1

Demanda de Inconstitucionalidad
de la Ley 31254

SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS, identificado con RUC Nro. ,

debidamente representado por su Decano, identificado con D.N.I. , con
dirección institucional en , con poderes inscritos en el Asiento de la
partida electrónica Nro. , de la Zona Registral de , con domicilio procesal en
Cercado de Lima, con Casilla Electrónica ; en representación
de la Orden, conforme Acuerdo de Junta Directiva de fecha _, a usted, dice:

I. NOMBRE Y DIRECCIÓN DE LOS DEMANDADOS:

Señora María del Carmen Alva Prieto, en su condición de presidente del Poder
Legislativo, debiéndose notificar la presente, en la Sede del Congreso sito en: Plaza
Bolívar s/n, Av. Abancay - Lima.

Procuraduría del Congreso de la República del Perú, representado por el Procurador

del Poder Legislativo, a quien se deberá notificar en la sede del Congreso de la
República ubicado en Plaza Bolívar s/n, Av. Abancay – Lima.

II.-LEGITIMIDAD PARA OBRAR

El suscrito, impetra acción de inconstitucionalidad, en su condición de decano del

Colegio, respaldado con el acuerdo aprobatorio de la junta directiva, para la
interposición de la presente acción, y con el patrocinio del abogado
Dr. , según lo disciplinan los numerales 203.7° de la Constitución
y 99° del Código Procesal Constitucional.

III.-PETITORIO Y DEMANDA

Que, interponemos demanda de Inconstitucionalidad, por el fondo, contra la Ley

31254, fechada el 05 de julio del 2021 y publicada el 07 de julio del 2021, en el diario
oficial El Peruano; con la finalidad de que se declare Nula y sin efecto legal alguno, por
contravenir los artículos: 2°, inciso 14, artículo 22°, artículo 58°, artículo 59°, artículo
60°,
 2

artículo 61°, artículo 40°, artículo 43º, artículo 78°, artículo 79°, artículo 118°, incisos 3 y
17 de la Constitución.

IV.- LA LEY 31254 Y SU EFECTO PERJUDICIAL CONTRA LOS PARAMETROS

CONSTITUCIONALES

Sobre los principios y valores constitucionales, que debe regir toda norma con rango
de ley, el Tribunal Constitucional, en el fundamento 2, de su STC No 014-2003-AI/TC,
Caso Alberto Borea Odría, sobre la Inconstitucionalidad de la Constitución Política de
1993, ha dicho:

«(...) la Constitución, así, termina convirtiéndose en el fundamento de validez

de todo el ordenamiento instituido por ella. De manera que una vez que
entra en vigencia, cualquier producción normativa de los poderes públicos e,
inclusive, los actos y comportamientos de los particulares, deben guardarle lealtad
y fidelidad.
Ciertamente, no se trata sólo de una adhesión y apoyo que pueda ser
medido o evaluado en el plano de la moral o la ética, sino también de una
exigencia de coherencia y conformidad de la que es posible extraer
consecuencias jurídicas»

1.-Esta falta de coherencia y conformidad, de lealtad y fidelidad de la ley 31254 contra

la Constitución, en sus consecuencias jurídicas, la ubicamos en el presente caso,
dentro de dos aspectos:

1.1.-El primero, referido a la vulneración de los derechos de la competencia, de la

libertad de empresa y de contratación, de la libertad del trabajo, de la
subsidiariedad económica del estado y su rol económico y

1.2.-El segundo, referido a la vulneración de la separación de poderes, al ingreso a

la carrera administrativa, la meritocracia e igualdad, que deben reunir los
trabajadores como servidores públicos, y la hacienda pública, como atributo del
poder ejecutivo y el equilibrio presupuestal.

V.-FUNDAMENTOS EN QUE SE SUSTENTA LA PRETENSIÓN:

 3

V.I.-PRIMERA VULNERACIÓN

2.-Se produce en el texto del primer artículo de la ley 31254:

“Artículo 1. Prohibición de tercerización laboral
Prohíbese a los gobiernos locales la tercerización y toda forma de
intermediación laboral de los servicios de limpieza pública, recojo de residuos
sólidos, conservación y mejora del ornato local y afines que prestan los
obreros municipales.”

Y es inconstitucional contra los siguientes artículos de la Constitución:

-Artículo 2, inciso 14.-“Toda persona tiene derecho: 14. A contratar con fines
lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden público.”

