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Aportes para el balance de un año del gobierno Castillo

Eduardo Cáceres Valdivia1

Antecedentes

El gobierno de Pedro Castillo se instaló el 28 de julio del 2021 en medio de una profunda
polarización política agudizada en el curso de la segunda vuelta del proceso electoral y que
incluyó el desconocimiento del resultado electoral por parte de la candidata derrotada y la
coalición de fuerzas de extrema derecha que la apoyaban. Contribuyó a la profundización de la
crisis la improvisación en el campo del ganador. Tanto el presidente electo como el principal
dirigente de Perú Libre han reconocido que no estaba en su previsión la posibilidad de ganar la
presidencia de la República. El salto del 18.9% de votos válidos obtenido en la primera vuelta al
50.1% obtenido en la segunda fue el resultado de un conjunto de factores que no fueron
tomados en cuenta en el proceso de configuración del nuevo gobierno.2 Un factor decisivo, al
igual que en los procesos electorales del 2011 y el 2016, fue el rechazo ciudadano a la
candidatura de Keiko y lo que ella representaba; otro, fue el apoyo explícito de diversas fuerzas
y movimientos políticos y sociales de izquierda y democráticos. Ambos factores, de haber sido
tomados en cuenta, debieron expresarse en una coalición política con acuerdos explícitos de
cambio en áreas clave de la gestión pública -incluyendo el manejo de la economía-, y la
conformación de un gabinete y equipos de gestión calificados, con trayectorias transparentes y
compromiso con el cambio. Si bien hubo un Plan Bicentenario que le dio contenido a la
participación en la segunda vuelta, este quedó en la generalidad y no estuvo acompañado de un
acuerdo político y social entre las fuerzas que respaldaron la candidatura de Castillo en la
segunda vuelta. En las semanas previas al 28 de julio, la lentitud de cómputo electoral (el
resultado final fue proclamado el 19 de julio) y la feroz campaña desestabilizadora de la
ultraderecha corrió en paralelo con negociaciones parciales e inorgánicas entre el presidente
electo, partido ganador, partidos y líderes de izquierda y sociales, grupos de interés que se
acercaron en el curso de la segunda vuelta a Pedro Castillo. Al final, la composición del primer
gabinete se definió horas antes de su juramentación, con el hecho singular de que el ministro
de economía juramentó al día siguiente debido a observaciones no resueltas con relación a otros
integrantes del gabinete.

Los resultados de ambas vueltas electorales estuvieron claramente “territorializados” como se


puede ver en los siguientes mapas:

11
Tal como se señala más adelante, la sección que analiza el curso de la agenda de género y los derechos
de las mujeres ha sido elaborado por Rocío Silva Santisteban.
2
Fuerza Popular pasó del 13.4% del voto válido en la primera vuelta al 49.87% en la segunda. Vale la pena
recordar que, con relación al voto emitido, Perú Libre obtuvo el 15.38% del voto y Fuerza Popular el 10.9%.
Si se utilizara un mapa que delimita provincias y distritos se podría visualizar mejor esta
delimitación territorial que se cruza con criterios de “clase” y étnicos. De hecho, ambos
candidatos tuvieron territorios en los cuales obtuvieron votaciones por encima de los dos tercios
del total de electores. Son pocos los territorios en los cuales uno de ellos triunfó ajustadamente
sobre el otro.

Una de las características de la polarización política que acompañó la segunda vuelta, a


diferencia de lo que sucedió en las campañas de 2011 y 2016 en las que hubo una fuerte
presencia de la movilización ciudadana “no partidarizada” (No a Keiko), es que tuvo como
protagonistas exclusivos a los actores políticos directos: Keiko Fujimori y sus aliados de
ultraderecha, por un lado; Pedro Castillo, Perú Libre y el movimiento de los ronderos, por otro.
A pesar de que estuvo en cuestión la institucionalidad democrática en su conjunto y en particular
las instituciones del sistema electoral, no hubo expresiones sistemáticas y masivas de los
movimientos ciudadanos y democráticos. Más allá de la segunda vuelta, se puede afirmar que
después de las inéditas y masivas movilizaciones en noviembre del 2020 ha habido un “silencio
ciudadano” que probablemente tiene que ver con el desencuentro entre las agendas de
noviembre y las propuestas electorales, así como con los liderazgos de la campaña del 2021, el
impacto de la campaña de “terruqueo”, las limitaciones y errores de Castillo y PL en la segunda
vuelta.

Con un gabinete débil, incoherente y que incluía personas con antecedentes cuestionables,
Pedro Castillo tuvo que enfrentar desde el primer día a un Congreso hostil, al interior del cual
una alianza de fuerzas de ultraderecha ganó la elección de la Mesa Directiva para desde allí
desarrollar una estrategia desestabilizadora. La composición inicial del Congreso, en términos
de bancadas, había sido definida en la primera vuelta electoral:

Perú Libre 37 (13.41%)


Fuerza Popular 24 (11.34%)
Acción Popular 16 (09.02%)
Alianza para el Progreso 15 (07.54%)
Renovación Popular: 13 (09.33%)
Avanza País 7 (07.54%)
Juntos por el Perú 5 (06.59%)
Somos Perú 5 (06.13%)
Podemos Perú 5 (05.83%)
Partido Morado 3 (05.42%)

En términos generales las bancadas se alinearon en un primer momento en bloques cuyas


fronteras han sido fluidas desde un inicio. Un bloque de ultraderecha (Fuerza Popular,
Renovación Popular, Avanza País) que sumaba 44 votos; un bloque de derecha (Acción Popular,
Alianza para el Progreso, Podemos) que sumaba 36 votos; un bloque de centro (Somos Perú,
Partido Morado) que sumaba 8 votos; un bloque de izquierdas (Perú Libre, Juntos por el Perú)
que sumaba 42 votos. El sectarismo de Perú Libre facilitó que el bloque de ultraderecha
condujese el proceso de conformación de una MD formalmente liderada por AP/APP, pero
claramente funcional a la estrategia desestabilizadora de la ultraderecha. Las fuerzas de
izquierda no llegaron a articular una estrategia común y en el curso de los meses siguientes Perú
Libre vivió sucesivas escisiones.

El gabinete Bellido y “los primeros cien días”

Desde un inicio, se hizo evidente que el ejecutivo carecía de una agenda de cambios coherente.
Se lanzaron algunas iniciativas que no llegarían a concretizarse en los meses posteriores:
reforma tributaria, segunda reforma agraria, fortalecimiento de Petroperú, retorno seguro a
clases, etc. Las políticas que avanzaron fueron, sobre todo, las que se basaban en procesos
previos: el manejo de la emergencia sanitaria (MINSA) y los programas relacionados con los
derechos de las mujeres y el cuidado, por parte del MIMP, algunos programas sociales para
atender a las poblaciones más vulnerables en el contexto de la pandemia, por parte del MIDIS.
A pesar de que la economía estaba en franca recuperación (ver el detalle más adelante) y
algunos indicadores sociales mejoraban, el gobierno se dejó encasillar en la imagen de ser un
factor de crisis que amenazaba la estabilidad macroeconómica del país. Más aún, una serie de
nombramientos irregulares y decisiones en torno a obras públicas y concesiones con indicios de
corrupción fueron rápidamente detectados por la gran prensa y se convirtieron en armas
mediáticas contra el gobierno. A raíz de esas denuncias, personajes del entorno presidencial,
Bruno Pacheco y sobrinos, no solo saldrían del entorno meses después, sino que pasarían a la
clandestinidad para rehuir los procesos en su contra.

El primer gabinete, presidido por Guido Bellido, se conformó de manera apresurada y juramento
en ceremonias sucesivas. La campaña en su contra se focalizó en los antecedentes de algunos
de sus miembros, incluyendo a Bellido (“estudiante eterno” en la UNSAC). La primera víctima de
esa campaña fue el canciller, Héctor Béjar, acusado de haber difamado a la Marina de Guerra.
La mayoría de sus integrantes sobrevivieron hasta la recomposición de octubre. A pesar de que
obtuvo el voto de confianza del congreso a fines de agosto, 73 votos a favor y 50 en contra, el
gabinete no logró revertir la situación de defensiva en la que lo puso la campaña de la
ultraderecha. El gobierno, Perú Libre y aliados, estaba atrapado por la disyuntiva entre el
compromiso de convocar a una asamblea constituyente y la responsabilidad de gobernar, en
base a los contenidos del Plan Bicentenario. En la realidad, no se avanzó en ninguna de las dos
opciones. El serio retraso en el proceso de transferencia continuó más allá del 28 de julio. En
pocos ministerios se instalaron equipos capacitados y coherentes, comprometidos con los
cambios prometidos en la campaña. Más bien, en varios casos, se produjeron cambios en
función de favores políticos y de otra índole, dando terreno para mayores cuestionamientos en
torno a la idoneidad del nuevo gobierno. No hubo un centro de dirección política que articulase
presidente, partidos y movimientos sociales. Por el contrario, desde un inicio los principales
voceros de Perú Libre se dedicaron a atacar a las otras fuerzas políticas de izquierda presentes
en el gabinete y a criticar al presidente Castillo. Este, por su parte, tomaba decisiones con
familiares y colaboradores que venían de la huelga magisterial, algunos de ellos (como es el caso
de Bruno Pacheco) con vínculos directos con grupos mafiosos. Un intento de organizar un Frente
en Defensa de la Democracia y la Gobernabilidad quedó trunco por disputas internas y ausencia
de liderazgo. Las organizaciones más históricas (CGTP, Centrales Campesinas, SUTEP)
percibieron esta iniciativa como un intento de desplazarlas o reemplazarlas. La iniciativa social
más importante de los primeros meses fueron los encuentros regionales por la segunda reforma
agraria. Por su parte, el ministro de trabajo, Iver Maraví, abrió espacios de diálogo con las
centrales sindicales, dio algunas medidas pro trabajadores y consensuó una agenda que no pudo
cumplir al tener que renunciar en octubre: la Agenda 19.

