La implementacién de las decisiones INTRODUCCION Para muchos, la implementacidn de las decisiones publicas es un pro- blema meramente administrativo, entendido como un problema técnico, de “simple” ejecucién de tareas. Desde la perspectiva del analisis de politicas publicas, al contrario, esta etapa es fundamental porque enella la politica, hasta este entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable. Si para los juristas 0 abogados, y para muchos politicos, el problema esta resuelto con la expedicién de la norma, para los politélogos el prob! Politico se desplaza a otro espacio, La aplicacién de las normas yregia: tic diferentes lugares implica que laanpré-NC problemas concretos, estos No se ae J es ato a Veces ban, Aparece lo que se llamo et imp" 89D, 5 deci, empeorat brecha que existe entre la decision y la realidad de a are ernotas palabras, ela distancia (a veces abismal aye seq Seat cee Durante mucho tiempo el proceso de implemen, dae Joel ran ausente en la discusién de a politica pubia, tie ae ink), Siselo considera bajo un enfoque de racionalidad abso). Vy también limitada), el proceso de implementacién es solo un Problema de capacidad administrativa o de di ficultades y by as en la técnica de fy gestion publica empleada. Se busca entonces soluciones en la Cadena jerdrquica, el contro, la especializacién, el manual de funciones o tipo de mando (es decir teorfas y tecnicas de gestion, de gerencia) ala manera de un ingeniero. Sin embargo, estas dificultades han sido ob. servadas en todas partes del mundo —occidental u oriental, capitalists ocomiunista, desarrollados o en via de desarrollo— y a todo nivel, para decisiones pequefias 0 grandes e incluso en el sector privado. Por lo tanto, considerar este problema como “técnico” es sim ificar y reducir demasiado, obviando su caracter conflictivo, o sea su dimension politica Toda poltica publica esta disefiada, decidida e implementada por hombres y mujeres y son igualmente personas que estan afectadas posi tiva onegativamente. Todas las instituciones involucradas en un proceso de politica publica, o sea administracion, parlamento, ejecutivo, gremios, » de competencia y de legalidad” "£5 Mas que todo el ideal de una concepcion (Mény y Thoenig, 19921159), Politica moderna Sun hecho coy Wer Urio, 1g84 “técnica’ que UN instrument, comparar rea| |a modernidag Yracionalista. Lg neutralidad de la administracién no : Bourdiey age Estudios sociolégicos o politolégices ejecuta sin none ot” 1994). El ideal de la burocracia Ode investiog ya Pasion (tipo ideal de Max Weber) idades ee "construide por el analista para mediY ideigace Bicas, Simulténeamente, es la ideologia de locracia. El ideal burocratico es un deseo, U" nto de legit £omo una dimensién normativay orden social (ver Bourdieu, 1986% Tealidad observada, De modo q¥° "LA IMPLEMENTACION DE LAS DEC! ONES jementacion perfecta es perfectamente inalcanzable. Pero, lo mas ‘i laimpr « que, a pesar de no lograrla, se vuelve a intentarlo una y otra 50 € i wpvesamann y Wildawsky, 1998:355) a vez | 2, LOS ENFOQUES DE IMPLEMENTACION + de los distintos sentidos que puede tomar el concepto de Ae ntacion (ver Lane, 1995:97-99), se la puede definir a como “la wee ‘a politica publica durante la cual se generan actos y efectos a ee ae nae normativo de intenciones, de textos o de discursos Mery Toeni, 1992159). Los estudiosos de la implementacién de po- as pliblicas han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos normativos de implementacién. Estos modelos constituyen el lazo entre el proceso de decisién de una politica ysu proceso de ejecucion (Hargrave, 1975). Una primera diferenciacion yaclésica de los modelos los organiza en dos categorias en funcién de a concepcion utilizada para su realizacién: top-down o bottom-up. La primera concepcién, top-down, corresponde a la concepcién tradicional del trabajo administrativo desarrollada desde arriba (top) hava abajo (down) o desde el centro hacia la periferia. Tiene como postulados principales la primacia jerarquica de la autoridad, la distin- ion entre el universo politico y el mundo administrativo y finalmente lebasqueda del principio de eficiencia (Meny y Thoenig, 1992:159). En ok palabras, este enfoque presupone que existe una clara separacion, % ee arotererel entre la formulacién y la decision de la rede yey implementacién del otro. Y se considera por lo Stcilmernee ae que surgen en la fase de ejecucion se deben . aoe lemas de coordinacién y de control (Thoenig, 1985). Oncbe ia ine bottom-up, toma la direccion opuesta: “isn eee de abajo hacia arriba, o de la periferia hacia rei se decarn lente, los modelos inspirados en esta segunda me Sthciencias eae como enfoques criticos o alternativos frente » PrOCESOs de inn ' clencia (el implementation gap) que presentan Plementacién tradicionales top-down, Esta segunda lig on trata de © Problema yi 187nor un proceso ascendente, © por retroceso, en vez de descende, , enden Esta perspectiva de dise?io “retrospectivo” confia mas en “mm, i canis, a 0s nformales de delegacion de la autoridad” y recurrea a discreciong iad para dispersar el contro (Elmore en Aguilar, 2010: 258), } Estas dos concepciones del proceso de implementacign deung ‘politica publica han r arcado profundamente los debates Telacionads Reflejan también la controversia existente entre los que creen, 11s el control, la planeacién, la jerarquia y la responsabilidad COMO rejor estrategia para lograr los objetivos, de un lado, y los que creen, mds en la adaptacién espontanea, la capacidad de aprendizaje, |a Concertacign, y también en el mercado como mecanismo de regulacién, del ot;. Por |o pronto, se trataria de definir en qué medida el responsable de, implementacién de una politica gana al quedar firme ante la oposiccn que suscita, y en qué medida se gana al negociar o concertar su im plementacion con los destinatarios y otros actores relevantes, oa estar fundamentada sobre légicas de mercado. A continuacién se presentan los principales enfoques que dan cuenta de la reflexion y de la evolucién de la concepcion adi trativa como elemento central para el proceso de implementacién de las politicas publicas. 