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CONTRALORIA GENERAL DEL MUNICIPIO DE MANIZALES

“Salvaguardar los recursos públicos, una tarea de todos”

INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE


INTEGRAL MODALIDAD EXPRÉS

AUDITORIA 1.12-2020

ALCALDÍA DE MANIZALES - SECRETARIA GENERAL


VIGENCIA 2020

AGEI –EXP 1.12-2020


AGOSTO DE 2020

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INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE
INTEGRAL MODALIDAD EXPRÉS

AUDITORIA 1.12-2020

JENNY CONSTANZA OSORIO VÉLEZ


Contralora Municipal
Supervisora

GRUPO AUDITOR

LUISA FERNANDA RONCANCIO RODAS


Directora de Planeación y Control Fiscal
Auditora

JULIÁN ANDRÉS VALENCIA VALENCIA


Auditor

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CONTENIDO
1. ALCANCE DE LA AUDITORÍA .......................................................................... 5
1.1. Líneas y objeto de auditoría ........................................................................... 5
2. ANTECEDENTES.............................................................................................. 6
2.1. Atención de peticiones, quejas y denuncias (PQD) ....................................... 7
3. METODOLOGÍA APLICADA ............................................................................. 8
4. REFERENTES NORMATIVOS DE LA AUDITORÍA ......................................... 8
5. LIMITACIONES EN EL DESARROLLO DE LA AUDITORIA ............................ 8
5.1. Gestión de limitaciones .................................................................................. 9
6. RESULTADOS DE AUDITORÍA ........................................................................ 9
6.1. Identificación de la necesidad de la contratación realizada ........................... 9
6.2. Gestión Contractual ...................................................................................... 10
6.3. Verificar los factores de evaluación, así como los criterios de adjudicación
y/o selección de contratistas. ................................................................................. 11
6.4. Determinación de matriz y análisis de riesgos ............................................. 13
De acuerdo con lo anterior, esta Contraloría determina que se vulnera el artículo 4
de la........................................................................................................................ 14
7. CONCLUSIONES DE AUDITORÍA ................................................................. 16
8. PLAN DE MEJORAMIENTO ........................................................................... 16
9. COMUNICACIONES DE AUDITORÍA ............................................................. 18
10. ANEXOS ...................................................................................................... 27
10.1. Cuadro de tipificación de observaciones AGEI-EXP 1.12-2020 ............... 27

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Manizales, agosto 5 de 2020

Doctor:
CARLOS MARÍO MARÍN CORREA
Alcalde de Manizales

Doctor:
AMPARO LOTERO ZULUAGA
Secretario General
Alcaldía de Manizales

Referencia: INFORME PRELIMINAR AGEI-EXP-1.12-2020

La Contraloría General del Municipio de Manizales, con fundamento en las


facultades otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política, practicó
Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral modalidad Exprés a la Secretaría
General, con el objeto de verificar el control de legalidad, de gestión y resultados en
el Contrato Interadministrativo No. 2003310174 de 2020, dentro de los parámetros
legales de la Normatividad aplicable a la entidad.

Es responsabilidad de la entidad auditada el contenido de la información


suministrada, la cual fue solicitada y analizada por el equipo auditor de la Contraloría
General del Municipio de Manizales designado para dicha labor de auditoría;
también es responsable por la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus
registros, además de garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus
propios mecanismos de verificación y evaluación. La responsabilidad de la
Contraloría General del Municipio de Manizales consiste en producir un informe
integral que contenga el concepto sobre el examen practicado.

La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente


aceptadas, con políticas y procedimientos de auditoría contenidas en la Guía de
Auditoria Territorial adoptada por la Contraloría de Manizales, mediante Resolución
037 de enero 22 de 2013, por tanto, requirió acorde con las citadas normas de
planeación y ejecución del trabajo de manera que el examen proporcione una base
razonable para fundamentar nuestro concepto.

La auditoría incluye el exámen y análisis de los registros y documentos que soportan


el asunto auditado y el cumplimiento de las disposiciones legales; los estudios y

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análisis se encuentran debidamente documentados en papeles de trabajo, los
cuales reposan en los archivos de la Contraloría General de Municipio de Manizales.

1. ALCANCE DE LA AUDITORÍA

La presente auditoría se realizó a la Secretaría General de la Alcaldía de Manizales,


con el objeto de verificar el control de legalidad, de gestión y resultados en el
Contrato Interadministrativo No. 2003310174 de 2020, dentro de los parámetros
legales de la Normatividad aplicable a la entidad, en cumplimiento del procedimiento
contenido en los artículos 69 y 70 de la Ley 1757 de 2011 para las denuncias
ciudadanas.

Dentro de los soportes que acompañan la denuncia se encuentra los reportes de


prensa del Diario La Patria de Manizales, además de la remisión por competencia
de la denuncia presentada ante la Contraloría General de la República, Gerencia
Caldas y la remisión de la misma de la Comisión Regional de Moralización, en donde
se determina por el quejoso que, una vez suscrito el convenio interadministrativo
entre la Alcaldía de Manizales y Telecafé, el cual a su vez subcontrató la totalidad
de las funciones con la empresa AM COPPIANO.

En este proceso de auditoría se analizó la gestión y los resultados, eficiencia,


eficacia y economía de los recursos aplicados mediante el proceso contractual
efectuado por la administración Municipal y TELECAFÉ.

1.1. Líneas y objeto de auditoría

Objetivo general:

Realizar la evaluación y verificación en los resultados de la gestión fiscal de la


Alcaldía de Manizales – Secretaría General a través del control de legalidad, de
gestión y resultados y resultados en el Contrato Interadministrativo No. 2003310174
de 2020, dentro de los parámetros legales de la Normatividad aplicable a la entidad.

Objetivos específicos:

a. Identificar las necesidades establecidas para el Contrato Interadministrativo No.