El 3 de octubre, desde el Cusco, el presidente Castillo lanzó la propuesta de 2ª Reforma Agraria,


recogiendo lo que venía de CONVEAGRO y aliados (articulados desde el paro de mayo de 2019),
de los encuentros regionales y del trabajo del equipo ministerial. El eje de la propuesta era poner
a la agricultura familiar en el centro de las políticas agrarias. Y articular para ello todos los
recursos disponibles. Implementarla implicaba una profunda reingeniería del ministerio y sus
programas, así como su efectiva descentralización con participación directa de las
organizaciones. En los días siguientes hubo decretos diversos, pero se avanzó poco ante el temor
de tocar más a fondo las estructuras del ministerio y la reticencia a incorporar personal político
y técnico con compromiso y de calidad. Ex funcionarios y líderes del agro coincidirán luego de
que el cambio más importante fue una relación directa entre el ministerio y las organizaciones
con impactos limitados en las políticas concretas.

En síntesis, se puede afirmar que el gobierno desaprovechó los llamados “cien días” en los que
se supone la población le da un voto de confianza al gobierno entrante. De hecho, entre julio y
septiembre la aprobación presidencial subió del 38% al 42% y, más allá de los sistemáticos
titulares alarmistas de la gran prensa, todos los indicadores económicos estaban mejorando. Por
ejemplo, el incremento interanual del empleo formal: 6,7 en julio, 6,9 en agosto, 7,4 en
septiembre, 6,6 en octubre (Datos del BCRP en base al MINTRA y SUNAT). Las declaraciones y
medidas del ministro Pedro Francke calmaron al sector empresarial y se reflejaron en el tipo de
cambio que volvió a ponerse por debajo de los 4 soles por dólar. 3 A pesar de esto, la iniciativa
política y mediática estuvo en la oposición de ultra derecha que conducía al congreso nacional.
Con la campaña contra el ministro de Relaciones Exteriores, Héctor Béjar, comenzó una
estrategia de cuestionamientos y censuras a ministros por sus antecedentes políticos. Béjar,
carente del apoyo de Perú Libre, renunció el 17 de agosto del 2021. Siguió el cuestionamiento
al ministro de Trabajo, Iver Maraví. Este también tuvo que renunciar, el 6 de octubre del 2021,
dejando una agenda consensuada tal como se mencionó previamente. Esta ha sido una primera
línea de desestabilización del gobierno: la censura a ministros por razones diversas. A Béjar y
Maraví se sumarían luego Carlos Gallardo (Educación) y Betsy Chávez (Trabajo) en los meses
posteriores, también censurados por razones políticas. Ha habido otros cuestionamientos por
razones más bien éticas o profesionales que, en la mayoría de los casos, se resolvieron con la
renuncia del cuestionado.

Durante el primer trimestre del nuevo gobierno los movimientos sociales tuvieron una actitud
de expectativa. Salvo en el corredor minero, no se generaron nuevos conflictos. Y a pesar de que
las capacidades de negociación desde el gobierno eran limitadas, por falta de coordinación
interna y la prescindencia de funcionarios especializados, ningún conflicto desbordó. Según los
sucesivos reportes de la Defensoría del Pueblo sobre conflictos sociales, el número de estos,
entre julio y septiembre de 2021 osciló entre 195 y 198. Lo que sí se incrementó fue el número
de acciones de protesta (de 171 a 231 en agosto, para disminuir a 226 en septiembre),
particularmente movilizaciones y plantones, con la peculiaridad de tomas de carreteras en el
llamado corredor minero. En el trimestre, los casos nuevos de conflicto (que se suman mientras
otros se retiran, lo que explica la estabilidad del número) tienen perfiles similares a los de los
meses previos: comunidades contra empresas extractivas, reclamando compensaciones;
reclamos locales diversos; movilizaciones de trabajadores estatales contra el régimen CAS. El
caso especial es el de las comunidades de Velille y otras en Chumbivilcas reclamando ser
consideradas área de influencia directa ambiental de Las Bambas. Paralelamente hay un reclamo

3
También contribuyó a la “pacificación” del frente económico la ratificación de Julio Velarde como
presidente del BCRP y el nombramiento, por parte del Ejecutivo, de tres directores del BCRP con alto perfil
profesional e identificados con políticas de cambio más bien moderadas.
similar en Espinar frente a la empresa que opera en su zona. El conflicto oscilaría entre la acción
directa y la negociación y pondría a prueba al propio Guido Bellido, oriundo de Chumbivilcas.

La crisis de octubre y el gabinete presidido por Mirtha Vásquez

Tras el “éxito” que implicaba el lanzamiento nacional de, al menos, una propuesta concreta de
política de cambio (la segunda Reforma Agraria) vino la primera crisis ministerial del gobierno.
La relación entre Castillo y Bellido se quebró, por declaraciones de este y de Perú Libre; a la vez
que la tensión entre el premier y el Congreso había escalado hasta un punto de no retorno. La
censura de Maraví fue la ocasión para la reorganización del gabinete. Es de notar que, si bien la
censura a Maraví se argumentó a partir de sus supuestos vínculos con el MOVADEF y SL, el tema
de fondo en su cuestionamiento era la política pro trabajadores que estaba desarrollando en el
MINTRA.

Al decidir tomar distancia de Perú Libre, el presidente Castillo optó por un gabinete que
mantuviese un perfil de izquierda y a la vez resolviese algunos cuestionamientos basados en lo
idoneidad de algunos ministros. Sin embargo, continuaron quienes ocupaban carteras debido a
favores en la campaña o intereses particulares del entorno presidencial. Para lo primero convocó
a la expresidenta del congreso, Mirtha Vásquez y con ella ingresaron siete nuevos ministros/as.
A pesar de que obtuvo el voto de confianza -68 a favor, 56 en contra-, la novedad fue que el voto
en contra incluyó 16 de Perú Libre. A pesar del voto a favor y diversas expresiones saludando el
recambio, la ofensiva desestabilizadora se intensificó. Entre octubre y noviembre la campaña
contra el gobierno y el gabinete arreció, incluyendo los ataques de dirigentes de Perú Libre,
irritados por la pérdida de su cuota en el gobierno. Ni el curso de la economía ni el clima social
daban argumentos reales para la campaña. Pero esta tuvo un fuerte impacto en la opinión
pública, tal como se puede ver en los cuadros que presentan los resultados de IEP e IPSOS. Entre
octubre y noviembre se produce el salto más significativo en la caída en la aprobación del
presidente Castillo:
El salto en la desaprobación tuvo diversas razones: el final del período de gracia de los 100
primeros días, limitaciones e incoherencias del gobierno, las denuncias con relación a manejos
oscuros en el entorno presidencial, la intensificación de la campaña política y mediática
desestabilizadora. Esta, a su vez, se explica por el temor de los opositores a que el gabinete
Vásquez tuviese éxito en sacar adelante al gobierno recuperando aspectos del programa inicial
de cambio.
Entre octubre y diciembre continuaron desarrollándose conflictos y movilizaciones sociales por
cauces similares a los de los meses previos. La salida de Bellido provocó algunas reacciones de
militantes de Perú Libre, en tanto que en Espinar fue saludada. En octubre hubo diversas
movilizaciones de las organizaciones sindicales reclamando por el costo de vida y por derechos
laborales, descontentas por la salida de Maraví. Los conflictos socioambientales se presentaron
en el sur Ayacucho (enfrentamiento con 10 heridos), Cotabambas (paralización, tomas de
carreteras), Quellaveco en Moquegua (reclamo a la SPCC), la estación 5 del oleoducto, entre
otros. También se desarrollaron conflictos de carácter laboral: trabajadores de Justicia y de
Salud, por demandas específicas y contra el régimen CAS, huelga en Marcona contra la empresa
Shougan. Los movimientos feministas y de mujeres ganaron las calles el 25 de noviembre en
diversas ciudades del país. Hubo también conflictos y movilizaciones con un perfil más complejo:
marchas de los trabajadores mineros de Las Bambas contra los bloqueos por parte de las
comunidades, marchas y denuncias de los sindicatos de construcción civil contra mafias
criminales que asesinan sindicalistas, conflictos intercomunales como el que se dio en el límite
entre Grau y Antabamba con un saldo de 2 muertos y más de 40 heridos.