2.1. Del enfoque clasico de la administracién burocratica hacia la gobermanza El enfoque de la administracién racional corresponde a la concepcisn clasica (Weber, Fayol) de la administra unitario con una linea de autoridad sencilla y claramente definida: 0° observaci6n estricta y uniforme de reglas y objetivos, en un contexto de Control administrative perfecto; una excelente coordinacidn e inform? Cién entre las distintas unidades administrativas, sin presion tempor! j™cesivay recursos limitados para llevar a bien ls procesos Ge i"P rpartacién de los objetivos de la politica publica (Lane, 1995") decir, se parte del supuesto que “los elaboradores de polltcas oe = los Procesos organizativos, politicos y tecnologicos que CO" ee laimplementacion” (Elmore en Aguilar, 2010:254). La administae™” Entendida como una estructura profesional y neutral, realiza a eo feccion sutarea instrumental de trasformarlos objetivos en eis Sustitur la politica por la técnica y los conflictos por las racion@lLam EMENTACION DE LAS DEC gestonarias (Mény y Thoenig, 1992:160). La administracién cumple y pace cu las ordenes, y no busca la participacién o el di jos destinatarios de la pol ica Se trata de hacer respetar la norma es- ablecida por la autoridad publica, nada mas y nada menos. Evidentemente las condiciones para la realizacion de este modelo raraveZ Se encuentran en la vida administrativa y politica real, El interés deeste modelo reside, en el mismo modo que el tipo ideal weberiano dela burocracia, en SU capacidad de medir la distancia que separa esta situacion ideal con la realidad de la implementacién, poniendo asi ala uz del dia las fallas del proceso (Lane, 1995:101). En la actualidad, pocos tedricos consideran valido este modelo purocratico de gestion. Por ejemplo, Haywood y Rodriguez (1994:189 yss) piensan que a partir de los afios 80 del siglo xx surgié un nuevo paradigma en la gestion publica. Segiin ellos, la concepcién weberiana désice vigente en los afios 50-60 fue reemplazada en los afios 80 por elparadigma de la “eficiencia”. Con éste se sustituy6 a los administra- dores clésicos por “gerentes” preocupados mas por los resultados que sor el formalismo juridico de sus acciones. El paradigna legal-racional weberiano, centrado en el control estatal, cede ante la expansién de lo que se puede denominar como el paradigma econdmico-racional, cen- trado en la regulacién por el mercado. Este cambio esta en el origen y desarrollo de lo que se conoce como el new public management (NPM) ©, en espafol, la nueva gestion (0 gerencia) publica (cp). Barzelay (i962) consideré incluso esa evolucién como el nacimiento de un “paradigma de gestién posburocratica”. En estos nuevos enfoques, el Se Publico se preocuparia principalmente por satisfacer de ma- * saute alos clientes, usuarios 0 consumidores de los servicios Propuestos, De modo que estos cambios de paradigma de cae a ca reflejan un desplazamiento del centro de interés (y de dl denis =o desde lo politico-administrativo (centro, top-down) tac aos ee (peri feria, bottom-up). Es s ignificativa famblen a leaded ‘ le la concepcién de la legitimidad de la accion publica. la lo legal-racional) de una accién, como atributo espec ifico del Esta me » Yano parece suficiente para que sea considerada como legitima dace Laeficiencia econdmica en la obtencién de resultados, inada por el mercado, y la calidad del producto o servicio, asi Como la eat; la Satisfaccion delos ciudadanos, tienden a serccriterios fundamen-190 of ROTH DEUBEL ANDREN| nidad de una acci6n publica. Estos criteriog Pasato lementos indispensables para un me gobierno”, dejandg ie » la implementacion de las politicas no lepende Solarnente de, que acidn publica, sino también de la interaccién entre diferent, ee ctituclones tanto publicas, privadas como asocatvas. fry del siglo XX, esa evolu ion de la reflexién sobre la implementacién Ysus ciones de éxito condujo al resurgir del concepto de gobernang, a transformacion en el modo de gobernar (ver Aguilar ales pal la legi aser elt admi condi para significar est : 2006): se necesita menos gobierno y mas gobernanza. El estudio del implementacién paso de estar centrado en la labor de la administracign, publica a ser un andlisis de la gobernanza. 2.2. Elenfoque de gestién publica En el marco de la investigacion sobre la implementacién, concebide por el andlisis de las politicas como una fase posdecisional, la puesta en ev dencia de la brecha entre formulacién e implementacién llevé a autores como Sabatier y Mazmanian (1979) a intentar definir las condiciones necesarias para una gestién publica que facilite una implementacién efectiva (eficaz y eficiente) de las politicas. Estos autores propusieron una guia de “buena” gestiGn publice para aumentar las posibilidades de una implementacion mas exits? de las politicas publicas, Ellos establecieron cinco condiciones qué legisladores y los disefiadores de politicas publicas deberian tom’ Beets ee cumplir con los objetivos de una politica os eect Sa ues superar la deficiencia de sk sata de polfica loltetinae erect ee IE recursos disponibes ae ue OS y disefio) como del So eal de manera amplia, este suimplementacin: Vale la pena expo’ a sis pues senala problemas y situact Presentes implements UG? en el diseno y en las modalidades concretas nMaciOn de politicas publicas, i politicas cuya tarea seae’” bilidad” de distintas alternativasy deenten GL eae ee a el SC cei,A MPLEMENTACION DE LAS DECISIONES las probabilidades de alcanzar los objetivos establecidos ley 0 el programa. Pretenden identificar y exponer un grupo de ndiciones suficientes y generalmente necesarias bajo las cuales 1 politica que busca modificar de manera substancial una de aleanzar sus objetivos. Estas cinco condiciones son las batier y Mazmanian, 1979:484-485): de ma por la cinco con una decisio situacion Puc’ siguientes (Sa E| programa debe estar fundamentado en una teoria s (solid theory) en relacién con el cambio de comportamiento a del piblico necesario para la realizacién de los objetivos. 2. taley (0 la decision politica) debe contener directrices de actuacién, claras no ambiguas, y debe estructurar el proceso de implementacion de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios se comporten como lo previsto. 3. Los dirigentes o responsables de los entes encargados de la implementacién deben disponer de capacidades politicas y de gestion destacadas y sentirse comprometidos con los objetivos de la ley. 4 Elprograma debe disponer de apoyos activos durante todo el proceso de implementacion de parte de grupos organizados de electores y por algunos legisladores clave (0 por el jefe del 6rgano ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser neutral o favorable. 