EL GOBIERNO CORPORATIVO DE LAS CAJAS DE AHORRO

Catedrático de Derecho Mercantil UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID1

Jesús Alfaro Águila-Real

I. GOBIERNO CORPORATIVO Y CAJAS DE AHORRO: LAS ESPECIALIDADES DE LAS EMPRESAS BANCARIAS DE CARÁCTER MUTUALISTA

1. Introducción: ¿es aplicable la categoría del corporate governance a las Cajas? Que la mitad del sistema financiero de un país desarrollado esté en manos de unos bancos que no tienen acciones y que carecen de ánimo de lucro subjetivo no deja de ser sorprendente. Y lo es más que la liberalización de los mercados de crédito no haya acabado con esta forma institucional de ejercitar esta empresa. La supervivencia de las Cajas de Ahorro, a falta de una explicación basada en el otorgamiento de privilegios por parte del Estado, requiere una explicación. Porque cabe suponer que las rémoras que su forma institucional añade las coloca en una desventaja comparativa en relación con los bancos 2. Especialmente, en relación con su gobierno.
El presente trabajo ha recibido financiación de la Fundación BBVA dentro de un proyecto sobre Gobierno Corporativo y Derecho mercantil. El autor agradece los comentarios de 2 Ya no hay duda de que las Cajas de Ahorro son instituciones sometidas, pues, al Derecho Privado en todo lo que no se refiera a la “tutela” de la Administración competente Sentencias del Tribunal Constitucional 18/1984, de 7 febrero (RTC 1984\18), y 163/1991, de 18 julio (RTC 1991\163), y las de la Sala 5.ª del Tribunal Supremo de 2 febrero, 8 julio y 4 noviembre 1988 (RJ 1988\1158, RJ 1988\8452 y RJ 1988\8499), y 11 febrero y 7 diciembre 1989 (RJ 1989\1008 y RJ 1989\9023), y de la Sala Tercera de 5 marzo 1991 (RJ 1991\1790). La aprobación administrativa de los estatutos de la Caja no altera la calificación de éstos como actos privados (SAP Zaragoza, 13-XI-1995, Aranzadi Civil, 2163). Por lo que la jurisdicción competente para resolver los conflictos internos es la civil (Auto TS 5-III-1991, Ar. 1790, respecto a la impugnación de la elección de consejeros en representación de los empleados; Auto TS 6-II-1992, Ar. 896; STSJ Valencia 1-IX-2000, Westlaw Jur 57866/2001, donde se señala que la propia administración pública “tutora” de la Caja no era competente para entender de la impugnación de un procedimiento interno en la Caja). Todo lo anterior, no es obstáculo para entender que las potestades públicas y la intervención pública en el gobierno de las cajas y en el destino de sus beneficios es de tal calibre que quizá no estén equivocados quienes afirman que las Cajas forman parte del “sector público regional”. V., no obstante, J. GÜELL, “Las Cajas de Ahorro en el Sistema financiero español. Trayectoria Histórica y Realidad Actual”, Zaragoza, 2001, disponible en diciembre de 2006, en http://www.ecap.uab.es/RePEc/doc/wpdea0208.pdf, p 13: “En ausencia de precisiones adicionales, la “privatización” aplicada a las cajas constituye, obviamente, una expresión impropia, puesto que ya son privadas, a pesar de que una parte de las mismas debe su creación a instituciones públicas y de que algunas actuaciones aisladas en ámbitos autonómicos en relación con ellas se produzcan impregnadas por una filosofía de empresa pública que es extraña a su historia”.
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¿Tiene sentido hablar de gobierno corporativo en el caso de las Cajas de Ahorro como se habla de las sociedades cotizadas? La respuesta parecería, a primer vista, negativa. Si, en efecto, se define el gobierno corporativo como las formas en las que los que financian las empresas se aseguran que sus inversiones recibirán el rendimiento adecuado, dado que las Cajas carecen de financiadores externos de riesgo, la pregunta no tendría sentido. Ahora bien, si se entiende el gobierno corporativo en términos más amplios como las condiciones que determinan la forma en que se negocian y reparten las cuasirrentas generadas en una relación3, la respuesta podría ser distinta. Se trataría de decidir si el diseño organizativo de las Cajas induce u obliga a los que las gestionan a internalizar – en su toma de decisiones – el bienestar de los destinatarios (aportantes del capital de riesgo o cualquier otro tipo de interesados en la gestión). La discusión sobre el gobierno corporativo ha nacido y se desarrolla como el conjunto de instrumentos que tratan de garantizar que los gestores de una empresa se adaptan en su conducta y objetivos a los de sus principales, esto es, a la de los propietarios de la compañía que carecen de los incentivos y de los medios para efectuar un control riguroso de la conducta de los primeros debido a los problemas de acción colectiva que sufren. Pues bien, podría decirse que en las cajas de ahorro la separación es absoluta precisamente porque no hay ni siquiera titulares de los derechos residuales. Las cajas son empresas con propiedad “casi infinitamente” dispersa ya que los beneficiarios últimos de su actividad son todos los ciudadanos de la zona de actividad de la Caja, y estos carecen de los incentivos y los medios para controlar la gestión de forma semejante a los accionistas dispersos de una sociedad cotizada con lo que la posición de sus gestores es, en buena medida, semejante a la de los administradores de las empresas bursátiles de capital disperso4. Decimos sólo en buena medida porque la equiparación completa no sería exacta. En el caso concreto de las Cajas de Ahorro españolas, porque el control está en manos de sus directivos pero la supervisión de éstos está encargada, por Ley, a grupos políticos, representantes de los trabajadores y representantes de los impositores, lo que genera una estructura de costes de agencia diferente a la que existe en una sociedad cotizada. Dada la supremacía práctica de la representación política en los órganos de gobierno de las Cajas por la inanidad de los representantes de los clientes y su elevado grado de concentración a través de los partidos políticos, no es probablemente correcto afirmar que las Cajas son organizaciones cuyos directivos controlan la gestión. Son organizaciones gestionadas por los directivos pero controladas por los partidos políticos dominantes en la región en la que tiene su sede la Caja de Ahorros por lo que los desvíos respecto de la maximización del valor de la empresa y la consecución de los fines sociales de la misma se produce a favor de los grupos políticos y de los
Las dos definiciones las hemos tomado de J. TIROLE, “Corporate Governance”, Econometrica 69(2001) p 1-35, p 2, la primera es de Shleifer and Vishny y la segunda de Williamson y Zingales. 4 HANSMANN, Ownership, p 239
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fines que éstos persiguen (favorecer a su clientela – la de los políticos - y garantizarse la reelección)5. 2. Los mecanismos de reducción de costes de agencia en el gobierno de las Cajas de Ahorro El sentido de las páginas que siguen es tratar de explicar por qué las Cajas de Ahorro han sobrevivido – y florecido – en España a pesar de que, a primera vista “nacieron de espaldas a los criterios más razonables que ya entonces deberían informar a las empresas para tener éxito en un mundo de libre competencia”6. Se argumentará que instituciones como las Cajas de Ahorro constituyen una respuesta a un fallo de mercado muy grave durante el siglo XIX y que, determinadas características de su actividad y su forma de funcionamiento, redujeron los “costes” de la forma jurídica utilizada lo suficiente como para que el balance fuera positivo y que su forma de administración7 y la actividad a la que se dedicaban8 fueron decisivas para su éxito y no un presagio de su desaparición. Como sus semejantes en el resto del mundo, las Cajas fueron instituciones de transición en tanto se desarrolla el sistema bancario. Lo sorprendente, como hemos dicho antes, es que cuando España dispone de un sistema bancario muy eficiente, las Cajas impliquen el 50 % de dicho sistema. En las próximas páginas expondremos igualmente de qué modo los distintos mecanismos descritos por la doctrina económica para reducir los costes de agencia han desplegado su eficacia en el caso de las Cajas de ahorro. Así, en la actualidad, el gobierno de las Cajas de Ahorro disfruta de los efectos beneficiosos para el control de los directivos derivados de la intensa
El control político de las Cajas de Ahorro es una constante histórica. En la época franquista, y como se expondrá más adelante, el Gobierno obligó a las cajas a financiar los proyectos del régimen (las universidades laborales del ministro Girón) y en Italia, el régimen fascista obligó a las cajas a destinar sus beneficios a financiar organizaciones del partido como la organización juvenil Opera Balilla y la rama femenina OMNI. V., L. GUISO/P. SAPIENZA/L. ZINGALES, The Cost of Banking Regulation, agosto 2006, p 5 disponible en www.ssrn.com citando a Polsi. Estos autores señalan que el Gobierno italiano mantuvo un trato de favor hacia las Cajas de Ahorro también tras la caída del fascismo y, entre otras explicaciones, estos autores señalan que “the main reason for these policy biases is that the Christian Democratic party inherited the political clientele of the Fascist Party, including the network of local notables and the right to direct Savings Banks’ donations to the favorite charitable organizations. By inheriting this network, the Christian Democratic party inherited also the Fascists’ party interest in promoting Savings Banks at the expenses of all the other types of banks. The Savings Banks also maintained their advantageous position relatively to other local banks because they were government owned. After the Second World War government banks were controlled by politics and especially from the mid-fifties the practice of political appointments of top executives in state-owned banks became the way for politics to insure strong ties with the public banking system (Sapienza, 2000)”. 6 Así, la persona más influyente y mejor conocedora de la regulación de las Cajas de Ahorro en España, M. LAGARES, “Cajas de Ahorro: el éxito de una idea posible”, Expansión, 30 de marzo de 2004. 7 “las normas que regularon las Cajas de Ahorro... encomendaron su administración a personas no ya sin intereses directos en sus resultados sino inexpertas las más de las veces... en las... actividades económicas. Personas altruistas y filantrópicas... notables... en su ámbito social, sin otro bagaje... que sus buenos deseos...) Ibidem 8 “segmentos de clase media y baja” Ibidem.
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competencia en el mercado de los servicios financieros que existe en España9; de la intensa supervisión por parte del Banco de España y (probablemente más en el pasado) de la existencia de la Confederación Española de Cajas de Ahorro; de los incentivos comunes de todos los que participan en el gobierno de estas instituciones para reducir al mínimo los riesgos de quiebra, lo que no deja de beneficiar a los impositores en comparación con los depositantes bancarios. También disfrutan de los mecanismos de reducción de costes de agencia que podríamos llamar internos. Así, las Cajas de Ahorro tienen separada la gestión de las decisiones y control de las mismas como se deduce de la estructura de gobierno diseñada por la Ley de Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro (Ley 31/1985 de 10 de agosto, en adelante LORCA10) aunque comprobaremos que la ausencia de ánimo de lucro subjetivo y la particular composición de la Asamblea y del Consejo de Administración de las Cajas permite afirmar que el diseño institucional no es muy eficiente. Por el contrario, las Cajas no reciben la influencia benéfica de los mercados de capitales: no realizan emisiones de acciones y no pueden ser objeto de una OPA hostil ni, por tanto, disfrutan de su efecto disciplinante. Examinaremos también en qué medida las cuotas participativas modifican esta situación. Es probable, sin embargo, que la “amenaza” de fusión con otra Caja o la amenaza permanente de un cambio normativo que conduzca a la “privatización” también tengan efectos disciplinantes. Las Cajas recurren al mercado de capitales para recabar fondos del público en forma de deuda (a través de participaciones preferentes emitidas por filiales cuyos “dividendos” se garantizan por la Caja y a través de obligaciones subordinadas)11. Consiguientemente, los efectos benéficos de la

La existencia de una intensa competencia en el mercado de productos acaba expulsando del control de los activos empresariales a los “malos” gestores, no porque se les destituya, sino porque se expulsa del mercado a su empresa o se reduce el volumen de los activos que controlan. Si la forma “Caja” es, ceteris paribus, más ineficiente que la forma “sociedad anónima” en la provisión de productos y servicios financieros, la competencia en el mercado reducirá a la insignificancia a las empresas que adopten la primera forma organizativa. V., O. HART, "The Market Mechanism as an Incentive Scheme", 14 Bell J. Econ. (1983), pp 366382. Parece, además, que los administradores se quedan con una parte más grande del pastel en empresas que se enfrentan a un mercado de producto menos competitivos que en empresas sometidas a un mercado de producto muy competitivo v., con más indicaciones, M. J. ROE, “Rents and their Corporate Law Consequences”, manuscrito febrero 2001 disponible en www.ssrn.com en marzo de 2001; F. ALLEN/D. GATE, “Corporate Governance and Competition”, working paper 99-28, Wharton School, publicado en X. VIVES (ed), Corporate Governance, Cambridge 2000., que indican que la idea de que una intensa competencia en el mercado de productos es el mecanismo más eficaz de gobierno corporativo se remonta a Alchian y Stigler. 10 E. FAMA & M. C. JENSEN "Separation of Ownership and Control", J. L. & Econ. 26(1983) p 301 ss. La LORCA ordena la existencia – de forma semejante a la Ley de sociedades anónimas – de un Consejo de Administración y una Asamblea General además de la Comisión de Control V., por ejemplo, el art. 26.1 a) de la Ley madrileña 4/2003 de Cajas de Ahorro que atribuye a la Asamblea General “Definir anualmente las líneas generales del plan de actuación de la Caja. Tal plan servirá de base para la actuación del Consejo de Administración y de la Comisión de Control”. 11 Una exposición clara y actualizada de estos instrumentos financieros, en A. BERGES/F. J. VALERO, “Las cuotas de las cajas”, Bolsa de Madrid, 2003, abril, p 10 ss.
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existencia de deuda para reducir la discrecionalidad de los managers están presentes también en el caso de las Cajas. Obviamente también, los administradores de las Cajas están en el “mercado de administradores” de forma que una gestión deficiente de las mismas reduciría el valor de su capital humano y las posibilidades de obtener otro puesto de trabajo pero las Cajas no pueden utilizar la compensación en forma de acciones o de opciones sobre acciones para incentivar adecuadamente a los gestores a maximizar el beneficio aunque sí pueden – y lo hacen – vincular la remuneración de sus directivos a los resultados de gestión. Pero los gestores de las Cajas – y, en este punto, también de las mutuas – no están sometidos a las reglas que permiten a los accionistas exigir responsabilidad a los administradores. En el caso de las Cajas, nuevamente, porque no hay accionistas. En el caso de las mutuas, porque la apatía racional propia de los accionistas dispersos es un problema prácticamente insoluble en el caso de mutuas donde cada cliente es un voto y éstos no se pueden agrupar. Además, los incentivos para litigar en beneficio de la sociedad – acción social de responsabilidad – son aún menores en el caso de entidades sin ánimo de lucro ya que el demandante ha de cargar con los costes del pleito sin que, en caso de éxito, vea ni siquiera aumentado el valor de su acción. Cuando la institución sin ánimo de lucro depende de nuevas donaciones para desarrollar su actividad, es decir, cuando estamos en presencia de fundaciones – empresa, los potenciales donantes juegan un papel semejante al de los mercados de capitales en relación con las empresas con ánimo de lucro. Si los gestores de la empresa sin ánimo de lucro gestionan deslealmente su patrimonio y esta conducta se transmite al público, la entidad acabará quebrando incapaz de allegar nuevos fondos. Pero cuando la empresa sin ánimo de lucro se consolida o desarrolla una actividad que le permite obtener beneficios (que no se reparten, obviamente), este mecanismo de monitoring de los administradores no existe. Las Cajas de Ahorro, pues, tampoco disfrutan de los donantes como posibles supervisores de la gestión de sus directivos. 3. El pasado y el futuro Lo discutible es que, en la actualidad, las Cajas de Ahorro españolas cumplan funciones sociales – la solución de un fallo de mercado – como las que cumplieron en su origen. No nos referimos a que los beneficios se dediquen a actividades de beneficencia o fomento de la cultura. Nuestra opinión es que el fallo de mercado en el ámbito financiero, que era un problema gravísimo en España durante el siglo XIX, ha desaparecido, es decir, se ha resuelto. De forma que las justificaciones que se siguen dando hoy para la existencia de esta especial forma de institución financiera (“evitar la exclusión de los servicios financieros, tanto personal como geográficamente, sostener la competencia en los mercados financieros españoles – que sin ellas estarían en situación bien comprometida – y,

