Analsis Pot de Villavicencio

Universidad de los Andes
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo - CIDER
Maestría en Planificación Urbana y Regional
Trabajo de grado bajo el énfasis en profundización
Planificando el crecimiento urbano de una ciudad intermedia: consideraciones críticas

sobre el POT de Villavicencio.
Presentado por: Laura Ximena Rojas Calderón
Directora: Adriana Hurtado Tarazona
Junio de 2020
T ABLA DE CONTENIDO
1. Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................... 1
2. Introducción .............................................................................................................................................. 1
2.1 Antecedentes del problema y justificación ........................................................................................ 1
2.2 Problema socialmente relevante ............................................................................................................. 2
2.3 Contextualización de la Política ............................................................................................................. 4
3. Marco Analítico ........................................................................................................................................ 7
4. Método de análisis .................................................................................................................................. 10
5. Resultados ............................................................................................................................................... 12
5.1 Modelo de Ocupación Territorial vs realidad del crecimiento urbano ............................................ 12
5.2 Conflictos sobre los usos del suelo ....................................................................................................... 16
6. Conclusiones............................................................................................................................................ 21
7. Recomendaciones.................................................................................................................................... 23
Referencias bibliográficas ............................................................................................................................... 26
ANEXOS ........................................................................................................................................................... 31
Anexo 1. Instrumento de análisis cuantitativo .......................................................................................... 31
Anexo 2. Instrumento de análisis cualitativo ............................................................................................ 32
IMAGENES
Imagen 1. Suelo urbano y de expansión POT 2015 vs Huella urbana 2015 Villavicencio ............................... 14
Imagen 2. Áreas de actividad Suelo Urbano POT Villavicencio 2015.............................................................. 17
Imagen 3. Precio del metro cuadrado ponderado espacialmente ....................................................................... 18
Imagen 4. Localización de asentamientos de baja densidad en Villavicencio................................................... 18
Imagen 5. Uso actual del suelo Villavicencio.................................................................................................... 20
Imagen 6. Conflicto de usos del suelo Villavicencio......................................................................................... 20
1
1. RESUMEN EJECUTIVO
En Colombia, tras el mandato de adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
con la Ley 388 de 1997, muchos municipios formularon ésta política sin desarrollar
plenamente su modelo de ocupación territorial, acrecentando procesos de periurbanización
sobretodo en ciudades intermedias. El presente estudio analiza de forma crítica esta situación
en Villavicencio, contrastando las principales decisiones de su POT vigente con la situación
actual del territorio. Los resultados indican que la política no ha considerado la realidad del
crecimiento urbano de la ciudad y ha intensificado los conflictos de usos en las áreas
periurbanas, generando expansión hacia los bordes y afectando la provisión y ampliación de
la infraestructura de servicios. Lo anterior sugiere la necesidad de replantear su modelo de
ocupación, consolidando una estructura urbana compacta a través de la aplicación de
instrumentos de gestión del suelo y de estrategias que permitan el acceso de todos los
habitantes a unos servicios urbanos de calidad.
Palabras clave: crecimiento urbano, periurbanización, ordenamiento territorial, ciudad
intermedia.
2. INTRODUCCIÓN
2.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA Y JUSTIFICACIÓN
Diversos estudios han encontrado una tendencia generalizada en que las ciudades intermedias
presentan un crecimiento urbano mayor al de las grandes aglomeraciones urbanas (Cepal,
1998; Bolay & Rabinovich, 2004; Pulido, 2004). Según Bellet & Llop (2002) dichas ciudades
cuentan con un modelo de ordenamiento que podría permitir un mejor, fácil y más cómodo
desarrollo de las funciones y actividades sobre el espacio. Sin embargo, sus dinámicas de
rápido crecimiento han planteado serios límites a las posibilidades de su desarrollo espacial
balanceado (Cepal, 2017, p. 23). Uno de estos límites se manifiesta en la ocupación de sus
áreas periurbanas, entendidas como la interfaz entre las áreas rurales y urbanas, en tanto se
han visto sujetas a cambios rápidos y profundos en su entorno construido, en su población y
en sus actividades socioeconómicas (Da Gamma, 2011).
La ocupación de estas áreas periurbanas se ha traducido en dinámicas con problemas en el
suministro de vivienda adecuada, en la provisión de servicios básicos e infraestructura y en
condiciones de riesgos y degradación ambiental, problemas que influyen en la habitabilidad
y urbanización sostenible (Markey, Amrutha, 2019; Sietchiping, Zhang, Kago, 2014).
1
Adicionalmente, la ocupación de estos entornos se ha dado principalmente por las familias
pobres, que ante los altos precios del suelo en las áreas centrales, se ven obligadas a asentarse
lejos de la ciudad. Todo lo anterior ha reproducido la desigualdad y los desequilibrios
territoriales, así como una precarización en las condiciones de vida de los habitantes de las
ciudades intermedias, condiciones que sus políticas de ordenamiento territorial han intentado
atender a través de la gestión de su crecimiento urbano.
En Colombia, el intento más determinante por dar respuesta a estas condiciones surgió a
través de la Ley 388 de 1997, la cual convirtió al ordenamiento territorial en la estrategia
prioritaria para gestionar el crecimiento de las ciudades. Esto lo hizo ordenando a los
municipios a adoptar un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que definiera los programas
y proyectos físicos que requirieran suelo para su desarrollo, y las normas que regularan la
acción privada de urbanización y construcción en la ciudad (Salazar, 2007). Pese a esto, los
intentos por regular dicho crecimiento a través de este instrumento, en lugar de solucionar y
atenuar las dinámicas de insostenibilidad mencionadas, las ha profundizado.
El presente estudio analiza esta situación para el caso de una ciudad intermedia,
Villavicencio, contrastando las disposiciones de la política de ordenamiento con la situación
real del territorio. El trabajo determina que dicha política ha restringido las oportunidades de
acceso al suelo y a las necesidades urbanas de la población más vulnerable reforzando los
procesos de periurbanización. El documento resulta pertinente para entender el tipo de
dinámicas que, en términos de planeación, se han dado en las ciudades intermedias en
Colombia, identificando las diferencias en términos de crecimiento urbano con las grandes
ciudades, y las características de sus modelos de ocupación territorial.
2.2 PROBLEMA SOCIALMENTE RELEVANTE
Las políticas de ordenamiento territorial en las ciudades intermedias de Colombia han sido
planteadas sin reconocer en ciertos casos los elementos estructurales y fundamentales propios
del territorio (Guhl, 2007), adoptando una forma específica de planificar su crecimiento que
muchas veces ha resultado imitando los modelos de las grandes ciudades. Un aspecto que ha
afectado de manera especial el ordenamiento territorial en las ciudades intermedias se
relaciona con que la normativa que regula la formulación de los POT no planteó de forma
específica unos parámetros diferenciados para aplicar en estas ciudades, equiparando sus
dinámicas con aquellas de los grandes centros urbanos (Montoya, Duque, 2017). Lo anterior
2
trajo consigo una serie de desaciertos y falencias en los primeros POT al establecer su modelo
de ocupación territorial, entendido como la estructura base urbana-rural e intraurbana que
fija la estrategia de localización y distribución espacial de las actividades en el territorio (Ley
399, 1997), y por ende, la decisión fundamental de ordenamiento municipal.
Para el caso de las ciudades intermedias, el establecimiento de modelos de ocupación
expansivos y dispersos terminó por profundizar los procesos de periurbanización, haciendo
cada vez más imprecisas las fronteras físicas y sociales entre lo rural y lo urbano (Entrena,
2005). Estos modelos han reforzado el surgimiento de procesos informales y por ende la falta
de provisión de servicios en las zonas donde vive la mayoría de los pobres urbanos
(Fernandes, 2011, p. 17), condicionando su acceso al suelo y a bienes públicos como la
vivienda, la infraestructura de soporte y conectividad. Igualmente, también ha acentuado la
degradación ambiental a través de la ocupación formal en territorios rurales de vocación
agrícola o ambiental por parte de población de clase media alta y alta.
El aumento creciente de las urbanizaciones tanto formales como informales en las áreas
periurbanas ha reactivado el mercado del suelo con una fuerte inversión inmobiliaria,
generando importantes transformaciones en la estructura física en estas áreas. Bajo este
postulado, cabe mencionar que la periurbanización hace referencia tanto al establecimiento
de vivienda informal en áreas circundantes a los perímetros urbanos, como al de vivienda de
baja densidad para población de clase media alta y alta. Lo anterior se debe a que, como
afirma Abramo (2012), el mercado de suelo produce de forma simultánea una estructura
compacta, intensiva en su uso, y otra difusa, extensiva y con una baja densidad, conformando
una ciudad “com-fusa”. Según Abramo (2012) este tipo de ciudad se nutre de los mecanismos
formales e informales de promoción de uso del suelo urbano, generando un círculo vicioso
donde la “compactación” trae consigo “difusión” y viceversa, es decir, la ciudad crece
paralelamente densificándose y expandiéndose, proceso que ocurre a la vez en
urbanizaciones formales e informales y tanto en centro como en periferia. Lo anterior plantea
nuevas demandas de equipamientos y servicios que dificultan el establecimiento de políticas
urbanas más equitativas.
En el caso de Villavicencio, pese a la necesidad por establecer un modelo de crecimiento que
tuviera en cuenta las consideraciones en torno al acceso de la población más vulnerable a
servicios básicos y empleo, su política de ordenamiento ha propiciado la creación de
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pequeñas ciudades dormitorio donde se encuentra ubicada cerca de la mitad de población,
principalmente de estratos 1 y 2. De hecho, la no regulación de las dinámicas del mercado
del suelo ha permitido que los grupos sociales de clase media y baja, junto con los barrios de
origen informal, se encuentren presionados hacia la periferia y hacia las riberas de los caños
y ríos en los bordes de la ciudad.
Todo lo anterior supone la importancia de plantear políticas de ordenamiento que se
enmarquen en una visión integral del territorio, y asuman el reto de lograr sostenibilidad
territorial (Guhl, 2017). Esto solo es posible si la formulación e implementación de las
políticas de ordenamiento aplican modelos de ocupación y de uso del territorio equitativos y
racionales. Adicionalmente, es necesario que las ciudades, en medio de su interes
urbanizador, tengan en cuenta la vocación del suelo que han ocupado, sobre todo en el que
se asientan aquellos más pobres y desprotegidos, que encuentran en este suelo una
oportunidad de acceso a la ciudad, pero sin las condiciones más básicas para su subsistencia.
2.3 CONTEXTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA
El desarrollo urbano de Villavicencio se encuentra marcado por políticas de planificación
que han orientado su crecimiento a través de los ejes de conexión regionales y nacionales.
Para 1937, a través del acuerdo 021, la ciudad empieza a determinar su estructura urbana, la
cual presentaba una extensión considerable en torno a un núcleo central determinado por la
vía de conexión con Bogotá. Posteriormente, en 1958 aparece la “Avenida del Llano” como
anillo perimetral de conexión desde la vía que venía desde Bogotá hacia los municipios
aledaños, lo que permite una mayor extensión de la ciudad sobre sus anillos de salida. En
1977, la Avenida Circunvalar aparece como nuevo ordenador de la estructura urbana
conectando los ejes de tránsito regionales y procurando la consolidación de las áreas urbanas
hacia el interior y no la expansión en desarrollos lineales. Sin embargo, este nuevo anillo no
ofrece alternativa de conexión entre la vía hacia Bogotá y las salidas hacia el oriente del
municipio, por lo cual no propicia la generación de una estructura compacta.
Finalizando el siglo XX, la estructura de la ciudad era extensa y difusa, con asentamientos
dispersos alrededor y sobre los ejes de conexión regionales. En 1994 se adopta el Acuerdo
068 que establece el Estatuto Básico para el Ordenamiento Físico del Municipio, el cual
plantea una división estructural del territorio mediante cuatro sistemas: la estructura urbana,
la estructura físico-espacial, el sistema de servicios públicos y el sistema de servicios
4
sociales. Dicha estructuración termina estableciendo las “funciones” de la ciudad en ejes
separados y diferenciados, sin una noción más integral del territorio.
Adicionalmente, el Acuerdo 068 no establece un régimen de densidades para la ciudad, y
deja sin asignar los usos y alturas a los polígonos planteados dentro de su estructuración
física. Lo anterior permitió un crecimiento a merced de los privados y urbanizadores formales
e informales, que al no encontrar restricciones para ocupar y construir en suelos baratos de
las áreas periurbanas, lo hicieron deliberadamente. Frente a esto, López & Saldaña (2017)
afirman que la implementación de dicha normativa dejó de lado la función pública del
urbanismo, concentrando su atención en regular la iniciativa privada en detrimento de la
planificación de la inversión pública.
En el año 2000, a través del Decreto 353, se adopta el primer Plan de Ordenamiento
Territorial de la ciudad. Su implementación dio paso al surgimiento de grandes obras de
infraestructura como ejes ordenadores del espacio, fortaleciendo las tendencias de
crecimiento expansivo y generando problemas en el mercado inmobiliario tanto del lado de
la oferta como de la demanda (López, Saldaña, 2017). Dicho POT sufrió una modificación
parcial a través del Acuerdo 021 de 2002, la cual actualizó los perímetros urbanos y rurales
