen dichos impuestos peso suficiente para
disminuir la demanda de bienes de consumo en forma tal de
contrarrestar la inf lación.
Si se tratara, en cambio, de impuestos particulares sobre
determinados bienes pero, en la práctica, se encontraran gravados la
gran mayoría de los bienes de consumo, la estructura formalmente
distinta no impediría que un sistema de tal carácter fuera en la sustancia
equivalente a otro de impuesto general sobre las ventas, con
782
algunas exc epciones. Ello sería doblemente cierto si los impuestos
particulares se impusieran con tarifas ad valorem.
Pero aun en la forma de impuestos particulares con gran número de
mercaderías gravadas en forma de impuestos específicos o ad
valorem, no creemos en la eficacia de freno a la inf lación, especialmente
porque los impuestos irían escondidos en los precios y todo aum ento de
éstos, aun siendo el resultado de ajustes como consecuencia de
la int roducción del impuesto y del proceso de traslación, sería tomado
por los consumidores como un inc remento general o sea como un alza
del nivel general, frente al cual reaccionarían con un aum ento
especulativo de la demanda, desatando antes que frenando el
brote inf lacionario.
Volveremos sobre este fenómeno al exa minar los efectos de un
impuesto general sobre las ventas37 .
En una situación de depresión y desocupación de mano de obra y
ociosidad forzada de equipos de bienes ins trumentales, los impuestos
sobre consumos selectivos, al gravar bienes de consumos populares de
gran difusión aun que considerados como prescindibles, contribuirán a
deprimir la demanda y tendrían, pues, una eficacia negativa en un
programa de reactivación económica. Serían, en una palabra,
contraproducentes, sin perjuicio —c laro está— que tales efectos
negativos pudieran ser compensados con los efectos del gasto público.
Una evaluación de los impuestos particulares sobre los consumos en
el contexto de una política de desarrollo, nos ind ica que dichos
impuestos son aptos para recaudar fondos importantes para el sector
público el que, por su parte, podría destinarlos a inv ersiones o a
servicios básicos para el desarrollo económico y social.
Con respecto al sector privado, la recaudación de dichos impuestos
podría disminuir la demanda de bienes de lujo y de consumo
popular, ind uciendo a los contribuyentes al ahorro y a la inv ersión,
directa o ind irectamente.
783
CAPÍTULO II
IMPUESTOS GENERALES SOBRE LAS VENTAS
1. CONCEPTO
En el capítulo anterior hemos exp uesto en forma simple, los
problemas referentes a los impuestos selectivos a los consumos,
cuidando especialmente de no traicionar los desarrollos analíticos de la
moderna doctrina económico-financiera, al resumir sus resultados y —d e
ser posible— traducir en lenguaje la elaboración matemática de las
diferentes teorías.
Como la exp osición relativa a la materia del capítulo anterior se
caratuló "Impuestos particulares sobre consumos" deberíamos ahora,
para la dudosa estética de la simetría, hablar de los impuestos generales
sobre consumos. Sin embargo, es sumamente peligroso inc urrir en la
ligereza de considerar, como se hace y como se dice muy
comúnmente, inc lusive por reputados financistas el impuesto general a
las ventas, inc luyendo su forma más sofisticada del impuesto al valor
agregado, como un impuesto general a los consumos.
En efecto, no hay consenso respecto a que el impuesto a las ventas
constituya siempre un impuesto a los consumos. Por el contrario, la
doctrina va orientándose firmemente en el sentido contrario, esto es la
traslación del impuesto hacia atrás, con inc idencia sobre los factores1 .
Lo cierto, pero susceptible de diversas apreciaciones con respecto a
su realidad, es que en algunos casos el legislador al ins tituir el
gravamen, lo consideró como un ins trumento destinado a inc idir al
consumidor final mediante la traslación en un proceso de una sola
transacción o en más transacciones sucesivas, según la naturaleza del
bien y la estructura ind ustrial y comercial del ramo sometido al impuesto.
Existen, sin embargo, ejemplos de mucha importancia histórica, de una
motivación y un propósito distinto2 .
784
2. MODALIDADES DEL TRIBUTO
El impuesto general a las ventas puede asumir diferentes formas que
reseñaremos a continuación:
a) Impuesto sobre todas las transacciones por su monto, cualquiera
fuere la etapa de comercialización de los bienes y la naturaleza de
éstos —s alvo los exp resamente exe ntos— que constituye la edición
actual de la vieja ins titución de las finanzas españolas conocidas como
"alcabala" y que la doctrina actual clasifica como impuesto en cascada y
con efecto de piramidación.
La primera calificación responde al carácter del impuesto de repetirse
en cada etapa sucesiva de elaboración y/o negociación; la segunda por
cuanto, al aplicarse el impuesto sobre el monto total de cada transacción
en cada etapa, se grava el precio total inc luyendo el impuesto de todas
las etapas anteriores.
b) Impuesto sobre las ventas en una sola etapa, que puede ser la
primera de elaboración ind ustrial o, la de negociación mayorista o la de
menudeo, o sea, al consumidor final.
c) Impuesto sobre las ventas en todas las etapas pero sin acumulación
ni piramidación, con diversas modalidades técnicas pero sustancialmente
análogo, sobre el valor agregado en cada etapa.
Impuesto a las transacciones

Ya hemos ind icado los caracteres más notorios de este impuesto,
pero hay otros también importantes que es útil exa minar.
El primero es la simplicidad del impuesto, especialmente cuando el
legislador evita lasexenciones, los recargos o las desgravaciones,
brotando las controversias en cuanto se refiere a la ubicación de cada
bien o servicio en los supuestos normativos de los regímenes
especialesindicados.
Un segundo carácter, consiguiente a la estructura en cascada de este
tipo de impuesto es la desigualdad de trato entre diferentes productos o
bienes, no motivada por algún propósito de política fiscal, sino como
efecto de la diferencia del número de etapas a las que se ve sometida la
mercadería desde la primera venta de materias primas, a través de
etapas sucesivas de elaboración por empresas distintas y nuevas
negociaciones mayoristas y minoristas, también entre empresas
diferentes, hasta llegar al consumidor final. Esta desigualdad de trato
produce, a su vez, el efecto económico —d e plazo largo— de la
concentración de las etapas o de algunas de ellas en forma vertical,
785
evitando así el gravamen acumulativo que se producía por todas las
etapas distribuidas entre empresas diferentes y ahora cumplidas por una
misma empresa.
La diferencia de gravamen que se acaba de señalar opera tanto
entre ind ustrias diferentes como entre distintas empresas de una
misma ind ustria. Además del efecto de estímulo hacia la concentración
vertical de las empresas, puede verificarse el fenómeno que podríamos
llamar "patológico" (en comparación con aquél, que podía ser calificado
de "fisiológico") de la ocultación de etapas int ermedias, haciendo
aparecer las transacciones, con transferencia de propiedad perfecta y
cumplida, como simples consignaciones o mero depósito de mercaderías
y evadiendo así el impuesto sobre las transferencias ocultas.
La legislación, doctrina y jurisprudencia de los países que adoptan
este tipo de impuesto, reaccionaron o tomaron medidas diversas, tanto
para evitar el fenómeno fisiológico de la concentración vertical de las
empresas como el patológico de la evasión fiscal, con mayor o menor
éxito. Pero es necesario recordar que no siempre debe calificarse de
perjudicial y, por ende, hostigarse la concentración vertical de las
empresas, que algunos aplaudieron como una ventaja económica del
impuesto en cascada y su piramidación.
Para evitar vacíos de impuestos y distorsiones en la asignación de
recursos a los diferentes sectores de la producción, es deseable en este
tipo de impuesto, la eliminación de exe nciones, recargos o
desgravaciones. También es posible y deseable un alcance universal,
con someter al gravamen no sólo las ventas de mercaderías, sino
también las prestaciones de servicios, sin exc lusiones. En la medida en
que esto se cumpla, se evitarán importantes distorsiones y, en parte,
dichos vacíos de impuesto. Subsistirán, sin embargo, algunas de-
sigualdades notorias, como ser la que exi ste entre ind ustrias y
empresas con mayor número de etapas o menos int egradas
verticalmente y, por otro lado, ind ustrias y empresas concentradas que
eliminen etapas int ermedias.
Impuestos en una etapa

La segunda forma es la que somete al impuesto una sola etapa de la
producción y comercialización de los productos. La base imponible está
representada por los ing resos brutos obtenidos por las ventas.
Minorista
786
Para asegurar la máxima neutralidad y la mayor equidad de este tipo
de impuesto, se recomienda la aplicación del mismo en la última etapa o
sea en las ventas al consumidor final. Sin embargo, este régimen de
imposición (en la etapa minorista) que realiza, también de
manera inm ejorable, en teoría, el propósito de un gravamen general a
los consumos, choca con muchas dificultades, en la práctica. Consisten
ellas, principalmente, en las circunstancias que reseñaremos a
continuación.
— El número de contribuyentes es muy grande y, a menudo ellos son
difícilmente detectables o, si se prefiere, hay una fuerte posibilidad de
evasión.
— Muchos comerciantes al menudeo no llevan anotación ni
registraciones, ni libros de contabilidad que permitan determinar el monto
de los ing resos brutos sujetos al impuesto.
— La administración del impuesto y la fiscalización de los
comerciantes al menudeo resultan muy costosas y pueden ser trabadas
por las circunstancias mencionadas.
— Muchos negocios al menudeo tienen vida efímera y pueden resultar
negativos los esfuerzos de la aut oridad fiscal para hallar a los
contribuyentes que hayan cedido su fondo de comercio.
Por estas razones ha nacido la tendencia a no utilizar este tipo de
impuesto a las ventas a pesar de su neta superioridad respecto de los
demás en cuanto a igualdad y neutralidad, amén del logro de un alto
rendimiento (teórico), debido a que la base imponible en esta última
etapa de negociación de las mercaderías es la máxima pensable y
repartida entre los consumidores en cantidades relativamente pequeñas
que pueden ser absorbidas por dichos consumidores sin exc esivo
sacrificio.
En el impuesto así conformado surge el inc onveniente de no poderse
siempre determinar si un comprador es consumidor final. Esta
circunstancia puede ser subsanada mediante la presunción que se trata
de operaciones de esa índole, cuando la cantidad de la compra y la
modalidad del pago sean las habituales en las ventas al consumidor final.
Industria manufacturera
Otra forma de impuesto a las ventas en única etapa es la que elige
como hecho gravado la venta de la mercadería por la ind ustria
manufacturera.
Quedan en tal régimen,excluidas las ventas de mercaderías que
fueron adquiridas en el mismo estado, mientras que son gravadas las
ventas de bienes fabricados por la empresa, con deducción del valor de
787
losinsumos, o sin ella. En el primer caso y limitadamente a la etapa
manufacturera, la imposición se efectúa según la pauta del valor
agregado, sin que pueda por esa víaexcluirse del todo la cascada ni la
piramidación consecuentes. En el segundo caso, la imposición de este
tipo con seguridad admite la acumulación del impuesto en cada nueva
etapa de fabricación.
La característica ventajosa de este tipo de impuesto, que ha recogido
la preferencia en algunos países, es el modesto número de
contribuyentes que producen, en número aún más reducido dentro del
total, una gran parte de la recaudación.
Se la critica por no eliminar distorsiones y desigualdades, o sea por no
respetar el principio de igualdad ni el de neutralidad. Exige, además, un
esfuerzo financieroextraordinario de laindustria que debe anticipar el
impuesto que sólo será recuperado de los compradores en el momento
del pago de la factura por el comprador, si se verifica la traslación del
impuesto. De darse el caso contrario, el impuestoincidirá sobre la
empresa manufacturera salvo la posibilidad de una traslación hacia atrás
sobre los factores.
Mayorista
También se ha adoptado o sugerido un impuesto de una sola etapa
circunscripto a las ventas mayoristas.
Es evidente que, comparado éste con el impuesto a las ventas al
consumidor final, resulta con una menor base imponible y noexcluye
como aquél las distorsiones, ni las desigualdades entre
diferentesindustrias y dentro de éstas, entre diferentes empresas,
comparado con el impuesto a las ventas del fabricante, resulta más
amplia la base imponible y no siempre mayor el número de
contribuyentes.
Sin embargo, parece más amplia la evasión fiscal, porque—
amenudo— los contribuyentes mayoristas no registran todas las
operaciones de venta, ni llevan libros de comercio que reflejen el giro
total de sus negocios. También se verifica aquí un mayor esfuerzo
financiero, por cuanto los mayoristas deberán afrontar el pago del
impuesto sobre todo el valor de sus ventas, queincluye el monto
facturado por laindustria más el de algunos servicios prestados por
terceros, como fletes,intereses de financiación y seguros, y la utilidad
bruta del propio contribuyente mayorista.
Huelga observar que si, como ocurre,existiera en la estructura
comercial de ciertos sectores de la economía una relación directa
entreindustrias y comerciantes minoristas, el impuesto debería ser
788
aplicado en la etapaindustrial o la minorista. No conocemos criterio
científico alguno para resolver el dilema y pensamos que ello
constituyematter of decision .
Adoptó, por ejemplo, este tipo de gravamen Gran Bretaña con
el "Purchase Tax" ya mencionado.
Impuestos tipo "valor agregado"

Finalmente, muchos países (y la razón de esta popularidad debe
atribuirse principalmente a la decisión del Mercado Común Europeo de
homogeneizar la imposición de las ventas en los diferentes países que lo
componen, con el fin de asegurar la neutralidad del impuesto eliminando
la distorsión de los precios y las ventajas o las desventajas de algún
Estado respecto de los demás como consecuencia de impuestos
diferentes) han adoptado un impuesto a las ventas de múltiples etapas,
pero no acumulativo y sin efecto de piramidación, que asume como
hecho imponible la venta de mercaderías y la prestación de servicios y
como base de medición, el valor agregado por cada
empresa int erviniente, desde la producción primaria hasta la última venta
al consumidor final3 .
Dos aclaraciones preliminares deben efectuarse, la primera es que el
impuesto al valor agregado es un tipo de impuesto a las ventas, medidas
por el monto de los ing resos brutos respectivos. Pero hay, además, una
corrección en esta base de medición, que consiste en restar de
los ing resos brutos de cada empresa los costos de los ins umos ya
gravados adquiridos de otras empresas. Esta deducción nos da como
resultado el valor agregado en la etapa correspondiente.
Un camino distinto para alcanzar ese mismo resultado consiste en
calcular el monto del impuesto que nacería de multiplicar los ing resos
brutos obtenidos por cada empresa, por la alícuota del gravamen
correspondiente y restar del resultado de dicha operación la suma
resultante de multiplicar la alícuota que correspondió a la compra de
los ins umos adquiridos por el valor de éstos. Este método, cuyo
resultado nos ind ica directamente el monto de impuesto que
corresponde al valor agregado en esta etapa, puede simplificarse aún
más, restando de los importes de impuestos que se facturaron a los
compradores el monto que ha sido facturado al contribuyente por sus
proveedores. Este método presupone —t ácitamente— que
sean exa ctos los impuestos facturados en ambas ins tancias; si hubiera
789
error, deberá rectificarse de conformidad con el método ind icado
anteriormente.
Una segunda aclaración preliminar es que el impuesto al valor
agregado si técnicamente está bien estructurado y evita toda
superposición o piramidación, debe teóricamente corresponder al
impuesto en la última etapa de las ventas minoristas al consumidor final.
Siendo un impuesto en múltiples etapas, éstas tienen como objetivo
repartir la recaudación en los distintos momentos de las ventas a lo largo
de todo el camino entre la producción primaria y la venta minorista al
consumidor final.
El inc onveniente del gran número de contribuyentes, aún mayor que
en el caso de los impuestos sobre las ventas al menudeo a los
consumidores finales, está o debería estar balanceado con la ventaja que
las declaraciones y liquidaciones de un contribuyente permiten el control
de las de otros contribuyentes proveedores o adquirentes de aquél4 .
Con respecto a todos los tipos de impuestos generales a las
ventas, exa minaremos a continuación las cuestiones siguientes, que
consideramos de la mayor importancia entre las que la doctrina
financiera ha discutido.
a) Trato de los bienes ins trumentales.
b) Imposición de los servicios.
c) Traslación e inc idencia.
d) Efecto regresivo y medios para contrarrestarlo. Exenciones y
desgravaciones.
e) Neutralidad del impuesto.
f) Papel del impuesto en la política fiscal de redistribución,
estabilización y desarrollo económico.
4. TRATO DE LOS BIENES INSTRUMENTALES

Un impuesto general a las ventas establecido sobre la etapa al
menudeo a los consumidores finales, por definición, exc luye del alcance
del impuesto las ventas de bienes ins trumentales, como
maquinarias, ins talaciones, inm uebles destinados a
establecimientos ind ustriales o comerciales, etcétera.
790
En el aspecto teórico no sólo es de rigurosa lógica dicha exc lusión, en
el impuesto de recaudación de las operaciones al consumidor final, sino
que la misma exc lusión debería aplicarse a cualquier otro tipo de
impuesto a las ventas en una etapa única5 .
En el otro ext remo un impuesto de etapas múltiples, acumulativo,
gravará tanto los bienes de consumo como los de inv ersión. La
distorsión de los precios relativos como consecuencia del trato
discriminatorio en contra de las ind ustrias y de las empresas con mayor
número de etapas de producción y de negociación, se ve acrecida por la
que nace de la diferente proporción de bienes ins trumentales en
diferentes ind ustrias y empresas. Las ind ustrias y empresas más
equipadas con bienes de capital reciben un trato discriminatorio en su
contra. Puede calificarse este tratamiento como contrario al progreso
económico de la ind ustria.
En la práctica de muchos países con distintos tipos de impuestos a las
ventas, a veces con el pretexto de no poderse determinar si los bienes
vendidos están destinados al consumidor final o a empresas productoras,
se gravan los bienes ins trumentales con violación de la lógica y de los
principios de igualdad y neutralidad.
En el impuesto al valor agregado se conocen dos regímenes
referentes a la exc lusión de los bienes ins trumentales: 1) el de la
deducción periódica de la amortización de dichos bienes (método del
consumo), y 2) el de la deducción total en el momento de la
compra (método del ingreso). En los diferentes países hay también
soluciones int ermedias; por ejemplo, en la Argentina las compras de
bienes ins trumentales se deducen en tres años con una amortización
anual del gravamen del 33%.
5. IMPOSICIÓN DE LOS SERVICIOS

De acuerdo con su propósito de impuesto general sobre las ventas,
para alcanzar la totalidad del gasto de consumo del adquirente final,
debe adoptarse el criterio de la inc lusión de todos los servicios al
consumidor.
A contrario sensu, deberían exc luirse del alcance del impuesto en
única etapa los servicios prestados a las empresas, que constituyen un
elemento del costo de los bienes que se produzcan o se vendan, a fin de
evitar una duplicación de gravamen.
En el impuesto a las transacciones, los servicios de todo orden están
alcanzados —e n teoría— por el gravamen, contribuyendo a acentuar el
791
efecto acumulativo o de piramidación. Por cierto nada impide que el
legislador exc luya algunos o todos los servicios, tanto los prestados a
consumidores finales como en etapas anteriores.
Un aspecto particular de este problema es el que se refiere a los
servicios prestados como complemento de la venta de mercaderías.
Vienen en consideración, a este respecto, los servicios de financiación
por bancos, particulares, proveedores o compradores; de seguros; de
transporte; de locación de bienes; de reparaciones con o sin venta de
repuestos; de service respecto de maquinarias, equipos o bienes de
consumo durables. Parece lógico que el temperamento a seguir, si se
gravan estos servicios cuando son prestados por la misma empresa que
vende las mercaderías, es el de gravarlos igualmente cuando la
prestación es efectuada por terceros. Un trato distinto sería
discriminatorio en contra de las empresas int egradas.
A pesar de ello, los diferentes países han limitado el alcance del
impuesto sólo sobre los servicios complementarios de las ventas de
mercaderías. Otros han gravado únicamente ciertos servicios
taxativamente enumerados en la ley.
En el impuesto de etapa única sobre las ventas minoristas al
consumidor final, serán gravados sólo los servicios de goce directo por el
consumidor, sin que esta limitación inf rinja los principios de igualdad y
neutralidad. Por el contrario, es ésta una medida coherente con la
estructura del impuesto.
En el impuesto al valor agregado, es consecuente con los principios la
aplicación del impuesto sobre todos los servicios, tanto ins trumentales
como de consumo final, con la advertencia que, en el caso de los
primeros, el impuesto pagado en la etapa respectiva será deducido del
impuesto a pagar en la etapa siguiente o bien el valor del servicio
sometido a impuesto en la etapa respectiva será deducido de la base
imponible en la etapa siguiente (según el método adoptado para la
concreción del propósito de gravar en cada etapa el valor agregado
únicamente).
Por razones de política social puede haber exe nciones de servicios
considerados dignos de la inm unidad fiscal, tales como las prestaciones
de servicios médicos y otros vinculados con la salud pública. Por razones
de política económica, puede haber otras de las que hablaremos más
adelante.
792
Traslación e inc idencia
Es éste un problema de los más controvertidos en la doctrina moderna
sobre los efectos del impuesto general sobre las ventas.
La doctrina hasta hace pocos años consideraba que un impuesto
general a las ventas tanto en un régimen de competencia perfecta como
en el de monopolio, o en los regímenes int ermedios de oligopolio,
competencia imperfecta o monopólica, era susceptible de ser trasladado
a los adquirentes y éstos sucesivamente a los respectivos compradores
hasta llegar al consumidor final.
Para llegar a esta solución se admitía como premisa tácita, que en el
régimen de competencia perfecta ninguna empresa por sí sola podía
modificar los precios restringiendo la producción, pero sí podía verificarse
que en el mercado se eliminará de la competencia un cierto número de
empresas marginales, con lo cual quedaría reducida la oferta y, no
alterándose la demanda, aum entaría el precio de mercado a pesar de
tratarse de un impuesto general6 .
En el monopolio también se reconocía la posibilidad de trasladar el
impuesto en ciertas condiciones, no siendo aplicable al caso del
impuesto a las ventas la doctrina sostenida por Knut Wicksell con amplio
consenso entre los aut ores para el impuesto de suma fija o a los
beneficios netos —c on la condición que, al crearse el impuesto, el
monopolista ya hubiera alcanzado el punto de equilibrio, o sea, de
máximo beneficio—. La razón de la ina plicabilidad de esa doctrina en el
caso de un impuesto a las ventas era que éste constituye un inc remento
proporcional de los costos y sería —s in duda— tenido en cuenta para
determinar la curva de oferta, la que se elevaría con respecto a la curva
anterior al impuesto. Éste inf luye sobre el equilibrio del monopolista que
podrá usar su poder de tal, para aum entar los precios hasta tanto se
alcance un nuevo punto de equilibrio.
En los casos de oligopolio o de competencia monopólica también
podrá verificarse la traslación hacia el consumidor final; en el primero por
reajustes de la oferta y de los precios, en el segundo por retiro del
mercado de las empresas pequeñas y por el poder monopólico de las
empresas líderes, cuya conducta gravitará sobre todo el mercado.
Se debe recordar que en el caso del monopolio y mediante el uso de
tablas numéricas de ing resos, cantidades, precios unitarios, costos
unitarios, costos unitarios después del impuesto, costo global y utilidades
netas después del impuesto, aut ores célebres llegaron a soluciones
encontradas7 .
793
Contra la teoría tradicional sobre la traslación del impuesto a las
ventas, se sostuvo por una nueva corriente doctrinal representada,
principalmente, por Brown, H. G. y Rolph, E.8 pero seguida por
otros aut ores, que el impuesto general sobre la producción o sobre las
ventas tendrá como primer efecto la disminución de las utilidades de las
empresas percutidas; luego agregará el impuesto al costo modificando la
curva de oferta, disminuyendo las cantidades producidas, razón por la
cual disminuirá la demanda de factores. Por la generalidad del impuesto
y suponiendo que no se altere por razón del gasto público la demanda de
bienes y, por consiguiente, de factores, los factores desocupados no
podrán desviarse hacia otros empleos. Ello trae consigo la disminución
de las retribuciones de los factores y ésta, a su vez, un menor costo de
producción. En este contexto se piensa que no se modificará el nivel
general de los precios y que serán los dueños de factores los que
quedarán inc ididos por el impuesto9 .
La inc idencia del impuesto a las ventas sobre los factores de la
producción, en lugar de los consumidores es sólo aparentemente una
respuesta antitética a la cuestión de la traslación del impuesto
mencionado. En efecto, la inc idencia no exc luye la disminución de la
demanda efectiva de todos los bienes por parte de los dueños de los
factores, especialmente tratándose de los trabajadores; tratándose de
capitalistas, también mermará la demanda de bienes de capital y de
bienes de consumo en diversas proporciones según la ubicación de los
sujetos inc ididos en la escala de ing resos y su importancia proporcional
en el ing reso total y, por consiguiente, según la propensión marginal a
consumir del conjunto de estos contribuyentes de facto.
La disminución de la demanda por parte de los dueños de factores
puede ocasionar una nueva ola deflacionaria que inc idirá sobre las
empresas. Esta conclusión no puede mantenerse inc ólume, sin
prescindir de la demanda de bienes por el sector público con el producto
de su recaudación.
Esta doctrina, criticada severamente por Due10 por una
errónea int erpretación de la condición del caeteris paribus, no supone la
necesidad de una oferta monetaria flexible que aum ente en forma
correlativa con el aum ento de los precios, precisamente porque el efecto
del impuesto general no implica el aum ento del nivel de precios sino, al
contrario, es de carácter deflacionista.
La teoría tradicional de la traslación del impuesto a las ventas hacia el
consumidor final, presupone, en cambio, una oferta monetaria que sea
congruente con el aum ento de los precios o sea que se exp anda al
compás de las necesidades del poder de compra de los sujetos que en
794
cada etapa deben afrontar los mayores precios, como consecuencia del
impuesto y ajustes correspondientes. En otras palabras, el proceso de
traslación hacia adelante para alcanzar al consumidor final exi ge la
ayuda de la exp ansión monetaria adecuada al nuevo nivel de precios.
En efecto, el fenómeno de la traslación hacia adelante se ve favorecido si
los precios suben y la exp ansión (o la velocidad de circulación)
monetaria lo acompañan, mientras la traslación hacia atrás se halla
entorpecida por el aum ento del nivel de precios y, en general, por la
euforia económica.
Por el contrario, en épocas de baja del nivel de precios y política
monetaria restrictiva, se traba la traslación hacia adelante y puede
lograrse más fácilmente la traslación hacia atrás, a los factores11 .
Otro aut or critica esta posición de Due, apoyándose en el argumento
que éste no pone la condición del aum ento de la oferta monetaria al
estudiar otro tipo de impuesto, por ejemplo el impuesto personal a la
renta12 . Sin embargo, nos parece que hay fuerte razón para una
consideración de la oferta de dinero en el impuesto general a las ventas,
que se omite en el impuesto personal a la renta.
Este gravamen, a diferencia de aquél, no aum enta el volumen total de
las transacciones multiplicado por los precios, de modo que la cantidad
de dinero en circulación o la velocidad de circulación crezcan, para
igualar el resultado de esa multiplicación, según la teoría cuantitativa del
dinero. No compartimos, pues, la crítica formulada de que sea implícito
en el análisis de Due un a priori : el impuesto se traslada hacia los
consumidores.
De acuerdo con lo exp uesto, pensamos que la traslación del impuesto
hacia adelante no es simplemente el resultado de la búsqueda de
la int ención del legislador, como se objeta sarcásticamente por
Arce13 sino un fenómeno que se produce por los elementos concurrentes
que la hacen viable y que será hacia adelante o hacia atrás, según las
condiciones más favorables de una u otra dirección14 .
7. REGRESIVIDAD DEL TRIBUTO

El impuesto a las ventas en sus diferentes formas debe, para cumplir
con los principios de igualdad y neutralidad, abarcar todas las
operaciones de venta y todos los bienes y servicios, en forma tal que se
evite toda desigualdad de trato en condiciones iguales y no se produzcan
dobles gravámenes ni vacíos de impuesto, para evitar distorsiones y
disloque de los precios relativos.
795
Sin embargo, la generalidad del impuesto y el carácter señalado de
gravamen a los consumos, producen un efecto netamente regresivo, ya
que la mayor parte de los consumos y, por ello, la mayor parte de la
carga del impuesto han de recaer sobre el sector de la población de
menores recursos15 .
Una primera medida tendiente a evitar el efecto regresivo del impuesto
a las ventas consiste en inc orporar al impuesto objetos suntuarios o de
lujo. Se ha sugerido y a veces adoptado el método de gravar dichos
artículos con alícuotas diferenciales más elevadas que la alícuota
estándar. Sin embargo, este temperamento complica inn ecesariamente
el impuesto general a las ventas, siendo posible la aplicación de la
alícuota general del mismo pero estableciendo un impuesto particular
sobre dichos artículos.
El método de las alícuotas diferenciales puede, sin embargo, ser
adoptado en el impuesto a las ventas, si se eliminan los impuestos a los
consumos selectivos.
Otra medida tendiente a corregir el efecto regresivo del impuesto
consiste en la exc lusión del ámbito impositivo o en la desgravación de
los bienes alimenticios, libros, productos farmacéuticos y otros
considerados de primera necesidad. Subrayamos que al elaborar la
política a seguir, el propósito de evitar o mitigar el efecto regresivo del
impuesto se ve en pugna con la eficiencia del mismo para asegurar
el ing reso cuantioso que el erario espera del impuesto. En efecto, los
artículos de primera necesidad y los otros que, sin serlo, responden a
costumbres o vicios profundamente arraigados en la población, tales
como vinos, cervezas, bebidas alcohólicas, gaseosas, tabacos en sus
múltiples formas, si son gravados con el impuesto general a las ventas,
tienen ind udable inc idencia, en forma prevaleciente, sobre los sectores
de renta baja y mediana, lo que ind ica su efecto regresivo. Si tales
bienes fueran exc luidos o desgravados con rebajas de alícuotas para
mitigar el efecto regresivo, quedaría frustrado el propósito recaudatorio
en importante medida, amén de las complicaciones técnicas que esos
temperamentos tendrían para la administración.
8. NEUTRALIDAD DEL GRAVAMEN

Ya vimos anteriormente que la neutralidad del impuesto a las ventas
se puede lograr exi tosamente en dos tipos de gravamen: el de una sola
etapa y con alícuotas uniformes sobre las ventas a consumidores finales
y el que grava todas las ventas en las varias etapas de producción o de
796
negociación, por el sistema del valor agregado, claro está, con alícuotas
uniformes y sin exc lusiones.
Por otro lado, los tipos de impuestos a las ventas que no se ajusten a
esas pautas discriminarán en diversas formas ora a favor y ora en contra
de determinadas empresas y determinados consumos. Basta mencionar
que el impuesto de múltiples etapas con una o varias alícuotas discrimina
en favor de las empresas int egradas y en contra de las no int egradas,
como también en favor de las ind ustrias en que operen —
p referentemente— empresas int egradas e ind ustrias en las que
operen, en forma preponderante, empresas no int egradas.
Por otra parte, diferentes estructuras impositivas pueden discriminar
en favor de consumos presentes y en contra de consumos futuros o
viceversa. También pueden producirse discriminaciones en favor del
ahorro y en contra del consumo. Los impuestos que originen estas
discriminaciones no son neutrales en el sentido común del término y
tampoco pueden serlo si se atribuye al concepto de neutralidad una
acepción más amplia: la de no favorecer ni hostigar diferentes sectores
de la economía con efectos que exc edan o sean distintos de los
propósitos buscados por la política fiscal16 .
9. LA POLÍTICA FISCAL Y LOS IMPUESTOS A LAS VENTAS
Distribución de ing resos

Un impuesto general a las ventas del tipo de múltiples etapas,
acumulativo o sea, con efecto de piramidación, como se vio, tiene
eficacia regresiva, la que puede ser atenuada con las exe nciones y
desgravaciones de los artículos de primera necesidad como los
alimenticios y los de consumo popular de demanda rígida, en la hipótesis
de traslación hacia adelante. En la hipótesis contraria según la teoría de
Brown y Rolph17 la inc idencia sobre los dueños de los factores implica
que una porción muy grande de la carga reposará sobre los trabajadores
que suministran el factor mano de obra.
El efecto de redistribución de ing resos no parece ser significativo, en
favor de los sectores de baja y mediana renta, si los gastos públicos no
benefician en forma preponderante a dichos sectores, puesto que el
efecto de distribución por la vía del impuesto no los favorece.
Si, en cambio, el gasto público sirve para la producción de servicios
consumidos por dichos sectores, hay redistribución progresiva en cuanto
797
los que pertenecen a los sectores de baja y mediana renta consiguen
que una porción significativa aun que no mayoritaria, de la carga inc ida
sobre otros consumidores. Si el gasto público no beneficia en forma
apreciable a los sectores de baja o mediana renta, la distribución de la
carga por vía del impuesto general a las ventas con piramidación, será
particularmente gravosa para dichos sectores.
Con el enfoque que el efecto de inc idencia debe tener en cuenta el
uso dado al recurso a través del gasto, la redistribución no dependería
del destino de los gastos en general, sino del gasto realizado con el uso
del recurso en cuestión.
Consideramos ine xacta esa aplicación, pues los recursos monetarios
son fungibles y lo que int eresa desde el punto de vista redistributivo es
la inc idencia de los recursos y la utilización total a través de los gastos.
Con ello no contradecimos el cálculo económico del proceso financiero
por inc rementos marginales de los recursos y de los gastos, ya que este
cálculo se efectúa para adoptar las decisiones presupuestarias, pero no
necesariamente puede traducirse ex post en los efectos del gravamen.
Análogas consideraciones pueden hacerse con respecto al efecto de
redistribución en las hipótesis de impuesto general a las ventas de una
sola etapa o de valor agregado, con la importante salvedad que no
habiendo efecto de piramidación, la carga tributaria de los
sectores ind icados será menor que en los casos del impuesto
acumulativo de múltiples etapas.
Estabilización económica
En lo referente a la política de estabilización, es conclusión general de
la teoría financiera que el impuesto general a las ventas es deflacionario
y que, por tanto, es contraproducente en situaciones de recesión
económica y desempleo. En el caso de aug e económico y de
posible inf lación, el efecto deflacionario y, por tanto, beneficioso de ese
impuesto, puede ser enervado por la falta de conciencia por parte de los
consumidores de que el alza de los precios se debe a la percusión y
traslación del impuesto y no a los factores inf lacionarios. Ello puede
provocar la anticipación del gasto, tanto de los consumidores como de
las empresas en los mercados respectivos, contrarrestando el efecto
deflacionario del impuesto. Ello implica una razón de desventaja del
impuesto a las ventas en este terreno.
Se atribuye, en general, importancia para evitar la consecuencia que
el impuesto general a las ventas se esconda en los precios, al método
798
adoptado en muchos países con carácter obligatorio, de facturar el
impuesto por separado, aun que sea en la misma factura que el precio.
Se trata de un elemento psicológico que tiene, por cierto, como efecto
compensar la ignorancia o el descuido de los sujetos que operan en el
mercado, inc luyendo a los consumidores finales, pero —e n nuestra
opinión— es ins uficiente para atribuir ventaja al impuesto a las ventas en
este aspecto como en otros, en el campo de las elecciones
de ins trumentos impositivos18 .
Desarrollo económico
Finalmente el impuesto general a las ventas, como ins trumento fiscal
para una política de desarrollo, tiene la virtud de asegurar un alto
rendimiento para el erario y, por ello, puede prestar un sólido apoyo para
proveer al sector público de fondos para inv ersiones.
Si se piensa que el impuesto a las ventas inc ide sobre todos los
consumos o se reparte entre consumos y ahorros en diferentes
proporciones, pero principalmente sobre los primeros, las inv ersiones
estatales para la formación de capital o los gastos en servicios
fundamentales para crear el ambiente apto para el desarrollo, inv olucra
un proceso de ahorro forzoso o de sustitución de consumos favorable al
desarrollo.
Al gravar los consumos en forma general, el impuesto general a las
ventas exi me al ahorro y a las inv ersiones del sector privado. También,
al gravar ing resos brutos con posible traslación alternativa sobre las
retribuciones a los factores de la producción puede liberar factores
productivos y abaratar su costo, lo que, a su vez, permite encarar
nuevas inv ersiones privadas en producciones básicas. La orientación
política del Estado y las preferencias de los empresarios determinarán el
campo de acción de las nuevas inv ersiones.
Lo exp uesto ind ica que el impuesto general a las ventas es apto para
lograr una allocation de los factores de la producción liberados por los
efectos de la inc idencia. Ello, unido al favorecimiento del ahorro en
contra del consumo y a la acción orientadora de una planificación no
necesariamente compulsiva pero sí activa en la creación de las
condiciones ambientales adecuadas para el estímulo de las inv ersiones
(con inc entivos y líneas de crédito, con la salvedad que el uso de estas
medidas no provoque una inf lación inc ontrolable) permite concluir que
hay buena ubicación para el impuesto general a las ventas del tipo no
acumulativo y sin piramidación, en la política fiscal para el desarrollo
económico.
799
CAPÍTULO III
LOS IMPUESTOS ADUANEROS Y EL RÉGIMEN CAMBIARIO
1. IMPUESTOS ADUANEROS
Tributos a la importación y exp ortación

Los impuestos aduaneros (el nombre usado comúnmente de derechos
de aduana no exc luye su encuadre entre los impuestos) constituyen
gravámenes a la importación y a la exp ortación de bienes. Puede
tratarse de artículos de consumo directo o de bienes int ermedios
o ins umos de empresas ind ustriales del país; con lo cual
queda exc luido que el gravamen alcance —n ecesariamente— al
consumidor final; pero no se exc luye que el producto final, luego de la
elaboración por la ind ustria int erna, lleve consigo hasta su entrega al
consumidor final el impuesto sobre los bienes importados.
En lo referente a la exp ortación, es digna de ser recordada aún la
observación de J. S. Mill, que "al someter a impuesto
nuestras exp ortaciones, nos toque no sólo no ganar nada de
los ext ranjeros, sino también constreñir a nuestros compaisanos a pagar
un segundo impuesto a los ext ranjeros".
En efecto, las exp ortaciones son viables en el caso en que los
bienes exp ortados puedan competir en los mercados de destino. Por
tanto, sólo cuando el precio del producto, aum entado con el impuesto y
otros gastos accesorios como fletes y seguros sea, a paridad de
calidad, inf erior al precio en la plaza a la que está destinado, podrá
lograrse que los consumidores de esta plaza paguen dicho precio con
sus anexos, entre los cuales está el impuesto a la exp ortación.
800
Aun así puede darse el caso que el impuesto a la exp ortación no sea
trasladado por el exp ortador al comprador del ext erior, sino que sea
absorbido por el propio exp ortador o trasladado hacia atrás sobre el
productor. El exp ortador puede actuar en un mercado altamente
competitivo, en cuyo caso aun que facture el impuesto o lo inc luya en el
precio, no podrá obtener como precio total uno mayor que el establecido
por el mercado.
Si éste satisface a todos los rubros del costoincluyendo el impuesto a
laexportación y la ganancia normal delexportador quedará trasladado el
impuesto. Caso contrario, para poderexportar deberá reducir el precio
deexportación pero no podrá hacerlo reduciendo su ganancia, ya que
ésta está comprendida en los costos y representa la condición que
justifica su actuación en el mercado. No le quedará otro remedio que
trasladar el impuesto hacia atrás sobre su proveedor, y éste podrá
efectuar análoga traslación hasta alcanzar al productor de la mercadería
aexportar o de la materia prima o a los factores de producción del
producto.
Los impuestos a la importación gravan —a menudo— toda mercadería
que se importe, inc luyendo no sólo bienes de consumo, sino también
bienes int ermedios y bienes de capital. Si éstos están muy alejados del
comercio minorista para los consumidores finales del producto, la
traslación del impuesto aduanero tendrá mayor dificultad para ser
realizada en su totalidad e inc idir de la misma manera al consumidor. En
cada transacción a través de las etapas sucesivas de producción o de
negociación, alguna porción de impuesto podrá quedar a cargo de las
empresas inv olucradas o de sus factores. Si la importación es efectuada
por el consumidor final o por comerciantes minoristas o por alguna
empresa cercana a la etapa final, exi ste mayor probabilidad de traslación
hasta el consumidor final.
Las empresas que operan en las etapas int ermedias entre la
importación y la venta a los consumidores finales pueden absorber parte
de la inc idencia o hasta la totalidad, frustrándose de este modo el
propósito del legislador.
La imposición sobre importaciones y exp ortaciones puede alterar el
equilibrio del comercio int ernacional en lo que respecta al Estado que
ejerce el poder fiscal. Tanto con referencia al impuesto sobre la
importación como al que se establece sobre la exp ortación.
No debe sorprender que —p recisamente— en este campo se haya
utilizado el ins trumento del impuesto para regular de alguna forma
o inf luir sobre las importaciones y exp ortaciones. Los impuestos sobre
las importaciones —e n general, impuestos particulares sobre cada
801
rubro—, tuvieron y tienen aún, la función de eliminar o atenuar la
competencia de los productos ext ranjeros para los de la ind ustria local.
Para esta función protectora no es necesario que el impuesto sea, en
sentido absoluto, muy elevado; es suficiente que lo sea en la medida
necesaria para igualar el precio del bien ext ranjero al precio del bien
producido por la ind ustria nacional o algo más, para asegurar la
preferencia del comprador para el producto nacional, a pesar que éste
puede ser inf erior al producto importado. El problema no es el de un
nivel alto de impuesto, si no de precios comparativos, teniendo en cuenta
también las diferencias de calidad entre los dos productos.
El uso de los impuestos aduaneros con fines protectores de
lasindustrias locales,incluyendo la agricultura y ganadería ha sido,
quizás, el primero pero seguramente el más importanteexperimento de la
utilización de impuestos no con fines recaudatorios sino de regulación
económica: en particular esta función está ubicada entre las medidas de
política de desarrollo económico, alintentar la implantación y el
fortalecimiento de nuevasindustrias locales, amparándolas de la
competencia de las más vigorosasindustriasextranjeras.
No es ésta la oportunidad para profundizar el análisis de la política
proteccionista. Baste recordar que hay contraste entre el propósito
protector del impuesto a la importación y el fin primordial del impuesto de
proveer al erario los recursos monetarios para el cumplimiento de sus
tareas y cometidos. En efecto, el fin protector se logra plenamente
cuando con el impuesto aduanero se elimina por completo laintroducción
de mercaderías de origen foráneo; pero—en tal caso— no hay
importación,ergono hay recaudación. A lainversa, si la recaudación del
impuesto aduanero es cuantiosa, ello significa la entrada al
mercadointerno de mercaderías de procedenciaextranjera, frustrándose
el propósito proteccionista.
El reconocimiento de la finalidad meramente fiscal de un impuesto
aduanero puede efectuarse de dos maneras:
a) Cuando en el país no se produce ni puede producirse un bien igual
o análogo al producto gravado de importación.
b) Cuando se establece un impuestointerno de fabricación igual al
impuesto que grava el producto importado.
2. RÉGIMEN CAMBIARIO
802
Recargos, retenciones y cambios múltiples
Desde la épocaintermedia entre la primera y la segunda guerra
mundial, el control de cambios entró a dominar el comerciointernacional,
acompañado por elauge de los acuerdos bilaterales, que, a su vez, eran
la consecuencia del abandono del patrón oroautomático y delintercambio
multilateral.
Durante el segundo conflicto mundial y en el períodoinmediato
posterior se mantuvo en muchos países dicho control, como también no
dejaron de concertarse acuerdos bilaterales de comercio y de pagos.
Una de las formas del control de cambios fue la del monopolio del
mercado de divisas, por el Banco Central u otra repartición del Estado,
tanto respecto de los importadores y otros deudores hacia elexterior,
como para losexportadores y otros acreedores nacionales por deudas
delext ranjero.
Fue característica a menudo adoptada por los países en que se
estableció el control de cambios, la de la multiplicidad de tipos de cambio
para los diferentes empleos o destinos de las divisas. Rigió así un tipo de
cambio para los importadores o sea, para la venta de divisas por el
Banco Central, con el fin de efectuar el pago de las mercaderías
provenientes del ext erior.
Este sistema se hizo más complicado aún por la implantación de
permisos previos de importación o de cambio, no siendo suficiente para
el esquema int ervencionista que caracterizó esta política, el monopolio
de la venta de divisas, sino que se estimó necesario asignar permisos, a
menudo supeditados a recaudos no legales o al juego
de int ereses ext raños tanto al Estado como a los importadores.
Análogamente se estableció un tipo de cambio distinto del anterior y
normalmente bastante más bajo, para la compra por el Banco Central de
las divisas provenientes delexterior en pago de mercaderíasexportadas.
La venta de las divisas se hizo así requisito previo de laexportación1.
A través de estos mecanismos del mercado o de los mercados de
divisas se producen precios de monopolio o de monopsonio equivalentes
de los precios de las divisas con los impuestos a la importación de
mercaderías o a los movimientos de capitales2 .
Si analizamos más detenidamente los tipos de cambio en el monopolio
fiscal al cual nos referimos, veremos que la diferencia entre el precio de
las divisas según el tipo vendedor y el precio de las mismas en el
mercado comprador implican —e n parte— un gravamen sobre las
divisas compradas por el Banco Central y —e n parte— un subsidio en
las ventas a los importadores. Resulta difícil, sin embargo, determinar el
monto del gravamen a los vendedores de divisas y del subsidio a los
803
compradores como, en algunos casos, el subsidio a los vendedores y del
gravamen a los compradores de divisas, por la aus encia de un valor
único representativo del precio de equilibrio del mercado.
No hay propiamente un mercado sino una pluralidad de mercados
todos parciales para divisas de cierta procedencia o destino, con amplio
poder monopólico o monopsónico, según corresponda.
804
CAPÍTULO IV
LOS IMPUESTOS INTERNOS
1. HECHOS IMPONIBLES DE LOS IMPUESTOS INTERNOS

La definición del hecho imponible de los impuestos int ernos debe
mantener la tradición histórica de la división de dicho gravamen no sólo
por cada uno de los artículos o bienes sobre los cuales recae el
impuesto, sino también según la diferente estructura jurídica de los
impuestos agrupados en los títulos primero y segundo de la ley.
En efecto, desde hace más de 30 años los impuestos int ernos
pertenecientes al título primero tenían un hecho imponible cuyo concepto
los hacía semejantes al de los derechos aduaneros, mientras que los
gravámenes del título segundo se parecían cada vez más a la definición
del hecho imponible del impuesto a las ventas.
El hecho imponible de los impuestos del título primero era definido por
la ley con el concepto de expendio, entendiéndose como tal la salida de
los productos de la fábrica o depósito fiscal.
Por el contrario, para los impuestos del título segundo, la ley definía
como hecho imponible la transferencia a cualquier título, completando la
definición del artículo anterior que decía que los impuestos del segundo
título se aplicarían sobre el exp endio que la otra disposición identifica
con la transferencia de la cosa a cualquier título.
En la actualidad los hechos imponibles de los impuestos del título
primero y los de los impuestos del título segundo están definidos de
manera sustancialmente igual y diferente de las anteriores a la reforma
de 19791.
En los arts. 1 º y 2º la ley define los hechos imponibles
correspondientes a los artículos que enumera en el primero (tabacos,
alcoholes, bebidas alcohólicas, cubiertas para neumáticos, combustibles
y aceites lubricantes y vinos2 ).
Los impuestos de este título se aplican sobre elexpendio de los
productos, entendiéndose por tal, cuando la ley no fije una forma
especial, la transferencia a cualquier título de la cosa gravada, su
805
despacho a plaza cuando se trate de la importación para consumo según
la legislación aduanera y su posterior transferencia por el importador, a
cualquier título.
Ha habido una int eresante evolución según resulta claro de la
comparación de los textos antiguos y actuales de las leyes de la materia.
Lo que en otra oportunidad3 hemos exp uesto como hecho imponible
de los impuestos de segundo título— o sea el exp endio, entendiéndose
por tal la transferencia de las mercaderías a cualquier título— ha pasado
a ser también la definición del hecho imponible del impuesto del primer
título y lo que constituía la definición de éste ha asumido el rol de la
circunstancia que hace presumir la exi stencia del hecho imponible. Esta
presunción admite la prueba contraria.
Los impuestos del título segundo han conservado la definición anterior
a la reforma con la característica que los impuestos sujetos al régimen de
este título se aplicarán de manera que inc idan en una sola de las etapas
de la circulación del productor.
Recordamos, de paso, que la divergencia entre los conceptos de los
hechos imponibles entre los dos títulos con sus diferentes conceptos
de exp endio se debía a la previsión generalmente compartida por la
administración, los legisladores y la doctrina acerca de la fusión de los
impuestos int ernos del título segundo con el impuesto a las ventas.
Dicha unificación quedó en la nada y solamente tuvo como efecto la
redacción casi perfectamente idéntica de las normas generales de los
dos impuestos.
Como el hecho imponible de los impuestos del título segundo con la
adopción del modelo de impuesto sobre una sola etapa del proceso de
producción y comercialización de cada mercadería representó un
progreso sobre el concepto del hecho imponible de los impuestos del
título primero, constituido por el hecho material de la salida de la
mercadería de la fábrica o depósito fiscal, así de la misma manera
debemos evaluar la adopción que —e n la ley actual— se efectúa del
concepto de exp endio que es propio del título segundo por parte de la
ley con respecto a los impuestos del título primero.
2. HECHOS IMPONIBLES ERSATZ

