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Economa poltica del servicio pblico de agua potable en Colombia1 Germn Valencia2 En la dcada de 1990 Colombia realiz una

serie de reformas econmicas y polticas en el campo de los servicios de utilidad pblica, su objetivo era mejorar el desempeo de estos servicios en trminos de calidad, cobertura y continuidad, adems, modernizar el aparato institucional y permitir una mayor inversin de agentes privados nacionales y forneos. Todo esto como estrategia para lograr, finalmente, reducir la pobreza y la desigualdad de los colombianos a travs de una cobertura total de esto servios pblicos esenciales. Tales objetivos del Estado quedaron plasmados, primero, en la Constitucin Poltica de 1991 y, luego, materializadas en la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios. La Ley estableci las normas que rigen el nuevo sistema; en ella se reformaron los mercados, se crearon y disearon nuevas instituciones que se encargan de planificar, regular, vigilar y controlar los servicios; y, para algunos la ms importante, se le dio participacin al sector privado en el suministro de todos los servicios. Pasada ms de una dcada de puesta en marcha la reforma en los servicios pblicos domiciliarios en Colombia ha sido necesario realizar algunas apreciaciones, en forma de balance, que permitan mostrar los progresos o retrocesos que se han dado despus de su implementacin. Este escrito marcha en ese sentido: tiene como objetivo contribuir a la discusin sobre lo que se gan y perdi con la reforma de los noventa, tomando como ejemplo el sector de agua potable en Colombia e ilustrando esta situacin con tres municipios del departamento de Antioquia.3 La idea es identificar y mostrar los problemas de economa poltica que se presentan en algunas localidades del departamento de Antioquia como ejemplo que ilustra la difcil situacin que vive el pas en el sector de agua potable a causa, en parte, de transformar el sistema, reduciendo la responsabilidad del Estado y dndoselas los privados. En este departamento, a partir de 1994 se implement la Ley, se le permiti a algunas empresas privadas que ingresaran a operar, administrar y mantener muchos de los sistemas de agua potable de las
El presente trabajo hace parte de Proyecto Estrategia de Sostenibilidad 2005-2006 del Grupo Estudios Polticos del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia, clasificado como Grupo A por Colciencias, la estrategia cuenta con el apoyo financiero del Comit para el Desarrollo de la Investigacin (Codi) de la misma universidad. Para su elaboracin el trabajo retom, en su primera parte, aspectos desarrollados en el trabajo de Maria Teresa Uribe y Germn Valencia (2005). Tensiones y dilemas en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia: entre lo pblico y privado publicado en Letras Jurdicas, Vol. 10, No. 1, marzo de 2005, p.p. 31-74. Y, en su tercera parte, se incorporaron resultados del proyecto de investigacin de Germn Valencia y cols. Regulacin del sector agua potable: el caso de cinco municipios de Antioquia (Andes, Caucasia, Puerto Berro, Rionegro y Turbo) que cont con el apoyo financiero del Codi y la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de Antioquia Guillermo Gaviria Correa. Este texto apareci publicado en como captulo de libro en Agua: Un Recurso Escaso, edic. a cargo de Alvaro Snchez Bravo, ArCiBel Editores, Sevilla, 2006. ISBN: 10: 84-935374-0-3 | 13: 978-84-935374-0-1. 2 Germn Daro Valencia Agudelo es Economista, Magster en Ciencia Poltica y Especialista en Gerencia Social de la Universidad de Antioquia. Profesor Asociado del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia y miembro de los grupos de investigacin Estudios Polticos y Microeconoma Aplicada de la misma universidad. Su direccin electrnica es: german.valencia@udea.edu.co. 3 Colombia (pas situado en el noroccidente de Amrica del sur) esta dividida polticamente en Departamentos con un total son 33, siendo Antioquia uno de ellos, su extensin es de 63.612 km2, tiene 124 localidades o municipio y su poblacin es cercana a los cinco millones.
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localidades que la componen, trayendo como consecuencia al da de hoy (2006) algunas mejoras en el servicio en trminos de calidad, pero graves problema en trminos de ampliacin de la cobertura, incremento en el precio del servicio y disputas en derechos de propiedad de algunos activos del Estado. Adems, serios problemas de economa poltica (inestabilidad poltica y administrativa) en las localidades donde se encuentra la presencia de los operadores privados evidenciada con las mltiples protestas, paros, quejas y usos de la ley (tutelas, acciones de cumplimiento) que la poblacin realiza por la precaria situacin con que son prestados los servicios pblicos domiciliarios. Para ello el trabajo se dividir en cuatro partes: la primera describe la forma como histricamente en Colombia se organizaba el suministro de agua potable, caracterizada por la convivencia de dos formas de intervencin del gobierno, uno municipal o descentralizado y otro nacional o centralizado. La segunda, expone la reforma que se inici en el decenio de 1990, la filosofa constitucional y la organizacin institucional, de mercado e industrial del sector de agua potable. En la tercera se analiza la situacin de algunos municipios del departamento de Antioquia (Colombia) como ejemplos de la dinmica y problemtica que se ha generado con la Ley 142 de 1994, destacando los problemas de economa poltica. Finalmente se exponen algunas conclusiones y se muestran medidas de poltica que se estn tomando o se deberan tomar para corregir el sistema o permitir que no se vuelvan a cometer estos errores. 1. Resea histrica del suministro de agua potable en Colombia El suministro del agua potable en Colombia ha presentado a lo largo de la historia una transformacin constante, particularmente en lo que se refiere a la relacin entre el Estado, el ciudadano y el sector privado. Su origen se remonta a, aproximadamente, al decenio de 1870 donde primaba un servicio pblico privado y local (1870 a 1920), luego se pasa uno donde continua el suministro local y privado, pero donde se nota un inters cada vez mayor de los municipios y con ellos del Estado en su prestacin (1920 a 1945). Se contina con otro donde, desde aquella poca hasta 1990, se profundiza la intervencin del Estado y se da su dominio absoluto, de carcter asistencialista. Y finalmente, se culmina con un periodo tiene como eje dinamizador el reparto de responsabilidades entre sector pblico y privado, enmarcado en la Constitucin Poltica de 1991 y Ley 142 de 1994, donde el Estado cambia su rol de empresario al de regulador.4 Peculiarmente, el primer caso de servicio pblico domiciliario en aparecer en Colombia fue el de acueducto. ste se caracteriz en un inicio por ser un servicio privado, donde los particulares, bajo concesin municipal, eran quienes adelantaron la construccin de obras de infraestructura y se encargaron de operar, administrar y mantener todo el servicio. Las tecnologas utilizadas para su suministro eran precarias y con mtodos muy rudimentarios a los que hoy existen. En el perodo la participacin del Estado era mnima, la idea de los municipios era que los hogares y locales comerciales tomaran de las fuentes de aguas, que eran muy abundantes, el lquido que requeran y que

Si se desea ampliar esta primera exposicin sobre la historia de la economa poltica de los servicios pblicos en Colombia, se puede consultar el trabajo recientemente publicado por Uribe y Valencia Tensiones y dilemas en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia: entre lo pblico y privado en Letras Jurdicas, Vol. 10, No. 1, marzo de 2005, pp. 31-74.

depositaran los residuos (aguas sucias y basuras) que producan a los ros y caadas aledaas. Ejemplos de empresas de acueductos que pertenecieron y fueron operadas por particulares durante este inicio del servicio en Colombia fueron las ciudades de Bogot (1886), Barranquilla (1880), Medelln (1891), Cartagena (1905) y Pereira (1918), entre otras (CRA, 2001). Pero esta dinmica no hubiera sido posible sino la prestacin del servicio no hubiera tenido el carcter de negocio que tena y que haca posible las inversiones y el surgimiento de la iniciativa privada para su administracin, operacin y mantenimiento. El resultado de esta iniciativa privada puede catalogarse de positiva, las primeras inversiones permitieron la primera modernizacin de los acueductos en muchas ciudades de Colombia.5 Un balance de este primer momento del servicio pblico de agua potable en Colombia muestra que estos servicios tuvieron un carcter suntuario y de difcil acceso para la poblacin. Adems, debido a las condiciones precarias de los ciudadanos no era posible que los ciudadanos necesitaran y exigieran este servicio. Las personas no vean necesario que un empresario les suministrara agua, pues para ellos era fcil de conseguir el lquido por la ubicacin de los caseros y poblados. Pero lo ms importante de todo esto es que este servicio pblico no tena el carcter de derecho social que tienen hoy; el ciudadano no vea como una necesidad fundamental este servicio y aunque el agua era necesaria la poda obtener fcilmente por cuenta propia. En este sentido la participacin del Estado era prcticamente nula, las regulaciones eran mnimas, dispersas y descentralizadas. Mostrando tanto con los ciudadanos como con el sector privado un desentendimiento y su actuacin se limitaba, que se reduca a que los municipios regularan un poco la forma como se comportaban los empresarios. Entre 1920 y 1945 se presenta el segundo modelo del servicio pblico de agua potable en Colombia, caracterizado por ser centralista de gestin local o tambin llamado periodo del desarrollo regional o municipal (DNP, 1986, p. 9). La situacin del servicios pblico respecto a la primer subetapa cambi: al inicio de la dcada de 1920 se comenz a notar un inters cada vez ms marcado del Estado, en cabeza de los municipios, por participar en la provisin del servicios pblico de agua. Las razones de este cambio son bsicamente cuatro: 1) la dinmica de los sectores econmicos en especial el caficultor, 2) la mayor acumulacin de capital, 3) el desarrollo del mercado interno y 4) el gran flujo migratorio del campo a los centros urbanos, se hizo necesario un cambio en el sector. Estos factores incidieron en que tanto el Estado como el sector privado cambiaran su visin, consideraron los acueductos como prioritario para el desarrollo del pas y sus negocios. Los primeros en actuar fueron los empresarios que promovieron aun ms la inversin en el sector en las zonas que tenan mayor dinamismo econmico; el segundo
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Se habla en Medelln que en 1890 se construy el primer acueducto mediante Acuerdo municipal nmero 7 para abastecer de agua al municipio de Piedras Blancas, el Guayabo y Chorrillos (Gmez, Vargas y Acosta, 1985). Posteriormente, en 1914 se cre una Junta Directiva de Acueducto encargada de planear, invertir y administrar este servicio. Fruto de estos cambio en 1917 se comenz a construir la primera red de tubera metlica que mejorara ostensiblemente la calidad del agua. Y a partir de 1919 se presenta un cambio importante al pasar este servicio al igual que otros a formar parte de las Empresas Municipales y con ello aumentar las inversiones en tanques.