Es inconstitucional la 31254:
3.-Al prohibir la tercerización de empresas y toda forma de intermediación laboral,
para que los gobiernos locales, no las contraten vulnera este derecho
constitucional, ya que las personas privadas y públicas, tienen derecho a contratar
laboralmente entre sí; en cuanto a las empresas privadas tercerizadoras, estas lo
hacen con los gobiernos locales, a través de concursos públicos de concesión, con
fines lícitos y sin que se contravenga el orden público, regulados por la ley;
resultando que, al prohibir explícitamente esta posibilidad, la impugnada fractura el
orden constitucional del derecho a contratar con fines lícitos.
-Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar
social y un medio de realización de la persona.”

Es inconstitucional la 31254:

4.-Porque las empresas privadas que tercerizan, tienen toda una estructura laboral de
trabajadores administrativos y profesionales, conformada por operadores de
limpieza, al igual que los del el área de talleres y mecánica de vehículos
compactadores, de planificación, de costos, de financiamiento, de asesoría legal,
etcétera, que, conforman entre sí, el sistema integral de una empresa, y que
resultan perjudicados con la restricción indebida de la ley, al quedarse sin trabajo
las tercerizadoras, vulnerándose el derecho al trabajo.
 4

Artículo 58o.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social

de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y
actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud,
educación, seguridad servicios públicos e infraestructura.

Es inconstitucional la 31254:

5.-Por cuanto prohíbe, la iniciativa privada e impone el monopolio estatal, trasgrede el

principio por el cual el estado, debe promover u orientar el desarrollo del país; en
este caso, de los servicios de limpieza pública, en el entendido que la Constitución
promueve la coexistencia de estos servicios; tanto organizados por la propia
municipalidad, como a través de la tercerización o intermediación laboral, de las
empresas privadas, a través de los concursos públicos:

5.1.-En reiterada y uniforme jurisprudencia el Tribunal Constitucional, ha

desarrollado el contenido esencial, de las denominadas libertades económicas,
que integran el régimen económico de la Constitución de 1993 -libertad
contractual, libertad de empresa, libre iniciativa privada, libre competencia,
entre otras-, cuya real dimensión, en tanto límites al poder estatal, no puede
ser entendida sino bajo los principios rectores de un determinado tipo de
Estado y el modelo económico al cual se adhiere.

-Artículo 59.- El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad

de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El ejercicio de
estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad
públicas. El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que
sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas
empresas en todas sus modalidades.

Es inconstitucional la 31254:

8.-Pues, no solo no estimula la creación de riqueza, que debe propugnar el Estado, sino
que la anula, pues, al prohibir la tercerización, desestabiliza el trabajo y la libertad
de empresa; además que, sin que haya una justificación adecuada (de que los
contratos de tercerización sean “lesivos a la moral”, “… a la salud, …a la seguridad
públicas),”
 5

los prohíbe, restringiendo la libertad de trabajo y la libertad de empresas, que no

podrán continuar contratando, con los gobiernos municipales:

8.1.-En este contexto, la libertad de empresa se erige como derecho fundamental

que garantiza a todas las personas a participar en la vida económica de la
Nación, y que el poder público, no sólo debe respetar, sino que además debe
orientar, estimular y promover, conforme lo señalan los artículos 58° y 59° de la
Constitución1.

8.2.-De este modo, cuando el artículo 59° de la Constitución, reconoce el derecho a

la libertad de empresa, está garantizando a todas las personas, una libertad de
decisión, no sólo para crear empresas (libertad de fundación de una empresa),
y por tanto, para actuar en el mercado (libertad de acceso al mercado) sino
también, para establecer los propios objetivos de la empresa (libertad de
organización del empresario) y dirigir y planificar su actividad (libertad de
dirección de la empresa) en atención a sus recursos y a las condiciones del
propio mercado, así como la libertad de cesación o de salida del mercado2.

8.3.-En buena cuenta, la Constitución a través del derecho a la libertad de empresa,

garantiza el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial, en
condiciones de libertad; así como la actuación, ejercicio o permanencia, en
condiciones de igualdad, de la actividad empresarial y los agentes económicos
en el mercado y la protección de la existencia de la empresa.”3

-Artículo 60.-Pluralidad Económica

“Artículo 60.- El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía

nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de
empresa. Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de
alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional. La actividad
empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal.