Constituyen hechos imponibles sucedáneos o con la
conocidaexpresión alemana (los alemanes han sido especialistas en los
productos sucedáneos)Ersatz, destinados a cubrir eventuales lagunas en
la definición de los hechos imponibles principales. Encontramos en la ley
806
de impuestosinternos algunos ejemplos de ese fenómeno,
queexpondremos a continuación.
Un primer ejemplo consiste en el consumo de las mercaderías
gravadas en la fábrica, manufactura o locales de fraccionamiento o
acondicionamiento. Es éste un hecho imponible sucedáneo
del exp endio. La ley lo establece como presunción iuris tantum o sea,
que admite prueba en contrario.
Otro caso es el de la diferencia no cubierta por la tolerancia que fije
la DGI . También ésta es una presunción que, como la anterior, admite la
prueba en contrario. Ambos casos están previstos en el segundo párrafo
del art. 2 º de la ley4 .
Algo parecido se verifica con respecto a los impuestos del título
segundo, cuyas normas definen circunstancias que no constituyen
el exp endio propiamente dicho, pero que la ley considera como tal, salvo
que el contribuyente pruebe en forma clara y fehaciente la causa distinta
del exp endio.
Con respecto a los impuestos del título segundo5 , el art.
5 66 establece que el impuesto es adeudado desde el momento
del exp endio de la cosa gravada, entendiéndose por tal la transferencia
que de la misma se haga a cualquier título.
En forma reiterativa el tercer párrafo del mismo artículo reconoce
como exp endio "Aquel en el que los productos se transfieren
acondicionados para la venta al público o en las condiciones en que
habitualmente se ofrecieron para el consumo"7 .
Al lado de estas disposición es general es del concepto de exp endio y
de la transferencia a cualquier título, otros párrafos del mismo artículo
contienen definiciones particulares para diferentes hipótesis. Así, por
ejemplo: en el impuesto sobre las primas de seguros, se
considera exp endio a la percepción de las primas por la entidad
aseguradora.
En el impuesto a las bebidas gasificadas, etcétera, establecido en el
art. 6 9 de la ley8 , se considera que el exp endio está
dado exc lusivamente por la transferencia efectuada por los fabricantes o
importadores o aquellos por cuya cuenta se efectúa la elaboración.
También los impuestos del título segundo tienen sus hechos
imponibles sucedáneos. El primero de ellos es el de las mercaderías
gravadas, consumidas dentro de la fábrica, manufactura o locales de
fraccionamiento o acondicionamiento. Este consumo int erno en el local
de fábrica, etcétera, es la base de una presunción simple del
verdadero exp endio y así lo es también el hecho imponible establecido
en el mismo párrafo del art. 5 6 respecto de las tolerancias exc edidas
807
por las diferencias de inv entario. Éste admite la prueba clara y
fehaciente de la causa distinta del exp endio9 .
Constituye un nuevo hecho imponible la int roducción de los efectos
personales de los viajeros que constituyen bienes gravados, si la
reglamentación aduanera los grava con derechos de importación.
En otras palabras, la exi stencia del impuesto int erno depende del
régimen aduanero o para los efectos de uso personal que ing resen en el
país. Lo establecido implica que si los bienes int roducidos al país por los
viajeros gozan de alguna franquicia o exe nción aduanera, también
quedan liberados de los impuestos int ernos.
Otros dos casos de hechos imponibles sucedáneos son los del último
párrafo del art. 5 6 y del art. 5 9 de la ley10 .
El primer hecho consiste en la siguiente norma: si se comprueban
declaraciones ficticias de venta entre responsables se presume, salvo
prueba en contrario, que la totalidad de las ventas del período fiscal en el
que figura la ine xactitud corresponde a operaciones gravadas.
Otra presunción de exp endio, esta vez sin admitir prueba en contrario,
está prevista por el art. 5 9 de la ley. Ésta establece que los artículos
para los cuales no consta el cumplimiento de la formalidad de la
adh esión del ins trumento probatorio del pago del impuesto o de
la ind ividualización de los responsables se presumen en contravención.
En tal caso, la responsabilidad del pago del impuesto corresponde a los
poseedores, depositarios, transmisores o meros detentores de los
productos.
Esta norma establece la atribución del hecho imponible presunto a los
sujetos que adquieren el carácter de responsables de la obligación del
impuesto como consecuencia de la inf racción formal cometida.
3. VINCULACIÓN DEL HECHO IMPONIBLE CON EL SUJETO ACTIVO

Este concepto equivale a establecer el ámbito espacial o el grupo
social en el cual debe situarse el hecho imponible para generar la
En los impuestos int ernos el criterio de vinculación es de carácter
eminentemente territorial, tanto cuando se trata del hecho imponible
general constituido por la venta de productos en el int erior cuando el
vendedor está radicado en el país, como cuando el transmitente es el
importador, pudiendo ser el objeto importado de propiedad
del exp ortador del ext erior o del importador del país.
808
En esta materia los impuestos int ernos tienen un notable parentesco
con los derechos aduaneros.
4. IMPUTACIÓN DEL HECHO IMPONIBLE AL PERÍODO FISCAL

Los impuestos int ernos se imputan, a diferencia del IVA a un período
fiscal de tres meses, pero como aquél, son tributos ins tantáneos siendo
el hecho imponible la transferencia de la mercadería gravada a cualquier
título. Es así como resulta entre otros por el texto del segundo párrafo del
art. 5 6 que establece que el impuesto es adecuado desde el momento
del exp endio de la cosa gravada11 .
5. BASE IMPONIBLE
Los impuestos int ernos cuyo nombre es ind icativo de la antítesis con
respecto a los derechos aduaneros que serían impuestos ext ernos o
sean dependientes del comercio int ernacional de importación
y exp ortación, fueron —e n realidad— muy parecidos en su estructura y
principios básicos, a los derechos de aduana.
Los impuestos int ernos como los aduaneros tuvieron el carácter de
impuestos específicos o sea con una base de mediación según el
número de unidades de la mercadería, el peso, la cantidad en volumen o
en capacidad u otras magnitudes con exc lusión del valor o del precio de
los bienes transferidos.
Posteriormente, tanto los derechos aduaneros como los
impuestos int ernos fueron modificando su base imponible adoptando
cada vez más el precio de venta o el valor monetario en plaza.
En el campo de los impuestos int ernos, la evolución consignada se
verificó en primer término respecto de los impuestos del título segundo,
mientras que los del título primero quedaron más fieles al carácter de
impuestos específicos.
Actualmente, la evolución se ha cumplido casi totalmente, siendo base
común el precio de venta. La sola exc epción es la del impuesto sobre los
cigarrillos cuya base imponible es la suma que adicionada al precio del
cigarrillo da como resultado el precio de venta al público sin discriminar el
impuesto.
La base imponible consiste en el precio neto de venta que resulte de
la factura o documento equivalente ext endido por las personas obligadas
a ing resar el impuesto.
809
Para llegar a ese precio neto se permite deducir los siguientes
conceptos12 :
a) Bonificaciones y descuentos en efectivo hechos al comprador por
épocas de pago y otro concepto similar;
b) Intereses por financiación del precio neto de venta;
c) Débito fiscal del IVA que corresponda al enajenante como
contribuyente de derecho.
El lector que recuerde las normas del IVA con referencia a la base
imponible, observará fácilmente el texto casi idéntico de la base
imponible de ambos gravámenes.
Es igual también la condición de la deducción: que se trate de
importes que corresponden en forma directa a las ventas gravadas, en
tanto figuren discriminados en la respectiva factura y estén debidamente
contabilizados.
Así lo establece juntamente con otras varias deducciones el art. 7 6 de
la ley del título tercero int itulado "disposiciones comunes a los títulos
primero y segundo".
Nos remitimos, pues, al texto del artículo mencionado cuya ext ensión
nos sugiere mencionarlos sin reproducirlos.
6. IMPUESTO A LOS OBJETOS SUNTUARIOS

Entre los impuestos int ernos del Título II, capítulo 3 (arts. 6 3 y 64, t.o.
en 1979 y sus modificaciones)13 este tributo ocupa un lugar destacado no
sólo por el papel que cumple en el sistema tributario argentino en su
conjunto, sino también por sus características técnicas.
Sus rasgos fundamentales son los que a continuación transcribimos.
a) Se trata de un impuesto sobre las ventas u otros contratos
parificados a la venta, con el propósito de aprovechar la capacidad
contributiva y que proyecta su carga sobre la economía o más
modestamente sobre los consumidores de esos objetos que, por su
naturaleza, corresponden al uso de esos bienes por su magnificencia y,
al mismo tiempo, lujo o fastuosidad. Por lo tanto, y a estar a la teoría de
la ciencia tributaria, ponen de manifiesto laexistencia de una capacidad
tributaria destacada.
b) Desde el punto de vista técnico los impuestos a los objetos
suntuarios tienen como hecho imponible el exp endio o sea la
transferencia de los bienes comprendidos por la ley entre los objetos
suntuarios, con la tácita suposición respecto a que entrando a formar
parte del precio de las mercaderías con demanda rígida, constituían
810
un ing reso fiscal de importancia, sin por ello gravar desmedidamente la
economía de los habitantes menos pudientes.
c) Siempre desde el punto de vista técnico, el legislador creyó
oportuno abandonar el método de imposición en una sola etapa, o mejor
dicho el método del valor agregado. A cambio de ese tipo estructuró un
impuesto plurifásico a cargo de los ind ustriales y comerciantes como
también de los exp ortadores con una tasa del 15% del valor de la
mercadería en todas las etapas de su circulación. El impuesto es debido
con respecto a toda etapa de fabricación y/o comercialización del bien en
forma acumulativa o, como se suele decir en la literatura tributaria, en
cascadas o —t ambién— con efecto de piramidación14 .
d) En los artículos gravados con el impuesto int erno sobre la base del
precio de venta al consumidor, no se admitirá en forma alguna la
asignación de valores ind ependientes al contenido y al continente,
debiendo tributarse el impuesto de acuerdo con el precio de venta
asignado al todo. Así lo dispone el art. 2 1 de la ley15 .
e) Prescindimos de analizar los altibajos de las tasas del impuesto a
los objetos suntuarios que oscilaron entre el 20% y el 5%; mencionamos
sólo que actualmente la dicha tasa ha sido establecida en el 15% de la
base imponible. Sin embargo, el impuesto se aplica en forma acumulativa
en cada una de las etapas de su comercialización y el porcentaje último a
pesar de la tasa constante y proporcional, termina con una escala
progresiva cuya int ensidad dependerá de la tasa nominal fijada por la ley
(15%) y también del número de transferencias que demande la
negociación del objeto suntuario16 .
El problema jurídico que más ha ocupado la actividad de funcionarios
fiscales y las diferentes ins tancias jurisdiccionales consiste en un sutil
problema de derecho, que exp ondremos brevemente en sus premisas y
en sus soluciones.
f) Como premisa debe tomarse la forma técnica que asumió en
nuestro derecho el impuesto mencionado, a saber: la ley de
impuestos int ernos vigente no ha definido el concepto de objetos
suntuarios prefiriendo establecer en forma taxativa los productos o artícu-
los que están sujetos al impuesto (art. 6 4, t.o. en 1979 y sus
modificaciones)17 . Este criterio legislativo de imponer el gravamen sobre
determinados objetos tenía como motivo la dificultad de definir
conceptualmente qué se entiende por objeto suntuario. Ante esa
dificultad, el legislador prefirió enumerar los objetos gravados
agrupándolos en cuatro inc isos, sin perjuicio de una
disposición int roductiva (art. 6 3, 1º párr.) y sus modificaciones parciales
para situaciones particulares (art. 6 3, 2º párr.).
811
Las disposiciones mencionadas se refieren a la hipótesis de los
fabricantes que realizan operaciones de elaboración por cuenta de
terceros que aporten materia prima.
En tal caso, el impuesto se calcularía aplicando el porcentaje del 15%
sobre el monto facturado, más el importe que represente la materia prima
suministrada por terceros, con valor fijado según la cotización o, en su
defecto, el valor de plaza vigente al día hábil inm ediato anterior al de la
facturación18 .
El método adoptado para la imposición de los objetos suntuarios
consistió en la enumeración en cuatro inc isos de las mercaderías
consideradas como comprendidas en el impuesto int erno respectivo.
El art. 6 419 si bien es precedido por una norma que hace ostensible el
propósito de gravar objetos suntuarios sin definirlos, no contiene ninguna
referencia, salvo el nombre al requisito de suntuariedad. Sin embargo, tal
requisito surge del propósito de la ley, según la exp licación dada en el
mensaje respectivo, del título del capítulo III, etcétera.
g) Por el contrario, se sostiene la relevancia jurídica del título del
capítulo III y se admite que, a pesar del carácter taxativo de la norma del
art. 6 4, debe considerarse como no comprendido en el alcance de la
norma todo objeto que carezca de la cualidad de suntuario aun cuando
esté comprendido en la nómina taxativa del art. 6 420 .
Se adopta como apoyo jurisprudencial a esta tesis el fallo de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Parker Pen" que abrió el
camino para exc luir del alcance del impuesto a los objetos suntuarios
aquellos artículos en los que por necesidad técnica se empleó el oro para
producir un bien que no es suntuario. Una corriente de pensamiento ve
en ello un válido soporte para la tesis según la cual la calidad de
suntuario es un requisito implícito de la norma del art. 6 4.
Se aplica esa doctrina para considerar exc luidas del impuesto a las
prendas de vestir confeccionadas con cueros ovinos gamuzados por
fuera y con su lana natural rasada y eventualmente teñida o suavizada
por dentro. Otra tendencia niega la posibilidad de ext ender la no
imposición sobre la base de la jurisprudencia de la Corte, algunos
considerándola aceptable frente a las circunstancias del caso "Parker
Pen", pero no ext endible a otros supuestos; algunos otros negando
cualquier requisito implícito para la aplicación del impuesto.
7. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS INTERNOS
812
Con respecto a los impuestos int ernos del Título I, la ley designa
como responsable del pago al fabricante, importador y fraccionador para
los impuestos previstos en los arts. 2 6, 43, 52 y 5321 .
El art. 7 º agrega la responsabilidad con respecto al cumplimiento de
las disposiciones del Título I y normas reglamentarias, de aquellos que
en el momento de ini ciarse el sumario sean los poseedores de los
efectos que se tengan en contravención a dichas disposiciones. Incurren
en las mismas responsabilidades, los que transmitieren los efectos en
contravención de la ley. Los impuestos serán cargados y percibidos por
los responsables en el momento del exp endio.
Al lado del contribuyente de los impuestos del Título I, exi ste una
serie de responsables, cuya responsabilidad deriva de una especie de
garantía real o, por lo menos, de una garantía objetiva sobre la
mercadería objeto del gravamen. Todos aquellos que sean poseedores
de efectos, o sea de artículos gravados en contravención con las
disposiciones de impuestos int ernos, están obligados al pago de los
mismos; y todos aquellos que transmitan artículos sujetos a los
impuestos int ernos del Título I,
en contravención con las normas de contralor, también están sujetos al
pago.
Como ya se exp uso anteriormente, en el caso de los
impuestos int ernos, especialmente los del Título I, hay que distinguir
entre responsables por deuda propia o sea contribuyentes por un lado, y
responsables por deuda ajena o, sencillamente, responsables.
Desde el punto de vista teórico el distingo tiene importancia para
determinar quién debe hacer frente —r ealmente— al pago del
impuesto, ind irectamente o por la acción de regreso que int enten los
responsables que hayan satisfecho por ellos el gravamen22 .
También tiene que considerarse que, en teoría, no hay solamente
contribuyentes y responsables, sino que esta categoría de sujetos
pasivos comprende varios tipos de responsables, a saber: con
responsabilidad solidaria; con responsabilidad subsidiaria y con
responsabilidad sustitutiva. Especialmente esta última ha adquirido
mayor aplicación precisamente con respecto a los impuestos int ernos.
Así lo demuestran recientes análisis doctrinales23 .
Debe tenerse en cuenta —t ambién— que en el derecho tributario
argentino se ha utilizado en forma cada vez más amplia la figura del
agente de retención con responsabilidad solidaria y se le ha agregado
otra figura de sujeto pasivo, esto es el agente de percepción.
El último párrafo del art. 2 º de la ley de impuestos int ernos (t.o. en
1979 y sus modificaciones) establece para los impuestos del Título I, que
813
éstos serán satisfechos por el fabricante, importador, fraccionador (en los
casos de los impuestos previstos en los arts. 2 6, 43, 52 y 53), cortador
(en las operaciones cuyo tratamiento se halla previsto en el últ. p árr. del
art. 4 8) y por los int ermediarios (para los impuestos a los que se refieren
los arts. 5 2 y 53)24 .
Los sujetos pasivos que se acaban de reseñar, son en parte
contribuyentes y en parte responsables en forma solidaria.
El penúltimo párrafo del art. 3 º25 crea —t ambién— una figura peculiar
de sujeto pasivo, que es responsable con carácter voluntario o —p or lo
menos— opcional, de conformidad con el siguiente texto legal:
"Los responsables por artículos gravados que utilicen como materia
prima otros productos gravados por este Título, podrán sustituir al
responsable original en la obligación de abonar los respectivos impuestos
y retirar las especies de fábrica o depósito fiscal, en cuyo caso deberán
cumplir con las obligaciones correspondientes como si se tratara de
aquellos responsables".
Debemos ahora mencionar tres tipos de sujetos pasivos, cuya
responsabilidad por el pago de los impuestos int ernos del Título I deriva
de su situación con referencia a los sujetos gravados, a saber: los del art.
7 º, los del art. 9 º y los del art. 1 126 .
El art. 7 º establece la responsabilidad del cumplimiento de las
obligaciones del Título I por parte de aquellos que en el momento de la
apertura del sumario sean poseedores de los efectos que se tengan en
contravención a las normas de la ley, decretos reglamentarios y las
dictadas por la DGI . En las mismas responsabilidades inc urren los que
transmitieron los efectos en contravención de la ley. Esta disposición
implica, pues, la responsabilidad en carácter de sujeto pasivo del
impuesto int erno del que se trata, como consecuencia de encontrarse en
posesión de objetos gravados cuando no se haya satisfecho el gravamen
o se hayan transgredido las normas formales que disciplinan la materia.
El art. 9 º dispone el procedimiento a seguir cuando se encontrara un
producto en contravención a las normas legales, reglamentarias y las
dictadas por la Dirección y se ignorara el dueño de aquéllas. En tal
hipótesis la Dirección deberá citar al dueño por edictos publicados en la
prensa de la localidad, durante 15 días. Si no compareciera el dueño
la DGI pedirá el remate de los efectos al juez competente, anunciándose
el remate por la prensa durante 15 días.
Si antes del remate compareciera el dueño o el consignatario, se
suspenderá el procedimiento, previo abono de los gastos y
la DGI resolverá el caso.
814
El art. 1 1 complementa las disposiciones de los arts. 7 º y 9º que
establecían la responsabilidad con referencia al impuesto y sus
accesorios, conminando la sanción de multa para los inf ractores.
Este régimen que atribuye al poseedor la responsabilidad por los
productos gravados cuando no se haya satisfecho el impuesto o se
hayan omitido los deberes formales, constituye una especie de garantía
real o, por lo menos, de garantía objetiva sobre la mercadería en
contravención ya que mediante la venta en pública subasta se
satisface —f inalmente— la obligación impositiva.
En lo referente a los impuestos del Título II, el art. 5 6 de la ley27 , a la
vez que define el hecho imponible, establece la atribución subjetiva de
aquél sin discriminar el carácter de contribuyente o de responsable.
En efecto, dispone dicho artículo que los impuestos encuadrados en el
Título II "serán satisfechos por el fabricante el importador —e n forma
establecida en el art. 7 6— en los casos de importación para consumo,
de acuerdo con lo que, como tal, entienda la legislación aduanera; el
fraccionador, el acondicionador o las personas por cuya cuenta se
efectúen las elaboraciones, fraccionamientos o acondicionamientos, con
las exc epciones y en la forma que para cada impuesto establece y de
acuerdo con la reglamentación que al efecto dicte el Poder Ejecutivo"28 .
En lo referente a los impuestos del Título II el art. 7 1 del decreto
reglamentario dispone que los fabricantes y los importadores, los
fraccionadores y/o acondicionadores de productos gravados en envases
para la venta al público, las personas por cuya cuenta se efectúan las
elaboraciones, fraccionamientos o acondicionamientos, los comerciantes
en objetos suntuarios y, en materia de impuesto a los seguros, la entidad
aseguradora o el asegurado, según corresponda, están comprendidos en
el régimen de ese Título y deberán ins cribirse bajo las condiciones y con
los requisitos mencionados en las disposiciones en vigor.
Las normas legales en materia de sujetos pasivos de los impuestos
del Título II se hallan, principalmente, en los arts. 5 8 a 60 de la ley29 .
De las normas mencionadas resulta que la ley ext iende la
responsabilidad para el pago de impuesto a todos los sujetos que, en
forma permanente o transitoria, entran en posesión o en mera tenencia
de las mercaderías gravadas, especialmente cuando éstas se
encuentren en contravención a las normas legales y reglamentarias.
815
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
1. POSICIÓN DE ESTE IMPUESTO EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

El impuesto sobre los ing resos brutos pertenece al derecho tributario
provincial y al de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires1 .
Este carácter deriva de la ley de coparticipación federal que ha
reconocido el derecho de las provincias y de la municipalidad
mencionada a establecer y mantener un impuesto aut ónomo sobre
los ing resos obtenidos en el ejercicio de actividades con fines de lucro
en sus territorios respectivos. Este reconocimiento se efectúa a pesar de
la participación de las provincias en la recaudación del impuesto al valor
agregado y de los impuestos int ernos unificados que, en cierto modo,
constituyen también gravámenes, cuyas bases imponibles son
los ing resos brutos.
El reconocimiento de la potestad provincial y municipal en la creación
de impuestos aut ónomos sobre los ing resos brutos es acompañada por
la facultad y, también, por la obligación de cada una de las provincias y
del municipio capitalino, de mantener en vigor y respetar el régimen del
llamado Convenio Multilateral para evitar las superposiciones entre las
diferentes jurisdicciones y coordinar las actividades administrativas de
percepción y fiscalización de estos impuestos locales entre sí.
Nos remitimos, en lo referente a la evolución histórica de los
impuestos locales que ha conducido al régimen actual de los impuestos a
los ing resos brutos, a lo exp uesto en otras oportunidades2 .
2. NATURALEZA DEL IMPUESTO

Además de su carácter de impuesto local-provincial o municipal, el
impuesto sobre losingresos brutos es por su naturaleza real, territorial y
periódico.
816
El impuesto sobre losingresos brutos es de tipo real, ya que no tiene
en cuenta las circunstancias personales del contribuyente, tales como
mínimo deexistencia, cargas de familia, conjunto de ventas oingresos,
etcétera.
El impuesto sobre losingresos brutos es territorial, por cuanto grava
las actividades ejercitadas en el territorio de la provincia o municipalidad
y tiene como base imponible el monto de losingresos obtenidos y
devengados en el territorio de la provincia o municipalidad respectiva.
El principio de territorialidad es de difícil aplicación cuando losingresos
brutos se devengan como retribución de una actividad desarrollada sólo
en parte en la jurisdicción del sujeto activo. En esta hipótesis, losingresos
brutos no pueden ser atribuidos entera yexclusivamente a la actividad
producida en una sola jurisdicción.
Este problema de la armonización del alcance del hecho y base
imponibles en el caso de trascender uno de ellos los límites territoriales
de la jurisdicción, es la razón de los convenios bilaterales y multilaterales.
Es periódico en relación con la verificación anual del hecho imponible;
por ello puede decirse que es un impuesto anual en el sentido que debe
pagarse una vez por año en su monto total, sin perjuicio que, de admitirlo
las disposiciones legales y reglamentarias, se subdivida el pago en
diferentes cuotas hasta satisfacer la obligación total. Es anual también en
el sentido que el hecho y la base imponibles se refieren o comprenden
losingresos brutos de todo el período anual. En este segundo aspecto, el
carácter anual puede sufrirexcepciones, por ejemplo en el caso de las
actividadesiniciadas con posterioridad al comienzo del ejercicio, o del
cese de la actividad antes de finalizar el ejercicio.
3. CONCEPTOS RELEVANTES
Expondremos—acontinuación— los conceptos relevantes referentes al
hecho imponible, el ámbito territorial o social de su realización, la impu-
tación al año fiscal, la base imponible y las alícuotas, como así también la
discriminación de las actividades de acuerdo con el propósito del
legislador.
Los conceptos aexponer son los que se mencionan y se definen
esquemáticamente en los párrafos siguientes:
Hecho imponible: el ejercicio de cualquier comercio,industria,
profesión, oficio, negocio o actividad lucrativa habitual3 .
Ámbito territorial del hecho imponible: el ejercicio de la actividad en el
territorio de la provincia pertinente o de la Capital Federal.
817
Imputación al año fiscal: es la apropiación al período fiscal de
los ing resos devengados en el ejercicio.
Base imponible: está constituida por los ing resos brutos anuales
(salvo algunas exc epciones) obtenidos en el ejercicio anual o por un
período diferente, en su caso.
Si se consideran las características del impuesto sobre los ing resos
brutos comparadas con las de los impuestos anteriores a las actividades
lucrativas o con fines de lucro, se podrá comprobar que la definición de
conjunto de los conceptos de hecho y base imponibles con los demás
aspectos que componen el hecho imponible en su sentido amplio, es
sustancialmente lo mismo establecer que el impuesto nace por el
ejercicio en la provincia o en la Capital de una actividad lucrativa durante
un año determinado con el ing reso bruto total que se compruebe
atribuido a un determinado sujeto, persona física o jurídica, o bien
establecer el gravamen sobre los ing resos brutos obtenidos por un
determinado sujeto en un cierto período fiscal en el ejercicio de una
actividad lucrativa.
Desde el punto de vista teórico, se debe evaluar el alcance de la
reforma de los impuestos locales, como consecuencia del régimen de
coparticipación federal.
Esta conclusión no es contraria a la tesis sostenida por el camarista
Dr. Foutel en el caso "Staudt", respecto a que el impuesto a las
actividades lucrativas medidas por los ing resos brutos obtenidos en el
ejercicio de aquéllas es, en definitiva, un impuesto sobre los ing resos
brutos. Aparentemente, el legislador ha hecho suya la teoría de Foutel.
Nosotros no la objetamos, pero le restamos toda relevancia jurídica.
Por el contrario, consideramos relevante como resultado de la
comparación entre el impuesto a las actividades lucrativas4y el que grava
losingresos brutos, el cambio de imputación de dichosingresos al período
fiscal. Mientras que ésta se establece sobre losingresos brutos del
período fiscal en curso, el régimen anterior se aplicaba, en general y
salvoexcepciones, sobre losingresos brutos del año anterior. Tanto la ley
de la Provincia de Buenos Aires (art. 19) como la ordenanza municipal
(art. 121)—ambos para 1983—5contienen normas especiales que reúnen
los diferentes casos y sus respectivos criterios de imputación al período
fiscal.
Las normas de referencia establecen —e n primer término— un
principio general, esto es, los ing resos brutos se imputarán al período
fiscal en el que se devengan.
818
El segundo párrafo de los artículos mencionados determina en
varios inc isos, qué se entiende por devengamiento en los distintos
casos.
Los textos legales concluyen con la presunción que el derecho a la
percepción se devenga con prescindencia de su exi gibilidad.
La Ley de Coparticipación Federal6 en las disposiciones que delimitan
las facultades provinciales y de la municipalidad de la ciudad de Buenos
Aires, respecto de la imposición sobre los ing resos brutos ha establecido
que están sometidos al impuesto a los ing resos derivados de actividades
gravadas cualquiera fuere el lugar donde se ejercen, inc lusive, en
lugares de int erés público o de utilidad nacional, sometidos a la
jurisdicción del Estado Nacional.
Esta norma, tiene a su favor la jurisprudencia reciente de la Corte
Suprema. Tanto el legislador como la justicia reconocen la potestad de
las provincias y de la municipalidad sobre los lugares federalizados tales
como puertos, aeropuertos y otros.
La jurisdicción exc lusiva de la Nación en esos lugares, no impide el
ejercicio de la potestad territorial de las provincias en orden a la
recaudación de los impuestos.
La ley de la Provincia de Buenos Aires como la ordenanza
municipalexcluyen del alcance del impuesto losingresos derivados de
laexportación (art. 59,inc. d] de la ley de la Provincia de Buenos Aires y
art. 118,inc. d] de la ordenanza fiscal —1983—7) pero ambasexcluyen de
esta norma las actividades conexas a laexportación (transporte,
eslingaje, estibaje, depósito y toda otra de similar naturaleza) que
resultan—así— gravadas. Todo ello en virtud de lo dispuesto por la ley
de coparticipación.
En este caso, como en el de la imposición local sobre las actividades
lucrativas ejercidas en lugares de jurisdicción exc lusiva de la Nación, ni
las leyes locales, ni la ley de coparticipación federal, ni la propia
jurisprudencia de la Corte Suprema pueden salvar la jurisdicción local en
la recaudación aut ónoma de los impuestos sobre los ing resos brutos.
En efecto, la Justicia ordinaria nacional en lo civil y comercial ha
elaborado una doctrina muy estricta respecto de la constitucionalidad de
las normas impositivas de la Municipalidad de Buenos Aires que afectan
la potestad exc lusiva del Congreso Nacional.
Si los contribuyentes se sienten heridos por la imposición local
que inf ringe las normas constitucionales y llegan con sus planeamientos
ante la Justicia ordinaria y ésta fiel a su doctrina jurisprudencial se
pronuncia en favor de los recurrentes declarando la inv alidez
constitucional de las normas impositivas aplicadas, las sentencias
819
respectivas no pueden ser impugnadas ante la Corte Suprema por la vía
del recurso ext raordinario, por parte del Fisco por cuanto en el litigio ante
la Cámara se inv ocó la violación de la norma constitucional y la
sentencia se pronunció restableciendo la supremacía de la Constitución
(ley 4 8).
4. ACTIVIDADES EXCLUIDAS DE LOS HECHOS IMPONIBLES

Tanto la ley bonaerense8 como la ordenanza fiscal
9
municipal exc luyen de las actividades gravadas las siguientes:
— E l trabajo personal ejecutado en relación de dependencia, con
remuneración fija o variable.
— E l desempeño de cargos públicos.
— E l transporte int ernacional de pasajeros y/o cargas efectuados por
empresas constituidas en el ext erior, en Estados con los cuales el país
tenga suscriptos o suscriba acuerdos o convenios para evitar la doble
imposición en la materia, de los que surja, a condición de reciprocidad,
que la aplicación de gravámenes queda reservada únicamente al país en
el cual estén constituidas las empresas.
Esta disposición está contenida, con idéntico texto en el inc. c ) del art.
5 º de la ley de la provincia y en el inc. c ) del art. 1 18 de la ordenanza
fiscal municipal, como también en el párrafo octavo del apartado I del art.
9 º de la ley de coparticipación federal.
— L a venta de combustibles líquidos derivados del petróleo, con
precio oficial de venta, efectuada por sus productores y hasta el valor de
retención. Esta exc lusión está formulada con el texto reproducido del inc.
e ) en el art. 1 18 de la ordenanza fiscal municipal; la ley de la Provincia
de Buenos Aires contiene idéntico texto en el inc. e ) del art. 5 º, pero
omite la exp resión final. Ambos textos legales son sustancialmente
análogos al décimo párrafo del apartado I del art. 9 º de la ley de
coparticipación federal. Esta última disposición contiene una aclaración,
respecto a que en las etapas posteriores (sobreentiéndese en la
comercialización del combustible) podrá gravarse la diferencia entre los
precios de adquisición y de venta.
Queda exc luida del ámbito del impuesto la retribución de los
directores y miembros de los consejos de vigilancia de las sociedades
anónimas. Así lo estatuyen el inc. f ) del art. 5 º de la ley de la provincia y
el inc. f ) del art. 1 18 de la ordenanza fiscal. Ambas normas exc luyen
del alcance de esta disposición la retribución de los síndicos de las
sociedades de capital.
820
No están comprendidas en el alcance del hecho imponible del
impuesto a los ing resos brutos las jubilaciones y otras pasividades en
general. Así lo establece el inc. g ) del art. 1 18 de la ordenanza fiscal
municipal. No se halla una disposición paralela en la ley de la provincia.
Entendemos, sin embargo, que debe adoptarse análogo principio al de la
ordenanza municipal por vía int erpretativa.
A partir de 1983 la ordenanza municipal exi me, también a las
profesiones liberales no organizadas en forma de empresa y la
percepción de dividendos10 .
5. BASE IMPONIBLE
La ley provincial (art. 6 9, primeros dos párrafos) y la ordenanza
municipal (arts. 1 21 y 122)11 definen en forma general la base imponible
y, al mismo tiempo, la imputación al período fiscal. Ambas establecen
que, salvo disposición exp resa en contrario, el impuesto se determinará
sobre la base de los ing resos devengados durante el período fiscal por
el ejercicio de la actividad gravada.
Las mismas normas definen, deinmediato, el concepto deingreso bruto
como el valor o monto total devengado en concepto de venta de bienes,
de remuneraciones totales obtenidas por los servicios, la retribución de la
actividad ejercida, losintereses obtenidos por préstamos de dinero o
plazos de financiación o, en general, el de las operaciones realizadas.
En las operaciones de ventas de inm uebles en cuotas por plazos
superiores a 12 meses, ambas leyes consideran como ing resos brutos la
suma de las cuotas o pagos que vencieran en cada período.
En las operaciones realizadas por responsables que no tengan
obligación legal de llevar libros y formular balances en forma comercial,
la base imponible será el total de los ing resos percibidos en el período.
En virtud de los arts. 1 0 de la ley provincial y 127 de la ordenanza
municipal, la base imponible está constituida por la diferencia entre los
precios de compra y de venta en los siguientes casos12 :
— Comercialización de billetes de lotería y juegos de
azar aut orizados, cuando los valores de compra y de venta sean fijados
por el Estado;
— Comercialización mayorista y minorista de tabacos, cigarros y
cigarrillos;
— Comercialización de leche —exc epto usinas y productores—
mientras en el precio reglado por aut oridad competente no se haya
considerado la inc idencia del impuesto sobre dicho precio de venta.
821
En el caso de la actividad consistente en la compraventa de divisas
desarrollada por responsables aut orizados por el Banco Central de la
República Argentina, se tomará como ing reso bruto la diferencia entre el
precio de compra y el de venta. Así lo disponen el último párrafo del art.
1 1 de la ley provincial y el 128 de la ordenanza fiscal de la
Municipalidad13 .
Para las entidades financieras comprendidas en la ley 2 1.526 y sus
modificatorias, la base imponible está constituida por la diferencia que
resulte entre el total de la suma del haber de las cuentas de resultados y
los int ereses y actualizaciones pasivos, ajustada en función de
su exi gibilidad en el período fiscal de que se trata. Así lo establecen el
art. 1 1, primer párrafo de la ley provincial y el art. 1 29 de la ordenanza
fiscal de la Municipalidad, siempre para 198314 .
Las mismas normas de los dos textos legales mencionados disponen
que se computarán como int ereses acreedores y deudores,
respectivamente, las compensaciones establecidas en el art. 3 º de la ley
nacional 21.572 y los cargos determinados de acuerdo con el art. 2 º, inc.
a ) del citado texto legal15 .
Respecto de las compañías de seguros o reaseguros y de
capitalización y ahorro, el art. 1 2 de la ley provincial y el 130 de la
ordenanza municipal16 mantienen el concepto de ing reso bruto gravable,
que había establecido en los comienzos de vigencia del impuesto a las
actividades lucrativas, el decreto reglamentario del Código Fiscal de la
provincia en el art. 6 9. El propósito de esa norma era el de separar de
los ing resos brutos gravables la parte de los ing resos totales destinada
a cubrir costos, distribuir dividendos y utilidades como también los
importes destinados a constituir reservas técnicas o al pago de los
siniestros.
A losingresos por primas deben agregarse las sumasingresadas por la
locación deinmuebles y la venta de valores mobiliarios noexenta, como
también las provenientes de cualquier otrainversión de sus reservas.
Para los comisionistas, consignatarios, mandatarios, corredores y
representantes, la base imponible está constituida por la diferencia entre
los ing resos del período fiscal y los importes que transfieran en el mismo
a sus comitentes. Así lo establecen el art. 1 4 de la ley de la provincia y el
131 de la ordenanza municipal17 .
Las operaciones de préstamos en dinero efectuadas por personas
físicas o jurídicas no comprendidas en el alcance de laley 21.526 están
gravadas por el monto de losintereses y ajustes por desvalorización
monetaria. El tipo deinterés si no fuera mencionado en los documentos
referentes a esas operaciones o si fuera menor del establecido por el
822
Banco de la Nación para el descuento de documentos, será reemplazado
por este último (arts. 15 de la ley provincial y 132 de la ordenanza
municipal18).
En el caso de la comercialización de bienes usados, recibidos como
parte de pago de unidades nuevas, la base imponible será la diferencia
entre su precio de venta y el monto que se le hubiera atribuido en
oportunidad de su recepción (art. 1 5, últ. p árr. de la ley provincial y art.
1 33 de la ordenanza municipal19 ).
La base imponible respecto de las agencias de publicidad está dada
por los ing resos originados por los "servicios de agencia", las
bonificaciones por volúmenes y los montos provenientes de servicios
propios y productos que facturen. Cuando la actividad consista en la
simple int ermediación, los ing resos provenientes de las comisiones
recibirán el tratamiento previsto para los comisionistas, consignatarios,
mandatarios, corredores y representantes. Es ésta la norma del art. 1 6
de la ley provincial y del art. 1 34 de la ordenanza fiscal municipal20 .
6. DEDUCCIONES ADMITIDAS Y NO ADMITIDAS

Se pueden deducir de la base imponible:
a) Las sumas correspondientes a las devoluciones, bonificaciones y
descuentos efectivamente acordados por épocas de pago, volumen de
ventas u otros conceptos similares, generalmente admitidos según los
usos y costumbres, correspondientes al período fiscal que se liquida.
b) El importe de los créditos inc obrables producidos en el transcurso
del período fiscal que se liquida y que hayan debido computarse
como ing reso gravado en cualquier período fiscal. Esta deducción no es
procedente cuando la liquidación se efectúe por el método de lo
percibido.
La ley ind ica en forma no taxativa, las circunstancias que hacen
presumir la inc obrabilidad; son ellas: la cesación de pagos real y
manifiesta, la quiebra, el concurso preventivo, la desaparición del deudor,
la prescripción, la ini ciación del cobro compulsivo, etcétera.
En el caso del posterior recupero total o parcial de los créditos
deducidos por este concepto, se considera que ello es un ing reso
gravado imputable al período fiscal en el que el hecho ocurra.
c) Los importes correspondientes a envases y mercaderías devueltas
por el comprador, siempre que no se trate de pactos de retroventa o
retrocesión.
823
Las deducciones enumeradas en los tres inc isos del art. 8 º de la ley
provincial y en el art. 1 36 de la ordenanza municipal21 , sólo pueden
efectuarse cuando los conceptos a los que se refieren, correspondan a
operaciones o actividades de las que deriven los ing resos objeto de la
imposición. Las mismas deberán efectuarse en el período fiscal en el que
la erogación, débito fiscal o detracción tenga lugar y siempre que sean
respaldadas por las registraciones contables y comprobantes
respectivos. Estas normas sustancialmente idénticas a las que rigen en
materia del impuesto a las ganancias (inc. b ] del art. 8 0 de la ley
respectiva, t.o. en 1977 y sus modificaciones)22 , está en la ley provincial
(art. 8 º, inc. b ] y art. 9 º), y en la ordenanza municipal, art. 1 3623 .
Debemos ahora exa minar los conceptos que no int egran la base
imponible. Estas exc lusiones no se diferencian conceptualmente de las
deducciones salvo, tal vez, la pertenencia a grupos homogéneos entre sí
y diferenciados en mayor medida de otros grupos. Es así como la ley de
Buenos Aires y la ordenanza municipal, además de enumerar sumas
admitidas como deducciones por diferentes conceptos, de los ing resos
brutos, contienen en otro artículo una lista de sumas que no int egran la
base imponible (art. 7 º de la ley provincial y art. 1 24 de la ordenanza
municipal) Son ellas:
— Los importes correspondientes a impuestos int ernos, impuesto al
valor agregado —d ébito fiscal— el impuesto para los fondos: Nacional
de Autopistas, Tecnológico del Trabajo y de los Combustibles. Esta
deducción sólo podrá ser efectuada por los contribuyentes de derecho de
los gravámenes citados, en tanto se encuentren ins criptos como tales. El
importe a computar es el del débito fiscal o el del monto liquidado, según
se trate del Impuesto al Valor Agregado o de los restantes gravámenes,
respectivamente, y en todos los casos en la medida que correspondan a
las operaciones de la actividad sujeta a impuesto, realizadas en el
período fiscal que se liquida24 .
— Los importes que constituyen reintegro de capitales, en los casos
de depósitos, préstamos, créditos, descuentos y adelantos, y toda otra
operación de tipo financiero, así como sus renovaciones, repeticiones,
prórrogas, esperas u otras facilidades, cualquiera fuere la modalidad o
forma de ins trumentación adoptada.
— Los reintegros que perciban los comisionistas, consignatarios y
similares, correspondientes a los gastos efectuados por cuenta de
terceros en las operaciones de int ermediación en las que actúen.
Tratándose de concesionarios o agentes oficiales de ventas, lo dispuesto
en el párrafo anterior sólo será de aplicación a los del Estado en materia
de juegos de azar y similares y de combustibles.
824
— Los subsidios y subvenciones que otorgue el Estado —N acional y
Provinciales— y las Municipalidades.
— Las sumas percibidas por los exp ortadores de bienes y servicios,
en concepto de reintegros o reembolsos, acordados por la Nación25 .
7. EXENCIONES
La ley provincial en su art. 2 3 y la ordenanza fiscal municipal en su
art. 1 37 contienen sendas listas de exe nciones26 . Éstas no deben
confundirse con las exc lusiones de determinados casos del hecho
imponible.
Las exe nciones o, mejor dicho, las así llamadas por el texto legal son,
a veces exe nciones subjetivas, a veces objetivas y en otros casos no
merecen ni el nombre de exe nciones, ni las calificaciones mencionadas
porque deben enmarcarse en el concepto de exc lusión.
8. DISCRIMINACIÓN DE ACTIVIDADES
Desde su aparición en el Código Fiscal de la Provincia de Buenos
Aires, con el nombre de impuesto a las actividades lucrativas, para entrar
en vigencia en 1948, el impuesto a losingresos brutos tuvo una
característica de importantes consecuencias en cuanto a su validez
constitucional.
Se trata del principio aceptado en la ordenanza municipal como en la
Provincia de Buenos Aires y en la totalidad de las demás provincias:
aludimos a la discriminación de actividades a fin de aplicar sobre las
bases imponibles de cada una de ellas, la alícuota particular que el
legislador estimaba corresponder a su capacidad contributiva.
La exi stencia de este principio se exp lica —y lo decimos con
conocimiento de causa— por diferentes razones:
a) En primer término una razón histórica: en la legislación tributaria
provincial anterior a la codificación exi stía un gran número de impuestos
del mismo o análogo carácter, tales como el impuesto al comercio
e ind ustrias, las patentes fijas sobre actividades de diferente índole entre
los cuales se descollaban los bancos; el impuesto denominado policía y
fiscalización de seguros; el impuesto a la venta o exp endio de bebidas
alcohólicas; impuesto de sellos a cargo de los profesionales y el
impuesto "sustitutivo o complementario del impuesto de herencias",
825
aplicado sobre el patrimonio bruto de sociedades anónimas y de
responsabilidad limitada.
Todos estos impuestos fueron fusionados en el impuesto a las
actividades lucrativas, pero mantuvieron sus diferencias relativas a través
de las variadas alícuotas aplicadas a menudo sobre diferentes bases
imponibles.
Bueno es recordar que el sólo impuesto al comercio e ind ustrias tenía
cinco distintas bases imponibles, a saber: costo de los productos, monto
de ventas, valores de compra, comisiones y utilidades.
b) Motivos de política fiscal, o sea, el favorecimiento de
actividades inc entivables o mayor presión sobre actividades ind e-
seables.
c) Apreciación del diferente grado de utilidad neta de distintas
actividades por razones estructurales. Por ejemplo: en la comparación
entre prestaciones de servicio por un lado y actividad ind ustrial o
comercial por el otro, no hay duda que a igualdad de ing resos brutos
corresponden diferentes utilidades netas, mayores en las de servicios y
menores en las ind ustriales y comerciales.
La discriminación podría ser impugnada por violatoria del principio
constitucional de la igualdad.
Es nuestra opinión que sólo puede prosperar la tesis de
la inc onstitucionalidad si no se puede demostrar la exi stencia de uno de
los motivos de la discriminación que hemos exp uesto en los puntos b) y
c).
9. SUJETOS PASIVOS
La atribución del hecho imponible a los sujetos pasivos está regulada
por los arts. 2 0 a 22 de la ley de Buenos Aires, que constituyen el Título
tercero de dicha ley27 .
Se trata en el art. 2 0 de la identificación del contribuyente que la
norma encuentra en las personas físicas, sociedades con o sin
personería jurídica y todos los demás entes que realicen las actividades
gravadas.
El segundo párrafo del art. 2 0 faculta a la Dirección Provincial de
Rentas para designar como agentes de retención, percepción
o inf ormación a las personas físicas, sociedades con o sin personería
jurídica y toda entidad que int ervenga en operaciones o actos de los que
deriven o puedan derivar ing resos alcanzados por el impuesto.
826
En el caso del cese de actividades, el impuesto debe ser pagado
hasta la fecha misma del cese mediante declaración jurada. Este
principio no se aplica obligatoriamente en los casos de transferencia en
los que se verifique la continuidad económica para proseguir las mismas
actividades y se conserve la ins cripción como contribuyente, en cuyo
supuesto se considera que exi ste sucesión de las obligaciones fiscales.
En el último párrafo del art. 2 1, la ley enumera cuatro situaciones que
evidencian la continuidad económica. Éstas coinciden —
f undamentalmente— con los casos de la ley de impuesto a las
ganancias agrupados bajo el concepto de la reorganización de empresas
(art. 7 0) de la ley citada.
10. CONVENIO MULTILATERAL