fue el Estado que increment el gasto pblico y con ello dio inicio a las inversiones en infraestructura del sector. La razn ms importante que encontr el Estado para comenzar a interesarse por la prestacin del servicio pblico de agua potable fue las nuevas dinmicas de crecimiento poblacional y con ello las nuevas demandas sociales. En la dcada de 1930, gran parte de la poblacin del pas estaba ubicada en las zonas rurales, pero se comenzaron a presentar los primeros indicios de urbanizacin que se consolidaron treinta aos despus. El acelerado proceso migratorio de fines del siglo XIX y principios del XX, dio origen a mltiples asentamientos urbanos y con ello comenz a presentarse problemas en la oferta que desbordaron la capacidad instalada del servicio, generndose inconformidad ciudadana y protesta cvica que finalmente caus la crisis del modelo. La comunidad oblig al Estado a intervenir en el suministro de ste servicio: eliminando los privilegios de exclusividad, corrigiendo las deficiencias en su prestacin y asumiendo directamente la provisin del servicio (Ochoa, 1990, p. 11). Se puede decir, entonces, que fue la presin de los usuarios la que hizo que las entidades territoriales se pusieran al frente de la prestacin del servicio. Adems, el mayor dinamismo de la economa y el crecimiento de las ciudades dio paso a dos factores que darn un nuevo rumbo al sector de agua potable y en general de los servicios pblicos: el primero es las dificultades que tenan los empresarios para ofrecer mayos cobertura debido a la baja rentabilidad que dejaba ofrecer estos servicios de forma privada y que produjo una debilidad financiera que no pudo sostener el ritmo de las inversiones (Minjusticia, 1997, p. 26). La incapacidad (o desinters) de los concesionarios por mantener el ritmo de inversin necesario para responder a una demanda creciente, lleva a la municipalizacin de las pocas empresas privadas. Este proceso de participacin del municipio en la prestacin de servicios se haba iniciado en Bogot en 1914 cuando la empresa de acueducto pas a ser controlada por el municipio (Cuervo, 2004). El resultado fue una participacin del Estado en el servicio a travs de los departamentos y municipios, expresa ya una preocupacin oficial que llevaba a buscar el control de las empresas existentes.6 Pero, adems de las razones ya anunciadas que exigan la participacin del Estado, se present otra ms: los problemas regulatorios, que eran cada vez ms comunes en los municipios. Reacurdese que el Estado haba delegado esta funcin a los municipios en cabeza de sus concejos municipales estos establecan tarifas a los servicios pblicos y calidades que deban tener, pero era reconocido por la poblacin los problema recurrentes evidenciados en las precarias condiciones que era suministrado el servicio y la cobertura insuficiente para una poblacin mayor. El resultado de este proceso fue el descontento generalizado de los usuarios del servicio y una presin cada vez mayor para que el Estado se encargara de estas demandas sociales. De esta manera se fueron configurando una serie de fenmenos polticos, econmicos y sociales que generaron tensiones en el modelo y que se manifestaron en un rgimen transitorio, de monopolios privados a una lenta insercin del Estado a travs de los municipios en la presentacin de los servicios pblicos. La mayor presencia del Estado en el suministro de bienes de carcter pblico y la participacin activa de los
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Inicialmente fueron los municipios los encargados de invertir, con apoyo del Estado nacional y de los departamentos (Jaramillo (1995) y Cuervo (2004)).

departamentos en el desarrollo de los servicios domiciliarios. Por ello, algunos gobiernos locales optaron por comprar paulatinamente los sistemas de acueductos a los empresarios privados. Dando con ello inicio a la tercer etapa (1945-1994) de la historia de los servicios pblicos en Colombia. El periodo se inicia con un cuestionamiento a la forma como vena atendindose los problemas del sector de agua potable. A pesar de la incorporacin de la gestin estatal central en los servicios pblicos domiciliarios, los problemas de cobertura y financiamiento no fueron resueltos en la primera etapa, ni siquiera con los esfuerzos del Estado en las ltimas dcadas. La demanda domiciliaria e industrial sigui creciendo a un ritmo mayor que la oferta y el desbalance con el sector rural fue cada vez crtico, con lo cual fue necesario que se abriera paso a la tercera etapa del sector, caracterizada por ser Estatal asistencialista con un fortalecimiento de la participacin nacional, que se extiende a la administracin y operacin de los sistemas. En este modelo se presento un dominio absoluto por parte del Estado en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios y que se puede calificar de positiva ya que se moderniz el sector, se amplio la cobertura, se multiplic las inversiones y se pudo atender con ms rapidez a las necesidades sociales. El viraje se dio ante la incapacidad de los municipios para responsabilizarse del manejo de los sistemas de acueducto, dio lugar a la primera crisis y al cambio de modelo, orientndose hacia uno en el que se fortaleca la participacin nacional, extendindose al campo de la administracin de dichos sistemas. Al inicio de este perodo la nacin declar de utilidad pblica la adquisicin por la Nacin, los departamentos o los municipios, de las empresas del sector; abrindose as la idea que el Estado contribuira con la municipalizacin completa de las empresas privadas o de las sociedades de economa mixta, en iguales proporciones a las que aportaba en caso de nuevas inversiones (Rojas y Gonzlez, 1988, p. 97). El Gobierno Nacional a travs del Fondo de Fomento Municipal (adscrito al Ministerio de Hacienda mediante el Decreto 503 de 1940) se convirti en el instrumento ms importante que tena para incidir en el cambio que quera darle a los servicios pblicos. Con este Fondo se conceda auxilios para la construccin de acueductos y alcantarillados. De esta manera, y a partir de 1950 y hasta 1990, el sector de agua potable se caracteriz por una predominante la responsabilidad del Estado en su prestacin. Por medio de sus instituciones, era el Estado el que fomentaba, financiaba y aprovisionaba al sector, garantizando, a cualquier precio, el servicio a toda la poblacin; adems, orientaba las polticas generales. Diez aos ms tarde y mediante el Decreto 289 de 1950 se estableci de forma ms explcita la nueva concepcin del servicio pblico de agua potable en Colombia. Con este Decreto se transform el Fondo de Fomento Municipal en el Instituto de Fomento Municipal Insfopal (posteriormente Instituto Nacional de Fomento Municipal (Insfopal) entidad que adems de financiar, ejecuta obras (inversin, operacin, administracin y mantenimiento) de proyectos de acueductos (Insfopal era una entidad dependiente del Ministerio de Fomento). Todo esto gener finalmente que la Nacin ejerciera un mayor control sobre las empresas y los municipios, que lo haca principalmente a travs de la Oficina Tcnica Nacional, poder que fue disminuyendo con los regmenes federales que ms tarde se instituyeron. El resultado de esta