1
STC 01405-2010-AA
2
STC 01405-2010-AA
3
STC 01405-2010-AA
 6

Es Inconstitucional la 31254:

9.-Esta ley prohibitiva marca con una equis (X), el pluralismo económico y el sustento
de la economía nacional forjada en la coexistencia económica de la empresa y el
estado. Así, todos los elementos, relativos a la labor de estas empresas -llamadas de
“tercerización” “y toda forma de intermediación laboral” por la ley 31254-, están
estrechamente vinculados, a principios del Estado de Derecho, por lo que, al
prohibir su actividad de un plumazo, la ley en lo material, trae consigo, pérdidas
económicas, cierre y quiebra de estas y simultáneamente en lo jurídico, arrasa,
el principio de subsidiariedad del Estado, que prohíbe en general que el Estado
participe, en actividades empresariales -que pueden ser provistas de manera más
eficiente por privados- para enfocarse en aquellos aspectos esenciales para el
bienestar social. Es el caso de las empresas privadas, que participan en las
concesiones de servicios de limpieza pública, bajo la supervisión de la OSCE y la
convocatoria pública de los gobiernos municipales, por periodos anuales:

9.1.-Es un atentado contra el Rol Empresarial del Estado y el principio de

subsidiariedad de este, pues, prohíbe en general, que el Estado participe en
actividades empresariales -que pueden ser provistas de manera más eficiente
por privados- para enfocarse en aquellos aspectos esenciales para el bienestar
social. Dentro de este principio, se hace patente, la actividad de empresas
privadas, destinadas a la limpieza pública, en los concursos que
periódicamente, convocan los gobiernos locales y que controla el Organismo de
Supervisión de las Contrataciones del Estado; empresas que a través de sus
mejores ofrecimientos técnicos, laborales y económicos, postulan por un
período de contratación anual y que son permanentemente fiscalizadas, por los
gobiernos locales, infringiéndoles fuertes sanciones como multas progresivas,
en el supuesto, de que no cumplan debidamente sus servicios.

9.2.-Estado garante final del interés general. Desde la perspectiva de una

organización social, inspirada en el principio de subsidiariedad, el Estado
emerge como garante final del interés general, desde el momento, en que su
tarea consiste en la intervención directa, para satisfacer una necesidad real
de la
 7

sociedad, cuando la colectividad y los grupos sociales, a los cuales corresponde

en primer lugar, la labor de intervenir, no están en condiciones de hacerlo4

9.3.-Para Marcial Rubio Correa (2006:122), el Estado subsidiario, frente a la iniciativa

privada, cumple la función de suplir las imperfecciones u omisiones de los
agentes económicos, en aras del bien común. Actúa en función de
complementación o reemplazo de la libre iniciativa privada, y el hecho de que
actúe se justifica por la inacción o defección de los agentes privados de la
economía. El Estado no toma iniciativa por sí mismo, en participar directamente
en la producción y el comercio. Lo hace excepcionalmente. Solo cuando no hay
un gestor privado, que realice una actividad que se considere esencial en la
economía. En el presente caso es inconstitucional la 31254, por cuanto, ha
instaurado la intervención total de la actividad de servicio de limpieza, sin que
se haya establecido ni la inexistencia o el déficit de estas empresas de
tercerización o afines, situación que se hace ostensible cuando se considera
esencial, la subsidiariedad de la economía y que el rol fundamental del Estado
es fomentar, estimular, coordinar y complementar el esfuerzo privado.5

9.4.-La ley 31254, vulnera la subsidiariedad económica del Estado, al prohibir lo

estatuido por la Ley Orgánica Municipal, que permite la coexistencia en el
mercado, de las concesiones de empresas privadas, con la posibilidad de que
los gobiernos locales, puedan implementar de manera alternativa, empresas de
limpieza pública. La ley cuestionada, genera una conducta anticompetitiva, de
riesgo moral, y un frente adverso para los gobiernos locales que, en armonía
con el interés público, contratan con terceros, tratando de buscar un servicio
eficiente y especializado, en beneficio de sus jurisdicciones, mientras no
puedan organizarlos por sí mismos.

4
EXP. N.º 0008-2003-AI/TC F.J. 21
5
El principio de subsidiariedad económica del Estado en la Constitución Política del Perú por Vladimir
Rodríguez Cairo* Docente Asociado de la Facultad de Ciencias Contables de la Universidad Mayor de
San Marcos QUIPUKAMAYOC Revista de la Facultad de Ciencias Contables Vol. 21 N.º 40 pp. 113-122
(2013) UNMSM, Lima – Perú.
 8

-Artículo 61.- El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda

práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas.
Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios. (…)

Es inconstitucional la 31254:

