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REFORMA TRIBUTARIA “PARA LA IGUALDAD Y


JUSTICIA SOCIAL
Proyecto de ley número 118 de 2022/Cámara – 131 de 2022/Senado

Consideraciones macroeconómicas

Tamaño de la reforma propuesta


El Ministro de Hacienda radicó ante el Congreso de la República un proyecto de
reforma que busca recaudar $25 billones (1,7% del PIB). Estos recursos se
obtendrían en un 32,5% de personas naturales; 28,1% con recursos del subsuelo,
20,4% de personas jurídicas, 10,2% de impuestos saludables y ambientales, y 8,8%
de otras medidas que incluyen la eliminación de los 3 días sin IVA, impuesto a las
importaciones de origen, zonas de fronteras, zonas francas, el tope de 3% a los
beneficios tributarios y la modificación de rentas exentas de ganancias ocasionales.

Miles de
% el PIB de Promedio 2024-
Millones de Part. %
2023 2033 % del PIB
2023
Personas naturales 8.121 32,5% 0,56 0,59
Renta 5.458 21,8% 0,38 0,41
Patrimonio 2.663 10,7% 0,18 0,18
Personas Jurídicas 5.110 20,4% 0,35 0,59
Recursos del uso del subsuelo del Estado 7.022 28,1% 0,48 0,33
Saludables y Ambientales 2.549 10,2% 0,18 0,20
Otras medidas 2.198 8,8% 0,15 -0,33
Total 25.000 100,0% 1,72 1,38

No incluye la estimación del recaudo adicional derivado de la limitación de la deducibilidad de regalías, dado
que este se verá reflejado en el recaudo de IRPJ en 2024.
Otras medidas incluye: la eliminación de los días sin IVA, impuesto a las importaciones de origen, Zonas de
Frontera, Zonas Francas, el tope de 3% a los beneficios tributarios, y la modificación de rentas exentas de
ganancias ocasionales.

Sin duda se trata de la reforma tributaria más ambiciosa que el país haya visto. En
los últimos 20 años, se han implementado 12 reformas tributarias donde el mayor
recaudo previsto se dio en la reforma de 2016, cuando se esperaba recaudar 15,7
billones de pesos.
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Metas de recaudo reformas tributarias


Billones de pesos 25,0

15,7 15,2
12,5 13,5

7,8
6,2
3,8 2,8
2,0 1,7 1,6 1,2

2000 2002 2003 2006 2009 2010 2012 2014 2016 2018 2019 2021 2022

Tal y como está planteado el proyecto de ley, sin duda alguna, afectaría
gravemente a la inversión, al empleo y a las familias colombianas.

Dudas en relación con la reforma


Los primeros interrogantes que surgen al analizar los datos macroeconómicos de
este proyecto de ley son: ¿Es necesaria una reforma tributaria de esta magnitud?
¿La urgencia de la reforma es tal que no podemos darnos el tiempo para hacer un
análisis juicioso? ¿Se cuenta con un análisis detallado de los gastos en los cuales
se va a focalizar esta reforma? ¿En materia de gasto se tiene previsto algún recorte?

Los siguientes son algunos puntos que podrían ayudar en la respuesta a estas
preguntas.

Los recaudos que ha recibido el Gobierno registran un comportamiento muy


favorable. En efecto, los ingresos tributarios totales arrojan un crecimiento promedio
de 8,9% en los últimos 10 años superando la meta que se ha venido trazando el
Gobierno en el MFMP. Incluso, en enero-julio 2022, los recaudos están aumentando
36,2% respecto a enero-julio 2021, con un cumplimiento del 115,8% de la meta.

Lo anterior se ha reflejado en una periódica revisión de las metas de recaudo fiscal


total. Mientras en el MFMP divulgado a mediados de 2021 se esperaba un recaudo
de $170,2 billones, en la revisión un año después, se estiman $202,5 billones, lo
que implica un aumento del 24,8% y para el 2023 se tiene proyectado un aumento
del recaudo del 20,7%. Con el recaudo proyectado del 2023 y frente al recibido en
2021, se recibirían $82 billones más, lo que se traduce en un incremento del 51%
del recaudo en estos 3 años.
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Ingresos Tributarios GNC


Billones de pesos

+20,7%
244,4
+24,8%
+13,1%
+4,9% 202,5
+24,1%
183,5
170,2
162,2

130,8

2020 2021 2022 (MFMP 2021) 2022 (Actualizacion PF 2022 (MFMP 2022) 2023 (MFMP 2022)
2022)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

De hecho, si se presta atención a las perspectivas de recaudo incluidas en el


proyecto de presupuesto general de la Nación, el valor esperado en el impuesto
sobre la renta para el año 2023 sería de aproximadamente $122 billones, lo que
significaría un aumento del 51% frente a 2022.
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Este buen comportamiento de los ingresos fiscales se explica por la confluencia de


varios factores. En primer lugar, está la rápida recuperación de la economía
colombiana. Los datos en esta dirección son evidentes: el PIB creció 10,6% en 2021
y un nivel similar en el primer semestre del 2022. Para el año completo, la mayoría
de los analistas sitúa el pronóstico del crecimiento entre 6,5% y 7%.

Un segundo aspecto que ha favorecido la evolución de los recaudos ha sido el


esfuerzo de la DIAN por reducir la evasión e ingresar más contribuyentes dentro de
la corriente tributaria. Con respecto a este tema, resaltamos como positivo la
implementación de la factura electrónica y la interoperabilidad en las bases de datos
que se manejan a nivel público. Se debe continuar trabajando en esa dirección con
medidas de formalización y fiscalización más contundentes.

Otro punto que también contribuye al mayor recaudo es la formalización y


simplificación que se ha logrado mediante el régimen simple de tributación y que
facilita la tributación de las pymes y de los independientes. A lo anterior se sumarían
los ingresos resultado de la reforma tributaria anterior.
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Declarantes del impuesto de renta

4.220.192

3.776.595

3.381.403
3.081.026

2.688.271
2.479.940
2.345.228

2.016.406

1.222.938 1.275.629
1.164.710 1.188.644

617.661
465.242 487.188 535.635 538.133
444.062 431.371
310.083 349.544 335.948 357.068 362.874

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fuente: DIAN Personas jurídicas Personas naturales

DIAN: Recaudo por gestión


Billones de pesos
18,8

13,6 13,0

9,6
8,3

5,4 5,5

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021


Fuente: DIAN

Con estos buenos resultados en recaudo, donde el crecimiento económico es una


de las principales explicaciones, se puede inferir que el país debe pensar en una
reforma mucho menor. Como lo ha dicho en reiteradas ocasiones la ANDI, la mejor
reforma es un buen crecimiento económico sostenible. La ANDI, por tanto, estima
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que una reforma que pretende recaudar $25 billones, afectaría seriamente el
crecimiento económico y la generación de empleo.

El Gobierno, por lo demás, debe hacer importantes esfuerzos para recortar el gasto
público y desarrollar una política en relación con la venta de activos improductivos
del Estado, lo que permitiría la obtención de recursos en el corto plazo y, a su vez,
fomentaría el dinamismo de la economía al facilitar la explotación de estos bienes.

Impacto de la reforma sobre las sociedades. Encuesta ANDI - tarifa


efectiva de tributación
El proyecto de reforma tributaria presentado sí afecta de manera significativa el nivel
de tributación de las sociedades.

De acuerdo con los datos de la exposición de motivos del proyecto de ley, de los
$25 billones de recaudo, alrededor de $14 billones saldrían de las empresas, así:
$5.1 billones de impuesto de renta, $7 billones de recursos del uso del subsuelo, y
$1.5 billones por el no descuento en renta del 50% del impuesto de industria y
comercio pagado.

Para medir el impacto de la mayor carga impositiva sobre el sector empresarial, la


ANDI realizó una encuesta con el fin de estimar la tarifa efectiva de tributación que
hoy tienen las empresas en Colombia. Estos resultados incluyen todos los
impuestos, tasas y contribuciones del año gravable 2021, tanto nacionales,
territoriales y los impuestos específicos de cada sector, incluyendo seguridad social
y parafiscales.

Caracterización de la muestra
La encuesta se dirigió a empresas afiliadas a la ANDI, incluyendo todos los sectores
y regiones donde tiene presencia el gremio. Los resultados presentados se
obtuvieron con respuestas de 400 empresas, que registraron ingresos totales por
$205,2 billones de pesos en el 2021. Es decir, estamos hablando de empresas
cuyos ingresos representan el 17,4% del PIB nacional.

Según la información obtenida, el 12,6% de los encuestados reportaron que, en el


año gravable 2021, contaron con una tarifa especial de renta.

Resultados
7

En primer lugar, estimamos la actual tarifa efectiva de 64,6%1, para luego, simular
el cambio que se produciría en esta tarifa en caso de adoptar la reforma tributaria.
En este escenario, la tarifa sube al 74,2%.

A nivel sectorial observamos que los sectores de minería, transporte y


almacenamiento e industria son los que registran unos mayores niveles en la tarifa
efectiva de tributación. Un caso particular ocurre con las actividades de servicios a
las empresas donde el indicador de carga tributaria aparece con un alto porcentaje
el cual es explicado en parte por pérdidas que traían algunas empresas del sector.

La simulación de la tarifa efectiva de tributación se calculó teniendo en cuenta los


cambios propuestos en el proyecto de ley de reforma tributaria. Estas
modificaciones incluyen una tarifa de renta del 35%, la sobretasa permanente al
sector financiero, el aumento de la tarifa de ganancias ocasionales al 30% y el
cambio del ICA el cual pasa de ser descontable en un 50% a ser deducible. Es
importante tener en cuenta que para este cálculo no se incorpora el límite de costos
y deducciones incorporados en la reforma para las personas jurídicas y la
eliminación de algunos beneficios tributarios. Con reforma tributaria, la tarifa efectiva
de tributación para las empresas aumentaría a 74,2%, desincentivando por
completo la inversión.