del municipio para incorporar nuevos asentamientos y unificó los suelos de expansión urbana
en una sola clasificación, sin suelos concertados 1. Sumado a esto, el periodo correspondiente
a 2004-2007 deja entrever una situación compleja en términos políticos cuando la
administración estuvo a cargo de 14 alcaldes distintos. Dicha crisis institucional y política de
la ciudad se relacionó con la inexistencia de una planeación continua y coherente, necesaria
para la gestión oportuna del territorio.
Paralelamente a esta situación, se inicia el aprovechamiento del suelo suburbano, que pese
a entenderse normativamente como suelo rural y por ende de baja o mínima ocupación,
contaba con menores trabas para la urbanización que el suelo de expansión urbana. Lo
anterior pues la Ley 388 de 1997 ordena que el desarrollo de los suelos de expansión deben
estar sujetos a la aprobación de un plan parcial. Adicionalmente, la modificación del POT no
1La Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989), establecía que los planes de desarrollo debían delimitar las zonas
de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado, esto fue posteriormente derogado por la Ley 388
de 1997.
5
determinó suelo para el desarrollo de vivienda social, lo cual, además de propiciar la
construcción de urbanizaciones cerradas de baja densidad, impulso la ocupación informal y
con ella el crecimiento de los anillos de la ciudad.
Bajo este contexto surge el nuevo POT, adoptado mediante el Acuerdo 287 de 2015 y el cual
se planteó una serie de retos asociados con el modelo de ordenamiento previo que daba cuenta
de una expansión del territorio con baja edificabilidad y basado en un modelo monocéntrico.
En tal sentido, establece su transformación bajo un modelo policéntrico, “logrando la
desconcentración de los servicios del actual centro y garantizando una mejor cobertura y
accesibilidad de los mismos” (Documento Síntesis POT, 2015, p. 12). Frente a esto, si bien
el nuevo acuerdo se enfoca en la consolidación de distintas centralidades para la localización
de los sistemas de soporte, el municipio ha continuado su expansión en las áreas periurbanas.
Por lo anterior, es de relevancia examinar las decisiones que dicho POT ha tomado en
relación con la consolidación de este nuevo modelo de ocupación territorial.
2.4 Foco de análisis
El presente estudio toma como foco de análisis las principales decisiones y lineamientos de
la política de ordenamiento territorial de Villavicencio que se relacionan con su proceso de
periurbanización. Es decir, las decisiones que son fundamento del modelo de ocupación
territorial de la ciudad, como la clasificación del suelo, la cual establece el suelo destinado
para el crecimiento urbano, y los usos del suelo, que determinan las actividades económicas
del territorio. En tal sentido, la intención del foco es analizar los alcances y límites de las
decisiones que concretan el modelo de ocupación del POT vigente para responder ante los
desafíós del fenómeno de periurbanización.
Cabe resaltar que este POT ha sido el único instrumento que se ha ocupado de las
problemáticas socio espaciales de la ciudad y por ende, la única política que propone una
transformación de su modelo de ocupación. Es importante mencionar que algunos de los
retos presentes en el área de estudio, coinciden con lo mencionado por Barros (2004) para
las ciudades latinoamericanas: i) el establecimiento de un desarrollo fragmentado y
discontinuo con problemas de sostenibilidad urbana, ii) graves incidencias en la calidad de
vida de los habitantes y iii) efectos en el transporte por la duración de los viajes y las
condiciones de accesibilidad.
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Adicionalmente, la periurbanización ha generado áreas con distintos niveles de conformación
y patrones de asentamiento. Por un lado, están los condominios de vivienda campestre
conformados por población de alto poder adquisitivo que busca mayor proximidad con la
naturaleza, espacios exclusivos y de acceso privado que brindan una sensación de
tranquilidad y seguridad tras las rejas de un conjunto cerrado. De otra parte, está la población
que por condiciones socioeconómicas tuvo que buscar suelos en las áreas periurbanas.
Ambos tipos de asentamientos constituyen espacios intermedios entre los límites de la ciudad
con los límites de municipios vecinos y se ubican en un radio entre 5 y 10 km del centro de
la ciudad. Uno de los mayores problemas de planificación es la falta de continuidad entre
dichos espacios y el centro de Villavicencio y por ende la dificultad en la conectividad con
su centro urbano.
3. MARCO ANALÍTICO
Esta sección identifica y revisa algunas categorías y variables correspondientes al tipo de
decisiones que, desde la política de ordenamiento territorial de Villavicencio, han
profundizado las dinámicas de periurbanización: (i) un modelo de ocupación territorial que
no considera la realidad de su crecimiento urbano y (ii) conflictos entre los usos planeados
y los usos actuales en el territorio. Cabe mencionar que, tanto la adopción de un modelo de
ocupación, como de una clasificación de los usos del suelo en los municipios, fueron
decisiones determinadas en la Ley 388 de 1997 la cual establece que los municipios y distritos
deberán adoptar el instrumento básico para desarrollar su proceso de ordenamiento territorial.
Este instrumento se define como el “conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo
físico del territorio y la utilización del suelo” (Ley 388, 1997).
Para el caso de la primera categoría, el plan de ordenamiento debe definir un modelo de
ocupación territorial que identifique su estructura básica y los lineamientos necesarios para
su adecuada organización. Dicho modelo, entendido como la estructura urbana-rural e
intraurbana base del territorio, debe fijar de forma general la estrategia de localización y
distribución espacial de las actividades, señalar las grandes infraestructuras requeridas para
soportar estas actividades y establecer las características de los sistemas de comunicación
vial que garantizarán la fluida interacción entre aquellas actividades espacialmente separadas
(Ley 388, 1997).
7
Como primer componente de esta categoría, las decisiones sobre la clasificación del suelo
establecen el suelo destinado para el crecimiento urbano de los municipios, el cual debe ser
adecuado y suficiente para albergar el establecimiento de los asentamientos humanos. Esta
decisión implica la asignación de una cantidad adecuada de tierras para obras públicas en las
zonas donde es más probable que ocurra la expansión (Shlomo Angel, 2014) y permite
entender cómo se planifica el crecimiento urbano. Al respecto, la Ley 388 menciona en su
Artículo 30 que los POT deberán asignar una clasificación en el territorio que les compete,
estableciendo las categorías de suelo urbano, rural y de expansión urbana, y planteando que
al interior de dichas categorías se podrá establecer suelo suburbano y de protección.
Ahora bien, pese a los intentos por planificar el crecimiento urbano de las ciudades a través
de normativas que determinan los límites de dicho crecimiento, en el sur global dicha
planificación normalmente ha ocurrido de forma reactiva, respondiendo con retraso a los
grandes retos de la urbanización. Una posible explicación es la inexistencia de una acción
pública concertada junto con la falta de regulación y de herramientas de control. Lo anterior
resulta casi siempre en un modelo de ocupación desordenado con escasez de infraestructura
de acceso desde la periferia, en cuellos de botella en el suministro de tierras que generan
vivienda inasequible, con carencia de espacios públicos y en perjuicios en áreas ambientales.
Frente a esta situación, un segundo componente identificado para conocer los alcances del
modelo de ocupación territorial es la huella urbana, la cual a través de la obervación de la
expansión y del crecimiento urbano, permite contrastar lo planeado con lo que realmente
termina ocurriendo en el municipio, y así mismo, ajustar futuras necesidades de crecimiento
en un lugar y periodo de tiempo determinado.
Un tercer componente dentro del modelo de ocupación lo constituye la infraestructura de
soporte necesaria para las actividades económicas, junto con la infraestructura vial para una
fluida interacción entre las actividades espacialmente separadas. Este componente es
relevante en la medida en que el proceso de crecimiento urbano requiere de una acción
pública concertada que asegure terrenos adecuados para la construcción de la infraestructura
antes del desarrollo. De hecho, según Fernándes (2011) la provisión de infraestructura de
soporte es mucho más costosa luego de una ocupación desordenada del territorio, pues los
gobiernos locales deben asumir costos directos e indirectos de mejoras.
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En el contexto colombiano, la Ley 388 para asegurarse de que el suelo urbano y de expansión
contaran con la infraestructura de soporte necesaria, establece que las áreas que lo conforman
deben ser delimitadas por perímetros y que, en ningún caso, este perímetro podrá ser mayor
que el perímetro de servicios públicos. Adicionalmente, la Ley establece que la
determinación del suelo de expansión se “ajustará a las previsiones de crecimiento de la
ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de transporte,
de servicios públicos domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de
interés público o social” (Art. 32), atando el procedimiento para la actuación urbanística a la
formulación y aprobación de un plan parcial, que deberá determinar las previsiones
relacionadas con la dotación de las infraestructuras y los equipamientos, estableciendo las
condiciones para el desarrollo y materialización del POT. Es a través de este instrumento
intermedio que se define la factibilidad de extender redes de servicios, ampliar vías, asegurar
la asignación de espacio público e igualmente, se asegura la protección de suelos de
importancia ambiental o con altos niveles de riesgo.
Sumado a todo lo anterior, la segunda categoría de análisis corresponde a los conflictos de
usos del suelo en las áreas periurbanas. La decisión sobre el establecimiento de ciertos usos
en el territorio resulta relevante en la medida en que de estos usos se derivan las actividades
económicas del territorio. Además, de la asignación que desde el instrumento de
ordenamiento se haga de los usos del suelo se tendrá que gestionar que los sectores de suelo
clasificados para un uso específico sean promovidos de acuerdo con los programas y
determinaciones del planeamiento.
Sin embargo, pese al establecimiendo de unos usos determinados dentro del territorio que
restringen su ocupación deliverada, los procesos de periurbanización profundizados por las
políticas de ordenamiento han generado el surgimiento de usos que van en contravía de la
vocación originaria del territorio. Un primer factor de conflicto se relaciona con la vivienda
informal, es decir, la ocupación en áreas que no corresponden con lo establecido en la política
de ordenamiento. Aquí cabe mencionar que la vivienda se entiende como factor principal y
desencadenante del crecimiento espacial de las ciudades, y frente a esto, Camargo y Hurtado
(2011), resaltan que en un contexto de políticas públicas, la noción de vivienda ha
incorporado elementos adicionales al tener o poseer un techo, como el hábitat y la vivienda
digna o adecuada. Bajo esta concepción, Giraldo; García; Ferrari y Bateman (2009) entienden
9
la vivienda como un bien complejo que al ser adquirido debe integrar la posibilidad de habitar
una localización particular con los atributos de su entorno. Lo anterior abarca “una
infraestructura básica que incluya abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de
desechos, factores apropiados de calidad del medio ambiente y de salud, y un emplazamiento
adecuado y con acceso a fuentes de trabajo y a los servicios básicos” (Giraldo y Torres, 2004,
p. 19).
Un segundo factor de conflicto está relacionado con el carácter residual o de subordinación
que Ley 388 le otorga al suelo rural, al señalarlo como “terreno no apto para el uso urbano”
(Artículo 33). Lo anterior implica que la normativa no considera el suelo rural como un
activo importante para el ordenamiento territorial, en tanto queda por fuera de todo proceso
urbanizador promovido por el ser humano (Pérez, 2004). Adicionalmente, la Ley 388 añade
que los usos rurales se destinaran principalmente a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de
explotación de recursos naturales y actividades análogas. Pese a esto, los usos reales de estos
terrenos en ocasiones no corresponden con los establecidos en las decisiones de planeación,
y muchas de estas decisiones no se encuentran idealmente orientadas por las consideraciones
sobre la vocación del suelo. Lo anterior ha generado conflictos con efectos insostenibles en
el tiempo, como una tendencia a la degradación de la oferta ambiental en su conjunto. Según
el IGAC (2002), dichos conflictos son generados bien sea por una sobreutilización del suelo,
o el no cumplimiento de sus funciones sociales y económicas de productividad, o por su
subutilización, lo cual agudiza otros conflictos sociales y económicos que padece el campo
colombiano.
En suma, el análisis de estas categorías permite determinar aspectos de relevancia para el
instrumento de ordenamiento: que su modelo de ocupación sea conciente de la dinámica y el
estado en que se encuentran los principales elementos de la realidad urbana de la ciudad,
como su medio físico, las infraestructuras y los componentes demográficos, y que sus
decisiones sobre ditribución y localización de las actividades económicas, vinculadas a
clasificación de usos del suelo, reconozcan las necesidades de la población y la vocación
originaria del territorio.
4. MÉTODO DE ANÁLISIS
Partiendo de las categorías y variables expuestas en la sección anterior, la intención del
método de análisis es poder realizar un contraste entre la situación real del territorio y los
10
lineamientos planteados desde el instrumento de ordenamiento (POT) para determinar sus
alcances y límites. En tal sentido, la aproximación seleccionada para el desarrollo del trabajo
se basa tanto en datos numéricos y espaciales de carácter cuantitativo, como en información
y documentación que muestra los hechos particulares del territorio de análisis. Lo anterior
indica que la aproximación seleccionada es de tipo mixta, es decir, combina información
cuantitativa, o datos numéricos, con información cualitativa o textual. Según Hernández-
Sampieri (2018) esto implica que al mezclar estos dos tipos de enfoques se espera generar
una integración de los datos recolectados, así como su discusión conjunta para un mayor
entendimiento del problema de estudio.
Ahora bien, al corresponder la unidad de análisis con las decisiones que ha tomado el POT
de Villavicencio y que se relacionan con su proceso de periurbanización, la estrategia de
investigación se desarrolla a partir de un estudio de caso. La selección de dicho caso se da
por razones de pertenencia y arraigo a la ciudad, pero también por los ritmos alarmantes y la
magnitud de su crecimiento urbano, junto con los impactos que este ha tenido en el espacio
geográfico y en su población. Algunos autores definen este método como un estudio que al
utilizar cualquier tipo de aproximación analiza profundamente una unidad holística para
