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Economía política del servicio público de agua potable en Colombia1 Germán Valencia2 En la década de 1990 Colombia realizó una

serie de reformas económicas y políticas en el campo de los servicios de utilidad pública, su objetivo era mejorar el desempeño de estos servicios en términos de calidad, cobertura y continuidad, además, modernizar el aparato institucional y permitir una mayor inversión de agentes privados nacionales y foráneos. Todo esto como estrategia para lograr, finalmente, reducir la pobreza y la desigualdad de los colombianos a través de una cobertura total de esto servios públicos esenciales. Tales objetivos del Estado quedaron plasmados, primero, en la Constitución Política de 1991 y, luego, materializadas en la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. La Ley estableció las normas que rigen el nuevo sistema; en ella se reformaron los mercados, se crearon y diseñaron nuevas instituciones que se encargan de planificar, regular, vigilar y controlar los servicios; y, para algunos la más importante, se le dio participación al sector privado en el suministro de todos los servicios. Pasada más de una década de puesta en marcha la reforma en los servicios públicos domiciliarios en Colombia ha sido necesario realizar algunas apreciaciones, en forma de balance, que permitan mostrar los progresos o retrocesos que se han dado después de su implementación. Este escrito marcha en ese sentido: tiene como objetivo contribuir a la discusión sobre lo que se ganó y perdió con la reforma de los noventa, tomando como ejemplo el sector de agua potable en Colombia e ilustrando esta situación con tres municipios del departamento de Antioquia.3 La idea es identificar y mostrar los problemas de economía política que se presentan en algunas localidades del departamento de Antioquia como ejemplo que ilustra la difícil situación que vive el país en el sector de agua potable a causa, en parte, de transformar el sistema, reduciendo la responsabilidad del Estado y dándoselas los privados. En este departamento, a partir de 1994 se implementó la Ley, se le permitió a algunas empresas privadas que ingresaran a operar, administrar y mantener muchos de los sistemas de agua potable de las
El presente trabajo hace parte de Proyecto Estrategia de Sostenibilidad 2005-2006 del Grupo Estudios Políticos del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia, clasificado como Grupo A por Colciencias, la estrategia cuenta con el apoyo financiero del Comité para el Desarrollo de la Investigación (Codi) de la misma universidad. Para su elaboración el trabajo retomó, en su primera parte, aspectos desarrollados en el trabajo de Maria Teresa Uribe y Germán Valencia (2005). “Tensiones y dilemas en la prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia: entre lo público y privado” publicado en Letras Jurídicas, Vol. 10, No. 1, marzo de 2005, p.p. 31-74. Y, en su tercera parte, se incorporaron resultados del proyecto de investigación de Germán Valencia y cols. “Regulación del sector agua potable: el caso de cinco municipios de Antioquia (Andes, Caucasia, Puerto Berrío, Rionegro y Turbo)” que contó con el apoyo financiero del Codi y la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antioquia “Guillermo Gaviria Correa”. Este texto apareció publicado en como capítulo de libro en Agua: Un Recurso Escaso, edic. a cargo de Alvaro Sánchez Bravo, ArCiBel Editores, Sevilla, 2006. ISBN: 10: 84-935374-0-3 | 13: 978-84-935374-0-1. 2 Germán Darío Valencia Agudelo es Economista, Magíster en Ciencia Política y Especialista en Gerencia Social de la Universidad de Antioquia. Profesor Asociado del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia y miembro de los grupos de investigación Estudios Políticos y Microeconomía Aplicada de la misma universidad. Su dirección electrónica es: german.valencia@udea.edu.co. 3 Colombia (país situado en el noroccidente de América del sur) esta dividida políticamente en Departamentos con un total son 33, siendo Antioquia uno de ellos, su extensión es de 63.612 km2, tiene 124 localidades o municipio y su población es cercana a los cinco millones.
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localidades que la componen, trayendo como consecuencia al día de hoy (2006) algunas mejoras en el servicio en términos de calidad, pero graves problema en términos de ampliación de la cobertura, incremento en el precio del servicio y disputas en derechos de propiedad de algunos activos del Estado. Además, serios problemas de economía política (inestabilidad política y administrativa) en las localidades donde se encuentra la presencia de los operadores privados evidenciada con las múltiples protestas, paros, quejas y usos de la ley (tutelas, acciones de cumplimiento) que la población realiza por la precaria situación con que son prestados los servicios públicos domiciliarios. Para ello el trabajo se dividirá en cuatro partes: la primera describe la forma como históricamente en Colombia se organizaba el suministro de agua potable, caracterizada por la convivencia de dos formas de intervención del gobierno, uno municipal o descentralizado y otro nacional o centralizado. La segunda, expone la reforma que se inició en el decenio de 1990, la filosofía constitucional y la organización institucional, de mercado e industrial del sector de agua potable. En la tercera se analiza la situación de algunos municipios del departamento de Antioquia (Colombia) como ejemplos de la dinámica y problemática que se ha generado con la Ley 142 de 1994, destacando los problemas de economía política. Finalmente se exponen algunas conclusiones y se muestran medidas de política que se están tomando o se deberían tomar para corregir el sistema o permitir que no se vuelvan a cometer estos errores. 1. Reseña histórica del suministro de agua potable en Colombia El suministro del agua potable en Colombia ha presentado a lo largo de la historia una transformación constante, particularmente en lo que se refiere a la relación entre el Estado, el ciudadano y el sector privado. Su origen se remonta a, aproximadamente, al decenio de 1870 donde primaba un servicio público privado y local (1870 a 1920), luego se pasa uno donde continua el suministro local y privado, pero donde se nota un interés cada vez mayor de los municipios y con ellos del Estado en su prestación (1920 a 1945). Se continúa con otro donde, desde aquella época hasta 1990, se profundiza la intervención del Estado y se da su dominio absoluto, de carácter asistencialista. Y finalmente, se culmina con un periodo tiene como eje dinamizador el reparto de responsabilidades entre sector público y privado, enmarcado en la Constitución Política de 1991 y Ley 142 de 1994, donde el Estado cambia su rol de empresario al de regulador.4 Peculiarmente, el primer caso de servicio público domiciliario en aparecer en Colombia fue el de acueducto. Éste se caracterizó en un inicio por ser un servicio privado, donde los particulares, bajo concesión municipal, eran quienes adelantaron la construcción de obras de infraestructura y se encargaron de operar, administrar y mantener todo el servicio. Las tecnologías utilizadas para su suministro eran precarias y con métodos muy rudimentarios a los que hoy existen. En el período la participación del Estado era mínima, la idea de los municipios era que los hogares y locales comerciales tomaran de las fuentes de aguas, que eran muy abundantes, el líquido que requerían y que

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Si se desea ampliar esta primera exposición sobre la historia de la economía política de los servicios públicos en Colombia, se puede consultar el trabajo recientemente publicado por Uribe y Valencia “Tensiones y dilemas en la prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia: entre lo público y privado” en Letras Jurídicas, Vol. 10, No. 1, marzo de 2005, pp. 31-74.

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Además. 1985). el ciudadano no veía como una necesidad fundamental este servicio y aunque el agua era necesaria la podía obtener fácilmente por cuenta propia. La situación del servicios público respecto a la primer subetapa cambió: al inicio de la década de 1920 se comenzó a notar un interés cada vez más marcado del Estado. Pero esta dinámica no hubiera sido posible sino la prestación del servicio no hubiera tenido el carácter de negocio que tenía y que hacía posible las inversiones y el surgimiento de la iniciativa privada para su administración. Las personas no veían necesario que un empresario les suministrara agua. Ejemplos de empresas de acueductos que pertenecieron y fueron operadas por particulares durante este inicio del servicio en Colombia fueron las ciudades de Bogotá (1886). en 1914 se creó una Junta Directiva de Acueducto encargada de planear. operación y mantenimiento. p. Estos factores incidieron en que tanto el Estado como el sector privado cambiaran su visión. Entre 1920 y 1945 se presenta el segundo modelo del servicio público de agua potable en Colombia. El resultado de esta iniciativa privada puede catalogarse de positiva. Y a partir de 1919 se presenta un cambio importante al pasar este servicio al igual que otros a formar parte de las Empresas Municipales y con ello aumentar las inversiones en tanques. que se reducía a que los municipios regularan un poco la forma como se comportaban los empresarios. 2) la mayor acumulación de capital. Posteriormente. Mostrando tanto con los ciudadanos como con el sector privado un desentendimiento y su actuación se limitaba. Medellín (1891). dispersas y descentralizadas. Los primeros en actuar fueron los empresarios que promovieron aun más la inversión en el sector en las zonas que tenían mayor dinamismo económico. 2001). por participar en la provisión del servicios público de agua. las primeras inversiones permitieron la primera modernización de los acueductos en muchas ciudades de Colombia. Cartagena (1905) y Pereira (1918). el Guayabo y Chorrillos (Gómez. 1986. caracterizado por ser centralista de gestión local o también llamado periodo del desarrollo regional o municipal (DNP. se hizo necesario un cambio en el sector. consideraron los acueductos como prioritario para el desarrollo del país y sus negocios. Fruto de estos cambio en 1917 se comenzó a construir la primera red de tubería metálica que mejoraría ostensiblemente la calidad del agua. Barranquilla (1880).5 Un balance de este primer momento del servicio público de agua potable en Colombia muestra que estos servicios tuvieron un carácter suntuario y de difícil acceso para la población. en cabeza de los municipios. 3) el desarrollo del mercado interno y 4) el gran flujo migratorio del campo a los centros urbanos. En este sentido la participación del Estado era prácticamente nula. 3 . Las razones de este cambio son básicamente cuatro: 1) la dinámica de los sectores económicos –en especial el caficultor–. invertir y administrar este servicio. pues para ellos era fácil de conseguir el líquido por la ubicación de los caseríos y poblados. las regulaciones eran mínimas. debido a las condiciones precarias de los ciudadanos no era posible que los ciudadanos necesitaran y exigieran este servicio.depositaran los residuos (aguas sucias y basuras) que producían a los ríos y cañadas aledañas. Vargas y Acosta. 9). el segundo 5 Se habla en Medellín que en 1890 se construyó el primer acueducto mediante Acuerdo municipal número 7 para abastecer de agua al municipio de Piedras Blancas. entre otras (CRA. Pero lo más importante de todo esto es que este servicio público no tenía el carácter de derecho social que tienen hoy.