1 Metodología: a continuación, precisamos algunos detalles técnicos sobre la forma en que se estimó la tarifa
efectiva de tributación de acuerdo con la información de los impuestos del año gravable 2021 suministrada por
las empresas que respondieron la encuesta.
La información sobre impuestos es la siguiente:
 En impuestos nacionales se incluyó el impuesto neto de renta, el impuesto de ganancias ocasionales, el
total de IVA no descontable que constituye costo o gasto, el Gravamen a los Movimientos Financieros, las
regalías y compensaciones a cargo del Estado, el impuesto al Consumo Nacional, el impuesto a la gasolina
y al ACPM y la contribución a las Superintendencias.
 En los gravámenes regionales se incluyó el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros, la
contribución de valorización, el impuesto predial, el alumbrado público, estampillas y vehículos.
 También se tuvieron en cuenta los impuestos específicos del sector, si estos son asumidos por el
contribuyente; los pagos a cargo de la empresa por aportes a salud, SENA e ICBF para los empleados con
más de 10 salarios mínimos legales vigentes (SMMLV); los aportes de pensiones a cargo del empleador y
a las Cajas de Compensación Familiar.
 En la medida en que la información no parte de simulaciones, sino que utiliza como fuente los datos
causados en las declaraciones de renta, esta estimación de la tasa efectiva de tributación ya tiene
incorporada las exenciones en renta y los descuentos tributarios. (continúa)
 También se solicitó a las empresas, la utilidad (pérdidas) del ejercicio del año 2021 antes de impuestos
(contable) y se ajustó en el caso de las holdings por los ingresos por método de participación por inversiones
en sociedades subordinadas o controladas y los dividendos recibidos y registrados como ingreso en el
estado de resultados.
 Para obtener la tarifa efectiva de tributación de las empresas se dividió el total de los impuestos y
contribuciones a cargo de las empresas entre las utilidades del ejercicio antes de impuestos anteriormente
explicada.
 La tarifa efectiva de tributación presentada en la encuesta resulta de un ejercicio en el que, en un principio,
se calcula individualmente la tarifa efectiva de tributación para cada empresa para luego calcular una tarifa
agregada por sector.
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Tarifa Efectiva de Tributación

Año gravable Simulación con


Sector
2021 reforma tributaria
Minería 67,9 90,1
Industria manufacturera 62,4 68,5
Electricidad, gas y agua 49,4 54,4
Comercio 57,1 63,3
Transporte y almacenamiento 69,1 75,3
Actividades financieras y de seguros 42,2 45,6
Actividades profesionales, científicas y técnicas 79,5 82,0
Resto Sectores 61,8 85,1
Total 64,6 74,2

Fuente: Encuesta de Carga Tributaria 2022 ANDI

Tarifa combinada (sociedad – socio)

Otro indicador que relaciona la tarifa empresarial con las decisiones de inversión de
las personas naturales está dado por la tarifa combinada renta-dividendos, que
incluye tanto lo que paga directamente la persona natural como lo que paga
indirectamente a través de la empresa. Este indicador arroja una tarifa combinada
de 60,4%, lo que, a no dudarlo, es muy alto. Este punto será tratado más adelante
con mayor detalle.

En estas circunstancias, la propuesta de reforma tributaria se va a traducir en un


desestímulo claro a la inversión y por consiguiente en un limitante a nuestro
crecimiento futuro. Por ello, consideramos que el país no soportaría una reforma de
esta magnitud. Si se insiste en la necesidad de percibir nuevos recursos, se podría
pensar en una reforma que no supere los $8 billones para cumplir con los planes
del gobierno y la sostenibilidad de las finanzas públicas, sin afectar la competitividad
del país, la inversión, el consumo y el ahorro de los trabajadores.

COMENTARIOS ESPECÍFICOS SOBRE EL ARTICULADO

Tarifa del impuesto de renta para personas jurídicas


De acuerdo con el artículo 92 de la Ley 2010 de 2020, la tarifa del impuesto de renta
prevista para las personas jurídicas para el año gravable 2022 era del 30%. Esta
tarifa fue modificada por la Ley 2155 de 2021 y ello como consecuencia de la
pandemia del coronavirus covid – 19.
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El proyecto de ley propone mantener la tarifa nominal en el 35%, una de las más
altas de la OCDE. Además, hay que tener en cuenta que el proyecto de ley contiene
otras disposiciones como eliminaciones o limitaciones a beneficios tributarios y
aumento de la tarifa del impuesto sobre dividendos y participaciones, entre otras.

En la medida en que aumente el recaudo por las eliminaciones o limitaciones a los


beneficios tributarios, debería bajarse la tarifa nominal del impuesto de renta al 30%,
de tal suerte que exista una mejor proporción de presión tributaria entre personas
naturales y jurídicas, tal y como ocurre en la OCDE.

Participación recaudo impuesto de renta (2020)

22% 30% 36% 39% 45% 46% 51% 53%


73%

78% 70% 64% 61% 55% 54% 49% 47%


27%

Colombia Chile Perú América Costa Rica Argentina México Brasil OECD
Latina

Empresas Personas naturales

Las medidas que se tomen en relación con el impuesto sobre la renta de personas
jurídicas no deben aumentar el recaudo o la presión tributaria total consolidada
sobre el aparato productivo (hoy del 4.6% del PIB). Como se observa en el cuadro
siguiente, Colombia, con dicho porcentaje del 4.6% del PIB, es el segundo país de
la región de América Latina con mayor carga tributaria a las empresas, y, además
está muy por encima del promedio de la OCDE.
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Impuesto de renta % del PIB (2020)

Empresas Personas naturales

8.0
2.0 3.8
1.3
1.8 2.2 3.0
2.3
4.6 4.7 1.5
3.3 3.4 3.6 3.0
2.8 2.7
1.9

Colombia Chile Perú América Costa Rica Argentina México Brasil OECD
Latina

Fuente: OCDE, Estadísticas Tributarias Amércia Latina y el Caribe

Tarifa especial para dividendos


Las propuestas del proyecto de ley relacionadas con la tarifa especial para
dividendos o participaciones tendrían como efecto unas tarifas combinadas
(sociedad-socio) muy elevadas, lo cual afectaría gravemente la inversión.

En un ejercicio de base 100 en una sociedad con un solo accionista que tributa al
39%, la tarifa nominal combinada llegaría a aproximadamente el 60.4%, tal y como
puede apreciarse en el cuadro siguiente:

TARIFA COMBINADA SOCIEDAD+DIVIDENDOS


Sociedad
Nacional Extranjero Convenios

Ingresos totales 1.000.000.000 1.000.000.000 1.000.000.000


Margen de Utilidad 10,00% 10,00% 10,00%

Utilidad comercial 100.000.000 100.000.000 100.000.000


Tarifa renta 35% 35% 35%

Impto Renta 35.000.000 35.000.000 35.000.000

Impto totales pagados 35.000.000 35.000.000 35.000.000

Utilidad por distribuir 65.000.000 65.000.000 65.000.000


Socio

Utilidad de la sociedad 65.000.000 65.000.000 65.000.000


Tarifa Dividendos 39% 20% 5%
Impuesto a los dividendos 25.350.000 13.000.000 3.250.000

Impuestos Sociedad y Socio 60.350.000 48.000.000 38.250.000


Tasa combinada renta con dividendos 60,4% 48,0% 38,3%
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Uno de los elementos más preocupantes de la reforma consiste en la diferencia en


el tratamiento al inversionista, dependiendo de su origen territorial. Como las tarifas
para los inversionistas extranjeros serían más bajas que las de los inversionistas
nacionales, ello desincentivaría la inversión local y promovería la creación de
estructuras en el exterior para, desde afuera, mantener el mercado
colombiano.

Esa tarifa nominal combinada del 60.4% sería la más alta de los países de la OCDE.
Hoy, la tarifa combinada pone a Colombia en el octavo lugar con una tarifa del
41.50%:

Tarifa combinada sociedad - socio


Tarifa combinada Tarifa combinada Tarifa combinada
renta+dividendos renta+dividendos renta+dividendos
País País País
Canada 53.5 Norway 35.2 Italy 26.0
Ireland 51.0 Finland 34.0 Spain 26.0
Korea 49.5 France 34.0 Switzerland 22.3
Australia 47.0 Israel 33.0 Iceland 22.0
Denmark 42.0 Belgium 30.0 Japan 20.3
Luxembourg 42.0 Sweden 30.0 Poland 19.0
Mexico 42.0 United States 28.9 Costa Rica 15.0
Colombia 41.5 Portugal 28.0 Czech Republilc 15.0
Chile 40.0 Austria 27.5 Hungary 15.0
Turkiye 40.0 Slovenia 26.5 Estonia 7.0
United Kingdom 39.4 Netherlands 26.9 Slovak Republic 7.0
New Zealand 39.0 Germany 26.4 Greece 5.0
Fuente: OCDE
Con la reforma, pasaría al primer lugar con una tarifa del 60.4%:

Tarifa combinada sociedad - socio


Tarifa combinada Tarifa combinada Tarifa combinada
renta+dividendos renta+dividendos renta+dividendos
País País País
Colombia 60.4 Norway 35.2 Italy 26.0
Canada 53.5 Finland 34.0 Spain 26.0
Ireland 51.0 France 34.0 Switzerland 22.3
Korea 49.5 Israel 33.0 Iceland 22.0
Australia 47.0 Belgium 30.0 Japan 20.3
Denmark 42.0 Sweden 30.0 Poland 19.0
Luxembourg 42.0 United States 28.9 Costa Rica 15.0
Mexico 42.0 Portugal 28.0 Czech Republilc 15.0
Chile 40.0 Austria 27.5 Hungary 15.0
Turkiye 40.0 Slovenia 26.5 Estonia 7.0
United Kingdom 39.4 Netherlands 26.9 Slovak Republic 7.0
New Zealand 39.0 Germany 26.4 Greece 5.0
Fuente: OCDE
https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=TABLE_II4

En esas condiciones, Colombia no sería competitiva en la atracción de inversiones.


