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Sonia Fleury

Ciudadanas, exclusin y democracia


Artculo aparecido en Nueva Sociedad 193, septiembre-octubre 2004,
pp. 62-75.
Nueva Sociedad
Separatas
NUEVA SOCIEDAD
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NUEVA SOCIEDAD +o+

Sonia Fleury
Sonia Fleury: doctora en Ciencia Poltica; docente e investigadora de la Escuela Brasilea de Admi-
nistracin Pblica y de Empresas de la Fundacin Getlio Vargas; miembro del Consejo del Desa-
rrollo Econmico y Social de Brasil.
Palabras clave: desarrollismo, democracia, gobernabilidad, ciudadana, Amrica Latina.
Ciudadanas,
exclusin
y democracia
Sonia Fleury
Desarrollo sin democracia
El establecimiento de regmenes democrticos en pases de Amrica Latina
coincidi con el desmantelamiento del Estado desarrollista y del pacto corpo-
rativo que lo haba sustentado. El desarrollismo se constituy en un proyecto
de modernizacin para la regin basado en la capacidad de planificacin e in-
duccin estatal de nuestra industrializacin tarda, en ausencia de una clase
hegemnica capaz de conducir ese proceso. Fruto de un pacto entre clases y
facciones heterogneas, no gener una ruptura con las clases dominantes tradi-
cionales, lo que restableci su modo autoritario de ejercer el poder. Cimentado
por la ideologa nacionalista y por la contribucin terica de la economa ce-
palina, se compatibiliz con gobiernos autoritarios y democrticos, constru-
El artculo trata sobre el proceso
de desarrollo de Amrica Latina,
identificando un primer momento
de desarrollo sin democracia y un
segundo de democracia sin
desarrollo. El derrumbe del pacto
corporativo, en un contexto de
economa globalizada, trae como
consecuencia la convivencia de
la democracia con un conjunto
de paradojas que generan un
permanente dficit de
gobernabilidad. La
profundizacin de la democracia
en la regin requiere de una nueva
comprensin de la ciudadana y
un modelo de democracia
deliberativa que permitan la
inclusin social y el desarrollo.
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yendo un imaginario social de progreso. Se trataba de un proceso de desarrollo
que buscaba absorber las diferentes tensiones por medio del progreso indus-
trial y de la promesa de garanta de movilidad social ascendente para los secto-
res urbanos, manteniendo intocable la estructura de explotacin de la tierra y
del trabajo en el campo.
Analizando el desarrollismo brasileo, Fiori considera que ste fue predomi-
nantemente autoritario, aunque no haya sido suficientemente fuerte, y termin
prisionero de los intereses incorporados al pacto sociopoltico que intent mon-
tar, razn por la cual no fue capaz de deshacerse de la rigidez proteccionista o
de su excluyente organizacin social. En Amrica Latina el pacto corporativo
fue el arreglo poltico e institucional que permiti al
Estado desarrollista construir y mantener una alian-
za entre intereses contradictorios, sin una ntida he-
gemona poltica, formando las condiciones para pro-
mover el proceso de industrializacin sustitutiva.
Nuestra versin autoritaria del keynesianismo europeo tambin foment el de-
sarrollo de un sistema de proteccin social con caractersticas peculiares, en es-
pecial la implantacin de un rgimen de ciudadana regulada por el Estado, a
partir de la insercin del trabajador en el mercado formal de trabajo (Santos), y
de ciudadana inversa (Fleury 1997), representada por las acciones asistenciales
destinadas a aquellos excluidos por el mercado y por el padrn corporativo de
institucionalizacin de las polticas sociales.
El corporativismo estatal prosper basndose en la cooptacin, o sea, la inte-
gracin social y poltica de las capas populares bajo el control poltico de las
clases dominantes a travs del Estado, transformando beneficios sociales en
privilegios. Esta incorporacin alienada impide la formacin de una clase traba-
jadora autnoma y poseedora de identidad colectiva en la medida en que refuer-
za su fragmentacin a travs de la distribucin diferencial de los privilegios.