transformacin fue la consolidacin de las empresas de acueducto y alcantarillados de Bogot, Medelln y Cali (Acto legislativo No 5 de 1954) y que permiti que algunas entidades municipales establecieran empresas autnomas, encargadas de prestar los servicios pblicos en las regiones. Esta doble dinmica de intervencin del Estado se dio origen en Colombia, despus del decenio de 1950, a la existencia de dos sistemas de prestacin de servicios a partir de all y que incluso hoy persisten. Uno de orden nacional-estatal, a travs del Insfopal donde el Gobierno Nacional era quien se encarga de las inversiones y administraciones de muchas inversiones. Y otro, tambin estatal pero descentralizado, que se brinda a travs de las empresas municipales. El primero se puede decir fue el menos dinmico de las dos formas de intervenir el Estado, las inversiones, por ejemplo, en acueducto y alcantarillado presentaron despus de 1950 una reduccin en el crecimiento de la expansin fsica. Por el contrario en las inversiones de los municipios se noto un crecimiento mayor aunque solo en la parte urbana, a partir 1950 las grandes ciudades desarrollan empresas pblicas municipales, que se aslan de esta forma de las dificultades financieras y administrativas del sistema manejado por el Insfopal.7 Otros aspectos importantes del sector de acueducto y alcantarillado son: 1) Durante el perodo 1964-1973 se encuentra un mayor crecimiento de cobertura en acueducto y alcantarillado con respecto a la ocurrida entre 1951-1963. 2) En el decenio de 1970 entidades como el Banco Central Hipotecario participa en la adjudicacin de crditos para la construccin de acueductos en regiones alejadas, ciudades pequeas e intermedias; ya en la dcada de 1980, el DNP adelanta programas para el mejoramiento en la gestin de las empresas que proveen el servicio. 3) Al comenzar la dcada de 1980, el sistema nacional de acueductos y alcantarillados estaba conformado por unas pocas empresas municipales autnomas en las principales ciudades y un conjunto de 40 empresas de propiedad de la Nacin, pero operadas en forma descentralizada. Y 4) El poder regulatorio tarifario se mantiene hasta finales de la dcada de 1980, instancia en que se crea la Financiera de Desarrollo Territorial Findeter como instrumento bsico de apoyo financiero a las entidades territoriales. El decenio de 1980 estuvo marcado por una nueva concepcin de la accin del Estado, la cual se vio en los sectores econmicos y particularmente en la provisin del servicio pblico domiciliario de agua potable. Las responsabilidades del suministro se descargaron en las localidades (departamentos y municipios) con el fin de mejorar la eficiencia, lo que aceler los procesos de cambio en el sector. Sin embargo estos esfuerzos fueron insuficientes por la incapacidad de las empresas locales de absorber las
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Pero el Estado no slo intervena el sector de servicios pblicos domiciliarios con el Infopal, otras instituciones relacionadas directamente con el sector, y con las cuales el Estado haca presencia, eran la Direccin de Agua Potable y Saneamiento Bsico del Ministerio de Obras y una Divisin de Agua en el Departamento Nacional de Planeacin, recayendo en esta ltima, buena parte de la responsabilidad nacional hasta la siguiente coyuntura. La fragmentacin se ampla posteriormente, al suprimirse de las obligaciones del Insfopal el sector rural, para lo cual se cre el Inpes en el Instituto Nacional de Salud (INS) del Ministerio de Salud. En 1968 mediante la reforma constitucional el Estado asoci al Insfopal al Ministerio de Salud, con el fin de proveer el servicio para municipios grandes y tambin crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Pblicos adscrita al Departamento Nacional de Planeacin DNP, con criterios de subsidios y el establecimiento de los seis estratos socioeconmicos de la poblacin que rigen an hoy.

nuevas demandas. El resultado de esta debilidad municipal fue protestas de la poblacin para acceder al preciado lquido. Los paros cvicos se fueron convertido en una de las formas de manifestar su inconformismo por la carencia de los servicios pblicos. Por ejemplo, en la dcada de 1980 se caracteriz por una demanda social por servicios pblicos segn Crdenas de cada cuatro paros cvicos realizados entre agosto de 1984 y agosto de 1986, tres fueron causados por problemas con los servicios pblicos (1989, p. 2). El Centro de Investigacin y Educacin Popular Cinep habla que entre 1982 y 1986 se realizaron 97 paros cvicos y 148 luchas cvicas y de ellas ms de la mitad eran ocasionados por problemas relacionados con servicios pblicos (Ochoa, 1989, p. 3). La mayora de estos paros fueron realizados en municipios pequeos menores a 50 mil habitantes, lo que manifiesta el mayor atraso en temas de cobertura y calidad. Ochoa (1989) reconoce que buena parte de los paros cvicos entre 1982 y 1983 se debieran a problemas relacionados con tarifas, por deficiencias en el diseo de las estructuras y en los procesos de facturacin, cobro y reclamacin. En el gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) el malestar social se debi principalmente a la carencia o mala calidad de los servicios. La mayora de paros obedecieron al desespero de la poblacin por deficiencias en la prestacin de los servicios esenciales como agua potable o energa elctrica; ejemplo de ello son los casos de Quibdo o Tumaco en la Costa Pacfica donde la gente protesta por la carencia del liquido y del fluido elctrico. Una frase de una campesino que participa en una protesta cvica resume la filosofa de las marchas: Prstenos el servicio aunque tengamos que pagar por l (Ochoa, 1989, p. 19). Para 1986 el pas contaba con una cobertura en agua potable de slo el 63% y en alcantarillado del 50% (Cuellar, 1989, p. 4). Infopal que manejaba 440 acueductos y alcantarillados fue liquidada debido entre otras razones a esta deficitaria situacin (Decreto 77 de 1987). A partir de este momento quedo encargado la Divisin de Saneamiento Bsico del Ministerio de Salud y la Direccin de Agua Potable y Saneamiento Bsico del Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, esta ltima con funciones de planificacin sectorial, investigacin, asesora a las entidades administradoras locales y definicin de normas tcnicas bsicas (Cuellar, 1989, p. 5). Un balance rpido de esta evolucin presenta al municipio como agente protagnico del proceso. l ha sido el responsable del servicio, tanto en la ejecucin de obras como en la administracin del recurso. Pero slo en 1986, con la descentralizacin administrativa, se reconoci la relevancia de los entes locales en funcin de su proximidad a los usuarios y a los problemas, y se adopt un esquema general de intervencin pblica descentralizada. Mediante esta adecuacin sectorial se trat de oxigenar el sistema decisorio y de prestacin de servicios a cargo del Estado, debido al cmulo de problemas represados, las manifestaciones de inconformidad social, la ineficacia de las organizaciones vigentes y el agotamiento de las frmulas centralistas. Se busc, por un lado, un esquema de especializacin funcional para los estamentos administrativos y, por otro, dos canales bsicos de recursos: los propios entes territoriales, alimentados de transferencias automticas de la nacin, y el sector crediticio, representado por un ente especializado de carcter nacional. El municipio an cumpla el papel de unidad bsica "micro espacial" de desarrollo socioeconmico y, por ello, el rol del Estado se ubicaba en la perspectiva de la complementariedad. Sin embargo, el Gobierno Nacional mantuvo las funciones de planeacin, regulacin y supervisin general del sector, con la

intencin de garantizar las condiciones para que los niveles operativos pudieran cumplir sus responsabilidades con eficacia. De la transformacin ocurrida a lo largo de estos 100 aos se puede concluir que, si bien el proceso de descentralizacin fue positivo y edificante, la forma como se abordo en el pas no contribuy a resolver definitivamente los problemas del sector de agua potable. Por el contrario, algunos de ellos se mantuvieron y otros parecieron agravarse a pesar del esfuerzo institucional, de la dedicacin de mayores volmenes de recursos y del aparente incremento de coberturas. El sector se adapt a las tendencias y exigencias del momento bajo la pretensin de lograr mayor efectividad en su desempeo, de acuerdo con las grandes transformaciones que el pas. 2. Dinmica actual de la reforma (1991-2006) En el decenio de 1990 se inici el cuarto y actual perodo de la prestacin del servicio de agua en Colombia. ste se caracteriza por la concepcin del servicio como industria y del agua como bien econmico, a partir de lo cual se establece una divisin de responsabilidades por niveles administrativos siguiendo los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad entre ellos; se especializan las funciones institucionales en lo que concierne a sus responsabilidades nacionales; se determina la responsabilidad local para garantizar la prestacin del servicio y se abre la posibilidad de que se lleve a cabo a travs de diversas alternativas, entre ellas la prestacin privada; se incrementan las transferencias progresivas de ingresos de la nacin a los municipios; se ampla el esquema de financiacin territorial mediante el establecimiento del Sistema Nacional de Cofinanciacin, como instrumento para garantizar la aplicacin orientada de las polticas sectoriales nacionales; se crean subsidios explcitos a la demanda; se regulan los derechos de los usuarios y el control social; se instauran la libertad de competencia y el estmulo para la participacin privada; se determina la naturaleza y el rgimen de las entidades prestadoras, y se unifican los criterios de operacin y las responsabilidades de las comisiones de regulacin, as como las funciones de control y vigilancia. Todo esto queda consagrado en la Constitucin Poltica de 1991, en la Ley 142 de 1994 y en las diversas normas posteriores relacionadas con el sector (leyes, decretos y resoluciones, entre otras). La reforma que sufri el sistema de servicios pblico domiciliarios colombiano en sta poca, ya se dejaba venir una dcada atrs. Con la reforma poltica que estableci la eleccin popular de gobernadores en 1986, que extiende la eleccin popular a los alcaldes, la acentuacin del proceso de descentralizacin fiscal a partir de ese ao y la participacin privada y comunitaria en la prestacin de los servicios pblicos, se abre la primera puerta a modelos ms flexibles de gestin de las empresas de acueducto y alcantarillado, que reflejen mejor la heterogeneidad socioeconmica de las entidades territoriales y nacionales y que promuevan la autonoma local. Con la Constitucin de 1991, el sector del servicio pblico de agua potable, y en general todos los servicios pblicos domiciliarios, cobr mayor importancia debido a que los temas de cobertura, eficiencia y mayor satisfaccin de las necesidades bsicas, quedaron consignados como prioridad en la Carta poltica. Con ella se trat de dar paso a la modernizacin del sector, tomando ciertas medidas que favorecieron y aceleraron la implementacin de sistemas y gestin modernos de los servicios pblicos en el pas,