5. La prioridad relativa de los objetivos legales no est4 amena- zada significativamente con el paso del tiempo por la apari- clon de politicas publicas conflictivas o por cambios en las Condiciones socio-econdmicas que debilitan los fundamentos técnicos de la teor'a 0 el apoyo politico que la respaldan 6 i Una teoria sélida hae condicion, disponer de una teoria solida, significa que i ee una teorfa del cambio social que establece firmemente Toda poltin Entre el instrumento utilizado y los efectos deseados. : Publica esta sustentada en una hipotesis tedrica de cam- big SOcial hic ‘a Sree Beneralmente bajo ae la forma si tal cosa, entonces a aa esta hipdtesis sea efectiva, es necesario que, " lique lo que se desea obtener como objetivo final 19) 5;192 ‘anore-NOEL ROTH DEUBEL edio de! cambio del sac de me destinatariog Yde otra parte, que Se espe iquen bs ean Poe ae S€ pueden, cumplir cambios por parte de los ene 05 dos elementos son indispensables para alcanzar los objetivos. Por ejemplo, una po. Iitica tiene como objetivo aumentar la cobertura educativa en barrios marginados (objetivo final). Una hipétesis teorica puede ser gue |, motivacion economica es el elemento esencial para que los educadores cambien de comportamiento: si se aumentan los salarios, entonces los educadores van a querer trabajar en estas zonas y se logrard el objetivo de aumento de cobertura educativa. Por lo tanto, el media podria ser la de proponer un incentivo salarial a los educadores que soliciten su traslado a colegios marginados. por m 2.23. Una ley bien concebida La segunda condici6n es relativa a la ley en si misma. Es él elemen- toen el cual los diseniadores de la politica tienen mayores posibilidaces de control e influencia. Los autores senalan seis elementos importantes atener en cuenta, __Primero, es necesario indicar con precision y sin ambigiiedades la jerarquia de los objetivos y las directrices de actuacién en general, Y ©n particular para cada uno de los entes implementadores. = ae & importante que los recursos a disposicién de estes eee eee Para contratar personal capacitado, realizar = Britain la informacion y cubrir las apa acy Seine pemaae etc.) para el Geel 2 ae Paamente ahs 'e, la determinacion de lo que es “sufch n apoyan Ce cea a imolementacén estd a cargo de eee de una ley necesita fun ‘a ley y les dan prioridad, La implement “a0 Por sus objetvon ne pelea que crean en la ley, que ey : e510 se obtieng Fequiere de funcionarios “neutrales”. P a institucign Wtesdaree, Por ejemplo, con la creacién de una MY a Lina larga lucha politica, o por la asignacio” mplementaci : ¥ Que ve en lon Lig _nstitucion prestigiosa en busca de nuevos 1a contratacion gers Posibilidad de extender aun mas su inflet@® Gales que Personal directivo en los sectores politicos ¥ °° ado si : los objetivos dele mon ee rien facta”reso] eed ayqesuadsipu! $9 SSIOPRIUsWAiduyy S3qug ove $0] @P odode ja anb ejeuas u9!a1puo5 Badia sopjyawosduioo A sopwrizodos Sayqosuodsay +. -nalgo Sl So ap sajqesuodse) 5 ey re -psoyxa ugipequawajduut 2Un js€ OpUENIB}' 10 50] ap ugin2asu02 e] Apaduut 0 18159 4eIASap e1ed sored ce aj eomjod bE 591011S0d0 50} B ‘SOANEASIUILUPE { 505) jod soquauuaja So¥s? UO? jduind e190) a8 1s 'sasoyne soy un} eaqnd esi od 198 sony Sa ‘SODoq IPUIN so, aa “UDDEUAUAIdUN ap Oss 94 ua (sauorenyena ‘oasoyUoW ‘SEUNPBOA ‘SEHOTUANAIY! 3) sedion.94 P Aaiuamaqut uepand e21) jod e| uekode anb sopeziuedio sodmug so, anb eued sedwe sapeprunodo seuolnodoud agap Aaj e| ‘ousnin soy “eoygnd 25 e] ap uoDeuase|Sa1 e| Ua sopesiraid Jas Uaqap Saiopewuau sajua So} ap J0UayU! |e (JEW OUAILUIPad0Id gnb Oleg A anb aigas ‘apioap uginb) saucls|Dap ap BLUO] sp SOWUSIUBIaWU SO) ‘oUINd, (9661 ‘Aysmepyt/y\ A UBWISSadg 480) efajdLu0d eANessiujWUpe espn Bun ue ajgisod epauip sews oj eas anb eJA eun ajquajaid sa son SO] ap ugiIINdasuOd k| eJed ‘je1aUad oO] Jod ‘anb opow ag “er}/0d 2 = sovepmued so| eied sonnuaaur ap 4 (sajuesyioje2a4 Soj eed) sauoDues sajgisod se| ap oipaw Jod X sojund sojsa ap osatunu jap saved er pial uoes8a{u! ap oped [a paw apand ag “ean)Jod e| ap uoITeMeY [duu e| & elouaysisai ap sajeiouajod soyund ap ovauunu ja ewewn Souejeunsap ap sodru ap 0 seiouejsul ap uginedidiyjnw 27 “S34 ie 49 |DYIp aUaWe/NDIWed sa edINbigial UCIDeIBazU! e| ‘SEIS! isd lunu ‘owawepedap ‘uoisa1 ‘uoineu) sepezijesquarsap Sen 5e| Ua Pepuojne ap SBPAIU sald: “We euaID ap uauods) , AP Joa) on P anb sauoronynsul sej auque A saue 4 - a9 | 4eUIPIO09 ap peyNayip e Uod Jan and aualy WALA? a\qoud op 901d soyund soysa ua sopenps sojuauuala So] @P UO! eved saquay ‘SODNPUus JMS UoIDUes ap pep!eded 4 sape} auU0!D10dord K *( Ja10q ap soyjan> o} anb soyund so} ap oiauinu [2 2) A 1OUayUL |e BD! ap updejuauessa1 e| Sa]UaIS!N? SAF Ba}BA}s9 seysy “Ug!ewe pep wold194 ANDRE-NOFL ROT vos, Ademis, es necesario que estos funcionarios tengan la ¢ convencer a los opositores y a los destinatar politica para que colaboren, para conseguir el apoyo de pry zadosy de los medios de comunicacion. Igualmente, esto: deben ser capaces de resolver los conffictos internos de manera ae mantenga la motivacion y el compromiso de todo el persona) : oa de los objetivos y de la institucion. La experiencia muestra Ue est obtiene mas facilmente en una institucion nueva, creada con fg entusiasmo yas ilusiones que procura la participacion ala constryceia, de algo novedoso. A los pocos afios, la rutina burocratica tiende a a que los funcionarios se interesen mds por su seguridad y tranquilida4 personales y por la supervivencia de la instituci6n que por la torna de iniciativa, de “riesgos”, 0 por la innovacién para alcanzar los obj ths de la politica. cies '0S de |, POS organ S fUncionatig capacidad para 2.2.5. Apoyo politico y social Lacondicién numero cuatro hace énfasis en la absoluta necesicad de poder contar con el apoyo de grupos organizados y de actores pol- ticos de peso durante todo el transcurso de la implementacién para a realizacién de los objetivos de la politica. Este elemento, aparentemenie facil de conseguir, es particularmente importante cuando se trata de politicas que deben desarrollarse en un tiempo largo (varios afios) logica politica tiende a suscitar fuertes movilizaciones en un momento dado, tiempo durante el cual se expide una ley, y luego, la mayoria d® los partidarios se desinteresan por su proceso de implementacion para ocuparse de otro tema de la agenda politica que parece prio"'="® 2.2.6. Entorno favorable fe) Como ultima condicién, los autores subrayan la importance 4 mantenimiento de las condiciones socioecondmicas que suscit#" ; Politica publica, Las sociedades contempordneas estan inmersas e" 3 entorno sociopolitico y econémico internacional, sobre el cual 10s iS disponen de capacidad limitada de incidencia, Mas alin cuando sete de paises en desarrollo. Los cambios continuos, algunos eventoseot cificos, provocan la erosion, el desgaste de cualquier decision pal La teoria que sustenta una politica puede caer en desuso, fracasan°” partidarios desaparecer por cualquier motivo. El desarrollo mis?LA IMPLEMENTACION DE LAS DECISIONES las politicas publicas, con sus interacciones con otras Politicas, puede provocarun cambio inesperado de la situacién tanto de los destinatari como del entorno que va a poner en “crisis” el modelo técnico me politica. Algunos cambios en el entomo socioeconémico, la resistencia exitosa de los destinatarios de la politica, por sugestion y evaluacién de sus partidarios, pueden suscitar una revisién de la ley para reajustar sus objetivos tanto en sus contenidos substanciales como en los eventuales plazos para estar en conformidad con los objetivos (ver por ejemplo los objetivos en materia de politica ambiental). A menudo, estos cambios puscan corregir imperfecciones u obtener un mayor dominio sobre algun aspecto reglamentario de la ley para su propio interés como destinata- rios de la politica. Es importante anotar que en muchas ocasiones los cambios se solicitan a partir de la percepcién de una situacion y no a partir de una evaluacion objetiva del estado de las cosas (ver capitulos anteriores). Por lo tanto, para defender una politica es preciso disponer de estudios (ojala sean de fuentes “independientes") que suministren una informacion de la forma mas objetiva y creible posible 2.27. Estrategias de optimizacién de las condiciones Ya que las cinco condiciones dptimas presentadas para una implementaci6n efectiva rara vez se cumplen en la realidad, Sabatier y Mazmanian consideran como mejorar los resultados en situacion subéptima (1979:502 y ss.). Se trata de indicar las estrategias que permitan “mejorar la situacion” cuando no corresponde a un estado satisfactorio de optimizaci6n, y aumentar asi las probabilidades de una \mplementacién exitosa. Si no existen fundamentos tedricos sdlidos que relacionan el Comportamiento de los destinatarios con los objetivos de la politica, es Preciso incorporar en la norma procesos conscientes de aprendizaje, diseriar Proyectos con cardcter experimental fomentar investigaciones de evaluacién y configurar un proceso de decision lo mas abierto po- sible. En caso de que una legistacion nueva deje mucho espacio a la legistacion antigua y que los objetivos resulten ambiguos, los partidarios dels distintos puntos de vista pueden intentar acudir los tribunales Constitucionales con la esperanza de que se declaren inconstitucionales 9 inexequibles los textos pasados y que se precisen los objetivos y las ompetencias de los distintos entes. Cuando la implementacién no 95196 | ANDRE-NOtL ROTH puede quedar bajo la respons: de la politica y de sus objetivos, es necesario facilitar el contro} por medio de veec a sii ‘os por expertos externos & independientes de gran orca legalmente comités de supervision. Si no existen Brupos organizados favorables a la politica (partidos, gremios, Organizaciones no gub namentales) capaces de ejercer un papel activo en |g imo mentacién, es necesario fortalecerlos, crearlos 0 convencer a otras op ganizaciones para extender sus actividades en el sector. La existencig de estos grupos de “apoyo” es indispensable para las politicas piiblicas que requieren varios afios en su implementacion. Y finalmente, sia politica no tiene respaldo importante en el poder ejecutivo o en el Congreso, es preciso conseguirlo. Para tal efecto, una estrategia es convencer a un legislador nuevo y competente de especializarse en el tema. En cualquier circunstancia, es importantisimo disponer de “palancas” en los distintos estamentos legislativos, administrativos y ministeriales para que vigilen y defiendan el programa 2.3. El enfoque contingente Renate Mayntz (1979, 1983), en su anilisis de las dificultades que existen para lograr efectividad en la implementacion concluye que es necesario considerar los procesos de implementacién como procesos contingen- tes, es decir, dificilmente previsibles. Su andlisis la conduce a cuestionat la separacién entre formulacién e implementacién. Mayntz se interesa particularmente por las cont tividad de las politicas publicas, considerando que esta cuestion noes tratada con la debida importanciaa partir de su disefto. Seguin la autor, esta negligencia se debe a varias razones: primero, es evidente Ue Para la actividad politica, la efectividad de una politica no es un asunte Prioritario frente a la obtencién o al mantenimiento de posiciones oe Poder. Las implicaciones en términos de “cantidad” de poder en re ci6n con una decision son mas importantes que las que conciemen a eae = efectividad alcanzado por una politica particular, La auto aan ee ee No cambiard mientras la efectividad de las ee Poitiee cae a pees de éxito politico en el corto plazo, solo en la medida en ao Por el contenido material de una P° US intereses los obliguen a preocul ue combi Siratarios, |“S2}090| SBUOPPUOD St] © (e\uapI4s edoing o ‘nn'33) sequnsip Anus sauoisem|s ua sopeliousesap "e80q Ua (50>189}09p1 0) sope>y 5031/93) sojapow 9p upduny ua sauoIsioap 122910N8) & BpUAN BANeNSIUILUE Joge} e) ap ra {ap uauan arb orsaiqy 0 ouewins oquaywi20u09 [9 "eprainbz! ap Osm2UI O JOpENAsUOD + as anb eysijaquaip & jeluowted oamyjod euarsts un ap epnie ej uo> jedvunuy o eis ‘yeuooeu uomensiuiupe eee) ua ug|2auIp ap so81e> 2ednD0 ',OUaLHaN, 2p EPUaLAdx® eood a A souayxa ja ua soipmsa oypay uey anb ,eiyuie) E4aNg, ap ‘sauaA9! 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La autora recomienda, debido al las condiciones reales de efectivigay (subsidios,...); Sum! procedimiento (fijaci6n ‘o tomar decisiones), per escogidos lo’ recursos, regl alto grado de usar mas bien est (ver capitulo anterior), Recomienda evitar el uso de adm desconocimiento de rategias de tipo incremental inspiradas en Lindblom o de ensayo y error, basadas en la experiencia concepciones tedricas demasiado nove. dosas o azarosas (heroic theoritical assumptions). eu Punto esencial es preguntarse siel disefio del programa (0 politica publica) corresponde la concepcién que los destinatarios tienen del problema y si el disefioes valido en el contexte historico concreto (éson pertinentes estas teoriase instrumentos para el problema en este caso especifico?). Para Mayntzes indispensable considerar elementos que estén en constante evolucién en la sociedad moderna como la estructura social, la importancia de las intervenciones estatales, la interaccin con otras politicas, los cambios socioeconémicos, la cultura, etc En conclusi6n, para la autora, hoy la efectividad de una politica especifica dependera (ademas de los elementos clasicos como la estructuracion de los intereses en el area) de las caracteristicas de los destinatarios, de los entes de implementacién y de toda una serie de condiciones externas a la politica en particular. Por eso, Renate Mayntz estima necesario desarrollar una teorfa de la contingencia para el disefio dellas politicas publicas. Esto implica una limitacion importante parala posibilidad de concebir una teorla general que racionalizaria los proce: 08 de politicas publicas, Si