Los beneficios sociales se distribuyen mediante una red de intercambios de fa-
vores clientelistas, por lo tanto, podemos afirmar que en Amrica Latina la ciu-
dadana como contraparte del Estado nacional fue atravesada por una lgica
de ejercicio del poder poltico a travs de la cual se erigen estructuras de domina-
cin particularistas y personalistas. Finalmente, al restringir los beneficios so-
ciales legales a la poblacin incluida en el mercado formal de trabajo urbano, la
poltica social pas a funcionar como un criterio adicional de exclusin social.
El periodo de desarrollismo produjo un tipo de industrializacin sin redistri-
bucin, prescindiendo de la cultura burguesa y de los valores liberales que dan
El corporativismo
estatal prosper
basndose
en la cooptacin
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fundamento a la democracia. Una incorporacin
social de los trabajadores urbanos fragmentada y
excluyente, bajo la proteccin de lderes populistas
en regmenes autoritarios, fue parte de la construc-
cin del imaginario de progreso, mas no gener con-
diciones para el desarrollo de valores liberales ni
para la cultura democrtica, originando un dficit
permanente de gobernabilidad. Ocampo define pro-
greso social como el producto de una poltica social
de largo plazo que promueve la equidad y la inclusin social, el crecimiento
econmico con generacin de empleo adecuado en volumen y calidad, y la
reduccin de la heterogeneidad estructural productiva para mejorar el rendi-
miento de los pequeos productores. En este sentido, el periodo caracterizado
como desarrollista en Amrica Latina no gener progreso social y, consecuen-
temente, no cre condiciones de gobernabilidad.
Por gobernabilidad no entendemos la mera eficiencia institucional, sino tam-
bin la articulacin de intereses sociales (Flacso). La crisis de gobernabilidad
que atravesamos en aos recientes fue fruto de dos fenmenos concomitantes:
el agotamiento del pacto corporativo que legitim el ejercicio del poder polti-
co del Estado desarrollista, y las dificultades de readecuacin de las economas
nacionales al proceso de globalizacin en curso. En el contexto actual, en una
sociedad que se hizo cada vez ms compleja y en un rgimen democrtico, la
incapacidad gubernamental de responder a las demandas polticas y sociales
de los actores tradicionales, y el surgimiento de nuevos actores ajenos al pacto
corporativo vigente, agudizan la crisis. El tejido social forjado por el pacto cor-
porativo se fue alterando con la transformacin de los actores tradicionalmente
vinculados a l, quienes hoy exigen una mayor autonoma representativa al
tiempo que buscan preservar sus canales tradicionales de representacin. Por
otro lado, los nuevos movimientos sociales, la emergencia de una pluralidad
de organizaciones no gubernamentales, y diferentes formas de asociativismo
evidencian un escenario nuevo, en el cual aquellos que fueron excluidos del
pacto corporativo buscan formas de organizacin propia, con mayor autono-
ma y menor control del Estado.
La transicin a la democracia permite la movilizacin de esta sociedad civil or-
ganizada en torno de sus demandas ciudadanas y requiere que los intereses
sociales dejen de constituirse al interior del Estado, lo que requiere su embate
previo en la sociedad, en un contexto de preponderancia de la lgica del merca-
do y de una economa globalizada. En esta nueva organizacin de la economa
Lo que fue
denominado
el tringulo
latinoamericano
constituira
la singularidad
de la democracia
en la regin
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Ciudadanas, exclusin y democracia
mundial, los pases en desarrollo se quedan atrapados en la lgica de repro-
duccin del capital financiero, transformndose en exportadores de capital bajo
la forma de pago de inters. Inestabilidad, inseguridad, e insensibilidad de los
gobernantes son los sentimientos que caracterizan la vida en las grandes me-
trpolis de la regin, aumentando los riesgos de ingobernabilidad.