como por ejemplo, el foment la competencia en la oferta de los servicios, ya fuera desde empresas publicas, privadas o mixtas, para que fuera el mercado el que fijara los precios, teniendo en cuenta la regulacin por parte del Estado, orientndose por precios y costos la demanda. El proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la Repblica desde 1991 hace parte de ste proceso generalizado de apertura econmica y modernizacin del Estado. Pretende, en su versin e intencionalidad ms originales, abrirle las puertas a la participacin del capital privado, sea ste nacional o internacional, y reducir el papel del Estado en la prestacin de stos servicios. No es una mera imposicin del capital internacional, aunque ste haya tenido mucha influencia. Tampoco es un proceso completamente original y fruto de la lucidez y brillantez de nuestros idelogos polticos y econmicos. Es el resultado de una confluencia de mltiples factores, el saldo preciso de una serie de conflictos domsticos. De esta manera fueron una serie de fenmenos y procesos en curso le abrieron paso a la reforma y avalaron algunos de sus rasgos ms caractersticos. El primero de ellos y ms importante es la consagracin de la nueva carta poltica en 1991 donde se abrieron paso nuevos conceptos y orientaciones polticas. El segundo fue la definicin del municipio como la entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado, donde se le deleg la prestacin de un variado conjunto de servicios sociales y le transfiri recursos fiscales para dotarlo de medios para atender sus responsabilidades. El tercero fue la necesidad de mayor capital privado (nacional o extranjero) para aumentar inversiones y con ello calidad y cobertura, mejorando la aceptacin pblica de las reformas. El resultado de todos estos factores fue la expedicin de la Ley 142 de 1994 que tena como fin solucionar los problemas de eficiencia, cobertura y calidad de las empresas existentes. Adems, eliminar problemas de interferencia poltica en el manejo de stas empresas y darles mas autonoma, asignar ms responsabilidades a las empresas de servicios pblicos, introducir competencia y luchas por brindar servicios a menores precios y con mayor calidad, generar una mayor adquisicin de tecnologa, mejorando los procesos de gestin administrativa y empresarial, adems permitir una mayor capacidad de endeudamiento y de recursos y con ello mayores posibilidades de inversin (plantas nuevas en las zonas de expansin poblacional, tratamiento de aguas, subcontratacin de algunos servicios, etc.). Incremento sustancial de las coberturas y de la calidad de la prestacin de los servicios. Costeabilidad de los servicios, evitando en lo posible los subsidios generalizados. Eficacia de la prestacin de los mismos, al estar prximos su atencin y su exigencia por parte de los diferentes clientes. En este nuevo contexto, el Estado mejor y cre instituciones que le ayudaran al manejo de los recurso en las labores de implementar polticas, planificar, cofinanciar y promover el desarrollo sectorial; tambin las de cumplir funciones de regulacin, vigilancia y control sobre el mismo.8 Entidades como los nuevos ministerios y
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Con la Ley 142 de 1994 se cre en Colombia el sistema institucional encargado de planificar, regular, vigilar y controlar el sector de aguas. Este sistema se encuentra en cabeza de la Presidencia de la Repblica y se apoya en el DNP, en los ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, de Seguridad Social, de Hacienda y Crdito Pblico y de Agricultura, los cuales definen las polticas generales y velan por su cumplimiento. Entre ellos el ms importante es el Ministerio de Ambiente,

viceministerios, la comisin de regulacin y las superintendencias.9 As mismo, la reforma constitucional de 1991, abre la posibilidad de su prestacin por otros actores no pblicos. Resaltando el carcter de responsabilidad social del Estado, reconoce la necesidad de subsidiar a las personas de bajos ingresos y establece una divisin general de competencias entre niveles administrativos del Gobierno. Sobre esta base se desarrolla la Ley 142 de 1994, que regula en algn detalle la organizacin y operatividad de estos servicios y algunos instrumentos que pretenden estructurarlos, en especial los de agua potable y saneamiento bsico (Cuervo, 1997). 3. Balance de la reforma del sector de agua potable: tres casos que lo ilustran10 La Constitucin Poltica de 1991 (Art. 367) le asign a los municipios colombianos la responsabilidad de asegurar la adecuada prestacin y la gestin de los servicios pblicos en su jurisdiccin, sea por medio de empresas oficiales, privadas o mixtas (constituidas en Empresa Pblica de Servicio EPS); adems, le dio responsabilidades concretas sobre el funcionamiento de las empresas y el subsidio a los usuarios. A los departamentos, por su parte, les estableci la labor de apoyar tcnica y financieramente a los municipios, as como propiciar su asociacin para fines de eficiencia y obtencin de economas de escala. En Colombia, como se pudo apreciar en la sesin anterior, generalmente han sido los municipios los directamente responsables del suministro del servicio, a excepcin de los departamentos de Antioquia y Valle del Cauca donde existan empresas departamentales propietarias y operadoras de los sistemas. Para el caso de Antioquia, la Empresa Acueductos y Alcantarillados de Antioquia S.A. Acuantioquia era la que realizaba esta actividad en 41 municipios y dos corregimientos (el 33% de los municipios antioqueos). Acuantioquia, que hoy esta en proceso de liquidacin, era una sociedad annima conformada por entidades pblicas, industriales y comerciales, descentralizada indirecta del orden departamental y
Vivienda y Desarrollo Territorial, que tiene a su cargo la Direccin de Agua Potable y Saneamiento Bsico, la cual es responsable de los temas de planeacin en la elaboracin del Plan de Expansin de Coberturas del Plan Nacional de Capacitacin y, en coordinacin con los Conpes, de la elaboracin de los planes regionales de desarrollo sectorial. La Direccin debe tambin aprobar el Plan de Gestin y Resultados PGR de las empresas prestadoras y poner en marcha un sistema de informacin para el sector. 9 Al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tambin se adscriben la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico CRA y la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD. La primera tiene, entre otras funciones, las de regular los monopolios naturales, promover la competencia y permitir la fusin, escisin y liquidacin de empresas oficiales, tambin regular las tarifas, determinar los criterios de eficiencia y fijar las normas de calidad. A la segunda le corresponde la inspeccin, vigilancia y control de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, es decir, evala la gestin financiera, tcnica y administrativa de las empresas; supervisa el cumplimiento de los contratos entre los usuarios y estas empresas, y verifica que los subsidios se destinen efectivamente a los usuarios de menores ingresos. Igualmente, investiga las irregularidades de los prestadores del servicio de acueducto, solicita informacin y establece sanciones a las empresas si es necesario. Bajo su responsabilidad se encuentran las funciones relacionadas con la participacin de los usuarios, a travs de los Comits de Desarrollo y Control Social, y debe asegurar la capacitacin de los vocales que conformarn estos comits. 10 Esta parte del trabajo retom parte del proyecto de investigacin de Valencia, Germn y cols. Regulacin del sector agua potable: el caso de cinco municipios de Antioquia (Andes, Caucasia, Puerto Berro, Rionegro y Turbo) que cont con el apoyo financiero del Codi y la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de Antioquia Guillermo Gaviria Correa.