El asunto resulta más preocupante cuando se incluye el gravamen al
patrimonio de la persona natural, GMF e ICA, en cuyo caso, dependiendo de
las rentabilidades de los negocios, termina en tasas de tributación de más del
100% de la utilidad en los negocios con una rentabilidad menor al 2%. Veamos
el siguiente cuadro:
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Reforma Tributaria sobre una sociedad con accionistas sometidos a la tarifa del 39% y con impuesto al
patrimonio sometido al 39%

Descuento ICA 0% 0% 0% 0% 0%
Tasa GMF 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4%
Tasa ICA 1.0% 1.0% 1.0% 1.0% 1.0%
Tasa dividendos 39% 39% 39% 39% 39%
Tasa Renta 35% 35% 35% 35% 35%
Con dividendos 1 1 1 1 1
Rentabilidad /Ventas 50% 25% 10% 4% 2%

Ingreso bruto 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00


Costos y gastos 50.00 75.00 90.00 96.00 98.00
Utilidad antes de ICA 50.00 25.00 10.00 4.00 2.00
ICA 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
4 por mil 0.20 0.30 0.36 0.38 0.39
Utilidad antes impuesto de renta 48.80 23.70 8.64 2.62 0.61
Impuesto sobre la renta 17.12 8.35 3.09 0.98 0.28
Menos descuento ICA 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Impuesto neto de renta 17.12 8.35 3.09 0.98 0.28
Utilidad despues de impuesto 31.69 15.35 5.55 1.63 0.33
Impuesto a los dividendos 12.36 5.99 2.17 0.64 0.13
Utilidad despues de tax sobre dividendos 19.33 9.37 3.39 1.00 0.20

Patrimonio promedio requerido 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00


Impuesto al patrimonio (tarifa 1%) 0.28 0.28 0.28 0.28 0.28

Total tributos 30.95 15.91 6.89 3.28 2.08


Tasa de tributación 61.90% 63.66% 68.93% 82.09% 104.04%
Fuente: Pardo asociados.

De otro lado, las nuevas tarifas aplicarían sobre todas las reservas de utilidades de
años anteriores. No deberían aplicar para las utilidades del año 2022 y anteriores,
para preservar el tratamiento tributario correspondiente al año en que se generó la
utilidad. No debe olvidarse, por ejemplo, que no hay gravamen sobre los dividendos
provenientes de utilidades generadas en el año 2016 y anteriores.

La ANDI solicita no modificar la tarifa actual sobre dividendos y participaciones.

Tarifa de ganancia ocasional para sociedades (artículo 17 del


proyecto de ley)
La tarifa propuesta generaría dificultades para la reposición de activos fijos de las
empresas para mejorar su productividad. Además, tendría un impacto negativo en
los resultados de las empresas en el año 2022 por el cambio de tarifa aplicada al
impuesto diferido para muchos activos fijos, como los terrenos.
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La Ley 1607 de 2012 bajó la tarifa del impuesto de ganancia ocasional al 10%, y
ello permitió que las sociedades reflejaran de forma transparente las operaciones.
Esto es, acabó con los mecanismos para eludir el impuesto.

Como puede apreciarse en el cuadro adjunto, el recaudo del impuesto ha tenido un


incremento significativo desde la aplicación de dicha Ley 1607 de 2012:

La ANDI, por tanto, estima que la tarifa actual debe mantenerse. De insistirse en
reformar la tarifa, debería dejarse una previsión que permita llevar el mayor valor
del impuesto diferido generado por el eventual cambio de tarifa contra las cuentas
de patrimonio.

Impuesto de industria y comercio (artículo 12 del proyecto de ley)


No permitir el descuento en renta del 50% del impuesto de industria y comercio tiene
un impacto significativo para todas las empresas, en especial, para las que
presentan baja rentabilidad y altos volúmenes de ventas.

La ANDI solicita mantener el régimen actual. Es de reiterar que toda eliminación de


beneficios debe compensarse con una disminución de la tarifa nominal del impuesto
de renta.
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Límite a los beneficios y estímulos tributarios del 3% de la renta


líquida (artículo undécimo del proyecto de ley)
La ANDI estima que el límite previsto en el artículo undécimo del proyecto de ley no
debería aplicar a los beneficios siguientes:

a. Deducción por donaciones e inversiones en investigación, desarrollo


tecnológico e innovación.

b. Descuento para inversiones realizadas en control, conservación y mejoramiento


del medio ambiente.

c. Descuento por donaciones a entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al


régimen especial.

d. Deducción por contribuciones a educación de empleados.

Todos estos beneficios tributarios tienen una justificación real, no son sectoriales, y
están en consonancia con los programas del Gobierno actual. Aquí vale la pena
mencionar las donaciones de medicinas y alimentos efectuadas a los bancos de
alimentos. Sería absurdo que la destrucción de estos inventarios resultara más
económica que su donación a entidades sin ánimo de lucro.

De otro lado, no debe olvidarse que los beneficios actuales tienen unas reglas para
evitar su uso fraudulento. Igualmente, unas condiciones técnicas que serían
afectadas por el límite y que darían lugar a dudas. Por ejemplo, en el caso del
descuento por inversiones en medio ambiente y por donaciones a entidades sin
ánimo de lucro, hay un límite propio, el del impuesto a cargo. Cuando el valor del
descuento lo excede se tienen cuatro y un año, respectivamente, adicionales para
imputar el descuento en las siguientes declaraciones. Con esta nueva limitación del
3% de la renta líquida no es claro si se podrían usar los descuentos en los períodos
posteriores.

No deducibilidad de ciertos gastos (parágrafo cuarto del artículo


12 del proyecto de ley)
El proyecto de ley propone que no se puedan deducir del impuesto sobre la renta
los pagos por afiliaciones a clubes sociales, gastos laborales del personal de apoyo
en la vivienda u otras actividades ajenas a la actividad productora de renta, gastos
personales de los socios, partícipes, accionistas, clientes y/o sus familiares, todos
los cuales serán considerados ingreso en especie para sus beneficiarios.
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En la medida en que estos pagos formen parte del ingreso gravable del empleado,
sean objeto de retención en la fuente y base para el pago de aportes al sistema de
seguridad social integral, deben ser deducibles para el empleador.

Base gravable del impuesto al patrimonio


Este impuesto calculado sobre el valor intrínseco de las acciones perjudica a los
socios más antiguos y también haría que las utilidades generadas en el año 2022
terminen siendo nuevamente gravadas, aumentando el gravamen consolidado
sociedad- socio. La valoración comercial de otros bienes hace suficientemente
amplia la base gravable del impuesto.

En este sentido, la propuesta es mantener como base gravable el costo histórico en


caso de que este impuesto al patrimonio sea adoptado.

El cambio que propone el proyecto de ley afectaría a los emprendedores, dado que
las nuevas empresas precisan de un período largo para su consolidación
económica. Al comienzo, su capacidad financiera y flujo de caja son escasos.
Cualquier carga adicional pone en riesgo su supervivencia.

El Gobierno debería tener en cuenta que el impuesto al patrimonio siempre se ha


pensado como una medida estrictamente temporal, pues supone un castigo al
ahorro (que ya pagó impuestos) y la inversión.

Exportación de servicios
Hoy todos los servicios prestados desde el exterior son gravados. En contrapartida,
todos los servicios que se exporten deben ser exentos. La gran talanquera a la
exportación de servicios es el requisito dispuesto en el artículo 481 del ET cuando
señala que los beneficiarios de los mismos no pueden tener actividades en
Colombia. En una economía digital y abierta a la inversión, las empresas del exterior
pueden tener algunas actividades en Colombia, lo que no necesariamente implica
que los servicios que se les preste se consuman en el país. Piénsese, por ejemplo,
en empresas de servicios portuarios o call center que prestan sus servicios desde
Colombia para sociedades beneficiarias americanas, que pueden tener negocios en
el país en otras industrias.

La ANDI solicita eliminar ese requisito del artículo 481 del Estatuto Tributario.

Eliminación de tarifas especiales, rentas exentas y beneficios


sectoriales
16

Dentro de las derogatorias y modificaciones a los artículos del Estatuto Tributario


aparece la eliminación de unas tarifas especiales, rentas exentas, descuentos y, en
general, beneficios sectoriales, tales como:

 Renta exenta por nuevas plantaciones forestales.


 Tarifa especial para los hoteles.
 Rentas exentas para la construcción de viviendas VIS y VIP.
 Consideración como ingreso no constitutivo de renta del incentivo para el
almacenamiento de producto agrícolas, como el arroz.
 Renta exenta para la economía naranja.
 Renta exenta para inversiones que mejoran la productividad del sector
agropecuario.
 Renta exenta para el servicio de transporte fluvial.
 Beneficios para mega inversiones.
 Beneficios para las ZESE.
 Incentivos para la industria audiovisual.
 La presunción del costo del 40% de los gastos laborales inherentes a la mano
de obra del cultivo de café.

Como ya ha sido dicho antes, en la medida en que sean eliminados beneficios


tributarios debería disminuirse la tarifa nominal del impuesto de renta al 30%.

De igual manera, el régimen de transición para el desmonte de los beneficios no es


lo suficientemente claro. Por ejemplo, para las nuevas plantaciones forestales, la
renta exenta debería operar para aquellas que hayan sido previamente registradas
en el ICA. Lo mismo con las rentas exentas para la construcción de VIS/VIP, que se
necesita precisar su aplicación a los proyectos en desarrollo.

El artículo de la transición sólo hace referencia al mantenimiento del respectivo


tratamiento durante la totalidad del término otorgado en la legislación bajo la cual
se consolidaron las respectivas situaciones jurídicas; desconociendo la posibilidad
de configuración de una expectativa legítima, en tanto que se puede dar el caso
de un contribuyente que accedió a un beneficio que no tiene un término específico
pero no obstante cumplió con los requisitos que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha definido para la configuración de la referida expectativa legítima.

SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN
El proyecto de ley pretende eliminar las exenciones por venta de lotes y de la
primera unidad de vivienda de interés social o de interés prioritario, VIS/VIP. Esta
modificación es particularmente grave, poque desmotiva tanto a quienes ofrecen
como a quienes aspiran a adquirir una vivienda nueva propia. Además, es grave
17

porque reduce la dinámica del sector de la construcción, que tiene amplios


encadenamientos productivos, desde la financiación de la vivienda hasta el
suministro de los insumos para su elaboración. Más importante aún, es un sector
con alta generación de empleo formal.

Si adicionalmente se analiza esta supresión de beneficios con la propuesta de


aumentar el impuesto a las ganancias ocasionales, se terminaría desalentando la
dinámica inmobiliaria y de construcción en el país.

La ANDI recomienda mantener todas la exenciones dirigidas al fomento de la


construcción y la actividad inmobiliaria.

Mercado de valores
El proyecto de ley incluye varias disposiciones que afectan la inversión, profundidad
y liquidez del mercado de valores. Esas disposiciones son:

 La remoción de los beneficios por repartición de dividendos en especie de


acciones de sociedades que cotizan en bolsa, lo que afecta la reinversión de
utilidades.