it » Significa la necesidad de desarrollar, primero, capacidades de prospectiva ( ; ‘ elfuturoy qué tipo de previsi nismos de monitoria y de co . Desde una perspectiva mas constructivista, Yanow (1987) sugiere Gue los investigadores, en vez de preguntarse ¢cudl es la implementacion ‘Stente?, deberian mas bien indagar sobre ¢como los ejecutores y los destinatarios han interpretado la norma? para luego analizar la imple- mentacion en funcién de esta interpretacion y de su compatibilidad, o incompatibilidad, con la norma. En la practica significa que cada ejecutor Yaa nterpretarla norma a partir de sus valores: siempre va a existir una Vatiedad de interpretaciones de una misma norma. Lo que se va areflejar Lane, 1995: I na‘cotrafico han desarrollado una capacidad de aprendizaje para responder ‘del Gobierno (Kenney, 2000:40°58),200 TH DEUBEL ANDRE-NOEL ena existencia, no de una sola implementacién, sino de implementaciones relacionadas con las distintas que se haran en diferentes lugares y momentos de |, De esto se deduce que: de ura interpreta On, 4 Mista nope na Ejecutar una politica publica o una norma es UN trabajo g nuo de interpretacion y de reinterpretacién que depende ey ; actores, de su numero, del nivel de abstraccién deg. y de la estabilidad 0 no del contexto de la implemen, + _ El significado de una norma se construye Por interaccionee entre decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutgre. entre ejecutores y destinatarios. + _ Lainteracci6n significa para los actores siempre Persuasign, y estrategia para imponer su propia interpretacién y destryj, o descartar las interpretaciones de los demés actores | sentido de una implementacion dependerd de la dindmicg de las interacciones entre administracién publica, actores no estatales (sociedad civil) y, mas que todo, destinatarios. + La interpretacién continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementacién la hace un proceso quese adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterado de contextualizacion por los ejecutores. Es como si renaciera luego de su primera adopcidn por la instancia formal de decisién (Gobierno, parlamento). Este renacer se hace en fur cién de los contextos, temas y problemas que estructura’ los discursos, asi como la implementacién misma de la police publica (Zimmermann y Taddei, 1996:81-82). Forma 'aCi6n, ES, y 2.5. La implementacién como ambigiiedad y simbolismo dy Muchos autores han insistido en la importancia de definir con clarida i Precision los objeti medios P2! {os que, a pesar de estos llamados, la ambi iguedad no desaparecio e Programas publicos, Una de las causas de su permanencia reside en el nec’ Muchas politicas son el resultado de negociaciones, de ajus contradicciones Y Oposiciones, deseados o no, que busca" sal po deg(A IMPLEMENTACION DE LAS DECISIONES. diversos intereses y valores. En muchos casos, los decisores deben respetary conciliar la opinién de distintos grupos de interés, mantener o ganar el apoyo de electores 0 de otros actores del escenario politico. Puede también resultar util evitar que se creen oposiciones fuertes en contra de una politica. La imprecision y la ambigiiedad facilitan su aprobacién. De modo que la ambiglledad puede ser una estrategia para permitir avanzar en un tema a pesar de la falta de consenso politico cobre objetivos claros. También el mantener la imprecision sobre los medios permite a los decisores (parlamentarios, ministros) asignar la responsabilidad de la ejecucion, para bien o para mal, a la administraci6n publica. La imprecision también puede ser una estrategia consciente cuando el problema es complejo y no existe claridad sobre como resol- yerlo o cudles son las consecuencias de una u otra accién (0 que no hay mucho interés en que se implemente seriamente la politica). En estos casos, dejar un amplio margen de maniobra a los ejecutores permite acumular experiencias y conocimientos para una futura reglamentacion més precisa. Con esto, nos acercamos a los enfoques de proceso y de aprendizaje propuestos por Wildavsky (ver supra). Es de anotar que la permanencia de ambigtiedades en el disefio de las politicas publicas, sean voluntarias o involuntarias, refuerza el papel de los entes de ejecucién, y por lo tanto, su papel politico. Nume- rosas decisiones que afectan directamente al administrado tienden a tomarse en la administracién ejecutora, a cual resuelve los problemas ylos vacios que el Congreso o el Gobierno no pudieron 0 no quisieron resolver por medio de la norma. Por otra parte, los objetivos enunciados para justificar una politica NO son necesariamente los que se quieren alcanzar, pero por razones de oportunidad politica o de estrategia, a veces no conviene al decisor Snunciar sus intenciones reales. Por ejemplo, una ley puede tener como objetivo la seguridad y la tranquilidad general de los ciudadanos, pero loque el decisor busca es vigilar 0 controlar las actividades de algunos. __ [gualmente suele suceder que se aprueba una politica sin que se See implementarla. En estos casos se habla de politica ee = el efecto de anuncio sirve de politica y puede tener efectos (generar cambios de comportamientos en algunos actores, bajar mage apace, etc). Edelman (1991) muestra como la le ser un juego en el cual el espectaculo y la construccién 201202 ANDRE-NOEL ROTH DEUBEL ortantes que la resolucion de los problema, acion efectiva asi reducirse a intenciones 0 a realigg, del escenario son mas imps por medio de una ore acion puede La mere rarla primera piedra). Edelman indica una seg ‘i ciales (inaugurar la f ar ee y Dees discursivas y simbdlicas desarrolladas por jo. icas Napa ee del juego politico para ganar posiciones de poder, Popularidag actor < stigio. La politica se trasforma en un artificio, en una ficcién, en 7 Pree auifcacién, que los medias de comunicacién, electronics una gi ti ; icsctey hn particular, facilitan y contribuyen a construir dia a dia. De manera = “s ‘ ri penersa peligrosa, el debate de opinion, la deliberacion publica yg onfrontacién libre de las ideas, las elecciones, es decir todo lo que ia democracia politica valora, se trasforma en un inmenso espectaculo un juego organizado y autoreferente totalmente desconectado de |a realidad de la vida cotidiana. 