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constituida desde 1960.11 El objeto de esta empresa era estudiar la planeacin, construccin, administracin y comercializacin de los acueductos y alcantarillados en las cabeceras municipales de Antioquia. Los dems municipios prestaban el servicio de manera directa bajo la asesora y asistencia tcnica y financiera de la Direccin Seccional de Salud de Antioquia DSSA.12 Dos aos despus de la Ley 142 de 1994, el departamento, que era el principal accionista, decidi emprender la liquidacin de Acuantioquia. En 1996 el gobernador de Antioquia, lvaro Uribe Vlez, que hoy (2006) es el Presidente de la Repblica, orden su liquidacin. Se da inicio con la venta de los sistemas a dos municipios, los cuales empezaron la operacin directa. Entre 1996 y 1997 se delegaron los servicios de manejo a ocho operadores privados, manteniendo la responsabilidad de renovacin del sistema. A partir de 1996 comenzaron a operar empresas privadas de acueducto y alcantarillado en el Suroeste, Urab y Nordeste antioqueos y se abrieron licitaciones en el resto del departamento. De esta manera entraron a operar los sistemas las empresas privadas Ingeniera Total, Conhydra, Diseo Estructural, Serviacueductos Penagos, Acueductos y Alcantarillados Sostenibles, Aguascol Arbelez, entre otras. El objeto de los contratos es la operacin, administracin y mantenimiento de los servicios de agua y alcantarillado en las reas urbanas. La remuneracin del operador vara de un contrato a otro, oscilando entre el 10 y el 15% del dinero recolectado.13 Los riesgos para el operador son el pago del servicio por parte de los usuarios y la definicin de las tarifas. La duracin de la mayora de los contratos es de 15 aos prorrogables. Los recaudos se destinan principalmente a cubrir costos administrativos y de operacin y mantenimiento, impuestos, remuneracin del operador, financiacin de la deuda (en caso de que el municipio haya hecho prstamos para financiar inversiones en los sistemas). El supervit financiero, en caso de existir, se supone debe ser transferido a Acuantioquia, que destinar parte de ste al pago de auditora tcnica y a un fondo de renovacin y extensin (que para 2004 an no haba sido creado). La auditora contractual la realiza Acuantioquia aunque en forma espordica. No existe ninguna
Actualmente Acuantioquia se encuentra en proceso de liquidacin y an posee 32 sistemas. El valor total de estos 32 esquemas est avaluado en $18.500.000 dlares (a precios de 2000). Acuantioquia pudo vender 8 de los 40 esquemas a los municipios. El departamento tena proyectado en 2005 la venta de la propiedad que posee en estos 32 municipios, pidiendo por ellos slo hasta el 40% del valor comercial, que l mismo considera. Tambin plantea la opcin de crear una nueva empresa conformada por el municipio, el departamento, los inversionistas privados, las empresas pblicas y la comunidad y que tomara los activos de la actual, para el aprovechamiento de economas de escala, alcance y gestin. Por su parte, los municipios que no se encontraban afiliados a Acuantioquia pasaron a ser responsables directos de los programas de asesora y construccin en las obras hidrulicas y de infraestructura sanitaria, actividad ejecutada anteriormente por la Direccin Seccional de Salud de Antioquia DSSA. 12 La DSSA, entre otras actividades del sector de salud ambiental, tena bajo su responsabilidad el mejoramiento de la infraestructura sanitaria del departamento, directamente relacionado con obras de acueducto y alcantarillado urbano y rural, construccin de algunas plantas de tratamiento de agua potable y manejo de los residuos slidos, brindando asesora en la financiacin para ejecucin de obras, levantamientos topogrficos, diseo de los sistemas, asistencia tcnica en ejecucin de las obras y diligenciamiento de fichas para la inscripcin de proyectos en el Banco de Proyectos Departamental y en los Fondos de Cofinanciacin Nacional. La funcin principal de la entidad en la infraestructura sanitaria del departamento era la de garantizar que los recursos del mismo se invirtieran y cumplieran el fin para el cual fueron asignados. Todo el proceso que demandaba la construccin de las obras estaba bajo responsabilidad de los municipios y las comunidades (Contralora General de Antioquia, 1997). 13 Una exposicin ms detallada de los contratos en los tres municipios se presenta en el trabajo de Valencia y Tobn (2005).
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clusula en los contratos que permita a Acuantioquia dar por terminado el contrato de manera unilateral. Como la idea es hacer una evaluacin a la reforma, enfatizando en la nueva concepcin de convertir al agua en un bien econmico, donde se permite la participacin privada ya que estos tienen incentivos para hacerlo este escrito se toman tres casos Caucasia, Puerto Berro y Turbo que ilustran claramente los efectos de la participacin privada en el servicio. Los tres municipios elegidos comparten el hecho de ser operados, administrados y mantenidos por operadores privados, tambin la caracterstica de tener problemas serios en sus redes de distribucin, tanques de almacenamiento y tratamiento y problemas financieros. Pero se diferencian en el tema de la economa poltica cuanto a la relacin con la comunidad, con la administracin municipal y con Acuantioquia. Estas diferencias han producido efectos muy distintos en cada localidad, que han llevado finalmente a que hoy (2006) se tengan grados de desarrollo muy dispares. En particular se ver cmo en un municipio como Caucasia las dificultades son mucho mayores que en Turbo, con problemas de economa poltica serios y un futuro del servicio ms comprometido. Analicemos rpidamente cada uno de estos casos y veamos cul ha sido la problemtica de los sistemas de acueducto despus de ser entregados a los operadores privados. El mtodo de exposicin propuesto es, primero, describir la situacin econmica, social y poltica del municipio; segundo, mostrar la situacin actual del servicio de agua potable y su evolucin despus de la reforma y, finalmente, la destacar los problemas de economa poltica del municipio mostrando responsabilidades y desempeos que ha tenido los operadores privados en los sistemas de acueducto en los tres municipios. El primer caso en ser expuesto es Caucasia por ser un municipio con muchos problemas; luego Turbo que se sita en un punto intermedio aunque no por ello carente de problemas graves; y se concluye con Puerto Berro que debido a su estructura administrativa es de los tres el que en mejor situacin se encuentra. Caucasia es un municipio antioqueo se sita en la regin del Bajo Cauca, al noreste del departamento, es el centro de servicios ms importante en la regin, su principal actividad econmica es la ganadera y cuenta con una poblacin que sobrepasa los 90.000 habitantes. Dos de los principales problemas de caucasia son: el crecimiento constante de la pobreza y los graves problemas de salubridad.14 Esto ltimo debido a la falta de infraestructura de saneamiento bsico que afecta todo el ambiente urbano, la planta de tratamiento del agua para el acueducto est semidestruida, no hay tratamiento de aguas residuales, los alcantarillados estn demasiado desgastados y no se ha hecho una canalizacin adecuada de los caos y redes de alcantarillado, lo que ocasiona contaminacin por olores y exposicin de aguas negras (Plan de Desarrollo Municipal 2001-2003, 2001). En Caucasia la mayora de la poblacin se encuentra en la cabecera urbana (83%) y debido a los procesos de inmigracin y desplazamiento este porcentaje viene creciendo; lo que hace que haya una presin muy grande por el servicio de agua potable. Aunque el municipio cuenta con un buen potencial hdrico tiene problemas serios para atender la
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La tasa de mortalidad por diarrea y enteritis es del 8,33% (en tanto la del departamento es del 2,54%), a causa de los altos niveles de contaminacin de las aguas por cianuro y mercurio utilizados en la minera y por desechos de la produccin de drogas ilcitas que deterioran la potabilidad del agua.

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demanda. Su abastecimiento procede del ro Man del que se extrae 100 litros por segundo y de cuatro pozos, de cada uno de ellos se extrae alrededor de 6 litros por segundo. Los problemas del servicio estn en las fuentes de agua a causa de la contaminacin por mercurio y cianuro (4 partes por milln) y en la planta de tratamiento que se encuentra en estado deplorable, solo procesa 150 litros por segundo ante una demanda de 250. Sus redes de distribucin solo cubren el 85% de la poblacin y tienen aproximadamente 25 aos de uso con un estado muy regular.15 La empresa a la que se le entreg el sistema fue Consorcio Aguascol Arbelez, que gan la licitacin pblica en 1997, para un perodo de 15 aos. El proceso de licitacin se llev a cabo en mayo de 1996 una audiencia con cinco empresas privadas interesadas en administrar, operar y mantener los sistemas de acueducto y alcantarillado para los municipios de Necocl, San Pedro de Urab, Cceres, Nech, Taraz y Caucasia, los que finalmente se entregaron a la firma Aguascol Arbelez.16 La empresa slo abastece la cabecera municipal, del resto del municipio se hace cargo la Administracin municipal, quien realiza inversiones sin aplicar criterios tcnicos y motivado, ms bien, por presiones polticas de la comunidad. Aguascol Arbelaz es una empresa que adems de ser operadora de servicios de acueducto y alcantarillado, lleva a cabo perforaciones de pozos, siendo sta su actividad tradicional. Y adems de atender a Caucasia atiende otros sistemas (Cceres, Caucasia, Taraz y Nech). En la actualidad y despus de nueve aos de operacin del consorcio privado en municipio de Caucasia presenta un estado muy lamentable en su servicio de agua potable, destacndose los siguientes problemas: una infraestructura deficiente para el abastecimiento de agua, vas de acceso inadecuadas para el mantenimiento de las bocatomas, una planta de tratamiento altamente deteriorada y no existe educacin y concienciacin de la comunidad sobre el uso del agua ni programas para la limpieza de quebradas, lagunas, caos y cinagas y proteccin de las cuencas. Adems, otro problema serio es el consumo de aguas no aptas debido a que la poblacin extrae de pozos directamente el liquido (aproximadamente el 90% de la poblacin extraen el agua de pozos profundos). Todo este dbil resultado ha dado como resultado una destacada desobediencia poltica de la Alcalda, el Concejo y la comunidad en contra de la empresa Aguascol, porque el servicio no se presta en forma continua pero s se cobra constantemente. El resultado es una baja eficiencia del recaudo (la relacin entre lo facturado y lo efectivamente recaudado) y la morosidad de los usuarios es enorme (baja rotacin de cartera). Tambin, se encuentra viviendas a las que no se les hace medicin alguna, porque tienen una conexin ilegal o la empresa no ha colocado el medidor. En el contrato que se firm entre el dueo del sistema que es Acuantioquia con el operador qued establecido que sera la nacin por medio del municipio quien realizara las inversiones en el sistema. Durante el perodo analizado se han realizado inversiones
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Hay que anotar que la Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia Corantioquia, encargada del control y la vigilancia de los recursos naturales de esta regin, no ha legalizado todava la concesin para usar agua de los ros o verterla a ellos; en 2001 haba cerca de 100 vertederos de agua al ro Cauca. 16 Grucon Ltda. e Insa Ltda., Aguas de Colombia, Inversiones MB, Hidrasagas (o Sagashydra) e Insa Ltda.

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pero estas no han contado con la planeacin mnima que se exige, ya que no se cuenta con un Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, y las inversiones se realizan sin criterios tcnicos, ya que no hay coordinacin con el operador sobre dnde se debe invertir, y tienen una motivacin poltica (Comit de Verificacin de Cumplimiento, 2003). El operador Aguascol, por su parte, sostiene que se requieren 60 mil millones de pesos para invertir en las redes de acueducto y alcantarillado, sin contar plantas de tratamiento, o sea inversiones 73 veces mayores que las del municipio en 1999. El problema de economa poltica ms serio se presenta en la pelea constante que ha tenido la comunidad con el operador. En 2002, la personera municipal que esta la institucin encargada de defender los derechos de la comunidad ante los particulares, instaur una accin popular sobre la mala prestacin del servicio de acueducto,17 la cual fue fallada a favor en primera instancia por el Juzgado Civil del Circuito de Caucasia y en segunda instancia por el Tribunal Superior de Antioquia. La primera instancia fue modificada porque haba fallado que la empresa estaba en obligacin de prestar el servicio como lo determina la ley (de forma eficiente, permanente, continua y de buena calidad durante las 24 horas); la segunda sentencia ordenaba que el servicio deba prestarse como lo dice la primera instancia, pero inicialmente 12 horas, mientras la empresa lograba corregir los problemas para garantizar el suministro del agua las 24 horas. Segn la Personera, la poblacin atenda las obligaciones de pago del servicio, hasta que por fallas recurrentes decidi acudir a la desobediencia civil y no pagar las facturas (devolucin de facturas y quema de las mismas), impulsada por presidentes de acciones comunales y otros lderes comunitarios.18 Sostiene, adems, que desde 1997 la poblacin ha crecido mucho, y que Aguascol debi invertir en nuevas redes, pozos y estaciones de bombeo, y no se sabe qu pas con los recaudos en los cinco aos. Afirma que a los habitantes les toc perforar el tubo madre para sacar de pozos contaminados la poca agua que sale, por ms que algunos lderes comunitarios hayan arrimado al expediente constancias en el sentido de que el servicio de acueducto ha mejorado un poco (Sentencia 1). Despus de estas dos sentencias se conform, de manera autnoma, una Mesa de Trabajo sobre los servicios pblicos, donde participan distintos actores del municipio. Su trabajo se dirige a velar por que las sentencias se cumplan por parte del consorcio privado Aguascol, a presionar para que la alcalda haga las inversiones y establezca los subsidios que le corresponde y realizar foros y talleres donde se invite a una participacin ms activa de la ciudadana en el control y vigilancia de todo lo relacionado con la prestacin del servicio. La idea de la Mesa es presionar a Acuantioquia para que como dueo del sistema financie la deuda del municipio y que ste se convierta en propietario y administre el servicio.