responder al planteamiento específico de un problema (como se cita en Hernández-Sampieri,
2018). Frente a esto, la intención del trabajo es, utilizando una aproximación mixta, analizar
a profundidad las decisiones del POT vigente relacionadas con las áreas perirubanas, y así
plantear los alcances y límites de dichas decisiones para responder al problema.
Respecto al procedimiento para el análisis de la información obtenida, se plantean dos
instrumentos técnicos, uno para cada aproximación, basados en la clasificación temática
derivada de las categorías y variables de análisis previamente descritas. Cabe recordar que
las variables de investigación se entienden como aquellas propiedades que se pretenden
explorar y describir y que requieren de un indicador o ítem específico para ser medidas o
descritas (Hernández-Sampieri, 2018). En tal sentido, el análisis depende del contraste entre
la forma en como es abordada cada categoría desde el planeamiento, es decir en los
documentos del POT, la información o los datos numéricos o estadísticos que muestran la
realidad de la situación territorial y los conceptos técnicos que dejan entrever la problemática.
Para el análisis cuantitativo, se aplicaron algunos instrumentos de medición para recabar
información pertinente relacionada con cada una de las variables establecidas. Para ello se
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hizo uso de información estadística y espacial detallada, extraída de bases de datos del
DANE, del IDEAM, de la cartografía del POT vigente, y de estudios de huella urbana
realizados por la consultora IDOM, entre otros (Anexo 1). Para el análisis de la información
cualitativa, se hizo un análisis documental de contenido, tanto de los Documentos Técnicos
de Soporte del POT 2002 y del POT 2015, como de los conceptos emitidos por el Consejo
Territorial de Planeación en la formulación del POT 2015 (Anexo 2). Cabe mencionar que el
análisis documental de contenido se entiende como una “técnica de investigación para
formular inferencias identificando de manera sistemática y objetiva ciertas características
específicas dentro de un texto” (Hostil, 1969, p. 5). Esto significa, retomando lo afirmado en
Dulzaides & Molina (2004) que para el desarrollo de dicho análisis se establecieron una serie
de preguntas específicas de codificación que permitieron la captación y la síntesis del
contenido de los documentos a la luz del problema determinado.
5. RESULTADOS
El análisis de las decisiones de ordenamiento territorial en Villavicencio dejan entrever una
serie de retos derivados de un crecimiento desordenado, disperso, fragmentado y de baja
densidad. Los efectos observables de este crecimiento determinan la necesidad de detener
esta tendencia e intentar transformarla para lograr dinámicas de sostenibilidad. Partiendo de
esto, la ciudad requiere de ciertos cambios en la forma de planificar su territorio que
propugnen por un crecimiento balanceado, eficiente y con implicaciones sociales positivas.
5.1 MODELO DE OCUPACIÓN TERRITORIAL VS REALIDAD DEL CRECIMIENTO URBANO
Las decisiones de clasificación del suelo del POT de 2015, orientadas a concretar el modelo
de ocupación territorial de la ciudad, incrementaron significativamente su suelo urbano.
Específicamente, el suelo urbano aumenta en un 37,3%, correspondiente a 1065,77 Has. y el
suelo de expansión urbana en un 48,5%, es decir 1623,16 Has. respecto al POT anterior. Cabe
aclarar que el crecimiento de dicho suelo direcciona su expansión hacia el oriente y sobrepasa
una de las barreras naturales de la ciudad, el río Ocoa.
El aumento de este suelo se establece a partir de proyecciones propias de crecimiento
poblacional que concluían que para el año 2027, al terminar la vigencia del contenido de
largo plazo del POT, la ciudad contaría con más de 1’000.000 de habitantes, y por ende la
necesidad de incorporar cerca de 5.000 hectáreas brutas para alojar a la nueva población.
Igualmente, el documento técnico menciona que este crecimiento poblacional se debe en gran
12
medida a factores contextuales del municipio, como la agroindustria de la altillanura, el
postconflicto, la actividad petrolera y la construcción de la doble calzada a Bogotá. De esta
forma,las proyecciones fueron elaboradas con cálculos propios del POT, donde se estableció
una media aritmética entre las proyecciones del DANE con base en los censos de 1985, 1995
y 2005, las estimaciones de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de la ciudad (EAAV)
y cálculos de la Secretaría de Planeación.
Pese a la juiciosa elaboración de dichas proyecciones, al compararlas con las proyecciones
actualizadas del Dane a enero de 2020, es evidente una marcada diferencia de valores. De
hecho, según el Dane la población a 2023 sería de 558.299, mientras los cálculos del POT
indican una población a la misma fecha de 831.075, una diferencia de 272.776 habitantes.
Lo anterior sugiere que las previsiones del POT habilitaban suelo para una población mayor
a la que posiblemente va a tener el municipio en los próximos años.
Adicional a los cálculos demográficos mencionados, otro componente utilizado para el
establecimiento del área futura fue la composición familiar, que según proyecciones del
mismo POT indican para el 2018 3,23 personas por hogar y 3,40 personas por vivienda. Cabe
nuevamente destacar las variaciones que muestran los resultados del Censo del 2018, con
valores de 3,0 personas por hogar y 2,4 personas por vivienda. En este punto, es importante
anotar que el déficit de vivienda no fue tenido en cuenta como un componente relevante a la
hora de definir los requerimientos de área urbana futura, pese a que dicho déficit correspondía
para el 2015 a 24.881 hogares.
Con base en lo anterior, el nuevo POT aumentó su suelo urbano y de expansión en 2,688.93
Has., un incremento del 43,3% con respecto al POT anterior. Desagregando los valores
correspondientes en dicho suelo, el modelo de ordenamiento establece 3923,88 Has. de suelo
urbano y 4966,72 Has. de suelo de expansión, para un total de 8890,6 Has. Dichos datos
plantean una densidad urbana futura de 55,3 habitantes por hectárea (cálculos basados en la
población del Censo 2018 y todo el suelo de expansión incorporado) lo que representa un
crecimiento urbano insostenible por su baja densidad.
Ahora bien, para contrastar las decisiones de ordenamiento con el crecimiento real del
municipio, se acudió al estudio de huella urbana de la consultora IDOM, el cual deja entrever
una clara diferencia de valores entre el área que realmente requería el municipio para crecer,
y lo que se estableció en su clasificación del suelo. El estudio de huella urbana muestra que
13
para el año 2015, la huella de la ciudad era de 4.910 Has. Este dato corresponde al 55% del
total del área urbana declarada en el POT de 2015, lo que podría dar ciertos indicios
relacionados con el hecho de que el suelo urbano propuesto en el instrumento de
ordenamiento supera la capacidad de carga necesaria para el año 2027(Ver Imagen 1). De
hecho, del análisis derivado de los datos de la consultora, solo con la superficie declarada de
suelo de expansión, e incluso sin llegar a su potencial máximo, se podría acoger alrededor de
334.000 unidades de vivienda, lo cual supone una oferta para más de un millón de habitantes.
Imagen 1. Suelo urbano y de expansión POT 2015 vs Huella urbana 2015 Villavicencio
Fuente:
Cartografía POT
2015; IDOM
2015. Editado
por la autora
Estos resultados sugieren el hecho de que, si bien el instrumento de planeación hace un
intento por desarrollar estudios detallados del crecimiento de la ciudad y establece una
cantidad de tierra urbana que según dichos estudios sería necesaria para la expansión y
ocupación posterior, no tiene en cuenta el crecimiento físico ni poblacional real de su
territorio. Es decir, la asignación de suelo urbano está muy por encima de lo que realmente
requiere la ciudad teniendo en cuenta el censo del 2018 y los estudios fundamentados de la
huella urbana a 2015. Una posible explicación a este fenómeno es que la asignación o
habilitación de suelos de expansión urbana se dio como respuesta a la preocupación de parte
de los urbanizadores privados por tener suelo urbanizable disponible, sin considerar la
capacidad del municipio para proveer infraestructura.
14
Adicional a esta situación, el crecimiento de la ciudad ha generado mayores demandas de
parte de la población, haciendo que aspectos que le corresponden a la política de planeación
territorial, se generen de forma reactiva y espontánea. Ejemplo de lo anterior se encuentra en
las necesidades por servicios públicos e infraestructura de soporte en la áreas periurbanas.
En el caso de los servicios públicos, ante la incapacidad del modelo de ocupación territorial
por proporcionar una infraestructura adecuada y suficiente, los acueductos comunitarios han
surgido como lugares donde la población ha resuelto por su propia cuenta el suministro de
agua. Según datos del 2015 de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio
(EAAV), la tasa de cobertura del acueducto era para esa fecha del 82% y el resto de cobertura
era cubierta por más de 64 acueductos comunitarios organizados en Juntas de Acción
Comunal de distintos barrios ubicados en los bordes de la ciudad. Estos datos evidencian
cómo un porcentaje importante de población depende de organizaciones comunitarias para
el abastecimiento, dando a conocer cómo dichos servicios se han desarrollado de forma
reactiva de parte de grupos asociativos inter barriales ante la inexistencia de operadores
formales que presten un servicio oportuno.
La respuesta desde el POT es fortalecer y legalizar los modos comunitarios de prestación de
servicios públicos a través de un proceso de apoyo a la formalización de los prestadores
comunitarios que permita el cumplimiento del régimen de servicios públicos y la mejora en
la calidad y continuidad de estos. Sin embargo, pese a las soluciones establecidas en el
instrumento, las JAC que conforman acueductos comunitarios y que participaron en el
proceso de formulación del POT, acuden a la importancia de un fortalecimiento que conlleve
al mejoramiento, cobertura, continuidad y calidad del servicio priorizando la protección de
los recursos naturales. Lo anterior ha hecho visible la importancia de integrar a la comunidad
en la gestión del agua, fortalecer su capacidad de gestión y promover y proteger el uso de
dicho recurso desde la cuenca. Adicionalmente, trae a colación el hecho de que la presencia
de un acueducto comunitario representa una oportunidad importante para la gestión
ambiental, en tanto hay una relación directa entre la comunidad local y la administración
municipal o las autoridades ambientales competentes.
En relación con la infraestructura de conectividad, pese a que ésta constituye un elemento
esencial para la articulación física del territorio y el desarrollo e interacción de las actividades
económicas, los habitantes asentados en las zonas más alejadas del centro urbano de la ciudad
15
por los procesos de periurbanización, no cuentan en la mayor parte de los casos con medios
de transporte eficientes, eficaces y accesibles para su transporte diario y su integración con
el resto de la ciudad. Según cálculos de tiempo y distancia en Google Maps para horas pico
en la ciudad, en trayectos de menos de 11 km, una persona puede tardar 50 minutos en un
vehículo particular, o cerca de 90 minutos en transporte público. Desde el POT, la respuesta
se basa en conformar un sistema intermodal que genere tiempos de desplazamiento óptimos
y que priorice a los usuarios más vulnerables del sistema. Sin embargo, la existencia de
espacios homogéneos sin mezcla de usos deriva en mayores desplazamientos y congestión,
sin tener en cuenta el hecho de que la conectividad es un aspecto trascendente tanto para la
articulación física de la ciudad como para el desarrollo productivo de esta.
Las condiciones mencionadas complican el diario vivir de la población periurbana, en tanto
se ve restringida a oportunidades de acceso a necesidades básicas. En tal medida, resulta
necesario pensar en la búsqueda de una solución a esta expansión territorial, basada en el uso
racional y eficiente de las infraestructuras ya existentes. Lo anterior requiere de un modelo
territorial menos expansivo, que logre suplir las exigencias sociales, ambientales y
económicas de dicha población, mediante estrategias de densificación, recuperación y
mejoramiento del entorno, aprovechando el potencial con el que ya se cuenta.
5.2 CONFLICTOS SOBRE LOS USOS DEL SUELO
Las desiciones del POT respecto a los usos urbanos y rurales, relacionadas con las áreas
periurbanas, dejan entrever una desarticulación con la situación real territorial. En el caso de
los usos urbanos, el municipio, a partir de un déficit importante que según el POT asciende
al 26,9%, plantea Áreas de Desarrollo de Vivienda ubicadas en los extremos de la ciudad
(Ver Imagen 2). Igualmente, dentro de las Acciones del Plan de Mejoramiento Integral,
plantea una Acción de vivienda que establece proyectos relacionados con asistencia técnica
para obtención de licencias de construcción y reconocimiento de edificaciones y para aplicar
a subsidios de adquisición y mejoramiento de condiciones de habitabilidad (DTS-POT,
2015). Además, para la provisión de VIP, el POT establece que todo proyecto de vivienda
que se desarrolle en suelo urbano bajo el tratamiento de desarrollo deberá prever como carga
urbanística local un 20% del área útil del predio para el desarrollo de VIP (Art. 308).
16
Imagen 2. Áreas de actividad Suelo Urbano POT Villavicencio 2015
Fuente: Cartografía
POT 2015. Editado
por la autora
A pesar de las intenciones respecto a la disminución del déficit, el asunto de la vivienda es
preocupante en tanto el POT plantea, bajo la figura de Áreas de Actividad, el desarrollo de
proyectos exclusivos para vivienda social en los terrenos de expansión más alejados al casco
urbano ya consolidado. Dicha disposición de parte del plan permite que otros proyectos de
desarrollo de vivienda, distintos a proyectos de vivienda social y prioritaria, trasladen su
obligación VIS/VIP a estas zonas lejanas. Desde la adopción del POT hasta la fecha, según
las Estadísticas de edificación del DANE, se han dado licencias de construcción para más de
3.300 unidades de VIS y VIP, y más de 2.700 para vivienda no VIS de estratos 3, 4, 5 y 6.
Sin embargo, la localización que hace el POT para dichas viviendas va en contravía de los
principios de habitabilidad al no contar con un emplazamiento adecuado ni con un fácil
acceso a los centros de empleo.
Es importante mencionar que estudios sobre vivienda nueva en Villavicencio realizados con
datos de Camacol Regional Meta a 2016 muestran que, de 47 proyectos de vivienda ofertados
a este año, el 60% se desarrolla hacia los ejes de conexión con los municipios de Acacías y
Puerto López, y el 30% en los corredores viales hacia Restrepo y hacia el complejo Catama
(López & Saldaña, 2017). La localización de vivienda nueva evidencia entonces un patrón
de ocupación en las áreas periurbanas por presentarse allí los menores valores del suelo en la
17
ciudad (Ver Imagen 3). Así, constituyen localizaciones ideales para que los desarrolladores
inmobiliarios privados puedan generar mayores ganancias.
Imagen 3. Precio del m2 ponderado espacialmente
Fuente: López,
Saldaña (2017).
Datos Camacol
Regional Meta.
Adicional a este problema, si bien la justificación de la expansión urbana se basó en la