2003310174 de 2020, dentro de los parámetros legales de la normatividad
aplicable a la entidad.

b. Determinar las condiciones evaluadas para la determinación y selección de


Telecafé.

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c. Validar soporte que respaldan el presupuesto para procesos de contratación.

d. Verificar los factores de evaluación, así como los criterios de adjudicación y/o
selección del contratista.

e. Evaluar la necesidad, procedencia y requerimiento frente a la contratación


realizada.

f. Elaborar un claro y concreto sobre los resultados obtenidos.

2. ANTECEDENTES

Para la Contraloría General del Municipio de Manizales, es importante verificar a


través de esta auditoría exprés, la totalidad de los soportes que respaldan la
contratación realizada por la Secretaría General de la Alcaldía de Manizales con
recursos provenientes de la administración central por recursos propios o
endógenos, así como establecer los procesos adelantados por la entidad para el
desarrollo de los procesos de contratación.

Cabe resaltar que sobre el Contrato Interadministrativo No. 2003310174 de 2020,


se han presentado varias quejas a través de medios de comunicación escritos y
presentación de quejas ante diferentes entes de control, motivo por el cual se realiza
la presente auditoría exprés agrupando los que han sido objeto de denuncia la
contratación de la entidad y poder establecer si esta cumple o no con la
normatividad vigente y las normativas internas establecidas por los órganos de
Dirección.

De conformidad con lo determinado en la Guía de Auditoría Territorial, se activa el


proceso auditor en la modalidad exprés, con el fin de atender condiciones
estructurales por su importancia e impacto, proceso que hoy como ente de control
vemos que opera la verificación del control de legalidad, de gestión y resultados en
la elaboración y ejecución del Contrato Interadministrativo No. 2003310174 de 2020
suscrito entre la Secretaría de General de la Alcaldía de Manizales y TELECAFÉ,
realizando un proceso de revisión entre los medios de comunicación y las denuncias
realizadas en diferentes organismos de control.

Finalmente, y una vez verificado el riesgo fiscal, se da inicio al presente proceso


auditor que fue incluido en Comité Operativo al Plan de Vigilancia y Control Fiscal
vigente para el año 2020.

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2.1. Atención de peticiones, quejas y denuncias (PQD)

La presente evaluación analiza las peticiones, denuncias o solicitudes que registren


los ciudadanos sobre los contratos en cuestión objeto de evaluación de la presente
auditoria. La Contraloría de Manizales, realizó seguimiento a las peticiones, quejas
o denuncias interpuestas por diversos medios y remitidas por competencia a esta
Contraloría por la Contraloría General de la República y el Comité Regional de
Moralización.

Hechos. Denuncia señor Luis Enrique Pava Quiceno:

“1) El 31 de marzo de 2020 La Alcaldía de Manizales firma un contrato con


TELECAFÉ, el No. 2003310174, el cual se anexa, por un valor de $470 millones
para implementar la estrategia de información y comunicación pública en medio de
la crisis del COVID 19. Como se ha evidenciado en la ciudad, esta publicidad es un
claro ejemplo de derroche que ha sido utilizado para la imagen del alcalde de
Manizales. El recurso en estos momentos se necesita para dar apoyo a las
personas.

2) En abril 1, TELECAFÉ firma el contrato No. 027 de 2020 con la empresa AM


COPPIANO para que ejecute el contrato No. 2003310174. ¿Tercerización?
¿Derroche? Se anexa contrato.

3) Se denuncia el uso de recursos públicos para atender una crisis en publicidad


innecesaria que ha sido utilizada para el alcalde. AM Coppiano es una agencia de
medios que se encarga entre otras de hacer “free press”, relacionamiento con
periodistas, [sic] encuestas etc. Así mismo, se cuestiona la tercerización de un
contrato”.

Contrato Interadministrativo No. 2003310174:

Objeto de contrato PRESTACION DE SERVICIOS DE APOYO EN LA IMPLEMENTACION DE


CENTRAL DE MEDIOS Y OPERACIÓN DE ACTIVIDADES DE AGENCIA DE
PUBLICIDAD PARA EL DESARROLLO DE ESTRATEGIAS DE
COMUNICACIÓN Y/O OPERADOR LOGISTICO DE EVENTOS Y DEMAS
ACTIVIDADES QUE SEAN NECESARIAS PARA CUMPLIR CON LOS
PROCESOS DE DIFUSION, POSICIONAMIENTO LOGISTICA, Y
DIVULGACION DE LOS PRODUCTOS Y SERVICIOS DE LA ALCALDIA DE
MANIZALES.
Valor del contrato $470.000.000
Fuente de recursos PROPIOS
Representante legal de la SANDRA BIBIANA ARISTIZABAL SALEG
entidad contratante
Supervisor Carolina Marín Martínez
Líder de Programa de la Unidad de Divulgación y Prensa

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3. METODOLOGÍA APLICADA

La auditoría se realizó de acuerdo a los lineamientos y procedimientos establecidos


en la Guía de Auditoría Territorial adoptada por la Contraloría Municipal mediante
Resolución 037 de enero 22 de 2013, en la cual se determinan normas de auditoría
del proceso auditor territorial, coherentes con normas de auditoría generalmente
aceptadas, para la aplicación de los sistemas de control fiscal contenidos en la Ley
No. 42 de 1993, utilizando metodologías de evaluación fundamentadas en las
siguientes herramientas:

• Uso de la Guía de Auditoria Territorial que mide y evalúa en forma sistémica


la gestión o actividades de una organización estatal.

• Verificación de información, que sirve de soporte para hacer seguimiento a


la gestión realizada por la mencionada entidad, lo cual permite garantizar el
cumplimiento del objeto contractual.

• Uso del esquema de verificación de información virtual, revisión y análisis


documental, entrevistas, solicitud de información vía electrónica y mesas de
trabajo virtual a través de la aplicación “MEET”.