10.-Porque al contrario de la norma constitucional, impone un monopolio estatal, de

parte de los gobiernos locales; impidiendo, que las autoridades municipales,
puedan realizar contratos con fines lícitos, a través de concursos y concesiones del
Estado, teniendo como objetivo, el interés de su jurisdicción; contratos
garantizados por leyes de orden público, que son custodiadas o controladas por el
OSCE (Organismo de supervisión de contratos del Estado) y que la ley 27972
(Orgánica de Municipalidades) en su artículo 34°, sobre contrataciones y
adquisiciones locales autoriza:

“Las contrataciones y adquisiciones que realizan los gobiernos locales se

sujetan a la ley de la materia, debiendo hacerlo en acto público y
preferentemente con las empresas calificadas constituidas en su jurisdicción,
y a falta de ellas con empresas de otras jurisdicciones. Los procesos de
contratación y adquisición se rigen por los principios de moralidad, libre
competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia
tecnológica y trato justo e igualitario; tienen como finalidad garantizar que los
gobiernos locales obtengan bienes, servicios y obras de la calidad requerida,
en forma oportuna y a precios o costos adecuados.”

En armonía con la ley 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

10.1.-La ley prohíbe a la Municipalidad la tercerización, afectando el libre desarrollo

de la actividad empresarial, destinada a la tercerización de los servicios de
limpieza pública, legalmente autorizados, suprimiendo su contenido
normativo, cambiando sus objetivos y fines económicos, suplantando su
poder de dirección y organización de la actividad empresarial, toda vez que le
impone o prohíbe no dedicarse más, al servicio de tercerización de limpieza
pública.

10.2.-Luego, la ley 31254, prohíbe la libre competencia para el servicio de

tercerización de limpieza pública. Esto es, impide que las empresas privadas
 9

tercerizadoras puedan cesar libremente sus actividades económicas, en el

momento que estimen conveniente o salir del mercado. Es decir, que la ley,
impone el deber que obliga a la Municipalidad, de manera indefinida, a que
no contrate con las empresas privadas y que estas no continúen realizando su
actividad económica. Por estas consideraciones, la ley 31254, afecta las
libertades que forman parte del contenido esencial del derecho a la libertad
de empresa.

10.3-Tal prohibición vulnera, pues, el principio constitucional por el cual, el Estado

debe remover los obstáculos que impidan o restrinjan el libre acceso a los
mercados de bienes y servicios, así como toda práctica que produzca o
pueda producir el efecto de limitar, impedir, restringir o falsear la libre
competencia, para lo cual debe formular y establecer todos los mecanismos
jurídicos necesarios a fin de salvaguardar la libre competencia. Por dicha
razón, la ley 31254 vulnera el artículo 61° de la Constitución el cual, reconoce
que el Estado:
a) facilita y vigila la libre competencia; b) combate toda práctica que limite la
libre competencia; y c) combate el abuso de posiciones dominantes o
monopólicas6.

10.4.-En cuanto al perjuicio constitucional que ocasiona a la Muncipalidad, se

puede establecer, que el artículo 61° prescribe, que “El estado facilita y vigila
la libre competencia”. Se le puede definir, como la potestad de coexistencia,
de una pluralidad de ofertas en el campo de la producción, servicios o
comercialización de productos de la misma especie por parte de un número
indeterminado de agentes económicos.

10.5-En tales circunstancias, la 31254, limita la libertad de inversión de las

Municipalidades, que buscan acceder al mejor servicio de limpieza pública a
través del concurso de distintas empresas privadas y a una mejor tecnología
de punta, respecto a la limpieza pública, al imponerle que dicho servicio sea
supeditado única y exclusivamente, al control y administración municipal,
razón por la que debe considerarse que afecta la libre competencia. Así
mismo,

6
STC 01405-2010-AA
 1

incide directamente en la libertad de acción y elección de los consumidores,

llámese ciudadanos o vecinos que esperan el servicio de limpieza más optimo
y competitivo del mercado, lo que no resulta al verse eliminado, al eliminarse
la oferta y la demanda del mercado. En consecuencia, también debe
considerarse como una violación de los alcances del artículo 61° de la
Constitución.