El problema central de gobernabilidad en Amrica Latina est fundamentado en la convivencia pa-
radjica de un orden jurdico y poltico basado en el principio de igualdad bsica entre los ciudada-
nos, y la preservacin simultnea del mayor nivel de desigualdad en el acceso a la distribucin de
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riquezas y los bienes pblicos. La prdida de legitimidad del pacto corporativo y de los actores
tradicionales vinculados al Estado desarrollista requiere la construccin de un nuevo pacto de po-
der que contemple las transformaciones que se procesaron con la articulacin reciente del tejido so-
cial, y que sea capaz de incorporar plenamente a aquellos que hoy se encuentran excluidos. Sin
embargo, las posibilidades de generar estrategias de institucionalizacin del poder y cohesin social
estn determinadas por la reduccin del poder del Estado y por la insercin de estas sociedades en
una economa globalizada, profundizando la disyuntiva entre economa poltica, Estado y nacin
(Fleury 2003a).
Democracia sin desarrollo
El Informe sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina, de 2004, del PNUD,
hace un balance de un periodo de ms de dos dcadas y concluye que el reco-
nocimiento del derecho al voto universal y la aplicacin sostenida de las refor-
mas estructurales de la economa no han generado ni desarrollo econmico ni
inclusin social. El promedio regional del PIB per cpita no vari de manera
significativa en los ltimos 20 aos, los niveles de pobreza experimentaron una
leve disminucin en trminos relativos y hubo un aumento en trminos abso-
lutos. No se redujeron los niveles de desigualdad, que siguen estando entre los
ms altos del mundo. Durante los ltimos 15 aos la situacin laboral ha em-
peorado en casi toda la regin. El desempleo y la informalidad aumentaron
significativamente y disminuy la proteccin social de los trabajadores.
Lo que fue denominado el tringulo latinoamericano democracia, pobreza
y desigualdad constituira la singularidad de la democracia en la regin. La
posibilidad de convivencia de un principio igualitario, que es la esencia de la
democracia, con la desigualdad y la exclusin, plantea una interrogante en los
siguientes trminos: cunta ciudadana precisa una democracia? Sin embar-
go, hay que recordar que el ensayo clsico de Marshall sobre ciudadana parte
de la misma interrogante al inquirir cmo fue posible que sta pudiera desarro-
llarse en el capitalismo, considerando que ella implica la asignacin de un estatus
igualitario para los miembros de la comunidad poltica, y el capitalismo se basa
en la distincin en relacin con la propiedad de los medios de produccin. Es
decir, la ciudadana es un presupuesto, una hiptesis jurdico-poltica igualitaria
inscrita como necesaria en la sociedad cuyas relaciones se basan en el inter-
cambio de equivalentes, pero su concretizacin material es producto de las
relaciones de lucha entre las diferentes clases y actores sociales (Fleury 1997).
A pesar de que el rgimen democrtico no gener condiciones ms igualitarias
en la regin, especialmente en un periodo en que se redujo la participacin es-
tatal y se foment la economa de mercado, tanto la democracia como la econo-
ma de mercado son vistos por la poblacin como condiciones imprescindibles
(en proporcin del 67% y el 57%, respectivamente, segn Latinobarmetro) para
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que los pases puedan desarrollarse. Sin embargo, estas actitudes favorables a
la democracia y a la economa de mercado no garantizan coherencia en percep-
ciones y comportamientos que aseguren su sostenibilidad, ya que, segn el
mismo informe de Latinobarmetro, el 80% de los entrevistados afirma que a
pesar del desarrollo econmico y de las mejoras en salud y educacin hay ex-
clusin y se sienten extremadamente vulnerables al desempleo. En el mismo
informe, otros datos significativos apuntan a la ausencia de una cultura polti-