4. REFERENTES NORMATIVOS DE LA AUDITORÍA

• Ley 42 de 1993 sobre la Organización del Sistema de Control Fiscal


• Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratación
• Ley 734 de 2002 Código Único Disciplinario
• Ley 1150 de 2007 Se introducen medidas de transparencia y eficiencia en la
ley 80 de 1993
• Ley 1474 de 2011 Estatuto Anticorrupción
• Ley 1712 de 2014 Transparencia y derecho a la información
• Ley 1755 de 2015 Reglamenta el derecho de petición

5. LIMITACIONES EN EL DESARROLLO DE LA AUDITORIA

Será necesario establecer que el proceso auditor comienza dentro del periodo de
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, hecho que
desde su etapa de planeación impactó los tiempos en lo que normalmente se
atienden las denuncias que por su documentación pasan al proceso auditor. Por

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esta razón si bien se notifica a la entidad auditada de la continuidad de las labores
misionales de la Contraloría, se presentan demoras en la entrega de la información
al contarse con la modalidad de trabajo en casa también en la administración
municipal y sus entidades descentralizadas, hecho que impide tener acceso a la
documentación física de manera inmediata.

Igualmente considera el ente de control como otra limitación al proceso auditor y


que es responsabilidad del sujeto de auditoría es la oportunidad, la calidad y
pertinencia de la información aportada al proceso.

Para la Contraloría General del Municipio de Manizales, existen otras limitaciones


que pueden restringir los resultados de la presente auditoria por la presencia de
limitantes inherentes al proceso auditado, limitaciones de control:

• Condiciones especiales en las que se desarrolla el proceso auditor (trabajo


en casa) que elimina la posibilidad de tener acceso a la información de
manera física puede generar que no se detecten hecho relevantes y
conceptos con base en situaciones no detectadas.

• Problemas de conexión o intermitencia del servicio de internet en algunas


ocasiones, debido a que las labores se desarrollan desde trabajo en casa.

5.1. Gestión de limitaciones

El equipo auditor definió como estrategia para gestionar las limitaciones descritas,
buscar que adicionalmente al compromiso adquirido por los funcionarios adscritos
al proyecto al suscribir el acta de instalación frente al contenido de la información,
toda información que sea requerida para el proceso llegue acompañada de
certificación sobre la veracidad y coherencia de la misma.

Finalmente, y con el fin de garantizar ampliar el panorama de vigilancia y utilizando


los medios electrónicos establecidos desde la instalación, se surtió mesa de trabajo
con funcionarios de la Secretaría General de la Alcaldía de Manizales, generando
una mayor confiabilidad y acceso a los interrogantes planteados.

6. RESULTADOS DE AUDITORÍA

6.1. Identificación de la necesidad de la contratación realizada

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Para el presente caso será necesario establecer que, la presente contratación no
se realizó en razón de la pandemia por COVID-19, ni haciendo uso de la figura de
estado de emergencia actual o Urgencia Manifiesta. Con esta claridad, se establece
que tal como se identifica en el estudio previo del contrato en estudio, la Alcaldía de
Manizales, a través de la unidad de prensa del municipio de Manizales adscrita a la
Secretaria General, tiene como objetivo el formular políticas y adoptar planes y
programas enmarcados dentro del Plan de Desarrollo de la ciudad; así mismo debe
asistir al alcalde en la formulación y adopción de proyectos, y que tiene dentro de
uno de sus pilares la realización de una comunicación asertiva y eficaz con la
comunidad, misma que requiere de los diferentes servicios de apoyo en este ámbito,
con el fin de atender, socializar y vincular a los diferentes grupos de interés en el
marco de sus funciones y mejorar su relacionamiento.

Bajo este entendido, el desarrollo del objeto y obligaciones contractuales si


determinan una necesidad de la administración para la contratación de los servicios
como tal descritos, no excluyendo de estas actividades la comunicación que en
razón de la atención de la pandemia por COVID-19, se pudiera generar,
encontrándose que esta hace parte adicional, de las funciones a cargo de la
Administración Municipal.

6.2. Gestión Contractual

La Contraloría Municipal, en virtud del control posterior y selectivo, mediante el


desarrollo de los procedimientos de auditoria plenamente adoptados, evaluó la
gestión del proceso contractual adelantado por la Secretaría General de la Alcaldía
de Manizales y reunió los suficientes argumentos que permitieron conceptuar el
cumplimiento normativo para llevar a cabo el Contrato Interadministrativo No.
2003310174, con el objeto “Prestación de servicios de apoyo en la implementación
de central de medios y operación de actividades de agencia de publicidad para el
desarrollo de estrategias de comunicación y/o operador logístico de eventos y
demás actividades que sean necesarias para cumplir con los procesos de difusión,
posicionamiento logística, y divulgación de los productos y servicios de la alcaldía
de Manizales”; con observancia de los principios de eficiencia, eficacia, economía y
la efectividad en los mecanismos de control.

Caracterización del Contrato No. 1810190815

Entidad contratante Municipio de Manizales-Secretaría General


Contratista TELECAFÉ

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Valor Total $470.000.000
"Prestación de servicios de apoyo en la implementación de central de
medios y operación de actividades de agencia de publicidad para el
desarrollo de estrategias de comunicación y/o operador logístico de
Objeto
eventos y demás actividades que sean necesarias para cumplir con los
procesos de difusión, posicionamiento logística, y divulgación de los
productos y servicios de la alcaldía de Manizales".
Modalidad de
Contratación Directa
contratación
Tipo de Contrato Contrato Interadministrativo
Plazo según contrato 6 meses o hasta hasta agotar la disponibilidad presupuestal
Fecha de Suscripción 31/03/2020
Acta de Inicio 02/04/2020
Cláusula 3a contrato: “Mediante actas parciales de pago, previo informe
Forma de pago
del supervisor en el que conste el recibo a satisfacción”...
No se constituyeron pólizas. Cláusula 9a contrato: “Dada la calidad de
las partes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.1.4.5
Pólizas
del Decreto 1082 de 2015, las garantías no son obligatorias en la
contratación directa”.
Acta de final y de
10/06/2020
liquidación

6.3. Verificar los factores de evaluación, así como los criterios de


adjudicación y/o selección de contratistas.