además dedican sistemáticamente partes sustanciales de sus resultados a obras sociales en beneficio de la comunidad”12) no resultan convincentes. La cuestión que se plantea, en último término, es si los recursos de los que disponen las Cajas de Ahorro no estarían mejor empleados en otra función, es decir, si la conversión de las Cajas en bancos “normales” y la venta de sus acciones al público en general destinando los ingresos obtenidos, por ejemplo, a la financiación de las pensiones de los ciudadanos no representa una más eficiente asignación de los recursos que la que realizan en la actualidad las Cajas a través de sus decisiones de inversión de sus recursos y a través del gasto que realizan por medio de la Obra Social maximizando, a su vez, el valor de los recursos en manos de las Cajas por la mayor presión competitiva a la que estarían sometidos sus gestores. No es seguro que las inversiones que realizan las Cajas (en participaciones empresariales) vengan dictadas por motivaciones exclusivamente empresariales13 y no políticas ni es seguro que la Sociedad obtenga la mayor rentabilidad del gasto de la Obra Social. Por otro lado, la expansión territorial de las cajas fuera de las zonas – locales – donde nacieron y a las que siguen vinculadas las instituciones políticas que las controlan, dificultan aún más el mantenimiento de su sistema de gobierno corporativo. Si las Cajas de Ahorro se van a convertir en empresas multinacionales con inversiones y negocios no ya fuera de la provincia o región donde nacieron sino fuera de España, su conversión en sociedades anónimas parece inevitable14 Pero estas preguntas sólo pueden contestarse mediante la realización de estudios empíricos. En las páginas que siguen se discuten los temas señalados sólo en términos teóricos y cualitativos aunque se dará cuenta de los estudios empíricos disponibles. A nuestro juicio, los tres rasgos más relevantes para el análisis de los problemas de gobierno corporativo de las Cajas de Ahorro que nos servirán
Ibidem. Y en el mismo sentido F. PAMPILLÓN, “Los modelos históricos europeos de Cajas de Ahorros”, PEE, 97(2003) p 62 ss: “allí donde se ha producido la desaparición de cajas de ahorros se levantan ahora voces defendiendo su papel como impulsoras de la inclusión social de todavía importantes grupos de la sociedad marginados de los servicios financieros”. Sin embargo, hablar de exclusion del sistema financiero en Europa en nuestros días parece, cuanto menos, exagerado: “The new report notes that access to finance in the EU15 runs at an average of 89,6% of individuals, with the average in the more inclusive countries (Finland, Sweden, France, Germany, The Netherlands and Spain) approaching 95 %. By comparison, in Kenya which has one of the better financial systems in Africa, only 10 % of individuals have access to finance”. Por lo tanto, “exclusion from financial services is only a slight problem in the European Union”, el informe está en www.savings-banks.org 13 Los bancos son considerados inversores especialmente informados y, como accionistas significativos, están en condiciones de extraer beneficios privados de las empresas en las que participan de manera que, según algunos estudios, sus participaciones en empresas no financieras tienen efectos favorables sobre la rentabilidad del banco v., M. J. NIETO/G. SERNA, “On the Relationship Between a Bank’s Equity Holdings and Bank Performance”, U. Carlos III working papers, diciembre 2002 disponible en diciembre de 2006 en http://docubib.uc3m.es/WORKINGPAPERS/WB/wb026322.pdf 14 No abordaremos en detalle la cuestión, pero la tendencia en las últimas décadas ha sido la de incorporar al gobierno de la Caja a los impositores de todas las zonas de España en las que la Caja desarrollaba su actividad y, también, a destinar los fondos de la obra social teniendo en cuenta el mismo criterio. Unas cajas de ahorro multinacionales tendrían severas dificultades para extender estas reglas a otros países.
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para ordenar la exposición, son los siguientes. El primero es que son entidades de depósito y crédito, extremo relevante hasta el punto de que organizaciones de tipo mutualista han florecido, singularmente en el sector financiero incluyendo los seguros, en todo el mundo. El segundo, y más llamativo es la ausencia de ánimo de lucro subjetivo de los sujetos que controlan las decisiones de gestión y planificación de la Caja. El tercero, la publificación de las cajas hasta convertirlas en banca pública en la mayor parte de los casos y la falta de participación de la Sociedad en sus órganos de gobierno por el absentismo de los impositores. Esta evolución permite calificar a las cajas como mutuas “débiles” en su origen y fundaciones controladas por el sector público sui generis tras la reforma de los años 70 del siglo XX. II. LAS CAJAS COMO BANCOS: LOS BANCOS MUTUALISTAS 4. Los problemas específicos de corporate governance de los bancos y las diferencias entre cajas y bancos al respecto Las Cajas son entidades de depósito y crédito y, por lo tanto, lo que tenga “de especial” el gobierno corporativo de un banco en comparación con el gobierno corporativo de una empresa manufacturera, también lo tendrá de especial el gobierno corporativo de la Caja. Las especialidades del gobierno corporativo de las instituciones financieras derivan de la intensa regulación a la que están sometidas para garantizar su solvencia y controlar el llamado riesgo sistémico15. Como puede suponerse, el riesgo de insolvencia de una entidad financiera se reduce notablemente si la regulación a la que nos referimos es razonable y su cumplimiento se exige por las autoridades de forma completa. Tal parece el caso de España. Como es sabido, los bancos presentan un conflicto particularmente agudo entre los que aportan el capital de riesgo – los accionistas – y los que aportan los fondos que el banco gestionará – los acreedores que depositan su dinero en los bancos. Este conflicto lo han resumido muy claramente Macey/Garret: “La aplicación de la moderna teoría sobre la financiación empresarial en el contexto bancario revela un conflicto de interés entre los depositantes y los accionistas de un banco. A falta de regulaciones que distorsionen los incentivos de las partes, los depositantes, que son titulares de pretensiones fijas respecto a los flujos de ingresos del banco, prefieren que el banco maximice la probabilidad de que sus pretensiones sean satisfechas, esto es, que les devuelvan sus depósitos. Por el contrario, los accionistas, que son titulares residuales, preferirán que las empresas en las que invierten emprendan estrategias de inversión más arriesgadas que maximicen el rendimiento último de sus inversiones... Las implicaciones de este análisis son claras. En un mundo en el que no exista un fondo de garantía de depósitos, en el margen, el banco... tiene un incentivo para hacer préstamos
V., ampliamente, J. R. MACEY/M. O’HARA, “The Corporate Governance of Banks”, Federal Reserve Bank of New York Economic Policy Review, 2003, p 91 ss.
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arriesgados que no habría hecho si no es por la existencia del seguro... Por tanto, cuando el precio del seguro es fijo, incrementar el nivel de riesgo de la cartera de préstamos de la entidad redunda primariamente en beneficio de los titulares residuales, los accionistas del banco... se crea así un fenómeno conocido por los economistas como un problema de azar moral. Este problema existe en todos los contratos de seguro porque el que puede recibir una indemnización de la compañía de seguros tiene menos incentivos para desarrollar estrategias que reduzcan la posibilidad de que se produzca el siniestro. Pero en el caso del fondo de garantía de depósitos no están disponibles los mecanismos que permiten controlar la conducta de los asegurados a las compañías de seguros tales como franquicias, coaseguro o primas calculadas en función del nivel de riesgo del asegurado, lo que hace que los gestores bancarios no internalicen los riesgos de su actividad en la misma medida que los asegurados privados ”16. El conflicto entre acreedores (depositantes) y accionistas está presente en cualquier tipo de empresa. Pero es especialmente severo en el caso de los bancos porque se trata de empresas muy endeudadas y con una estructura de balance que los hacen especialmente pronos a la quiebra ya que mientras sus deudas lo son a cortísimo plazo porque están constituidas por depósitos exigibles a la vista, los créditos que otorgan los bancos lo son a medio y largo plazo. Lógicamente, cuanto más capitalizado esté un banco, más se reducirá el conflicto entre depositantes y accionistas pero, una capitalización mayor intensifica, a su vez, el conflicto entre los gestores del banco y sus accionistas porque se incrementan los costes de agencia correspondientes. Por otra parte, la intensa regulación y supervisión administrativa de los bancos, incluyendo la existencia de un fondo de garantía de los depósitos en entidades bancarias y cuyo contenido no procede analizar aquí, opera sustitutivamente, es decir, el monitoring por parte de las autoridades de supervisión (el Banco de España) sustituye al monitoring de los gestores por parte de los accionistas y por parte de los depositantes. Ahora bien, los incentivos de las autoridades administrativas no son idénticos a los de los accionistas. Las autoridades no están interesadas en que se maximicen los beneficios y el valor de los bancos, sino en minimizar los riesgos de insolvencia con lo que su posición coincide más exactamente con la de los depositantes. En relación con éstos, sin embargo, sus incentivos son menores que los de los depositantes puesto que las autoridades administrativas no se juegan su propio dinero y han de responder ante un conjunto de interesados más amplio que el de los depositantes y cuyos intereses pueden diferir de los de éstos.

J. R. MACEY/E. H. GARRET “Market Discipline by Depositors: A Summary of the Theoretical and Empirical Arguments” Yale Journal on Regulation 1988 p 215 ss., de donde se ha extraído el resumen que sigue en el texto. La consecuencia de esta situación para el corporate governance es que puede ser razonable considerar que los administradores de entidades bancarias tienen deberes de lealtad también frente a los depositantes de forma que responderían frente a éstos en caso de que su gestión al frente de los bancos no tuviera en consideración los intereses de los depositantes v., también, MACEY/O’ HARA, Corporate Governance, p 91 ss; R. CRESPÍ-CLADERA/M. A. GARCÍA-CESTONA/V. SALAS-FUMÁS, Governance Mechanisms in Spanish Financial Intermediaries. 2000, manuscrito
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La eficacia del control de los gestores por parte de los depositantes es, a su vez, reducida porque los depositantes carecen de la información necesaria sobre la solvencia del banco donde realizan sus depósitos, de ahí la importancia que tiene obligar a los bancos a ser muy transparentes respecto a su nivel de riesgo, para reducir los costes de información de los depositantes y de la propia Administración pública supervisora. Los bancos proporcionarán voluntariamente tal información si pueden obtener una ventaja en el mercado como consecuencia en forma de pago de un menor interés a los depositantes. Recuérdese además que, mientras los accionistas del banco estarán normalmente diversificados (adquiriendo acciones de empresas distintas de bancos) y sufren el problema de riesgo moral derivado de la existencia de fondos de garantía de depósitos, los depositantes no suelen estarlo, porque no es razonable que depositen sus ahorros en varios bancos a la vez sin que el seguro que implica el Fondo de Garantía de Depósitos cubra mas que una parte de los depósitos. Los depositantes no sólo sufren costes de información, sino sobre todo, problemas de acción colectiva muy severos: no tienen incentivos individuales para vigilar la solvencia del banco en el que depositan sus ahorros puesto que la ganancia derivada de tal vigilancia se reparte entre todos los depositantes mientras que el coste de vigilar lo han de asumir individualmente. El resultado es que los depositantes son “malos” supervisores de la solvencia y la actitud ante el riesgo de los gerentes bancarios. Mientras los que prestan dinero a una sociedad anónima manufacturera suelen incluir en sus contratos cláusulas que les protegen frente al riesgo de que la empresa adopte una estrategia de riesgo excesiva, la dispersión de los depositantes les impide incluir y hacer cumplir cláusulas semejantes en los contratos de depósito. Obsérvese que, a diferencia de lo que sucede con los accionistas, los depositantes son un grupo intrínsecamente disperso en el sentido de que no se pueden agrupar los depósitos como se pueden agrupar las acciones mediante la compra (o eventualmente la realización de una oferta pública de adquisición de las acciones del banco). Por otro lado, sin embargo, si los bancos no logran “convencer” a los depositantes de que no adoptarán estrategias de riesgo elevadas, el resultado es que el mercado se transforma en un mercado de “limones” (lemons market) y todos los bancos – y sus accionistas – sufren las consecuencias en forma de una reducción del nivel de depósitos y en una exigencia de un nivel mayor de intereses. Los accionistas están, pues, interesados en convencer a los depositantes de la solvencia de su banco y de que no los expropiarán adoptando una estrategia de riesgo elevada. Tales promesas no son fácilmente creíbles ya que los depositantes han de temer que, una vez realizado el depósito, el banco incumpla tal promesa elevando el nivel de riesgo de sus inversiones en interés de sus accionistas y en perjuicio de sus depositantes. Este problema se reduce porque el banco sigue en el mercado de depósitos, esto es, ha de convencer de forma continuada a nuevos depositantes de la solvencia de la entidad y de la no expropiación. La existencia de un fondo de garantía de depósitos reduce, aún más, los incentivos de los depositantes para vigilar la gestión del banco y,