expresa ya una preocupación oficial que llevaba a buscar el control de las empresas existentes. Además. entonces.fue el Estado que incrementó el gasto público y con ello dio inicio a las inversiones en infraestructura del sector. 1990. La razón más importante que encontró el Estado para comenzar a interesarse por la prestación del servicio público de agua potable fue las nuevas dinámicas de crecimiento poblacional y con ello las nuevas demandas sociales. p. El acelerado proceso migratorio de fines del siglo XIX y principios del XX. que fue la presión de los usuarios la que hizo que las entidades territoriales se pusieran al frente de la prestación del servicio. De esta manera se fueron configurando una serie de fenómenos políticos. se presentó otra más: los problemas regulatorios. 1997. El resultado fue una participación del Estado en el servicio a través de los departamentos y municipios. pero era reconocido por la población los problema recurrentes evidenciados en las precarias condiciones que era suministrado el servicio y la cobertura insuficiente para una población mayor. La incapacidad (o desinterés) de los concesionarios por mantener el ritmo de inversión necesario para responder a una demanda creciente. generándose inconformidad ciudadana y protesta cívica que finalmente causó la crisis del modelo. 11). el mayor dinamismo de la economía y el crecimiento de las ciudades dio paso a dos factores que darán un nuevo rumbo al sector de agua potable y en general de los servicios públicos: el primero es las dificultades que tenían los empresarios para ofrecer mayos cobertura debido a la baja rentabilidad que dejaba ofrecer estos servicios de forma privada y que produjo una debilidad financiera que no pudo sostener el ritmo de las inversiones (Minjusticia. corrigiendo las deficiencias en su prestación y asumiendo directamente la provisión del servicio (Ochoa. p. además de las razones ya anunciadas que exigían la participación del Estado. lleva a la municipalización de las pocas empresas privadas. 26). que eran cada vez más comunes en los municipios. Se puede decir. con apoyo del Estado nacional y de los departamentos (Jaramillo (1995) y Cuervo (2004)). dio origen a múltiples asentamientos urbanos y con ello comenzó a presentarse problemas en la oferta que desbordaron la capacidad instalada del servicio. 4 . Reacuérdese que el Estado había delegado esta función a los municipios en cabeza de sus concejos municipales estos establecían tarifas a los servicios públicos y calidades que debían tener. 2004). En la década de 1930. La comunidad obligó al Estado a intervenir en el suministro de éste servicio: eliminando los privilegios de exclusividad. La mayor presencia del Estado en el suministro de bienes de carácter público y la participación activa de los 6 Inicialmente fueron los municipios los encargados de invertir. de monopolios privados a una lenta inserción del Estado a través de los municipios en la presentación de los servicios públicos. Este proceso de participación del municipio en la prestación de servicios se había iniciado en Bogotá en 1914 cuando la empresa de acueducto pasó a ser controlada por el municipio (Cuervo. El resultado de este proceso fue el descontento generalizado de los usuarios del servicio y una presión cada vez mayor para que el Estado se encargara de estas demandas sociales.6 Pero. económicos y sociales que generaron tensiones en el modelo y que se manifestaron en un régimen transitorio. gran parte de la población del país estaba ubicada en las zonas rurales. pero se comenzaron a presentar los primeros indicios de urbanización que se consolidaron treinta años después.

administración y mantenimiento) de proyectos de acueductos (Insfopal era una entidad dependiente del Ministerio de Fomento). ni siquiera con los esfuerzos del Estado en las últimas décadas. los departamentos o los municipios. financiaba y aprovisionaba al sector. que lo hacía principalmente a través de la Oficina Técnica Nacional. El Gobierno Nacional a través del Fondo de Fomento Municipal (adscrito al Ministerio de Hacienda mediante el Decreto 503 de 1940) se convirtió en el instrumento más importante que tenía para incidir en el cambio que quería darle a los servicios públicos. el sector de agua potable se caracterizó por una predominante la responsabilidad del Estado en su prestación. Dando con ello inicio a la tercer etapa (1945-1994) de la historia de los servicios públicos en Colombia. orientaba las políticas generales. y a partir de 1950 y hasta 1990. Todo esto generó finalmente que la Nación ejerciera un mayor control sobre las empresas y los municipios. Con este Fondo se concedía auxilios para la construcción de acueductos y alcantarillados. De esta manera.departamentos en el desarrollo de los servicios domiciliarios. 97). además. poder que fue disminuyendo con los regímenes federales que más tarde se instituyeron. a cualquier precio. se multiplicó las inversiones y se pudo atender con más rapidez a las necesidades sociales. orientándose hacia uno en el que se fortalecía la participación nacional. A pesar de la incorporación de la gestión estatal central en los servicios públicos domiciliarios. El periodo se inicia con un cuestionamiento a la forma como venía atendiéndose los problemas del sector de agua potable. el servicio a toda la población. de las empresas del sector. dio lugar a la primera crisis y al cambio de modelo. El viraje se dio ante la incapacidad de los municipios para responsabilizarse del manejo de los sistemas de acueducto. Con este Decreto se transformó el Fondo de Fomento Municipal en el Instituto de Fomento Municipal –Insfopal– (posteriormente Instituto Nacional de Fomento Municipal (Insfopal) entidad que además de financiar. Diez años más tarde y mediante el Decreto 289 de 1950 se estableció de forma más explícita la nueva concepción del servicio público de agua potable en Colombia. que se extiende a la administración y operación de los sistemas. se amplio la cobertura. con lo cual fue necesario que se abriera paso a la tercera etapa del sector. La demanda domiciliaria e industrial siguió creciendo a un ritmo mayor que la oferta y el desbalance con el sector rural fue cada vez crítico. extendiéndose al campo de la administración de dichos sistemas. algunos gobiernos locales optaron por comprar paulatinamente los sistemas de acueductos a los empresarios privados. operación. los problemas de cobertura y financiamiento no fueron resueltos en la primera etapa. Por medio de sus instituciones. ejecuta obras (inversión. El resultado de esta 5 . p. En este modelo se presento un dominio absoluto por parte del Estado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios y que se puede calificar de positiva ya que se modernizó el sector. caracterizada por ser Estatal asistencialista con un fortalecimiento de la participación nacional. garantizando. abriéndose así la idea que el Estado contribuiría con la municipalización completa de las empresas privadas o de las sociedades de economía mixta. en iguales proporciones a las que aportaba en caso de nuevas inversiones (Rojas y González. Por ello. Al inicio de este período la nación declaró de utilidad pública la adquisición por la Nación. era el Estado el que fomentaba. 1988.