Una vez valorada la documentación aportada por la entidad y publicada en el


SECOP I y SIA Observa, en cumplimiento de la normatividad aplicable para tal fin,
se identifica que, si bien se contempla dentro de los estudios previos con la
determinación de la necesidad de la contratación a realizar, en virtud del principio
de planeación, la Secretaría General está obligada a la elaboración previa de
estudios y análisis suficientemente serios y completos, máxime teniendo presente
que si bien la modalidad de contrato interadministrativo se encuentra reglada, debe
determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de
la celebración del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes
para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la
modalidad que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás
características que puedan o deban reunir los bienes o los servicios a adquirir.

A pesar de ello, no se evidencia en los estudios del sector que soportan la presente
contratación una comparación real de cotizaciones que en la etapa de planeación
se hubieran presentado con las empresas que según el mismo estudio, prestan los
servicios requeridos por la Administración Municipal. Por el contrario, establecen en
su determinación de comparativo de contrataciones contratos que no cubren de
manera similar el objeto total de la contratación y su valor, evidenciandose incluso

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que la más cercana es un contrato de prestación de servicios con IMPRESOS
MEGACOLOR por valor de $9.265.110 realizado por la Secretaría de Tránsito de
Manizales, secretaría que en comparación con el nivel de comunicación que
requiere no sería comparable con la necesidad de prestación del contrato suscrito
con TELECAFÉ.

Es claro entonces para este de control que con dicha actuación se vulnera lo
contemplado en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del decreto 1082 de 2015, donde se
determina que la Entidad Estatal debe hacer, durante la etapa de planeación, el
análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del proceso de
Contratación desde la perspectiva entre otras, comercial y financiera, mecanismo
que permita a su vez verificar que el valor que el contrato fuera a determinar, supera
concordante con los precios del mercado para el bien o servicio a adquirir.

Es así como, si bien dentro de la modalidad de contratación determinada en el


presente estudio, no será necesaria la inclusión de cotizaciones para los procesos,
dada su naturaleza jurídica, si se hace necesaria dentro de la etapa de planeación,
en cumplimiento del principio de eficiencia y eficacia, determinar si los costos
asociados a los bienes o servicios a adquirir, se encuentran dentro de los que hoy
el mercado tiene, limitando así costos diferentes a los que la Administración destina
para, en este caso, la comunicación efectiva de sus planes, proyectos y misionalidad
en general. Por ello, para este ente de control, la no determinación de contratos
similares en objeto, obligaciones y en especial valor, en el estudio de mercado, más
allá de contratos suscritos con el mismo contratista, deja entrever deficiencias que
derivan de falta de planeación de la entidad contratante que finalmente deja en
evidencia , la falta de valoración del precio del contrato y sus condiciones, que lleven
a reflexionar sobre aspectos tales como el financiero.

Será entonces claro que, la Entidad Estatal, durante la etapa de planeación, no


realizó el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de
Contratación desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional,
técnica, y de análisis de Riesgo, hecho en contravía de lo determinado en el artículo
2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015, al solo incluir cotizaciones en objeto y valor
con TELECAFÉ, persona natural con la que finalmente se llevó a cabo la
contratación.

Tal aspecto se encuentra a su vez respalado por Colombia Compra Eficiente, la cual
a través de su guia para la elaboración de Análisis del sector, indica entre otros los
siguiente:

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“En la contratación directa, el análisis del sector debe tener en cuenta el objeto del
Proceso de Contratación, particularmente las condiciones del contrato, como los
plazos y formas de entrega y de pago. El análisis del sector debe permitir a la
Entidad Estatal sustentar su decisión de hacer una contratación directa, la elección
del proveedor y la forma en que se pacta el contrato desde el punto de vista de la
eficiencia, eficacia y economía.

La Entidad Estatal debe consignar en los Documentos del Proceso, bien sea en los
estudios previos o en la información de soporte de los mismos, los aspectos de que
trata el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015. En un contrato de prestación
de servicios profesionales, el análisis del sector depende del objeto del contrato y
de las condiciones de idoneidad y experiencia que llevan a contratar a la persona
natural o jurídica que está en condiciones de desarrollar dicho objeto”.

6.4. Determinación de matriz y análisis de riesgos

Durante la etapa de ejecución del presente proceso auditor, la Secretaría General


allega como documento para revisión, Acta Final y de Liquidación del Contrato
Interadministrativo en comento, suscrita el 10 de junio de 2020, donde se establece
como balance a la fecha el siguiente:

Teniendo presente que el Contrato Interadministrativo suscrito y objeto del presente


proceso auditor, se liquidó sin costo alguno para la Administración, el equipo auditor
verificó la matriz de riesgos establecida en los documentos pre contractuales
evidenciando que la misma no cubre de manera real los riesgos de este tipo de
contratos, máxime teniendo presente que las Entidades Estatales para reducir la
exposición del Proceso de Contratación frente a los diferentes Riesgos que se
pueden presentar, debe estructurar un sistema de administración de Riesgos
teniendo en cuenta, entre otros, tal como lo indica el Manual para la Identificación y
Cobertura del Riesgo en los Procesos de Contratación, de Colombia Compra
Eficiente, a saber:…(a) los eventos que impidan la adjudicación y firma del contrato
como resultado del Proceso de Contratación; (b) los eventos que alteren la
ejecución del contrato; (c) el equilibrio económico del contrato; (d) la eficacia del
Proceso de Contratación, es decir, que la Entidad Estatal pueda satisfacer la

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necesidad que motivó el Proceso de Contratación; y (e) la reputación y legitimidad
de la Entidad Estatal encargada de prestar el bien o servicio.