correspondientemente, aumenta los incentivos de los gerentes y de los accionistas para desarrollar estrategias de riesgo elevado y, lo que es peor, aumenta los incentivos de los gerentes para apropiarse, sin más, de los depósitos en forma de transacciones vinculadas (self dealing) que parece ser el principal problema para la solvencia del sistema bancarios en los países en desarrollo lo que responde igualmente al hecho de que los activos de un banco, a diferencia de los de una empresa manufacturera, son activos líquidos y, por tanto, mucho más fácilmente “distraíbles” por los que los controlan17. Además, otros mecanismos de gobierno corporativo pueden funcionar de forma más débil en el caso de los bancos. Así, por ejemplo, es mucho más difícil prácticamente que una oferta pública de adquisición hostil triunfe en el caso de un banco que en el caso de una empresa manufacturera por las facultades de las autoridades de supervisión para rechazar la entrada en el accionariado de un banco de un determinado empresario18. Una conclusión que puede extraerse de la comparación es que el riesgo de azar moral es inferior en el caso de los gestores de Cajas en comparación con los bancos. En efecto, los gestores son tan aversos al riesgo de quiebra en el caso de las cajas como en el de los bancos (concentración de riesgos – capital humano) pero mientras también los supervisores lo son en el caso de las Cajas (los políticos no están interesados en maximizar el beneficio de las cajas pero la quiebra de una caja tendría consecuencias sobre el gobierno local o regional), los supervisores de los gestores bancarios o no “están” (porque son accionistas dispersos) o son neutrales al riesgo (porque están diversificados). La estructura de la propiedad (sociedades anónimas con ánimo de lucro vs. mutuas/fundaciones sin ánimo de lucro) se explica, pues, en términos de virulencia del conflicto titulares residuales – depositantes. Se explica así que cuando el mercado financiero de un país está suficientemente desarrollado y, además, existe una regulación de supervisión y disciplina bancarias que se aplica por autoridades competentes y honradas, el problema de azar moral y de acción colectiva que se acaba de describir se reduce suficientemente como para que los bancos sean, en su inmensa mayoría, sociedades anónimas en las que la propiedad se atribuye, pues, a los que aportan el capital de riesgo y donde los problemas de agencia se asemejan a los existentes en cualquier sociedad manufacturera (conflicto accionistas-gestores o accionistas dispersos-accionistas significativos). Por el contrario, y como veremos a continuación, en los mercados de depósito y crédito incipientes, donde estos mecanismos (de mercado y supervisión) de reducción de los costes de agencia entre titulares residuales y depositantes no se han desarrollado, recurrir a la estructura de propiedad de la institución
V., las indicaciones de la nota anterior respecto al caso norteamericano y a las quiebras en cadena de entidades de depósito en la década de 1980 y, respecto de un país en vías de desarrollo, v., el estudio de 18 CRESPI-CALDERA et al, Governance Mechanisms, cit. V., art. 21 del Reglamento europeo de concentraciones que limita la competencia exclusiva de la Comisión Europea para conocer de las operaciones de concentración de dimensión comunitaria en la protección – por parte de las autoridades nacionales – de intereses legítimos tales como el de la supervisión prudencial de las entidades de depósito.
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de depósito para resolver esos problemas puede ser una solución eficiente. Comprobaremos que constituye una constante histórica el recurso, en estos mercados, a estructurar las entidades de depósito como entidades sin ánimo de lucro y/o de carácter mutualista. Por otro lado, las Cajas están sometidas a una regulación particular a la que no están sometidos los bancos privados, regulación que afecta a su gobierno de forma singular. En efecto, el gobierno corporativo de las cajas no puede entenderse adecuadamente si se hace referencia exclusivamente a su carácter de entidades de depósito y crédito. La presencia pública en su gobierno es de tal importancia que, probablemente, haya que calificarlas como empresas públicas a muchos efectos. Dicha presencia es directa a través de la participación de los ayuntamientos, las entidades públicas (en su gran mayoría) fundadoras y las asambleas legislativas de algunas Comunidades Autónomas19 e indirecta a través de la regulación de supervisión y control puesta en vigor por las Comunidades Autónomas, regulación que se superpone al control prudencial del Banco de España y que es de una intensidad extraordinaria en forma de autorización previa para muchas decisiones, de aprobación para todo lo que tiene que ver con los excedentes de la Caja y de participación en la Comisión de Control 20. La limitación al 50 % de los representantes de entidades públicas no es, a nuestro juicio, suficiente para excluir la calificación de públicas de las Cajas de Ahorro si, a dicha participación, se suma las intensas competencias de supervisión y control por parte de las Comunidades Autónomas y el hecho de que el 50 % restante está, indirectamente, controlado también por los partidos políticos debido nuevamente a la falta de incentivos de los impositores para participar en la elección de representantes de sus intereses
V., por ejemplo, los artículos 27 ss Ley madrileña 4/2003 de Cajas de Ahorro que regulan detalladamente la composición de los órganos de gobierno de las Cajas, prevén la presencia de representantes de organismos públicos en un 50 % - adaptándose a la regulación de la LORCA resultante de la modificación de ésta por la ley financiera 44/2002. 20 V., por ejemplo, la Ley gallega 4/1996 de 31 de mayo, de Cajas de Ahorro de Galicia donde, por ejemplo, se requiere la autorización de la administración autonómica para emitir deuda subordinada (art. 17); para la fusión (art. 28); la administración autonómica puede iniciar un expediente de revocación de la autorización (art.29.2); participa en la disolución y liquidación de la Caja (art. 30) y la Ley madrileña 4/2003 de 11 de marzo, de Cajas de Ahorro de la Comunidad de Madrid prevé la existencia de un “registro de altos cargos” de las Cajas, semejante al de altos cargos de bancos en el Banco de España (art. 5); corresponde a la Comunidad Autónoma autorizar la creación de una Caja (arts. 7 ss); se requiere la autorización administrativa para la modificación de Estatutos (art. 13); se requiere autorización para la fusión (art. 14) y hay control de la disolución y liquidación (art.15); ha de comunicarse la apertura y cierre de oficinas (art. 16.2); se requiere autorización administrativa para las inversiones cuyo importe supere el 5 % de los recursos propios de la Caja – si implica toma de control – o el 2 % de los activos de la Caja (art. 17); se ha de facilitar a la Comunidad Autónoma toda la información contable que se considere precisa por la Comunidad (art. 18); el Gobierno regional puede suspender la eficacia de los acuerdos de los órganos de gestión de la Caja (art. 20)... El control se exacerba en el caso del destino de los excedentes, ya que el Gobierno regional ha de aprobar los acuerdos de las Cajas relativos a la distribución de excedentes y al presupuesto de la obra benéfico social y su ejecución; cualquier modificación de los mismos y ha de autorizar los estatutos de las fundaciones que se creen por las Cajas para gestionar la obra social (art. 19); participación de un representante de la Comunidad Autónoma en la Comisión de control, con voz, pero sin voto (art. 68); posibilidad de suspender – a petición de la Comisión de Control – los acuerdos de los órganos ejecutivos
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en los órganos de gobierno de la caja. No en vano los accionistas dispersos tampoco eligen a los consejeros independientes que, en sociedades anónimas cotizadas tienen la función de velar por sus intereses. Pero veremos, más adelante que la calificación como pública o privada de una Caja es una cuestión divisible. 5. La idoneidad de la forma mutualista para la prestación de servicios bancarios en mercados incipientes Lo que diferencia a una empresa con ánimo de lucro de una sin ánimo de lucro está, no en el desarrollo de una actividad económica – ambas desarrollan actividades económicas – sino en el destino de los beneficios de dicha actividad21. Preguntarse por qué existen empresas sin ánimo de lucro tiene sentido porque como puede suponerse, los problemas de gobierno de las empresas sin ánimo de lucro se concentran en la ausencia de monitoring por parte de quienes tienen más incentivos para ejercitar tal control, precisamente, los titulares residuales de los rendimientos de la compañía. Es también de gran interés – pero no vamos a abordarlo aquí – examinar por qué conviven en un sector empresas con ánimo de lucro y empresas sin ánimo de lucro. Por ejemplo, hay sectores como la educación o la sanidad donde el predominio de las empresas sin ánimo de lucro es claro y, viceversa, en el sector manufacturero apenas hay empresas sin ánimo de lucro22. En particular, la forma mutualista prevalece, por ejemplo, en las instituciones de inversión colectiva ya que los fondos de inversión 23 adoptan esta forma y es todavía muy frecuente en el ámbito de los seguros de la banca de depósito y crédito. Pues bien, hoy existe suficientes estudios teóricos y prácticos que explican el nacimiento y la persistencia de empresas sin ánimo de lucro subjetivo como
Es la distinción entre ánimo de lucro objetivo – que tienen todas las empresas – y ánimo de lucro subjetivo, esto es, de los titulares de la empresa y que nuestro Código Civil define como “ánimo de partir entre sí las ganancias” por parte de los socios de una sociedad civil art. 1665 CC. Esta distinción está recogida ahora con claridad en la Ley de Asociaciones, v., art. 1.2 y 1.4 LAs 22 F. ALLEN/D. GALE, “Corporate governance and competition,” Wharton Financial Institutions Center working paper 1999-28. La comparación sobre la eficiencia relativa de las cajas respecto de los bancos debería hacerse comparando la eficiencia de las cajas entre sí y de los bancos entre sí para determinar donde hay mayor varianza. 23 Téngase en cuenta que en el caso de los fondos de inversion y, en general, de las instituciones que gestionan fondos, los titulares de los fondos – y titulares residuales de la empresa de inversión porque ésta tiene forma mutualista – pueden retirar su inversión en cualquier momento, lo que hace innecesaria la existencia de un mercado secundario donde “liquidar” la inversión, como es el caso cuando se invierte en una empresa manufacturera. Por tanto, no hay desventaja derivada de la falta de liquidez de la inversión. La explicación es completa en el caso de los fondos de inversión porque el valor de liquidación incluye todas las plusvalías que el fondo haya obtenido, que acrecen automáticamente a la cuota de cada partícipe. Por el contrario, en las mutuas de seguro, en la medida en que las ganancias de años anteriores no se traduzcan inmediatamente en una reducción del precio de la póliza, es decir, en la medida en que destinen a reservas, el mutualista – asegurado no puede liquidar su inversión abandonando la mutua porque perderá la parte reservada. El efecto disciplinante sobre los gestores que esta posibilidad de liquidar la inversión tiene es claro: los malos gestores se quedarán sin fondos que gestionar. V., con indicaciones, REMMERS, Organizational, p 5
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formas de organización de la propiedad que resuelven – o al menos reducen – problemas contractuales entre todos los participantes en la empresa. Las explicaciones acerca de la existencia y supervivencia de empresas sin ánimo de lucro son variadas24. Aquí nos interesa aquella que afirma que eliminar a los propietarios puede ser una forma eficaz de reducir los costes de los clientes para informarse y asegurarse la calidad de los productos o servicios prestados por una empresa y la que afirma que tienen ciertas ventajas a largo plazo y, por tanto, resolver problemas de aversión al riesgo elevada. Suele aducirse que la ventaja más obvia de las formas mutualistas frente a la forma de sociedad de capital es que, como las primeras no tienen inversores a los que deban remunerar su aportación de capital con dividendos, su coste de capital es inferior25. Es discutible, ya que si las distintas formas de propiedad compiten en un mercado – como el bancario – los mutualistas exigirán una retribución por sus depósitos o créditos equiparable, ceteris paribus, a la que exigirán los inversores por aportar su capital. Es más, dado que, por definición, en las mutuas están unidas las posiciones de cliente y de propietario y que no se pueden separar ni transmitir, no se obtienen las ventajas del control sobre los gestores y de los bajos costes de financiación que proporciona la existencia de un mercado secundario por lo que los financiadores/propietarios exigirán un mayor rendimiento por su aportación al que exigirán los inversores que pueden liquidar ésta en un mercado bursátil26. A lo cual contribuye igualmente el hecho de que el accionista puede estar perfectamente diversificado en relación con su inversión en cualquier sociedad anónima concreta mientras que el mutualista obtiene un bien de la mutualidad que no es perfectamente divisible (por ejemplo, el seguro del coche) lo que le obliga a un cierto nivel de concentración de riesgo. En general, cuando el comprador de los productos o servicios de determinadas empresas no puede conocer la calidad del servicio o producto que se le suministra, las empresas pueden “explotar” a dichos consumidores cobrándoles un precio superior por un producto de calidad inferior. El carácter no lucrativo de la empresa constituye, en tal caso, una especie de “promesa” o compromiso que contrae la empresa con sus clientes en el sentido de que no los va a explotar, promesa (más) creíble (que la realizada por una empresa con ánimo de lucro subjetivo) porque los gestores de la empresa no lucrativa no tienen incentivos para explotar a sus clientes ya que
V., HANSMANN, Ownership, p 235 ss.;., S. ROSE-ACKERMAN, “Altruism, Nonprofits and Economic Theory”, J. Econ Lit. 34(1996) pp 701-728; E. L. GLAESER/A. SHLEIFER, “Not-for-Profit Entrepreneurs” NBER working paper disponible en julio de 2004 en www.nber.org/papers/w6810; 25 Por ejemplo, en relación con las building societies inglesas, J. COOK/S. DEAKIN/A. HUGHES, “Mutuality and Corporate Governance: The Evolution of UK Building Societies following Deregulation” Centre for Business Research, University of Cambridge 13th. Annual Meeting of the Canadian Law and Economics Association, Faculty of Law, University of Toronto, 28-29 September 2001, disponible en diciembre de 2006 en http://www.chass.utoronto.ca/clea/confpapers/SDeakin.pdf 26 B. REMMERS, “Organizational Form Coexistence: stock and mutual financial firms”, 2002, disponible en diciembre de 2006 en http://www.aria.org/rts/proceedings/2002/remmers.pdf
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no podrán apropiarse de los beneficios que se extraigan de tal actividad. Consecuentemente, una empresa sin ánimo de lucro subjetivo tiene menos incentivos para reducir la calidad de los productos que vende – si tal reducción de calidad genera una reducción de los costes – en comparación con los de la misma empresa gestionada para obtener beneficios repartibles27. Por tanto, cabe esperar encontrar empresas gestionadas sin ánimo de lucro subjetivo en sectores donde el control de la calidad del producto por los consumidores sea muy costoso como, por ejemplo, en los servicios médicos o en la educación de los hijos o en el cuidado de los ancianos en residencias28. La fuente de los mayores costes de control de calidad en los dos ejemplos que se acaban de recoger se encuentra en que el que contrata y el que recibe el servicio no son la misma persona (los padres, en el primer caso, que no están presentes cuando su hijo está en la guardería y los hijos en el segundo caso que no pueden saber a bajo coste el trato efectivamente dado a sus padres)29. Si los costes de vigilancia del cumplimiento de los contratos son elevados, el acreedor preferirá ceteris paribus que su deudor sea una entidad no lucrativa30. Una solución razonable es que la organización no lucrativa adopte la forma de mutua, esto es, que se atribuya la titularidad residual a los propios clientes. Una opción alternativa es, naturalmente, la provisión pública de los servicios como sucede en Europa con la asistencia sanitaria o con la educación. Los hospitales públicos son empresas sin ánimo de lucro en las que es el sector público el que tiene atribuido el control y la propiedad residual. Si el Estado se limita a financiar la asistencia sanitaria, las empresas que presten los servicios serán empresas con ánimo de lucro porque aunque los clientes sigan sufriendo elevados costes de información respecto de la calidad del producto o servicio que reciben, el Estado puede
Las empresas sin ánimo de lucro pueden ser más atractivas para trabajar en ellas: “los empleados pueden invertir más en capital humano específico en empresas sin ánimo de lucro porque estas empresas tienen menos incentivos financieros para recortar los salarios o empeorar las condiciones laborales ex post”, por lo que podrían tener costes laborales inferiores. Igualmente, ser una empresa sin ánimo de lucro es casi imprescindible para obtener financiación vía donaciones porque los donantes pueden estar más seguros de que sus óbolos no acabarán en los bolsillos de los que controlan la organización que recibe la donación. E. L. GLAESER/A. SHLEIFER, “Not-for-Profit Entrepreneurs” NBER working paper disponible en julio de 2004 en www.nber.org/papers/w6810; ROSE-ACKERMAN, J. Econ Lit. 34(1996) p 719. 28 Donde se cuenta algún estudio que explica que las empresas con ánimo de lucro que regentan residencias de ancianos gastan más en sedantes que las que no tienen ánimo de lucro (la utilización de sedantes es una forma barata de mantener quietos y callados a los ancianos) GLAESER/SHLEIFER, Not-for-Profit, ibidem; HANSMANN, Ownership, p 235. V., también, THOMSEN, Eur. J. L. & Econ. 7(1999) p 127 29 HANSMANN, Ownership, p 229 quien añade los casos de ONGs en las que los que realizan las aportaciones – los benefactores – y los que reciben los “productos y servicios” de la compañía – los necesitados – no son los mismos. 30 De ahí que, si el problema que resuelve la forma no lucrativa es el del riesgo de reducción de la calidad del servicio prestado incluyendo el azar moral de los gestores, no sea extraño que los incentivos de los gestores de empresas no lucrativas coincidan con los de una sociedad anónima con ánimo de lucro, v., J. A. BRICKLEY/R. L. VAN HORN, “Managerial Incentives in Non-Profit Organizations: Evidence from Hospitals”, J. L. & Econ. 2002, p 227 ss.
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actuar como controlador de tal calidad en beneficio de los pacientes ya que no sufre los elevados costes de control que sufren los pacientes dispersos o los depositantes dispersos de una entidad bancaria y, por tanto, tiene los incentivos y la información para llevar a cabo de manera eficaz tal control. La empresa sin ánimo de lucro subjetivo se organizará normalmente en forma de fundación o en forma de mutua. En realidad, hay un continuum entre las formas de las empresas no lucrativas31. En un extremo está la fundación (constitución de un patrimonio destinado a un fin de interés general) y, en el otro, está la mutua (unificación en el cliente de la posición de cliente y la de propietario o titular residual). En el medio estaría lo que llamamos “mutua débil”, es decir, aquella organización que atribuye la gestión y el control a gestores que manejan la compañía en interés de sus clientes. No son una fundación porque el objetivo no es perseguir un fin de interés general, sino beneficiar a los clientes. No son una mutua “fuerte” porque los beneficiarios de la actuación de la empresa – los clientes – carecen de derechos de propiedad semejantes a los de los mutualistas. Puede barruntarse que las mutuas “débiles” sean la forma organizativa que prevalece – en lugar de la mutua “fuerte – cuando los clientes son un conjunto lo suficientemente grande y disperso como para que su autoorganización resulte costosa, de forma que son terceros (filántropos o personas concienciadas de la falta de prestación de determinados bienes o servicios) los que organizan la empresa no para obtener ellos mismos los bienes y servicios sino para que los obtengan terceros. En estas circunstancias, la no especificación de los derechos de propiedad de los clientes permite abaratar los costes de puesta en marcha de la organización32. Desde el punto de vista del tipo de producto o servicio que las empresas que actúan en interés de sus clientes, o sea, las mutuas fuertes o débiles son especialmente idóneas para aquellos sectores de oferta monopolística o donde, por cualquier otra razón, la oferta puede explotar a la demanda. Como explica Hansmann, si una empresa tiene poder de monopolio, de forma que puede explotar a sus clientes, éstos pueden defenderse organizándose como cooperativa de clientes, esto es, en forma de mutua. La razón es sencilla de explicar a la vista de cuanto llevamos dicho hasta aquí: cuando una empresa tiene posición de monopolio, el conflicto entre accionistas y clientes se resuelve en forma de explotación de los segundos por los primeros; la empresa monopolística maximiza sus ingresos cobrando
V., HANSMANN, Ownership, p 228. p 243. p 245: que llama la atención sobre la existencia de un continuum entre empresas cuya titularidad corresponde a los accionistas y empresas no lucrativas en sentido estricto con las empresas de estructura mutualista en el medio; D. VITAS, Thrift Institutions, p 2; s
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Así, cuando se afirma que las Cajas de Ahoro no son mutuas, se justifica la conclusión diciendo que eso implicaría “que la institución ha sido fundada por un grupo de personas... para su propio beneficio, así como que son ellas quienes controlan sus actividades. Las Cajas de Ahorros.... fueron fundadas por filántropos para beneficiar a otras personas. Son éstos otros quienes serían los equivalentes a los miembros de una sociedad mutua pero su posición respecto a la Caja de Ahorros es la de clientes” J. REVELL, El futuro de las Cajas de Ahorros. Estudio de España y el resto de Europa, Madrid, CECA, 1989, p 106 citado por CASARES, p 106 nota 162.
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un precio supracompetitivo a los clientes, de forma que éstos pueden defenderse a través del expediente de unificar la posición de cliente y la de accionista del monopolio. De esta forma los clientes retienen la renta monopolística que, por el mismo hecho de pasar a manos de los clientes, se disipa eliminando simultáneamente el problema del menor consumo que acarrea la monopolización de un bien33. No es de extrañar, pues, que la prestación de servicios como el teléfono o la electricidad se organizara en forma de mutua cuando no era el propio Estado el proveedor de los mismos. Su creación demostraría que los costes de acción colectiva de los clientes no han sido tan elevados como para impedir el acuerdo. Pues bien, en el ámbito de las entidades de depósito, los costes de contratar para los depositantes en términos de azar moral de los gestores de tales depósitos eran tan elevados en la época en que se comienzan a organizar los mercados financieros en Europa que las instituciones depositarias adoptan formas no lucrativas, precisamente, para garantizar a los depositantes la seguridad de sus depósitos y, en particular, adoptan bien la forma de mutuas en sentido estricto, bien la forma de fundaciones privadas o fundaciones públicas. Es decir, se elimina a los accionistas (o empresarios individuales) y se elimina el ánimo de lucro subjetivo lo que es muy relevante si se tiene en cuenta que las diferencias entre las formas no lucrativas (mutuas en sentido estricto, fundaciones privadas o públicas) palidecen frente a la separación entre propietarios y clientes que implica la forma de sociedad anónima. En el caso de los servicios bancarios, el enorme riesgo de explotación de los depositantes por parte de los que gestionan el banco (que pueden apoderarse de los depósitos y huir con el dinero) que hemos descrito más arriba y la ausencia de mecanismos de mercado o jurídicos para reducirlos en los incipientes mercados de capitales europeos de finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX explican la utilización de formas mutualistas para la organización de las empresas proveedoras de tales servicios a sectores amplios de la población, como se expondrá inmediatamente34.
En cierto sentido, una empresa mutualista es la respuesta simétrica del mercado a un monopolio de oferta. Si hay un monopolista en un mercado, los consumidores sometidos a él podrían ponerse de acuerdo y “comprar” el monopolista eliminando así la expropiación y las ineficiencias asociadas al monopolio. Si eso no ocurre es porque los costes de todos los consumidores del producto monopolizado para ponerse de acuerdo y comprar son muy elevados (todos los consumidores individualmente preferirán que sean otros los que acaben con el monopolio para aprovecharse de su fin pero sin contribuir a la labor free riding Para esta perspectiva “bilateral” del monopolio v., R. MCKENZIE, “Monopoly, A Play Economists like to Play – Badly!” Southern Econ. J. 70(2004), pp 715-730, p 718, Se explica así también que cuando el Estado privatiza una actividad y le “encarga” a una empresa privada la gestión de un servicio esencial para un determinado sector, obligue a que en el accionariado de dicha sociedad participen todos los futuros clientes. Como ocurre, por ejemplo, en la compañía dueña de los oleoductos o en las sociedades titulares de las bolsas V., C. DI NOIA, “Customer-controlled Firms : the Case of Stock-Exchanges”, 2001, manuscrito disponible en www.ssrn.com en enero de 2002 34 “When the two modeled organizational forms coexist in equilibrium, mutual firms sell high priced low risk products to customers with high risk aversions. Stock firms sell low priced high risk products to customers with low risk aversions”. REMMERS, Organizational, p 2. y p 7 donde recoge los estudios empíricos que indican que las mutuas, en el sector financiero atienden a una clientela más aversa al riesgo, tienen una menor tendencia a quebrar y crecen más despacio que las empresas competidoras que adoptan la forma de sociedad anónima
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Si asistimos a la creación de empresas de carácter mutualista como respuesta un fallo de mercado, cabe suponer que conforme los mercados se desarrollan y el fallo de mercado se reduce, la aparición de nuevas empresas de carácter mutualista se reducirá a favor de empresas cuyos propietarios sean los que aportan el capital de riesgo, esto es, sociedades anónimas 35. Cuando el mercado se desarrolla y se vuelve competitivo o el Estado pone en vigor una regulación que controla y evita la explotación de los clientes, la ventaja comparativa de la mutua como organización para la prestación de los servicios bancarios disminuye frente a los bancos – sociedades anónimas. Así, la exigencia de un elevado capital mínimo para fundar un banco; la creación de un sistema de supervisión público encargado de controlar la conducta de los gestores bancarios, la exigencia de mantener un coeficiente de caja mínimo; la obligación de diversificar las inversiones culminando en la instauración de un fondo de garantía de depósitos reducen los riesgos de los depositantes en bancos con forma de sociedades anónimas hasta tal punto que la ventaja de la forma mutualista se reduce sino desaparece36. Desde el punto de vista de la clientela, las mutuas fuertes o débiles son una forma idónea de organización en aquellos ámbitos de la Economía donde las posiciones de los clientes sean homogéneas 37. En este sentido, los depositantes son candidatos idóneos para ser los titulares residuales (y la mutua bancaria la forma correspondiente) dadas las dificultades que hemos descrito para garantizarse la protección de sus intereses en relación con los que gestionan el banco. Su posición es homogénea: los depositantes aportan todos los mismo – dinero – y la posición de uno es igual a la de otro lo que facilita la contratación entre ellos y la ausencia de conflicto de intereses dentro de la categoría de los propietarios38.
V., J. COOK/S. DEAKIN/A. HUGHES, “Mutuality and Corporate Governance: The Evolution of UK Building Societies following Deregulation” working paper, 205, 2001, disponible en http://www.cbr.cam.ac.uk/pdf/WP205.pdf p 43 que lo plantean, no como un proceso « natural » sino producto de la regulación que ha facilitado la desmutualización siendo así que la remutualización apenas existe. V., no obstante, lo que se ha dicho sobre la menor flexibilidad de las mutuas para adaptarse a incrementos o disminución de la demanda de los servicios mutualizados y, en general, sobre los distintos tipos de saving banks, HANSMANN, Ownership, pp 246 ss. 36 COOK/DEAKIN/HUGHES, Mutuality,pp 4-5; REMMELS, Organizational, p 7 afirma que la mutual puede sobrevivir en un mercado competitivo porque ofrece un producto de alta calidad a un precio elevado. La alta calidad deriva del reducido riesgo de insolvencia de la mutua en relación con la sociedad anónima. Ahora bien, si hay un fondo de garantía de depósitos o de inversiones y el riesgo de insolvencia se minimiza, la ventaja desaparece. En particular, como señala esta autora, la forma mutualista “pierde” en relación con la sociedad anónima cuando los costes de liquidez aumentan; la población de clientes especialmente aversos al riesgo disminuye, los requisitos de capital aumentan, la aversión al riesgo de los gestores disminuye y el coste del esfuerzo aumenta. 37 HANSMANN, Ownership, p 21. 38 Lo que explica, por ejemplo, que existan límites claros a las posibilidades de “inventar” clases de acciones diferentes. Demasiada variación en los derechos de unas y otras incrementa las posibilidades de conflictos de interés entre unos y otros accionistas y dificulta, por tanto, el gobierno de la empresa. V., por ejemplo, en relación con los tracking stocks, esto es, acciones cuyos dividendos y valor van ligados a una división determinada de una empresa G. TRIANTIS, “Organizations as Internal Capital Markets”, Harvard L. Rev. 117(2004) pp 1135-1137.
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Otra ventaja contractual de las empresas sin ánimo de lucro que contribuye a explicar su enorme presencia en la prestación de servicios bancarios a amplias capas de la población en mercados incipientes se encuentra en que pueden contraer compromisos a largo plazo. La razón es que el capital invertido en esas compañías no se desplaza fácilmente a nuevas asignaciones si desciende su rentabilidad, precisamente, porque no hay a quién entregárselo (los financiadores externos) para que lo cambien de uso. Sus fuentes de financiación – como señala Hansmann – son menos flexibles que el recurso a la financiación vía capital, de forma que cuando la demanda de los servicios que presta la empresa no lucrativa crece rápidamente y se enfrenta a la competencia de otras empresas con ánimo de lucro, éstas últimas reaccionan más rápidamente y aumentan su cuota de mercado. Por el contrario, cuando la demanda de los servicios que presta la empresa no lucrativa disminuye y es débil, la “más lenta” reacción de la empresa no lucrativa se traduce en que se mantiene en el mercado aunque no obtenga beneficios con su actividad siempre que no obtenga pérdidas, tendencia reforzada por los incentivos de los gestores de la empresa sin ánimo de lucro cuyos ingresos dependen completamente de que la empresa que gestionan siga en actividad39. En relación con las Cajas, este hecho constituye una respuesta adecuada en la discusión acerca de la asimetría entre cajas y bancos (las cajas pueden comprar bancos y los bancos no pueden comprar cajas). Se niega tal asimetría afirmando que “es una verdad a medias, puesto que nada impide la venta, total o parcial, del activo y el pasivo de una caja, o la de sus oficinas”40 pero, como hemos visto, si las entidades no lucrativas no tienden a desinvertir, es probable que la asimetría sea real y no solo jurídica. Este compromiso por el largo plazo tiene ventajas competitivas para las empresas. Así, los clientes, cuando el producto o servicio se presta a largo plazo se “fiarán” más de una empresa controlada por una fundación ya que no desaparecerá en un período corto de tiempo, haciendo menos costosa la contratación a largo plazo41. Los depositantes de las Cajas de Ahorro y las instituciones mutualistas que surgen en Europa entre el siglo XVIII y XIX eran contratantes de largo plazo. Según veremos, se trataba, fundamentalmente, de ahorrar para disponer de fondos cuando acaecía una desgracia de salud o en la vejez por lo que la confianza en la permanencia a largo plazo de la institución depositaria resulta de gran valor competitivo cara a los clientes.
HANSMANN, Ownership, p 240-241 que concluye que, consecuentemente, las fuerzas del mercado “tardan” mucho más en expulsar del mismo a una empresa sin ánimo de lucro porque no le pueden retirar los recursos con la misma rapidez con la que lo hacen a una empresa con ánimo de lucro: “capital tends to get locked into nonprofit firms”. V., S. CHAKRAVARTY/M. GAYNOR/S.KLEPPER/W. B. VOGT, “Does the Profit Motive Make Jack Nimble? Ownership Form and the Evolution of the U.S. Hospital Industry”, 2005, disponible en donde se analiza la respuesta de hospitales con fines lucrativos y no lucrativos a los cambios en las condiciones de mercado y muestran que los primeros responden más rápidamente – en forma de entrada o salida del mercado – a los cambios en la demanda de modo que una reducción en los beneficios provoca un nivel mayor de abandono del mercado por parte de los hospitales con finalidad lucrativa en los EE.UU entre 1984 y 2000 http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/11705.html 40 GÜELL, Cajas, p 13. 41 THOMSEN, Eur. J. L. & Econ. 7 (1999) p 128-130 donde proporciona algunos datos que indican que ésta puede ser la fuente principal de ventajas competitivas de las fundacionesempresas.
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Por último, la literatura sobre empresas no lucrativas destaca que en éstas el peso de los trabajadores es mayor que en las empresas que persiguen lucro repartible. Bien porque los trabajadores “más concienciados” son los que eligen trabajar para una empresa sin ánimo de lucro y aceptan un salario inferior a cambio de mayor capacidad de decisión en el seno de estas empresas, bien porque la ausencia de control externo (accionistas) les permite apoderarse, a través del correspondiente “pacto” con los directivos o con los partidos políticos, de una fracción mayor de los rendimientos de la empresa para lo cual es valioso participar en su gobierno 42 De lo que se ha expuesto hasta aquí se deduce la especial idoneidad de la forma mutualista para la organización de empresas bancarias en un momento histórico en el que (i) el azar moral era un problema gravísimo sucediéndose las quiebras y las estafas a depositantes; (ii) el servicio que había de prestarse era homogéneo y (iii) se necesitaba un compromiso de permanencia a largo plazo. 6. Bancos de depósito y bancos de crédito Los bancos de carácter mutualista surgen con dos estructuras de propiedad: bancos de depósito y bancos de crédito. Los bancos de depositantes, esto es, aquellos que surgen – como las Cajas de Ahorro en nuestro país – para proporcionar a las clases más bajas una forma de invertir sus ahorros, se organizan a menudo como mutuas débiles en el sentido explicado anteriormente. Los depositantes carecen de derechos de control y de derecho alguno a los rendimientos residuales pero son beneficiarios de la actividad del banco porque los excedentes de éstos se destinan a mejorar la retribución de sus depósitos. Así, los fondos de la caja procedían de los impositores y su gestión se encargaba a personas distintas que, normalmente, prestaban su labor gratuitamente pero sin atribuir derechos de voto y control a los impositores o haciéndolo en forma muy diluida (representantes de los impositores elegidos por sorteo) y sin prever específicamente formas de retribución a los depositantes más allá de los intereses que recibían por sus depósitos, superiores lógicamente a los que podrían obtener en el – inexistente – mercado de capitales; los depositantes no tenían derecho a recibir en dinero los excedentes acumulados por la Caja ni a recibir una cuota de liquidación en caso de que la caja fuera disuelta y extinguida ni a transmitir su posición en la Caja ni a transformar la Caja en una sociedad anónima en la que ocupar la posición de accionistas.

