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En el presente mini-ensayo, se intentará describir la ley 20.249 del Estado de Chile -llamada
también Ley Lafkenche- y junto a ello, inscribirla dentro de los grandes paradigmas de los
Desarrollos analizados en este módulo de la asignatura.
(I)
En primer lugar, la ley 20.249 nace desde la iniciativa particular de un grupo político mapuche
llamado Identidad Territorial Lafkenche, que buscaba reivindicar el derecho consuetudinario
marino que quedó ausente en la ley 19.253 de 1993, conocida también como ley indígena 1. En el
texto de la ley no se hace referencia explícita a un tipo de modelo de desarrollo.
Cuando se invoca esta ley por parte de las comunidades indígenas se paralizan todos los proyectos
de inversión que se estén ejecutando y/o licitando dentro del área reclamada hasta que esta se
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Para este ensayo se entrevistó vía WhatsApp al Vicepresidente de Identidad Territorial Lafkenche, Miguel
Cheuqueman, entrevista realizada el 4 de junio 2019 por el autor. En adelante (Cheuqueman, 2019)
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Artículo 6 “Se entenderá por uso consuetudinario las prácticas o conductas realizadas por la generalidad de
los integrantes de la asociación de comunidades o comunidad (…) de manera habitual y que sean
reconocidas colectivamente como manifestaciones de su cultura” (Ley 20.249, 2008)
resuelva (Subpesca, 2014). En ese sentido, una de las principales dificultades de aplicación de esta
ley es la contradicción entre el artículo 7 y el artículo 10, en donde por una parte se dice que no
habría afectación para privados constituidos en el lugar con anterioridad en el espacio costero una
vez aceptada la ECMPO, y por otra, se afirma la prioridad de las ECMPO por sobre concesiones
acuícolas, marítimas y AMERB (Vial, 2007). Sumado a esto, los plazos establecidos en la ley se han
triplicado en la práctica, generando así un clima hostil entre pescadores artesanales, industriales
(salmoneras y pesca de arrastre), recolectores de orilla y comunidades indígenas costeras para con
los otros actores y el Estado chileno (Cheuqueman, 2019).
(II)
El espíritu de la ley
Como dijimos anteriormente, el espíritu de la ley 20.249 fue conferido por Identidad Territorial
Lafkenche, aludiendo al uso consuetudinario de las comunidades costeras. Según Cheuqueman, no
existía un modelo claro y univoco de desarrollo al momento de la formulación de la ley, y más
bien, esta sería una discusión actual de las comunidades una vez adquiridos los ECMPO. El espíritu
-que según el dirigente se mantuvo una vez aprobada la ley- estaba enfocado a la reivindicación
territorial y en la generación de espacios de autonomía relativa, desde los cuales proyectar una
eventual discusión sobre el modelo de desarrollo a aplicar.
Ante la situación de no ser explicito el tipo de desarrollo promovido en la ley, un buen indicio
sobre cuál(es) sería este tipo, está dado por la “Guía para aplicación de las ECMPO” del 2014, en
donde el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, afirma que la ley 20.249 es resultado de
una búsqueda de “mecanismos para compatibilizar y priorizar dichos usos -del borde costero- con
miras al logro del desarrollo sustentable del país” (Subpesca, 2014: 5).
Al dar espacio legal dentro del mar territorial a “actores intrínsicamente ecológicos”, estos
ayudarían a equilibrar los “macronúmeros” en cuanto al factor entre los máximos recursos
extraíbles -en función de su disponibilidad ecológica y a lo largo del tiempo- y la cantidad y tipo de
actores involucrados en dicha extracción, sobre todo si estos nuevos agentes mantienen “sus
conocimientos y prácticas tradicionales”, es decir, su uso “consuetudinario” que dentro de esta
concepción se considera sustentable a priori.
Afirmo entonces, que esta inclusión del uso consuetudinario estaría dada como “pago” de las
externalidades ambientales que realiza el Estado -desde un punto de vista neoestructuralista- para
poder responder a las nuevas exigencias internacionales en materia de derechos indígenas, en
función de mantener la productividad de la industria marina -una de las más extractivas- dentro de
los estándares internacionales de producción sustentable y aportando, al mismo tiempo, sus
índices de productividad a los datos del Producto Interno Bruto chileno, índice con el cual se mide
el grado de desarrollo -desarrollista, neoliberal y neoestructuralista- del país a nivel internacional.