La estrategia desestabilizadora dio un salto en noviembre al plantearse la primera moción de


vacancia presidencial. El 25 de dicho mes, las bancadas de Fuerza Popular, Renovación
Popular y Avanza País alcanzaron el número mínimo necesario de 26 firmas para presentar una
moción de vacancia presidencial por “incapacidad moral”. Sin embargo, el 7 de diciembre, el
Congreso rechazó continuar con el proceso de vacancia. Solo 46 congresistas votaron a favor,
requiriéndose 52 votos para admitir a debate la propuesta. Salvo un voto de Podemos y dos de
APP, los votos a favor fueron de las tres bancadas de ultraderecha. El debate parlamentario
estuvo acompañado de movilizaciones callejeras, particularmente agresivas por parte de las
fuerzas de ultraderecha. Si hizo evidente en las calles la existencia de “colectivos” anti-derechos
y con algunas características de paramilitares y que eran tolerados por las fuerzas policiales.

El año 2021, y con él el primer semestre del gobierno Castillo, se cerró con una pequeña victoria
en el marco de una tendencia irreversible al deterioro. También el congreso pagó un precio por
su política de confrontación sistemática y por la priorización de agendas particulares e intereses
ocultos (ver más adelante el detalle). Los resultados de IEP e Ipsos coinciden en esto:
A pesar de esto, de inmediato se puso en marcha un segundo intento de vacancia a partir de las
declaraciones de Karelim López, “empresaria” vinculada a procedimientos oscuros con sucesivos
gobiernos, y de Zamir Villaverde, delincuente condenado por diversos delitos, ambos
relacionados con el secretario de palacio de gobierno, Bruno Pacheco. Todos estos personajes
estaban siendo investigados desde fines del 2021 y las declaraciones de los dos primeros
comenzaron a filtrarse apenas se cerró el primer intento de vacancia. La versión completa
apuntaba a denunciar la existencia de una red de lavado de activos que operaba en relación con
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, encabezada por el presidente de la república.

Profundización de la crisis, el gabinete Torres

Estando en curso la campaña que apuntaba a la vacancia se produjo el relevo del gabinete
Vásquez. La decisión presidencial fue comunicada vía twitter a las/os ministras/os salientes. De
hecho, no existía comunicación entre el presidente y la presidenta del consejo de ministros
desde semanas previas, probablemente debido a reclamos de mayor institucionalidad en las
decisiones y declaraciones por parte de la premier. Una de las últimas acciones del gabinete
Vásquez fue la instalación de una mesa bilateral de trabajo entre la CGTP y el MINTRA y la
reactivación del Consejo Nacional del Trabajo con el encargo de preparar un nuevo Código de
Trabajo.

La conformación del gabinete Valer y su rápido desmoronamiento -duró apenas una semana-
fue un nuevo episodio del proceso de deterioro del gobierno Castillo. A pesar de su precariedad,
marcó dos virajes significativos: por un lado, el retorno de Perú Libre a ocupar algunos
ministerios; por otro, la incorporación de personeros de los intereses económicos hegemónicos
en las carteras de Economía y de Energía y Minas. El primero de ellos quedaría hasta el momento
actual, la segunda sería reemplazada por un integrante de Perú Libre quien a su vez saldría para
dar paso (en mayo) a otra persona vinculada con la SNMP.

Tras el efímero gabinete Valer llegó el gabinete presidido por Aníbal Torres, ministro de Justicia
en los gabinetes previos. Este ha sido el más duradero (5 meses y medio al momento de escribir
este documento) y expresa la intención presidencial de sobrevivir a cualquier costo. Las áreas
clave de la economía están en manos de ministros neoliberales (Economía, Energía y Minas), las
áreas sociales en manos de personas que tienen diversos niveles de identificación con sus temas
(destacan en esto Agricultura y Mujer), otras áreas están en “piloto automático”, con
responsables anodinas, en algunos casos quizá para bien del sector (caso de Salud) en otros
casos, quien sabe (Transporte, Vivienda, Turismo y Comercio Exterior, etc.). La novedad de este
gabinete ha sido la realización de nueve sesiones descentralizadas con audiencias públicas
convenientemente preparadas. Con ellas se intenta replicar el modelo de democracia directa
que dio resultado a caudillos carismáticos en otras latitudes. No ha sido el caso en lo que va de
la experiencia. La interacción con las poblaciones se agota en una lista de pedidos, por un lado,
y otra de promesas, por otro. En todo caso, en algunas regiones como el sur y el centro del país,
estas sesiones/audiencias han permitido al gobierno recuperar algunos puntos. Con el gabinete
Torres se selló la ruptura entre el presidente y Perú Libre, al punto que PL le pidió a Castillo su
renuncia al partido y comenzaron a producirse declaraciones de congresistas tomando distancia
del presidente y anunciando que votarían por la vacancia en caso se prueben las acusaciones de
corrupción. El 9 de marzo el pleno del Congreso de la República le otorgó el voto de confianza
al Gabinete Ministerial presidido por Aníbal Torres: 64 votos a favor, 58 votos en contra y dos
abstenciones.

Mientras el gobierno entraba al modo “supervivencia”, el segundo proceso de vacancia continuó


su curso. La moción respectiva fue presentada con 49 firmas y logró llegar a debate. Sin
embargo, en la votación final (28 de marzo) no alcanzó el número requerido: 87 votos. En esta
ocasión, la moción obtuvo 55 votos a favor, 54 en contra y 19 abstenciones. Algunos
parlamentarios de Podemos y APP incrementaron los votos a favor, los de AP se abstuvieron.
Un nuevo fracaso que lleva a un salto en los índices de desaprobación del congreso y de su
presidenta tal como se observa en el cuadro incluido más arriba. El congreso pasó de 70% a 82%
de desaprobación.

A las iniciativas por la vacancia presidencial se suman acusaciones constitucionales que, de


prosperar, llevarían al presidente a ser pasible de un proceso judicial a cargo de la Corte
Suprema. La primera acusación constitucional fue formulada a raíz de las declaraciones del
presidente a la cadena CNN en las que abría la posibilidad de entregar una salida soberana al
mar a Bolivia a través de territorio peruano. El 13 de abril, la Comisión Permanente del Congreso
dio paso a la denuncia. La segunda acusación constitucional es resultado de un informe
presentado por la Comisión de Fiscalización del Congreso, aprobado el 15 de julio por 72 votos
a favor y con 40 en contra, que señala al presidente como cabeza de una organización criminal
dedicada al tráfico de influencias, negociación incompatible y aprovechamiento indebido del
cargo. Este informe pasará a la Fiscalía para que esta instancia defina si corresponde abrir o no
un proceso penal al respecto.

El detalle del voto con relación a esta acusación da cuenta de los cambios en las bancadas y los
cambios en cuanto a la posición frente a la vacancia presidencial en cualquiera de sus variantes:

Desde la instalación del Congreso hasta julio del 2022 han aparecido tres nuevas bancadas
provenientes de Perú Libre: Bloque Magisterial, Perú Democrático y Perú Bicentenario. Si bien
mantienen su voto del lado de los otros partidos de izquierda, son expresión de los múltiples
problemas de democracia y liderazgo al interior de Perú Libre y del gobierno de Castillo. Por otro
lado, esta votación expresa un claro distanciamiento de partidos de derecha y de centro con
respecto al gobierno, en particular debido a la acumulación de indicios de corrupción en su seno.

A lo largo del primer semestre del año 2022, los movimientos sociales han continuado
desarrollando una diversa gama de acciones que dan cuenta de procesos de acumulación
“moleculares” en espacios locales o sectoriales. Se han dado algunos intentos de visibilidad
nacional mayor con resultados limitados. A partir del derrame petrolero en Ventanilla-Callao, se
han articulado las asociaciones de pescadores artesanales, comerciantes y la población afectada
de los distritos de Ventanilla, Ancón, Santa Rosa y Chancay demandando indemnización por la
afectación a la pesca artesanal, atención inmediata para el restablecimiento de la actividad
pesquera y comercial de las playas afectadas y sanción a los responsables del derrame de crudo
ocurrido el 15 de enero en el Terminal de la Refinería “La Pampilla” propiedad de Repsol Perú.
El curso de este conflicto muestra claramente la debilidad y ambigüedades del gobierno, incapaz
de enfrentar a la empresa extranjera. Probablemente estas han sido las movilizaciones sociales
de mayor impacto. Revisando el detalle de las diversas acciones, llama la atención el incremento
de marchas, plantones e incluso paralizaciones (en menor medida) sindicales. Salvo las de
algunos sectores de trabajadores estatales (salud y justicia) son acciones a nivel de base, sin
articulación regional o nacional. Es también notoria la realización de acciones de protesta, en
particular plantones, en torno a casos de violencia contra la mujer, desapariciones y
feminicidios. Por último, es de notar el incremento de conflictos que involucran a sectores
sociales enfrentados: comunidades contra mineros o madereros informales; comunidades
enfrentadas por límites territoriales; sindicatos mineros contra comunidades. No son muchos,
pero pareciera que hay una tendencia a que se incrementen.