A pesar del carácter territorial del impuesto sobre los ing resos brutos
como el de su antecesor, el impuesto a las actividades lucrativas, al
generalizarse en todas las provincias la adopción de dicho impuesto,
surgieron superposiciones de gravámenes recaudados en las diferentes
jurisdicciones. Estas superposiciones por el ejercicio de las potestades
tributarias de entes estatales yuxtapuestos, no se debía a la utilización de
diferentes momentos de vinculación del hecho imponible con la potestad
fiscal (por ejemplo, la adopción del principio de imposición de acuerdo
con la fuente u origen de los ing resos por una jurisdicción y principio del
domicilio del contribuyente en la otra).
La superposición se debe sólo en pequeña proporción a esa
disparidad de criterios acerca del alcance espacial o social del hecho
imponible. Es, en cambio, el ejercicio de la actividad productora de
los ing resos gravados en forma parcial en varias jurisdicciones la causa
del fenómeno. Se trata de establecer el derecho de cada Fisco sobre una
parte de los ing resos, proporcionada al volumen de actividad desplegada
en su territorio.
A efectos de evitar las dobles imposiciones entre la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, después de
cinco años de coexistencia de los impuestos de la Capital y de la
Provincia mencionada, tuvieron éxito las conferencias entre los
representantes políticos y técnicos de las dos jurisdicciones que
aprobaron un convenio bilateral con fecha 28 de mayo de 1953.
Este convenio estaba abierto a la adh esión de las demás provincias.
Fue así como sobre la base del convenio bilateral, se llegó rápidamente a
concluir un Convenio Multilateral el 24 de agosto de 1953.
827
El Convenio Multilateral sufrió varias modificaciones y en octubre de
1964 fue revisado totalmente. La supresión del impuesto a las
actividades lucrativas como consecuencia de la adopción en el sistema
tributario nacional del IVA, significó también la muerte del Convenio
Multilateral.
El renacimiento del impuesto provincial y municipal motivó un nuevo
convenio de la misma índole aprobado con fecha 18 de agosto de
197728 .
La característica fundamental de este Convenio como del antecesor,
consiste en que no se ha tratado simplemente de subsanar
el inc onveniente de la doble imposición, sino de armonizar y coordinar el
ejercicio de poderes fiscales aut ónomos, con el objeto de lograr uno de
los principios más importantes de la imposición en el Estado Federal,
esto es, que el solo hecho de desarrollar actividades que trasciendan los
límites de una de las jurisdicciones políticas en que se divide el país, no
debe acarrear al contribuyente mayores gravámenes de los que tendría
que soportar si toda su actividad se desarrollara en una sola jurisdicción.
En esta tarea de armonización, el Convenio no tiende solamente a
evitar a los contribuyentes las dobles imposiciones, sino también las
repetidas fiscalizaciones y resoluciones administrativas con respecto a
las obligaciones fiscales originadas por un mismo hecho imponible y
medidas por un mismo monto de ing resos brutos. Pero, al mismo
tiempo, tiende a asegurar también que la equidad en el reparto de los
impuestos no sea únicamente a favor del contribuyente, sino también de
los poderes fiscales de las distintas jurisdicciones.
En este orden de ideas, los Convenios no adoptaron el criterio de
aliviar la doble imposición mediante desgravaciones, o bien de modificar
los principios de vinculación limitando el poder fiscal según el criterio del
domicilio de los contribuyentes, o algún otro medio conocido para evitar
las dobles imposiciones. El problema fue abordado en su aspecto tal vez
más complejo, pero de fondo y con criterio de justicia para todas las
partes int ervinientes, mediante la distribución de la base imponible
común entre las diferentes jurisdicciones en proporción con la
importancia y la envergadura de la actividad lucrativa ejercida en cada
una de las jurisdicciones, cuando los procesos económicos fuesen únicos
y trascendieran los límites políticos de una sola de ellas.
De esta manera, no sólo se evitaron las dobles imposiciones, sino que
se asignó también un límite al ejercicio del poder fiscal de cada
jurisdicción cuando la actividad lucrativa productora de los ing resos
brutos no se ejerciese totalmente en ella, aun que en las demás
828
estuviera exe nta de impuestos por alguna de las disposiciones de su
legislación tributaria propia.
Como criterio para proporcionar el monto imponible a la importancia
de la actividad lucrativa ejercida en cada jurisdicción, se adoptó el monto
de los gastos soportados en cada jurisdicción. Es éste el principio
general seguido por el Convenio, que exi gió diferentes normas
tendientes a definir los gastos y su vinculación con la jurisdicción en la
que la actividad lucrativa los originan.
Después de haber sido derrotada en los trabajos de la comisión
redactora del Convenio Bilateral la propuesta de la Municipalidad de
Buenos Aires, respecto a que la distribución de la base imponible tuviera
en cuenta no sólo los gastos soportados en cada jurisdicción sino
también el monto de los ing resos producidos por la actividad gravada,
dicha ponencia fue hecha suya por los representantes de las Provincias.
El porcentaje de ing resos adjudicado a cada provincia como
consecuencia de la pauta de los ing resos fue subiendo de un 10 a un
30%. En el Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977 el criterio
"ing resos" ha alcanzado el 50%.
Normas especiales del Convenio aplican regímenes particulares para
ciertas actividades en las que el reparto del monto imponible, según el
monto de los gastos, no resulta práctico o equitativo.
Al lado de las normas sustantivas para repartir el monto imponible
entre las diferentes jurisdicciones, el Convenio Multilateral prevé normas
de carácter administrativo tendientes a la coordinación entre las
diferentes jurisdicciones para una determinación con efecto común para
todas, a fin de evitar resoluciones encontradas sobre obligaciones
tributarias con una base de medición común.
En tercer término, constituyó una característica fundamental del
Convenio originario la creación de un organismo, llamado "Comisión
Arbitral", tendiente a dirimir los conflictos y, más aún, a prevenirlos, con
respecto a la int erpretación de las normas del Convenio y a la solución
de los problemas que su aplicación pueda originar.
La Comisión Arbitral demostró su ext raordinaria importancia a través
de su jurisprudencia y de sus resoluciones int erpretativas de carácter
general. Su antecedente histórico es la Comisión Arbitral que funcionó
durante años entre Holanda y las entonces Indias Holandesas, conocida
como "Comisión Bruins".
La eficacia y significación del organismo se han revelado por el hecho
que su ejemplo ha servido para la creación de otras ins tituciones
análogas, el Tribunal Arbitral y la Comisión de Contralor e Índices de las
829
leyes 14.380 y 14.788 y hoy de la Comisión Federal de Impuestos creada
por la Ley de Coparticipación Federal.
11. CONTENIDO DEL CONVENIO MULTILATERAL

El problema de la territorialidad en las hipótesis de ejercicio de las
actividades descriptas en los diferentes inc isos del art. 2 º, se redujo a la
aplicación del principio de los que se dio en llamar "el sustento territorial";
este problema fue muy conflictivo.
Se debatió acerca de la aplicabilidad del convenio según las
modalidades del comercio en diferentes situaciones. Por ejemplo: en el
caso de la venta directa de una firma en su propio local donde ejerce su
actividad ind ustrial y/o comercial; operaciones concertadas por
correspondencia o bien por teléfono, telégrafo o télex, obtención de
pedidos por personal visitante con mayor o menor frecuencia y variada
relación con la firma comitente y con diferentes métodos de retribución.
Las soluciones dadas a las cuestiones ind icadas sin perjuicio de las
controversias que suscitaron, se fundaban siempre en el encuentro de
algún aspecto de la actividad del contribuyente directo o ind irectamente
situado en el territorio de la firma compradora.
El convenio, aprobado el 18 de agosto de 1977 ha int roducido un
nuevo criterio como nexo entre el hecho imponible y el territorio de la
provincia de cuyo poder fiscal se trata. Es ésta la realización de gastos
de cualquier naturaleza, aun cuando se trate de gastos no computables a
los efectos de la distribución de la base imponible entre diferentes
provincias y la municipalidad, pero vinculados con las actividades que
efectúe el contribuyente en más de una jurisdicción, en cuyo caso tales
actividades están comprendidas en las disposiciones del Convenio,
cualquiera fuere el medio utilizado para formalizar la operación que
origina el ing reso (correspondencia, telégrafo, teletipo, teléfono, etc.).
Así lo determina el último párrafo del art. 1 º del Convenio Multilateral.
Es un nuevo punto de vista de ind udable beneficio para resolver el
problema de la vinculación del hecho imponible y merece ser destacado
como una solución más que el Convenio pone a disposición
del int érprete sin sustituir los principios ya exi stentes.
12. DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS: RÉGIMEN GENERAL
830
Los arts. 2º a 5º del Convenio Multilateral establecen el régimen
general de distribución de losingresos brutos totales del contribuyente
entre todas las jurisdicciones que, por alguno de los criterios o
circunstanciasindicados en el art. 1º, tengan facultad de imponer su
gravamen sobre la porción deingresos brutos que las normas del
Convenio les adjudiquen.
La distribución de la base imponible se efectuará, como régimen
general, en las proporciones siguientes:
a) El cincuenta por ciento (50%) en proporción a los gastos
efectivamente soportados en cada jurisdicción.
b) El cincuenta por ciento (50%) restante en proporción a losingresos
brutos provenientes de cada jurisdicción, en los casos de operaciones
realizadas porintermedio de sucursales, agencias u otros
establecimientos permanentes similares, corredores, comisionistas,
mandatarios, viajantes o consignatarios, etcétera, con o sin relación de
dependencia. A los efectos de esteinciso, losingresos provenientes de las
operaciones a las que hace referencia el último párrafo del art. 1º serán
atribuidos a la jurisdicción correspondiente al domicilio del adquirente de
los bienes, obras o servicios (art. 2º).
Tal definición comprende varios conceptos jurídicos cuyo contenido y
alcance son definidos progresivamente en los artículos siguientes, de
acuerdo con la depurada técnica que es tradicional en eseinstrumento, a
partir del primer ensayo del Convenio Bilateral de mayo de 1953.
El art. 3º dispone, en su primer párrafo, que los gastos a los que se
refiere el art. 2º son los que se originan por el ejercicio de la actividad. El
segundo párrafo enumera dichos gastos en forma ejemplificativa en la
forma siguiente:
"Así se computarán como gastos: los sueldos, jornales y toda otra
remuneración; combustible y fuerza motriz; reparaciones y
conservaciones; alquileres, primas de seguros y en general todo gasto de
compra, administración, producción, comercialización, etcétera. También
seincluirán las amortizaciones ordinarias admitidas por la ley de
impuestos a las ganancias".
En el tercer párrafo el art. 3º enumera gastos que no deben compu-
tarse a los efectos del reparto de la base imponible.
"No se computarán como gastos:
"a) El costo de la materia prima adquirida a terceros destinada a la
elaboración de las actividadesindustriales, como tampoco el costo de las
mercaderías en las actividades comerciales. Se entenderá como materia
prima, no solamente la materia principal, sino todo bien de cualquier
831
naturaleza que fuere, que seincorpore físicamente o se agregue al
producto terminado.
"b) El costo de las obras o servicios que se contratan para su
comercializaci ón.
"c) Los gastos de propaganda y publicidad.
"d) Los tributos nacionales, provinciales y municipales (impuestos,
tasas, contribuciones, recargos cambiarios, derechos, etc.).
"e) Losintereses.
"f) Los honorarios y sueldo de directores, síndicos y socios de
sociedades, en los importes queexcedan de uno por ciento (1%) de la
utilidad del balance comercial".
El art. 4ºindica qué se entiende por gasto efectivamente soportado en
una jurisdicción (1º párr.) y el criterio de reparto de aquellos que no
puedan ser atribuidos con certeza a una jurisdicción determinada: si son
de pequeña significación se distribuyen en la misma proporción de los
demás; en caso contrario, el contribuyente deberá distribuirlos mediante
estimación razonablemente fundada.
Finalmente, el último párrafo dispone que los gastos de transporte se
atribuirán por partes iguales a las jurisdicciones entre las que se realice
el hecho imponible.
El art. 5º resuelve en forma sencilla cuáles son los gastos y
losingresos cuya distribución jurisdiccional determina la base imponible
de las provincias concurrentes. La disposición mencionada distingue el
caso de los contribuyentes que practiquen un balance comercial, en cuyo
caso se tomarán losingresos y gastos del último balance cerrado en el
año calendarioinmediato anterior; y de los que no practiquen balances
comerciales, en cuyo caso se atenderá a los gastos eingresos del año
calendarioinmediato anterior.
13. REGÍMENES ESPECIALES

Ya en el Convenio Multilateral de 1953 al lado del régimen general de
distribución de la base imponible se crearon para determinadas ramas
deindustria y comercio de carácterinterprovincial, regímenes especiales
cuya característica predominante consistió en atribuir a cada jurisdicción
porcentajes fijos deingresos gravables haciendo caso omiso del principio
de prorrateo según gastos eingresos.
En el Convenio Multilateral del año 1977 los arts. 6º a 13 contienen
sendos regímenes para distintas actividades.
832
14. ÓRGANOS DE APLICACIÓN DEL CONVENIO MULTILATERAL
El Convenio Multilateral vigente ha establecido comoautoridades de
aplicación dos organismos: la Comisión Plenaria y la Comisión Arbitral
(art. 15).
Los arts. 16 a 26 establecen la constitución de dichos organismos y
sus respectivas funciones.
Las funciones de la Comisión Plenaria están determinadas en el art.
17 del Convenio. Ellas consisten en tareas orgánicas o sea referentes a
su propia organización y a la de la Comisión Arbitral. A estas funciones
se agregan las jurisdiccionales, que consisten en resolver con carácter
definitivo los recursos de apelación a los que se refiere el art. 2 5 y las
tareas de asesoramiento, por ejemplo, proponer ad referendum de todas
las jurisdicciones adh eridas y con el voto de la mitad más una de ellas,
modificaciones al Convenio (inc. g ], del art. 1 7).
En lo referente a la Comisión Arbitral, sus facultades son establecidas
por el art. 2 4.
833
CAPÍTULO VI
EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)
1. ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL IMPUESTO

Desde el punto de vista económico-financiero el impuesto al valor
agregado pertenece al género de impuesto a las transacciones, o sea a
la circulación económica de los bienes, al que pertenecía— también— el
impuesto a las ventas regido por la ley 12.143, que fue su antecesor
inmediato.
Dicho impuesto tenía algunos rasgos que lo ubicaban muy cerca de la
técnica del impuesto al valor agregado, pero se trataba de una tímida
adopción de la estructura técnica, destinada a evitar la incidencia
acumulativa del gravamen percibido en diferentes etapas de
industrialización de las mercaderías y, además, estaba limitado a las
etapas industriales con exclusión de las siguientes etapas de
comercialización, salvo los efectos de la norma del art. 5º de la ley
12.143, en el caso de operaciones entre sociedades o empresas
vinculadas entre sí.
El nombre del impuesto que responde a la naturaleza específica del
gravamen, no refleja el hecho imponible ni la base imponible.
Es característica esencial del impuesto al valor agregado (que, en
adelante, se llamará, según la costumbre internacional, por sus iniciales
en castellano, como en italiano IVA) la fragmentación del valor de los
bienes y servicios que se enajenan o se prestan, respectivamente, para
someterlos a impuesto en cada una de las etapas de negociación de
dichos bienes y servicios, en forma tal que en la etapa final quede
gravado el valor total de los bienes y servicios y nada más que dicho
valor, sin duplicaciones o superposiciones y en cada etapa sólo el valor
agregado en la misma al valor acumulado en las etapas anteriores.
Este sistema de imposición tiene las ventajas de los impuestos a las
ventas que se aplican en todas las etapas, pero se libera de su corolario
negativo y no deseado de la acumulación o piramidación. También tiene
la característica del impuesto sobre las ventas, aplicado en la última
834
negociación de bienes y servicios, que consiste en someter al impuesto
todo el valor añadido, sin discriminación según el número de
transacciones a las que está sujeto cada bien.
El IVA constituye una obligación anual, que agrupa un conjunto de
operaciones individuales, cada una de las cuales constituye un hecho
imponible cuya realización da origen a una parte constitutiva de dicha
obligación.
Otra característica estructural del IVA es la importancia que tiene en
su régimen las normas de carácter formal o administrativo, que
establecen deberes formales para los contribuyentes y responsables.
Mencionamos principalmente las obligaciones de inscripción en el
Registro de Responsables, de emitir facturas o documentos equivalentes
y de cumplir al hacerlo con determinados recaudos. A menudo, los
requisitos formales tienen relevancia para las obligaciones sustantivas.
2. HECHOS IMPONIBLES DEL IVA

De acuerdo con el sistema de estudio jurídico del derecho tributario en
lo referente a cada impuesto, que hemos adoptado y experimentado en
la exposición efectuada hasta aquí, trataremos de definir los conceptos
fundamentales del IVA. Comenzaremos con los conceptos de los hechos
imponibles.
Las ventas de cosas muebles situadas o colocadas en territorio del
país y efectuadas por los sujetos indicados en los incs. a), b), d) y e) del
art. 4º1, con las limitaciones señaladas en el segundo párrafo de dicho
artículo.
Es ésta la enunciación legal del primer hecho imponible. Se trata de
un concepto amplísimo porque abarca a todas las ventas de bienes en el
territorio del país sin exclusión. La limitación proviene no del concepto
objetivo (venta de cosas muebles), sino del requisito subjetivo que
complementa la definición del hecho imponible: las ventas deben ser
efectuadas por los sujetos indicados en cuatro incisos del art. 4º
indicadosut supra.
La generalidad de las ventas de cosas muebles parecería suficiente
para definir el primer hecho imponible del IVA. Sin embargo, no es así,
porque el art. 2º define en varios enunciados el concepto de venta a los
efectos de este impuesto. La extensión del concepto de venta será
expuesta oportunamente, pero antes tenemos que completar la definición
del primer hecho imponible del IVA.
835
La delimitación de éste, consiste en la calidad del sujeto que efectúa la
venta, según los incs. a), b), d) y e) del art. 4º. Son ellos los que, de un
modo u otro, realizan ventas con carácter habitual, principalmente como
ejercicio del comercio o industria. Sin embargo, aun los actos de
comercio accidentales constituyen hecho imponible, como también las
ventas de bienes que en manos del causante de una sucesión hubieran
sido sometidos al impuesto, si dichas ventas fueren efectuadas por
herederos o legatarios de responsables inscriptos.
El inc. b) del art. 4º comprende los que realicen ventas o compras de
cosas muebles en nombre propio y por cuenta de terceros. En otras
palabras, en este hecho imponible se agrupan las operaciones
comerciales hechas por trámite de comisionistas o consignatarios.
Según el inc. d) del art. 4º son sujetos pasivos de la obligación
tributaria los que realicen obras o presten servicios gravados y quienes
vendan inmuebles recibidos por herencia, legado o donación, cuando
éstos tuvieran incorporadas obras efectuadas por el causante o donante
o sus anteriores transmitentes a título gratuito.
Incidentalmente, mencionamos que mientras las ventas de cosas
muebles están —en principio— gravadas salvo excepciones, el hecho
imponible del inc. d), sólo puede ser realizado por sujetos taxativamente
indicados. Esta limitación por medio de la indicación taxativa de los
sujetos que efectúan las obras o prestan los servicios es complementada
en el aspecto objetivo, por lo dispuesto en el inc. d) del art. 3º que remite
a una planilla anexa, la lista de las locaciones y/o prestaciones de
servicios sujetas al impuesto2 .
El art. 4º, inc. e) comprende los locadores de cosas, obras o servicios,
cuando la locación se encuentra gravada3 . Este concepto equivale a
considerar como posible sujeto a cualquier persona que esté en situación
de locador en el caso mencionado.
Una interesante disposición es la del penúltimo párrafo del art. 4º. Éste
dispone que una vez adquirido el carácter de sujeto pasivo en virtud de
las normas de los incisos mencionados4 , todas las ventas de cosas
muebles relacionadas con la actividad que determine su condición de tal,
serán gravadas, con prescindencia del carácter que revistan las mismas
para la actividad.
Volviendo al art. 1º y a su enumeración de los hechos imponibles,
encontramos distintas hipótesis agrupadas en el inc. b).
En dicho inciso se mencionan las obras, las locaciones y las
prestaciones de servicios incluidas en el art. 3º realizadas en el territorio
de la Nación.
836
De esta primera parte del inc. b) se desprende que el art. 1º solamente
enuncia los tres hechos imponibles, remitiendo al art. 3º la definición de
los conceptos normativos correspondientes.
También resulta de esta disposición el principio de territorialidad como
criterio de vinculación del hecho imponible con el poder fiscal de la
Nación, a través de la expresión "realizadas en el territorio de la Nación ".
No es incorrecto, pero sí curioso que una norma general como la que
estamos analizando, contenga una norma no sólo particular: sino referida
a una cuestión de importancia práctica limitada que está en la segunda
parte del inc. b) y que textualmente dice: "En el caso de
telecomunicaciones internacionales, se las entenderá realizadas en el
país en la medida en que su retribución sea atribuible a la empresa
ubicada en él".
El tercer hecho imponible establecido en el inc. c) del art. 1º de la ley
está constituido por las importaciones definitivas de cosas muebles.
Quedan para integrar las definiciones conceptuales de los hechos
imponibles, las normas del art. 2º que definen lo que se considera y lo
que no se considera como venta a los fines de este impuesto.
Se considera como venta toda transferencia entre vivos, a título
oneroso, que importe la transmisión del dominio de cosas muebles
(venta, permuta, dación en pago, expropiación, adjudicación por
disolución de sociedades, aportes sociales y cualquier otro acto que
conduzca al mismo fin), incluida la incorporación de cosas muebles en
los casos de locaciones, prestaciones de servicios o realización de
obras5 .
3. EL IVA EN EL CASO DE LA REORGANIZACIÓN DE SOCIEDADES O EMPRESAS

El segundo párrafo del inc. a) del art. 2º sirve para delimitar por vía
negativa el hecho imponible del inc. a) del art. 1º. En efecto, dispone este
párrafo: "no se considerarán ventas las transferencias que se realicen
como consecuencia de reorganizaciones de sociedades o fondos de
comercio comprendidos en el art. 70 de la Ley de Impuesto a las
Ganancias" (t.o. en 1977). En estos supuestos los saldos de impuestos
existentes en las empresas reorganizadas, serán computables en la o las
entidades continuadoras6 .
Recordamos, a este respecto, que las normas sobre reorganización de
empresas o sociedades en el impuesto a las ganancias tienden a
establecer que no se reconocerá ganancia o pérdida alguna (no gain or
loss shall be recognized) cuando, a pesar de ser personas jurídicas
837
distintas las partes que efectúen la transferencia, se trate de sujetos
económicamente vinculados entre sí.
A los efectos del IVA, los supuestos de la reorganización son los del
Impuesto a las Ganancias. Lo mismo debe decirse del régimen de la
reorganización en cuanto se refiere a los requisitos de las operaciones
para llenar las exigencias legales y reglamentarias.
Las consecuencias de la reorganización son únicamente las indicadas
en la segunda parte del segundo párrafo del inc. a) del art. 2º, con
referencia a los saldos de impuestos que pasan de las entidades
reorganizadas a las continuadoras.
Los dos últimos párrafos del art. 2º se refieren a las cuotas fijas en el
caso de transferencia reguladas a través de medidores y, en particular,
en el caso de la provisión de agua corriente7 .
Sigue el art. 2º de la ley enumerando los casos de transferencias que
constituyen ventas a los fines del IVA.
El inc. b) considera como venta la desafectación de cosas muebles de
la actividad gravada con destino al uso o consumo particular del o los
titulares de la misma.
Se trata de una disposición paralela a la que rige en el impuesto a las
ganancias, conforme con el art. 53 de la ley respectiva.
En el inc. c), art. 2º se asimilan a las ventas las operaciones de los
comisionistas, consignatarios u otros que venden o compren en nombre
propio, pero por cuenta de terceros.
Esta norma concuerda con la del inc. b) del art. 4º y con la norma del
inc. a) del art. 1º.
4. OBRAS, LOCACIONES Y PRESTACIONES DE SERVICIOS

Como se vio parcialmente hasta ahora, el art. 3º de la ley, aclara el
hecho imponible del inc. b) del art. 1º de la ley y deslinda diferentes
operaciones comprendidas en la norma mencionada.
a) Constituyen, en primer término, hecho imponible los trabajos en
general, realizados directamente o a través de terceros sobre inmueble
ajeno. A este efecto, el mismo inc. a) establece que se entenderá por
trabajos, en general, a las construcciones de cualquier naturaleza, las
instalaciones —civiles, comerciales e industriales— las reparaciones y
los trabajos de mantenimiento y conservación.
b) El segundo supuesto del art. 3º contempla las obras efectuadas
directamente o a través de terceros sobre inmueble propio.
838
Para ambas hipótesis o sea tanto en el caso del inc. a) como en el del
inc. b), rige la norma del segundo párrafo del inc. a). Se trata de
contemplar el supuesto en el cual, como consecuencia de los trabajos
realizados, resulten bienes susceptibles de tener individualidad propia
antes de su transformación en inmuebles por accesión, en cuyo caso el
valor presunto de la locación correspondiente quedará comprendido en el
inc. c).
c) La obtención de bienes de la naturaleza y la elaboración
construcción o fabricación de una cosa mueble —aun cuando adquiera el
carácter de inmueble por accesión— por encargo de un tercero, con o sin
aporte de materias primas, ya sea que la misma suponga la obtención
del producto final o simplemente constituya una etapa en su elaboración,
construcción, fabricación o puesta en condiciones de utilización8 .
Repetimos que se asimila a este hecho imponible la hipótesis
contenida en el segundo párrafo del inc. a) —y ahora podemos agregar—
en el primer párrafo del art. 6º del decreto reglamentario, con respecto a
la creación de un bien mueble que se transformará en inmueble por
accesión, pero que antes de ello o después de su separación del
inmueble, tiene individualidad propia.
Es interesante este supuesto, porque la norma que establece su
calificación de hecho imponible da una solución totalmente opuesta a la
sostenida por un tiempo por parte de la doctrina y jurisprudencia bajo la
vigencia de la Ley 12.143 del Impuesto a las Ventas, respecto de la
exclusión del impuesto, en el caso de un bien producido por orden de un
tercero sobre la base de planos, diseños y especificaciones
suministrados por el adquiriente9 .
En efecto, la definición de esta especie de hecho imponible libera del
conflicto interpretativo las posibles hipótesis de objetos producidos en
serie o por pedido individual, como también la relevancia de la hipótesis
de suministro o no de la materia prima principal u otros bienes
intermedios, etcétera.
d) El último supuesto de hecho imponible asimilable a la venta está
contenido en el inc. d) del art. 3º. En realidad se trata de una remisión a
una tabla anexa, más que una definición, siendo, pues, taxativa la
indicación de los casos de las locaciones y prestaciones de servicios
comprendidos10 .
5. HECHO IMPONIBLE PRESUNTO
839
En la ley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones), hallamos en el
art. 25, inc. c), punto 211 , entre otras pretensiones que dicha ley
establece como base para la determinación presuntiva de oficio para
diversos impuestos, la norma por la cual las diferencias del inventario de
mercaderías comprobadas por la DGI representan en el impuesto al valor
agregado, montos de ventas gravadas omitidas, determinados por
aplicación sobre la suma de las diferencias de inventario más un 10% del
coeficiente que resulte de dividir el monto de ventas gravadas
correspondientes al ejercicio fiscal cerrado inmediato anterior a aquel en
el que se verifiquen las diferencias de inventario, declaradas o
registradas ajustadas impositivamente, según corresponda, por el valor
de las mercaderías en existencia al final del ejercicio citado
precedentemente declaradas o registradas, ajustadas impositivamente,
según corresponda.
Agrega el párrafo siguiente del segundo punto que el pago del
impuesto en estas condiciones no generará ningún crédito fiscal.
Es difícil encontrar una norma jurídica de mayor complicación y con
redacción más reiterativa. Sin embargo, la lectura despaciosa y
concentrada permite la inteligencia de su significado.
Otra presunción contenida en el inc. d) del art. 25 de la ley 11.683 es
la que resulta del apartado 2) de dicho inciso12 , que la ley establece
como resultado de la fiscalización por muestreo: se trata de considerar
las diferencias de ventas, prestaciones de servicios u operaciones
existentes entre las de ese período fiscal y lo declarado o registrado
ajustado impositivamente.
6. ÁMBITO ESPACIAL O SOCIAL DEL HECHO IMPONIBLE

Reiteramos que el legislador ha adoptado para este impuesto el
principio de territorialidad. Ello se desprende porque en cada uno de los
incisos del art. 19 de la ley13 se formula explícitamente que las cosas
muebles objeto del gravamen son las situadas o colocadas en el territorio
del país las obras, las locaciones y las prestaciones de servicio gravadas
son las realizadas en el territorio del país.
Huelga decir que igual carácter corresponde al tercer supuesto en el
que se divide el hecho imponible del IVA esto es la importación definitiva
de cosas muebles.
840
7. IMPUTACIÓN DEL HECHO IMPONIBLE AL PERÍODO FISCAL
Debemos examinar ahora al aspecto temporal del hecho imponible.
En esta ley, se observa una tendencia a usar mal los términos
técnicos con los que la doctrina jurídica ha elaborado el derecho
tributario. Es lamentable observar también que no siempre la
terminología es correcta.
Hallamos un ejemplo de esta inexactitud en el art. 5º de la ley con
referencia al nacimiento del hecho imponible. La terminología correcta
hubiera debido ser "nacimiento de la obligación tributaria", porque éste es
el contenido del art. 5º. La realización fáctica del hecho imponible es, en
cambio, materia extraña a la norma mencionada.
Según el art. 5º de la ley, el impuesto es adeudado, en el caso de
ventas o de locación o prestación de servicio y trabajos sobre bienes
desde el momento de la entrega de los bienes en cuestión (incs. a], b], c]
y g]). En el caso de la locación de cosas, en el momento del
devengamiento, o del pago o el de su percepción (inc. d]) y en el caso de
importación cuando ésta sea definitiva14 .
La determinación del momento en el que nacen las obligaciones
tributarias del IVA no significa la exigibilidad inmediata de la deuda
impositivas correspondiente, ya que otras normas (arts. 14 a 16 de la
ley15 ) rigen la liquidación y el pago del impuesto.
En efecto, la realización del hecho imponible es un acontecimiento
instantáneo de modo que el nacimiento de la obligación se verifica en un
determinado momento. Pero la ley, en la mayoría de los supuestos ha
establecido un sistema complejo de liquidación y pago de los impuestos
agregando todas las obligaciones de un determinado contribuyente en el
período fiscal. Es éste el año calendario salvo para aquellos
contribuyentes que lleven anotaciones y practiquen balances anuales, en
cuyo caso la liquidación y el pago se efectuarán por ejercicio comercial
(art. 16 de la ley16 ).
8. BASE IMPONIBLE
En el caso del IVA especialmente a causa de la técnica adoptada para
realizar el principio del valor agregado, no constituye base imponible el
valor total de los hechos imponibles: ventas, importaciones, locaciones y
prestaciones de servicios. Por tanto esos valores no son directamente la
suma sobre la cual debe computarse la o las alícuotas del impuesto.
841
Estas sumas a las cuales no puede reconocerse el carácter de base
imponible, son igualmente relevantes para determinar la cuantía de la
obligación y como elemento constitutivo de la obligación.
El art. 6º de la ley17 lleva el título "base imponible" pero ese título no
corresponde al contenido que con un aparente salto lógico define el
precio neto de la venta, de la locación o de la prestación de servicios,
como el que resulte de la factura o documento equivalente extendido por
los obligados al pago del impuesto, neto de descuentos y similares
efectuados de acuerdo con las costumbres de plaza.
En el caso que los descuentos se concedan con posterioridad a la
factura no se computarán restándolos del precio bruto, sino como crédito
fiscal de conformidad con lo dispuesto en el art. 8º, inc. b) de la ley18 .
Precio neto
Integran el precio neto computable además del precio de la
mercadería propiamente dicha, los siguientes valores:
1. Los servicios prestados juntamente con la operación gravada o
como consecuencia de la misma con referencia a transporte, limpieza,
embalaje, seguro, garantía, colocación, mantenimiento y similares.
2. Los gastos financieros (art. 6º, apart. 2)19 .
En el caso de expropiación se considerará como precio neto gravado,
la proporción que corresponda a la obra objeto del gravamen, del monto
de la indemnización20 .
Valores que no integran el precio neto gravado

No integran el precio neto gravado, además de los descuentos y
similares, los siguientes21 :
a) El mismo IVA, siempre que sea facturado por separado;
b) El laudo, siempre que sea facturado por separado;
c) Los tributos que tengan como hecho imponible la misma operación
gravada por el IVA, con la misma condición de los incisos anteriores.
De no existir factura o documento equivalente o si estos no reflejaran
el valor corriente en plaza, se presumirá, que éste es el valor
computable, salvo prueba en contrario.
En el supuesto de la desafectación de cosas muebles con destino al
uso o consumo particular o en casos similares, el precio computable será
842
el fijado para las operaciones normales efectuadas por el responsable o,
a falta de éstos, el valor corriente en plaza.
Los impuestos internos no integrarán el precio neto de las operaciones
gravadas, siempre que recaigan sobre adquisiciones exentas del IVA y
se consignen por separado.
El art. 10 del decreto reglamentario22define el concepto de "gravamen
que tenga como hecho imponible la misma operación gravada", a los
efectos de la no integración de precio neto computable: se verifica esta
condición cuando el expendio al que se refiere la ley de impuestos
internos se efectúe respecto del mismo bien cuya operación origine el
IVA.
9. DÉBITO Y CRÉDITO FISCAL

Al tratarse la base imponible del IVA se dijo que ésta no está
constituida por el precio neto de venta, sino que éste es un elemento
constitutivo del importe de la obligación tributaria respectiva. Ahora bien,
tal afirmación debe ser completada exponiendo el papel que corresponde
a dos conceptos fundamentales en la mecánica del IVA: los conceptos de
débito y de crédito fiscal.
La diferencia aritmética entre los dos tampoco constituye,
técnicamente, la base imponible sino que arroja como resultado
directamente el monto de la obligación impositiva. En el caso en el cual el
débito fiscal sea inferior al crédito, el resultado será un saldo a favor del
contribuyente.
El débito fiscal está definido en el art. 7º de la ley como el resultado de
aplicar a los importes totales de los precios netos de las ventas,
locaciones, obras y prestaciones de servicios gravados, imputables al
período fiscal que se liquida, las alícuotas que fija la ley para las
operaciones gravadas23 . Al resultado así obtenido (que la ley denomina
equivocadamente "el impuesto") se adicionará el importe que resulte de
aplicar a las devoluciones, rescisiones, descuentos, bonificaciones o
quitas que se logren en dicho período respecto del precio neto de venta,
la alícuota a la que en su momento hubieran estado sujetas las
operaciones respectivas.
A este efecto —agrega la disposición legal— se presume sin admitir
prueba en contrario, que los descuentos, bonificaciones y quitas operan
en forma proporcional al precio neto de venta y al impuesto facturado.
Esta disposición tiene el propósito de neutralizar el cómputo del
crédito fiscal por las operaciones que hubieran dado lugar oportunamente
843
a dicho crédito, cuyo monto debe ser reducido por los descuentos
obtenidos.
Así lo aclara el art. 15 del decreto reglamentario24 .
El crédito fiscal está definido en el art. 8º de la ley25 con una
disposición simétrica a la del débito fiscal referido anteriormente.
Dicho crédito se determina de la siguiente manera:
a) El gravamen que en el período fiscal que se liquida, se le hubiera
facturado por compra o importación definitiva de bienes, locaciones y
prestaciones de servicios y hasta el límite del importe que surja de aplicar
sobre los montos totales netos de las prestaciones, compras o locaciones
o, en su caso, sobre el monto imponible total de las importaciones
definitivas, la alícuota a la que dichas operaciones hubieren estado
sujetas en su oportunidad.
b) El importe que resulte de aplicar a las sumas de los descuentos,
bonificaciones, quitas, devoluciones o rescisiones que se otorguen
respecto de los precios netos en el período fiscal, por ventas, locaciones,
prestaciones de servicio y obras gravadas, la alícuota a la que dichas
operaciones hubieran estado sujetas, siempre que aquéllos estén de
acuerdo con las costumbres de plaza, se facturen y contabilicen.
Se aplica al cómputo del crédito fiscal la presunción establecida en el
art. 7º sobre el débito fiscal.
Al ampliarse los hechos imponibles con la reforma introducida por
la ley 22.294, el IVA se extendió abarcando sectores económicos que
anteriormente estaban exentos; el art. 8º fue modificado también por la
introducción, como segundo párrafo del inc. a), de lo que se llama
"crédito fiscal presunto". Éste consiste en el resultado de aplicar la
alícuota del 4% sobre los montos totales netos de las compras o
locaciones del período, que resultaron exentos, por encuadrarse en los
apartados 1 o 3 del tercer párrafo del art. 2626 .
Alrededor de esta norma ha surgido una de las mayores controversias
entre la doctrina y la jurisprudencia.
Nos remitimos al trabajo reciente de Chalupowicz y a la bibliografía y
jurisprudencia sobre el tema27 .
La ley 22.294 ha eliminado la llamada "regla del tope" y también su
complementaria del "prorrateo".
La regla del prorrateo prescribía que cuando el crédito fiscal se
destinara indistintamente a operaciones gravadas, exentas, no gravadas
o gravadas a distintas alícuotas, el crédito fiscal debía prorratearse en
función del monto de las respectivas operaciones28 .
El art. 9º29 que contenía las dos reglas referidas, ha sido sustituido
totalmente por la ley 22.294 con una disposición según la cual las
844
compras y los demás hechos imponibles se aplican a operaciones
gravadas con distintas alícuotas, el crédito fiscal se podrá afectar a
cualquiera de ellos, salvo que fuera de aplicación la limitación establecida
en el art. 13.
Los dos párrafos siguientes del art. 9º establecen la forma de
computar el crédito fiscal.
También corresponde la deducción del crédito fiscal por el importe de
la compra de bienes de uso o bienes instrumentales, en su totalidad. Sin
embargo, la inversión deberá reducirse en cinco cuotas anuales.
Esta regla contenida en el art. 10 de la ley30 , coloca al IVA argentino
en un punto intermedio entre los modelos teóricos de este gravamen: el
modelo ingreso y el modelo consumo, de los que se hizo mención en
esta obra en el capítulo del impuesto general a las ventas al tratar el
problema de la deducción de la compra de bienes instrumentales (véase
la pág. 784).
Es importante desde el punto de vista jurídico el régimen de la
disposición del art. 12 de la ley31 para los comisionistas o consignatarios.
Dicha norma asimila esos sujetos a los vendedores de mercaderías en
nombre y por cuenta propia, los que consideran como valor de venta el
facturado a los compradores.
Por consiguiente, el crédito fiscal que le corresponde se computará
aplicando la alícuota pertinente sobre el valor neto liquidado al comitente.
Este último precepto tiene la salvedad referente al caso en el cual el
comitente no esté inscripto, en cuyo caso no habrá crédito fiscal.
En la segunda parte del primer párrafo del artículo mencionado se
prevé la liquidación del impuesto en la hipótesis de aplicarse el crédito
fiscal presunto del segundo párrafo del inc. a) del art. 8º32 . En tal
hipótesis el crédito fiscal se computará aplicando la alícuota del 4% sobre
el valor neto liquidado.
En la situación inversa se halla el caso del comprador en nombre
propio por cuenta de terceros, quien se considera vendedor de los bienes
que entregue a su comitente. En este caso también se tendrá por valor
de venta el total facturado al comitente. El crédito del impuesto se
computará de acuerdo con la norma del segundo párrafo del inc. a) del
art. 8º de la ley y sus disposiciones concordantes33 .
Huelga acotar que se extiende a estas hipótesis la seria controversia
doctrinal y jurisprudencial sobre la precedencia o no del crédito fiscal
presunto que hemos mencionado anteriormente.
845
10. SALDO A FAVOR
Entre los diferentes conceptos normativos de la ley del IVA ocupa un
lugar descollante el saldo a favor del contribuyente.
Se trata de un resultado opuesto al concepto de impuesto a través del
cómputo "débito fiscal menos crédito fiscal". Cuando en esta operación
aritmética el resultado es positivo, la cantidad monetaria resulta a favor
del Fisco, como monto de la prestación tributaria debida. Si, por el
contrario, la diferencia arroja un resultado negativo, o sea, cuando el
crédito fiscal sea mayor que el débito de un determinado contribuyente
por un período de imposición, la suma resultante constituirá un saldo a
favor del contribuyente.
Acerca de la naturaleza de este saldo a favor nos permitimos señalar
que la ley 20.631 que introdujo el IVA en el sistema tributario argentino,
al definir débitos y créditos fiscales como cómputo para llegar al monto
de la obligación tributaria de cada sujeto, con estos nombres, no aludía a
verdaderos derechos y obligaciones en el sentido jurídico. Se sostuvo
que la limitación en el tiempo y en las situaciones en las cuales podría
hacerse valer el saldo a favor como un verdadero derecho creditorio,
tendía a vaciarlo de contenido.
La reforma operada por la ley 22.294, entre otras modificaciones
sustantivas, ha suprimido la norma que limitaba el uso del saldo a favor y
prohibía el reintegro pertinente.
La norma actual (art. 1334 ) contiene como única limitación al uso del
saldo a favor, el caso de las operaciones previstas en el art. 3º, inc. b), en
el cual el saldo mencionado sólo podrá ser utilizado contra el impuesto
resultante de la venta de la obra que lo origina. Aun esta limitación puede
ser evitada si el destino de la obra fuera la venta y esto fuera puesto
previamente en conocimiento de la DGI en la forma y tiempo que ésta
determine.
11. ASPECTOS Y DEBERES FORMALES EN LA LEY DEL IVA

Al comienzo de esta exposición, dijimos que una característica
estructural del IVA es la importancia que tienen en su régimen las
normas de carácter formal o administrativo, que establecen deberes
formales para los contribuyentes y responsables. Recordamos como
ejemplo las obligaciones de inscripción en el Registro de Responsables,
las de emitir facturas o documentos equivalentes. Finalmente,
observábamos también que algunos requisitos formales tenían relevancia
jurídica para las obligaciones sustantivas.
846
Inscripción en el Registro de Responsables
La obligación de inscribirse en el Registro de Responsables del IVA y
sus consecuencias jurídicas, son objeto del título 3º de la Ley del IVA
(arts. 17 a 2735 ).
Creemos de importancia precisar —entre los efectos de la inscripción
o de la no inscripción y cancelación— aquellas consecuencias que
afectan el aspecto sustantivo de las obligaciones tributarias.
Encontramos en el art. 18 de la ley el efecto de la inscripción que
consiste en computar en la declaración jurada del período en el que
ocurra tal hecho, el crédito fiscal correspondiente a los bienes de cambio,
materias primas y productos semielaborados en existencia al comienzo
del ejercicio. También se podrá computar como crédito fiscal del período
mencionado el impuesto que se les hubiera facturado en virtud de la
norma del segundo párrafo del art. 20.
Otra consecuencia jurídica de la inscripción con relevancia para la
obligación tributaria sustantiva es la que disciplina el art. 20 de la ley36 .
Esta norma prevé la hipótesis que un responsable inscripto efectúe
ventas, locaciones o prestaciones de servicios a responsables no
inscriptos. En tal caso el responsable inscripto debe abonar, además del
impuesto que le corresponde por la operación gravada de la que es
contribuyente, el que corresponde al comprador o locatario. Este
impuesto se establecerá aplicando la alícuota pertinente sobre el
porcentaje que establezca el Poder Ejecutivo del precio neto de la
operación.
Esta obligación debe ser discriminada y facturada especialmente
como la propia del vendedor. La falta de este recaudo no libera al
vendedor o locador de la obligación de pagar el impuesto que
corresponde al comprador o locatario.
La responsabilidad del vendedor o locador inscripto por el impuesto
que corresponde al comprador o locatario según el art. 20 de la ley37 , es
una responsabilidad sustitutiva y así lo consideran los autores en forma
casi unánime. También nos parece que corresponden al responsable
sustituto la calificación de agente de percepción, figura ésta introducida
en un momento relativamente reciente en la ley 11.683, texto ordenado
en 1978 y sus modificaciones (art. 16, inc. f], y normas concordantes) 38 .
Un caso análogo de responsabilidad sustitutiva en el IVA es el que
surge en virtud del art. 8º, segundo párrafo, inc. a) de la ley39 .
847
Hallamos otra relevancia jurídica sustantiva de una obligación formal
en lo dispuesto en los párrafos 2º y 3º del art. 24 de la ley.
Los casos expuestos son únicamente ejemplificativos, pudiéndose
encontrar en otras normas legales y reglamentarias otras hipótesis de la
relevancia sustantiva de los deberes formales.
12. NOMENCLATURA DEL CONSEJO DE COOPERACIÓN ADUANERA

Por primera vez en el derecho tributario argentino se ha hecho
remisión para la definición normativa de los hechos imponibles, las
exclusiones o las exenciones, etcétera, a un cuerpo de disposiciones
emanadas de fuente no estatal, que resultan —así— incorporadas a la
ley tributaria argentina.
Es éste el caso de la ley 20.631 creadora del impuesto al valor
agregado y vigente en la actualidad con las modificaciones introducidas
por numerosas leyes, entre las cuales se destaca la ley 22.294.
Dicha nomenclatura que originariamente se denominó en el uso
común "Nomenclatura de Bruselas" es incorporada a la ley del IVA con
sus partidas, normas explicativas y observaciones y complementa en
esta forma, algunas de las normas legales propiamente dichas como los
arts. 3º y 26 de la ley del IVA40 .
Esta remisión se justifica por los méritos propios de dicha
nomenclatura que es una lista en la que se catalogan las mercaderías
sobre una base empírica, o sea con la experiencia del comercio
internacional y sus consecuencias aduaneras.
Además, como el IVA tiene entre sus hechos imponibles la
importación y entre sus exenciones las exportaciones, es casi forzoso
acudir a dicha nomenclatura como base común de los impuestos tanto
sobre las operaciones del mercado interno como las del comercio
internacional.
Sin embargo, no simpatizamos con esta remisión en blanco a los
efectos tributarios, ya que constituye una complicación y no una
simplificación del derecho vigente, por la redacción telegráfica o de tabla
sinóptica y, de todos modos, carece de explicación conceptual de las
partidas en sí y en relación con el restante cuerpo de normas positivas.
848
PARTE XI
OTROS IMPUESTOS
CAPÍTULO I
IMPUESTOS SOBRE TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES

A TÍTULO ONEROSO
1. CONCEPTO
Se trata de impuestos que gravan las operaciones de transferencia de
bienes; principalmente de bienes inm uebles y fondos de comercio, pero
también en muchos casos bienes muebles, títulos públicos y privados,
ganado, etcétera. Forman parte de estos impuestos también los
gravámenes sobre el aporte de capital en el acto de constituirse las
sociedades comerciales o, en su caso, los aum entos de capital.
Finalmente, se inc luyen las letras de cambio, pagarés y hasta los
cheques así como los créditos bancarios y comerciales.
La fundamentación de estos impuestos, en muchos países
recaudados dentro de la estructura de los impuestos de sellos o de
registro, ha tenido varias exp resiones: se ha ensayado la justificación
por el beneficio que el Estado presta a los particulares con la protección
jurídica de los actos que rigen las transferencias de bienes, la formación
de sociedades, las obligaciones documentadas, etcétera. Se ha
pretendido también que el legislador, al establecer un impuesto sobre las
transferencias de bienes y otras operaciones de capital, comerciales y
bancarias, capta las microrrentas que, de otros modos, quedarían fuera
del alcance de la tributación y que están inv olucradas en dichas
operaciones.
849
Algunos aut ores han hallado la fundamentación de estos impuestos
en la expedience , esto es en la conveniencia u oportunidad para el
Estado de recaudarlos en un momento de exi stencia de liquidez o de
desplazamiento de los bienes en que es fácil cobrarlos con el aux ilio
obligatorio de entidades bancarias, de funcionarios o de escribanos.
Nos parece, sin embargo, que estas justificaciones no son tales, sino
simples tentativas de racionalización a posteriori de ins titutos que
carecen de los caracteres bien definidos de otros hechos imponibles,
tales como la renta y el patrimonio, los consumos particulares, el
consumo en general y el gasto.
Loinnegable es que las transferencias de bienes, las obligaciones
dinerarias y los aportes de capitales evidencian, en su aspecto dinámico,
laexistencia objetiva de riquezas en poder de los particulares que el
legislador considera como manifestaciones de capacidad contributiva. La
mayor o menor racionalidad de estosinstitutos tributarios es una cuestión
necesariamenteindependiente del hecho primario e
históricamenteinsoslayable de que ellosexisten y perduran a través de los
siglos,aunque es cierto también que ellos han ido evolucionando y
perfeccionándose.
De simples impuestos sobre los documentos de toda clase, según
el inv ento del holandés van der Broeck en el siglo XVII , han adquirido
cada vez mayor importancia las especificaciones de figuras económicas,
destacándose las transferencias de bienes inm uebles, muebles,
establecimientos comerciales e ind ustriales, las operaciones bancarias,
las obligaciones de dinero documentadas (letras y pagarés) y los aportes
a sociedades comerciales. Ha perdido importancia el simple elemento
formal del uso de papel sellado o de las estampillas fiscales y la
uniformidad de la imposición basada en esa ext eriorización, en aras de
la diferenciación de las operaciones económicas subyacentes a esas
formalidades y a las del registro de los contratos de mayor significación y
graduada según el valor monetario de cada operación, pudiéndose llegar
hasta el ext remo aberrante de un impuesto progresivo1 .
El impuesto de sellos y el impuesto de registro sobre las
transferencias de bienes inm uebles o muebles, establecimientos
comerciales e ind ustriales, títulos-valores, aportes de capital a
sociedades comerciales y, un tanto más forzadamente, las obligaciones
monetarias documentadas con papeles de comercio, constituyen
impuestos patrimoniales de tipo real.2. EFECTOS ECONÓMICOS
Su inc idencia es, en general sobre los vendedores de bienes y más
difícilmente sobre los compradores; en el caso de aportes para la
constitución de sociedades comerciales del aum ento de sus capitales, el
850
impuesto percute a las sociedades mismas, con la posibilidad muy
dudosa de una traslación sobre los compradores de los productos de
aquéllos.
Cualquiera fuere la inc idencia de estos gravámenes, ellos afectan al
patrimonio o sea que absorben ahorros ya formados y pueden disminuir
la formación del capital.
Ha sido observado, con razón, que en las operaciones contractuales
de transferencias de bienes a título oneroso, el impuesto crea una ilusión
financiera, en el sentido que ambas partes pueden creerse tan hábiles en
la negociación, como para hacer recaer el peso efectivo del impuesto
sobre la otra parte. En definitiva, laincidencia recaerá sobre aquel que
tenga menor poder de regateo por mayor apremio o por circunstancias
subjetivas que hagan más rígida su demanda o su oferta, según
corresponda.
Operaciones inmobiliarias
Con respecto a la compraventa deinmuebles y de los establecimientos
comerciales eindustriales pueden señalarse como posibles einteresantes
los siguientes efectos:
a) Gravar en forma rudimentaria y, por ello, poco precisa y equitativa
las ganancias de capital. Muchas veces sobre la base de los impuestos
sobre las transferenciasinmobiliarias se han construido verdaderos
impuestos sobre las ganancias de capital2.
b) Desalentar las ventas de propiedadesinmobiliarias e impedir que la
tierra pase de manos ociosas a otras dispuestas a emprender
unaexplotación eficiente.
c) Frenar eficazmente la especulacióninmobiliaria en terrenos urbanos
o suburbanos, al quitar atractivos para la compra y reventa de estos
bienes, especialmente cuando esté en curso un procesoinflacionario, y
contribuir así a dirigir los ahorros hacia fines más productivos.
d) Se menciona también como efecto de este impuesto, en la hipótesis
de la venta de establecimientos comerciales eindustriales, el de absorber
ahorros que, de otra manera, hubieran podido ser utilizados para
laexpansión de la empresa y la formación de capital3. Este efecto se
produce sólo en el supuesto en que el vendedor utilice el precio obtenido
para consumo. De lo contrario, la desinversión efectuada con la venta
está compensada por lainversión de los ahorros del comprador y el
vendedor recuerda sus ahorros que le quedarán disponibles para
consumo futuro o parainversiones.
851
Operaciones bancarias
Los impuestos de sellos sobre operaciones bancarias y sobre créditos
comerciales tienen el efecto obvio de encarecer el uso del crédito y
actúan, en realidad, como adicionales de losintereses y comisiones
bancarias,incre mentando así los gastos de financiación de las
empresas.
Estos hechos imponibles, a diferencia de las operaciones de
compraventa de bienes inm uebles o muebles (salvo en el caso de
mercaderías), y de fondos de comercio o de cesión de títulos-valores o
participaciones en sociedades que gravan bienes patrimoniales y son
operaciones aisladas u ocasionales, constituyen operaciones normales y
recurrentes de la vida empresaria, por lo cual el impuesto respectivo será
trasladable hacia adelante o hacia atrás, bajo las condiciones que son
aplicables para estos casos y que hemos yaexpuesto4.
Los impuestos sobre transferencias de bienesinmuebles,
establecimientos comerciales eindustriales, de títulos-valores y
participaciones sociales son de notable rendimiento fiscal especialmente
en épocas deauge económico. Conspira contra su recaudación la
frecuente evasión que se produce por declaraciones disminuidas por las
partesintervinientes. No faltan remedios jurídicos a esteinconveniente,
pero ellos no son, en la práctica, muy efectivos. A pesar de ello, el
impuesto arrojaingresos crecientes a la zaga delincremento del nivel de
precios.Principio de equidad
Las consideraciones de justicia y equidad son las que menos se hallan
satisfechas por estos impuestos a las transferencias de bienes a título
oneroso.
En efecto, es notoria su desigualdad y no son justificaciones
suficientes la protección jurídica que presta el Estado a dichas
transferencias ni la pretendida capacidad contributiva evidenciada por
ellas.
Otros efectos
A pesar de suincidencia sobre los patrimonios, no puede decirse que
este impuesto cumpla con una función redistributiva, por su carácter
ocasional y por la irregularidad con que afecta patrimonios grandes y
pequeños en diferente medida y con distinta frecuencia.
852
La flexibilidad coyuntural de estos impuestos permite utilizarlos para
disminuir el poder de compra en manos del público en épocas
deinflación.
Esta clase de imposición no carece de efectos deincentivación para
lainversión del sector privado, en cuanto frena la especulacióninmobiliaria
y bursátil y haceinclinar ainvertir los ahorros en forma estable.
En este aspecto es plausible la adopción de impuestos que varíen en
formainversa a la duración de la tenencia deinmuebles y acciones antes
de sus enajenaciones5.
En cuanto concierne al impuesto que grava los contratos de
compraventa de bienes de cambio, o sea mercaderías, éste constituye
una duplicación, por lo menoscualitativamente, de los impuestos a las
ventas o a losingresos brutos que, en nuestra opinión, carece de
fundamento económico.
853
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO DE SELLOS EN LA ARGENTINA
1. CARACTERES GENERALES DE LOS IMPUESTOS DE SELLOS EN EL DERECHO

ARGENTINO
El impuesto de sellos es un gravamen de carácter provincial,
tradicional en casi todas las provincias.
Lo recauda también la Nación como expresión de su poder fiscal en la
jurisdicción local de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires1 .
Por motivos circunstanciales la ley de coparticipación federal de
impuestos (ley 20.221, t.o. en 1979 y sus modificaciones)2 en su art. 9º,
apartado II3 , ha establecido límites y conceptos básicos para los
impuestos provinciales, como si se tratara de una delegación de
facultades impositivas de la Nación hacia las provincias.
Es ésta una apariencia falaz, porque no tiene otra eficacia jurídica que
la de circunscribir el ámbito de ejercicio del Poder Fiscal Provincial para
hacerlo compatible con el régimen de coparticipación federal. Sin
embargo, esta intervención de la Nación en el fruto de una ley-convenio
tiene como resultado útil no sólo evitar las superposiciones de
obligaciones impositivas del sistema de múltiples niveles de imposición
sino también el de evitarlas para los impuestos de las provincias entre sí,
o sea entre entidades del mismo nivel.
Lo expuesto es suficiente para explicar que el examen de la
legislación, doctrina y jurisprudencia en esta materia puede efectuarse
comparando el derecho tributario de la Provincia de Buenos Aires como
prototipo del impuesto de sellos provincial y la Ley de Sellos nacional4 .
Procederemos a estudiar los dos modelos mencionados reseñando los
conceptos fundamentales y los caracteres salientes de este impuesto.
Enumeración de los hechos imponibles5
854
En primer lugar, es característico de la nueva legislación de sellos el
carácter taxativo de la enumeración de los hechos imponibles.
Ello contrasta con las normas tradicionales del impuesto de sellos de
la Provincia de Buenos Aires que en el art. 147 del Código Fiscal de 1948
definía en forma genérica el hecho imponible del impuesto de sellos en
forma abierta sin una enumeración taxativa.
En el impuesto nacional, la enumeración taxativa resulta de los arts.
19, 29 y 20 de la ley vigente y del art. 49 respecto de las operaciones
monetarias6 .
Territorialidad del impuesto de sellos

Uno de los objetivos fundamentales de la ley 18.524, según resultaba
del texto del Mensaje que acompañaba al proyecto de ley y del propio
texto legal aprobado originariamente, consistía en limitar la imposición a
los actos otorgados en jurisdicción de la Capital Federal, cualquiera fuere
el lugar en el cual dichos actos tuvieren que ser negociados, ejecutados,
inscriptos o cumplidos y también con exclusión de los actos otorgados en
las provincias o en el exterior, de cuyo texto resultare que debieran ser
negociados, ejecutados, inscriptos o cumplidos en la jurisdicción de la
Capital Federal.
Esta reforma tenía por objetivo la eliminación de la doble imposición
en los casos en los que tanto la ley nacional como las leyes provinciales
declaraban sujetos al impuesto los actos otorgados en sus respectivas
jurisdicciones y también aquellos otorgados en jurisdicción extraña para
tener efecto en la propia. Este objetivo exigía como complemento dos
disposiciones: la primera, que las provincias adoptasen análogos
criterios, a fin de evitar que la limitación de la ley nacional en lo referente
al ámbito de su aplicación constituyera simplemente un sacrificio
unilateral y no impidiera que las provincias mantuviesen los criterios
anteriores, que ocasionaban la doble imposición; la segunda consistía en
que debía evitarse que la limitación del ámbito jurisdiccional de aplicación
del impuesto originara una evasión indebida del gravamen, por vía del
otorgamiento de los actos —real o aparentemente— en la jurisdicción
provincial, donde podían no estar gravadas o estarlo con menor impuesto
o evadir la imposición.
Sin embargo, la administración tributaria creyó insuficiente el régimen
establecido por la ley 18.524 para definir la materia imponible por la
Nación. Ello motivó la reforma introducida por la ley 18.607 en los arts.
1º, 9º y 19 de la ley 18.524, restableciendo la imposición sobre los actos
855
otorgados fuera de la jurisdicción de la Capital Federal en los casos
expresamente previstos o sea, los actos otorgados en las Provincias y de
cuyo texto resulte que deben producir efectos en la Capital Federal y los
instrumentos extendidos en aquéllas para tener efectos en esta
jurisdicción, salvo que hubiesen pagado el impuesto de sellos local o no
se justifique su exención. Al mismo tiempo, por el nuevo art. 9º se
estableció la tributación sobre los actos exentos del gravamen provincial
por haber constituido las partes domicilio en la Capital Federal o porque
los bienes objeto de contratación se encuentren ubicados en esta
jurisdicción. También se declaró la imponibilidad de los actos celebrados
en el exterior comprendidos en los arts. 3º, 4º, 5º y 6º (t.o. en 1981 y sus
modificaciones) de la ley al tener efectos en jurisdicción de la Capital
Federal. Finalmente, se excluyó de la imposición sobre las operaciones
inmobiliarias a los contratos de constitución, transmisión, modificación o
ext inción de cualquier derecho real sobre inmuebles ubicados fuera de la
Capital Federal. Esta norma está incorporada como inc. a) del art. 6º de
la ley vigente7 .
Principio de la instrumentación
Constituye también un carácter fundamental de la Ley de Sellos el
principio de la instrumentación. Este principio significa, en primer término,
que no puede haber impuesto sobre los actos y contratos y demás
hechos imponibles, si éstos no están formalizados en instrumentos
públicos o privados.
Este principio de acuerdo con la ley está contenido en el art. 1º, inc. b)
y reconoce como única excepción general la del art. 2º, con respecto a
las operaciones monetarias no instrumentadas y sometidas al impuesto
de acuerdo con el régimen del título tercero (arts. 49 a 52)8 .
El significado del principio de la instrumentación ha sido a veces
interpretado no sólo para la inaplicabilidad del impuesto a los casos en
los que la operación carece de instrumentación, sino también respecto a
que la imposición debe ajustarse al contenido del instrumento con
exclusión de hechos y circunstancias que no resulten de su texto.
Nos parece que esta ampliación del principio instrumental no es
lógicamente necesaria; más aún, que la tendencia actual no está a su
favor, lo demostraremos más adelante.
El requisito en cuestión ha sido mantenido por el art. 2º de la ley
vigente.
El art. 4º complementa la norma del artículo que antecede.
856
En la Provincia de Buenos Aires la doctrina y la jurisprudencia
participan en una controversia jurídica acerca de los límites del principio
de instrumentación.
El principio mencionado consistente en el requisito de la existencia de
un instrumento público o privado en el que se formalicen los actos
grabados puede consistir también en la reunión de documentos no
contextuales que en la oportunidad de suscribirse constituían un
instrumento válido para obtener con el mismo el cumplimiento de las
obligaciones contractuales. O bien, un conjunto de papeles o actos de las
partes, no contextuales, que al suscribirse no constituían un instrumento
válido, etcétera.
En esta última hipótesis, el legislador eligió la consecuencia jurídica no
ya de la inexistencia de la obligación tributaria sino de la postergación o,
mejor dicho, de la condición legal suspensiva de la presentación de toda
la documentación en juicio, en cuya oportunidad se haría exigible la
En la hipótesis anterior, en cambio, la ley vigente, después de haber
experimentado una solución transaccional e incoherente de un impuesto
del dos por mil (2‰) sobre los documentos referentes a un determinado
contrato, volvió a la solución de considerar cumplido el principio de la
instrumentación y por nacida y exigible la obligación impositiva.
De estas normas resulta que no constituye el instrumento cualquier
escrito o documento que permita inferir la existencia de un acto o
contrato sujeto al impuesto.
En el orden provincial el principio de instrumentación está dispuesto y
definido en los arts. 2º y 5º de la ley 94209 .
En las leyes tributarias de la Nación y de las Provincias, el principio de
la instrumentación tiene el siguiente corolario, que si bien se observa no
es una consecuencia lógica sino una extensión de dicho principio. Se
dispone, en efecto, que el impuesto de sellos se aplica por la sola
existencia material del instrumento, prescindiendo de su validez, eficacia
jurídica y posterior cumplimiento. Esta disposición significa reconocer
efectos tributarios a determinados instrumentos aun cuando el derecho
privado les niegue validez o eficacia jurídica (de derecho privado) o de
hecho queden incumplidos10 .
Una parcial excepción al principio de instrumentación y a sus
corolarios recién expuestos, consiste en la disposición contenida en el
art. 44 de la ley vigente, en virtud del cual el monto imponible en los
casos en los que el instrumento no lo determine en forma expresa,
deberá ser estimado por las partes a continuación del instrumento,
pudiendo la DGI impugnar la estimación efectuada por las partes y
857
practicarla de oficio, sobre la base de elementos justificativos que se
determinen más allá de lo que aparece del texto mismo del instrumento.
Sobre este aspecto, será oportuno detenerse nuevamente al tratar los
montos imponibles11 .
Otra excepción al principio de instrumentación y a sus corolarios
consiste en que el impuesto pagado sobre determinados instrumentos se
computa como pago a cuenta del impuesto sobre otros actos
instrumentados. Ello ocurre, por ejemplo, con respecto al impuesto
creado por la ley 18.524 sobre los boletos de compraventa o permuta de
bienes inmuebles y las respectivas cesiones. En efecto, la ley dispone
que este gravamen será computado como pago a cuenta del que
corresponda por la escritura pública de la transferencia de dominio (art.
20)12 .
No se considera como una consecuencia del principio de
instrumentación la interpretación formal del texto del acto o contrato
contenido en el instrumento. En efecto, la disposición del artículo tercero
según la cual el impuesto se debe por la sola creación y existencia
material de los instrumentos respectivos con abstracción de su validez, y
eficacia jurídica o posterior cumplimiento, indica la prescindencia de toda
indagación acerca de los efectos jurídicos del acto, pero de ninguna
manera significa la obligación del intérprete de estar vinculado por el
nombre jurídico atribuido por las partes al contrato ni a las formas
jurídicas elegidas por ellas en contraposición con la realidad económica.
La ley 18.524 ha suprimido varios hechos imponibles por diferentes
razones, como ser: fusión con otros impuestos o supresión de impuestos
de sellos que se superponían con otros gravámenes (tal es el caso de los
contratos de seguros)13 ; o que se separaron de los impuestos de sellos
para constituir tributos particulares con otras estructuras y normas
aplicables (tal es el caso de los movimientos de fondos con el exterior
que pasaron a constituir el impuesto sobre la compra y venta de divisas
de la ley 18.526; lo mismo ocurrió respecto de las tasas judiciales).
Otra supresión es la del impuesto a la apertura de créditos o
autorización a girar en descubierto.
2. HECHOS IMPONIBLES
La definición legal de los hechos imponibles no contiene referencia
alguna al carácter de las operaciones. Tampoco se dice, en términos
generales, como ocurre en las leyes provinciales, que el impuesto grave
actos, contratos u operaciones a título oneroso. Por el contrario, la
858
definición legal sólo subraya la necesidad de una indicación taxativa de
los actos sujetos al gravamen, con exclusión de cualquier acto no
expresamente mencionado.
El texto legal enumera los hechos imponibles en los arts. 20, 21, 22,
23 y 49 de la ley vigente14 .
El agrupamiento de estos hechos imponibles se efectúa por la ley de
la siguiente manera15 :
— Enumeración de diferentes contratos y operaciones sujetos a la
tasa proporcional del diez por mil (10‰) (art. 20).
— Documentos comerciales especialmente indicados, o sea vales,
billetes y pagarés, letras de cambio, giros y órdenes de pago, excluidos
los cheques, enumerados en el art. 21 y sujetos al impuesto proporcional
del diez por mil (10‰), sobre los montos imponibles determinados.
— Las operaciones sobre inmuebles efectuadas por escritura pública
(salvo excepción contenida en el art. 24, cuando no sea necesario el
requisito de la escritura pública) que están sujetas al impuesto
proporcional del veinte por mil (20‰) por los actos de hasta 7.789.600 y
por los que exceden de esta suma pesos 155.792 más el 30‰ sobre
dicho excedente (art. 23 de la ley).
— Las operaciones monetarias que devenguen intereses y que
consistan en entregas o recepciones de dinero efectuadas por entidades
regidas por la Ley de Entidades Financieras 21.526 (art. 49 de la ley
vigente). Para estas operaciones y por expresa indicación del art. 29 de
la ley, no rige el requisito de la instrumentación. Es aplicable, en cambio,
el requisito del otorgamiento en jurisdicción de la Capital Federal y, a ese
efecto, debe considerarse vigente el principio contenido anteriormente en
el art. 34, inc. i) de la Ley de Sellos (t.o. en 1968) que con una técnica
discutible, pero con el fin de aclarar el alcance del impuesto, consideraba
como exentas las operaciones monetarias que devenguen intereses,
concertadas en jurisdicción provincial con los bancos del decreto-ley
13.127/1957, y normas complementarias.
Mientras los impuestos del título 2º se refieren siempre a actos
instrumentados, los del título 3º comprenden las operaciones registradas
contablemente que representen entregas o recepciones de dinero que
devenguen intereses, sin la necesidad de la instrumentación.
El art. 21 agrupa por separado los impuestos sobre documentos
comerciales.
— Las operaciones indicadas expresamente en el art. 22 registradas
en las bolsas o mercados bajo las condiciones legales y reglamentarias,
que se excluyen del impuesto del diez por mil (10‰) que podría ser
859
aplicable a dichas operaciones en virtud del art. 20, y que, en cambio,
están sujetas a la tasa del tres y medio por mil (3,5‰) por cada parte16.
Estas operaciones consisten en la compraventa al contado o a plazo,
de mercaderías, cereales u oleaginosas, productos o subproductos de la
agricultura, ganadería o minería y frutos del país, semovientes, títulos,
acciones y debentures, así como las contrataciones de obras y servicios,
siempre que sean registrados en las bolsas y mercados que las mismas
agrupan de acuerdo con las disposiciones estatutarias y reglamentarias
de aquéllas y concertadas bajo las siguientes condiciones, que
reglamentará el Poder Ejecutivo:
a) Que sean formalizadas por las partes o por comisionistas
intermediarios, de acuerdo con lo que al respecto establezcan las bolsas
o mer cados;
b) Que se inscriban en los registros que al efecto llevarán las bolsas y
mercados para el registro de las operaciones. (La reiteración es propia
de la redacción de la norma del art. 22 de la ley).
La alícuota se reducirá al dos por mil (2‰) por cada parte en el caso
de operaciones que se realicen durante las ruedas oficiales. Este
tratamiento se extenderá a las operaciones de la misma naturaleza que
excepcionalmente se efectuaren fuera de las horas de rueda.
El art. 13 del decreto reglamentario en una minuciosa disposición
aclara el contenido y el alcance del art. 22 de la ley.
A continuación mencionaremos los problemas de mayor importancia,
originados, por los hechos imponibles del impuesto de sellos nacional.
Comenzaremos con los hechos enumerados en el art. 20.
Boletos de compraventa de inmuebles17
El impuesto sobre los boletos de compraventa y permuta y las

cesiones de los mismos, cuando se trate de bienes inmuebles figuran
como hechos imponibles en el inc. b) del art. 20.
En el sistema de la ley, en el que predomina, como objeto del
gravamen, la transferencia de inmuebles a título oneroso, constituye una
norma congruente el gravamen sobre el boleto que —en muchos
casos— implica la efectividad de la operación inmobiliaria aun cuando
falte la consagración de la transferencia del dominio mediante la escritura
pública. Además, por un lado, el gravamen sobre el boleto de
compraventa de inmuebles puede contribuir a frustrar la ocultación de
una parte del precio de la operación en la escritura de transferencia de
dominio: por otro lado, permite al contribuyente computar como pago a
860
cuenta el impuesto ya abonado sobre el boleto y, además, sobre las
cesiones del mismo.
La doctrina, en general ha recibido con aprobación esta reforma de
envergadura en el sistema del impuesto de sellos; véase por ejemplo el
comentario de Freytes, en Derecho Fiscal , t. XIX, p. 835. Este autor
considera más ilusorio que real el propósito manifiesto en el Mensaje de
permitir computar como monto de la operación el valor realmente
pactado. No se comparte su escepticismo, puesto que en la práctica de
las operaciones inmobiliarias el boleto refleja el precio contractual
verdadero y lo mismo ocurre con los instrumentos de cesiones,
verificándose la ocultación parcial del precio, en general, en la escritura
cuando no hay necesidad de hacer referencia al boleto en el cuerpo de
aquélla.
La imposición de los boletos de compraventa y permuta de inmuebles
y sus cesiones es, actualmente, definitiva en todos los casos al haberse
disminuido la tasa total de las operaciones al 10‰ y también lo es si por
algún motivo la operación no llega a su fin por rescisión voluntaria o
judicial de la operación concertada.
Contrato de mutuo y reconocimiento de deudas

Este hecho imponible figura en el inc. f) del art. 20. Siendo el
reconocimiento de deuda un concepto más amplio, que comprende en su
alcance el reconocimiento del mutuario hacia el mutuante en el contrato
de mutuo, la reforma parece superflua y se debe reconocer como
motivación de la misma, que la ley vigente mantiene, la conveniencia de
establecer expresamente este supuesto de la imposición.
Es interesante agregar que de conformidad con lo resuelto por el
Tribunal Fiscal en las causas "General Electric Argentina S.A.", Fallos
3557 y 4356, ambas del año 1967 (DF XVIII-748 y 752) el contrato está
suficientemente instrumentado por las cartas del mutuario aceptadas por
el mutuante, aun sin transcribir la propuesta, si consta la entrega de los
fondos del segundo al primero. En las controversias judiciales
mencionadas se halla la excepción contenida en el art. 34 de la Ley de
Sellos, texto ordenado en 1968, respecto del gravamen sobre las
operaciones monetarias que devenguen interés del art. 32 de ese texto
legal, precisamente cuando la entrega de dinero que devengue interés,
es la consecuencia de un contrato de mutuo debidamente instrumentado.
El problema fundamental, por lo tanto, en estos casos, no es la
861
gravabilidad del contrato de mutuo como tal, sino la existencia del
requisito de la instrumentación sobre el cual volveremos más adelante18 .
Contratos de transferencia de establecimientos comerciales

o industriales19
El inc. i) del art. 20 menciona los contratos de transferencia de establecimientos comerciales o
industriales. Esta norma coincide con el inc. g) del art. 12 del texto anterior con una simple modificación
terminológica, denominando establecimientos comerciales e industriales a los que la ley anterior denominaba
negocios. A este respecto señalamos que el art. 13, segundo párrafo del texto ordenado en 1968 utilizaba
también la expresión de "fondos de comercio" mientras la ley vigente utiliza la expresión "establecimientos
comerciales e industriales" no solamente en el inc. i) del art. 20 sino también en el art. 32, segundo párrafo
con referencia a la determinación del monto imponible. Es evidente que la expresión es equivalente en todos
los textos mencionados como resulta no solamente de la terminología habitual, sino también del texto de la ley
1 1.867 que rige esta materia.
La transferencia de establecimientos comerciales e industriales o

fondos de comercio está sujeta al impuesto que la ley especifica en el
inc. i) del art. 20 de la ley, sin perjuicio de la aplicación del impuesto
sobre la transferencia de inmuebles, en su caso, según lo dispone el art.
23 inc. a) apartado 2 de la ley. Con respecto a la ley anterior la misma
solución del gravamen especial a la transferencia de inmuebles con
prescindencia del impuesto, que afecta la transferencia del fondo de
comercio, había sido sostenida por la Cámara Nacional en lo Comercial,
sala C, en su sentencia de fecha 8 de junio de 1966 en la causa "Iglesias,
Ceide y Cía." (DF XVI-624) conformando la sentencia anterior del
Tribunal Fiscal de la Nación (DFXVI-354).
Contratos de locación o sublocación de cosas, derechos, obras

o servicios20
Este hecho o, mejor dicho, estos hechos reproducen parcialmente el inc. m) del art. 12 de la Ley de Sellos
(t.o. en 1968 y sus modificaciones) suprimiendo el impuesto sobre los contratos individuales de trabajo, que
superen el millón de pesos moneda nacional. Los contratos de trabajo de conformidad con el régimen anterior
habían sido sometidos al impuesto por expresa disposición de la ley 16.450 a partir del mes de marzo de
1962. Con posterioridad, la ley 16.156, al incluir los contratos de trabajo en el art. 14 de la Ley de Sellos, no
solamente cumplió con un ordenamiento formal de las disposiciones vigentes, sino que por iniciativa
862
parlamentaria, excluyó del tributo dichos contratos cuando no superaran el millón de pesos moneda nacional,
ya mencionado.
La ley 18.524 suprime toda mención de los contratos individuales de trabajo, por lo cual debe entenderse
que de conformidad con la jurisprudencia anterior a la ley 16.450, dichos contratos quedan totalmente fuera
del alcance del impuesto, cualquiera fuere su monto (véase la sentencia de la Cámara Nacional de
Apelaciones del Trabajo, sala 2ª, de fecha 5/9/1960 en la causa "Ciaramicoli, Silvio v. Evangelista y Cía." [DF
X-458] como así también la sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación de fecha 12/12/1962 en la causa
"Neyrast, Industrial y Financiera de Construcciones" [DF XIII-644], con citas de otro fallo del mismo Tribunal y
de la Corte Suprema de la Nación).
Por otra parte, la exención de los contratos de trabajo resulta también del carácter taxativo que, de
conformidad con el art. 19 de la ley, revisten las normas que prevén los hechos imponibles, a diferencia del
texto anterior que en el art. 19 inc. a) consideraba genéricamente como sujetos al impuesto a los instrumentos
públicos o privados por medio de los cuales se formalicen actos, contratos u obligaciones civiles, comerciales
o laborales.
Contratos de sociedad21
El inc. o) del art. 20 de la ley (t.o. en 1981) menciona expresamente

"Los contratos de sociedad, salvo los comprendidos en el art. 23 inc. a),
apartado 1". La salvedad así establecida constituye una expresión
impropia, ya que no crea ninguna excepción al impuesto sobre las
sociedades, sino solamente deja a salvo la tasa especial aplicable a los
aportes de capital a sociedades, cuando incluyen transferencias de
dominio de inmuebles.
3. IMPUESTO SOBRE DOCUMENTOS COMERCIALES

La ley 18.524 ha separado, en lo referente al trato fiscal, los
documentos comerciales de los actos instrumentados en general.
Originariamente al dictarse la ley 18.52422 dicha separación tenía un
motivo lógico y necesario, por cuanto esos efectos comerciales estaban
sujetos al impuesto proporcional pero con la particularidad de estar
relacionada la tarifa o alícuota del impuesto no sólo con el valor de los
documentos, sino también al tiempo de vigencia de aquéllos.
Sin embargo, ese criterio fiscal fue modificado por la ley 20.046, la que
volvió a la senda tradicional estableciendo un trato para todos los
documentos comerciales, verbigracia: vales, billetes y pagarés, letras de
cambio, giros y órdenes de pago, excluidos los cheques. El trato común
863
consiste en la alícuota del 10‰ (diez por mil) sobre el monto imponible
correspondiente.
Es importante señalar que el régimen vigente en materia del sellado
de los papeles de comercio ha mantenido la exención para las letras,
giros y similares pagaderos a la vista o a cinco días vista. Esta reforma
ha establecido una claridad en el trato fiscal de los papeles de comercio
de mérito innegable, aunque la solución del problema estaba al alcance
de la mano23 .
En el orden provincial la ley 9420 de la Provincia de Buenos Aires
agrupa distintos hechos imponibles en la forma siguiente:
Actos y contratos en general (incs. a] a q] del art. 20 de la ley).
Actos y contratos sobre inmuebles (art. 23).
Operaciones monetarias (art. 49).
4. OPERACIONES SOBRE INMUEBLES24
El capítulo 2º del título 2º de la Ley de Sellos vigente se refiere a las

operaciones sobre inmuebles.
Es exacta la observación respecto a que estas operaciones no se
diferencian de los actos gravados instrumentados por lo cual no es
rigurosamente racional su separación del capítulo 1º. Sin embargo, ello
se explica porque las operaciones inmobiliarias contenidas en el capítulo
2º tradicionalmente estuvieron agrupadas en la Ley de Sellos en un
capítulo separado (arts. 24 y ss. de la Ley de Sellos, t.o. en 1968).
El art. 23 somete al impuesto proporcional del 10‰ (diez por mil) el
otorgamiento de escrituras públicas en los siguientes casos:
a) Compra, venta o permuta de inmuebles o cualquier otro acto por el
cual se transfiere el dominio de estos bienes a título oneroso. Se
consideran incluidas en este supuesto, las transferencias de dominio de
inmuebles que se verifiquen con motivo de:
1. Aporte de capital a sociedades25 ;
2. Transferencias de establecimientos comerciales e industriales26 ;
3. Disolución de sociedades y adjudicación a los socios27 .
Con respecto a la fórmula general del inc. a) se debe observar
únicamente que la norma conserva el principio establecido con
anterioridad en la Ley de Sellos, hasta el texto ordenado en 1968.
Sin embargo, la inclusión de las tres hipótesis contenida en los
apartados arriba reproducidos, constituye, por lo menos desde el punto
de vista técnico, una innovación.
864
Los casos de aportes de inmuebles para formar el capital de
sociedades como así también de adjudicación de inmuebles a los socios
como consecuencia de la disolución de sociedades, estaban
expresamente exceptuados del impuesto correspondiente, en el art. 65,
incs. 10) y 18) del texto ordenado en 196828 .
La ley 18.524 ha seguido otra política, precisamente la de considerar
gravadas las transferencias de dominio de los inmuebles en forma
general y con la tasa pertinente. Se ha seguido así el principio
consagrado en la legislación provincial (Código Fiscal de la Provincia de
Buenos Aires, libro II, título 7). Ahora la ley 9420 trata las operaciones
inmobiliarias en forma desordenada, juntamente con la determinación del
monto imponible29 .
Con respecto a la hipótesis del segundo apartado (transferencia de
fondos de comercio) ha sostenido Freytes (op. cit., ps. 839 y 840), que la
transferencia de inmuebles estaba exenta del impuesto de sellos con
anterioridad a la ley 18.524 en virtud del art. 13, segundo párrafo del
texto ordenado en 1968. Sin embargo, la cuestión no estaba tan clara; el
Tribunal Fiscal y la Cámara Nacional en lo Comercial, sala C (fallo del 8
de junio de 1966 en la causa "Iglesias, Ceide y Cía."), sostuvieron la
imposición independiente de la transferencia de inmuebles con respecto
a la transferencia de fondos de comercio (ver la sentencia de la Cámara
mencionada en DF XVI-625). Por el contrario, según lo señala Vicente
Oscar Díaz (La Información XXI-135), la Cámara Comercial, sala B,
sostuvo una doctrina contraria en la causa "Hisisa Argentina v. Ducilo".
Cualquiera que fuere el juicio valorativo que merezca la ley 18.524 con
referencia a este problema, es indudable que ha traído claridad y
solución prudente a un problema todavía sub iudice .
Por otra parte, debe considerarse que no hay motivo suficientemente
claro de política fiscal para gravar con la tasa del 10‰ (diez por mil) a las
operaciones de inmuebles en el caso de la transferencia entre
particulares o de venta pura y simple, y eximir de impuesto las mismas
operaciones cuando integran un aporte de capital a sociedades o la
adjudicación de bienes de una sociedad a sus socios en el caso de
disolución o, finalmente, cuando se efectúen con motivo de la
transferencia de fondos de comercio.
La ley nacional vigente grava, por lo tanto, de manera uniforme toda
transferencia de domino de inmuebles, sin perjuicio de descontar el
impuesto ya pagado sobre los boletos de compraventa y sus cesiones y
el impuesto sobre el aporte de capital de sociedades en el acto
constitutivo de las mismas, en su caso, art. 25 de la ley (t.o. en 1981)30 .
865
5. OPERACIONES MONETARIAS
Como ya lo anticipara, el art. 2º de la ley, ésta grava también las
operaciones monetarias de acuerdo con la disposición del título tercero.
Este hecho imponible es el heredero del que en la ley anterior estaba
legislado en el art. 4º del título 2 (art. 32 de la Ley de Sellos, t.o. en
1968)31 .
En primer término, señalamos que la ley vigente ha derogado el
impuesto contenido bajo el mismo título y capítulo en el art. 31 de la ley
derogada, sobre la concesión o apertura de créditos o autorizaciones
para girar en descubierto con la tasa del diez por mil (10‰) por cada mes
o fracción del término de vigencia.
Además el impuesto establecido en el art. 49 de la ley vigente
simplifica la definición del hecho imponible en un doble sentido.
a) Por un lado, elimina los supuestos particulares ya contenidos en el
art. 31 de la ley derogada, esto es "la utilización de crédito en
descubierto" y "los depósitos monetarios", manteniendo solamente la
hipótesis general de los "créditos o débitos en cuenta, originados en una
entrega o recepción de dinero que devengue intereses", sin perjuicio de
simplificar también esta definición en los términos siguientes: "las
operaciones registradas contablemente que representen entregas o
recepciones de dinero que devenguen intereses".
b) Por otro lado, la nueva ley limita el hecho imponible a las
operaciones efectuadas por entidades regidas por la ley de entidades
financieras 21.526. Se eliminan así de la imposición todas las
operaciones monetarias entre firmas comerciales o particulares.
6. LA DOBLE IMPOSICIÓN EN EL IMPUESTO DE SELLOS

En la Ley de Sellos, texto ordenado en 1968, de acuerdo con una
larga tradición común a la ley nacional y a las leyes provinciales, el
momento de vinculación del hecho imponible con el poder tributario era
doble: salvo excepciones expresamente formuladas, la ley gravaba tanto
los actos efectuados en jurisdicción de la Capital Federal destinados a
surtir efectos en ella, como los destinados a surtir efecto en otras
jurisdicciones; además, estaban sometidos al gravamen, salvo
excepciones expresas, los actos instrumentados en otras jurisdicciones,
en provincias o en el exterior, cuando del texto mismo resultare que
debían ser negociados, ejecutados, cumplidos o inscriptos en jurisdicción
866
nacional y también los actos instrumentados en jurisdicción provincial o
en el extranjero cuando de hecho fueran negociados, ejecutados,
cumplidos o inscriptos en jurisdicción nacional.
Análogamente, el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires
gravaba tanto los actos, contratos y operaciones realizados en territorio
de la provincia, aunque tuvieran efecto fuera de ella, como también los
realizados en otra jurisdicción "cuando de su texto o como consecuencia
de los mismos, resulte que deban ser negociados, ejecutados o
cumplidos en ella". En particular, la ley provincial considera sujetos al
impuesto los contratos de seguros que cubren riesgos sobre cosas
situadas o personas domiciliadas en la provincia.
Las excepciones más notorias a esta doble vinculación de los hechos
imponibles con el poder fiscal eran los siguientes:
1. Los instrumentos otorgados en la jurisdicción nacional referentes a
operaciones sobre bienes inmuebles situados en la jurisdicción provincial
estaban exentos del impuesto proporcional del 15‰ sólo gravados con
un impuesto fijo (art. 27 y 28 de la Ley de Sellos, t.o. en 1968).
2. Los contratos de sociedad estaban sometidos al impuesto sobre la
totalidad del capital, aun cuando los bienes aportados estuvieran en
extraña jurisdicción y, correlativamente, las sociedades constituidas en
provincias o en el exterior estaban sometidas al impuesto sólo cuando
inscribieran sus contratos en el Registro Público de Comercio con el fin
de establecer en jurisdicción nacional una agencia o sucursal, en cuyos
casos, el impuesto se pagaba sobre el capital asignado o, en su defecto,
el capital estimado con destino a su radicación en jurisdicción nacional.
La ley 18.524 pretendió modificar radicalmente este criterio eliminando
la doble vinculación con el poder fiscal de la Nación y las provincias,
limitando el gravamen a todos los actos o instrumentos expedidos en la
Capital Federal, tuvieran o no efectos en jurisdicción de la Capital
Federal o bien en otra jurisdicción. Así lo estableció —expresamente— el
artículo primero de la ley 18.524 en su inc. a).
Los medios adoptados por la ley 18.524 para evitar, en lo posible, las
dobles imposiciones fueron las siguientes:
Las presunciones de otorgamiento en la jurisdicción de Capital según
el art. 9º, las disposiciones del tercer párrafo del art. 24 y las normas de
los arts. 30 y 31.
La solución —no podemos agregar: definitiva— fue la reforma de la
ley 18.607 que estableció los casos de la atribución a la jurisdicción
nacional de la facultad de gravar los actos y contratos otorgados en las
provincias.
867
En la actualidad, la ley vigente en lo nacional contempla los casos de
la aplicación del impuesto de sellos por actos u operaciones estipulados
en las provincias en una extensa enumeración de hipótesis en el art. 6º
(t.o. 1981)32 .
Con respecto a las provincias, el art. 9º de la Ley de Coparticipación
Federal de Impuestos admite la aplicación de un doble criterio de
vinculación de los hechos imponibles con el poder fiscal provincial
obligándose, como también se obliga la Nación, a incorporar a sus
legislaciones respectivas cláusulas que contemplen y eviten la doble
imposición interna33 .
7. ALGUNOS PROBLEMAS ACTUALES
Contratos con reparticiones públicas

En el caso indicado en el título, el Tribunal Fiscal de la Nación ha
establecido que la instrumentación consiste no sólo en la propuesta y
adjudicación, sino también en los elementos integrantes de la voluntad
contractual de las partes que resultan del expediente administrativo
correspondiente (fallo 4043 del 10 de octubre de 1967 en la causa
"Dálmine Siderca S.A.I. y C." y análogas sentencias del 20 de marzo de
1969 todas ellas entre las mismas partes).
Formalización de diferentes actos en un mismo instrumento

La ley vigente en el orden nacional ha contemplado y resuelto de la
misma manera que las leyes anteriores, el problema de la aplicación del
impuesto en el caso indicado en el título.
En efecto, el art. 13 de la ley vigente distingue dos hipótesis:
— la primera es la que los diversos actos formalizados en el
instrumento por las mismas partes que versen sobre el mismo objeto y
guarden una relación de interdependencia entre sí, en cuyo caso sólo
debe pagarse el impuesto correspondiente al acto cuyo gravamen resulte
mayor. Vulgarmente se suele indicar esta solución con la expresión de
"impuesto de mayor rendimiento fiscal";
— la segunda hipótesis es la que no se verifique las condiciones del
primer caso; en este supuesto cada acto pagará el impuesto
correspondiente34 .
868
Contrato principal y accesorios35
La ley nacional ha seguido el ejemplo de la legislación provincial en lo

referente a la aplicación del impuesto de sellos sobre el instrumento en el
cual se formalizan obligaciones accesorias sin que conste el pago del
impuesto sobre el contrato principal.
La disposición legal que se halla ahora en la segunda parte del inc. o)
del art. 47, da como solución el pago del impuesto sobre el acto principal
o el instrumento de los accesorios, el que sea mayor.
En el orden provincial la solución acorde con los principios generales
del derecho provincial, la tributación en éste, como en el caso de varios
contratos comprendidos en el mismo instrumento, se efectúa sobre todas
las operaciones concertadas tanto en lo principal como en lo accesorio.
8. MONTO IMPONIBLE
La Ley de Sellos (t.o. en 1981 y sus modificaciones) en los arts. 26 a
36
46 , ambos inclusive, establece las normas para determinar el monto
imponible de los diferentes actos que constituyen los hechos imponibles.
De las normas en cuestión debemos destacar las siguientes.
El art. 26 se refiere a los contratos de ejecución sucesiva, pagos
periódicos u otros análogos, limitando el monto imponible a la duración
total o a los primeros 5 años, si fuera de mayor tiempo.
El art. 27 mantiene la norma tradicional en la legislación nacional en
materia de sellos, contemplando diferentes hipótesis de prórroga
automática o no.
En forma algo desordenada, se determinan las bases imponibles en el
caso de los contratos de sociedad con o sin aporte de bienes inmuebles,
en los arts. 28 a 33.
Es de particular interés lo dispuesto en el art. 31, según el cual en las
escrituras traslativas de dominio de bienes inmuebles efectuadas en
cumplimiento de la obligación de aporte, se deducirá el importe del
impuesto que se hubiera satisfecho en oportunidad de constituirse la
sociedad o formalizarse el aumento de su capital social. Esto reproduce,
ampliando su redacción, la norma del art. 25 que anticipa, en parte, la
norma referente a la determinación del monto imponible. Sin embargo, el
segundo párrafo del art. 31 agrega que si no se demostrase el pago del
impuesto al acto de constitución de la sociedad o aumento de su capital,
869
se pagará el impuesto total del 25‰, con más la multa correspondiente
sobre el impuesto omitido por aquellos actos.
Finalmente, el art. 44 mantiene la norma que figurara en las leyes de
sellos anteriores, que establecía la estimación del monto imponible,
cuando el valor de los actos instrumentados fuera indeterminado. Dicha
estimación debe fundarse en elementos de juicio adecuados y formularse
en la continuación del instrumento. Agrega la norma que la Dirección
podrá impugnar la estimación efectuada por las partes y practicarla de
oficio sobre la base de los elementos justificativos que se determinen. En
esta hipótesis, la ley prevé la posibilidad que, si la estimación de las
partes careciese de fundamentos justificativos o éstos resultaren falsos,
la Dirección podrá imponerle las sanciones que correspondan.
9. SUJETOS PASIVOS
Las normas referentes a los sujetos pasivos, en el impuesto de sellos
se hallan en los arts. 18 y 19 de la ley vigente en jurisdicción de la Capital
Federal37 , sin perjuicio de otras normas concordantes.
En el art. 18 se establece la responsabilidad solidaria por el gravamen
omitido parcial o totalmente y por las multas aplicables, de todos los
sujetos que otorguen, endosen, autoricen o conserven en su poder por
cualquier título o razón actos o instrumentos sujetos al impuesto, que
estén en infracción.
La expresión "conserven en su poder por cualquier título o razón" ha
sustituido, en virtud de la ley 18.524, la expresión "admitan" que figuraba
en la Ley de Sellos (t.o. en 1968) y respecto de la cual la DGI pretendía
darle un alcance amplísimo, pero había sido vencida por el contribuyente
ante el Tribunal Fiscal de la Nación en los autos caratulados "Yacopino
contra DGI" (fallo 5265 confirmado por la Cámara de Apelación en lo
Comercial).
La reforma introducida en la norma mencionada por la ley 18.524 dio
sanción legislativa a la pretensión de la DGI de interpretar ampliamente
el término "admitan".
La responsabilidad solidaria de los meros tenedores de los
documentos en infracción, no excluye que aquéllos pueden demostrar su
falta de culpa o dolo, ni afecta el derecho de regreso contra los
contribuyentes.
El segundo párrafo del art. 18, establece la responsabilidad directa del
escribano titular del Registro por los impuestos correspondientes a las
escrituras públicas y la solidaria de los adscriptos por las escrituras
870
autorizadas por éstos y sin perjuicio del derecho de regreso contra las
partes.
El principio de la responsabilidad solidaria de todos los intervinientes
en la emisión, negociación o posesión de documentos sujetos al
impuesto, no impide que las partes entre sí puedan disponer acerca de la
distribución del cargo fiscal de cada una de ellas. Así lo establece el art.
19, último párrafo que, a diferencia de lo dispuesto en el art. 24, tercer
párrafo de la Ley de Sellos, texto ordenado en 1968, permite a las partes
distribuir el impuesto en la proporción que resuelvan.
Débese destacar que aún bajo la vigencia de la ley anterior por
principios generales de derecho privado, nada se oponía a que las partes
derogasen en sus acuerdos particulares la distribución igualitaria
contenida en la disposición citada.
El segundo párrafo del art. 19 reproduce la disposición del art. 69 del
texto ordenado en 1968, en virtud de la cual si una parte está exenta de
impuesto, la exención alcanzará sólo la proporción que corresponda a la
parte exenta. La disposición actual, sin embargo, condiciona esta
limitación a la circunstancia que se trate de actos bilaterales o sea, de
aquellos en los que ambas partes contraen obligaciones recíprocas. A
contrario sensu, si se trata de contratos unilaterales en los cuales las
obligaciones son contraídas por una sola parte, si la parte obligada está
exenta no hay obligación fiscal alguna, y si la parte obligada no está
exenta, el gravamen fiscal se aplica por la totalidad de la obligación y no
sólo por la parte proporcional. Esto ocurre, por ejemplo, en la emisión de
pagarés, reconocimiento de deudas, fianzas y, en general, en todos los
actos en los que una sola de las partes resulta obligada.
Huelga aclarar que las exenciones a las que se refiere lo expuesto
anteriormente, son las exenciones subjetivas, como las contenidas en el
art. 37 de la ley.
En las operaciones monetarias, el impuesto está a cargo de quien
contrate con las entidades financieras, pero éstas están obligadas a
actuar como agentes de retención. Así lo establece el penúltimo párrafo
del art. 19.
Por último, el art. 19 a fin de reconocer los acuerdos de distribución de
la carga fiscal entre las partes, dispone que los convenios sobre
traslación del impuesto sólo tendrán efectos entre las partes y no podrán
oponerse al Fisco.
La norma que antecede nos parece inexacta, por cuanto los acuerdos
sobre la distribución entre las partes de la carga tributaria no son
"convenios sobre traslación". Este fenómeno económico no es materia de
convenios entre partes, ni puede serlo.
871
10. EXENCIONES Y EXCLUSIONES
El capítulo IV del título II de la ley vigente contiene una larga lista de
actos que, según el título con el que figuran agrupados, la ley considera
como exenciones38 .
También los arts. 51 y 52 establecen normas de exención respecto de
las operaciones monetarias.
Sin reproducir el texto de las normas mencionadas, ni comentar cada
una de las hipótesis enumeradas en dichos artículos, nos limitaremos a
exponer los criterios interpretativos de las mismas.
a) En la ley vigente la enumeración de las exenciones reúne bajo este
título casos de verdadera exención y otros que deben reconocerse con el
carácter de exclusiones o sea, por medio de la negación de su
imponibilidad, para circunscribir mejor los hechos imponibles.
Puede llamar la atención y hasta parecer paradójico encontrar tal
clase de exclusiones en un impuesto como el actual de sellos, tanto
nacional como provincial, una de cuyas características salientes es el
principio de la enunciación taxativa de los hechos imponibles.
Sin embargo, la ley vigente incurre en esa falta de lógica jurídica, si se
nos permite la expresión. Estando así las cosas, las hipótesis de
exclusión que contempla en forma expresa o tácita la ley vigente, deben
considerarse como reiterativas.
Se encuentran ejemplos de lo expuesto en el art. 6º en el que las
normas de exclusión delimitan la vinculación territorial de los hechos
imponibles; también tienen esa función excluyente —esta vez para
delimitar el aspecto objetivo del hecho imponible— los casos previstos en
el art. 11 de la ley.
En la lista de exenciones del art. 47 encontramos también algunas
exclusiones especialmente para trazar la línea divisoria con los hechos
imponibles sujetos a otros impuestos. Ejemplos se hallan entre otros en
los incs. g), r), a).
PARTE XII
OTROS RECURSOS
872
CAPÍTULO I
LA DEUDA PÚBLICA
1. CONCEPTO
Definición
La deuda pública es la deuda del Estado o de los Entes públicos
descentralizados o territoriales.
Para conocer la naturaleza de la deuda y sus consecuencias,
es ind ispensable preliminarmente definir la deuda pública y exa minar
las diferencias, si las hay, respecto de la deuda privada. Se exa minarán
también algunas de las clasificaciones debidas a distingos de
fundamental importancia, que justifiquen las diferenciaciones de varios
fenómenos financieros, todos comprendidos en el concepto genérico de
la deuda pública pero con diferencias específicas entre sí.
Se trata, a veces, de clasificaciones tradicionales que han perdido
significación en el mundo real de la economía y de las finanzas actuales;
o que revisten aún su importancia tanto en la teoría pura, como en la
política fiscal moderna.
Deuda pública y privada