ca democrtica basada en la confianza tanto en las instituciones como en el
Gobierno y en las dems personas. Predominan, en cambio, percepciones y
actitudes que muestran la vulnerabilidad de la democracia: desconfianza, mie-
do al desempleo, indiferencia en relacin con el rgimen, reduccin de la con-
fianza en el conjunto de instituciones, bajos ndices de credibilidad y aproba-
cin de los gobiernos (vistos la mayora de las veces como corruptos), adems
de bajos niveles de satisfaccin con la democracia. Un dato muy significativo
apuntado por el informe de Latinobarmetro muestra que el 50% de los entre-
vistados identifica como factor ms importante para confiar en las institucio-
nes pblicas el hecho de que traten a todos como iguales. As pues, a pesar de la
precariedad de la cultura cvica prevaleciente la poblacin tiene conciencia de
que la democracia requiere del ejercicio de la ciudadana como dimensin
igualitaria de inclusin en la comunidad poltica. En este sentido, para la po-
blacin de Amrica Latina la democracia trasciende el rgimen poltico y debe
ser identificada con la construccin de ciudadana. En este sentido tambin, las
amenazas a la gobernabilidad democrtica siguen presentes en el escenario la-
tinoamericano, reposicionando la discusin sobre la democracia desde el pris-
ma de la gobernabilidad. En otros trminos, es la presencia de amenazas a la
gobernabilidad lo que reenfoca y hace profundizar la discusin sobre la demo-
cracia en la regin. Fundamentalmente, la incorporacin de las economas re-
gionales a una dinmica econmica globalizada, bajo la dominacin del capital
financiero especulativo, llev la regin al enfrentamiento de las siguientes pa-
radojas:
La convivencia de la democracia, que implica diversidad y capacidad de ele-
gir entre diferentes alternativas, con un paradigma macroeconmico basado en
la estabilidad monetaria que pas a ser considerado como la nica opcin posi-
ble, en otras palabras, una democracia sin poltica.
La convivencia de la democracia, que entraa la incorporacin de los indivi-
duos a la comunidad poltica y al mercado, con la estagnacin econmica, el
mantenimiento de la concentracin de la renta y la persistencia de elevados
niveles de exclusin social, o sea, una democracia sin inclusin.
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La convivencia de la democracia, que requiere la construccin de mecanis-
mos de cohesin social, con el desmantelamiento de las polticas de proteccin
social de corte corporativo y su sustitucin por mecanismos de individualiza-
cin de riesgo (seguros sociales) o de individualizacin de la pobreza (polticas
compensatorias). Se trata, por tanto, de una democracia sin mecanismos de promo-
cin de la igualdad y de la cohesin social.
La convivencia de la democracia, que requiere de un Estado eficiente en la
regulacin de los productores, en la recaudacin de tributos y en la redistribu-
cin por medio de la garanta de acceso universal a los bienes pblicos, con el
mantenimiento de diferentes formas de patrimonialismo, conjugadas con la ine-
ficiencia de las polticas pblicas y la reduccin de la capacidad productora del
Estado. Por consiguiente, una democracia sin autoridad pblica ni un aparato esta-
tal correspondiente.
La convivencia de la democracia, que funda la legitimidad de los gobernan-
tes electos en la existencia de un pacto de poder nacional y estable, con la pre-
sencia de poderosos actores externos y/o supranacionales, lo que mina los fun-
damentos del deber poltico y amenaza la legitimidad del poder. La dependen-
cia de los recursos y de la aprobacin de las medidas econmicas por parte de
las agencias de financiamiento internacionales hace que los gobiernos democrti-
camente elegidos vean cada vez ms restringida su capacidad de decisin y se orienten
progresivamente a la bsqueda de una legitimidad hacia fuera, rompiendo con los
acuerdos y frustrando las expectativas de quienes los eligieron.