 La derogatoria del ingreso no constitutivo de renta por venta de acciones de


menos del 10% de las acciones de sociedades que cotizan en bolsa.

La ANDI solicita no derogar estas disposiciones.

Tarifa para usuarios de zona franca


Las zonas francas son un instrumento potente para impulsar las políticas
industriales en el mundo. La gran virtud de este modelo, en términos de política
industrial, es crear un ambiente competitivo y ecosistemas empresariales
adecuados. Sobre esta base se han desarrollado 122 proyectos de zonas francas
en Colombia ubicados en 21 de los 32 departamentos, con una inversión que supera
los 45,7 billones de pesos. Esta inversión, a su vez, ha conducido a que más de
1.000 empresas hayan tomado la decisión de invertir en Colombia y hayan creado
más de 147.000 empleos.

Frente al proyecto de reforma tributaria presentado por el Gobierno Nacional


presentamos una propuesta que aborda los siguientes puntos:

 Requisito de internacionalización para usuarios industriales de bienes y de


servicios: compartimos el objetivo de internacionalización planteado por el
18

Gobierno Nacional, sin incluir la referencia a umbrales de exportación y dejando


flexibilidad para la reglamentación. Esto con el fin de brindar seguridad jurídica
al articulado frente a los cuestionamientos que se han presentado en relación
con el Artículo XVI del GATT del Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas
Compensatorias de la OMC, que prohíben los subsidios a las exportaciones.
 Teniendo en cuenta que aproximadamente el 50% de las exportaciones desde
zona franca se hacen por medio de zonas francas permanentes especiales (uni-
empresariales), la propuesta es que se elimine el parágrafo 5 del texto de
modificación al Artículo 240-1 del Estatuto Tributario, para permitir que este tipo
de zonas francas entren en los planes de internacionalización que reglamente el
Gobierno Nacional.
 Existen categorías de usuarios de zonas francas que no tienen vocación
exportadora por la naturaleza de su operación, pero que son fundamentales para
la mejora de la competitividad del comercio exterior, o son de importancia
estratégica, como es el caso de los servicios logísticos, los puertos, aeropuertos,
ferrocarriles, proyectos de generación de energía, biocombustibles, gas, salud,
data centers o zonas francas costa afuera. Se propone que mantengan la tarifa
diferencial del 20% en atención a su naturaleza y su relevancia.
 En el ámbito de los usuarios industriales, existe un conjunto de empresas que
desarrollan procesos industriales altamente productivos y competitivos que
aportan a la industrialización del país. Se trata de aquellos proyectos que
producen para el mercado bienes que de otra manera serían importados desde
terceros países, y, por lo tanto, tienen justificación para mantener la tarifa
diferencial del 20% del impuesto sobre la renta.
 También se plantea un tratamiento especial para los usuarios operadores, por
su función de inversionistas semilla y por el rol en el día a día de las operaciones
de comercio exterior desde zonas francas, la atracción de inversionistas y la
promoción de proyectos industriales.
 Finalmente, es fundamental ampliar el periodo de transición para la adopción de
los planes de internacionalización y lograr una gradualidad en el desmonte de la
tarifa para aquellos usuarios que no cumplan con tales planes.

No deducibilidad de las regalías pagadas por la exploración y


explotación de recursos naturales no renovables (artículo 12 del
proyecto de ley)
En opinión de la ANDI, las regalías cumplen con todos los requisitos del artículo 107
del Estatuto Tributario para ser deducibles.

De otro lado, bajo las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), las
regalías también constituyen un costo, como se pasa a explicar.
19

En derecho comparado, existen básicamente dos tipos de contraprestación por la


explotación de minerales: las que se calculan en función de la renta obtenida por la
actividad y aquellas que se calculan sobre venta o volúmenes de producción. Ambas
tienen tratamiento contable diferente, porque las primeras, en cuanto tengan
características de impuesto a las ganancias, deberán tratarse bajo la NIC 12
“impuesto a las ganancias”, mientras que las que no tienen estas características
deberán tratarse como un costo o gasto, según la norma que corresponda en
seguimiento al Marco Conceptual de las NIIF.

En Colombia, la regalía es una contraprestación por la explotación de los recursos


que, en principio, son de la Nación y que obedece a un porcentaje del producto bruto
explotado de minerales que estén expresamente comprendidos en el contrato de
concesión, aprobados por la autoridad en el Programa de Trabajo e Inversiones
(PTI) o Plan de Trabajos y Obras (PTO).
Por lo tanto, desde el punto de vista de las NIIF las regalías escapan al tratamiento
de la NIC 12, ya que se liquidan como una tasa aplicable al mineral extraído,
independientemente de si ese mineral se vende posteriormente, en cuyo caso se
tratan de acuerdo con lo dispuesto en la NIC 2 Inventarios.

El costo asociado que se lleva en la contabilidad a la venta del mineral no es más


que el valor determinado según la norma transcrita, en la que se incluye el valor de
la contraprestación que debe recibir el Estado por la explotación de sus recursos no
renovables.

Finalmente, los sobrecostos que se deriven de la no deducibilidad de las regalías,


se transferirán indirectamente en el precio final que paga el comprador.

La ANDI estima que debe mantenerse la deducibilidad en renta de las regalías


pagadas por la exploración y explotación de recursos naturales no renovables.

Gravamen a la presencia económica significativa


Los gobiernos alrededor del mundo han sostenido reuniones con la OCDE
buscando consensos en la reforma del sistema internacional de impuestos a
sociedades y corporaciones, especialmente teniendo en cuenta la transformación
digital. Como lo establece la OCDE, la economía digital ya es la economía misma y
no se puede capsular para dar una solución propia. Para eso, el Gobierno está en
las mesas negociación de los Pilares I y II de esta estrategia que planeta, entre otras
cosas, un impuesto mínimo global del 15%. Se recomienda adoptar las medidas
propias la OCDE pues, de hecho, el establecimiento permanente digital que se
propone en la reforma fue desechado como alternativa para solucionar la
problemática de la economía digital.
20

El Proyecto de Ley causaría una reducción en el consumo del sector digital y sus
servicios repercutiendo a quienes se benefician de esta industria, como lo es la
industria de publicidad al consolidarse como una poderosa herramienta de la
competencia proporcionando información valiosa sobre los productos y servicios de
forma eficaz y rentable. Además, Vulnera el Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos de América a ir en contra del artículo 11.5 sobre “Presencia Local”
del TLC suscrito con Estados Unidos.

La ANDI estima que en este punto Colombia debe seguir los pasos de la OCDE.
Por ende, solicita eliminar el artículo.

Si se insiste en adoptar esta medida, se debe considerar que lo previsto en el


numeral primero es particularmente grave porque, además de apartarse de lo que
se discute en la OCDE, terminaría cobijando a proveedores de bienes y servicios e
importaciones que no tienen relación con la economía digital. Lo previsto en el
numeral segundo también tiene un alcance extraterritorial porque el dominio .co es
ampliamente usado a nivel mundial, no sólo por empresas colombianas. El tercer
requisito tiene una base de contribuyentes muy baja. Por último, debe tenerse en
cuenta que, de adoptarse el gravamen, debe permitirse siempre la depuración de
costos y gastos asociados a la actividad para que el contribuyente pueda tomarse
el crédito tributario en el exterior.

Aumento de los pagos digitales


Un objetivo de la reforma es avanzar en la formalización y luchar contra la evasión.
Lo cierto, es que los pagos digitales brindan transparencia e información que
favorece no solo las labores de fiscalización, sino la inclusión financiera de quienes
se encuentran marginados. Son los medios de pago como las tarjetas débito y
crédito, quienes primeramente generan información sobre el comportamiento de un
consumidor individual. No obstante, estas son sujetas a la retención en la fuente
imponiendo un mayor costo a los pagos digitales.

En materia del impuesto sobre la renta, los pagos realizados mediante el uso de
tarjetas débito y crédito, por concepto de adquisición de bienes y/o servicios,
susceptibles de constituir un ingreso tributario para los beneficiarios, están sujetos
a retención en la fuente a la tarifa del 1,5%. A esto se suma que se practica también
una retención a título de ICA. La implementación de retenciones en la fuente a título
de renta, e ICA es sin duda un desincentivo para la formalización económica y la
bancarización.
21

Precisamente, en un estudio realizado por Econometría 2 sobre propuestas para


dinamizar el uso de medios de pago distintos al efectivo en micro y pequeña
empresa, se identifica que mientras el costo fiscal de eliminar las retenciones sería
mínimo, la formalización financiera de los micro y pequeños y la relación costo-
beneficio por los efectos positivos del uso medios de pago digitales, da una relación
beneficio-costo de 85 a 277 veces el costo de las medidas.

La ANDI solicita la eliminación de estas retenciones en la fuente, en aras de la


formalidad.

Impuesto a las exportaciones de petróleo, carbón y oro


Este impuesto es poco competitivo toda vez que las exportaciones más
representativas del país están en este sector; si lo que se busca es una transición
a energías limpias deben existir otras políticas diferentes al gravamen sobre las
exportaciones, que genera un mal precedente para el país.

Debe tenerse en cuenta que el government take en Colombia para el sector es muy
alto, por lo que la adición del atípico impuesto rondará en lo confiscatorio. Los
proyectos mineros que se encuentran en operación incrementarían hasta 20 puntos
porcentuales su Government take3 (GT), es decir, llegaría a un valor promedio de
90% en los principales minerales que produce el país. Este aumento, por sí solo, ya
compromete la estabilidad y rentabilidad en un escenario de precios altos como el
actual, que responde a una coyuntura de la geopolítica mundial.

Por otra parte, en el desarrollo de un nuevo proyecto minero (tipo), la incorporación


de la reforma equivaldría a reducir la tasa interna de retorno en 6 puntos
porcentuales, lo que haría inviable la construcción de nuevos proyectos en el país,
y el interés por explorar y desarrollar los minerales esenciales para el presente y el
futuro. Adicionalmente, pondría en riesgo el empleo (directo e indirecto) que hoy
genera la actividad minera por sí misma (alrededor de un millón de empleos) y por
todos los encadenamientos asociados a ella, así como el desarrollo empresarial en
los territorios. En el año 2021 el sector realizó compras en bienes y servicios por
más de 12 billones de pesos a otros sectores, muchos de ellos en el área de
influencia de las operaciones, contribuyendo al desarrollo industrial de estas zonas.