Según Cheuqueman, la aprobación de la ley fue un verdadero “balazo en los pies” para el estado
chileno, ya que, al momento de su aprobación, se sobreestimó el espacio que podía ser afecto de
reclamación y con ello, desestimaron el potencial de las comunidades costeras para convertirse en
un actor relevante dentro de los procesos socioeconómicos del mar territorial 4.
Considerando dicha situación, se abren otras formas de concepción sobre el desarrollo que estaría
“escondida” en el espíritu de la ley; el desarrollo endógeno como factor del desarrollo territorial.
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En el principio 22 de esta declaración, se afirma que “las poblaciones indígenas y sus comunidades, así
como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y
en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y
apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del
desarrollo sostenible”
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Esto pudo haber tenido una escala mayor de no ser por la importante mutilación en la discusión congresal
que sufrió el proyecto de ley presentado por la Identidad Territorial Lafkenche, al no aprobarse los ríos y
lagos dentro de las áreas de las ECMPO (BCN, 2008)
Esta concepción interrelaciona el desarrollo territorial como una expresión del desarrollo
sustentable en una unidad reducida de espacio geográfico (las ECMPO y el mar territorial
correspondiente a una región de chile), con el desarrollo endógeno, aquel modelo donde las
soluciones emergen desde los grupos no hegemónicos e históricamente desplazados, priorizando
“su desarrollo” en torno a sus características culturales e institucionales, las cuales son
consideradas como la base de decisiones de su inversión (Vázquez, 2007).
Así, creo que el desarrollo endógeno puede ser desprendido de las prácticas de aplicación de la ley
en tanto esta; haya sido impulsada -en su formulación y espíritu- por un sector de los propios
beneficiados por los ECMPO, siendo esta valorada además, como la única experiencia de co-
construción de leyes en Chile (Amcam, 2019); por la potencialidad de otorgar estas ECMPO a
poblaciones que habían sido marginadas durante los 200 años del estado chileno del uso legal del
mar, y, que al reconocerse, se lo hace además en el nivel de capacidades propias con respecto a
sus formas económicas y culturales; y en el empoderamiento que genera la administración en
manos de asociación de comunidades indígenas estos espacios -aunque a través de planes de
manejo-.
Intentando profundizar en esa discusión, lo anterior nos abre, además, las preguntas del cómo se
decide lo que se considera “consuetudinario” o no, y a la forma en que se desarrolla un Plan de
Manejo, clausulas sine qua non para el otorgamiento de las ECMPO.
De esta manera, para efectos de la ley lafkenche, quien se encarga de estas tareas son, por una
parte, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), quienes a través de informes
científico-técnicos valida, modifica o rechaza la solicitud de ECMPO de las comunidades y, por otra
parte, el plan de manejo debe ser el resultante de la asesoría “de un profesional que posea título o
grado académico en el área pesquera, acuicultura o ciencias del mar o de una institución técnica
calificada” (Mideplan, 2009).
Esto implica que el establecimiento de los criterios de verdad frente a los modelos
consuetudinarios y planificación territorial económica se dejan exclusivamente en manos de la
“Ciencia”. Esta situación, este criterio, genera una doble implicancia: por una parte “hacia el
pasado”, en donde la existencia tradicional de prácticas marinas no existe por fuera de lo
demostrable, lo cual hace especialmente difícil la reclamación consuetudinaria por la ausencia de
información oficial en torno a la otrora territorialidad marina indígena, y con ello, queda el relato
oral y su correlación con la practica actual marina como principal método probatorio.
Por otra parte, se genera una implicancia “hacia el futuro”, en donde cualquier tipo de actividad
que se desarrolle en la ECMPO debe estar mediada por las ciencias del mar, asegurando así que las
practicas desarrolladas conlleven hacia “desarrollo sostenible” de la actividad marina.
En este sentido, esta ley adolecería los mismos aspectos que han sido criticados a la teoría del
desarrollo endógeno, puesto que todas las respuestas, aunque en su emergencia sean impulsadas
por parte de las comunidades, están mediadas por la relación saber-poder entre la política, la
ciencia -en abstracto, como método de emergencia de la “realidad”- y las comunidades científicas
ejecutoras de esta ciencia, alejadas de las formas tradicionales de “verdad” y “desenvolvimiento”
de las comunidades indígenas en el borde costero.
Así, en síntesis, podemos expresar que la ley lafkenche es un intento neoestructural por regular el
mar territorial, sus actores y tendenciar así los ritmos del “desarrollo sustentable”, con
consecuencias no buscadas, mediadas por el desarrollo endógeno como factor de la localización
de dicha iniciativa en territorios específicos, pero tomando en consideración ciertos elementos
culturales de los grupos afectos a la ley.
Referencias Bibliográficas
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