V.II.-SEGUNDA VULNERACION

11.-Transcripción de la parte restante de la ley 31254:

Artículo 2. Servicios de limpieza pública y afines

Los servicios de limpieza pública, recojo de residuos sólidos, conservación y mejora del ornato local y
afines que realizan los obreros municipales, se prestan bajo el régimen laboral de la actividad privada, de
acuerdo a lo que establece la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Los obreros municipales
tienen como único empleador a los gobiernos locales.
Artículo 4. Adecuación
Los gobiernos locales que hayan contratado servicios de limpieza pública, recojo de residuos sólidos,
conservación y mejora del ornato local y afines, mediante tercerización u otras formas de intermediación
laboral, retoman dichas contrataciones de manera directa al término del contrato vigente.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

PRIMERA. Proceso de adecuación
En el plazo máximo de 1 año, contado a partir de la vigencia de la presente ley, los gobiernos locales
incorporan progresivamente, bajo el régimen laboral de la actividad privada, al personal que presta
servicios de limpieza pública, recojo de residuos sólidos, conservación y mejora del ornato local y afines
mediante tercerización u otras formas de intermediación laboral, previa evaluación de méritos e idoneidad
para los referidos servicios, de acuerdo a lo establecido en la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
SEGUNDA. Protección contra el despido o cese de actividades
En el lapso de adecuación de la presente ley, los obreros municipales que se encuentren prestando
servicios de limpieza pública, recojo de residuos sólidos, conservación y mejora del ornato local y afines,
contratados mediante tercerización u otras formas de intermediación laboral, cuentan con la debida
protección contra el despido injustificado y/o término de contrato, y de ser el caso tienen prioridad para
ser contratados por el gobierno local al que brindaron servicios.

La ley impugnada, también vulnera los siguientes artículos constitucionales:

- Artículo 40o.-

La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y

responsabilidades de los servidores públicos. (…)

Es Inconstitucional la 31254:
 1

12.-Porque vulnera el derecho a la carrera administrativa, la que es reconocida como

un bien constitucionalmente protegido, y que es obligación del Estado garantizar
el ingreso, los derechos, los deberes y responsabilidades de los servidores públicos
en igualdad de condiciones; puede apreciarse que la ley impugnada la
desnaturaliza, al incorporar en su segunda disposición complementaria, el
contrato indefinido y automático del personal de limpieza, a cargo de las
empresas privadas, sin respetar el principio de meritocracia e igualdad,
ampliamente desarrollado, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional:

12.1.-Igualmente, lo hace cuando en su artículo segundo, precisa que “los obreros

municipales tienen como único empleador a los gobiernos locales”
asimilando a los trabajadores de las empresas tercerizadoras o de
intermediación laboral, quienes dejan de trabajar para la empresa privada y
pasan a ser servidores o trabajadores públicos municipales, señalando que
en vía de adecuación (el artículo 4°) los gobiernos municipales, una vez que
concluyan el contrato, con la empresas tercerizadoras o de intermediación
laboral, “retoman dichas contrataciones de manera directa al término del
contrato vigente” (con los trabajadores de la empresa privada),
agregándose (disposición complementaria Primera) que en el término de un
año, incorporaran progresivamente, previa evaluación de méritos e
idoneidad para los referidos servicios.

12.2.-Luego en la disposición complementaria transitoria Segunda, estipula que

“los trabajadores de la actividad privada cuentan con la debida protección
contra el despido o término de contrato y de ser el caso tienen prioridad
para ser contratados por el gobierno local al que brindaron servicios”.
Creándose una evidente discordancia, pues, por un lado precisa “previa
evaluación de méritos e idoneidad para los referidos servicios” y por otro
señala “de ser el caso tienen prioridad para ser contratados”

12.3.-Pues, las medidas previstas en la ley 31254, son contrarias a los objetivos de
la reforma del servicio civil, al establecer que, desde su entrada en vigencia y
hasta que se produzca la incorporación, a los regímenes de la actividad
privada municipales, (a que se refiere la segunda disposición
complementaria)
 1

cuentan con protección al despido injustificado y a la prioridad al ingreso

laboral público: “En el lapso de adecuación de la presente ley, los obreros
municipales que se encuentren prestando servicios de limpieza pública,
recojo de residuos sólidos, conservación y mejora del ornato local y afines,
contratados mediante tercerización u otras formas de intermediación
laboral, cuentan con la debida protección contra el despido injustificado
y/o término de contrato, y de ser el caso tienen prioridad para ser
contratados por el gobierno local al que brindaron servicios.”