2https://colombiafintech.co/lineaDeTiempo/articulo/propuestas-del-sector-de-fintech-para-dinamizar-el-uso-de-
medios-de-pago-distintos-del-efectivo-en-las-micro-y-pequenas-empresas
3 El Government Take (GT) se refiere al porcentaje de las utilidades que capta el gobierno vía
impuestos y regalías de la totalidad de las utilidades que genera un proyecto (sin impuestos). Se
calcula así: GT = impuestos/(impuestos+utilidad).
22

También parece contradecir el artículo 360 de la Constitución Política, donde se


establece que la explotación de los recursos naturales no renovables causa una
regalía y cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Así, el productor que es comercializador internacional estaría sufriendo una


contraprestación no pactada; inclusive una expropiación indirecta que daría lugar a
controversias internacionales.

La reforma tampoco está considerando que existen contratos de proyectos de


carbón que ya cuentan con cláusulas de precios altos en sus contratos, por lo tanto,
con la medida se estaría imponiendo doble gravamen sobre el mismo hecho
generador.

Adicionalmente, la OCDE destaca las exportaciones como un mecanismo para


dinamizar la economía y asegurar las inversiones existentes y futuras de la
infraestructura en Colombia, para mejorar con ello el desempeño logístico necesario
para fortalecer el sector exportador. Desincentivar las exportaciones mineras
implicaría un fuerte impacto negativo a la cadena productiva asociada, que además
tiene una importante incidencia en el desarrollo territorial.

Ahora bien, en relación a la fórmula del impuesto a las exportaciones, es necesario


señalar que el establecimiento del precio base para el carbón térmico, el metalúrgico
y el coque, desconocen las grandes diferencias entre ellos. Sus características, su
mercado, su uso y, por supuesto, su precio, no pueden equipararse. Además, los
índices internacionales del carbón no reflejan la realidad del mercado local, ya que
los precios de venta finales de nuestros productores están afectados por ajustes de
calidad, granulometría y, principalmente, por la negociación de precios de largo
plazo que distancian a este subsector de la economía de los mercados spot en los
que se negocian otros commodities.

Para el caso del oro, los costos de producción reales están muy por encima de $400
USD que es el precio establecido como umbral en el proyecto de reforma. En tal
sentido, el artículo no refleja la realidad del mercado, generando una estimación
incorrecta de los elementos para tasar el tributo. De acuerdo con la más reciente
publicación del Metals Focus Gold Mine Cost Service, de Bloomberg, los costos de
producción promedio para el primer trimestre de 2022 superaron los 1200 USD/oz,
y para los proyectos más costosos incluso los 1700 USD/oz, situación que en el país
ocurre con algunos proyectos que aún tienen altos costos de financiamiento y de
capital como lo son los proyectos más recientes. De hecho, el precio promedio de
los últimos 10 años del AISC (All in Sustaining Costs) ha sido de 1.441 USD/oz y
nunca inferior a 1.000 USD/oz en dicho periodo. Igualmente, con este impuesto se
verían afectados los procesos de formalización de minería tradicional de oro.

En materia de hidrocarburos, las consideraciones son las siguientes:


23

 El índice WTI no es el único precio de referencia del mercado y,


adicionalmente, asume equivocadamente que las condiciones de venta del
crudo son iguales (i.e. calidad, costos relacionados, etc.).

 El precio de referencia US$48 parece bajo, aunque muestra una relación


estrecha con el cálculo de los derechos económicos por precios altos.

 En línea con lo anterior, se puede argumentar que se está duplicando la


carga sobre un mismo hecho económico (i.e. el incremento en el precio de
mercado), así: (i) lo pagarán los productores según los términos de la
cláusula de precios altos prevista en los contratos E&P y (ii) lo pagarán los
exportadores si se aprueba el artículo como se propone.

 Es altamente probable que los exportadores pretendan recuperar este nuevo


impuesto con un ajuste de precios en los contratos con los productores, en
cuyo caso, se estaría pagando dos veces el mismo concepto.

 El término FOB no es necesariamente el único ni el más común de los


incoterms para efectos de las negociaciones de crudo, por lo que se crearían
diferencias entre los valores facturados y la base gravable propuesta para
este impuesto, lo cual hace aún más complejo su liquidación.

La ANDI solicita eliminar este impuesto.

Si la decisión es incluir un gravamen adicional al sector, debería pensarse en una


pequeña sobretasa de renta temporal y que únicamente se cause en los ciclos de
precios internacionales muy altos.

Impuesto al carbono
Los cambios a este impuesto incrementarían el precio de todos los productos y
servicios de la canasta familiar, ya que se trasladaría al costo de cogeneración de
energía con calderas, e impacta de manera sustancial la producción de materiales
de construcción.

Además de tener un gran impacto en los precios de energía, generaría que la


industria sea menos competitiva, pues de los 10 principales socios comerciales de
Colombia 7 países a los que exportamos no tienen impuesto (EEUU, China,
Ecuador, Brasil, Perú, Turquía y Brasil), y 4 a los cuales importamos no tienen
impuesto (EEUU, China, Brasil, e India).

En relación con la propuesta, hay estas otras consideraciones específicas:


24

 El impuesto debería recaer sobre la emisión, dado el avance que tendrá la


tecnología de captura de carbono y derogarse una vez entre en
funcionamiento el Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de
Gases de Efecto Invernadero –PNCTE).

 Para que las empresas logren hacer adecuadamente su reconversión


tecnológica hacia energías más limpias, es preciso hacer una transición más
larga en la venta de carbón, además establecer las tarifas de manera más
escalonada.

 La tarifa máxima propuesta de 3 UVT ($120.000) por tonelada de carbono


nos pone en el mismo precio a la emisión de los países más desarrollados.
Debería reconsiderarse este aumento y dejarlo en 1 UVT pues es la tarifa
promedio de los países competidores de Colombia.

 Lo que se recaude debería, en su totalidad, estar destinado a financiar la


investigación en captura de carbono, la mitigación y adaptación nacional,
dada la poca financiación pública que se tiene para estos propósitos.

 La certificación obtenida a través del consumidor o usuario final proveniente


de sociedades y entidades vinculadas al sujeto pasivo del tributo solo
otorgaría derecho al 50% de compensación, limitación que no parece
razonable pues el control de las certificaciones está en manos de terceros
independientes. Además, que solo se pueda usar para el impuesto al
carbono, no cumple con la política de doble dividendo.

 La medida de que la declaración sin pago resulte ineficaz no es comprensible


en este tipo de impuesto, puesto que esa es una medida cuando se recauda
un impuesto de un tercero, y este es un impuesto propio que autoliquida el
contribuyente.

 La adopción de estos gravámenes debería estar acompañada de medidas


compensatorias, que permitan reducir el impacto económico de los
contribuyentes, y no afectar indirectamente el empleo y/o el precio de los
bienes y/o servicios. En Francia, por ejemplo, las empresas que pagan
impuestos verdes son eximidas del pago a la seguridad social de sus
trabajadores como mecanismo de incentivo a la generación de empleo. Que
se mantenga la de ciencia tecnología e innovación.

La ANDI no está de acuerdo con los cambios propuestos al impuesto al carbono en


el proyecto de ley.
25

Impuesto nacional al consumo de bebidas ultra procesadas


azucaradas (artículo 43 del proyecto de ley)
Este gravamen, que injustamente estigmatiza la industria, no es pertinente por las
razones siguientes:

Es una medida tributaria cuyos efectos positivos no son unánimes en la evidencia


científica. Una vez revisada la evidencia académica existente que ha buscado medir
el impacto entre el impuesto a las bebidas azucaradas y la obesidad o sobrepeso,
se encuentra que no ha sido del todo concluyente ante la hipótesis que este
impuesto ayuda a reducir los niveles de obesidad, y, por el contrario, sí se ha
demostrado que la disminución en índices de obesidad posterior a la
implementación de esta medida tributaria, en algunos casos, es estadísticamente
no significativo. Fletcher et al. (20104) e incluso ha llegado a ser nulo (Powell, Chriqui
& Chaloupka (20095)) Gračner6 et al. (20227)

De otro lado, al revisar los patrones de consumo por país se encuentra que
Colombia es uno de los países con menor consumo calórico derivado de una fuente
como las bebidas envasadas: en Estados Unidos las bebidas no alcohólicas con
azúcar añadido representaron cerca del 10%8 de las calorías consumidas por la
población. En México9, los azúcares añadidos contribuyeron con un 12.5% de la
ingesta total de energía de la dieta, mientras que en Colombia10 es del 2.5%.

Dadas las cifras anteriores, es pertinente revisar lo que ha sucedido en México, este
país lleva aproximadamente 8 años con esta medida, y aunque en términos de

4Fletcher JM, Frisvold DE, Tefft N (2010). The effects of soft drink taxes on child and adolescent
consumption and weight outcomes. J Public Econ. Dec;94(11–12):967–74.

5Powell, L. M., Chriqui, J., & Chaloupka, F. J. (2009). Associations between state-level soda taxes
and adolescent body mass index. Journal of adolescent health, 45(3), S57-S63

6 El aumento de los precios de las bebidas azucaradas se asoció con una disminución de la
prevalencia de sobrepeso u obesidad entre las niñas, pero no entre los niños.

7 Gračner, T., Marquez-Padilla, F., & Hernandez-Cortes, D. (2022). Changes in weight-related


outcomes among adolescents following consumer price increases of taxed sugar-sweetened
beverages. JAMA pediatrics, 176(2), 150-158.
8 Rosinger, A., Herrick, K. A., Gahche, J. J., & Park, S. (2017). Sugar-sweetened beverage
consumption among US youth, 2011-2014.
9 https://www.insp.mx/epppo/blog/3609-consumo-azucar-mexico-nueva-directriz-oms.html

10Khandpur, N., Cediel, G., Obando, D. A., Jaime, P. C., & Parra, D. C. (2020). Factores
sociodemográficos asociados al consumo de alimentos ultraprocesados en Colombia. Revista de
Saúde Pública, 54.
26

consumo sí se puede evidenciar una leve disminución como se menciona en las


motivaciones del texto de reforma tributaria, en términos de índices de obesidad, las
cifras reflejan otro escenario: un reciente estudio publicado por la revista Salud
Pública de México indicó: “…en escolares, la obesidad aumentó 97% entre 2012 y
2018 en quienes no tenían ayuda alimentaria. En adolescentes sin programas de
ayuda alimentaria, la obesidad aumentó 60% entre 2012 y 2018. En adultos, entre
2012-2018 incrementó 10% la obesidad abdominal en quienes tenían inseguridad
alimentaria moderada”11, esto podría tener explicación en que el impuesto no
genera incidencia en los hábitos de consumo de las personas y, por lo tanto, en la
búsqueda de encontrar productos realmente sustitutos que generen la misma
utilidad al consumidor es motivado a realizar una sustitución de productos, y que en
México ha sido una sustitución no realizada en especial por la población de estrato
más bajo quienes muestran una tendencia de sustitución por otras bebidas de alta
densidad calórica e incluso por bebidas alcohólicas, bebidas azucaradas más
baratas o productos no gravados con alto contenido calórico12.