Sin embargo estos esfuerzos fueron insuficientes por la incapacidad de las empresas locales de absorber las 7 Pero el Estado no sólo intervenía el sector de servicios públicos domiciliarios con el Infopal. pero operadas en forma descentralizada. el DNP adelanta programas para el mejoramiento en la gestión de las empresas que proveen el servicio.7 Otros aspectos importantes del sector de acueducto y alcantarillado son: 1) Durante el período 1964-1973 se encuentra un mayor crecimiento de cobertura en acueducto y alcantarillado con respecto a la ocurrida entre 1951-1963. Por el contrario en las inversiones de los municipios se noto un crecimiento mayor aunque solo en la parte urbana. después del decenio de 1950. instancia en que se crea la Financiera de Desarrollo Territorial –Findeter– como instrumento básico de apoyo financiero a las entidades territoriales. buena parte de la responsabilidad nacional hasta la siguiente coyuntura. recayendo en esta última. con criterios de subsidios y el establecimiento de los seis estratos socioeconómicos de la población que rigen aún hoy. también estatal pero descentralizado. 3) Al comenzar la década de 1980. Y 4) El poder regulatorio tarifario se mantiene hasta finales de la década de 1980. el sistema nacional de acueductos y alcantarillados estaba conformado por unas pocas empresas municipales autónomas en las principales ciudades y un conjunto de 40 empresas de propiedad de la Nación. a la existencia de dos sistemas de prestación de servicios a partir de allí y que incluso hoy persisten. Esta doble dinámica de intervención del Estado se dio origen en Colombia. Las responsabilidades del suministro se descargaron en las localidades (departamentos y municipios) con el fin de mejorar la eficiencia. a partir 1950 las grandes ciudades desarrollan empresas públicas municipales. a través del Insfopal donde el Gobierno Nacional era quien se encarga de las inversiones y administraciones de muchas inversiones. para lo cual se creó el Inpes en el Instituto Nacional de Salud (INS) del Ministerio de Salud. que se brinda a través de las empresas municipales. 2) En el decenio de 1970 entidades como el Banco Central Hipotecario participa en la adjudicación de créditos para la construcción de acueductos en regiones alejadas. ciudades pequeñas e intermedias.transformación fue la consolidación de las empresas de acueducto y alcantarillados de Bogotá. 6 . al suprimirse de las obligaciones del Insfopal el sector rural. El primero se puede decir fue el menos dinámico de las dos formas de intervenir el Estado. por ejemplo. Uno de orden nacional-estatal. La fragmentación se amplía posteriormente. En 1968 mediante la reforma constitucional el Estado asoció al Insfopal al Ministerio de Salud. encargadas de prestar los servicios públicos en las regiones. Y otro. en acueducto y alcantarillado presentaron después de 1950 una reducción en el crecimiento de la expansión física. ya en la década de 1980. con el fin de proveer el servicio para municipios grandes y también crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos adscrita al Departamento Nacional de Planeación –DNP–. eran la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Obras y una División de Agua en el Departamento Nacional de Planeación. la cual se vio en los sectores económicos y particularmente en la provisión del servicio público domiciliario de agua potable. lo que aceleró los procesos de cambio en el sector. que se aíslan de esta forma de las dificultades financieras y administrativas del sistema manejado por el Insfopal. otras instituciones relacionadas directamente con el sector. y con las cuales el Estado hacía presencia. El decenio de 1980 estuvo marcado por una nueva concepción de la acción del Estado. las inversiones. Medellín y Cali (Acto legislativo No 5 de 1954) y que permitió que algunas entidades municipales establecieran empresas autónomas.

p. por un lado. 19). p. tanto en la ejecución de obras como en la administración del recurso. El resultado de esta debilidad municipal fue protestas de la población para acceder al preciado líquido. 1989. Por ejemplo. alimentados de transferencias automáticas de la nación. En el gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) el malestar social se debió principalmente a la carencia o mala calidad de los servicios. 1989. La mayoría de estos paros fueron realizados en municipios pequeños menores a 50 mil habitantes. asesoría a las entidades administradoras locales y definición de normas técnicas básicas (Cuellar. 4). lo que manifiesta el mayor atraso en temas de cobertura y calidad. Pero sólo en 1986. cobro y reclamación. se reconoció la relevancia de los entes locales en función de su proximidad a los usuarios y a los problemas. y el sector crediticio. y se adoptó un esquema general de intervención pública descentralizada. el rol del Estado se ubicaba en la perspectiva de la complementariedad. las manifestaciones de inconformidad social. investigación. El municipio aún cumplía el papel de unidad básica "micro espacial" de desarrollo socioeconómico y. Un balance rápido de esta evolución presenta al municipio como agente protagónico del proceso. con la descentralización administrativa. en la década de 1980 se caracterizó por una demanda social por servicios públicos según Cárdenas “de cada cuatro paros cívicos realizados entre agosto de 1984 y agosto de 1986. tres fueron causados por problemas con los servicios públicos” (1989. Para 1986 el país contaba con una cobertura en agua potable de sólo el 63% y en alcantarillado del 50% (Cuellar. por otro. 2). A partir de este momento quedo encargado la División de Saneamiento Básico del Ministerio de Salud y la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. La mayoría de paros obedecieron al desespero de la población por deficiencias en la prestación de los servicios esenciales como agua potable o energía eléctrica. 5). Se buscó. 1989. el Gobierno Nacional mantuvo las funciones de planeación. Mediante esta adecuación sectorial se trató de oxigenar el sistema decisorio y de prestación de servicios a cargo del Estado. El Centro de Investigación y Educación Popular –Cinep– habla que entre 1982 y 1986 se realizaron 97 paros cívicos y 148 luchas cívicas y de ellas más de la mitad eran ocasionados por problemas relacionados con servicios públicos (Ochoa. 3). p. un esquema de especialización funcional para los estamentos administrativos y. Ochoa (1989) reconoce que buena parte de los paros cívicos entre 1982 y 1983 se debieran a problemas relacionados con tarifas. dos canales básicos de recursos: los propios entes territoriales. ejemplo de ello son los casos de Quibdo o Tumaco en la Costa Pacífica donde la gente protesta por la carencia del liquido y del fluido eléctrico. debido al cúmulo de problemas represados. con la 7 . regulación y supervisión general del sector. p. Él ha sido el responsable del servicio.nuevas demandas. Una frase de una campesino que participa en una protesta cívica resume la filosofía de las marchas: “Préstenos el servicio aunque tengamos que pagar por él” (Ochoa. esta última con funciones de planificación sectorial. por deficiencias en el diseño de las estructuras y en los procesos de facturación. representado por un ente especializado de carácter nacional. Sin embargo. la ineficacia de las organizaciones vigentes y el agotamiento de las fórmulas centralistas. Infopal que manejaba 440 acueductos y alcantarillados fue liquidada debido entre otras razones a esta deficitaria situación (Decreto 77 de 1987). por ello. Los paros cívicos se fueron convertido en una de las formas de manifestar su inconformismo por la carencia de los servicios públicos. p. 1989.

eficiencia y mayor satisfacción de las necesidades básicas. la forma como se abordo en el país no contribuyó a resolver definitivamente los problemas del sector de agua potable. la acentuación del proceso de descentralización fiscal a partir de ese año y la participación privada y comunitaria en la prestación de los servicios públicos. que reflejen mejor la heterogeneidad socioeconómica de las entidades territoriales y nacionales y que promuevan la autonomía local. a partir de lo cual se establece una división de responsabilidades por niveles administrativos siguiendo los principios de coordinación. La reforma que sufrió el sistema de servicios público domiciliarios colombiano en ésta época. Todo esto queda consagrado en la Constitución Política de 1991. en la Ley 142 de 1994 y en las diversas normas posteriores relacionadas con el sector (leyes. Éste se caracteriza por la concepción del servicio como industria y del agua como bien económico. se instauran la libertad de competencia y el estímulo para la participación privada. Con ella se trató de dar paso a la modernización del sector. Con la Constitución de 1991. ya se dejaba venir una década atrás. que extiende la elección popular a los alcaldes. se regulan los derechos de los usuarios y el control social. de acuerdo con las grandes transformaciones que el país. Con la reforma política que estableció la elección popular de gobernadores en 1986. De la transformación ocurrida a lo largo de estos 100 años se puede concluir que. cobró mayor importancia debido a que los temas de cobertura. El sector se adaptó a las tendencias y exigencias del momento bajo la pretensión de lograr mayor efectividad en su desempeño. de la dedicación de mayores volúmenes de recursos y del aparente incremento de coberturas. Dinámica actual de la reforma (1991-2006) En el decenio de 1990 se inició el cuarto y actual período de la prestación del servicio de agua en Colombia. entre otras). se especializan las funciones institucionales en lo que concierne a sus responsabilidades nacionales. Por el contrario. y se unifican los criterios de operación y las responsabilidades de las comisiones de regulación. se crean subsidios explícitos a la demanda. así como las funciones de control y vigilancia. decretos y resoluciones. se incrementan las transferencias progresivas de ingresos de la nación a los municipios. quedaron consignados como prioridad en la Carta política. y en general todos los servicios públicos domiciliarios. se determina la responsabilidad local para garantizar la prestación del servicio y se abre la posibilidad de que se lleve a cabo a través de diversas alternativas. se abre la primera puerta a modelos más flexibles de gestión de las empresas de acueducto y alcantarillado. concurrencia y subsidiariedad entre ellos. se amplía el esquema de financiación territorial mediante el establecimiento del Sistema Nacional de Cofinanciación. el sector del servicio público de agua potable. algunos de ellos se mantuvieron y otros parecieron agravarse a pesar del esfuerzo institucional. se determina la naturaleza y el régimen de las entidades prestadoras. si bien el proceso de descentralización fue positivo y edificante. 2. como instrumento para garantizar la aplicación orientada de las políticas sectoriales nacionales.intención de garantizar las condiciones para que los niveles operativos pudieran cumplir sus responsabilidades con eficacia. 8 . tomando ciertas medidas que favorecieron y aceleraron la implementación de sistemas y gestión modernos de los servicios públicos en el país. entre ellas la prestación privada.