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Las manifestaciones iniciales de descontento social fueron promovidas por asociaciones de madres comunitarias. En el contrato entre Acuantioquia y Consorcio Aguascol Arbelez se estableca que cuando resultaran controversias entre Acuantioquia y el operador primero se tratara de realizar un arreglo directo, y en caso de no llegar a un acuerdo cualquiera de las partes poda recurrir a un tribunal de arbitramento de la Cmara de Comercio de Medelln. En este caso se entiende que el conflicto es entre el operador y la comunidad. 18 En la primera sentencia (instancia) el juez a cargo corrobora esta apreciacin.

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Sin embargo a pesar de estas acciones colectivas el servicio no se ha mejorado, el operador a incumplido con los compromisos asumidos en las sentencias. Esto hizo que en 2003 la Personera instaur ante el juzgado civil del circuito un proceso por el incidente de desacato de la Accin Popular, donde solicita una sancin a la empresa. Si bien se han hecho algunas inversiones para el mantenimiento de los pozos, no se ha llevado a cabo ninguno de los estudios sugeridos por el operador. La decisin del juzgado fue sancionar al operador con una multa de 20 salarios mnimos, por el momento. El anlisis de las sentencias da a entender que gran parte del problema de operacin ineficiente de los sistemas se debe al incumplimiento de las obligaciones del dueo, que son acordar con el operador y cargar con el monto de las inversiones requeridas. Tambin hay elementos para imputar al operador los problemas del sistema como son: 1) Los malos manejos primarios y de tratamiento del agua que producen problemas de salubridad y que inciden en los casos de enfermedades diarreicas y respiratorias, el dengue y la malaria. 2) Malas condiciones de la infraestructura en la bocatomas, en la planta de tratamiento y en los pozos. 3) No se tiene una oficina de quejas y reclamos, pues la unidad es slo administrativa. 4) No se tienen auditoras, interventoras, manual de procesos y procedimientos, plan de contingencias, entre otros y 5) No hay claridad respecto de las inversiones que ha realizado el operador con los excedentes del sistema. Una conclusin que se puede extraer de la forma como ha realizado el operador sus actuaciones es que su estrategia puede ser la de esforzarse poco y esperar una indemnizacin alta por parte de Acuantioquia, quien la contrat, o por la Nacin a travs del municipio pues es a l el que le presta el servicio. Pero la situacin se agrava al saber que el operador privado en los otros tres municipios donde atiende (Cceres, Nech y Taraz) se presentan problemas similares a los de Caucasia. El segundo municipio es Turbo, que est ubicado al norte de la regin del Urab antioqueo, a orillas del ocano Atlntico, cerca de Panam. Su ubicacin estratgica lo perfila como un significativo polo de desarrollo agropecuario, industrial y comercial y como punto importante de trnsito del turismo y el transporte martimo de la regin y del pas. Su principal actividad comercial es la exportacin de banano y pltano, que sale a travs de su puerto internacional hacia Estados Unidos y Europa. A pesar de esta riqueza, el municipio de Turbo, su poblacin es muy pobre y se ubica en los dos primeros estratos el 93%. En cuanto al servicio de agua potable, Turbo tiene como su principal fuente el ro Turbo, con una captacin de 175 litros por segundo, aunque en pocas de verano permanece muy seco. El proceso de captacin se hace mediante bombeos de forma lateral semiflotante, y desde ah se bombea hasta los tanques desarenadores, luego el lquido pasa a la planta de tratamiento mediante una conduccin bajo gravedad de 3 kilmetros de longitud. Esta captacin por bombeo genera el componente de costos ms alto del servicio. Adems, las crecientes y borrascas en poca de invierno son otro problema adyacente. En este municipio hay un total de 1.200 suscriptores, se destaca en este municipio la vulnerabilidad tcnica del sistema, que hace necesaria grandes inversiones, y que se ve reflejado en la baja continuidad y cobertura (solo se cubre el 65%, 5.200 usuarios). Esto

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a pesar de las inversiones con recursos provenientes de la nacin y el departamento principalmente, pero que se han realizado obedeciendo ms a criterios electorales que a tcnicos. Se destacan de manera puntual problemas como las conexiones ilegales (por ejemplo, en el barrio Juan Quintero, de una sola conexin se surte el resto de los habitantes ilegalmente); la presin de demanda tan alta frente a un acueducto diseado para un nmero de habitantes menor; las limitaciones de ndole presupuestal y de capacidad de ingresos de la poblacin, unidas a la cultura de no pago y a las acciones de rebelda, pues se suele amenazar con hacerles daos a las instalaciones si se suspende el servicio. El problema ms recurrente del servicio es el fraude y dao a la red, pues muchas veces, en su afn de tener agua, los habitantes rompen tuberas y el agua transportada se contamina, para ello utilizan con alta frecuencia las motobombas. Este hecho afecta a los dems usuarios, ya que se reduce el caudal. En verano las dificultades son mayores porque no es buena la potencia del bombeo, incluso el agua no llega por dos o tres das en algunos sectores, no obstante, las quejas de los usuarios son bajas en cuanto a facturacin y lectura de consumo. Igualmente se destaca problemas en la fuente de abastecimiento ya que en invierno las crecidas destruyen constantemente la captacin y en verano la fuente se seca, lo que ocasiona inconvenientes en la continuidad del servicio. El sistema de tratamiento de agua contaba con los procesos normalmente requeridos: una capacidad de 150 litros por segundo y un caudal tratado entre 40 y 130 litros, y una vida til de 25 aos. Las redes de distribucin estaban bastante deterioradas, con fugas constantes y fraudes y contaminadas por las aguas del alcantarillado. Las principales enfermedades relacionadas con la calidad del agua son las diarreicas y las dermatolgicas (Contralora General de Antioquia, 1998). Hay viviendas no abastecidas por su ubicacin y conexiones fraudulentas antes del medidor. La continuidad era slo de cuatro horas diarias y su cobertura del 48%. Este sistema de acueducto fue uno de los que Acuantioquia sac en licitacin en 1996 para entregar su administracin, operacin y mantenimiento a operadores privados.19 En Turbo se realiz la entrega del sistema al operador Conhydra, en ese entonces Hydrasagas, en noviembre de 1996, el cual se encargara de administrar, operar y mantener el sistema, pero adems corregir las prdidas que en aquel entonces eran mayores al 50% y recuperar la cartera que superaba el 40% (85% era la cifra manejada por la CRA). Desde noviembre de ese ao, Conhydra S. A., realiza estas labores, en ese momento slo se facturaba a 2.549 suscriptores, sin embargo aproximadamente 8.000 predios de alguna manera contaban con el servicio. Conhydra es una empresa de carcter privado quien atiende tambin a los municipios de Chigorod y Mutat desde su sede en Turbo. En la actualidad el dueo del sistema de acueducto y alcantarillado es el municipio de Turbo, quien, a diferencia de Caucasia, le ha permitido realizar mayores inversiones en el sistema, ampliando la continuidad en servicio aunque manteniendo los bajos niveles de cobertura. Se destaca en el municipio la evolucin en la medicin (se pas de 38% en 1997 a 74% en 2001). Sin embargo, los problemas son mayores que los logros. Tanto
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La Empresa de Servicios Pblicos Domiciliarios de Turbo prestaba otros servicios pblicos, en 1998 se inici su transformacin.