Examinemos, en primer término, las diferencias entre la deuda pública
y deuda privada. Ésta consiste en obligaciones de dar sumas de dinero
por una relación contractual o por imperio de la ley. Puede estar dotada
de garantías reales o personales y, en general, aun con la presencia de
dichas garantías rige el principio que el patrimonio del deudor es la
garantía común de los acreedores. La deuda privada contractual nace,
en especial, del contrato de mutuo o préstamo de dinero. Las deudas
privadas originadas por el contrato de mutuo crean para el deudor la
873
obligación de devolver al prestamista el capital prestado y las
obligaciones accesorias, de entre las cuales se destaca la de
pagar int ereses periódicos. Esta obligación puede no exi stir, por
ejemplo, en los préstamos entre familiares o entre amigos.
La deuda puede consistir en una suma global recibida de un
prestamista único o puede, entre otras muchas formas, asumir la de
títulos —a l portador o nominativos, transmisibles por endoso o no—
cuya titularidad en el caso de los nominativos o su posesión legítima, en
el caso de los al portador, da derecho a la restitución del capital prestado
al vencimiento del plazo estipulado y al cobro de los int ereses
convenidos.
La falta de vencimiento de la deuda privada no debe entenderse como
una exi stencia perenne de la obligación de restituir el capital prestado,
sino al contrario, como la facultad del acreedor de reclamar la devolución
en cualquier momento y la obligación del deudor de cumplir con esa
devolución.
La deuda pública puede nacer también de un contrato de mutuo de
derecho privado como ocurrió casi siempre hasta la Revolución
Francesa; pero es característico de esta forma de financiación de los
gastos públicos, un contrato de empréstito según las condiciones fijadas
por el Estado en la oferta al público de un contrato de adh esión, con
base en una ley sancionada por el Parlamento. A diferencia de la deuda
privada, la deuda del Estado puede no implicar la obligación de devolver
el capital prestado. El Estado, en la deuda denominada "perpetua",
asume solamente la obligación de pagar un int erés o renta a
perpetuidad, con apoyo en la relación de matemática financiera entre
capital y renta perpetua.
Dijimos arriba que una deuda privada que no prevea el término de
vencimiento de la obligación del mutuario de devolver el capital prestado
implica la facultad del acreedor de reclamar dicha devolución en
cualquier momento. No es así para la deuda pública, la que puede,
según lo vimos, no tener la obligación de devolver el capital. Según la
doctrina unánime, ello es posible solamente para el Estado —
o eventualmente para las entidades públicas descentralizadas con
facultades constitucionales y legales de emitir títulos de deuda pública—,
en fuerza de su carácter perenne y por su solvencia fundada no sobre su
patrimonio, a diferencia de la deuda privada, sino sobre su poder de
imperio que los habilita para imponer tributos sobre los habitantes y en
función de la capacidad contributiva de la población.
El patrimonio del Estado no representa una garantía para los
acreedores, salvo casos de entidades estatales voluntariamente sujetas
874
al derecho privado, porque se trata, en general, de bienes afectados al
uso público y fuera del comercio, por lo que no pueden estar sujetos a
una eventual ejecución forzosa por parte de los acreedores.
En la deuda perpetua, el Estado debe preocuparse de crear
los ins titutos tributarios adecuados para el cumplimiento de sus
obligaciones de pago de los int ereses; respecto de las demás
operaciones de endeudamiento y, principalmente, en los empréstitos en
los que se estipula el vencimiento de la obligación de devolver el capital y
pagar los int ereses periódicos, las medidas financieras adecuadas
consisten en establecer los recursos para enfrentar las dos obligaciones
referidas; o sea proveer los ing resos para los servicios de la
amortización e int ereses de la deuda pública.
Es muy frecuente que el Estado en la misma ley que aprueba la
emisión de títulos de empréstitos, dicte las normas sobre la creación y
recaudación de los impuestos destinados a cubrir los gastos que
demanden los servicios de la deuda pública. Tanto en este caso como en
el otro en que se dispone que los fondos para el servicio de la deuda
pública se ext raerán de rentas generales, está claro que la creación de
un empréstito, a diferencia de la deuda privada, implica la creación de un
recurso, tributario o no, para atender al servicio de la deuda pública.
Los int ereses y las amortizaciones del empréstito constituyen nuevas
transferencias, desde el punto de vista de los gastos públicos; y, desde el
punto de vista de los recursos, el mecanismo del funcionamiento o del
cumplimiento del servicio, exi ge la exi stencia de recursos periódicos
suficientes para cubrir dichas erogaciones, principalmente impuestos
nuevos, en el sentido cuantitativo, a durar hasta la atención del último
servicio de int erés y de amortización.
Es ésta la operación típica de las finanzas clásicas, en la que
se ins tituye la utilización de los recursos impositivos permanentes o, por
lo menos, con vigencia no menor que la duración total del empréstito.
No cambia en absoluto la estructura de la emisión de la deuda pública
la circunstancia que los servicios de la deuda emitida no se basen en los
recursos tributarios, sino que pueden ser satisfechos mediante nuevo
endeudamiento o bien mediante la emisión monetaria. Ambas hipótesis
pueden realizarse en razón de la saturación de la capacidad contributiva
y porque se considera con fundamento la oportunidad de crear un nuevo
endeudamiento para cubrir los int ereses y la amortización del anterior.
Esta consideración sólo horroriza a quienes tienen una visión
antropomórfica de la deuda pública1 , puesto que si la financiación de los
gastos para la producción de bienes y servicios o para fines
redistributivos o para la política de estabilización, ha de ser deficitaria y
875
por tanto exp ansionista, mientras no se llegue a la plena ocupación, no
hay motivo, mientras duren estas condiciones, para exc luir la
financiación por endeudamiento de los servicios de la deuda pública. La
boule de neige , o sea la multiplicación de la deuda a través de este
mecanismo, puede asustar solamente si la economía ha llegado o está
por llegar a una situación de plena ocupación, con peligro de estallido de
la inf lación.
Los empréstitos reembolsables, como la deuda perpetua, se emiten
habitualmente en títulos-valores, a veces nominativos transmisibles por
endoso o en otra forma y a veces al portador. En la gran mayoría de los
casos estos títulos-valores son negociables en la Bolsa, siendo cotizados
habitualmente en el mercado de valores. Esta amplia negociabilidad en
un mercado transparente como el de títulos asegura la posibilidad de
obtener—en el mercado— el reintegro del capital, salvo las mermas por
la depreciación del dinero—ya que de las deudas de dinero se trata— o
las amortizaciones parciales de la deuda, cuando esta se amortiza—con
la elección de un sistema entre otros muchos— por períodos, por
ejemplo, semestrales. También puede hacer mermar el valor bursátil de
la deuda pública el hecho que la tasa deinterés del mercado sea superior
a la tasa nominal del título2.
La negociabilidad de los títulos de la deuda pública en la Bolsa,
asegura también a los dueños de títulos de la deuda perpetua la
posibilidad de recuperar—en cualquier momento— el valor de
suinversión con las variaciones del valor debidas a múltiples
circunstancias, de las cuales algunas ya han sido mencionadas.
2. CLASIFICACIONES
A pesar de nuestra ya manifestada renuencia a recurrir a
clasificaciones de lasinstituciones de las finanzas públicas, no debida al
capricho si no a que a menudo las clasificaciones no surgen de la
observación de los fenómenos de la vida real, sino que son efectuadasa
priorio encasillan la realidad en clases distintas cuando las diferencias no
son de peso o, al contrario, agrupan en una sola categoría fenómenos
distintos en su verdadera naturaleza, de la deuda pública pueden
efectuarse las siguientes clasificaciones de importancia en nuestra
opinión:
a) Deudainterna yexterna.
b) Deuda flotante y consolidada.
c) Deuda perpetua y amortizable.
876
d) Deuda a corto, mediano y largo plazo.
Examinaremos ahora el contenido y las razones de cada una de las
clases de deuda públicaindicadas.
Deuda interna yexterna

Entiéndese por deudainterna la que es contraída en el mercado de
capitales del país o, tratándose de empréstito, si se colocan en el
mercadointerno.
Deuda ext erna es aquella que se contrae en el mercado de capitales
del ext erior.
Bueno es advertir que nada impide —n i ello afecta mayormente el
significado del distingo— que capitalistas ext ranjeros y domiciliados en
el ext erior, suscriban o adquieran títulos de la deuda int erna; y que
ciudadanos o residentes en el país que emite la deuda ext erna sean
suscriptores o adquirientes de títulos de dicha deuda (salvo, en este
último caso, por la eventual violación de disposiciones legales referentes
al control de divisas o materias vinculadas con ellas).
Hay características accesorias y de secundaria importancia de cada
una de estas clases de deudas, como ser: —l a deuda int erna está
concebida en la moneda del país mientras que la ext erna está concebida
en moneda ext ranjera; la deuda int erna es pagadera, como sus
servicios, en el país, mientras que la deuda ext erna y sus servicios son
pagaderos en el ext erior; etcétera. Estas diferencias no son esenciales y
pueden admitir muchas exc epciones.
La razón esencial de este distingo es la siguiente: la deuda int erna,
con ser jurídicamente una deuda real del Estado hacia los prestamistas o
hacia los tenedores de títulos emitidos por aquél, implica,
económicamente, una deuda de los contribuyentes que pagan impuestos
con cuyo producto el Estado satisface los servicios de la deuda, hacia los
capitalistas. Hay pues, una situación entre sectores económicos de la
población del país, que se agota en transferencias del sector
contribuyente al sector capitalista, por int ermedio del Estado, que
cumple únicamente el papel de caja compensadora o casi diríamos
de clearing entre los dos sectores. Desde el punto de vista
macroeconómico como los pagos de los contribuyentes coinciden con los
derechos crediticios de los capitalistas, no hay deuda de la economía
nacional en su conjunto. Puede decirse que, económicamente para el
conjunto de la economía del país, la deuda int erna no exi ste. Existen sí
impuestos por un lado y gastos de transferencia por el otro lado.
877
De Viti de Marco3 , ha creado la teoría que a medida que los títulos de
la deuda pública se difundan como inv ersión de los ahorristas, puede
llegarse a una situación en que los contribuyentes sean también
tenedores de títulos por lo menos en una cantidad tal que sus servicios
sean cubiertos con los impuestos a su cargo. Ese día podrá anularse la
deuda y los impuestos correspondientes, sin perjuicio para el Estado ni
para los contribuyentes ni para los capitalistas. (Teoría de la
amortización aut omática de la deuda pública)4 . No compartimos esta
teoría que merece ser mencionada por su originalidad.
Acéptese o no la teoría mencionada, lo cierto es que la deuda int erna
no implica una deuda real de la economía nacional, resolviéndose en un
proceso recursos-gastos de transferencia, con efectos redistributivos
dentro de la misma economía.
La deuda ext erna, por el contrario, representa no sólo una deuda del
Estado hacia los capitalistas en el aspecto jurídico, sino también
económicamente una deuda de la economía nacional hacia los
capitalistas ext ranjeros, cuyos servicios deben ser cubiertos por el
esfuerzo productivo del país, representando una verdadera carga para
dicha economía. Esta afirmación no significa, en absoluto, poner en tela
de juicio la utilidad de la deuda ext erior. Que ésta represente una carga
significa que habrá que compararla con la utilidad de las inv ersiones o
de los servicios que el Estado haya creado con el capital prestado. Si la
deuda sirvió, por ejemplo, para ins talar una red de transporte
subterráneo en una o varias ciudades y si esta inv ersión hizo disminuir
los gastos de transportes y el tiempo de traslado de las personas de sus
viviendas a su lugar de trabajo o viceversa y promovió el desarrollo
urbano presente y futuro, la utilidad de los fondos prestados por el
mercado de capitales de un país ext ranjero puede compensar —c on
creces— la carga de la deuda ext erna contraída, por muy pesada que
ella fuera.
Los problemas principales que se refieren a la deuda int erna
y ext erna no son iguales ni análogos. Los problemas de la
deuda int erna giran alrededor de la distribución entre sectores
económicos y entre generaciones, a la vez que los de la deuda ext erna
se vinculan con la balanza de pagos y la situación del país en orden a los
compromisos financieros int ernacionales.
Nos remitimos en tal sentido a lo que exp ondremos más adelante5 .
Deuda flotante y consolidada

878
Deuda flotante
La deuda pública de un país se compone de dos tipos de deudas, que
responden a las exi gencias de dos problemas distintos. Uno de éstos
consiste en resolver el desfase en el tiempo, normalmente dentro de un
mismo ejercicio financiero anual, del flujo de los ing resos fiscales por un
lado y el cumplimiento de los compromisos de gastos del Estado y de
otras entidades que componen el sector público. Al ini ciarse el año fiscal
1978 el día primero de enero ya corren necesidades que originan gastos
cuyo pago depende de los fondos de la Tesorería remanentes del
ejercicio anterior. Si suponemos que el 31 de diciembre anterior las cajas
de la Tesorería hayan quedado vacías por haberse cumplido con todos
los compromisos hasta el último céntimo disponible —l o que no quiere
decir necesariamente hasta el último céntimo adeudado— y la
recaudación tributaria, aun de los impuestos de ing reso permanente, no
haya empezado a fluir a la Tesorería en el tiempo y la cantidad
requeridos para el pago de las obligaciones de gastos, el Estado deberá
elegir entre dos soluciones: dejar impagas algunas de las
obligaciones exi gibles, cuyo vencimiento se haya operado ya, o bien
recurrir a operaciones de crédito a corto plazo para salvar el problema de
la falta de coincidencia entre la exi gibilidad del gasto y el ing reso del
recurso. Ambas soluciones implican el nacimiento de una deuda que se
denomina "flotante".
Cabe subrayar que el presupuesto puede ser perfectamente
equilibrado, o hasta ofrecer un superávit y ser necesario a pesar de ello,
recurrir a una de las soluciones mencionadas para cubrir no la falta de
recursos, sino las necesidades de caja.
Es evidente que, si de éstas sólo se trata, en el curso del ejercicio
llegará un momento en que los recursos afluirán a la Tesorería en
cantidad superior al monto de los gastos, pudiéndose, por tanto,
reembolsar la deuda flotante.
La deuda flotante puede asumir diferentes formas, que trataremos
brevemente a continuación:
1. Facturas impagas a los proveedores del Estado y sueldos o salarios
impagos a los empleados públicos.
Es ésta la forma más elemental de la deuda flotante. El Estado, frente
a la escasez de dinero en sus cajas y en sus cuentas bancarias, demora
el pago de los créditos exi gibles por los proveedores y el personal. Es
una solución puramente transitoria, ya que tanto proveedores como
empleados no podrán seguir por mucho tiempo suministrando al Estado
moroso sus bienes y servicios.
879
Desde el punto de vista político, esta deuda afecta la imagen del
Estado y del gobierno; desde el punto de vista ético y de justicia, el
temperamento adoptado carece de sustento moral y es ine quitativo;
desde el punto de vista económico, si la situación por la que atraviesa la
economía del país es de depresión y desocupación, al no abonarse las
facturas ni los sueldos, se agudizará la recesión y el desempleo. Por el
contrario, si se atraviesa una época de aug e y plena ocupación o, aún
más, de inf lación, esta forma de endeudamiento restringe la demanda
efectiva y puede constituir un freno momentáneo al proceso inf lacionario.
2. Otra forma de deuda flotante apenas algo distinta de la anterior
consiste en atribuir a las facturas impagas un reconocimiento o
conformidad, del Estado deudor, admitiendo pues, su transferibilidad por
endoso y su descuento por ins tituciones bancarias o financieras. Con
ello, la deuda produce menor efecto restrictivo de la demanda efectiva,
porque los acreedores obtienen a través de la transferencia o del
descuento bancario, la liquidez necesaria para su demanda de bienes y
servicios.
Análoga a la forma que acabamos de mencionar es la documentación
de la deuda con pagarés o letras, con o sin int ereses, y con vencimiento
dentro de un plazo acordado de manera de facilitar la negociabilidad y el
descuento por bancos u otras entidades financieras.
Siempre manteniéndose la morosidad del Estado en el pago de las
facturas o de los sueldos, la exp eriencia de la vida financiera de los
Estados modernos6 ha asistido a la creación de unos títulos de la deuda
flotante siguiendo el ejemplo de Alemania en el período entre las dos
guerras mundiales y durante la segunda guerra (1939-1945), que
consistió en la emisión de certificados o valores negociables y
con int ereses en algunos casos y en otros no, pero con eficacia ext intiva
de las obligaciones impositivas. De ahí su nombre
de Steuergutscheine (valores impositivos). Esta forma de deuda pública
flotante está en el medio de la forma descripta antes y la que se
describirá a continuación.
3. La Tesorería puede, para hacer frente a las deficiencias transitorias
de caja, emitir títulos, que pueden ser nominativos, negociables o no por
endoso, o al portador con vencimientos a corto plazo, por ejemplo de 30,
90, 120, 180, 270 y 260 días. Estos títulos que devengan int ereses se
denominan, en la literatura financiera, bonos ordinarios del Tesoro7 y
representan una forma más sofisticada de la deuda flotante que, por su
negociabilidad más amplia y sus breves plazos de vida, pueden cumplir
funciones muy parecidas a los medios de pago.
880
Pueden, por ello, considerarse menos restrictivos de la demanda
efectiva que las formas anteriores. Estos bonos ordinarios del Tesoro
constituyen una inv ersión a corto plazo particularmente ventajosa para
los bancos, que a través de los Bonos pueden obtener una exc elente
retribución para sus fondos líquidos, sin perder o comprometer su
liquidez. También otras entidades financieras y de seguros pueden gozar
de este empleo de sus fondos líquidos.
4. Otra forma de deuda flotante vincula directamente el Estado con el
Banco Central.
Son conocidas las relaciones históricas entre el Estado y el o los
bancos de emisión. En casi todos los países europeos de Occidente fue
habitual que el gobierno aceptara o requiriera de los bancos de emisión
la financiación de sus gastos. Particularmente sugestivo es el caso del
Banco de Inglaterra que obtuvo de su Majestad británica el privilegio de
emitir billetes, en retribución de la financiación de los gastos públicos por
dicho Banco8 .
La historia de Francia en los siglosXVIII,XIXyXXes rica en ejemplos
del apoyo financiero del banco de emisión al público erario y no sólo a
corto plazo, sino también a largo plazo y para necesidades de largo
alcance. Lo mismo ha ocurrido en mayor o menor medida en otros
países.
Esta exp eriencia histórica evidencia también los efectos perjudiciales
para la economía de un país del abuso por parte de los gobiernos de la
financiación de sus gastos por los bancos de emisión, ya que ella implica
adoptar la emisión monetaria como recurso público, con las
consecuencias dolorosas del estallido inf lacionario que esa forma de
financiación acarrea, si se la usa en situación de plena ocupación, sin
restringirse por algún lado la demanda efectiva.
Estas consideraciones son los motivos por los cuales las ins tituciones
de la banca central modernas ven restringidas las facultades de entregar
fondos al gobierno, aun que se trate de préstamos para operaciones
absolutamente sanas y de inv ersiones del sector público de segura
utilidad para la economía nacional.
Sin embargo, la legislación y la práctica moderna de la Banca Central
admiten la financiación directa por dichainstitución, cuando se trata de
cubrir solamente deficiencias de Tesorería y no déficit presupuestarios.
Se admite, pues, que la banca emisora efectúe a favor de la Tesorería
adelantos transitorios, con algunos requisitos y algunas limitaciones, que
tienen como objeto asegurar que la financiación sirva solamente para
salvar las transitorias necesidades de la Tesorería, como ser:
determinación de un monto máximo de los adelantos, en función de la
881
recaudación de los recursos tributarios u originarios del Estado, limitación
del plazo de duración de esos adelantos, en general hasta el cierre del
ejercicio financiero.
Con el propósito de completar este aspecto de las relaciones entre las
finanzas públicas y la Banca Central o con el sistema bancario en
general, cabe señalar que las normas que rigen el funcionamiento del
Banco Central contienen otra facultad de exc epción a la suscripción por
dicho Banco de empréstitos públicos o la adquisición en el mercado de
títulos de emisiones anteriores. La exc epción aludida consiste en la
facultad de adquirir o vender títulos de la deuda pública en el mercado
abierto con fines de regulación monetaria (open market operations). Se
fija en general a tales efectos, una cifra tope para las adquisiciones de
títulos de la deuda pública9 .
La severa prohibición al Banco Central de suscribir o adquirir títulos
públicos, o acordar préstamos al Estado para evitar la financiación de los
gastos públicos en forma directa con la emisión de billetes, salvo los dos
supuestos de los adelantos transitorios y de las operaciones de mercado
abierto, a menudo ha sido transgredida, por vías ind irectas. Una primera
forma de transgresión consiste en el redescuento por el Banco Central de
las carteras de títulos públicos de los bancos comerciales, con el cual el
Banco Central reabre a dichos bancos la liquidez necesaria para recobrar
su capacidad de crédito. Una segunda forma consiste en admitir o tolerar
que el Estado no devuelva a su vencimiento los adelantos transitorios,
sino que consolide la deuda correspondiente mediante la entrega al
Banco Central de títulos de la deuda pública a largo plazo o perpetua10 .
Estas medidas que violan el espíritu, si no la letra de las leyes
pertinentes, se conectan con la desvirtuación de la deuda flotante por
obra de los Estados, apremiados por las circunstancias y la situación
crítica de sus finanzas. En efecto, descubiertos los caminos para obtener
del Banco Central la financiación de una parte significativa de los gastos
públicos por las desviaciones ind icadas, menos se detuvieron los
Estados ante la posibilidad de utilizar los fondos obtenidos de la emisión
de bonos ordinarios de tesorería no sólo para cubrir las deficiencias de
caja, sino también para la financiación propiamente dicha de los gastos
públicos. Los bonos del Tesoro continúan emitiéndose con los caracteres
de la deuda flotante con plazos no mayores de 360 días pero, a medida
que se verifiquen los vencimientos, nuevas emisiones de bonos son
lanzadas a la suscripción pública y, por lo menos, por algún tiempo,
hallan un mercado dispuesto a la suscripción por lo atractivo de las
condiciones de emisión y el corto plazo de inv ersión. Los bancos
comerciales, entidades financieras y compañías de seguros mantienen
882
su predilección por esa inv ersión y el Banco Central puede estar
dispuesto a redescontar la cartera de los bancos comerciales11 .
De este modo se desvirtúa la función de la deuda flotante que se
transformará así en un recurso int ermedio entre el endeudamiento a
largo y mediano plazo y la emisión de billetes por el Banco Central.
Deuda consolidada
La deuda consolidada se caracteriza por algunos elementos formales
y otros sustanciales.
Los elementos formales son: 1. La sanción legal de la decisión de
emitir la deuda. En los Estados de Derecho tal decisión debe revestir la
forma de la ley, pero puede también, según la exp eriencia de muchos
países, ser aprobada por el Poder Ejecutivo en virtud de una ley que lo
faculta exp resamente. 2. La ins cripción de la deuda en el Gran Libro de
la Deuda Pública, como medio de publicidad de la situación de
endeudamiento del Estado, según el principio ins taurado por la
Revolución Francesa. 3. La previsión en el Presupuesto de las
erogaciones destinadas al servicio de la deuda por amortización cuando
la deuda no es perpetua, y por int ereses.
En lo sustancial, la deuda consolidada se caracteriza por constituir una
especie de recurso de las finanzas públicas que implica para el Estado
ciertas obligaciones, entre las que descuellan las de pagar los int ereses
en los vencimientos respectivos y la de devolver —s i corresponde— el
capital nominal en el término establecido, que es a mediano o largo plazo
(comúnmente de unos tres, cinco a diez años para el mediano plazo y de
25, 30 a 40 años, para el plazo largo).
La característica formal de la previsión presupuestaria del servicio de
amortización e int ereses responde a la connotación sustancial de la
deuda como recurso público, o sea como medio de cubrir gastos públicos
en el proceso, "recurso-gasto" característico de la economía del sector
público. El plazo de duración de la deuda consolidada es por
consecuencia de su carácter no puramente transitorio como la deuda
flotante —e n su función propia— sin la desnaturalización a la que nos
referimos hace poco12 .
Es digno de destacarse que la deuda flotante, cuando se acumula
superando peligrosamente los límites de su duración legal y de su
función transitoria, deberá tarde o temprano rescatarse o ser objeto de
consolidación, con el consentimiento de los tenedores del crédito o por
otro medio (coercitivamente o, por ejemplo, con la oferta de rescate
mediante fondos que ing resan por la emisión de empréstitos) mediante
su sustitución por la deuda consolidada.
883
La deuda consolidada puede consistir en un préstamo de plazo
mediano o largo por alguna ins titución bancaria o financiera nacional
o ext ranjera, pero —e n la mayor parte de los casos— en las finanzas de
los Estados modernos toma la forma de empréstitos. Inclusive en los
casos en que la deuda sea convenida con una casa bancaria nacional
o ext ranjera, o con un consorcio bancario, se suele adoptar la forma del
empréstito estipulándose sin perjuicio de la obligación del prestamista de
poner a disposición del Estado deudor el importe total del préstamo, la
facultad del acreedor de colocar los títulos entre el público en la plaza o
en las plazas que convengan.
La forma más usual de la deuda consolidada es, pues, la de los
empréstitos públicos.
El nombre del empréstito público se atribuye a los préstamos de
dinero en los que la deuda y el crédito respectivo están fragmentados en
títulos-valores, nominativos, al portador o a la orden, negociables por
simple tradición, por endoso o por cesión, de acuerdo con las
condiciones de emisión. Pueden ser en moneda nacional o ext ranjera,
con o sin garantías reales o personales.
La emisión puede efectuarse a la par, o bajo la par, según que el
suscriptor deba entregar en pago el valor nominal del título, o una suma
menor del valor nominal.
La emisión bajo la par se justifica cuando el tipo nominal de int erés
del título es inf erior a la tasa que rige en la plaza, por tal motivo el éxito
de la emisión exi ge que se ofrezca el título a la suscripción por una
suma inf erior a su valor nominal. La diferencia entre el valor de emisión y
el valor nominal, que, en principio, es también el valor de rescate o de
reembolso del título a su vencimiento, no sólo sirve para compensar una
tasa de int erés inf erior a la de plaza, sino que asegura al suscriptor una
diferencia de capital a su favor cuando se le devuelva el importe del
título.
Se suele ind icar como ventaja principal de la emisión bajo la par,
hacer más atractivo el empréstito sin por ello ofrecer un int erés más
elevado que el de plaza; y como desventaja que, cuando la tasa
de int erés del mercado se reduzca a un valor inf erior al que regía al
momento de la emisión, el Estado no puede aprovechar la oportunidad
para convertir la deuda13 a las nuevas condiciones de int erés de plaza,
por cuanto el tipo nominal del título ya es inf erior al tipo del mercado en
el momento de la emisión, salvo que la tasa del mercado haya
descendido hasta por debajo del tipo nominal del empréstito.
884
Clasificación de los empréstitos
Una clasificación de los empréstitos de acuerdo con una valoración
jurídico-social de las condiciones de emisión y del consenso de los
suscriptores, distingue las siguientes clases de empréstitos: voluntarios,
patrióticos, políticos y forzosos.
Los empréstitos son voluntarios cuando los suscriptores adh ieren a
las condiciones de la emisión por encontrarlas conforme a sus int ereses,
sin ninguna clase de coerción. A pesar que las condiciones y cláusulas
contractuales son fijadas unilateralmente por el ente emisor, el suscriptor
al aceptarlas adh iere voluntariamente a la oferta. El empréstito es, por
ello, voluntario y, podemos agregar, configura una relación contractual.
Los empréstitos patrióticos jurídicamente son empréstitos voluntarios
como los anteriores. Sin embargo, el móvil que ins pira a los suscriptores
no es sólo el de efectuar una inv ersión ventajosa, sino también de
contribuir con sus ahorros a una causa común, en la que se halla
empeñado el país. No es necesario que estos propósitos tengan asidero
en la realidad de los casos: es suficiente que la propaganda
patriótica inf luya sobre la voluntad de los suscriptores, captando su
consentimiento para condiciones y cláusulas menos ventajosas que las
correspondientes al costo de uso de los capitales en el mercado, como
ser: precio de la suscripción, tipo de int erés, exe nción fiscal, etcétera.
Los empréstitos políticos constituyen una variante de los anteriores, en
los que la captación de las voluntades de los ciudadanos para la
suscripción del empréstitos se logra a través de presiones políticas, que
pueden llegar al ext remo de las amenazas de medidas punitorias al
margen de la legalidad, pero no por ello menos efectivas. Se menciona
como ejemplo la suscripción de empréstitos en Italia antes de la Segunda
Guerra Mundial. Otro ejemplo puede verse en el empréstito "9 de Julio"
del año 1959 de la República Argentina, en el que hubo coerción sobre
los empleados públicos y empresas privadas para la suscripción o la
aceptación de títulos en pago de sueldos o créditos.
Los empréstitos forzosos son aquellos cuya suscripción es obligatoria,
para todos los sujetos que se hallen en la situación económica que la ley
pertinente define.
Por ello los empréstitos forzosos tienen carácter tributario en cuanto
se refiere a la naturaleza jurídica de la obligación de suscribirlos y
pertenecen a los empréstitos en lo que atañe a la devolución del capital
prestado o eventuales int ereses. Éstos pueden no exi stir en absoluto o
ser de un tipo inf erior a la tasa del mercado. Precisamente el carácter
885
coercitivo se exp lica por la imposibilidad prevista por el Estado de
obtener voluntariamente la suscripción por los ahorristas con las
condiciones de emisión y servicios de int erés y amortización que se
propone establecer.
Son ejemplos de empréstitos forzosos los emitidos durante la
Segunda Guerra Mundial en Gran Bretaña y en Alemania en pago de
salarios, de acuerdo con la política de "salarios diferidos" propiciada por
Keynes14 .
La financiación de los gastos de guerra por deuda flotante y la
necesaria consolidación de la misma juntamente con los gastos de
reconversión de la economía de guerra a la de paz, pueden sugerir,
como soluciones alternativas, la emisión de un empréstito forzoso o la
creación de un impuesto ext raordinario sobre el patrimonio (impuesto al
capital).
Deuda perpetua y amortizable

Este distingo se basa, principalmente, en aspectos técnicos de la
deuda pública sin mayor significancia política.
De la deuda perpetua ya hablamos con anterioridad15 , es una deuda
característica del Estado, por su exi stencia perenne. El hecho que el
Estado no se obligue, en las condiciones de emisión, a la devolución del
capital suscripto no significa que no pueda rescatarlo. Esto ocurre
normalmente en oportunidad de la conversión de la deuda. Es ésta la
operación financiera por la cual el Estado, cuando la tasa de int erés en
el mercado es inf erior en forma constante, no ocasional, al tipo nominal
del título de la deuda, ofrece a los tenedores el canje de la deuda
perpetua por títulos de una nueva emisión de la deuda, perpetua o no,
con int erés nominal inf erior y, como opción del tenedor, la devolución
del valor nominal del título. De la técnica y efectos de la conversión de la
deuda hablaremos más adelante16 .
La amortización de la deuda pública —n o perpetua— suele
establecerse ya en las condiciones de emisión. Normalmente, se dispone
la amortización anual de un porcentaje de la deuda emitida, a cuyos
efectos se crean los recursos correspondientes a dicho servicio
juntamente con los necesarios para el servicio de los int ereses.
Las sumas recaudadas para la amortización de la deuda pueden ser
acumuladas en un fondo o caja de amortización, con el fin que no
tengan, en caso de apremios financieros del Estado, un destino diferente
del fin para el cual los recursos han sido creados.
886
Se trata así, mediante la afectación especial, de asegurar la
amortización. De la técnica y efectos de ésta hablaremos más
adelante17 .
Deuda a corto, mediano y largo plazo

Esta clasificación se superpone parcialmente con la de la deuda
flotante y consolidada puesto que la deuda flotante es, por su carácter
transitorio, una deuda a corto plazo. Sin embargo, si consideramos la
posibilidad que el Estado utilice la emisión de bonos regulares del Tesoro
para la financiación de los gastos públicos, puede disociarse la
clasificación de la deuda a corto plazo de la coincidencia con la deuda
flotante, admitiendo la posibilidad de una deuda consolidada de plazo
corto o int ermedio.
Se pasa, por ejemplo, de los bonos ordinarios del Tesoro a
los ext raordinarios plurianuales, por plazos de dos hasta nueve o diez
años que, en realidad, no se distinguen de los empréstitos de la deuda
consolidada sino por el nombre, siendo improbable que dichos bonos
sean emitidos evitando los requisitos formales de la deuda consolidada,
sin que ella sea desaprobada por el control contable de un Tribunal de
Cuentas o el político y jurisdiccional del Parlamento.
La clasificación tiene importancia para las condiciones contractuales y
los cálculos de conveniencia de los mismos. Se presume que el tipo
de int erés crece a medida que se alarga el término de duración del
empréstito. Ello es cierto en un sentido general pero no hay una
proporcionalidad entre el plazo y la tasa de int erés. Si el título ha sido
emitido bajo la par, el rendimiento real del título es mayor cuando más
corto sea el término de duración. En efecto, si suponemos que el título se
suscribió a 85 pesos, en el momento del reembolso habrá un premio de
15 pesos.
Éstos tienen un valor diferente si el plazo es de cinco, diez o cuarenta
años. Juega también un rol de importancia la tasa efectiva de int erés del
título en comparación con la tasa del mercado. La ine stabilidad del valor
de la moneda inf luye diferentemente según el plazo de vencimiento, por
cuanto el riesgo de la depreciación del signo monetario es mayor en el
plazo largo que en el mediano o corto plazo.
887
Con referencia a la deuda pública, se plantean principalmente en la
doctrina y en la práctica de la política financiera los siguientes problemas:
1º) Correspondencia de la deuda pública con determinados gastos.
2º) Efectos de la deuda pública en razón de su emisión y colocación.
3º) Incidencia y efectos de la deuda pública en razón de su creación
y exi stencia y servicios. Carga y límites de la deuda pública.
4º) Emisión, conversión, amortización y ext inción de la deuda pública.
5º) La deuda pública y el sistema de seguridad social.
A continuación trataremos cada uno de los temas que se acaban de
enumerar.
4. CORRESPONDENCIA DE LA DEUDA PÚBLICA CON DETERMINADOS GASTOS

La cuestión exp uesta en forma escueta en el título consiste en
establecer si el endeudamiento es una forma adecuada para financiar
gastos de características especiales que, a su vez, justifiquen o requieran
la financiación con ins trumentos crediticios.
La primera contestación a esta cuestión ha sido dada por el enfoque
clásico de las finanzas públicas con la clasificación paralela de los gastos
y de los recursos en ordinarios y ext raordinarios, con la consecuencia
que los gastos ordinarios deberán ser cubiertos con recursos ordinarios y
los gastos ext raordinarios con recursos ext raordinarios. Este enfoque
estuvo tan profundamente arraigado en la doctrina financiera, que se
llegó a dividir las finanzas públicas en dos secciones: las finanzas
ordinarias y las finanzas ext raordinarias18 . En las primeras se reúnen los
problemas y las actividades financieras en relación con los servicios
públicos de producción normal por el Estado y los recursos establecidos
para solventar dichos gastos y obtenidos en forma periódica
con inc idencia sobre la renta nacional anual. En las segundas se reúnen
los problemas financieros propios de las situaciones críticas o de
emergencia de la economía tanto del sector privado como del sector
público.
Sin embargo, como ya se ha dicho19 frente a los problemas de la
economía y de las finanzas modernas ha resultado perimida dicha
construcción simétrica, en cuanto supone una correspondencia entre los
gastos ordinarios y recursos ordinarios y entre gastos ext raordinarios y
recursos ext raordinarios. En particular, los gastos ordinarios, normales y
periódicos del Estado pueden ser financiados con
recursos ext raordinarios (verbigracia, deuda pública, emisión de billetes)
si así lo exi ge la situación coyuntural de depresión y desempleo, por otra
888
parte para cubrir gastos de guerra y de reconstrucción en la economía
posbélica se puede apelar, en gran medida, a los recursos impositivos,
no sólo ext raordinarios como el impuesto ext raordinario al patrimonio
(capital levy ) sino también a los impuestos a la renta, al impuesto sobre
las ventas o sobre consumos particulares.
Con lo dicho pretendemos aclarar que los conceptos de finanzas,
gastos y recursos ordinarios y ext raordinarios han perdido, en los
enfoques científicos actuales, su función definitoria de caminos a recorrer
por la actividad financiera.
Otra doctrina sostuvo que la deuda pública es un recurso adecuado
para la financiación de aquellas obras públicas, cuya exp lotación futura
producirá los ing resos necesarios para cubrir los servicios de
los int ereses y la amortización de la deuda
(inv ersiones aut oliquidables). A esta doctrina se puede oponer el
argumento que otras inv ersiones no aut oliquidables en un sentido
mercantil y monetario, pueden tener una utilidad para la economía del
país y para el Estado mucho más importante que dicha inv ersión y no
hay motivos para negar la financiación por medio del crédito público.
Una tercera doctrina quiere reservar el recurso del endeudamiento
para aquellas inv ersiones que beneficiarán a las generaciones futuras,
con el fundamento ético de la procedencia de la deuda que pesará sobre
las generaciones futuras —p roblema éste muy controvertido y
que exa minaremos más adelante20 — si dicha deuda sirve para financiar
una inv ersión, cuya utilidad se proyectará también sobre las
generaciones venideras.
Una cuarta doctrina sostiene que está justificada la deuda cuando ella
simplemente financia una inv ersión que inc rementa el patrimonio
estatal. Se opone a esta doctrina la objeción que los bienes del
patrimonio del Estado no constituyen una garantía para los acreedores y
que, siendo destinados al uso público, no pueden, salvo
casos exc epcionales, ser objeto de ejecución forzosa.
Los aportes doctrinarios para la búsqueda del uso racional del
endeudamiento para sufragar gastos determinados, según lo exa minado
hasta aquí, parecen haber fracasado. Un camino distinto tal vez pueda
llevarnos a una respuesta positiva.
Es así que el endeudamiento, según la doctrina financiera moderna, a
la cual adh iere Musgrave, no ha de figurar en el presupuesto de gastos y
recursos corrientes sino en el Presupuesto de capital. El Presupuesto de
gastos y recursos corrientes, según esta doctrina, debe ser equilibrado
mientras puede no serlo el Presupuesto de capital, en el que se prevé un
desequilibrio ligado a la situación coyuntural. Por lo tanto, habrá déficit y,
889
por consiguiente, endeudamiento, cuando se atraviese una situación de
depresión y desempleo; y superávit y, por consiguiente,
recursos exc edentes cuando exi sta una economía inf lacionaria.
El presupuesto de capital justifica la utilización de la deuda como
financiación de los gastos de inv ersión dentro del plan presupuestario.
En épocas de depresión ha de acrecerse el endeudamiento consiguiente
a la política deficitaria: en épocas de euforia y de inf lación de precios, el
superávit del Presupuesto puede utilizarse para pagar deudas pendientes
de corto plazo o rescatar deuda consolidada. Especialmente este último
arbitrio produce efectos restrictivos de la demanda total y desarrolla un
papel antiinflacionista21 .
5. EFECTOS DE LA DEUDA PÚBLICA

El hecho que el Estado emita empréstitos o bonos del Tesoro
ordinarios o ext raordinarios y sean suscriptos por capitalistas o
ahorristas, produce efectos sobre la economía, alterando consumos,
ahorros e inv ersiones, como consecuencia de los importes pagados al
Estado por la suscripción mencionada. Los efectos serán diferentes
según los sujetos que inv ierten sus ahorros en los títulos.
Cabe observar que estos efectos son característicos de la emisión
originaria de los títulos y que no pueden asimilarse a ellos los efectos de
la compra de títulos de vieja emisión que se negocian en el mercado de
valores ya que, en este supuesto, a diferencia de aquél, no se absorben
a favor del sector público ahorros del sector privado, sino que se cambian
los ahorros ya inv ertidos en títulos públicos entre ahorristas del sector
privado: los compradores de títulos en circulación inv ierten sus ahorros a
la vez que quedan liberados los de los vendedores.
La colocación de títulos de la deuda pública consolidada tiene que ser
estudiada distinguiendo la situación coyuntural por la que atraviesa la
economía. Si se supone una situación de depresión y desempleo, en la
que hay abundancia de ahorros ociosos, parte de ellos depositados en
los bancos y no utilizados por éstos en préstamos al sector privado, la
colocación de los títulos en los bancos absorberá parte de esos ahorros
que serán utilizados por el Estado en gastos de consumo, de
transferencia y de inv ersión, lo que producirá los ya conocidos efectos
del multiplicador, aceleración y el resultado combinado de éstos22 .
Debe observarse también que la colocación en los bancos tendrá los
efectos mencionados sin retaceos, siempre que, como consecuencia de
la suscripción, las ins tituciones bancarias no se vean en la necesidad,
890
que puede ser puramente subjetiva, de disminuir, en la misma cantidad o
en otra mayor o menor, los préstamos al sector privado. Si la disminución
es igual al monto del crédito al sector público, no se producirán los
efectos ind icados, neutralizándose la suscripción de la deuda pública
con el retiro del crédito al sector privado. Si la disminución de éste es
mayor que la suma de la suscripción —c aso improbable pero no
imposible— habrá un efecto deflatorio, agudizándose la depresión.
Si, finalmente, la disminución del crédito bancario al sector privado
fuera menor que la suscripción de la deuda pública, sólo la diferencia
entre las dos cantidades tendrá los efectos de aum ento del ing reso
según los principios conocidos.
Si la emisión de la deuda pública, por sus atractivas condiciones, da
lugar a la suscripción por el público movilizando no sólo
ahorros exi stentes sino estimulando la sustitución de consumo por
ahorro —h ipótesis también ésta improbable pero no imposible— los
efectos del endeudamiento del Estado se verán neutralizados o
compensados por los efectos inv ersos de la disminución del consumo
del sector privado.
En épocas de aug e, plena ocupación y amenaza de inf lación, la
colocación entre el público, apelando a la adh esión popular y recurriendo
a una int ensa propaganda patriótica o simplemente de estímulo a la
suscripción de los títulos, hará que el gasto público no inc remente el
gasto total, sustituyéndose el gasto privado por el público. La suscripción
con el ahorro de nueva formación no dependerá sólo de la propensión
marginal al ahorro preexistente a la emisión de la deuda pública, sino que
contará con los efectos de la promoción ejercida por el poder público con
el ins trumento de la publicidad y las condiciones atrayentes de la
emisión, todo lo cual podrá ind ucir al sector privado —a mén de las
clases con muy elevada propensión marginal a ahorrar— a suscribir
títulos con fondos obtenidos de la renuncia al consumo. En estos
supuestos, la deuda pública de nueva emisión provocará una
disminución de la demanda de bienes de consumo y evitará los
efectos exp ansivos del gasto público, que suplantará al gasto privado.
La colocación de los títulos de la deuda pública en los bancos, si éstos
no disminuyen por igual cantidad los préstamos al sector privado, tendrá
un efecto de exp ansión que agudiza el aug e monetario y el
proceso inf lacionario. A esta conclusión se llega especialmente y con
mayor razón, si como consecuencia de la suscripción de la deuda
pública, el Banco Central aum enta el redescuento de la cartera de
préstamos de los bancos comerciales. No es necesario que el
redescuento se efectúe directamente sobre la cartera de títulos públicos,
891
siendo igual el efecto si, como consecuencia o como condición de la
suscripción de la deuda pública, el Banco Central aum enta el
redescuento de una mayor cantidad de la cartera de préstamos al sector
privado.
En este análisis de los efectos de la emisión y colocación de la deuda
pública nos hemos referido a la deuda consolidada, pero dichos efectos y
las hipótesis pertinentes son aplicables también en referencia con la
deuda flotante, por lo menos en la forma de Bonos ordinarios de
Tesorería. Es importante esta consideración si se piensa en la
desnaturalización de estos recursos de caja en recursos financieros
propiamente dichos, como ya lo hemos exp uesto23 .
6.INCIDENCIA DE LA DEUDA PÚBLICA