2.6. Un enfoque bottom-up: por retroceso 0 backward mapping Los enfoques presentados hasta aqui muestran las dificultades al intentar reducir la brecha entre formulacion e implementacion desde una perspectiva top-down. Las desilusiones y dudas en relacion con la capacidad del Gobiemo para lograr sus objetivos de pollticas desde el centro, se ampliaron a medida que los estudios de implementacién re Portaban més y mas fracasos. A partir de la constatacién de que buena parte de las dificultades de las politicas publicas se debia a la irreductible discrecionalidad que existe en la accion del funcionario de nivel inferior €n contacto directo con el ciudadano (el policfa, el encuestador, el ins- Pector elc.), algunos analistas enfocaron su mirada hacia la periferia del proceso p necesario Scone eae El enfoque bottom-up consider Partir del punt Cluciones a los procesos de implementacién a Punto en donde aparecen estas dificultades. Por lo tanto, se Organizados y eer ees de los individuos 0 de los grupos nivel y, desde alli, “rete anismos para corregirlos a partir de este * Tetroceder” hacia el centro, Dada esta perspectiva localizada 0 “indivi individualizada” di 4p se construyeron fretleris le los problemas, los modelos bottom teorfas de la eleccién, facion;U\ IMPLEMENTACION DE LAS DECISIONES ia idea de que el punto crucial del problema de la imple mentacion se en el lugar mas bajo de la jerarquia, Desde sta la logica top-down, o prospectiva, se intentaria resolver este problema prescribiendo de mane- raprecisa y homogénea él comportamiento adecuado y aumentando el control sobre los funcionarios (un nuevo reglamento o decreto), Actitud que,yase sabe, impidea los agentes adaptarse a situaciones no previstas ocambiantes y que refuerza las actitudes formalistas y ritualistas (rigidez purocratica). Bajo la concepcion bottom-up o retrospectiva, se sostiene, en sentido contrario, que “cuanto mas préximos estemos de la fuente del problema, mayor sera nuestra capacidad de influenciarla; y la capa- cidad de sistemas complejos para resolver problemas no depende de su control jerarquico sino de llevar al maximo la discrecionalidad hasta el punto en que el problema sea mas inmediato” (Elmore, 1982:19). Segin Pressman y Wildavsky (1998:318), “el éxito de la cadena resultante de decisiones de implementacion no puede predecirse ni medirse de acuerdo con indicadores de jerarquias formales de control, de arriba hacia abajo. La responsabilidad analitica queda mejor colocada en los puntos de decisién descentralizados, a veces informales y a menudo no previstos”. Por lo tanto, a partir del comportamiento observado en estos lugares hay que desarrollar acciones para modificarlo en el sentido esperado. La solucién consiste entonces en establecer los incentivos adecuados para que el funcionario adopte el comportamiento que se corresponde con la situacién. En la practica, desde la perspectiva del public choice adoptada por muchos economistas, se tratara de crear cuasi-mercados o establecer incentivos adecuados de tipo econdmi- 0. Luego, hay que analizar las acciones (por ejemplo, incentives) y los recursos necesarios en cada nivel, retrocediendo por la cadena Jerarquica, para obtener el comportamiento deseado en toda la cadena Jerérquica mediante disefios adecuados de instituciones ¢ incentivos que favorecen los comportamientos deseados en los agentes de cada nivel administrativo, Sibien Elmore (1982) considera ineficaces las soluciones basadas €nlaautoridad jerarquica, sin embargo, tampoco considera que la unica alternativa sean soluciones basadas en el mercado. La autora considera Sue €s preciso entender la naturaleza reciproca de las relaciones de autoridad: “en las organizaciones, la autoridad formal va de la cuspide "aciala base, pero la autoridad informal, la que nace de la experiencia, 203204 ANDRE-NOEL ROTH DEUBEL lahabilidady la proximidad a las tareas esenciales de una organizacig, Viaja en direccién opuesta” (Elmore en Aguilar, 2010:260). Esta recipry cidad entre las relaciones de autoridad debe favorecer la delepacign, de responsabilidades hacia los niveles inferiores. Para ello, es necesarig disponer de una capacidad especalizada y una experiencia importantes ton estos niveles de la administraciOn (asi como condiciones laborales adecuadas). Eneste sentido, el éxito de una implementacién esta Mejor garantizado cuando existen capacidades profesionales, experiencia y condiciones adecuadas de trabajo para los funcionarios de los niveles inferiores de la administraci6n para que se les pueda delegar respon. sabilidades con un maximo de confianza. 2.7. La nueva gestién piiblica En los afios 80 y 90 del siglo pasado, las transformaciones sociales y politicas ocurridas en numerosos paises (crisis de los estados de bienestar, crisis fiscales en América Latina, derrumbe de los regimenes socialistas) han provocado un cuestionamiento de las relaciones entre Estado y sociedad. Los estudios de implementacion de politicas (ver supra) también mostraron las dificultades y los limites del Estado para dirigir 0 transformar la sociedad “desde el centro” mediante sus politicas publicas. Se generé un clima favorable para iniciar una “reforma del Estado” privilegiando el otro lado de la cadena: el mercado y el individuo. En este sentido, inicialmente en los paises anglosajones (Australia, Nueva Zelandia, Reino Unido), se generaron corrientes favorables auna renovacién de la concepcién administrativa —el modelo de implemen- tacion— vigente en el sector puiblico que se agruparon bajo el nombre de New Public Management (NPM) o nueva gestién publica (NGP).* Sie! t! 5 sod esando.d BIA 12213] B OIquosiy a5 cezuejndod & (9660) sep foi01"e ope29Uu & (021U0>--opUeUI0, anb o1xa1402 2189 V? $3 A youaniaiu! 3 OPE] UN AP UOIDeznenug jap evens jwiadns g1uaqul 26 ,0W!G8 YANG, ap UORDoy w80p re { efajdwio> seus ug}odaau0> eun eqeyisazay as | uo> BE Ee \d-onyjqnd uoDunsIP P| AP UODeadNS e} prey anb Po ‘(sono anjua ‘eyererg UEAD *ePUR|OH) 2e/NDUed uy ou3 un ae soyanuu ‘dN &| UP epelaya, jesaquoau ey: eno pur a esopezierud e}80)09P! 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[>P nee i, ‘ugonjona eysa ap uoIdeNISN|! OWO> ea ees mules ap aknasuen as on1iqnd saiaqul | “sopeaud aug opeynsas fone ae S4Jua OSuasuod un ap o oBaue UN-@P : UIs ‘OpeIS3 Ja Jod ajuauujerian oysandu! ? SaNO1SID30 S¥7 30 NO) Be216 1 08 anpre-NOel Rt YI Cambios paradigmdticos en la practica y el estudio 2. a de la administracion publica st Caracterizacion Problemn-solving “ciencia” de la iemplementacién Nueva Gestion Publica 2 cael ‘Agenda neoliber: ead jelrmercado | endo es igual a pablico | (rlentacion por el mercado) Agenda neoconservadora. | Mercado controlado Edad del eointervencionismo | Publico no es igual a mediante instituciones 1990) A partir de 2000 privado Importancia de la accion | Gobernanza (Action matters) Tomado de Hupe y Hil (2010:106). Adaptado por Roth. bottom-up, que se cristalizaron en propuestas como la NGP (andlisis entre principal y agente, teorfa de la eleccién racional) y el paradigma posburocratico. Sin embargo, progresivamente, las consecuencias ne- gativas de las politicas de privatizaci6n llevaron a considerar necesario un fortalecimiento de las instituciones para supervisar y enmarcar él funcionamiento de los mercados. Del intervencionismo se pasé ala légica neoliberal de reduccién del Estado y, de alli, a una perspective neointervencionista que reconoce la necesidad de orientar, mediante un disefo institucional adecuado, el comportamiento de los agentes e0 el mercado de manera que permita producir el bien publico esperado. Luego, durante la década de los 90, a partir de una mezcla de prag™ tismo y de un intervencionismo selectivo, los gobiernos empezaro" @ ser mas atentos a las consecuencias de sus acciones (rendicion de cuentas, evaluacién) y, por lo tanto, mas conscientes de lo que sé Co" sideraban capaces 0 no de hacer, La atencidn se focalizo mas sobre !