De acuerdo con lo anterior, esta Contraloría determina que se vulnera el artículo 4


de la Ley 1150 de 2007 que establece que la Entidad Estatal debe entre otro: “incluir
la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la
contratación” en los pliegos de condiciones o su equivalente, para este caso
estudios previos, hecho que como se verá continuación no se realizó por la
administración de manera detenida y con un análisis real de la situación:

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Fuente: Estudios previos del Contrato No. 1810190815

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7. CONCLUSIONES DE AUDITORÍA

Se deja entrever entonces, que si bien la determinación de la necesidad de la


contratación quedó evidenciada en los documentos previos; la etapa de planeación
y los objetivos que esta debe desprender para garantizar el cumplimiento de los
principios de la contratación y gestión estatales, no fueron llevadas en debida forma,
puesto que no se generó un estudio del sector que garantizara una real eficiencia y
eficacia en el cumplimiento de las necesidades que tenía la Secretaría General y
que a través del presente contrato se buscaban cumplir.

Esta situación conllevó a que finalmente se terminara con una liquidación de un


contrato que es claro ya, que TELECAFÉ, pese a garantizar y certificar una
experiencia, no tenía al momento de la suscripción, la capacidad de cumplir con el
objeto del contrato de manera integral, circunstancia que generó, de manera no
controlable por la Entidad contratante , lo que a su vez pudo conllevar a que con el
fin de garantizar un uso debido de los recursos públicos se diera por terminado el
Contrato No. 2003310174 fechada el 10 de junio de 2020 y publicada a su vez en
el SECOP I.

Se deja claro para esta contraloría que no solo será un riesgo que la administración
deberá tener en cuenta de manera posterior en contrataciones similares, sino que
este ente de control remitirá por competencia a la Contraloría General de la
República el presente proceso auditor, para que determine si con el actuar de
TELECAFÉ, al contratar con la Secretaría General de la Alcaldía de Manizales
actividades que no tenía capacidad de realizar, estaría incurriendo en
incumplimiento de sus actividades.

8. PLAN DE MEJORAMIENTO

La Entidad debe diseñar y presentar un plan de mejoramiento que permita


solucionar las deficiencias configuradas como hallazgos en el informe definitivo de
auditoria; todos los hallazgos son administrativos, sin perjuicio de sus presuntos
efectos fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole y corresponden a todas
aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o
insostenible ambientalmente la actuación del auditado, o que viole la normatividad
legal y reglamentaria o impacte la gestión y el resultado del auditado (efecto).

El plan de mejoramiento debe contener las acciones a implementar para responder


a cada una de las debilidades detectadas y comunicadas por la Contraloría y el
cronograma para su ejecución y los responsables de su desarrollo; la entidad tendrá
autonomía y discrecionalidad para estructurarlo, garantizar la efectividad del mismo
para corregir las deficiencias comunicadas y eliminar las causas que originen la

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inconsistencia. La Contraloría de Manizales no expedirá pronunciamiento sobre la
conformidad del Plan de Mejoramiento, siendo responsabilidad exclusiva de la
entidad auditada la efectividad de las acciones que determine y ejecute.

La entidad auditada deberá informar dentro de los quince (15) días siguientes a la
comunicación del Informe Definitivo de Auditoría, sobre la elaboración del Plan de
Mejoramiento, mediante oficio dirigido a Este Organismo de Control, no es
necesario el envío del Plan de Mejoramiento, toda vez que la Contraloría Municipal
no realizará pronunciamiento sobre la conformidad del mismo.

Las acciones de mejoramiento formuladas por su entidad deberán garantizar a la


Contraloría Municipal y por su intermedio a la comunidad por ella representada, que
las situaciones que afectan su gestión sean subsanadas en un tiempo no superior
a los seis (6) meses, al término de los cuales se debe presentar un informe donde
se certifiquen las acciones ejecutadas, los resultados obtenidos con las acciones
realizadas y la fuente de evidencia que sustente el cumplimiento de las acciones.
Lo anterior en virtud de lo establecido en la Resolución 332 de agosto 30 de 2011
expedida por este organismo de control fiscal.

Cordialmente,

El Equipo Auditor,

Original firmado por:


LUISA FERNANDA RONCANCIO RODAS
Líder Auditoría
Directora de Planeación y Control Fiscal

Original firmado por:


JULIÁN ANDRÉS VALENCIA VALENCIA
Auditor

Supervisó,

Original firmado por:


JENNY CONSTANZA OSORIO VELEZ
Contralora de Manizales

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9. COMUNICACIONES DE AUDITORÍA

Dentro de la dinámica de la Auditoria Gubernamental con Enfoque Integral en la


modalidad exprés, se originaron dos (2) hallazgos administrativos de los cuales uno
(1) de ellos tiene presunto alcance disciplinario. Los cuales serán comunicados a la
entidad en el presente Informe Definitivo de Auditoría, estructurado por la
Contraloría General del Municipio de Manizales.

Para garantizar el derecho de contradicción que les asiste a la Secretaría General


de la Alcaldía de Manizales, se dispone de tres (3) días hábiles para dar respuesta
en debida forma a las observaciones formuladas.

El equipo auditor,

HALLAZGO UNO. ADMINISTRATIVO CON PRESUNTO ALCANCE


DISCIPLINARIO POR LA FALTA DE PLANEACIÓN EN LA ESTRUCTURACIÓN
DE LA ETAPA PRECONTRACTUAL DEL CONTRATO No. 1810190815 DEL 31
DE MARZO DE 2020.

Criterios:

Constitución Política

Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales


y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale
la ley.

Ley 80 de 1993

Artículo 40º.- Del Contenido del Contrato Estatal. Las estipulaciones de los
contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las
previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza.

“…De manera general, el principio de la planeación hace referencia a aquellas


actividades que deben realizar las entidades del estado antes de adelantar un
proceso de contratación encaminadas a determinar, de forma precisa, la necesidad
pública que se pretende satisfacer, el objeto a contratar y los recursos con cargo a

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los cuales ejecutará el contrato, todo lo cual tiene como fin último satisfacer el interés
general, haciendo uso de los recursos públicos de manera eficiente y eficaz.