En este sentido, implementar una medida económica para abordar una


problemática de Salud Pública, esperando que se cambien patrones de
comportamiento individual sin atender los diferentes aspectos generadores de la
problemática, de inicio ya anticipa la no efectividad de la acción.

El recaudo será aportado por la población de menores ingresos. Conforme a la


encuesta de Pobreza Monetaria del año 2021 del DANE, el 70% de la población se
encuentra categorizada como pobre y vulnerable y el 39% de su gasto se realiza en
alimentos y bebidas, gasto que se ha visto altamente afectado por la condición
inflacionaria que enfrenta nuestro país. En este sentido y entendiendo que el
impuesto sería aplicado al precio final de las bebidas, el efecto sobre el gasto de
estos hogares será mucho más severo.

11 Datos tomados de https://www.saludpublica.mx/index.php/spm/article/view/10585/11818


12A continuación se relacionan estudios que reflejan muestran las tendencias de sustitución de bebidas
azucaradas:

Gibson, L. A., Lawman, H. G., Bleich, S. N., Yan, J., Mitra, N., LeVasseur, M. T., ... & Roberto, C. A. (2021).
No evidence of food or alcohol substitution in response to a sweetened beverage tax. American journal of
preventive medicine, 60(2), e49-e57.

Cawley, J., Thow, A. M., Wen, K., & Frisvold, D. (2019). The economics of taxes on sugar-sweetened
beverages: a review of the effects on prices, sales, cross-border shopping, and consumption. Annual review of
nutrition, 39, 317-338.

Lin, B. H., Smith, T. A., Lee, J. Y., & Hall, K. D. (2011). Measuring weight outcomes for obesity intervention
strategies: the case of a sugar-sweetened beverage tax. Economics & Human Biology, 9(4), 329-341.

Alvarado, M., Unwin, N., Sharp, S. J., Hambleton, I., Murphy, M. M., Samuels, T., ... & Adams, J. (2019).
Assessing the impact of the Barbados sugar-sweetened beverage tax on beverage sales: an observational
study. International Journal of Behavioral Nutrition and Physical Activity, 16(1), 1-11.
27

A continuación, se expone como ejemplo, el cálculo de cómo quedarían los precios


hoy de las bebidas, sin incluir la inflación:

Producto precio hoy Impuesto Valor final


Jugo (500 ml) $ 2.250 $ 175 $ 2.425
Gaseosa 1,5Ltr. $ 4.200 $ 270 $ 4.470
malta 2Ltr. $ 4.000 $ 700 $ 4.700

Lo anterior, también traería consecuencias para el sector de los tenderos, los cuales
se encuentran principalmente ubicados en los estratos 1,2 y 3, de los cuales
dependen alrededor de 1.800.000 empleos.

Por último, vale la pena resaltar las actividades que la industria desarrolla en favor
de una cultura de consumo responsable y consiente. Así, en el año 2016,
voluntariamente suscribió cinco compromisos de autorregulación, que comprenden
modificar sus etiquetas con el fin de mantener informado al consumidor, cambiar la
formulación de sus productos con el fin de disminuir el contenido calórico; introducir
nuevas presentaciones, y desarrollar campañas dirigidas a incentivar buenos
hábitos de vida y saludables.

La ANDI no considera pertinente este gravamen y debe eliminarse del proyecto.

Impuesto nacional al consumo de productos comestibles


ultraprocesados y con alto contenido de azúcares
Este aumenta en más de un 10% el precio de venta a los alimentos producidos o
importados que son denominados “ultraprocesados”. Algunas de las categorías que
quedarían gravadas serían: jamones, tocinetas, patacones, pasabocas de plátano,
ponqués, tortas, achiras, mogollas, palitos de queso, helados, cereales para el
desayuno, entre otros.

El gravamen afectaría directamente a 26.938 empresas que producen los alimentos


indicados en las 18 categorías indicadas en el proyecto de ley, de las cuales 97.8%
son micro y pequeñas empresas que se encuentran en todos los departamentos del
país.

Además de impactar a la industria de alimentos, este impuesto afectaría a los


campesinos que producen materias primas como leche, carne, plátano, cebolla,
tomate, frutas, y, especialmente, a los cacaoteros y paperos. Todos estos productos
se emplean en las formulaciones industriales de los denominados alimentos
“ultraprocesados”.
28

También, y como se mencionó antes en el impuesto al consumo de las bebidas


azucaradas ultraprocesadas, los tenderos saldrían igualmente perjudicados.

Además, contrario a la premisa principal de la reforma, las familias más vulnerables


del país, que dedican una mayor parte de su presupuesto a la compra de alimentos,
verían un incremento en los productos, algunos de los cuales son de consumo diario
y forman parte de la canasta familiar.

Recordemos que la inflación de alimentos en julio de 2022 fue del 24.61%. Según
datos de RADDAR (2022), el gasto per cápita real a corte de julio de 2022 presenta
una disminución del 0.85% del consumo respecto a julio del año 2021. El valor de
este gasto real alcanza para julio de 2022 los 695.450 pesos, que representa el
69,54% del salario mínimo legal mensual vigente.

Por si fuera poco, todos los alimentos indicados en el proyecto de reforma tributaria
ya cuentan con un impuesto al valor agregado IVA del 19%.

Esta reforma propone una denominación a los alimentos que va en contra de lo que
la ciencia y tecnología de los alimentos ha establecido:

• El uso de la palabra “ultraprocesados” es incorrecto, dado que el nivel de


procesamiento de un alimento no determina su calidad o beneficio para el
consumidor. La reforma no contempla límites nutricionales a partir de los
cuales se calcula la aplicación del impuesto.

• La denominación de “ultraprocesados” no está adoptada en ninguna


legislación tributaria del mundo.

En todo América, solo México ha aplicado a los alimentos procesados un impuesto


por temas de salud pública (en este país el impuesto es del 8% y ningún alimento
allí tiene Impuesto al valor agregado IVA).

La ANDI no considera pertinente este gravamen y debe eliminarse del proyecto.

Impuesto a los plásticos de un solo uso


Este impuesto tendría repercusiones económicas para los estratos más bajos,
aumentándoles su costo de vida. En la práctica, el nuevo impuesto encarecería
todos los productos de la canasta familiar que, por razones de inocuidad, hacen uso
de los envases y empaques plásticos. El mayor valor estimado para los
consumidores finales de dichos productos sería de alrededor del 5%. Cabe resaltar
que los empaques plásticos pueden alargar la vida útil de los alimentos hasta por
29

un máximo de 45 días, disminuyendo en un 75% el desperdicio de estos. En igual


medida se ven afectados los dispositivos médicos, los productos de higiene y
cuidado personal, cuya inocuidad requiere del uso del plástico en su empaque y
embalaje.

Adicionalmente, el gravamen no tiene en cuenta lo dispuesto en la reciente Ley 2232


de 2022, que establece unas reglas, precisamente, para los plásticos de un solo
uso. Tampoco toma en consideración los programas de responsabilidad extendida
del productor, REP, que ya están en marcha.

La ANDI no considera pertinente este gravamen y debe eliminarse del proyecto.

Ingreso no constitutivo de renta por el incentivo almacenamiento


de productos agrícolas y pesqueros
Este beneficio garantiza unos precios de referencia al agricultor, para atenuar los
efectos que los excedentes estacionales de producción pueden generar en la
comercialización del producto. El mecanismo permite garantizar precios mínimos de
compra al agricultor y mantener almacenado los granos para evitar los efectos de la
sobreoferta.

Eliminar el beneficio, que es temporal, afectaría en mayor medida a los agricultores


y eventualmente impactaría el costo del producto final.

La ANDI no considera pertinente eliminar el beneficio.

Eliminación de los incentivos a la industria audiovisual


En el artículo de las derogatorias se incluyen los artículos 16 de la Ley 814 de 2003
y el inciso segundo del artículo 9 de la Ley 1556 de 2012. Estos artículos crearon
incentivos para favorecer el crecimiento de la industria audiovisual que han facilitado
inversiones en el país por más de $270.438 millones, adicionalmente, se estima que
por cada empleo generado en servicios cinematográficos, se generó en promedio
2,83 empleos en otros sectores, para un total de más de 58.000 empleos.

La ANDI no considera pertinente la eliminación de estos incentivos.

Impuestos sobre los cigarrillos


Los cigarrillos son uno de los productos con mayor carga tributaria en el país, dado
que les aplican tres gravámenes: 1) IVA de 19%. 2) Componente específico del
impuesto al consumo (hoy en día son $2.800 por cada cajetilla de 20 unidades). 3)
30

Componente ad valórem del impuesto al consumo, el cual constituye una sobretasa


del 10% sobre el precio de venta al público certificado por el DANE, base gravable
que incluye los 2 componentes del impuesto al consumo y el IVA (impuesto sobre
un impuesto). Lo anterior significa que del precio total que paga el consumidor por
una cajetilla de 20 unidades, el 56% aproximadamente corresponde a impuestos.

Diversos estudios económicos soportan la correlación existente entre incrementos


abruptos del impuesto al consumo de cigarrillos y la incidencia del contrabando. De
acuerdo con las estimaciones del comercio ilícito que la firma INVAMER realiza
desde 2011, la incidencia del contrabando pasó de 13% en 2016 a 30% en 2019,
tras la implementación de la reforma que triplicó el impuesto entre 2017 y 2018. La
última medición, realizada en 2021, concluyo que un 33% de los cigarrillos
consumidos en el país son ilegales.

La Federación Nacional de Departamentos ha manifestado que, debido al consumo


de cigarrillos ilegales en 2021, los departamentos dejaron de recibir más de 0,7
billones de pesos y, sólo en los últimos cuatro años, el impacto sobre las finanzas
departamentales alcanzó los 2,4 billones de pesos.