y reducir el papel del Estado en la prestación de éstos servicios. vigilancia y control sobre el mismo. Eficacia de la prestación de los mismos. aunque éste haya tenido mucha influencia. al estar próximos su atención y su exigencia por parte de los diferentes clientes. Pretende. 9 .8 Entidades como los nuevos ministerios y 8 Con la Ley 142 de 1994 se creó en Colombia el sistema institucional encargado de planificar. orientándose por precios y costos la demanda. mejorando los procesos de gestión administrativa y empresarial. también las de cumplir funciones de regulación. teniendo en cuenta la regulación por parte del Estado. Entre ellos el más importante es el Ministerio de Ambiente. en los ministerios de Ambiente. Además. regular.). tratamiento de aguas. abrirle las puertas a la participación del capital privado. etc. subcontratación de algunos servicios. el saldo preciso de una serie de conflictos domésticos. Incremento sustancial de las coberturas y de la calidad de la prestación de los servicios. En este nuevo contexto. vigilar y controlar el sector de aguas. cofinanciar y promover el desarrollo sectorial. Vivienda y Desarrollo territorial. donde se le delegó la prestación de un variado conjunto de servicios sociales y le transfirió recursos fiscales para dotarlo de medios para atender sus responsabilidades. eliminar problemas de interferencia política en el manejo de éstas empresas y darles mas autonomía. el fomentó la competencia en la oferta de los servicios. El segundo fue la definición del municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. De esta manera fueron una serie de fenómenos y procesos en curso le abrieron paso a la reforma y avalaron algunos de sus rasgos más característicos. en su versión e intencionalidad más originales.como por ejemplo. El primero de ellos y más importante es la consagración de la nueva carta política en 1991 donde se abrieron paso nuevos conceptos y orientaciones políticas. cobertura y calidad de las empresas existentes. ya fuera desde empresas publicas. planificar. privadas o mixtas. introducir competencia y luchas por brindar servicios a menores precios y con mayor calidad. Este sistema se encuentra en cabeza de la Presidencia de la República y se apoya en el DNP. Tampoco es un proceso completamente original y fruto de la lucidez y brillantez de nuestros ideólogos políticos y económicos. El tercero fue la necesidad de mayor capital privado (nacional o extranjero) para aumentar inversiones y con ello calidad y cobertura. de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura. asignar más responsabilidades a las empresas de servicios públicos. el Estado mejoró y creó instituciones que le ayudaran al manejo de los recurso en las labores de implementar políticas. Costeabilidad de los servicios. No es una mera imposición del capital internacional. El proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República desde 1991 hace parte de éste proceso generalizado de apertura económica y modernización del Estado. además permitir una mayor capacidad de endeudamiento y de recursos y con ello mayores posibilidades de inversión (plantas nuevas en las zonas de expansión poblacional. generar una mayor adquisición de tecnología. mejorando la aceptación pública de las reformas. de Seguridad Social. El resultado de todos estos factores fue la expedición de la Ley 142 de 1994 que tenía como fin solucionar los problemas de eficiencia. evitando en lo posible los subsidios generalizados. para que fuera el mercado el que fijara los precios. sea éste nacional o internacional. los cuales definen las políticas generales y velan por su cumplimiento. Es el resultado de una confluencia de múltiples factores.

además. como se pudo apreciar en la sesión anterior. privadas o mixtas (constituidas en Empresa Pública de Servicio –EPS–). A la segunda le corresponde la inspección. entre otras funciones. Vivienda y Desarrollo Territorial también se adscriben la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA– y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD–. –Acuantioquia– era la que realizaba esta actividad en 41 municipios y dos corregimientos (el 33% de los municipios antioqueños). Puerto Berrío. Rionegro y Turbo)” que contó con el apoyo financiero del Codi y la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antioquia “Guillermo Gaviria Correa”. investiga las irregularidades de los prestadores del servicio de acueducto. 9 Al Ministerio de Ambiente. promover la competencia y permitir la fusión. a excepción de los departamentos de Antioquia y Valle del Cauca donde existían empresas departamentales propietarias y operadoras de los sistemas. 367) le asignó a los municipios colombianos la responsabilidad de asegurar la adecuada prestación y la gestión de los servicios públicos en su jurisdicción. la cual es responsable de los temas de planeación en la elaboración del Plan de Expansión de Coberturas del Plan Nacional de Capacitación y. Balance de la reforma del sector de agua potable: tres casos que lo ilustran10 La Constitución Política de 1991 (Art. la comisión de regulación y las superintendencias. supervisa el cumplimiento de los contratos entre los usuarios y estas empresas. evalúa la gestión financiera. 1997). Resaltando el carácter de responsabilidad social del Estado. les estableció la labor de apoyar técnica y financieramente a los municipios.9 Así mismo. y debe asegurar la capacitación de los vocales que conformarán estos comités.A. La primera tiene. era una sociedad anónima conformada por entidades públicas. escisión y liquidación de empresas oficiales. a través de los Comités de Desarrollo y Control Social. que regula en algún detalle la organización y operatividad de estos servicios y algunos instrumentos que pretenden estructurarlos. determinar los criterios de eficiencia y fijar las normas de calidad.viceministerios. 10 Esta parte del trabajo retomó parte del proyecto de investigación de Valencia. que hoy esta en proceso de liquidación. industriales y comerciales. en especial los de agua potable y saneamiento básico (Cuervo. Acuantioquia. de la elaboración de los planes regionales de desarrollo sectorial. y verifica que los subsidios se destinen efectivamente a los usuarios de menores ingresos. A los departamentos. en coordinación con los Conpes. Sobre esta base se desarrolla la Ley 142 de 1994. Germán y cols. En Colombia. Para el caso de Antioquia. abre la posibilidad de su prestación por otros actores no públicos. vigilancia y control de la prestación de los servicios públicos domiciliarios. “Regulación del sector agua potable: el caso de cinco municipios de Antioquia (Andes. por su parte. 3. Bajo su responsabilidad se encuentran las funciones relacionadas con la participación de los usuarios. técnica y administrativa de las empresas. sea por medio de empresas oficiales. La Dirección debe también aprobar el Plan de Gestión y Resultados –PGR– de las empresas prestadoras y poner en marcha un sistema de información para el sector. solicita información y establece sanciones a las empresas si es necesario. Caucasia. las de regular los monopolios naturales. generalmente han sido los municipios los directamente responsables del suministro del servicio. así como propiciar su asociación para fines de eficiencia y obtención de economías de escala. también regular las tarifas. 10 . le dio responsabilidades concretas sobre el funcionamiento de las empresas y el subsidio a los usuarios. reconoce la necesidad de subsidiar a las personas de bajos ingresos y establece una división general de competencias entre niveles administrativos del Gobierno. que tiene a su cargo la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico. la Empresa Acueductos y Alcantarillados de Antioquia S. la reforma constitucional de 1991. descentralizada indirecta del orden departamental y Vivienda y Desarrollo Territorial. Igualmente. es decir.

Acueductos y Alcantarillados Sostenibles. No existe ninguna Actualmente Acuantioquia se encuentra en proceso de liquidación y aún posee 32 sistemas. 1997). Entre 1996 y 1997 se delegaron los servicios de manejo a ocho operadores privados. 13 Una exposición más detallada de los contratos en los tres municipios se presenta en el trabajo de Valencia y Tobón (2005). actividad ejecutada anteriormente por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia –DSSA–. La duración de la mayoría de los contratos es de 15 años prorrogables. directamente relacionado con obras de acueducto y alcantarillado urbano y rural. El superávit financiero. entre otras.11 El objeto de esta empresa era estudiar la planeación. para el aprovechamiento de economías de escala. Aguascol Arbeláez. las empresas públicas y la comunidad y que tomaría los activos de la actual.constituida desde 1960. los cuales empezaron la operación directa. en caso de existir. El valor total de estos 32 esquemas está avaluado en $18. Acuantioquia pudo vender 8 de los 40 esquemas a los municipios. En 1996 el gobernador de Antioquia.500. remuneración del operador. asistencia técnica en ejecución de las obras y diligenciamiento de fichas para la inscripción de proyectos en el Banco de Proyectos Departamental y en los Fondos de Cofinanciación Nacional. ordenó su liquidación. Por su parte.000 dólares (a precios de 2000). También plantea la opción de crear una nueva empresa conformada por el municipio. que él mismo considera.12 Dos años después de la Ley 142 de 1994. Conhydra. entre otras actividades del sector de salud ambiental. que “destinará” parte de éste al pago de auditoría técnica y a un “fondo de renovación y extensión” (que para 2004 aún no había sido creado). A partir de 1996 comenzaron a operar empresas privadas de acueducto y alcantarillado en el Suroeste. levantamientos topográficos. se supone debe ser transferido a Acuantioquia. manteniendo la responsabilidad de renovación del sistema. Diseño Estructural. Serviacueductos Penagos. Los recaudos se destinan principalmente a cubrir costos administrativos y de operación y mantenimiento. 11 11 . Álvaro Uribe Vélez. La auditoría contractual la realiza Acuantioquia aunque en forma esporádica. Todo el proceso que demandaba la construcción de las obras estaba bajo responsabilidad de los municipios y las comunidades” (Contraloría General de Antioquia. decidió emprender la liquidación de Acuantioquia. Urabá y Nordeste antioqueños y se abrieron licitaciones en el resto del departamento. los municipios que no se encontraban afiliados a Acuantioquia pasaron a ser responsables directos de los programas de asesoría y construcción en las obras hidráulicas y de infraestructura sanitaria. tenía bajo su responsabilidad el mejoramiento de la infraestructura sanitaria del departamento. financiación de la deuda (en caso de que el municipio haya hecho préstamos para financiar inversiones en los sistemas). El departamento tenía proyectado en 2005 la venta de la propiedad que posee en estos 32 municipios.13 Los riesgos para el operador son el pago del servicio por parte de los usuarios y la definición de las tarifas. De esta manera entraron a operar los sistemas las empresas privadas Ingeniería Total. administración y comercialización de los acueductos y alcantarillados en las cabeceras municipales de Antioquia. impuestos. La remuneración del operador varía de un contrato a otro. 12 “La DSSA. los inversionistas privados. pidiendo por ellos sólo hasta el 40% del valor comercial. alcance y gestión. administración y mantenimiento de los servicios de agua y alcantarillado en las áreas urbanas. diseño de los sistemas. Se da inicio con la venta de los sistemas a dos municipios. Los demás municipios prestaban el servicio de manera directa bajo la asesoría y asistencia técnica y financiera de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia –DSSA–. La función principal de la entidad en la infraestructura sanitaria del departamento era la de garantizar que los recursos del mismo se invirtieran y cumplieran el fin para el cual fueron asignados. que era el principal accionista. construcción. construcción de algunas plantas de tratamiento de agua potable y manejo de los residuos sólidos. oscilando entre el 10 y el 15% del dinero recolectado. el departamento. brindando asesoría en la financiación para ejecución de obras. el departamento. que hoy (2006) es el Presidente de la República. El objeto de los contratos es la operación.