Así, el principio de la planeación, de cara a la gestión contractual del estado, se


materializa en que el actuar de las entidades públicas sea coordinado —por
oposición a lo improvisado—, lo cual se compendia en una serie de disposiciones
legales y reglamentarias que imponen un determinado comportamiento a cargo de
las entidades del estado, concretamente, en lo que tiene ver, por ejemplo, con la
apropiación de los recursos necesarios para el pago de las obligaciones derivadas
de un contrato estatal, la elaboración de estudios previos con la finalidad de
determinar con precisión la necesidad pública a satisfacer y el objeto a contratar, la
elaboración de estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto
a contratar, así como la elaboración de pliegos de condiciones que contengan reglas
claras y objetivas tendientes a lograr la selección de la oferta más favorable para la
administración, entre otras”…

Decreto 1082 de 2015

Artículo 2.2.1.1.1.6.1. Deber de análisis de las Entidades Estatales. La Entidad


Estatal debe hacer, durante la etapa de planeación, el análisis necesario para
conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación desde la perspectiva
legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de Riesgo. La
Entidad Estatal debe dejar constancia de este análisis en los Documentos del
Proceso.

LEY 734 DE 2002.

ARTÍCULO 34. DEBERES. <Artículo derogado a partir del 1 de julio de 2021,


por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son deberes de todo servidor público:

1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución,


los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por
el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales
y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de
funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones
colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por
funcionario competente.

13. Motivar las decisiones que lo requieran, de conformidad con la ley.

19
28. Controlar el cumplimiento de las finalidades, objetivos, políticas y programas
que deban ser observados por los particulares cuando se les atribuyan funciones
públicas.

Decreto 0181 de 2017 – Mediante el cual el Municipio de Manizales se adopta


el Manual de Procedimientos para las supervisiones e Interventorías de los
Contratos y Convenios que celebre la Administración Central del Municipio de
Manizales.

Competencias y funciones generales de los supervisores y/o interventores: …

• Efectuar la supervisión e interventoría objetom a los precios y bajo las


condiciones señaladas en la propuesta presentada, la cual hará parte del
Contrato supervisado.

Descripción de la situación:

Tal como se establece en el análisis del contrato, se evidencia dentro de la etapa


precontractual una falencia en el principio de planeación en la carencia de un
estudio del sector acorde a la contratación de los bienes y servicios a adquirir,
dejando a la simple liberalidad del contratista la determinación de unos precios,
hecho que vulnera de los principios de eficiencia y eficacia de los recursos públicos.

Se deja claro en el mismo estudio que, en la ciudad se contaban, además de


TELECAFÉ, entre otros con seis (06) oferentes, que una vez de realizar la
valoración del sector, se identifica que pueden cumplir con el objeto y obligaciones
requeridas para la satisfacción de la necesidad. A pesar de ello, no se encuentra
desde la administración una valoración de los costos que las empresas PAVA
MIRANDA EVENTOS, ZONA TORRIDA EVENTOS, CARLOS VALLEJO
PRODUCCIONES AM COPPIANO PUBLICIDAD Y EVENTOS, DE FABULAS
EVENTOS ,SILLAS Y SERVICIOS MANIZALES, HOTEL TERMALES EL OTOÑO,
y JOINT VENTURE, determinarían para el cumplimiento de las mismas funciones
asignadas a TELECAFÉ, hecho que si bien no se presenta como obligatoriedad
para la modalidad de contratación realizada, si se convierte en un garante para el
estudio de mercado que como se vió no mostraba una muestra comparable al valor
o requerimientos de la necesidad en el presente caso, conforme lo exigen las
disposiciones normativas y las mismas orientaciones en la materia por parte de
Colombia Compra Eficiente.

20
Causas

• Falencias en la planeación
• Inaplicación del Manual de supervisión y/o contratación
• Debilidades de control que no permiten advertir oportunamente el problema.
• Deficiencia en los controles implementados.

Efectos

• Riesgos de incumplimiento de las obligaciones contractuales.


• Deficiencias en la prestación del servicio
• Control inadecuado de las actividades y los recursos.

Posición de la Secretaría General:

Esta administración buscando esos fines del Estado y tener un control de la


contratación de este tipo de contratos que no se tenían en la forma como
contrató la administración anterior, sin que se conozca ningún reparo a ello de
parte de ningún órgano de control, como por ejemplo... ¿Cuál era el criterio
para pagar un valor a uno y un valor diferente a otro?

Es claro que la estructuración de este contrato partió del análisis de procesos


anteriores adelantados, tanto en la región como por la entidad territorial con
objetos similares. Si bien es cierto que en los estudios previos del contrato
celebrado con Telecafé se reconoce que en anteriores procesos los precios
de referencia estuvieron ajustados a la oferta del mercado del entonces, para
esta nueva administración es necesario establecer que en un análisis
adelantado de la contratación realizada por el municipio en el año 2019, se
identifican más de 50 contratos que sumados superan la suma de los 1200
millones de pesos (ver cuadro anexo), en su mayoría configurados a través de
la modalidad de contratación directa, con objetos similares y que claramente
pudieron integrarse a una única figura como la propuesta por nosotros a través
del contratado con Telecafé, para priorizar en la ejecución del gasto y
planificar, con un acompañamiento estratégico de una empresa con
experiencia, el plan de medios y manejo comunicacional de la Alcaldía a través
de sus diferentes actividades.

Es claro entonces que la propuesta hecha por Telecafé se presentó como una
alternativa ágil y eficaz a la hora de satisfacer las necesidades generales del
municipio, en tanto, como se evidencia dentro del proceso de selección,

21
certificó su idoneidad y experiencia para prestar este tipo de servicios a través
de su portafolio, al igual que demostró su capacidad jurídica para el
cumplimiento de las actividades contractuales.