E. L. GLAESER, « The Governance of non-for-profit Firms » NBER working paper nº 8921 , mayo 2002, p 3 disponible en Julio de 2004 en http://www.nber.org/papers/w8921, p 4. Es muy llamativo el artículo 14.2 letras d) y e) de la Ley madrileña de cajas 4/2003 que prevé expresamente como condición para que se apruebe una fusión entre cajas que la resultante garantice la estabilidad de las plantillas en la medida de lo posible y la equiparación a los términos más favorables de las cajas fusionadas de las condiciones laborales de los trabajadores
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La mutua bancaria surge como organización de la propiedad cuando se trata de resolver un grave problema contractual en una época en que no existía el Fondo de Garantía de Depósitos que protegiera a los depositantes frente a la quiebra del banco. En tal entorno, los depositantes sufren un conflicto agudo de intereses con el propietario (los accionistas) del banco. En mercados incipientes y donde no hay reputación, los accionistas tienen incentivos para saquear el banco quedándose directamente con los depósitos 43. La solución, pues, pasa por eliminar el conflicto eliminando la dualidad de posiciones: desaparecen los propietarios-accionistas (el banco no es de nadie) y la empresa se convierte en una empresa sin ánimo de lucro subjetivo de forma que no hay nadie a quien repartir las ganancias de estrategias arriesgadas. Se reducen así los incentivos de los gestores para desarrollar estrategias arriesgadas y para expropiar a los depositantes. Por un lado, porque no tienen a quien repartir las ganancias. Y, por otro, por su tendencia natural (la de los gestores) a adoptar estrategias de inversión de bajo riesgo ya que, en caso de quiebra, pierden todo su capital (humano) al perder su puesto de trabajo y el control sobre los activos del banco 44. Los estudios empíricos realizados en mercados financieros poco desarrollados confirman la anterior conclusión 45: los bancos de estructura
Este es el principal problema de los sistemas bancarios de los países subdesarrollados en la actualidad v., la lección de banca. Sobre lo que sigue v., además de HANSMANN, Ownership, pp 246 ss., E. RASMUSEN, “Mutual Banks and Stock Banks”, J. L. & Econ 31(1988) p 395 ss; p 396. “the mutual bank can be explained as a self-enforcing contract in which managers provide low-risk banking services to rational but ill-informed savers who are risk averse and unprotected by deposit insurance. A stock bank could provide banking services at lower cost but could not guarantee the asset portfolio’ s safety. If depositors are unable or unwilling to monitor the portfolio, they prefer a mutual bank because the managers have stronger incentives to choose a safe portfolio: the upside gains of the mutual managers are limited by legal constraints on their compensation, while, if the bank fail, they lose a lifetime of high income. The very lack of cost minimization by mutual managers makes them to choose a safer portfolio”; v., también, B. C. ESTY, “Organizational Form and Risk Taking in the Savings and Loans Industry”, J. Fin. Econ. 44(1997) pp 25-55: “stock thrifts are more, not less, likely to adopt high-risk financial strategies because their residual claims are leveraged and separable from their fixed claims. The payoffs to leveraged equity resemble a call option whose value can be increased by increasing the volatility of firm value, a phenomenon known as risk shifting. Financial institutions can i9ncrese the volatility of their firm value by investing in assets with volatile cash flows or by mismatching the duration of assets and liabilities, which increases the sensitivity of cash flows to interest rate movements… Strategies that increase firm volatility transfer value from the fixed claims to the residual claims. The incentive to adopt a risky financial strategy, however, depends on whether the fixed and residual claims are separable. When the claims are not separable, as in mutual thrifts, increasing risk will not affect total wealth because the gain on the residual claim is offset by the loss on the fixed claim. Because only stock thrifts have separable claims, where value transfers are possible… risk taking is greater in stock thrifts and should increse following the conversion from mutual to stock ownership”, p 26… “following conversion from mutual to stock ownership, these thrifts invest proportionally more in risky assets and exhibit greater profit variability” p 27. 44 “The advantage of the mutual is that the manager is self-controlled but limited in his perks. Being limited in the amount he can take out of the firm, he is not attracted by risky investments with high payoffs. Since his compensation exceeds his market wage and he can lose his perks only by letting the bank fail, he has strong incentives to avoid downside risk” RASMUSEN, J. L. & Econ. 31(1988) p 405. 45 M. Desrochers/K. P. Fischer “Corporate Governance and Depository Institutions Failure : the Case of an Emerging Market Economy” Working Paper 02-01b CIRPEE, julio 2002; el
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mutualista quiebran como consecuencia, principalmente, de los costes de agencia, esto es de la discrepancia de intereses entre los gestores de los bancos y los mutualistas (lo que es decir, entre gestores e impositores). Por el contrario, en los bancos que tienen forma de sociedades anónimas – con capital concentrado o capital disperso pero con acciones que se negocian en mercados secundarios, el problema que genera la quiebra es el conflicto entre accionistas y acreedores. Se explica así también por qué en las mutuas débiles los gestores no necesitan un control externo intenso que evite conductas arriesgadas: sus incentivos personales coinciden con los de los “beneficiarios” o mutualistas débiles (reducción del riesgo) por lo que un control externo no es especialmente útil. Como señala Rasmusen, “la ventaja de la mutua es que los intereses de los depositantes y los de los gestores coinciden grosso modo. Que los gestores sean conservadores para proteger sus intereses o los de los depositantes tiene menos importancia”46. Por su parte, los bancos mutualistas de crédito en sentido estricto surgen, justamente, para proporcionar crédito a sus miembros. En este tipo de compañías, la posición de titulares residuales de los derechos de control y propiedad de los mutualistas es más clara puesto que participan en la gestión (un hombre, un voto) y tienen derechos de liquidación 47. Si las mutuas de depósito resuelven el “fallo del mercado” que supone la inexistencia de mercados de capitales donde los pobres puedan invertir sus ahorros. Las mutuas de crédito resuelven el problema de la falta de oferta de préstamos para las clases bajas y surgen precisamente por la inexistencia en el mercado de oferta de créditos para la construcción de viviendas a las clases populares y por la inexistencia de crédito comercial a agricultores, artesanos y pequeños empresarios. Estos mercados no existían porque los prestamistas no estaban en condiciones de asegurarse razonablemente la devolución, de ahí que los prestamistas fueran usureros. Dar crédito a los pobres es muy costoso. En primer lugar, por la pequeña cuantía individual de tales préstamos, lo que hace que los costes fijos de investigar y controlar la conducta y ejecutar el préstamo sean relativamente muy elevados en relación con la cuantía del préstamo. Además, como los pobres carecen de activos que puedan servir de garantía, el coste de información para el prestamista es todavía más elevado porque si alguien dispone de bienes de los que puede ser privado si no devuelve un préstamo, no pedirá el préstamo

azar moral también parece ser la principal explicación de las enormes pérdidas provocadas por las quiebras de las saving and loans norteamericanas, v., A. S. CEBENOYAN/E. S. COOPERMAN/C. A. REGISTER “Ownership Structure, Charter Value, and Risk Taking Behavior for Thrifts”, Fin. Management, 28(1999) pp 43 – 60 46 RASMUSEN, J. L. & Econ. 31(1988) p 408; v., también, ESTY, J. Fin. Econ. 44(1997) p 25-55: “because their compensation (la de los gestures) resembles a fixed claim – receiving a salary is like receiving coupon payments on debt – they have no incentive to engage in risk shifting as long as their firms are solvent”; R. W. MASULIS, “Changes in Ownership Structure: Conversions of Mutual Savings and Loans to Stock Charter”, J. Fin. Econ. 18(1987) pp 29-60, p 32 “however, with the institution of deposit insurance, this agency cost advantage was lost”. 47 V., al respecto, COOK/DEAKIN/HUGHES, Mutuality.

si no está en condiciones de devolverlo48. Las cooperativas de crédito triunfaron en Alemania porque desarrollaron mecanismos para asegurar el rigor en la concesión de los créditos y, por razones semejantes a las del microcrédito en la actualidad, porque se desarrollaron en entornos en los que los prestatarios y los que decidían sobre el crédito se conocían muy bien (bajos costes de información) y era fácil y poco costosa la imposición de sanciones al que no devolvía el crédito. Por ejemplo, era común la utilización de fiadores era general y los fiadores son un buen instrumento para proporcionar información sobre el prestatario. Además el incumplimiento de la obligación significaba la expulsión de la cooperativa y, probablemente, la ruptura de relaciones con los vecinos (incluido naturalmente, el fiador) 49. En Gran Bretaña son las llamadas building societies que tienen por objeto facilitar la construcción y adquisición de viviendas mediante créditos hipotecarios. En Alemania, los empresarios de un sector, carentes de bienes que pudieran servir como garantía se agrupan para “prestarse recíprocamente” confiando en que la pertenencia a un mismo “gremio” sirva como mecanismos de garantía del cumplimiento de los contratos recíprocos. Una responsabilidad ilimitada por las deudas de la cooperativa de crédito de todos sus miembros y la intransmisibilidad de las acciones de las que cada miembro ostentaba una única favorecían extraordinariamente el conservadurismo en la gestión de la empresa común. Cada miembro – responsable de las deudas generadas por los otros miembros tenía todos los incentivos para ser muy exigente en la selección de nuevos miembros y en la supervisión de los créditos que se otorgaran a sus consocios de ahí que fuera trascendental que se compartiesen, entre los miembros, muchas características de modo que el control recíproco fuera poco costoso 50. No es
T. W. GUINNANE, “Trust: A Concept Too Many” Yale University, febrero 2005 disponible en diciembre de 2006, http://www.econ.yale.edu/growth_pdf/cdp907.pdf p 13 49 GUINNANE, Trust, p 19: “The ability to rely on co-signers was especially important. Few loan applicants had assets suitable for a loan from a more formal financial institution, so being able to tell which borrower’s co-signer would ensure repayment was important to the cooperative’s ability to reach its clientele. The sanctions capability meant that borrowers thought carefully about taking a loan and were more cautious with its use. This saved the cooperative the expense of legal proceedings to enforce repayment. The cooperatives used this information and this capability to make low-cost loans to people who might otherwise be denied credit”. 50 V., para el caso alemán, W. R. EMMONS/W. MUELLER, “Conflict of Interest Between Borrowers and Lenders in Credit Cooperatives: The Case of German Co-operative Banks, Working Paper 1997-009A, disponible en http://research.stlouisfed.org/wp/1997/97009.pdf p 5 ss. 50 El préstamo al grupo reduce igualmente los problemas de azar moral que están presentes en todos los contratos de préstamo. Los prestatarios, una vez que han recibido el dinero tienen incentivos para aumentar el nivel de riesgo de los proyectos que emprendan con dicho dinero porque, de tener éxito, retendrán todas las -mayores- ganancias mientras que caso de fracasar será el banco el que sufrirá las pérdidas en forma de no recibir la devolución del préstamo. Para protegerse frente a dicho riesgo, el banco habrá de descontarlo elevando el tipo de interés. Nuevamente, si el banco no puede distinguir entre prestatarios con mayor probabilidad de elevar el riesgo a posteriori y los que tienen menos probabilidad de hacerlo, deberá elevar el tipo de interés para todos. Si cada prestatario pudiera prometer de forma creíble al banco que no emprenderá actividades más arriesgadas, todo el mundo estaría mejor. Individualmente no hay forma de hacerlo, pero en grupo, la responsabilidad por el impago de los demás, lleva a los miembros de cada grupo a pactar entre sí un determinado nivel de riesgo y el banco puede creerse tal promesa porque sabe que cada uno de los miembros del grupo responde por los demás. El préstamo en
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extraño que, en la actualidad, los llamados “bancos de pobres” y el microcrédito en general que se ha desarrollado notablemente en algunos países subdesarrollados adopten una estructura semejante51. En Irlanda52, los Loan Funds se organizaron como entidades que recogían depósitos y prestaban dinero con interés y su supervivencia se debió, en buena medida, a que fueron regulados a través de la creación de un board con funciones de supervisión y de estandarización (obtención de economías de escala a pesar del reducido tamaño individual de cada fondo); a que recibieron apoyo estatal en forma de reducción de los impuestos y a que sus transacciones soportaban (en relación con las de los demás bancos) y su consideración como acreedores privilegiados lo que facilitaba la recuperación del crédito ex post y reducía la tasa de incumplimiento de sus deudores ex ante. Un dato interesante es que los loan funds tomaban dinero a préstamo de los bancos comerciales para financiar los préstamos que hacían a los pobres, lo que obliga a preguntarse por qué los bancos comerciales no prestaban directamente a los pobres. Y la razón es, precisamente, que los loan funds consiguieron poner en práctica una tecnología de control y garantía del recobro de los préstamos que no estaba disponible para los bancos comerciales en la época 53. 7. Las entidades de crédito que adoptan la forma de “mutas débiles”: los Montes de Piedad. Del mismo modo que las entidades de depósito mutualistas se organizan como “mutuas fuertes” en las que los depositantes son propietarios con derecho a la cuota de liquidación y mutuas que hemos llamado débiles, también aparecen entidades de crédito organizadas como mutuas débiles. En realidad, son más antiguas que las propias cajas de ahorro y son los Montes de Piedad54.
grupo permite, pues, el control recíproco de los deudores v., J. MORDUCH, “The Microfinance Promise”, J. Econ. Lit. 37(1999) pp 1569-1614. Curiosamente, los bancos que hacen micropréstamos han evolucionado y se han convertido en entidades de depósito de los ahorros de los más pobres v., The Economist 21-X-2006, p 78. 51 D. VITAS, “Thrift Deposit Institutions in Europe and the United States”, Policy Research Working Paper, nº 145, Banco Mundial, noviembre 1995. 52 A. HOLLIS, “The Evolution of a Microcredit Institution: The Irish Loan Funds, 17201920”, 1996, disponible en diciembre de 2006, en http://ideas.repec.org/p/tor/tecipa/ecpap-96-01.html 53 HOLLIS, ibidem p 10-11 quien informa de los fracasados intentos de los bancos comerciales de la época por acceder al mercado de los pequeños préstamos. 54 There are three drawbacks to pawnshops that we must acknowledge up front. The costs of evaluating, storing, and handling pledges can be high relative to the sizes of the loans these pledges can support. These are pure transaction costs and the only way to reduce them (relatively) is to increase the loan size or to find some way to streamline the process. The latter seems unlikely. The second drawback is that with this type of collateral, unlike others, the borrower can have either the loan or the use of the object. This is different from mortgages or car loans, and is the flipside of being able to take small, low value objects as collateral. The lender has to assume physical possession because otherwise the borrower could take the loan and then sell the collateralTimothy W. Guinnane What’s so Bad about Pawnshops? Some thoughts on micro-lenders, 2001, disponible en http://pantheon.yale.edu/~guinnane/pawnshops.PDF en junio de 2007