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las dotaciones brutas como las netas de agua han disminuido y las prdidas aumentaron considerablemente en contraste con las exigidas por la regulacin (Ministerio de Desarrollo, 2000). De otra parte, los consumos promedios cayeron de 24,7 m3 en 1999 a 11,16 en 2002, y esta disminucin no se explica porque las tarifas hubieran aumentado, ya que se han mantenido estables, sino por el aumento considerable de las prdidas de agua. En cuanto a los problemas entre la empresa y los usuarios se tiene que la mayora de los reclamos de los usuarios obedecen principalmente a fugas en el medidor, medicin errnea, tubos rotos, medidor malo, poca presin del agua y valores mayores a los reales, entre otros. Y como resultado de los programas de educacin al cliente, del cambio de medidores, del arreglo oportuno de daos y de la implementacin del sistema de calidad se han logrado disminuir los reclamos en un 6%, hay que anotar que los reclamos recibidos fueron atendidos en su totalidad. Asimismo, los suscriptores facturados han aumentado en 107% desde que la empresa inici la operacin. Al analizar los indicadores financieros se concluye que la actividad es inviable, los gastos financieros son altos y las utilidades, aunque hayan aumentado, se mantienen altamente negativas, aun con la disminucin de los gastos financieros. Tambin se observa que los ingresos operacionales no alcanzan a cubrir los gastos de administracin, operacin y mantenimiento AOM. El avance en la gestin y prestacin del servicio est casi circunscrito a que el sistema deje de ser deficitario, lo que depende de que se hagan las inversiones necesarias para poder generar ingresos que permitan en el futuro hacer inversiones con cargo al mismo sistema, sin embargo las cifras de inversin son irrisorias. De esta situacin era conciente la empresa Conhydra, quien en la licitacin en 1996, present a Acuantioquia una propuesta econmica donde mostraba que el sistema no era autosostenible, ni siquiera asumiendo slo los costos de AOM, por tanto, no se podan esperar inversiones con cargo al sistema. En el contrato se estableci entonces que las prdidas operativas no imputables a la gestin de la empresa las asuma Acuantioquia,20 y en los dos primeros aos de operacin esas prdidas fueron mayores a las proyectadas. Las inversiones en acueducto y alcantarillado han sido importantes en los ltimos aos, a pesar de que en el perodo son bastante irregulares. Se han destinado principalmente a la ampliacin de la cobertura, a inversin en la planta de tratamiento y mantenimiento de la bocatoma. Las fuentes principales de recursos en los ltimos aos han sido: participacin de los ingresos corrientes de la nacin, regalas, aportes de convenios, recursos propios y sobretasa ambiental; aunque no se tiene claro si se invirtieron en la zona urbana o rural. Finalmente se tiene al municipio de Puerto Berro, que est situado en el Magdalena Medio antioqueo, regin ubicacin estratgica en Colombia, adems cuenta con diferentes vas de comunicacin (terrestre carreteras y vas frreas, fluvial y area). La actividad econmica ms destacada es la extraccin, procesamiento y transporte de hidrocarburos; tambin se tiene extraccin y el procesamiento de calizas y mrmoles y la actividad agropecuaria. En cuanto a las condiciones de vida se observan deterioros importantes principalmente por el aumento de asentamientos subnormales a causa de los
Contrato de Operacin, Administracin y Mantenimiento, entre Acuantioquia y el Consorcio SagasHydra, agosto de 1996. Artculo 5, pargrafo 2.
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desplazamientos forzados. La mayor parte de la poblacin de Puerto Berro se concentra en el rea urbana, correspondiendo el 86,7% a los estratos 1 y 2. En el servicio pblico de acueducto, Puerto Berro cuenta con una disponibilidad de agua, importante, que ha hecho que la oferta ha sido generalmente superior a la demanda. Pero la calidad del agua no es la mejor ya que las fuentes presentan alta sedimentacin y contaminacin, causadas principalmente por la mala disposicin de los residuos slidos. Histricamente el agua del municipio se toma del ro Magdalena, por medio de un sistema de captacin es lateral y se hace mediante barcaza flotante. El bombeo se hace hasta la planta de tratamiento, luego el agua pasa al tanque de almacenamiento y, por ltimo, por gravedad se distribuye a los usuarios. El sistema de tratamiento es de tipo convencional, su capacidad es de 120 litros por segundo, pero actualmente trabaja con caudales de hasta 150 y 160 litros lo que incide en la calidad del agua tratada. En cuando a la planta de tratamiento esta tiene ms de 30 aos de uso, tiene problema en los filtros. El acueducto tiene una cobertura del 98% en la zona urbana y su continuidad es del 100%. El alcantarillado cubre un 44% de la poblacin, porque muchas comunidades (barrios) prestan el servicio a travs de sus acciones comunales. Los problemas que se destacan en este municipio son las prdidas de agua que son cercanas al 42%, debido, en buena parte, a fraudes y fugas. Las conexiones ilcitas en las redes de distribucin descompensan el sistema y ocasionan prdidas econmicas. Adems la carencia de macromedidores y micromedidores, o el mal estado de los ltimos, hacen que las prdidas de agua alcancen hasta un 50%, lo cual limita la ampliacin de la cobertura. Las deficiencias en los componentes del sistema de acueducto se manifiestan en la prestacin del servicio, pues es notable su incidencia en la calidad, la cobertura y la cantidad de agua que debe llegar a los usuarios, es muy frecuente, entonces, que llegue poca agua o no llegue a determinados sectores, especialmente en horas de la maana (Municipio de Puerto Berro, 2000). En Puerto Berro, el mismo municipio compr los sistemas de acueducto y alcantarillado a Acuantioquia y cre la empresa Aguas del Puerto S.A. E.S.P. que es una sociedad por acciones con capital mayoritariamente pblico: el 98% pertenece al municipio y el resto a particulares (el Comit Regional de Ganaderos del Magdalena Medio Coregal y tres personas naturales). La junta directiva de Aguas del Puerto est conformada por un presidente, en cabeza del alcalde municipal, por planeacin municipal y Coregan. La junta est abierta a la posibilidad de que tengan representatividad los usuarios mediante el Vocal de Control, sin embargo no hacen uso de ello. Adems, en el municipio se conform en 2002 el Comit de Control de Servicios Pblicos, integrado por el personero municipal y un vocal de control para controlar y vigilar cada servicio pblico (acueducto, energa y telfono). Como se afirm antes, Aguas del Puerto realiza los procesos de vigilancia y control y de auditora externa sobre el operador; posteriormente abri la licitacin para la operacin y administracin del sistema, el cual comenzaron a operar a partir de noviembre de 1998 Conhydra S.A. E.S.P, en asocio con Aguas de Manizales S.A. E.S.P. El contrato se defini para las actividades de administracin, operacin y mantenimiento AOM

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durante un perodo de 15 aos. Esta maduracin en la forma como se administra y opera el servicio ha permitido a Puerto Berro mejor la prestacin del servicio. La cobertura ha aument gracias a factores asociados con la gestin tcnica, la optimizacin del sistema, el cambio puntual de redes, el aumento de la oferta hdrica y los procesos comerciales relacionados con identificacin de conexiones ilegales y campaas de comercializacin. La continuidad del servicio flucta entre 96% y 99%. Igualmente se destaca en el suministro de agua un aumento del nmero de usuarios y una reduccin en el suministro neto de litros por habitante da, lo que puede estar asociado a la optimizacin de los sistemas, como la reposicin de redes y las mejoras en el funcionamiento de la planta de tratamiento y de los tanques de almacenamiento. De otra parte, las prdidas han disminuido gracias a la reposicin de redes, el cambio de medidores y el mantenimiento de los tanques de almacenamiento, aunque hay todava deficiencias importantes en las redes. Sin embargo, en algunos asentamientos suburbanos la cobertura es deficiente o, incluso, inexistente por problemas tcnicos en las redes. El ndice general de reclamos por suscriptor disminuy de 2,4 reclamos en 1998 a 0,17 en 2002, y la eficiencia en la respuesta y atencin aument de 99 a 100% en el mismo perodo; lo cual es relevante para un sistema con ms de 8.000 usuarios. La mayora de los reclamos han sido por fugas, consumos altos, y errores en la facturacin, y en 2001 no hubo reclamos por calidad del agua. En cuanto al tiempo de decisin sobre una peticin de queja reclamo, ha sido slo de dos das calendario en promedio. Es importante anotar que el Consorcio tiene programas educativos para el usuario, como son visitas domiciliarias informativas, visitas guiadas al sistema y el programa radial Agua Activa. El respaldo de las facturas se utiliza para entregar datos a los usuarios sobre el contrato de condiciones uniformes, la calidad del agua, tarifas, soluciones para uso racional del agua e informacin constante sobre todas las actividades que realiza el operador. Adems, se llevan a cabo reuniones con lderes comunitarios para explicar el contenido de la factura, campaas de deteccin y reparacin de fugas internas (lo que es ms una consideracin tcnica que educativa), etc. Se han hecho inversiones importantes con el fin de mejorar el servicio, a saber: sustitucin de micromedidores, construccin de nueva bocatoma, cambio de filtros en la planta de tratamiento y construccin de un tanque con capacidad de 1.600 m3, para solucionar problemas de cobertura y presin, que va a permitir un almacenamiento que hasta el momento no exista en el sistema. Tambin se han realizado inversiones en las redes de distribucin, especialmente en su reubicacin y expansin. Las inversiones se han hecho con recursos propios que va generando la operacin, el 70% corresponden a acueducto y el 30% a alcantarillado. La existencia de Aguas del Puerto incide en el mejoramiento del desempeo del operador, siempre y cuando aqul disponga de los mecanismos y la capacidad tcnica para realizar un seguimiento e "interventora" adecuados del esfuerzo de ste. Sin embargo, es necesario que Aguas del Puerto est al margen del ciclo poltico, es decir que la eleccin de los miembros de la junta y de los funcionarios respectivos siga criterios estrictamente tcnicos. El balance del operador es positivo: los indicadores de prestacin del servicio tienden a ser cada vez mejores, hay mayores valores facturados y