Entre marzo y abril se intensificaron acciones y movilizaciones de diverso signo. En marzo se


alcanzó el pico en cuanto al número de acciones de protesta: 363. Este alto número se explica
principalmente por las acciones desarrolladas por los transportistas a nivel nacional a partir del
28 de marzo. Estas acciones dejaron como saldo más de 140 personas lesionadas. Alrededor del
5 de abril se convocó a otra huelga nacional de transportistas que tuve diversos niveles de
acatamiento y que terminó siendo levantado parcialmente a lo largo de la semana. Vistos más
de cerca, los movimientos de transportistas tuvieron diversos componentes y diversas
demandas; por ello acuerdos de huelga en diversas fechas. El gobierno respondió a estas
medidas de manera desproporcionada, declarando el toque de queda en la ciudad de Lima. El 7
de abril hubo movilizaciones sindicales y en las segunda quincena del mes, acciones de diversas
organizaciones agrarias. El 1° de mayo el presidente Castillo asistió al mitin de la CGTP en Lima.
En este marco, y sin mucha convicción, el gobierno envió al congreso un proyecto de ley con
carácter de urgencia para que se convoque a un referéndum en torno la realización de una
asamblea constituyente. El proyecto fue rechazado en la comisión de constitución. A mediados
de mayo un evento de organizaciones sociales, populares y de izquierda se reunió para acordar
un plan de movilizaciones en junio demandando nueva constitución y medidas de emergencia
frente a la crisis. Se desarrollaron algunas acciones con mayor repercusión en algunas ciudades
del interior del país. En mayo no se registraron nuevos conflictos sociales, pero se confirmó la
tendencia a que los conflictos existentes se desarrollen en forma fragmentada, los casos más
saltantes de esto son los conflictos entre comunidades y empresa minera en el ámbito de Las
Bambas y los que tienen lugar en Moquegua en relación con distintos yacimientos de SPCC.

La ofensiva anti derechos de la derecha conservadora en el Congreso

La agenda del Congreso no se ha reducido, sin embargo, a las maniobras desestabilizadoras. A


lo largo del año, el Congreso ha desarrollado una ofensiva “contra reformista” llegando incluso
a modificar aspectos sustantivos de la constitución vigente. Un cambio de fondo ha sido la
anulación del derecho ciudadano al referéndum. En diciembre del 2021 se aprobó con 76 votos
a favor y 43 en contra una Ley que condiciona la realización de referéndums de contenido
constitucional a su previa aprobación por el Congreso. Para esta votación se sumaron: Fuerza
Popular, Renovación Popular, Avanza País, Alianza para el Progreso, Acción Popular y Podemos
Perú. Con este marco de referencia, la posterior presentación de un proyecto de ley para un
referéndum que consulte la convocatoria de una Asamblea Constituyente para elaborar una
nueva Constitución por parte del ejecutivo (abril de 2022) careció de relevancia.

Simultáneamente, el congreso ha promovido la impunidad frente a los crímenes cometidos por


el gobierno de Manuel Merino y ha avanzado en el copamiento de instituciones clave del sistema
de justicia, amenazando además al Poder Electoral y la Defensoría del Pueblo. Si bien los
resultados de la comisión que investigó el supuesto fraude electoral han sido un fiasco, los
resultados de la comisión sobre los sucesos de noviembre del 2021 son una ofensa a la memoria
y los derechos de las víctimas y el primer paso en un curso de impunidad para otras violaciones
del pasado.

La elección de seis miembros del Tribunal Constitucional en mayo del 2022 fue el resultado de
una componenda entre las fuerzas mayoritarias del congreso y el sector “oficialista” de Perú
Libre que apunta a garantizar impunidad para unos y otros. Esta componenda llevó a que diez
parlamentarios de PL renunciaran a ese partido para formar la Bancada Magisterial. Las
denuncias públicas y la demanda del sindicato de trabajadores de esa instancia que logró una
acción cautelar han impedido que se elija a un nuevo Defensor del Pueblo pasando por encima
de los requisitos de transparencia que exige la ley. Sin embargo, el Congreso amenaza continuar
con dicho proceso apenas se inicie la nueva legislatura y culminarlo, con una nueva comisión de
por medio, antes del 8 de agosto.

La ofensiva “contra reformista” y anti derechos ha tenido como protagonistas no solo a las
fuerzas políticas de ultra derecha sino también, en algunos temas centrales, a Perú Libre. Son
hitos de la ofensiva las siguientes iniciativas:

Cambio en la composición y funciones de SUNEDU. El dictamen original fue aprobado el 1° de


febrero con los votos de FP, RP, la mayoría de PL y AP, la mitad de Podemos y SP, una minoría
de APP y Avanza País. Al ser observada por el Ejecutivo, la norma fue aprobada en segunda
votación el 4 de mayo con 68 votos a favor, 39 en contra y 5 abstenciones. A pesar del recurso
de amparo emitido por el poder judicial a solicitud de SUNEDU, el congreso ha procedido con la
publicación de la norma (Ley 31520)

Participación de los padres en la elaboración del currículum escolar. El 5 de mayo el Congreso


aprobó una norma que, más allá de las generalidades, apunta a incluir a las asociaciones de
padres en la elaboración de textos y otros materiales, en particular los que refieren a educación
sexual y aspectos afines. La norma fue aprobada con 88 votos a favor, 17 en contra y 13
abstenciones. Posteriormente, la exoneración de la segunda votación fue aprobada con 91
votos. A pesar de las críticas de especialistas, líderes de opinión y de la Defensoría del Pueblo, la
ley no fue observada por el Ejecutivo. La ley 31498 fue publicada el 24 de junio del presente año.

Cambio de nombre del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. A propuesta de un


congresista de Perú Libre, la Comisión de Descentralización aprobó, con 17 votos a favor, el 5 de
julio, que modifica el nombre del ministerio pasando a denominarse Ministerio de la Familia y
Poblaciones Vulnerables. Esta iniciativa forma parte de la sistemática ofensiva contra los
derechos de la mujer y la supuesta “ideología de género”. La propuesta ha sido rechazada por
movimientos sociales y fuerzas políticas diversas, el actual Ministerio de la Mujer, por agencias
del sistema de Naciones Unidas y la Defensoría del Pueblo.

Ilegalización del aborto terapéutico. El jueves 21 de julio, la Comisión Permanente del Congreso
de la República agendó el debate del dictamen del proyecto de ley 1520 de la congresista
fujimorista Rosangela Barbarán. Dicho dictamen, aprobado en la Comisión de la Mujer con 11
votos de 8 bancadas, busca que niñas y mujeres víctimas de violación sexual no accedan al
aborto terapéutico.

Organización de grupos de autodefensa bajo control del poder militar y otros. La Ley 31494, con
la excusa de reconocer a los comités de autodefensa y desarrollo rural lo que pretende es
subordinarlas al poder militar, incorporándolas en el “sistema de seguridad ciudadana.” Se trata
de un retorno a los Comités de Autodefensa, que jugaron un papel importante en la época de
lucha contra el terrorismo. Detrás de esta Ley existe una voluntad de cooptación de las
organizaciones sociales.

Bicameralidad y reelección. Contradiciendo el resultado del referéndum de octubre del año


2018, el congreso ha aprobado la bicameralidad y la reelección de parlamentarios como
garantías para preservar sus curules en caso se produzca una elección general anticipada como
resultado de la actual crisis. Con esto introduce 50 modificaciones en la Constitución. Sin
embargo, al no obtener 88 votos, esta reforma requiere ser ratificada por referéndum.

Un balance general a las puertas del 28 de julio del 2022

Economía

Una mirada de conjunto y con perspectiva hacia adelante no puede dejar de tomar en cuenta
un somero balance de la situación económica.4

A diferencia de lo sucedido en otras crisis políticas de nuestra historia reciente (fin del gobierno
militar, primer gobierno de Alan García, la caída del fujimorismo) la asincronía entre esta y la
economía merece un análisis detallado. No es factible hacerlo aquí, simplemente se llama la
atención al respecto. Esto no niega que exista un claro malestar por la situación económica,
debido a los desajustes estructurales que genera el modelo vigente, y el impacto de la pandemia,
primero, y de la guerra en Ucrania, luego. Pero esto no equivale a la existencia de una crisis
endógena de la economía peruana. Aquí los indicadores macroeconómicos siguen siendo sólidos
y estables.

4
En base a datos tomados de la última Nota Semanal disponible del BCRP (21 de julio 2022)
Si bien el Producto Bruto Interno (PBI) creció 2,3% interanual en mayo y acumuló un crecimiento
de 3,5 por ciento de enero a mayo de 2022, este crecimiento más lento se debe a la caída de las
actividades primarias cayeron 3,6%, reflejo principalmente de la menor producción minera. En
el mes, el PBI no primario creció 4,2%, como resultado de la mayor actividad de todos los
sectores, en especial manufactura y servicios. La producción agropecuaria aumentó 7,4%
interanual en mayo. Destacó la mayor producción agrícola para el mercado interno, en particular
la de arroz, papa, mandarina y maíz amiláceo. De enero a mayo, el sector creció 4,9%. Mientras
que la producción minera disminuyó en el 10.7% interanual, la de hidrocarburos creció en un
20.3% interanual.

Como consecuencia del crecimiento de la mayoría de las ramas de la economía, en mayo, el


empleo formal total a nivel nacional aumentó 6,9% interanual, con lo cual se agregaron 352 mil
puestos laborales respecto a mayo de 2021. Con el resultado positivo del mes se registran
catorce meses de crecimiento consecutivo desde el inicio de la pandemia. Los meses de mayor
crecimiento fueron septiembre del 2021 (7.4%) marzo, abril y mayo del 2022 (7,6%, 8,4%, y 9,4%
respectivamente). En todos los meses el empleo en el sector privado ha crecido más que en el
sector público (alrededor del 2% más). El aumento de los puestos de trabajo en el sector privado
formal se dio principalmente en el sector servicios, comercio y agropecuario con tasas de
crecimiento interanuales de 11%, 6,8% y 11,5% respectivamente. Y si bien la masa salarial total
se incrementó 9.3% en mayo con relación al año anterior, el promedio de los salarios está por
debajo del promedio en los meses previos a la pandemia (S/. 2,600 contra S/. 2,800).
Simultáneamente los créditos de consumo e hipotecarios han crecido en un 21% y 8%
interanual, respectivamente.