8. Conflictos en las entidades de depósito de carácter mutualista: los costes de agencia Lo que la mutua no elimina son los conflictos de los mutualistas con los gestores y los conflictos de los mutualistas entre sí. El primero presenta peculiaridades importantes en las mutuas. Cuando el número de mutualistas es mínimamente elevado, la gestión de la mutua se encarga a personas determinadas de forma que la típica entidad mutualista está gobernada por un Consejo de Administración que se perpetúa sustituyéndose sus miembros por cooptación. Nacen así los costes de agencia propios de cualquier organización en la que hay separación entre propiedad y control. Aún más, cabe afirmar que estos costes son más intensos en el caso de las mutuas que en una sociedad anónima por dos razones. En primer lugar, porque el mutualista tiene menos posibilidades de control de la gestión debido a que carece de la posibilidad de vender su participación realizando las ganancias si está disconforme con dicha gestión (no tiene “salida” porque no hay un mercado de participaciones) y, por otro, las posibilidades de que los mutualistas emprendan individualmente cualquier tipo de estrategia hostil al management son muy pequeñas ya que sus costes de acción colectiva son superiores a los de un accionistas por el mayor coste de agrupar posiciones de socio para elaborar una estrategia común55. Además, en la medida en que la condición de mutualista depende de la existencia de una relación contractual de cliente con la empresa, los administradores pueden deshacerse de mutualistas molestos, simplemente, resolviendo el contrato a salvo de que exista una protección estatutaria al respecto. Téngase en cuenta sobre todo que, para las Mutuas, no están disponibles los mecanismos externos de control de la gestión que lo están en el caso de la otra forma de organización típica en la que hay separación entre propiedad y control, esto es, la sociedad anónima abierta o bursátil. Los gestores de una mutua, al igual que los administradores de una sociedad anónima abierta no soportan el control por parte de los accionistas – mutualistas porque no hay, por definición “mutualistas dominicales” o “núcleos duros” de mutualistas, tan frecuentes en las sociedades anónimas bursátiles de Europa y Asia. Pero es que tampoco están controlados por la existencia de un mercado de capitales en el que las “partes de socio” de una mutua se negocien libremente, porque la condición de mutualista no es libremente transmisible. Consecuentemente, tampoco hay un mercado de control societario que permita la existencia de OPAs hostiles sobre una mutua ya que nadie puede hacerse con el control de una mutua a través del mecanismos de la oferta dirigida a los mutualistas lo que impide la emergencia de propietarios “de control” que puedan destituir a los administradores porque cada mutualista tiene derecho a un voto lo que dificulta enormemente la constitución de mayorías lo que junto a los restantes problemas de acción colectiva convierte a los mutualistas en
RASMUSEN, J. L. & Econ, 31(1988) p 398; v., un análisis empírico que confirma esta conclusión comparando costes de agencia en saving & loans de propiedad mutualista y accionarial en S. R. AKELLA/S. I. GREENBAUM, “Savings and Loans Ownership Structure and Expense Preference”, J. Banking and Finance, 12(1988) p 419-437.
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miembros pasivos56. lTampoco puede una mutua recurrir a las stock options para incentivar adecuadamente a los administradores como sí puede hacerlo una sociedad anónima. En definitiva, en el caso de las mutuas, sólo están disponibles los mecanismos de control de la gestión de carácter interno (diseño del órgano de dirección de la mutua, limitaciones a la posibilidad de endeudamiento, obligaciones de “reparto” de beneficios,...). No obstante, en la medida en que el ordenamiento permita la transformación de una mutua en una sociedad anónima – como lo permite el Derecho español (v., LOSSP) – la “amenaza” de la transformación por iniciativa de un tercero que se dirige, en tal sentido, a los mutualistas, puede jugar, en el ámbito de las mutuas, el papel que juegan las OPAs hostiles en el mercado de valores. No en vano, se ha asistido a numerosos procesos de transformación de mutuas en sociedades anónimas en los últimos años en todo el mundo. Las razones que pueden explicar la transformación se han resumido indicando las siguientes: que aparezcan oportunidades de crecimiento en el mercado en el que opera la mutua lo que puede exigir aportaciones importantes de capital para explotarla siendo así que las mutuas tienen limitado el acceso al mercado de capitales porque no pueden emitir acciones y han de financiar el crecimiento con las ganancias reservadas, ganancias que tienen que destinarse, fundamentalmente, a asegurar la solvencia de la entidad57; que la mutua inicie nuevas líneas de negocio que requieran mayores márgenes de discrecionalidad de los administradores o beneficios privados para los gestores de la mutua que puedan conservar su puesto como administradores de la sociedad anónima resultante y aumentar sus ingresos como tales incluyendo participación en el capital o, más probablemente, ser “sobornados” por los interesados en la conversión para que faciliten la transformación 58. Estos motivos reflejan simétricamente los problemas de eficiencia de las mutuas ya que pueden dejar pasar oportunidades de crecimiento o de inicio de líneas de negocio rentables, precisamente, por su estructura organizativa. Esta “desmutualización” sólo es posible en aquellas empresas mutuas en las que los derechos residuales de los mutualistas están suficientemente especificados. De ahí, por ejemplo, que constituya una amenaza para los administradores en el caso de las building societies británicas pero no en el de las Cajas de Ahorro.

Como dice Rasmusen, lo que diferencia las mutuas de las sociedades anónimas no es la propiedad dispersa sino que en las mutuas “no individual can concentrate ownership of a mutual by purchasing the diffused zares. The manager is freed, not by the absence of concentration, but by the absence of the la amenaza of concentration", J. L. & Econ, 31(1988) p 398. 57 S. TURNBULL “The Competitive Advantages of stakeholders Mutuals” working paper, 2000, disponible en www.ssrn.com Los accionistas no son strategic stockholders una vez que la empresa es viable: “Shareholders do not meet the test of being strategic stakeholders as they are not required when a firm becomes viable. Viable firms are self-financing and do not need to raise funds from shareholders, as is the case for most publicly traded firms. In some years, more money is distributed to shareholders in the USA from all listed companies through dividends, share buybacks and management buy-outs than is raised by firms from shareholder” p 2). 58 V., para las indicaciones, MAYERS/SMITH, Ownership, pp 8 ss.
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Otros mecanismos ayudan a mantener reducidos los costes de agencia entre los mutualistas y los gestores de la mutua. Además de la competencia en el mercado de productos en el que está activa la mutua, interesa destacar que, según el tipo de empresa, el abandono de la mutua por parte de los mutualistas puede constituir un mecanismo de disciplina eficaz en los casos en los que, como sucede con los bancos, los mutualistas no pierdan nada por abandonar la mutua porque carezcan de derechos residuales fuertes (cuota de liquidación). En particular, y como se ha adelantado, la aversión al riesgo de los gestores – propia de cualquier gestor de cualquier tipo de empresa permite alinear los intereses de los gestores y los mutualistas. En principio, los gestores tienen incentivos para ser muy conservadores en lo que a la asunción de riesgo por la mutua se refiere ya que si la mutua quiebra, los gestores pierden normalmente la totalidad de sus ingresos. Consecuentemente, y al igual que los administradores de sociedades anónimas abiertas, los gestores serán más aversos al riesgo que los propios mutualistas que pueden tener sus inversiones diversificadas. No obstante, el conflicto crece cuando los préstamos del banco se concentran en un grupo industrial o en un número limitado de empresas, normalmente, relacionadas con algunos de los mutualistas o con los gestores. En tal caso, los gestores tienen incentivos para facilitar créditos a empresas relacionadas con ellos acaparando los beneficios que la inversión de tales activos lleve consigo y en la seguridad de que si las empresas prestatarias no devuelven los créditos, el perjuicio es para los mutualistas en forma, probablemente, de la quiebra de la entidad de depósito. En países en los que no existe una mínima protección frente al robo, la apropiación por parte de estos insiders de los recursos de la mutua es directa, esto es, los gestores se limitan a “autoprestarse” o a fingir préstamos a terceros de los fondos depositados sin intención ninguna de devolverlos. Se comprenderá, pues, que un problema de gobierno corporativo de capital importancia en el caso de las mutuas sea el del control de la autocontratación (self-dealing) por parte de los gestores. La conclusión es que las formas mutualistas no tienen por qué tener mayores costes de agencia que una sociedad cotizada de capital disperso, pero carecen de algunos de los mecanismos que ofrece el mercado de capitales para su reducción. Por tanto, habrán de compensar éstos con una mayor eficiencia en términos de costes de contratación con los clientes so pena de desaparecer o bien habrán de “especializarse” en sectores de actividad donde, por el tipo de gestión, los costes de agencia son bajos. En tal caso, su ventaja competitiva en términos de eliminación del conflicto entre acreedores y titulares residuales les permitirá producir de forma eficiente en comparación con una sociedad anónima. Si los costes de agencia parecen un problema serio en las mutuas, puede suponerse que los costes de agencia son bajos cuando los administradores tienen escasa discrecionalidad en la gestión, esto es, cuando el negocio es suficientemente estándar como para que los administradores no deban tomar muchas decisiones discrecionales. Tal ocurre en mercados donde las posibilidades de crecimiento sean bajas y los mercados sean estables, porque en tal caso, hay “menos decisiones discrecionales” que tomar; en los mercados en los que el producto sea de muy largo plazo como en los seguros

de vida59 o en aquellos en lo que el riesgo de expropiación de los acreedores sea especialmente intenso – como ocurre en las entidades de depósito. Estas circunstancias estaban presentes, probablemente, en el momento de la aparición de las Cajas. Pero si, como hemos visto, las mutuas – como las empresas sin ánimo de lucro en general – tienen menos presión de las fuerzas del mercado (retirada de la financiación vía capital) para ofrecer rendimientos en línea con los del mercado, una reducción de la demanda y de los beneficios de la empresa mutualista no se traducirá en su abandono del mercado y la cuota de mercado de las empresas mutualistas se mantendrá durante mucho tiempo aunque sus rendimientos justificarían una reducción 60. Estas ventajas pueden haberse reducido, por un lado, por la aparición de los fondos de garantía de depósitos y la mejora de la regulación y control por parte de entes públicos (ventaja frente a la expropiación) y, por otro, por la mayor complejidad de las decisiones que han de tomar los managers de una entidad de depósito y crédito frente a las que correspondían a una entidad de depósito en el siglo XIX61. Cabe concluir, por tanto, que las mutuas sobrevivirán en ámbitos en los que los costes de agencia respecto a los gestores son pequeños bien porque el número de mutualistas es pequeño o bien porque la gestión es muy estándar (escasa discrecionalidad en la gestión). Así parece deducirse de los estudios empíricos disponibles y del análisis realizado hasta aquí ya que la lógica dicta que para que la mutua sea una forma eficiente de organización tiene que suceder que los costes de la separación entre la propiedad y el control sean bajos de tal forma que sean inferiores a los beneficios derivados de la eliminación del conflicto entre titulares residuales y acreedores principales que, según hemos visto, constituye la principal ventaja competitiva de la forma de organización de la propiedad mutualista. Veremos más adelante cómo las Cajas de Ahorro, como entidades de depósito nacieron y se desarrollaron con un nivel muy reducido de discrecionalidad en la gestión de los depósitos que recibían. Así se comprobará más adelante. 9. Conflictos entre mutualistas

D. MAYERS/C. J. SMITH, Jr. “Ownership Structure and Control: Property-Casualty Insurer Conversion to Stock Charter”, The Bradley Policy Research Center Financial Research and Policy Working Paper No. FR 00-15 October 18, 2000, disponible en www.ssrn.com en octubre de 2003., pp 5-6 ss que analizan casi un centenar de casos de transformación de mutuas de seguros en los EE.UU. y confirman los tres motivos recogidos en el texto; MASULIS, J. Fin. Econ. 18(1987) pp 32-33; J. LAMM-TENNANT, LE. T. STARKS «Stock vs. Mutual Ownership Structures : The Risk implications » J. Bus. 66(1993) p 29 ss: las entidades de depósito con estructura accionarial asumen más riesgo que las de estructura mutualista. 60 HANSMANN, Ownership, p 241. 61 “the greater the complexity of the task undertaken by the agent and the greater the discretion the agent must be given, the larger these agency costs are likely to be” con más indicaciones, HANSMANN/KRAAKMAN, “Agency Problems and Legal Strategies”, AA.VV. The Anatomy of Corporate Law, Oxford 2004, p 21-22.
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Los conflictos de los mutualistas entre sí se reducen si el producto o servicio que presta la mutua es estándar de forma que las posiciones de todos los mutualistas son homogéneas. De esta forma se reducen los costes de adoptar decisiones. Así ocurre en aquellos sectores, como el de los seguros, donde todos los asegurados/socios tienen una participación idéntica en la mutua – un mutualista/una póliza de seguro – y donde todos los beneficios se destinan a reducir el coste de la prestación del servicio a los mutualistas (no a pagar dividendos a los mutualistas) y donde la gestión del negocio no exige tomar muchas decisiones discrecionales a los administradores. Cuando en el ámbito de los seguros, el bien o servicio que presta la organización es homogéneo, se ahorran comparaciones sobre los beneficios que obtiene cada mutualista al comprar ese bien a la mutua. Todos los mutualistas reciben una “participación” en los beneficios semejante en forma de una reducción proporcional del coste del seguro. Es decir, con clientes y productos o servicios homogéneos los costes de tomar decisiones en el seno de la organización se reducen y, dado que no existen accionistas, no se incurre en los costes derivados del conflicto entre clientes y accionistas lo que permite que las mutuas sean formas eficientes de organización. Otra característica que favorece la eficiencia de la forma cooperativa o mutualista de empresa es la vinculación a largo plazo de los clientes. En el caso de los seguros, el contrato entre el cliente – mutualista y la mutua es un contrato de largo plazo. Por el contrario, si los beneficios residuales se reparten de forma distinta a una reducción del coste del bien o servicio, la intensidad del conflicto de intereses entre mutualistas se incrementa. En efecto, si las mutuas repartieran parte de los beneficios en forma de dividendos, los intereses de los mutualistas podrían entrar en contradicción. Unos estarían más interesados en maximizar los beneficios de la empresa y otros en minimizar el coste del seguro, contradicción que se ampliaría exponencialmente si la Mutua prestara servicios a terceros no mutualistas o si existieran, junto a los socios – mutualistas, socios no mutualistas62. Por otro lado, el reparto equitativo de los beneficios se hace mucho más costoso conforme se diversifica la participación de cada uno de los mutualistas en la sociedad hasta el punto de hacer arbitraria cualquier desmutualizacion que atribuya las nuevas acciones a los antiguos mutualistas.

La “hipótesis de la discrecionalidad de los administradores” como explicativa de la supervivencia de la mutua como forma organizativa se debe a D. MAYERS/C. J. SMITH jr. “Contractual Provisions, Organizational Structure and Conflict Control in Insurance Markets”, J. Bus. 54(1981) pp 407-434 (non vidi); v., J.D. CUMMINS/M. A. WEISS/H. ZI, “organizational Form and Efficiency: An Analysis of Stock and Mutual Property-Liability Insurers”, working paper 97-02, Wharton School, 1997, disponible en www.ssrn.com en octubre de 2003. quienes concluyen que, dentro de las compañías de seguros, las mutuas y las sociedades anónimas se “especializan” en aquel subsector del negocio del seguro en el que su forma organizativa tiene ventajas comparativas como las expuestas en el texto aunque confirman igualmente las mayores dificultades de las compañías con forma de mutua para minimizar costes. La discusión sobre las ventajas/desventajas competitivas de las mutuas que se expone a continuación en el texto se encuentra ampliamente desarrollada en relación con entidades de crédito y depósito en M. Desrochers/K. P. Fischer “Corporate Governance and Depository Institutions Failure : the Case of an Emerging Market Economy” Working Paper 02-01b CIRPEE, julio 2002, p 5 ss.
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Los conflictos entre mutualistas se exacerban cuando la mutua diversifica su clientela creando grupos distintos de clientes cuyos intereses divergen. La primera división, en el caso de los bancos se produce cuando junto a los depositantes (o los prestatarios) aparecen como miembros de la mutua los prestatarios (o depositantes) y se exacerba cuando las entidades de depósito y crédito se convierten en “bancos completos” y empiezan a prestar dinero en formas muy diversas y a individuos muy diversos. En tales circunstancias, el conflicto entre los que aportan los fondos – los depositantes – y los que reciben los fondos – los prestatarios – pueden hacer ineficiente la forma de organización mutual. Mientras los depositantes preferirán maximizar el tipo de interés que reciben por sus depósitos y maximizar la seguridad de que recuperarán éstos lo que les lleva a preferir estrategias de bajo riesgo que no pongan en peligro la solvencia de la entidad, los prestatarios preferirán minimizar el tipo de interés que les cobra el banco-cooperativa por los créditos y, en la medida en que el proyecto para el que solicitan financiación sea arriesgado, desearán que la entidad adopte una política más agresiva de préstamos que la que desearían los depositantes63. Comprobaremos como la Caja de Madrid se organiza, precisamente, manteniendo separados depositantes (en la Caja) y prestatarios (en el Monte de Piedad). Este conflicto puede minimizarse si los depositantes y los prestatarios pertenecen todos ellos al mismo grupo de interesados, por ejemplo, porque la cooperativa sólo otorgue crédito a los miembros de la misma (o sea, a los depositantes) y todos los depositantes tengan semejantes intereses en lo que a los créditos se refiere, es decir, todos estén interesados en obtener el crédito y en condiciones semejantes. Esta es la razón que justifica el desarrollo de las permanent building societies en Gran Bretaña64.
M. DESROCHERS/K. P. FISCHER “Corporate Governance and Depository Institutions Failure : the Case of an Emerging Market Economy” Working Paper 02-01b CIRPEE, Julio, 2002 “The conflict of interest that exist between net borrower members and net creditor members, is related to the fact that both types of members may be represented in the Board of Directors of a typical mutual DI and thus are able to influence the decision process in their benefit. As noted by Smith and Stutzer [99], Smith, Cargill and Meyer[102] and Taylor [103] among others, in a FC members are both owners of the intermediary and consumers (suppliers) of its output (input). Because the FC intermediates between its members-savers and its members-borrowers a conflict of interests arises. Almost all subsequent work recognises that in this type of mutual intermediaries, member (net savers versus net borrowers) conflicts could affect the manner in which it operates. The importance of this conflict is that there is a considerable shift of interests away from savers to borrowers, something that doesn’t happen in a stock bank. Borrower dominated FC will tend to overexpose the intermediary to project risk making them more suceptible to failure. By the type of risk to which the DI is exposed, there is an evident parallel in the nature of the conflict between net-borrowers and net-savers of a FC with the depositor-shareholder conflict”. La prevalencia de los intereses de los prestatarios es especialmente rotunda si los prestamistas son muchos (los ahorradores – mutualistas) y desorganizados y los prestatarios son pocos con créditos concedidos por el banco de cierta importancia porque en este caso tienen la posibilidad y los incentivos para expropiar a los impositores – ahorradores – mutualistas en su beneficio. Tal situación puede darse especialmente en el caso de grupos industriales relacionados con la entidad bancaria cuya existencia genera una concentración de riesgos del banco en las empresas del grupo y, por tanto, un aumento del riesgo de quiebra. 64 Así ocurría con las building societies británicas donde la gente ahorraba para construirse una casa y obtenía de la mutua el préstamo para financiarla contra la garantía hipotecaria
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Cuando la mutua se enfrenta a la contradicción de intereses entre sus mutualistas, la respuesta de la entidad puede ser (i) la de maximizar las ganancias y (ii) la de desmutualizarse o privar de derechos de propiedad a los mutualistas. (i) Maximizar las ganancias es, en primer lugar, lo más “equitativo” y, por tanto, más fácilmente justificable frente a los mutualistas; en segundo lugar, porque dado que las mutuas se rigen por el principio “un hombre un voto” tal solución es la que resultaría de una votación mayoritaria si suponemos que los mutualistas se reparten al 50 % entre prestamistas y prestatarios porque los mutualistas pueden estar en la posición <<neta>> de depositante o prestatario en uno u otro momento por lo que su “voluntad hipotética” sería la de no ser peor tratado en ninguna de ambas situaciones aún a costa de no ser privilegiado en alguna de ellas; en tercer lugar, y por último, porque una solución que penalizara a un grupo o a otro acabaría por “expulsar” dicho grupo de la mutualidad, por lo que no sería una solución estable circunstancia esta última que reduce notablemente el conflicto de intereses y explica la persistencia de las entidades bancarias con carácter de mutua y que se hayan convertido en bancos “normales” en lo que a que su gestión está orientada a maximizar las ganancias 65. La desmutualización es la forma que tienen los mutualistas de convertir en dinero el valor de su condición de mutualista. Los casos de desmutualización son numerosos en sectores como el de los bancos y las compañías de seguro. La intensificación de la competencia en esos mercados ha reducido las ventajas comparativas de la mutua como forma de resolver los problemas de contratación del producto o servicio (los asegurados y los depositantes están más protegidos hoy que hace cien años frente a la expropiación por parte de los gestores de las compañías de seguros o de los bancos) de manera que puede ser una transacción beneficiosa la que separa al financiador del cliente (que son las dos condiciones que reúnen en su persona los mutualistas) si la cuota de propiedad en forma de acción (transmisible y con propiedades mucho más definidas que la posición de socio de una mutua) vale más que el beneficio que recibe el mutualista en forma de reducción del coste del servicio que obtiene de la mutua. Tal es plausible si se reducen – por efecto de la competencia – los costes de prestación del servicio correspondiente y, la empresa mutualista está “sobrecapitalizada” en el sentido de que hay un