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recaudos menores de cartera morosa y la eficiencia laboral ha aumentado (es menor el costo de personal por metro cbico facturado y producido). Sin embargo, el problema se observa al examinar la relacin entre inversiones y supervit, porque no hay recursos provenientes del sistema para las primeras. El aumento de la cobertura, la eficiencia en la medicin y la continuidad del servicio son muestra de la incidencia positiva de las inversiones en el sistema, independiente de quin las realice. Si se tiene en cuenta que gran parte de la poblacin de Puerto Berro se ubica en los estratos inferiores y muchos de los barrios son subnormales, se comprende que los recursos destinados a inversiones y con cargo al sistema, sean pocos. El sistema slo puede ser sostenible cuando los usuarios puedan pagar tarifas ms altas, y no se concentren en los estratos ms bajos. No obstante, se destacan la cultura de pago de los usuarios, los bajos niveles de prdida y que el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado ya est en marcha. 4. Conclusiones y claves para atender los problemas El sistema actual del servicio de agua potable en Colombia es fruto de un largo proceso de cambio, que se inici hace ya cerca de 130 aos y que tiene en la reforma de 1994 la ltima gran etapa. En esta ltima se orden a los municipios y departamentos convertir los sistemas de acueducto en empresas prestadoras de servicios (E.P.S.), con carcter pblico, privado o mixto. Siendo una de las caractersticas ms significativo la confianza depositada en el sector privado como un agente apto para la administrar, operar y mantener el servicio. Con sta idea el Estado quiso compartir las responsabilidades que tena histricamente con el servicio esencial del agua y deleg sus funciones a consorcios privados. El resultado despus de ms de diez aos de la reforma es contradictorio: se han logrado avanzar en algunos tems del sistema, pero en muchos otros se ha profundizado la problemtica. El trabajo mostr como hay avances positivos en el caso de Puerto Berro, pero retrocesos y problemas serios en Caucasia y Turbo. Esto debido a que en Puerto Berro la administracin municipal como duea del acueducto ha incidido en la buena gestin del sistema; mientras que en Caucasia, por ser propiedad de Acuantioquia y esta estar en proceso de liquidacin, el municipio, la comunidad y la empresa operadora han tenido distanciamiento y disputas jurdicas que inciden en su mal desempeo. La enseanza que deja la experiencia de estos tres municipios es la necesidad de contar con agentes preocupados por el sistema y con voluntad poltica, responsables de la planeacin, la vigilancia y el control del funcionamiento del sistema. Se debe insistir en una mayor planeacin de las inversiones que se hacen en los sistemas de acueducto, pues no adopta polticas claras de planeacin y sus inversiones no obedecen a criterios tcnicos. Se debe trabajar entonces en tener Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado que permitan tener inversiones ms efectivas, que atiendan problemas estructurales, de mediano y largo plazo. Igualmente, se debe trabajar en establecer mecanismos comunes de resolucin de conflictos, en planeacin, inversiones y contratos, que se tenga en cuenta a los verdaderos afectados. Los tres municipios que sirvieron como ejemplos para ilustrar la situacin del servicio de agua en Colombia, mostraron que se tienen serias dificultades, como prdida de agua

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y agua no contabilizada, debido a la antigedad de los acueductos; problemas de facturacin y recaudacin de pagos, y polticas inadecuadas para el cobro de cuentas vencidas. Estos hechos desacreditan las empresas prestadoras de servicios de agua, y los ciudadanos fcilmente acuden a formas de protesta como la desobediencia civil y los paros cvicos. El sector de aguas se ha convertido en un campo de conflictos, un espacio politizado, contrario a lo que se pretenda con la reforma de 1994. Estos problemas con los operadores obedecen, en gran parte, al tipo de contrato, pues se ofrecieron formas diferentes en cuanto a los modelos de negociacin, y los sistemas funcionan adecuadamente en unos municipios mientras que en otros se presentan serias dificultades. En algunos casos los operadores aprovechan sus ventajas contractuales para librarse de controles, lo que obliga a tomar medidas fuertes, como en Puerto Berro, donde hay un vigilante permanente del operador, pero este control resulta muy costoso. A pesar de los inconvenientes, se puede decir que la forma de realizar los contratos ha ido madurando: mientras en los primeros contratos no se le exiga al operador gestionar recursos para la inversin en el sector, en los ltimos se logr incorporar estas clusulas. En trminos de economa poltica se evidencia el surgimiento de nuevos actores en el actual sistema: operadores privados, usuarios del servicio, gobiernos locales, inversionistas privados, poblaciones indgenas, organizaciones no gubernamentales y los reguladores, pero en lugar de simplificarse gracias a la participacin, las relaciones en el sector se han vuelto ms complejas. Una conclusin importante al analizar los tres municipios es que los problemas de economa poltica que resultan por la forma como se relaciona el operador privado con la administracin municipal y con la comunidad. Donde existen malas relaciones se debe a que la empresa an no es del municipio, pertenece a la empresa en liquidacin Acuantioquia, como es el caso de Caucasia; tambin al mal diseo de los contratos que no establecieron claramente las responsabilidades de inversin. Lo que se observa es que en el tiempo hubo manducacin en el diseo de los contratos, es decir que con el tiempo se incluyen elementos que permitiran mayor eficiencia y control de las empresas. De ah que se presenten ms y diversos problemas, con una heterogeneidad tanto en su naturaleza como en su gravedad, y pretender una nica solucin a la problemtica local es tarea harto difcil. En Colombia han sido varios los esfuerzos por mejorar los sistemas de acueductos, que van desde volver a lo que se tena antes de la reforma de 1994, cuando el Estado manejaba los sistemas de manera autnoma y monoplica, hasta aquellas que buscan profundizar ms en la reforma estableciendo un esquema semejante al de la industria elctrica. Tambin hay propuestas intermedias como la creacin de acueductos subregionales. Se destaca el Programa de Cultura Empresarial, creado en 2000, y que busca mejorar los niveles de gestin de las entidades prestadoras de los servicios de acueducto, los rezagos en el proceso de modernizacin empresarial y la transformacin jurdica de los prestadores del servicio; el proyecto Seleccin de Tecnologa y Anlisis de Costos en Sistemas de Potabilizacin de Agua Seltec, como estrategia para optimizar las inversiones en el sector; el programa La Cultura del Agua, cuyo objetivo es articular la conservacin y recuperacin del recurso hdrico con el abastecimiento pleno de la demanda de agua para consumo humano.

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Particularmente en Antioquia hay una propuesta de conformacin de empresas subregionales de acueducto y alcantarillado, pensada inicialmente para el Urab antioqueo, manejado por las Empresas Pblicas de Medelln EEPPM y que tiene el aval del Gobierno Nacional. La propuesta busca ampliarse a otras regiones para aprovechar as los descuentos tributarios concedidos en la pasada Reforma Tributaria21 y la idea presidencial de crear fondos de capitalizacin social en las empresas de servicios pblicos, con el fin de convertir a los usuarios en accionistas y solucionar la falta de recursos para inversiones futuras (ejemplo de ello son las Empresas Municipales de Cali Emcali).22 Esto ltimo se ha propuesto como solucin a los problemas de los acueductos subregionales del Occidente, Urab, Bajo Cauca, e incluso en EEPPM. Todas estos programas pretenden mejorar la situacin actual, pero se les olvida que la solucin debe ser ms estructural, debe apuntarse a remediar problemas en muchos componentes del sistema, no es solo la gestin o administrativo, sin tambin lo poltico, institucional, econmico y social. Soluciones de largo plazo que tengan en cuenta el reducido tamao del mercado, el desequilibrio entre los estratos subsidiables y aportantes, lo limitado de la capacidad de pago de los suscriptores y de los ingresos va tarifa, que escasamente cubre los costos de operacin. Pero sobre todo, y para terminar, debe capitalizase las experiencias, ellas han mostrado que el municipio puede influir positivamente en el desempeo del sistema y de los operadores, si es que decide mantenerse. Histricamente, es el municipio el que se ha encargado de la prestacin del servicio, en l deben centrarse las medidas como coordinacin institucional, y asistencia tcnica y la gestin. Debe ayudrseles a que incorporen el sector de aguas en los planes de desarrollo, evitando que los recursos de diverso origen se dispersen y puedan por tanto ser aprovechados para avanzar en el mejoramiento de sus localidades. En este sentido debe trabajarse en una organizacin coordinada en temas como planeacin, presupuesto, funciones y competencias, es decir, en la operacin por programas de afectacin mltiple, de agrupacin y unificacin de componentes, entre otros aspectos, que parten de concebir la estructura de la accin de acuerdo con las causas de la problemtica local. La comunidad cumple un papel muy importante en estos municipios, por tanto es necesario que los concejos municipales, personeras y alcaldas estn muy atentos a brindarle canales de participacin. Que la comunidad, como agente directamente afectado por la calidad del servicio, est atenta a mostrar problemas y encontrar soluciones, y que tenga participacin activa en la destinacin de los recursos y en las alternativas que se puedan crear con ellos. Se requiere abrir espacios que incluyan ms actores y as democratizar las decisiones, que se garanticen condiciones mnimas para poder cumplir responsabilidades y allanar el camino hacia la desconcentracin del poder, lo cual permitira efectividad en la administracin local de los servicios.

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Sobre el descuento tributario para la construccin de acueductos regionales, en un Consejo Comunal de Gobierno en Girardot (Cundinamarca) se encontr la solucin: no conceder exenciones sino un descuento tributario por inversiones que se hagan en sistemas regionales. 22 All todos los usuarios aportarn a un fondo de capitalizacin social una parte de la tarifa, a cambio del compromiso en un pacto de buen gobierno para garantizar un manejo eficiente y transparente de la empresa.

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