Estos problemas son de los más controvertidos y más apasionantes
de las finanzas públicas.
El primer problema es el de la inc idencia de la deuda pública.
Corresponde a los siguientes int errogantes: a) ¿Quién soporta la deuda
pública, o sea, sobre quién recae la carga de esa deuda?; b) ¿Hay
una inc idencia sobre la generación presente y sobre las generaciones
venideras o sólo sobre la primera o sólo sobre las segundas?
Para contestar a los int errogantes planteados hay que partir de
algunas premisas que tienden a determinar el planteamiento del
problema, para mejor puntualizar su índole y buscar las soluciones.
La primera premisa consiste en la necesidad de distinguir y exa minar
por separado las cuestiones referentes a la deuda int erna de las
relativas a la deuda ext erna, puesto que ésta constituye, a diferencia de
aquélla, una verdadera deuda de la economía nacional hacia acreedores
del ext erior y requiere que a los respectivos vencimientos la economía
nacional provea al pago —n ormalmente con divisas ext ranjeras— de
los int ereses y de la amortización según lo pactado.
Por el contrario, la deuda int erna, a pesar de su naturaleza jurídica y
práctica de una verdadera deuda del Estado hacia los tenedores de los
títulos, económicamente o, mejor dicho, desde un enfoque
macroeconómico, no es una deuda hacia sujetos ajenos a la economía
nacional, sino una deuda de ciertos sectores hacia otros, funcionando el
Estado como caja receptora y pagadora entre los sectores que deben y
los que poseen el crédito respectivo.
La razón de lo dicho reposa en la premisa que el endeudamiento del
Estado hacia los prestamistas que suscriben o adquieren los títulos de la
892
deuda int erna, requiere que el mismo Estado obtenga de sus actividades
económicas o de la recaudación tributaria, los recursos periódicos
necesarios para cubrir los servicios de los int ereses y la amortización de
la deuda. Podemos ahora contestar al primer int errogante.
Incidencia efectiva
Si, como ocurre habitualmente en el caso de la deuda consolidada —
p ues ya vimos que es común en las finanzas contemporáneas que se
paguen las obligaciones de la deuda flotante con la emisión de nuevas
deudas de la misma clase hasta terminar con la consolidación de la
deuda flotante— los servicios por int ereses y amortización se proveen
mediante la creación de nuevos impuestos o el aum ento de
los exi stentes, la consecuencia será que, en definitiva, la inc idencia de
la deuda pública se identifica con la inc idencia de los impuestos creados
o aum entados para cubrir los servicios.
Atendiendo al hecho que los recursos no son especialmente afectados
al servicio de la deuda, cualquier recurso puede a posteriori ser
considerado como correspondiente al gasto de int ereses y amortización
de la deuda hasta el monto de los mismos o bien se puede afirmar que
la inc idencia de la deuda es función de la estructura y carga del sistema
tributario o, aún más en general, del sistema financiero en su conjunto.
No hay, pues, una inc idencia particular de la deuda pública, siendo ésta
absorbida por la inc idencia de los impuestos que cubren los servicios.
De ello resulta que la carga de la deuda pública variará en razón de
los cambios que se verifiquen en el sistema financiero o, en particular, en
el sistema tributario. Si éste tiene carácter de regresividad, la
transferencia hacia los tenedores de títulos, que pueden pertenecer a los
escalones superiores de ing resos, será doblemente regresiva. Si, por el
contrario, los títulos son poseídos por los capitalistas, distribuidos entre
todos los escalones de ing reso y el sistema tributario asegura una
distribución proporcional de los gravámenes, habrá —e n conjunto— una
distribución proporcional de la carga de la deuda pública.
En el mismo supuesto anterior respecto de la tenencia de los títulos y
en la hipótesis de una distribución regresiva del sistema tributario, habrá
una distribución regresiva de la carga de la deuda pública, mientras que
en la hipótesis de progresividad del sistema tributario, la carga de la
deuda pública será distribuida progresivamente. Las otras hipótesis de
distribución de los títulos y del sistema tributario son obvias, aun que las
mayores probabilidades son de una tenencia de títulos en mayor medida
893
en manos de capitalistas pertenecientes a los escalones más elevados
de ing resos y un sistema tributario regresivo, con lo cual la distribución
de la carga de la deuda pública resulta fuertemente regresiva.
Esta reseña de las posibles distribuciones de la carga de la deuda
pública debe int egrarse con los distintos supuestos de la utilidad del
gasto público realizado con el producto de la suscripción de la deuda. En
otros términos, se int roduce un nuevo elemento, la utilidad del gasto,
para cotejar y compensar con la carga de la deuda. Como resulta de la
conclusión a que arribamos anteriormente, que la inc idencia de la deuda
no es otra que la inc idencia de los impuestos que cubren los gastos por
servicios de int ereses y amortización, el resultado neto de la exi stencia
de la deuda pública estará dado por la carga tal como la hemos definido,
menos la utilidad del gasto. No pudiéndose efectuar esta compensación
como operación con importes exp resados en números cardinales, se
deberá limitar el cotejo a la enunciación conceptual y a una
valoración exp resada en referencia o atribución subjetiva de cantidad
mayor y menor24 .
Incidencia en el tiempo
El segundo int errogante es el siguiente: ¿Una parte de la carga de la
deuda pública o su totalidad se transfiere a las generaciones futuras o
toda recae sobre la generación presente?
La doctrina y la opinión de los políticos —ind icamos con este nombre
a todos aquellos que, siendo legos en la materia, han creído conveniente
tomar partido por una de las posiciones en pugna en la doctrina, como
ocurrió con el ex presidente de los Estados Unidos General Dwight
Eisenhower— han tenido respecto de este problema una actitud
pendular. Se empezó afirmando como verdad axiomática o como valor
entendido, que la deuda pública es un medio para distribuir la carga de
los gastos del Estado parcialmente sobre las generaciones venideras
(Adams)25 . Los economistas, por su parte, siguieron en gran número a
David Ricardo26 en su posición antitética a la anterior, considerada
como ing enua o superficial o como error de legos, negando la
distribución de la carga sobre las generaciones venideras.
Sin embargo, una nueva corriente doctrinal debía reaccionar a esta
línea de pensamiento sosteniendo y demostrando la
distribución int ergeneracional (se nos permita el neologismo) de la carga
de la deuda pública. El nombre de Benvenuto Griziotti27 está ligado, en
894
un lugar privilegiado entre los aut ores de mayor creatividad en la ciencia
de las finanzas, al rescate de la anterior concepción considerada por los
economistas como simple ilusión de la transferencia de la carga de la
deuda pública a las generaciones futuras.
Coinciden sustancialmente con Griziotti, Buchanan28 , Musgrave29 y
más recientemente John G. Head30 . Pero no faltan nuevos sostenedores
de la teoría de Ricardo y De Viti de Marco, por ejemplo, Cosciani31 .
David Ricardo
El enunciado y la demostración de Ricardo es textualmente la
siguiente32 : "Desde el punto de vista de la economía, no hay una
diferencia real entre las diferentes maneras por cuanto 20 millones de
libras en un solo pago, un millón por año a perpetuidad o 1.200.000 libras
por 45 años, son precisamente el mismo valor; pero la gente que paga
los impuestos no lo estima nunca así y por ello no lleva sus negocios
privados de acuerdo con esa premisa. Debemos adaptarnos a pensar
que la guerra es gravosa solamente en proporción a lo que en el
momento estamos llamados a pagar por ella en impuestos, sin
reflexionar acerca de la probable duración de tales impuestos; sería difícil
convencer a un hombre que posea 200.000 libras o cualquiera otra
suma, que un pago perpetuo de 50 libras por año es igualmente gravoso
que el impuesto de 1000 libras por una sola vez. Este sujeto tendría
alguna vaga noción que las 50 libras por año serían pagadas por la
posteridad y no pagadas por él; pero si él deja su patrimonio a su hijo y lo
deja cargado con este impuesto perpetuo, ¿dónde está la diferencia
entre dejarle 20.000 libras con el impuesto o 19.000 libras sin el
impuesto?
"El argumento de cargar a la posteridad el int erés de nuestra deuda o
de aliviarla de una porción de tal int erés, es usado a menudo por
personas, de otra manera bien inf ormadas, pero confesamos que no le
vemos peso alguno".
Se int egra esta equivalencia entre sumas actuales (de
impuesto ext raordinario) y sumas anuales de un empréstito perpetuo o
redimible en el plazo de 45 años (impuestos anuales para el pago de
los int ereses de un empréstito perpetuo o redimible en el plazo de 45
años, respectivamente) con el reconocimiento que la transferencia de
bienes reales de la economía del sector privado a la del sector público,
con la cual se realizan los gastos públicos, por ejemplo, la construcción
de obras públicas en lugar de inv ersiones del sector privado, siempre
acontecen en el presente y no en el futuro33 .
895
Se da como ejemplo el traslado desde el sector privado al público de
cemento, hierro y canto rodado a utilizar por una obra pública y la
consiguiente exc lusión del sector privado de su uso, traslado que se
opera con el gasto público y no con el recurso.
Sin embargo, este aspecto no es relevante para resolver el problema
planteado, ya que en todas las cuestiones de determinación de los
efectos de un recurso, lo que int eresa no es la consecuencia de la
sustitución del bien privado por el público, sino el de la distribución de la
carga sobre sectores de la población y, podemos agregar, sobre
generaciones de contribuyentes, para lo cual es irrelevante la búsqueda
del uso de los recursos mediante el gasto.
De Viti de Marco
Circunscripto así el problema debemos ver cuál es la contribución de
De Viti de Marco a la teoría exp uesta por Ricardo, pues en el breve
párrafo que la contiene y cuya traducción literal hemos ofrecido al lector,
se formula el supuesto sencillo de un ind ividuo y su hijo, contribuyentes
sucesivamente como propietarios de un patrimonio transmisible por
herencia del primero al segundo. Parece claro que se alude a un
impuesto real típico, el impuesto territorial a la propiedad inm obiliaria,
pero el mismo planteo podría ext enderse a una empresa o a bienes
muebles, pero siempre en el campo de los impuestos reales a la
propiedad.
Sin embargo, el planteamiento de Ricardo no podría aplicarse en
absoluto a otros supuestos nada irreales, sino muy probables, como los
impuestos sobre los réditos de profesionales y trabajadores, quienes
podrán no ser sujetos a un impuesto sobre el patrimonio. Esta falla de la
teoría de Ricardo o, mejor dicho, esta ext ensión general no admisible de
un caso particular motiva el nuevo planteamiento de De Viti de Marco.
Este aut or replantea el problema, suponiendo que la sociedad se
divida en tres personas, cada una representativa de una de las tres
clases y en las hipótesis que el Estado establezca un impuesto al
patrimonio o emita un empréstito. En la primera hipótesis sólo el
capitalista tiene el dinero líquido para pagar el impuesto; el propietario y
el profesional deberán pedir prestado el importe del
impuesto ext raordinario, mediante un contrato de mutuo que contraerán
con el capitalista, al cual pagarán los int ereses y la amortización de la
deuda hasta su ext inción.
En la segunda hipótesis, sólo el capitalista suscribe el empréstito, el
que se supone se ajusta a las condiciones del mercado. Pero se
establecerá sobre toda la población un impuesto anual —o un aum ento
896
de los impuestos preexistentes— que se aplicará tanto al capitalista
como al propietario y al profesional, por el monto necesario para el
servicio de int ereses y amortización de la deuda pública. Las dos
hipótesis llegan a la misma conclusión sustituyéndose solamente al
capitalista particular por el Estado en la relación del contrato de mutuo en
el caso del impuesto ext raordinario. Se agrega que —s egún De Viti de
Marco— las condiciones del mutuo estatal serán mucho más ventajosas
para los contribuyentes, los que de este modo preferirán el empréstito al
impuesto ext raordinario.
En la teoría de De Viti de Marco la tesis de la igualdad de presión
tributaria del empréstito y del impuesto ext raordinario culmina con otra
teoría cuya significación para la política financiera trasciende en mucho la
aparente sencillez de su enunciación.
Se trata de la teoría de la amortización aut omática de la deuda
pública. Sostiene este aut or que a medida que en el país se crean
nuevos ahorros, una parte de éstos se destinará a la compra de títulos de
la deuda pública, los que irán difundiéndose entre toda la población. De
este modo será cada vez más completa la coincidencia en las mismas
personas del carácter de contribuyente y de dueño de los títulos.
Cuando ello sea logrado plenamente, habría en la contabilidad tanto
del Estado como de los capitalistas un crédito y una deuda o viceversa,
en concepto de int ereses y de impuestos, que podrán compensarse,
quedando así—d e hecho—ext inguida la deuda.
La consecuencia a la que aludimos al ini ciar la exp osición de esta
teoría, es que las discusiones sobre necesidad y métodos de
amortización de la deuda pública son inú tiles ya que el solo transcurrir
del tiempo y el aum ento del ahorro total del país van ext inguiéndola
gradualmente, sin necesidad de graves sacrificios para su cancelación.
Griziotti
Debemos a Griziotti la primera y más elaborada refutación de estas
teorías34 .
El primer argumento de Griziotti en contra de la teoría ricardiana y de
su continuadora, la del Profesor Antonio De Viti de Marco, consiste en
que en su planteamiento se supone como único impuesto el que grava la
propiedad y que produce el efecto de la amortización. Sin embargo, la
realidad, especialmente en esta época, es mucho más variada y las
finanzas públicas conocen y utilizan muchos otros impuestos, por
ejemplo, a los consumos, a las transferencias de bienes, a las
superrentas, que no producen amortización.
897
Un segundo argumento es que la teoría ricardiana presupone —
n ecesariamente— la continuidad política, financiera, económica y
demográfica entre generaciones de contribuyentes, puesto que supone la
comparación entre la situación de los contribuyentes que efectúan el
gasto ext raordinario y la de sus herederos y requiere, además, que
ningún cambio en la legislación fiscal o en el estado de la riqueza y de la
población, tenga por efecto hacer variar con el tiempo la presión
tributaria. Pero los hechos reales no se ajustan a estos requisitos.
Pobladores emigran y ext ranjeros vienen a radicarse en el país;
cambia la legislación fiscal con las modificaciones de las ideas políticas y
estos cambios no alteran el estado de los que soportan el sacrificio del
impuesto ext raordinario, pero sí modifican la composición de los
contribuyentes que pagan impuestos para el servicio de la deuda pública.
Además, la riqueza nacional no permanece estática: merma o crece, se
verifican importaciones y exp ortaciones de capitales. Todo ello inf luye
en hacer aum entar o disminuir la presión tributaria en el tiempo, pero
sólo con respecto al empréstito. Finalmente, las generaciones venideras
no derivan de la totalidad de las anteriores, sino sólo de una fracción de
ellas (aproximadamente de un mínimo de 2/9 a un máximo de 1/2). Quien
no tiene hijos prefiere el empréstito al impuesto ext raordinario, mientras
que las numerosas descendencias de personas que carecen de fortuna
han de preferir el impuesto ext raordinario al empréstito.
Un tercer argumento consiste en que el impuesto ext raordinario
provoca una restricción de los consumos más que el empréstito que
requiere de inm ediato como impuesto sólo lo necesario para el pago de
los int ereses. Por ello, el impuesto ext raordinario también, como
consecuencia de esta más fuerte presión sobre los consumos presentes,
tiende a sacrificar más gravemente la generación presente.
Además, la estadística demuestra, como lo señala Griziotti35 citando a
Gini, que sólo una mitad como máximo o 2/9 de la población se
reproduce, mientras que la otra mitad o 7/9 no tiene descendencia. Ello
provoca una redistribución de las riquezas en el sentido de una mayor
concentración en manos de la minoría más pudiente. Además, esta
comprobación destruye, por lo menos parcialmente, la continuidad de las
generaciones y las consecuencias en el teorema de la igualdad de
presión del empréstito y del impuesto ext raordinario.
Un cuarto argumento consiste en negar la continuidad y comunión
de int ereses entre las generaciones presente y futuras, como D. Ricardo
supone que exi sta en su ejemplo del padre e hijo y de exi stencia y
traspaso del impuesto por sucesión hereditaria. Ninguno de estos
supuestos es de carácter general como para adoptarlo como base del
898
razonamiento y, más aún, tampoco es cierto que en los supuestos del
patrimonio que se transfiere entre padre e hijo deba exi stir la continuidad
de int ereses y de valoración de la situación patrimonial por parte de las
dos generaciones.
Mencionamos también un argumento de doctrina general que esgrime
Griziotti para refutar a De Viti de Marco y es que las decisiones del
Estado, que elige entre un empréstito y un impuesto ext raordinario,
dependen de las valoraciones políticas y de los int ereses de las clases
dominantes y no de juicios de valor por parte de los contribuyentes o de
los capitalistas.
Finalmente, un nuevo argumento, pero no último, de Griziotti contra la
doctrina Ricardo-De Viti de Marco consiste en las diferentes valuaciones
del patrimonio futuro y del valor actual de una deuda anual destinada a la
recaudación fiscal para cubrir los servicios de la deuda pública. Según
Griziotti, la pretendida igualdad de presión de un impuesto al patrimonio
de 100 libras o la de un impuesto anual a perpetuidad de 5 libras para
costear el servicio de la deuda, carece de asidero no sólo para otros
supuestos, sino también en el ejemplo de David Ricardo, ya que padre e
hijo no pretenderán determinar el valor actual de un pago anual de 5
libras a perpetuidad, sino al límite de su vida probable que se estima de
acuerdo con la edad del sujeto, según las tablas actuariales de las
compañías de seguro de vida.
Este argumento da pie para refutar también la teoría de la
amortización aut omática de la deuda pública.
En efecto, en la hipótesis ext rema de perfecta distribución de los
títulos entre los contribuyentes, de modo que cada uno posea tantos
títulos que su renta iguale el monto del impuesto a su cargo, no puede
borrarse la deuda del Gran Libro de la Deuda Pública, ya que con ello se
borran no sólo las cinco libras anuales de los int ereses, sino también las
100 libras del valor capital del título y no es cierto que las 5 libras de
impuesto que seguirá pagando si no se cancela la deuda, equivalen
como deuda perpetua a las 100 libras de capital, puesto que en la
determinación del valor actual de su deuda anual no podría considerar
esa deuda como perpetua (y por tanto 100 libras) sino sólo por el resto
de su vida que, en cualquier caso, dista mucho de ser perpetua. De ahí
que el sencillo supuesto de la equivalencia de impuestos y cupones
de int ereses no permite llegar a la conclusión que la deuda pública haya
cesado de exi stir de hecho.
Musgrave
899
En los Estados Unidos la doctrina se ha dividido, como ya vimos en
Italia, entre sostenedores de la tesis de Ricardo y opositores. La literatura
más importante ha sido recopilada por Ferguson36 y ha sido estimulada
por la obra de Buchanan37 .
Un ejemplo de la lucha entre las dos posiciones en la literatura de los
Estados Unidos es la obra preparada para la Brookings Institution por
Harold Moulton, La Nueva Filosofía de la Deuda Pública, traducción
española por Rosa Cuminsky, y con un estudio preliminar de Dino
Jarach, sobre La Nueva Filosofía de la Deuda Pública en la Argentina .
La obra de Moulton es una refutación de la teoría de Hansen del deficit
spending38 38, como parte de la doctrina del estancamiento secular.
Examinemos ahora la posición de Musgrave39 , que es int eresante no
sólo por su contribución sustancial sino también por la metodología
empleada.
Distingue este aut or la deuda pública en el enfoque de las finanzas
clásicas y en el de las finanzas modernas y también entre deuda
pública int erna y ext erna.
Definido —s intéticamente— el enfoque clásico como el de una
economía en la que la plena ocupación se obtiene aut omáticamente; la
renta total se gasta en consumo o en inv ersiones, la estabilidad del nivel
de precios se mantiene si la oferta de dinero se mantiene estable
o aum enta en la misma proporción que la renta real; la financiación por
la deuda tiene la misma eficacia que la financiación por impuestos para
reducir la demanda global y, por otro lado, la cancelación de la deuda
pública es tan eficaz como los gastos públicos en bienes y servicios
para exp ansionar la demanda. Se pregunta luego cuál es el papel de la
elección de la alternativa "deuda" en relación con las funciones estatales
de producción de bienes y servicios y de redistribución de ing resos.
La primera afirmación es que la alternativa del préstamo sirve para
detraer recursos de la formación privada de capital, mientras que la
alternativa del impuesto tiende a detraerlos del consumo privado.
Se plantean, a continuación, el problema de la financiación de
aquellos programas del Estado que requieren un gasto ini cial de gran
envergadura y la actitud de los contribuyentes que no desean soportar la
carga total al comienzo por la vía del impuesto sino postergar su pago a
medida que vayan utilizando las nuevas ins talaciones de la inv ersión
efectuada por el Estado. Ello podría lograrse mediante sendos préstamos
privados obtenidos por los contribuyentes para el pago de impuestos o
para el consumo o bien por la sustitución del impuesto por el préstamo.
"La financiación mediante empréstitos públicos puede entonces ser
considerada como un medio para permitir a los
900
contribuyentes ind ividuales obtener créditos para el pago de impuestos
en condiciones de igualdad"40 .
Esta proposición ini cial es equivalente a la tesis de De Viti de
Marco41 . Sin embargo, después de ella, la teoría de Musgrave empieza a
alejarse de la corriente Ricardo-De Viti de Marco. El primer peldaño de su
razonamiento consiste en la configuración del Presupuesto de capital y
la inc lusión en él de la deuda para la financiación de los gastos de
capital, ya que Musgrave se adh iere a la doctrina según la cual el
Presupuesto corriente (de producción de bienes y servicios corrientes)
debe estar equilibrado, mientras que el de capital puede ser deficitario. A
pesar de ello, no inc urre en el error de pensar que los bienes del activo
del patrimonio del Estado respalden la emisión de la deuda pública42 . Se
trata de dos conceptos distintos que pueden ambos justificar el doble
presupuesto: uno es el del principio del pay - as - you - use , o sea,
"pague a medida que se utilice" el bien o servicio, legítimo criterio
distributivo en el tiempo del gasto según el beneficio de los usuarios.
El otro es un error, "una analogía falaz y distorsiona la planificación
fiscal". Musgrave construye luego un esquema de
distribución int ergeneracional de los beneficios recibidos y de los
impuestos a pagar por cinco generaciones, mediante una tabla de las
generaciones inv olucradas en el beneficio y/o en el impuesto
correspondiente43 . La conclusión de dicho esquema, teniendo en cuenta
varios supuestos, entre otros sobre el origen de los fondos con que los
contribuyentes contribuirán para financiar el proyecto estatal, es que el
costo de aquel se dividirá entre consumo y formación de capital, de
acuerdo con la propensión marginal a consumir.
La teoría de Musgrave abarca varios aspectos del problema de la
distribución de la carga de la deuda pública, tanto con referencia al
reparto entre generaciones presentes y futuras, como en la reducción de
las fricciones impositivas mediante el empleo de los empréstitos.
Particularmente contiene una int eresante demostración de la
peligrosidad de la división del presupuesto en una parte ordinaria y
otra ext raordinaria, porque la financiación de los gastos ext raordinarios
mediante empréstitos se presta al abuso. También sostiene
la inc ongruencia de considerar los impuestos como recursos ordinarios y
el empréstito como recurso ext raordinario, cuando se trata de estabilizar
los tipos impositivos. El estudio de la deuda pública según la
problemática del esquema de las finanzas clásicas es int egrado por
Musgrave con el análisis de los problemas que plantean el enfoque
moderno de las finanzas compensatorias, o sea, de las que se proponen
la estabilización económica al nivel de plena ocupación.
901
Como lo dijimos arriba44 , también la monografía de Head adh iere a la
doctrina de la transferencia parcial de la carga de la deuda pública a las
generaciones futuras, pero mediante un planteamiento distinto del de
Musgrave y de otros aut ores que se ocupan de la teoría de la deuda
pública en comparación con el impuesto.
Es int eresante mencionar el planteamiento del problema de
la inc idencia de la deuda pública en la teoría de John G. Head45 .
Según este aut or, la estructura teórica apropiada para desarrollar una
teoría de la inc idencia de la deuda, puede ser la de la inc idencia
diferencial, que permite una comparación entre los efectos de la
redistribución int ergeneracional de la deuda y de los impuestos.
Head exa mina los efectos de la redistribución int ergeneracional
teniendo en cuenta el distingo convencional entre la inc idencia de
impacto, la inc idencia de int ención y la inc idencia efectiva.
Con respecto a la primera, establece que ella reposará sobre los
contribuyentes legales de los impuestos necesarios para el servicio de la
deuda por int ereses y amortización, mientras que la inc idencia de
impacto de los impuestos reposa sobre los contribuyentes legales del
período corriente.
Con respecto a la inc idencia de int ención de la deuda pública, ella
recae sobre los contribuyentes de int ención de períodos futuros, a la vez
que la inc idencia de int ención del impuesto reposa sobre los
contribuyentes de int ención del período corriente.
Ello permite concluir que hay, en este supuesto, una pesada carga
diferencial de la deuda sobre las generaciones futuras, como en el caso
de la inc idencia de impacto.
Con respecto a la inc idencia efectiva (diferencial) de la deuda, ella se
aleja de la inc idencia de impacto y de la int ención, sólo en la hipótesis
que haya una ilusión de deuda y el deseo de dejar un patrimonio
negativo.
En tal caso, queda alguna carga diferencial sobre las generaciones
futuras.
En supuestos diferentes, la carga diferencial sobre las futuras
generaciones desaparece completamente.
Agrega dicho aut or la posibilidad de determinar el papel exa cto de
muchos factores que afectan la inc idencia diferencial de la deuda y los
menciona, atribuyéndoles una inf luencia sustancial sobre la relación
precisa entre la inc idencia efectiva de la deuda y la inc idencia efectiva
del impuesto.
Nos encuentra compartiendo su afirmación final respecto a que
algunos factores terminológicos como la definición de "carga" o la de una
902
"generación", aun que sean responsables de la confusión entre distintas
doctrinas, sólo producen diferencias semánticas antes que reales.
No creemos que la controversia entre aquellos que afirman la igualdad
de la presión del impuesto y del empréstito y los que llegan a la
conclusión opuesta, tenga aún su razón de ser puesto que definido el
concepto de generación presente o de generación futura, admitida la
superposición parcial de una y otra u otras, desde el comienzo de la
creación de una deuda pública, su mecanismo exi ge también
de inm ediato el establecimiento del recurso con el cual se piensa
proveer al servicio de la deuda.
Si suponemos que ese recurso sea un impuesto, su vigencia será—
p or lo menos— igual a la duración del empréstito. De tal modo que por la
misma acta de nacimiento del empréstito se ve nacer también un
impuesto que ha de coexistir con el empréstito en toda su vida. Es
precisamente la carga de este impuesto la que se identifica con la carga
del empréstito, sin que tenga importancia el destino del gasto que se de-
sea financiar con el empréstito, porque ese destino es común al caso de
la financiación por el impuesto ext raordinario. Tiene importancia, en
cambio, la diferente naturaleza del impuesto ext raordinario por una sola
vez y la del impuesto anual destinado al servicio de la deuda que se crea
en lugar de aquél. La presión del impuesto ext raordinario comparada
con la del impuesto periódico que se establezca para el servicio de la
deuda constituye la inc idencia diferencial entre impuesto y empréstito.
Cabe, sin embargo, preguntarse si con ello se ha dicho todo con
respecto a ese problema. Creemos que es conveniente profundizarlo un
poco más. Si el Estado recurre al impuesto ext raordinario sobre el
patrimonio, todos los patrimonios resultarán disminuidos por la
proporción de ellos que debe pagarse de inm ediato y que los herederos
o legatarios —s i los hay— recibirán con la merma por el monto de dicho
impuesto.
Aun sin que exi stan sucesores a título universal o particular de los
contribuyentes del impuesto ext raordinario, la economía general quedará
disminuida por dicho importe en forma definitiva, que sólo puede
neutralizarse por la utilidad del bien o servicio creado por el gasto
correspondiente. Con la elección de la vía del empréstito en lugar del
impuesto ext raordinario, la inc idencia inm ediata está dada por el
impuesto periódico que se establece para cubrir el servicio del
empréstito.
Este impuesto puede ser, pero no es necesario que lo sea, un
gravamen sobre el patrimonio o sobre la renta que se distribuye en forma
tal de inc idir de la misma manera que el impuesto ext raordinario. Sin
903
embargo, puede crearse para ese propósito un impuesto de cualquier
otra naturaleza, como ser: un impuesto a los ing resos brutos, o a la
transferencia de bienes a título oneroso o a título gratuito o bien un
impuesto al gasto o sobre consumos selectivos. A todas estas
alternativas hay que agregar la posibilidad que el Estado no cree un
impuesto ad hoc sino que se limite a establecer la norma según la cual el
servicio del empréstito será financiado con los ing resos presupuestarios
en general.
En teoría, si el Presupuesto está equilibrado antes del lanzamiento del
empréstito los recursos presupuestarios ya exi stentes no alcanzan para
financiar —a demás— el servicio del nuevo empréstito. Es preciso,
entonces, que alguno de los tributos o de los recursos ya exi stentes
sea aum entado para afrontar la nueva erogación, por lo cual volvemos al
caso anterior, de la creación de un nuevo recurso.
El nuevo gravamen puede tener el efecto de amortización, con lo cual
el empréstito vendrá a inc idir a la generación presente, como el
impuesto ext raordinario. Pero en los casos de otros impuestos no
pasibles de amortización, la creación de un nuevo gravamen afecta
desde el mismo momento de su creación y como impacto o percusión las
generaciones futuras. Se verificará también el efecto noticia o de
anunciación (Pigou) que pone en movimiento los ajustes de los precios,
de la oferta y la demanda para enfrentar el nuevo elemento de
perturbación del equilibrio preexistente o sumarse a los demás factores
de perturbación. Todos estos fenómenos ind ican que el empréstito es
causa del impuesto y que éste, además de su inc idencia de impacto
sobre las generaciones futuras, podrá o no trasladarse hacia atrás o
hacia adelante y en medida igual, menor o mayor a su monto,
repercutiendo sobre las generaciones presentes o futuras. Esta
distribución de la inc idencia del empréstito a través de los impuestos
creados para financiar los servicios de la deuda constituye la carga de la
deuda pública y representa la inc idencia efectiva de ésta.
Pareto
Acerca del problema de la comparación de la precisión del empréstito
y del impuesto no podemos omitir la opinión de un gran economista
Wilfredo Pareto, quien, en un int eresante int ercambio epistolar con
Benvenuto Griziotti, emitió un dictamen contundente no a favor o en
contra de una u otra teoría, como se lo había pedido este último, sino
rechazando ambos planteamientos y ofreciendo otro, congruente con su
teoría sociológica46 .
904
En dichas cartas Pareto exp one los siguientes principios:¿a) No le ha
tocado en suerte encontrar a contribuyentes que hagan los cálculos de
Ricardo; b) Los hechos demuestran que el ente metafísico Estado
impone a los contribuyentes todo lo que puede y luego lo gasta; c)
No exi sten las necesidades del Estado, o mejor dicho, esas necesidades
son inf initas y comprenden todos los deseos de la clase dominante y sus
pretorianos; d) Si el capitalista recibe en concepto de int ereses más o
menos de las sumas que paga en concepto de impuesto se altera la
distribución de la riqueza. Si se conocen los efectos de esta nueva
distribución, efectos económicos y sociológicos, entonces se puede
seguir el discurso; si no los conocemos, hablamos de cosas que no
sabemos; e) El empréstito es una manera para hacer aceptar a la
población lo que no aceptaría con el impuesto; este efecto es tan grande
que toda otra consideración de la "presión" es secundaria, despreciable;
f) El empréstito es un modo para exp oliar a aquellos que se ilusionan
con recibir el pago. Como otros medios análogos que también son
empleados, esto es: falsificación de la moneda metálica en tiempos
pasados, sustituida ahora por la moneda de papel; obligación de las
cajas de ahorro de emplear sus fondos en títulos de la deuda pública;
obligación de los tutores de utilizar de la misma manera los fondos de
los inc apaces, etcétera; g) El empréstito es una manera de quitar dinero
a una parte de la población sin hacerla gritar mucho y de exp oliar parte
de la población beneficiando a otra parte.
En esa exp osición apodíctica de su pensamiento hay muchos
elementos para nuestro tema actual y también respecto de la doctrina
general de las finanzas públicas de Pareto.
A pesar de ofrecernos únicamente una síntesis de su posición, está
claro que Pareto pone en sus razonamientos como premisa tácita y
omnipresente, que detrás de la pantalla de las teorías del Estado hay una
clase dominante y sus pretorianos que tienen en sus manos y mueven
las riendas del Estado, para satisfacer no las necesidades públicas sino
sus pasiones, sentimientos, int ereses. En el caso específico de los
empréstitos no es de importancia el problema de la carga de la deuda y
su distribución entre generaciones presentes y futuras, pues el Estado no
piensa devolver a su vencimiento el monto recibido en préstamo, sino
elimina prácticamente su deuda con la devaluación de la moneda, los
impuestos, las conversiones, etcétera.
Este enfoque pesimista acerca de la naturaleza del Estado y de su
actividad financiera es, como lo dijimos en otras oportunidades, tal vez
cierto en determinados lugares y épocas pero no lo es en la generalidad
de los casos.
905
En particular hallamos que en el pensamiento de Pareto hay un salto
lógico que inv alida su teoría de la deuda pública. Los artificios con que el
Estado ha de defraudar a los tenedores de títulos no pagando sus
deudas (y Pareto agrega: esto es, los frutos, no hablo de capital) son
medidas monetarias. La inf lación, la reducción del contenido de la
moneda metálica o la confiscación del exc edente de las reservas de oro
y divisas convertibles al devaluar la moneda de papel47 son las medidas
que destruyen el valor de los títulos públicos; pero los mismos efectos se
verifican respecto de las obligaciones privadas concebidas en moneda
corriente. Esto no quiere atenuar el carácter ini cuo de la conducta de los
gobernantes que se valieron de dichos ins trumentos para esquilmar a
los que de buena fe suscribieron o adquirieron los empréstitos, sino
distinguir la naturaleza de cada ins titución financiera, sin mezclar con
ella otros arbitrios que int erfieran dañinamente en su realización. No
es inh erente al empréstito la pérdida de su valor, a causa del deterioro
de la moneda. Tampoco lo es la decisión del Estado de emitir en
forma exo rbitante billetes de banco y utilizar su poder frente al Banco
Central para la adopción de medidas exp ansionistas del crédito
bancario, que minan el poder adquisitivo del dinero y, por consiguiente,
de todas las obligaciones de dinero.
La política monetaria int erfiere con la de la deuda pública, pero no se
debe —e n un exa men científico, aun que la historia tal vez lo
justifique— atribuir a ésta los exc esos y las inc idencias de aquélla.
7. LÍMITES DE LA DEUDA PÚBLICA

Una última cuestión a exa minar, en conexión con la carga de la deuda
pública, es la de los límites de la cantidad de la deuda.
Deuda ext erna

Esta cuestión debe tratarse en forma distinta para la deuda ext erna y
la int erna. Examinemos brevemente la deuda ext erna. Ésta, según se
dijo antes48 , a diferencia de la int erna, es una deuda real que pesa
sobre la economía nacional con sus obligaciones. El país en su conjunto
y no sólo el Estado debe a los acreedores del ext erior sumas periódicas
en concepto de int ereses y debe reservar de la Renta nacional las
906
sumas que permitan: o bien la amortización de la deuda en períodos
(semestrales, anuales o más espaciados) o bien la acumulación de
fondos para el pago del capital a su vencimiento. El Estado, que sigue
siendo jurídicamente el deudor, debe velar para reunir de la economía
del sector privado los fondos necesarios para los pagos en ambos
conceptos. Es usual en casi todos los países, en la actualidad,
la int ervención del Banco Central como agente financiero del gobierno
para el correcto cumplimiento de las obligaciones contraídas con los
acreedores del ext erior.
También con respecto a la deuda ext erna se plantea el problema de
los límites del endeudamiento. Es admisible en este caso la visión que ya
mencionamos con anterioridad y que se ha denominado "antropomórfica"
de la deuda pública, en el sentido que estamos frente a una relación
jurídica de deuda y crédito que constituye una deuda también en el
aspecto económico y se parece, por ello, a las deudas de la economía
privada, con exc epción, sin embargo, de la garantía del patrimonio del
Estado por sus deudas que es ina plicable, en general, por la naturaleza
de los bienes patrimoniales que están afectados al uso público y están
fuera de comercio e ina lienables. Por lo demás la deuda ext erna puede
compararse con la de un ind ividuo, deudor frente a otro, acreedor. El
deudor se obliga hacia el acreedor a devolver el capital recibido en
préstamo a su vencimiento y a pagar en los términos que se fijen
los int ereses periódicos que se pacten. Lo mismo ocurre en la
deuda ext erna: jurídicamente el Estado se obliga a la devolución del
capital y al pago de los int ereses y puede concertar con los acreedores
la garantía de alguna fuente de ing resos. Lo que no puede hacer es
constituir en garantía bienes patrimoniales afectados al uso público.
Tampoco pueden los acreedores utilizar la fuerza militar para presionar al
Estado deudor o moroso49 .
Las obligaciones a cargo del Estado deudor, amén de las dos
mencionadas, comprenden exp resa o tácitamente, la de asegurar que
una parte de la Renta nacional sea destinada al pago de int ereses y al
reintegro del capital prestado. La devolución del préstamo en cualquiera
de sus formas, estará supeditada al efecto favorable para la economía
del Estado deudor de la utilización que se haya efectuado de los fondos
recibidos. Tal efecto redundará en un aum ento de la Renta nacional que
si la economía general se ha desarrollado según las previsiones, merced
al préstamo ext erno podrá, sin dificultad, permitir el cumplimiento de las
obligaciones contraídas.
907
En conclusión, el cumplimiento del pago de los int ereses y de la
devolución del capital de la deuda ext erna dependen de la capacidad
contributiva del país y ésta del crecimiento de la Renta nacional.
Intervienen también, entre las condiciones a las que está sujeta la
devolución del capital y, en menor grado, el pago de los int ereses,
la exi stencia de divisas ext ranjeras y el superávit en la balanza de
pagos, que permitan al Estado deudor contar con los medios de pago de
la plaza de los acreedores o de otras plazas, debiendo tratarse, en el
caso de divisas diferentes de las de la plaza de los acreedores o de las
otras que se hubieran pactado, de divisas convertibles.
Si así no fuere el Estado se encontrará en estado próximo a la
cesación de pagos, de la cual sólo puede salvarse mediante una política
económica —e specialmente en las finanzas públicas y en las esferas
monetaria y crediticia— de rigurosa aus teridad y con la
ayuda int ernacional.
El límite del endeudamiento ext erno está dado, pues, por el
crecimiento de la Renta nacional y de la capacidad contributiva global,
representada por la parte de dicha renta que puede ser desviada del
consumo o de la inv ersión int erna hacia los acreedores ext ranjeros.
Deuda int erna

En lo que atañe a la deuda int erna, debemos tomar como punto de
partida del problema de sus límites, la mentada controversia doctrinal, a
la cual se sumaron políticos legos ya referidos, como el ex presidente
Dwight Eisenhower, entre aquellos que opinan que la deuda int erna
no exi ste como tal, reduciéndose a meras transferencias entre sectores
de la economía y aquellos otros, entre los que se encuentra el
mencionado hombre público, que piensan que la carga de la
deuda int erna exi ste y puede, por su acumulación, transformarse en
agobiante e int olerable para la economía.
Sin entrar nuevamente al debate sobre la carga de la deuda
pública int erna, recordamos, sin embargo, que dicha carga está
representada por la inc idencia de los impuestos u otros recursos,
mediante los cuales el Estado —r ecaudándolos de ciertos sectores de la
economía— efectúa el pago de los int ereses y la amortización de la
deuda exi stente. Repetimos también que este proceso implica que la
economía del país —e n su conjunto— no reconoce otro peso por la
deuda pública que estas transferencias entre contribuyentes y
908
capitalistas, con los pesos accesorios de los gastos operativos de este
proceso y las consecuencias económicas y sociales de la transferencia.
Bueno es tener en cuenta que, aun que no fuera que por estos
aspectos, la deuda pública int erna exi ste no sólo jurídicamente para el
Estado sino también económicamente para la economía nacional. En
efecto, los pagos de transferencia mencionados alteran la distribución de
la Renta nacional pesando realmente sobre los contribuyentes
cuyos ing resos resultan cercenados en favor de los poseedores de
títulos. Los contribuyentes ind ividualmente o como grupo no están
menos gravados por los impuestos a su cargo por el conocimiento y la
conciencia plena que los impuestos que pagan representan simplemente
la primera parte de un proceso económico de transferencia de ing resos
a favor de otros sujetos que han efectuado un préstamo al Estado y
ahora tienen derecho a los int ereses y al reembolso del capital.
Tampoco los hace felices o los consuela el saber que la economía
nacional en su conjunto no sufre disminución del ing reso total en virtud
de la deuda pública int erna.
Es cierto, en cambio, que la transferencia que se opera para el
servicio de la deuda inc ide disminuyendo determinados consumo o
ahorros, mientras que los pagos de los int ereses y el reembolso del
capital, prescindiendo de ganancias o pérdidas de los acreedores,
permitirán a los tenedores de títulos efectuar diferentes
consumos inm ediatos o ahorrar los fondos recibidos para consumos
futuros, para inv ersiones o bien para simple acumulación.
Así estando las cosas es evidente la exi stencia de una carga de la
deuda pública int erna, que podríamos llamar el costo real de las
transferencias de ing resos y de sus efectos netos.
Ahora bien, estos costos serán soportados por la economía nacional y
su importe afectará el ing reso nacional en su conjunto, aum entándolo o
disminuyéndolo (o milagrosamente, dejándolo en su nivel anterior).
Estas consecuencias se pueden clasificar y estudiar en cuatro
aspectos:
a) El primer aspecto es el de la eficiencia en la asignación de los
recursos o de optimizar el proceso "recurso-gastos". Desde este punto de
vista los impuestos destinados a cubrir los servicios de la deuda tendrán
la desutilidad que corresponde a su inc idencia, la que deberá ser
cotejada con otros impuestos para elegir los que produzcan el menor
sacrificio para el Estado, según se vio anteriormente50 . También será
menester cotejar la desutilidad del recurso elegido con la utilidad que
preste, no ya el gasto, el que en este caso es una mera transferencia, sin
producción de bienes o servicios, si no el bien de inv ersión o el servicio
909
público a cuya creación o desenvolvimiento se destine el producto del
endeudamiento;
b) El segundo aspecto es de orden redistributivo y consiste en la
comparación de la inc idencia de los impuestos establecidos para
financiar el servicio del empréstito con la inc idencia del gasto para dicho
servicio. En otros términos, este aspecto del problema consiste en
determinar de quién procede el recurso y a quién beneficia el gasto. En
este orden de ideas, el problema no es otro que el ya mencionado51 del
carácter progresivo, neutral o regresivo de las transferencias, como
prólogo a la determinación de la deseabilidad de la redistribución
de ing resos o su no deseabilidad, según un esquema ideal de
distribución;
c) El tercer problema o enfoque es el de los límites de conveniencia de
la carga de la deuda pública para la política fiscal de la estabilización a
nivel de plena ocupación, controlando o contrarrestando los posibles
brotes inf lacionarios o bien promoviendo la reactivación económica para
alcanzar la plena ocupación y el nivel de Renta nacional correspondiente
a esta situación. Este problema es análogo y complementario del que
tratamos —p áginas atrás52 — al exa minar los efectos de la deuda
pública en razón de su emisión y colocación;
d) El cuarto aspecto es el de la inc idencia de los impuestos elegidos
para financiar los servicios de la deuda pública y de los efectos
consiguientes sobre el ritmo del crecimiento económico. Trátase aquí
también de un problema de cotejo entre la carga de la deuda pública y
los logros del desarrollo económico, con los límites que surgen de dicho
cotejo en lo que atañe a la conveniencia de soportar la carga en aras de
un inc remento de la tasa de crecimiento económico.
En todos estos aspectos de análisis de la carga de la deuda
pública int erna frente a diversos objetivos de la política fiscal, no se
puede llegar a otra conclusión que la siguiente: Los límites de la carga de
la deuda tributaria están dados por el crecimiento de la Renta nacional.
Si a partir de un momento determinado el crecimiento de la carga de la
deuda no es porcentualmente mayor que el de la Renta nacional, la
deuda int erna es tolerable y hasta es dable admitir una relación causal
entre el crecimiento de la deuda pública y el de la Renta nacional, con las
reservas de aquellos aspectos que puedan resultar contradictorios, como
podría ocurrir con respecto a los objetivos de eficiencia en la producción
de bienes y servicios públicos frente a los redistributivos o de
estabilización y desarrollo.
910
8. ASPECTOS TÉCNICOS DE LOS EMPRÉSTITOS
Estos temas de estudio de la deuda pública son de carácter
esencialmente técnicos, en cuanto se refieren a la ejecución concreta de
los procedimientos y modos de vida de los empréstitos públicos,
empezando por su nacimiento hasta llegar a su ext inción. Trataremos
brevemente cada uno de ellos en cuanto tengan sus reflejos en aspectos
económicos y financieros de la deuda pública.
Emisión de los empréstitos