(ii)

sobre la vivienda v., J. COOK/S. DEAKIN/A. HUGHES, Mutuality and Corporate Governance, p 15 The inherent divergencies of interests between investors and borrowers was solved by severely restricting the property rights of both groups, to the extent that their claim to be the residual owners of the income stream generated by the organisation was highly attenuated, at best. 65 V., D. SMITH/T. C. CARGILL/R. A. MEYER, “An Economic Theory of Credit Union” J. Fin. 36(1981) pp 519-528, para lo que sigue; EMMONS/MUELLER, Conflict of Interests, p 22.

destino más eficiente para el capital de la mutua que el de la actividad desarrollada por ésta. Ahora bien, la desmutualización no es una alternativa disponible cuando los derechos residuales de los mutualistas no están especificados, normalmente, porque la posición de cada mutualista no es idéntica a la de los restantes bien porque, ab initio y de acuerdo con la estructura de propiedad de la empresa, estamos ante una “mutualidad débil” y no se atribuyen derechos residuales individuales a los beneficiarios de la actividad de la empresa. En tales supuestos, la desmutualización adopta la forma de una privatización en la que las acciones de la empresa se venden al público y los ingresos se destinan a las finalidades establecidas en los estatutos de la organización para los excedentes empresariales. Una conclusión que puede compartirse respecto de los bancos que adoptan la forma de mutuas débiles es que sus ventajas comparativas respecto a los bancos que tienen forma de sociedad anónima se reducen o desaparecen cuando los depósitos en éstos últimos son igualmente seguros por la existencia de un fondo de garantía de depósitos. Si, como hemos visto, los bancos mutualistas nacen para resolver un problema de contratación que pesa sobre los depositantes aversos al riesgo que han de temer que los incentivos de los accionistas del banco adopten estrategias de riesgo elevado que puedan poner en peligro la devolución de sus depósitos, cuando la devolución está asegurada por la existencia de un fondo de garantía de depósitos se elimina dicha ventaja y la forma de sociedad anónima prevalece porque en los demás términos es más eficiente66. Si, en el caso español, la importancia relativa de las Cajas no ha disminuido, las razones que lo explican son, por un lado, el path dependence y, por otro, que los beneficiarios de las Cajas – los depositantes – carecen de cualquier derecho de propiedad sobre el patrimonio de las Cajas de modo que no hay incentivos para la “desmutualización”.

III. DE LA MUTUALIDAD DÉBIL A LA FUNDACIÓN PÚBLICA: LA HISTORIA DEL GOBIERNO CORPORATIVO DE LAS CAJAS DE AHORRO.
10.

Introducción Bien puede afirmarse que las Cajas de Ahorro españolas fueron concebidas inicialmente como empresas mutualistas débiles en el sentido antes indicado: es decir, con ausencia de property rights definidos para los impositores sobre los rendimientos y el patrimonio de la Caja que se convierten, fundamentalmente a partir de 1977 en fundaciones públicas o, en el caso de las Cajas fundadas por la Iglesia católica, en fundaciones privadas.

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RASMUSEN, J. L. & Econ 31(1988) pp 408 ss.

Un breve repaso por el ambiente histórico y económico en el que nacen y comienzan a desarrollarse las Cajas confirman la utilidad del análisis efectuado hasta aquí para su explicación. Las Cajas de Ahorro nacieron para permitir a las clases más humildes depositar de modo (más) seguro y rentable sus ahorros en un entorno en el que las entidades con ánimo de lucro que gestionaban patrimonios ajenos carecían de reputación y donde tampoco la deuda pública generaba confianza en la población como para atraer el ahorro67. La banca pública tampoco proporcionaba el servicio de depósito remunerado68. La conexión entre las Cajas de Ahorro y los Montes de Piedad se explica igualmente en los términos señalados. Ante la imposibilidad de invertir los fondos depositados en deuda pública, las mismas clases sociales que nutrían la caja con depósitos recibían préstamos con garantía prendaria. Dos rasgos añadidos hicieron posible el crecimiento estable de la nueva organización. El primero es que los costes de agencia de las Cajas se mantuvieron en un nivel muy bajo por la sencillez de las operaciones y la homogeneidad de intereses de los depositantes. El segundo es que, aunque conectadas con los Montes de Piedad, ambas instituciones se mantuvieron separadas en esta fase inicial lo que evitó conflictos de intereses entre depositantes y prestatarios. Para cuando el Monte de Piedad resultó insuficiente para canalizar la totalidad de los recursos ajenos de las Cajas, éstas se habían consolidado. En 1839 no había un sistema bancario en España. No había instituciones que pudieran captar el ahorro de las clases populares y los bancos que recibían depósitos no pagan intereses. Las quiebras se sucedieron y el crédito al consumo estaba en manos de casas de empeños y usureros. La Caja de Madrid se crea por RD 25-X-1838 y su reglamento de funcionamiento se aprueba por Real Orden de 17 de julio de 1839. Como señalan los historiadores, “la principal dificultad que tuvieron las primeras cajas estribaba en encontrar la forma de inspirar la confianza... de los depositantes... Una segunda preocupación... hallar una colocación rentable y segura (para)... los capitales” 69.

Como se ha dicho por un historiador “La base del éxito y la perdurabilidad de estas instituciones radicaron en su capacidad de establecer vínculos entre su clientela y los gestores, lo que les permitió superar, a costes muy bajos, los problemas de información y gestión que dificultaban y encarecían la concesión de préstamos a las clases populares por parte de las instituciones bancarias tradicionales”. A.P. MARTÍNEZ SOTO, “Los Montes de Piedad y las Cajas de Ahorros españolas en el Siglo XIX (1835-1875)”, 2006, disponible p 11 y p 31 para la descripción de la clientela. Como en las modernas instituciones de microcrédito, los depositantes de las Cajas son mayoritariamente, mujeres. Otro grupo social muy relevante fue el de los empleados domésticos 68 MARTINEZ SOTO, 2006, p 3 “A mediados de siglo (XIX) , las operaciones voluntarias de depósitos en el Banco de San Fernando tenían un carácter gratuito, incluso en fechas anteriores a 1833, este tipo de operaciones suponían un cierto interés negativo para los imponentes. Los Bancos de Barcelona y de Cádiz, que con el anterior formaban el exiguo sistema financiero español previo a la legislación progresista de 1856, operaban en el mismo sentido” 69 Sobre el ambiente histórico-económico en el que se crea la Caja de Madrid, es decir, un panorama en el que no hay un auténtico mercado de crédito v., M. TITOS MARTÍNEZ, “Las Cajas de Ahorro en España 1835-1874: orígenes, organización institucional y evolución financiera”, Papeles de Economía Española, 97(2003) p 205 ss. M. ARAGÓN/R. GARCÍA
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11. La inversión de los depósitos: la conexión entre Cajas y Montes de Piedad. Como es sabido, los Montes de Piedad eran instituciones en las que los particulares podían obtener crédito contra garantía pignoraticia (fundamentalmente dejando en prenda joyas, mobiliario y prendas de vestir). Las casas de empeño eran la única fuente de financiación para los consumidores en aquella época. Así, por ejemplo, en Granada, en la segunda mitad del siglo XIX había hasta 43 casas de empeño 70. Las Cajas surgen para competir con estas casas de empeño y su éxito al respecto es difícil de exagerar ya que, en la década de 1870 representan entre un 20 y un 30 por ciento de los depósitos a nivel nacional que asciende hasta el 50 % a comienzos del siglo XX. Lo que permitió la consolidación de las Cajas fue la de unirlas a los Montes de Piedad. El caso de la Caja de Madrid es el más evidente. De hecho, la Caja se instala en el edificio del Monte de Piedad. Desde su fundación se crea para captar ahorro “y colocarlo en el Monte de piedad para su inversión en operaciones de crédito con garantía prendaria” y el esquema se extiende a toda España. En 1853 se dicta el RD de 29 de junio que ordena su establecimiento en todas las capitales de provincias, se definen las cajas como “establecimientos municipales de beneficencia” y entre sus funciones se señala la de “asegurar con los fondos recogidos la operatoria del Monte...”71. La idea se atribuye al ministro Medrano y resolvió simultáneamente el problema de las Cajas (dónde invertir de forma segura los depósitos) y del Monte (dónde encontrar una fuente de dinero para prestar contra la garantía prendaria). Es decir, se resolvió el problema fundamental: “cómo este establecimiento podrá tener garantía antes de adquirir fondos, o adquirir fondos antes de tener garantía. Tampoco sé como ha de cumplir con los accionistas y gastos de oficinas, sin notables desfalcos de capital desde la erección de la caja hasta que le reporte utilidades la obra pública en la que se habrían de invertir los fondos captados, problema que había detectado Fernándo Gómez el miembro de la Real Sociedad Económica de Amigos del País de Valencia en una Memoria

VILLAVERDE/J.A. SANTAMARÍA, El Régimen Jurídico de las Cajas de Ahorro, Madrid 1991. cap I. 70“Las Cajas de Ahorro redujeron la influencia de las casas privadas de empeño. Así, en Madrid desaparecieron entre 1874-1884 “150 establecimientos de este tipo conservándose solamente 95 de los cuales 68 prestaban sobre prendas y 27 sobre sueldos.... siendo la tasa de interés normalizada del 5 % mensual, M. TITOS, “La respuesta histórica de las cajas de ahorro a las demandas de la sociedad española”, Papeles de Economía española, 46(1991) p 12 ss pp 16 ss Medrano que “la ejecución de este filantrópico pensamiento, ha dado un golpe moral y bien justamente merecido a los esplotadores de la miseria pública, a los crueles usureros que se enriquecían con las necesidades de sus semejantes...” 71 M. LAGARES/J. M. NEIRA, “Diego Medrano y Treviño, creador de las cajas de ahorro españolas”, PEE 97(2003) p 128 ss, p 154. De esto interesa destacar que en 1841, este ministro se “refiere a la necesidad de implicar a los impositores en la gestión de estas entidades, precisamente <<conseguir la imprescindible condición de la inviolabilidad de estos fondos, como elevados a la clase de propiedad particular, libre de las invasiones de la autoridad bajo pretexto de préstamos forzosos u otros semejantes medios...”

presentada en 1832 para tal erección)...”72. Es cierto que la idea tenía límites importantes ya que los Montes no eran capaces de absorber un volumen de depósitos muy elevado, lo que frenó el desarrollo de las Cajas en el siglo XIX hasta que éstas empiezan a realizar las actividades típicas de un banco de depósito y crédito, actividades estas últimas que no le estaban permitidas a las Cajas fuera del Monte. En todo caso, conectar Cajas y Montes era una necesidad en el caso español porque no se disponía de la alternativa que utilizaron instituciones similares en otros países europeos: invertir los fondos depositados en deuda pública73. La falta de reputación de la deuda pública no garantizaba que el Estado no expropiaría a los depositantes devolviendo con nuevas emisiones de deudas lo prestado por los particulares74. El Ministro Medrano, en 1841 se refiere “a la necesidad de implicar a los impositores en la gestión de estas entidades, precisamente para <<conseguir la imprescindible condición de la inviolabilidad de estos fondos, como elevados a la clase de propiedad particular, libre de las invasiones de la autoridad bajo pretexto de préstamos forzosos u otros semejantes medios...”75 Conforme la reputación de la deuda pública española mejora, el Estado incrementa su control sobre el destino de los depósitos. Tampoco se disponía en España de un sector industrial en el que las Cajas, mediante créditos, pudieran invertir los