12.4.-Es decir que, prácticamente, dichos trabajadores, cuentan con contratos

administrativos de servicios, de carácter indefinido, ya que no pueden ser
despedidos por sus empleadores privados ni por motivos justificados, ni
pueden ponerle término a su relación laboral y pasando por encima de la
meritocracia y la igualdad, tienen prioridad para el contrato con la
Municipalidad; sometiendo a la empresa privada y a los gobiernos locales, a
un inaudito estado de cosas; arrasando con los pilares centrales de la política
de modernización de gestión pública, como son el “servicio civil
meritocrático” y el “derecho de acceso a la función o servicio público”

12.5-Por lo que, traemos como precedente lo estipulado en el Pleno Jurisdiccional

del Tribunal Constitucional en la sentencia STC 00013-2021-PI/TC, del 20 de
agosto del 2021, sobre el Cese de la incorporación del régimen CAS al
Decreto Legislativo 728 y al Decreto Legislativo 276 Poder Ejecutivo con
Congreso de la República, que declaró fundada la inconstitucionalidad, por el
hecho de que el Congreso, en forma desordenada legisló, sin tener en
cuenta, la institucionalidad del Poder Ejecutivo, igual sucede en el presente
caso, con la inconstitucionalidad de la ley 31254, en que se establece, la
falta de competencia del Congreso para dirigir el sistema administrativo de
gestión de los recursos humanos en el sector público.

12.6.-Igualmente, es inconstitucional, por cuanto la ausencia de recursos

económicos, para implementar la incorporación prevista en la ley, podría
generar la falsa expectativa en el personal, de un contrato indefinido, sin
límite alguno, y por lo tanto, de una permanencia indefinida en un puesto o
 1

plaza laboral, lo que generaría que los gobiernos locales restringirían las
decisiones, que deben tomar respecto a la gestión de recursos humanos, por
cuanto no podrán atender, aquellos requerimientos de la ciudadanía, que
impliquen contar con mayor personal.

12.7-En buena cuenta, existe un desorden de cómo conceptúa la ley, el ingreso de

los servidores públicos municipales, que provienen de la cantera privada,
llámese tercerizadoras o intermediación laboral, confundiendo las funciones
del Poder Legislativos y las del Poder Ejecutivo, vulnerando los principios de
transparencia, igualdad en el acceso al estado y la meritocracia, que han sido
recientemente analizados.

-Artículo 43o.-

La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El

Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y
descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.

Es inconstitucional la 31254:

13.-Porque afecta la separación de poderes, por cuanto, legisla y ejecuta, dicta de

manera abusiva, la forma como tienen que contratar las municipalidades, a los
trabajadores de la empresa privada, al ser transferidos por las municipalidades,
como “servidores públicos”, prescindiendo de la voluntad y de la autonomía política
y económica de los gobiernos locales, garantizados por la Constitución y la Ley
Orgánica de las Municipalidades:

13.1.-Por tanto, no hay discusión en torno a que es el Poder Ejecutivo a quien

corresponde diseñar y fijar las políticas de recursos humanos para el sector
público. Y, en ese sentido, le compete organizar la gestión interna de los
trabajadores (funcionarios y servidores públicos) de acuerdo con los objetivos
institucionales propios de cada entidad estatal; así como gestionar el empleo,
es decir, diseñar el flujo de funcionarios y servidores públicos desde su
incorporación hasta su desvinculación de la entidad7

7
STC 00013-21-AI/TC
 1

13.2-Igualmente, no solo refuerzan el tratamiento desarticulado y sin debida

planificación que todavía existe en la gestión de recursos humanos en el
Estado, sino que, además, al no tener el respaldo del Poder Ejecutivo, quien es
el poder estatal titular de la competencia constitucional para diseñar y dirigir
la política laboral pública (artículo118, inciso 3) carecen de legitimidad y
devienen inconstitucionales. Por lo tanto, corresponde estimar la demanda en
este extremo8 por lo que debe declararse fundada la demanda de
inconstitucionalidad.

13.3.-Continuando con la valoración del Tribunal Constitucional, en la sentencia STC

00013-2021-PI/TC aludida, en su Punto 38, en que se fija los límites del poder
legislativo y el ejecutivo, donde el primero interfiere las funciones del
segundo, lo que provoca un completo desequilibrio de competencias:

“Al respecto, corresponde recordar lo ya definido por este Tribunal

Constitucional en la Sentencia 00025-2013-PI, sobre los límites del legislador
al configurar los derechos, condiciones, deberes y responsabilidades del
servidor público:

“82.- Si bien el legislador goza de discrecionalidad en la configuración del

contenido y alcance específico de la carrera administrativa; también es cierto
que no goza de una discrecionalidad absoluta o ilimitada, en la medida que la
misma desemboca en una actuación arbitraria, sino que en el desarrollo de tal
actividad, debe tener en cuenta la finalidad esencial de la carrera
administrativa que consiste en establecer un estatuto jurídico de los derechos
y deberes de los servidores públicos sobre la base de la igualdad y el mérito,
así como en garantizar el normal desarrollo de la función pública en
condiciones de igualdad (artículos 2.2 y 3 de la Constitución), el principio del
ejercicio de la función pública al servicio de la Nación (artículo 39 de la
Constitución) el derecho a la adecuada protección contra el despido arbitrario
en la administración pública