Puede estar a cargo directo del gobierno o encomendada al Banco
Central como agente financiero del Estado.
Es práctica frecuente de la emisión de empréstitos recurrir a
consorcios ad hoc entre bancos del país —e n caso de la
deuda int erna— o del ext erior o mixtas —e n el caso de la
deuda ext erna— que toman a su cargo la suscripción total del empréstito
con el entendimiento de colocarlos en un lapso relativamente corto entre
sus clientes. También puede recurrirse a un solo banco de importancia
en la plaza.
En el caso de la deuda int erna, la formación de consorcios bancarios
para la colocación de empréstitos tiene dos posibles salidas: la primera
es que los bancos logren colocar totalmente el empréstito entre el
público. En este caso, la colocación, tiene efecto antiinflacionario, si la
coyuntura es la de plena ocupación con amago o comienzo de inf lación.
Por el contrario, es restrictivo de la demanda efectiva con la
consecuencia de contribuir a la recesión, si se atraviesa una época de
recesión y desocupación. Si los bancos no consiguen colocar
enteramente los títulos entre el público, el cometido recibido se
transforma, en general, en la tenencia definitiva en las carteras de
las ins tituciones crediticias, a las que pueden añadirse entidades
financieras y compañías de seguros. En esta hipótesis, la colocación
tiene efectos exp ansivos de los medios de pago, con las consecuencias
y las salvedades que ya hemos ind icado53 .
La emisión se rige por las condiciones establecidas en el acto
correspondiente que, en los casos de empréstitos voluntarios y,
formalmente por lo menos, de empréstitos patrióticos o políticos es una
oferta pública de un contrato de adh esión.
La emisión, como ya se ind icó, puede hacerse a la par o debajo de la
par.
911
La primera consiste en un precio de suscripción igual al valor nominal
de cada título. Es la forma que más abiertamente fija la tasa del int erés
del título en el mismo nivel del mercado, al cual la emisión se somete sin
premios y sin estipulaciones engañosas para los suscriptores voluntarios.
La forma de emisión debajo de la par corresponde a la decisión de dar a
los títulos un int erés nominal menor de la tasa del mercado,
compensando esa desventaja con una disminución del precio de
suscripción con respecto a su valor nominal. Siendo el precio del título
menor del nominal, el rendimiento efectivo resultará de la proporción de
la renta anual nominal sobre el valor de suscripción en comparación con
la tasa de int erés del mercado respecto del valor nominal del título. A tal
resultado debe agregarse la diferencia entre el valor de reembolso a su
vencimiento —v alor nominal— y el de suscripción, diferencia de la que
hay que determinar el valor presente en el momento de la suscripción y
que será tanto más grande cuanto más próxima sea la fecha del
vencimiento del reembolso del título, lo que depara una ganancia de
valor actual significativo.
Ya tuvimos la oportunidad54 de señalar la desventaja de la emisión
bajo la par, esto es, la exc lusión de la posibilidad de convertir más tarde
el empréstito en uno nuevo con menor tasa de int erés, si la tasa del
mercado ha bajado, puesto que la tasa nominal del título está fijada ya en
un porcentaje igual o menor de la tasa del mercado, o sólo puede tener
éxito si la baja de la tasa de int erés del mercado ha sobrepasado la
renta nominal del título55 .
Hay empréstitos en cuyas condiciones de emisión están comprendidas
ventajas adicionales para los suscriptores. Dichas ventajas son las
siguientes: exe nción de impuestos y premios en dinero o en especie por
sorteos.
La exe nción de impuesto suele ser estipulada en las condiciones de
emisión de los títulos y se refiere a impuestos exi stentes y a los que en
el futuro se establezcan. Los impuestos de los que se exi men los títulos
de la deuda pública son los impuestos a la renta personales o reales
sobre los int ereses periódicos como también a las ganancias de capital
como lo son las que surgen entre el valor a la fecha del reembolso de los
títulos y el valor de emisión o adquisición; y los impuestos al patrimonio y
a la transmisión gratuita de bienes.
Los premios que se sortean entre los dueños de títulos como una
suerte de lotería contribuyen, con las demás ventajas prometidas a los
suscriptores, a promover las inv ersiones voluntarias en los empréstitos
públicos o a compensar una tasa de int erés menor que la que rige en el
mercado.
912
Conversión de la deuda pública
El procedimiento conocido como conversión de la deuda es el que
permite al Estado sustituir títulos exi stentes con una determinada tasa
de int erés, por otros de nueva emisión y fecha de vencimiento con una
tasa de int erés menor que la anterior56 .
Técnicamente la operación se realiza mediante la oferta pública de
una opción por cada poseedor de títulos de la deuda, entre el reembolso
de dichos títulos en dinero efectivo y a su valor nominal o la sustitución
de aquéllos por los nuevos con menor int erés.
La conversión es exi tosa, cuando es mínimo el monto
correspondiente a los títulos de los que se pide el reembolso, puesto que
en este caso el Estado obtiene una prórroga de su deuda y, además,
alivia su posición de deudor a través de la disminución de la carga de
los int ereses.
La condición necesaria y suficiente para que el Estado sin presión de
ninguna especie pueda lograr éxito en la conversión es que se haya
verificado una disminución del tipo de int erés en el mercado y que esta
disminución sea estable y no simplemente una variación pasajera
atribuible a factores accidentales y transitorios.
La prueba de la disminución del tipo de int erés del mercado tiene en
el mismo mercado un ind icador seguro, esto es la cotización del título de
la deuda de cuya conversión se trata. Si, en efecto, dicho título se cotiza
a un valor mayor del capital nominal y esta cotización se mantiene
durante un lapso suficientemente largo, como para ind icar un valor
estable y no meramente provisorio, ello significa que el tipo de int erés
del mercado ha disminuido y esta disminución resulta de una proporción
simple57 .
Se ha sostenido que las condiciones para que una conversión de la
deuda resulte con éxito son varias: estabilidad del país, confianza del
pueblo en su gobierno, política financiera prudente y consenso público en
la conducción política y económica. Sin embargo, todos estos factores no
necesitan ser probados, ya que inf luyen directamente en el tipo
de int erés del mercado y éste, a su vez, en la cotización del título de
cuya conversión se trata.
No se dan los requisitos para una conversión voluntaria de la deuda
pública en circulación, si el Estado mediante int ervenciones en el
mercado, abiertamente o en forma disimulada, maniobra para elevar la
cotización de los títulos obteniendo un éxito pasajero.
913
Dichas int ervenciones se realizan a través de las compras de títulos en
el mercado y, más en general, mediante una política de dinero
barato (cheap money). En estos supuestos, la conversión resulta una
medida artificial que se puede comparar a una exa cción forzosa. El
síntoma de esta anomalía de reducción artificial del rendimiento de los
títulos será inm ediato: el título caerá en la cotización del mercado de
valores en forma acentuada por debajo de la par; y si el Estado
sigue int erviniendo en defensa de la cotización bursátil, la consecuencia
será, en caso de plena ocupación, un brote de inf lación y, en caso de
depresión económica y desempleo, una medida de reactivación por la
creación de medios de pago por la vía compleja de la int ervención, en
defensa de la cotización de los títulos de la deuda pública, que significa
la compra de títulos en el mercado con exp ansión monetaria. No se
puede reprochar al Estado por adoptar esas medidas exp ansionistas en
la coyuntura de depresión. Pero siguiendo a Simons, podemos
preguntarnos: ¿no sería más fácil y más eficaz para una política de
reactivación, financiar los gastos públicos directamente con la emisión de
billetes de banco, en vez de recurrir a ese complejo rodeo de política de
endeudamiento barato? ¿A quién se quiere engañar?
De las consideraciones anteriores resulta que las conversiones
económicamente fundadas no provocan la baja del tipo de int erés del
mercado sino que están condicionadas por ella. Por el contrario, la
conversión que carece del requisito fundamental de una baja del tipo
de int erés en el mercado con carácter de estabilidad, provoca la baja de
la tasa de int erés y puede provocar un brote inf lacionario mientras que
en la fase depresiva del ciclo puede tener efecto de reactivación de
factores ociosos, pero a costa de un procedimiento retorcido que hace
previsible un menor efecto multiplicador que la más directa financiación
de los gastos con emisión de moneda58 . A falta de una disminución no
provocada del tipo de int erés del mercado, se afirma la posibilidad de
una conversión compulsiva y encubierta como sería la de someter a
impuesto los int ereses de los títulos públicos, que antes gozaban de
la exe nción59 . Claro está que el Estado lo puede todo, en virtud de su
poder de imperio, pero no puede aceptarse que con la violación de las
cláusulas del contrato de emisión y suscripción de la deuda se imponga
unilateralmente un grave cercenamiento de los derechos patrimoniales
de los poseedores de títulos. Allí donde haya control de
constitucionalidad de los actos del gobierno, inc lusive de las leyes, esa
medida no podría subsistir y sería declarada inv álida por la corte
constitucional.
914
Amortización y ext inción de la deuda pública
Hemos exp uesto anteriormente el concepto de deuda perpetua como
también la exc lusividad para el Estado de esa forma de endeudamiento.
Hay aut ores que no se limitan a esa comprobación, sino que consideran
que la deuda perpetua es la que más se ajusta a la naturaleza del
Estados que técnica y económicamente es la más ventajosa.
En efecto, la deuda perpetua tiene para el Estado y para el público la
característica de que tanto la suscripción, como la enajenación del título
están regidos por las cotizaciones del mercado, sin que inf luya como
elemento distorsionante la duración más limitada del empréstito en los
cálculos de rendimiento de los títulos. La deuda perpetua tiene como
fuente perenne la afluencia de nuevos ahorristas al mercado de capitales
y refleja fielmente en su cotización el valor de mercado de una renta
perpetua con respecto del capital prestado.
La deuda perpetua estuvo en aug e en Europa durante los cuarenta
años aproximadamente anteriores al estallido de la Primera Guerra
Mundial, período de ext raordinario crecimiento económico y de ing reso
de las clases trabajadoras en la vida política en un ambiente general de
paz. O así parece ahora, comparando la lucha social de entonces con la
actual y de la misma comparación de los conflictos int ernacionales y de
los movimientos políticos más radicales de entonces con los de hoy. Pero
la suerte de las deudas perpetuas ha declinado y prevalecen en todas
partes empréstitos redimibles de 40, 30, 25 años, prefiriendo ciertos
países los empréstitos de mediano plazo, por ejemplo entre 5 y 10 años
con el rótulo de Bonos ext raordinarios del Tesoro, o bien el de bonos
plurianuales del Tesoro.
Esta preferencia por los títulos redimibles —e specialmente en las
finanzas de Gran Bretaña— y por plazos fijos de duración tiene entre
otras motivaciones, la del peligro siempre al acecho que la inf lación
aguda o también la desvalorización paulatina de las monedas terminen
con reducir el valor de los títulos con menoscabo de sus tenedores60 .
Claro está que mientras estamos escribiendo estas líneas, se nos
presenta con amargo sarcasmo la suerte de los ahorros de las clases
medias de ciertos países de Latinoamérica, los que no se salvaron de
la inf lación por el carácter redimible de los empréstitos ni por sus plazos
reducidos.
Es cierto que para eliminar los efectos de la inf lación sobre el
mercado de capitales y, especialmente sobre la colocación de los títulos
de la deuda pública, se han ofrecido las más variadas condiciones
915
accesorias de mantenimiento del valor real de los títulos de diversas
emisiones61 , pero esta nueva forma de convivencia con la inf lación no
es más que un paliativo tardío e ins uficiente para evitar sus estragos.
Establecido el principio que los empréstitos tienen su plazo de
duración y vencimiento de la obligación de reembolsar del capital, se
arbitró por los Estados deudores el medio de preparación de los fondos
necesarios para el reembolso del capital a su vencimiento.
En este trabajo preparatorio de la devolución del capital hay una
consideración preliminar.
Es la circunstancia, como valor entendido, que en el momento del
vencimiento del empréstito, los recursos normales del Estado no serán
suficientes, ellos solos, para sostener el entero peso de la obligación de
devolver a sus acreedores el capital prestado.
Por ello, el Estado debe aportar anualmente un porcentaje del entero
importe de dicho capital, de modo de poder obtener el importe total a
devolver a su debido tiempo. En tal esquema surge de inm ediato la
pregunta: ¿Las sumas reservadas anualmente para ese propósito cómo
deben ser empleadas para que no sean sumas ociosas e improductivas?
Las contestaciones a la pregunta pueden ser muy numerosas, pero hay
un principio fundamental que respetar: las sumas reservadas deben
mantenerse líquidas y disponibles al vencimiento, para evitar la falta de
dinero en las cajas del Tesoro o en los depósitos bancarios del gobierno.
En otros términos, los fondos que van acumulándose, deben
ser inv ertidos para obtener de ellos los frutos correspondientes y deben
al mismo tiempo, ser recobrables para el momento de la devolución del
empréstito.
En la práctica, esos fondos debían ser reservados por el Estado pero
sustraídos a la codicia de los gobiernos, que hallando dinero disponible
hubieran podido ser tentados por el diablillo de los gastos públicos,
olvidándose de su afectación al pago de la deuda. De ello surgió la idea
de la creación de un fondo especial de amortización de la deuda pública.
El fondo recibía del gobierno las sumas correspondientes al porcentaje
anual de la deuda y procedía a la inv ersión con las condiciones que
hemos mencionado.
Nos remitimos a lo ya dicho con respecto a los fondos especiales en
relación con los principios presupuestarios62 .
La formación de los fondos de amortización de la deuda pública tiene
un efecto deflacionario, si las sumas que afluyen a ellos quedan
esterilizadas, o sea se mantienen ociosas, lo que puede contradecir la
política de exp ansión requerida en una situación de depresión, siendo,
916
en cambio, ventajosa si la situación económica es de plena ocupación
y aug e monetario.
La utilización de los fondos acumulados en préstamos o ayuda de los
entes públicos o de determinadas empresas privadas, a su vez,
prescindiendo del problema de la seguridad de la inv ersión y de la
tempestividad de la liquidación pertinente, tiene efecto exp ansivo
ventajoso en la depresión y perjudicial en la etapa de aug e y plena
ocupación.
En cuanto al cumplimiento de la amortización y reembolso de los
empréstitos, ya dijimos que una forma puede ser la de la acumulación
anual de una cuota de amortización para tener la entera suma a devolver
en su justo momento.
Otra forma, que no requiere la creación de fondos o cajas de
amortización y, por tanto, no origina los problemas de inv ersión y
liquidez mencionados, consiste en la utilización de las sumas que están
destinadas a la amortización de la deuda, directamente para el sorteo o
compra en el mercado de una fracción equivalente de títulos.
Habitualmente, la cancelación porcentual de la deuda se efectúa
mediante sorteo si el título está cotizado a la par o sobre la par —
p agándose en tal caso el valor nominal— o mediante la compra directa,
si el título está cotizado bajo la par.
917
CAPÍTULO II
LA EMISIÓN DE BILLETES Y LAS FINANZAS PÚBLICAS
1. CONCEPTO
Hemos recordado —p áginas atrás— que en determinadas
circunstancias el Estado recurre a la emisión de billetes de banco o
directamente billetes de Tesorería para financiar los gastos estatales.
También tienen el mismo efecto las operaciones de manipuleo del
sistema monetario, tales como la revaluación de las reservas de oro o
divisas convertibles en oro, con la asignación al Estado del exc edente de
oro y divisas sobre el porcentaje legal de cobertura de los billetes en
circulación. Aquí también la asignación al Estado de ese exc edente se
efectúa en billetes que emite el Banco Central u otro banco de emisión,
donde los hay.
La financiación por emisión de billetes es la forma típica del
avasallamiento de un país ocupado por ejércitos enemigos victoriosos;
llegan las tropas triunfantes y traen consigo no sólo cañones, proyectiles,
carros armados, cocinas de campo y otros pertrechos y materiales de
toda índole, sino también cajones y cajones de papel impreso.
Son billetes de ocupación con los cuales los vencedores podrán adquirir
bienes de cualquier clase y que no tienen para sus poseedores costo
alguno, salvo, para el país que los emita: los costos de impresión y la
administración de las entregas a todos los componentes de los ejércitos
de ocupación.
2. OBJETIVOS
No difiere mucho, en lo esencial, la emisión de billetes, para financiar
los gastos públicos que se establece directamente por el Poder Ejecutivo,
con el acuerdo o no, de las aut oridades que gobiernan la economía
monetaria y crediticia, de esa moneda de papel que los ejércitos
918
enemigos gastan en el país ocupado. En circunstancias normales el
Banco Central o el Banco de Emisión no emiten billetes en esa
forma ine scrupulosa e ilimitada. La emisión corresponde a
contrapartidas determinadas con toda precisión en la ley orgánica
respectiva, tales como: compra de divisas de los exp ortadores de
mercaderías o de los importadores de capitales; compra de oro y otros
metales preciosos; compra de títulos del Estado en el mercado libre;
descuento a favor de bancos tenedores de letras de Tesorería;
redescuento a favor de bancos de sus carteras de documentos de
particulares o de entidades privadas o públicas; adelantos transitorios a
favor del Estado. En todas o casi todas estas operaciones por las que se
emiten billetes (se entiende por emisión cualquiera salida de billetes del
Banco Central o de Emisión, sean ellos viejos o nuevos con la
sola exc epción de la salida con destino al inc inerador), hay límites de
monto, como consecuencia de normas legales, en algunos casos, o de
simples reglas empíricas de prudencia o de buen sentido. Tal vez sea
este último el más seguro criterio, como lo ind ica el conocido y sabroso
diálogo a la manera de Platón, una pequeña joya económica y literaria,
de D. H. Robertson1 .
3. EL EMPLEO DE LA EMISIÓN DE BILLETES

El uso de la emisión de billetes como medio de financiación de los
gastos públicos debe combinarse y armonizarse con la financiación por la
deuda pública. Esto puede ser dificultado por la diferencia de los órganos
estatales que int ervienen en las decisiones respecto de la oportunidad,
las modalidades y la cuantía del endeudamiento o de la emisión de
billetes.
Así, por ejemplo, puede la emisión de la deuda pública, una
vez aut orizada la operación o las operaciones por el Poder Legislativo,
ser de competencia de la Tesorería de la Nación, mientras que la emisión
de billetes puede ser dispuesta y gobernada por el Banco Central en
forma ind ependiente del Poder Ejecutivo y de sus órganos
especializados (Ministerio de Economía o de Hacienda o la Tesorería).
Esta dificultad exi ste —ú nicamente— en la práctica, ya que no es de
suponer un contraste duradero e ind ependiente de los hombres reales
que ocupan los cargos directivos de las respectivas entidades estatales.
Además, en la política financiera actual, destinada no sólo a la
financiación de la producción de bienes y servicios públicos, sino también
a la redistribución de ing resos y a la estabilización y al desarrollo
919
económico y social, la política monetaria y la política de endeudamiento
deben necesariamente coordinarse.
No es admisible que se verifiquen contradicciones y obstáculos a la
política fiscal y a la monetaria, por razones de estructura ins titucional,
por inc omunicación entre distintos organismos estatales, o por
tendencias científicas o, simplemente, por ideologías diferentes2 .
4. EFECTOS
De todos modos, los efectos de la emisión como ins trumento de
financiación de los gastos públicos podrán ser apreciados
cuantitativamente a través del juego del multiplicador, principio de
aceleración y la acción combinada de los dos3 .
Será necesario en los análisis de dichos efectos tener en cuenta no
sólo los aspectos compensatorios en la política de pleno empleo y de
estabilización, sino también la política financiera en sus aspectos clásicos
ortodoxos de cobertura de los gastos públicos para la producción de
bienes y servicios públicos y el consiguiente logro de la optimización en
la asignación de recursos para satisfacer las necesidades públicas (del
Estado) y privadas —o heterodoxos— redistribución de ing resos y
fortunas.
Se dice tan comúnmente que ya no podemos asegurar no haberlo
dicho también (de lo que nos retractamos aquí) que la inf lación es un
impuesto ciego en el sentido que su creador, el Estado, no determina,
previo estudio de la inc idencia y efectos, sobre quién ha de recaer, en
definitiva, la carga de esa financiación.
Sin embargo, la pretendida ceguera de la inf lación no es mayor que la
de cualquier impuesto, cuya inc idencia se determina según
las int enciones del legislador (intended incidence) pero que en la
realidad de los hechos puede no verificarse en las formas previstas
(después de un proceso de traslación p. ej. hacia adelante), sino de otra
manera (después de un proceso de traslación hacia atrás, por ej.), o sin
ninguna traslación, quedar sobre el contribuyente de derecho, o sea el
sujeto percutido.
La inf lación como fenómeno general no sólo actúa, como hace un
verdadero impuesto, sobre los negocios particulares relacionados con el
presupuesto de hecho del gravamen, sino sobre todas las relaciones
económicas del país, con el alza del nivel de precios (concepto
estadístico) y también con una conmoción general de los precios
relativos.
920
Parece superfluo agregar que no toda exp ansión de la moneda en
circulación debe ser necesariamente generadora de inf lación, pero es
oportuno subrayar que el estallido de un proceso inf lacionario puede
verificarse un buen trecho de camino antes de haberse alcanzado la
plena ocupación, en razón de algún cuello de botella en el mercado de
factores y de bienes int ermedios. Por lo tanto, en una política fiscal y
monetaria de reactivación de una economía deprimida, el uso de la
emisión de billetes como recurso para financiar gastos, deberá disminuir
o detenerse mucho antes de haberse alcanzado la plena ocupación. La
atención de los conductores de la política fiscal y monetaria debe ser
muy bien concentrada en el diagnóstico de la situación —c oyuntural o
estructural— y frenar el ritmo de la emisión, no tan pronto como para
provocar una nueva recesión, ni tan tarde como para provocar un
brote inf lacionario.
921
PARTE XIII
LAS FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CAPÍTULO I
FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1. PREMISA
En muchos textos de Finanzas Públicas se tratan casi
accidentalmente algunos aspectos de la Seguridad Social, especialmente
los temas de los aportes patronales y los del personal en relación de
dependencia. Estos temas son exa minados considerando dichos aportes
como verdaderos impuestos o bien como obligaciones para fiscales,
análogas a los impuestos, pero con algunas connotaciones especiales,
principalmente su correlación con los beneficios de la Seguridad Social,
que, en la opinión de muchos1 , condicionan los aportes y les otorgan una
característica diferencial con respecto a los verdaderos impuestos.
También se rozan en las exp osiciones sobre la deuda pública los
problemas inh erentes al empleo de los fondos de la Seguridad Social
para la adquisición de títulos.
En nuestra opinión, aun que admitamos cualquier otro orden en
el exa men de los problemas someramente aludidos, el estudio de la
Seguridad Social tiene una unidad orgánica y una estructura típica de los
problemas financieros: proceso recurso-gasto y colocación de fondos
líquidos resultantes del exc eso de los recursos sobre los gastos, en
determinados períodos fiscales, en títulos del Estado. Todos ellos son
problemas de las finanzas públicas con estrecha vinculación entre sí.
Nos parece, pues, conveniente tratar brevemente pero unitariamente, los
922
aspectos de las finanzas de la Seguridad Social, en vez de repartirlos en
los diferentes capítulos donde se tratan, más en general, los problemas
correspondientes.
2. ANTECEDENTES
Debemos aclarar, antes de entrar en la exp osición del tema, que éste
responde al supuesto que la seguridad social se base en una estructura
de financiación contributiva, o sea de aportes de los propios trabajadores,
que, salvo circunstancias especiales, serán los futuros beneficiarios del
sistema de Seguridad Social; de las contribuciones patronales,
generalmente en medida superior a los aportes de los trabajadores (a
menudo en una relación de tres a dos aproximadamente); en algunos
países, de la contribución del Estado, que costea su participación con los
fondos de su sistema financiero, salvo que se disponga de otra manera.
Este sistema contributivo deriva de su antecesor, el seguro social,
fundado como los seguros propiamente dichos, en un contrato en el cual
el asegurado debe aportar periódicamente a la entidad aseguradora su
prima de seguro, mientras el asegurador asume la obligación de pagar
los beneficios —r enta o capital— del seguro, al verificarse el siniestro, o
sea el hecho previsto en el contrato para que surja el derecho del
asegurado a recibir los beneficios.
No cambia el sistema en su esencia si, en lugar de la base
contractual, tanto las primas como los beneficios para los asegurados
están establecidos por la ley, ni tampoco varía si ésta determina también
una contribución por parte de los empleadores, por la solidaridad social
de las empresas hacia los que trabajan para ellas; ni tampoco si, por la
solidaridad de la sociedad en su conjunto, el Estado debe contribuir con
un determinado aporte, financiando con los recursos de su sistema
financiero o, más estrictamente, de sus recaudaciones tributarias.
De la forma contractual del seguro social se pasa a la seguridad social
por ley pero sobre la base contributiva que hemos descripto arriba.
Puede no exi stir la contribución del Estado y los demás aportes y
contribuciones pueden variar en sus proporciones respectivas.
Digamos, además, que se ha concebido también un sistema de
seguridad social no fundado en la participación contributiva como el
aludido en los párrafos anteriores, sino financiado con los recursos del
Estado en general.
En nuestra opinión es éste el sistema más puro y más coherente de
seguridad social, pero no es ésta la oportunidad para exa minarlo en
923
profundidad. Bástenos ind icar aquí, en comparación con el sistema del
seguro social o del de la seguridad sobre base contributiva, que la
seguridad social sobre una base no contributiva no es otra cosa que la
generalización de la contribución del Estado, eliminándose el aporte del
trabajador y la contribución de los empleadores. Esta forma es la que
más que cualquier otra, ind ica la pertenencia de la seguridad social a los
más típicos fenómenos de las finanzas públicas, por el proceso ingreso-
gasto y la producción de un servicio público y no simplemente un gasto
de transferencia2 .
Es natural que en el sistema de seguridad social financiado con los
recursos generales del Presupuesto el tema de la inc idencia de los
recursos utilizados se diluya en la inc idencia del conjunto de los recursos
del Presupuesto, no exi stiendo más los recursos especiales de aportes
de los trabajadores y contribuciones de los empleadores. Podrá hablarse
así del carácter flexible o no de los recursos elegidos y de la eficacia
progresiva, proporcional o regresiva del sistema, teniendo en cuenta
también los servicios de seguridad social prestados.
3. EFECTOS DEL RÉGIMEN DE APORTES Y CONTRIBUCIONES

La primera observación, en un enfoque del problema económico-
financiero de la inc idencia de dichos aportes y contribuciones, consiste
en que no hay, en nuestra opinión, diferencia alguna entre unos y otros,
desde el punto de vista económico. Aunque es cierto que los aportes
patronales son obligaciones a cargo de los empleadores, mientras que
los de los trabajadores son obligaciones a cargo de éstos, bien que el
legislador pueda haber establecido para el aporte de los trabajadores una
retención en la fuente, es evidente que en ambos casos se trata de
gravámenes cuyos hechos imponibles y bases de medición se hallan
determinados por las cláusulas del contrato de trabajo, colectivo
y/o ind ividual. El conocimiento por ambas partes contratantes de
la exi stencia del impuesto que afecta el precio de la prestación, hace
que se entable la lucha entre ellas para obtener el mejor precio. Esta
lucha no tiene en cuenta, porque no es relevante en el regateo del precio,
que el contribuyente de derecho sea en un caso el empleador y en el otro
el trabajador. Las tratativas giran alrededor del precio o de los precios
para ambas partes y ambos impuestos. Ahora bien, el resultado de esa
lucha depende esencialmente del poder de regateo de cada parte y éste
estaría en función del poder monopólico de cada parte, de la situación de
924
mercado y de la coyuntura, y de la elasticidad de la oferta de dinero por
el sistema bancario3 .
Incidencia y naturaleza de los mercados

Las conclusiones a las que llegó Seymour E. Harris en su análisis, son
las siguientes:
Régimen de perfecta competencia tanto en el mercado del producto
como en el de los factores.En este caso, vale la doctrina ortodoxa de la
imposibilidad de la traslación cuando se trata de una sola firma. Sin
embargo, si el impuesto es universal y grava a todas las firmas con
igualintensidad, la firma puede no sólo trasladar el impuesto hacia
adelante, sino también sobre los factores que,aunque por hipótesis se los
considere perfectamente móviles, no se moverán por la imposibilidad de
encontrar un mejor empleo. Si se prescinde de esta hipótesis de
aplicación universal y uniforme, la conclusión es que ni el precio del
producto sube ni los salarios bajan, peroaumenta la desocupación y
disminuye la producción.
Régimen de competencia imperfecta en el mercado del producto y de
competencia perfecta en el de los factores.En este caso, dado la relativa
elasticidad de la demanda del producto, mientras que los factores poseen
una oferta perfectamente elástica, laincidencia caerá sobre los
consumidores o sea se verificará una traslación hacia adelante. La
conclusión es que no variarán los salarios,aumentan los precios, pero
disminuye la producción y, por consiguiente,aumenta la desocupación,
porque en un régimen de competencia monopólica unaumento de los
precios se acompaña con una reducción de la producción, distribuida
entre todas las firmas o por efecto de la eliminación de algunas de ellas.
Régimen de competencia perfecta en el mercado del producto e
imperfecto en el de los factores.Aquí el precio de venta del producto no
varía pero disminuyen los salarios y la producción yaumenta la de-
socupación.
Régimen de competencia imperfecta en el mercado del producto y en
el de los factores.En este caso disminuyen los salarios, disminuye la
producción, suben los precios yaumenta la desocupación.
Éste es, evidentemente, un análisis de la firmaindividual, como si el
costo del trabajo afectase a una sola firma. Cuando el seguro social es
universal, dicha hipótesis no es real y las conclusiones resultan
discutibles, sobre todo cuando el mercado del producto es muy
competitivo. Sin embargo, el modelo de Harris es muy atendible cuando
925
la carga del seguro social se ejerza de manera no uniforme sobre
diferentes empresas, es decir, en cuanto se creen cargas diferenciales
debidas a las diversas proporciones del trabajo en el costo total de la
producción.
Traslación
En caso de aplicación universal de los aportes y contribuciones de la
seguridad social, la oferta de los factores se vuelve
relativamenteinelástica porque noexisten posibilidades de empleoexentas
de la carga de la seguridad social. Crece, entonces, la posibilidad de la
traslación hacia atrás sobre los factores. El problema que se plantea es,
por consiguiente, el de la distribución de la carga entre los distintos
factores: en general, puede adm itirse que la inc idencia recaerá sobre el
factor cuya oferta sea menos elástica (en general y en el plazo corto,
más sobre el capital que sobre el trabajo). También estas conclusiones
son relativas y sujetas a consideraciones ulteriores, tales como la
complementariedad de los factores en contraposición a la sustituibilidad.
Un aum ento del costo y la consiguiente disminución de la demanda
del trabajo significan una disminución de la productividad marginal de los
demás factores. El costo de la seguridad social se distribuye, entonces,
sobre los diferentes factores y no sólo sobre el trabajo.
Además, la posibilidad de sustitución del hombre por la máquina, que
se aduce como argumento en contra del sistema de seguridad social,
parece menos probable de lo que comúnmente se cree. El argumento del
costo del trabajo sólo ha sido un factor y no por cierto preponderante de
la mecanización y del progreso técnico; en los últimos años ha habido,
además, una tendencia a economizar no sólo hombres sino también
capital.
La conclusión final que S. E. Harris enuncia es que no sólo el trabajo
soporta la carga de la seguridad social, sino que una parte sustancial de
esa carga recae sobre otros, porque la elasticidad del sistema monetario
puede permitir un aum ento general de los precios acompañado por
el aum ento de la oferta de dinero y de la demanda monetaria,
favoreciendo así la productividad marginal, de manera que el costo de la
seguridad social es absorbido sin que sufra la tasa del salario ni el
volumen de empleo de trabajadores; porque las condiciones de
competencia imperfecta en el mercado de productos y en el de factores
hacen posible la traslación sobre consumidores y factores de producción
diversos del trabajo o, finalmente, porque la complementariedad y la
926
limitada importancia de la sustitución permiten la traslación sobre otros
factores distintos del trabajo.
A este resumen de algún trozo de la obra de Seymour E. Harris hay
que agregar algún otro factor de la inc idencia, a saber, la inf luencia que
sobre la traslación ejerce la coyuntura económica, así como el tiempo en
que se desarrolla el proceso de la traslación. Nos remitimos, respecto de
la coyuntura, a lo exp uesto con referencia a la traslación del impuesto
sobre el salario, puesto que, en nuestra opinión, los aportes y
contribuciones de seguridad social son impuestos cuya estructura y
naturaleza permiten asimilarlos a un impuesto real sobre los sueldos y
salarios. Sobre el tiempo del proceso de traslación también nos
remitimos a lo exp uesto anteriormente4 .
Nadie discute el carácter coercitivo de las obligaciones del sistema de
seguridad social, pero hay aut ores que las consideran como
contribuciones especiales por las relaciones que las vinculan con los
beneficios de la seguridad social; otros las consideran como una
categoría de obligaciones legales especiales bajo el rótulo de la
parafiscalidad5 . Pero no reconocemos el carácter diferencial de estas
obligaciones con respecto a las tributarias, ni tampoco el fundamento
específico de las contribuciones especiales, puesto que el sistema de
seguridad social es universal y no exi ste una correlación directa entre
aportes y contribuciones y los beneficios de la seguridad social. Además,
si se admite esa vinculación directa en lo referente a los aportes de los
trabajadores, no se puede reconocerla también con respecto a las
contribuciones patronales, las que no corresponden a un beneficio
diferencial, sino que más bien se fundan en una solidaridad entre las
empresas y los trabajadores, pero como fundamentación genérica y
filosófica más que jurídica y económica.
El carácter de impuesto tanto de los aportes de los trabajadores como
de las contribuciones patronales implica también su igual naturaleza
desde el punto de vista económico, ya que si es distinta la percusión no
lo es el proceso de traslación y laincidencia final, como tampoco lo es la
difusión ulterior, según loexpuesto en las páginas que anteceden.
Difusión
En lo referente a la difusión, o sea a los efectos ulteriores a
la inc idencia, la doctrina es unánime en reconocer que la inc idencia
predominante es sobre los trabajadores tanto por la vía directa de la
imposición sobre los sueldos y salarios, que aquéllos en muchos casos
927
no pueden trasladar sobre el empleador, especialmente en una época de
depresión económica y desocupación, cuanto por la vía ind irecta de la
percusión de las contribuciones patronales y de la traslación de ambos
gravámenes sobre los consumidores, entre los que ocupan una fuerte
mayoría los trabajadores mismos especialmente en la conyuntura de
plena ocupación y de exp ansión monetaria. Por consiguiente, los
trabajadores y otros consumidores inc ididos reducirán sus consumos en
la cantidad que corresponde a su propensión marginal a consumir y los
ahorros en la proporción correspondiente.
Todo ello tiene, pues, una eficacia deflacionista que en épocas de
depresión contribuirá a agudizarla, mientras que en épocas de aug e
económico podrá servir de freno a un posible brote inf lacionario.
La naturaleza igual, económicamente, de los aportes de los
trabajadores y de las contribuciones patronales ind ica el error de
quienes, a los efectos econométricos, clasifican los primeros entre los
impuestos directos y los segundos entre los impuestos ind irectos. Ello
vicia, así, el cálculo de la Renta nacional, como se ind icó en su
momento6 .
4. EFECTOS DEL RÉGIMEN DE BENEFICIOS

Aunque haya una conexión teleológica entre los aportes y
contribuciones de la seguridad social y los beneficios que ésta presta a
los destinatarios, no se puede admitir que haya una relación contractual
ni tampoco una correlación perfecta entre las obligaciones legales de
dichos aportes y contribuciones y las pretensiones igualmente
establecidas por ley de los beneficios de la seguridad social.
Hemos resumido con anterioridad las principales prestaciones del
sistema de seguridad social. Se trata en algunos casos de prestaciones
en especie o sea mediante servicios preestablecidos y organizados en
forma tal que, verificándose la exi stencia de los presupuestos de hecho
definidos en la ley respectiva, dichas prestaciones serán cumplidas o
hechas cumplir en favor del destinatario. También puede haber
prestaciones en dinero, como es habitual en los servicios de seguridad
social, como ser prestaciones periódicas por vejez o inv alidez temporaria
o definitiva, o en el caso de enfermedades, desocupación, ayuda escolar
o aprendizaje ind ustrial. Puede haber también beneficios no periódicos
sino ins tantáneos y por una sola vez en dinero, por ejemplo, por
matrimonio, por nacimiento de hijos, por muerte y/o entierro de familiares
y otros.
928
Los beneficios de la seguridad social, contrariamente a los tributos que
hemos exa minado antes, se operan en favor de los destinatarios, sin la
posibilidad de un fenómeno parecido a la traslación. Sin embargo, puede
haber algún fenómeno de economías ext ernas, como ser: ventajas
derivadas de los subsidios escolares y del aprendizaje ind ustrial o de la
atención médica prestada directamente u obtenida merced a las
prestaciones pecuniarias de la seguridad social. En todos los
casos ind icados los servicios prestados a los trabajadores
pueden aum entar su productividad con ventajas para ellos mismos y
para las empresas de las que son empleados.
Ello implica para los trabajadores menor esfuerzo para un trabajo
determinado o mayor rendimiento de su trabajo con igual esfuerzo. Para
la empresa, no obstante la mayor retribución al trabajador, la mayor
productividad del trabajo implica menores costos y, por ende, mayores
ganancias.
También pueden verificarse efectos derivados de la mayor capacidad
económica de los destinatarios de los beneficios de la seguridad
social: aum enta su poder de compra y, por consiguiente, la demanda de
bienes y servicios contrarrestando los efectos deflatorios de los aportes y
contribuciones.
Las consecuencias de este aum ento de la demanda serán diferentes
según la coyuntura. En épocas de depresión la mayor demanda
originada por los beneficios podrá neutralizar total o parcialmente el
efecto deflatorio de los aportes y contribuciones: ello dependerá
del aum ento neto total de la demanda o de la disminución neta total.
Para exp resarlo mejor, los servicios de la seguridad social por un lado
producen la disminución de la demanda como consecuencia de
la inc idencia de los aportes y contribuciones; por otro lado producen
un aum ento de la demanda como consecuencia de los beneficios
repartidos por el sistema de seguridad social. Estos efectos son de signo
contrario y podemos suponer que son simultáneos. Los efectos netos
sobre la capacidad de compra y, por tanto, de la demanda, nos dirán si
en conjunto el sistema de seguridad social produce un aum ento o una
disminución de la demanda total.
5. LA COLOCACIÓN DE LOS FONDOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Podemos encontrar en este problema de la colocación de los fondos
de la seguridad social muchos aspectos conflictivos, entre los técnicos y
los economistas por un lado y los políticos y los legos por el otro. Los
929
primeros consideran como una medida natural y provechosa, por lo
menos, tomándose algunos recaudos, la colocación de dichos fondos en
títulos de la deuda pública. Los segundos reclaman, en cambio, contra
esa colocación que consideran poco menos que un asalto a la diligencia
o, dicho en forma más académica, una ind ebida apropiación de los
fondos recaudados en concepto de aportes y contribuciones de la
seguridad social por el Estado para financiar los gastos públicos en
general, dejando simples papeles (títulos de la deuda pública de
emisiones genéricas o de emisiones específicas para colocar en las
cajas de seguridad social). Evidentemente, para resolver este conflicto
entre las dos posiciones hay que exc luir del problema las ideologías y
los prejuicios que empañan la objetividad de los argumentos en favor de
una u otra tesis.
Por ejemplo, un prejuicio que no puede aceptarse como premisa en el
estudio del problema, el que las cajas que recauden los fondos de la
seguridad social sean más idóneas para encarar una buena inv ersión de
ellos que el poder central del Estado. No es sino una consecuencia de
ese prejuicio la reclamación gremial de dar a las cajas una aut onomía,
de modo que cada una sea administrada por una comisión en la que
haya una fuerte representación de los gremios respectivos.
Otro prejuicio es que los títulos de la deuda pública consolidados sean
simples papeles, con lo cual se les atribuye un significado peyorativo,
haciendo recordar los chiffon de papier del Kaiser Guillermo II. En
realidad, en algunos países y en ciertos momentos esos títulos eran
verdaderamente simples papeles7 , pero esto no puede ser generalizado.
Además, lo que económicamente tiene importancia no es la forma de
liquidez que las cajas quisieran tener, sino la forma de inv ersión de los
fondos líquidos exc edentes de los beneficios a pagar a los trabajadores
destinatarios directamente por las cajas o bien por el Estado y las
utilidades que se obtendrán de esas inv ersiones, si las decisiones
correspondieran a aquéllas en lugar del Estado.
Harris distingue tres posibles inv ersiones de dichos exc edentes:
a) Inversión en los bancos comerciales y cajas de ahorro. Este
sistema puede compensar en parte los efectos deflatorios de la
recaudación, porque se ponen nuevamente a disposición de los bancos
los depósitos que aquélla les había sustraído;
b) Atribución a los Bancos Centrales de la administración de los
fondos. Esta solución tiene la ventaja de reducir el peligro de estorbos de
índole monetaria, porque serían los mismos Bancos Centrales, a los
cuales corresponde la dirección de la política monetaria, los que se
930
responsabilizarían por la buena administración de los fondos evitando los
peligros de deflación o de inf lación;
c) Finalmente, la inv ersión en títulos públicos. Esta solución pone de
relieve, según ese aut or, el carácter deflatorio de esta forma
de inv ersión, puesto que sustituye la posesión de medios de pago de
personas con fuerte propensión marginal al consumo por la de personas
con alta propensión al ahorro.
No podemos aceptar esta característica del sistema de inv ersión en
títulos de la deuda pública, por cuanto la recaudación de los aportes y
contribuciones es un dato del problema que no está en discusión y
la inv ersión en títulos públicos no da necesariamente dinero líquido a
personas con alta propensión al ahorro ya que dicha inv ersión puede
hacerse directamente mediante suscripción de títulos emitidos con esa
finalidad; o en el mercado, cuando se trata de títulos ya en circulación y
los vendedores no necesariamente tienen alta propensión marginal al
ahorro. La venta de títulos por ellos ind icaría, más bien, un desahorro
para consumo o para otra posible inv ersión más remunerativa.
6. FINANCIACIÓN NO CONTRIBUTIVA
La seguridad social realiza su cometido con el cumplimiento de los
beneficios que debe proporcionar a sus destinatarios; la determinación
de los ins trumentos para su financiación ha seguido generalmente el
sistema contributivo, esto es el de acudir a los aportes de los
trabajadores, a las contribuciones de los empleadores y —n o siempre—
a la contribución del Estado.
Hay, sin embargo, otras formas de financiación y también de recíproco
acondicionamiento de los servicios de seguridad social y de los medios y
arbitrios destinados a financiarlos.
No es nuestro propósito entrar a discutir ni tan sólo exp oner las líneas
fundamentales de esos sistemas.
Queremos aquí exa minar someramente un sistema según el cual se
encaran los beneficios que el sistema de seguridad social ha de prestar a
la colectividad, esto es, a los que las leyes designen como sus
destinatarios; y, por otro lado, no se determinan ni aportes ni
contribuciones especiales para su financiación y se fijan como fuente de
los recursos necesarios los fondos generales del Presupuesto.
Desaparece toda vinculación entre los beneficios y el pago de ciertos
impuestos o contribuciones especiales y se provee a la financiación de
los beneficios con los recursos presupuestarios anuales que serán
931
impuestos u otros recursos, no pudiéndose descartar ninguno, puesto
que se elimina la afectación especial de ciertos recursos para el pago de
dichos beneficios.
No hay necesidad de acumular fondos y utilizarlos para inv ersiones
diferentes, algunas destinadas a asegurar su valor de compra y rentas
adecuadas, otras al mantenimiento de un cierto grado de liquidez para
hacer frente al pago de los beneficios.
El sistema que se propicia buscará la financiación anual de los
beneficios que se devenguen en el mismo año. No se tratará de unos
medios que tengan efectos regresivos ni que afecten en
forma exo rbitante el nivel de vida actual de los trabajadores. El sistema
financiero podrá ser corregido en el sentido de una mayor progresividad.
Además, aceptado el criterio de la financiación de la seguridad social
sin base contributiva, podrán utilizarse, alternativamente, recursos
tributarios o del crédito (inc lusive emisión de dinero) según las épocas
de prosperidad o depresión, respectivamente. Entre los recursos
tributarios debería acentuarse la recaudación del impuesto personal a la
renta o a los réditos, reduciendo el monto no imponible para alcanzar con
el gravamen a los empleados y obreros con rentas más elevadas, a la
vez que se desgravarían los trabajadores de menores ing resos, que en
el sistema de seguridad social con base contributiva están gravados con
sus aportes sin deducciones por monto no imponible y cargas de
familia8 .
932
ÍNDICE DE AUTORES CITADOS
ABRAMOVITZ , M.: 207
ADAMS , H. C.: 899
ALBERDI , Juan Bautista: 51
ALLORIO , Enrique: 378, 430
AMIGO , Rubén Oscar: 280, 283, 342, 494, 509, 539, 584, 604, 619,
657, 757, 787
AMOROSO , L.: 764
ADREOZZI , Manuel: 375, 378
ARAÚJO FALÇÃO , Amílcar de: 377, 383, 397
ARCE , Horacio: 777, 787, 788
ATALIBA , Geraldo: 378
AUGUSTO : 721
BAILEY , Martín J.: 275
BALEEIRO , Aliomar: 143
BARBIERE , M.: 762
BARONE , E.: 69, 770
933
BASTIAT , Claude: 13
BECKER , Alfredo Augusto: 255, 378, 400, 401
BECKER , Enno: 397, 425, 426
BENNION , R.: 206
BENTHAM , Jeremy: 724
BERLIRI , A.: 234
BICKEL, Wilhelm: 134, 138, 143, 149
BIELSA , Rafael: 404, 431
BLACK , D.: 764
BLUMENSTEIN , E.: 385, 400, 426
BORGATTA , Gino: 16, 26, 698, 771, 893
BREAK , George F.: 770
BROCHIER , H.: 271
BROWN , E. C.: 128, 485
BROWN , H. G.: 777, 787, 791
BUCHANAN , James M.: 305, 699, 900, 905
BUCHNER , Richard: 724
BUHLER , Ottmar: 370, 397, 541
BUTTERS , J. K.: 128, 730
CABBIATTI , Atilio: 899
CAMINITI , Virginia B.: 809

934
CARNELUTTI , F.: 432
CARROLL , Mitchell B.: 588
CARY , W.: 730
CASTRO , Juan Pedro: 546
CHALUPOWICZ , Israel: 841
CHAMBERLIN , E. H.: 769
CHAPMAN , S. J.: 758
CHIAPPE (h), M. A.: 588
CHILD , J.: 121
CLUSEAU , M.: 271
COLBERT , J. B.: 5
COLM , Gerhart: 26, 53, 99, 114
CONIGLIANI , C. A.: 13, 26
CORTI , Arístides H. M.: 558, 621
COSCIANI , Cesare: 16, 26, 37, 39, 47, 64, 65, 108, 110, 114, 120, 121,
123, 124, 125, 126, 127, 129, 131, 181, 198, 204, 207, 209, 210, 216,
277, 279, 291, 338, 346, 471, 494, 509, 634, 673, 685, 686, 699, 743,
753, 754, 755, 756, 758, 760, 761, 762, 763, 764, 765, 766, 767, 768,
769, 770, 771, 786, 893, 900
COURNOT , Antoine A.: 347, 493, 496, 763, 764, 766
CUMINSKY , Rosa: 905
DALTON , H. M.: 53, 121, 737
935
DE BEAUMONT , P.: 271
DE KOCK , M. H.: 885, 886
DE VILLELE : 182
DEVITI DEMARCO, Antonio: 7, 11, 16, 19, 20, 21, 25, 28, 41, 47, 47, 52,
62, 63, 65, 130, 231, 298, 343, 357, 471, 474, 698, 757, 881, 899, 900,
902, 904, 906
DEL REY , Eusebio D.: 244
DEL VECCHIO , Gustavo: 11, 25, 121
DÍAZ , Vicente Oscar: 539, 667, 859, 866
DICHIARA , Sara M. C.: 634
DIEBEN , W.: 918
DIETZEL , Carl: 24,899
DILLARD , Dudley: 211, 214, 216
DRAGO , Luis María: 913
DUE , John F.: 670, 687, 691, 725, 743, 744, 753, 762, 768, 783, 784,
787, 792, 900
DUESENBERRY , J.: 120
DUPONT DE NÉMOURS , P. S.: 4, 5
DUVERGER , M.: 234, 235
EBERT , K.: 918
EDGEWORTH , F. Y.: 23, 123, 485, 753, 758, 764, 766, 786
936
EINAUDI , Luigi: 7, 24, 54, 183, 227, 228, 229, 238, 259, 280, 304, 308,
320, 339, 357, 476, 506, 507, 673, 685, 742, 899
EISENHOWER , Dwight: 899, 913, 914
EUCLIDES , 308
FAGAN , E. D.: 762, 768
FASIANI , M.: 16, 26, 39, 198, 758, 759
FERGUSON , J. M.: 905
FERRARA , Francisco: 14, 15, 47, 59, 187, 335
FISCHER , Irving: 7, 473, 475, 476, 505, 506, 507, 696, 732, 742
FLEINER , Fritz: 372
FORTE , Francesco: 69
FOUTEL , S.: 815
FREYTES , Roberto O.: 415, 862, 866
FUENTES QUINTANA , Enrique: 307, 308
GALETTO , Graciela María Inés: 202, 207
GARCÍA BELSUNCE , Horacio A.: 530, 535, 536
GARCÍA VÁZQUEZ , Enrique: 594
GEORGE , Henry: 271, 303
GERLOFF , Wilhlem: 3, 4, 27, 37, 88, 91, 101, 134, 180, 232, 257, 689,
724, 749, 905, 918
GIAMPIETRO BORRAS , G.: 235