Las Reservas Internacionales Netas del país suman 75,316 millones de dólares, lo que equivale
al 33% del PBI. La balanza comercial del país es positiva y el dólar, al 20 de julio, se cotizaba a S/.
3.89, lo que significa una apreciación del sol del orden del 2.5% con relación a diciembre del
2021. La nota del BCPR compara este dato con las tasas de cambio de otros países de la región:

Variación % respecto a diciembre de 2021

Perú -2,5
Chile 8,8
Colombia 6,9
México 0,2

Sociedad: indicadores y movimientos

Los datos recogidos en los párrafos previos habría que completarlos con información acerca de
los principales indicadores sociales: pobreza, pobreza extrema, deserción escolar, atención en
salud, etc. No se ha podido culminar con la recopilación de información relevante sobre estos
asuntos debido a la dispersión y desactualización de la información sobre estos asuntos. Sin
embargo, todos los expertos coinciden en señalar que en general la situación social se ha
deteriorado como consecuencia de la pandemia y que, tras una lenta pero sostenida
recuperación desde inicios del año 2021, la tendencia se ha revertido como resultado de los
efectos de la guerra en el este de Europa: alza de precios de alimentos, combustibles, etc.

En el marco de una economía que crece pero no redistribuye y de incremento del costo de vida
no extraña que haya una clara tendencia a la reactivación de los movimientos laborales y
agrarios, en particular los primeros. También ha contribuido a esto las políticas pro trabajadores
que de manera limitada se han desarrollado desde el MINTRA. Una visión de conjunto de los
movimientos sociales en curso a julio del 2022 se puede intentar a partir del último reporte de
la Defensoría del Pueblo sobre conflictos sociales.

En síntesis, al mes de junio del 2022 tenemos 207 conflictos registrados por la Defensoría, 14
más que hace un año, 153 de estos son conflictos activos. Al igual que todos los meses previos,
la mayoría conflictos socioambientales: 131 (seis más que hace un año), de los cuales 88
involucran minería y 25 hidrocarburos. Los conflictos nuevos repiten el patrón de los previos:
dos se localizan en el entorno de Las Bambas; otro es la protesta por el derrame de zinc en el río
Chillón; se añade el de comunidades en Moquegua que demandan renegociación de condiciones
de explotación minera San Gabriel; y se suma el de la comunidad nativa Huascayacu que rechaza
la creación de una base de rondas campesinas en el territorio de su comunidad por parte de
arrendatarios del sector Sugkash y la invasión de su territorio. El más violento ha sido este
último: El 8 de junio se registró un enfrentamiento entre integrantes de la comunidad nativa y
presuntos invasores quienes se identificaron como parte de las rondas campesinas. El saldo de
este enfrentamiento fue de una persona fallecida y cinco heridas.

Las regiones que concentran más de 10 conflictos son:

Región Conflictos Activos Latentes

Loreto 28 13.5% 27 1
Cusco 18 8.7% 14 4
Apurímac 16 7.7% 13 3
Áncash 15 7.2% 9 6
Piura 13 6.3% 9 4
Puno 12 5.8% 7 5
Junín 10 4.8% 9 1
Huancavelica 10 4.8% 8 2
Cajamarca 10 4.8% 5 5
Amazonas 8 3.9% 6 2
Ayacucho 7 3.4% 7 0
San Martín 7 3.4% 6 1

Apenas cuatro conflictos sociales registrados en junio tienen alcance nacional:

• Transportistas de carga pesada


• FENUTSSA (Salud)5
• Trabajadores del Poder Judicial
• Federación de Mineros Metalúrgicos y Siderúrgicos

Tal como se ha señalado previamente, a pesar de esfuerzos de centralización por parte de


articulaciones como CGTP-ANP y CONVEAGRO, prima la fragmentación, particularmente en el
terreno de los conflictos socioambientales que, en su gran mayoría, son conflictos de
negociación con las empresas extractivas. A esto se suma el incremento de conflictos más
complejos, sea porque en ellos se enfrentan sectores de la población o porque involucran
actores ilegales e incluso criminales.

Una de las consecuencias de la crisis política en el país es la pérdida o debilitamiento del orden
interno en su sentido más amplio. Consecuencia de esto es la expansión de las actividades
extractivas ilegales que entran en conflicto con comunidades campesinas y nativas, así como
con empresas formales. En junio se produjo un enfrentamiento que es clara expresión de este
proceso. Un nuevo enfrentamiento en Atico (Caravelí, Arequipa) entre mineros informales y
trabajadores de una empresa formal. Hubo un antecedente el 2020, pero en este caso la
violencia cobró vidas humanas: 14 personas fallecidas y decenas de personas heridas. Por su
parte los sindicatos de construcción civil han continuado denunciando la presencia de mafias
criminales en el sector, incluso han publicado un pronunciamiento conjunto con CAPECO al
respecto.

De las entrevistas con dirigentes de sectores sociales organizados se puede concluir que
comparten una gran decepción frente al curso del gobierno, mantienen una retórica de
exigencia de que cumpla sus promesas iniciales, pero consideran que la amenaza mayor a sus
derechos proviene de la ultraderecha en el Congreso a la que califican de golpista.

Gobierno en crisis y estado a la deriva

Es evidente que el gobierno de Pedro Castillo afronta una seria crisis, según algunos analistas
terminal. Que lo sea o no dependerá de la voluntad de los otros actores de la crisis política, en
particular la oposición congresal, afectada también por su propia crisis. El gobierno ha
abandonado el rumbo de cambio, casi sin intentarlo, desde sus primeras semanas. Existen claros
indicios de hechos de corrupción que probablemente involucran al mismo presidente. El
gobierno no tiene una coalición político-social que lo sustente, apenas si cuenta con el apoyo de
dos pequeñas bancadas en el congreso (Magisterial y Perú Democrático) y la neutralidad (hasta
ahora) de otras con relación a la propuesta de vacancia.

En este marco el aparato estatal está a la deriva, lo que implica que en varios casos funciona en
piloto automático, reproduciendo el funcionamiento de años previos. De hecho, hubo intentos
y gestos reformistas durante los primeros seis meses del gobierno (agosto 2021-febrero 2022)

5
Se trata de los trabajadores de la Seguridad Social, bastante activos en el semestre. Además de sus
demandas reivindicativas incluyen en su plataforma el rechazo a la fusión de los diversos componentes
del sector salud.
pero dada la complejidad del aparato estatal y la permanente hostilidad del parlamento y los
poderes fácticos, estos intentos no llegaron muy lejos. Allí donde existen tecnocracias
relativamente consolidadas, estas mantuvieron el curso de las políticas de las últimas dos
décadas. En varios casos, los ministros optaron por hacer alianzas pragmáticas con los
funcionarios que encontraron en su sector. Y en algunos casos, estas alianzas permitieron
avanzar parcialmente (caso de Economía, Salud, Educación, Mujer, Trabajo). En otros, las
burocracias existentes bloquearon la posibilidad de cambios o los mediatizaron (casos de
Relaciones Exteriores, Interior, Defensa, Ambiente, Energía y Minas). Y también se han
presentado casos en los cuales quienes ingresaron apuntaron a producir cambios en función de
cuotas partidarias y/o un manejo oscuro del sector respectivo (el caso más importante ha sido
Transporte).

Economía. En páginas previas de este documento se ha hecho referencia al paradójico


desencuentro que se da entre la política (en aguda crisis) y la economía (en franco crecimiento,
al menos hasta el primer trimestre del 2022). Si bien hay factores externos que contribuyeron a
la expansión económica del 2021, nadie puede negar que hubo aciertos centrales en el período
de gestión de Pedro Francke. Según su propio balance6 (26-2-22) su gestión tuvo tres ejes: (1)
Disipar temores reconociendo el papel de los mercados, garantizando sostenibilidad fiscal y
condiciones para la inversión privada; (2) dinamizar la demanda interna a través de bonos, en
particular el bono Yanapay;7 (3) un mayor financiamiento a la inversión pública descentralizada,
para que la reactivación no fuese jalada solamente por las plataformas exportadoras sino
también por la demanda interna.8 A lo anterior se sumó el financiamiento adecuado de la
vacunación masiva. Implementando estas líneas matrices, y a pesar del “ruido político”, el
crecimiento anual fue del 13%, superando todas las previsiones (las más optimistas apuntaban
a un 10%). El exministro señala como un indicador particularmente relevante el crecimiento de
la inversión privada en un 34%, superando el nivel prepandemia. Y todo esto reduciendo el
déficit fiscal a 2.6% del PBI, a lo que contribuyó el cobro de seis mil millones de soles de la deuda
tributaria de grandes empresas mineras. A pesar de la aguda polarización política, la ley de
presupuesto se aprobó con 106 votos a favor y apenas 2 en contra.