su principal actividad económica es la ganadería y cuenta con una población que sobrepasa los 90. En Caucasia la mayoría de la población se encuentra en la cabecera urbana (83%) y debido a los procesos de inmigración y desplazamiento este porcentaje viene creciendo.33% (en tanto la del departamento es del 2. Los tres municipios elegidos comparten el hecho de ser operados. primero. luego Turbo que se sitúa en un punto intermedio aunque no por ello carente de problemas graves. Dos de los principales problemas de caucasia son: el crecimiento constante de la pobreza y los graves problemas de salubridad. la destacar los problemas de economía política del municipio mostrando responsabilidades y desempeños que ha tenido los operadores privados en los sistemas de acueducto en los tres municipios. Puerto Berrío y Turbo que ilustran claramente los efectos de la participación privada en el servicio. y se concluye con Puerto Berrío que debido a su estructura administrativa es de los tres el que en mejor situación se encuentra. con problemas de economía política serios y un futuro del servicio más comprometido.54%). administrados y mantenidos por operadores privados. Aunque el municipio cuenta con un buen potencial hídrico tiene problemas serios para atender la 14 La tasa de mortalidad por diarrea y enteritis es del 8. lo que ocasiona contaminación por olores y exposición de aguas negras (Plan de Desarrollo Municipal 2001-2003. no hay tratamiento de aguas residuales. El método de exposición propuesto es. El primer caso en ser expuesto es Caucasia por ser un municipio con muchos problemas. 2001).cláusula en los contratos que permita a Acuantioquia dar por terminado el contrato de manera unilateral. los alcantarillados están demasiado desgastados y no se ha hecho una canalización adecuada de los caños y redes de alcantarillado. 12 . que han llevado finalmente a que hoy (2006) se tengan grados de desarrollo muy dispares. al noreste del departamento. con la administración municipal y con Acuantioquia. Analicemos rápidamente cada uno de estos casos y veamos cuál ha sido la problemática de los sistemas de acueducto después de ser entregados a los operadores privados. Caucasia es un municipio antioqueño se sitúa en la región del Bajo Cauca. mostrar la situación actual del servicio de agua potable y su evolución después de la reforma y. segundo. Como la idea es hacer una evaluación a la reforma. En particular se verá cómo en un municipio como Caucasia las dificultades son mucho mayores que en Turbo. Pero se diferencian en el tema de la economía política cuanto a la relación con la comunidad. la planta de tratamiento del agua para el acueducto está semidestruida. finalmente. es el centro de servicios más importante en la región. tanques de almacenamiento y tratamiento y problemas financieros.000 habitantes. lo que hace que haya una presión muy grande por el servicio de agua potable. social y política del municipio. Estas diferencias han producido efectos muy distintos en cada localidad. también la característica de tener problemas serios en sus redes de distribución. enfatizando en la nueva concepción de convertir al agua en un bien económico.14 Esto último debido a la falta de infraestructura de saneamiento básico que afecta todo el ambiente urbano. describir la situación económica. a causa de los altos niveles de contaminación de las aguas por cianuro y mercurio utilizados en la minería y por desechos de la producción de drogas ilícitas que deterioran la potabilidad del agua. donde se permite la participación privada ya que estos tienen incentivos para hacerlo este escrito se toman tres casos Caucasia.

en 2001 había cerca de 100 vertederos de agua al río Cauca. el Concejo y la comunidad en contra de la empresa Aguascol. También. Hidrasagas (o Sagashydra) e Insa Ltda. porque tienen una conexión ilegal o la empresa no ha colocado el medidor. por presiones políticas de la comunidad. En el contrato que se firmó entre el dueño del sistema que es Acuantioquia con el operador quedó establecido que sería la nación por medio del municipio quien realizaría las inversiones en el sistema. Tarazá y Caucasia. quien realiza inversiones sin aplicar criterios técnicos y motivado. encargada del control y la vigilancia de los recursos naturales de esta región. Nechí. porque el servicio no se presta en forma continua pero sí se cobra constantemente. Aguascol Arbelaéz es una empresa que además de ser operadora de servicios de acueducto y alcantarillado. del resto del municipio se hace cargo la Administración municipal. para un período de 15 años. 13 . no ha legalizado todavía la concesión para usar agua de los ríos o verterla a ellos. que ganó la licitación pública en 1997. Caucasia. Su abastecimiento procede del río Man del que se extrae 100 litros por segundo y de cuatro pozos. lagunas. En la actualidad y después de nueve años de operación del consorcio privado en municipio de Caucasia presenta un estado muy lamentable en su servicio de agua potable. más bien. Sus redes de distribución solo cubren el 85% de la población y tienen aproximadamente 25 años de uso con un estado muy regular. solo procesa 150 litros por segundo ante una demanda de 250. destacándose los siguientes problemas: una infraestructura deficiente para el abastecimiento de agua. Los problemas del servicio están en las fuentes de agua a causa de la contaminación por mercurio y cianuro (4 partes por millón) y en la planta de tratamiento que se encuentra en estado deplorable. una planta de tratamiento altamente deteriorada y no existe educación y concienciación de la comunidad sobre el uso del agua ni programas para la limpieza de quebradas. Tarazá y Nechí). se encuentra viviendas a las que no se les hace medición alguna. lleva a cabo perforaciones de pozos. de cada uno de ellos se extrae alrededor de 6 litros por segundo. vías de acceso inadecuadas para el mantenimiento de las bocatomas. Inversiones MB. Durante el período analizado se han realizado inversiones 15 Hay que anotar que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia–. 16 Grucon Ltda. otro problema serio es el consumo de aguas no aptas debido a que la población extrae de pozos directamente el liquido (aproximadamente el 90% de la población extraen el agua de pozos profundos). los que finalmente se entregaron a la firma Aguascol Arbeláez. siendo ésta su actividad tradicional. El proceso de licitación se llevó a cabo en mayo de 1996 una audiencia con cinco empresas privadas interesadas en administrar.15 La empresa a la que se le entregó el sistema fue Consorcio Aguascol Arbeláez. Cáceres. Además. El resultado es una baja eficiencia del recaudo (la relación entre lo facturado y lo efectivamente recaudado) y la morosidad de los usuarios es enorme (baja rotación de cartera).demanda. caños y ciénagas y protección de las cuencas.. Aguas de Colombia. San Pedro de Urabá.16 La empresa sólo abastece la cabecera municipal. Y además de atender a Caucasia atiende otros sistemas (Cáceres. e Insa Ltda. operar y mantener los sistemas de acueducto y alcantarillado para los municipios de Necoclí. Todo este débil resultado ha dado como resultado una destacada desobediencia política de la Alcaldía.