Ahora bien, una vez clarificado que la variación de los plazos, objetos y valores
de actividades se podían integrar dentro del convenio celebrado, debe
argumentarse el desarrollo de la tasación de los rubros definidos para el
contrato, no sin menoscabar reiteradamente, la figura de bolsa de servicios a
monto agotable pactada con la entidad Telecafé.

Lo anterior esbozado nos lleva a afirmar que, al confrontar tales principios con
las circunstancias descritas, tanto por el órgano de control como el análisis que
realizó esta entidad en su momento, debe decirse que a pesar de llegar a
abstracciones diferentes se debe manifestar categóricamente que con la
actuación desplegada no se transgredieron los principios en mención, en tanto
las actuaciones o conductas promovidas circundan en una forma de
planificación y argumentación de carácter lógica, que permitió llegar a la
conclusión de que la alianza con la Empresa Telecafé resulta como una
respuesta favorable para la satisfacción de las necesidades requeridas, así
como para la eficiencia y eficacia en la inversión de los recursos públicos.

Por lo que al contrario de lo que establece la Contraloría, se cumplió con el


artículo 209 de la Constitución Nacional y en ningún momento se desconoció
por lo menos de la revisión que hacemos del artículo, ya que insistimos la
Contraloría no indicó en que se estaba vulnerando dicho artículo frente a lo
observado.

En primer lugar sobre este último aspecto debemos decir que se equivoca la
Contraloría al señalar que se deja al arbitrio del contratista los precios, cuando
está claro en el contrato que los precios no acordados deben ser previamente
aprobados por el supervisor:

22
Posición de la Contraloría a la contradicción:

Una vez valorada la contradicción ejercida por la Administración municipal se


determina en primer lugar, que el anexo remitido como parte del estudio del sector
con la inclusión de más de 50 procesos similares en modalidad y costos, no hace
parte integral de los documentos previos enviados y cargados en la plataforma
SECOP I y SIA Observa, excluyendose con esto de manera clara de la etapa
precontractual de planeación objeto de valoración por esta Contraloría.

Partiendo de lo anterior, se debe establecer que la etapa de planeación, como se


indicó en el informe preliminar, deberá contener la información mediante la cual la
entidad pública contratante establece de manera clara por qué se elige la modalidad
de contratación y por qué en el caso de la contratación directa, este proponente es
quien cumple integrante con las especificaciones requeridas en la descripción de la
necesidad y a su vez determina el estudio realizado por la entidad, donde demuestra
que los valores establecidos, concuerdan con los estipulados por el mercado al
momento de realizar dicha contratación, hecho que no se evidencia en el estudio
del sector de la contratación.

En consecuencia, se determina que si bien la naturaleza misma del contrato no


exige la presentación de varias ofertas para su suscripción, la normativa descrita en
la observación, es clara en determinar el análisis económico que debe llevarse a
cabo, y para el caso en particular, a pesar de establecerse la forma de pago del
contrato suscrito mediante actas parciales por actividades realizadas; para este
Organismo de Control es claro que el valor de referencia o análisis económico
desarrollado en el estudio del sector respecto a contratos con similares objetos
contractuales y tipología, fue comparado únicamente con contratos suscritos con el
mismo medio de comunicación TELECAFE, es decir no fueron analizados otros
valores en el mercado para establecer un precio de referencia promedio.

Conforme a lo anteriormente expuesto, se tiene que nos encontramos frente a la


posible vulneración de los principios de eficacia y economía del artículo 209 de la
Constitución Política de Colombia, dicho lo anterior, se configura como hallazgo de
auditoría con presunto alcance displinario.

HALLAZGO DOS. ADMINISTRATIVO POR LA FALTA DE PLANEACIÓN EN LA


ESTRUCTRACIÓN DE LA MATRIZ DE RIESGOS DEL CONTRATO No.
1810190815 DEL 31 DE MARZO DE 2020.

Criterios:

Constitución Política

23
Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales
y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale
la ley.

Descripción de la situación:

Es para este ente de control, de gran preocupación la carencia en el estudio de los


riesgos asociados a la contratación, situación que hoy deja a la administración sin
el cumplimiento de una necesidad como lo es el acceso a la información del qué
hacer misional de la Administración Municipal, una necesidad que al liquidar este
contrato, se ve nuevamente incumplida y que no fue evaluado este riesgo de
manera acuiciosa y que permitiera realmente a la Entidad Estatal evaluar el Riesgo
que el Proceso de contratación representaba para el cumplimiento de sus metas y
objetivos.

Se evidencia en el desarrollo de este proceso auditor, que la elaboración de esta


matriz de riesgos no contempló la situación actual de pandemia por COVID-19, a
pesar de ser suscrito con posterioridad a la declaratoria de urgencia manifiesta, así
como tampoco determina riesgos asociados al cumplimiento de cada una de las
actividades que el contrato define a su haber y que no son debidamente
determinadas, inclumpliendo claramente lo establecido en el artículo
2.2.1.1.1.6.3. del Decreto 1082 de 2015.

Causas

• Falencias en la planeación
• Debilidades de control que no permiten advertir oportunamente el problema.

Efectos

• Riesgos de incumplimiento de las obligaciones contractuales.


• Deficiencias en la prestación del servicio
• Control inadecuado de las actividades y los recursos.

24
Posición de la Secretaría General:

Con esta observación tampoco podemos estar de acuerdo, toda vez que la
Contraloría está haciendo una evaluación a posteriori, por un aspecto puntual,
pero está desconociendo que el artículo 4 de la Ley 1150 del 2007.

No había ninguna forma de prever, por la experiencia que se conoció con otras
entidades públicas previsibilidad, que sucediera algo distinto con el contrato que
su ejecución total sin contratiempos y por ello no es exigible que se hubiera
puesto un riesgo de esa magnitud.