Sin embargo, el gran pendiente señalado por el exministro Francke es la reforma tributaria. Es
imposible enfrentar seriamente los déficits sociales y en infraestructura -para no mencionar
otros temas- con una presión tributaria del 15% o 16% del PBI, 6 puntos debajo del promedio
latinoamericano y casi 20 menos del que tiene la OCDE.

6
Ver la entrada del 26 de febrero de 2022 en la página personal de Pedro Francke:
https://www.bing.com/ck/a?!&&p=334a2a0faec531f1JmltdHM9MTY1OTE1MTA3NSZpZ3VpZD1iNzM3M
2QxZi00NmE4LTQ5NWEtYmI0NS05YzAzNDFiYWE2ZDkmaW5zaWQ9NTE3MQ&ptn=3&hsh=3&fclid=3429
d1f4-0fb6-11ed-a7dc-8b9b7799271e&u=a1aHR0cDovL3BlZHJvZnJhbmNrZS5jb20v&ntb=1

7
Pedro Francke da la siguiente información detallada: “Para eso, [se entregó] el bono Yanapay de
350 soles a 13 y medio millones de peruanos, [se crearon] 200 mil empleos temporales a un costo de 700
millones de soles, [se] apoyó a pequeños agricultores con 426 millones y una bonificación de 350 soles a
los pensionistas… Creándose 400 mil empleos formales al fin del 2021 que significan ya la recuperación
de los niveles prepandemia. Los salarios reales en el sector privado el 2021 han aumentado 3 puntos por
encima de la inflación.”
8
Al final del año esta inversión llegó a la cifra récord de 40 mil millones de soles.
El otro tema de fondo pendiente con relación al estado es el de la reforma del servicio público.
La que se intento bajo el nombre de Servir solo ha alcanzado al 1% de trabajadores públicos en
una década. El desorden en los niveles de sueldos y conceptos remunerativos en el sector
público, junto a una multiplicidad de regímenes (DL 276, DL 728, CAS, contratos por servicios,
regímenes especiales, etc.) dan terreno fértil para la corrupción y las prácticas clientelares
propias del autoritarismo. Una contribución a la reforma del servicio público fue el
reconocimiento del derecho de los trabajadores del estado a la negociación colectiva. En la ley
de presupuesto 2022 se incluyó un artículo que abrió las puertas a este derecho laboral.
Posteriormente se aprobó un reglamento con los mecanismos para esta negociación.

En febrero del 2022, Pedro Francke fue reemplazado en el ministerio por Oscar Graham,
funcionario de carrera en el MEF y el BCRP. Su gestión se ha caracterizado por un manejo
“ortodoxo” de la situación económica, priorizando el control de la inflación y del tipo de cambio.

Agricultura. Durante el primer año de gobierno de Pedro Castillo se han sucedido cinco ministros
de agricultura, solo dos de ellos tenían antecedentes de relación con el sector. El de mayor
duración fue Víctor Maita, dirigente de la CNA y la FARTAC. En su período se dieron algunos
avances en darle contenido a la “segunda reforma agraria” poniendo como eje de la política en
el sector a la agricultura familiar. Para esto se desarrollaron encuentros regionales por la 2ª RA.
Los avances concretos han sido limitados. En opinión de exfuncionarios y de dirigentes agrarios
el cambio más importante fue la relación directa entre ministro y organizaciones agrarias. Para
ello se crearon tanto el gabinete agrario (que incluye a diez ministros) como el consejo agrario
(que incluye autoridades, funcionarios y dirigentes de los principales gremios agrarios). Hubo un
impulso inicial a mercados para la agricultura familiar y otras medidas favorables al sector (franja
de precios, compras públicas). A esto se sumó la creación de un fondo para la mujer rural,
incluido en el presupuesto 2023. Y un proyecto de SECIGRA agrario que está como proyecto de
ley en el congreso. Una iniciativa que no ha prosperado es la de descentralizar los servicios
rurales básicos que actualmente pasan por las agencias del MINAGRI o Agro Rural, en general la
reestructuración del ministerio sigue pendiente.

A la situación de abandono histórico del campo -en particular las economías familiares y
comunales- se sumó el impacto de la crisis internacional. Ya desde fines del año 2021 se sintió
el incremento del precio de diversos insumos, como es el caso de los fertilizantes, agudizado por
la guerra en el este de Europa. La invasión de Rusia a Ucrania generó alza de precios y escasez
de fertilizantes, lo que afecta gravemente a los productores nacionales. La improvisación en la
conducción del ministerio tras la salida del ministro Maita ha llevado a que el tema no solo no
se resuelva, sino que haya motivado denuncias por corrupción. La gestión más reciente,
encabezada por el ministro Alencastre, no ha logrado revertir la parálisis en la que se encuentra
el sector y ha comenzado a ser cuestionado por un sector de las organizaciones agrarias.

En Educación no se han producido cambios significativos desde el gobierno, la principal amenaza


proviene del Congreso que ha aprobado el dispositivo que permitirá retirar a discreción la
educación sexual y el enfoque de género de los programas educativos. Y en Salud el logro más
importante ha sido mantener el programa de vacunación y continuar ampliando la cobertura
del sector. Las propuestas de reforma integral del sistema de salud han quedado totalmente
descartadas.

Trabajo. En este sector se han producido cambios significativos como resultado de la


movilización e incidencia de los trabajadores organizados (CGTP, CUT, estatales, etc.). Tal como
se ha mencionado previamente, el activismo sindical en diversas formas ha crecido a lo largo del
año. Esta tendencia viene desde mediados del año 2020, período en el cual las/os trabajadores
comenzaron a reaccionar frente al deterioro de las condiciones laborales en el contexto de la
pandemia. En este proceso el punto de quiebre fueron las movilizaciones de las/os
trabajadoras/es de la agroindustria tras la crisis de noviembre del 2020. El ministerio ha
cumplido un rol en este proceso a través del fortalecimiento de las inspectorías laborales
(SUNAFIL) y algunos dispositivos legales. Ya se mencionó el reconocimiento del derecho a la
negociación colectiva en el sector público; se suma la derogatoria de la “suspensión perfecta de
labores” y la regulación de la terciarización, excluyéndola de la actividad principal de la empresa.
A esto se suma el inicio del proceso de la elaboración de un nuevo Código del Trabajo vía el
diálogo tripartito.

Justicia. En este sector, que incluye un viceministerio de Derechos Humanos, se han sucedido
tres ministros. El de mayor permanencia es el actual presidente del consejo de ministros, Aníbal
Torres. Este ingreso al ministerio con algunas propuestas punitivas de impacto: enviar a Fujimori
y Montesinos a prisiones comunes, disminuir la edad de imputabilidad criminal de 18 a 16 años.
El ministerio ha dado continuidad a procesos previos, como la discusión de una Política Nacional
de Derechos Humanos, el proceso de identificación y devolución de restos de víctimas del CAI;
así como los procesos de discusión e implementación de los protocolos sobre defensores de
derechos humanos y sobre empresas y derechos humanos. La poca efectividad de sus
intervenciones se puede medir por el incremento del número de defensores de derechos
asesinados en el primer semestre del 2022 (26), así como en la impunidad con la que actúan los
grupos violentistas de ultraderecha.

Aun cuando es un indicador muy general, cabe señalar que al 24 de julio el 2022 el estado en su
conjunto había ejecutado el 39% del presupuesto asignado para el año. Los sectores más
retrasados (35% o menos) son: Medio Ambiente, Educación, Sistema Electoral (probablemente
porque el grueso de su gasto se ejecutará al momento de las elecciones), Comercio Exterior y
Turismo, MINAGRI, Energía y Minas, Contraloría.

Por diversas vías se han producido en los últimos meses cambios que afectan al sistema de
justicia (TC, Junta de Fiscales, etc.). La estrategia desestabilizadora por parte de la ultraderecha
no solo incluye a fuerzas parlamentarias, a grandes medios de comunicación y a sectores
empresariales, sino también cuenta con la participación de algunas instancias del sistema de
justicia, lo que está vinculado con los cambios mencionados. Sin duda existen indicios claros de
irregularidades e incluso corrupción en el entorno presidencial y otras instancias del gobierno.
Llama la atención, sin embargo, la celeridad y la publicidad con las cuales se desarrollan los
procesos que tienen que ver con estos casos. Entre tanto, otros casos que comprometen a altas
autoridades políticas y judiciales de administraciones anteriores han pasado a un segundo plano.
No es un detalle menor la votación conjunta de los partidos de derecha y Perú Libre para
nombrar a los nuevos miembros del Tribunal Constitucional.