V., las indicaciones sobre la paternidad de la idea de unir cajas y montes en TITOS MARTÍNEZ, Papeles de Economía Española, 97(2003) p 205 ss., p 208. No siempre se ha entendido v., José de Posada Herrera, (Lecciones de Administración, INAP Madrid 1978 II pp 279 citado por A. CASARES MARCOS, Cajas de Ahorro: Naturaleza Jurídica e Intervención Pública, Valencia 2003, p 52 nota 46) que muestra su extrañeza por la vinculación entre montes y cajas: “la caja de ahorros es una especulación de todos los que depositan en ella; y, por consiguiente es de su interés ganar y prestar al más alto posible. Por el contrario el interés del monte de piedad es el de prestar al mínimo. Este tiene por objeto socorrer a los necesitados, aquella tiene por instituto el aumentar la fortuna de los que han hecho un pequeño ahorro”. 73 En las cooperativas de crédito alemanas, los depósitos se destinaban a préstamos a los propios miembros de la cooperativa, es decir, funcionaban de forma más aproximada a un banco “normal”. Según Guinnane, Trust, p 21, las cooperativas no tuvieron éxito en Irlanda – que copió el modelo alemán – precisamente porque el volumen de depósitos fue muy escaso: “the inability to gather deposits showed that most rural Irish people thought their money was safer in other depository institutions… rural Ireland had a number of depository institutions, including for-profit banks, savings banks, and the ubiquitous Post Office Savings Bank. The latter especially was convenient and perfectly safe. Every Post Office was in effect a banking office, and the Post Office Savings Bank’s assets consisted nearly entirely of British government debt”.
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V., PAMPILLÓN, Papeles de Economía Española, 1991. La inversión de los depósitos en deuda pública “iba a achocar con la inseguridad de la deuda pública, dada la tradicional insuficiencia financiera del sector público español, tal como reconocía la Real Orden de 3 de abril de 1835 << Llegará un día en que, restablecido enteramente el crédito del Estado, sean los fondos públicos, el asilo seguro y ventajoso de los ahorros del pobre>>. Esta situación justificó las estrechas relaciones mantenidas... entre las cajas y los montes de piedad... la tesis por las que las Cajas de Ahorro surgieron casi por gemación de los Montes de Piedad encuentra en la península ibérica, quizás más que en ningún otro lugar, una gran abundancia de hechos, normas legales y testimonios” cita a ACRI, Le Casse di Risparmio nel Mondo, 1959, 237); MARTÍNEZ SOTO, Montes de Piedad, (2006) p 5. 75 M. LAGARES/J. M. NEIRA, “Diego Medrano y Treviño, creador de las cajas de ahorro españolas”, PEE 97(2003) p 128 ss, p 154
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depósitos de forma segura. Se explica así que sólo las Cajas de Sabadell o Barcelona lo hicieran76 La conexión no supuso unificación en la primera etapa. Caja y Monte eran entidades separadas desde el punto de vista jurídico, contable y de gobierno. Pero dado que los fondos de la Caja tenían que dedicarse a financiar los préstamos del Monte por indicación de sus propios estatutos, dos de los vocales de la Caja formaban parte de la Junta Directiva del Monte. “los roces fueron frecuentes y no se saldaron hasta que en 1869... el gobierno decretó la fusión de ambas entidades o, lo que resulta más extraño, la absorción de la caja de ahorros... por parte del monte de piedad... la revolución y la fusión provocan... un descalabro de la caja, cuyo saldo de ahorro pasa de 5,8 millones de pesetas en 1867 a 2,4 en 1869 y como el número y volumen de operaciones del monte no solo no disminuye sino que aumenta, la proporción entre depósitos y empeños es del 159 por ciento en 1869... esta proporción inicia un descenso que la colocará por debajo del 50 % a partir de 187577. Obsérvese como, nuevamente, la modificación de la organización interna afecta a la performance de la Caja. La unificación de Caja y Monte incrementaba muy significativamente los costes de transacción a los que se enfrentaba la institución, según hemos expuesto más arriba. Los “interesados” (stakeholders) eran inicialmente un grupo con intereses homogéneos (los depositantes en el caso de las Cajas y los prestatarios en el caso del Monte). La separación entre las dos instituciones reducía, pues, los conflictos de intereses. La unificación genera los conflictos que se han descrito para cualesquiera bancos que lo son simultáneamente de depósito y crédito. Si determinados prestatarios – los del Monte – o sus representantes participan o controlan el gobierno de la entidad (la Caja fue absorbida por el Monte), los depositantes ven incrementado el riesgo de ser expropiados en beneficio de los prestatarios y tienen incentivos para abandonar la Caja. Esta, en cuanto entidad de depósito, tiene incentivos para diversificar sus inversiones, es decir, y como nos cuentan los historiadores que ocurrió, para empezar a desarrollar actividades crediticias por su cuenta y al margen del Monte. 12. El destino de los beneficios: del estímulo al ahorro a la obra social pasando por la financiación del sector público La otra transformación importante de las cajas tiene que ver con el destino de los beneficios. Inicialmente, - y hasta el RD Ley de 21-XI-1929 – los beneficios habían de destinarse a “estimular a los imponentes”, es decir, a premiar el ahorro. De ahí que esté justificado considerarlas mutuas débiles. Es decir, los beneficiarios de la actividad de la Caja eran los propios clientes pero éstos carecen de derechos definidos individualmente sobre los rendimientos o el patrimonio de la Caja. Los depositantes se beneficiaban de
MARTÍNEZ SOTO, Montes de piedad, 2006, p 6, p 24: algunos Montes de Piedad no se unieron a una Caja sino que empezaron, ellos mismos, a aceptar depósitos. 77 TITOS MARTÍNEZ, 2003, P 226.
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un mayor interés por sus depósitos y de premios “por ahorrar” en forma, por ejemplo, de condonación de los créditos otorgados por el Monte de Piedad. Este carácter mutualista se refleja claramente en el Real Decreto de 1853 donde se establece que las cajas de ahorro abonarían a sus clientes el 3, 5 por ciento anual de interés en las imposiciones y que “con sus beneficios, las cajas se dedicarían a conceder premios a la constancia en el ahorro (10 por ciento), a la realización de desempeños gratuitos en el Monte de Piedad (10 por ciento) y a la constitución de un fondo de reserva en garantía de las imposiciones (80 por ciento)” Se vinculan de forma obligatoria montes y cajas obligando a las cajas a que funden montes de piedad allí donde no existan78. La idea de conectar Caja y Monte de Piedad fue acertada. Permitió la consolidación de las Cajas. Pero no tenía mucho futuro si había de mantenerse la separación entre ambas instituciones. Como hemos dicho, los depósitos en las Cajas aumentaron mucho más allá de lo que el Monte de Piedad podía absorber de modo que, o bien se integraban ambas instituciones y la Caja se convertía en un banco de depósito y crédito como hemos visto que sucede en los bancos no mutualistas, o bien se limita estrictamente el crecimiento. Las autoridades hicieron ambas cosas. Así, pusieron límites a las imposiciones porque no se podía garantizar la remuneración al no poder destinar más fondos a los préstamos del Monte lo que, según algunos autores, explicaría la ralentización en el crecimiento de las Cajas a mediados del siglo XIX y se permitió a las Cajas destinar los recursos sobrantes a descuentos, giros y préstamos a comerciantes. Pero hasta 1871 los depósitos en las Cajas no fueron suficientes para atender a las necesidades de los montes79. El RD de 29 de junio de 1853 permitió a las cajas realizar inversiones seguras previa autorización del gobierno. Pero este decreto hizo algo más: intentó asemejar las Cajas españolas a las de otros países europeos en cuanto al destino de sus depósitos. El propósito del RD de 1853 era crear, según el modelo francés, una Caja de Depósitos “con la finalidad de recoger los fondos depositados en las cajas para invertirlos en la financiación de la deuda pública a largo plazo, la cual se había convertido en una carga excesiva para el Banco de San Fernando... El Gobierno decidió transferir los fondos sobrantes de las Cajas a la Caja de Depósitos y consignaciones para invertirlos en deuda consolidada. Los depósitos que los montes no podían absorber, pasarían a la Caja de Depósitos y consignaciones y se invertirían en deuda pública”80. Pues bien, ocurrió algo extraordinario. El anuncio de la medida a través de la promulgación del Real Decreto fue suficiente para que los madrileños, en un auténtico pánico bancario acudieran en masa a retirar sus fondos de la Caja “pasando los depósitos acumulados de 5,4 millones de pesetas en 1852 a 4,1 millones en 1853 en el conjunto de entidades. En Madrid se produjo la dimisión de algunos directivos y un fuerte debate en la prensa. Los saldos
TITOS MARTINEZ, 2003, p 210; v., también FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, 2003, p 235. Lo que sigue está tomado de A.P. MARTÍNEZ SOTO, “Las cajas de ahorro españolas en el siglo XIX. Los orígenes del sistema 1839-1875, PEE, 97(2003) p 174 ss; p 191; MARTÍNEZ SOTO, Montes de Piedad, 2006, p 9 80 MARTÍNEZ SOTO, ibidem
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netos de imposiciones en el año 1853 cayeron en la mayor parte de las cajas, especialmente en la de las grandes ciudades... el nivel de depósitos de 1852 no se superará hasta 1856. El decreto fue finalmente suspendido en su ejecución con carácter indefinido y la Caja de Depósitos inició su funcionamiento contando sólo parcialmente con los depósitos de algunas cajas que voluntariamente así lo decidieron..”. 81 La desconfianza de los impositores estaba justificada. La Caja General de Consignaciones y Depósitos no pudo atender a su pasivo y quebró, arrastrando con su quiebra a alguna de las Cajas que habían invertido sus depósitos en ella. Tal fue el caso, por ejemplo de la Caja – Banco de Valencia que desapareció en 186782. La conexión entre Cajas y Montes de Piedad desaparece con la Ley de 29 de junio de 1880 que permite que se establezcan por separado siempre que los Montes de Piedad contaran con recursos propios suficientes y aquellas dispusieran de formas seguras de colocar los depósitos83. A partir de los años 30 del siglo XX, su transformación de fundación con fines benéfico – sociales se consolida y es completa en 194784. Así, a lo largo del primer tercio del siglo XX se imponen coeficientes de inversión obligatoria a las cajas y a los montes de piedad en deuda pública que llegan al 50 % de los depósitos. Pero se permite, simultáneamente, que las Cajas otorguen préstamos de modo que pasan a ser bancos de depósito y crédito 85.
V., MARTÍNEZ SOTO, Montes de Piedad, 2006, p 10 con datos del volumen de fondos retirados; TITOS MARTINEZ, 2003, pp 210-211;. También hubo una rebelión por parte de los patronos que llegaron a crear cajas de ahorro con forma de sociedad anónima (ARAGON/Gª VILLAVERDE/SANTAMARÍA, Régimen, p 32-33. 82 A.P. MARTÍNEZ SOTO, “Las Cajas de Ahorro españolas en el siglo XIX: entre la beneficencia y la integración en el sistema financiero”, Revista de Historia Económica, 18(2000) p 585 ss p 592-593, 83 “en dicha ley desaparecen por completo las pretensiones uniformizadoras que habían inspirado el RD de 1853 ... si bien el gobierno se reservaba ahora el derecho de aprobar los estatutos que cada entidad... elaborara... se procurará que cajas y montes se instalen conjuntamente, pero se permitirá su existencia separada si las cajas cuentan con medios para la colocación de sus capitales y los montes tienen fuentes de aprovisionamiento de recursos, hecho, por otra parte, cada vez más improbable... las cajas serán consideradas como institutos de beneficencia y estarán bajo la protección del gobierno... el reconocimiento de su particularismo se va a mantener... durante nada menos que 46 años TITOS MARTÍNEZ, 2003, p 212 ss donde recoge quién promovió la creación de las distintas cajas entre 1830 y 1870 y, normalmente, o son autoridades públicas –gobernadores o ayuntamientos- o son entidades religiosas o sociedades económicas de amigos del país. Alguna como la del Monte de Sevilla emitió acciones para captar los recursos necesarios para el Monte. Hubo dos que quebraron y otras más que cerraron. Quebraron la de Granada en 1866 y la de Málaga en 1898. 84 En el art. 2 del RD Ley de 21 de noviembre de 1929 se definen las cajas y se dice que están dedicadas a “la administración de depósito de ahorro de primer grado, con el propósito de invertir los productos, si los tuvieran, después de descontados los gastos generales, en constituir reservas, sanear el Activo, estimular a los imponentes y realizar obras sociales y benéficas”. Citado por CASARES, nota 169, p 111. “El proceso abierto en 1926 culmina en la Orden de 24 de abril de 1935 que supone el reconocimiento expreso de la identificación de la caja de ahorros con la fundación benéfica” (CASARES, p 113). Es en el RD Ley 21-XI-1929 en su art. 9 donde se dice por primera vez que las Cajas tienen que destinar los excedentes a las obras sociales aunque quedan rastros de la finalidad mutualista, porque añade “estimular a los imponentes” como función de las cajas, definición que se precisa en 1933, v. F. CASTELLANO REAL, “La obra social”, Papeles de Economía Española, 46(1991) p 127. 85 “El Decreto ley de 1926 que establece un coeficiente de inversión obligatoria extraordinariamente elevado para ser la primera vez que éste se regula. Para los montes de
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Parecen de acuerdo los especialistas al señalar que el cambio fundamental se produce con el Decreto-Ley de 21-XI-1929 (Estatuto General del Ahorro Popular) que incluye ya como finalidad de las cajas la de contribuir a la realización de “obras sociales y benéficas” con los beneficios obtenidos, eso sí, al lado del estímulo a los “imponentes”. El carácter fundacional de las Cajas se confirma en el Decreto de 1933, que las somete al protectorado del Gobierno y – en la exposición de motivos de éste – se refuerza su carácter diferencial respecto de otras fundaciones en que sus beneficios van destinados a “acometer la ejecución de obras sociales”86. La Obra social sería el destinatario de la mitad de los excedentes después de destinar a reservas cantidades suficientes para superar el 10 % de los recursos ajenos. En 1947, la autonomía de las Cajas en el destino de sus inversiones desaparece prácticamente como consecuencia de su enfrentamiento con el Ministro Girón y su deseo de que éstas financiasen un proyecto querido para éste. El resultado del enfrentamiento es que “el porcentaje de los beneficios dedicado a reservas queda igual al establecido en el Estatuto de 1933 (es decir, entre el 25 y el 50 %....) y el resto habría de ser invertido necesariamente en obras sociales y benéficas. De esta cantidad, el 85 %... en obras... propias y el 15 %... un fondo común... a disposición del Ministerio de Trabajo..., fondo que se destinó a las Universidades Laborales para los coeficientes de inversión obligatoria)87”. El RD Ley de 1977, recoge nuevamente en su art. 22 la obligación de las Cajas de destinar la totalidad de sus excedentes a la obra social modernizando el sentido de ésta (no meras obras de beneficencia) para incluir la educación, la investigación, la sanidad pública y los servicios de asistencia social (OM 19-VI-1979) añade la referencia a que tales fines deben ser desarrollados, especialmente, en la región de la Caja (“ámbito regional de actuación de la caja”). Este destino de los beneficios sólo se verá mermado por la voluntad de los poderes públicos de asegurar la solvencia de las cajas. Así, los RRDD 1838/1975 y 502/1983 obligaron a las Cajas a destinar más fondos a reservas. El RD 1379/1985 – que desarrolló la LORCA – reflejó la primacía de la solvencia al establecer que las Cajas que no cumplieran con el coeficiente de garantía o solvencia no podrían destinar nada a la financiación de obras sociales lo que, sin duda, refleja la intensa
piedad, el Decreto ley establece que invertirán el 40 por ciento de sus ingresos por libretas de ahorro en valores públicos del Estado español y el 50 % por lo menos de aquel 40 % en deuda perpetua interior al 4 %. En cuanto a las cajas de ahorros se les establece como obligación la inversión de, al menos, el 50 % de las imposiciones en valores públicos del Estado español, de los que la mitad será deuda perpetua al 4% interior y el resto será invertido en valores públicos españoles o en hipotecas... o en anticipos a los socios o imponentes préstamo con garantías de las propias libretas o de valores... de los incluidos en una lista... El Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929 –nada interesante, le sustituye el de 1-VI-1931 que lo deja en suspenso y en 1933, el Estatuto para las Cajas Generales de Ahorro Popular, que reduce las inversiones obligatorias al 30 %de los depósitos, se obliga a constituir reservas hasta el 10 % del saldo de ahorro, y “se confirma su carácter benéfico y social, marcándoles una actuación, en este sentido, coadyuvante del Estado”. “el ordenamiento mínimo que, respecto al funcionamiento orgánico de las cajas de ahorro contenía el Decreto de 1933, remitía la parte más importante de las cuestiones a la voluntad de los fundadores” TITOS, Papeles de Economía Española, 1991 p 25 86 Id, p 40. 87 TITOS, Papeles de Economía Española, 1991, pp 26-27

supervisión ejercida por el Banco de España también sobre estas entidades y que, bastantes años antes, el protectorado de las Cajas había pasado del Ministerio de Trabajo al de Economía – Hacienda. Según los estudiosos, la proporción de los beneficios destinados a la obra social disminuye en los años ochenta en comparación con los cincuenta y sesenta del siglo XX. Cuando la solvencia de estas entidades mejora, también aumenta la proporción de recursos destinados a la obra social88. También en 1977 se crea en cada Caja la Comisión de Obras sociales, para separar las decisiones sobre la obra social y las decisiones propias de una entidad bancaria y regionalizar las inversiones, porque se suprimió el fondo nacional 89. Resulta curioso y necesitado de explicación el que las Cajas no reforzaran su carácter mutualista destinando todos sus excedentes a mejorar los intereses que pagaban a los depositantes o a reducir el precio de los créditos que concedían a través del Monte de Piedad o, cuando pudieron hacerlo, directamente. Hay dos razones plausibles. La primera es que la tentación de reservar los beneficios debía de ser muy grande ya que los depositantes no ejercerían presión alguna para que se mejorase su remuneración y las Cajas no se enfrentaban a competidores que pudieran obligarles a mejorar sus condiciones contractuales. Por tanto, la aversión al riesgo natural entre los gestores les llevaría a asegurar la solvencia de la entidad. Además, asegurar un reparto equitativo de los excedentes se debió complicar por las razones que vimos anteriormente al concurrir los intereses contrapuestos de depositantes y prestatarios. Por último, la presión del Estado para poder utilizar tales fondos para su financiación debió de devenir irresistible. Cabe añadir otra razón que tiene que ver con la organización interna de las Cajas. Hemos visto más arriba que el mantenimiento como dos instituciones separadas aunque conectadas de la Caja de Ahorros y el Monte de Piedad fue una feliz idea al reducirse así los costes asociados al estallido de conflictos entre interesados. Por razones parecidas, la relación entre la actividad bancaria de la Caja y el destino a la obra social de sus beneficios debió de contribuir a la supervivencia y florecimiento de las Cajas. Las fundaciones como personas jurídicas se relacionan con las empresas como actividades económicas organizadas en dos formas. Hay empresas controladas por personas jurídicas con forma de fundaciones, es decir, empresas cuyo accionista único o mayoritario es una fundación. El Corte Inglés y la Fundación Ramón Areces o MAPFRE y la fundación del mismo nombre son ejemplos sobresalientes. Las empresas controladas entregan los dividendos a su accionista – fundación que los destina a los fines fundacionales. Es decir, son fundaciones titulares o propietarias de empresas. Además, existen las llamadas fundaciones con objeto empresarial en las que la actividad empresarial es desarrollada por la propia fundación. Por ejemplo, la Fundación Cultural del Consejo General del Notariado cuyo objeto es editar libros jurídicos. Las Cajas de Ahorro se organizaron desde el principio como fundación/mutua titular de una empresa. Esta organización presenta una ventaja fundamental en relación con las del segundo tipo y es
CARBÓ/RODRÍGUEZ, PEE, 74-75(1998) pp 226-227 C.E. NUÑEZ, “El gasto en educación de las Cajas de ahorro”, PEE 74-75(1998) p 234 ss., p 236.
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que el objetivo de la empresa no es el objetivo de la fundación/mutua. La empresa se crea para maximizar sus ganancias y, de este modo, maximizar los medios de los que dispondrá la fundación titular para alcanzar sus fines. Pues bien, la separación explícita entre el negocio bancario de las Cajas y la Obra social (o la “estimulación de los imponentes” al ahorro en sus orígenes) ha permitidor reducir los costes de agencia de las Cajas ya que los managers han contado siempre con un objetivo único y perfectamente definido para su actividad – igual, en este punto, al de los gestores de cualquier banco – sociedad anónima – y es éste el de maximizar las ganancias de la Caja. Por otro lado, la separación entre negocio bancario y obra social no es completa. Desde el comienzo, los mismos gestores de la Caja “controlan” la obra social dentro de las constricciones que imponen los poderes públicos. Este control incentiva a los gestores de la caja para reducir la parte de los excedentes que destinan a la obra social. Esto es evidente. Cuanto mayores sean los recursos que se “reservan” por la Caja, mayor es el volumen de recursos controlado por los gestores y, en consecuencia, mayor la importancia social del puesto de administrador de la Caja y mayores las retribuciones de todo tipo que puede recibir en dicho cargo. Además, el aumento de las reservas reduce el riesgo de insolvencia de la caja, riesgo respecto del cual los gestores son especialmente aversos dado que no están diversificados (si la Caja quiebra pierden todo su “capital humano”, es decir su empleo presente y, pr0bablemente, futuro ya que nadie contratará a un ex gestor de una Caja que quebró) y las Cajas tienen limitadas las fuentes de recursos para financiar una expansión de sus actividades o un aumento de tamaño porque no pueden emitir acciones. Pero si, a pesar de la separación, los recursos de la Obra Social quedan en manos de los gestores, esto es, siguen bajo su control, los incentivos de éstos para reducir el volumen de recursos destinados a la obra social disminuyen de manera que los gestores tendrán, ceteris paribus, mayores incentivos para maximizar la cantidad destinada a la obra social. Las constricciones públicas (nivel de reservas obligatorias) hacen el resto. No es de extrañar pues que la Obra Social de las Cajas se lleve a cabo, en la actualidad a través de organizaciones específicamente creadas para tal fin – fundaciones – que, ahora sí, desarrollan ellas mismas las actividades “sociales”, es decir, fundaciones titulares de empresa crean fundaciones-empresa. En definitiva, este breve repaso por la legislación que determinaba el destino de las inversiones de las Cajas y de sus excedentes demuestra de modo suficiente esta doble transformación: los elementos mutualistas desaparecen destinándose los beneficios a fines propios de una fundación benéfica y la conexión con los montes de piedad que caracteriza peculiarmente a las Cajas españolas desaparece en beneficio de la utilización de los depósitos para la financiación pública. 13. La organización y gobierno histórico de las Cajas En el plano de la organización de sus actividades y del gobierno de la organización, las Cajas españolas responden igualmente y en sus etapas iniciales de forma bastante exacta al análisis expuesto más arriba. En la etapa inicial, el gobierno de la Caja se encomienda “de forma gratuita a una

Junta de Gobierno presidida por el gobernador en las capitales y por el alcalde en los pueblos.... el Decreto establece que las cajas tendrán el carácter de establecimientos municipales de beneficencia... la ley de beneficencia vigente... señalaba expresamente que los establecimientos de beneficencia son públicos”90. Entre 1839 y 1875 la gestión de las Cajas fue muy simple correspondiéndose con la sencillez de sus operaciones. Estaban gestionadas por voluntarios locales y la Juntas Directivas formadas por personajes locales con reputación y vocación filantrópica. Al parecer, este fue un elemento importante en su consolidación. Los estudiosos destacan igualmente la figura del tesorero como técnico gestor de las operaciones bancarias91. El Gobierno de las Cajas era igualmente simple. Hasta 1977 estuvieron gobernadas por un Consejo de Administración o una Junta de Gobierno o Patronato que se renovaba por cooptación y en los que estaban representados los ayuntamientos o diputaciones provinciales si eran entidades fundadoras de la caja. En el siglo XIX, los directivos permanecían en sus cargos por un período muy largo de tiempo. También participaban las restantes instituciones propias del franquismo (sindicatos verticales…). Sólo con el RD 2290/1977 se altera profundamente el sistema de gobierno y bajo el nombre de “democratización” se abandona la forma tradicional de gobierno de las instituciones sin ánimo de lucro que no forman parte del aparato Estatal y se entrega el mismo a los partidos políticos a través de las instituciones públicas locales y regionales92. 14. La “democratización” de las Cajas: el control de las Cajas por los partidos políticos locales y regionales