La conclusin de que ms elecciones no ha significado mejores democracias
(Flacso) nos lleva a la discusin del propio concepto de democracia y de su ca-
pacidad de ecuacionar las demandas que se presentan de forma tan aguda en
la regin. Al mencionar la persistencia de un modelo econmico excluyente
como el factor central de la fragilidad de las instituciones democrticas, algu-
nos especialistas sostienen que, en el caso de Amrica Latina, cuyo desarrollo
econmico y social tiene como trazo ms notorio precisamente el elevado nivel
de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad democrtica no puede separarse
de la bsqueda de soluciones para la inclusin social y la reduccin de las de-
sigualdades. La creacin de mecanismos de integracin social, definida por Cal-
dern como la capacidad de la sociedad para construir ciudadana activa, eli-
minar las barreras discriminatorias en el mercado y diseminar una cultura de
solidaridad, es nuevamente posicionada en el escenario poltico. Sin embar-
go, predomina la identificacin de la democracia como el Estado democrtico
de derecho democratic rule of law defendida por ODonnell (2001, p. 69): La
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Ciudadanas, exclusin y democracia
democracia no es tan solo un rgimen democrti-
co, sino tambin un modo particular de relacin
entre Estado y ciudadanos y entre los propios ciu-
dadanos, bajo un tipo de Estado de derecho que,
junto a la ciudadana poltica, sostiene la ciudada-
na civil y una red completa de rendicin de cuen-
tas. Los derechos civiles y los derechos polticos
seran el principal apoyo del pluralismo, adems de ser una condensacin de
relaciones de poder de los individuos y asociaciones. En esta concepcin, los
derechos de participacin se identificaran con los mecanismos de representa-
cin. Sin embargo, en el momento en que la existencia de regmenes democr-
ticos, con sistemas electorales competitivos y formas institucionalizadas de re-
presentacin, no parece garantizar condiciones de gobernabilidad en la regin,
el debate tuvo que incorporar otros atributos de la democracia, sea en relacin
con la cultura poltica, o con la institucionalidad y el funcionamiento estatal.
En este sentido, se sealan el dficit de estatalidad y la subordinacin de la
lgica burocrtica a la lgica patrimonial y clientelista como responsables de la
no democratizacin del Estado, generando la persistencia de fenmenos como
la corrupcin y la inefectividad de las polticas pblicas.
El corazn de la democracia residira en la extensin de los derechos civiles y
en la efectividad de la legalidad estatal al difundirse igualmente sobre el terri-
torio nacional. Para ODonnell (2002), en muchas de las democracias latinoa-
mericanas persisten reas grises, a las cuales no llega la legalidad del Estado,
prevaleciendo all relaciones de poder personalistas, patrimoniales y mafiosas.
En estos casos, el Estado sera territorialmente evanescente y las burocracias
estaran colonizadas por intereses privados.
Al transponer la racionalidad poltica en direccin a la racionalidad social, el
debate sobre la democracia tiene que encontrar sus fundamentos ms all de la
mera institucionalizacin de las reglas de la competencia poltica. Se impone el
retorno del ciudadano como fundamento del poder poltico. La valorizacin de
la teora de la ciudadana como fundamento de la democracia es un movimien-
to al que estamos asistiendo en la discusin actual de la ciencia poltica. Esto
demuestra la necesidad de enfrentar los desafos impuestos por las nuevas con-
diciones de produccin, que generan fracturas internas con la precarizacin de
las relaciones laborales y la reduccin de la proteccin social colectiva con la
sustitucin del Welfare State por medidas de individualizacin del riesgo, y la
reorganizacin de las relaciones comerciales y polticas entre las naciones, que
condicionan un nuevo diseo de las estructuras del poder poltico en niveles
El concepto
de ciudadana
se relaciona
directamente
con la construccin
de la democracia
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supraestatales y subnacionales. La necesidad de buscar nuevas formas de co-
hesionar la comunidad de ciudadanos se impone frente a la ruptura de la co-
rrespondencia entre el mercado, el Estado nacional y la ciudadana, que haba
generado las condiciones virtuosas de la democracia, alteradas ahora con la
desterritorializacin de la produccin y de los mercados y la restriccin del
poder de los Estados nacionales. Sin embargo, el regreso del ciudadano requie-
re pensar la teora de la ciudadana en este nuevo contexto.
En el informe del PNUD sobre la democracia, se retoma la ciudadana como
fundamento del deber poltico y del orden social. All se destacan como atribu-
tos de la misma:
Su carcter expansivo, basado en la concepcin moral y legalmente respalda-
da del ser humano como responsable, razonable y autnomo.
La condicin legal, estatus que reconoce al individuo como portador de dere-
chos legalmente sancionados y respaldados.
El sentido social o intersubjetivo que resulta en la pertenencia a un espacio
social comn (republicanismo cvico).