Género, mujeres y políticas públicas

Durante la campaña electoral, el candidato Pedro Castillo Terrones, no usó lenguaje inclusivo,
sino que utilizó siempre el plural masculino que subsume a las mujeres en una neutralidad
inexistente. Este lenguaje, sin duda, denotó su poco interés en los derechos de las mujeres, su
resistencia al enfoque de género y su invisibilización de la población LGTBIQ. Más bien, el
candidato declaró a favor de la familia heteronormativa tradicional: “hay que defender a la
familia en la escuela. Pensar en otra cosa es quebrar a la familia. Como maestros, respetamos
los valores de la familia y hay que profundizarlos” fue lo que contestó ante una pregunta sobre
el enfoque de género en el currículo escolar9. Esta respuesta anticipó una situación que, durante
el mes de junio de 2022, se concretó cuando el Poder Ejecutivo no observó la Ley N°31498, “Ley
que impulsa la calidad de los materiales educativos en el Perú”, publicada el 24 de junio. Esta
ley, en realidad, regula la participación de los padres de familia en la elaboración del material
vinculado a educación sexual y sanciona drásticamente a las y los maestros y gestores educativos
que propongan visiones pluralistas al respecto, o sea, en la práctica, un retroceso en torno al
derecho a la educación en igualdad. Se tuvo información que tanto el Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables – MIMP como el Premier Aníbal Torres, tenían observaciones, pero fue
el mismo Pedro Castillo, quien pidió expresamente que no sea observada10. Esto deja en claro
lo que la consultora y especialista en género, Jeannette Llaja, ha denominado la poca resistencia
del Poder Ejecutivo frente a las arremetidas ultraconservadoras del Poder Legislativo. A lo que
se agrega el poco interés en fortalecer políticas públicas no solo de empoderamiento de las
mujeres, sino incluso, de lucha contra la violencia de género.

Este escenario grafica el retroceso en temas de igualdad de género. La situación se vislumbró


desde el primer gabinete con la presencia solo de dos mujeres, una de ellas, la ministra del
MIMP. El Perú pasó a ser el antepenúltimo país latinoamericano en términos de paridad en el
Poder Ejecutivo. Con la salida del Gabinete Bellido y la entrada como Premier de Mirtha Vásquez,
la cantidad de mujeres en el gabinete sube ligeramente. Hoy, con el cuarto gabinete en lo que
va del gobierno, se tiene solo un 15% de ministras (Mujer, Desarrollo Social y Energía y Minas),
alejándose de la casi paridad de gabinetes en gobiernos anteriores.

Esta situación deja de manifiesto la urgencia de pensar en políticas públicas paritarias de Estado
que trasciendan la voluntad de los gobiernos de turno y los sectores sociales, dando
cumplimiento al principio de no regresividad de los derechos humanos.

Retroceso en presupuesto del MIMP

A pesar del fuerte impacto de la pandemia, Jeannette Llaja sostiene que se puedo ver el
incremento del presupuesto, como había sucedido en años anteriores. Pero con el cambio de
gobierno de Pedro Castillo la agenda de las mujeres recae solo en el MIMP, y este año 2022, el
prepuesto dedicado a erradicar la violencia de género, incluso disminuye: “si en los últimos años
venían corrientes conservadoras desde el Poder Legislativo, salvo la gestión del Premier
Villanueva con Vizcarra, el ejecutivo tenía una defensa del enfoque de género, aunque limitada.

9
Fuente Otras Latitudes https://distintaslatitudes.net/explicadores/que-prometio-pedro-castillo
revisado el 27 de julio de 2022.
10
Información de una fuente reservada al interior de la PCM.
Desde mi punto de vista esto se pierde con Pedro Castillo desde el primer día: el MIMP se aísla,
hace reconocimientos y condecoraciones, pero con capacidad de incidencia baja y retroceso en
términos presupuestales”.

En el 2020 el Presupuesto Institucional Modificado – PIM asignado al Programa Presupuestal de


Lucha contra la Violencia Familiar aumentó en un 72% respecto al 2019, llegando a 573 millones
de soles (actividades y proyectos). Sin embargo, en 2021 el PIM disminuyó en 43% y fue de 294
millones (con una ejecución de 96%). Este año ha disminuido aún más con 279 millones
presupuestados, como lo ha comentado para este informe Alexandra Ames, directora del
Observatorio de Políticas Públicas de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.
En el cuadro siguiente se puede observar específicamente el frenazo en torno a presupuesto
para el ministerio.

Elaboración: Jeannette LLaja.

Según una fuente del MIMP, la ejecución del presupuesto en 2020 estuvo golpeada por el
confinamiento declarado a partir de la pandemia COVID19, en tanto que muchas actividades
requerían de presencialidad: educativas, comunitarias, preventivas. Los CEMs estuvieron
cerrados, aunque con una estrategia de Equipos Itinerantes de Urgencia (EIU) desde febrero del
2021. Esto se trató de revertir con diversas estrategias desde julio del 2021,“por eso el MEF nos
quiso reducir el presupuesto en 2022, aunque finalmente no se redujo el presupuesto del sector,
pero si del SNEJ – Sistema Especializado de Justicia”, sostiene la fuente del MIMP.
EL MIMP durante y después de la pandemia

Cuando la primera ministra de la mujer del gobierno de Pedro Castillo, Anahí Durand, da una
entrevista al diario El País a los 100 días de su gestión11, sostiene que más bien encontró un
Estado “bastante replegado en su rol rector protector, promotor, impulsor y garante de derechos
[…] Tenemos una normativa interesante, hemos desarrollado políticas muy importantes y las
estadísticas de violencia no bajan: vamos a establecer los pasos que se tengan que dar. Estamos
viendo cómo reformulamos la parte preventiva y cómo involucramos a la población”.

Otro de los problemas del MIMP ha sido el exceso de burocracia. Con la Ley N°31131 que
eliminaba el régimen CAS (posteriormente declarada inconstitucional por sentencia del Tribunal
Constitucional), el ministerio tuvo que gestionar a 4500 empleados y empleadas que pasaron a
tener estabilidad laboral directa. Según la fuente del MIMP, muchos de los cuales han sido
cuestionados por maltrato, manejo inadecuado de situaciones de emergencia, poca empatía y
machismo, o incluso, por no hablar la lengua de la región donde funciona el servicio: “El
problema del CAS fue uno que tuvimos que enfrentar, personas con muchos años en el ministerio,
y mucha rotación de cargos. Hubo una manera de hacer las cosas demasiado legalista,
burocrática, poco cercana, conformista, escuchábamos siempre excusas como ‘eso no está en
mis competencias’, ‘no tenemos los recursos”. Esta situación impidió un recambio generacional
en el ministerio, al margen que las profesionales jóvenes que podían entrar a trabajar, no tenían
la experiencia laboral de los exigentes requerimientos del Estado peruano.

Como lo sostiene la fuente anónima del MIMP, otro de los problemas han sido las diferencias
entre los dos viceministerios (el de Mujer y el de Poblaciones Vulnerables) y la necesidad de
cambiar a funcionarios/as que, contrario a las urgencias de las demandas y necesidades de las
mujeres, no se alineaban con los cambios urgentes que se requieren para modernizar al
ministerio y agregarle valor público.

La coordinación entre el gobierno central y los gobiernos regionales y municipales

Tanto Alexandra Ames como la fuente del MIMP coinciden en sostener que uno de los logros
del gobierno de Pedro Castillo en temas de género y mujeres son las coordinaciones
institucionalizadas entre el gobierno central y las mujeres de los gobiernos regionales y
municipales. Ames sostiene que el último año, de cara a las próximas elecciones regionales y
municipales de octubre 2022, se han impulsado programas de capacitación y empoderamiento
a mujeres lideresas de la sociedad civil y a autoridades locales como alcaldesas y regidoras. La
fuente del MIMP sostiene que este programa forma parte de Gobernando Juntas, programa que
tiene dos componentes: articulación con las organizaciones sociales y con las mujeres
autoridades para facilitar los programas y proyectos de inversión de alcaldesas.

Sin embargo, la transferencia de responsabilidades del MIMP a los gobiernos regionales no debe
quedarse solo en la transferencia de recursos, sino que es muy importante sensibilizar a las y
los servidores públicos de gobiernos intermedios para que incorporen el enfoque de género en
las prácticas cotidianas de atención de todas estas instancias. Como sostiene Ames, “para tener
sociedades libres de machismo, primero se debe erradicar el machismo en los tomadores de
decisión de todos los niveles de gobierno. Por lo tanto, la descentralización de estas funciones
sigue siendo una tarea pendiente”.

11
Entrevista a Anahí Durand por Jacqueline Fowks, diario El País, 17 de noviembre de 2021
https://elpais.com/sociedad/2021-11-17/la-ministra-que-trabaja-para-acercar-el-feminismo-al-
gobierno-de-pedro-castillo.html visitada el 25 de julio de 2022.
Hoy existen espacios formales como las Instancias Regionales y Locales 12 del Sistema Nacional
para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes
del Grupo Familiar, promovidas por la Ley Nº 30364, que están operativas en cada región,
provincia y distrito del Perú. Lamentablemente, el indicador de éxito de las mismas no debe
pasar por evaluar si funcionan o no Según un Informe de la Defensoría del Pueblo solo 14 de 26
se encuentran en una etapa avanzada de implementación, y solo 9 de 26 desarrollan campañas
y actividades en el marco de la Ley 30364 y en articulación con la Comisión de Alto Nivel de lucha
contra la violencia las mujeres, presidido por el MIMP (ver cuadro). Desde esos espacios se
podrían implementar acciones complementarias a nivel local con el debido enfoque territorial.