Finalmente, resulta pertinente recordar que el componente específico del impuesto


al consumo de cigarrillos ha tenido un incremento del 400% desde 2016 y,
adicionalmente, la ley prevé un mecanismo técnico de incremento anual de la tarifa,
equivalente a la variación del IPC más cuatro puntos porcentuales. Lo anterior, se
verá reflejado en un considerable aumento tarifario para 2023, el cual estará
alrededor del 14%.

La ANDI solicita no modificar el régimen impositivo de cigarrillos.

PERSONAS NATURALES

Impuesto de renta
En el contexto actual, las medidas anunciadas en el proyecto de Ley sobre personas
naturales pueden generar importantes efectos económicos, no solo para el
contribuyente, también para la economía en general vía la disminución del consumo.

Adicionalmente, impactaría la movilidad social. Un factor fundamental para la


estabilidad económica y social de un país lo constituye contar con una clase media
amplia y fortalecida. Afectar, por tanto, a esa clase media mediante una mayor
imposición fiscal generaría importantes retrocesos en esos ámbitos de lo económico
y social.
31

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley, la reforma al régimen


de personas naturales tiene fundamento en la necesidad de redistribuir el ingreso.
No obstante, no se tiene en cuenta que en los grupos de más altos ingresos se paga
impuestos indirectamente a través de sociedades. En la siguiente gráfica se
demuestra cómo la progresividad del impuesto sobre la renta se corrige cuando se
incluyen los impuestos que se pagan a través de estos vehículos:

Tarifa de tributación sobre ingresos brutos 2020


50 Grupos iguales de ingresos *
7

1
* Solo se tuvieron en cuenta sociedades que repartieron
dividendos en el 2020
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49

Personas naturales
PN Incluyendo Impuesto pagado sociedades
PN Incluyendo Impuesto pagado sociedades con RT 2023
Fuente: ANDI

El impacto de las propuestas sobre los asalariados puede apreciarse en el cuadro


siguiente, donde se puede apreciar incrementos marginales en la tributación de
hasta el 67.4% para salarios de entre $40 y $50 millones mensuales.
32

IMPUESTO IMPUESTO MAYOR


SALARIO
ACTUAL REFORMA IMPUESTO % DE AUMENTO
MENSUAL
ANUAL ANUAL ANUAL
500.000.000 2.187.548.000 2.244.315.000 56.767.000 2.6%
200.000.000 783.548.000 840.315.000 56.767.000 7.2&
150.000.000 549.548.000 606.315.000 56.767.000 10.3%
100.000.000 319.546.000 373.401.000 53.855.000 16.9%
75.000.000 209.395.000 262.401.000 53.006.000 25.3%
50.000.000 104.395.000 155.339.000 50.944.000 48.8%
40.000.000 67.628.000 113.339.000 45.711.000 67.6%
30.000.000 44.818.000 73.837.000 29.019.000 64.7%
20.000.000 23.816.000 37.009.000 13.193.000 55.4%
15.000.000 14.653.000 20.668.000 6.015.000 41.0%
12.500.000 11.351.000 15.163.000 3.812.000 33.6%
10.000.000 6.344.000 6.819.000 475.000 7.5%
9.000.000 4.359.000 4.359.000 - 0.0%
Fuente: Pardo Asociados

Adicional a los impactos anteriores, también habría un impacto, derivado de la


limitación de beneficios, en lo que tiene que ver con aportes voluntarios a fondos de
pensiones, créditos hipotecarios y la adquisición de planes voluntarios de salud.

El Gobierno debería analizar el establecimiento de una tarifa máxima de aumento


del impuesto de renta para las personas naturales asalariadas, sobre sus rentas de
trabajo. Los incrementos por la reducción de beneficios tributarios no deberían
superar el 20% del impuesto de renta pagado en el año anterior. Naturalmente, la
tarifa máxima nominal (39%) bebería mantenerse, para que el impuesto no
devengue confiscatorio.

Para las personas que además son inversionistas y pagan sus impuestos
indirectamente a través de sus sociedades, la tarifa efectiva (combinada sociedad-
socio) en renta, tal como se mostró en acápites anteriores, no debería ser mayor al
41.5% hoy existente.

En el caso de los pensionados, las propuestas de la reforma son gravosas. Hay que
tener en cuenta que ellos deben asumir plenamente al aporte al sistema de
seguridad social en salud. A este grupo les aplicaría la misma limitación en el
aumento que a los asalariados.

Como propuesta general, debe ampliarse la base de contribuyentes y continuar con


los esfuerzos por sugerir y facturar el impuesto sobre la renta a las personas
naturales
33

Para estos efectos, es clave que la administración use correctamente los datos que
obtiene de las diferentes fuentes como la factura y nómina electrónica, para hacer
los cálculos del impuesto lo más aproximado a la capacidad contributiva. Mientras
más preciso sea el cálculo, más exitosa resultará la medida y se disminuirá la carga
administrativa de la DIAN.

Con el fin de ampliar la base y mejorar la cultura tributaria, la ANDI sugiere estas
medidas adicionales:

 Hacer obligatorio el uso de la factura electrónica a todos los trabajadores


independientes o profesiones liberales que ejercen su actividad como persona
natural, tanto si prestan servicios o venden bienes excluidos de IVA o son
personas no comerciantes.

 Adicionar algunos supuestos para adquirir la condición de responsable de IVA y


de la facturación electrónica como, por ejemplo:

 La cancelación o cesión de establecimientos de comercio más de 2 veces


en el año.
 El fraccionamiento de las ventas en cabeza de familiares en cuarto grado
de consanguinidad o segundo de afinidad, o en terceros que pueda
controlar el responsable.
 Tener costos y gastos gravados en una cuantía que, adicionado el
margen de rentabilidad del sector, supere el tope general para ser
responsable.
 Implementar un umbral más bajo para no obligados a facturar y facilitar la
inscripción y uso de la herramienta gratuita de la DIAN, garantizando la
simplicidad y digitalización.

 Ofrecer mejores incentivos en el régimen SIMPLE de tributación, por ejemplo,


con un descuento en el impuesto para las personas naturales sobre sus aportes
a la seguridad social. El SIMPLE debe ser un incentivo de carácter transitorio,
mientras crece la empresa. Esta transitoriedad es importante, pues se debe
motivar el cambio hacia el régimen ordinario y de sociedades.

 En línea con el informe de la Comisión de Expertos, el umbral de ingresos brutos


actual del SIMPLE se sitúa aproximadamente en unos $3.800 millones al año, lo
cual es particularmente alto considerando los estándares internacionales.

 Incorporar medidas que incentiven a los ciudadanos a exigir la factura


electrónica a los comercios, por ejemplo, con un descuento tributario de hasta el
3% o 5% del valor del impuesto.
34

 Crear un incentivo o meta de cumplimiento de la DIAN ligada, no solo a los


valores efectivamente recaudados, sino también al número de personas o
empresas efectivamente formalizadas en facturación electrónica, impuesto de
renta o SIMPLE.

 Ajustar las tarifas de retención a los cambios normativos, de tal forma que se
acerquen en mayor medida al impuesto final a cargo, incluyendo las cesantías,
las cuales se causan en el año de su consignación o pago. De esto depende, en
buena medida, el éxito de la facturación de la renta.

Ganancia ocasional para personas naturales


Aquí es del caso reiterar que, como fue señalado al momento de tratar sobre la
ganancia ocasional de sociedades, el incremento de la tarifa derivaría en la
utilización de todo tipo de mecanismos para evitar el impuesto, tal y como sucedía
antes de que la Ley 1607 de 2012 disminuyera la tarifa al 10%.

Téngase en cuenta que, a diferencia de otros impuestos, la normatividad actual


exige que la ganancia ocasional sea calculada teniendo en cuenta el valor comercial
(artículo 90 ET) y restando su costo histórico.

Una medida de este tipo va en contra del mejoramiento de la calidad de vida y


bienestar social de las personas y sus familias, además de la natural afectación de
los sectores que producen bienes de consumo durable, en especial del inmobiliario
y de la construcción, que son grandes dinamizadores de los sectores industriales y
creadores de mucho empleo formal.

OTROS ASPECTOS PARA CONSIDERAR EN LA REFORMA

Retención en la fuente y devoluciones


Los mecanismos actuales de retención en la fuente no guardan relación con el
impuesto a cargo, lo que origina importantes y permanentes saldos a favor que
impiden la mejor utilización del capital de trabajo de las empresas.

 La propuesta sería establecer un sistema de retenciones en la fuente que:

 Consolide la autorretención general y especial de renta existentes.

 Se base en adelantos mensuales calculados sobre la provisión contable del


impuesto sobre la renta, certificada por el revisor fiscal.
35

 Quien tenga este régimen no debería estar sujeto a ninguna retención en la


fuente por pagos de terceros, ni siquiera del Estado.

Como medida complementaria y necesaria, se requiere implementar un mecanismo


de devolución de impuestos ágil que mitigue el costo financiero que implica tener el
dinero a cuenta de la Administración y, a la vez, reduzca la carga operativa de la
DIAN en este procedimiento. Podría reactivarse el mecanismo de devolución
abreviada implementado durante la pandemia.

Régimen sancionatorio
Hay que propender por la disminución de las excesivas sanciones que hoy se
imponen, en especial en el régimen de precios de transferencia y respecto de la
ineficacia de las declaraciones de retención y otras (artículo 580-1), donde un error
mínimo en la liquidación de intereses moratorios puede conllevar a la imposición de
sanciones y cobro de intereses exagerados.

La revisión del régimen sancionatorio también debe comprender a los impuestos del
orden territorial. Por ejemplo, en el impuesto de industria y comercio y con ocasión
de la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre el tratamiento de los
dividendos, debería establecerse una reducción de intereses y sanciones para los
contribuyentes que, con base en las posiciones contrarias en el ámbito
jurisprudencial, no contemplaron el gravamen.

Delitos tributarios
Si bien es un tema que no se ha planteado en el proyecto de ley, pero sí anunciado
por el Gobierno de su inclusión posterior, la ANDI sugiere no abrir esta discusión y
no modificar los tipos penales existentes.

Tampoco se recomienda derogar el pago como causal de extinción de la acción


penal en delitos tributarios. Se supone que, con el pago, se elimina el daño
antijurídico que se genera al Estado. Por el contrario, esta eliminación podría facilitar
prácticas corruptas y dejaría sin efecto, de facto, los términos de firmeza de las
declaraciones de impuestos.