necesidad de habilitar suelo para VIS y VIP, no es comprensible el aumento de vivienda
campestre para población de altos ingresos, ubicada en terrenos que previamente eran
catalogados como rurales. De hecho, de los 47 proyectos de vivienda nueva a 2016, solo 12
corresponden a VIS (López & Saldaña, 2017) y los asentamientos de baja densidad
identificados dentro de la huella urbana, es decir asentamientos en parcelación de vivienda
campestre, cuentan con cerca de 1.300 Imagen 4. Localización de asentamientos de
habitantes, pero ocupan más de 2.000 baja densidad en Villavicencio
hectáreas (Ver Imagen 4), mientras los
asentamientos marginales o de bajos
estratos ocupan una superficie de cerca de
35 hectáreas con una población de 2.000
habitantes.
Cabe mencionar que este fenómeno de
parcelación campestre ha sido en parte
incentivado por la política de planificación
de la ciudad. Esto pues ha permitido su
expansión en el suelo rural sin establecer
obligaciones específicas a los
urbanizadores de estos espacios,
Fuente: IDOM 2015
obligaciones relacionadas con los
elementos urbanísticos necesarios para la continuidad de la ciudad, como condiciones de
18
accesibilidad y espacio público óptimos. Lo anterior ha planteado demandas adicionales al
municipio en servicios excéntricos a costa de activos ambientales del lugar y ha impactado
de forma negativa el suelo rural, debido a su rentabilidad derivada de la diferencia de precios
con el suelo urbano.
La localización de los asentamientos de baja densidad con características suburbanas, ha
traído consigo costos ambientales importantes asumidos por terrenos con vocaciones de
protección y/o conservación y que se ven reflejados precisamente en la reducción de este tipo
de cobertura. En el caso de los asentamientos marginales, estos no presentan una trama viaria
ordenada, los equipamientos son inexistentes y se identifica una importante carencia de
servicios. Igualmente, la huella urbana muestra la predominancia de edificaciones de tugurio,
con densidades de 25 viviendas por hectárea.
Pasando al caso de los usos rurales, los cambios en la cobertura de este tipo de suelo en
Villavicencio muestran que la ciudad incrementó entre 1988 y 2014 un 56% su uso agrícola,
pero su cobertura vegetal disminuyó para el mismo periodo en un 25% (IDOM, 2015). Desde
el instrumento de ordenamiento, la justificación de estos cambios se basa en decisiones que
buscan garantizar la vocación agrícola de los suelos del municipio consolidando su seguridad
alimentaria, e incentivar el turismo de campo y la oferta de atractivos naturales y culturales,
en detrimento de la conservación de la cobertura vegetal.
Pese a estos determinantes, los conceptos del Consejo Territorial de Planeación, instancia
que garantiza la participación ciudadana en la construcción y seguimiento de políticas
públicas territoriales, establecen que en el ecosistema de cordillera los usos agropecuarios y
ecoturísticos contradicen su vocación como fuente de recurso hídrico, y en el ecosistema
plano la presencia de usos para alojamiento contradice la vocación agrícola del territorio (Ver
Imagen 5). Aquí cabe mencionar que de acuerdo con el análisis de conflicto de usos derivado
del Componente Rural del POT, aproximadamente 29.943,18 hectáreas del municipio se
encuentran en conflicto muy alto, 17.540,49 hectáreas en conflicto alto, 1.165,50 hectáreas
en conflicto medio, 77.133,73 hectáreas en conflicto bajo y 5.343,85 hectáreas en conflicto
muy bajo.
19
Imagen 5. Uso actual del suelo Villavicencio
Fuente: IGAC. Editado por la