Sistema Nacional de Cuidados

Una de las apuestas de las políticas renovadoras y feministas del MIMP ha sido el Sistema
Nacional de Cuidados. El documento técnico de marco conceptual sobre cuidados se aprobó
durante el gobierno de transición y emergencia, Se construyó con el apoyo del PNUD y la CEPAL,
para identificar los principales elementos a tener en cuenta para una adecuada toma de
decisiones en el proceso de implementación del Sistema Nacional de Cuidados con “enfoque de
género, derechos humanos, interculturalidad, interseccionalidad, intergeneracional, curso de
vida, discapacidad y gerontológico para personas que requieren cuidados y las/los cuidadoras/es
[…] bajo una lógica de corresponsabilidad”13.

Si bien fue la ministra Anahí Durand quien lo impulsó con fuerza durante su gestión y fue
anunciado en agosto de 2021, por el Premier Guido Bellido, como una prioridad ante el
Congreso, hasta la fecha los avances han sido mínimos, aunque el 27 de julio el ejecutivo alcanzó
a ingresar al Congreso de la República la propuesta de Ley de Reconocimiento del Derecho al
Cuidado y de Creación del Sistema Nacional de Cuidados (2735/2022-PE).

Como sostiene Jeannete LLaja sobre el Sistema Nacional de Cuidados “… es la prioridad del
MIMP, pero tengo la impresión de que el MIMP tiene capacidad mínima de incidir para que este
se viabilice. Este planteamiento implica un nivel de inversión importante”. Al respecto, Mirtha
Vásquez sostiene que el Sistema Nacional de Cuidados fue declarado inviable por el MEF durante
su gestión. El pretexto fue que no se negoció en su momento para incluirlo en el Presupuesto
Público. Según Vásquez el MEF exigía al MIMP, para la aprobación de Sistema de Cuidados, un
plan desagregado para asignar presupuesto y lamentablemente eso nunca se desarrolló desde
el ente rector, el sistema se presentaba como algo genérico y no aterrizaba en propuestas
concretas. Vásquez también agrega que en su momento Anahí Durand pudo insistir, porque algo
se pudo haber logrado con Pedro Francke en el ministerio. Pero tampoco insistieron.

En mayo de 2022, por Resolución Ministerial N°114-2022-MIMP, se crea el Grupo de trabajo


sectorial, con una naturaleza temporal de seis meses para establecer una propuesta concreta.
El 28 de julio de 2022 en su discurso sobre el estado de la Nación, el presidente Pedro Castillo
señaló que se envió al congreso la ley del Sistema Nacional de Cuidados.

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Mapeo de las Instancias Regionales y Locales de Concertación https://observatorioviolencia.pe/wp-
content/uploads/2021/04/matriz-de-instancias-distritales-de-concertacion-idc.pdf visitada el 25 de julio
de 2022.
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Marco Conceptual, Sistema Nacional de Cuidados, MIMP
https://oig.cepal.org/sites/default/files/2021_dtmcc_per.pdf visitado el 28 de julio de 2022
Enfoque de género en el Poder Judicial

Desde que la jueza suprema Elvia Barrios se convirtiera en la primera presidenta de la Corte
Suprema en toda la historia del Perú, se coloca como una prioridad el tema de género y la
violencia de género al interior del tercer poder del Estado. El Poder Judicial articula en relación
a la violencia basada en género con el MIMP, que es el ente rector en todas las políticas de
igualdad de género. Lamentablemente el servicio que brinda el Poder Judicial en temas de
violencia de género hace carne en el presupuesto y, como se ha señalado, con este gobierno
este se ha reducido. Por ejemplo, el MIMP debió implementar más distritos judiciales, pero
como lo confirma la fuente anónima del ministerio, esto no se logró durante este gobierno, en
tanto que el MEF consideró que no se había ejecutado el presupuesto en 2021 y redujo el SNEJ
– Sistema Nacional Especializado de Justicia.

Por otro lado, el Poder Judicial ha estado impulsando con el MININTER, MIMP y la PNP un
sistema de inter-operatibilidad (transferencia de documentos), tanto con las Comisarías de
Familia, así como con los otros ministerios. Lamentablemente, debido a la alta rotación de
funcionarios en los puestos claves de cada ministerio los avances se han detenido.

Las principales políticas propuestas por esta gestión del Poder Judicial podrían resumirse en:

1. Paridad de Jueces y Juezas, En la Corte Suprema se esperaría 22 jueces en totalidad,


pero solo hubo nueve. Recién han subido cuatro jueces más. La vocación de Barrios es
armar salas paritarias, eso ha tenido un impacto importante para la promoción de
mujeres en espacios de decisión.
2. Avances en lo tecnológico, por ejemplo, el aplicativo SEGURO para casos de violencia
basada en género y también en el ámbito del expediente electrónico.
3. Se han creado Juzgados especializados en violencia con recursos propios.
4. Se han aprobado una serie de protocolos, por ejemplo, de buena atención
especialmente con medidas para personas LGTBI.

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29 de julio de 2022

La opinión pública: el momento actual y las tendencias

Tal como se ha señalado en las primeras páginas de este documento, desde un inicio el gobierno
de Pedro Castillo ha tenido un saldo negativo en términos de aprobación por parte de la opinión
pública. Se reproducen a continuación los dos cuadros más recientes de las encuestas del IEP e
Ipsos:
Es de notar que hay dos hitos en estos cuadros, más claros en el de IPSOS: octubre-noviembre
de 2021 y marzo-abril de 2022. El primero coincidió con el intento de vacancia y un significativo
incremento de las acciones de protesta, el segundo con los efectos económicos de la crisis global
e interna, así como con el incremento de las denuncias por corrupción. Por otro lado, todas las
encuestas dan cuenta de que los índices de aprobación/desaprobación varían fuertemente
entre regiones y tienen cursos diferenciados en algunas de ellas. La aprobación del presidente
Castillo en Lima Metropolitana (8%) es ínfima, en tanto bordea el 25% en las otras
macrorregiones: norte, 25%; centro, 30%; sur, 26%; y oriente, 22%.14 En el sur hubo un ligero

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Estos son los resultados desagregados de IEP, los de IPSOS tienen algunas diferencias significativas: Lima
(9%), Norte (17%), Centro (29%), Sur (37%), Oriente (26%). Y también en cuanto al apoyo en Urbano/Rural,
sin Lima Metropolitana: Urbano (22%), Rural (35%).
repunte en los meses finales del 2021 (lo que se refleja en la mejora del acumulado nacional de
25% a 29%), luego comenzó a declinar a partir de marzo. Las demás zonas han sido constantes,
sea en la desaprobación (particularmente Lima Metropolitana) o en la aprobación (caso sobre
todo del oriente, alrededor del 22%). Como es de suponer, la aprobación del presidente Castillo
en el área urbana es significativamente inferior (23%) a la aprobación en el área rural (30%);
también es fuerte la diferencia entre la aprobación entre hombres (24%) y mujeres (14%). La
aprobación entre las/os más jóvenes (18 a 24 años) es del 16%, entre adultos menores de 40
años es del 18% y crece a 21% entre los mayores de 40. En los estratos A/B el índice de
aprobación es de 11%, en el C alcanza el 16% y un 25% en D/E. En síntesis, la mayoría de las
personas que apoyan aún al presidente Castillo viven en el centro y sur del país, principalmente
en zonas rurales, pertenecen a los estratos D y E, son hombres y tienen más de 40 años. Es
probable que ese núcleo duro se mantenga y, dada su clara territorialización, se pueda expresar
en movilizaciones y acciones localizadas en caso de concretizarse la vacancia.

Ahora bien, la desaprobación del Congreso supera hoy a la de Pedro Castillo, en tanto la
expresidenta del congreso le empata, tal como se puede ver en los cuadros siguientes:
A diferencia de lo que sucede con la aprobación presidencial, la del Congreso es bastante
homogénea, oscila entre el 9% en el sur y el 17% en el oriente, con indicadores de 10% para
Lima, 12% para el norte y 16% para el centro del país. Es “paritaria” en cuanto a hombres y
mujeres: 12% y no muy diferente entre urbano (12%) y rural (15%). Salvo en Lima, no es
previsible, por tanto, que una acción disruptiva de parte del congreso convoque apoyo
ciudadano. La mayoría de quienes podrían respaldar una decisión de vacancia presidencial
sumarían a esta la demanda de cese del congreso.

Según la encuesta del IEP, si bien el 66% considera que el presidente es deshonesto, el 78%
señala que el Parlamento es la institución con mayor corrupción en el país.

El contundente rechazo de la opinión pública a instituciones y autoridades centrales del sistema


político conduce a una mayoritaria adhesión a la idea de que se vayan todos. Sin embargo, a
diferencia de lo sucedido en episodios previos de crisis política, el rechazo no conlleva
movilización, probablemente por que no se percibe recambio mejor en el corto plazo. Esto le da
campo de maniobra a las lógica de supervivencia del gobierno y del congreso. Este, en particular,
no avanza en concretizar la vacancia debido a la percepción que comparten la mayoría de sus
miembros de que si vacan a Castillo también tendrían que irse. Y con ello perderían 4 años de
sueldos, privilegios y la posibilidad de negocios conexos.

El peligro mayor que implica la continuidad de la crisis institucional es el incremento del rol de
los poderes fácticos en diversas instancias y niveles de la vida nacional. Sean los poderes fácticos
formales que controlan la economía y los medios de comunicación, o los poderes fácticos
emergentes que disputan y ganan territorios y poblaciones para actividades informales, muchas
veces ilegales e incluso criminales.

ECV, 27-07-22

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