Adicional a lo anterior, es imprescindible manifestar que el riesgo enunciado por


la Contraloría del municipio respecto de la pandemia producida por la COVID-
19 fue un riesgo valorado en su momento y no sujeto a la exposición
documental, en tanto que la naturaleza del contrato y las obligaciones
contractuales consideraron la posibilidad de la ejecución del mismo, teniendo
como un escenario de incumplimiento la pandemia como un riesgo imprevisible
en cuanto a su impacto, pues para la época de celebración del contrato no se
conocían aún los efectos de la emergencia sanitaria, ni la duración del
confinamiento obligatorio; más aún, al día de hoy, conociendo el impacto de la
pandemia y el objeto contractual, puede llegar a ejecutarse sin ningún
inconveniente por medio de cualquier contratista del Estado.

Finalmente, es menester señalar que la finalización del contrato, como lo señala


el ente de control, fue una decisión de mutuo acuerdo basada en una diferencia
de criterios. En ningún momento se ha demostrado que no existía capacidad de
ejecución por parte de TELECAFÉ y mucho menos eso se puede desprender
de los documentos aportados en la propuesta y del estudio del sector hecho por
una profesional con gran experiencia.

Por lo anterior no hay lugar a que se mantenga ninguna observación o hallazgo


por la situación descrita y desvirtuada, sin embargo insistimos en la disposición
de este despacho de avanzar en acciones de mejora que permitan reducir el
mínimo los posibles riesgos existentes de carácter administrativo.

Posición de la Contraloría a la contradicción:

Valorada la posición de la entidad se debe establecer que el análisis realizado por


esta Contraloría se basa exclusivamente en las disposiciones legales reglametarias
y las disposiciones aclaratorias que realiza Colombia Compra eficiente, que en su
Manual de Cobertura del Riesgo establece que el Decreto 1082 de 2015 define
Riesgo como un evento que puede generar efectos adversos y de distinta magnitud

25
en el logro de los objetivos del Proceso de Contratación o en la ejecución de un
contrato. También, el Decreto 1082 establece que la Entidad Estatal debe evaluar
el Riesgo que el Proceso de Contratación representa para el cumplimiento de sus
metas y objetivos. Siendo así, es claro que a pesar de lo establecido por la
Administración en su contradicción, se evidencia por esta Contraloría una falencia
en la formulación de la matriz de riesgos situación que se deja claro incluso con la
modificación posterior que se tuvo en la documentación y determinación del valor
de la contratación y que quedó en debida manera anexada en la documentación
allegada.

Así mismo con relación a la afimación dada en atención a la consideración de la


pandemia por COVID-19, donde se indica que la misma se contempló más no se
dejó efectivamente en la matriz de riesgos, se reitera lo indicado en el anterior
hallazgo, puesto que no es dado a este ente de control evaluar los elementos que
no fueron incluidos en los documentos precontractuales y contractules, por tanto
determinar que si fueron objeto de análisis no podrá ser acá establecido para
desvirtuar la observación elevada. Adicional a lo anterior, se evidencia que el
Manual anteriormente determinado, fija con claridad que los riesgos podrán
evaluarse y determinarse de acuerdo a su complejidad y es por lo que se establece
que la entidad contratante deberá seguir el siguiente análisis:

Fuente: Manual de Cobertura del Riesgo, Colombia Compra Eficiente.

Finalmente para la Contraloría es claro que, si bien para la fecha de suscripción del
contrato (31 de marzo de 2020) se establece al inicio del Decreto de aislamiento
preventivo obligatorio, si era previsible para la Administración la determinación de

26
esta como un punto para valorar en esta matriz, ya que si bien sus obligaciones se
podrán desarrollar, según determina en el ejercicio de contradicción la Secretaría
General, las mismas situaciones generadas por la pandemia deberán ser evaluadas
en esta matriz por el impacto, de carácter mundial de la situación.

Dicho lo anterior, se configura como hallazgo administrativo de auditoría.

10. ANEXOS

MODALIDA
N° CONTRATO OBJETO VALOR
D
PRESTACION DE SERVICIOS DE APOYO
EN LA IMPLEMENTACION DE CENTRAL
1 DE MEDIOS Y OPERACIÓN DE
ACTIVIDADES DE AGENCIA DE
PUBLICIDAD PARA EL DESARROLLO DE
ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN Y/O
Contratación OPERADOR LOGISTICO DE EVENTOS Y
2003310174 $470.000.000
Directa DEMAS ACTIVIDADES QUE SEAN
NECESARIAS PARA CUMPLIR CON LOS
PROCESOS DE DIFUSION,
POSICIONAMIENTO LOGISTICA, Y
DIVULGACION DE LOS PRODUCTOS Y
SERVICIOS DE LA ALCALDIA DE
MANIZALES

10.1. Cuadro de tipificación de observaciones AGEI-EXP 1.12-2020


Alcaldía de Manizales – Secretaría General

CONCEPTO ALCANCE O INCIDENCIA


Cuantía fiscal Cuantía ¿Nombre
Descripción de la por observación del
No A F D P Otro
observación Contratación Fiscal otro alcance de
$ asunto $ Otro?
HALLAZGO UNO.
ADMINISTRATIVA
CON PRESUNTO
1
ALCANCE - - X X - -
DISCIPLINARIO POR
LA FALTA DE
PLANEACIÓN EN LA
ESTRUCTRACIÓN DEL

27
CONCEPTO ALCANCE O INCIDENCIA
Cuantía fiscal Cuantía ¿Nombre
Descripción de la por observación del
No A F D P Otro
observación Contratación Fiscal otro alcance de
$ asunto $ Otro?
CONTRATO No.
1810190815.

HALLAZGO DOS.
ADMINISTRATIVA
POR LA FALTA DE
PLANEACIÓN EN LA
ESTRUCTRACIÓN DE
2 - - X - -
LA MATRIZ DE
RIESGOS DEL
CONTRATO No.
1810190815 DEL 31 DE
MARZO DE 2020.

Convenciones
A: Administrativo
F: Fiscal
D: Disciplinario
P: Penal

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