IVA

En este gravamen las propuestas son las siguientes:

 Carrocerías y chasis: la industria nacional ha venido realizando un aporte


importante en el desarrollo tecnológico para la fabricación de carrocerías y
36

chasis con especificaciones técnicas especiales para el ensamblaje de buses,


que puedan operar con abastecimiento de energía eléctrica, o gas Euro VI
certificado recientemente por la Unión Europea como un combustible verde. Sin
embargo, teniendo en cuenta que el bien final al estar en la categoría “Excluido”
no está gravado por el IVA, se hace imposible realizar los correspondientes
descuentos de IVA pagados a los proveedores de materias primas nacionales
que hacen parte de la cadena productiva de los bienes y servicios requeridas
para fabricación del bus. Con el fin de eliminar la distorsión e inequidad que se
presenta entre el producto importado y el colombiano de bienes excluidos, se
propone que la venta nacional de este tipo de bienes pase de ser excluidos del
IVA a ser exentos gravados a la tarifa 0%.
 Computadores, tabletas y teléfonos inteligentes: la actual exclusión de IVA para
computadores de menor valor a 52 UVT, tabletas y teléfonos inteligentes con
valor inferior a 22 UVT desestimula el acceso a cómputo medio y medio
avanzado, el cual es óptimo para actividades clave para el desarrollo de la
sociedad del conocimiento tales como: 1. Actividades de desarrollo de software,
2. Usos en Inteligencia artificial, 3. Actividades científicas, 4. Diseño, creatividad
y gaming. Adicionalmente, Los precios de los computadores no excluidos se
han incrementado en +53%. Teniendo en cuenta lo anterior, proponemos
extender la medida al 100% de los computadores, tabletas y teléfonos
inteligentes, lo que permitirá el cierre de brecha digital. O en su defecto, migrar
a una tarifa de IVA única (0% -12%).
 Neveras: debería modificarse el artículo 468-1.3 del 5% de IVA de sustitución
de neveras, y proponer la tarifa para los equipos que tengan rango A de
eficiencia energética según la resolución 41012 de 2015 del Ministerio de Minas
y Energía. Sería un gran incentivo a fabricantes e importadores para mejorar el
desempeño de los equipos y a los consumidores para tener acceso a comprar
equipos que permitan el ahorro de emisiones de CO2.

CONCLUSIONES
Por todas las explicaciones dadas anteriormente, se puede concluir lo siguiente:

1. Esta es la reforma más ambiciosa que se ha presentado al Congreso y coincide


con los más altos recaudos tributario que está recibiendo la Nación, los que se
concentran especialmente en el sector productivo. Colombia ha hecho mucho
para solucionar la situación difícil que significó la pandemia. La ANDI estima que
una reforma que pretenda recaudar $25 billones afectaría seriamente el
crecimiento económico y la generación de empleo en el país.

2. Venimos de una reforma en el año 2021 que ha significado un esfuerzo inmenso


de los empresarios, que decidieron voluntariamente que se incluyeran solo
impuestos pagados por las compañías. Con el recaudo proyectado del 2023,
37

frente al recibido en 2021, ingresarían al erario unos $82 billones adicionales, lo


que se traduciría en un incremento del 51% del recaudo en estos 3 años. La
economía formal no soporta una nueva reforma que, contrario a lo anunciado
por el gobierno, aumenta considerablemente la presión tributaria a las personas
jurídicas.

3. Es sabido que el recaudo tributario total, como porcentaje del PIB, en Colombia
puede mejorar y la manera más conveniente de lograrlo es con el crecimiento
económico y el aumento de la base de contribuyentes. La informalidad, que no
paga impuestos, es cercana al 50% del total de la actividad económica, y en ella
es donde debe enfocarse principalmente la fiscalización y el recaudo. Se debe
tener en cuenta que en Colombia existe una base de apenas 5 millones de
declarantes, incluyendo a las personas naturales, jurídicas y las del régimen
SIMPLE.

4. A pesar de que inicialmente el Gobierno señaló que la reforma no afectaría al


sector productivo, se estima un recaudo aproximado de $14 billones por medidas
que aumentarían el impuesto sobre la renta de personas jurídicas y por otros
nuevos impuestos (a las exportaciones, por ejemplo) que terminan por
trasladarse al cliente o consumidor final a través de los precios, afectando a
todos los segmentos de la población con incidencia especial en los más
vulnerables.

5. El Gobierno, por lo demás, debería hacer importantes esfuerzos para recortar el


gasto público y desarrollar una política en relación con la venta de activos
improductivos del Estado, lo que permitiría la obtención de recursos en el corto
plazo y, a su vez, fomentaría el dinamismo de la economía al facilitar la
explotación de estos bienes.

6. Los llamados impuestos saludables y ambientales generarían un nuevo recaudo


adicional de $2.5 billones, que por su naturaleza indirecta se trasladarían a los
consumidores, con mayor afectación sobre los hogares más vulnerables y
restando la competitividad del producto colombiano.

7. El sector minero energético pasaría a tener tarifa efectiva tributación


(government take) de hasta el 90%, poniendo en peligro las inversiones en este
sector que es generador de divisas y del que depende la soberanía energética
del país. Si la decisión es incluir un gravamen adicional al sector, debería
pensarse en una pequeña sobretasa de renta temporal y que únicamente se
cause en los ciclos de precios internacionales muy altos. De ninguna manera
puede pensarse en un gravamen a las exportaciones, el cual generaría un mal
precedente en el país.

8. El Gobierno debería analizar el establecimiento de una tarifa máxima de


aumento del impuesto de renta para las personas naturales. Los incrementos
38

por la reducción de beneficios tributarios no deberían superar el 20% del


impuesto de renta pagado en el año anterior. Naturalmente, la tarifa máxima
nominal (39%) debería mantenerse para que el impuesto no derive en
confiscatorio. Para las personas que además son inversionistas y pagan sus
impuestos indirectamente a través de sus sociedades, la tarifa efectiva
(combinada sociedad- socio) en renta, tal como se mostró en acápites
anteriores, no debería ser mayor al 41.5% hoy existente.

9. El impuesto al patrimonio afecta a los emprendedores, por cuanto genera un


doble gravamen a las utilidades (por la base de valor intrínseco de acciones o
de reposición de otros activos); por ello, cuando ha sido establecido siempre se
ha pensado como una medida estrictamente temporal, pues supone un castigo
al ahorro (que ya pagó impuestos) y a la inversión. Además, desde el esfuerzo
que hacen las familias para ir mejorando su bienestar social en su proceso de
adquisición y reposición que elevan su calidad, un tributo de esta naturaleza
resulta regresivo.

10. Los cambios planteados en el impuesto a los dividendos podrían llevar a


Colombia a tener la tarifa combinada sociedad- socio más alta de la OCDE, de
hasta 60.4% de la utilidad, para los residentes en el país. Terminaría siendo un
mensaje desalentador a la inversión colombiana en el país, pues la tarifa
combinada para los extranjeros podría bajar hasta el 35%, cuando los
inversionistas puedan favorecerse de algún Convenio para prevenir la Doble
Imposición (CDI).

11. No es cierto que los inversionistas, accionistas de sociedades, tengan una tarifa
efectiva de tributación baja. Este segmento de la población también paga el
impuesto sobre la renta indirectamente a través de sus sociedades, a la tarifa
del 35%, la más alta de la OCDE. De tal manera que la medición de la
progresividad del impuesto se corrige con la inclusión de la tributación de las
utilidades en cabeza de la empresa; las cuales terminarían siendo gravadas a
mayores tarifas de aprobarse la reforma tributaria.

12. En cuanto a las ganancias ocasionales, la Ley 1607 de 2012 bajó la tarifa al
10%, y ello permitió que las sociedades reflejaran de forma transparente las
operaciones a valores de mercado. La baja de la tarifa mejoró la eficiencia del
impuesto y acabó con los mecanismos para eludirlo. El mejor recaudo de este
impuesto depende de su correcta fiscalización en cuanto a la valoración
comercial de los activos, como lo exigen las normas vigentes.

13. Frente mercado de valores, adicional al aumento del impuesto a la ganancia


ocasional, el proyecto de ley eliminaría incentivos importantes a su
profundización y generación de liquidez para las empresas. Además, la
valoración de las acciones para efectos del impuesto al patrimonio no
39

incentivaría la inversión en acciones (incluidas aquellas de sociedades que


cotizan en bolsa) y terminaría perjudicando mayormente a los emprendedores.

La ANDI, en consecuencia, no recomienda la aprobación del proyecto de


reforma tributaria como fue presentado por el Gobierno, pues se traduciría en
un desestímulo claro a la inversión y en una limitante a nuestro crecimiento
económico futuro.

Adicionalmente, la ANDI se pregunta si es conveniente una reforma tributaria en


momentos en que se espera un incremento del recaudo en renta de más del 50%.
Las familias e industrias no soportarían una reforma de esta magnitud, sobre todo
si se tiene en cuenta el contexto internacional actual de alta incertidumbre,
volatilidad y desaceleración económica.

La ANDI es consciente de que se deben hacer todos los esfuerzos para


cumplir con la regla fiscal, disminuir el déficit y el desbalance en el fondo de
estabilización del precio de los combustibles. La Asociación ve conveniente
que haya una reflexión sobre las distintas maneras de poder conjurar la
situación, dejando como última alternativa cambios en la estructura tributaria,
sin afectar la competitividad del país, la inversión, el consumo y el ahorro de los
trabajadores.

Si se insiste en la necesidad de percibir nuevos recursos, se podría pensar en


una reforma que no supere los $8 billones para cumplir con los planes del
gobierno y la sostenibilidad de las finanzas públicas, sin afectar la competitividad
del país, la inversión, el consumo y el ahorro de los trabajadores. En este contexto,
las familias e industrias no soportarían una reforma de la magnitud propuesta en el
proyecto de Ley.

Cabe reafirmar que la mejor reforma tributaria se logra a través del crecimiento
económico sostenido, la formalización y la lucha contra la evasión;
naturalmente, acompañada de una campaña de austeridad, disposición de
activos no estratégicos e improductivos de la Nación y la redistribución de
prioridades de gasto.

Cordialmente,

Bruce Mac Master


Presidente

Septiembre de 2022

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