autora
Lo anterior revela que el 36,21% del área total del municipio presenta algún tipo de conflicto
(Ver Imagen 6). Esto resulta preocupante para la sostenibilidad del territorio, pues la
sobreutilizadión de dicho suelo se da de forma notoria en el borde de la ciudad, reflejando la
degradación de sus recursos naturales a favor de los intereses de unos pocos que encuentran
en estos espacios disfrute paisajíticos y tranquilidad o debido a las necesidades de una
mayoría que encuentran en este suelo, en ocasiones en condiciones de alto riesgo, un lugar
para asentarse y lograr acceder a los “beneficios” de la urbanización. Todo lo anterior ha
permitido la formación de cinturones de pobreza, y la conversión de tierras forestales en tierra
para uso residencial, incidiendo en la pérdida de biodiversidad y de calidad de los suelos y
en la degradación de ecosistemas estratégicos.
Imagen 6. Conflicto de usos del suelo Villavicencio
Fuente: IGAC. Editado por la

autora
20
6. Conclusiones
Los resultados del análisis de las principales decisiones del POT de Villavicencio en relación
con sus áreas periurbanas y su contraste con la situación real del territorio indican que en
relación con el modelo de ocupación vigente en la ciudad, el suelo destinado para su
crecimiento es mucho más del requerido para suplir las necesidades de ocupación basadas en
el crecimiento demográfico al año 2027. Adicionalmente, el modelo no ha sido efectivo en
proveer la infraestructura de soporte para la urbanización, desarrollándose ésta de forma
reactiva y mostrando tasas de cobertura de los servicios públicos muy bajas de parte de los
operadores formales y altos tiempos de viaje desde las áreas periurbanas hasta el centro de la
ciudad. Igualmente, en el caso de los determinantes sobre el suelo rural, se identifican
problemáticas que inciden en la calidad de vida de los habitantes de los bordes periurbanos:
los espacios establecidos para la construcción de vivienda social se ubican en las zonas más
alejadas de los centros de empleo, y persisten una serie de conflictos tanto por el crecimiento
de la vivienda campestre de baja densidad en suelos suburbanos como por usos agropecuarios
y ecoturísticos que contradicen la vocación originaria del territorio.
Frente a estos problemas, desde el estudio se considera que el enfoque de gestión de ciudad,
específicamente su método de planeación tradicional no ha sido consciente de su potencial y
de su contexto derivado como espacio intermedio y se ha dejado llevar por un modelo que
muestra patrones de crecimiento de las grandes ciudades. Esto significa que desde su inicio,
la política de ordenamiento de la ciudad debió contar con una concepción más integrada de
las funciones y actividades humanas, con un modelo que permitiera un mejor, fácil y más
cómodo desarrollo de estas sobre el espacio. Además, el modelo tampoco consideró de forma
estricta el tamaño de la ciudad y las ventajas que esto trae en términos de su administración.
Una política de planeación que conozca las implicaciones de las bajas densidades y altas
distancias, y logre incidir en la reducción de los costos y tasas de desplazamiento obligados
de las personas, ayudaría a consolidar formas equitativas de aprovechamiento y uso del suelo,
generando mayores oportunidades de desarrollo socioeconómico en la ciudad.
Cabe mencionar también que el presente estudio considera que los modelos expansivos en
las ciudades intermedias han terminado por privilegiar intereses de privados que ven en las
áreas periurbanas espacios de inversión. Frente a esto, es importante que las decisiones sobre
ocupación del suelo tengan presente que a diferencia de lo que ocurre en algunas grandes
21
ciudades, los mercados del suelo en las áreas céntricas de ciudades intermedias como
Villavicencio aún no se encuentran del todo saturados. Esta afirmación resulta pertinente para
abordar un elemento básico en Villavicencio, y es que su crecimiento extensivo y de baja
densidad distancia a las personas de los servicios urbanos y, por tanto, la proximidad frente
a la centralidad constituye un punto fuerte para potenciar sus posibilidades de gestión y
transformación.
Lo anterior significa que al ser Villavicencio una ciudad con funciones de intermediación,
debería proyectarse dándole mayor valor a la relación entre su área próxima al centro urbano
y el número de residentes de estas zonas. Igualmente, otro elemento que resulta importante
teniendo en cuenta la noción de proximidad, es el desarrollo de una política urbana centrada
en lo local, integrada en su ámbito territorial y consciente de que su escala implica pensar de
forma mucho más compleja y creativa. Esto sin querer imitar modelos territoriales ni de
crecimiento de ciudades mayores, y sin aplicar de manera estándar los elementos establecidos
en las leyes nacionales.
Pese a esto, desde el análisis de contraste realizado, se estima que las decisiones sobre el
modelo de ocupación de la ciudad han generado un crecimiento difuso que se ha dado hacia
el exterior de su centro urbano, planteando los desafíos que ya se han mencionado en materia
de provisión de bienes básicos. Este comportamiento en el proceso de planeamiento, que
confirma las tendencias generalizadas en la mayoría de las ciudades de importante
crecimiento en la región y que se caracteriza por ser sectorial y no tener presentes los
problemas prioritarios de la población, ha dado paso a mayores niveles de vulnerabilidad
social y física.
Además, un tema que desde el punto de vista del estudio se entiende como problemático, es
que los modelos existentes para abordar los desequilibrios relacionados con la sostenibilidad
de las ciudades de la región y que encaja directamente en el área de estudio, es que han estado
enfocados en el tratamiento de lo consolidado, más no en la realidad de sus áreas periurbanas
y mucho menos en los procesos generados por crecimientos no planificados o espontáneos.
Frente a esto, los elementos urbanísticos necesarios para una calidad de vida adecuada, como
acceso a centros de empleo, abastecimiento del recurso hídrico, e incluso el cuidado, disfrute
y aprovechamiento sostenible del medio rural, se han convertido en un desafío para la política
de planeación de la ciudad.
22
7. Recomendaciones
Si bien el presente estudio toma la política de ordenamiento territorial de Villavicencio como
unidad de análisis, la revisión de literatura junto con el marco analítico del problema dejan
entrever la necesidad de que las ciudades intermedias del contexto colombiano, las cuales
han adoptado y aplicado políticas de ordenamiento de manera estándar intentando asemejarse
a los modelos de crecimiento de las grandes ciudades, consideren sus características
funcionales propias y adecúen sus modelos de ocupación territorial con base en sus
necesidades reales de crecimiento.
En relación con el modelo de ocupación territorial, el análisis de contraste entre las decisiones
sobre crecimiento urbano del municipio, y la realidad de dicho crecimiento (tanto físico como
poblacional) sugiere, como marco general replicable en ciudades semejantes, que las
instancias gubernamentales locales deben considerar, a través de estudios detallados y
actualizados, que los nuevos asentamientos que se desarrollen en los próximos años tendrían
que ubicarse de forma geoestratégica en el territorio. Desde el estudio, esto implica que las
políticas de ordenamiento de las ciudades intermedias deben estimar si los mercados del suelo
en sus áreas céntricas se encuentran o no saturados, para así saber si promover
transformaciones dentro del área urbana ya existente.
En el caso de Villavicencio, en tanto dicha situación es afirmativa, y la ciudad cuenta con
grandes vacíos urbanos, se considera necesario promover dichas transformaciones por medio
de tratamientos de renovación y consolidación en modalidad de reactivación. Esta modalidad
permite el desarrollo individual de predios directamente mediante licencias urbanísticas y
promueve su re densificación, cambiando, manteniendo, complementando y/o modificando
su uso para redefinir el carácter del sector urbano. Otra estrategia que se sugiere es la de
promover transformaciones por medio del tratamiento de mejoramiento integral, para lo cual
es necesario su localización y normatividad. Igualmente, la acogida de Licencias de
Urbanismo con obligaciones relacionadas con cesiones de espacios para usos e
infraestructura pública podría ser una estrategia interesante para incentivar la consolidación
y compactación de su modelo de ocupación.
Adicionalmente, considerando la magnitud de los espacios denominados “lotes de engorde”,
valdría la pena establecer estrategias que estimulen su desarrollo, específicamente el de
aquellos que ya cuenten con infraestructura urbana apropiada. Lo mencionado se podría
23
establecer sancionando su vacancia a través de impuestos como el predial progresivo, es
decir, estableciendo una tarifa incremental año a año para el suelo vacante. Igualmente, cabría
tener en cuenta las sugerencias colectivas planteadas en los conceptos del CTP que
mencionan la necesidad de establecer la declaratoria de desarrollo prioritario 2 para lotes de
engorde ubicados dentro del perímetro urbano. Este instrumento de gestión del suelo, al
declarar como prioritaria la urbanización o edificación de los terrenos urbanizables no
urbanizados o urbanizados no edificados, establece que si transcurren entre dos o tres años
sin que las obras respectivas sean ejecutadas en dicho suelo, éste puede ser subastado a
constructores interesados en su desarrollo. La recomendación de utilizar este tipo de
instrumento resulta relevate en la medida en que al permitir la adquisición pública del suelo
vacante, el Estado facilita su acceso a urbanizadores que rápidamente desarrollaran y
construirán en estos espacios, reemplazando la lógica de mercado y de especulación de los
propietarios del suelo.
Respecto al análisis sobre la infraestructuras de soporte, las recomendaciones del presente
estudio abogan por tener en cuenta los estudios técnicos realizados en la formulación del
POT, pero también el conocimiento y las sugerencias de las comunidades locales en torno a
la gestión de recursos naturales como el agua. Esto último aplica como lineamiento general
en la formulación de políticas de ordenamiento en las ciudades intermedias, pues muchas de
ellas, al seguir modelos de ocupación estándares en las grandes ciudades, consideran como
determinantes los tecnicismos y estudios de parte de expertos muchas veces externos a las
realidades coyunturales del territorio.
Sobre la infraestructura de conectividad, los altos tiempos de viaje en trayectos cortos
sugieren que el planteamiento del modelo de ocupación de ciudad podría estar errado, en
2 Según el artículo 52 de la Ley 388 de 1997, habrá lugar a la iniciación del proceso de enajenación forzosa en
pública subasta, por incumplimiento de la función social de la propiedad sobre: 1. Los terrenos localizados en
suelo de expansión, de propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se
urbanicen dentro de los tres (3) años siguientes a su declaratoria. 2. Los terrenos urbanizables no urbanizados
localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no
se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a su declaratoria. 3. Los terrenos o inmuebles urbanizados
sin construir, localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de construcción
prioritaria, que no se construyan dentro del año siguiente a su declaratoria
24
tanto si bien establecen centralidades, estas no propician la mezcla de usos ni se basan en la
generación de oportunidades económicas. Frente a esto, y trayendo a colación algunos
elementos que resultan transversales al pensar de forma generalizada en las ciudades
intermedias, es necesario considerar la proximidad como un potencial para acceder a
servicios urbanos en distancias más cortas y entender la importancia de potenciar las
centralidades ya existentes, más que inventar nuevos centros generados desde fuera.
Ahora bien, el análisis de contraste sobre las determinantes en el suelo rural basado en las
dinámicas de usos urbanos y rurales de las áreas periurbanas sugiere que, bajo las
problemáticas de vivienda social sin condiciones propicias de habitabilidad y los conflictos
de usos y ocupación de baja densidad, se establezca un cambio en el instrumento de
ordenamiento. En relación con los usos urbanos, es necesario un cambio en la normativa de
gestión de traslado de carga de la VIP y VIS, buscando nuevos espacios para las Áreas de
Desarrollo de este tipo de vivienda más cercanos a los centros de empleo y teniendo presentes
los mecanismos de entrega en especie. Una posibilidad es que el suelo vacante dentro del
perímetro urbano sea clasificado como área para desarrollo de VIS y VIP, coincidiendo con
la declaración de desarrollo prioritario ya mencionada, y poniendo al servicio de
urbanizadores interesados en su desarrollo la capacidad de intervenir.
De otra parte, los conflictos de usos en el suelo rural, los cuales son comunes en el territotrio
colombiano, suponen la relevancia de que las ciudades intermedias, al presentar todavía una
estrecha relación con su entorno rural y ambiental, establezcan un planeamiento acorde con
la vocación del suelo. Esto significa que los instrumentos de ordenamiento en dichas ciudades
deben pensar en la imposición de restricciones coercitivas para la no ocupación de terrenos
de vocación agrícola, natural o de riesgos. Lo anterior, previendo las condiciones adecuadas
que logren anticipar los costos excesivos derivados de una urbanización dispersa, impidiendo
el desarrollo de usos y actividades urbanas en estas áreas. En el caso de Villavicencio, se
estima posible establecer acuerdos para que, por ejemplo, en las zonas del ecosistema de
cordillera las actividades agropecuarias y de turismo ecológico se realicen con condiciones
especiales para proteger el recurso hídrico, y en las zonas de ecosistema plano prevalezca
una restricción de los usos urbanos para asegurar un uso acorde con la producción de
alimentos.
25
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30
ANEXOS
ANEXO 1. INSTRUMENTO DE ANÁLISIS CUANTITATIVO