937
GIANNI , F. M.: 357
GIANNINI , A. D.: 77, 235, 372, 426
GIDE , Ch.: 5
GILBERT , D. W.: 754
GINI , C.: 114, 903
GIULIANI FONROUGE , Carlos M.: 156, 241, 252, 397, 400, 401, 404,
408, 415, 417, 426, 546, 548, 588, 595, 628, 634, 936
GOLDSCHEID , Rudolf: 26, 180
GOLDSCHMIDT , James: 404
GOLDSCHMIDT , Roberto: 515
GÓMES DE SOUSA , Rubens: 441
GONNER , S.: 121
GOODWIN , R. M.: 204
GRAHAM : 176
GRAZIANI , A.: 764, 786, 899
GRISPIGNI , Filippo: 404
GRIZIOTTI , Benvenuto: 7, 10, 16, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 52, 59, 73,
129, 130, 182, 222, 257, 258, 271, 277, 278, 303, 339, 349, 357, 372,
382, 474, 669, 672, 673, 699, 723, 882, 893, 899, 900, 902, 903, 904,
910, 920, 921
GROVES , H. M.: 730, 927
HAAVELMO , T.: 92, 95, 187, 190, 193, 203
938
HABERLER , G.: 203, 207
HAGUE , D. C.: 341
HAIG , Robert M.: 474, 723
HALM , G.: 207
HALL , Challis A.: 341, 517
HANSEN , Alvin: 34, 35, 42, 92, 203, 206, 215, 282, 905
HARBERGER , Arnold C.: 690, 694
HARRIS , Seymour: 933, 934, 935, 939
HARROD , R. F.: 341
HAYEK , F.: 315
HEAD , John G.: 900, 907
HEGEL , G. W. F.: 41, 48
HENDERSON , A. M.: 770
HENSEL , Albert: 138, 144, 397, 441
HERSCHEL , Federico: 145
HICKS , J. R.: 114, 206, 770
HICKS , Úrsula K.: 114, 341, 770
HINRICHS HARLEY , H.: 273
HITCH , C. J.: 341
HOBBES , T.: 507, 741, 743
HOBSON , J. B.: 10, 129, 271, 303, 349, 669, 672, 673
I
939
INGROSSO , G.: 430
JANNACCONE , P. I.: 241, 786
JARACH , Cesare: 183, 265
JARACH , Dino: 7, 30, 35, 53, 74, 114, 148, 133, 148, 151, 157, 161,
163, 166, 195, 203, 235, 236, 237, 255, 257, 262, 267, 315, 316, 380,
382, 393, 396, 431, 441, 445, 484, 515, 535, 537, 539, 540, 544, 548,
549, 550, 552, 570, 588, 618, 622, 630, 634, 680, 717, 802, 809, 813,
851, 905, 906, 933, 937, 941
JARACH , Roberto D.: 588
JASTRAN , R. W.: 768
JÈZE , Gastón: 16, 59, 430
JOSEPH , N. F.: 770
JUDKOVSKI , José: 584
KAHN , R. F.: 33, 201
KALDOR , Nicolás: 8, 119, 296, 471, 507, 694, 697, 723, 728, 741, 742,
743
KELLER , Theo: 232
KEYNES , John M.: 32, 33, 34, 94, 201, 202, 203, 207, 208, 214, 729,
890
KIMMEL , L.: 128
KRZYZANIAK : 517
KUZNETS , Simon: 114, 115, 207
940
L
LANGE , Oscar: 69
LARRAZ , José: 393
LASCANO , Marcelo R.: 679, 689, 709
LECISOTTI , N.: 54, 61
LEGENDRE : 5
LENTI , L.: 277, 278
LEONTIEF , Wassily: 119
LERNER , Abba P.: 35, 42, 69, 102, 176, 257, 274, 303, 352
LINCOLN , Abraham: 43, 62
LINDAHL , Erik: 16, 22, 23, 41, 47, 52, 63, 65, 298
LINTNER , J.: 128, 730
LISDERO , Alfredo: 754
LITTLE , I. M. D.: 770, 771
LIZZERI , Alberto: 61
LOLINI , E.: 371
LÓPEZ , Alberto: 271, 594
LÓPEZ SANTISO , Manuel: 549
LÓPEZ VARELA : 153
LORIA, Achille: 13, 26, 123, 698, 764
LUQUI , Juan C.: 241
M
941
MAC DONELL , Stella Maris: 280, 283, 342, 494, 509, 604, 657, 757,
787
MACÓN , Jorge.: 145, 241, 244, 245, 246, 247
MACHLUP , F.: 203
MAFFEZZONI , Federico: 77
MAISEL : 180
MALVIN , R.: 271
MARSHALL , Alfred: 753, 758, 764, 770
MARTÍNEZ , Francisco: 391, 400, 401, 431, 432, 441, 836
MARTÍNEZ OSTOS , Raúl: 886
MARTINO , M.: 634
MASCI , G.: 53
MASSAD , Leonel R.: 657
MATUS , Carlos: 694
MAXWELL , James A.: 147
MAYER , Jorge: 271
MAYER , Otto: 254, 381
MAZZOLA , Ugo: 16, 17, 25, 41, 52, 63
MERTON , Robert K.: 342
MICHELE , Juan Antonio: 584
MICHELI , Gian Antonio: 77, 382
MIRABEAU , Víctor: 4
942
MITCHELL , W.: 207
MODESTINO : 394
MORSELLI , Emanuele: 242
MOSCA , Gaetano: 25
MOULTON , Harold G.: 35, 905
MUSGRAVE , Richard A.: 12, 18, 23, 24, 26, 36, 47, 52, 63, 65, 67, 94,
102, 103, 104, 105, 115, 117, 118, 119, 126, 128, 187, 196, 198, 255,
256, 258, 265, 279, 281, 282, 283, 291, 293, 296, 298, 299, 300, 301,
303, 336, 338, 339, 341, 342, 352, 357, 471, 474, 475, 476, 485, 493,
504, 507, 509, 513, 515, 517, 677, 697, 723, 769, 770, 771, 772, 790,
894, 895, 900, 904, 905, 906, 907
MYRDAL , Gunnar: 12
NAPOLEÓN : 326
NAVARRINE , Susana C.: 546, 548, 588, 595, 628, 634
NAWIASKY , Hans: 397
NEUMARK, Fritz: 3, 4, 37, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 99, 101, 134, 191,
232, 257, 307, 308, 309, 310, 311, 689, 724, 749, 905, 918
NURKSE , R.: 120
OCTAVIO , José Andrés: 322
OLDMAN , Olivier: 634
ORGAZ , Alfredo: 319
ORLANDO , Víctor Manuel: 371
943
P
PANTALEONI , Maffeo: 16, 17, 18, 25, 39, 41, 52, 63, 65, 181, 229, 298,
698, 753, 770
PARETO , Wilfredo: 13, 16, 25, 26, 39, 41, 48, 68, 910, 911, 921
PARRAVICINI , G.: 183
PEACOCK , Alan T.: 18, 183
PESENTI , A. M.: 382
PETTY , William: 6, 308, 309
PIERSON , N. G.: 485
PIGOU , A. C.: 123, 173, 758, 909
PINTO , Aníbal: 274
PITT , William: 357
PLATÓN : 926
PONT MESTRES , Magin: 300, 301
PORRÁS , Jaime E.: 680
PRADOS ARRARTE , Jesús: 886
PUGLIESE , M.: 77, 235, 372, 382
PUVIANI , Amílcar: 16, 26
QUESNAY , François: 4
RAIMONDI , Carlos C.: 657
944
RATHENAU, Walter: 31
RAU, Karl: 24
REIG, Enrique Jorge: 309, 536, 540, 584, 594, 595, 598, 641
REUTERSWARD, E.: 634
RICARDO, David: 9, 10, 11, 129, 271, 303, 349, 483, 493, 517, 669,
673, 692, 698, 699, 899, 900, 901, 903, 904, 906, 910
RICCASALEMO, G.: 698
RICCI, Ugo: 121
RIGNANO, Eugenio: 129, 306, 723, 734
RIST, Ch.: 5
RITSCHL, Hans: 26, 141, 142, 143, 149
ROBBINS, Lionel: 23, 293
ROBERTSON, D. H.: 758, 926
ROBINSON, Joan: 769
ROLPH, Earl R.: 770, 777, 787, 791
ROMANI, Franco: 517
ROSAS, Juan Manuel de: 325
ROSEMBUJ, Tulio R.: 237, 255, 588, 621
ROSSEN, Eduardo Augusto: 584
SÁINZ DEBUJANDA, Fernando: 255, 322, 377, 378, 380, 381, 400, 401,
436
SAMUELSON, Paul A.: 93, 206, 307, 308

945
SÁNCHEZ, Hilario: 649
SAX, Emil: 17, 25, 41, 52
SAY, Jean Baptiste: 13, 15, 33, 187, 335
SCHÄFFLE, A.: 4, 26
SCHANZ, V.: 723
SCHINDEL, Ángel: 657, 859
SCHMOLDERS, Günther: 709, 749
SCHULLER, E.: 271
SCHUMPETER, Joseph A.: 69, 180, 20 8
SCOTTO , Aldo: 305
SELIGMAN , Edwin R. A.: 26, 227, 228, 238, 335, 485, 499, 523, 753,
764, 786
SENF , Paul: 149
SENIOR , W.: 13
SENSINI , G.: 16
SESTIERE , Antonio: 145
SHIRRAS , G. F.: 278
SHOUP , C. S.: 128, 336, 339, 341, 357, 474, 485, 697, 723, 768, 769,
770, 771
SIDNEY , Alexander: 95
SIMON , H. A.: 485
SIMONS , Henry C.: 195, 474, 677, 723, 724, 919
SLITOR , R. E.: 517

946
SMITH , Adam: 6, 7, 8, 9, 12, 23, 28, 29, 30, 34, 297, 299, 300, 302,
304, 307, 308, 309, 335, 353, 471, 474, 749, 906
SOMERS , Harold M.: 204, 205, 486, 491, 494, 670
SONNENFELS , J.: 4
SRAFFA , Piero: 758
STRIBEL , G.: 99
STUART MILL , John: 7, 12, 13, 33, 187, 299, 476, 506, 507, 724, 742,
795
SULTAN , Herbert: 3, 26, 180
SWEEZY , Paul: 341
SWIFT , Jonathan: 303
TABATONI , Pierre: 271
TANGORRA , V.: 899
TEJERINA , Jorge G.: 397
TEMPLE , Ralph: 634
TERRY , José A.: 153
THOMAS , W. I.: 342
TINBERGEN , Jan A.: 99, 205, 207
TREBER , Salvador: 226, 273
TURGOT , R.: 4, 5
VACAREZZA , Juan C.: 621

947
VALDÉS COSTA , Ramón: 235, 236, 237, 238, 239, 242, 243, 257
VAN DER BROECK : 850
VANONI , Ezio: 382, 687
VERRI , Pietro: 297, 304, 308
VESPASIANO , 232, 332, 553
VICKREY , W.: 734
VILLAGÓMEZ , Eduardo R.: 441
VILLAR , Celestino: 549
VILLEGAS , Héctor B.: 389, 408
VINER , J.: 760
VITTA , Cino: 362
VIVANTE , César: 395
VON GIERKE , O.: 515
VON JUSTI , J. H. G.: 4
VON MERING , Otto: 753, 763, 766, 768
VON MISES , Ludwig: 69
VON SCHANZ , Georg: 474, 723
VON STEIN , Lorenz: 4, 24
WADE , Gregory: 694
WAGNER , Adolfo: 4, 24, 30, 70, 102, 177, 182, 297, 335, 724, 899
WICKSELL , Knut: 16, 18, 19, 22, 41, 52, 59, 63, 65, 298, 493, 764, 786
948
WILHELM , Salomón S.: 166
WILLIAMS , Alan: 139
WISEMAN , Jack: 183
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SCHUMPETER, Joseph A.,Historia del Análisis Económico,Ariel, Barcelona,
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SHOUP, Carl - MUSGRAVE, Richard A.,Ensayos sobre Economía
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951
SIMONS, H. C.,Economic Policy for a Free Society,University of Chicago
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SMITH, Adam,Investigación sobre la Naturaleza y Causas de la Riqueza
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TREBER, Salvador,La Empresa Estatal Argentina,Macchi, Buenos Aires,
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VILLEGAS, Héctor B.,Los Agentes de Retención en el Derecho
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WILHELM, Salomón S.,Recursos Municipales,Macchi, Buenos Aires, 1970.
ÍNDICE ALFABÉTICO DE MATERIAS
A
ACCIONES LIBERADAS, véase Impuesto a la Renta,sociedades de capital,
acciones liberadas
ACCIONISTAS, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital,
accionistas
ACELERADOR
antecedentes, 204
concepto, 204
emisión monetaria, 927
interacción multiplicador, análisis, 206
ACTIVIDAD FINANCIERA
aplicación y alcance, 59
cálculo económico, 59
costo-beneficio, 60
concepto, 62, 63
esquema general, utilización, 61
estudio, metodología, 71
redistribución de ingresos, 70
ACTIVIDADES LUCRATIVAS, véaseImpuesto sobre los Ingresos Brutos
AHORRO, véaseImpuesto a la Renta, Stuart Mill,ahorro
952
AMORTIZACIÓN, véase por cada gravamen ydeuda pública,
impuestos,amortización
AMPLIFICADOR
concepto, 207
APORTES DE SEGURIDAD SOCIAL
concepto, 252
difusión, 936
efectos económicos, análisis, 933
incidencia, 934
traslación, 935
APORTES JUBILATORIOS, véaseaportes de seguridad social
B
BASE IMPONIBLE, véasehecho imponible,base imponible
BASTIAT,
teoría del cambio, 13
BENEFICIO, véaserenta
BENEFICIOS EVENTUALES, véaseImpuesto sobre los Beneficios
Eventuales
BIENES DE USO, véaseImpuesto a las Ventas,bienes de uso
BIENES PÚBLICOS
concepto, 50
BILLETES
emisión, véaseemisión monetaria
C
CAMBIO, véaseBastiat,teoría del cambio
CAMBIOS, véaserecargos cambiarios
CAMERALISMO
concepto, 4
integrantes, 4
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA
concepto, 11, 253, 258, 301
CAPITALES, véaseImpuesto al Capital de las Empresas, Impuesto sobre
los Capitales
CAPITALIZACIÓN, véase por cada gravamen eimpuestos,capitalización
CLÁSICOS
críticas, 31
953
doctrina, 30
Ricardo, véaseRicardo
Say, véaseSay
Smith, véaseSmith
Stuart Mill, véaseStuart Mill
COMISIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
régimen, 163
véase ademáscoparticipación
CONSUMO
imposición, véaseimpuestos al consumo
CONTABILIDAD NACIONAL
cuentas nacionales, véasecuentas nacionales
CONTRIBUCIONES DE MEJORAS
beneficio, determinación, 244
concepto, 241
problemas, análisis, 243
zona beneficiada, determinación, 244
CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL
concepto, 252
difusión, 936
efectos económicos, análisis, 933, 937
incidencia, 934
traslación, 935
CONTRIBUCIONES ESPECIALES
concepto, 241
contribuciones de mejoras, véasecontribuciones de mejoras,
CONTRIBUCIONES JUBILATORIAS, véasecontribuciones de seguridad
social
CONTRIBUYENTES, véasehecho imponible,sujetos pasivos
CONVENIO MULTILATERAL, véaseImpuesto sobre los Ingresos
Brutos,convenio multilateral
COORDINACIÓN JURISDICCIONAL, véasefinanzas públicas,coordinación
jurisdiccional
COPARTICIPACIÓN
Comisión Federal de Impuestos, 163
Fondo de Desarrollo Regional, 164
obligaciones de la Nación, 158
obligaciones de las provincias, 159
régimen, 155
repetición, 162
954
CUENTAS NACIONALES
clasificación, 108
concepto, 108
D
DEBERES FORMALES, véasederecho tributario,administrativo, deberes
formales
DECLARACIÓN JURADA, véasederecho tributario,administrativo,
declaración jurada
DERECHO TRIBUTARIO
administrativo
concepto, 423
deberes formales, 424
declaración jurada, 425
determinación tributaria
características, 429
contenido, 438
eficacia, 440
especies, 433
naturaleza, 423
aspecto jurídico, 73
Comisión Federal de Impuestos, 163
concepto, 361
contribuyentes, véasehecho imponible, sujetos pasivos
coparticipación, véasecoparticipación, derecho tributario,impuestos
nacionales, coparticipación
diferentes enfoques, 73, 361
elusión, 400
hecho imponible, véasehecho imponible
impuesto, doctrinas jurídicas, 77
véase ademásimpuestosy por cada uno
impuestos nacionales
coparticipación, 155
obligaciones de la Nación, 158
obligaciones de las provincias, 159
repetición, derecho, 162
unificación y distribución, 153
infracciones, véasederecho tributario,penal
interpretación, 393
metodología, 75
norma tributaria, interpretación
elusión tributaria, 400
955
planteamiento, 393
realidad económica, 395
penal
derecho penal, aplicación, 414
norma, 403
penas, 410
tipos penales, enumeración, 405
poder fiscal, 151
poder fiscal municipal, 165
principios de la imposición
comercio internacional e interprovincial, 333
equidad, 323
igualdad, 317
incentivos, 321
legalidad, 313
naturaleza, 313
no confiscatoriedad, 324
prohibición impuestos que limitan derechos, 332
proporcionalidad, 323
véase además principios de la imposición
procesal
apelación ante el T.F.N., 450
véase además Tribunal Fiscal de la Nación
demanda de repetición, 449
proceso contencioso-judicial
juez nacional, limitación, 463
limitación acción de repetición, 464
procedimiento ante la Cámara Nacional, 464
recurso de amparo, 455
recurso de reconsideración, 446
recurso por retardo, 455
realidad económica, véasederecho tributario,norma tributaria,
interpretación, realidad económica
relación jurídica, 368, véase ademásderecho tributario,sustantivo, relación
jurídica
relaciones con el derecho privado, 397
requisitos, 74
responsables, véasehecho imponible,sujetos pasivos
subdivisiones, 363
sujetos pasivos, véasehecho imponible,sujetos pasivos
sustantivo
956
contenido, 367
objeto, 367
relación jurídica
momento de vinculación, 378
nacimiento, 376
naturaleza, 368, 370, 371
véasefinanzas públicas
DERECHO TRIBUTARIO ADMINISTRATIVO, véasederecho
tributario,administrativo
DERECHO TRIBUTARIO PENAL, véasederecho tributario, penal
DERECHO TRIBUTARIO PROCESAL, véasederecho tributario,procesal
DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO O MATERIAL, véasederecho
tributario,sustantivo
DESARROLLO ECONÓMICO, véaseefectos económicos
DESVALORIZACIÓN MONETARIA, véaseinflación
DETERMINACIÓN TRIBUTARIA, véasederecho tributario,administrativo,
determinación tributaria
DEUDA PÚBLICA
amortizable, 891
amortización, 920
clasificaciones, 880
concepto, 877
consolidada, 887
conversión, 918
empréstitos, véaseempréstitos
externa, 881
extinción, 920
flotante, 883
incidencia, 897
interna, 881
límites, análisis, 912
perpetua, 891
plazos, régimen, 891
presión, 897, véase ademásempréstitos,presión
técnicas, análisis, 892
DE VITI DE MARCO
crítica, 21
Estado, modelos, 19
957
Impuesto a la Renta, concepto, 20
impuesto progresivo, utilización, 20
traslación de los impuestos, 20
DIFUSIÓN, véase por cada gravamen oimpuestos,difusión
DIFUSIÓN DEL GASTO PÚBLICO
concepto, 15
DIVIDENDOS, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, dividendos
DOBLE IMPOSICIÓN DEL AHORRO, véaseImpuesto a la Renta,
Stuart Mill,doble imposición del ahorro
DOCTRINAS, véaseescuelasy por cada autor
E
ECONOMÍAS SOCIALISTAS, véasefinanzas públicas,economías socialistas
EFECTOS ECONÓMICOS, véase por cada gravamen y pordeuda pública,
gastos públicos, impuestos, presupuesto estatal, efectos económicos
ELASTICIDAD FISCAL
cálculo, alternativas, 285
concepto, 279, 280, 283
fórmula, 284
formulación analítica, 283
ELUSIÓN TRIBUTARIA, véasederecho tributario,elusión
EMISIÓN DE BILLETES, véaseemisión monetaria
EMISIÓN MONETARIA
acelerador, 927
concepto, 925
efectos económicos, objetivos, 927
multiplicador, 927
objetivos, 925
EMPRESAS MIXTAS
concepto, 232
EMPRÉSTITOS
característica, 916
clasificación, 889
conversión, 918
emisión, 916
presión, concepto, 10, 11, 25, 28, 122, 698, 897
EMPRÉSTITOS FORZOSOS
caracteres, 249
concepto, 249
958
EQUIDAD, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de bienes, principios
de la imposición,equidad
ESCUELA CLÁSICA, véaseclásicos
ESCUELA MARGINALISTA, véasemarginalismo
ESCUELA POLÍTICA
doctrina, 26
integrantes, 26
ESCUELA SOCIOLÓGICA
alemana, 26
doctrina, 25
integrantes, 25, 26
italiana, 26
ESTABILIZACIÓN ECONÓMICAS, véaseefectos económicos
ESTADO
concepto, 40
doctrinas, 42
fines, 43
funciones, 40, 42
importancia, 41
teoría general, 43
FERRARA
difusión del impuesto, 14
FILTRACIONES, véasemultiplicador,filtraciones
FINANZAS FUNCIONALES
concepto, 35, 100
FINANZAS PÚBLICAS
aspecto jurídico, 73
concepto, 39
coordinación jurisdiccional, 134
distribución jurisdiccional, 134
economías socialistas, 68
estructura, 40
impuestos, véaseimpuestos
poder fiscal, 151
poder fiscal municipal, 165
proceso recurso-gasto
concepto, 67
estudio, metodología, 68
relaciones con la economía, 39, 67
véase ademásderecho tributario
959
FISHER
renta, doctrina, 475, 695
FISIÓCRATAS
concepto, 4
contribuciones doctrinarias, 5
integrantes, 4
FLEXIBILIDAD FISCAL
cálculo, alternativas, 287
concepto, 283, 287
fórmula, 287
formulación analítica, 287
G
GANANCIA, véaserenta
GANANCIAS, véaseImpuesto a las Ganancias
GANANCIAS DE CAPITAL
concepto, 498
tratamiento fiscal, 498
véase además,Impuesto sobre los Beneficios Eventuales
GANANCIAS DE INFLACIÓN, véaseImpuesto a la Renta,ganancias de
inflación
GASTO
imposición, véaseImpuesto al Gasto
GASTOS PÚBLICOS
acelerador, véaseacelerador
amplificador, véaseamplificador
atribución jurisdiccional, 134
clasificación, 93, 171, 173, 186
concepto, 55, 171
consumo, 173
corrientes, 173
crecimiento,
causas, 177
concepto, 25, 177
difusión, véasedifusión del gasto público
efectos económicos
análisis, 57, 120
clasificación, 186
concepto, 185
cuantificación, 201
extraordinarios, concepto, 172
960
función, 55, 112
inversiones, 173
multiplicador, véasemultiplicador
nivel óptimo, determinación, concepto, 198
ordinarios, concepto, 172
productivos, 172
transferencias, 172
H
HECHO IMPONIBLE
aspecto espacial, 382
aspecto subjetivo, 385
aspecto temporal, 383
base imponible, 384
concepto, 381
naturaleza, 381
sujetos pasivos, 385
HERENCIAS
imposición, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de bienes
I
IMPUESTO A LA RENTA
acciones liberadas, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital,
acciones liberadas
accionistas, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, accionistas
ahorro, doble imposición, análisis, 506
beneficios empresarios, concepto, 492
capitales mobiliarios, concepto, 485
cedular, concepto, 477
desvalorización monetaria, efectos, 502
dividendos, véaseImpuesto a la Renta,sociedad de capital, dividendos
doble imposición del ahorro
análisis, 506
empresas
concepto, 492
incidencia, 493
ganancias de capital, véaseganancias de capital
ganancias de inflación, tratamiento, 502
Impuesto a las Ganancias, véaseImpuesto a las Ganancias
Impuesto sobre los Beneficios Eventuales, véaseImpuesto sobre los
Beneficios Eventuales
incidencia, concepto, 498, 516, 517, 493
961
inflación, análisis, 502
inmuebles
concepto, 481
determinación, 482
intereses, concepto, 486
inventarios, valuación, véaseImpuesto a la Renta,valuación de inventarios
mixto, concepto, 479
personal
concepto, 496
estructura, 497
personalidad social, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital,
personalidad social
presunta, régimen, 505, 695
primas de emisión de acciones, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de
capital, primas de emisión de acciones
profesionales
concepto, 495
traslación, 496
progresividad, análisis, 500
real, concepto, 477
remoción, concepto, 490, 502
renta, concepto, véaserenta,concepto
salarios
concepto, 488
remoción, 490, 502
traslación, 489
sistemas, análisis, 476
sociedades de capital
acciones liberadas, tratamiento, 499, 521
accionistas, categorías, 514
concepto, 511
dividendos, tratamiento, 516
dividendos en especie, tratamiento, 520
personalidad social, 515
primas de emisión de acciones, tratamiento, 525
traslación, 517
sueldos
concepto, 488
remoción, 490, 502
traslación, 489
tierra, modalidades, 481
traslación, concepto, 507, 517, 518
unitario, concepto, 478
962
valores mobiliarios, concepto, 485
valuación de inventarios, criterios, 504
IMPUESTO A LA RENTA NORMAL POTENCIAL DE LA TIERRA
concepto, 483, 673, 692
IMPUESTO A LAS GANANCIAS
ajuste por inflación, 656
ajuste de impuestos, imputación, 594
artistas extranjeros, 653
categorías
cuarta, 543
véase Impuesto a las Ganancias, cuarta categoría
enumeración, 541
finalidad, 544
primera, 542
véase Impuesto a las Ganancias, primera categoría
segunda, 542
véase Impuesto a las Ganancias, segunda categoría
tercera, 542
véase Impuesto a las Ganancias, tercera categoría
cuarta categoría
concepto, 543
deducciones, enumeración, 630
ganancias
atribución a los sujetos pasivos, 631
enumeración, 619
exentas, 624
fuente, 627
imputación, 629
deducciones
gastos, 546
generales, enumeración, 548
no admitidas, enumeración, 551
deducciones personales, 644, véase deducciones por cada categoría
devengado, concepto, 591
devengado en función del tiempo
concepto, 593
devengado exigible, concepto, 593
empresa-fuente, 539
fuente, 538
ganancia
bruta, 545
categorías, véase Impuestos a las Ganancias, categorías
963
componentes, 538
concepto, 535, 538
neta, 545
gastos, normas, 545
imposición
nacimiento, evolución, 529
sistema, 532
incrementos patrimoniales no justificados, 548
objeto, 539
percibido, concepto, 591
personas físicas, 642
primera categoría,
concepto, 542
esquema, 553
ganancias
enumeración, 554
exentas, 557
fuente, 557
imputación, 558
valor locativo, concepto, 558
quebrantos, compensación, 540
renta, véaseImpuesto a la Renta,
renta-producto, 540
salidas no documentadas, 639
segunda categoría
concepto, 542
dividendos de acciones, 573
ganancias
enumeración, 561
exentas, 569
fuente, 572
imputación, 575
sociedades de capital
beneficiarios del exterior, 650
hecho imponible, 650
extranjeras, 652
ganancia neta, 647
sucesiones indivisas, 642
tercera categoría
concepto, 542, 577
964
conjunto económico, 612, 613
desuso y reemplazo, 606
diferencias de cambio, 608
división, 612, 613
empresa, 581
empresas de construcción, 610
escisión, 612, 613
fusión, 611, 613
ganancias
composición, 600
concepto, 581
enajenación inmuebles, 605
enajenación muebles, 606
exentas, 582
filiales y sucursales, 586
fuentes, 584
imputación, 590, 591
inventarios, valuación
efectos tributarios, 603
hacienda, 604
principios, 601
minas, canteras y bosques, 609
reorganización de sociedades
concepto, 611
resolución, 616
terminología, 529
IMPUESTO A LAS SUPERRENTAS
concepto, 669
desvalorización monetaria, análisis, 674
inflación, análisis, 674
modalidades, 670
objetivos, 670
IMPUESTO A LAS TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES
concepto, 849
equidad, 852
modalidades, 850
véase ademásImpuesto de sellos.
IMPUESTO A LAS VENTAS
bienes de uso, análisis, 783
965
concepto, 777
incidencia, 785
modalidades
análisis, 778
en una etapa, 780
transacciones, 778
valor agregado, 782
neutralidad, 790
regresividad, 789
servicios, 784
técnicas, análisis, 783
traslación, 785
IMPUESTO A LOS BENEFICIOS, véaseImpuesto a la Renta, Impuesto a
las Ganancias, Impuesto sobre los Beneficios Eventuales
IMPUESTO A LOS BENEFICIOS EXTRAORDINARIOS, véaseImpuesto a
las Superrentas
IMPUESTO A LOS PREMIOS
IMPUESTO A LOS RÉDITOS, véaseImpuesto a la Renta, Impuesto a las
Ganancias
IMPUESTO AL CAPITAL DE LAS EMPRESAS
concepto, 707
estructura, 708
traslación, 708
véase ademásImpuesto sobre los Capitales
IMPUESTO AL GASTO
concepto, 507, 741
críticas, 743
estructura, 507
modalidades, 741
objetivos, 741
técnicas, 742
concepto, 677
estructura, 681
naturaleza, 678
progresividad, 688
966
teoría productivista, 685
traslación, 681
véase ademásImpuesto sobre el Patrimonio Neto
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
ámbito espacial, 837
base imponible, 838
concepto, 782
crédito fiscal, 840
débito fiscal, 840
estructura, 831
formalidades, 843
función, 831
hecho imponible presunto, 837
hechos imponibles, 832
imputación, 838
locaciones, 835
nomenclatura del Congreso de Cooperación Aduanera, 844
obras, 835
reorganización de sociedades, 834
saldos a favor, 842
servicios, 835
ventas, 832
IMPUESTO DE REGISTRO, véaseImpuesto a las Transferencias
Patrimoniales
IMPUESTO DE SELLOS
boletos, 861
doble imposición, 867
documentos comerciales, 864
exenciones y exclusiones, 872
hechos imponibles, 856, 860
inmuebles, 865
instrumentación, 857
locación o sublocación, 863
monto imponible, 870
mutuo, 862
operaciones monetarias, 867
problemas actuales, 869
reconocimiento de deudas, 862
sociedades, 864
territorialidad, 856
967
transferencia establecimientos, 863
véase ademásImpuestos a las Transferencias Patrimoniales
concepto, 697
IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO
base imponible, 704
caracteres, 701
exenciones, 702
hecho imponible, 701, 702, 703
valuación, 704
véase ademásImpuesto al Patrimonio Neto
IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES
adjudicación bienes por disolución, 665
aspectos particulares, 664
base imponible, 662
beneficio eventual, concepto, 660
bienes aportados a sociedad, 665
exenciones, 661
expropiación, 666
fuente, 661
hecho imponible, 654, 659
inmuebles con valuación conjunta, 718
reemplazo inmuebles, 666
régimen ley 13.512, 666
rescisión operaciones, 665
transferencia boletos, 664
transferencia cuotas, 666
véase ademásGanancias de Capital, Impuesto a la Renta
IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES
ámbito de aplicación, 715
base imponible, 717
capital imponible, deducciones, 719
exenciones, 715
hecho imponible, 714, 716
imposición patrimonial, 713
rubros no considerados como activo o pasivo, 718
véase ademásImpuesto al Capital de las Empresas
IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
968
actividades excluidas, 817
ámbito territorial, 815
base imponible, 815, 818
conceptos relevantes, 814
convenio multilateral
contenido, 826
distribución ingresos, 827
órganos, 828
regímenes especiales, 828
deducciones admitidas y no admitidas, 820
discriminación actividades, 822
exenciones, 821
imputación, 815
naturaleza, 814
IMPUESTOS
amortización, concepto, 338, 355, 691
y véase por cada gravamen
capitalización, concepto, 338, 355, 692
caracterización, 254
clasificación, 258
concepto, 253
concepto filosófico, 14
concepto histórico, 14
coparticipación, 155
véase ademáscoparticipación
derecho tributario, véasederecho tributario
difusión, concepto, 15, 337, 332
véase además por cada gravamen
directos, 258
distribución, 153
efectos económicos
análisis, 120, 335
doctrinas, 335
enumeración, 335
véase además por cada efecto y por cada gravamen
especiales, 264
fijos, concepto, 291
generales, 264
969
graduales, concepto, 292
incidencia, concepto, 337, 339, 340, 344
y por cada gravamen
indirectos, 258
naturaleza, 253
percusión, concepto, 336, 344
periódicos, 265
personales, 262
principios de la imposición, véasederecho tributario,principios de la
imposición
progresivos
categorías, 293
clases, 293
concepto, 293
continuos, 295
escalones, 294
grados, 294
modalidades, 294
técnicas, 294
proporcionales, concepto, 292
reales, 262
regresivos, concepto, 293
remoción, concepto, 124, 353
transferencia, concepto, 336
y véasetraslaciónpor cada gravamen
traslación
concepto, 116, 336, 340, 344
y por cada gravamen
elementos determinantes, análisis, 345
único, concepto, 271
únicos, 265
unificación, 153
véase además por cada uno
IMPUESTOS ADUANEROS
concepto, 795
modalidades, 795
IMPUESTOS A LA HERENCIA, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de
bienes
IMPUESTOS A LA PROPIEDAD, véaseimpuestos inmobiliarios
970
concepto, 721
equidad, 733
modalidades, 721
naturaleza, 723
progresividad, 734
recaudación, 733
remoción, 728
teorías productivistas, 737
IMPUESTOS AL CONSUMO
concepto, 749
incidencia, análisis, 752
modalidades, 750
naturaleza, 750
regresividad, análisis, 772
traslación, análisis, 752
véase además por cada uno
IMPUESTOS EXTRAORDINARIOS
presión, concepto, 10, 25, 28, 123, 697
IMPUESTOS INMOBILIARIOS
amortización, 690
capitalización, 692
concepto, 690
remoción, 691
valuación, criterios, 693
IMPUESTOS INTERNOS
ámbito espacial, 804
base imponible, 805
hechos imponibles, 801, 802
imputación, 805
objetos suntuarios, 806
IMPUESTOS PATRIMONIALES
modalidades, 695
véase ademásImpuesto al Capital de las Empresas, Impuesto al
Patrimonio Neto, Impuesto Extraordinario al Patrimonio, Impuesto sobre
el Patrimonio Neto, Impuesto sobre los Capitales, Impuestos
Inmobiliarios
971
IMPUESTOS SUCESORIOS, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de
bienes
INCIDENCIA, véase por cada gravamen y enimpuestos, incidencia
INFLACIÓN, véaseImpuesto a la Renta, Impuesto a las Superrentas,
inflación
INFRACCIONES, véasederecho tributario, penal, tipos penales
INGRESO NACIONAL
cálculo, 112
concepto, 112
INGRESOS BRUTOS, véaseImpuesto sobre los Ingresos Brutos
INTERNOS, véaseimpuestos internos
INTERPRETACIÓN NORMA TRIBUTARIA, véasederecho tributario,norma
tributaria, interpretación
K
KEYNES
multiplicador, véasemultiplicador
M
MARGINALISMO
concepto, 15
críticas, 16
doctrina, 15
integrantes, 16
MATRIZ DE INSUMO-PRODUCTO
concepto, 119
utilización, 119
MONEDA
emisión, véaseemisión monetaria
MONOPOLIOS FISCALES
concepto, 230
fundamentos, 232
precio, concepto, 253
MULTIPLICADOR
alcances, 202
antecedentes, 201, 207
concepto, 201, 207
demoras, 204, 214
ejemplos, cálculo, 210, 212, 213, 216, 217
972
emisión monetaria, 926
factores determinantes, 201, 207
filtraciones
cálculo, ejemplos, 216, 217
concepto, 204, 215
fórmula, determinación, 210
interacción acelerador, análisis, 206
propensión marginal a consumir, concepto, 202, 213
requisitos necesarios, 204
supuestos, 208
utilización, 202
N
NECESIDADES PÚBLICAS
concepto, 44
enumeración, 48
origen, 48
naturaleza, 45
NEUMARK
principios de la imposición, 307, 309
NEUTRALIDAD, véaseImpuestos a las Ventas, neutralidad,principios de la
imposición
P
PARAFISCALIDAD
análisis, 250
concepto, 250
PATRIMONIO
imposición, véaseImpuesto al Patrimonio Neto, Impuesto sobre el
Patrimonio Neto
impuesto extraordinario, véaseImpuesto Extraordinario al Patrimonio
PATRIMONIO NETO, véaseImpuesto sobre el Patrimonio Neto
PERCUSIÓN, véaseimpuestos,percusión y por cada gravamen
PERSONALIDAD SOCIAL, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de
capital, personalidad social
PLAN ECONÓMICO NACIONAL
concepto, 98
relaciones con el presupuesto, 99
POLÍTICA CAMBIARIA
régimen, 797
973
POLÍTICA FINANCIERA
cometidos, 100
Gerloff, doctrina, 101
Lerner, doctrina, 102
Musgrave, doctrina, 102
objetivos, 100
Wagner, doctrina, 102
PREMIOS, véaseImpuesto a los Premios
PRESIÓN TRIBUTARIA
concepto, 274
determinación, 274
fórmula, 274
PRESUPUESTO ESTATAL
anticipación, 87
anualidad, 89
claridad, 83
clasificaciones, 108
consolidación, 107
cuentas nacionales, 108
déficit, 91
desdoblamiento, 93
efectos económicos
ahorro, 120
análisis, 120
consumo, 120
inversión, 126
oferta de trabajo, 123
producción, 126
equilibrio, 89
especificación, 88
exactitud, 84
funciones, 82
integralidad, 84
naturaleza jurídica, 81
naturaleza político-económica, 81
por programas, concepto, 96
principios generales, 83
publicidad, 83
relaciones con la contabilidad nacional, 107
relaciones con la planificación, 98
superávit, 91
terminología, 81
974
unidad, 86
universalidad, 84
PREVISIÓN SOCIAL, véaseseguridad social
PRIMAS DE EMISIÓN DE ACCIONES, véaseImpuesto a la
Renta,sociedades de capital, primas de emisión de acciones
PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN
análisis general, 308
certeza, 8
comodidad, 8
concepto, 274
discriminación rentas, 305
economicidad, 8, 302
equidad, véaseprincipios de la imposición,igualdad
facultades, 7, 299
igualdad, 7, 299
industria incipiente, no gravabilidad, 304
legalidad, 297, 309
Neumark, formulaciones, 307, 310
neutralidad, 302, 309
productividad, 304
Samuelson, formulaciones, 307
véase ademásderecho tributario,principios de la imposición
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS, véasepresupuesto estatalpor cada
uno.
PROCESO CONTENCIOSO-JUDICIAL, véasederecho tributario,procesal,
proceso contencioso-judicial
PRODUCTO NACIONAL
cálculo, 113
concepto, 113
gastos públicos, cómputo, criterio, 114
impuestos, cómputo, criterios, 115
PROGRESIVIDAD, véaseimpuestos,progresividad y por cada impuesto,
eimpuestos, progresivos
PROPENSIÓN MARGINAL A CONSUMIR, véasemultiplicador,propensión
marginal a consumir
R
RECARGOS CAMBIARIOS
conceptos, 797
975
RECURSO DE AMPARO, véasederecho tributario,procesal, recurso de
amparo
RECURSO DE APELACIÓN ANTE T.F.N., véasederecho
tributario,procesal, apelación ante el T.F.N.
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, véasederecho tributario,procesal,
recurso de reconsideración
RECURSO DE REPETICIÓN, véasederecho tributario,procesal, demanda
de repetición
RECURSO POR RETARDO, véasederecho tributario,procesal, recurso por
retardo
RECURSOS PÚBLICOS
atribución jurisdiccional
asignaciones condicionadas, 146
asignaciones globales, 145
concepto, 134
concurrencia, 140
criterios, 134
cuotas adicionales, 144
factores, 134
participación, 143
separación, 142
sistemas, enumeración, 140
clasificación, 90, 222
concepto, 57, 221
contribuciones especiales, véasecontribuciones especiales
derivados, 223
efectos, 70
empréstitos forzosos, véaseempréstitos forzosos
extraordinarios, 222
función, 115
impuestos, véaseimpuestos
ordinarios, 222
originarios, 223
parafiscales, véaseparafiscalidad
patrimoniales, 226
poder fiscal, 151
regalías mineras, véaseregalías mineras
tasas, véasetasas
tipos, 57
tributarios
976
clasificación, 234
concepto, 232
RÉDITO, véaserenta
REGALÍAS MINERAS
concepto, 250
REGRESIVIDAD, véaseimpuestos,regresivos y por cada impuesto
RENTA
concepto, 472
Fisher, 475, 696
imposición, véaseImpuesto a la Renta
impuesto, véaseImpuesto a la Renta
presunta, tratamiento, 505, 696
realización, criterios, 503
teoría de Fisher, 475, 696
teoría de las fuentes, 473
teoría del balance, 474
teoría del incremento patrimonial, 474
teorías, enunciación, 473
véase ademásImpuesto a la Renta
RENTA NACIONAL, véaseingreso nacional
REMOCIÓN, véaseimpuestos,remoción y por cada gravamen
RENTA RICARDIANA
concepto, 9
RENTAS FUNDADAS, véaserentas ganadas
RENTAS GANADAS
concepto, 305
RENTAS NO FUNDADAS, véaserentas no ganadas
RENTAS NO GANADAS
concepto, 305
RESPONSABLES, véasederecho tributario,sujetos pasivos
RICARDO
empréstitos, presión, concepto, 10, 698, 900
impuestos extraordinarios, presión
concepto, 9, 698, 900
renta, concepto, 9
SACRIFICIO, véaseteoría del sacrificio
SAMUELSON
principios de la imposición, 307
977
SANCIONES, véasederecho tributario,penal, penas
SAY
teoría del consumo, 13
SEGURIDAD SOCIAL
aportes, véaseaportes de seguridad social
concepto, 931
contribuciones, véasecontribuciones de seguridad social
sistemas, 932
SELLOS
véaseImpuesto de Sellos
SENIOR
teoría del cambio, 13
SERVICIOS PÚBLICOS
concepto, 50
divisibles, concepto, 51
indivisibles, concepto, 52
SISTEMA TRIBUTARIO
concepto, 273
principios, 274
SMITH
principios de la imposición, 6
SOCIEDADES MIXTAS, véaseempresas mixtas
STUART MILL
ahorro, doble imposición, concepto, 12, 506
doble imposición del ahorro, concepto, 12, 506
doctrina, 12
teoría del sacrificio, 12
SUCESIONES
SUJETOS PASIVOS, véasehecho imponible,sujetos pasivos.
T
TASAS
concepto, 234
funciones, 239
modalidades, 238
TEORÍA DEL CAMBIO, véasecambio
TEORÍA PRODUCTIVISTA, véaseImpuesto al Patrimonio Neto, impuestos a
la transmisión gratuita de bienes,teoría productivista
978
TEORÍAS, véaseescuelasy por cada autor
TEORÍA DEL SACRIFICIO
concepto, 12
TEORÍAS OPTIMISTAS
concepto, 14, 15
TEORÍAS PESIMISTAS
concepto, 14, 15
TRANSMISIÓN GRATUITA DE BIENES
TRASLACIÓN, véase por cada gravamen, véase ademásimpuestos,
traslación
TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIÓN
apelación, 450
competencia, 451
composición, 450
creación, 450
etapas, 456
excepciones, 457
funcionamiento, 450
salas, 451
U
UTILIDAD, véaserenta
V
VALOR AGREGADO
imposición, véaseImpuesto al Valor Agregado
VENTAS,
imposición, véaseImpuesto a las Ventas
W
WAGNER
gastos públicos, análisis, 24
Z
ZONAS BENEFICIADAS, véasecontribución de mejoras,zonas beneficiadas
979
Se terminó de imprimir en la 2da. quincena de febrero de 2013
en los talleres gráficos de La Ley S.A.E. e I. - Bernardino Rivadavia 130
Avellaneda - Provincia de Buenos Aires - República Argentina
980
981
982
983

Finanzas Públicas y Derecho Tributario. 2013. Jarach

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Finanzas Públicas y Derecho

Actualización de las normas tributarias a cargo de María Adriana Capria

Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.

1072 p.; 24x17 cm.

1. EL PORQUÉ DE ESTE LIBRO

2. LOS DIFERENTES ENFOQUES DE LA CIENCIA FINANCIERA

3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LAS MATEMÁTICAS

4. BIBLIOGRAFÍA GENERAL Y ESPECIAL

5. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE ESTE LIBRO

EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO

Qué es y quiénes lo representan

Significación de esta corriente

Componentes de la corriente fisiocrática. Su contenido esencial

Contribución del pensamiento fisiocrático a la ciencia de las finanzas

Pensamiento esencial en materia de finanzas públicas

Otro contenido de la obra de Smith respecto de las Finanzas Públicas

La obra de Ricardo referente a las Finanzas Públicas

Alcance de la teoría. La renta ricardiana y el impuesto sobre ella

Crítica a la teoría de Ricardo sobre impuesto y empréstito

6. JOHN STUART MILL

Las teorías del sacrificio

La teoría del cambio

8. JEAN BAPTISTE SAY

La teoría del consumo

Concepto filosófico y concepto histórico del impuesto

El impuesto como sustitución de un consumo por otro

Evaluación de la teoría financiera de Francisco Ferrara

Teoría de la difusión del impuesto

La corriente marginalista y las finanzas públicas

Crítica del enfoque marginalista

11. BIFURCACIÓN DE LA TEORÍA FINANCIERA

La teoría financiera de Maffeo Pantaleoni

La teoría financiera de De Viti de Marco

La teoría financiera de Erik Lindahl

La teoría financiera de F. Y. Edgeworth

La doctrina alemana. Adolfo Wagner

Wilfredo Pareto y la escuela sociológica de las finanzas

La escuela sociológica alemana y la teoría sociológica

Teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas

La teoría financiera de Benvenuto Griziotti

12. EL ENFOQUE DE LAS FINANZAS CLÁSICAS

Ataques al enfoque de las finanzas clásicas

13. LAS OBRAS DE JOHN MAYNARD KEYNES

Líneas fundamentales de sus teorías

Proyección de la "Teoría General" sobre las Finanzas Públicas

14. LA TEORÍA FINANCIERA DE ALVIN HANSEN

15. ABBA LERNER Y LA TEORÍA DE LAS "FINANZAS FUNCIONALES"

16. SÍNTESIS DE LAS CORRIENTES ANTAGÓNICAS DE LAS FINANZAS

17. LAS POSICIONES DE SÍNTESIS

FINANZAS PÚBLICAS, NATURALEZA, ESTRUCTURA Y

1. CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS

2. LAS FINANZAS COMO ACTIVIDAD ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SUS RELACIONES CON LA ECONOMÍA DEL MERCADO

4. ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

5. EL ESTADO COMO SUJETO PROTAGÓNICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

La importancia del Estado

Negación del papel del Estado

El Estado en la filosofía idealista —H egel— y en la doctrina financiera

El Estado como sujeto activo de las finanzas públicas en la doctrina

Necesidad o no de definir las funciones del Estado

Carácter parcial de las definiciones del contenido del Estado

Posibilidad de una teoría general de las finanzas públicas que supere

6. LAS NECESIDADES PÚBLICAS

Los fines del Estado determinan las necesidades públicas