El carcter igualitario, sustentado en el reconocimiento universal de los dere-
chos y deberes de todos los miembros de una sociedad democrticamente or-
ganizada.
La inclusividad, ligada al atributo de nacionalidad que implica la pertenencia
de los individuos a los Estados nacionales.
El carcter dinmico, contingente y abierto, como producto de luchas histri-
cas.
No cabe duda de que el concepto de ciudadana se relaciona directamente con
la construccin de la democracia, siendo que diferentes paradigmas democr-
ticos se traducen en distintas concepciones o nfasis en relacin con los ele-
mentos de la ciudadana. La existencia de un sistema poltico basado en el su-
puesto de una igualdad bsica de los ciudadanos es la esencia misma de la
democracia. Segn Bobbio, podemos encontrar por lo menos dos significados
prevalecientes para democracia; en ambos la cuestin de la igualdad est pre-
sente, aunque de formas distintas. En un primer caso, encontramos el nfasis
en el establecimiento del conjunto de reglas de ejercicio del poder poltico y en
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la no discriminacin de las preferencias de cualquier ciudadano por el Poder
Judicial: la llamada poliarqua (Dahl). En este caso, la igualdad es identifica-
da en su acepcin formal ante la ley, y se refiere ms al requisito de la plurali-
dad que a una sociedad sin desigualdades. En otra concepcin de la democra-
cia, oriunda de la tradicin comunitaria, el nfasis est en el ideal en que debe-
ra inspirarse el gobierno democrtico. En lugar de una democracia formal, se
trata aqu de una democracia sustancial, en la cual la nocin de igualdad debe
contemplar tambin los resultados.
La visin del ciudadano como agente (ODonnell 2002; PNUD) amerita una
discusin. En ella, el ciudadano es un ser autnomo, razonable y responsable,
que goza de dos tipos de derechos: libertades, tales como aqullas de asocia-
cin, de expresin y de acceso a la informacin, y derechos de participacin,
entendida sta como el derecho a elegir y, eventualmente, a ser elegido para
posiciones de gobierno. Pero la ciudadana entendida como dimensin pblica
de los individuos presupone un modelo de integra-
cin y de sociabilidad que trasciende los intere-
ses egostas del individuo en el
mercado, en direccin a una acti-
tud generosa y solidaria (Fleury
2003b). La transicin de una co-
munidad de relaciones interperso-
nales primarias a la comunidad
abstracta de los ciudadanos se al-
canz por la participacin, racional
y afectiva, en una comunidad pol-
tica formalmente constituida como
Estado-nacin.
El ciudadano como ser hu-
mano razonable y responsa-
ble nos remite a la nocin
de autonoma, definida
por Oliveira como plena
cuando envuelve las capa-
cidades de saber escoger y
establecer preferencias, de in-
tervenir en los asuntos de la
sociedad y, a travs de sus me-
diaciones, tambin en los del Estado.
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Sin embargo, esta definicin, que acenta el ideal libertario de la ciu-dadana,
no puede ignorar que esa autonoma solo puede existir de forma mediada, tan-
to por la naturaleza como por el espacio pblico, o sea, por las instituciones. En
otros trminos, no se puede pensar la autonoma sin pensar su contraparte, que
es la dependencia.
Importa recordar que la ciudadana, como cualquier sistema clasificatorio,
involucra un principio de inclusin que define los criterios de exclusin. As, la
autonoma fue la condicin de definicin de la ciudadana que permiti que
todos aquellos que fueran considerados tutelados o protegidos estuvieran ex-
cluidos de este estatus. Por medio del voto censatario se negaron inicialmente
los derechos polticos a los pobres. De la misma manera, con base en el criterio
de la autonoma se justific la prohibicin de participacin de las mujeres en la
esfera pblica y la ausencia de intervencin del Estado en la esfera domstica,
as como tambin la negacin de la ciudadana a los portadores de necesidades
especiales. La autonoma fue siempre definida como una cierta insercin en la
esfera productiva, correspondiente al varn trabajador en el mercado formal,
siendo los dems considerados dependientes y tutelados. De esta manera, la
proteccin social no perteneca a los derechos ciudadanos: al revs, revelaba la
condicin de tutela.