de usos del Modelo de Ocupación Territorial vs Realidad del Crecimiento urbano goría
Cate
Técnica de
Variables Descripción Indicador Unidad de medida Valor Fuente
s
análisis
Aumento o disminución de
Clasificación del
Hectáreas declaradas de
POT
hectáreas declaradas para suelo Superficie (Has) 37%
Suelo urbano
urbano POT 2002-2015
suelo
Hectáreas declaradas de Aumento o disminución de Análisis de
POT
Suelo de expansión hectáreas delaradas para suelo de Superficie (Has) crecimiento 49%
urbana expansión urbana Porcentual
crecimiento (huella
Tasa de crecimiento anual de la
IDOM
huella urbana (física) entre 1997- Superficie (Has) 3,40%
Realidad del
urbana)
Crecimiento de la 2015
huella urbana de la Huella urbana 2015
Análisis
IDOM
POT-
ciudad correspondiente con suelo urbano
% de correspondencia inferencial 55%
y de expansión declarado en POT
univariado
2015
nte AV
edie EA
Conexión y cobertura
Infraestructura de soporte para
Tasa cobertura alcantarillado % de cobertura 2015 82,00%

de proveedores
icipa
Mun
Exp
Tasa cobertura acueducto % de cobertura 2008 67,70%
l
formales
la urbanización
Conexión y cobertura Análisis porcentual

de otros proveedores Tasa de cobertura de acueductos
JAC
% de cobertura -
(Acueductos comunitarios
comunitarios)
Distancia (km) al centro
Análisis de tiempo 12 km
DAN DAN Google

Maps
Acceso al centro urbano urbano
Acceso al centro urbano y distancia de un
desde áreas periféricas Tiempo al centro urbano
punto a otro 50 min
(en vehículo particular)
Residencia
Vivienda formal (VIS y #unidades en licencias de

Conflictos
Vivienda formal (VIS y VIP) 16794
E
suelo
Usos
VIP) construcción 2005-2019 Análisis de

les
# unidades en licencias de sumatoria

Vivienda Campestre Vivienda No VIS estratos 4, 5 y 6 4380
E
construcción 2005-2019
31
Vivienda informal Vivienda informal crecimiento 2002-2015 -
O -
ID
M
Superficie (Has) 111 Has
Viviendas de segmento Vivienda campestre o de estratos 5
Densidad poblacional
IDO IDO IDO

M M M
clase alta y6 136 Hab/Ha
media
Vivienda multifamiliar y Superficie (Has) 346 Has
Viviendas de segmento
unifamiliar clase alta y en "colonia Densidad poblacional
clase media-alta 178 Hab/Ha
cerrada" estratos 3 y 4 media
Análisis
ID
M
O
Viviendas de estratos 2 y 3 Superficie (Has) 560 Has
Viviendas de segmento inferencial
unifamiliar estructura Densidad poblacional
IDO
M
clase media univariado 234 Hab/Ha
reticular/cuadrada media
ID
M
O
Superficie (Has) 624 Has
Viviendas de segmento Viviendas de estratos 1 y 2 y de
Densidad poblacional
IDO
M
clase baja autoconstrucción ordenadas 219 Hab/Ha
media
ID
M
O
Viviendas de estrato 1, Superficie (Has) 284 Has
Viviendas de segmento
subnormales, informales o Densidad poblacional
IDO
M
clase muy baja 225 Hab/Ha
irregulares media
IDOM IDOM
Cobertura de uso Incremento/reducción cobertura
Superficie (Has) Análisis de 56%
agrícola agrícola 1988-2014
crecimiento
Usos Rurales
Incremento/reducción cobertura Porcentual