V., por ejemplo, E. L. GLAESER/A. SHLEIFER, “Not-for-Profit Entrepreneurs” NBER working paper www.nber.org/papers/w6810 n Estos autores señalan - citando a Hansmann – que las mutuas bancarias norteamericanas (saving and loans) presentaban, en el momento de su fundación, un elevado riesgo de apropiación o diversión de los depósitos lo que justificaría que, en su origen, adoptaran el status de mutua como un compromiso creíble de que los gestores no se apoderarían de los mismos. Así, los consejos de administración de este tipo de empresas se llenan con personas que, a menudo, contribuyen gratuitamente al patrimonio social y que reciben muy bajos salarios o ventajas por desempeñar tal función. Es decir, las características son semejantes a las de las Juntas Directivas de las Cajas en su origen en España. 91 ... y ese fue uno de los puntos fuertes de estas entidades. Es de destacar la figura de los tesoreros... tenían que realizar y conservar registro de todos los depósitos y préstamos, gestionar las cuentas, preparar pagarés y otros documentos de pagos, elaborar informes mensuales y anuales... fue el primero que se profesionalizó... otro aspecto destacado para la estabilidad de las cajas lo constituyó la larga permanencia de los directivos en sus cargos.. V., A.P. MARTÍNEZ SOTO, “Las cajas de ahorro españolas en el siglo XIX. Los orígenes del sistema 1839-1875, PEE, 97(2003) p 174 ss; A.P. MARTÍNEZ SOTO, “Las Cajas de Ahorro españolas en el siglo XIX: entre la beneficencia y la integración en el sistema financiero”, Revista de Historia Económica, 18(2000) p 585 ss.); A.P. MARTÍNEZ SOTO, “Los montes de piedad y las cajas de ahorro españolas en el siglo XIX (1835-1875), XIV International Economic History Congress, Helsinki 2006 Disponible en diciembre de 2006, en http://www.helsinki.fi/iehc2006/papers2/Soto.pdf 92 V., S. MARTÍN RETORTILLO, Crédito, Banca y Cajas de Ahorro. Aspectos jurídicoadministrativos, Madrid 1975, pp 419 ss; J. A. BELSO MARTÍNEZ/F. SOGORB MIRA, “Las Cajas de Ahorros: generalidades y rasgos propios de la Comunidad Valenciana” Revista Valenciana d’ Estudis Autonomics 28(1999) p 149 ss
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Cuando se instaura la democracia en España y en el marco de la modernización del sistema bancario, se decide equiparar a las Cajas con los bancos, lo que habría de introducir competencia en el mercado y modificar su régimen de gobierno. “Estas medidas hubieron de tomarse con urgencia, porque existían unas fuertes expectativas por parte de los partidos políticos para hacerse con el control de las cajas de ahorros (a través de su municipalización, por parte del PSOE, que esperaba ganar las elecciones municipales)”93. La reforma parecía dirigida, formalmente, a devolver las Cajas a sus orígenes porque se concedía una presencia muy amplia en sus órganos de gobierno y, en un afán por evitar la apropiación por ningún grupo, todos los presentes lo eran minoritariamente, incluso aunque fuese una Caja fundada por una Diputación o un Ayuntamiento. En éstas, la verdad, es que no había otros candidatos para permitir que se calificasen como instituciones privadas que hacer entrar a los impositores. No parece que los propios autores del Decreto se fiasen mucho de haber conseguido el equilibrio porque, para evitar desmanes, crean una Comisión de Control con funciones de supervisión sobre las decisiones del Consejo de Administración o la Asamblea y atribuyeron un derecho de veto sobre las del Consejo que fueran contrarias a la ley al Director General, lo que convirtió a éstos en una especie de delegado gubernativo94, carácter que perderá con la LORCA al convertirse en el primer ejecutivo de la Caja cuando el Presidente del Consejo no lo es, de manera que la organización interna de las Cajas se aproxima mucho a las de las sociedades anónimas. Como hemos dicho, es el RD 2290/1977 el que introduce a los impositores en los órganos de gobierno de la Caja lo que hablaría a favor de un reforzamiento de su carácter mutualista. Pero el enorme número de impositores que las cajas tenían ya en esa época y la escasa participación individual de cada uno de ellos hacían imposible que éstos se organizaran para hacer uso de este derecho a participar en el gobierno de las Cajas. El resultado fue que los partidos políticos, en alianza a menudo, con los representantes sindicales de los trabajadores de las Cajas se apoderasen de esta “fracción” de los impositores en los órganos de gobierno de las Cajas con lo que el pretendido equilibrio entre los distintos grupos de interesados se convirtió en predominio absoluto de los partidos políticos. En efecto, aunque los depositantes ostentan casi la mitad de los puestos en los órganos de control de las Cajas de Ahorro, la forma de su elección (por
COMIN/TORRES, Historia, p 256, para lo que sigue, citando a Lagares. COMIN/TORRES, Historia, ibidem. “Fueron muy pocos los directores que vetaron algunas decisiones del Consejo de Administración, pero cuando ello ocurrió el resultado fue contundente porque el Consejo de Administración y la Asamblea de la caja correspondiente no tardaron en despedir a dichos directores por la pérdida de confianza. Estos incidentes (cinco o seis) obligaron a abrir expedientes en la Confederación para averiguar si el despido había obedecido a las causas establecidas por el Decreto de 1977... porque sin estos motivos, los directores tendrían que ser readmitidos.... También se plantearon algunos conflictos de competencias del consejo de administración con la comisión de control, al menos en la confederación, que se resolvieron con decisiones de la asamblea... Los cambios (p 257) en los órganos de gobierno... desencadenaron... profundas tensiones con quienes hasta entonces habían ostentado el gobierno de las mismas.... la forma tradicional de acceder a sus consejos de administración era por nombramiento de sus entidades fundadoras”.
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sorteo se eligen a compromisarios que, a su vez, eligen a los representantes en la Asamblea y el Consejo) los hacen monitores escasamente idóneos para cumplir tal función. Además, y aunque los representantes de los impositores pudieran “intentar obtener ventajas para los depositantes, diluyendo los costes entre el conjunto de la entidad… (como)… mejorar los servicios prestados por la entidad o sus precios, más allá del umbral adecuado de rentabilidad, desviándolos de su coste”95, su carácter “disperso” dentro de los grupos que participan en el gobierno de la caja y el escaso beneficio personal de los representantes o dicho de otro modo la amplitud de los “costes de agencia” que sufren los depositantes respecto de sus representantes en los órganos de gobierno de la caja hacen que este riesgo parece despreciable. El control de los partidos sobre las cajas se refuerza por los términos en que se produce la elección de los miembros de los órganos de gobierno en representación de las instituciones – gobiernos y parlamentos regionales, sobre todo –. Se señala, con razón, que “sorprende… que apenas sea considerado el problema que plantea la duración corta y rotación continua de la mayoría de los componentes de las asambleas, consejos y comisiones, formada por los representantes de los impositores”96. Es obvio que cuanto más largo sea el ejercicio del cargo de un individuo, mayor es su independencia respecto de quien le designó para el cargo. Es en el interés de los partidos disponer, en todo momento, de sus facultades de designación que eviten la formación de un grupo de miembros de los órganos de gobierno que puedan independizarse del poder político que los nombró. Decíamos más arriba que el control político de las Cajas tiene que producir efectos perjudiciales sobre la eficiencia en la generación y gasto de los recursos de las mismas. Los estudios empíricos concluyen que los bancos controlados por los poderes públicos lo están también en términos de clientelismo político y son utilizados por los partidos políticos para mantener contenta a su clientela y que la propiedad – control públicos de los bancos distorsiona la asignación financiera de los recursos y que los sistemas financieros en los que hay mucha presencia pública son, en general, menos eficientes y que los efectos sobre el crecimiento y la productividad de la asignación política de los recursos son muy graves 97. Por último, el regulador básico del gobierno corporativo de las Cajas es el Estado que es la única Administración pública que no participa directamente en el gobierno de las Cajas.

15. Los factores que contribuyeron a la supervivencia de las Cajas

QUESADA, RVHP 5(1988) p 61 GÜELL, Cajas, p 15. 97 P. SAPIENZA “The effects of government ownership on bank lending” Journal of Financial Economics 72 (2004) 357–384: demostrando que, para el mismo nivel de riesgo, los bancos públicos cobran un tipo de interés más bajo que los privados.
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La exposición realizada hasta aquí permite explicar por qué las Cajas de Ahorro lograron sobrevivir y consolidarse como entidades de crédito y depósito. Nuestra opinión puede resumirse diciendo que la inexistencia de un mercado competitivo de crédito en España unido a la simplicidad de sus operaciones y a la intensa supervisión pública y colectiva de sus actividades aseguraron que no desaparecieran. Su conversión en bancos “completos” se produce al mismo tiempo que se inicia la liberalización del mercado bancario en España (años 70 y 80 del siglo XX) de modo que, cuando el mercado es plenamente competitivo, su robustez como entidades de crédito en términos de profesionalización y el grado de eficiencia mínimo de su estructura de gobierno les permiten competir con los bancos. Es decir, y como sucedió en otros países, los costes de transacción de la operativa de estas instituciones era bajo; el surtido de servicios que prestaban era simple y lo llevaban a cabo personal voluntario y poco especializado. Abrían apenas unas horas a la semana y no trataban de maximizar ni los depósitos ni los préstamos98. Debe subrayarse que el negocio de las Cajas se mantuvo en términos de enorme simplicidad desde sus orígenes hasta finales del siglo XX99. El sistema bancario español era, hasta esa fecha, el más reglamentado de Europa y las cajas eran las entidades reguladas de forma más restrictiva dentro de ese sistema. Hasta 1980, las Cajas se limitaron a recoger depósitos a la vista y a plazo y a invertirlos en la forma – también simple – fijada por el Estado – el porcentaje de inversiones obligatorias era muy elevado – o en el mercado interbancario100. Las cifras así lo indican. La mayor parte de los recursos ajenos de las cajas, en 1977, eran depósitos a la vista o a plazo y las inversiones obligatorias alcanzaban el 43 % de todos los recursos de las Cajas disponibles para tal fin. Pero ni siquiera el resto exigía de las Cajas una gestión “activa” de sus recursos: las Cajas se limitaban a prestar el dinero a los bancos en el creciente mercado interbancario101.

VITTA, p 5; v., respecto de las building societies británicas, On the other hand, the possibility that incumbent managers would be free from scrutiny for this reason is constrained in practice by a number of factors including the regulatory controls exercised by the Building Societies Commission, the need for managements to build up reserves to fund any expansion (in the absence of any external equity capital) and the possibility of low-cost exit by investors, who are generally able to move their funds out of societies on very short notice 99 V., para lo que sigue, GÜELL, Cajas, passim. F. COMÍN/E. TORRES “Una historia urgente de la Confederación Española de Cajas de Ahorros” PPE 97(2003) p 246 ss., p 249. 100 En 1973 las Cajas tenían fijado el 70 % de sus inversiones en fondos públicos y en préstamos de regulación especial, cifras que se van reduciendo a lo largo de los años 70 pero en 1985, la inversión obligatoria de las Cajas estaba aún en el 35,25 %, cifra que sólo descenderá a cero en 1992. Además, se les imponía un coeficiente de caja superior al de los bancos complementado con depósitos obligatorios remunerados en el Banco de España, lo que no se suprimirá hasta 1990., J. CALS GÜELL, El éxito de las Cajas de Ahorro, Barcelona 2005, p 37. 101 “Las cuentas tesoreras abiertas en los bancos -en las que depositaban los recursos ociosos- presentaban con frecuencia unos saldos acreedores muy considerables y, durante los años setenta, los descensos de los coeficientes de inversión obligatoria, el desarrollo del mercado interbancario y las subidas de los tipos de interés hicieron aumentar aún más el volumen de esta tesorería prestada a los bancos” GÜELL, Cajas de Ahorro, p 3.
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Hemos visto que el problema del azar moral, especialmente grave en las entidades bancarias con accionistas es más reducido en el caso de las entidades de crédito de tipo mutualista o fundacional. En estas, el problema fundamental es controlar la conducta de los gestores, no porque puedan apoderarse de los fondos depositados – ese riesgo está conjurado por las otras características institucionales de la caja – sino porque sus preferencias en cuanto a las inversiones con los fondos depositados pueda no coincidir con los deseos de los depositantes102. Pues bien, las características institucionales de las Cajas de Ahorro españolas que acabamos de describir redujeron notablemente este problema porque la discrecionalidad de los gestores de las Cajas ha sido históricamente insignificante y solo ha devenido importante y comparable a la de los bancos cuando el mercado era competitivo. En efecto, cuando se liberaliza el mercado bancario en España, las Cajas inician una expansión geográfica y de tamaño sin precedentes. Al mismo tiempo multiplican sus operaciones hasta equipararse a cualquier banco tanto en la captación de recursos (exceptuando, naturalmente, la emisión de acciones) mediante el recurso a los mercados de capitales (deuda subordinada) como en las operaciones de activo103. La equiparación a los bancos coincide con la liberalización y apertura a la competencia del mercado bancario español de modo que los mecanismos de control se suceden: el control que el Estado había ejercido sobre las Cajas hasta principios de los años 80 del siglo XX en forma de indicación imperativa del destino de los depósitos y los beneficios se sustituye por el control general aplicado a todas las instituciones bancarias (las Cajas pasan a depender del Banco de España en 1971). La intensificación de la competencia en el mercado bancario en España hace el resto: las Cajas no pueden permitirse un gobierno corporativo muy inferior al de los Bancos (es decir, sufrir de costes de agencia muy superiores) porque la competencia ha reducido las rentas de las que los insiders (políticos, directivos y trabajadores de las Cajas) podrían apropiarse104 y la desaparición de la indicación imperativa por parte del Estado sobre el destino de las inversiones de las Cajas no se ha sustituido por la “nada” sino por una supervisión flexible por parte del
V.el trabajo de DESROCHERS/FISCHER que parece indicar que los costes de agencia son el principal problema de gobierno – y principal causa de quiebra – de las entidades mutualistas frente al problema del azar moral en el caso de las entidades de crédito de base accionarial 103 “Hasta 2000, la trayectoria de los márgenes de las cajas no difirió de la seguida por la de los bancos, pero fueron y son más holgados. La causa principal se encuentra en las actividades típicas de financiación e inversión de las entidades de depósito, recogidas en su margen de intermediación, de las cuales se desprende que las cajas obtenían hasta hace poco una rentabilidad de sus activos algo superior a los bancos y, sobre todo, que captan recursos a un coste sensiblemente inferior. Así, por ejemplo, en 1999 la cajas financiaban un 80% de sus activos rentables con recursos procedentes de clientes -que son los más baratos- mientras que los bancos lo hacían sólo en un 50%, lo cual les obligaba a depender en mucho mayor medida de la financiación interbancaria y en moneda extranjera...”. GÜELL, Cajas de Ahorro, p 9. 104 “The absence of powerful instruments of corporate control allows workers and managers a fair amount of latitude, but ultimately the sector still works. To some degree this may stem from the altruistic objectives of workers or managers, but in many cases, this probably comes from the need for non-profits to compete in product markets and in the market for donations. Ultimately, the lesson of non-profits is that competition tends to keep organizations in line, even if their governance structure is weak. Perhaps this is ultimately the virtue of delegating social services to the non-profits sector instead of having these services provided by the government” GLAESER, Governance, p 55
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Banco de España y, sobre todo, por las autoridades políticas de la región para las que la quiebra de una Caja no sería soportable. Téngase en cuenta que el número de quiebras bancarias, en general, en España ha sido muy bajo y aunque es cierto que ninguna de ellas ha afectado a una caja, ha habido episodios cercanos a la misma. La supervisión por parte de organismos colectivos es también una constante en este tipo de instituciones lo que indica, probablemente, su carácter funcional para la supervivencia de estas organizaciones, organismos que controlan en mayor o menor medida la actividad de cada institución individual. En algunos casos han unificado las instituciones de depósito bajo una sola marca y en otros se limita a ser una asociación que presta servicios a cada uno de sus miembros. Así, en Austria los bancos Raiffeisen, Credit Agricole en Francia, los Landesbanken en Alemania, el Rabobank en Holanda y, en España, la CECA,105. El caso alemán parece especialmente significativo. Las Cajas alemanas están relacionadas entre sí a través de una estructura en tres niveles: las cajas operan localmente y son asistidas por una central regional de compensación que, a su vez están asociadas en una institución de ámbito nacional. Al actuar como cámara de compensación entre las distintas cajas, esta estructura sirvió como mecanismo para transferir fondos desde aquellas instituciones que tenían excedentes a aquellas que tenían mayor demanda de liquidez, de forma que, con el paso del tiempo, esta estructura “creó una suerte de seguro de depósitos informal a través del cual los eslabones más débiles podían ser rescatados en caso de que tuvieran problemas pero, a cambio, se veían obligados a someterse a una estricta disciplina ya que, en otro caso, podían ser expulsadas de la asociación”, lo que, naturalmente, no se podían permitir”106. De modo semejante, en España, la CECA actuó cuando alguna caja – seis en los años setenta- tuvo problemas de solvencia resolviéndolo internamente con la autorización del Banco España “asesoró sobre la estrategia a seguir para sanearlas y coordinó el prorrateo de la ayuda financiera que el resto de las cajas ofrecieron...” lo que explica que no se utilizara el fondo de garantía de depósitos107. Es más, la CECA intervenía, en nombre de todas las Cajas para negociar algunas de las inversiones de éstas como la suscripción de las emisiones de obligaciones de las compañías eléctricas “... muy reguladas y que tenían el apoyo del Estado... la confederación (de cajas)... negociaba el tipo de interés y exigía generalmente alguna garantía real, así como la convertibilidad en acciones...”108. Por último la liberalización y el desarrollo de un mercado bancario competitivo ha contribuido, sin duda, a reducir los costes de agencia
M. DESROCHERS/K.P.FISCHER, “Corporate governance and depository institutions failure: the case of an emerging market economy” 2002, disponible en diciembre de 2006, http://www.creditunionresearch.com/uploads/wp0201.PDF 106 VITTA, p 10-11, p 47. 107 F. COMÍN/E. TORRES “Una historia urgente de la Confederación Española de Cajas de Ahorros” PPE 97(2003) p 246 ss., p 249. 108 COMÍN/TORRES, Historia, p 270
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también en las Cajas de Ahorro una vez que están sometidos a una competencia plena con los bancos con forma de sociedad anónima 109

Hoy es un lugar común que las empresas que están en sectores de la Economía muy competitivos sufren menores costes de agencia (la tendencia al despilfarro o a amasar los beneficios para destinarlos a actividades menos productivas) que las empresas activas en mercados poco competitivos, v., R. JAGANNATHAN/S. B. SRINIVASAN “Does Product Market Competition Reduces Agency Costs?”, NBER Working Paper nº 7480, 2000, disponible.
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