8
STC 00013-21-AI/TC
 1

(artículo 27 de la Constitución), entre otros”.-Punto 39 de la STC00013-2021-

PI/TC:

“Generalmente se accede al empleo público mediante concurso público de

méritos que se haya regido por los principios de igualdad de oportunidades,
de meritocracia y de capacidades de las personas. Una fórmula de acceso
contraria a este diseño contraviene el marco normativo sobre el cual se
desarrolla la gestión de recursos humanos en el sector público y, además,
debilita el esfuerzo que el Poder Ejecutivo viene desplegando en pos de
implementar progresivamente un régimen laboral único para todos los
trabajadores que prestan servicios en las diferentes instituciones públicas del
país.9

13.4.-Asi mismo. se corrobora no solo la inconstitucionalidad incurrida, sino

también, la condición de su nulidad, expresamente fijada en la ley. De ahí que
el artículo 5 de la Ley 28175, Ley marco del empleo público, disponga
expresamente que: “El acceso al empleo público se realiza mediante concurso
público y abierto, por grupo ocupacional en base a los méritos y capacidad de
las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades. Y su
incumplimiento genera la nulidad de los actos administrativos, tal como
prescribe el artículo 9: La inobservancia de las normas de acceso vulnera el
interés general e impide la existencia de una relación válida. Es nulo de pleno
derecho el acto administrativo que los contravenga, sin perjuicio de las
responsabilidades administrativas, civiles o penales de quien los promueva,
ordena o permita10

-Artículo 78.-

El Presidente de la República envía al Congreso el proyecto de Ley de

Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año. En la
misma fecha, envía también los proyectos de ley de endeudamiento y de
equilibrio financiero. El proyecto presupuestal debe estar efectivamente
equilibrado. Los préstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del
Banco de la Nación no se contabilizan como ingreso fiscal. No pueden cubrirse

9
STC 00013-21-AI/TC
10
STC 00013-21-AI/TC
 1

con empréstitos los gastos de carácter permanente. No puede aprobarse el

presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pública.

-Artículo 79.-

Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni

aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. El
Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por
solicitud del Poder Ejecutivo. En cualquier otro caso, las leyes de índole
tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del
Ministerio de Economía y Finanzas. Sólo por ley expresa, aprobada por dos
tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un
tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.

-Artículo 118, incisos 3 y 17

Atribuciones del presidente de la República .- Corresponde al Presidente de la

República: (…)”. 3. Dirigir la política general del Gobierno.” (…). “17.
Administrar la hacienda pública.”

Es inconstitucional la 31254:

14.-Porque conforme se desprende de los 3 artículos constitucionales transcritos,

corresponde al Ejecutivo y no al Congreso, administrar la hacienda pública, lo cual
le implica el análisis de los ingresos y gastos consignados en el presupuesto, por lo
que el diseño y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales, en materia
presupuestaria, constituyen una función exclusiva del Poder Ejecutivo, en el
presente caso representado por el Concejo Municipal, siendo por demás arbitraria
la ley asumiendo funciones ejecutivas.

14.1.-Además, el artículo 78 de la Constitución, reconoce al Poder Ejecutivo, la

iniciativa en la elaboración del presupuesto nacional, el cual debe
encontrarse definitivamente equilibrado, en tanto, el artículo 79 del texto
constitucional, prevé que los representantes del Congreso “no tienen
iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a
su presupuesto”
 1

14.2.-En tal sentido, la ley 31254, implica un gasto público permanente, que no ha
sido sustentado, y respecto del cual, no se ha podido advertir, que exista un
análisis cualitativo y cuantitativo en la exposición de motivos. Esta
evaluación, sobre el impacto, constituye un elemento esencial, en la
viabilidad técnica y presupuestaria de una propuesta legislativa. La ley
cuestionada origina un gasto público con repercusión en el presupuesto de
los gobiernos locales. En consecuencia, contraviene el inciso 17 del artículo
118° de la Constitución, al afectar las competencias del Poder Ejecutivo,
reconocidas constitucionalmente, en materia de administración de la
hacienda pública11

14.3.-Igualmente afecta el principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria, así

como el artículo 79° de la Constitución, porque la ley impugnada ocasionaría
gastos no presupuestados para el Estado.12

En consecuencia, luego de apreciar las contravenciones a las distintas normas

constitucionales afectadas, así como la contravención, a la doctrina jurisprudencial
consolidada por el Tribunal Constitucional, anteriormente descrita, concluimos, que la
ley 31254, es manifiestamente inconstitucional y así deberá ser declarada.