Cobertura vegetal Superficie (Has) -25%
vegetal y forestal 1988-2014
IDEAM
Usos rurales planeados Análisis
POT-
Vocación del suelo correspondientes con vocación del % de correspondencia inferencial -
suelo univariado
POT-
Conflicto de usos del Superficie del municipio en
AM
IDE
Superficie (Has) Análisis porcentual 36,21%
suelo conflicto por usos del suelo
ANEXO 2. INSTRUMENTO DE ANÁLISIS CUALITATIVO

Descripción
Categorías
Variables
Consideraciones colectivas sobre la

Consideraciones de estudios técnicos y otras
Decisiones desde la planeación planeación (conceptos Consejo Territorial
investigaciones
de Planeación)
32
¿Cómo aborda el POT de 2002 ¿Cómo aborda el POT de 2015
las áreas periurbanas en relación las áreas periurbanas en relación ¿Que problemas se plantean sobre política de planeación respecto a la variable de análisis?
con la variable? con la variable?
* Incentivar transformaciones urbanas dentro de
mancha existente a través de las Renovaciones
Urbanas y Consolidaciones propuestas por la norma.
* Acoger iniciativas de Licencias de Urbanismo, o
Planes Parciales de Desarrollo que permitan el
Constituido por áreas destinadas
rápido desarrollo de vacíos urbanos internos a la
a usos urbanos que cuentan con
Modelo de Ocupación Territorial vs Realidad del Crecimiento Urbano
mancha urbana consolidada.

infraestructura vial y redes
primarias de energía, acueducto La proyección y análisis del * Planificar crecimiento de sectores normativos en
y alcantarillado, posibilitándose crecimiento demográfico del tratamiento de desarrollo ubicados en periferia de
Suelo urbano
su urbanización y edificación, municipio, con los respectivos ciudad, dentro de huella en consolidación,
determinando una serie de análisis poblacionales y las preferiblemente los ubicados al norte del Río Ocoa.
perímetros discontinuos (15 variables inciden de manera El apropiado aprovechamiento de estos suelos es de
perímetros). Hacen parte del relevante en la proyección: vital importancia para lograr crecimiento ordenado y
suelo urbano de Villavicencio Villavicencio en el largo plazo denso en próximos años. Evitando así hacer uso de
aquellas áreas con procesos de deberá garantizar suelo para los suelos de expansión ubicados al sur del del Río
Clasificación del suelo
urbanización incompletos que se 1’010.000 habitantes Ocoa, los cuales pueden generar problemas de Establecer el desarrollo prioritario para
definen como áreas de conectividad vial. lotes de engorde dentro del perímetro
mejoramiento integral en POT urbano. Esta acción no admite más
Generar una herramienta de gestión del suelo que
2002 dilaciones ya que aumenta costos de
impulse el desarrollo de los predios urbanos
asentar VIS situándola lejos de los
vacantes o “lotes de engorde”. Por ejemplo, se
servicios públicos vitales y beneficia a los
pueden identificar estos predios y declararlos de
engordadores de lotes urbanos.
desarrollo prioritario para la ciudad y así fomentar su
desarrollo en un corto plazo.
Según análisis propios, el suelo de expansión
propuesto por el POT supera la capacidad de carga
necesaria para el 2027. Solo el suelo de expansión,
Suelo de expansión urbana
La definición del Área requerida

sin llegar a su máximo potencial, podría acoger
para el crecimiento del territorio
alrededor de 334.000 nuevas viviendas, lo que
urbano, con base en la
supone un aproximado de 1´150.000 habitantes
proyección poblacional y que
(tomando 3,4 habitantes por vivienda). La norma de
arroja la necesidad de
densificación propuesta para los sectores de
incorporación en suelos urbanos
consolidación y renovación urbana, no se tuvo en
y de expansión urbana en una
cuenta para acoger en alguna medida la población
dimensión de 5000 hectáreas
proyectada. Ademas se plantea desarrollo de
brutas
proyectos exclusivos para VIP y VIS en globos de
expansión más alejados de la huella urbana
consolidada.
33
de la
huella urbana de
Plantea un requerimiento de área Se propone redelimitar zonas de expansión
(huella urbana)
Realidad del
crecimiento
urbana basado en variables como propuestas, asumiendo que el escenario temporal del
la ciudad
Crecimiento
el crecimiento de la actividad POT es el año 2027. Es necesario analizar la norma
petrolera, la agroindustria, el propuesta para estos sectores, en cuanto a densidades
desplazamiento forzado, y la de vivienda, ubicación de las clases sociales y
doble calzada hacia Bogotá. mezcla de usos del suelo.
Mejorar las condiciones
habitacionales y la oferta de
Conexión y cobertura de proveedores formales
servicios públicos y sociales para

todos los habitantes,
especialmente para la población
POT debe tener fuentes de provisión de
más vulnerable, que garantice
agua alternas a las existentes.
modos de vida dignos,
Priorizar la dotación de condiciones adecuadas de
seguridad, convivencia y
Servicios públicos (acueducto y alcantarillado)
infraestructuras de servicios
públicos y equipamientos protección de los elementos
sociales, en las áreas destinadas ambientales
para V.I.S. Prioritaria en El alcantarillado pluvial es incipiente
Programas de Ejecución Según funcionarios de EAAV, 15% de
Plantea actualización de las redes tuberías presentan deficiencia y el resto
acorde con la disponibilidad del funcionan perfectamente.
recurso y las proyecciones de Respecto a expansión de ciudad, según
crecimiento de población EAAV si hay viabilidad de proveer
servicios públicos a proyectos formales.
No se habla respecto a asentamientos
informales.
La actitud desde POT es fortalecer y
Conexión y cobertura de otros
capacitar a los acueductos comunitarios.

proveedores (Acueductos
POT busca fortalecer y legalizar

Según funcionarios, se han realizado
modos comunitarios de
mesas de trabajo con superintendencia
comunitarios)
prestación de servicios públicos

para 64 operadores comunitarios.
a través de proceso de apoyo a
EAAV cuenta actualmente con 82% de
formalización de prestadores
cobertura y el restante lo suplen
comunitarios que permita el
acueductos comunitarios. Importante
cumplimiento del régimen de
formulación, acompañamiento y
servicios públicos y la mejora en
fortalecimiento y complementar con
la calidad y continuidad de estos.
acción financiera y apoyo técnico a dichos
acueductos
34
Puntos de acuerdo/compromisos:
Garantizar la eficiencia de la prestación del
servicio de los acueductos comunitarios
mediante su fortalecimiento que conlleve
al mejoramiento, cobertura, continuidad y
calidad del mismo, priorizando la
protección de los recursos naturales:
Proveer oficialización de los acueductos
comunitarios, prestar apoyo en lo
administrativo, técnico, operativo y
económico a través de la oficina de
servicios públicos, garantizar la
adquisición de áreas de importancia
estratégica para la conservación del
recurso hídrico que surten de agua los
acueductos municipales y financiar
esquemas de pagos por servicios
ambientales, Promover la protección de las
áreas de captación de aguas subterráneas
con destino a los acueductos comunitarios
Conformar un sistema de
Acceso al centro
movilidad eficiente y sostenible

Se prioriza construcción de doble calzada
caracterizado por
urbano
Importante darle continuidad a la malla vial hacia periferia, nuevos estudios de

intermodalidad, tránsito seguro,
secundaria de los barrios informales. movilidad. No se aborda tema de
tiempos de desplazamiento
transporte público
óptimos y con diseño orientado
al transporte – DOT.
La huella urbana presenta baja mezcla de usos del
Conectividad
suelo; usos comerciales y de oficinas se localizan

principalmente en la comuna 2 y 6 y sobre las
principales vías de comunicación, en especial en las
Priorizar usuarios más avenidas Carrera 33, Maracos y Carrera 40. Esto
vulnerables dentro del sistema de conlleva a ciudad poco sostenible en temas de
movilidad aprovechando las movilidad, ya que se generan mayores
ventajas geográficas y naturales desplazamientos vehiculares y una mayor congestión
del territorio. del tráfico. Para esto se propone la creación de 5
nuevas centralidades ubicadas en la periferia de las
comunas 4, 5, 7 y 8. Se plantea que los nuevos
proyectos urbanos que aquí se desarrollen incluyan
una importante mezcla de usos.
35
* La falta de soluciones de vivienda y la cantidad de
población vulnerable y desplazada que habita en
Villavicencio, ha generado a través de los años
barrios de invasión, sin infraestructura vial, de
espacio público o equipamientos. En barrios
ubicados sobre márgenes de caños y ríos, también ha
influido el poco control e intervenciones por parte de
El programa de vivienda de
entes ambientales sobre ronda hidráulica y zona de
interés social tendrá por objeto Atender la demanda de VIP Y
manejo y preservación ambiental. La ciudad le ha
el establecimiento de VIS en las Áreas de Desarrollo
dado la espalda al problema, cercando las zonas de
mecanismos que permitan de Vivienda (ADV) facilitando Reglamentar construcción de condominios
mayor conflicto con rejas que aumentan la
promover e incentivar la oferta el acceso a la vivienda digna y cerrados para no segregar la ciudad social
inseguridad y las invasiones. Para esto se propone el
de unidades de vivienda disminuyendo los factores de económica y espacialmente.
reasentamiento de los mismos sobre los predios en
dirigiéndola efectivamente hacia generación de pobreza,
tratamiento de desarrollo, preferiblemente cercanos a
los hogares más pobres y desigualdad e inequidad social.
Vivienda formal (VIS y VIP)
los barrios de invasión. Por ejemplo, los barrios

vulnerables del municipio.
ubicados sobre la margen derecha del Guatiquía se
deben relocalizar sobre la zona de expansión al sur
del mismo. De esta forma la población no se aleja de
Vivienda
su entorno, pero se ubica en un hábitat urbano

cualificado y dotado de espacio público. También se
pueden poner en valor algunos vacíos urbanos que
permitan acoger parte de esta población.
* Se plantea mejoramiento de barrios en situación
precaria como el barrio La Reliquia, Los Maracos y
Ciudad Porfía ubicados en la periferia de la ciudad y
dentro del casco urbano consolidado el barrio
Conflictos sobre los usos del suelo
Santafé. La mayoría se ubican en entorno urbano de