@ Bee ee del foco de atencién de los cee ecru ere obierno o desde el mercado aa ie Fe rie . Esta Perspectiva implica que dl modelo n, en particular en relacion a los actores involucrados pa een funcion de cada caso, (Hill, Hupe, 2010: 107-108), (eee oe ee a ea a continuacién la propuesta de Ing@™ le para el andlisis de la implementacio™MONES | 217, onsideramos que este marco, a pesar d ce inode siglo!) sny,ademis, g tiempo que ha pasado (jun a abor gue siendo pertinente ar los problemas de con la periodizacin ment nple ‘por Hilly Hupe supra, propue 3. UN MARCO PARA LOS ESTUDIOS DE IMPLEMENTACION como lo sefala Helen Ingram (1990:462 y ss.), a pesar de los numero gas trabajos modelos propuestos para analizar la implementacién de politicas publicas, alin no se ha logrado determinar la superioridad de un modelo en particular sobre los demés. La variedad de politicas publicas {ode programas politicos) y de circunstancias dificulta la tarea. Como sstracion de esta dificultad se puede indicar que los especialistas nohan < podido acordarse ni siquiera sobre elementos tan fundamentales como ladefinicién de la implementacién; o lograr un acuerdo sobre en dénde empieza y en donde termina ésta. Tampoco se ha logrado determinar los principales elementos que inciden en el proceso de implementacién y ni en los criterios para su evaluacién (ver Pressman, Wildavsky, 1998:285 y ss.) El desafio que representa el analisis de los procesos de imple- mentacion, tanto para sus actores como para los analistas, obliga a concebirla de una manera amplia, flexible y multidimensional. Para tal efecto Ingram (1990:470 y ss.) ha propuesto un marco analitico basado en la combinacién de una serie de variables como los costos de informacion y de negociaci6n, la estructura reglamentaria utilizada, los criterios de evaluacién, la capacidad administrativa y el contexto de ‘z implementaci6n, 41. Los costos de negociacion y de informacion Para muchos autores, analizar la implementacién implica mirar el proble- Maquedeben enfrentarlos encargados de a formulacién y dela decision ela politica, Salisbury y Heinz (1970:47) han ‘observado la politica con ‘elacion alos costos que implica para los decisores. Dividen los costos n:dos tipos: los costos de negociacidn y los costos de informacion. 28 costos de negociacidn son los costos para lograr un acuerdo entre los dstintos valores existentes en el tema. Se trata de ver los esfuerzos Necesarios para establecer un acuerdo entre las partes y obtener el apoyo ""espaldo suficiente para una solucion. Los costos de negociacion son218 ANDRE:NOEL ROTH DEUBEL bajos cuando los intereses en juego son claros y existe un consenso o un respaldo dominante para una solucion en particular. Delo Contrario, es necesario entrar en un proceso de negociaci6n entre intereses distin. tos, lo cual implica esfuerzos y tiempo suplementarios. Los costos de informacion son los costos que implica la obtencién de la informacign necesaria para conocer y determinar las consecuencias de las distintas soluciones posibles o la validez de la accion propuesta. Estos costos son bajos cuando los resultados de la accidn son facilmente previsibles y se sabe que la accién no tendra mayores consecuencias no deseadas, es decir, que su implementacidn no va a generar mayores dificultades, Los costos son bajos también cuando existe una gran confianza en la administracién, en su capacidad de conseguir la informacion necesaria para la implementacién de la politica. Seguin el andlisis de Wagner (1986), se puede establecer que cuando los costos de negociacidn son bajos, los abjetivos de la politica tienden a ser més claros y precisos. Y cuando los costos de informacion son también bajos, es mas probable que los procedimientos contenidos en la politica publica para lograr los objetivos sean més flexibles para los implementadores. La tabla siguiente (5.3.) permite indicar qué tipo de politica tiene la posibilidad de emerger en relacién con las caracte- risticas de los costos de negociacién y los costos de informacién que implica el problema. En el caso de costos de informacion y de negociacién bajos, es probable que la politica presente unos objetivos claros y se permita Tabla 5.3. Tipologia de politicas puiblicas segun costos Costos de negociacién Costos de informacion Bajos Altos Tipo: Tipo 2: Bajos Objetivos ciaros, Objetives abiertos, procedimiento flexible procedimiento flexible Tipo 3: Tipo 4: Altos Objetivos claros, Objetivos abiertos, procedimiento preciso procedimiento preciso Tomado de Ingram (1990:472). Adaptado por Roth.LaipLementacion De tas ogcistones | 219 los implementadores una amplia autonomia para determinar los cedimie' tos requeridos para su implementacién debido a que no ntan mayor di ad o duda (Tipo 1) Cuando los costos de informacién bajos se combinan con costos de negociacidn altos, es probable que la politica tenga objetivos poco precisos, ambiguos, como consecuencia de la necesidad de conseguir un término medio 0 un consenso entre varios intereses. Pero, de igual manera que en el caso precedente, los implementadores tendran una utonomia importante en la eleccion de los procedimientos de imple- al proc prese’ al mentacion (Tipo 2). Silos costos deinformacién son altos y se combinan con costos de negociacién bajos, la politica tendra probablemente objetivos claramente definidos, y se estableceran procedimientos precisos con el objetivo de poder controlar al maximo el proceso de implementacién (Tipo 3) Finalmente, en el caso de tener costos de negociacién y de infor- macion elevados, es probable que la politica se caracterice por prever objetivos ambiguos y procedimientos de implementacion precisos y detallados con el fin de que se pueda hacer un control estrecho y obte- ner informes sobre la implementacion de la politica, su proceso y sus consecuencias (Tipo 4). 