y tienen una motivación política (Comité de Verificación de Cumplimiento. hasta que por fallas recurrentes decidió acudir a la desobediencia civil y no pagar las facturas (devolución de facturas y quema de las mismas). ya que no hay coordinación con el operador sobre dónde se debe invertir. La primera instancia fue modificada porque había fallado que la empresa estaba en obligación de prestar el servicio como lo determina la ley (de forma eficiente. El problema de economía política más serio se presenta en la pelea constante que ha tenido la comunidad con el operador. mientras la empresa lograba corregir los problemas para garantizar el suministro del agua las 24 horas. donde participan distintos actores del municipio. El operador Aguascol. la población atendía las obligaciones de pago del servicio. una Mesa de Trabajo sobre los servicios públicos. continua y de buena calidad durante las 24 horas). En este caso se entiende que el conflicto es entre el operador y la comunidad. y las inversiones se realizan sin criterios técnicos. Afirma que a los habitantes les tocó perforar el tubo madre para sacar de pozos contaminados la poca agua que sale.17 la cual fue fallada a favor en primera instancia por el Juzgado Civil del Circuito de Caucasia y en segunda instancia por el Tribunal Superior de Antioquia. a presionar para que la alcaldía haga las inversiones y establezca los subsidios que le corresponde y realizar foros y talleres donde se invite a una participación más activa de la ciudadanía en el control y vigilancia de todo lo relacionado con la prestación del servicio. Según la Personería. Después de estas dos sentencias se conformó. ya que no se cuenta con un Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. sostiene que se requieren 60 mil millones de pesos para invertir en las redes de acueducto y alcantarillado. de manera autónoma. pero inicialmente 12 horas. 17 Las manifestaciones iniciales de descontento social fueron promovidas por asociaciones de madres comunitarias. La idea de la Mesa es presionar a Acuantioquia para que como dueño del sistema financie la deuda del municipio y que éste se convierta en propietario y administre el servicio. instauró una acción popular sobre la mala prestación del servicio de acueducto. y en caso de no llegar a un acuerdo cualquiera de las partes podía recurrir a un tribunal de arbitramento de la Cámara de Comercio de Medellín. 14 . En el contrato entre Acuantioquia y Consorcio Aguascol Arbeláez se establecía que cuando resultaran controversias entre Acuantioquia y el operador primero se trataría de realizar un arreglo directo. 18 En la primera sentencia (instancia) el juez a cargo corrobora esta apreciación. y que Aguascol debió invertir en nuevas redes. pozos y estaciones de bombeo. que desde 1997 la población ha crecido mucho. Su trabajo se dirige a velar por que las sentencias se cumplan por parte del consorcio privado Aguascol. sin contar plantas de tratamiento.18 Sostiene. permanente.pero estas no han contado con la planeación mínima que se exige. además. impulsada por presidentes de acciones comunales y otros líderes comunitarios. 2003). por su parte. y no se sabe qué pasó con los recaudos en los cinco años. o sea inversiones 73 veces mayores que las del municipio en 1999. la segunda sentencia ordenaba que el servicio debía prestarse como lo dice la primera instancia. la personería municipal que esta la institución encargada de defender los derechos de la comunidad ante los particulares. “por más que algunos líderes comunitarios hayan arrimado al expediente constancias en el sentido de que el servicio de acueducto ha mejorado un poco” (Sentencia 1). En 2002.

Si bien se han hecho algunas inversiones para el mantenimiento de los pozos. “por el momento”. que son acordar con el operador y cargar con el monto de las inversiones requeridas. Turbo tiene como su principal fuente el río Turbo. se destaca en este municipio la vulnerabilidad técnica del sistema. Esta captación por bombeo genera el componente de costos más alto del servicio. el operador a incumplido con los compromisos asumidos en las sentencias.200 usuarios). y que se ve reflejado en la baja continuidad y cobertura (solo se cubre el 65%. o por la Nación a través del municipio pues es a él el que le presta el servicio. que está ubicado al norte de la región del Urabá antioqueño. luego el líquido pasa a la planta de tratamiento mediante una conducción bajo gravedad de 3 kilómetros de longitud. Esto 15 . su población es muy pobre y se ubica en los dos primeros estratos el 93%.Sin embargo a pesar de estas acciones colectivas el servicio no se ha mejorado. El segundo municipio es Turbo. entre otros y 5) No hay claridad respecto de las inversiones que ha realizado el operador con los excedentes del sistema. plan de contingencias. aunque en épocas de verano permanece muy seco. 3) No se tiene una oficina de quejas y reclamos. Pero la situación se agrava al saber que el operador privado en los otros tres municipios donde atiende (Cáceres. interventorías. manual de procesos y procedimientos. Nechí y Tarazá) se presentan problemas similares a los de Caucasia. industrial y comercial y como punto importante de tránsito del turismo y el transporte marítimo de la región y del país. el municipio de Turbo. a orillas del océano Atlántico. Una conclusión que se puede extraer de la forma como ha realizado el operador sus actuaciones es que su estrategia puede ser la de esforzarse poco y esperar una indemnización alta por parte de Acuantioquia. las crecientes y borrascas en época de invierno son otro problema adyacente. en la planta de tratamiento y en los pozos. Su ubicación estratégica lo perfila como un significativo polo de desarrollo agropecuario. El proceso de captación se hace mediante bombeos de forma lateral semiflotante. y desde ahí se bombea hasta los tanques desarenadores. Su principal actividad comercial es la exportación de banano y plátano. En este municipio hay un total de 1. A pesar de esta riqueza. Además. 2) Malas condiciones de la infraestructura en la bocatomas. no se ha llevado a cabo ninguno de los estudios sugeridos por el operador. cerca de Panamá. Esto hizo que en 2003 la Personería instauró ante el juzgado civil del circuito un proceso por el incidente de desacato de la Acción Popular. También hay elementos para imputar al operador los problemas del sistema como son: 1) Los malos manejos primarios y de tratamiento del agua que producen problemas de salubridad y que inciden en los casos de enfermedades diarreicas y respiratorias. donde solicita una sanción a la empresa. que sale a través de su puerto internacional hacia Estados Unidos y Europa. 4) No se tienen auditorías.200 suscriptores. quien la contrató. 5. que hace necesaria grandes inversiones. En cuanto al servicio de agua potable. el dengue y la malaria. El análisis de las sentencias da a entender que gran parte del problema de operación ineficiente de los sistemas se debe al incumplimiento de las obligaciones del dueño. con una captación de 175 litros por segundo. pues la unidad es sólo administrativa. La decisión del juzgado fue sancionar al operador con una multa de 20 salarios mínimos.

A. incluso el agua no llega por dos o tres días en algunos sectores. El problema más recurrente del servicio es el fraude y daño a la red. pues se suele amenazar con hacerles daños a las instalaciones si se suspende el servicio. Hay viviendas no abastecidas por su ubicación y conexiones fraudulentas antes del medidor. en su afán de tener agua. para ello utilizan con alta frecuencia las motobombas. las limitaciones de índole presupuestal y de capacidad de ingresos de la población. Este sistema de acueducto fue uno de los que Acuantioquia sacó en licitación en 1996 para entregar su administración. pero que se han realizado obedeciendo más a criterios electorales que a técnicos.19 En Turbo se realizó la entrega del sistema al operador Conhydra. Igualmente se destaca problemas en la fuente de abastecimiento ya que en invierno las crecidas destruyen constantemente la captación y en verano la fuente se seca. La continuidad era sólo de cuatro horas diarias y su cobertura del 48%. operar y mantener el sistema. Las principales enfermedades relacionadas con la calidad del agua son las diarreicas y las dermatológicas (Contraloría General de Antioquia. 1998).549 suscriptores. y una vida útil de 25 años. el cual se encargaría de administrar. Sin embargo.. sin embargo aproximadamente 8. de una sola conexión se surte el resto de los habitantes ilegalmente). los problemas son mayores que los logros. en ese momento sólo se facturaba a 2. En la actualidad el dueño del sistema de acueducto y alcantarillado es el municipio de Turbo. con fugas constantes y fraudes y contaminadas por las aguas del alcantarillado. quien. la presión de demanda tan alta frente a un acueducto diseñado para un número de habitantes menor. Este hecho afecta a los demás usuarios. El sistema de tratamiento de agua contaba con los procesos normalmente requeridos: una capacidad de 150 litros por segundo y un caudal tratado entre 40 y 130 litros.a pesar de las inversiones con recursos provenientes de la nación y el departamento principalmente. pues muchas veces. Conhydra es una empresa de carácter privado quien atiende también a los municipios de Chigorodó y Mutatá desde su sede en Turbo. Conhydra S. En verano las dificultades son mayores porque no es buena la potencia del bombeo. las quejas de los usuarios son bajas en cuanto a facturación y lectura de consumo. los habitantes rompen tuberías y el agua transportada se contamina. unidas a la cultura de no pago y a las acciones de rebeldía. en 1998 se inició su transformación. Se destacan de manera puntual problemas como las conexiones ilegales (por ejemplo.000 predios de alguna manera contaban con el servicio. Tanto 19 La Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Turbo prestaba otros servicios públicos. en el barrio Juan Quintero. pero además corregir las pérdidas que en aquel entonces eran mayores al 50% y recuperar la cartera que superaba el 40% (85% era la cifra manejada por la CRA). operación y mantenimiento a operadores privados. a diferencia de Caucasia. no obstante. realiza estas labores. Se destaca en el municipio la evolución en la medición (se pasó de 38% en 1997 a 74% en 2001). ampliando la continuidad en servicio aunque manteniendo los bajos niveles de cobertura. Las redes de distribución estaban bastante deterioradas. en ese entonces Hydrasagas. ya que se reduce el caudal. le ha permitido realizar mayores inversiones en el sistema. lo que ocasiona inconvenientes en la continuidad del servicio. 16 . Desde noviembre de ese año. en noviembre de 1996.