La actualizacin de la teora de la ciudadana nos remite a pensar la autonoma
y la dependencia como intrnsecas a la condicin de ciudadana, en la medida
en que el ciudadano no existe aislado sino en una comunidad poltico-jurdica
que es, fundamentalmente, una comunidad de comunicacin y de sentidos co-
munes. Las dificultades tericas para insertar los derechos sociales como atri-
butos de la ciudadana se derivan de la antinomia entre derechos civiles y so-
ciales, siendo los primeros expresin de las libertades y los segundos expresin
de los poderes (Bobbio). Bobbio llama la atencin hacia el hecho de que los
derechos que son libertades se basan en un supuesto estado natural de los hom-
bres, en el cual la libertad precedera a la sociabilidad. Los derechos sociales, al
contrario, son histricos y no naturalmente fundados, tratndose de exigencias
que se concretizan en la demanda de una intervencin pblica, y pudiendo ser
satisfechos solamente en un determinado nivel de desarrollo econmico y tec-
nolgico.
La discusin terica sobre el estatuto de los derechos sociales dentro de la con-
cepcin de ciudadana tiene consecuencias importantes para la comprensin
de su desarrollo histrico en Amrica Latina, ya que uno de los aspectos singu-
lares del proceso de consolidacin democrtica en la regin es la reposicin de
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la disyuntiva entre los diferentes elementos que com-
ponen la ciudadana, generando cursos particulares, lle-
nos de contradicciones. Mientras los derechos polticos
se encuentran prcticamente universalizados, los civi-
les todava no estn garantizados, y en muchos casos
los sociales sufren retrocesos como consecuencia de los
planes recesivos de ajuste econmico. El hecho de que
los derechos civiles hayan antecedido a los polticos en los pases cuyo desarro-
llo se hizo en una trayectoria liberal, mientras que en Amrica Latina vivimos
el proceso inverso, llev a ODonnell (2001) a clasificar nuestras democracias
como no cvicas, con predominio de una ciudadana de baja densidad. Los de-
rechos civiles y las libertades polticas son los principales soportes del pluralis-
mo y de la diversidad, adems de crear condiciones para el ejercicio de una
autoridad burocrtica que rinde cuentas de sus actos. Por estas razones, la pro-
puesta de ODonnell se orienta a la conquista de los derechos civiles como una
cuestin estratgica en la consolidacin de la democracia en la regin, asumiendo
que la desigualdad es tambin producto de la ausencia del Estado de Derecho.
Sin duda, no hay evidencias consistentes, tericas o histricas, para indicar que
la construccin de la ciudadana en la regin deber primero asegurar los dere-
chos civiles, construyendo democracias formales, para despus enfrentar el pro-
blema distributivo, asegurando los derechos sociales. Por el contrario, la cues-
tin social fue y contina siendo el lugar de constitucin de actores sociales que
buscan insertar en la arena poltica sus necesidades, transformadas poltica-
mente en demandas. De la misma forma, es a travs de las polticas sociales
que el Estado interpela a los ciudadanos, resignificando los contenidos conflic-
tivos por medio de tecnologas apropiadas, despolitizando las demandas que
le dirigen y, finalmente, redefiniendo el significado de la ciudadana. La polti-
ca social es, pues, una metapoltica, ya que establece criterios para inclusin y/
o exclusin de los individuos en la comunidad poltica de los ciudadanos.
La constitucin de actores polticos, formas organizativas y articulaciones in-
novadoras entre Estado, mercado y comunidad, demuestra que la conciencia y
participacin de la ciudadana se estn procesando en el mbito de las polticas
y derechos sociales, reafirmando que este contina siendo nuestro curso parti-
cular de construccin de la democracia. Nuestra tesis es que en la regin esa
construccin de la democracia introduce la reivindicacin ciudadana de un
derecho de quinta generacin (adems de los derechos civiles, polticos, socia-
les y difusos), que corresponde a la demanda de una gestin deliberativa de las
polticas pblicas.