VI.-FUNDAMENTO JURIDICO:

COMPETENCIA

Artículo 202o.- Corresponde al Tribunal Constitucional:

1. Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad.

INTERPOSICION DE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

Artículo 203o.- Están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad: 1. El

Presidente de la República; (…) 7. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad.

DECLARACION DE INCONSTITUCIONALIDAD

Artículo 204o.- La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se
publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto. No

11
STC 00013-2021-PI/TC
12
STC 00013-2021-PI/TC
 1

tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal que declara inconstitucional, en todo o en
parte, una norma legal.

AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCION INTERNA

Artículo 205o.- Agotada la jurisdicción interna, quien se considere lesionado en los derechos
que la Constitución reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales
constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es parte.

PLAZO:

De conformidad con el artículo 100 del Código Procesal Constitucional, la demanda de

inconstitucionalidad de una norma se interpone dentro del plazo de seis (06) años
contados a partir de su publicación.

En el caso de los tratados el plazo es de seis (06) meses.

Vencido este plazo prescribe la acción.

DEMANDA

El artículo 101 del Código Procesal Constitucional establece que la demanda de

inconstitucionalidad debe contener cuando menso, los siguientes datos y anexos:

1.-La identidad del órgano o personas que interponen la demanda, su domicilio legal y
procesal.

2.-La indicación de la norma que se impugna

3.-Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.

4.-La relación enumerada de los documentos que la acompañan.

5.-La designación del apoderado si lo hubiera.

6.-Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisándose el día, mes, y año de

su publicación.

Asimismo, de acuerdo al artículo 102° del Código Procesal Constitucional, se

acompañan a la demanda a manera de anexos los siguientes documentos:
 1

(…) 4.-Certificación de acuerdo adoptado en la Junta Directiva del respectivo Colegio

Profesional;

INADMISIBILIDAD

De conformidad con el artículo 103° del Código Procesal Constitucional una vez
interpuesta la demanda de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional tiene un
plazo máximo de diez (10) días para resolver sobre su admisión.

El Tribunal Constitucional resuelve sobre la inadmisibilidad de la demanda, si se dan los

siguientes requisitos:

1.-Cuando en la demanda se hubiere omitido alguno de los requisitos previstos en el

artículo 101° del Código Procesal Constitucional.

2.-Cuando no se acompañan los anexos a que se refiere el artículo 102° del Código
Procesal Constitucional.

El Tribunal Constitucional concederá un plazo no mayor de cinco días (05) si el

requisito omitido es susceptible de ser subsanando. Si vencido el plazo, no se subsana
el defecto de inadmisibilidad, el Tribunal Constitucional en resolución debidamente
motivada e inimpugnable, declarará sobre la improcedencia de la demanda y la
conclusión del proceso.

Para que una demanda de inconstitucionalidad se declare inadmisible se requiere

cinco votos conformes por parte de los magistrados.

IMPROCEDENCIA

El Tribunal Constitucional declarará improcedente la demanda cuando concurre alguno

de los siguientes supuestos:

1.-Cuando la demanda se haya interpuesto vencido el plazo previsto en el artícul0 100°

del Código Procesal Constitucional.

2.-Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de inconstitucionalidad

sustancialmente igual en cuanto al fondo; o

3.-Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la norma impugnada.

 2

En estos casos, el Tribunal en resolución debidamente motivada e inimpugnable declara

la improcedencia de la demanda.

VII.-ANEXOS:

1”A”.-Documento Nacional de Identidad de Guillermo Augusto Aguilar Velásquez.

1”B”.- Vigencia de poder del señor Decano del Ilustre Colegio de Abogados del

Callao

1”C”.-Certificación del acuerdo adoptado en la Junta Directiva del Colegio de Abogados

del Callao, en la que se aprueba la interposición de la demanda contra la ley
31254 y que le confiere a Guillermo Augusto Aguilar Velásquez, la representación
del Colegio de Abogados del Callao, para actuar en el proceso y con el patrocinio
de abogado.

1”D”.- Copia simple de la ley 31254, publicada el día 7 de julio del 2021, en el diario
oficial El Peruano.

1”E”.-Copia de la demanda y de los recaudos correspondientes.

Por lo Expuesto:

A usted señor presidente, solicito que se tenga por interpuesta, la presente Acción de
Inconstitucionalidad contra la ley 31254, y en su oportunidad se declare Fundada.

Lima, 18 de enero del 2022.