se mantienen altamente negativas. recursos propios y sobretasa ambiental. medición errónea. En el contrato se estableció entonces que las pérdidas operativas no imputables a la gestión de la empresa las asumía Acuantioquia. El avance en la gestión y prestación del servicio está casi circunscrito a que el sistema deje de ser deficitario. a inversión en la planta de tratamiento y mantenimiento de la bocatoma. La actividad económica más destacada es la extracción. presentó a Acuantioquia una propuesta económica donde mostraba que el sistema no era autosostenible. En cuanto a los problemas entre la empresa y los usuarios se tiene que la mayoría de los reclamos de los usuarios obedecen principalmente a fugas en el medidor. Las fuentes principales de recursos en los últimos años han sido: participación de los ingresos corrientes de la nación. también se tiene extracción y el procesamiento de calizas y mármoles y la actividad agropecuaria. por tanto.7 m3 en 1999 a 11.20 y en los dos primeros años de operación esas pérdidas fueron mayores a las proyectadas. entre otros. lo que depende de que se hagan las inversiones necesarias para poder generar ingresos que permitan en el futuro hacer inversiones con cargo al mismo sistema. ya que se han mantenido estables. los gastos financieros son altos y las utilidades. y esta disminución no se explica porque las tarifas hubieran aumentado. los consumos promedios cayeron de 24. quien en la licitación en 1996. tubos rotos. a pesar de que en el período son bastante irregulares. parágrafo 2. Finalmente se tiene al municipio de Puerto Berrío. que está situado en el Magdalena Medio antioqueño. Se han destinado principalmente a la ampliación de la cobertura. procesamiento y transporte de hidrocarburos. del cambio de medidores. medidor malo. ni siquiera asumiendo sólo los costos de AOM. De otra parte. del arreglo oportuno de daños y de la implementación del sistema de calidad se han logrado disminuir los reclamos en un 6%. agosto de 1996. los suscriptores facturados han aumentado en 107% desde que la empresa inició la operación. aun con la disminución de los gastos financieros. 2000). Las inversiones en acueducto y alcantarillado han sido importantes en los últimos años. Administración y Mantenimiento. región ubicación estratégica en Colombia. Artículo 5. sino por el aumento considerable de las pérdidas de agua. aunque no se tiene claro si se invirtieron en la zona urbana o rural. Asimismo. aportes de convenios. fluvial y aérea). operación y mantenimiento –AOM–.las dotaciones brutas como las netas de agua han disminuido y las pérdidas aumentaron considerablemente en contraste con las exigidas por la regulación (Ministerio de Desarrollo. regalías. De esta situación era conciente la empresa Conhydra. Al analizar los indicadores financieros se concluye que la actividad es inviable. También se observa que los ingresos operacionales no alcanzan a cubrir los gastos de administración. aunque hayan aumentado. hay que anotar que los reclamos recibidos fueron atendidos en su totalidad. poca presión del agua y valores mayores a los reales. entre Acuantioquia y el Consorcio SagasHydra. 20 17 . Y como resultado de los programas de educación al cliente. no se podían esperar inversiones con cargo al sistema. En cuanto a las condiciones de vida se observan deterioros importantes principalmente por el aumento de asentamientos subnormales a causa de los Contrato de Operación. sin embargo las cifras de inversión son irrisorias. además cuenta con diferentes vías de comunicación (terrestre –carreteras y vías férreas–.16 en 2002.

pero actualmente trabaja con caudales de hasta 150 y 160 litros lo que incide en la calidad del agua tratada.S. En el servicio público de acueducto. por medio de un sistema de captación es lateral y se hace mediante barcaza flotante. La junta directiva de Aguas del Puerto está conformada por un presidente. El bombeo se hace hasta la planta de tratamiento. sin embargo no hacen uso de ello. el cual comenzaron a operar a partir de noviembre de 1998 Conhydra S. por gravedad se distribuye a los usuarios. E. El acueducto tiene una cobertura del 98% en la zona urbana y su continuidad es del 100%. La junta está abierta a la posibilidad de que tengan representatividad los usuarios mediante el Vocal de Control. tiene problema en los filtros. Pero la calidad del agua no es la mejor ya que las fuentes presentan alta sedimentación y contaminación. a fraudes y fugas. correspondiendo el 86. operación y mantenimiento –AOM– 18 . Las deficiencias en los componentes del sistema de acueducto se manifiestan en la prestación del servicio. lo cual limita la ampliación de la cobertura.A. Como se afirmó antes. energía y teléfono). El sistema de tratamiento es de tipo convencional. importante. Los problemas que se destacan en este municipio son las pérdidas de agua que son cercanas al 42%. causadas principalmente por la mala disposición de los residuos sólidos. por planeación municipal y Coregan. luego el agua pasa al tanque de almacenamiento y. su capacidad es de 120 litros por segundo. En cuando a la planta de tratamiento esta tiene más de 30 años de uso. es muy frecuente. En Puerto Berrío. en asocio con Aguas de Manizales S.S. Además la carencia de macromedidores y micromedidores. hacen que las pérdidas de agua alcancen hasta un 50%. o el mal estado de los últimos.A. que ha hecho que la oferta ha sido generalmente superior a la demanda. entonces.P. La mayor parte de la población de Puerto Berrío se concentra en el área urbana. Aguas del Puerto realiza los procesos de vigilancia y control y de auditoría externa sobre el operador.P. en cabeza del alcalde municipal. en el municipio se conformó en 2002 el Comité de Control de Servicios Públicos.P. que es una sociedad por acciones con capital mayoritariamente público: el 98% pertenece al municipio y el resto a particulares (el Comité Regional de Ganaderos del Magdalena Medio –Coregal– y tres personas naturales). porque muchas comunidades (barrios) prestan el servicio a través de sus acciones comunales. El alcantarillado cubre un 44% de la población.desplazamientos forzados.A. la cobertura y la cantidad de agua que debe llegar a los usuarios. Además. pues es notable su incidencia en la calidad.S.7% a los estratos 1 y 2. Las conexiones ilícitas en las redes de distribución descompensan el sistema y ocasionan pérdidas económicas. integrado por el personero municipal y un vocal de control para controlar y vigilar cada servicio público (acueducto. E. El contrato se definió para las actividades de administración. E. debido. el mismo municipio compró los sistemas de acueducto y alcantarillado a Acuantioquia y creó la empresa Aguas del Puerto S. Puerto Berrío cuenta con una disponibilidad de agua. en buena parte. posteriormente abrió la licitación para la operación y administración del sistema. que llegue poca agua o no llegue a determinados sectores. especialmente en horas de la mañana” (Municipio de Puerto Berrío. 2000). por último. Históricamente el agua del municipio se toma del río Magdalena.

durante un período de 15 años. La continuidad del servicio fluctúa entre 96% y 99%. También se han realizado inversiones en las redes de distribución. ha sido sólo de dos días calendario en promedio.17 en 2002. Igualmente se destaca en el suministro de agua un aumento del número de usuarios y una reducción en el suministro neto de litros por habitante día. Es importante anotar que el Consorcio tiene programas educativos para el usuario. Esta maduración en la forma como se administra y opera el servicio ha permitido a Puerto Berrío mejor la prestación del servicio. la calidad del agua.4 reclamos en 1998 a 0. cambio de filtros en la planta de tratamiento y construcción de un tanque con capacidad de 1. campañas de detección y reparación de fugas internas (lo que es más una consideración técnica que educativa).000 usuarios. De otra parte. La cobertura ha aumentó gracias a factores asociados con la gestión técnica. el cambio puntual de redes. Se han hecho inversiones importantes con el fin de mejorar el servicio. como la reposición de redes y las mejoras en el funcionamiento de la planta de tratamiento y de los tanques de almacenamiento. siempre y cuando aquél disponga de los mecanismos y la capacidad técnica para realizar un seguimiento e "interventoría" adecuados del esfuerzo de éste. y la eficiencia en la respuesta y atención aumentó de 99 a 100% en el mismo período. para solucionar problemas de cobertura y presión. el cambio de medidores y el mantenimiento de los tanques de almacenamiento. etc. es necesario que Aguas del Puerto esté al margen del ciclo político. El respaldo de las facturas se utiliza para entregar datos a los usuarios sobre el contrato de condiciones uniformes. se llevan a cabo reuniones con líderes comunitarios para explicar el contenido de la factura. construcción de nueva bocatoma. El balance del operador es positivo: los indicadores de prestación del servicio tienden a ser cada vez mejores. soluciones para uso racional del agua e información constante sobre todas las actividades que realiza el operador. tarifas. y en 2001 no hubo reclamos por calidad del agua. El índice general de reclamos por suscriptor disminuyó de 2. lo cual es relevante para un sistema con más de 8. a saber: sustitución de micromedidores. incluso. el aumento de la oferta hídrica y los procesos comerciales relacionados con identificación de conexiones ilegales y campañas de comercialización. las pérdidas han disminuido gracias a la reposición de redes.600 m3. aunque hay todavía deficiencias importantes en las redes. Sin embargo. Además. como son visitas domiciliarias informativas. el 70% corresponden a acueducto y el 30% a alcantarillado. consumos altos. en algunos asentamientos suburbanos la cobertura es deficiente o. La mayoría de los reclamos han sido por fugas. la optimización del sistema. visitas guiadas al sistema y el programa radial Agua Activa. hay mayores valores facturados y 19 . Las inversiones se han hecho con recursos propios que va generando la operación. es decir que la elección de los miembros de la junta y de los funcionarios respectivos siga criterios estrictamente técnicos. que va a permitir un almacenamiento que hasta el momento no existía en el sistema. La existencia de Aguas del Puerto incide en el mejoramiento del desempeño del operador. lo que puede estar asociado a la optimización de los sistemas. inexistente por problemas técnicos en las redes. y errores en la facturación. especialmente en su reubicación y expansión. Sin embargo. En cuanto al tiempo de decisión sobre una petición de queja reclamo.