Es a travs
de las polticas
sociales
que el Estado
interpela a
los ciudadanos
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La democracia representativa se presenta como incapaz de atender a los gru-
pos marginados, sea en relacin con su capacidad de organizacin, sea en la
insercin de sus intereses en la esfera pblica. La autoorganizacin de la comu-
nidad en torno de sus intereses genera una esfera pblica no estatal que reivin-
dica una transformacin de la institucionalidad del Estado para insertar estos
intereses en la agenda pblica. El vaciamiento del contenido moral de la demo-
cracia entendida como democracia representativa hace absolutos los aspec-
tos formales y de procedimiento, en detrimento de los valores relacionados con
el bien comn, la igualdad y la participacin activa de los ciudadanos. Las re-
glas de la democracia hablan de cmo se debe llegar a las decisiones, pero no al
contenido de esas decisiones.
La bsqueda de una nueva institucionalidad para la democracia, que sea capaz
de atender conjuntamente los principios de reconocimiento, participacin y
redistribucin (Fraser), marca el momento actual de bsqueda de una articu-
lacin entre innovacin social e institucional. La opcin por una democracia
concertada en torno de consensos estratgicos, donde las polticas sean nego-
ciadas con los diferentes actores sociales envueltos en el proceso y cuyos intere-
ses sean afectados, es la recomendada en situaciones de enorme complejidad,
involucrando fuertes expectativas e intereses altamente contradictorios, en espe-
cial en sociedades con un elevado grado de fragmentacin social y econmica.
Las iniquidades socioeconmicas son el resultado de una larga tradicin de
cultura poltica autoritaria y excluyente. En estos casos, solo la radicalizacin
de la democracia, con la inclusin de aquellos que fueron alejados del poder
mediante un juego abierto e institucionalizado de negociacin y/o deliberacin,
puede romper el crculo vicioso de la poltica, caracterizado por la alienacin
de la ciudadana, ausencia de responsabilidad de los representantes y autorita-
rismo de la burocracia.
De un conjunto de experiencias de deliberacin que se estn procesando en
Amrica Latina emerge la propuesta de democratizacin radical del Estado y la
necesidad de publicitarla mediante la creacin de instrumentos que permitan ir
ms all del control social, viabilizando la construccin de una esfera pblica de
gestin de los recursos pblicos (Fedozzi). Existe actualmente una fuerte tenden-
cia a buscar en las organizaciones autnomas de la sociedad civil la esencia de la
esfera pblica, por oposicin a la heteronoma de la ciudadana, que es definida
por el Estado. Es necesario huir de esta falsa oposicin, confirmando el papel
central de la nocin de derechos en el diseo de nuevas formas de pensamiento y
accin de las organizaciones sociales, universalizando demandas particulares y
diseminando la percepcin de los derechos a travs de la accin colectiva.
NUEVA SOCIEDAD +o+
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Ciudadanas, exclusin y democracia
La reconstruccin de la esfera pblica debe ser claramente identificada como
parte de la lucha por la hegemona y constitucin de un nuevo bloque, que
atraviesa el Estado (Poulantzas) y requiere nuevas formas, tecnologas y proce-
sos de ejercicio del gobierno que inscriban las nuevas relaciones de poder en la
estructura organizacional estatal. En este sentido, el modelo de la democracia
deliberativa no abre mano del Estado, al contrario, reconoce la necesidad de
radicalizar la transformacin de su aparato institucional para permitir la inclu-
sin de los intereses dominados en la agenda de las polticas pblicas, en un
proceso simultneo de transformacin de la institucionalidad y construccin
de identidades colectivas.
Sin embargo, es imprescindible la construccin de un nuevo pacto de poder
que permita retirar los Estados latinoamericanos de la ruta perversa de acumu-
lacin del capital financiero internacional, retomando la induccin de un curso
de desarrollo regional y nacional que, por primera vez, est subordinado a la
necesidad de asegurar la inclusin social por medio del empleo, el ingreso y la
capacidad estatal de asegurar derechos ciudadanos y redistribucin de la ri-
queza por medio de polticas sociales universales.
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