Diseñar mecanismos que le Delimitación de áreas para el baja calidad, vías aún sin pavimentar, con baja
permitan al municipio adquirir, desarrollo de vivienda VIS/VIP dotación de espacio público y mala calidad de Debe reglamentarse en planes parciales
adecuar y ofrecer suelo apto para en suelo de expansión que servicios básicos. Las acciones para el mejoramiento porcentaje de VIS que debe ser entregado
ejecución de proyectos de garantice oferta de vivienda deben ir encaminadas a corregir deficiencias por adelantado una vez aprobado dicho
vivienda de interés social formal por parte de urbanísticas: Construyendo o renovando espacio plan.
prioritaria urbanizadores particulares. público, equipamientos e infraestructuras viales y de
servicios públicos; Mejorando condiciones de
habitabilidad y construcción (reforzamiento
estructural) ya que son casas de materiales precarios
y reciclados, altamente vulnerables, legalizando la
tenencia y reconociendo las edificaciones existentes.
36
Generar mecanismos que
permitan definir la localización
de proyectos de vivienda de
interés social, evitando
condiciones de segregación
socio-espacial y de polarización
urbana que los ha caracterizado
POT nOrTe impulsó modelo determinado
por neoliberalismo que niega derecho a
acceder a bienes y servicios que provee la
ciudad a gran parte de su población. Tipo
de ordenamiento basado en la segregación
Controlar el crecimiento urbano
social y económica generando
informal existente mediante
urbanización ilegal y carente de todos los
oferta institucional de vivienda y
lineamientos urbanísticos necesarios para
planes de mejoramiento integral.
gestar condiciones de vida digna. Al no
tener Política Pública de Asentamientos
legales e incluyentes es ciudad con 60% de
territorio ocupado ilegalmente (cosa que
POT 2015 no puede ignorar).
Apoyar incorporación de la Definición y reglamentación del
Vivienda informal
ciudad informal a la estructura tratamiento de mejoramiento

de la ciudad a través de acciones integral TMI delimitándolo sobre
de mejoramiento e identificar aquellas zonas, barrios o
proyectos necesarios para asentamientos que carecen de la
superar condiciones precarias de calidad de vida por falta de Necesario emprender programa de
habitabilidad y deficiencias servicios públicos, espacio mejoramiento integral de barrios
urbanísticas público, equipamientos y en subnormales
general infraestructura urbana así
como la definición de la
regularización urbana y los
procedimientos de legalización y
titulación
definición de planes de
relocalización y reasentamiento
para garantizar la ocupación de
suelo urbanizable por parte de
los moradores en franjas de
retiros y suelos con algún tipo de
amenaza por fenómenos
naturales
37
POT delimita aproximadamente 3.480 ha de suelo
Parcelaciones de vivienda campestre en
suburbano para vivienda campestre, entre el suelo ya
suelo rural suburbano consumen mucho
consolidado y el propuesto para nuevos desarrollos.
suelo, no generan cargas urbanísticas ni
Esto aumentará huella urbana existente de manera
permiten acceso
desordenada en desarrollos de baja densidad (5
viv/ha), generando modelo de desarrollo insostenible
Desestimulación de la expansión Densidades bajas requieren mucho suelo,
Vivienda Campestre
con aproximadamente 14.000 nuevas viviendas bajo
del área suburbana, por ser no generan cargas: zonas suburbanas son
esta tipología. Se propone redelimitar estas zonas a
suelos de alto consumo, gran un gran problema para la ciudad.
tan solo 782 ha de nuevos desarrollos, ubicados
depredación, bajas cargas Parcelación, subdivisión se deben evitar
alrededor del aeropuerto Vanguardia y al costado
urbanísticas y densidades, que
norte del aeropuerto de Apiay, para así evitar que
dificultan las conexiones viales e
este problema aumente a futuro. Estos sectores
intermodales y con carencia de
seleccionados ya se encuentran en proceso de
servicios públicos.
consolidación y su tendencia es difícil de detener. Se debe acabar con suelo suburbano:
También es importante llevar a cabo Unidades de replantear clasificación y acabar con
Planeamiento Rural (UPR) que permitan planear y desarrollos de baja densidad
ordenar el suelo suburbano de manera ecológica y
ordenada para así delimitar áreas de vivienda
campestre protegiendo áreas naturales y vulnerables.
Territorio rural de Villavicencio está
Garantía de la seguridad
localizado en 2 ecosistemas: el de
alimentaria del Municipio a
cordillera y el de zona plana. El primero se
partir de declaratoria de suelos
caracteriza por abundante lluvia y
de protección de suelos con
provisión de agua y el segundo por suelos
condiciones agrologicas óptimas
de muy buena calidad aptos para
para tal fin.
producción agropecuaria.
En cordillera el uso actual de actividades
agropecuarias contradice necesidad de
Suelo agrícola
Usos Rurales
preservarlo como fuente de recurso hídrico

y está siendo también utilizado como lugar
de residencia y uso turístico. De
Posibilidad regulada del mantenerse este modelo de uso del suelo,
aprovechamiento de áreas de la provisión de agua puede ser
ladera para cultivos especiales comprometida, por lo que se requiere un
que contrarreste la acción acuerdo para que el uso agropecuario se
pecuaria con tendencia al haga dentro de condiciones especiales.
crecimiento en el Municipio Contradicción entre producción y
conservación se puede resolver sobre un
modelo agroecológico. El uso turístico
debe estar cobijado por modelo
ecoturístico que permita ser compatibles
con el uso de preservación del agua.
38
Uno de los principios rectores
del Plan es la "Sostenibilidad".
Se puede afirmar un supuesto de
En zona plana debe prevalecer restricción
profundo respeto por el sistema
Constituyen áreas o ecosistemas de usos urbanos con el fin de garantizar
de soporte ambiental como el eje
estratégicas para la conservación que el suelo tenga su uso más encaminada
funcional para la toma de
del recurso hídrico. a la producción de alimentos que al del
decisiones, enfocado en la
alojamiento de personas.
Suelo de protección
protección de los recursos

naturales, el aire y el agua como
principio de vida
En áreas naturales protegidas,
El uso del suelo debe reglamentarse en
áreas de reservas forestales y
cuanto a la explotación petrolera en sus
demás áreas naturales
distintas fases. La sísmica actual en zona
constitutivas de suelo de Proteger, conservar y restaurar
montañosa riñe con conservación tanto del
protección no se permite el los recursos naturales; Preservar
agua como del suelo mismo. En zona
desarrollo de ninguna actividad y conservar los servicios
plana, la preservación del recurso hídrico
ni ocupación diferente a las ecosistémicos proporcionados
subterráneo debe ser sustentada con
señaladas en el Código Nacional por las áreas protegidas
estudios que garanticen altos grados de
de Recursos Naturales
preservación de las aguas subterráneas
Renovables, Ley 99 de 1993 y
ante la sísmica y la extracción del petróleo.
demás normas referentes.
Organizar la estructura espacial
del territorio determinando los
Vocación del suelo
usos del suelo bajo los criterios

de complementariedad, armonía,
funcionalidad, racionalidad e
identidad cultural.
Garantizar la competitividad a
través de la habilitación de suelo
para actividades de alta
producción.
Conflicto de usos del
El mayor conflicto de usos se

presenta como consecuencia del
suelo
establecimiento de actividades
que van en contravía del uso
potencial del suelo, como es el
caso de la ganadería.
39

Analsis Pot de Villavicencio

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Universidad de los Andes

Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo - CIDER

Maestría en Planificación Urbana y Regional

Trabajo de grado bajo el énfasis en profundización

Planificando el crecimiento urbano de una ciudad intermedia: consideraciones críticas

Presentado por: Laura Ximena Rojas Calderón

Directora: Adriana Hurtado Tarazona

Imagen 2. Áreas de actividad Suelo Urbano POT Villavicencio 2015.............................................................. 17

Imagen 3. Precio del metro cuadrado ponderado espacialmente ....................................................................... 18

Imagen 4. Localización de asentamientos de baja densidad en Villavicencio................................................... 18

Imagen 5. Uso actual del suelo Villavicencio.................................................................................................... 20

Imagen 6. Conflicto de usos del suelo Villavicencio......................................................................................... 20

Imagen 3. Precio del m2 ponderado espacialmente

Adicional a este problema, si bien la justificación de la expansión urbana se basó en la

Fuente: IGAC. Editado por la

Fuente: IGAC. Editado por la

Abramo, P. (2012). La ciudad com-fusa: mercado y producción de la estructura urbana en las

ANEXO 1. INSTRUMENTO DE ANÁLISIS CUANTITATIVO

Hectáreas declaradas de Aumento o disminución de Análisis de

Tasa de crecimiento anual de la

Tasa cobertura alcantarillado % de cobertura 2015 82,00%

Conexión y cobertura Análisis porcentual

DAN DAN Google

Vivienda formal (VIS y #unidades en licencias de

Vivienda formal (VIS y VIP) 16794

VIP) construcción 2005-2019 Análisis de

# unidades en licencias de sumatoria

IDO IDO IDO

Incremento/reducción cobertura Porcentual

ANEXO 2. INSTRUMENTO DE ANÁLISIS CUALITATIVO

Consideraciones colectivas sobre la

mancha urbana consolidada.

La definición del Área requerida

servicios públicos y sociales para

capacitar a los acueductos comunitarios.

POT busca fortalecer y legalizar

prestación de servicios públicos

movilidad eficiente y sostenible

Importante darle continuidad a la malla vial hacia periferia, nuevos estudios de

suelo; usos comerciales y de oficinas se localizan

los barrios de invasión. Por ejemplo, los barrios

su entorno, pero se ubica en un hábitat urbano

Santafé. La mayoría se ubican en entorno urbano de

ciudad informal a la estructura tratamiento de mejoramiento

preservarlo como fuente de recurso hídrico

protección de los recursos

usos del suelo bajo los criterios

El mayor conflicto de usos se

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