S. se debe trabajar en establecer mecanismos comunes de resolución de conflictos. la vigilancia y el control del funcionamiento del sistema. El resultado después de más de diez años de la reforma es contradictorio: se han logrado avanzar en algunos ítems del sistema. independiente de quién las realice. que se tenga en cuenta a los verdaderos afectados. Esto debido a que en Puerto Berrío la administración municipal como dueña del acueducto ha incidido en la buena gestión del sistema. los bajos niveles de pérdida y que el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado ya esté en marcha. con carácter público. 4. operar y mantener el servicio. sean pocos. El trabajo mostró como hay avances positivos en el caso de Puerto Berrío. Se debe trabajar entonces en tener Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado que permitan tener inversiones más efectivas. pero en muchos otros se ha profundizado la problemática. pero retrocesos y problemas serios en Caucasia y Turbo.). Conclusiones y claves para atender los problemas El sistema actual del servicio de agua potable en Colombia es fruto de un largo proceso de cambio. mientras que en Caucasia. Si se tiene en cuenta que gran parte de la población de Puerto Berrío se ubica en los estratos inferiores y muchos de los barrios son subnormales. el municipio. En esta última se ordenó a los municipios y departamentos convertir los sistemas de acueducto en empresas prestadoras de servicios (E. mostraron que se tienen serias dificultades. inversiones y contratos. que se inició hace ya cerca de 130 años y que tiene en la reforma de 1994 la última gran etapa. privado o mixto. y no se concentren en los estratos más bajos. La enseñanza que deja la experiencia de estos tres municipios es la necesidad de contar con agentes preocupados por el sistema y con voluntad política. Siendo una de las características más significativo la confianza depositada en el sector privado como un agente apto para la administrar. pues no adopta políticas claras de planeación y sus inversiones no obedecen a criterios técnicos. No obstante. la eficiencia en la medición y la continuidad del servicio son muestra de la incidencia positiva de las inversiones en el sistema.P. como pérdida de agua 20 . Sin embargo. Los tres municipios que sirvieron como ejemplos para ilustrar la situación del servicio de agua en Colombia. responsables de la planeación.recaudos menores de cartera morosa y la eficiencia laboral ha aumentado (es menor el costo de personal por metro cúbico facturado y producido). la comunidad y la empresa operadora han tenido distanciamiento y disputas jurídicas que inciden en su mal desempeño. que atiendan problemas estructurales. porque no hay recursos provenientes del sistema para las primeras. se comprende que los recursos destinados a inversiones y con cargo al sistema. por ser propiedad de Acuantioquia y esta estar en proceso de liquidación. Con ésta idea el Estado quiso compartir las responsabilidades que tenía históricamente con el servicio esencial del agua y delegó sus funciones a consorcios privados. en planeación. El sistema sólo puede ser sostenible cuando los usuarios puedan pagar tarifas más altas. Igualmente. se destacan la cultura de pago de los usuarios. Se debe insistir en una mayor planeación de las inversiones que se hacen en los sistemas de acueducto. El aumento de la cobertura. de mediano y largo plazo. el problema se observa al examinar la relación entre inversiones y superávit.

un espacio politizado. Se destaca el Programa de Cultura Empresarial. es decir que con el tiempo se incluyen elementos que permitirían mayor eficiencia y control de las empresas. como estrategia para optimizar las inversiones en el sector. A pesar de los inconvenientes. En Colombia han sido varios los esfuerzos por mejorar los sistemas de acueductos. en gran parte. los rezagos en el proceso de modernización empresarial y la transformación jurídica de los prestadores del servicio. problemas de facturación y recaudación de pagos. usuarios del servicio. como en Puerto Berrío. lo que obliga a tomar medidas fuertes. y pretender una única solución a la problemática local es tarea harto difícil.y agua no contabilizada. gobiernos locales. creado en 2000. pues se ofrecieron formas diferentes en cuanto a los modelos de negociación. y políticas inadecuadas para el cobro de cuentas vencidas. y los sistemas funcionan adecuadamente en unos municipios mientras que en otros se presentan serias dificultades. También hay propuestas intermedias como la creación de acueductos subregionales. el programa La Cultura del Agua. El sector de aguas se ha convertido en un campo de conflictos. poblaciones indígenas. pero en lugar de simplificarse gracias a la participación. cuyo objetivo es articular la conservación y recuperación del recurso hídrico con el abastecimiento pleno de la demanda de agua para consumo humano. hasta aquellas que buscan profundizar más en la reforma estableciendo un esquema semejante al de la industria eléctrica. organizaciones no gubernamentales y los reguladores. el proyecto Selección de Tecnología y Análisis de Costos en Sistemas de Potabilización de Agua –Seltec–. Una conclusión importante al analizar los tres municipios es que los problemas de economía política que resultan por la forma como se relaciona el operador privado con la administración municipal y con la comunidad. en los últimos se logró incorporar estas cláusulas. contrario a lo que se pretendía con la reforma de 1994. al tipo de contrato. inversionistas privados. debido a la antigüedad de los acueductos. En algunos casos los operadores aprovechan sus ventajas contractuales para librarse de controles. con una heterogeneidad tanto en su naturaleza como en su gravedad. Estos problemas con los operadores obedecen. que van desde volver a lo que se tenía antes de la reforma de 1994. De ahí que se presenten más y diversos problemas. Estos hechos desacreditan las empresas prestadoras de servicios de agua. En términos de economía política se evidencia el surgimiento de nuevos actores en el actual sistema: operadores privados. se puede decir que la forma de realizar los contratos ha ido madurando: mientras en los primeros contratos no se le exigía al operador gestionar recursos para la inversión en el sector. pero este control resulta muy costoso. también al mal diseño de los contratos que no establecieron claramente las responsabilidades de inversión. las relaciones en el sector se han vuelto más complejas. Donde existen malas relaciones se debe a que la empresa aún no es del municipio. y que busca mejorar los niveles de gestión de las entidades prestadoras de los servicios de acueducto. como es el caso de Caucasia. pertenece a la empresa en liquidación Acuantioquia. 21 . donde hay un vigilante permanente del operador. y los ciudadanos fácilmente acuden a formas de protesta como la desobediencia civil y los paros cívicos. cuando el Estado manejaba los sistemas de manera autónoma y monopólica. Lo que se observa es que en el tiempo hubo manducación en el diseño de los contratos.

y asistencia técnica y la gestión. el desequilibrio entre los estratos subsidiables y aportantes. presupuesto. en él deben centrarse las medidas como coordinación institucional. La propuesta busca ampliarse a otras regiones para aprovechar así los descuentos tributarios concedidos en la pasada Reforma Tributaria21 y la idea presidencial de crear fondos de capitalización social en las empresas de servicios públicos. esté atenta a mostrar problemas y encontrar soluciones. lo cual permitiría efectividad en la administración local de los servicios. La comunidad cumple un papel muy importante en estos municipios.22 Esto último se ha propuesto como solución a los problemas de los acueductos subregionales del Occidente. pensada inicialmente para el Urabá antioqueño. con el fin de convertir a los usuarios en accionistas y solucionar la falta de recursos para inversiones futuras (ejemplo de ello son las Empresas Municipales de Cali –Emcali–). funciones y competencias. Bajo Cauca. 21 Sobre el descuento tributario para la construcción de acueductos regionales. debe apuntarse a remediar problemas en muchos componentes del sistema. e incluso en EEPPM. Todas estos programas pretenden mejorar la situación actual. Urabá.Particularmente en Antioquia hay una propuesta de conformación de empresas subregionales de acueducto y alcantarillado. Pero sobre todo. 22 . debe capitalizase las experiencias. ellas han mostrado que el municipio puede influir positivamente en el desempeño del sistema y de los operadores. personerías y alcaldías estén muy atentos a brindarle canales de participación. a cambio del compromiso en un pacto de buen gobierno para garantizar un manejo eficiente y transparente de la empresa. es decir. y para terminar. institucional. entre otros aspectos. si es que decide mantenerse. por tanto es necesario que los concejos municipales. Se requiere abrir espacios que incluyan más actores y así democratizar las decisiones. manejado por las Empresas Públicas de Medellín –EEPPM– y que tiene el aval del Gobierno Nacional. Que la comunidad. pero se les olvida que la solución debe ser más estructural. En este sentido debe trabajarse en una organización coordinada en temas como planeación. sin también lo político. y que tenga participación activa en la destinación de los recursos y en las alternativas que se puedan crear con ellos. es el municipio el que se ha encargado de la prestación del servicio. de agrupación y unificación de componentes. Soluciones de largo plazo que tengan en cuenta el reducido tamaño del mercado. en un Consejo Comunal de Gobierno en Girardot (Cundinamarca) se encontró la solución: no conceder exenciones sino un descuento tributario por inversiones que se hagan en sistemas regionales. no es solo la gestión o administrativo. lo limitado de la capacidad de pago de los suscriptores y de los ingresos vía tarifa. Históricamente. 22 Allí todos los usuarios aportarán a un fondo de capitalización social una parte de la tarifa. Debe ayudárseles a que incorporen el sector de aguas en los planes de desarrollo. evitando que los recursos de diverso origen se dispersen y puedan por tanto ser aprovechados para avanzar en el mejoramiento de sus localidades. económico y social. que escasamente cubre los costos de operación. que se garanticen condiciones mínimas para poder cumplir responsabilidades y allanar el camino hacia la desconcentración del poder. que parten de concebir la estructura de la acción de acuerdo con las causas de la problemática local. en la operación por programas de afectación múltiple. como agente directamente afectado por la calidad del servicio.

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