3.2. Criterios de evaluacién sign bas = Para evaluar en qué medida una politica ha logrado obtener resultados, ys emi €s necesario tomar en cuenta el tipo de reglamentacién establecida. No se puede tener un criterio de evaluacién uniforme para todas las Politicas publicas. Se trata de ajustar las herramientas de andlisis en 4 funcién del problema a examinar. A partir de la tipologia de politicas Piblicas anterior (tabla 5,3.), Ingram (1990:473-474) propone diferenciar los enfoques de implementacion y los criterios de evaluacién a usar por Parte del analista, como se indica en la tabla siguiente (5.4.). ae Una politica publica (0 programa) de Tipo 1, consiste en una poli- ne ‘como lo indicamos anteriormente, tiene costos de informacién ey pg bajos. Lo que permite una implementacién seguin los eens de la administraci6n. La claridad y la simplicidad de - Jetivos permiten una medicién relativamente sencilla de su éxito, fe +e flee 2 objetivos como los procedim entos admi- is 1a politica son poco precisos y flexibles (Tipo 2), es220 Tabla 5.4. Implementacidn y evaluacién segdn el tipo de politica publica Tipo de Enfoque de a implementacién Criterio de evaluacion Tipo if ‘| top oun elbes) Realizacién de los objetivos comando y control idad y liderazgo = ii Bottom up, por retroceso Creativi DS ae , administrativo, capacidad de | innovacién Tipo 3 Experimentos y Aprendizaje | teformulaciones Tipo 4 Negociaciones Acuerdos y respaldo Tomado de Ingram (1990-474). Adaptado por Roth. necesario tomar como referente para su analisis elementos cercanos a los implementadores. La evaluacion del programa debe centrarse en la sinergia en el nivel local y la capacidad de liderazgo y de dinamismo de los implementadores como variables muy importantes de éxito de las politicas. Las politicas de Tipo 3 corresponden a politicas con metas yobje- tivos claros y ambiciosos para destinatarios especificos y eventualmente con plazos que se deben respetar. Ejemplos de politicas de este tipo se encuentran en las politicas ambientales (procesos de reduccion de niveles de contaminacién, realizacién de planes de mi iigacion, etc.). Como existe un gran desconocimiento en estos temas (costos de in- formacién elevados), es necesario que exista un proceso continuo de reformulacion, de aproximacién y de analisis de la implementacion. La capacidad de la administracion de aprender, recoger informacidn pert nente sobre el problema, para luego reajustar la politica en funcién de estos elementos, tanto en sus objetivos como en sus procedimientos, criterio fundamental para evaluar el puede ser considerado como un éxito 0 el fracaso de la politica. Finalmente, en caso de una politica de Tje ME las ONES iy capacidad para lograr respaldo y consenso amplios alrededor de es nos objetivos entre los distintos grupos de interés organizados. alg 4. Variables criticas para la implementacién Lo ideal para una administracién encargada de la implementaci6n de na politica es que disponga de la capacidad, de la autoridad y de los recursos que le permitan ejecutar a cabalidad su tarea y, ademds, que cea capaz de resistir presiones externas. Pero esto no es siempre el caso i le realidad. Para Ingram, los entes implementadores se enfrentan 3 dos tipos de problemas fundamentales. Primero, suelen carecer de ig voluntad, el interés, la capacidad, los conocimientos 0 los recursos necesarios para realizar la implementacién. Segundo, los entes de implementacion suelen ser dependientes, dominados o controlados (‘capturados”) por una clientela o un grupo particular (por lo general, los destinatarios de la politica) capaz de aprovechar los beneficios de la politica sin que haya una real contraprestacién o beneficio para la administracion implementadora (ver la nocidn de rent-seeking). Estos problemas van a resultar mds o menos importantes segtin el tipo de politica (Tipo 1 a 4) que los entes tienen que implementar. Es decir que é/ elemento critico para una implementacién exitosa de la politica de- pende también del tipo de politica que se implemente. Seguin Ingram, por ejemplo, si se trata de implementar una politica de Tipo 1 (objetivos claros, procedimiento flexible), los factores criticos se encuentran en wh cambio de las circunstancias externas, en el entorno de la politica piblica Enel caso de una politica de Tipo 2 (objetivos abiertos, procedi ‘miento flexible) los factores criticos van a situarse tanto en la capacidad administrativa como en su relacién con los destinatarios (clientela) de '@ politica, El punto critico de una politica de Tipo 3 se encuentra mas Sue todo en la capacidad administrativa y, por Ultimo, para una politica de Tipo 4 es crucial su relacién con los destinatarios (clientela). i En Conclusion, la tabla 5.5 permite tener una vision sintética del '4FCO analitico de la implementacién propuesto por Ingram. 221anoRt:Noe co flexible para el an aliss de implernentacionsepin ing rm Tabla 5.5, Enfoque de implementacién | Criterio para | cri de Tipo imol 5 ica par Coane | gma | aprenade | ruacn implementa nee aaa Top-down clasico, | Realizacién de | Cambio en | comando y s, imiento | control di bajos proc Costos de | flexible informacion bajos (Tipo) Variables ao los objetivos | circunstanciag externas 0 en el entorno de a poltica Costosde | Objetivos Bottom up, por Creatividad | Lideraxgo regociacion | abiertos, retroceso y liderazgo | altos / procedimiento admi , Costosde | flexible | capacidad de informacion innovacion bajos (Tipo 2) Costosde | Objetivos Experimentosy | Aprendizaje | Capacidad regociacién reformulaciones admiristratva bajos / Costosde | preciso informacién (Tipo 4) (Tipo 3) Costos de | Objetivos Negociaciones | Acuerdosy | Relaciones de negociacién | abiertos, respaldo lentela altos / procedimiento Costosde | preciso informacion Tom #20 de ingram (1990:477).Adaptado por Roth CONCLUSION La pre: i Presentacion de las diferentes concepciones y enfoques CO" es cuale: en la administracion Publica racion; S Ee intentado entender el proceso de luestra el camino recorrido: desde una perspectiva ce regulacién al, pasando por su contrariO: Por el mercado, hasta el desarrollo del concepto on de ls trad? onl de g00% plementaci {a“A IMPLEMENTACIOny DE LAS DECISIONES acidad de invencién, de Fecursividad y de imprevision de erga litica dificulta la aspiracion a explicar la implementacion {a actividad pol jodelo general. Ademiés, la Presentacion del andlisis de mediante by 3 lementadora, en Particular con e| Marco analitico de la actividad =o que resulta trabajoso S€parar tajantemente la imple- ns solamente del proceso de formulacién o de diserio de mentaci El siguiente luacion de la i i mbién de la evaluacién de ésta, politic ublica, sino tal - s : . centrarse precisamente en la fase de la eval a capitulo vs politica publica. 223,